Betänkande av Skogsutredningen 2019

Stockholm 2020

Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen

Del 1

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslagsfoto: Leif Öster Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25121-8 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 18 juli 2019 (dir. 2019:46) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Uppdraget omfattade dessutom att föreslå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas. Den 11 juni 2020 (dir. 2020:63) beslutade regeringen om tilläggsdirektiv genom vilket utredningstiden förlängdes till den 30 november 2020.

Den 18 juli 2019 förordnades lagmannen Agneta Ögren att vara särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Skogsutredningen 2019. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 14 november 2019 kanslirådet Agnetha Alriksson, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Ingrid Backudd, Miljödepartementet, ansvarig för samhällskontakter Emma Berglund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), seniorrådgivaren Linda Berglund, Världsnaturfonden WWF, departementssekreteraren Ylva Birkne, Miljödepartementet, stiftsjägmästaren Max Enander, Svenska kyrkan, medlemschefen Jonas Eriksson, Norra skog, skogsdirektören Linda Eriksson, Skogsindustrierna, chefsjuristen Elisabeth Hammar, Kammarkollegiet, handläggaren Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, utredaren Mikael Jakobsson, Riksantikvarieämbetet, naturvårdsdirektören Björn Jonsson, Länsstyrelsen Västerbotten, ordföranden skogskommittén Gabriel Mörner, Sveriges Jordägareförbund, förbundssekreteraren Erik Petré, Sveriges Häradsallmänningsförbund, skogssakkunnig Malin Sahlin, Naturskyddsföreningen, kanslirådet Eva Stengård,

Kulturdepartementet, senior advisorn Johan Wester, Skogsstyrelsen, förbundsjuristen Jenny Wik Karlsson, Svenska Samernas Riksförbund, ämnesrådet Conny Öhman, Näringsdepartementet och entreprenören Leif Öster, Naturturismföretagen.

Emma Berglund entledigades fr.o.m. den 16 mars 2020. Samma dag förordnades istället experten Gunnar Lindén, LRF, som expert.

Som huvudsekreterare anställdes fr.o.m. den 1 november 2019 hovrättsassessorn Jon Karlsson. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 9 september 2019 naturvårdshandläggaren Tommy Ek, fr.o.m. den 30 september 2019 näringspolitiska utredaren Karin Tormalm och fr.o.m. den 1 december 2019 rättssakkunnige Kristina Dreijer. Karin Tormalm avslutade sitt arbete den 6 september 2020.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Stärkt äganderätt,

flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. Med detta är utrednings-

uppdraget slutfört.

Umeå i november 2020

Agneta Ögren

/Jon Karlsson / Kristina Dreijer / Tommy Ek

5

Innehåll

Del 1

1 Författningsförslag ..................................................... 61

1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ............ 61 1.2 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .... 63 1.3 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).............................................................................. 68 1.4 Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096) .................................... 70 1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................... 74 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen .................. 75

2 Uppdraget och dess genomförande .............................. 77

2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 77 2.2 Utredningens genomförande ................................................. 79

3 Den svenska skogen ................................................... 83

3.1 Skogsmarken ........................................................................... 83 3.2 Ägarstruktur ............................................................................ 85 3.3 Kunskap om skogstillståndet ................................................. 88

Innehåll SOU 2020:73

6

3.4 Skogens skötsel ....................................................................... 89 3.4.1 Trakthyggesbruk ..................................................... 90 3.4.2 Hyggesfria metoder ................................................ 92 3.4.3 Andra skötselåtgärder ............................................. 95 3.5 Virkesproduktion och ekonomi ............................................ 96 3.6 Miljövärden och naturvård ..................................................... 98 3.6.1 Biologisk mångfald ................................................ 100 3.6.2 Ekosystemtjänster ................................................. 101 3.6.3 Rödlistade och hotade arter .................................. 102 3.6.4 Död ved och biologisk mångfald ......................... 105 3.6.5 Arealen gammal skog och äldre lövrik skog samt mängden död ved ......................................... 111 3.6.6 Konnektivitet i landskapet.................................... 113 3.6.7 Representativitet av skogstyper ........................... 115 3.6.8 Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter .... 115 3.6.9 Naturvårdande skötsel .......................................... 116 3.7 Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, miljöhänsyn och impediment .............................................. 117 3.8 Tillståndet för biologisk mångfald i världen ....................... 120

4 Svensk skogspolitik .................................................. 125

4.1 Historisk tillbakablick .......................................................... 125 4.2 1993 års skogspolitiska beslut .............................................. 130 4.2.1 Sektorsansvar ......................................................... 131 4.2.2 Frihet under ansvar ............................................... 138 4.3 Skogsvårdslagen .................................................................... 139 4.4 Miljöbalken ........................................................................... 143 4.5 Certifiering............................................................................ 145 4.6 Nationella skogsprogrammet .............................................. 148

5 Äganderätt .............................................................. 151

5.1 Begreppet äganderätt ............................................................ 151 5.1.1 Äganderätten till mark .......................................... 153

Innehåll

7

5.2 Egendomsskyddet ................................................................. 156 5.2.1 Bakgrund till nuvarande bestämmelser i regeringsformen ................................................... 156 5.2.2 Innebörden av regeringsformens egendomsskydd ..................................................... 158 5.2.3 Egendomsskyddet i EKMR .................................. 167 5.2.4 Renskötselrätten och egendomsskyddet .............. 169 5.2.5 Rättighetsskydd ..................................................... 170

6 Skydd av skog ......................................................... 173

6.1 Områdesskydd enligt miljöbalken ....................................... 173 6.1.1 Nationalpark .......................................................... 174 6.1.2 Naturreservat ......................................................... 177 6.1.3 Kulturreservat ........................................................ 183 6.1.4 Biotopskyddsområde ............................................. 184 6.1.5 Ersättning vid områdesskydd ............................... 189 6.1.6 Intresseprövning vid formellt skydd enligt miljöbalken ............................................................. 202 6.1.7 Sanktioner .............................................................. 203 6.2 Övriga rättsliga instrument som kan medföra skogsbruksrestriktioner ........................................................ 204 6.2.1 Föreläggande och förbud enligt 35 § skogsvårdslagen ..................................................... 204 6.2.2 Föreläggande och förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ............................................................. 207 6.2.3 Föreläggande och förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken ............................................................. 211 6.2.4 Intermistiska förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken ............................................................. 212 6.2.5 Natura 2000-områden med mera .......................... 213 6.3 Naturvårdsavtal ..................................................................... 219 6.3.1 Myndigheternas riktlinjer för naturvårdsavtal ..... 221 6.3.2 Ersättning för naturvårdsavtal .............................. 223 6.3.3 Sanktioner vid avtalsbrott ..................................... 225 6.3.4 Särskilda former av naturvårdsavtal ...................... 226

Innehåll SOU 2020:73

8

6.4 Frivilliga avsättningar och miljöhänsyn .............................. 232 6.4.1 Frivilliga avsättningar ............................................ 232 6.4.2 Miljöhänsyn vid avverkning enligt 30 § skogsvårdslagen ..................................................... 236 6.5 Improduktiv skogsmark ....................................................... 242 6.6 Myndigheternas arbete med formellt skydd av skog .............. 244 6.6.1 Anslag .................................................................... 244 6.6.2 Nationell strategi för formellt skydd av skog ..... 244 6.6.3 Initiering av områdesskydd .................................. 251 6.6.4 Komet – formellt skydd på markägarens initiativ ................................................................... 252 6.6.5 ESAB ...................................................................... 253 6.6.6 Markägares upplevelser av formellt skydd........... 256 6.6.7 Riksrevisionens analys av skyddet av värdefull skog ........................................................................ 257 6.7 Nordisk jämförelse ............................................................... 268 6.7.1 Finland ................................................................... 268 6.7.2 Norge ..................................................................... 278 6.7.3 Frivilligt formellt skydd av skog i Finland, Norge och Sverige ................................................. 287

7 En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen ...... 289

7.1 Utredningens utgångspunkter ............................................. 289 7.2 Cirkulär bioekonomi ............................................................ 290 7.2.1 Utmaningar och hinder för hållbar omställning till en cirkulär bioekonomi ............... 296 7.2.2 Möjligheter och förutsättningar för en hållbar omställning genom en växande cirkulär bioekonomi ............................................................ 300 7.3 Svensk skogsnäring ............................................................... 306 7.3.1 Tillväxt och avverkning ......................................... 306 7.3.2 Användning av skoglig biomassa i skogsindustrin ..................................................... 307 7.3.3 Skogsnäringens råvaruflöden ................................ 308 7.3.4 Skogsnäringens cirkulära flöden .......................... 310

Innehåll

9

7.3.5 Skogsindustrins produkter .................................... 311 7.3.6 Behov av kvalitetsvirke vid sidan av skogsindustrins flöden ...................................... 317 7.4 Andra näringar med bas i skogen ......................................... 321 7.4.1 Rennäring ............................................................... 321 7.4.2 Naturturism och friluftsliv ................................... 323 7.4.3 Livsmedelsproduktion ........................................... 325 7.5 Svensk bioekonomi ............................................................... 328 7.5.1 Export och import av bioekonomins produkter ............................................................... 331 7.5.2 Sysselsättning inom biobaserad ekonomi ............ 332 7.6 Potential för en ökad cirkulär bioekonomi ......................... 333 7.7 Utbud och efterfrågan av skogsråvara ................................. 335 7.7.1 Framtida ökad efterfrågan på skogsråvara ........... 335 7.7.2 Möjligt utbud av skogsråvara ................................ 345 7.7.3 En jämförelse mellan utbud och efterfrågan ........ 347 7.8 Studier för möjlighet till ökade tillväxt ................................ 349 7.8.1 MINT-utredningen ............................................... 349 7.8.2 Adaptiv skötsel och Kunskapsplattform för skogsproduktion .............................................. 349 7.8.3 Samverkansprocess för skogsproduktion ............ 351 7.9 Hur kan potential för ökad produktion av skogsråvara infrias? ................................................................................... 362 7.10 Hur påverkas skogsnäringen av skydd av skog? ................. 366 7.11 Hur påverkas förutsättningarna för att nå mål med närings- och landsbygdspolitiken av behovet av skydd av skog? .................................................................. 368

Innehåll SOU 2020:73

10

8 Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald .............................. 371

8.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 371 8.2 Miljöpolitiken för biologisk mångfald i skogen ................. 373 8.3 Agenda 2030.......................................................................... 375 8.3.1 Agenda 2030 och det svenska miljömålssystemet ................................................. 377 8.3.2 Uppföljning av Agenda 2030 ................................ 379 8.4 Konventionen om biologisk mångfald (CBD) ................... 380 8.4.1 Konventionens strategiska plan och Aichimålen... 382 8.4.2 Sveriges genomförande av CBD........................... 384 8.4.3 Sveriges rapportering till CBD ............................. 385 8.4.4 Hur bör Aichimålen tolkas? ................................. 389 8.4.5 Aichimål 5 .............................................................. 390 8.4.6 Aichimål 7 .............................................................. 393 8.4.7 Aichimål 9 .............................................................. 395 8.4.8 Aichimål 11 ............................................................ 397 8.4.9 Aichimål 12 ............................................................ 414 8.5 EU:s strategi för genomförandet av CBD .......................... 417 8.5.1 Den europeiska gröna given ................................. 418 8.6 Andra internationella överenskommelser ........................... 420 8.6.1 Skogsprinciperna ................................................... 420 8.6.2 United Nations Forum on Forests (UNFF) ...... 421 8.6.3 Internationella naturvårdsunionen (IUCN) ....... 422 8.7 Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet .................... 424 8.7.1 Art- och habitatdirektivet ..................................... 425 8.7.2 Fågeldirektivet ....................................................... 439 8.8 Naturvårdsdirektiven i svensk rätt ...................................... 441 8.8.1 Natura 2000 ........................................................... 441 8.8.2 Artskyddsförordningen ........................................ 443

Innehåll

11

8.9 Uppföljning av art- och habitatdirektivet ........................... 444 8.9.1 Naturtyperna i art- och habitatdirektivet och gynnsam bevarandestatus ............................... 445 8.9.2 Utvärdering av skogliga naturtypers bevarandestatus ...................................................... 449 8.9.3 Utvärderingen av skogslevande arters bevarandestatus ...................................................... 456 8.9.4 Utvärderingen av EU:s fågeldirektiv enligt artikel 12 ................................................................. 456 8.9.5 Behovet av ytterligare åtgärder för att förbättra statusen för Natura 2000-nätverket...................... 457 8.10 Ramdirektivet för vatten ...................................................... 459 8.10.1 Skogsbrukets påverkan på vatten.......................... 459 8.10.2 Ramdirektivet för vatten ....................................... 459 8.10.3 Sveriges genomförande av ramdirektivet

för vatten ................................................................ 461

8.10.4 Uppföljning av ramdirektivet för vatten .............. 464 8.11 FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från Paris .......... 465 8.12 Det svenska miljömålssystemet ........................................... 466 8.12.1 Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv ..... 468 8.12.2 Etappmål ................................................................ 470 8.12.3 Uppföljningen av miljökvalitetsmål

och etappmål .......................................................... 471

8.12.4 Uppföljning av Levande skogar ............................ 471 8.12.5 Uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv ............. 478 8.12.6 Uppföljning av etappmål ....................................... 479 8.13 Utredningens analys av Sveriges åtaganden om biologisk mångfald.......................................................... 482

Innehåll SOU 2020:73

12

Del 2

9 En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi ............................... 487

9.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 487 9.1.1 Utredningens utgångspunkter ............................. 487 9.2 Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi? ......................................................................... 493 9.3 Nationell samordnare för skogsprogrammet ...................... 501 9.4 En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen ............ 508 9.4.1 Ett politiskt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen .................................................................. 509 9.4.2 En strategi för bioekonomin ................................ 514 9.4.3 Synliggör bioekonomin i statistiken .................... 518 9.5 Regelförenklingar för skogsbruket ...................................... 519 9.5.1 Reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransonering och brukningsenhet bör ses över ......................... 520 9.5.2 Avreglering av skogsbruk på tidigare åkermark .. 523 9.6 Rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel, miljöhänsyn och klimatanpassning i skogsbruket .............. 525 9.7 Klövviltsförvaltning .............................................................. 528 9.8 Skogsskadecenter .................................................................. 534 9.9 Mer kunskap behövs för att avgöra hur Sverige uppfyller åtaganden om bevarande av biologisk mångfald ................. 536 9.9.1 Ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen .................................................................. 538 9.9.2 Kunskap om skogar med höga naturvärden och av viss naturtyp ............................................... 540 9.9.3 Kunskap om naturvårdsavsättningarnas representativitet och konnektivitet ...................... 542 9.9.4 Kunskap om frivilliga avsättningar och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder.......... 544

Innehåll

13

9.9.5 Kunskap om miljöhänsynen och landskapet i övrigt .................................................................... 546 9.9.6 En bristanalys för biologisk mångfald .................. 547 9.10 Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen ................................................................. 551 9.10.1 Politiken måste våga prioritera ............................. 552 9.10.2 Hur ska behovet av ytterligare

naturvårdsavsättningar beräknas? ......................... 556

9.10.3 Skogar med befintliga värden bör prioriteras ...... 557 9.10.4 De naturtyper som har högst värde bör prioriteras ............................................................... 558 9.10.5 Naturvårdsavsättningar bör vara effektiva – representativitet och konnektivitet ................... 559 9.10.6 Naturvårdsavsättningar bör vara av och bibehålla hög kvalitet – struktur och funktion .... 560 9.11 Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen .................................................................................. 562 9.11.1 Ett handlingsprogram förankrat i faktiska

behov och resurser ................................................. 565

9.11.2 Handlingsprogrammet bör ange vilket arbetssätt som ska tillämpas vid formellt skydd av skog ......................................................... 570 9.11.3 Handlingsprogrammet bör ange skogar av särskilt angeläget allmänt intresse som ska prioriteras för formellt skydd ......................... 571 9.11.4 Handlingsprogrammet bör göra ersättningsmark till en naturlig del av områdesskyddets ersättningssystem ................ 581 9.11.5 Handlingsprogrammet bör peka ut de skyddsvärda statliga skogarna som ska avsättas för naturvård .......................................................... 585 9.11.6 Handlingsprogrammet bör utgå från landskapsperspektiv för bevarande av biologisk mångfald ................................................. 586 9.11.7 Handlingsprogrammet bör innehålla åtgärder för naturvårdande skötsel ...................................... 588

Innehåll SOU 2020:73

14

9.11.8 Handlingsprogrammet bör ange hur sektorsansvaret för miljö genom frivilliga avsättningar och miljöhänsyn samspelar med myndigheternas arbete .................................. 591 9.11.9 Handlingsprogrammet bör ange i vilken utsträckning kunskap om naturvärden ska inhämtas .......................................................... 592

10 Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ...... 595

10.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 595 10.1.1 Utredningens utgångspunkter ............................. 595 10.2 Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog ............................................. 598 10.2.1 Ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt

skydd ...................................................................... 601

10.2.2 Möjliga negativa konsekvenser av frivilligt formellt skydd ........................................................ 607 10.2.3 Hur ska eventuella negativa konsekvenser hanteras och arbetssättet utvärderas? .................. 610 10.3 Nya sätt att skydda skog ...................................................... 613 10.3.1 Tidsbegränsat formellt områdesskydd

enligt miljöbalken .................................................. 613

10.3.2 Ändamålsenliga biotopskyddsområden ............... 615 10.3.3 Naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn .................. 616 10.3.4 Naturvårdsavtal i avvaktan på beslut om formellt skydd ................................................. 617 10.4 Ersättning för naturvård....................................................... 619 10.4.1 Skattefri ersättning ................................................ 620 10.4.2 Ersättningen vid markköp .................................... 624 10.4.3 Ersättning för naturvårdsavtal bör kunna

periodiseras ............................................................ 626

10.5 Skyddad natur kan spela en aktiv roll för landsbygdsutveckling ..................................................... 627 10.5.1 Ombilda delar av fyra av Sveaskogs ekoparker

till nationalpark ..................................................... 629

Innehåll

15

10.5.2 Fler nationalparker bör bildas för att gynna naturturism och landsbygdsutveckling ................ 649 10.5.3 Flexibla föreskrifter för nationalparker och naturreservat ................................................... 654 10.5.4 Åtgärder för att gynna hållbar naturturism i nationalparker och naturreservat ........................ 655 10.5.5 Undanröj hinder för etablering av nya nationalparker i renskötselområdet ...................... 660 10.5.6 Framtidens nationalparker .................................... 661

11 Nyckelbiotoper ........................................................ 665

11.1 Utredningsuppdraget ............................................................ 665 11.2 Inventering av nyckelbiotoper ............................................. 665 11.2.1 Nationell nyckelbiotopsinventering ..................... 666 11.2.2 Registrering av nyckelbiotoper vid andra

verksamheter .......................................................... 670

11.3 Begreppet nyckelbiotop ........................................................ 676 11.3.1 Skogsstyrelsens bedömning av en nyckelbiotop ... 676 11.3.2 Kompetenskrav för inventerare

av nyckelbiotoper .................................................. 678

11.3.3 Externt ifrågasättande av nyckelbiotop ................ 679 11.4 Resultatet av nyckelbiotopsinventeringen .......................... 679 11.4.1 Kunskapen om skogens naturvärden har ökat ..... 679 11.4.2 Förekomst av nyckelbiotoper ............................... 680 11.4.3 Objekt med naturvärden ....................................... 681 11.4.4 Nyckelbiotoper i de frivilliga avsättningarna ....... 683 11.4.5 Nyckelbiotoper är skogsbiologiska

värdekärnor ............................................................ 685

11.4.6 Avverkning av registrerade och oregistrerade nyckelbiotoper ....................................................... 686 11.5 Nyckelbiotopernas roll i myndigheternas arbete ................ 688 11.5.1 Nyckelbiotoper utgör tillsynsobjekt

för Skogsstyrelsen ................................................. 688

11.5.2 Nyckelbiotopernas roll i nationell strategi för formellt skydd av skog .................................... 689

Innehåll SOU 2020:73

16

11.5.3 Nyckelbiotopsrika brukningsenheter prioriteras för formellt skydd av skog ................. 691 11.5.4 Biotopskyddsområden och nyckelbiotoper ........ 692 11.6 Nyckelbiotopernas roll för skogsbruket ............................. 693 11.6.1 Certifieringen ........................................................ 693 11.6.2 Småskogsbruket .................................................... 695 11.6.3 Stor- och mellanskogsbruket................................ 695

12 Förutsättningarna för nyckelbiotopsregistreringar ........ 699

12.1 Utredningsuppdraget ........................................................... 699 12.1.1 Utredningens utgångspunkter ............................. 699 12.2 Begreppet nyckelbiotop används för att definiera när samrådsplikt föreligger enligt miljöbalken ................... 702 12.2.1 Skogsstyrelsen verkar under samrådet för att

markägaren inte ska avverka nyckelbiotoper ....... 703

12.2.2 Samrådsplikten är straffsanktionerad................... 704 12.2.3 Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsplikt i nyckelbiotoper saknar stöd i myndighetens bemyndigande och bör upphävas ......................... 705 12.3 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att inventera naturvärden ........................................................................... 708 12.3.1 Inventeringen styrs av förvaltningslagen ............. 708 12.3.2 Nyckelbiotopsinventering utgör

ärendehandläggning enligt förvaltningslagen ...... 709

12.3.3 Inventering av naturvärden är inte alltid ärendehandläggning .............................................. 714 12.3.4 Möjligheten att överklaga en registrering av nyckelbiotop ...................................................... 715 12.3.5 Inventering måste uppfylla kravet på legalitet .... 718 12.4 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att registrera naturvärden ........................................................................... 729 12.4.1 Nyckelbiotopsregistret innehåller

personuppgifter ..................................................... 729

12.4.2 Personuppgifter får endast samlas in för vissa ändamål och kräver rättslig grund ........................ 730 12.5 Proportionalitet i myndighetsutövning .............................. 733

Innehåll

17

12.6 Skogsstyrelsen bör upphöra med nyckelbiotopsregistreringar.................................................. 735 12.6.1 Nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra

i nuvarande form .................................................... 736

12.6.2 Delar av nyckelbiotopsregistret bör gallras ......... 738 12.6.3 Särskilt om förslagets påverkan på småskogsbrukets marker ....................................... 740 12.6.4 Särskilt om förslagets påverkan på mellan- och storskogsbrukets marker................................ 742 12.6.5 Inventering och bedömning av nyckelbiotoper inom ramen för Skogsstyrelsens uppdragsverksamhet .............................................. 743 12.7 Krav på miljöinformation (Inspiredirektivet) ..................... 744 12.8 Staten bör ta ansvar för brukningsenheter med stor förekomst av utvecklade naturvärden .................................. 748 12.8.1 Omfattningen och kostnad för skydd

av nyckelbiotopsrika brukningsenheter ............... 749

12.9 Grön infrastruktur ................................................................ 751 12.9.1 Värdetrakter ........................................................... 752 12.9.2 Arbetet med grön infrastruktur måste bedrivas

med beaktande av de konsekvenser som utpekanden kan få .................................................. 753

12.10 Länsstyrelsernas inventering inför områdesskydd .............. 754

13 Kunskaper om naturvärden i skogen .......................... 757

13.1 Utredningsuppdraget ............................................................ 757 13.2 Markägarens ansvar för kunskap .......................................... 757 13.3 Krav på kunskap enligt miljöbalken ..................................... 758 13.3.1 Tillsyn enligt miljöbalken ..................................... 761 13.4 Krav på kunskap enligt skogsvårdslagen ............................. 764 13.4.1 Tillsyn enligt skogsvårdslagen .............................. 766 13.4.2 Krav på miljöanalys................................................ 770

Innehåll SOU 2020:73

18

13.5 Utredningens bedömning av kunskapskravets betydelse för skogsbruksåtgärder ......................................................... 771 13.5.1 Gäller kunskapskravet i miljöbalken

för skogsbruksåtgärder? ....................................... 771

13.5.2 Vad innebär miljöbalkens kunskapskrav för skogsägaren? .................................................... 773 13.5.3 Vem är verksamhetsutövare? ................................ 776 13.5.4 När kan Skogsstyrelsen ställa krav utifrån kunskapskravet i miljöbalken? ............................. 779 13.5.5 Särskilt om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ............................................................ 779 13.5.6 Underrättelse om avverkning är en anmälan om samråd.............................................................. 784 13.5.7 Skogsstyrelsens föreskrifter om obligatorisk samrådsplikt ........................................................... 788 13.5.8 Skogsstyrelsens tillämpning av bestämmelserna om kunskapskrav och samråd ............................... 789 13.5.9 Utredningens bedömning om när Skogsstyrelsen ska tillämpa bestämmelserna om kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken och samrådsbestämmelserna ........................................ 791 13.6 Markägarens ansvar för biologisk mångfald ....................... 795 13.6.1 Ansvar enligt skogsvårdslagen.............................. 795 13.6.2 Ansvar enligt miljöbalken ..................................... 797

14 Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras ............................................................ 805

14.1 Ett kunskapskrav i skogsvårdslagen .................................... 805 14.1.1 Vad bör ett kunskapskrav i skogsvårdslagen

avse? ....................................................................... 808

14.1.2 Omfattningen av utredning och proportionalitet .. 809 14.1.3 Bevisbörderegel vid tillsyn .................................... 810 14.1.4 Särskilt om kunskapskravet och föryngringsavverkning ................................... 812 14.1.5 Miljöbalkens kunskapskrav kommer kvarstå för vissa skogsbruksåtgärder ................................. 820

Innehåll

19

14.1.6 Skogsbruksplaner – ett sätt att uppfylla kunskapskravet i miljöbalken och skogsvårdslagen ..................................................... 821 14.1.7 En underrättelse om avverkning bör inte längre utgöra en anmälan om samråd enligt miljöbalken ............................................................. 823 14.1.8 Straffbestämmelser med koppling till samrådsplikten bör ses över ............................ 825 14.1.9 Vägledning och allmänna råd om samrådsplikt för åtgärder i skog bör tas fram ............................ 827 14.1.10 Prövning av skogsbruksåtgärder enligt utredningens förslag .............................................. 828 14.2 Behov av kunskapsunderlag och inventeringar ................... 831 14.2.1 Varför behövs kunskap om höga naturvärden? ... 832 14.2.2 Vilket kunskapsunderlag behövs för

myndigheternas arbete med områdesskydd? ....... 837

14.2.3 Vilket kunskapsunderlag behövs för Skogsstyrelsens rådgivning och markägarens möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk? ... 839 14.2.4 Vilken kunskap om naturvärden krävs för tillsyn? .................................................................... 841 14.3 Förslag om kunskapsunderlag och inventeringar ............... 842 14.3.1 Naturmiljöbeskrivning – ett sätt att

dokumentera förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald ....... 845

14.3.2 Skogsstyrelsen bör utföra naturmiljöbeskrivningar i skogar som kan ha höga naturvärden .............................................. 854 14.3.3 Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ska även fortsatt inventera naturvärden för inrättande av formellt områdesskydd ..................................... 865 14.4 Kortare handläggningstider hos Skogsstyrelsen ................. 869 14.4.1 Handläggningstiden bör uppgå till tre veckor ..... 870 14.4.2 Skogsstyrelsen behöver begära komplettering

inom viss tid ........................................................... 872

Innehåll SOU 2020:73

20

14.4.3 Skogsstyrelsen ska kunna förlänga handläggningstiden om särskilda skäl föreligger ................................................................ 873

15 Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ...... 875

15.1 Bakgrund till de särskilda reglerna för fjällnära skog ......... 875 15.1.1 Skyddsskog och svårföryngrad skog .................... 875 15.1.2 Fjällnära skog......................................................... 877 15.1.3 Motiven till de nuvarande reglerna

om skogsbruk i fjällnära skog ............................... 880

15.2 Nuvarande reglering av skogsbruk i fjällnära skog .............. 885 15.2.1 Tillståndskrav för avverkning (15 och 18 §) ........ 887 15.2.2 Hänsyn och åtgärder för att begränsa

olägenheter (18 b och 18 c §§) ............................. 891

15.2.3 Ersättningsrätten (19 §) ........................................ 893 15.2.4 Begränsning av hyggesstorlek och förbud mot främmande trädarter (18 a § och 6 b §) ................ 905 15.2.5 Överklagande ........................................................ 906 15.2.6 Certifieringsbestämmelserna ................................ 907 15.3 Den fjällnära skogens värden ............................................... 910 15.3.1 Naturvärden .......................................................... 910 15.3.2 Skogsbruk .............................................................. 915 15.3.3 Kulturmiljövärden ................................................. 915 15.3.4 Friluftslivet ............................................................ 919 15.3.5 Renskötseln ........................................................... 920 15.4 Det statliga ägandet av fjällnära skog .................................. 922 15.4.1 Statens fastighetsverk ........................................... 922 15.4.2 Sveaskog ................................................................. 923 15.5 Reformbehov ........................................................................ 924 15.5.1 Det finns skäl att klargöra vad

tillståndsplikten innebär ....................................... 924

15.5.2 Det finns skäl att förtydliga vad som är pågående markanvändning och hur ersättningen ska beräknas vid inskränkning på grund av nekat avverkningstillstånd .................................... 926

Innehåll

21

15.5.3 Det finns skäl att se över behovet av formellt skydd av fjällnära skog........................................... 926 15.6 Förslag till tydligare lagstiftning för tillstånd till avverkning i fjällnära skog ............................................... 928 15.6.1 Tillståndskravet bör kvarstå till dess de

skyddsvärda skogarna bevarats långsiktigt .......... 929

15.6.2 Pågående markanvändning i fjällskog .................. 931 15.6.3 När är en avverkning oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården? .... 933 15.6.4 Verkningarna av ett beslut tydliggörs .................. 934 15.6.5 Beslut bör antecknas i fastighetsregistret ............ 937 15.6.6 Ersättning vid nekat tillstånd ................................ 938 15.6.7 Prövning och överklagande av frågan om ersättning ......................................................... 947 15.6.8 Möjlighet till undantag från tillståndsplikt för bekämpning av insektshärjning med mera ..... 952 15.6.9 Följdändring i annan lagstiftning.......................... 953

16 Staten gör en stor investering i fjällskogen.................. 955

16.1 Behov av ytterligare skydd av fjällnära skog ....................... 955 16.1.1 Värdet av de stora intakta sammanhängande

naturskogarna med mycket höga naturvärden riskeras av fragmentering ...................................... 959

16.1.2 Fjällskogen och Sveriges internationella åtaganden................................................................ 965 16.1.3 Långsiktigt bevarad natur kan bidra till landsbygdsutveckling i den fjällnära regionen ..... 966 16.1.4 Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens rapporter om stora sammanhängande fjällnära naturskogar ............................................................ 969 16.2 En statlig satsning för bevarande och utveckling av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ................................................................... 972 16.2.1 Sveriges storslagna fjällnatur bevaras

som ett intakt landskap ......................................... 975

16.2.2 Avgränsning av stora sammanhängande områden med mycket höga naturvärden .............. 981

Innehåll SOU 2020:73

22

16.2.3 Statens innehav skyddas formellt i ett första skede ...................................................................... 985 16.2.4 Det privata ägandet i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ................................................... 987 16.2.5 Ett omfattande markbytespaket möjliggör för enskilda markägare att fortsatt bedriva skogsbruk i området ............................................. 988 16.2.6 Modellen med frivilligt skydd bedöms inte lämplig i detta mycket speciella fall ...................... 995 16.2.7 Statens fastighetsverks skogsinnehav bör ses över......................................................................... 997 16.2.8 Privata skogsbolagens innehav inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ................................................... 999 16.2.9 De sammanhängande naturskogarna har stor betydelse för renskötseln ...................................... 999 16.3 Kostnader för anslag till Naturvårdsverket och länsstyrelserna ...............................................................1001

17 Konsekvenser av utredningens förslag ...................... 1003

17.1 Inledning ..............................................................................1003 17.2 Övergripande om utredningens uppdrag ...........................1004 17.3 Berörda verksamheter och aktörer .....................................1004 17.3.1 Företag och enskilda ............................................1005 17.3.2 Myndigheter och kommuner ..............................1005 17.4 Förslag om en tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi .......................................1006 17.4.1 Tillsättandet av en nationell samordnare

för skogsprogrammet ...........................................1006

17.4.2 Uppdrag till nationella skogsprogrammet att ta fram ett politiskt mål för ökad hållbar tillväxt ...................................................................1009 17.4.3 Uppdrag om översyn av reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransonering och brukningsenhet bör ses över ........................1012

Innehåll

23

17.4.4 Uppdrag om avreglering av skogsbruk på tidigare åkermark ............................................ 1014 17.4.5 Uppdrag om rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel, miljöhänsyn och klimatanpassning i skogsbruket ........................... 1016 17.4.6 Rådgivning om klövviltförvaltning och skogsskötselprogram för ökade fodermängder samt uppdrag om att utreda möjligheterna till olika incitament, regelförändringar och förenklingar .......................................................... 1022 17.4.7 Inrättande av skogsskadecenter .......................... 1029 17.4.8 Uppdrag till Statistiska Centralbyrån och Tillväxtanalys att ta fram aktuell nationell och regional statistik för bioekonomin. ............. 1030 17.4.9 Inrättande av ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald ........................................ 1032 17.4.10 Uppdrag om konnektivitet och representativitet ............................................ 1034 17.4.11 Uppdrag om naturvärden på improduktiv skogsmark ............................................................ 1036 17.4.12 Uppdrag om uppföljning av miljöhänsyn .......... 1037 17.4.13 Uppdrag om en bristanalys för biologisk mångfald ............................................................... 1039 17.4.14 Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen ......................... 1040 17.4.15 Uppdrag om att utforma ett nationellt program för biologisk mångfald i skogen .......... 1043 17.5 Uppdraget om nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ......................................................... 1049 17.5.1 Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga

arbetssättet för skydd av skog ............................ 1049

17.5.2 Uppdrag att revidera den nationella strategin för formellt skydd av skog .................................. 1054 17.5.3 Tilläggsdirektiv om att utreda tidsbegränsat formellt områdesskydd enligt miljöbalken ........ 1057 17.5.4 Uppdrag till Skogsstyrelsen om översyn av reglerna om biotopskyddsområden ............... 1057

Innehåll SOU 2020:73

24

17.5.5 Uppdrag till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen om naturvårdsavtal i avvaktan på beslut om formellt skydd ................................1059 17.5.6 Utredning om skattefri ersättning vid områdesskydd enligt miljöbalken och möjligheten till periodisering av ersättning för naturvårdsavtal ...............................................1061 17.5.7 Uppdrag till Naturvårdsverket att utreda effekterna av den höjda intrångsersättningen med mera ..............................................................1064 17.5.8 Uppdrag till Skogsstyrelsen om att utreda naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn.................1065 17.5.9 Uppdrag till Naturvårdsverket om översyn av föreskrifter för nationalparker och naturreservat ..1067 17.5.10 Uppdrag till Naturvårdsverket om att öka takten för genomförande av nationalparksplanen och utreda vilka befintliga naturreservat och marker i statlig ägo som är lämpliga för nationalparksbildning ..........................................1069 17.5.11 Uppdrag till Naturvårdsverket om att bilda nationalparker av fyra av Sveaskogs Ekoparker .1073 17.5.12 Uppdrag om hållbar naturturism i nationalparker och naturreservat.......................1076 17.6 Nyckelbiotoper och kunskap om naturvärden i skogen ..1078 17.6.1 Utredningens förslag om nyckelbiotoper ..........1078 17.6.2 Utredningens förslag om kunskapskrav .............1086 17.6.3 Utredningens förslag om kunskapsunderlag

och inventeringar .................................................1094

17.6.4 Utredningens förslag om ändrad handläggningstid ..................................................1104 17.6.5 Utredningens förslag om att upphäva 6 § förordningen om anmälan för samråd ................1108 17.7 Uppdraget om fjällnära skog ..............................................1111 17.7.1 Förtydligande om pågående markanvändning

i fjällskog och tydliggörande följderna av ett nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. ....1112

17.7.2 Förslag om ersättning vid nekat tillstånd ...........1115

Innehåll

25

17.7.3 Annan ordning för prövning och överklagande av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd . 1118 17.8 Staten gör en stor investering i fjällskogen ....................... 1121 17.8.1 Beskrivning av förslaget ...................................... 1121 17.8.2 Alternativa lösningar och effekterna

om förslaget inte genomförs ............................... 1122

17.8.3 De som berörs av förslaget ................................. 1124 17.8.4 Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till Naturvårdsverket och länsstyrelserna ................ 1124 17.8.5 Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till Naturvårdsverket och till Skogsstyrelsen .......... 1131 17.8.6 Markvärde för de skogar som avsätts av statliga myndigheter och bolag ...................... 1135 17.8.7 Konsekvenser för Sveaskog och deras kunder ... 1136 17.8.8 Konsekvenser för Statens fastighetsverk ........... 1141 17.8.9 Ekologiska konsekvenser .................................... 1143 17.8.10 Bidrag till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen .... 1146 17.8.11 Effekter på företagande ....................................... 1146 17.8.12 Kommuner och regioner som berörs av förslaget ................................................................ 1154 17.8.13 Bedömning av om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen .. 1156

18 Författningskommentar .......................................... 1159

18.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) .... 1159 18.2 Förslaget till om ändringar i skogsvårdslagen (1979:429)............................................................................ 1159 18.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).......................................................................... 1168 18.4 Förslaget till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096) .............................. 1168 18.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ................................... 1172

Innehåll SOU 2020:73

26

18.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ..............1172

Särskilda yttranden ........................................................ 1175

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:46 ..........................................1237 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2020:63 ..........................................1261

27

Sammanfattning

Utredningens utgångspunkter

Det utredningsuppdrag som utredningen haft att behandla har varit mycket omfattande och spänt över flera områden som vart och ett kräver stora insikter om särpräglade och komplexa förhållanden. Utredningens uppdrag kan i mångt och mycket sammanfattas som att lösa den strid som pågått mellan olika uppfattningar och intressen i skogen de senaste decennierna. Den effektiva utredningstiden har varit ungefär ett år. Utredningen har därför varit tvungen att avgränsa sitt uppdrag i olika avseenden och prioritera de tillgängliga resurserna.

Vid denna avvägning har utredningen lagt särskilt fokus på förslag till lösning av de frågor som bedömts problematiska ur ett äganderättsperspektiv. Därför lämnas i betänkandet konkreta förslag som exempelvis rör utpekanden av naturvärden på privatägda fastigheter, lämpligt sätt att ersätta markägare för fjällskog med mycket höga naturvärden, hur myndigheternas arbete med formellt skydd bör bedrivas och från vilket mandat naturvårdsarbetet ska utgå.

Andra frågor som anges i utredningsdirektivet har utredningen i flera fall adresserat genom att föreslå ytterligare beredning. Bland annat har utredningen bedömt att många frågor som rör tillväxthöjande åtgärder i skogen, där skogsskadorna från hjortviltsstammen särskilt bör framhållas, är angelägna att gå vidare med i särskild ordning. Vidare kan nämnas förändrad skattelagstiftning för naturvårdsersättningar och vissa regelförenklingar för skogsbruket där förslag lagts om ytterligare utredning.

Utredningen har även lagt stor vikt vid förslag som bedöms kunna bidra till ett sundare diskussionsklimat i de skogsrelaterade frågorna. Det finns en uttalad konflikt mellan olika intressenter. Utredningen har försökt göra sitt yttersta för att i stället för att elda på konflikten komma till lösningar som kan gjuta olja på vågorna. För i princip alla

Sammanfattning SOU 2020:73

28

frågor som utredningsuppdraget berör finns det behov att ta Sverige ur den destruktiva spiral där dialog ersatts av debatt. Genom olika förslag har därför både former för dialogprocess och inom vilka ramar dialog mellan skogens intressenter ska föras adresserats.

Även i utredningsarbetet har dialog och samverkan varit ledord. Trots att utredningen behövt ha ett mycket högt tempo i arbetet har ett kontinuerligt samtal förts med olika skogliga intressenter. Flera hundra förslag och synpunkter har kommit in till utredningen från allmänhet, näringen, olika ideella organisationer och myndigheter; mycket till följd av det utåtriktade arbetssätt som tillämpats. Utredningen har även fört samtal med företrädare inom olika forskningsfält för att förankra tankar och utbyta idéer. Alla dessa synpunkter, åsikter, tankar och förslag som samlats in har varit till ovärderlig hjälp, både för att komma framåt i utredningsarbetet och för att konkretisera spännvidden mellan olika ståndpunkter.

Förslagen i betänkandet ska ses som en helhet

I betänkandet lämnas ett femtiotal förslag på förändringar i allt från nyckelbiotopsregistrering till mer konkreta mål med naturvårdspolitiken. Vissa förslag kan hanteras var för sig men de flesta förslag har en nära koppling till varandra. Det är därför viktigt att en helhetssyn anläggs på betänkandets förslag.

Som exempel kan tas det förslag som lämnas om att Skogsstyrelsen ska upphöra med nyckelbiotopsregistrering och gallra det befintliga registret, vilket kan få stora konsekvenser för biologisk mångfald om inte samtidigt ett annat sätt att inventera landets skogar genomförs. Utredningens bedömning är att utan en enhetlig och systematisk möjlighet att redogöra för en skogs potentiella betydelse för biologisk mångfald kan inte heller ett system för formellt skydd som bygger på markägarinitiativ och frivillighet förväntas bli effektivt.

På samma sätt är det med förslaget som avser att halvera den tid inom vilken avverkning får ske från det att en anmälan görs till Skogsstyrelsen. Förslaget förutsätter att markägaren tar ett större ansvar för kunskap om den egna skogen än vad som hittills skett i praktiken. För att kunna ta det ansvaret kan markägaren i vissa fall behöva hjälp med kunskapsunderlag.

SOU 2020:73 Sammanfattning

29

Genom att befästa den praxis som nu gäller om rätt till ersättning för nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog skapas en stor latent kostnad för staten. Det är därför angeläget att se de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget om ytterligare områdesskydd i fjällskogar med mycket höga naturvärden utifrån utgångspunkten att en mycket stor del av skogarna redan är statsfinansiellt intecknade.

Både för en växande cirkulär bioekonomi och för bevarande av biologisk mångfald krävs både mål och medel. Om målen är oförenliga kommer även medlen för att nå målen riskera att motarbeta varandra. Det är därför angeläget att sättet att uppfylla målet om en växande cirkulär bioekonomi inte sker på bekostnad av målen om bevarande av biologisk mångfald och vice versa. Endast genom att väga dessa mål mot varandra kan effektiva medel för att uppnå de båda målen beslutas. Det är därför en självklar utgångspunkt att utredningens förslag om att ställa upp och förtydliga mål för tillväxt respektive biologisk mångfald ska ske i ett sammanhang och på ett sådant sätt att de är förenliga med varandra. Olika styrmedel bör även beslutas utifrån ett övergripande mål. Om målet är högt måste även kraftfulla styrmedel till för att uppnå det. Det finns heller inget skäl att besluta om mål som inte följs upp av tillräckliga styrmedel.

Förslag för stärkt äganderätt

Formellt skydd av skog bör i huvudsak ske frivilligt

Både Norge och Finland har sedan länge anammat principen om att markägarinitiativ och frivillighet ska utgöra grunden för skyddsarbetet i skogen. Även i Sverige har frivilligt formellt skydd under ett tiotal år varit ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog genom programmen Komet och Nya Komet.

Den rådande skogspolitiken har ett brett stöd. Att övergå till att låta en större del av naturvården i skogen behandlas under principen om frihet under ansvar bedöms utgöra en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Skogspolitiken i stort vägleds av de jämställda målen om produktion och miljö, vilket innebär att med frihet i förvaltningen kommer ett sektorsansvar för att de båda målen ska uppfyllas. Så länge principen om frihet under ansvar ligger fast bör denna princip tillämpas. Genom att överföra beslutanderätten om formellt skydd till markägare bedöms konflikten i skogen kunna minska samtidigt

Sammanfattning SOU 2020:73

30

som de skogspolitiska målen och principerna vidhålls. Detta synsätt kommer till tydligt uttryck i denna utrednings direktiv, som anger att skyddsformer som bygger på frivillighet och som sker på markägarens eget initiativ ska föreslås.

Utredningen har därför föreslagit att en ny metod vid formellt skydd av skog ska införas – frivilligt formellt skydd. Med frivilligt formellt skydd avses, till skillnad från frivilliga avsättningar, de processer som syftar till ett formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Markägaren kan i ett sådant arbetssätt erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd och skyddet genomförs bara om och när markägaren och myndigheterna kommit överens.

Utredningen bedömer att om frivilligt formellt skydd införs som den huvudsakliga arbetsmetoden kommer markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden öka. Det behövs fler incitament för markägare att bedriva naturvård och att bevara och skapa naturvärden. Ett sådant incitament kan vara att införa ett arbetssätt där frivillighet och markägarinitiativ är det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog. Naturvärden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Det ansvar som sektorn tagit för frivilliga avsättningar kompletteras därmed med ett ansvar för att aktivt bidra även till det formella skyddet.

Utredningen har även föreslagit att statens naturvårdsambitioner i skogen ska konkretiseras genom ett tidsatt och konkret handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet anger bland annat arealer och skogstyper som ska skyddas inom programtiden för att uppnå vissa bestämda mål. Utgångspunkten är att handlingsprogrammet har en säkrad och långsiktig finansiering. De kortsiktiga målen ska därmed vara tydliga och tillräckliga medel ska finnas för att uppnå dessa inom programtiden. Utredningen har föreslagit att arbetssättet frivilligt formellt skydd ska implementeras som en av flera beståndsdelar i handlingsprogrammet.

Myndigheternas skogsskyddsstrategi ska revideras för att genomföra handlingsprogrammen genom arbetssättet frivilligt formellt skydd. I skogsskyddsstrategin ska anges vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att områdesskydd kan bli aktuellt. Skogsskyddsstrategin bör även ange hur ansvaret ska fördelas mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen samt hitta formerna för att en kontaktyta ska finnas mellan myndighet och markägare oavsett vilket formellt skydd som är aktuellt i det enskilda fallet. Genom samverkan och

SOU 2020:73 Sammanfattning

31

dialog bör även länsvisa strategier för genomförande av frivilligt formellt skydd i varje län tas fram. För att arbetssättet ska vara effektivt krävs ett gemensamt ansvar för genomförandet mellan myndigheter och skogsbrukets aktörer, vilket ligger väl i linje med den svenska skogspolitiken.

Det operativa arbetet med frivilligt formellt skydd föreslås innebära att de naturvårdande myndigheterna i enlighet med skogsskyddsstrategin formulerar och publicerar förfrågningar till markägare om att erbjuda skogsmark för frivilligt formellt skydd. Då öppnas en möjlighet för markägare att anmäla skog som denne vill skydda och få ersättning för. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ bör ge markägaren stora möjligheter att även föreslå skyddsform, gränser och de föreskrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn området ska få.

Myndigheten bör dock inte ha någon skyldighet att acceptera ett förslag om formellt skydd som inte är kostnadseffektivt, till exempel genom att den erbjudna skogen är för liten eller i övrigt inte uppfyller kriterierna för att prioriteras för formellt skydd. Arbetssättet förutsätter att det är möjligt att ha en dialog mellan myndighet och markägare, där båda parter är lyhörda för varandras synpunkter.

Frivilligt formellt skydd föreslås utgöra det huvudsakliga arbetssättet. Inom ramen för det nämnda handlingsprogrammet bör dock finnas möjlighet för regeringen att bestämma vilka skogar som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att ansvaret för bevarandet av dessa åvilar staten. I dessa särskilda fall ska myndigheterna alltjämt ha möjlighet att gå till beslut oavsett markägarens inställning. Sådana undantag från frivilligt formellt skydd ska dock vara tydligt avgränsade och motiverade i handlingsprogrammet. Utgångspunkten är även att de nödvändiga bevarandeåtgärderna, som inte alltid är formellt skydd, ska genomföras inom programtiden och vara fullt ut finansierade.

Äganderätten bedöms stärkas genom ett arbetssätt som innebär en huvudregel om att områdesskydd förutsätter samtycke.

Skogsstyrelsen bör upphöra med nyckelbiotopsinventering

Sammanlagt finns det cirka 480 000 hektar registrerade nyckelbiotoper vilket motsvarar cirka två procent av den produktiva skogsmarken. Av dessa återfinns cirka 100 000 hektar utanför kända natur-

Sammanfattning SOU 2020:73

32

vårdsavsättningar. Mindre än hälften av de skogar som uppfyller kriterierna för nyckelbiotop bedöms dock vara identifierade och registrerade i dagsläget.

Begreppet nyckelbiotop är inte författningsreglerat och används inte i föreskrifter eller allmänna råd kopplade till skogsvårdslagen. Begreppet nyckelbiotop har trots detta fått stor betydelse för myndigheternas verksamhet, både vid tillsyn enligt skogsvårdslagen eller miljöbalken, i ärenden om områdesskydd och i olika strategiska dokument. Utredningen har därför funnit skäl att analysera de rättsliga förutsättningarna för Skogsstyrelsen att bedriva nyckelbiotopsinventering och -registrering.

Utredningens rättsliga bedömning är att inventering av nyckelbiotoper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen. Ett grundläggande krav för ärendehandläggning (och även annan myndighetsverksamhet) är att det finns stöd i rättsordningen för myndighetens ageranden. Detta är ett uttryck för den så kallade legalitetsprincipen, som innebär att det måste finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Exempel på stöd i rättsordningen kan vara allmänna bestämmelser i lag och detaljerad bestämmelse i speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i myndighetens instruktion eller ett beslut från regeringen i myndigheternas regleringsbrev.

Utredningen har analyserat olika normer som berör Skogsstyrelsen, men inte kunnat hitta något uttalat stöd i rättsordningen för Skogsstyrelsen att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. Det råder dock ingen tvekan om att Skogsstyrelsen, genom olika uttalanden och riktade anslag, haft regeringens uppdrag att genomföra inventeringar. Vid sidan av det beslut om nyckelbiotopsregistrering som regeringen tog 2018 men som nästkommande år drogs tillbaka, har dock inte utredningen kunnat hitta något formellt stöd som kan anses uppfylla legalitetsprincipens krav.

Vid sidan av de tveksamheter som kan riktas mot det rättsliga stödet för nyckelbiotopsinventeringar har utredningen även bedömt registret som olämpligt ur andra aspekter. Utredningen har konstaterat att nyckelbiotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis beträffande tillsyn och rådgivning. Det finns sällan ett skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sammanvägda naturvärden, innan något ärende som berör dessa aktualiseras. Utredningen har

SOU 2020:73 Sammanfattning

33

bedömt det som mindre lämpligt att det finns en förhandsbedömning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga förhållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare och förvaltningsrättsliga förhållande, i fråga om bland annat samrådsplikt och straffansvar. Utredningens uppfattning är att ett områdes naturvärden i stället ska bedömas först i samband med att denna bedömning är relevant för myndighetens agerande.

Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogsbruk. Att väga samman de naturvärden som finns i den egna skogen och bedöma i vad mån särskilda hänsyn eller avsättningar är motiverade är en viktig del av denna politik.

Om det visar sig att dessa bedömningar är felaktiga utifrån den gällande lagstiftningen har Skogsstyrelsen som tillsynsmyndighet en skyldighet att agera. Det är först i detta sammanhang som förekomsten och en samlad bedömning av naturvärdena utgör en relevant del av myndighetens ärendehandläggning i fråga om tillsyn och rådgivning. Om nyckelbiotopsmetodiken används i samband med tillsyn, som utmynnar i ett beslut, finns möjlighet för markägaren att ifrågasätta bedömningen genom att överklaga. Det bör dock stå klart för Skogsstyrelsen varför just denna metodik använts och hur resultatet förhåller sig till den lagstiftning som myndigheten utövar tillsyn över.

Om Skogsstyrelsen har för avsikt att bilda ett områdesskydd utgör de redan kända naturvärdena i skogen ett relevant underlag i respektive ärende. Att då använda sig av nyckelbiotopsmetodiken möter inget hinder. Det finns i dessa fall ett ärende om områdesskydd inom myndigheten. Om den som berörs av ärendet har en annan uppfattning om de naturvärden som ligger till grund för myndighetens beslut finns då en möjlighet att överklaga beslutet på den grunden och samtidigt få en överprövning av myndighetens naturvärdesbedömning.

I dag fungerar den bedömning som Skogsstyrelsen vid inventeringstillfället gjort som en röd flagga både för myndigheten och för de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Skogsstyrelsen fattar vanligen inte ett förvaltningsmässigt beslut i avverkningsärenden utan verkar för att markägaren ska avsätta området frivilligt i enlighet med sektorsansvaret. Certifierade virkesköpare har åtagit sig att inte köpa skog från nyckelbiotoper, som en del av de krav som standarden ställer upp. Båda dessa mekanismer verkar således för att avverkning

Sammanfattning SOU 2020:73

34

inte ska ske i dessa områden. Ingen av dem garanterar dock ersättning till den markägare som hindras i sin markanvändning.

Utredningen har därför inte föreslagit att stöd i rättsordningen ska tillskapas för nyckelbiotopsinventeringarna i nuvarande form. I stället bör gallring ske av existerande nyckelbiotopsregister och en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett områdes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bland annat ligga till grund för markägarens egna beslut och bedömningar om målen med skogen.

Det av utredningen föreslagna alternativet, där myndigheterna föreslås göra så kallade naturmiljöbeskrivningar, bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bland annat frivilligt formellt skydd.

Ersättning bör utgå för all fjällskog med höga naturvärden

För avverkning inom gränsen för fjällnära skog behövs enligt 15 § skogsvårdslagen Skogsstyrelsens tillstånd. Enlig 19 § i samma lag ska ersättning utgå om tillståndsansökan avslås. När denna utredning tillsattes fanns inga lagakraftvunna avgöranden om vad ersättningsrätten enligt denna bestämmelse i praktiken innebar. Numera finns det dock prejudicerande avgöranden om att skogsbruk ska anses vara pågående markanvändning även i denna region och om hur ersättning ska beräknas.

I betänkandet föreslås att det redan av skogsvårdslagen ska framgå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från miljöbalken till skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen ska därför besluta om ersättning redan i samband med beslutet om nekat tillstånd till avverkning. Därmed garanteras markägare rätt till ersättning för den inskränkning som beslutet medför. Det kommer inte krävas att markägaren som i dag måste stämma staten i domstol för att få sin ersättning om någon överenskommelse inte kan nås med Skogsstyrelsen. Med den

SOU 2020:73 Sammanfattning

35

föreslagna ordningen kan i stället Skogsstyrelsens beslut överklagas om markägaren inte är nöjd.

Vid sidan av den mer ändamålsenliga och rättssäkra tillståndsprövningen som föreslås har utredningen i betänkandet lagt fram ett förslag som innebär att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ska ersättas genom formellt skydd. Förslaget innebär bland annat att de enskilda markägare och de allmänning- och besparingsskogar som vill fortsätta att bedriva skogsbruk ska erbjudas ersättningsmark från Sveaskog i utbyte mot de naturskogar som bör bevaras. Övriga markägare ska enligt förslaget tillförsäkras intrångsersättning. Om förslaget i denna del genomförs bör tillståndsprövningen som avser natur- och kulturmiljöns intressen kunna avskaffas. De skogar som inte ingår i formellt skydd bör därefter, som i övriga landet, kunna brukas med generell hänsyn till naturmiljön.

Sammantaget innebär dessa båda förslag – som garanterar ersättning vid brukanderestriktioner och tydligt klargör vilka skogar som bör brukas och vilka som bör bevaras – en tydlig förstärkning av äganderätten för markägarna i regionen.

Ersättning för skydd av skog bör vara skattefri

Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för markägaren. I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt.

Trots att ersättning numera uppgår till 125 procent av marknadsvärdesminskningen kan den efter skatt ofta bli lägre än förväntat. Inte sällan har den markägare som ärvt en fastighet eller ägt den under lång tid inte någon möjlighet att göra avdrag mot den vinst som uppkommer. Utredningen förordar därför att intrångsersättning och löseskilling i stället för att räknas upp ska vara skattefri. Även då staten köper en fastighet med höga naturvärden i naturvårdssyfte bör skattefri ersättning kunna utgå. Liknande system finns idag i bland annat Finland.

Genom att alla markägare ska få den ersättning i handen som motsvarar rådighetsinskränkningen bedöms äganderätten stärkas sam-

Sammanfattning SOU 2020:73

36

tidigt som fler markägare kan börja betrakta höga naturvärden som en tillgång.

Vid sidan av detta förslag har även utredningen uppfattat den ersättning som i slutändan erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal som alltför låg. Naturvårdsavtalen beskattas i dag som inkomst av näringsverksamhet, vilket kan medför mycket höga marginaleffekter, då ersättningen alltid i sin helhet ska tas upp för beskattning det beskattningsår då avtalet tecknats. För att naturvårdsavtalen ska vara ett attraktivt alternativ för skydd av skog bör ersättningen i stället beskattas som inkomst av kapital eller kunna periodiseras på samma sätt som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogsskadekonto).

Utredningen har dock inte under den tid som stått till förfogande kunnat lämna förslag om dessa ändringar. I betänkandet föreslås därför att regeringen bör utreda dessa frågor särskilt.

Förslag för en växande cirkulär bioekonomi

Mål för ökad hållbar tillväxt och en bioekonomisk strategi för skogen

En ökad hållbar tillväxt i skogen är viktig för den svenska skogsnäringens konkurrenskraft, en förutsättning för en växande cirkulär bioekonomi och avgörande för klimatpolitiken, både genom att den växande skogen utgör en kolsänka och genom att skogsråvaran möjliggör fossilsubstitution. Behoven både för bioenergi och bioråvara bedöms öka betydligt fram till år 2050. Den svenska skogen växer långsamt och åtgärder för att möta framtidens behov måste därför ske nu. Genom att arbeta med konkreta och operativa målsättningar som är möjliga att nå på kort sikt kan incitamentet att jobba med kvalitet i skogsproduktionen öka och eventuella framsteg följas upp. I betänkandet föreslås därför att regeringen ska besluta om ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen.

En uttalad nationell målsättning innebär en viktig signal från samhället om att ökad hållbar skogstillväxt är viktig för hantering av flera svåra samhällsutmaningar. Genom att formulera en uttalad målsättning kan näringen och övriga intressenter motiveras till att fokusera på behovet av ökad hållbar tillväxt och god skogsskötsel inom ramen för sektorsansvaret. Målet bör även vara vägledande för reger-

SOU 2020:73 Sammanfattning

37

ingens myndighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomistrategi.

Målets fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Det finns en rad tillväxthöjande åtgärder som redan i dag bör kunna vidtas för att öka den hållbara tillväxten samtidigt som biologisk mångfald och sociala värden säkerställs. Målet bör därför sättas utifrån de åtgärder som är företagsekonomiskt realistiska.

Det nationella målet för hållbar tillväxt i skogen bör konsekvensanalyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat bevarande av biologisk mångfald, landsbygdsutveckling, renskötsel och friluftsliv. Målet för hållbar tillväxt i skogen bör sedan bestämmas efter en avvägning mot andra samhällsmål. Genom att tydliggöra vilka eventuella målkonflikter som uppstår genom ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt blir hanteringen av dessa målkonflikter föremål för en politisk avvägning.

Att skjuta över ett alltför stort ansvar på myndigheter och övriga sektorn att göra avvägning mellan olika samhällsmål riskerar att leda till konflikter mellan motstående intressen i skogen. Den dialog mellan olika intressenter som krävs för att den svenska modellen i skogen ska vara effektiv underlättas av att ramarna inom vilka samverkan ska ske är tydligt fastlagda. Fokus för dialog och samverkan kan då ligga på medel och inte på mål.

Att sätta upp ett mål för hållbar tillväxt i skogen och analysera effekterna av detta mål i förhållande till framtidens behov av skogsråvara kan även bidra till att belysa inom vilka ekologiska och ekonomiska gränser den svenska bioekonomin kan växa och vad som krävs i fråga om bättre resursutnyttjande och ökad cirkularitet.

Det pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att tillsammans med de gröna näringarna ta fram en bioekonomisk strategi. Denna strategi är inte presenterad då detta betänkande går i tryck. Skogsnäringen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bioekonomi. Begreppet bioekonomi innefattar dock även flera andra näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett hållbart samhälle. Insikten att skogen är en av vårt lands viktigaste resurser som måste förvaltas för största möjliga samhällsnytta bör vara vägledande för skogspolitiken. Fokus för en bioekonomisk strategi bör därför vara att skogen ska användas på bästa sätt och utnyttja de

Sammanfattning SOU 2020:73

38

synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. En skogsproduktionsyta kan användas till mer än endast skogsbruk och en skog som är avsatt för naturvård kan exempelvis användas för naturturism och/eller renskötsel.

I betänkandet föreslås därför att den bioekonomiska strategin ska utgå från att i stället för att behandla bioekonomi som ett intresse främst för de gröna näringarna på landsbygden bör frågan handla om en mer genomgripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden. För att en bioekonomisk strategi ska få genomslag, vara trovärdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den önskade förändringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. En strategi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrenskraft för näringar med bas i skogen, som tillverkande industri, livsmedel och tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En bioekonomisk strategi bör vidare vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, hållbarhet, långlivade produkter och cirkularitet för att bidra till den globala omställningen. Vid sidan av skogsnäringen är det därför enligt utredningens uppfattning angeläget att en strategi även tar sikte på utveckling av andra biobaserade näringar i skogen som exempelvis rennäring och besöksnäring. Den nationella strategin bör även kompletteras med en handlingsplan med konkreta åtgärder. En sådan handlingsplan bör resurssättas, tidsättas och en ansvarig organisation eller departement bör utses.

Både underlaget för regeringens beslut om mål för ökad hållbar tillväxt, den bioekonomiska strategin för skogen och handlingsplanen för att genomföra åtgärderna bör tas fram i samverkan med skogens aktörer och intressenter. Utredningen har därför föreslagit att den utvecklade dialogprocessen i det nationella skogsprogrammet bör bjudas in och delta i arbetet med att ta fram denna politik.

En nationell samordnare för skogsprogrammet

Det nationella skogsprogrammet har sedan det initierades samlat ett mycket stort antal personer, myndigheter, företag och andra organisationer som i en dialogprocess diskuterat och lämnat förslag i en rad

SOU 2020:73 Sammanfattning

39

skogsrelaterade frågor. Utredningen har uppfattat att merparten av de som ingått i arbetet varit positiva till att det finns ett svenskt nationellt skogsprogram, att det är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sektorn och att ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen varit bra för processen.

Det utredningen identifierat som mer problematiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska redan i ett tidigt skede i en diskussion och att programmets olika intressenter då inte har möjlighet att samverka på ett konstruktivt sätt. En bidragande orsak till detta bedöms vara att skogsprogrammet har sin organisatoriska hemvist i Regeringskansliet. Utredningen föreslår därför att ansvaret för det operativa arbetet med dialogprocessen flyttas ut från Regeringskansliet och närmare deltagarna.

I betänkandet lämnas därför förslag om att regeringen bör utse en nationell samordnare för skogsprogrammet med ansvar att som en oberoende, fristående samordnare leda dialogprocessen. Programmet bör även breddas för att tydligare hantera alla frågor som rör skogen integrerat, såsom en växande cirkulär bioekonomi som inkluderar alla näringar med bas i skog, lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnäringen, skogens roll för klimatet, biologisk mångfald, skogens kulturmiljövärden och sociala värden samt kompetensförsörjning.

Utredningen anser att de olika anspråken på skogen och de målkonflikter som finns behöver behandlas integrerat och att dialogprocesser med en professionell processledning skulle kunna mejsla fram synergier och kompromisser som accepteras av merparten av skogens intressenter. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att programmet ges mandat att behandla de frågor som rör anspråk på skogen och skogens utveckling som en helhet och i ett system. Utredningen bedömer att en nationell samordnare för dialogprocessen i ett breddat skogsprogram skulle öka möjligheterna för en större samsyn, helhetssyn och utveckling av de ekonomiska, miljömässiga och sociala värdena i skogen.

Genom att ge den nationella samordnaren ett brett och väl avvägt utredningsdirektiv finns en kanal för skogens intressenter att kommunicera sina tankar till regeringen i exempelvis förslag till förändrad lagstiftning eller genom att belysa behov av åtgärder och styrmedel.

Sammanfattning SOU 2020:73

40

Fokus på att genomföra tillväxthöjande åtgärder i skogen, att bekämpa skogsskador och få till stånd naturvårdande skötsel

I betänkandet lämnas flera förslag på åtgärder för att öka tillgången på biomassa för bioekonomi genom tillväxthöjande åtgärder. En viktig del är att genom en informations- och rådgivningskampanj nå ut till nu inaktiva skogsägare och framhålla möjligheten till en ökad lönsamhet i skogsbruket genom enkla men ofta effektiva åtgärder. Flera sådana åtgärder har lyfts fram i Skogsstyrelsens rapport Skogs-

skötsel med nya möjligheter, men information måste nu nå ut och

åtgärderna börja tillämpas i skogen. En sådan kampanj bör även, för att nå en bred förankring, innehålla individuell rådgivning om naturvårdande skötsel i frivilliga avsättningar som även kopplas till ett ekonomiskt stöd för genomförandet av åtgärderna. Att koppla samman naturvårdande skötsel med andra skogsbruksåtgärder och utföra dessa planerat har bedömts som en framgångsrik metod att utveckla synergier mellan höjd kvalitet i produktionen och samtidigt ökad kvalitet i naturvården.

En annan mycket viktig åtgärd för att säkra potentialen för ökad hållbar tillväxt i skogen är att komma tillrätta med viltskadorna. Ett hållbart skogsbruk och ökad tillväxt behöver en viltpopulation i balans med fodertillgången. För att nå balans mellan hjortviltstammarna och fodertillgången i syfte att minska skogsskadorna krävs i stora delar av landet en kraftfull minskning av populationerna i närtid samtidigt som skogsskötseln anpassas för ökade fodermängder.

Om en tillfredställande balans i hjortviltstammarna nås kan motivationen för ståndortsanpassad skogsskötsel öka, det vill säga att föryngra med de för markförhållandena mest lämpliga trädslagen. Minskat bete gynnar också naturlig föryngring. Detta skulle medföra en ökad andel tall- och lövskog i landskapet vilket dessutom minskar risken för omfattande skador från granbarkborre.

Ett ståndortsanpassat skogsbruk ger mindre skogsskador, en ökad lönsamhet och förbättrade förutsättningar för den biologiska mångfalden som är knuten till tall- och lövskogar. Det finns därför flera skäl till att nå en hjortviltsstam i balans.

I betänkandet lämnas därför förslag om rådgivning om klövviltförvaltning och skogsskötselprogram för hållbar skogsskötsel, minskade skador på skog och ökade fodermängder i hela landet. Vid sidan av detta har utredningen även lämnat förslag om att Skogsstyrelsen

SOU 2020:73 Sammanfattning

41

och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att utreda vilka incitament och regelförändringar som krävs för att ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador

Figur 1 Ökad kvalitet i både produktion och naturvård

I kapitel 9 utvecklar utredningen sin uppfattning om hur konflikten mellan de båda skogspolitiska målen kan hanteras. Där presenteras även en rad förslag på hur ökad kvalitet i produktion och naturvård kan åstadkommas.

Regelöversyn och regelförenklingar för skogsbruket

Utredningen har haft att utgå från den rådande skogspolitiken som bland annat innebär att det för skogsägarna råder frihet under ansvar. Det är då angeläget att minska på den samlade regelbördan och inte ställa upp onödiga hinder för skogsägaren att göra egna val i sin förvaltning. Under den tid som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att ta fram förslag om konkreta regeländringar, som ofta kräver en ingående analys av möjliga effekter. I stället har utredningen valt att föreslå att Skogsstyrelsen ska göra en översyn av skogsvårdslagens bestämmelser om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransoneringsreglerna och tillämpningen av begreppet brukningsenhet. Det övergripande syftet med översynen är att reglerna ska vara ändamålsenliga och motiveras av angelägna syften. I dagsläget bedöms exempelvis reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning motiveras av andra skäl än vad som ursprungligen varit avsett.

Sammanfattning SOU 2020:73

42

För vissa skogar har utredningen även bedömt att nuvarande regelverk inte är relevant. Det gäller de tidigare jordbruksmarker som sedan 60-talet till stor del planterats med i huvudsak granskog. Snabbväxande granskogar på sentida åkermarker har ett obetydligt värde för den biologiska mångfalden och det rörliga friluftslivet men kan vara sårbara för stormfällning och skadeangrepp i ett förändrat klimat. Med en enklare hantering för avverkning av monokulturer av granskog på dessa marker skulle betydande volymer biomassa kunna frigöras till nytta för en växande bioekonomi. I betänkandet föreslås därför att det bör utredas om dessa granskogar bör kunna avvecklas på ett enkelt sätt, genom att bland annat undantas från krav på lägsta slutavverkningsålder och avverkningsanmälan.

Ta till vara möjligheten till naturturism i skyddad natur

Utredningens övergripande utgångspunkt när det gäller bioekonomi med bas i skogen är att alla näringar som utgår från skog innefattas. Det innebär att även behoven för de näringar som nyttjar eller har potential att nyttja skyddad natur bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att sådana verksamheter som inte strider mot bevarandesyftet med skyddet ska kunna tillåtas. Skyddad natur bör inte stå i vägen för ett hållbart entreprenörskap som verkar i det landskap som staten lagt stora resurser på att bevara.

Nationalparker bör ha störst potential att utnyttjas för besöks- och naturturismnäringen. Internationella studier bekräftar att det finns potential för landsbygdsutveckling för lokalsamhällena i närheten av nationalparker. I betänkandet föreslås därför att delar av fyra av Sveaskogs ekoparker, Böda, Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. Samtidigt föreslås att nationalparksbildning i övrigt bör prioriteras med målet att fler nationalparker ska bildas.

För att bäst tillvarata potentialen för bioekonomi i skyddad natur föreslås även att Naturvårdsverket i samråd med andra myndigheter och organisationer ska analysera hinder och möjligheter för naturturism och aktivt friluftsliv i skyddad natur. Naturvårdsverket föreslås även få i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservatsföreskrifter i

SOU 2020:73 Sammanfattning

43

syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Dessa utredningar kan handla om att låta potentialen för naturturism utgöra ett kompletterande sekundärt syfte för nationalparker och naturreservat samt möjligheten till att meddela dispens från föreskrifter för att etablera anläggningar för naturturism.

Potentialen i en ökad bioekonomi genom bland annat flexiblare föreskrifter bör även kompletteras med en översyn av befintliga föreskrifter där zonering bör vara en del. Det innebär att vissa områden i exempelvis nationalparker avsätts för högt besökstryck och en bred servicenivå, medan andra områden får ett striktare skydd. För att landets nationalparker ska kunna nyttjas, både av allmänhetens friluftsliv, organisationer och naturturismföretagare behövs en infrastruktur av anläggningar och anordningar. Det kan röra sig om att etablera öppna dagstugor eller stugor med övernattningsmöjligheter tillsammans med ett system där dessa ska kunna bokas på förhand. Andra åtgärder kan vara att etablera uppställningsplatser för husbil och se över möjligheten till tältning i exempelvis nationalparker.

Förslag för en tydligare skogsvårdslagstiftning, en mer ändamålsenlig inventering av skog och halverad handläggningstid för avverkningsanmälan

Kunskapskrav i skogsvårdslagen och krav om särskild anmälan om miljöbalkssamråd

Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken.

Med den nya inriktning som 1993-års skogspolitiska beslut innebar betonades skogsägarens frihet att välja medel för att bidra till att de skogspolitiska målen skulle nås. I detta sammanhang markerades även skogsägarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behövdes i detta sammanhang. Den nya skogspolitikens mål om miljö förutsatte att särskilt kunskaperna om naturvård och ekologi behövde bli högre än tidigare och att det gällde både i fråga om teoretiska kunskaper samt kunskap om var på den egna skogsfastigheten skyddsvärda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. Enligt förarbetena hade skogsägarna ett primärt ansvar för att själva skaffa sig de kunskaper som behövdes i detta sammanhang. Därför infördes

Sammanfattning SOU 2020:73

44

kravet på den så kallade hänsynsredovisningen vid en avverkningsanmälan.

När miljöbalken infördes i slutet av 90-talet konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med bland annat skogsvårdslagen. Där särskild reglering om ett visst förhållande saknas i skogsvårdslagen gäller därför i stället miljöbalkens bestämmelser. I miljöbalken finns ett uttryckligt krav på kunskap hos en verksamhetsutövare innan en åtgärd vidtas. Detta kunskapskrav togs vid balkens införande upp som ett exempel på ett krav enligt miljöbalken som gäller för skogsbruksåtgärder, eftersom något uttryckligt krav om kunskap saknas i skogsvårdslagen.

Det är i dag i många fall svårt att skilja på när respektive lags kunskapskrav ska tillämpas av myndigheter. Särskilt bekymmersamt har utredningen uppfattat kopplingen mellan en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen och en anmälan om samråd enligt miljöbalken. Nuvarande regelverk innebär enligt utredningens bedömning att miljöbalkens relativt omfattande kunskapskrav är direkt tillämpligt för alla avverkningar som är anmälningspliktiga enligt skogsvårdslagen. I dessa fall har därför Skogsstyrelsen rätt att kräva att markägaren bekostar en utredning om naturmiljövärdena i den skog som berörs av avverkningen. För övriga skogsbruksåtgärder gäller kunskapskravet i miljöbalken, men där har utredningen bedömt att Skogsstyrelsen, inom ramen för sin tillsyn enligt skogsvårdslagen, inte har någon rätt att ställa krav om utredning.

För att råda bot på den otydlighet som utredningen identifierat och de troligen oavsiktliga konsekvenser som blivit följden av dagens regelverk föreslås därför två huvudsakliga ändringar.

För det första bör ett särskilt kunskapskrav i skogsvårdslagen införas som omfattar alla skogsbruksåtgärder som utförs enligt skogsvårdslagen. Kravet innebär att markägaren på förhand, i den omfattning som kan anses rimlig, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av skogsvårdslagen. Vad gäller krav på kunskap inför en föryngringsavverkning har utredningen föreslagit ett preciserat krav på kunskap. Före det att avverkningen utförs ska markägaren kunna redovisa för Skogsstyrelsen vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av den aktuella åtgärden, vilken påverkan den aktuella åtgärden kommer ha på dessa samt hur markägaren avser att efterleva de krav om hänsyn som skogsvårds-

SOU 2020:73 Sammanfattning

45

lagen ställer på den skogsbruksåtgärd som ska vidtas. Det innebär att det kommer finnas ett krav på att ha kunskap om miljövärdena i skogen innan en avverkningsanmälan ges in till Skogsstyrelsen. Om det är påkallat i det enskilda fallet ska myndigheten även ha möjlighet att begära att markägaren redogör för det underlag som legat till grund för hänsynsredovisningen.

För det andra bör det i första hand vara markägaren som ska ansvara för bedömningen av om en anmälan för samråd enligt miljöbalken ska lämnas in. Det innebär att det inte längre räcker med att lämna in en avverkningsanmälan för att Skogsstyrelsen ska kunna tillämpa miljöbalkens bestämmelser. Det är i stället markägaren som i ett första skede ska bedöma om en åtgärd omfattas av miljöbalkens eller av skogsvårdslagens bestämmelser. I egenskap av tillsynsmyndighet kan Skogsstyrelsen självklart rådfrågas. Skogsstyrelsen har även möjlighet att förelägga markägaren att inkomma med en anmälan om samråd enligt miljöbalken.

Handläggningstiden för avverkningsanmälningar förkortas till tre veckor

Det kunskapskrav som föreslås innebär att en markägare ska lämna in en väl utförd hänsynsredovisning tillsammans med avverkningsanmälan. Syftet med förslaget är att markägaren ska redovisa vilken hänsyn som enligt Skogsstyrelsens föreskrifter är befogade utifrån de faktiska förhållandena på platsen.

Genom att de faktiska förhållandena i skogen redovisas underlättas Skogsstyrelsens tillsyn. En väl genomförd hänsynsredovisning behöver inte en lika grundlig kontroll som en avverkningsanmälan som schablonmässigt fyllts i innan de åtgärder som avses vidtas i skogen är planerade. I dag är det vanligt att en avverkningsanmälan skickas in så snart som möjligt för att de sex veckor som gäller innan en avverkning får påbörjas ska börja löpa. Undersökning av vilka faktiska naturvärden som finns och planeringen av vilken hänsyn som ska tas till dessa görs därför efter att en avverkningsanmälan har lämnats in; när den så kallade traktplaneringen görs. En avverkningsanmälan, med en sådan hänsynsredovisning som utredningen föreslår, kräver dock att denna undersökning och planering görs innan avverkningsanmälan lämnas in. I betänkandet föreslås därför att anmälan enligt skogsvårdslagen endast ska behöva lämnas in tre veckor före planerad avverkning.

Sammanfattning SOU 2020:73

46

Utredningen ser det som en självklarhet att planeringen av vilken miljöhänsyn som kan komma att behövas görs innan den redovisas till Skogsstyrelsen och inte efter. Annars är det svårt att se att den fyller sin funktion som ett underlag för rådgivning och tillsyn. I betänkandet lämnas däremot inte något förslag om att den hänsynsredovisning som lämnas in till Skogsstyrelsen ska vara bindande för markägaren. Skogsbrukets planering av sin verksamhet kommer även att underlättas betydligt av att en avverkning i normalfallet får påbörjas redan tre veckor efter det att en komplett avverkningsanmälan lämnats in.

Samtidigt kan det finnas behov av längre tid för handläggningen vid Skogsstyrelsen i vissa fall. För en rättssäker tillsyn som möjliggör till exempel fältbesök och samråd med andra myndigheter när sådana åtgärder är påkallade bör därför Skogsstyrelsen vid särskilda skäl kunna förlänga tidsfristen till åtta veckor.

De förslagna tidsfristerna syftar till att de enkla ärendena ska kunna behandlas snabbt och de svåra ärendena mer grundligt.

En mer ändamålsenlig inventering genom naturmiljöbeskrivningar

Utredningen har kunnat konstatera att dagens nyckelbiotopsinventering har bräckligt stöd i rättsordningen och av det skälet bör upphöra. Samtidigt kan konstateras att kunskaper om platsbundna naturvärden är en förutsättning för att uppnå skogspolitikens jämställda mål och har stor betydelse för möjligheten till effektiv naturvård genom landskapssamverkan.

Det kunskapskrav som föreslås kan i vissa fall vara betungande för den markägare som ännu inte besitter de kunskaper som förutsattes när 1993 års skogspolitik beslutades. Det föreslås därför i betänkandet att en ny form av inventering ska utvecklas som kan stödja markägare och myndigheter i sina beslut. En avgörande skillnad mot nyckelbiotopsinventeringen är dock att någon naturvärdesbedömning inte ska göras vid inventeringstillfället. I stället ska inventeringen avse förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Utredningen har valt att kalla detta för natur-

miljöbeskrivning.

En naturmiljöbeskrivning utgör en grundläggande sammanställning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för

SOU 2020:73 Sammanfattning

47

biologisk mångfald. De mest centrala förhållanden som bör beskrivas är antal och typ av naturvärdesträd, mängden stående och liggande död ved samt förekomst och frekvens av så kallade naturvårdsarter. Även skogens karaktärsdrag beskrivs, till exempel om den är hänglavrik, senvuxen eller med stor diameterspridning. Även vissa andra förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald samlas in beroende på de faktiska förhållandena och i vissa fall på skogstyp. Som exempel kan nämnas lodyta, sandyta, bäck och källa.

Dessa förhållanden i naturen beskriver ett områdes generella naturvärden och betydelse för biologisk mångfald. Dessa mer eller mindre objektivt verifierbara fakta om olika förhållanden i naturen kan utgöra ett kunskapsunderlag som ensamt eller tillsammans med andra fakta eller överväganden kan ligga till grund för en bedömning om områdets naturvärden. En redogörelse för dessa omständigheter utgör endast en beskrivning av naturen, men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga naturvärden i det enskilda fallet.

Utredningen föreslår att en standardiserad metodik tas fram som så objektivt som möjligt beskriver förhållanden i naturen som kan ha betydelse för biologisk mångfald i skogen. Metoden kan tillämpas på all skogsmark, men utredningen föreslår att den i första hand, för att bli kostnadseffektiv, ska utföras på sådan skogsmark där det är troligt att det finns en stor mängd av sådana förhållanden som har betydelse för biologisk mångfald.

Denna kunskap kan sedan användas både för de val som markägaren har att göra om målen med sitt ägande samt för att använda som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exempel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder.

Genom att systematiskt och med en enhetlig metod beskriva naturmiljön på det sätt som föreslås kan även samverkan i landskap uppnås genom att olika aktörer tillsammans strävar mot ekologisk konnektivitet, vilket är av stor betydelse för effektiv naturvård. Informationen kan även ligga till grund för Skogsstyrelsens rådgivning i olika avseenden. Däremot kan en naturmiljöbeskrivning inte ensam ligga till grund för ett myndighetsbeslut, till exempel vid tillsyn eller områdesskydd. För detta krävs nämligen en samlad bedömning av den aktuella skogens naturvärden. Vid en sådan bedömning kan en naturmiljöbeskrivning utgöra ett av flera underlag. Genom att naturvärdena endast bedöms i samband med myndighetsutövning har också markägaren en möjlighet att överklaga bedömningen i samband med beslu-

Sammanfattning SOU 2020:73

48

tet och har även i många fall rätt till ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Staten bör inte och har inte lagt sig i hur de marknadsstyrda skogscertifieringarna tillämpar sina respektive regelverk. Utredningen kan dock konstatera att en naturmiljöbeskrivning kan utgöra ett underlag för en bedömning men att den, till skillnad mot nyckelbiotopsregistret, inte utgör en naturvärdesbedömning.

Om dataskyddsförordningen medger det har utredningen föreslagit att nyckelbiotopsregistret ska gallras så att de olika förekomster som legat till grund för ett områdes klassificering i stället ensamt ska kvarstå som naturmiljöbeskrivningar. Det går då inte av registret att utläsa hur ett tidigare inventerat områdes naturvärden bedömts.

Förslag för en tydligare politik för bevarande av biologisk mångfald

Det behövs kunskap för att kunna fatta politiska beslut om naturvård

För att kunna ta ställning till vilka åtgärder för bevarande av biologisk mångfald i skogen som är nödvändiga och omfattningen av dessa behövs kunskap. Vederhäftig kunskap inhämtad med vetenskaplig metodik bör utgöra underlag för hur politiken ska prioritera naturvården i skogen. En sund politik bejakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argument letar sig in i beskrivningar av tillståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en målbild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnåeligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras – inte verklighetsbeskrivningen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör tillsätta ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen, som bland annat kan stödja i bedömning om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga naturtyper och naturvärden som bör prioriteras. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnadseffektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. Vidare föreslås att kunskap om representativiteten och konnektiviteten för de skogar som är avsatta för naturvård ska tas fram och att förslag om att åtgärda eventuella brister ska presenteras.

SOU 2020:73 Sammanfattning

49

Vidare föreslås kunskapsinhämtning om förekomst av höga naturvärden på improduktiv skogsmark och dess betydelse för bevarande av biologisk mångfald. En utveckling av systemet för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning, med avseende på naturvårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mångfald, föreslås också i betänkandet.

Slutligen föreslås att en ny bristanalys för biologisk mångfald i skogen ska göras. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Det vetenskapliga råd som föreslås har en stor roll i att förankra analysen i beprövad vetenskaplig forskning. Analysen bör också innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta.

Ett tydligt politiskt ställningstagande om vad Sverige behöver göra för att uppnå sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen

Sveriges internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald (CBD) och de EU-rättsliga åtaganden enligt art- och habitatdirektivet har analyserats i betänkandet. Klart är att de internationella åtagandena lämnar stort handlingsutrymme för staten att tolka sina förpliktelser. Det finns nämligen inte alltid någon konkret vägledning i hur åtagandena i alla delar ska tolkas.

Regeringens precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och

djurliv innebär bland annat att målet ska anses uppfyllt när bevarande-

statusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam. För att målet ska anses uppfyllt krävs då att de långsiktiga behoven av naturvårdsavsättningar är mycket omfattande. Om betydelsen av gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter i preciseringen till miljökvalitetsmålet har samma betydelse som motsvarande begrepp i art- och habitatdirektivet nås målet först om samtliga skogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk och dessutom över två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Detta skulle innebära en fördubbling av naturvårdsavsättningarna mot i dag.

Utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöjligt att förena Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald med den växande cirkulära bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. Om ytterligare över två miljoner hektar produk-

Sammanfattning SOU 2020:73

50

tiv skogsmark utan höga naturvärden ska bevaras och restaureras är det i praktiken omöjligt att samtidigt förvänta sig ett kraftigt ökat uttag av skogsråvara för fossilsubstitution ur samma skogar. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål.

En tydlig politik bör därför utgå från de åtgärder som bäst kan bidra till måluppfyllelse på kort sikt och inte innebära en orealistisk strävan mot oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå, för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga intressenter.

Figur 2 En tydlig politik för bevarande av biologisk mångfald i skogen

I kapitel 9.10 utvecklas förslag om ett kunskapsbaserat politiskt ansvarstagande för prioriteringar och avvägningar avseende biologisk mångfald i skogen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör besluta om vad Sveriges internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsiktigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör även innehålla ett tydligt ställningstagande om vilka arealer och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort,

SOU 2020:73 Sammanfattning

51

respektive lång sikt bidra till uppfyllande av Sveriges internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald.

Beslutet bör beakta den naturvetenskapliga bristanalys som föreslås och tydliggöra hur den biologiska mångfalden prioriteras i förhållande till de faktiska behoven. Bevarande av biologisk mångfald är enligt utredningens uppfattning ett med vetenskapliga metoder mätbart mål. Politiken bör därför utgå från den tillgängliga kunskapen om behoven för att trygga biologisk mångfald och olika åtgärders effekter, när målen för naturvårdspolitiken beslutas. Genom en trovärdig vetenskaplig grund i fråga om den biologiska mångfaldens behov kan fokus i den politiska debatten utgöras av de politiska prioriteringarna mellan biologisk mångfald och andra samhälleliga intressen i stället för om vilka faktiska behov som finns.

Utredningen konstaterar att två av vår tids stora ödesfrågor, förlusten av biologisk mångfald och den mänskliga påverkan på klimatet möts i hur vi förvaltar skogen. Utredningens slutsats är att politiken för biologisk mångfald i skogen, på samma sätt som Sveriges klimatpolitik, bör utgå från en vetenskaplig beskrivning av problemet och utgöra en avvägning mellan vad som behövs, vad som är möjligt och vad som är önskvärt.

Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen

Konkreta mål bör följas av konkreta åtgärder. För att politiska målsättningar inte ska stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs därför ett handlingsprogram för genomförandet. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realistiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möjlighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden.

Hur stora arealer som ska avsättas för naturvård är beroende av vilken kvalitet som finns i naturvårdsavsättningarna och hur konnektiviteten i landskapet ser ut. Genom naturvårdande skötsel kan den långsiktiga kvaliteten för biologisk mångfald säkerställas i sådana formellt skyddade och frivilligt avsatta områden som kräver skötsel för att bevara och utveckla sina naturvärden. Genom naturvårdsavsättningar i väl förbundna system, och rätt miljöhänsyn på rätt plats i produktionsskogarna, möjliggörs spridning av arter och genetiskt ut-

Sammanfattning SOU 2020:73

52

byte mellan populationer. En effektiv naturvård av hög kvalitet innebär att mindre arealer skog totalt sett behöver undantas från skogsbruk.

I stället för att dela upp naturvårdsarbetet mellan skydd, skötsel och miljöhänsyn, bör de olika delarna ingå i ett sammanhållet handlingsprogram. Statens och sektorns ansvar för genomförande varierar mellan de olika delarna. Det innebär att förutsättningarna för att uppnå målen med naturvården i stor utsträckning är beroende av en tydlig samverkan. Det är mycket få markägare som har så stora innehav att de utan hänsyn till omgivningen kan planera miljöhänsyn och frivilliga avsättningar för att uppnå konnektivitet i landskap eller välja ut vilka bestånd som bör avsättas för att råda bot på underrepresentation i naturvårdsavsättningarna. Därför bör i stället markägares och statens insatser i så stor utsträckning som möjligt ske i landskapssamverkan.

I betänkandet föreslås att regeringen ska besluta om ett nationellt

handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör

de samlade insatserna för biologisk mångfald i skogen anges i form av: – formellt skydd, – frivilliga avsättningar, – naturvårdande skötsel, samt – miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur.

Handlingsprogrammet bör ha sin grund i ställningstagandet om vad Sverige behöver göra för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Handlingsprogrammet kommer till sitt innehåll att utgöra myndighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för budgetprocessen. I handlingsprogrammet bör även särskilda åtgärder för myndigheterna, som inriktning och omfattning av olika inventeringar beslutas. Handlingsprogrammet kommer även beskriva statens förväntningar på skogsbrukets och kommunernas arbete med bevarande av biologisk mångfald i skogen.

Genom att konkretisera behov och tillgängliga medel för att uppfylla dessa behov kan biologisk mångfald gå från att utgöra en abstrakt och till synes ouppnåelig strävan till att bli ett konkret och uppföljbart politikområde. Om regeringen anser att Sverige undantagit tillräckliga arealer från skogsbruk kan programmet fokusera på förvaltning

SOU 2020:73 Sammanfattning

53

av befintliga naturvårdsavsättningar. Om regeringens ställningstagande i stället är att det återstår stora arealer för att uppnå målen för biologisk mångfald, får detta konkretiseras genom handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen blir därmed ytterst ett uttryck för politiska prioriteringar av samhällets resurser.

En statlig investering i Sveriges unika fjällnaturskogar

De stora sammanhängande naturskogarna i fjällen är ett statligt ansvar

De sista kvarvarande stora sammanhängande naturskogarna i Sverige återfinns inom och i närheten av den fjällnära gränsen. Deras naturvärden har sedan länge varit kända och motiverat bland annat att stora arealer avsatts för naturvård och att särskilda regler om tillståndsprövning bevakar naturmiljöns intressen vid avverkning. Utredningens har kunnat konstatera att de stora, sammanhängande naturskogarna längs den skandinaviska fjällkedjan representerar ett av mycket få större och sammanhängande områden med i det närmaste intakt naturskog i Europa. De stora sammanhängande naturskogarna i Sverige med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog bedöms därför ha synnerligen höga värden för biologisk mångfald och vara i det närmaste unika i ett västeuropeiskt perspektiv och mycket skyddsvärda ur ett globalt perspektiv.

Om dessa naturskogsområden fragmenteras genom avverkning går dessa unika egenskaper förlorade för gott. Att restaurera skogar för att uppnå samma höga naturvärden skulle ta många hundra år och i praktiken vara omöjligt.

Sveriges politik kring dessa unika och i det närmaste omistliga naturvärden har inte varit tydlig. Den fjällnära gränsen har i visst motto, tillsammans med lönsamhetsproblem för avverkningar och ett stort ansvarstagande från skogsbruket, bidragit till att de bevarats relativt intakta. Samtidigt saknas det en långsiktig strategi för detta område, vilket leder till fläckvisa skydd och naturvärdesbedömningar på beståndsnivå, trots att värdena framför allt är knutna till dess unika intakta ekosystemmångfald på landskapsnivå.

I betänkandet föreslås därför att en samlad statlig satsning bör göras för att bevara de skogar som har de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå. Utredningen föreslår därför

Sammanfattning SOU 2020:73

54

att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark, i de stora sammanhängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen i dag är skogsbruk, ska tillförsäkras ett långsiktig bevarande.

Figur 3 Möjlighet att bevara Sveriges unika naturskogslandskap

I kapitel 16 utvecklar utredningen förslaget som innebär att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark avsätts för naturvård för att bevara biologisk mångfald på den högsta nivån, ekosystemmångfald. Genom att skydda naturskogarna från fragmentering tillförsäkras ett närmare 100 mil långt område längst den svenska fjällkedjan ett långsiktigt bevarande, för nuvarande och framtida generationer. Innanför den svarta, streckade gränsen på kartan ligger de områden som skulle bevaras genom utred ningens förslag. Dessa områden är markerade med mörkgrön färg och utgörs av produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden samt vissa myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Observera att skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden innanför den svarta gränsen inte föreslås skyddas. En detaljavgränsning av områdena ska utföras av myndigheterna utifrån övrig förekomst av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden.

SOU 2020:73 Sammanfattning

55

Ett bevarande av dessa områden skulle utgöra ett betydande bidrag till bevarande av intakta skogsekosystem såväl nationellt som globalt och är därmed helt i linje med vad världens länder kommit överens om inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Även för att uppnå art- och habitatdirektivets mål bedöms dessa områden vara av mycket stor betydelse och kunna utgöra ett betydande bidrag till det europeiska nätverket Natura 2000. En väl bevarad ekosystemmångfald innebär även en väl bevarad artmångfald och genetisk mångfald, vilket inte på samma sätt är möjligt att uppnå i de mer fragmenterade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

Det är rimligt att staten tar det huvudsakliga ansvaret för bevarande av dessa skogar, som bedöms utgöra ett nationellt och internationellt intresse. I dagsläget bärs ansvaret av staten tillsammans med över 7 000 enskilda markägare, skogsbolag, allmännings- och besparingsskogar med flera. Det kan ifrågasättas om ansvaret ska fördelas på detta sätt för de skogar vars unika naturvärden är beroende av att de hålls samman och inte fragmenteras genom till exempel bitvis avverkning. Genom den naturvårdssatsning som föreslås av utredningen skapas ett cirka 1 000 kilometer långt grönt bälte av intakta naturskogar, myrar och fjäll längs den svenska fjällkedjan som kan utgöra ett unikt bevarat landskap med biologisk mångfald på den högsta nivån. De enligt förslaget tillkommande och nu existerande skydd skapar tillsammans stora sammanhängande naturskogar omfattande sammanlagt över en miljon hektar produktiv skogsmark.

Det uppskattas kosta cirka 14 miljarder kronor att ersätta de privata markägarna, genom ersättningsmarker och intrångsersättningar, för att markanvändningen ska ändras från skogsbruk till naturvård inom de stora sammanhängande naturskogarna. Därutöver avstår staten och Sveaskog mark värd cirka 5,7 miljarder kronor för formellt skydd, varav cirka 60 procent redan är frivilligt avsatt. Förslaget bygger på att storskogsbruket förväntas behålla sina omfattande befintliga frivilliga avsättningar av dessa skogar. Det innebär att kostnaderna för att bevara dessa skogar på storskogsbrukets marker fördelar sig ungefär lika mellan staten och bolagen.

En schabloniserad och översiktlig beräkning av virkesvärdet av den avverkningsmogna skogen i området visar på en teoretisk avverkningspotential, om även de frivilliga avsättningarna skulle avverkas, om cirka 1 miljon skogskubikmeter per år till ett bedömt värde av cirka 250 miljoner kronor. Med hänsyn till att stora arealer är frivil-

Sammanfattning SOU 2020:73

56

ligt avsatta områden är detta i dagsläget är en högst teoretisk siffra. Sveaskog och Statens fastighetsverk, som äger cirka en fjärdedel av den produktiva skogsmarken som omfattas av förslaget, har beräknat sina möjliga virkesintäkter avseende skog som föreslås skyddas till cirka 1–3 miljoner kronor per år och organisation.

Kostnaden för utredningens förslag bör även sättas i relation till den kostnad staten ändå kan förväntas ha med anledning av de domstolsutslag som slår fast att markägaren ska få ersättning för de marker ovanför den fjällnära gränsen där Skogsstyrelsen nekar avverkningstillstånd på grund av höga naturvärden. Länsstyrelsernas inventeringar visar att cirka 95 procent av det utpekade området har höga naturvärden på beståndsnivå. Tillstånd till avverkning i de utpekade området ovanför den fjällnära gränsen kan därför till stor del komma att nekas och markägaren har då rätt till ersättning av staten. Det bedöms finnas mycket stora samhällsekonomiska vinster med att i stället bilda områdesskydd för dessa områden.

Till skillnad mot det ordinarie områdesskyddet som enligt utredningens förslag i huvudsak bör ske genom markägarinitiativ föreslås detta oerhört omfattande naturvårdsprojekt för att kunna bli hanterbart ske inom ramen för den nuvarande metoden för skydd av skog. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alternativet, att skydda de för Sverige och Västeuropa helt unika stora sammanhängande skogarna, är att genomföra en samlad insats där de enskilda markägarna som berörs i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpeskilling och ersättningsmark.

Sveaskog äger skogsmark i och i anslutning till det fjällnära området som på grund av tidigare brukande inte har höga naturvärden. Det är lämpligt att dessa statliga marker används som ersättningsmark till allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda privata markägare som äger mark med mycket höga naturvärden, som föreslås för formellt skydd. På så sätt kan ett aktivt privat skogsbruk av stor betydelse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. Ersättningsmarken bör i huvudsak kunna genereras inom ramen för Sveaskogs markförsäljningsprogram.

SOU 2020:73 Sammanfattning

57

Bevarade naturskogar kan bidra till landsbygdsutveckling samt stärka renskötselns och det rörliga friluftslivet intressen

Vid sidan av den initiala kapitalinjektion som kommer de privata markägare av de stora sammanhängande skogarna i glesbygdskommunerna till del genom förslaget bedöms det även bidra till landsbygdsutveckling på lång sikt. Den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvärden för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än den samhällsekonomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism.

Även om förslaget innebär en inskränkning för skogsnäringen i norra Sverige som initialt kan vara negativ när det gäller arbetstillfällen och landsbygdsutveckling bedöms det på längre sikt kunna bli positiva effekterna även ur dessa perspektiv. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de bidra till utvecklingen för naturturism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt.

Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar som skulle förta dess mycket höga naturvärden bedöms inte samhällsekonomiskt försvarbart i förhållande till de tungt vägande motstående intressena.

Efter att de stora sammanhängande naturskogarna avsatts för naturvård återstår cirka 240 000 hektar produktiv skogsmark ovanför den fjällnära gränsen som saknar dokumenterade naturvärden. Skogsbruk i fjällkommunerna bör därför fortsättningsvis fokuseras till dessa arealer och till skogar utan höga naturvärden i de cirka 4,2 miljoner hektar produktiv skogsmark utanför formellt skydd som finns i fjällkommunerna nedan den fjällnära gränsen.

Sveriges 51 samebyar omfattar sammanlagt cirka 11 miljoner hektar produktiv skogsmark. Renskötselns åretruntmarker omfattar cirka 2 miljoner hektar produktiv skogsmark varav cirka 1,3 miljoner hektar ligger nedanför den fjällnära gränsen. Förslagets cirka 500 000– 525 000 hektar produktiv skogsmark ligger till 98 procent inom någon sameby. Förslaget innebär att ytterligare cirka 230 000 hektar produktiv skogsmark inom åretruntmarkerna skyddas formellt, vilket motsvarar över 11 procent av den samlade produktiva skogsmarksarealen i detta område. Av den produktiva skogsmark som är utpekad som riksintresse för rennäring skyddas genom förslaget ytterligare cirka 5 procent. Motsvarande siffra gäller för utpekade kärnområden för rennäring. Eventuella målkonflikter mellan skogsbruk och ren-

Sammanfattning SOU 2020:73

58

näring bedöms därför minska för de områden som omfattas av förslaget.

En stor andel av de stora sammanhängande områdena av kontinuitetsskogar ingår i riksintresse för friluftsliv. Dessa områden har stor betydelse för landskapsbilden och ger möjlighet till en upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad.

Besöksnäringen är den snabbast växande näringen i världen och potentialen för friluftsliv och naturturism i den fjällnära regionen bedöms som stor. Mycket talar för att de svenska fjällskogsområdena har en hög turistisk potential för att skapa nya besöksmål och därmed viktiga nya arbetstillfällen i lokalsamhällena. Den långsiktighet som skapas genom naturvårdsavsättningarna kan bidra till att näringsidkare vågar investera i verksamheter som utgår från skog och natur.

Utredningen bedömer att formellt skydd som tillkommer i en lokal förankringsprocess i utformandet av föreskrifter kan ha goda förutsättningar att förena lokalbefolkningens, friluftslivets, renskötselns och naturturismens behov med naturvårdens. Det finns exempelvis sällan anledning att meddela föreskrifter mot annat än skogsbruk i dessa områden, vilket innebär att jakt, fiske, renskötsel och skoteråkning inte bör påverkas i nämnvärd utsträckning genom förslaget.

Formellt skydd i form av naturreservat och nationalparker ger också möjligheter till en statlig satsning på uppbyggnad av infrastruktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattningsstugor. I betänkandet har även föreslagits att regelverken för skyddad natur ska ses över för att de på ett bättre sätt ska kunna nyttjas för friluftsliv och turism, tillsammans med ändamålsenliga investeringar i anläggningar.

Avgränsningar och övriga förslag

Det mycket omfattande utredningsdirektivet lyfter flera mycket komplexa frågor. Vissa avgränsningar har därför gjorts. En sådan är utredningsuppdraget som innebär att analysera skogsägarnas eget ansvar för miljön inom befintlig skogs- och miljöpolitik. Denna del av uppdraget förutsätter en uttolkning av sektorsansvaret för miljön och dessutom koppla samman detta skogspolitiska mål med miljöpolitiken i stort. Till viss del har utredningen lämnat förslag som innebär att markägarens ansvar för kunskap om naturvärden tydliggörs. En full-

SOU 2020:73 Sammanfattning

59

ständig analys av markägarens ansvar för miljön bör dock ske i en bred dialogprocess, där rådande skogspolitik utvärderas. Utredningen har uppfattat att en sådan dialog som sker under tidspress och under knappa resurser kan komma att göra mer skada än nytta. Utredningen har därför tagit fasta på det utredningsdirektiv som anger att utgångspunkten är att skogspolitikens grunder ligger fast. Om en bredare översyn av skogspolitiken bedöms nödvändig bör det ske i särskild ordning.

Vidare anges i uppdraget att utredningen ska analysera behovet av skydd av skog för att kunna nå relevanta nationella miljömål och internationella åtaganden om biologisk mångfald. Denna fråga har länge varit omtvistad och innebär att utredningen haft att bedöma vad Sverige som stat uppfattar sig behöva göra för att uppnå vagt formulerade målsättningar i internationella konventioner samt en uttolkning av EU-rättens krav. För att gå på djupet med denna fråga krävs mer tid och resurser än vad som varit tillgängliga. Frågan bör även utredas i ett bredare sammanhang, som inte endast rör skogen och i en form som ger möjlighet att relatera de internationella åtagandena till nationella mål som satts upp för att uppfylla dessa.

Vidare anges att utredningen ska analysera den framtida ökande efterfrågan av skogsråvara och utifrån denna analys föreslå de åtgärder som behövs för att kunna följa internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Att ge förslag på hur Sverige ska uppnå sina klimatåtaganden enligt Parisavtalet och samtidigt bevara biologisk mångfald i skogen kan vara både lätt och svårt. Lätt är det om inga hänsyn överhuvudtaget behöver tas till kostnader eller konsekvenser i övrigt. Svårt är det om frågan ska få en lösning som är praktiskt och politiskt genomförbar. Att hitta sådana lösningar är en av vår tids största utmaningar och utredningen har endast kunnat visa på förslag som kan vara ett steg på vägen.

Vid sidan av de förslag som redogjorts för i det föregående innehåller betänkandet även bland annat förslag om ett skogsskadecenter, en tillförlitlig statistik för att följa bioekonomins utveckling, en utredning om behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd och förändringar för mer ändamålsenliga biotopskyddsområden. Vid sidan av att utreda en möjlighet att nå gynnsammare beskattning av ersättningen för naturvårdsavtal föreslås även att flera avtalsformer bör utvecklas. I betänkandet lämnas därför även förslag på utredning av naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn samt hur en enhetlig användning av avtal

Sammanfattning SOU 2020:73

60

som löper under en områdesskyddsprocess kan genomföras. Samrådsbestämmelsen i miljöbalkens 12 kap. 6 § har utredningen uppfattat som otydlig på ett sätt som kan beskrivas som problematiskt ur ett rättssäkerhetsperspektiv; både beträffande tillämpning och rätt till ersättning till följd av ett förbud eller föreläggande. För bland annat denna fråga är därför ytterligare översyn påkallad.

61

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 9 § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 kap.

9 §

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § skogsvårdslagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap.57 och 1013 §§plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärksammas.

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § och

18 b § första stycket 1 skogsvårds-

lagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap.57 och 1013 §§plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärksammas.

Författningsförslag SOU 2020:73

62

Om en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller motsvarande bestämmelser i plan- och bygglagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:73 Författningsförslag

63

1.2 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429)

dels att 2 b, 14, 15, 19 och 34 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 18 d och 19 a §§ av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att tillgodose de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av denna lag eller föreskrifter meddelad med stöd av denna lag.

Kravet i första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla det. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av ytterligare utredning jämfört med kostnaderna för att ta fram denna.

2 b§

Med fjällnära skog avses sådan skog inom det fjällnära området där

1. skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller

2. det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka områden som utgör fjällnära skog.

Författningsförslag SOU 2020:73

64

Om inte annat framgår ska skogsbruk anses vara pågående markanvändning för produktiv skogsmark inom sådana områden som anges i andra stycket.

14 §

Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om

1. avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,

2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,

3. de natur- och kulturmiljö-

värden som berörs av avverkning på hans eller hennes mark och vad

han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,

4. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns åretruntmarker, och

5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.

15 §

I fjällnära skog får avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd.

Ett tillstånd till avverkning är giltigt i fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.

Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar skogens utveckling.

Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar skogens utveckling.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

SOU 2020:73 Författningsförslag

65

meddela föreskrifter om att tillstånd inte heller behövs för sådana åtgärder som avses i 29 §.

I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om anmälan för samråd av verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

18 d §

Ett beslut om att tillåta avverkning enligt 18 § och ett beslut enligt 18 b § första stycket 1 ska innehålla en bedömning av om och hur skogsbruk får bedrivas på det område som omfattas av ansökan.

19 §

I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § miljöbalken .

Om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras genom beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 ska ersättning bestämmas i beslutet. Vid bedömningen av om pågående markanvändning avsevärt försvåras ska hänsyn tas även till beslut som meddelas med stöd av 7 kap. 5, 6, 9 §§, 11 § första stycket, 22 § samt förelägganden eller förbud som meddelats med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken .

Ersättning ska bestämmas i pengar och motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom beslutet. Därutöver ska ersättning betalas med 25 procent av marknadsvärdesminskningen.

Författningsförslag SOU 2020:73

66

Ersättning ska betalas av staten vid ett tillfälle. Vid betalning av ersättning gäller i tillämpliga delar 6 kap. 1 § första stycket, 2, 3, 4, 17 §§, 18 § första–tredje stycket, 19 § expropriationslagen (1972:719) . Vad som där sägs om den exproprierande och om domstolen ska i stället avse Skogsstyrelsen. Vad som sägs om intrångsersättning ska avse ersättning enligt skogsvårdslagen .

19 a §

Har ersättning enligt 19 § betalats och ges tillstånd till avverkning enligt 18 §, får Skogsstyrelsen som ett villkor i beslutet om tillstånd förplikta fastighetsägaren att betala tillbaka ersättningen eller en del av den, om det är skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt.

Skogsstyrelsen får även väcka talan om återbetalning av ersättning eller del av den om en avverkning uppsåtligen eller av vårdslöshet vidtagits i strid mot ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1.

34 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska visa att de krav som följer av föreskrifter som meddelats med stöd av 30 § iakttas.

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

SOU 2020:73 Författningsförslag

67

Tillsynsmyndigheten har vidare rätt att hos den som yrkesmässigt bedriver produktion av, handel med eller införsel av skogsodlingsmaterial få tillträde till mark, transportmedel, byggnader och stängda utrymmen, dock inte bostäder, för tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillsynsmyndigheten får begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att få sådant tillträde som avses i andra stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Bestämmelserna i 18 d, 19 §§ och 19 a § första stycket gäller inte i sådana mål och ärenden där ansökan om tillstånd har inkommit före den 1 januari 2022.

3. Bestämmelserna i 19 a § andra stycket gäller inte om avverkningen har vidtagits före den 1 januari 2022

Författningsförslag SOU 2020:73

68

1.3 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska ha följande lydelse.

2 kap.

4 §

Nuvarande lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäkt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saneringsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner

Produktiv skogsmark som omfattas av avverkningsrestriktioner.

Med produktiv skogsmark avses detsamma som i 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Med avverkningsrestriktioner avses avverkningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om naturreservat eller biotopskyddsområde

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saneringsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

SOU 2020:73 Författningsförslag

69

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner

Produktiv skogsmark som omfattas av avverkningsrestriktioner.

Med produktiv skogsmark avses detsamma som i 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Med avverkningsrestriktioner avses avverkningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om naturreservat eller biotopskyddsområde

samt avslag på tillstånd till avverkning eller beslut om hyggets storlek och förläggning, avverkningsform eller liknande enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429) .

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:73

70

1.4 Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)

Härigenom föreskrivs att 15, 15 b, 20 och 35 §§skogsvårdsförordningen (1993:1096) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska underrätta Skogsstyrelsen om

1. annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling,

2. sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3. de natur- och kulturmiljövärden som berörs av en sådan avverkning som avses i 1 och där hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen behöver tas samt vad han eller hon avser att göra för att i samband med avverkningen tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen,

3. vad han eller hon avser att

göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen och för att till-

godose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen,

4. vad han eller hon avser att

göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen,

4. vad han eller hon avser att

göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgodose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (renskötselns året-runt-marker), och

5. vad han eller hon avser att

göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgodose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (renskötselns året-runt-marker), och

SOU 2020:73 Författningsförslag

71

5. uttag av skogsbränsle i an-

slutning till sådan avverkning som avses i 1.

6. uttag av skogsbränsle i an-

slutning till sådan avverkning som avses i 1.

En underrättelse om avverkning och om uttag av skogsbränsle ska innehålla uppgifter om fastighetsägare, berörd fastighets beteckning och en karta eller kartskiss som visar området som omfattas av underrättelsen.

En underrättelse om skyddsdikning ska innehålla uppgifter om fastighetsägare och berörd fastighets beteckning samt en karta över det område som avses att skyddsdikas. På kartan ska skyddsdikets utlopp eller avslut markeras.

15 b §

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får påbörjas tidigast sex veckor efter det

att en sådan underrättelse gjorts och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen enligt 15 § första stycket 3 och

4. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får påbörjas tidigast tre veckor från

1. den dag underrättelse inkom till Skogsstyrelsen i förekommande fall med de uppgifter som följer av 15 § första stycket 3–5 och andra stycket, eller

2. den senare dag då ytterligare underlag kom in till Skogsstyrelsen från markägaren på hans eller hennes initiativ.

Om Skogsstyrelsen inom två veckor från den dag som anges i första stycket 1 eller 2 har förelagt sökanden enligt 34 § skogsvårdslagen att avhjälpa en brist i underrättelsen, räknas tidsfristen i första stycket från den dag då bristen avhjälptes.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att de åtgärder som anges i första stycket får påbörjas tidigare.

Författningsförslag SOU 2020:73

72

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen förlänga handläggningstiden till åtta veckor. Ett sådant beslut får inte överklagas särskilt.

20 §

Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om att tillstånd till avverkning enligt 15 § skogsvårdslagen inte krävs för sådana åtgärder som Skogsstyrelsen föreskrivit om enligt 29 §.

35 §

I ärende om ersättning eller inlösen enligt 19 § skogsvårdslagen (1979:429) skall Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.

På ansökan av Skogsstyrelsen ska ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429) antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och är gällande även mot förvärvare av fasigheten och innehavare av särskild rätt. Av anteckningen ska framgå huruvida pågående markanvändning är skogsbruk, skogsbruk med avverkningsrestriktioner enligt 18 b § eller om avverkning inte är tillåten.

I fråga om ersättning eller in-

lösen enligt första stycket gäller 34– 36 §§ förordningen (1998:1252)

om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kommunen skall i stället gälla Skogsstyrelsen.

I fråga om ersättning enligt

gäller

35 §

förordningen

(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kommunen skall i stället gälla Skogsstyrelsen.

SOU 2020:73 Författningsförslag

73

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. För ansökan om tillstånd enligt 15 § skogsvårdslagen som inkommit till Skogsstyrelsen före den 1 januari 2022 ska 35 § första stycket i dess tidigare lydelse tillämpas.

Författningsförslag SOU 2020:73

74

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:904 ) om anmälan för samråd

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken skall anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .

Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark

skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för

samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.

Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark

ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för

samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. För underrättelser som lämnats in till Skogsstyrelsen i enlighet med 14 § skogsvårdslagen före den 1 januari 2022 ska 6 § i dess tidigare lydelse tillämpas.

SOU 2020:73 Författningsförslag

75

1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:1393 ) med instruktion för Skogsstyrelsen

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska

1. utöva tillsyn över att lagstiftning där Skogsstyrelsen har angetts som tillsynsmyndighet följs,

2. ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,

3. bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,

4. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

5. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,

6. medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser, och

7. samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rapportering av det mål för friluftslivspolitiken som riksdagen har fastställt.

8. ansvara för inventering på skogsmark av förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen.

Uppgiften i första stycket 7 avser tillgång till natur för friluftsliv på skogsmark.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

77

2 Uppdraget och dess genomförande

2.1 Utredningens uppdrag

Direktivet1 består av fyra huvudsakliga delar där utredningen ska lämna förslag: – Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna

förenas med en växande cirkulär bioekonomi? – Hitta nya flexibla skydds- och ersättningsformer. – Se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper. – Finna balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog.

Utgångspunkt är att utredningens förslag sammantaget ska: – Stärka äganderätten. – Bidra till att uppnå internationella åtaganden och nationella mål

för biologisk mångfald. – Främja en växande cirkulär bioekonomi och näringar med bas i skog

Förslagen ska sammantaget främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk, inklusive ökad tillgång på hållbar skogsråvara. Det har däremot inte ingått i uppdraget att se över frågor om bland annat artskydd då detta hanteras i en annan utredning. Utredningen har också varit förhindrad att lämna förslag på nya etappmål eller ändringar i jordabalken och grundlag.

Utredningen har varit tydlig med att förslagen måste ses som en helhet. Ett enskilt förslag, sett för sig, kan uppfattas som en belast-

1

Se bilaga 1.

Uppdraget och dess genomförande SOU 2020:73

78

ning eller innebära en försämring jämfört med i dag men kan vägas upp av ett annat förslag. På så sätt kan direktivets genomgripande målsättningar uppnås om utredningens förslag ses som en helhet.

Enligt utredningsuppdraget skulle betänkande vara klart den 1 juli 2020. Utredningen tog sig an det omfattande uppdraget med stort engagemang och tilltro till att lösa alla delar i uppdraget inom den angivna utredningstiden. Stor tillit har satts till ett arbetssätt som inneburit en nära dialog med skogens intressenter, för att ta tillvara den kunskap som finns tillsammans med kloka och välavvägda förslag. I denna dialog har utredningen varit konsekvent med att alla de som kommit med kritik och synpunkter på den rådande ordningen också ska kunna bidra med en lösning på det uppfattade problemet, som samtidigt inte innebär att ett nytt skapas. När det gäller det senare, att bredda perspektiven från den egna intressesfären, har utredningen uppfattat att det i många fall funnits svårigheter att komma fram. Detta visar på hur polariserad debatten hunnit bli.

Under våren 2020 drabbades Sverige tillsammans med resten av världen av coronapandemin, vilket försvårat den nödvändiga dialogen. I mars 2020 begärde därför utredningen att utredningstiden skulle förlängas med ett år för att kunna slutföra arbetet och nödvändig förankring av utredningens förslag. I juni 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv2, som innebar fem månaders förlängd utredningstid.

Den problematik som ligger bakom många av de frågor som omfattas av utredningsuppdraget har präglats av konflikter och ett högt tonläge i debatten. Utredningen har under arbetes gång uppfattat att det funnits en förväntan på att utredningens fokus och betänkandets tyngdpunkt skulle ligga mer på vissa frågor än andra. Ett exempel på detta är uppfattningen om att utredningen skulle vara en äganderättsutredning. Stärkt äganderätt har varit en av flera utgångpunkter i direktivet vilket även har adresserats genom de förslag som betänkandet innehåller. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att lämna förslag på ändringar i regeringsformens egendomsskydd, där det uttryckligen anges att rådighetsinskränkningar för att tillgodose angelägna allmänna intressen är tillåtna och ska ersättas enligt de grunder som följer av lag. De rättsliga förutsättningarna för naturvård genom rådighetsinskränkningar har därför inte varit en del av denna utrednings uppdrag.

2

Se bilaga 2.

SOU 2020:73 Uppdraget och dess genomförande

79

Ett annat missförstånd är att utredningen borde ha gjort en översyn av och föreslagit ändringar i hur Sverige rapporterar måluppfyllelse av olika internationella åtaganden och gjort jämförelser med hur andra länder valt att göra. Något sådant uppdrag, som är tämligen långtgående, går inte att utläsa i utredningens direktiv. Däremot har utredningen i detta avseende försökt tydliggöra gränsdragningen mellan vad i de internationella åtagandena som är och bör vara vetenskapliga bedömningar och vad som är och bör vara politik. Då utredningen haft att utgå från befintligt kunskapsunderlag, som i detta avseende består av Sveriges officiella rapportering till bland annat EU, har utredningen konstaterat vad som gäller i dag för att uppfylla internationella åtaganden, som de kommer till uttryck genom befintliga nationella mål. Detta har av vissa uppfattats som provocerande, trots att det sedan länge varit känt och sedan många år varit en del av Sveriges miljöpolitik.

2.2 Utredningens genomförande

För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av fyra sekreterare (två jurister, en biolog och en jägmästare). Utredningssekretariatet har suttit utspritt över hela landet. Inom utredningen har därför distansarbetet varit den ordinarie arbetsformen från start, med arbetsplatser i fyra olika län. Detta har inneburit en flexibilitet som medfört att utredningen har kunnat delta på plats i flera regionala sammanhang och inte varit knuten till Stockholm, vilket setts som en stor fördel. Det har även medfört att utredningen kunnat hantera de restriktioner som följt i coronapandemins spår på ett bra sätt.

Till sin hjälp har utredningen även haft en expertgrupp bestående av 20 personer från olika berörda myndigheter, ideella organisationer och näringslivet med djup och bred kunskap inom de olika sakfrågorna. Utredningen har under arbetet med detta betänkande hållit sju möten med samtliga experter. På grund av den alltjämt rådande coronapandemin och Folkhälsomyndighetens riktlinjer med anledning av detta har flera av dessa möten behövt hållas digitalt och vissa möten har dessvärre fått ställas in. Utredningen har haft en ambition att inom expertgruppen skapa en öppen dialog där många förslag diskuterats förutsättningslöst och därefter utvecklats, eller lagts åt

Uppdraget och dess genomförande SOU 2020:73

80

sidan. Detta arbetssätt har i viss mån försvårats av att det inte varit möjligt att träffas på plats i den utsträckning som varit önskvärd. Utöver dessa möten, då hela expertgruppen varit samlad, har utredaren och sekreterarna haft möten i mindre grupper med experter beträffande vissa sakfrågor.

Enligt utredningens direktiv skulle arbetet bedrivas utåtriktat. Utredningen har därför haft som ambition att inhämta synpunkter från både forskningen, myndigheter, organisationer men även från enskilda som velat lämna förslag på lösningar. Genom utredningens hemsida har det under en period funnits möjlighet att lämna synpunkter via en enkät. Genom den kanalen har cirka 200 olika synpunkter inkommit, som rört allt från hur Aichimålen bör tolkas till utveckling av maskinsystem för att tillvarata biobränsle.

Den 29 januari 2020 ordnade utredningen en hearing i Stockholm där cirka 100 personer deltog. Bland de deltagande fanns företrädare för olika intresse- och branschorganisationer, myndigheter, universitet och högskolor, skogsägarföreningar, skogsbolag och även många enskilda skogsägare. Vid hearingen fördes gruppdiskussioner om de frågor som utredningen har haft att hantera. Detta arbete har varit till stor hjälp för utredningen.

Vad gäller kontakt med myndigheter har sekretariatet haft möten bland annat med handläggare på Skogsstyrelsen, länsstyrelser respektive Naturvårdsverket. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har även bistått utredningen med ett antal underlagsrapporter om nyckelbiotoper, fjällnära skog, kunskapsunderlag om naturvärden och en kunskapssammanställning om representativitet. Samtliga rapporter finns tillgängliga i anslutning till detta betänkandets publicering på regeringens hemsida för utredningar (www.sou.gov.se).

Utredningen har även haft möten med olika forskare inom bland annat statsvetenskap, naturvårdsbiologi och juridik vid SLU, Mittuniversitetet samt Uppsalas, Umeås och Stockholms universitet. Utredningens frågeställningar har även lett till att SLU tagit fram en rapport om samverkansprocesser inom skogspolitikens ramar och en rapport där bland annat anspråken på den tillgängliga skogsresursen belyses.3 Det har dock kunnat konstateras att det alltjämt finns

3

SLU, Vägar till effektiva samverkansprocesser-styrning, deltagande och dialog inom skogspoliti-

kens ramar, Future Forests Rapportserie 2020:3 och SLU, Skogen räcker inte – hur ska vi prioritera? Future Forests Rapportserie 2020:4.

SOU 2020:73 Uppdraget och dess genomförande

81

behov av ytterligare forskning kring flera av de frågeställningar som berörs i denna utredningen.

Utredningen har även deltagit vid skogsprogrammets nationella konferens i Stockholm i december 2019 samt de regionala konferenserna för skogsprogrammen i Västerbotten och Jämtland. Därutöver har utredningen deltagit på Skogens dag 2020 och Forum för bioekonomi 2020. Sekretariatet har även deltagit vid ett seminarium om den norska modellen om frivilligt skydd i regi av det norska miljödepartementet samt ett seminarium om den svenska naturvårdsrapporteringen ordnat av LRF.

Utredningen har också träffat ett stort antal företrädare för skogsbruket däribland många markägare men även företrädare för till exempel Jordägareförbundet, Jämtlands läns skogsklubb, LRF, Mellanskog, Norra skog, Södra Skogsägarna, Stora Enso, Sveaskog, Skogskommittén på Skogsindustrierna och Västerbottens Allmänningsförbund. Utredningen har också haft möten med företrädare för Birdlife Sverige, Fältbiologerna, Föreningen Skydda skogen och Naturskyddsföreningen. Dessutom har utredningen haft särskilda möten med företrädare för Naturturismföretagen, Svenskt Friluftsliv, Svenska kyrkan och Svenska Samernas Riksförbund. Utredningen har även deltagit vid en exkursion om äganderätt ordnad av KSLA.

I arbetet med utredningens förslag om fjällskogen och utvecklingen av nationalparker har utredningen även haft löpande kontakter med företrädare för Sveaskog och Statens fastighetsverk, i de delar förslagen berör dessa organisationer. Vid konsekvensbeskrivningen har även uppgifter hämtats in från olika aktörer däribland skogsbolag och sågverk i nordvästra Sverige. Utredningen har även deltagit vid ett studiebesök, anordnat av Länsstyrelsen Västerbotten, där utredningen på plats fick en inblick i hur fjällskog inventeras.

Utredningen har vid flera tillfällen samrått med Artskyddsutredningen (M 2020:03). Avstämning har även skett mellan utredningens sekretariat och Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07) samt Klimaträttsutredningen (M 2019:05). Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Tillväxtverket.

83

3 Den svenska skogen

3.1 Skogsmarken

Av Sveriges totala landyta om cirka 40,7 miljoner hektar räknas cirka 28,1 miljoner hektar som skogsmark vilket motsvarar drygt två tredjedelar av den totala landytan. Det finns relativt stora regionala skillnader i andel skogsmark. Skåne län består till 39 procent av skogsmark och Gävleborg består till 89 procent av skogsmark.

Av hela jordens totala landareal består cirka 30 procent av skog. I Europa är motsvarande siffra 46 procent. På global nivå finns en markanvändningstrend som visar på minskad areal skogsmark. I Nordamerika och Europa är trenden den motsatta, det vill säga att skogsmarksarealen ökar.

Den svenska skogsmarken brukar delas in i olika regioner. I den mest förekommande indelningen består Sverige av fem naturgeografiska regioner anpassade till fjällnära gränsen och länsgränserna. Indelningen omfattar; fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral region.1 Dessa regioner har använts av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i många sammanhang sedan dess. Regionindelningen återkommer även i flera sammanhang i detta betänkande.

1

Indelningen gjordes i Skogsstyrelsen, Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens

effekter – SUS 2001, meddelande 1-2002.

Den svenska skogen SOU 2020:73

84

Figur 3.1 Regionindelning vid redovisning av skogsmark

Skogsvårdsorganisationens regionindelning från Utvärdering av skogspolitiken (SUS) 2001

De skogsrelaterade ägoslagen definieras i 2 § skogsvårdslagen. Begreppet skogsmark följer internationella definitioner och avser mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än fem meter och där träd har en kronslutenhet av mer än tio procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Begreppet produktiv skogsmark avser skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar och år. Med improduktiv

skogsmark åsyftas sådan skogsmark som enligt vedertagna bedömnings-

grunder inte kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar

SOU 2020:73 Den svenska skogen

85

och år. Begreppet skogligt impediment inkluderar improduktiv skogsmark och träd- och buskmark.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av de skogsrelaterade ägoslagen

Av den totala arealen skogsmark i Sverige är cirka 23,5 miljoner hektar produktiv skogsmark. Den resterande delen, cirka 4,6 miljoner hektar, består av improduktiv skogsmark. Exempel på improduktiv skogsmark är trädbevuxna myrar och bergimpediment samt stora delar av fjällbjörkskogen.

Den svenska skogen, utom de sydligaste delarna, ingår i ett barrskogsbälte som sträcker sig runt norra halvklotet. Dessa skogar är präglade av den sena nedisningen och hög brandfrekvens, där branden får anses vara den ekologiskt viktigaste naturliga störningen. Nästan all svensk skog är påverkad av brand och ofta har branden återkommit flera gånger per århundrade. Det gör att många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapas av storskaliga störningar som till exempel skogsbrand.

3.2 Ägarstruktur

Skogen i Sverige ägs till 48 procent av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privatägda aktiebolag äger 24 procent av skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfälligheter, allmänningar och besparingsskogar äger 6 procent av skogen. Staten genom till exempel Fastighetsverket, Fortifikationsverket,

Den svenska skogen SOU 2020:73

86

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, äger 7 procent och de sista 2 procenten ägas av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting.

Figur 3.3 Ägarstruktur 2018

Produktiv skogsmark, 1000 hektar

Källa: Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret – bearbetat av Skogsstyrelsen.

De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer, 38 procent kvinnor, 60 procent män och 2 procent utan uppgift om kön. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter varav 67 procent är närboägda, 26 procent utboägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns och med en närboägd fastighet avses en sådan där ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. De sista 10 åren har antalet skogsägare minskat med 1 616 skogsägare per år. Även antalet skogsfastigheter minskar genom sammanläggningar.

Män deklarerade 2019 i genomsnitt ett innehav på 40,4 hektar produktiv skogsmark medan kvinnors fastigheter i genomsnitt består av 25,4 hektar produktiv skogsmark. Medianen, som kan vara ett bättre beskrivande mått i en skev fördelning, är 14 hektar för män

11 326

1 452 1 774

3 108

316

5 691

SOU 2020:73 Den svenska skogen

87

och 9 hektar för kvinnor. Medelåldern för samtliga skogsägare var 2019 knappt 62 år.2

Antal utländska skogsägare (fysiska personer)år 2017 var 7 290 ägare. Störst antal utländska skogsägare kommer från Danmark med 2 203 ägare följt av Norge med 1 993 ägare.3

Figur 3.4 Markägarkarta

Markägare med mer än 1000 ha skog (januari 2020)

© 2020 Naturvårdsverket och Lantmäteriet. Databearbetning och karta Metria AB.

2 www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/stor-skillnad-i-mans-och-kvinnors- skogsagande/. 3

Skogsstyrelsen Rapport 2018/12. Statistik om skogsägande 2017.

Den svenska skogen SOU 2020:73

88

3.3 Kunskap om skogstillståndet

Sverige har en lång tradition av att inventera skogen och att göra konsekvensanalyser av olika sätt att sköta och bruka skogen. Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU, är ansvarig myndighet för officiell statistik inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring.4 För att uppfylla det ansvaret bedriver SLU Riksskogstaxeringen inom Institutionen för skoglig resurshushållning vid SLU i Umeå. Riksskogstaxeringen påbörjades 1923 i syfte att utgöra ett underlag för utformning och uppföljning av landets skogspolitik. Riksskogstaxeringen baseras på årlig stickprovsinventering av cirka 11 000 provytor. Resultatet av stickproverna speglar således hur det ser ut i den svenska skogen i stort. Data avser bland annat arealförhållanden, virkesförråd, trädbiomassa, årlig tillväxt, vegetationsförhållanden, bärproduktion, död ved och skogsskador.

Sedan 1960-talet har dessutom nationella skogliga konsekvensanalyser, SKA, genomförts av Skogsstyrelsen med ungefär 5–10 års intervall. Dessa analyser visar på konsekvenser av olika skogsskötselscenarier och är underlag för beslut som rör skogarnas nyttjande och skötsel samt skogsindustrins utveckling. Inom ramen för konsekvensanalyserna beräknar Skogsstyrelsen rundvirkes- och skogsbränslebalansen. Resultaten av SKA utgör därför viktiga strategiska beslutsunderlag, inte minst för att bedöma framtida möjlig avverkning, påverkan på miljötillståndet och klimateffekter med utgångspunkt från de olika scenarierna.

Den senaste SKA redovisades av Skogsstyrelsen 2015.5 I den analyseras sex olika nationella scenarier om hur skogen kan utvecklas de kommande 100 åren. Ett scenario, som kallas Dagens skogsbruk, avser att visa på utvecklingen om skogen används och sköts som den sköts i dag. Scenariot utgick från den aktuella situationen utan några tillägg för utökning av areal skyddad skog eller skog som på annat sätt undantagits från skogsbruk. De andra fem scenarierna avser att visa på vilken utveckling som sker givet att en eller flera förutsättningar förändrats i relation till scenariot Dagens skogsbruk. Det är viktigt att poängtera att det som redovisas är scenarier och inte prognoser.

4

2 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt bilaga till förordningen.

5

Skogsstyrelsen, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15, rapport 10/2015.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

89

De olika scenarierna ger olika resultat, men samtliga visar på att tillväxten ökar successivt på all produktiv skogsmark under de 100 år som beräkningarna avser, framför allt på grund av ett allt varmare klimat. Eventuella negativa effekter för tillväxten till följd av klimatförändringen, som fler stormar, mer torka eller nya skadeinsekter, har dock inte räknats in i scenarierna.

Mellan 1980 och 2015 ökade tillväxten i genomsnitt med 0,6 procent per år.6 Skogsskötsel och förbättrat plantmaterial är viktiga anledningar till tillväxtökningen. En viss andel av tillväxten beror även på klimatförändringen, men det är svårt att avgöra hur stor den påverkan är.

3.4 Skogens skötsel

Skogen har under historien alltid spelat en viktig roll för människor, även om betydelsen av de olika nyttigheter som skogen erbjudit har varierat över tid och olika geografiska områden. Praktiskt taget all mark i Sverige bär spår av mänsklig påverkan vilket innebär att vi, med några få undantag, inte har några renodlade urskogar som helt saknar spår av mänsklig aktivitet. Sveriges skogar är därmed generellt seminaturala, halvnaturliga, där många ekologiska processer även i de brukade skogarna väsentligt fungerar naturligt.7

En beskrivning av skogsskötsel utgår från olika nivåer: åtgärder, metoder och system. Plantering, röjning och gallring är exempel på

skogsskötselåtgärder. Föryngring under skärm och luckhuggning är

exempel på skogsskötselmetoder. Trakthyggesbruk eller blädning utgör skogsskötselsystem. Det finns i princip två system för att sköta skog uthålligt: trakthyggesbruk och blädning. Blädning är en klassisk hyggesfri metod men det finns även hyggesfria metoder inom skogsskötselsystemet trakthyggesbruk.8

6 SLU, Skogsdata 2019. 7

Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport 2019/24.

8

SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future

Forests Rapportserie 2017:1, figur 8.

Den svenska skogen SOU 2020:73

90

3.4.1 Trakthyggesbruk

Trakthyggesbruk är ett skogsskötselsystem som används i likåldriga och enskiktade bestånd där merparten av träden är lika stora. Inom trakthyggesbruk, som är det absolut vanligaste skötselsystemet i Sverige, genomförs en stor mängd skötselåtgärder under en omloppstid i syfte att främja skogens utveckling.

Föryngringsfas

Under föryngringsfasen etableras ny skog genom plantering, sådd eller naturlig föryngring. Åtgärderna föregås oftast även av markberedning för att underlätta de nya plantornas etablering. Under 2017 genomfördes maskinell markberedning på cirka 150 000 hektar, vilket motsvarar cirka 80 procent av föryngringsarealen. Plantering är den vanligaste föryngringsmetoden och genomfördes, enligt Skogsstyrelsens senaste återväxtuppföljning för 2019, på cirka 170 000 hektar, eller 84 procent av föryngringsarealen. Naturlig föryngring användes som föryngringsmetod på 11 procent och sådd på 3 procent av föryngringsarealen. På 2 procent av föryngringsarealen vidtogs inga föryngringsåtgärder. Oavsett vilken föryngringsmetod som väljs förekommer normalt en stor del självföryngring av både barr och lövträd i bestånden.

Genom ståndortsanpassning i skogsbruket anpassas föryngringsåtgärderna till förhållandena på ståndorten, det vill säga den specifika plats där föryngringen sker. Ståndortsanpassad skogsodling innebär att föryngringsmetod och trädslag väljs efter den plats där träden kommer att växa så att plantorna erbjuds bästa möjliga förhållanden för sin etablering och utveckling samtidigt som den uthålliga produktionsförmågan inte äventyras. På grund av risken för skador av betande hjortdjur, främst älg, planteras ofta gran på marker mer lämpade för tall. Det sker särskilt i södra Sverige. När föryngring inte sker med det för marken optimala trädslaget ökar risken för skador av till exempel, granbarkborre eller torka.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

91

Ungskogsfas

Under ungskogsfasen är röjning den huvudsakliga skötselåtgärden. Under 2015–2017 genomfördes röjning årligen i medeltal på cirka 420 000 hektar. Röjning genomförs primärt för att skapa önskad trädslagssammansättning i det uppväxande beståndet och främja tillväxten på de kvarvarande stammarna. Om röjning genomförs i syfte att ta tillvara de bortröjda stammarna som energisortiment genomförs röjningen ofta något senare för att uttaget ska ge ekonomisk vinst.

Gallringsfas

Under gallringsfasen är det gallring som är den huvudsakliga skötselåtgärden och den genomförs normalt mellan en till tre gånger per omloppstid. Syftet med gallring är att främja tillväxten för de kvarvarande stammarna, men till skillnad från röjning tas virket tillvara och används främst som råvara i massaproduktion eller som klentimmer i sågverken. I medeltal gallrades i genomsnitt 313 000 hektar per år under perioden 2015–2017.

Föryngringsavverkning

Föryngringsavverkningsfasen är den sista fasen under en omloppstid vid trakthyggesbruk. Då genomförs en avverkning där nästan alla träd i beståndet tas ner samtidigt. I Sverige lämnas dock enstaka eller grupper av träd som miljöhänsyn. Om naturlig föryngring ska tillämpas som föryngringsmetod lämnas en skärm med fröträd kvar på avverkningsytan, oftast av tall. Är skärmen relativt tät glesas den ut en eller två gånger varefter de återstående skärmträden tas ner, om de inte lämnas som miljöhänsyn. Normalt har då ett nytt skogsbestånd etablerats.

Efter en föryngringsavverkning på fuktig mark görs ibland en skyddsdikning för att tillfällig sänka den höjda grundvattennivå som kan finnas efter avverkningen. Detta görs för att planterade barrträdsplantor ska överleva. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd och dikena ska lämnas för att växa igen.

Under perioden 2015–2017 föryngringsavverkades i medeltal 187 000 hektar per år, vilket motsvarar cirka 0,8 procent av den produktiva skogsmarksarealen i Sverige.

Den svenska skogen SOU 2020:73

92

3.4.2 Hyggesfria metoder

Andra brukningsmetoder, som med ett samlingsnamn ofta kan kallas hyggesfria skogsbruksmetoder, förekommer i liten men ökande omfattning i Sverige. Det finns flera olika metoder som kan utgöra hyggesfria skogsskötselsystem. Gemensamt för de hyggesfria metoderna är att marken inte lämnas kal i någon fas.

Motiven till att använda hyggesfritt skogsbruk varierar men kan vara att värna och utveckla sociala värden, naturvärden eller kulturvärden. I tätortsnära skogar kan hyggesfritt skogsbruk vara ett alternativ för att värna rekreationsvärden. Om motiven till att använda hyggesfria metoder är att värna arter som är beroende av skoglig kontinuitet och miljöer där det finns strukturer som gamla träd, skugga, fuktighet och död ved av olika nedbrytningsgrader är blädning och liknande metoder där enskilda träd plockhuggs att föredra.

Jämfört med trakthyggesbruk är hyggesfria metoder normalt mer positiva för naturvärden knutna till skuggiga och fuktiga miljöer och skoglig kontinuitet. Samtidigt kan hyggesfria metoder vara negativa för naturvärden knutna till solexponerade träd och solexponerad död ved. Hyggesfria metoder med ett begränsat kontinuerligt uttag av träd gynnar ofta skuggföredragande trädslag som gran och vissa ädla lövträd medan ljusälskande trädslag som tall, björk, asp och ek missgynnas. Vad gäller vissa viktiga strukturer för den biologiska mångfalden som gamla träd och grov död ved är förekomsten av dessa i ett skogsbestånd relativt oberoende av brukningsmetod. Mängden gamla träd och grov död ved i ett skogsbestånd är beroende av hur många sådana som lämnas vid brukandet oavsett brukningsmetod. Då trakthyggesbruk är den kraftigt dominerande skogsbruksmetoden i Sverige kan en större användning av hyggesfria metoder vara positivt för vissa naturvärden och vissa skogstyper om de hyggesfria metoderna utförs på ett för naturvärdena gynnsamt sätt.

I vissa fall kan det vara en kombination av värden som gör att ett hyggesfritt alternativ väljs. Ofta innebär hyggesfria metoder dock att det ekonomiska motivet får stå tillbaka. Risken för körskador kan öka eftersom åtgärder vidtas fler gånger per omloppstid i varje bestånd. I vissa fall kan det även finnas produktionsmässiga fördelar med hyggesfritt skogsbruk.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

93

Blädning

Blädningsbruk är en hyggesfri metod för fullskiktade bestånd, det vill säga med träd i alla åldrar och höjdklasser, men mest i de lägre höjdklasserna. Eftersom en blädningsskog hela tiden är trädbevuxen är det en metod som främst är lämplig för skuggfördragande trädslag (sekundärträdslag) som till exempel gran. Vid blädning avverkas enskilda träd i intervaller på tio till tjugo år.

Avverkningen syftar till att ge ett ekonomiskt utbyte samtidigt som de kvarvarande träden ska kunna utvecklas. De återkommande huggningarna kräver att skördade träd hela tiden ersätts med ny inväxning underifrån – små träd som får chans att växa upp och bli nya gagnvirkesträd. För att trygga inväxningen krävs därför ett förråd av små träd. Det förutsätter ett kontinuerligt tillskott av naturligt föryngrade plantor och att avverknings- och drivningsåtgärder utförs så att skador på underväxt och plantor minimeras. Det är även viktigt att tillräckligt många stora träd sparas för att säkra frötillgången.

Vid blädning eftersträvas att skogen ska fortsätta att vara fullskiktad, vilket innebär att träd i olika storleksklasser behöver tas ut för att behålla en jämn diameterfördelning.

En summering av empiriska försök och teoretiska beräkningar pekar mot att produktionen av stamved även under optimala produktionsförhållanden blir 10–20 procent lägre vid blädningsbruk än vid trakthyggesbruk. Då krävs att åtgärderna är utförda på rätt sätt och i lämpliga bestånd. Skälen till de högre kostnaderna beror framför allt på lägre produktivitet i en blädad skog, högre drivningskostnader och fler åtgärder per omloppstid. Det faktum att vissa skogsvårdsåtgärder, som föryngring och röjning, inte behövs kompenserar i dagsläget inte fullt ut för de högre kostnaderna.9

När det gäller trädens upptag av koldioxid är det inte skogsskötselsystemet som har betydelse utan den tillväxtnivå som finns i beståndet. Det långsiktiga upptaget av koldioxid är därför likvärdiga mellan olika system om träden växer lika snabbt. I praktiken är dock tillväxten oftast högre vid trakthyggesbruk, vilket talar för att det ger högre klimatnytta.10

9 Skogsstyrelsen. Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk, s. 44. 10

SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future Forests Rapportserie 2017:1, s. 71.

Den svenska skogen SOU 2020:73

94

Överhållen skärm

Skogsbruksmetoden skärmskogsbruk med överhållen skärm är en hyggesfri metod som är lämplig för att föryngra tall eller andra trädslag som kräver ljus för att etableras (pionjärträdslag).

Syftet med metoden kan vara att skapa skiktade tallskogar och det sker genom att det vid en avverkning lämnas ett större antal träd som bidrar till naturlig föryngring. Åtgärden kan kombineras med bränning av fält- och bottenskiktet under skärmen. Metoden är särskilt lämplig i tallbestånd på torr mark som historiskt haft täta brandintervall.

Skillnaden mellan överhållen skärm och en vanlig fröträdsställning vid trakthyggesbruk är att den överhållna skärmen sparas betydligt längre än vid traditionellt skärmskogsbruk och att skärmen hålls tätare än en vanlig fröträdsställning. Dessutom avvecklas skärmen i flera steg under den perioden. Skärmar kan överhållas eller behållas på många sätt. Ett typfall som ur biologisk mångfaldssynpunkt kan vara intressant är äldre tallskog på sediment. En annan variant av metoden överhållen skärm är föryngring av gran under en successivt avvecklande av en granskärm. Denna metod kan till exempel användas i vissa sumpskogar för att möjliggöra granföryngring utan att markvattnet stiger så mycket att gran får svårt att etablera sig.

Luckhuggning

Luckhuggning är en hyggesfri skogsbruksmetod som kan vara lämplig framför allt i granskog och bokskog, som är ljuskänsliga trädslag och etableras bäst i skugga från andra träd. Metoden bygger på att minde luckor tas upp i beståndet så att ny föryngring kan växa upp i dessa luckor genom frön från omgivande träd eller genom plantering. Luckans storlek beror på hur skogen ser ut och hur mycket ljus som behövs, men en luckstorlek på 20–50 meter i diameter är vanligast. Större luckor ger mer självföryngring av ljusälskande trädslag som tall och många lövträd och mindre luckor ger mer föryngring av till exempel gran. Efterhand kan luckorna göras större tills de ”växer ihop”. Skogen närmast luckan glesas ut något. I luckorna kan klena träd och plantor lämnas, tillsammans med enstaka större träd som bedöms som mest stormfasta.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

95

Vid luckhuggning i granskog bör alltid risken för ökad stormfällning beaktas. På mark med tjockt humustäcke kan markberedning behövas i luckorna för att fullgod föryngring ska etableras. Gränsen mellan traditionellt trakthyggesbruk med små hyggen och luckhuggning är svår att dra.

3.4.3 Andra skötselåtgärder

Oavsett vilken skogsbruksmetod som tillämpas finns det ytterligare åtgärder som kan tillämpas.

Gödsling

Efter gallringsfasen kan ett skogsbestånd i traditionellt trakthyggesbruk och ungefär 10 år innan föryngringsavverkning gödslas med kväve för att öka tillväxten. Gödslingen utförs oftast som en engångsgödsling för att bygga upp virkesförrådet inför föryngringsavverkningen. En sådan gödsling är ofta mycket lönsam, men ibland kan det även löna sig att gödsla tidigare under beståndets utveckling.

Miljöeffekterna av gödsling är små så länge gödslingen utförs på ett korrekt sätt, till exempel bör gödsel inte nå vattendrag. Känslig mark- eller svampflora kan påverkas negativt av gödsling varför gödsling bör undvikas i områden med höga naturvärden eller som är viktig renbetesmark. All skog är inte lämplig eller ekonomiskt försvarbar att gödsla. Vissa marker är naturligt så kväverika att träden inte reagerar på gödsling. I andra bestånd blir tillväxtökningen så liten att en gödsling knappast lönar sig.

Askåterföring

En annan skötselåtgärd är askåterföring, som främst sker efter uttag av biobränsle i form av grenar och toppar. Allt uttag av biomassa försurar marken något och innebär att näringsämnen försvinner. Om bortförandet överstiger den naturliga tillförseln minskar utbudet av näringsämnen vilket kan leda till att markens uthålliga produktionsförmåga påverkas negativt.

Den svenska skogen SOU 2020:73

96

Aska neutraliserar sura ämnen på ett liknande sätt som kalk. Genom att återföra askan till skogen minskar risken för försurning av mark och vatten. Askan innehåller dessutom det mesta av näringen som fanns i avverkningsresterna från början, dock inte kväve. Därmed kan askan kompensera för bortförandet av näringsämnen. Askåterföring kan ske under hela omloppstiden och spridas i växande skog eller på hyggen.

3.5 Virkesproduktion och ekonomi

Sveriges totala virkesförråd har ökat sedan mitten av 1920-talet, då de första uppgifterna från Riksskogstaxeringen om skogstillståndet, blev tillgängliga. Från mitten av 1920-talet till i dag har det totala virkesförrådet ökat med över 100 procent.

Den årliga tillväxten på produktiv skogsmark i Sverige beräknasår 2015–2019 till drygt 115 miljoner skogskubikmeter (m3sk) utanför formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.11 Genom att en betydande andel av tillväxten sker i medelålders skog, som inte kan avverkas, är inte hela den årliga tillväxten tillgänglig för avverkning. Enligt de senaste skogliga konsekvensanalyserna är den beräknade årliga tillväxten på skogsmark som är tillgänglig för avverkning cirka 91 miljoner m3sk.12

Den totala bruttoavverkningen uppgick 2018 till 91,2 miljoner m3sk. Bruttoavverkningen 2019 uppskattas preliminärt till 94,1 miljoner m3sk vilket innebär en ökning med drygt tre procent. Bruttoavverkningen 2020 prognostiseras till 91 miljoner m3sk. Avverkningen har, med årliga variationer, ökat stadigt sedan början av 1950-talet då den låg på mellan 40–60 miljoner m3sk årligen. Under de senaste fem åren har den årliga bruttoavverkningen legat inom intervallet 90– 94 miljoner m3sk.13

11 SLU, Skogsdata 2020 s. 135. 12

Skogsstyrelsen, Skogliga Konsekvensanalyser 2015, rapport 10-2015.

13

Skogsstyrelsen, statistiskt meddelande JO0312 SM 2001, Bruttoavverkning 2018 och preli-

minär statistik för 2019.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

97

Figur 3.5 Avverkning och tillväxt

Produktiv skogsmark utanför formellt skydd, miljoner m³sk.

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU. Femårsmedelvärden 1956–2016. Inklusive tillväxt för avverkade träd.

Figur 3.6 Totalt virkesförråd 1923–2017

Virkesförrådets utveckling för levande träd, miljoner m³sk

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) respektive 1938–1952 (1945) och glidande femårsmedeltal från 1955. Uppgifter för 1927–1944 respektive 1946–1954 framtagna med linjär interpolering. Anmärkning: Från år 1955 tillämpade Riksskogstaxeringen skogsmarksdefinitionerna och först från och med år 2003 ingår formellt skydd i provytorna. All mark: Exklusive bebyggd mark och fjällbjörkskog. Formellt skydd: Formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.

Den svenska skogen SOU 2020:73

98

Skogsnäringen sysselsätter i dag cirka 70 000 personer. Om alla underleverantörer räknas med är omkring 120 000 personer sysselsatta i branschen. Arbetstillfällena finns i huvudsak utanför storstadsregionerna. År 2017 var förädlingsvärdet för hela branschen cirka 82,5 miljarder kronor vilket är cirka 11 procent av svensk industris förädlingsvärde.

Av svensk industris totala sysselsättning, export, omsättning och förädlingsvärde svarar skogsindustrin för 9–12 procent. Skogsindustrins investeringsnivå varierar kraftig. Under åren 2015–2019 investerades cirka 66 miljarder kronor i ökad och ny produktionskapacitet inom trävaror, massa och papper vilket är cirka 21–23 procent av svensk industris totala investeringar. De fem åren dessförinnan låg investeringarna cirka 30 procent lägre. För 2020 är prognosen investeringar inom skogsindustrin på 9,57 miljarder kronor.14

3.6 Miljövärden och naturvård

Skogen innehåller naturvärden som är viktiga för skogslevande arter, sociala värden som avser människans upplevelsevärden och kulturvärden som är av historiskt och kulturellt intresse. Vissa av dessa värden gynnas genom aktiv skötsel medan andra värden bevaras bäst genom att de lämnas orörda.

I skogar med höga naturvärden finns ofta många gamla, grova träd, många olika trädslag, både barrträd och lövträd, av olika ålder och storlek. Det finns ofta luckor och gläntor i skogen som släpper ned ljus och gott om döda och multnande träd samt träd med håligheter. Ibland finns det spår av brand och det kan vara områden som varit beskogade under mycket lång tid. Vissa skogstyper och andra trädbärande naturtyper med ursprung i det gamla odlingslandskapet har utvecklat sina naturvärden genom mänsklig hävd, såsom bete, slåtter eller hamling (lövtäkt).

Forn- och kulturlämningar är gamla spår efter människors verksamhet. De visar hur människorna levde och brukade landskapet och skogen. Av stor betydelse för kulturmiljövärdena i skogen är det så kallade biologiska kulturarvet15. Det biologiska kulturarvet är den

14

Skogsindustrierna.

15

Riksantikvarieämbetets definition av biologiskt kulturarv: Det biologiska kulturarvet utgörs av ekosystem, naturtyper och arter som uppstått, utvecklats eller gynnats genom människans

SOU 2020:73 Den svenska skogen

99

del av den biologiska mångfalden som är resultatet av människans aktiva brukande och som därmed berättar något om människan. Det biologiska kulturarvet kan innefatta arters egenskaper exempelvis ängsväxter som börjat blomma tidigare på säsongen på grund av det urval som den återkommande slåttern inneburit. En annan typ är de enskilda träd och buskar som har formats av människan. Exempel är hamlade lövträd eller vidkroniga granar i ett fäbodbete. Mänskligt nyttjande har gynnat vissa arter, antingen genom aktiv inplantering eller genom att livsmiljöer skapats där vissa vilda arter trivs, till exempel förekomster av gullvivor i gamla slåtterängar. Hela naturtyper kan också ha formats eller uppkommit genom tidigare bruk. Exempel på det är ekhagar och fäbodlandskap med betade skogar. Det biologiska kulturarvet kan även innefatta hela landskap, till exempelvis det av renskötsel präglade fjällandskapet.

Skogens sociala värden är de värden som skapas av människans upplevelser av skogen. Dessa värden rör skogens betydelse för hälsa, välbefinnande och en god livsmiljö, fritidsupplevelser, friluftsliv och turism, upplevelsevärden och sociala naturkvalitéer, estetiska värden, pedagogik och kunskap om skog och miljö, lek, samvaro och sociala relationer, intellektuell och andlig inspiration, identitet och kulturarv.16 Skogens sociala värden är särskilt viktiga i tätortsnära skogar eller annan skog som är attraktiv eller lättillgänglig för människor.

Nästan all svensk skog var ursprungligen påverkad av naturliga störningar som brand, storm eller översvämning. Människan har hämtat ved och byggnadsmaterial och haft betesdjur i skogen i tusentals år vilket resulterat i en stor variation av betespräglade miljöer, allt från svagt betespräglade skogar till helt öppna trädlösa betesmarker. Människan har även bränt och röjt stora arealer skog som omvandlats till slåtter- och åkermark. Många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapats av sådana naturliga störningar eller mänsklig hävd.

Skogslevande arter kan vara allt från arter som kräver sammanhängande skogar med ett slutet kronskikt under hela livscykeln till arter som utnyttjar solexponerade träd. Många arter rör sig mellan olika biotoper, och för vissa är just gränszonen mellan skog och odlingslandskap den viktigaste biotopen.

nyttjande av landskapet och vars långsiktiga fortlevnad och utveckling förutsätter eller påverkas positivt av brukande och skötsel.

16

Skogsstyrelsen, Skogens sociala värden, meddelande 9-2013, s. 6.

Den svenska skogen SOU 2020:73

100

Skogen har under de senaste århundradena i stora delar av landet påverkats kraftigt av verksamheter som kolning, tjärbränning och virkesuttag. Ett omfattande virkesuttag gjordes när sågverksutbyggnaden tog fart, och skedde i form av så kallade dimensionshuggningar där de äldsta träden avverkades och övriga träd lämnades kvar. I jordbruksbygder och kring gruvor och järnbruk var skogen i början av 1800-talet kraftigt påverkad av bete och avverkning, men i obebyggda trakter var skogarna långt mindre påverkade av mänskliga aktiviteter, särskilt i nordvästra Sverige. På 1950-talet slog kalhyggesbruket igenom och blev den helt dominerande avverkningsmetoden. Alla träd avverkades på samma gång och föryngring skedde sedan genom plantering, sådd eller självföryngring, vilket skapade skogar med träd av samma ålder. Flerhundraåriga träd och grov död ved som utgör viktiga livsmiljöer för många arter, saknades i stort sett i de nya skogar som uppstod. Sedan 1990-talet har miljöhänsyn varit en naturlig del av skogsbruket och de uppväxande skogarna har sedan dess fått ett större inslag av gamla träd, död ved och lövträd jämfört med de som föryngrades decennierna innan.

3.6.1 Biologisk mångfald

Biologisk mångfald definieras på följande sätt i Konventionen om biologisk mångfald (CBD).

Variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.

Biologisk mångfald omfattar således den genetiska variationsrikedomen bland individer eller populationer inom en art, den variationsrikedom av arter som finns inom ett ekosystem eller område och den variationsrikedom av ekosystem som finns inom ett större landskap, se figur 3.7.

Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga processerna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mångfald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

101

Figur 3.7 Biologisk mångfald

De tre typerna av biologisk mångfald; genetisk mångfald, artmångfald och ekosystemmångfald och deras inbördes betydelse.

Det skogslandskap i Sverige som har den i särklass bäst bevarade ursprungliga ekosystemmångfalden är de stora sammanhängande naturskogarna ovanför och i nära anslutning till den fjällnära gränsen. En väl bevarad ekosystemmångfald innebär även en väl bevarad artmångfald och genetisk mångfald, något som inte på samma sätt är möjligt i de mer fragmenterade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

3.6.2 Ekosystemtjänster

Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan och som bidrar till vår välfärd och livskvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel.

Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper:

• Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trävirke, bioenergi.

• Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering.

Den svenska skogen SOU 2020:73

102

• Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism.

• Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel fotosyntes och bildning av jordmån.

3.6.3 Rödlistade och hotade arter

Den så kallade rödlistan är en objektiv redovisning av tillståndet för Sveriges flora och fauna och följer den internationella naturvårdsunionens (IUCN) kriteriesystem för att kategorisera arter efter deras utdöenderisker. Rödlista 2020 är framtagen av SLU Artdatabanken och bedömningarna utförs av Artdatabanken tillsammans med över hundra av landets främsta artexperter. I kategoriseringen ingår inga värderingar av hur angeläget det är att bevara eller göra insatser för en viss art, utan bedömningarna syftar strikt till att kvantifiera utdöenderisken.17

Rödlistans kriterier fokuserar på förändringar som sker just nu, förväntas ske inom den närmaste framtiden eller som skett under de senaste 10–20 åren, för långlivade organismer upp till 100 år. Rödlistan fångar inte upp mindre eller långsamma förändringar som skett under längre tid, såvida de inte resulterat i att populationerna blivit små och kraftigt fragmenterade. Bedömning av rödlistestatus görs bara för arter som invandrat naturligt i Sverige eller kommit hit med hjälp av människan och sedan naturaliserats före år 1800. Både vanliga och ovanliga arter som minskar kan vara rödlistade.

Rödlista 2020 är den femte samlade rödlistan för Sveriges djur, svampar och växter. Den första publicerades år 2000. Sverige har sedan dess reviderat och publicerat en rödlista vart femte år. På SLU Artdatabankens webbplats finns en dokumentationstext för varje art som förklarar varför arten är rödlistad.

De arter som uppfyller kriterierna för Nationellt utdöd, Akut hotad, Starkt hotad, Sårbar, Nära hotad, eller Kunskapsbrist benämns

rödlistade, se figur 3.8.

De rödlistade arter som kategoriseras som Akut hotad, Starkt hotad eller Sårbar benämns dessutom som hotade. Arter som bedömts enligt rödlistningskriterierna men som inte uppfyller något av kriterierna kategoriseras som Livskraftig.

17 SLU Artdatabanken. Rödlistade arter i Sverige 2020, s. 4.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

103

Figur 3.8 Rödlistans systematik

Kriterier för rödlistade respektive hotade arter

Källa: Artdatabanken 2020. Förkortningarna avser de internationella benämningarna för kategorierna: Regionally Extinct (RE), Critically Endangered (CR), Endangered (EN), Vulnerable (VU), Near Threatened (NT), Data Deficient (DD) och Least Concern (LC).

Hotade arter i skogen

Rödlista 2020 visar att skog är en viktig livsmiljö för 2 050 av de rödlistade arterna. Av dessa är 999 hotade. SLU Artdatabanken bedömer att avverkning har stor negativ påverkan på 764 och viss negativ påverkan på 211 hotade arter, en mindre del av dessa hör hemma i landskapstyper utanför skogen, till exempel hagmarker och parker.18

De hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är spridda över hela landet och är i störst utsträckning knutna till ädellövskog och barrskog. De trädslag som hyser flest av dessa hotade arter är gran och ek. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Levande ved är i denna indelning sådan ved som är påverkad av exempelvis vedsvampar eller skalbaggar men där trädet fortfarande lever. De flesta hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan är svampar och insekter.

18 Utdrag ur rödlista 2020 från Artfaktadatabasen, 2020-05-11.

Den svenska skogen SOU 2020:73

104

Figur 3.9 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Antal hotade arter indelade efter organismgrupp

Källa: Artdatabanken 2020.

Figur 3.10 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Antal hotade arter knutna till visst trädslag samt viss skogstyp

Källa: Artdatabanken 2020. De 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan fördelade på de trädslag som bedöms viktiga för arten. I det mindre infällda diagrammet redovisas den skogstyp som bedöms viktig för de 764 hotade arterna. En viss art kan vara knuten till en, flera eller inget specifikt trädslag eller skogstyp.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

105

Tabell 3.1 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Geografisk fördelning av hotade arter

Län Antal arter

Norrbotten

195

Västerbotten

176

Jämtland

219

Västernorrland

193

Gävleborg

189

Dalarna

200

Uppsala

257

Värmland

128

Västmanland

201

Stockholm

223

Örebro

150

Södermanland

143

Östergötland

217

Jönköping

113

Västra Götaland

303

Gotland

215

Kronoberg

101

Kalmar (fastland)

208

Kalmar

(Öland)

239

Halland

131

Blekinge

143

Skåne

293

Källa: Artdatabanken 2020. De 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan fördelade geografisk över Sverige. En art kan förekomma i flera län. Färgintensitet i kartan motsvarar antalet hotade arter per län.

3.6.4 Areal gammal skog och mängd död ved

Skogsbrukets naturvårdsarbete har utvecklats positivt ur många aspekter sedan den nya skogspolitiken infördes i början på 1990-talet. Trots det finns fortfarande många hotade skogslevande arter och antalet hotade arter minskar inte och situationen för dessa ser följaktligen inte ut att bli märkbart bättre. Det kan bero på att naturvårds-

Den svenska skogen SOU 2020:73

106

åtgärder som görs i skogen i många fall tar lång tid för att få full effekt. Som exempel tar det lång tid för hundraåriga träd som lämnas som miljöhänsyn att bli riktigt gamla och värdefulla för den biologiska mångfalden. Tiden som gått sedan den nya skogspolitiken infördes utgör endast en kort tid i en skogs livscykel.

Att statusen för de hotade skogslevande arterna inte förbättras kan också bero på att de åtgärder som gjorts inte är tillräckliga för dessa arter. Det kan vara så att mängden gamla träd och död ved var på så låga nivåer att trots att ökningarna procentuellt sett varit stora är de inte tillräckliga för att ge livskraftiga populationer av vissa hotade arter.

Död ved är, som nämnts ovan, av stor betydelse för många hotade skogslevande arter. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Vi ska här, för att bättre förstå betydelsen av skogsbrukets utveckling för den biologiska mångfalden, fördjupa oss i situationen för den biologiska mångfalden knuten till död ved.

Figur 3.11 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Indelade efter vilket substrat som bedömts viktigt för arten

Källa: Artdatabanken 2020. De substrat som bedömts viktiga för de 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan. En viss art kan vara knuten till en, flera eller inget särskilt substrat.

223

295

193

SOU 2020:73 Den svenska skogen

107

Arter och den döda vedens kvalitet

Antalet arter som lever i död ved beräknas vara mellan 6 000 och 7 000 i Sverige.19 Olika arter är knutna till död ved från olika trädslag till följd av vedens kemi och struktur. Drygt 60 procent av de vedlevande arterna uppträder enbart på lövträd, 25 procent på barrträd och resten är så kallade generalister som uppträder på både löv- och barrträd.20

Olika arter föredrar även olika dimensioner av död ved, allt från pinnar till grova träd. Studier visar att en större artrikedom återfinns på grov död ved, i synnerhet återfinns här hotade eller ovanliga arter.21

Olika arter föredrar även olika nedbrytningsgrad av död ved, allt från nydöd hård ved till mjuk, nästan nedbruten ved. I brukad skog är sena nedbrytningsstadier underrepresenterade jämfört med i naturskog. Det beror bland annat på att de sena nedbrytningsstadierna påverkas mer av skador i samband med gallring och slutavverkning.22

Generalister och lättspridda arter klarar sig i allmänhet bra, medan arter som är mer specialiserade på en viss typ av död ved och/eller är mer svårspridda har svårare att klara sig. De flesta hotade arter knutna till död ved är denna typ av specialister.

Arter och mängden död ved

I en sammanställning av 40 studier från urskogsartade tall- och granskogar i Sverige, Finland och norra europeiska Ryssland var medelvärdet för död ved 80 m3 per hektar. I dessa studier varierade mängden död ved från 19 m3 per hektar upp till 201 m3 per hektar. Den döda veden i granskogarna utgjorde 18–40 procent av virkesförrådet med ett medeltal på 28 procent. Andelen död ved i tallskogarna varierade från 18–37 procent med ett medeltal på 25 procent av virkesförrådet.23

19 Skogsstyrelsen, Vedlevande arters krav på substrat – en sammanställning och analys av 3 600 arter,

rapport 7/2004, s. 16.

20

Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, rapport 5413, s. 12.

21

Grove, S. 2002, Saproxylic insect ecology and the sustainable management of forests, Annual Review of Ecology and Systematics. 33, s 4.

22

Hautala, H., m.fl., Impacts of retention felling on coarse woody debris (CWD) in mature boreal

spruce forests in Finland, Biodiversity and Conservation 13, 2004, s. 1541–1554.

23

Siitonen, J., Forest management, coarse woody debris and saproxylic organisms: Fennoscandian

boreal forests as an example, Ecological Bulletins 49, 2001, s. 12–16.

Den svenska skogen SOU 2020:73

108

I en genomgång av 36 studier av tröskelvärden för mängden död ved för insekter i mellaneuropeiska skogar dras slutsatsen att kritiska tröskelvärden för förekomst av många vedinsekter ligger inom intervallet 20–50 m3 per hektar.24 Med andra ord kan de inte överleva långsiktigt i skogar med lägre volym död ved per hektar.

I Finland och Ryssland studerades vedlevande skalbaggar i ett antal skogar med olika mängd död ved. Man jämförde naturskogar, överåriga brukade skogar och avverkningsmogna brukade skogar. Resultatet visar på ett starkt positivt samband mellan artantal av vedlevande skalbaggar och mängden död ved. Något liknande samband för ickevedlevande skalbaggar sågs inte.25

I en studie i norra Sverige påvisades ett positivt samband mellan antalet lågor26 per hektar och artantalet vedlevande svampar. Artantalet påverkades också positivt av lågornas diameter och nedbrytningsgrad. Tätheten av lågor i studieområdena varierade från 25 per hektar till 150 per hektar. Artantalet ökade linjärt upp till 75 lågor per hektar, vilket bör motsvara 25–35 m3 död ved i form av lågor per hektar. Därefter tycks kurvan plana ut. 27

I en studie av vedsvampar i södra Finland förklarades skillnaderna i artrikedom bäst av variationen och mängden av död ved. Hotade arter var praktiskt taget begränsade till bestånd där mängden död ved översteg 20 m3 per hektar. Författarna menar att detta utgör ett tröskelvärde och att förekomsten av hotade arter av vedsvampar vid lägre volymer av död ved är osannolik.28

I en studie presenterades data över sambandet mellan volymen död ved och förekomst av ett antal hackspettarter i Polen. Det visade sig att den vitryggiga hackspetten bara häckade i områden med i genomsnitt minst 10–20 m3 död lövved per hektar i ett 100-hektarsområde.29

24 Müller, J., Bütler, R., A review of habitat thresholds for dead wood: a baseline for management

recommendations in European forests, European Journal of Forest Research 129, 2010, s. 990.

25

Martikainen P., m.fl., Species richness of Coleoptera in mature managed and old-growth boreal

forests in southern Finland. Biological Conservation 94, 2000, s. 202.

26

Lågor är den gängse termen för omkullfallna döda träd.

27

Bader, P., m.fl., Wood-inhabiting fungi and substratum decline in selectively logged boreal spruce

forests, Biological Conservation 72, 1995, s. 355–362.

28

Penttila R., m.fl., Polypore diversity in managed and old-growth boreal Picea abies forests in

southern Finland, Biological Conservation 117, 2004. s. 271–283.

29

Angelstam P., m.fl., Effects of forest structure on the presence of woodpeckers with different

specialisation in a landscape history gradient in NE Poland, Avian Landscape Ecology, 2002, s. 33.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

109

En annan studie visade att om tretåig hackspett ska finnas i ett område, med en sannolikhet på 95 procent, bör mängden stående död ved uppgå till i genomsnitt minst 15 m3 per hektar inom 100 hektar.30

I en rapport från Naturvårdsverket dras bland annat följande slutsatser: Somliga arter är specialiserade och kräver ett rikligt utbud av död ved på 50 m3 per hektar eller mer. Områden med 20 m3 död ved per hektar tycks vara bra miljöer för många arter.31

Död ved i Sverige enligt riksskogstaxeringen 2020

Riksskogstaxeringen samlar in en mängd data för att beskriva och kvantifiera den döda veden. I en temarapport 2020 beskrivs den döda veden över olika geografier, fördelat på trädslag, position och nedbrytningsgrad.32 Nedanstående text är baserad på utdrag från denna rapport.

När den första inventeringen av död ved utfördes år 1923 var det den döda veden som en resurs som var i fokus, det vill säga den hårda döda ved som var duglig som brännved inventerades. Sedan år 1994 är inventeringen utökad för att inkludera mer nedbruten död ved samt registrering av ytterligare information relaterat till den döda veden. Analyserna visar att mängden hård död ved mer än fördubblats sedan 1926. Vi har i dag 244 miljoner m3 död ved i Sveriges skogsmark vilket motsvarar 8,9 m3 per hektar.

Mängden död ved i hela landet på produktiv skogsmark utanför formellt skyddade områden är i dag 8,4 m3 per hektar. Det kan jämföras med 5,8 m3 per hektar år 1996, en ökning med 45 procent på drygt 20 år. Mängden död ved per hektar är betydligt större på skogsmark inom formellt skyddade områden. Där uppgår den till 20,4 m3per hektar.

30 Butler R., m.fl., Dead wood threshold values for the three-toed woodpecker presence in boreal

and sub-Alpine forest, Biological Conservation 119, 2004, s. 315.

31

Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, Rapport 5413, 2005, s. 9.

32

SLU, Institutionen för skoglig resurshushållning, Skogsdata 2020, s. 11–34.

Den svenska skogen SOU 2020:73

110

Figur 3.12 Mängd död ved

m

3

/hektar, produktiv skogsmark

Mängden död ved på produktiv skogsmark i Sverige utanför formellt skyddade områden 1996 respektive 2020, inom formellt skyddade områden 2020 och genomsnittet i 40 urskogsartade skogar i Sverige, Finland och norra Ryssland.

Ungefär tre fjärdedelar av volymen död ved på skogsmark är mellan 10 och 29 cm i diameter. Drygt hälften av den döda veden på skogsmark i Sverige är hård. Andelen minskar med ökad nedbrytningsgrad. Andelen mycket nedbruten död ved är endast cirka 10 procent. Inom formellt skyddade områden finns det nästan fyra gånger så mycket död ved av klassen mycket nedbruten och även mer grov död ved.

De största mängderna död ved per hektar finns närmast fjällkedjan, i mellersta Norrland, i Stockholms och Uppsala län samt i sydvästra Götaland. Sedan 1990-talet har mängden död ved ökat sett till hela landet. I Norra Norrland ses dock en minskning, främst av mängden mer nedbruten död ved.

Det främsta skälet till den hårda döda vedens kraftiga ökning under senare år är vindfällningar orsakade av kraftiga stormar. Dessutom har skogsbruket sedan 1990-talet vid föryngringsavverkningar av naturvårdsskäl aktivt börjat spara både stående döda och levande träd. Död ved av gran har ökat över tid i hela landet.

Vissa arter gynnas av att det finns höga koncentrationer av död ved inom ett område. Riksskogstaxeringens har utfört en analys med

SOU 2020:73 Den svenska skogen

111

data från 2015–2019. I analysen har ett tröskelvärde på minst 20 m3per hektar nyttjats och den döda veden måste utgöras av objekt med en grovlek på minst 20 cm. Analysen visar att det i dag finns knappt 2 miljoner hektar skogsmark, respektive knappt 1,5 miljoner hektar produktiv skogsmark, som uppfyller dessa kriterier. Det utgör 7 procent av både den produktiva och totala skogsmarksarealen.

3.6.5 Arealen gammal skog och äldre lövrik skog samt mängden död ved

Skogsbrukets negativa påverkan på hotade arter gäller främst föryngringsavverkning av skogsområden som under lång tid varit kontinuerligt beskogade. Brist på död ved samt igenväxning av tidigare öppnare miljöer är andra viktiga orsaker till populationsminskningar. Dessutom innebär detta att livsmiljöerna för många arter blivit fragmenterade vilket får till följd att arterna får svårt att sprida sig i landskapet.

Utvecklingen sedan den nya skogspolitiken infördes har ur många naturvårdsaspekter varit positiv med ökade arealer gammal skog och äldre lövrik skog samt ökad mängd död ved genom skogsbrukets miljöhänsyn och frivilliga avsättningar.

Figur 3.13 Utveckling av areal gammal skog 1926–2017

Areal produktiv skogsmark över viss beståndsålder utanför formellt skydd, 1000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020. Hela landet utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1927–1954 är linjärt interpolerade.

Den svenska skogen SOU 2020:73

112

Figur 3.14 Volymen hård död ved – utveckling sedan 1923–2017

Volym hård död ved fördelad på diameterklass, alla ägoslag utanför formellt skydd, miljoner m

3

sk

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020. Hela landet, alla ägoslag exklusive bebyggd mark och fjällbjörkskog, utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1926–1954 är linjärt interpolerade. Anmärkning: Avser volym hård död ved med en diameter på minst 10 cm samt ”duglig som brännved”. För perioden 1923–1982 är det oklart om lövträd inkluderas eller ej i inventeringen. Lövträd särredovisas därför från 1983 då det är osäkert om ökningen i den kategorin är jämförbar över hela serien.

Figur 3.15 Areal äldre lövskog 1955–2017

Äldre lövskog med förekomst av död ved, produktiv skogsmark utanför formellt skydd, 1 000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020. Utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Glidande femårsmedeltal. Björk och övriga lövträd ≥ 65 procent av grundytan bedömt på beståndsnivå, hård död ved med diameter ≥ 10 cm och ≥ 5 m³/hektar. Beståndsålder: Nordlig- och sydlig boreal zon >80 år samt boreonemoral- och nemoral zon >60 år.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

113

3.6.6 Konnektivitet i landskapet

För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i långsiktigt livskraftiga populationer behöver de kunna sprida sig mellan områden av denna skogstyp. För att arter knutna till olika skogstyper ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det finnas ekologisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogstyper. Med ekologisk konnektivitet menas att arter kan förflytta sig mellan områden i ett landskap. Det innebär emellertid inte att områdena behöver vara fysiskt sammankopplade. Om ekologisk kontinuitet ska råda kan däremot avståndet mellan områden av samma skogstyp inte vara längre än att arter knutna till denna skogstyp kan sprida sig mellan dessa områden så att ett genetiskt utbyte kan ske mellan populationerna.

Arter som är specialiserade på olika livsmiljöer, vilket gäller merparten av de hotade arterna, kallas habitatspecialister. För en habitatspecialist är väl förbundna system av den skogstyp, med de egenskaper som just den arten är anpassad till av stor betydelse för bevarandet av en långsiktigt livskraftig population. Exempelvis behöver arter knutna till gamla ihåliga ekar kunna sprida sig mellan just ekmiljöer med gamla ihåliga ekar för att väl förbundna system för dessa arter ska finnas. Dessa miljöer måste också finnas kvar över tid, på så sätt att nya ekar kontinuerligt växer upp och får åldras under sådana betingelser som skapar de förutsättningar som arten är beroende av. Arter som inte har specialiserade krav på sin omgivning, så kallade habitatgeneralister, har lägre behov av väl förbundna system av livsmiljöer för att de ska kunna fortleva.

Vissa strukturer och funktioner finns huvudsakligen i så kallade skogsbiologiska värdekärnor33. Arter knutna till en sådan struktur och/ eller funktion har då främst möjlighet att fortleva i skogsbiologiska värdekärnor där en struktur och/eller funktion finns som just den arten är knuten till. Sådana habitatspecialiserade arter behöver kunna sprida sig mellan skogliga värdekärnor av den typ och med de strukturer och funktioner arterna behöver för att kunna fortleva i livskraftiga populationer i ett landskap.

33

I Sverige är begreppet skogsbiologisk värdekärna sedan länge etablerat för att bedöma vad som utgör skogar med stor betydelse för naturvärden/biologisk mångfald. Begreppet används i nuläget bland annat för att identifiera områden med höga naturvärden som bör aktualiseras/prioriteras för formellt skydd. Med skogsbiologisk värdekärna avses ett sammanhängande skogsområde som bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp.

Den svenska skogen SOU 2020:73

114

Ekologisk konnektivitet behövs av två anledningar. En lokal population som av någon anledning dör ut i en värdekärna kan inte ersättas av nya individer om det är för långt till närmaste lämpliga livsmiljö. Dessutom behöver populationer ha ett genetiskt utbyte för att vara långsiktigt livskraftiga.

Det är viktigt att observera att arter specialiserade på företeelser som främst förekommer i värdekärnor av en viss skogstyp behöver väl förbundna system av värdekärnor av just denna skogstyp för att kunna spridas mellan områdena. Olika arter har olika förmåga att sprida sig och olika krav på areell omfattning av habitat (olika spridningsbiologi).

För att kunna bedöma om områden är väl förbundna är det även relevant hur ekologiskt funktionella områdena i sig är och hur landskapet mellan dessa områden ser ut. För arters spridningsmöjlighet har det alltså betydelse vilka brukningsformer som används och vilken typ av miljöhänsyn som vidtas utanför områdena. I exemplet ovan kan gamla och unga ekar som lämnas som miljöhänsyn bidra till konnektivitet nu och i framtiden. Detsamma gäller även förvaltningen av ekar på odlingsmark eller i bebyggd miljö.

Den miljöhänsyn som tas vid föryngringsavverkning omfattar både att lämna hänsynsytor och enskilda träd utanför hänsynsytorna. Miljöhänsyn lämnas även i större utsträckning än vad som krävs enligt skogsvårdslagen, som en del av sektorsansvaret för miljön. Om sådan miljöhänsyn som stärker de specifika värdena i ett visst landskap lämnas blir värdet för den biologiska mångfalden högre och konnektiviteten bättre än om miljöhänsyn lämnas utan tankar på landskapets beskaffenhet. I ett landskap där den biologiska mångfalden främst är knuten till exempelvis solexponerade gamla tallar och död tallved så kan en effektiv miljöhänsyn förstärka det landskapet och bidra till ökad konnektivitet genom att gamla tallar lämnas som miljöhänsyn vid avverkning. I ett annat landskap med värdena knutna till fuktiga granlågor i slutna granskogar bör i första hand sådana hänsynsytor lämnas som miljöhänsyn.

En studie av konnektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor34 i Sverige visade att konnektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. Ovanför den fjällnära gränsen utgjordes 54 procent av skogsmarken av värdekärnor med

34

Studien använder begreppet High Conservation Value Forests vilket enligt utredningens bedömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiologiska värdekärna såsom det används i utredningen.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

115

funktionell konnektivitet för tre utvalda fågelarter. Nedan den fjällnära gränsen bestod endast 3–8 procent av skogsmarken av värdekärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga värdekärnorna var i så väl förbundna system att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.35

3.6.7 Representativitet av skogstyper

För att bevara den biologiska mångfalden i ett skogslandskap behövs ett representativt bevarande och utvecklande av skogsmiljöer som fångar in hela den biologiska mångfald som finns inom detta landskap. Detta bygger på grundläggande kunskap om att olika miljöer hyser olika artsamhällen med särskilda anpassningar och ekologiska interaktioner. Att bevara gamla granskogar bidrar i mycket begränsad omfattning till att bevara biologisk mångfald knuten till gamla ekskogar. För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livsmiljöer behövs således ett bevarande av alla naturtyper. Som nämnts ovan avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs bland annat att bevarande och utveckling av områden sker med ekologiskt representativa system.

3.6.8 Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter

Kritiskt tröskelvärde är den minsta mängd livsmiljö som måste finnas för att en specialiserad art långsiktigt ska kunna överleva i ett landskap. För att representativiteten ska anses god nog för att bevara den biologiska mångfalden behöver de kritiska tröskelvärdena uppnås för de olika naturtyperna/skogstyperna. Forskning visar att då mindre än 10–30 procent av den ursprungliga förekomsten av en livsmiljö återstår minskar sannolikheten för långsiktig överlevnad drastiskt.36

Den svenska bristanalysen från 1997 uppskattade det långsiktiga behovet av att skydda skog till 20 procent av de i ett ursprungligt till-

35 Angelstam P., m.fl., Sweden does not meet agreed national and international forest biodiversity

targets: A call for adaptive landscape planning, Landscape and Urban Planning 202, 2020.

36

Angelstam, P., m.fl., Targets and tools for the maintenance of forest biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510, 2004.

Den svenska skogen SOU 2020:73

116

stånd förekommande arealerna av i dag missgynnade skogstyper, åldersklasser och trädslagsblandningar.37 Utifrån dessa beräkningar har det antagits en schablonnivå om 20 procent som har varit ledande vid generella antaganden om storlek på livsmiljöer. Det kritiska tröskelvärdet är beräknat utifrån ursprunglig omfattning av livsmiljön. I de fall en skogstyp har omvandlats i stor omfattning till en annan naturtyp behöver därför schablonnivån justeras uppåt. Det är viktigt att förstå att olika arter har olika tröskelvärden för vad som är funktionella landskap just för dem.

3.6.9 Naturvårdande skötsel

De formellt skyddade eller frivilligt avsatta områdenas nytta för den biologiska mångfalden beror på deras kvalitet som livsmiljö för arter med dess genetiska innehåll och för ekosystemmångfalden. Områden avsatta för naturvård bör därför ha sådana kvaliteter i struktur och funktion att de motsvarar den biologiska mångfaldens behov. Många hotade arter är habitatspecialister och knutna till särskilda strukturer och funktioner i en viss skogstyp. Arter knutna till död ved behöver förekomst av död ved för sin överlevnad. Men många vedlevande hotade arter är dessutom beroende av en särskild typ av död ved. Olika arter är knutna till olika trädslag, olika grad av solexponering och olika nedbrytningsgrad på den döda veden. Olika funktioner, såsom översvämning, skogsbete eller skogsbrand ger upphov till olika strukturer och i övrigt olika förutsättningar för den biologiska mångfalden.

Normalt är vissa funktioner av särskilt stor betydelse för en viss skogstyp; naturliga tallskogar formas av regelbundna naturliga skogsbränder och svämskogar av regelbundna översvämningar. De strukturer och funktioner som naturligt hör hemma i en skogstyp är således av stor betydelse för den biologiska mångfalden knuten till denna skogstyp.

Människans tidigare hävd såsom bete eller slåtter och annan påverkan på strukturer och funktioner gör att naturvårdande skötsel ofta är viktig för att en skogstyp ska bibehålla eller utveckla de struk-

37

Angelstam, P., Andersson, L., I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige

utökas för att biologisk mångfald skall bevaras?SOU 1997:98, Bilaga 4.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

117

turer och funktioner som behövs för att de specialiserade arterna knutna till den skogstypen långsiktigt ska bevaras.

Många avsatta områden behöver följaktligen någon form av naturvårdande skötsel för att bevara och utveckla sin fulla kvalité som livsmiljö. Det kan röra sig om bete i trädklädda betesmarker, borthuggning av gran i igenväxande lövskogar, återställning av hydrologin i dikade sumpskogar och naturvårdsbränning i brandpräglade skogstyper. Skötselbehovet är stort i både de formellt skyddade områdena och i de frivilliga avsättningarna.38

Vissa områden avsatta för naturvård har relativt låga naturvärden i dag. Det kan vara delar med lägre naturvärden inom ett formellt skyddat område som ingått av arronderingsskäl eller en frivillig avsättning på en fastighet där områden med riktigt höga naturvärden saknats. I dessa naturvårdsavsättningar finns en potential att skapa naturvärden genom att exempelvis veteranisera39 träd eller skapa död ved eller att gynna lövträd genom att avverka yngre gran.

3.7 Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, miljöhänsyn och impediment

Formellt skydd och frivilliga avsättningar av skogsmark har under den senaste tjugoårsperioden ökat kraftigt. Sedan år 2018 finns officiell statistik över hur mycket formellt skyddad och frivilligt avsatt skog som finns, hur mycket skogsägare lämnat som miljöhänsyn och hur mycket improduktiv skog vi har i Sverige.40 Den statistik som redovisas nedan är uppdaterad av SCB till och med 2019.41

Av rapporten framgår att arealen formellt skyddad skog i Sverige är 2 352 700 hektar, varav 1 395 200 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 8,7 procent av landets skogsmark respektive 6,1 procent av landets produktiva skogsmark. Av detta utgör arealen formellt skyddad fjällnära skog 1 448 300 hektar, varav 643 700 hektar är produktiv skogsmark. Formellt skyddad fjällnära skog utgör 56,5 pro-

38 Se till exempel Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag om ett prioriterat åtgärds-

program för Natura 2000 för år 2021–2027, NV-05341-18 samt Riksrevisionens rapport, Skyddet av värdefull skog, RiR 2018:17.

39

Att avsiktligt skada träd på olika sätt så att de ska uppnå åldersstrukturer, som håligheter och döda grenar och toppar, tidigare för att gynna arter som är beroende av sådana strukturer.

40

Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor

samt improduktiv skogsmark, Rapport 2019/18 – dnr 2018/4167.

41

SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs-

mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, med referenstidpunkt 2019-12-31.

Den svenska skogen SOU 2020:73

118

cent av den fjällnära skogsmarken respektive 52,7 procent av den fjällnära produktiva skogsmarken.

Arealen formellt skyddad skog nedanför fjällnära skog är 904 400 hektar, varav 751 500 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 3,7 procent av skogsmarken nedanför fjällnära gränsen respektive 3,5 procent av den produktiva skogsmarken nedanför fjällnära gränsen.

Arealen produktiv skogsmark som markägare frivilligt avsatt för andra ändamål än skogsbruk uppskattas till 1 254 800 miljoner hektar, vilket utgör 4 procent av landets skogsmark och cirka 5 procent av den produktiva skogsmarken.

I samband med alla skogliga åtgärder, som till exempel röjning, gallring eller annan avverkning, ska enligt skogsvårdslagen hänsyn tas till den biologiska mångfalden, kulturmiljön, friluftslivet och i förekommande fall även rennäringen. Exempel på hänsyn i samband med skogsbruksåtgärder är att begränsa hyggesstorlek, lämna träd av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen, buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd.

Skogliga impediment större än 0,1 hektar får inte brukas och hänsynskrävande biotoper och värdefulla kulturmiljöer ska inte skadas. Exempel på hänsynskrävande biotoper kan vara örtrika områden längs vattendrag, kärr och småvatten, strand- och sumpskogar med naturskogskaraktär, vattendrag och myrmarker, naturskogsrester, äldre trädbestånd med påtagligt stor mängd hänglav eller död ved, äldre hassellundar eller äldre skogsbeten. Exempel på värdefulla kulturmiljöer kan vara slåttermyrar, husgrunder, fäbodvallar, röjningsrösen och stenmurar. Skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och risbon ska lämnas.

Under åren 2014/15 lämnade enskilda markägare nio procent av den avverkade arealen som sådana hänsynsytor. Motsvarande siffra för övriga markägare var 13,5 procent. Det ger ett genomsnitt på 11 procent för alla typer av markägare. Förutsatt att all den hänsyn som lämnats fortfarande finns kvar visar preliminära siffror att till år 2019 skulle cirka 456 400 hektar ha ackumulerats sedan 1993, vilket utgör 2 procent av Sveriges produktiva skogsmark. Hänsynsytorna överlappar inte formellt skydd eller improduktiv skogsmark. Överlapp mot frivilliga avsättningar kan finnas men har inte utretts fullständigt. Ingen mätning av hänsynsytornas varaktighet är gjord.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

119

Det är därför oklart i vilken utsträckning avverkning och andra åtgärder som upparbetning av stormfällda träd eller uttag av granbarkborreangripna träd har gjorts. Sådana åtgärder kan ha lett till att arealerna med tidigare lämnad miljöhänsyn blivit mindre. Det saknas statistik över hur mycket som står kvar över tid.42

Improduktiv skogsmark är skogsmark som i genomsnitt inte kan producera mer än en m3 virke per hektar och år. Det kan vara trädbevuxna myrar, bergimpediment eller fjällbjörkskog. Den improduktiva skogsmarken omfattar totalt 4,5 miljoner hektar. Stora delar av den improduktiva skogsmarken överlappas av formellt skydd. Improduktiv skogsmark som inte överlappar formellt skydd omfattar 3,2 miljoner hektar, eller drygt 11 procent av Sveriges totala skogsmark. Improduktiv skogsmark får i princip inte avverkas.

Tabell 3.2 Formellt skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark 2019

Arealer utan överlapp, hektar

Skogsmark totalt Varav produktiv skogsmark Areal Andel Areal Andel

Formellt skydd

2 352 700

9 %

1 395 200

6 %

Frivilliga avsättningar

1 254 800

4 %

1 254 800

5 %

Hänsynsytor

456 400

2 %

456 400

2 %

Improduktiv skogsmark

3 221 800 11 %

Källa: SCB Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, 2020, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019.

42

SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs-

mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, s. 24. Skogsstyrelsen har i pressmeddelande

den 29 oktober 2020 meddelat att statistiken för miljöhänsyn ska korrigeras på grund av fel. Felet innebär att Skogsstyrelsen har överskattat antalet och volymen lämnade träd och träddelar. De felaktiga siffrorna rör avverkningar som skett mellan 1998 och 2008. Enligt pressmeddelandet ska dock inte felet påverka redovisningen av hur stora ytor skog som lämnas.

Den svenska skogen SOU 2020:73

120

3.8 Tillståndet för biologisk mångfald i världen

Den internationella panelen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) har presenterat en global bedömning av statusen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Utvärderingsrapporten godkändes enhälligt av 130 regeringar, inklusive Sverige, vid det sjunde IPBES-mötet i Paris den 4 maj 2019.

Nästan 500 experter från 50 länder deltog i beredningen av rapporten, som omfattade cirka 15 000vetenskapliga studier och rapporter.43Nedanstående textavsnitt är direkt hämtade från den svenska översättningen av rapporten.44

Naturen utarmas och dess nyttor försvagas

Naturen, med dess biologiska mångfald, är grunden för människans existens och för vår livskvalitet. Det naturen ger oss och bidrar med för vår välfärd kallas naturnyttor eller ekosystemtjänster. Natur och naturnyttor är övergripande ord som speglar människors olika syn på livet på jorden. Natur och naturnyttor kan också vara ett sätt att kategorisera vilken roll naturen spelar, där begrepp som biologisk mångfald, ekosystemtjänster eller Moder Jord är några exempel.

För att tillgodose den ökade efterfrågan på livsmedel, energi och material överutnyttjas naturens resurser. Det leder till att naturens förmåga att bidra till vår välfärd minskar och att de nyttor vi får från naturen, som exempelvis vattenkvalitet eller rekreation, reduceras. Hela biosfären förändras i en hastighet som aldrig tidigare setts och från 1900-talets början minskar den biologiska mångfalden fortare än under någon tidigare period i mänsklighetens historia.

Naturen är avgörande för människan existens

Naturen tillhandahåller en mängd varor och tjänster som alla är fundamentala för människors välmående och ett fungerande samhälle, till exempel mat, energi och läkemedel. Genom ekologiska och evolutionära processer upprätthåller den biologiska mångfalden kvaliteten i luft, färskvatten och mark, reglerar klimatet, bidrar med pollinering och skadedjursbekämpning och lindrar effekterna av naturkatastrofer. Naturen bidrar även med icke-materiella värden centrala för människans livskvalitet, såsom inspiration, lärande samt fysiskt och psykiskt välbefinnande.

43 IPBES, The Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services (Summary for Poli-

cymakers), 2019.

44

Naturvårdsverket, Global utvärdering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster – samman-

fattning för beslutsfattare, rapport 6917, s. 7–14.

SOU 2020:73 Den svenska skogen

121

Fler än två miljarder människor är beroende av ved som bränsle, och uppskattningsvis fyra miljarder människor förlitar sig primärt på växt- och naturbaserade läkemedel för sin hälsa. Ungefär 70 procent av cancerläkemedlen är naturbaserade produkter eller syntetiska produkter som är inspirerade av naturen. Hotet mot den biologiska mångfalden och ekosystemens funktioner har direkta såväl som indirekta implikationer. Mer än 75 procent av världens livsmedelsgrödor är beroende av pollinering av djur. Det handlar bland annat om några av de ekonomiskt viktigaste grödorna, exempelvis kaffe, kokos och mandel. Marina ekosystem och landekosystem binder cirka 60 procent av koldioxidutsläppen orsakade av människans aktiviteter.

Människans skapade resurser, såsom kunskap, teknologisk infrastruktur och ekonomiskt kapital, kan öka eller delvis ersätta vissa naturnyttor, men andra är oersättliga. Flera alternativ till naturnyttor som har utvecklats av människor har visat sig vara mindre effektiva och dessutom dyra. Ett exempel är konstruktioner byggda för att skydda mot översvämningar vid kuster. I naturen har exempelvis mangroveskogar i vissa områden den funktionen, samt att de dessutom bidrar till en rik livsmiljö med hög biologisk mångfald som kan stödja husbehovet av fisk till lokala samhällen. Detta visar att konstruktionerna skapade av människan inte bidrar till samma mervärden som den naturliga miljön.

Ekosystemtjänster och naturnyttor är ojämnt fördelade på vår planet, geografiskt, i tid och mellan olika grupper av människor. Att prioritera och optimera för en specifik naturnytta eller ekosystemtjänst, exempelvis matproduktion, riskerar att försvaga andra naturnyttor och tjänster. Naturen, med dess biologiska mångfald, bidrar till människans möjlighet till alternativa lösningar i en oviss framtid. Ett exempel på detta är vilda växtarter som i framtiden skulle kunna bidra till livsmedelsproduktionen.

Naturens och naturnyttors globala status

Sedan 1970 har jordbruksproduktionen, fiskefångsten, produktion av bioenergi och biomaterial (t.ex. timmer och pappersmassa) ökat. Detta har inneburit att 14 av 18 naturnyttor minskat, mestadels de reglerande (t.ex. färre livsmiljöer och färre pollinatörer) och de icke-materiella (t.ex. biokemiska och genetiska resurser) naturnyttorna. Produktionsvärdet av jordbruksgrödor har ökat trefaldigt sedan 1970. Under samma tid har skogsproduktionen ökat med 45 procent till ungefär 4 miljarder kubikmeter 2017, och skogsindustrin förser uppskattningsvis 13,2 miljoner människor med arbete. Den globala skogsarealen täcker i dag ungefär 68 procent av den uppskattade arealen skog som fanns före den industriella revolutionen. -----

Den svenska skogen SOU 2020:73

122

Artutdöende och dess effekter

Av jordens uppskattningsvis 8 miljoner djur- och växtarter finns det en risk att 1 miljon arter utrotas, varav flertalet under det kommande seklet. Detta sker till stor del på grund av mänskliga aktiviteter som har orsakat förlust och försämring av arternas livsmiljöer. Hastigheten för detta globala artutdöende går tio till hundra gånger snabbare nu än vad som har beräknats under de senaste 10 miljoner åren av jordens utveckling.

Den pågående globala förlusten av livsmiljöer är påtaglig. I dag är uppskattningsvis 75 procent av jordens landyta tydligt påverkad av människans aktivitet. Våtmarksområdena har minskat med över 85 procent på 300 år. När det gäller specifika artgrupper hotas 40 procent av groddjuren, nästan en tredjedel av korallerna och mer än en tredjedel av de marina däggdjuren. Större delen av denna nedgång har skett sedan år 1900. Antalet vilda ryggradsdjur har under de senaste 50 åren minskat på land, i sötvatten och i havet. Kunskapen om globala trender hos insektspopulationer är bristfällig, men preliminära uppgifter tyder på att minst 10 procent kan vara utrotningshotade i vissa regioner. ----- Människans påverkan på ekosystemen skapar förhållanden för en snabbare biologisk evolution, så snabb att effekter kan märkas på några få år. Konsekvenserna av detta kan vara positiva eller negativa för den biologiska mångfalden och ekosystemen men kan även skapa osäkerhet kring beständigheten av arter, ekosystemens funktioner och naturnyttor. Växt- och djursamhällen blir mer likartade i både människopräglade landskap och i landskap med färre spår av mänsklig aktivitet. Till exempel försvinner många stora rovdjur och långsamt växande arter, som tropiska lövträd. I stället blir det vanligare med mindre arter som fortplantar och sprider sig snabbt.

Påverkansfaktorer bakom förlusten av biologisk mångfald

De fem viktigaste direkta påverkansfaktorerna som har orsakat förlusten av biologisk mångfald under de senaste 50 åren är: – förändrad användning av mark och vatten – direkt övernyttjande av arter genom jakt och fiske

– klimatförändringar – föroreningar – spridning av främmande arter

SOU 2020:73 Den svenska skogen

123

Dessa direkta påverkansfaktorer drivs av en rad underliggande indirekta faktorer, som i sin tur relaterar till ekonomiska och sociala värden samt beteendemönster. De viktigaste indirekta påverkansfaktorerna är: – våra produktions- och konsumtionsmönster – befolkningsdynamiken – den globala handeln och teknikutvecklingen

Påverkansfaktorernas effekter på den biologiska mångfalden varierar mellan världens regioner och länder.

Direkta påverkansfaktorer

Sedan 1970 är överutnyttjande den faktor som har haft störst negativ påverkan för ekosystemen på land och i sötvatten. För expansionen av jordbruket utnyttjas nu över en tredjedel av jordens markyta. Den urbana arealen i världen har mer än fördubblats sedan 1992 och en kraftig expansion av infrastrukturprojekt har skett, vilket påverkat utbredningen av skogar, våtmarker och gräsmarker negativt.

Utvinning av förnybara och icke-förnybara resurser uppgår till ungefär 60 miljarder ton per år. Som en följd av jordens ökande befolkning har sedan 1980 nyttjandet av naturresurser som exempelvis växter, djur, fossila bränslen och byggnadsmaterial ökat med 15 procent per capita. Detta har medverkat till att utsläppen av växthusgaser har fördubblats, vilket har bidragit till att jordens medeltemperatur höjts med cirka 0,7 grader.

Förändrad markanvändning och direkt överutnyttjande av arter

Över en tredjedel av jordens landyta och nästan tre fjärdedelar av jordens tillgängliga sötvattensresurser nyttjas till odling av grödor och boskapsskötsel. Cirka 25 procent av världens utsläpp av växthusgaser kommer från markröjning som exempelvis skogsavverkning samt kommersiell w 75 procent av dessa utsläpp. Mellan 1990 och 2015 avverkades 290 miljoner hektar naturskog samtidigt som andelen planterad skog växte med 110 miljoner hektar. Illegal skogsavverkning står för 10–15 procent av världens timmerproduktion, i vissa områden uppgår den till 50 procent, vilket skadar intäkter för statliga ägare och hotar levebrödet för många fattiga människor på landsbygden.

All gruvdrift på land har ökat dramatiskt. Trots att den bara upptar 1 procent av jordens yta bidrar den till utsläpp av giftiga föroreningar, försämrad vattenkvalitet och vattendistribution och negativ påverkan på människors hälsa. Gruvanläggningar ligger dessutom ofta på platser som är viktiga för biologisk mångfald. Gruvdrift i djuphaven sker fortfarande i relativt liten skala men har vuxit till cirka 6500 olje- och gasverksamheter i 53 länder sedan 1981. De ökade halterna av koldioxid som gruvdriften innebär leder till försurning av haven, vilket har störst

Den svenska skogen SOU 2020:73

124

påverkan på grunda vattenområden, framför allt det subarktiska Stillahavsområdet och det västra Norra ishavet. När polarisen smälter förväntas gruvnäringen växa i den arktiska och antarktiska regionen. -----

Klimatförändringar

Klimatförändringar är en direkt påverkansfaktor som även förstärker andra faktorers effekter på naturen och på mänskligt välbefinnande. I ekosystem som tidigare påverkats lite av mänsklig aktivitet, som tundran, taigan och regioner som Grönland, konstateras nu tydliga effekter av klimatförändringarna. Många arter förmår inte anpassa sig till de snabba klimatförändringarna, varken genom evolutionsprocesser eller förändrat beteende.

Föroreningar och främmande arter

Giftigt avfall och förorening av jord, vatten och luft har ökat i många regioner. Även om flera föroreningar sker lokalt sprids de ofta på ett sådant sätt att de har global påverkan. ----- Sedan 1980 har antalet invasiva arter ökat med 40 procent, en ökning utan tecken på avtagande, associerad till ökad global handel och befolkningsdynamik. Nästan en femtedel av jordens yta riskerar att påverkas av spridningen av främmande djur- och växtarter. Det kan innebära direkta negativa effekter på den ursprungliga floran och faunan, påverkan på ekosystemens funktion samt försämring av ekonomi och människors hälsa. Invasiva arter kan få särskilt allvarliga konsekvenser på de ursprungliga arterna i områden som har en hög andel endemiska arter, exempelvis isolerade öar.

125

4 Svensk skogspolitik

4.1 Historisk tillbakablick

1903 års skogspolitiska beslut

När 1903 års skogsvårdslag antogs hade den nya politiken två huvudsakliga mål. Ett mål var att förbättra återväxtarbetet i skogen genom att lagstifta om en skyldighet att efter avverkning vidta åtgärder för återväxtens tryggande för det enskilda skogsbruket. Det andra målet var att inrätta skogsvårdsstyrelser, en ny skogspolitisk myndighet som genom förtroendeskapande arbetssätt skulle medverka till att skogsvårdsarbetet och hushållning med de skogliga resurserna skulle vara en långsiktigt inriktad verksamhet. Riksdagens uppfattning i denna fråga framgår av den skrivelse som 1903 ställdes till regeringen:

Dessa styrelser skola ingalunda till sin egentliga karaktär bliva polismyndigheter, tillsatta för att efterspana och beivra överträdelser av lagen angående enskildes skogar. Utan de skola, var inom sitt verksamhetsområde, vara det centrala organet för alla de strävanden, som avse att höja den enskilda skogsvården. Och härvid är det naturligen på frivillighetens väg, som de största resultaten kunna ernås.

Den nya skogsvårdslagen, som enligt riksdagens egen mening var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel där upplysning och rådgivning från skogsvårdsstyrelsen sattes i främsta rummet. Skogsvårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägaren med bidrag, tillhandahålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättra skogshushållningen. För att finansiera denna verksamhet beslutade riksdagen att skogsvårdsavgifter skulle tas ut.

I lagen från 1903 ingick en skyldighet att säkerställa återväxt efter avverkningen. Avverkningen eller markbehandlingen fick inte utföras så att återväxten uppenbarligen äventyrades. Påföljden kunde vara avverkningsförbud och att skogsvårdsstyrelsen i sista hand kunde

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

126

utföra återväxtåtgärderna på skogsägarens (avverkningsrättsinnehavarens) bekostnad. Om avverkningsförbud överträddes kunde böter och förverkande av det avverkade virket utdömas.

Skogsvårdslagen från 1903 gällde enskilt ägd skogsmark utom skogar belägna i Västerbottens och Norrbottens län, Särna socken i Dalarna samt på Gotland. I dessa områden gällde i stället utsyningstvång eller en dimensionslag. Dimensionslagen innebar att endast grövre träd fick avverkas. Det var dåvarande Domänstyrelsen som var ansvarig tillsynsmyndighet vid tillämpning av dessa två sistnämnda lagar samt för städernas, kyrkans, allmänningarnas och andra allmänna skogar.

1923 års skogspolitiska beslut

1903 års lag var en återväxtlag, men även som en sådan hade den enligt många brister. Lagen hindrade inte uppkomsten av glesa så kallade ”skräpskogar”, den krävde inte återväxtåtgärder annat än efter avverkning och den medgav begränsade möjligheter att ingripa mot olämpliga avverkningar. Det fanns även behov av att lagstifta om skydd för den yngre skogen. I juni 1911 tillsattes därför en skogslagstiftningskommitté, vars arbete dock kom att fördröjas genom det första världskriget. Under kriget ökade konkurrensen om virkesresurserna och därmed även trycket på ungskogen. Detta ledde till att virkespriserna steg kraftigt. Följden blev en utbredd handel med dimensionsavverkningar av grövre skog och köp av hela fastigheter som i det närmaste kalhöggs. Detta oroade i hög grad såväl allmänheten, skogsvårdsstyrelserna som politikerna.

Mot den bakgrunden hade 1923 års skogspolitiska beslut tre huvudsakliga mål;

• att se till att återväxt kom till efter avverkningarna,

• att skydda den yngre skogen från ej ändamålsenliga avverkningar,

• att ”befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kunskap i skogsskötsel”.

Skogsvårdslagen från 1923 omfattade fortfarande bara enskilt ägd skog. För statens, kyrkans, härads- och sockenallmänningars och städernas skogar gällde tidigare förordningar och att Domänstyrel-

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

127

sen utövade tillsynen. Detta ändrades dock 1925 då dimensionslagen i kustlandet upphävdes och skogsvårdsstyrelserna i Norr- och Västerbotten tillkom. År 1934 övertog skogsvårdsstyrelsen tillsynen över lappmarkslagen från Domänstyrelsen. Från 1925 fanns skogsvårdsstyrelser i varje landstingsområde/län i landet.

Omkring 1925 nådde skogsodlingsverksamheten en kulmen. Därefter avtog verksamheten högst påtagligt år efter år. Från 1927 rapporterade den nystartade riksskogstaxeringen om stora arealer med dålig återväxt och restskogar. Trots goda ansatser med lagstiftning och även statligt stöd hade läget inte förbättrats sedan 1923 års skogspolitiska beslut.

Skyddet av den yngre skogen hade dock klarats av även om man 1938 fick skärpa bestämmelsen som hindrade spekulationer i fastigheter. Stor betydelse för beståndsvården fick de brännvedsavverkningar som utfördes åren 1939–48 till följd av andra världskriget.

Målet rörande kunskapsuppbyggande kring skogsskötsel uppfylldes väl. Skogsvårdsstyrelsernas arbete med undervisning, engagemang i skoglig yrkesutbildning, upplysning och information kom att få allt större betydelse.

Läget var till följd av brister i återväxten ganska bekymmersamt när den nystartade Skogsstyrelsen började sin verksamhet 1941 med att göra en översyn av den dåvarande skogspolitiken. Översynen ledde fram 1948 års skogspolitiska beslut.

1948 års skogspolitiska beslut

Sedan det skogspolitiska beslutet 1923 hade mycket hänt som påverkat de svenska skogarna. Blädningsepoken hade satt tydliga spår. Krigsåren med avstängning av import av fossila bränslen hade lett till omfattande vedhuggningar.

Det övergripande målet med 1948 års skogspolitiska beslut var att öka virkesproduktionen för att säkra en industriell tillväxt. 1948 års skogsvårdslag gällde på enskilt ägd mark utom häradsallmänningar och allmänningsskogar i Norrland och Dalarna, kyrkans skogar samt statens skogar. I den nya lagen fördes ett lönsamhetskriterium in. Detta var något nytt och kom att få betydelse för de krav som ställdes på föryngringarna. Dessutom infördes ransoneringsregler för äldre skog för att undvika ”större rubbningar” i avkastningens jämnhet.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

128

Man ville främja en jämn sysselsättning för den skogliga arbetskraften, trygga skogsindustrins råvarubehov och garantera viss jämnhet i avverkningen på de enskilda fastigheterna.

En annan nyhet var en bestämmelse som – om en större insektshärjning som drabbat skogen eller om fara för detta förelåg – gav skogsstyrelsen rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att åtgärda skadorna.

Samtidigt med en ny skogsvårdslag togs också beslut om en ny bidragsförordning samt om en ny skogslånefond. Statligt stöd hade en given plats i den nya skogspolitiken.

1979 års skogspolitiska beslut

Utgångspunkterna för 1979 års skogspolitiska beslut avspeglas av följande citat som återfinns i regeringens proposition1.

Industrins virkesbehov vid normalt utnyttjande av nu befintlig kapacitet har beräknats uppgå till 75 miljoner m3 sk/år. Detta är något mer än den årliga tillväxten i våra skogar. Virkesbehovet överstiger alltså numera den virkeskvantitet som det långsiktigt är möjligt att leverera med hittills tillämpade skogsbruksprogram. Samtidigt karaktäriseras virkestillgången av regional obalans och överskott på lövvirke.

Under senare år har motsättningar mellan naturvårdens och skogsbrukets intressen blivit alltmer vanliga. Några skäl till detta är att naturvårdens och allmänhetens medvetenhet om miljön har växt sig starkare, att kraven på högre produktivitet i skogsbruket har ökat och att vissa av de i skogsbruket använda skötsel- och avverkningsmetoderna har förändrats.

Det handlade alltså om industrins virkesförsörjning och om avvägningen mellan virkesproduktion och naturvård. De brukningsmetoder som hade kommit till användning under 1960- och 1970-talen ansågs inte uthålliga i förhållande till miljöintressena.

Målet för 1979 års skogspolitik framgår av portalparagrafen i 1979 års lag:

1 § Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av markens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.

1

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

129

Riksdagen ställde sig utan invändningar bakom detta mål. På några principiellt viktiga områden skilde sig 1979 års skogsvårdslag från sin föregångare. För det första sköts produktionsaspekten i förgrunden och kriteriet om ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte togs bort ur lagen. För det andra kom den nya lagen att omfatta all skogsmark i Sverige. Statens och kyrkans skogar låg nu också under skogsvårdslagen. Sverige fick därmed för första gången en enda skogspolitisk myndighet.

För att nå det produktionsmål som angavs till åtminstone 75 miljoner m³sk/år krävdes insatser av olika slag. Bland annat behövdes en avsevärt bättre anläggning av ny skog och en utökad röjning av ungskog, där lövslyet enligt skogsvårdslagen skulle bekämpas. I beslutet om en ny skogspolitik gavs skogsvårdslagen rollen som ett viktigt medel både när det gäller att uttrycka samhällets minimikrav, men också som ett medel för att nå uppsatta delmål. En stor andel av dagens äldre och medelålders skogar är skapade enligt dåtidens regelverk och syn på skogen, med en lägre nivå av ståndortsanpassning och variation än de skogar som har anlagts sedan den nya skogspolitiken i början av 1990-talet och fram till i dag.

Ett annat medel som gavs stor betydelse i detta sammanhang var det statliga stödet. Vägbyggnad, skogsvård särskilt i norra Sverige, restaurering av lågproducerande skog, dikning, översiktlig skogsinventering (ÖSI) och stöd till upprättande av skogsbruksplaner var viktiga stödområden.

Den nya lagen skulle vara ett effektivt instrument. En enhetlig tillämpning för alla ägarkategorier och hela landet eftersträvades. Även om naturvårdsbestämmelserna skärptes blev lagen produktionsinriktad. Det förelåg en stor uppslutning kring lagen. Detta gällde också i riksdagen, som tog sitt beslut i maj 1979.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

130

4.2 1993 års skogspolitiska beslut

Det skogspolitiska beslutet från 19932 och den politik som är knuten till beslutet är i allt väsentligt det som fortfarande gäller i dag. De stora förändringarna från tidigare skogspolitiska beslut var att miljömål och produktionsmål jämställdes och att avregleringar gjordes i skogspolitiken. Grunderna för beslutet 1993 hämtades bland annat från Riokonferensens beslut om konventionen om biologisk mångfald och de så kallade Skogsprinciperna.3 Tidigare detaljstyrning av virkesproduktion ersattes av en skogsvårdslag av ramlagskaraktär som gav skogsägarna frihet under ansvar att bruka skogen på ett hållbart sätt utan att bidrag för skogsvård, produktionsåtgärder eller miljöhänsyn utgick. Samtidigt ökade regleringen av vilken hänsyn som skulle tas till miljön och naturvården vid skogsbruksåtgärder.

Tre väsentliga ändringar gjordes. För det första ökades skogsägarens frihet inom de ramar som staten ställer upp. För det andra betonades att detta innebär ett ökat ansvar för skogsägaren dels för att i den nya friheten tillgodose de skogspolitiska målen, dels ekonomiskt för sitt skogsbruk som en motprestation till de minskade skatter och avgifter som hade beslutats. För det tredje betonades att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kunskaper hos skogsägaren.

1993 års skogspolitik utgick från de ställningstaganden som gjordes vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och som kom till uttryck i den så kallade Agenda 21 och i Skogsprinciperna. Ett grundläggande ställningstagande var att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Viktigt i sammanhanget var även den konvention om biologisk mångfald som Sverige hade undertecknat.

Det av riksdagen fastlagda produktionsmålet i skogsbruket är att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar.

Miljömålet i skogsbruket är att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk varia-

2

3

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

131

tion i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

En omfattande utredning av 1993 års skogspolitik genomfördes av dåvarande skogsvårdsorganisationen och naturvårdsverket, i syfte att utvärdera effekterna av politiken. Utvärderingen utmynnande i ett ställningstagande om att rådande inriktning av skogspolitiken i allt väsentligt skulle ligga fast.4 Regeringen betonande behovet av stabilitet i skogspolitiken men poängterade samtidigt vikten av att göra de förändringar som utvecklingen, nya kunskaper och uppföljning av pågående verksamhet ger vid handen. Vissa författningsreformer genomfördes 1998 i anledning av utvärderingen. Samma år infördes miljöbalken som även fick betydelse för skogsfrågorna.

En statlig offentlig utredning, Skogsutredningen 2004, tillsattes några år senare för att göra en översyn av skogspolitiken och skogsvårdsorganisationen. Utredningen lämnade sitt betänkande Skog till

Nytta för alla?5 till regeringen i april 2005 och betänkandet Mervärdesskog6 i september 2006. De propositioner som regeringen lämnade till

riksdagen 2005 och 20087, med anledning av dessa betänkanden innebar bland annat att Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna sammanfördes till en sammanhållande nationell myndighet. Det konstateras samtidigt att grunderna i den gällande skogspolitiken ligger fast, men att klimatförändringar i högre grad bör beaktas. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

4.2.1 Sektorsansvar

När det gäller sektorsansvaret för miljön brukar man tala om ett särskilt och ett allmänt sektorsansvar. Redan i 1988 års miljöpolitiska beslut angav riksdagen att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde, det allmänna sektorsansvaret. I beslutet betonades att varje samhällssektor bör ansvara för att nya miljöpro-

4

5

6

7

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

132

blem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Miljövårdsmyndigheterna gavs i uppgift att på alla nivåer vara pådrivande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisationer och företag med relevant och aktuell kunskap och information.8I fråga om skogsnäringen avses med det allmänna sektorsansvaret det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. Sektorsansvaret kan sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och näringen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken.

Regeringen har även för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin syn på miljöansvar inom respektive område. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektors-

ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Det särskilda sektorsansva-

ret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Parallellt med det särskilda sektorsansvaret utvecklades även arbetet med miljökvalitetsmålen och med miljöledningssystem hos majoriteten av myndigheterna. Sektorsintegreringen av miljöfrågorna har därefter ytterligare förtydligats genom att sektorsmyndighetens tillsynsansvar successivt utökats till fler områden samt genom miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Levande skogar.

I det miljöpolitiska beslutet om det allmänna sektorsansvaret från 1988 lyftes även behovet av samverkan och ett delat ansvar mellan stat och näringsliv för miljöfrågorna fram. Samtliga efterföljande miljöpolitiska beslut framhåller att ett delat ansvar och frivilliga insatser är en förutsättning för att nå miljömålen. Vidare uttrycker besluten en förväntan om att skogsägarna vid sidan av statens eget ansvarstagande ska vidta åtgärder och bära kostnader för avsättningar och andra insatser.

I en uppföljning av målen, vilken presenterades i 1991 års miljöpolitiska beslut, betonades ett ökat sektorsansvar och ökad decentralisering för en bred förankring av miljöarbetet samt att regeringen avsåg att förstärka sektorsmyndigheternas ansvar inom dessa områden. Det framgick vidare att bland annat sektorsmyndigheten för skogsbruk skulle vara ansvarig för att utarbeta sektorsvisa delmål och genomföra åtgärder för att uppnå dessa. Sektorsansvaret för miljön skrevs även in i myndighetens instruktion. Skogssektorn i övrigt behandlades endast i begränsad utsträckning eftersom den översyn av

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

133

skogspolitiken som skulle leda fram till 1993-års skogspolitiska beslut hade inletts med uppdrag att bland annat precisera ett miljömål för skogsbruket.

När det gäller myndigheternas sektorsansvar framhölls att de miljömål som formulerats på politisk nivå skulle kompletteras med sektorsmål och åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna. Detta uppdrag skulle uttryckligen framgå av myndighetens instruktion därefter. Av detta skäl arbetade skogssektorn fram till år 2010 med skogliga sektorsmål som beslutades av Skogsstyrelsen. Sektorsmålen utgjorde en tolkning av statens samlade skogspolitik, inklusive relevanta delar av miljöpolitiken och omfattade skogliga produktionsfrågor, miljöfrågor samt sociala och kulturella frågor. Målen togs fram i en dialog med skogssektorns intressenter. Efter 2010 ansågs sektorsmålen ha spelat ut sin roll. Sektorsmålen ansågs även som ett mindre verkningsfullt verktyg för att finna en balans och avvägning mot miljömålen, eftersom miljökvalitetsmålen är riksdagsbundna mål och sektorsmålen var beslutade av myndighet. Beträffande produktionsfrågorna ansågs tillgång och efterfrågan på råvara i första hand vara en fråga för marknaden.9

I det miljöpolitiska beslutet från 1991 anfördes även att de areella näringarna måste bygga på principen om en god och långsiktig hushållning med naturresurserna. Där framhölls att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga. Naturvårdsarbetet bör enligt beslutet delas in i tre nivåer som ska styra insatserna i form av prioritering, kostnadsfördelning och ansvar för arbetet:10– På den första nivån, det så kallade vardagslandskapet, ska ansvaret

och kostnaderna för naturvården främst ligga på näringsutövarna inom de olika samhällssektorer som nyttjar naturen i sina verksamheter. Det framhölls att det krävs en ökad hänsyn till naturvården på denna nivå. – Den andra nivån omfattar områden med högre naturvärden där spe-

ciella insatser för skydd och vård behövs för att uppfylla målsättningarna. Åtgärderna på denna nivå kännetecknas av olika grader av skydd genom ekonomiska stödinsatser, exempelvis resurser avsatta för landskapsvårdande åtgärder, eller tillämpning av lagstiftning om ett generellt art- eller biotopskydd. Ansvar och kostnader

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

134

på denna nivå är delade mellan stat, kommun och berörda samhällsverksamheter. – Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och om-

fattar bland annat de naturtyper och arter som på grund av sin känslighet bara tål liten eller ingen mänsklig påverkan och därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd med stöd av naturvårdslagen. Ansvar och kostnader på denna nivå åvilar främst staten och utövas genom de naturvårdande myndigheterna tillsammans med kommunerna.

1990-års Skogspolitiska kommitté uttryckte, i betänkandet Skogs-

politiken inför 2000-talet, sektorsansvaret i skogen på följande sätt.

Det grundläggande sektorsansvaret för de skogliga naturresurserna ligger på skogsägarna och skogsbrukarna. Det innebär att skogsägarna ansvarar för och bekostar de naturvårdande åtgärder som normalt bör ingå i verksamheten. Detta innebär behov av att utveckla och tillämpa skötselmetoder som utgår från de naturgivna förutsättningarna. Skyddet av biotoper är också en viktig förutsättning för att kunna behålla den biologiska mångfalden.

Skogslandskapet kunde därför enligt kommittén delas in i det till ytan helt dominerande vardagslandskapet där ansvar och kostnader för miljöhänsynen skulle ligga på skogsbrukaren. Därutöver skulle mer känsliga områden bevaras genom att stat, kommun och skogsbruket delade på ansvar och kostnader. I detta sammanhang poängterades att ju mer åtgärderna avsåg bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer borde kostnadsansvaret ligga på skogsnäringen. Slutligen skulle de områden som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan skyddas; främst av staten genom områdesskydd. I dessa områden handlar det om att säkerställa de känsliga områdena genom mer eller mindre fullständigt skydd.11

I propositionen till 1993-års skogspolitiska beslut betonade departementschefen att ett ökat ansvar för naturmiljön bör kunna tillgodoses inom ramen för sektorsansvaret.

Ett exempel på det var att skogsvårdsmyndigheten skulle anvisas vissa medel för viss inventering av småskogsbrukets mark. En bättre samordning av uppgifter skulle enligt förarbetena leda till rationel-

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

135

lare åtgärder som även skulle minska kostnaderna för den enskilde skogsägaren. Skogsägaren skulle i gengäld förutsättas ha en positiv inställning till att utan särskild ersättning skydda mindre biotoper (frivilliga avsättningar).12

I förarbetena till 1993 års skogspolitik angavs även att skogsbruket redan tog ett kostnadsansvar för resurshushållning och miljövård. Detta kostnadsansvar kom till uttryck på flera sätt, till exempel genom skogsvårdslagens krav på långsiktig hushållning med skogarna, återväxtåtgärder samt dåvarande särskilda skydd för svårföryngrad skog och skyddsskog, utan att ersättning lämnas till skogsägaren. Detsamma gällde förbud mot våtmarksdikning enligt den dåvarande naturvårdslagen. För begränsning av naturvårdsskäl enligt skogsvårdslagen och enligt skilda bestämmelser i naturvårdslagen och plan- och bygglagen lämnades ersättning endast om pågående markanvändning på behandlingsenheten avsevärt försvåras. Dessa krav och restriktioner innebär att betydande arealer skogsmark undantas från skogsbruk. Vid tiden för 1993-års skogspolitiska beslut beräknades minimikraven (generell hänsyn) innebära ett bortfall av virke motsvararande ett värde av över 100 miljoner kronor årligen.13 I dag är motsvarande siffra betydligt högre. Många skogsägare har ofta även en högre ambition än de krav som följer av lagstiftningen, vilket bland annat kommer till uttryck genom de marknadsstyrda skogsbrukscertifieringarna. Det är därför inte ovanligt att skogsbruket tar hänsyn över lagens krav (förstärkt hänsyn).

12

13

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

136

Figur 4.1 Sektorsansvaret för miljön

Enligt 90-talets miljö- och skogspolitiska beslut

Jämför figur i SOU 1992:76 s. 139.

Ett uttalat syfte med den nya skogspolitiken från 1993 var att skogen skulle förvaltas på ett hållbart sätt genom att betona de två jämställda skogspolitiska målen och att tydliggöra det delade ansvaret mellan staten och näringen för att nå de skogspolitiska målen. Ambitionen var att vidareutveckla ett ekologiskt hållbart skogsbruk och att ytterligare befästa sektorsansvaret för miljön och förena detta med en hög avkastning av skogsråvara och en konkurrenskraftig svensk skogsnäring.14

För att möjliggöra en höjd ambitionsnivå med avseende på miljöhänsyn i skogsbruket behövde kunskapen om detta öka varför en rad rådgivnings- och utbildningskampanjer genomfördes under 1990talet och även därefter. Såväl staten genom Skogsstyrelsen som skogsägarföreningar och skogsbolag har satsat avsevärda resurser för att

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

137

öka kunskapen om god naturvård och miljöhänsyn. Utbildningsinsatser har riktat sig till såväl tjänstemän, enskilda skogsägare som maskinförare och andra berörda entreprenörer.

I miljömålspropositionen från 2005 betonades ytterligare vikten av sektorsansvaret. Det betonades att i det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingår att genomföra åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet så att sektorns negativa miljöpåverkan kan minskas och den positiva miljöpåverkan förstärkas och därmed bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen som en del i hållbar utveckling.15

Sektorsansvaret behandlades även i den statliga utredningen Mer-

värdesskog som hade i uppdrag att göra en översyn av sektorsansvaret

för skogssektorn och förtydliga statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförandet av skogspolitiken.16 Utredningen uttalade bland annat att sektorsansvaret är särskilt viktigt för de frågor där det krävs ett landskapsperspektiv och konnektivitet för att uppnå bevarande av biologisk mångfald men även för att kunna uppnå de krav som gäller vattenförvaltning enligt ramdirektivet för vatten.

Vid den nya skogspolitikens genomförande kvarstod, något omformulerat, målet för produktion och synsättet att skogsmarken ska skötas för en varaktig och värdefull avkastning. En skillnad i den nya skogspolitiken är dock att markägaren har större frihet att själv välja de medel som behövs för att uppnå produktionsmålet. Det har därmed formulerats ett sektorsansvar för produktion. På samma sätt som sektorn förväntas arbeta för att uppnå målet för biologisk mångfald, finns det även förväntningar på att åtgärder ska vidtas för att uppnå uthållig och god avkastning från skogen. Åtgärder som brukar anges som typiska för sektorsansvaret för produktion är röjning i skogen. Genom 1993-års skogspolitiska beslut skedde nämligen en avreglering av skogsbruket som innebar att staten inte längre skulle tvinga fram dessa åtgärder och inte heller understödja dessa genom olika bidrag.

15

16

SOU 2006:81 kap. 26.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

138

4.2.2 Frihet under ansvar

Den svenska skogspolitiken brukar ofta sammanfattas under devisen

Frihet under ansvar. Frihet syftar på att politikområdet är mindre

detaljreglerat än tidigare. I huvudsak skedde avregleringen av skogsbruket genom 1993-års skogspolitiska beslut som strävade mot förenkling och avreglering av skogsbruket.

Ansvarsdelen i begreppet tar sikte på de två jämställda målen i skogsvårdslagen om produktion och miljö. I senare skogspolitiska beslut har begreppet definierats som att det innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte heller absolut, utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårdslagen och annan lagstiftning.17

Vid sidan av det ökade ansvaret som ålades sektorn och skogsnäringen för miljöarbetet i de svenska skogarna strävade 1993-års skogspolitiska beslut som nämnts mot förenkling och avreglering av skogsbruket. I förarbetena betonades att skogsvårdslagen i sina grundläggande delar är allmänt accepterad och bör kvarstå i form av en ramlagstiftning. Flera detaljbestämmelser i lagen upphävdes, bland annat skyldigheten att röja och gallra. Skogsbrukaren fick även möjlighet att fritt välja avverkningsmetod och skogsskötselsystem. Däremot slopades inte helt regleringen av lägsta slutavverkningsålder som kommittén föreslog.

Även kravet som tidigare gällt för alla skogsägare att inneha en skogsbruksplan togs bort med motiveringen att behovet av en skogsbruksplan var så djupt rotad hos skogsägaren att några tvingande krav inte längre behövde ställas. Skogsägarna fick alltså en ökad frihet att själva förvalta sin skog men fick också samtidigt ansvar att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk, i enlighet med ekosystemansatsen, så att miljömålen kan nås.18

Fram till 1992 betalade svenskt skogsbruk en skogsvårdsavgift på 0,8 procent av skogens taxeringsvärde. Avgiften, som ursprungligen varit avsedd att finansiera skogsvårdsstyrelserna, men som övergått till att bidra till mer allmänna åtgärder för skogsbruket, hade länge

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

139

varit ifrågasatt och uppfattades av många vara en skatt. Skogsvårdsavgiften innebar år 1990 en kostnad för skogsägarna om sammanlagt cirka 430 miljoner kronor per år. Av direktivet till 1990-års skogspolitiska kommitté framgick att svenskt skogsbruk ska vara självfinansierat och i ett tilläggsdirektiv framkom att skogsvårdsavgiften ska avskaffas. Detta blev också riksdagens beslut.19

Delar av den översiktliga skogsinventeringen (ÖSI), nyckelbiotopsinventeringen samt riksskogstaxeringens arbete betalades av skogsvårdsavgifter. Avgiften finansierade även forskning och de olika bidrag som kunde utgå till skogsbruket och som kom att avskaffas i och med att skogsvårdsavgiften slopades.

Som jämförelsen kan nämnas att den svenska skogsmarken numera har ett taxeringsvärde om cirka 700 miljarder kronor20 vilket innebär att en motsvarande skogsvårdsavgift i dag skulle innebära en kostnad på cirka 5,6 miljarder kronor per år för skogsägarna.

Skogsvårdslagen anger de grundläggande krav som samhället ställer på den som är skogsägare och utgör en minimilagstiftning. I enlighet med vad som ovan angetts om inriktningen för den nya skogspolitiken förväntas skogssektorn som helhet bidra till de allmänna intressena i större utsträckning än vad lagen kräver.

I skogsvårdslagens portalparagraf anges:

1 § Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.

Skogspolitiken medför åtaganden från både staten och skogsnäringen för att bevara biologisk mångfald i skogen. Från början av 1990-talet och framåt har en tydlig utveckling av att ta ökad hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljöer och friluftslivet vid skogsbruksåtgärder, tillsammans med ökade insatser för att avsätta skogsområden för naturvård genomförts. Åtgärder som röjning, gallring och föryngringsavverkning miljöanpassas genom att lämna detaljhän-

19

20

SCB Statistiska meddelande BO 37 SM 1601, Rikets fastigheter 2016.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

140

syn i form av till exempel gamla träd, boträd, högstubbar och skyddszoner mot vattendrag och våtmarker. Vissa hänsynskrävande biotoper lämnas helt.

Med andra allmänna intressen avses i skogsvårdslagen i första hand skogens sociala värden, kulturvärden och i förekommande fall rennäringen. Till sociala värden räknas främst skogens upplevelsevärden för hälsa och välmående, för friluftsliv och turism, som strövområde för svamp- och bärplockning, samt för jakt och fiske.

Hänsyn till allmänna intressen kan tas på olika sätt. Skogsstyrelsens föreskrifter pekar bland annat på hänsyn till landskapsbilden, att förhindra allvarliga körskador samt att återställa stigar efter åtgärd. Hänsyn kan även tas genom alternativa brukningsformer genom hyggesfritt skogsbruk som ger en bestående skogskänsla även efter en åtgärd. Detta kan vara av särskild betydelse i tätortsnära skogar. Social hänsyn kan även tas genom att gallring och röjning sker på ett sätt som gör det lättare att ta sig fram i skogen och genom att hålla skogsbilvägar öppna.

Skogens kulturvärden i form av fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar är skyddade av kulturmiljölagen och skogsvårdslagen. Alla lämningar, både kända och okända skyddas av lagarna. Hänsyn tas genom att värna och i förekommande fall röja fram, till exempel röjningsrösen, stenmurar, kolarkojor, kolbottnar, fångstgropar, boplatser och husgrunder samt i norra Sverige även kulturlämningar efter äldre tiders renskötsel. För att markera var det finns sådana kulturvärden kan stubbar på cirka 1,3 meter, så kallade kulturstubbar, lämnas vid avverkning. Dessa kulturstubbar markerar var lämningarna finns så att de inte skadas vid körning och markberedning.

Renskötsel bedrivs i de fem nordligaste länen och i dessa områden ska det vid skogsbruksåtgärder tas hänsyn till rennäringen genom att till exempel anpassa hyggens storlek och läge när det behövs, liksom markberedningsmetod på lavrika marker. När skogsbilvägar byggs ska anpassning till rennäringen också tas. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar med lavrika träd på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder.

Det är Skogsstyrelsen som är tillsynsmyndighet för skogsvårdslagen. I skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen och i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd finns bestämmelser om hur olika åtgärder i skogen ska genomföras. Nedan följer några exempel.

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

141

Anläggande av ny skog

Efter en avverkning eller annan händelse som till exempel en brand eller en storm, som gör att markens virkesproducerande förmåga inte utnyttjas, ska ny skog anläggas. Vid anläggning av ny skog ska de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. De metoder som används ska vara beprövade och trädslag som är lämpliga för platsen ska användas. Ny skog ska anläggas genom sådd eller plantering när naturlig föryngring inte kan bedömas ge tillfredsställande återväxt inom godtagbar tid. Skogsstyrelsens föreskrifter anger krav för antal och fördelning av huvudplantor som behövs för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet. När det behövs för att få en tillfredsställande återväxt eller för att återväxten ska utvecklas väl, ska enligt föreskrifter bland annat lämpliga skärm- eller fröträd i tillräckligt antal lämnas kvar vid avverkning, avverkning av restskog, hyggesrensning, markberedning, åtgärder mot försumpning efter avverkning samt utglesning av skärm ske.

Avverkning av skog

Inför en föryngringsavverkning som är 0,5 hektar eller större ska en underrättelse, avverkningsanmälan, lämnas till Skogsstyrelsen senast sex veckor innan avverkningen påbörjas. För röjning eller gallring krävs ingen anmälan enligt 14 § skogsvårdslagen.

En avverkning ska enligt 10 § vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. I vissa fall kan annan avverkningsform tillåtas om det handlar om försöksverksamhet eller för att bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden.

Virkesförrådet efter röjning, gallring och annan utglesning måste vara så stort att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas och de kvarlämnade träden ska vara jämnt fördelade över arealen. Skador ska så långt som möjligt undvikas.

Föryngringsavverkning får inte göras innan skogen nått en viss lägsta slutavverkningsålder. Den lägsta slutavverkningsåldern varierar beroende på trädslag, markens produktionsförmåga och i vissa avseenden var i landet avverkningen sker. På brukningsenheter som är större än 50 hektar måste den skog som kan föryngringsavverkas ransoneras för att undvika en för stor andel kalmark och ungskog.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

142

Natur- och kulturmiljövård

Hänsyn till naturmiljön och till andra allmänna intressen, som kulturmiljön och friluftslivet ska tas vid alla skogsbruksåtgärder. Här anges en del av den viktigaste hänsynen; – Behåll inslag av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen och

lämna buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd. – Undvik att skada hänsynskrävande biotoper och värdefulla kul-

turmiljöer21 och var särskilt försiktig när en avverkning berör områden där det finns ovanliga växter och djur. – Lämna de skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hän-

synskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och risbon. – Gör inte för stora hyggen, markbered inte i skyddszoner mot

vatten och våtmarker och avverka och transportera virket så att allvarliga skador på mark och vatten undviks. – Undvik att skada stigar, spår och leder och se till att de är fram-

komliga.

Krav på hänsyn enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogsvårdslagen får inte vara så stora att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Om det går att utforma hänsynen på olika sätt ska ovanliga växter och djur, hänsynskrävande biotoper, gamla träd, grova träd, äldre döda träd samt skyddszoner mot sjöar och vattendrag gynnas så mycket som möjligt.

Rennäring

I områden där rennäring får bedrivas ska hänsyn också tas till rennäringen genom att anpassa hyggens storlek och läge när det behövs eller när skogsbilvägar byggs. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder. Den hänsyn som planeras inom året-runt-markerna, där renskötsel sker under hela året, och inom fjällnära skog ska redovisas. På året-runt-markerna ska berörd sameby ges möjlighet att samråda innan föryngringsavverkning eller avverkning för skogsbilväg.

21

Kulturlämningar i form av fornlämningar har dock en strikt skydd i kulturmiljölagen (1988:950) och är därmed inte en del av den hänsyn som avses i skogsvårdslagen.

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

143

Åtgärder mot insekter

Insektsskador ska förebyggas genom att skadad skog av färsk gran och tall, över fem m3sk per hektar ska tas om hand. Obarkat virke av tall och gran får inte lagras i skogen eller vid bilväg över sommaren eftersom skadeinsekter förökar sig i obarkat färskt barrvirke.

Miljöbalken som trädde i kraft den första januari 1999 syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljöbalken har en generell tillämplighet och innehåller bland annat regler om allmänna hänsynsregler, miljökvalitetsnormer, områdesskydd, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, genteknik, kemiska produkter och avfall. Bestämmelserna i miljöbalken är oftast allmänt hållna och preciseras genom förordningar och föreskrifter. Skogen berörs bland annat av förordningar om områdesskydd, artskydd och anmälan för samråd.

Skogsstyrelsen ansvarar för tillsynen inom vissa delar av miljöbalken, främst biotopskyddsområden, skogsbruksåtgärder som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område och skogsbruksåtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Dessa delar kommer utredningen att utveckla mer, huvudsakligen i kapitel 6 och 13. Nedan beskrivs kort en del av de skogsbruksåtgärder som faller under miljöbalken.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

144

Hänsynsregler

I 2 kap. miljöbalkens finns de hänsynsregler som ska följas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada eller olägenhet för miljön. Reglerna är allmänt hållna, men har stor betydelse när balkens övriga regler ska tillämpas. Som utredningen kommer redogöra för mer utförligt i kapitel 13.3 är bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken tillämpliga på skogsbruksåtgärder.

Samråd om skogliga åtgärder

En skoglig åtgärd eller verksamhet som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska enligt 12 kap. 6 § miljöbalken anmälas för samråd till Skogsstyrelsen innan den påbörjas. Skogsstyrelsen har i föreskrifter angett vilka åtgärder som alltid ska anmälas för samråd. En underrättelse om eller tillståndsansökan för avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning och som är kompletterad med den information som ska ingå i samrådsanmälan gäller också som anmälan för samråd. Dessa bestämmelser redogörs för mer utförligt i kapitel 13.5.5.

Dikning i skogen

Vid dikning skiljer man på följande tre åtgärder varav de två första regleras i miljöbalken. – Markavvattning. – Dikesrensning. – Skyddsdikning.

Med markavvattning avses framför allt grävning av nya diken där syftet med dikningen är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Det är länsstyrelsen som lämnar tillstånd till markavvattning. I större delen av södra Sverige är markavvattning i princip förbjuden.

Rensning av diken till samma djup och läge som de tidigare haft kräver i de flesta fall inte tillstånd, men ska i många fall anmälas till Skogsstyrelsen för samråd.

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

145

Skyddsdikning efter avverkning syftar till att leda bort överskottsvatten under en begränsad tid för att ge bra förutsättningar för nya plantor. Då syftet med skyddsdikning inte är varaktigt krävs inte tillstånd. Dikningen ska dock anmälas till Skogsstyrelsen enligt skogsvårdslagen före åtgärden påbörjas.

4.5 Certifiering

I takt med att kraven på skogsbrukets miljöansvar utökats har olika former för att uppfylla den skogspolitiska målsättningen skapats. Ett framträdande exempel är de så kallade skogsbruksstandarder som ger en markägare möjlighet att certifiera sitt skogsbruk. Efterfrågan på skogsråvara från hållbara källor har styrt allt mer av skogsnäringen mot de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Att vara certifierad är dock inte en förutsättning för att uppfylla det sektorsansvar för miljön som skogspolitiken förutsätter.

I Sverige finns det i dag två olika frivilliga, marknadsbaserade system för certifiering av skogsbruk, Forest Stewardship council (FSC) som bildades 1993 och Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC) som bildades 1999.

Att ett skogsbruk eller en skogsprodukt är certifierad innebär att någon intygar att skogsbruket eller produkten bedrivs, tillverkas eller behandlas enligt en viss standard. PEFC och FSC har standarder för skogsbruk och spårbarhet. Kontrollen av efterlevnad av standarderna utförs av oberoende certifieringsföretag. Skogsbruksstandarderna innehåller bland annat regler för den hänsyn som ska tas till natur- och kulturvärden och sociala värden vid skogsbruksåtgärder, att en viss areal ska avsättas för naturvård och att markägaren ska ha en aktuell skogsbruksplan. Enligt bägge standarderna ska fem procent av den produktiva skogsmarken avsättas för naturvård. Enligt den nya standarden för FSC, som börjar gälla den 1 oktober 2020, finns ett nytt krav på att ytterligare minst fem procent av den produktiva arealen ska skötas med anpassade metoder för att bevara eller utveckla naturvärden och/eller sociala värden.

Det främsta argumentet som anges för att certifiera skogsbruk eller produkter är miljömässiga och ekonomiska. Många företag har kunder som kräver att de produkter som köps ska komma från certifierat skogsbruk.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

146

Den svenska produktiva skogsmarksarealen som är certifierad enligt PEFC eller FSC uppgick 2018 till 14,8 miljoner hektar, vilket utgör 63 procent av den produktiva skogsmarksarealen.22 Av den produktiva skogsmarken som ägs av enskilda är 32 procent certifierad, för övriga ägare är motsvarande andel 94 procent.

Nedan kommer utredningen att kort beskriva de två olika certifieringsorganen. Innehållet i de olika certifieringsstandarderna återkommer utredningen till under relevanta avsnitt i betänkandet, se bland annat kapitel 11.6.1 om nyckelbiotoper 15.2.6 om fjällnära skog.

Forest Stewardship Council (FSC)

Vid världsmiljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 antogs inte någon skogskonvention utan ett antal skogsprinciper som pekade ut en riktning för ansvarsfullt skogsbruk men inga bindande skyldigheter. Som en reaktion på detta grundades Forest Stewardship Council, FSC, vid ett konstituerande möte i Toronto, Kanada 1993. FSC ska arbeta för ett miljöanpassat, socialt ansvarstagande och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens skogar. Med miljöanpassat avses ett skogsbruk som värnar skogens mångfald, ekologiska processer och skogens produktionsförmåga. Socialt ansvarstagande innebär ett skogsbruk som skapar möjlighet för individer och lokala samhällen att ta del av skogens nyttigheter och som stärker ett lokalt engagemang och initiativ som främjar en långsiktig skogsskötsel. Ekonomisk livskraftigt skogsbruk innebär att skogliga åtgärder ska ge tillräcklig lönsamhet, utan att det sker på bekostnad av skogliga resurser, ekosystem eller väsentliga samhällsbehov.

FSC kom till Sverige 1996, då svenska intressenter bildade en arbetsgrupp för att ta fram en svensk skogsbruksstandard enligt FSC. Nu finns svenska FSC som en fristående, ideell förening, som verkar i enlighet med internationella FSC:s värdegrund och stadgar. Medlemmarna delas in i tre kamrar; ekonomiska kammaren, sociala kammaren och miljökammaren. FSC Sverige ska öka kunskapen om FSC och övervaka användningen av FSC:s varumärken i Sverige. FSC Sverige förvaltar och utvecklar också FSC:s svenska skogsbruksstandard. Den första svenska FSC-standarden för skogsbruk godkändes 1998 och ersattes 2010 av en uppdaterad version. Som nämnts kommer ytterligare en ny standardversion att börja gälla under år 2020.

22

SCB. Statistiska meddelanden. JO1404 SM 1901.

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

147

Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC)

PEFC bildades som ett svar på behovet av ett system som tog större hänsyn till det småskaliga familjeskogsbrukets särskilda villkor än vad man ansåg att FSC gjorde. Under 1998 startade skogsägare från Finland, Tyskland, Frankrike, Norge, Österrike och Sverige tillsammans med representanter från delar av industrin ett samarbete för att utveckla en gemensam skogsbrukscertifiering för certifiering av hållbart skogsbruk på enskilda privata skogsägares mark. Det ledde fram till att Pan European Forest Certification Council (PEFCC) bildades 1999. Genom bildandet av PEFCC skapades en mekanism som gjorde det möjligt för olika länder att utveckla standarder som är anpassade till lokala förhållanden, samtidigt som de följer internationellt accepterade riktlinjer och krav för hållbart skogsbruk.

Svenska PEFC bildades år 2000 och föreningens medlemmar delas in i tre grupper; Grupp 1: Skogsbruk inklusive transporter av virke till industri/terminal, grupp 2: Förädling av skogsråvara inklusive distribution och handel i värdekedjan fram till slutkund och grupp 3: Organisationer för sociala, miljömässiga och kulturella intressen kopplade till hållbart skogsbruk. PEFC:s skogsstandard syftar till att utveckla en ekonomiskt uthållig och värdefull skogsproduktion, biologisk mångfald samtidigt som kulturmiljö och sociala och estetiska värden värnas. Den första svenska skogstandarden godkändes av internationella PEFC i juli 2000. Standarden omfattar tre delar: Skogsbruksstandard, Social standard och Miljöstandard. Standarden har reviderats tre gånger. Nuvarande standard gäller till och med 2022.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

148

4.6 Nationella skogsprogrammet

Nationella skogsprogram introducerades som begrepp av FN:s mellanstatliga skogspanel (International Panel of Forest) 1997. FN har sedan dess framhållit nationella skogsprogram som ett viktigt verktyg för ett hållbart skogsbruk. Förväntningar på att medlemsländerna initierar processer för nationella skogsprogram uttrycks bland annat inom FN:s skogsforum (United nations 2008) och i den paneuropeiska resolutionen från 2003 (MCPFE 2003). Enligt Food and Agriculture Organization (FAO) har i dag cirka 130 länder ett nationellt skogsprogram. Den regionala uttolkning som skett inom den paneuropeiska processen (MCPFE 2003) innebär att ett nationellt skogsprogram är en deltagande-, holistisk-, tvärsektoriell- och iterativ process för policyplanering, implementering, övervakning och utvärdering på den nationella och/eller regionala nivån som syftar till fortsatt utveckling av hållbart skogsbruk och bidra till hållbar utveckling.

Miljömålsberedningen föreslog i arbetet med långsiktigt hållbar markanvändning ett etappmål om ett nationellt skogsprogram. Under 2013 fick Skogsstyrelsen genom regleringsbrev i uppdrag att göra en förstudie om ett nationellt skogsprogram och uppdraget redovisades 2013. Regeringen bedömde att ett nationellt skogsprogram borde utvecklas. För att uppnå det beslutades att ett etappmål i miljömålssystemet om en dialogprocess skulle etableras senast 1 juli 2015.23År 2014 beslutade regeringen om ett etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram. Enligt beslutet skulle dialogen omfatta ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syfta till att skogen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.24

Dialogprocessen initierades 2015 dels genom att tillsätta ett programråd med brett deltagande från olika intressenter25, dels genom att etablera fyra arbetsgrupper, med varsitt fokusområde;

• Tillväxt, mångbruk, värdeskapande av skogen som resurs.

• Virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser.

23

24

Regeringsbeslut I:3, 2014-02-27, M2014/593/Nm.

25

www.regeringen.se/artiklar/2020/02/arets-forsta-programradsmote-for-det-nationellaskogsprogrammet/.

SOU 2020:73 Svensk skogspolitik

149

• Främjande av biobaserade produkter och energi, smarta transporter, en skogsindustri i världsklass och ökad export.

• Internationella skogsfrågor.

Arbetsgruppernas underlagsrapporter lämnades till regeringen och remitterades under hösten 2016. Med underlagsrapporterna som grund beslutade regeringen i maj 2018 om en strategi för ett nationellt skogsprogram.26 I samband med detta slog regeringen fast en vision för skogsprogrammet: ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bioekonomi”.

Strategin vägleds av programmets vision och ska ses som en plattform utifrån vilken genomförandet av skogspolitiken ska få stöd fram till 2030. Skogsprogrammets kärna är den breda dialogen om skogens roll för ett hållbart samhälle och en växande bioekonomi. Dialogen ska inkludera utblickar i tid och rum, leda till ökad förståelse mellan olika åsikter om brukande av skog och främja metodutveckling för att hantera nuvarande och framtida skogspolitiska utmaningar. Grundförutsättningen för arbetet med skogsprogrammet är att inriktningen för den svenska skogspolitiken som vilar på två riksdagsbundna jämställda mål om produktion och miljö, de äganderättsliga principerna samt principen om frihet under ansvar ligger fast. Programmets strategi utgår från skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och bygger på dialog, samverkan, engagemang och erfarenhetsutbyte mellan intressenter i skogens hela värdekedja. Strategin innehåller fem fokusområden;

• Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta.

• Mångbruk av skog för fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.

• Innovationer och förädlad skogsråvara i världsklass.

• Hållbart brukande och bevarande av skogen som en profilfråga i svenskt internationellt samarbete.

• Ett kunskapskliv för ett hållbart brukande och bevarande av skogen.

26

Strategi för Sveriges nationella skogsprogram. N2018/03142/SK.

Svensk skogspolitik SOU 2020:73

150

I juni 2018 presenterade regeringen en handlingsplan för det nationella skogsprogrammet som baseras på strategin och innehåller konkreta åtgärder utifrån skogsprogrammets vision och mål. Den första version av handlingsplanen omfattar framför allt åtgärder där staten har ett huvudansvar. Handlingsplanen kommer att uppdateras i dialog med intressenterna, där inte minst strategisk rådgivning av skogsprogrammets programråd kommer spela en central roll. Regeringens ambition med programmet är att skogssektorn och samhället i stort medverkar med åtgärder för förverkligandet av visionen och målen.

Under 2019 beslutades om ytterligare medel till skogsprogrammet för perioden 2020–2022.

151

5 Äganderätt

5.1 Begreppet äganderätt

I utredningens uppdrag anges bland annat följande utgångspunkt. Rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. En viktig del för utredningen är att klargöra markägares rätt till ersättning och hur denna bör beräknas.

Vidare anges i direktivet att renskötselrätten är en kollektiv rättighet som grundas på urminnes hävd eller i vissa fall på sedvana och som omfattas av egendomsskyddet samt att denna inte ska försvagas.

För att utredningens uppdrag att säkerställa att markägare får den ekonomiska kompensation som de har rätt till samt att renskötselrätten inte genom något av utredningens förslag ska försvagas finns det skäl med en översiktlig redogörelse för äganderättens grunder och räckvidd. Denna redogörelse kan även utgöra grund för utredningsuppdraget beträffande analysen av de äganderättsliga konsekvenserna av att naturvärden på privatägda fastigheter identifieras och pekas ut av myndigheter. I detta sammanhang finns det skäl att återge några av de grundläggande bestämmelserna som reglerar egendomsskyddet i Sverige.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 anger, i artikel 17, att ”envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. Ingen må godtyckligt berövas sin egendom.” Äganderätten anses numera vara en universell mänsklig rättighet. Begreppets innebörd, styrka och förhållande till andra motstående rättigheter har dock varierat mellan olika rättsordningar och under olika tider.

Redan i den romerska rätten fanns rättsliga principer om ägande, dominium, vilka till viss del ligger till grund även för det nutida ägande-

Äganderätt SOU 2020:73

152

rättsbegreppet. Dominium innebar en abstrakt rättighet knutet till ett ting och som inte var direkt beroende av en rådighet eller besittning. En person kunde därmed äga en bit av marken eller något som en annan person innehade för stunden. Likaså kan det ur den romerska rätten härledas olika inskränkningar i äganderätten, bland annat om vilka obehag som ska behöva tolereras grannar emellan. Det nuvarande synsättet på äganderätt, i en stor del av världen, kan sägas vara präglat bland annat av liberalismen och rättspositivismen. Liberalismen innebär i denna kontext frihet från tvång, vilket bland annat medför en rätt att fritt bestämma över sin egendom. Rättspositivismen innebär att olika rättigheter, till exempel äganderätten, uppkommer och existerar inom rättsordningen och att dessa rättigheter därmed inte är av naturen givna. Den legala rättsordningen bestämmer därmed innehållet i och kan begränsa dessa rättigheter.1

Utgångspunkten för detta funktionella synsätt innebär att äganderätten är en negativ rättighet, i bemärkelsen att dess omfattning utgörs av det som inte uttryckligen inskränker denna. Äganderätten har då en särställning bland rättigheter till egendom som innebär en i grunden obegränsad befogenhet, till skillnad från till exempel nyttjanderätt som definieras, positivt, av dess materiella innehåll. Rättigheten ska skyddas från andras orättfärdiga handlande, till exempel genom att stöld är kriminaliserat, men får stå tillbaka för angelägna inskränkningar som ställts upp av rättsordningen. För att det ska gå att tala om ägande som en rättighet med någon som helst innebörd krävs dock att skyddet av den har en praktisk betydelse, genom till exempel ett effektivt och rättssäkert förfarande i myndighet och domstol. Inskränkningarna, eller med andra ord gränserna för äganderätten, får inte heller vara så omfattande eller oförutsägbara att rättigheten i praktiken blir omöjlig att definiera.

Ett annat synsätt på äganderätten är att den utgörs av ett knippe ingående rättigheter, eller befogenheter, som tillfaller ägaren. Dessa i äganderätten ingående befogenheter kan förändras över tid och även se olika ut mellan olika egendomsslag. Ett exempel på en befogenhet ur ett sådant knippe, skulle kunna vara rätten att överlåta och att bruka egendomen. När det gäller fast egendom, som mark, kan dock dessa befogenheter vara starkt omskurna av lagstiftning, till exempel

1 För en mer utvecklad redogörelse av äganderättens historiska och filosofiska innebörd se bl.a.

Åhman, Karin, Egendomsskyddet, 2000, s. 40 ff. samt Åslund, Åsa, Allemansrätten och mark-

nyttjande, 2008, s. 76 ff.

SOU 2020:73 Äganderätt

153

genom förbud mot att fritt överlåta skogsfastigheter eller en strikt reglering av hur skogsbruk får bedrivas. En fördel med att anlägga detta synsätt skulle kunna vara att de i ”äganderättsknippet” ingående befogenheterna skulle kunna hanteras separat. Detta synsätt medger även delad äganderätt, där en i äganderätten ingående rättighet i vissa fall kan innehas av ett annat rättssubjekt. Ett talande exempel är att rätt till bete normalt ingår i markägarens rättighetsknippe, men att denna rättighet i vissa fall kan tillkomma annan. I de områden där en sameby genom urminnes hävd upparbetat en rätt till renbete, har denna i äganderätten ingående befogenheten således en annan innehavare än den formella markägaren.

Det går då att tala om att marken brukas med stöd av äganderätten av både markägaren och innehavaren av renskötselrätt. En nackdel med en sådan positiv, om än abstrakt, definition av begreppet är att det, utan fast kärna, riskerar att urholkas genom att befogenheterna en efter en begränsas. Att tala om äganderätt som en mänsklig rättighet eller att ge den en konstitutionell innebörd kan då vara vanskligt.

5.1.1 Äganderätten till mark

Redan i 1909 års lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades principiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkorlig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begränsande regler nämndes politi- och näringslagstiftning, grannelagsrättsliga regler och den rätt som även annan än markägaren har, att beträda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi i dag benämner allemansrätten. Principen om att markäganderätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även i 1966 års proposition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.2

En ledande tanke i svensk rätt är att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommunerna har till uppgift att kontrollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygglagens bestämmelse om kommunernas planmonopol samt regleringarna i fastighetsbildningslagen. Ett annat utmärkande drag för fastig-

2 Åslund, Åsa, Allemansrätten och marknyttjande, 2008, s. 85.

Äganderätt SOU 2020:73

154

hetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvändning som är effektiv ur samhällelig synpunkt. Utgångspunkten är att marken bör användas på det sätt som ger mesta möjliga nytta för samhället i stort och samhällsplaneringsfrågorna har varit centrala för att uppnå samhälleliga mål. De kollektiva inslagen i lagstiftningen har därmed varit framträdande.

Samtidigt utgör fastighetsrätten en central del av det marknadsekonomiska systemet, där rättsordningen bör skapa regler och institutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska aktiviteten i samhället. Det medför att lagstiftningen bör skapa förutsättningar för trygga ekonomiska förfoganden över den fasta egendomen. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produktionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskattningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verksamhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden. Utöver detta präglas den fastighetsrättsliga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa avvägningar är begreppen allmänna och enskilda intressen centrala.3

Det finns en mycket omfattande reglering som innebär att markägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträdande är kanske plan- och bygglagen som tillsammans med miljöbalken anger vad som från samhället är den önskvärda markanvändningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därutöver kan nämnas bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som begränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet.

För skogsbrukets del innebär exempelvis jordförvärvslagens restriktioner för juridiska personer att förvärva lantbruksegendom sannolikt att värdet av skogsfastigheter är i storleksordningen 10–30 procent lägre än vad en helt fri marknad hade kunnat förväntas betala. Detta mycket på grund av de mer gynnsamma skatteregler som gäller för aktiebolag.

För denna utredning är givetvis skogsvårdslagens bestämmelser om hur skogsmark bör och får brukas samt miljöbalkens bestämmel-

3 Brännström, Malin, Skogsbruk och renskötsel på samma mark, 2017, s. 44 f.

SOU 2020:73 Äganderätt

155

ser, om vilka inskränkningar i ett fritt brukande som uppställs med hänsyn till bland annat naturmiljön, av central betydelse. Skogsvårdslagen anger att skogen är en nationell tillgång, vilket i detta sammanhang kan stå som symbol för lagstiftarens synsätt beträffande förhållandet mellan äganderätten och det allmänna intresset. Rennäringslagen anger vad som gäller för den, vid sidan av skogsbruk, mest areellt omfattande markanvändningen, renskötsel.

Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildningslagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det bör till exempel nämnas att det i dag i Sverige finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av cirka 450 000 kilometer och en yta av cirka 300 000 hektar, som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reglerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.4

Äganderätten saknar som sagt en legaldefinition och dess närmare innebörd hör i stor uträckning rättsfilosofin till. Som juridiskt begrepp är äganderätten trots detta en mycket central del av samhället och rättsordningen.

4 Grusell, E. & Miliander, S., GIS-baserad identifiering av artrika kraftledningsgator inom stam-

nätet, rapport för Svenska Kraftnät, nr 1960900, 2004.

Äganderätt SOU 2020:73

156

5.2 Egendomsskyddet

Den mest centrala äganderättsliga lagstiftningen utgörs av egendomsskyddet i vår grundlag, som begränsar statens möjlighet att inskränka denna rättighet. Dessutom följer ett egendomsskydd även av internationell rätt där Europakonventionen satt tydliga spår i svensk rätt.

5.2.1 Bakgrund till nuvarande bestämmelser i regeringsformen

5

Grundlagsskyddet för egendomsrätten infördes genom en lagändring 1974 och hade då följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket regeringsformen).

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Beträffande grundlagsskyddets tänkta räckvidd uttalade departementschefen att han i tydlighetens namn ville framhålla det i och för sig ganska självklara att föreskriften enbart tog sikte på sådana ingripanden i egendomsrätten som avsågs exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den omfattade alltså inte bestämmelser om begränsningar i möjligheten att använda fast egendom som återfanns i till exempel planlagstiftning eller naturvårds- och miljöskyddslagstiftning.

Grundlagsbestämmelsen kom under följande två decennier att vara föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden. Diskussionerna rörde främst innebörden av den ersättningsrätt som den enskilde garanterades genom bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse ändrades men dess tillämpningsområde förblev detsamma. Under framför allt åttiotalet motionerades det flitigt för en förstärkning av det grundlagsstadgade egendomsskyddet. Mot bakgrund av det beslutade regeringen 1991 att tillsätta en kommitté som bland annat fick i uppgift att se över frågan om förutsättningarna att ytterligare förstärka egendomsskyddet. Kommittén, som antog namnet Fri- och rättighetskommittén, lämnade 1993 sitt delbetänkande i vilket den föreslog en utvidgning av egendomsskyddet till att även avse rådighetsinskränkningar. Fri- och rättighetskommitténs förslag till utvidg-

5

Detta kapitel är i sin helhet hämtat från SOU 2013:59 s. 35 ff. där referenser återfinns.

SOU 2020:73 Äganderätt

157

ning av egendomsskyddet var en del av resultatet av en politisk uppgörelse i författningsfrågor mellan företrädare för de två politiska blocken. Regeringen lade kommitténs förslag till grund för sitt eget förslag och uttalade i propositionen att det var viktigt att största möjliga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsförslaget och att det av regeringen framlagda förslaget utgjorde resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Bestämmelsen fick efter ändringen följande lydelse (2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen).

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen gav upphov till en rättsvetenskaplig debatt i fråga om bestämmelsen hade fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar hade utökats, trots att motsatsen uttalats i förarbetena. Eftersom bestämmelsens ordalydelse inte stämde överens med lagstiftarens intentioner, så som de tydligt framgick av lagens förarbeten, kom debatten till största del att handla om olika metoder för grundlagstolkning.

Å ena sidan hävdades att ordalydelsen borde ha företräde framför förarbetena vilket innebar att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen även då dessa motiverades av miljö- eller säkerhetsskäl. Å andra sidan framfördes åsikten att det just vid tolkningen av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter fanns särskild anledning att beakta förarbetena.

Grundlagsändringen blev även föremål för diskussion vid miljöbalkens tillkomst. Miljöbalksutredningen anslöt sig till den senare uppfattningen att bestämmelsen skulle tolkas i enlighet med de otvetydiga förarbetsuttalandena vilket innebar att ändringen av 2 kap. 18 §

Äganderätt SOU 2020:73

158

regeringsformen inte oundgängligen motiverade någon utvidgning av gällande ersättningsregler. Lagrådet ansåg dock att den begränsning av ersättningsrätten som följde av miljöbalkens ersättningsregler skulle stå i strid med bestämmelsen i regeringsformen om den senare tolkades enligt ordalydelsen och att lagtexten i grundlagen således fått en utformning som inte motsvarade lagstiftarens intentioner.

Mot bakgrund av Lagrådets uttalande, den akademiska debatten och ett flertal motioner som krävde en översyn av formuleringen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, fick 1999 års författningsutredning i uppdrag att lämna förslag till ny lydelse av bestämmelsen. Då man inte lyckades nå en bred uppslutning kring någon av de lösningar som prövats lämnade utredningen inget förslag till ändrad lydelse. Frågan togs upp igen i 2008 års grundlagsutredning. Grundlagsutredningen ansåg att den närmare avgränsningen av det område där en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl ska finnas bör ske genom vanlig lag och föreslog ett nytt tredje stycke i grundlagsbestämmelsen med denna innebörd. Förslaget antogs av riksdagen och ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. Det nya tredje stycket fick därmed följande lydelse (2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen).

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

5.2.2 Innebörden av regeringsformens egendomsskydd

Skydd mot expropriation och rådighetsinskränkningar

I 2 kap. 15 § första stycket anges skyddet mot att berövas sin egendom. Där anges att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

I begreppet expropriation och annat sådant förfarande avses tvångsövertagande av äganderätt eller annan särskild rätt med ett ekonomiskt värde, till exempel nyttjanderätt, servitut eller jakträtt6. Det

6

SOU 2020:73 Äganderätt

159

avser inte andra typer av tvångsavhändelse, som till exempel förstörelse, böter, skatt eller utmätning.

När det gäller rådighetsinskränkningar för mark eller byggnad avses i bestämmelsen till exempel byggnadsförbud, användningsförbud, strandskydd, och förbud mot skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen eller till följd av områdesskydd. Skyddet mot rådighetsinskränkningar omfattar både markägaren och den som innehar en särskild rätt i fastighet eller byggnad. Grundlagsskyddet omfattar inte inskränkningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda.7 Inte heller bör avtal med det allmänna, till exempel naturvårdsavtal, anse omfattas av skyddet. I vart fall så länge dessa är slutna under reell frivillighet och inte under hot om expropriation.

Angelägna allmänna intressen

Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt skyddad. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål finns, som en sista utväg, möjlighet att tvångsvis ta i anspråk enskilds egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom.

Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att till exempel anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket.

Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekrea-

7

Äganderätt SOU 2020:73

160

tion och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder med mera kan utgöra ett angeläget allmänt intresse. Vad som kvalificeras som ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Uttrycket i regeringsformen är avsett att anknyta till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.8

Ersättning vid expropriation

Bestämmelsens andra stycke anger att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Begreppet full ersättning innebär att hela den ekonomiska förlust som uppkommer genom ingreppet ska ersättas. Även med en grundlagsfäst huvudprincip om full ersättning ger bestämmelsen uttryckligt utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Sådana principer för ersättningens bestämmande återfinns framför allt i expropriationslagen. Principen om full ersättning innebär dock att om en lagbestämmelse inte når upp till den nivå som grundlagen kan anses kräva, ska regeringsformen träda in och fylla ut rätten till ersättning till dess miniminivå – full ersättning.9

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vid rådighetsinskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö-

NJA 2007 s. 695. Här fann HD att ersättning skulle utgå för ekonomisk skada, om än obe-

tydlig, trots att någon skillnad i marknadsvärdet inte kunde fastställas vid tillämpning av expropriationslagen.

SOU 2020:73 Äganderätt

161

skydds- eller säkerhetsskäl begränsas dock rätten till ersättning av vad som följer av lag i fråga om rätt till sådan ersättning.

Vid rådighetsinskränkningar krävs således inte att full ersättning ska utgå för intrånget. Vid inskränkningar av de särskilt uppräknande allmänna intressena hälsoskydd, miljöskydd och säkerhet saknas även grundlagsskyddad rätt till ersättning. Vid tillkomsten av den begränsningen i bestämmelsen, som kom till uttryck genom 2011-års grundlagsreform uttalade regeringen:

Förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger som nämns ovan således exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt miljöbalken om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljöbalken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.10

Miljöskydd med mera.

Begreppet miljöskydd definieras inte närmare i lagmotiven. Genom att i motiven exemplifiera att huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket om att ersättning ska utgå gäller för miljöbalkens områdesskydd torde det dock gå att dra slutsatsen att sådan naturvård som syftar till att bevara viss naturmiljö för all framtid inte omfattas av begreppet miljöskydd. Att inskränkningar till hindrade av föroreningar faller under begreppet är däremot närmast självklart och följer av den internationellt erkända principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle).11

I förarbetena saknas dock vägledning om hur distinktionen i övrigt ska göras mellan naturvård och miljöskydd, till exempel beträffande hur inskränkningar till skydd av fridlysta arter i ett område ska kategoriseras.12

12

Se även SOU 2013:59 s. 57 ff.

Äganderätt SOU 2020:73

162

Som anvisning till situationer där ersättningsrätt bör utgå för inskränkningar som motiverats av miljöskyddsskäl, och därmed inte omfattas av ersättningsrätten i andra stycket, angavs förhållanden där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intressena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning.13

Varken lydelsen av undantagsregeln i tredje stycket eller dess förarbeten gav något uttryckligt svar på frågan om anvisningarna endast riktades till lagstiftaren eller även utgjorde rättslig grund för ersättning i det enskilda fallet. Högsta domstolen fann emellertid i ett uppmärksammat mål som rörde ersättning för inskränkningar för fiske i Torne älv, NJA 2014 s. 332, att bestämmelsen gav uttryck för en allmän rättsgrundsats som kan åberopas av enskild mot staten då uttrycklig reglering av ersättning saknas. Inskränkningarna i fisket i älven var motiverat främst för att skydda den vilda laxen vilket föranledde en prövning av frågan även om vad som utgör miljöskydd. HD uttalade i denna fråga:

Generellt sett måste en enskild tåla inskränkningar i sin fiskerätt till följd av fiskevårdande föreskrifter. Till grund för fiskerestriktionerna i Torne älv låg angelägna miljöskäl. Restriktionerna syftade dock närmast till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna.

HD fann vidare att fiskerestriktionerna, mot bakgrund av att det drabbade de enskilda mycket hårt och oförutsägbart, stod i klart missförhållande mellan det allmännas fördel av rådighetsinskränkningen och den belastning som denna medförde för klagandena. Vidare anförde HD:

Vid en intresseavvägning framstår det därmed - också med beaktande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid inskränkningar av miljöskyddsskäl - inte som rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden ska kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Hänsynen till klagandenas intressen kräver sålunda att de får ersättning för rådighetsinskränkningen.

SOU 2020:73 Äganderätt

163

HD synes därmed ha kommit fram till att fiskeförbud, trots att det avsåg att bevara miljön och inte skydda den mot skada, aktualiserade undantagsregeln om miljöskydd. Även undantagsregeln fick dock ge vika i det enskilda fallet, vilket motiverades av de enskildas intresse av ersättning.14

Vid denna tolkning skulle begreppet miljöskydd i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen även kunna anses omfatta andra inskränkningar i pågående markanvändning, som har till syfte att bevara miljön. Till exempel när avverkning av skog förbjuds till skydd för arter som omfattas av artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen innehåller inte några ersättningsregler, vilket då skulle anses förenligt med undantagsregeln. Ersättningsrätt skulle däremot kunna utgå direkt med stöd av regeringsformen om det vid en intresseavvägning i det enskilda fallet inte är rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden görs utan att någon ersättning utgår. Utgångspunkten vid denna prövning skulle då kunna vara att tröskeln för ersättning är lägre vid bevarande av miljön (naturvård) än att avvärja risker mot miljön (föroreningar etc.). HD hade nämligen kommit fram till att restriktionerna varit motiverade av angelägna miljöskäl som ”dock” närmast syftat till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. Denna distinktion av syftet med restriktionerna torde ha spelat roll vid den efterföljande proportionalitetsbedömningen, som utmynnade i att ersättning skulle utgå.

Huruvida ersättningsrätt enligt regeringsformen för inskränkningar till följd av artskyddsförordningen skulle ingå i en proportionalitetsbedömning prövades av Mark- och miljööverdomstolen i rättsfallet MÖD 2017:7. Målet rörde dispens enligt 15 § artskyddsförordningen för att slutavverka 1,5 hektar skog inom ett område där inventering visat förekomst av svampen bombmurkla. Arten omfattas av de nationella fridlysningsbestämmelserna i 8 § artskyddsförordningen. Enligt den bestämmelsen är det förbjudet att bland annat ta bort eller skada exemplar av bombmurkla om artens bevarandestatus riskerar att påverkas. Mark- och miljööverdomstolen argumenterade för att undan-

14 Det bör dock noteras att HD tog ställning till regeringsformens tidigare lydelse som var

tillämplig i det aktuella målet. Målet rörde förhållanden som uppkommit år 1997 och den rättsliga argumentationen utgår därför från regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 2011. Egendomsskyddet reglerades då i 2 kap. 18 § regeringsformen utan att uttryckligen undanta miljöskyddsintresset från ersättningsrätten. HD konstaterar dock att ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar är sakligt överensstämmande med nu gällande rätt (p. 10) och att undantagen för bl.a. miljöskydd ansågs följa även av den tidigare bestämmelsen, om än inte uttryckligen (p. 19).

Äganderätt SOU 2020:73

164

tagsregeln på grund av miljöskyddsskäl15 var tillämpligt i fallet. Vidare anfördes att NJA 2014 s. 332 i och för sig medgav att en ersättningsrätt skulle kunna föreligga vid inskränkning av rådigheten vid tillämpning av reglerna i artskyddsförordningen. Domstolen bedömde dock frågan som osäker och att ersättning under alla förhållanden förutsätter att talan väcks mot staten, vilket inte varit lagstiftarens avsikt då artskyddsreglerna infördes.

Domstolens slutsats blev i stället att det vid en dispensprövning enligt artskyddsförordningen skulle göras en proportionalitetsbedömning som innebär att dispens skulle medges om pågående markanvändning avsevärt försvårades. Vid denna bedömning påpekade domstolen att miljölagstiftningens utgångspunkt för begränsningar i pågående markanvändning synes vara att mer betydande inskränkningar ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omständigheter som den enskilde markägaren inte råder över. När ersättningsrätt inte följer av den lag eller det bemyndigande som medger begränsning i pågående markanvändning ansåg domstolen följaktligen att bestämmelserna i artskyddsförordningen inte kan anses varit avsedda att innebära någon betydande inskränkning av egendomsskyddet. Möjligheten till ersättning genom att väcka talan mot staten med stöd direkt av regeringsformen ska därmed inte vara en del av proportionalitetsbedömningen.16

Även begreppet miljöskydd förefaller genom avgörandet ha fått en vidare innebörd där bevarande av natur och skydd mot miljöskador synes sammanfalla.17 Detta kan ytterligare försvåra tolkningen av regeringsformens ersättningsrätt. Det bör i sammanhanget även nämnas att Bombmurklemålet i sak handlade om en nationellt fridlyst art. En art som är skyddad av EU:s art- och habitatdirektiv kan tänkas innebära en annan slutsats motiverad av det strikta skydd som EU-rätten uppställer och den praxis som utvecklas av EU-domstolen för dessa arter. Ytterligare rättsfall är därmed att vänta om inte lagstiftningen

15

I domen anges dock att 2 kap. 15 § tredje stycket undantar inskränkningar av miljöskäl, med vilket får förmodas avses begreppet miljöskyddsskäl.

16

Domstolen var inte enig på denna punkt. De två skiljaktiga ledarmötena ansåg att en proportionalitetsbedömning borde kunna leda till slutsatsen att det allmänna intresset av artbevarande innebar att dispensansökan ska avslås trots att det saknas ersättningsbestämmelser och att den enskilde då hänvisas att väcka talan mot staten. Se även Bengtsson, Bertil, Om bombmurklor

och egendomsskydd i Vänbok till Fredrik Wersäll, 2018, s. 113.

17

Distinktionen är dock kritiserad i doktrin, se t.ex. Se t.ex. Michanek Gabriel, Zetterberg Charlotta, Den svenska miljörätten, (4 uppl)., s. 468, som anser att principen om att förorenaren betalar, ur miljösynpunkt, bör göras gällande även på naturvårdens område.

SOU 2020:73 Äganderätt

165

uppdateras på detta område.18 Det ingår dock inte i denna utrednings uppdrag att se över artskyddsförordningens regler, som ska hanteras i en annan ordning.19

Pågående markanvändning

Den som vill ändra markanvändningen genom att till exempel bygga en anläggning, bryta mark för nytt jordbruk eller anlägga en skog på ett tidigare obevuxet område krävs ofta ett tillstånd av något slag. Egendomsskyddet har inte till avsikt att skydda förväntningar om en ändrad markanvändning. Skyddet omfattar däremot pågående markanvändning.20 Endast det faktum att ett visst tillstånd krävs för en åtgärd innebär dock inte att det är frågan om ändrad markanvändning. Det ska vara fråga om sådana mer grundläggande tillstånd som är nödvändiga för att en verksamhet av en viss karaktär över huvud taget ska kunna bedrivas. Ytterst får gränsen mellan pågående och ändrad markanvändning göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Vid den bedömningen kan det vägas in också om verksamheterna skiljer sig i fråga om exempelvis omloppstider, såsom mellan jordbruk och skogsbruk. Det kan i vissa fall finnas skäl även att pröva om en ny användning får påtagligt annorlunda konsekvenser för miljön.21

Begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom

berörd del av fastigheten infördes genom 1972 års lagstiftningsärende

om bland annat ny byggnadslag i naturvårdslagen, byggnadslagen och byggnadsminneslagen. Bedömningen av om kvalifikationsgränsen är uppnådd måste göras i två led. För det första måste det konstateras att ett ingrepp sker i pågående markanvändning och för det andra att detta medför att denna avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Uttrycket återfinns främst i markreglerande bestämmelser som 31 kap. 4 § miljöbalken och 14 kap.10 och 11 §§plan- och bygglagen. Skogsvårdslagens bestämmelser om hänsyn är ett annat exempel. I 1972 års lagstiftningsärende diskuterades begreppet pågående markanvändning. Där konstaterades att begreppet skulle ges en relativt

18 Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens pågående mål M 7888-19 (tjäder). 19

Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen.

20

Prop. 1972:111 bil. 2 s. 329 f. och 338 och prop. 2009/2010:162 s. 72.

21

NJA 2015 s. 323 p. 8–9.

Äganderätt SOU 2020:73

166

generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning ansågs vara berättigade till ersättning. Exakt var gränsen ska dras skulle dock, enligt departementschefen, bestämmas från fall till fall beroende på vilken typ av markanvändning det är fråga om och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Vidare angavs att det vid bedömningen ska tas hänsyn till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt.22

En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. Vid miljöbalkens införande anfördes följande.

Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte.

Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler.

Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket ”avsevärt försvåras” betyder det att markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel.23

En åtgärd som tidigare varit ett led i pågående markanvändning kan således i ett senare skede förbjudas, utan att ersättningsrätt för den delen aktualiseras. Utgångspunkten för huruvida en inskränkning berättigar till ersättning ska bland annat ta i beaktande det allmännas syn på lämpliga brukningsmetoder så som det kommer i uttryck genom lag.24 Ett sådant exempel är införandet av det generella förbudet mot hyggesplöjning som markberedningsmetod inom skogsbruket.

22

SOU 2013:69 s. 51 samt prop. 1972:111 bil. 2 s. 333 f.

23

Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551.

24

Miljöbalkens betydelse för vilka åtgärder som ska anses utgöra laglig markanvändning i en skogsbrukskontext är omdebatterat, se bl.a. Forsberg, Maria, Skogen som livsmiljö, 2012 s. 138 ff. med där angivna referenser.

SOU 2020:73 Äganderätt

167

5.2.3 Egendomsskyddet i EKMR

Sedan den 1 januari 1995, gäller den Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som lag i Sverige. Sverige ratificerade konventionen redan den 4 februari 1952, men genom 1994 års lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt.

I förarbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmänhet stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventionen25, men i takt med utvecklingen av Europadomstolens rättspraxis, som tolkar konventionens innehåll, måste svensk lagstiftning och rättstillämpning ständigt ses över för att tillse att avvikelser inte sker. Till konventionen hör ett antal tilläggs- och ändringsprotokoll. Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen, vilket ratificerades av Sverige den 22 juni 1953, framgår skyddet för egendom.

Där stadgas att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Begreppet egendom i artikel 1 har en självständig och vidsträckt innebörd. Med egendom avses inte bara fast eller lös egendom utan också begränsade sakrätter, fordringar och immateriella rättigheter. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitetsprincip som innebär att nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse måste balanseras mot det men som den enskilde lider av intrånget.

Europadomstolen har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt enligt europarätten.26

25 SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25. 26

Äganderätt SOU 2020:73

168

Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti till ersättning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. Europadomstolen gör alltid en in casu bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. Europadomstolen har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att Europadomstolen har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att Europakonventionen inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsformen. Vissa generella faktorer kan utläsas av Europadomstolens praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid bestämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitetsprincipen, varför ersättning bör utgå om ingreppet anses oproportionerligt betungande för den enskilde.

Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regeringsformen och Europakonventionen uttalade regeringen i samband med konventionens inkorporering i svensk rätt att Europakonventionen utgör ett grundläggande åtagande för Sverige när det gäller mänskliga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än tidigare. Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen utgör en precisering av det skydd av egendom som Europakonventionen innehåller.27

SOU 2020:73 Äganderätt

169

5.2.4 Renskötselrätten och egendomsskyddet

I stora delar av Sverige finns, vid sidan av de i äganderätten ingående befogenheterna som tillfaller den lagfarna ägaren av en fastighet, ytterligare en stark rättighet – renskötselrätten. Renskötselrätten medför en förfoganderätt vars innehåll framkommer genom det numera upphävda rättsinstitutet urminnes hävd, sedvana, bestämmelserna i rennäringslagen samt av praxis. I rennäringslagens 1 § framgår följande.

Den som är av samisk härkomst (same) får enligt bestämmelserna i denna lag använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar.

Rätten enligt första stycket (renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd.

Renskötselrätten får utövas av den som är medlem i sameby.

Fastställandet att renskötselrätten grundas på urminnes hävd har sin bakgrund i Högsta domstolens uttalande om renskötselrättens grundläggande karaktär i det så kallade Skattefjällsmålet,28 som rörde samiska anspråk inom året-runt-markerna, där renskötsel får bedrivas under hela året. Renskötselrätten inom de så kallade vinterbetesmarkerna har av Högsta domstolen i det så kallade Nordmalingsmålet29 ansetts vila på sedvanerätt.

Högsta domstolen har beträffande de olika rättsliga grunderna för rättighetens uppkomst i det nyligen avgjorda Girjasmålet30 konstaterat att oavsett till vilket rättsinstitut som rättigheten hänförs är den bakomliggande tanken att förhållanden som under lång tid har varit etablerade och respekterade inte ska rubbas. Även vid en tillämpning av principerna om urminnes hävd finns det anledning att ta hänsyn till den sedvanerätt som vid var tid har gällt, i den mån denna är känd.

Att renskötselområdet har brukats under en längre period, med viss kontinuitet och intensitet är således grunden för renskötselrättens tillkomst och får betydelse vid frågan om rättighetens innehåll, oavsett om detta karaktäriseras som urminnes hävd eller sedvanerätt. Det avgörande är konstaterandet att renskötselrätten utgör en rättighet av civilrättslig karaktär och inte har sin grund i rennäringslagen, vilken innan Högsta domstolens ställningstaganden i Skattefjällsmålet varit ifrågasatt. Väsentligt är att renskötselrätten har ett egendoms-

28

29

30

Äganderätt SOU 2020:73

170

skydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket motsvarar skyddet för äganderätten. Vad som skyddas är alltså den speciella nyttjanderätt som renskötselrätten utgör.

Ett ingrepp i rättigheten är därmed bara tillåtet om det motiveras av angelägna allmänna intressen, och tas rättigheten i anspråk ska full ersättning utgå. Att rättigheten omfattas av egendomsskyddet innebär också att inskränkningar i en samebys rätt att råda över renskötselrätten ska ersättas, om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det aktuella området eller annars medför betydande skada.

Att renskötselrätten är av civilrättslig karaktär innebär därmed att rättighetens innehåll kan anses utgöras av det som återstår efter de av rättsordningen uppsatta begränsningarna. Om rennäringslagen skulle upphävas skulle därmed renskötselrätten alltjämt finnas kvar, men utan de eventuella begränsningar som följer av nuvarande lagstiftning och med ett mer otydligt innehåll. På samma sätt som för äganderätten kan även lagstiftning som begränsar denna rättighet sättas åt sidan om den anses strida mot grundlagens bestämmelser om egendomsskydd.

Det kan således konstateras att egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen sätter upp gränser för i vilken mån en lag får inskränka innehavarens av renskötselrätt rådighet över mark. Det innebär att en lagstiftning som avser markanvändning på de områden där renskötsel får bedrivas inte får begränsa den pågående markanvändningen renskötsel annat än för angelägna allmänna intressen, och då mot ersättning.

5.2.5 Rättighetsskydd

För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den tillämpas av rättsordningen. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftningsarbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutövning ska rättigheterna beaktas. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte heller en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan

SOU 2020:73 Äganderätt

171

åsidosätta en hierarkiskt underordnad föreskrift som inte står i överenstämmelse med till exempel egendomsskyddet i regeringsformen eller EKMR.

Det finns emellertid olika former av inskränkningar i fri- eller rättigheter som inte kan prövas inom ramen för ett normalt domstolsförfarande. Bestämmelsen kan sakna överklagandemöjligheter eller på annat sätt begränsa den enskildes möjligheter till prövning. Enligt artikel 13 i EKMR ska var och en vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Innebörden är att det måste vara praktiskt möjligt för en enskild person att få sin sak prövad av en domstol eller domstolsliknande myndighet. En sådan prövning ska antingen innebära en överprövning av det beslut som medfört kränkningen eller en reparation av verkningarna genom skadestånd.

173

6 Skydd av skog

6.1 Områdesskydd enligt miljöbalken

Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet – att skydda särskilt värdefulla områden och objekt. Det var genom områdesskyddet den statliga naturvården tog sin början i Sverige för över hundra år sedan. Den 24 maj 1909 beslutade riksdagen om den första naturskyddslagstiftningen med bestämmelser om skydd av naturminnesmärken. Samtidigt beslutade Sveriges riksdag om inrättande av Europas första nationalparker. De första nio nationalparkerna omfattade till stor del fjällområden – Sarek, Stora Sjöfallet, Abisko, Pieljekaise och Sånfjället – men också urskogsområdet Hamra, kulturlandskapen Garphyttan och Ängsö samt delar av Gotska Sandön.1

Därefter har naturvårdslagstiftningen successivt utvecklats. Under 1930-talet växte friluftslivet och den sociala naturvården fram som allt viktigare frågor vid sidan av den vetenskapliga naturvården. År 1952 infördes naturskyddslagen som 1964 ersattes av naturvårdslagen. Naturvårdslagen upphävdes när miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Miljöbalkens bestämmelser om skyddad natur motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler.

Nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde är de tre skyddsformer som i huvudsak används för att formellt skydda skog för all framtid i Sverige. Dessa skyddsformer regleras i 7 kap. miljöbalken.

I allmänhet är skogsbruk inte tillåtet i dessa tre skyddsformer. Endast sådan skötsel som krävs för att bevara och utveckla naturvärdena och som beskrivs i områdets skötselplan eller i beslutet om formellt skydd, får bedrivas. De tre skyddsformerna som regleras i 7 kap. miljöbalken innebär därför, om skyddet innehåller föreskrifter mot skogsbruk, att skogsmarken i området är formellt avsatt för naturvård. I vissa, främst äldre, naturreservat regleras dock inte alltid

1 Kungl. Maj:ts Nåd. Proposition N:o 125.

Skydd av skog SOU 2020:73

174

skogsbruk. I dessa reservat är skogen alltså inte formellt skyddad och den räknas därför inte in i nationell statistik om skydd av skog.

6.1.1 Nationalpark

Inrättande av nationalparker regleras i 7 kap. 2 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens medgivande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.

Miljöbalken är i stort sett likalydande med bestämmelserna om nationalparker i naturskyddslagen från 1952 och naturvårdslagen från 1964 och innehåller väsentligen fyra kriterier: statligt ägande, storlek, representation av landskapstyper och naturtillstånd.

Nationalparkskriterierna har sin grund i internationella instrument som utarbetats inom ramen för den Internationella Naturvårdsunionen (IUCN) i samarbete med FN-organen UNESCO och UNEP.2Miljöbalkens bestämmelser för urval av nationalparker sammanfaller i allt väsentligt med de internationella kriterierna som dock är något utförligare. Den svenska nationalparksplanen3 anger följande sammanfattande kriterier. Nationalparker ska – var för sig och tillsammans väl representera utbredda eller unika

svenska landskapstyper i ett system över landet – omfatta hela landskapsavsnitt på normalt minst 1 000 hektar – till sin kärna och huvuddel vara natur med ursprunglig karaktär – vara storslagna eller särpräglade i sitt slag och vara intressanta som

sevärdheter – ha höga naturvärden – kunna skyddas effektivt och samtidigt utnyttjas för forskning, fri-

luftsliv och turism utan att naturvärdena skadas.

2

Se IUCN, Guidelines for Protected Areas Management Categories, 2008.

3

Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008.

SOU 2020:73 Skydd av skog

175

Nationalparksföreskrifter

Regeringen har i nationalparksförordningen för varje nationalpark föreskrivit i vilket angivet syfte parken bildats. Vården och förvaltningen av respektive nationalpark ska utgå från dessa syften.4

I 7 kap. 3 § miljöbalken anges att föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det är Naturvårdsverket som i samråd med länsstyrelsen, meddelar nationalparksföreskrifter som kan innebära inskränkningar i bland annat samernas renskötselrätt och allemansrätten inom området. Om nationalparksföreskrifterna innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersättning utgå enligt 31 kap. 4 § första stycket 1 miljöbalken.5 Då nationalparker endast kan bildas på mark ägd av staten kan detta endast komma ifråga för de rättigheter som inte kräver ägande av mark, såsom renskötselrätt och fiskerätt.

Naturvårdsverket får även efter samråd med länsstyrelsen, kommun och Havs- och vattenmyndigheten besluta om en skötselplan för nationalparken. Det är berörd länsstyrelse som förvaltar nationalparkerna, utövar tillsyn och som kan lämna dispens från nationalparksföreskrifterna.6 Skogsbruk i annan utsträckning än för naturvårdsändamål och i enlighet med skötselplanen förekommer inte inom nationalparkerna.

I likhet med övriga områdesskydd får enligt 7 kap. 30 § miljöbalken även föreskrifter som reglerar allmänhetens rätt att färdas, vistas och om ordningen i övrigt inom området, meddelas om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet.

4

5

Ersättning utgår dock inte om föreskriften innebär begränsning av rätten till jakt efter björn,

lo, varg, älg eller örn, se 31 kap. 4 § andra stycket miljöbalken.

6

Se 3 § andra stycket samt 5 § nationalparksförordning och 2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen

(2011:13). Notera att förvaltning i fallet Tyresta nationalpark i stället anförtrotts Stiftelsen Tyrestaskogen. Delar av förvaltningen av de nationalparker som ingår i världsarvet Laponia har enligt Laponiaförordningen (SFS 2011:840) överlåtits till föreningen Laponiatjuottjudus. På samma sätt styrs förvaltningen av Kosterhavets nationalpark av Kosterhavsdelegationen.

Skydd av skog SOU 2020:73

176

Processen vid bildande av nationalpark

En nationalpark ägs av staten och staten har möjlighet att tillämpa expropriation för nationalparksändamål.7 Trots att bildandet av en nationalpark innebär en potentiell risk för konflikter mellan motstående intressen, bland annat enskilda markägare som riskerar expropriation eller samebyar vars renskötselrätt i området kan påverkas negativt, är det sällan denna risk förverkligas. Expropriation har till exempel aldrig tillämpats för nationalparksändamål om inte staten och markägarna har kommit överens. Naturvårdsverkets strategi och arbetssätt vid bildande av nationalparker utgår i dag från en process med lokal förankring där myndigheterna samverkar med lokala intressen och eftersträvar samsyn med markägare, närboende och olika intressegrupper. I arbetssättet ingår även att myndigheterna ska kommunicera och föra en dialog om till exempel skötsel och föreskrifter med dem som kan komma att beröras. Myndigheterna strävar efter lokalsamhällets aktiva deltagande i planering och genomförande i bildandeprocessen.8

Processen för genomförande börjar med en förstudie där diskussioner förs mellan berörda kommuner, länsstyrelser och Naturvårdsverket. Området kartläggs och lokalbefolkning, företag och organisationer tillfrågas om sin inställning till bildandet och om hur området används i dagsläget. Om aktörerna är övervägande positiva under förstudien fattar Naturvårdsverket beslut om att inleda en process för bildande av en nationalpark. Efter förstudien inleds förberedelserna genom att en projektplan tas fram och styr-, arbets- och referensgrupper bildas. Området inventeras och förslag till formulering av bland annat syfte, skötselplan och föreskrifter utarbetas. Förhandling om köp eller byte av den mark som föreslås ingå i nationalparken inleds även med de markägare som berörs. När förberedelserna är klara skickas förslaget på remiss och som regel skickas förslaget vidare till regeringen endast i de fall remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget.9

Ett aktuellt exempel på detta arbetssätt är processen för området Vålådalen-Sylarna-Helags som planerades bli nationalpark. Området ingår i Naturvårdsverkets plan för nya och utökade nationalparker och ett nationalparksprojekt för området påbörjades år 2015. Den

Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008, s. 85 f. samt Lokal

förankring av naturvård genom deltagande och dialog, rapport 5264-0, 2003.

9

Naturvårdsverket, Så bildas en nationalpark, 2015.

SOU 2020:73 Skydd av skog

177

föreslagna nationalparken skulle ha blivit Sveriges största, omfattande 23 kvadratmil. Naturvårdsverket hade som utgångspunkt att myndigheten inte skulle lägga fram förslag om nationalpark i området om någon av de berörda kommunerna, någon berörd sameby eller Sametinget motsatte sig bildandet. I maj 2019 meddelade Naturvårdsverket att processen avslutades eftersom en av de berörda parterna motsatte sig bildandet.

Arealer

Det finns i dagsläget 30 nationalparker i Sverige om sammanlagt 633 651 hektar på land, från Stenshuvuds nationalpark i söder till Vadvetjåkka nationalpark i norr.10 Av landarealen utgörs 97 300 hektar skogsmark varav 49 500 hektar produktiv skogsmark.

Inom ramen för den långsiktiga nationalparksplanen finns förslag till tio nya nationalparker samt till utvidgning av vissa befintliga parker. Om den långsiktiga nationalparksplanen genomförs kommer Sverige att ha 40 nationalparker och andelen nationalpark av landets skyddade natur kommer uppgå till cirka 35 procent. Den långsiktiga nationalparksplanen genomförs etappvis genom genomförandeplaner där Naturvårdsverket prioriterar vilka objekt från den långsiktiga nationalparksplanen som är mest aktuella att arbeta med de närmaste åren. Nuvarande genomförandeplan sträcker sig till och med år 2020.11

6.1.2 Naturreservat

Inrättande av naturreservat regleras i 7 kap. 4 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.

Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat.

10 SCB, Statistiska meddelande MI 41 SM 1901, Skyddad natur 2018-12-31 samt Skogsstyrel-

sens, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv

skogsmark, rapport 2019/18.

11

Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Genomförande 2015–2020, 2015.

Skydd av skog SOU 2020:73

178

Möjligheten att avsätta mark- och vattenområden till naturreservat tillkom genom 1964 års naturvårdslag. Bestämmelserna om naturreservat kompletterades med möjligheten att inrätta så kallade naturvårdsområden. Skillnaden mellan dessa skyddsformer var framför allt att syftet med ett naturvårdsområde inte fick innebära behov av sådana föreskrifter att pågående markanvändning avsevärt försvårades. Det skulle därmed som regel inte heller utgå någon ersättning till markägaren vid bildandet av ett naturvårdsområde. Vid införandet av miljöbalken slogs dessa båda skyddsformer ihop till naturreservat, vars syfte numera kan omfatta både skydd som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning och mindre ingripande föreskrifter. De naturvårdsområden som inrättats enligt naturvårdslagen ska vid tillämpning av miljöbalken betraktas som naturreservat.12

Reservatsändamålen

Bestämmelsen i 7 kap. 4 § miljöbalken medger att naturreservat bildas för flera olika ändamål. Det första syftet som anges i bestämmelsens första stycke är att biologisk mångfald ska bevaras. Det reservatsändamålet knyter an till miljöbalkens övergripande mål som uppställs i dess portalparagraf. För att uppnå detta syfte kan ett naturreservatsområde behöva vara större än vad som omfattar de direkta naturvärdena, för att skapa en skyddande buffertzon. Det andra syftet som anges är att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. I begreppet ingår bland annat en vacker landskapsbild och geologiska värden som båda kan skyddas med hänvisning till att de utgör värdefull naturmiljö. Slutligen anger bestämmelsens första stycke att ett naturreservat kan bildas för att tillgodose behovet av områden för friluftslivet. Både tätortsnära områden och områden längre bort från bebyggelse kan utgöra ett sådant friluftsintresse som kan motivera att ett naturreservat bildas.

Ett och samma naturreservat kan inrättas för att samtidigt fylla flera syften. Många områden har till exempel värden både från ekologisk synpunkt och med hänsyn till sin naturskönhet. I den utsträckning de ekologiska värdena tål det, kan sådana områden samtidigt tillgodose behovet av rekreationsområden.

12 Se 9 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken.

SOU 2020:73 Skydd av skog

179

Ett särskilt reservatsändamål anges i bestämmelsens andra stycke och sammanhänger med EU:s så kallade naturvårdsdirektiv. De olika målen med direktiven kan genomföras genom bland annat inrättande av områdesskydd – i regel naturreservat. I de flesta fall finns förutsättningar för nödvändig naturreservatsbildning redan enligt första stycket, men bestämmelsen i andra stycket ger möjlighet till skydd också i situationer där dessa regler inte räcker till.

Föreskrifter med mera.

Länsstyrelsen eller kommunen ska i reservatsbeslutet ange syftet med att naturreservatet bildas. Dessutom ska skälen för beslutet anges, vilket innebär att det ska framgå varför och på vilket sätt ett visst naturområde behöver ett långsiktigt skydd. Syftet med, och skälet till naturreservatet, utgör den ram inom vilken föreskrifter får meddelas för att det avsedda syftet med området ska uppnås.

I 7 kap. 5 § miljöbalken anges exempel på föreskrifter som kan meddelas: förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel.

Vidare anges att en inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Tillträdesförbud som meddelas enligt 7 kap. 5 § får antas ha sin verkan mot ägaren eller annan innehavare av särskild rätt till fastigheten. Länsstyrelsen eller kommunen som beslutat om naturreservat får nämligen, med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken, meddela de ordningsföreskrifter riktade mot allmänheten, som behövs för att naturreservatets syfte ska tillgodoses. Sådana ordningsföreskrifter kan inskränka allemansrätten genom att reglera rätten för allmänheten att färdas och vistas i området och om ordning i övrigt i naturreservatet.13

Enligt 7 kap. 6 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen även förplikta markägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten att tåla de intrång som behövs för att tillgodose syftet med naturreservatet genom att göra området tillgängligt för allmänheten på

13 En ordningsföreskrift enligt 7 kap. 30 § miljöbalken är en sådan föreskrift som aktualiserar en

skyldighet för länsstyrelsen att göra en konsekvensutredning enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Naturvårdsverket anger dock i Processbeskrivning

för bildande av naturreservat – konsekvensutredning, 2013, att en sådan konsekvensutredning i

normalfallet inte behöver ske.

Skydd av skog SOU 2020:73

180

olika sätt och ge förvaltaren möjlighet att utföra den naturvårdande skötsel som behövs. Den icke uttömmande listan på sådana åtgärder som anges i bestämmelsen är bland annat; anläggning av vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor, sanitära inrättningar eller liknande anordningar för att gynna friluftslivet eller att det utförs röjning, slåtter, plantering, betesdrift eller avspärrning inom naturreservatet. Dessutom kan föreskrivas att markägaren kan förpliktas att tåla att det inom området genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden.

Det är således möjligt att i ett naturreservat på skogsmark medge visst skogsbruk, så länge syftet med reservatet uppnås. Den strategi för formellt skydd av skog som tagits fram av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen anger dock att endast skogsbiologiska värdekärnor ska prioriteras för formellt skydd. Den nuvarande strategin anger till exempel att skogsområden med betydelse för rekreation och friluftsliv endast ska bli föremål för formellt skydd om det samtidigt utgör en skogsbiologisk värdekärna.14 Då bevarandet av skogsbiologiska värdekärnor normalt inte kan förenas med skogsbruk förekommer därför nästan aldrig att skogsbruk tillåts inom de statsfinansierade naturreservat som tillkommit i modern tid. Det finns dock exempel på kommunala naturreservat avsedda endast för friluftsändamål där skogsbruk medges i viss utsträckning.15

Skötsel

I varje beslut om naturreservat ska även en skötselplan för reservatets långsiktiga vård ingå.16 Exempel på skötsel kan vara slåtter, bete och röjning, men också att anlägga och sköta stigar, parkeringsplatser och raststugor för friluftslivet. Vissa naturmiljöer som till exempel fjäll, myrar och gammelskogar kräver normalt ingen eller endast mycket begränsad skötsel. I kulturlandskapet måste däremot ofta betesmarker, slåtterängar och strandängar fortsätta skötas/brukas för att natur- och kulturmiljövärdena ska bibehållas. I skogsmark kan naturvårdande åtgärder vidtas som friställning av grova eller gamla lövträdssolitärer,

14

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017.

15

Ett särpräglat exempel är det 9 mil långa och 6–9 m breda naturreservatet Vasaloppsspåret som inte medför begränsningar för skogsbruket.

16

3 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

SOU 2020:73 Skydd av skog

181

naturvårdsbränning, borthuggning av gran där granens expansion utgör ett hot mot det lokala ekosystemet, återställande av hydrologin eller att återskapa död ved och döende träd.

Länsstyrelsen ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att bedriva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det praktiska arbetet. Det är normalt staten som finansierar skötseln i statligt beslutade reservat, medan kommunen normalt bekostar skötseln i kommunala reservat. Under den senaste tioårsperioden har de direkta statliga kostnaderna för skötseln stadigt ökat då antalet naturreservat ökat under perioden.

Processen för bildande av naturreservat

Till skillnad från nationalparker kan naturreservat bildas på mark som tillhör annan än staten, till exempel kommun eller enskilda markägare. Bildandet av naturreservat är ett myndighetsbeslut som inte förutsätter markägarens eller andra sakägares samtycke. I allmänhet försöker dock myndigheterna nå samförstånd med markägaren och andra sakägare om syftet och avsikterna med beslut om naturreservatet för att finna en överenskommelse.17

Processen vid bildande av naturreservat på skogsmark inleds vanligtvis genom initiativ från länsstyrelsen med utgångspunkt i de prioriteringar som anges i den nationella strategin för formellt skydd av skog. Det tilltänkta området beskrivs och avgränsas för att utgöra underlag till det fortsatta arbetet. Kunskapsunderlag om områdets naturvärden inhämtas i form av bland annat uppgifter om historisk och nuvarande markanvändning, utdrag ur fornminnesregistret, förekomster av landskapselement och strukturer av särskild betydelse för fauna och flora, förekomst av rödlistade arter eller indikator- och signalarter, kartmaterial, satellitbilder med mera.18 En fastighetsutredning genomförs vid behov, för att utreda sakägarkretsen i form av

17

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017, s. 18.

18

Se Naturvårdsverket, Processbeskrivning för bildande av naturreservat – beskrivning av ett

blivande naturreservat, 2015.

Skydd av skog SOU 2020:73

182

fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till området som berörs.19 Dessutom genomförs som regel en preliminär utstakning av naturreservatets gränser i fält av länsstyrelsen eller kommunen tillsammans med berörda markägare, för att användas bland annat som underlag vid den ekonomiska värdering av området.20 De formella gränserna bestäms dock slutligt först när reservatsbeslutet fattas. Berörda sakägare ska innan beslut fattas ges möjlighet att inkomma med yttranden och samråd ska ske med kommun och – i fallet då reservatet avser skogsmark – Skogsstyrelsen.21

Efter att beslutet har fattats har markägare rätt att föra talan mot beslutet och få det prövat av högre instans. Beslut om bildande av naturreservat och beslut om ersättning är två skilda processer och ärendetyper. Även begreppet sakägare har olika innebörd i de två processerna.22Miljöbalkens regelsystem är utformat för att ersättningsfrågan ska hanteras efter beslut om bildande av naturreservat. I praktiken är denna ordningsföljd svår och närmast kontraproduktiv att upprätthålla. Ersättningsfrågan är oftast av central betydelse för fastighetsägaren och hänger i mycket hög grad samman med fastighetsägarens acceptans av det planerade naturreservatet. Båda processerna hanteras därför som regel parallellt vilket är av stor vikt för samrådsklimatet.

När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att förvärva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av naturreservatet. Detta är ett förfarande som ligger utanför miljöbalkens regelsystem och förutsätter att ett civilrättsligt köp mellan enskild och myndighet kan komma till stånd. Fram till år 2010 var det ganska vanligt att naturreservat bildades på statlig mark, som på detta vis först förvärvats av enskilda. I och med den lagändring som trädde i kraft därefter, och som ger rätt till förhöjd intrångsersättning, överstiger numera intrångsersättningen i många fall den köpeskilling som staten kan erbjuda. Frivilliga försäljningar av reservatsmark är därför numera inte lika vanligt.

19

Se Naturvårdsverket, Vägledning fastighetsutredning, dnr nv-04544-13, 2013. Miljöbalken och förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken innehåller inga formella regler om upprättande av fastighetsförteckning vid handläggning av ärenden för områdesskydd. Utgångspunkten för vad som behöver utredas och dokumenteras bör därför grundas på bestämmelserna om ersättning i 31 kap. miljöbalken och procedurreglerna för myndigheternas beslut i förordningen.

20

Naturvårdsverket, Processbeskrivning bildande av naturreservat – gränsarbeten före beslut om

naturreservat, 2015.

21

Se 24–25 a §§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken.

22

Prop. 1997/98:45 del 1 s. 483 ff.

SOU 2020:73 Skydd av skog

183

Arealer

Vid årsskiftet 2019/2020 fanns det totalt 5 111 naturreservat i Sverige. Av dessa är 4 642 statliga naturreservat, övriga är kommunala. Det finns dessutom 90 naturvårdsområden som instiftats med stöd av den äldre naturvårdslagen, men som numera omfattas av reglerna för naturreservat, omfattande ungefär 100 000 hektar land.

Den totala arealen för Sveriges alla naturreservat uppgick vid årsskiftet 2019/2020 till cirka 4,85 miljoner hektar varav 4 miljoner hektar på land. Sammanlagt motsvarar dessa skyddsformer därmed nästan 10 procent av Sveriges landareal. Av landarealen utgörs cirka 1,7 miljoner hektar av skogsmark, varav cirka 950 000 hektar av produktiv skogsmark.23

6.1.3 Kulturreservat

Enligt 7 kap. 9 § miljöbalken får ett mark- eller vattenområde förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Bestämmelserna om kulturreservat överensstämmer med de som gäller för naturreservat även om skyddsändamålet är ett annat. Det kan således föreskrivas inskränkningar i rätten att till exempel avverka eller plantera skog, om det krävs för att uppnå det angivna syftet med kulturreservatet. På samma sätt kan en fastighetsägare förpliktas att tåla att till exempel parkeringsplatser eller vandringsleder anordnas för att tillgängliggöra kulturreservatet för allmänheten, eller att röjning och gallring utförs. Bildandet av ett kulturreservat kan även kombineras med skydd enligt kulturmiljölagen.

Det finns sammanlagt 44 kulturreservat i Sverige, varav 34 har beslutats av länsstyrelser och tio av kommuner. Kulturreservat finns i princip över hela landet och omfattar sammanlagt cirka 7 500 hektar på land. Under 2010-talet har endast något enstaka kulturreservat tillkommit. Den främsta anledningen till att så få nya kulturreservat har bildats uppges vara brist på resurser, både från länsstyrelsernas sida och vad gäller den praktiska skötseln. Det finns inga särskilda statliga anslag för bildande eller förvaltning av kulturreservat.24 Er-

23

SCB, Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsätt-

ningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019, samt Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920.

24

Riksantikvarieämbetet, www.raa.se.

Skydd av skog SOU 2020:73

184

sättning och kostnader för kulturreservat måste därför bekostas av Riksantikvarieämbetets allmänna anslag för bidrag till kulturmiljövård.

6.1.4 Biotopskyddsområde

Inrättande av biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken:

Regeringen får i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda meddela föreskrifter om

1. att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller

i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2. att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett

område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

Med biotop avses i korthet naturtyp, det vill säga en enhetlig livsmiljö som erbjuder lämpliga levnadsvillkor för vissa växter och djur. Beslut om biotopskyddsområden kan i likhet med naturreservat bildas på enskild såväl som statlig mark. Biotopskyddsområden kan enligt bestämmelsen tillkomma på två sätt; genom normbeslut enligt första punkten eller genom förvaltningsbeslut enligt andra punkten.

Generellt biotopskydd

Normbeslut enligt första punkten, så kallat generellt biotopskydd, inrättas genom att regeringen meddelar föreskrifter om vilken typ av biotop som ska vara sådant biotopskyddsområde. Bestämmelserna innebär att de typer av mark- eller vattenområden som regeringen angett i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera utgör biotopskyddsområden i hela landet. En utgångspunkt är att markägaren utan svårighet ska kunna identifiera de typer av biotoper som omfattas av föreskrifterna och att det är önskvärt med ett generellt, långsiktigt skydd. Det generella biotopskyddet enligt första punkten omfattar följande biotoper som endast finns inom odlingslandskapet: allér, källor med omgivande våtmark, odlingsrösen, pilevallar, småvatten och våtmarker, stenmurar och åkerholmar. Dessa biotoper definieras i bilaga 1 till förordningen och utgör biotopskyddsområden genom att uppfylla kriterierna, utan att

SOU 2020:73 Skydd av skog

185

markägaren för den skull informeras särskilt om skyddet eller att gränserna för området är markerade. En markägare har därmed en skyldighet att själv hålla sig informerad om förekomsten av generella biotopskyddsområden inom sin fastighet. Förekomsten av ett generellt biotopskyddsområde inom fastigheten ger inte rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Biotopskyddsområde

Enligt andra punkten i bestämmelsen får regeringen delegera möjligheten att besluta om ett biotopskyddsområde i det enskilda fallet till myndighet eller kommun, Regeringen har i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera föreskrivit att Skogsstyrelsen eller en kommun får meddela förvaltningsbeslut om biotopskyddsområde inom sådan särskild skyddsvärd skogsmark som anges i bilaga 2 till förordningen. Bilaga 2 till förordningen omfattar följande biotoptyper: brandfält, lövbrännor, äldre naturskogsartade skogar, örtrika allundar, ravinskogar, mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark, örtrika sumpskogar, äldre sandskogar, äldre betespräglade skogar, kalkmarksskogar, rik- och kalkkärr, alkärr, hassellundar och hasselrika skogar, källor med omgivande våtmarker, myrholmar, ras- eller bergbranter, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar och strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad. Ett område som är av biotoptyp enligt bilaga 2, blir ett biotopskyddsområde först efter att ett förvaltningsbeslut fattats. Ett sådant beslut avgränsar även området geografiskt och ersättning kan utgå till markägaren, till skillnad mot det generella biotopskyddet.25

Att 7 kap. 11 § endast avser små markområden innebär som regel att det rör sig om skogsområden som är cirka 2–10 hektar stora. Enligt praxis har skyddsformen ansetts begränsat till områden som högst omfattar cirka 20 hektar.26 Ett biotopskyddsområde ska normalt omfatta hela den aktuella biotopen, utan hänsyn till fastighets-

25

Se 6, 7a §§ förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

26

Prop. 2008/09:214 s. 133 samt SKSFS 2013:1 Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljöbalken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Skydd av skog SOU 2020:73

186

gränser och kommungränser.27 För områden större än cirka 20 hektar anses naturreservat normalt vara en lämpligare områdesskyddsform.

Biotoptyperna enligt andra punkten definieras inte närmare i förordningen, men beskrivs i Skogsstyrelsens allmänna råd.28 Utgångspunkten vid bildande av ett biotopskyddsområde är att skyddet ska omfatta särskild skyddsvärd skogsmark. Gränsen för det skyddade området följer därför biotopens gräns mot omgivande mark. Det innebär att det, till skillnad mot ett naturreservat, inte är möjligt att inkludera skyddszoner eller arronderingsmark i ett beslut om biotopskyddsområde. Det finns dock inget hinder för att två biotopskyddsområden av olika typ ligger intill varandra.

Processen för Skogsstyrelsens bildande av biotopskyddsområde

I samband med att Skogsstyrelsens initierar en process om områdesskydd bedöms lämpligheten av ett biotopskydd i förhållande till andra möjligheter till bevarande, till exempel naturvårdsavtal, naturreservat och frivilliga avsättningar. Områdets sammanlagda kvaliteter liksom naturvärden i omgivningarna till exempel de regionala strategiernas värdetrakter, ska alltid beaktas och vägas in vid val av skyddsform.29

Bildande av ett biotopskyddsområde är en relativt enkel process. Handläggningstiden ska normalt inte överstiga åtta månader.30 I likhet med processen för bildande av naturreservat eftersträvar myndigheterna att komma överens med markägaren vid bildande av biotopskyddsområde. Det innebär att markägaren har rätt till full information i ärendet och ska förstå syftet och avsikterna med förslaget. Beslut som rör ett blivande biotopskyddsområde föregås därför av information till markägaren om varför det aktuella området behöver skyddas,

27

Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, H-28/2014. Där anges även ”Om särskilda skäl föreligger kan beslut om biotopskydd omfatta endast den del av biotopen som ligger på en av flera berörda fastigheter. Ett sådant exempel kan vara att det föreligger ett akut hot mot den delen av biotopen och att det är oklara ägarförhållanden som tar tid att utreda på den andra fastigheten. Ett annat exempel kan vara att ägarna till en av fastigheterna tar ett frivilligt ansvar, alternativt ingår ett naturvårdsavtal, för sin del av det planerade biotopskyddsområdet. En förutsättning är att hela biotopen kommer att säkerställas med någon skyddsform.”

28

SKSFS 2013:1, Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljöbalken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

29

Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 5.

30

Se Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 8. Handläggningstid på upp till 18 månader kan dock accepteras i vissa fall.

SOU 2020:73 Skydd av skog

187

hur det ska skötas för att värdena ska bestå, och hur olika verksamheter och åtgärder skulle kunna skada naturmiljön. Processen ska vara inriktad på att finna lösningar som innebär att inskränkningar i markanvändningen inte ska vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att syftet med biotopskyddsområdet ska uppnås.31 Skogsstyrelsen strävar efter att träffa fastighetsägaren i fält för att där tydliggöra biotopens särskilda natur- och kulturmiljövärden och föreslagen avgränsning. I den inledande dialogen efterfrågar Skogsstyrelsen även fastighetsägarens egna avsikter och målsättning med området och utreder möjligheten till frivillig avsättning. Skogsstyrelsen gör även en sakägarutredning, både genom arkivefterforskningar och genom samtal med markägare, beträffande bland annat såld avverkningsrätt, för att bedöma vilka som kommer att beröras av beslutet.

Avgränsningen av biotopskyddsområdet görs i fält, då även fastighetsägare uppmanas att delta. För att tydliggöra vilka naturvärden som särskilt bör beaktas vid förvaltning av ett biotopskyddsområde samt eventuellt behov av naturvårdande skötsel, innehåller biotopskyddsbeslutet en beskrivning av områdets befintliga naturvärden och dess önskvärda utveckling. Beskrivningen av ett biotopskyddsområdes önskvärda utveckling utgörs av ett antal kortfattade och övergripande standardformuleringar. Dessa ska fungera som stöd och vägledning vid exempelvis bedömning av behovet av naturvårdande skötselåtgärder, handläggning av eventuella dispensansökningar och bedömning av om skadliga åtgärder vidtagits inom biotopskyddsområdet. Dokumentationen utgör, tillsammans med tidigare inventeringar och information om områdets historik, underlag för framtagandet av områdets målbild.

Innan beslut fattas ska sakägare ges möjlighet att yttra sig och Skogsstyrelsen ska samråda med berörd länsstyrelse och kommun. I likhet med ett beslut om naturreservat kan ett beslut om biotopskyddsområde ske genom tvång. Skogsstyrelsen har dock som utgångspunkt att en överenskommelse om ersättning ska nås med markägaren innan ett beslut fattas, men om det inte kan ske utgör inte detta något formellt hinder mot att besluta om biotopskydd.

31

Se Naturvårdsverkets handbok 2012:1 – Biotopskyddsområden, Vägledning om tillämpningen

av 7 kapitlet 11 § miljöbalken.

Skydd av skog SOU 2020:73

188

Brukningsrestriktioner

Till skillnad mot naturreservat innehåller ett beslut om biotopskyddsområde inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden; Man får inte inom området bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; Grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller överskottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåtgärder som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryngringsavverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av hamlade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalkning, dikning och dikesrensning.32 Om det finns särskilda skäl, får Skogsstyrelsen bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet.

Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon buffertzon ska hänsyn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 §miljöbalken, tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför området, om dessa kan påverka naturvärdena.

Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken vilket innebär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det intrång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt 7 kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Skötsel

Enligt 7 kap. 11 § tredje stycket får de åtgärder som behövs för att vårda naturvärdena i ett biotopskyddsområde vidtas av den myndighet som regeringen bestämmer, vilket i fallet skogsmark är Skogsstyrelsen. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Åtgärderna bör enligt Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen avse åtgärder för att för-

32

SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgärder som kan skada naturmiljön.

SOU 2020:73 Skydd av skog

189

stärka eller bevara områdets naturvärden och biologiska mångfald. Behov av sådan vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna. Exempel på skötselåtgärder är selektivt uttag av uppväxande gran i lövbiotoper, avverkning av främmande trädslag, bränning, bete, slåtter, hamling, frihuggning av vårdträd och mycket gamla träd, återställande av öppna bryn och gläntor, igenläggning av diken, borttagande av avfall eller tippade överskottsmassor och andra upplag.33

Skogsstyrelsen ansvarar för att ett biotopskyddsområde utvecklas i linje med den målbild och de skötselbehov som angetts för områden vid beslutet. Ett överklagbart beslut om skötselåtgärd fattas av Skogsstyrelsen innan åtgärden utförs. Åtgärden utförs antingen av markägaren eller upphandlas av Skogsstyrelsen om inte markägaren kan eller vill utföra åtgärderna själv. Ersättning till markägaren för att utföra åtgärden ska vara marknadsmässig. Träden i ett biotopskyddsområde är markägarens egendom och som regel tillfaller därför eventuellt virke som tas ut vid en skötselåtgärd, markägaren.34

Arealer

Det fanns vid årsskiftet 2019/2020 totalt 8 490 biotopskyddsområden i skogsmark som sammanlagt omfattade cirka 31 800 hektar land, varav cirka 30 600 hektar produktiv skogsmark. Medelstorleken för ett biotopskyddsområde är cirka 3,7 hektar.35

6.1.5 Ersättning vid områdesskydd

Utredningen har i kapitel 5 översiktligt redogjort för egendomsskyddet: dess bakgrund, räckvidd och tillämpning. Frågor om ersättning till markägare vid områdesskydd uppkommer tidigt under processen även om den formella rätten till ersättning uppkommer först när ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft.

I ersättningsfrågan, finns det en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överens-

33 SKSFS 2013:1, Allmänna råd till åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. 34

Skogsstyrelsens rutin, Skötsel av områden med biotopskydd eller naturvårdsavtal, 2018.

35

Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 SM 2001, 2020-03-24.

Skydd av skog SOU 2020:73

190

kommelse om ersättning.36 Den ersättningsskyldige och en sakägare kan på så vis reglera ersättningen i en frivillig överenskommelse.37 Förhandlingarna om ersättning sköts för naturreservatens del av Naturvårdsverket och länsstyrelserna genom upphandlade konsulter och för de skogliga biotopskydden av Skogsstyrelsen.

Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § miljöbalken, ett år på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödomstol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersättning gått förlorad.

Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljöbalken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och inom viss tid ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock, ytterst sällan, av länsstyrelserna och Skogsstyrelsen.

I praktiken nås överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Detta arbetssätt innebär att ersättningsfrågan enligt 31 kap. miljöbalken avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdesskydd som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Genom att reglera ersättningen i förtid i en överenskommelse med fastighetsägaren skapar myndigheten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan dock tänkas uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet som formellt ger rätt till ersättning, till exempel om ett ägarbyte hinner inträffa innan beslutet vinner laga kraft och den nya markägaren motsätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse som träffas innan beslut om områdesskydd är nämligen inte sakrättsligt skyddad.

Enligt Naturvårdsverket har det under de senaste åren endast förekommit enstaka fall då beslut om naturreservat fattats innan en överenskommelse om ersättning träffats. I dessa fall rörde det sig då van-

36

34 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ”ärenden enligt 7 kap. miljöbalken”, med vilket rätteligen torde avse ärende om ersättning enligt 31 kap.

37

En sådan överenskommelse blir enligt 31 kap. 12 § andra stycket gällande även mot en förvärvare av fastigheten.

SOU 2020:73 Skydd av skog

191

ligtvis om fastigheter eller samfälligheter med många delägare där vissa av delägarna inte accepterat länsstyrelsens anbud.38 Under 2019 fattade länsstyrelserna beslut om naturreservat för cirka 50 000 hektar där markåtkomsten var klar sedan minst tre år. Dessutom arbetade länsstyrelserna under 2019 med ytterligare cirka 100 000 hektar med klar markåtkomst sedan minst tre år utan att fatta beslut om naturreservat.39 Särskilda medel har anslagits för att skynda på dessa processer.

Undantagsvis kan expropriation ske för att bevara ett område som till exempel naturreservat.40 Meningen är att denna utväg ska tillgripas bara när markägarens rätt att förfoga över området efter föreskrifter enligt 7 kap56 §§miljöbalken blir så begränsad att äganderätten under alla förhållanden får ringa värde för markägaren och förhandlingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse.41 Det saknas för utredningen kända fall då detta institut tillämpats.

Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårdsverket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett ombud, för förhandling om ersättning och i förekommande fall granskning av ersättningsutredning. Naturvårdsverket svarar då för skäliga kostnader och efter prövning i det enskilda fallet. Naturvårdsverkets kostnad för sådana ombud uppgår till cirka 3,5 miljoner kronor per år.

Motsvarande arbetssätt tillämpas inte av Skogsstyrelsen vad gäller att ta kostnaden för ett ombud vid bildande av biotopskyddsområden. Däremot erbjuder Skogsstyrelsen berörda fastighetsägare att på myndighetens bekostnad anlita en extern konsult att granska värderingen, upp till en i förväg bestämd kostnad.

Ersättning beräknas enligt expropriationslagen

Miljöbalkens ersättningsregler hänvisar i allt väsentligt till expropriationslagens ersättningsregler vilka ska tillämpas såvida inte miljöbalken innehåller avvikande bestämmelser. Ersättningen ska enligt 31 kap. 2 § miljöbalken beräknas enligt expropriationslagen.

38

Utredning utförd av Stefan Henriksson, Naturvårdsverket. Andelen naturreservat där markersättning utan avtal betalats ut var 2 procent år 2019 (3 av 138), 4 procent år 2018 (8 av 182) och 1,7 procent för år 2017 (4 av 229). Av de markägare där överenskommelse inte träffats innan beslut har dessutom i de flesta fall intrångsavtal ingåtts i efterhand.

39

Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920, s. 19.

40

41

Prop. 1997/98:45 del 2 s. 72.

Skydd av skog SOU 2020:73

192

Enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. År 2010 infördes ett tillägg till bestämmelsen som innebär att ersättning därutöver ska betalas med ytterligare 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, ska även sådan skada ersättas, dock endast till sitt värde utan påslag med 25 procent.

Enligt Naturvårdsverkets beräkningar innebar det 25-procentiga påslaget en extra kostnad om 139 miljoner kronor år 2019. Under den senaste femårsperioden har kostnadsökningen för intrångsersättning uppskattningsvis uppgått till totalt cirka 792 miljoner kronor.42

Förutsättningarna för ersättning

Naturreservat och biotopskyddsområden som tar mark i anspråk eller avsevärt försvårar pågående markanvändning ger fastighetsägaren rätt till intrångsersättning enligt 31 kap. miljöbalken. Detsamma gäller för innehavare av särskild rätt till fastigheten, till exempel olika former av nyttjanderätt. Reglerna om ersättning enligt 31 kap. miljöbalken är utformade med hänsyn dels till vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för skyddsvärda naturområden, biologisk mångfald etc., mellan samhället och den enskilde, dels till principen om förorenarens betalningsansvar och idén att förvaltande av natur och biologisk mångfald ska vara ett normalt inslag i en verksamhet, som inte förutsätter statligt bidrag.43

Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken har en fastighetsägare rätt till ersättning vid beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras bland annat vid bildande av natur- och kulturreservat, eller biotopskyddsområde.

När det gäller mark som tas i anspråk avses bestämmelserna för natur- och kulturreservat i 7 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelserna innebär bland annat att fastighetsägaren kan behöva tåla till exempel anläggande av vägar eller parkeringsplatser eller att det utförs åtgärder som gallring, röjning eller plantering inom området. I dessa fall

42 Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019,

rapport 6920, s. 22 f.

43

Prop. 1997/98:45 del 1 s. 549.

SOU 2020:73 Skydd av skog

193

behöver man inte överväga om pågående markanvändning avsevärt försvåras, utan ersättning utgår utan vidare för intrång som innebär att mark tas i anspråk enligt denna bestämmelse.

Ersättning för intrång som innebär ett avsevärt försvårande av

pågående markanvändning ska utgå enligt samma principer. Det är

dock betydligt svårare att bedöma om förutsättningarna för ersättning uppstår i dessa fall.

Bedömningen får ske från fall till fall, men synsättet av vad som utgör pågående markanvändning kan även variera över tid eftersom bedömningen är tänkt att utgå från vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Särskilt vad gäller skogsbruk ska hänsyn tas till bland annat det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna syn kommer till uttryck genom skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på något annat sätt.44 Pågående markanvändning i form av skogsbruk innebär numera att markägaren ska visa den miljöhänsyn som Skogsstyrelsen anger i sina föreskrifter, så länge pågående markanvändning inte avsevärt försvåras – den så kallade toleransnivån – vilket följer av 30 § skogsvårdslagen. Den hänsyn som anses rymmas inom pågående markanvändning utgör även den gräns inom vilken ett biotopskyddsområde kan bildas utan rätt till ersättning för markägaren.45 Detsamma anses gälla för övriga områdesskydd i skogsmark även om det knappast förekommer att övriga skyddsformer ryms inom toleransnivån.

Frågan om pågående markanvändning avsevärt försvåras tar inte sin utgångspunkt i fastighetens storlek. Då hade ett mindre områdesskydd på en stor fastighet kunnat leda till bedömningen att markanvändningen på fastigheten som helhet inte avsevärt försvårats. I stället ska markanvändningen inom berörd del av en fastighet bedömas. Vad som utgör en berörd del har beträffande skogsmark bedömts enligt begreppet behandlingsenhet. Detta utgörs enligt förarbetsuttalanden av ett eller flera skogsbestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad som utgör ett sådant bestånd ska bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder. För storskogs-

44

Se NJA 2015 s. 323 och prop. 1997/98:45 del 1, s. 550 där tidigare uttalande i prop. 1972:111, bilaga 2 s. 334 bekräftas.

45

Se Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 13. Det har dock aldrig förekommit att ett biotopskyddsområde bildats utan ersättning med hänvisning till att pågående markanvändning inte avsevärt försvåras, även om området skulle rymmas inom toleransnivån.

Skydd av skog SOU 2020:73

194

brukets del innebär detta att mindre områden med avvikande skogsbestånd hänförs till det omgivande eller angränsande beståndet. En strikt indelning i biologiska bestånd ska nämligen inte ske.46

Uppdelningen av fastigheter i behandlingsenheter innebär i normalfallet en ekonomisk fördel för markägaren då tröskeln av vad som innebär ett avsevärt försvårande blir lägre. Samtidigt är det, i teorin, men knappast i praktiken, möjligt att ett områdesskydd som sträcker sig över många behandlingsenheter innebär att markanvändningen inte avsevärt försvåras på någon berörd del av fastigheten. Vad som ska anses utgöra en behandlingsenhet kan medföra bedömningssvårigheter, särskilt med hänsyn till de långa omloppstiderna i skogen.47

Slutligen ställer kravet på avsevärt försvårande upp en kvalifikationsgrund som innebär att inte enbart en försvårad markanvändning ger rätt till intrångsersättning. Graden av försvårande då tröskeln av-

sevärt passerats och ersättning ska utgå har inte närmare definierats

i lagförarbetena till miljöbalken. De uttalanden i frågan som görs utgår från ett äldre lagstiftningsarbete där det bland annat uttalades att var och en får anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Markägare och rättighetsinnehavare är därför skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kan därför inte kompenseras. Bland annat de skötselregler som gäller för skogsbruk innebär att markägare av hänsyn till allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i visst skick, utan att för den skull kunna göra anspråk på ersättning. En kvalifikationsgräns om 10 procent inom berörd del av fastigheten ansågs utgöra det högsta intrånget som skulle behöva tålas. Detta kompletterades med uttalanden om att beloppet i pengar som intrånget motsvarar skulle vara bagatellartat. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kan därför inte godtas även om intrånget motsvarar mindre än 10 procent av den berörda delen av fastigheten. Tröskeln ska därför, enligt motiven, i absoluta tal vara högre för ett stort skogsbolag än för en enskild skogsägare.48

46 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 med hänvisning till BoU 1986/87:1 s. 150. Se även Skogs-

styrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen SKSFS 2011:7, 3 kap. 14 § i vilken behandlingsenhet definieras som ett sammanhängande markområde, eller delområden belägna högst 100 meter från varandra.

47

Se t.ex. Kammarrätten i Sundsvalls mål 3312-13, meddelad 2015-01-16, där miljöhänsyn som lämnats vid en tidigare avverkning alltjämt efter cirka tio år ansågs höra till denna behandlingsenhet.

48

Prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 f. med hänvisning bl.a. till BoU 1986/87:1 s. 138 och s. 150.

SOU 2020:73 Skydd av skog

195

Skogsstyrelsen har i sin tillämpning av 30 § skogsvårdslagen utgått från dessa förarbetsuttalanden samt viss praxis på området. Skogsstyrelsen beräkning av vad som utgör avsevärt försvårande av pågående markanvändning eller den så kallade toleransnivån bygger på uttalanden i praxis om att det högsta absoluta värdet på ett intrång som kan accepteras ligger inom intervallet 199 000 kronor och 300 000 kronor.49 Toleransnivån relateras med denna utgångspunkt utifrån nettovärdet av skogsobjektet inom behandlingsenheten. Med nettovärde avses värdet av hela det berörda skogsobjektet med avdrag för kostnader för avverkning och uttransport av virket ur skogen. Om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor utgörs toleransnivån av 10 procent av det värdet. För objekt mellan 250 000 kronor och 2 miljoner kronor ökas toleransnivån med 5 procent av det överskjutande beloppet. För objekt över 2 miljoner kronor läggs 2 procent av det överskjutande beloppet till toleransnivån. Endast vid stora avverkningar med nettovärden över 6 miljoner kronor aktualiseras därmed taket mellan 199 000 kronor och 300 000 kronor i absoluta värden. Toleransnivån för en avverkning med ett nettovärde om 3 miljoner kronor beräknas därmed enligt följande: (250 000 × 0,1) + (1 750 000 × 0,05) + (1 000 000 × 0,02) = 132 500 kronor.50 Vid denna tillämpning utgör intrångsbegränsningen 10 procent av nettovärdet på en brukningsenhet värd 250 000 kronor, cirka 4,9 procent på en brukningsenhet värd 2,5 miljoner kronor och 3,45 procent av en fastighet värd 5 miljoner kronor.

I skogsstyrelsens praxis förefaller därmed förarbetsuttalandet om att tröskeln, i absoluta tal, ska vara högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare, inte fått något genomslag.51 Trots sin betydelse för skogsbruket har frågan om intrångsbegränsning i det när-

49

Beloppet 199 000 kronor har sin grund i en dom i Kammarrätten i Jönköping 2011-03-28 (Mål nr 2928-10). Denna dom överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen, inte meddelade prövningstillstånd. Beloppet 300 000 kronor har sin grund i en dom från Kammarrätten i Göteborg 2009-03-31 (mål nr 5238-07).

50

Skogsstyrelsens diagram Intrångsbegränsningskurvan, www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/miljohansyn-som-maste-tas/

51

I prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 tar regeringen fasta på bostadsutskottets uttalanden i bet. 1986/87:BoU1 om att ersättningströskeln i absoluta belopp är högre för ett skogsbolag än för en liten skogsägare. Bostadsutskottet (s. 151) kan dock lika väl syfta till att storskogsbruket normalt sätt har större behandlingsenheter än privatskogsbruket vilket innebär att ett relativt betraktelsesätt därför ska anläggas.

Skydd av skog SOU 2020:73

196

mast förbigåtts i nyare lagstiftningsarbeten och praxis förefaller vara relativt sparsam på området.52

Figur 6.1 Intrångsbegränsningskurvan

Intrångsbegränsning i kronor samt andel av behandlingsenhet värde

Källa: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/miljohansyn-som-maste-tas/.

Inget toleransavdrag ska göras vid inrättande av områdesskydd

När miljöbalken infördes ansåg departementschefen att rätten till ersättning vid till exempel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma tillrätta med oskäliga tröskeleffekter som kan medföra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma intrång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § miljöbalken, minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.53 Frågan om det så kallade toleransavdraget på ersättningen omprövades drygt tio år senare, då bestämmelsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag förefaller i mindre grad utgått från något principiellt ställningstagande utan

52

Se Bengtsson m.fl. Kommentar till miljöbalken under 31 kap 4 §, (Juno 2019), där det anges att rättsläget med hänsyn till bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken förefaller osäkert och relevansen av de äldre förarbetsuttalandena ifrågasätts, även beträffande skogsvårdslagens bestämmelser.

53

SOU 2020:73 Skydd av skog

197

snarast motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten till följd.54

Värdering av intrång

Utgångspunkten vid bestämmande av intrångsersättning är att ersättningen ska utgöra skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde utan ett beslut om områdesskydd och värdet vid ett sådant beslut. Därutöver tillkommer påslaget om 25 procent som följer av att expropriationslagens regler tillämpas.

En värdering måste utgå från ett fiktivt marknadsvärde. Det vill säga det pris som fastigheten, eller som den berörda delen av fastigheten, sannolikt skulle betinga vid en försäljning på den allmänna marknaden. Marknadsvärdering innebär alltid inslag av osäkerhet. Vilka värderingsmetoder som ska användas anges inte i lagstiftningen. Praxis har i stället utarbetats av myndigheter och rättsväsendet. Marknadsvärdet för en skogsfastighet beräknas i regel enligt beståndsmeto-

den. Beståndsmetoden är en marknadsanpassad avkastningsmetod

specifikt för skogsfastigheter, ursprungligen utvecklad av Lantmäteriet. Metoden utgår från värderingsobjektets faktiska egenskaper och förutsättningar. Utifrån dessa beräknas summan av framtida intäkter och kostnader under en hel skogscykel till ett nuvärde. Marknadsanpassningen sker primärt genom en statistisk kalkylränta, som erhålls genom en analys av vilket reellt avkastningskrav som köpare på öppna marknaden haft, och de priser på virke och massaved som gäller bland uppköpare vid värdetidpunkten, samt hur utvecklingen bedöms på sikt. Beståndsmetoden tar därmed endast sikte på en fastighets möjliga avkastning, men tar inte hänsyn till övriga värden som påverkar fastighetsmarknaden. Beståndsmetoden ska därför som regel kompletteras med en värdering enligt ortsprismetoden.55 Ortsprismetoden innebär att värderingen även ska ta hänsyn till prisstatistik för andra liknande fastigheter i närområdet (på orten) som sålts på en fri och öppen marknad. Vid värdering enligt ortsprismetoden görs som regel ett urval bland potentiella jämförelseobjekt genom att kri-

54

55

MÖD 2007:13.

Skydd av skog SOU 2020:73

198

terier ställs upp för att få fram fastigheter som är jämförbara mot värderingsobjektet. Från de jämförelseobjekt som hittas tas ett lämpligt nyckeltal56 fram som därefter kan tillämpas på värderingsobjektet. Vilket genomslag ortsprisanalysen ska få vid sammanvägningen beror dock på i vilken utsträckning det finns objekt som är jämförbara med värderingsobjektet. Om jämförelseobjekten i stor utsträckning avviker från värderingsobjektet bör ortsprisanalysen få mindre genomslag vid sammanvägningen. Det är dock inte möjligt att bortse från ortsprisanalysen ens när fastigheten är särpräglad.57

Den slutliga värderingen är därmed en avvägning mellan de olika resultaten av bestånds- och ortprisanalys. Resultatet hamnar någonstans däremellan, med en övervikt åt den värderingsmetod som bäst anses spegla det verkliga marknadsvärdet.

Vid värdering tas hänsyn till det totala intrånget som områdesskyddet ger för fastigheten. Om jakt eller fiske kommer att förbjudas vid sidan av förbud mot rationellt skogsbruk, ska därmed hänsyn tas även till detta. På samma sätt påverkas värderingen av om visst skogsbruk tillåts. Den slutliga intrångsersättningen bestäms utifrån en jämförelse mellan värdet av den berörda delen utan restriktioner och värdet av den berörda delen med restriktioner, det vill säga marknadsvärdeminskningen.

Både beståndsmetoden och de nyckeltal som framkommer vid en ortprisanalys utgår från fastighetens skogsekonomiska värde. Ingen hänsyn tas därmed till möjliga nuvarande eller framtida värden vid sidan av skogsbruk. Improduktiv skogsmark värderas därför till exempel schablonmässigt och ofta mycket lågt, utan hänsyn till markens eventuella framtida exploateringsvärde. Osäkerheten i marknadsvärderingen utgjorde ett av de bakomliggande motiven till att intrångsersättningen, genom ändringar i expropriationslagen år 2010, höjdes till 125 procent av marknadsvärdeminskningen. Den höjda ersättningen var även ett sätt att ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för, det vill säga hänsynstagande till markägarens eventuella individuella värden.

Vid bildande av naturreservat görs värderingen av externa konsulter. Vid mindre omfattande biotopskyddsområden görs ofta värder-

56 Oftast kr/m

3

sk (om det är en virkesrik fastighet) eller kr/ha produktiv skog (om virkesför-

rådet är lägre).

57

Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 10 juni 2019 i mål M 9441-18.

SOU 2020:73 Skydd av skog

199

ingen internt inom Skogsstyrelsen. När värderingen är slutförd sker en förhandling med fastighetsägarna för att nå en överenskommelse om ersättningen.58

När det gäller naturreservat kan fastighetsägaren även välja att sälja sin fastighet. Köpeskillingen motsvarar då fastighetens faktiska marknadsvärde och inget påslag om 25 procent görs.

Värdering vid köp

När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att förvärva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av naturreservatet. Köpeskillingen bestäms i dessa fall av parterna med utgångspunkt i den berörda delen av fastighetens marknadsvärde. Förfarandet bygger bland annat på motivuttalanden till naturvårdslagen. Där underströks att ersättningsfrågor i största möjliga utsträckning bör lösas förhandlingsvägen och att det i en hel del fall torde vara att föredra att stat eller kommun köper ett naturvårdsobjekt framför att tvångsvis belägga detta med långtgående och svårvärderade inskränkningar i ägarens förfoganderätt. Ersättningsreglerna skulle enligt departementschefen därför närmast ses som ett nödvändigt komplement för fall då annan utväg än tvångsåtgärder inte står till buds.59

I och med den lagändring som innebar att intrångsersättning numera utgår med 125 procent av marknadsvärdesminskningen överstiger denna ersättning i många situationer den köpeskilling som staten kan erbjuda vid köp. En kommun eller myndighet kan inte försvara ett fastighetsköp till ett pris som överstiger marknadsvärdet och markköpen har därför minskat i antal sedan år 2010.

Ersättningsmark

Ett annat alternativ till ersättning enligt miljöbalken vid bildande av naturreservat är att markägaren i vissa fall kunnat erbjudas annan mark som ersättningsmark. Det innebär att staten förvärvar reservatsmar-

58 När det gäller möjligheten att förhandla om ersättningen skiljer sig praxis från Skogsstyrelsen

och Naturvårdsverket något. Skogsstyrelsen kräver som regel att markägaren påvisar ett fel i värderingen men Naturvårdsverkets förhandlare har möjlighet att i viss mån justera värderingen efter de synpunkter som framgått, om till exempel höjda virkespriser på senare år eller osäkerheter i ortprisindex.

59

Skydd av skog SOU 2020:73

200

ken av fastighetsägaren och samtidigt överlåter annan mark till denne genom bytesavtal eller fastighetsreglering. Om markens värde skiljer sig åt kan markbytet ske med mellanlikvid.

Ersättningsmarken kan vara mark i statlig ägo eller privat mark som staten köpt för att använda som ersättningsmark. Systemet med ersättningsmark användes i mindre skala fram till år 2010 då Naturvårdsverket hade möjlighet att förvärva sådan mark av Sveaskog. Sveaskog hade i uppdrag att vara Naturvårdsverket behjälplig med ersättningsmark men avlyftes detta uppdrag 2010, i samband med att det så kallade ESAB-paketet beslutades, se kapitel 6.7.5 nedan. Även därefter har i några enstaka fall inträffat att Naturvårdsverket köpt fastigheter i syfte att erbjuda som ersättningsmark.

Inget påslag om 25 procent aktualiseras genom markbyte, som trots detta kan vara ett attraktivt alternativ för fastighetsägare beroende på bland annat den lokala fastighetsmarknaden eller skattemässiga fördelar i förhållande till ersättning i pengar.

Skatt

För ersättning som utgår från stat eller kommun till följd av att ett områdesskydd enligt miljöbalken inrättas ska skatt betalas. Intrångsersättning för skogsmark betalas i princip undantagslöst för skog som ingår i så kallade näringsfastigheter, vilket innebär att ersättning kan beskattas i antingen inkomstslaget näringsverksamhet eller kapital. Beskrivningen av skattereglerna nedan bortser från de skatteregler som gäller för bolag.

När en fastighet helt eller delvis övertas av stat eller kommun genom expropriation eller markköp beskattas ersättningen, i likhet med andra överlåtelser av fast egendom i inkomstslaget kapital, som en kapitalvinstgrundande avyttring av näringsfastighet. Detsamma gäller även för ersättning som utgår då mark tas i anspråk eller för avsevärt försvårande av pågående markanvändning på grund av miljöbalkens områdesskydd, trots att äganderätten till fastigheten inte övergår. I det senare fallet används skatterättsligt termen allframtidsupp-

låtelse som är förenad med vissa specialbestämmelser och som vid

sidan av inskränkningar i förfoganderätten enligt miljöbalkens 7 kap. även omfattar situationer då en nyttjanderätt upplåts för obegränsad tid, till exempel vid framdragande av väg eller ledning. Enligt 45 kap.

SOU 2020:73 Skydd av skog

201

6 § inkomstskattelagen ska så stor del av fastigheten i skatterättslig mening anses avyttrad som ersättningen motsvarar av hela fastighetens marknadsvärde vid tiden för det beslut eller den upplåtelse som ersättningen grundar sig på.

Även det påslag om 25 procent av marknadsvärdet som utgår vid ersättning som beräknas enligt expropriationslagen behandlas skattemässigt på samma sätt som ersättningen för minskat marknadsvärde.

Den kapitalvinst som beskattas vid såväl avyttring eller allframtidsupplåtelse beräknas som skillnaden mellan ersättning och omkostnadsbeloppet. I omkostnadsbeloppet ingår anskaffningsvärdet och kostnader som markägaren haft för att förbättra fastigheten under innehavstiden. Denna kapitalvinst beskattas till 90 procent i inkomstslaget kapital. Eftersom den generella skattesatsen i detta inkomstslag för närvarande är 30 procent innebär det en beskattning med 27 procent av kapitalvinsten. Reglerna om återföring av tidigare medgivna avdrag, till exempel värdeminskningsavdrag och skogsavdrag aktualiseras emellertid vid kapitalvinstbeskattning för avyttring och allframtidsupplåtelser. Det innebär att de löpande avdrag som tidigare medgivits återförs till beskattning som inkomst av näringsverksamhet. För detta inkomstslag utgår även uttag av sociala avgifter i form av egenavgift. Beloppet som återförs till beskattning får dock läggas till omkostnadsbeloppet vid kapitalvinstbeskattningen.

Både kapitalvinstskatten och skatt som grundas på återföring av tidigare medgivna avdrag kan dock skjutas upp genom att vinsten avsätts till en ersättningsfond. Detta förutsätter dock att den skattskyldige särskilt yrkar att beskattning ska ske i inkomstslaget näringsverksamhet. Enligt 31 kap. 5 § inkomstskattelagen får nämligen ett avdrag för avsättning till ersättningsfond göras bland annat om förfoganderätten till en fastighet inskränks för obegränsad tid med stöd av miljöbalken eller på motsvarande sätt med stöd av andra författningar, under förutsättning att ersättningen är en engångsersättning. Ersättningsfond får även användas för försäkringsersättning efter till exempel brand eller storm. Ersättningsfonden får därefter användas för att förvärva en annan näringsfastighet. Det är dock inte nödvändigt att det är samma slags näringsfastighet. En avsättning som skett från en skogsbruksfastighet får därmed användas för att förvärva till exempel en lantbruksfastighet. Syftet bakom ersättningsfonden (och dess föregångare eldsvådefonden) kan beskrivas som att en extraordinär ersättning inte ska beskattas om den återinvesteras

Skydd av skog SOU 2020:73

202

på visst sätt i näringsverksamheten. Ersättningsfonden måste utnyttjas inom tre år från avsättningen. Om avdrag för avsättning till ersättningsfond gjorts år 2019 måste därmed ersättningsfonden tas i anspråk senast beskattningsåret 2022. Vid särskilda skäl får Skatteverket medge förlängning i ytterligare tre år. När fonden används för att förvärva en ny fastighet minskas anskaffningsutgiften med motsvarande belopp som kommit ur fonden. Avdragsutrymmet för skogsavdraget minskas dock inte.60 Om inte ersättningsfonden utnyttjas inom de tre åren ska dock hela beloppet återföras till beskattning. Då ska även, enligt 31 kap. 22 § inkomstskattelagen, skatt betalas med ett tillägg om 30 procent av beloppet. Denna bestämmelse motiveras av att ersättningsfonden inte ska användas som en generell möjlighet till skattekredit.61

6.1.6 Intresseprövning vid formellt skydd enligt miljöbalken

För alla formella skyddsformer enligt 7 kap. miljöbalken föreskrivs i 25 § följande

Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses.

De ändamål som det formella skyddet i miljöbalken är avsett att tillgodose – skydd för natur- och kulturmiljön – anses vara sådana angelägna allmänna intressen som motiverar en inskränkning av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken ger uttryck för den med egendomsskyddet sammanlänkande proportionalitetsprincipen, som innebär att det allmännas och den enskildas intressen måste vägas mot varandra och att ingreppet i den enskildes rätt inte får vara mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med ingreppet. Att det ska ske en sådan intresseavvägning är grundläggande vid inskränkningar av egendomsskyddet, men kommer inte i uttryck direkt i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken ger uttryck för den självklara förvaltningsrättsliga principen att varje åt-

SOU 2020:73 Skydd av skog

203

gärd som medför en inskränkning för den enskilde förutsätter en rimlig balans, eller proportionalitet, mellan vad den enskilde förlorar och vad det allmänna vinner genom inskränkningen.62

Bestämmelsen som delvis avsåg att kodifiera den praxis63 som utverkats på området bör kunna få betydelse även för hur långtgående och omfattande föreskrifter som får beslutas. Ett områdesskydd får till exempel inte förbjuda fritidsfiske eller jakt om det inte är motiverat av ett allmänintresse som områdesskyddet har till syfte att ta tillvara. Bestämmelsen ställer därmed upp hinder för mer schablonmässigt utformade föreskrifter i ett områdesskydd.

Möjligheten till ersättning för en rådighetsinskränkning vägs in vid bedömning av om ett ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen. Vid en ersättning om 125 procent av marknadsvärdet bör till exempel en stor del ideella värden, vid sidan av de ekonomiska, kunna anses vara ersatta.

Proportionalitetsprincipen har tidigare inte ansetts utgöra en självständig grund för dispens från till exempel det generella förbudet att uppföra byggnader enligt strandskyddsbestämmelserna.64 Senare års rättsutveckling har emellertid inneburit att de avvägningar som lagstiftaren gjort vid reglernas tillkomst inte alltid kan vara ensamt utslagsgivande vid en proportionalitetsprövning.65 Även om lagstiftningen avser att ge uttryck för en intresseavvägning ger därmed proportionalitetsprincipen möjlighet att beakta även andra skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna.66 Det finns skäl att tro att samma betraktelsesätt även kan anläggas på dispenser och undantag från andra föreskrifter i miljöbalken, till exempel angående vilka åtgärder som får vidtas i, eller i närheten av, skyddad natur.

6.1.7 Sanktioner

För områdesskydd enligt miljöbalken finns, vid sidan av de föreläggande och förbud som kan meddelas inom ramen för tillsynen en särskild straffrättslig sanktion, brott mot områdesskydd. Till böter eller fängelse i högst två år döms, med stöd av 29 kap 2 § miljöbalken, den som med uppsåt eller av oaktsamhet

62

Prop. 1997/98:45 del 1 s. 321–323 samt lagrådet i a. prop. del 2 s. 471 f.

63

64

MÖD 2013:37.

65

66

MÖD 2020:2.

Skydd av skog SOU 2020:73

204

– i ett biotopskyddsområde bedriver en verksamhet eller vidtar någon

annan åtgärd som kan skada naturmiljön och som är förbjuden enligt 7 kap. 11 § andra stycket, – i en nationalpark, naturreservat eller kulturreservat orsakar skada

eller risk för skada för de miljövärden som avses skyddas, genom att bland annat olovligen uppehålla sig i området eller där olovligen uppföra bebyggelse, stängsel eller upplag, utföra markavvattning, plantering eller avverkning, utöva jakt eller fiske, eller använda bekämpningsmedel.

Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess motsvarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.

6.2 Övriga rättsliga instrument som kan medföra skogsbruksrestriktioner

6.2.1 Föreläggande och förbud enligt 35 § skogsvårdslagen

Enligt 35 § skogsvårdslagen får Skogsstyrelsen, som tillsynsmyndighet, meddela de förelägganden och förbud som behövs för att skogsvårdslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Förelägganden och förbud kan förenas med vite. Om någon inte rättar sig efter ett föreläggande, får tillsynsmyndigheten även besluta att åtgärden ska vidtas på dennes bekostnad.

De förelägganden och förbud som innebär restriktioner för skogsbruket härleds i stor utsträckning till 30 § skogsvårdslagen som bemyndigar Skogsstyrelsen att meddela föreskrifter om den hänsyns som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog. Sådana föreskrifter får inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Skogsstyrelsen har utfärdat relativt omfattande föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intresse. Föreskrifterna anger att hänsynen ska prioriteras så att den biologiska mångfalden gynnas så mycket som möjligt och att hänsyn till hotade arter ska tas i första hand. I övrigt anges vad som ska iakttas vad gäller exempelvis trädslagsblandning, döda träd, hyggen, skogsbilvägar, hänsynskrävande

SOU 2020:73 Skydd av skog

205

biotoper, kulturmiljöer och kulturlämningar, växt- och djurarter, skyddszoner och markberedning.67

Den tillsyn som kan komma att medföra ett föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen initieras i samband med den underrättelse som markägaren, enligt 14 § skogsvårdslagen, är skyldig att lämna in inför vissa skogsbruksåtgärder, bland annat avverkning. I underrättelsen ska markägaren bland annat ange vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvården och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning och vad som avses att göras för att trygga återväxten av skogen. Syftet med underrättelsen är att ge Skogsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet möjlighet att agera om den anser att den planerade avverkningen skulle strida mot olika miljökrav eller naturvårdsintressen.

Tillsynen avslutas genom vägledning

I de flesta fall föranleder en underrättelse om avverkning ingen tillsynsåtgärd från myndighetens sida, mer än en bekräftelse att anmälan kommit in. Den planerade avverkningen kontrolleras först mot en checklista, vilket medför att cirka 3–10 procent sållas bort. Därefter väljs en delmängd av ärendena ut för vidare handläggning, efter en riskbedömning. Riskbedömningen görs utifrån checklista och tillgänglig GIS-data men också lokalkännedom hos skogskonsulenten.

Den fortsatta tillsynen kan därefter ske genom att området fältbesöks för en bedömning av vilken hänsyn som krävs för att uppfylla lagstiftningens krav eller genom att underlag i form av flygfoton och annat geografiskt informationsmaterial granskas.

Skogsstyrelsens tillsynsarbete i fråga om hänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen har i stor utsträckning inneburit att myndigheten i stället för att fatta ett beslut skriver en vägledning, i vilken det anges vilka åtgärder och vilken hänsyn som myndigheten anser att markägaren behöver vidta och iaktta för att leva upp till skogsvårdslagens krav.

Denna vägledning med vilken ärendet avslutas har, enligt ett nyligen avgjort mål i Högsta förvaltningsdomstolen, ansetts ha en sådan handlingsdirigerande effekt för markägaren att den utgör ett förvaltningsbeslut. Däremot är vägledningen, så länge det klart framgår att

67 Föreskrifterna återfinns i 7 kap. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7)

Skydd av skog SOU 2020:73

206

det som uttrycks endast är myndighetens uppfattning om vad markägaren bör iaktta för hänsyn för att uppfylla författningsreglerade krav och inte är utformat på ett sådant sätt att de uppfattas som bindande, inte ett överklagbart beslut. Ett sådant beslut innebär nämligen att markägaren kan tillgodose naturvårdsintressena även på andra sätt än de som anges i vägledningen.68

Av sammanlagt cirka 65 000 avverkningsanmälningar per år skrevs vägledningar i cirka 2 500 fall under 2017 och 1 900 fall under 2018.

Tillsynen avslutas med ett föreläggande eller förbud

Vid tillsynen förekommer även att Skogsstyrelsen tillämpar 35 § skogsvårdslagen och avslutar ärendet genom att meddela ett föreläggande eller ett förbud.

De vanligaste fallen då Skogsstyrelsens meddelar ett tillsynsbeslut till följd av en underrättelse om avverkning är då en fridlyst art berörs. För artskyddsförordningen har både Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ett gemensamt ansvar. Skogsstyrelsen ska som tillsynsmyndighet besluta om de hänsyn som krävs vid en skogsbruksåtgärd för att inte äventyra bevarandestatusen hos fridlysta arter som kräver ett visst område med kontinuerlig ekologisk funktion. Saknas förutsättningar för detta är det länsstyrelsen som prövar möjligheten till dispens för åtgärden enligt artskyddsförordningen. Av det skälet har gemensamma riktlinjer för handläggningen utarbetats av Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och länsstyrelserna.69 Av riktlinjerna framgår att ett ärende där vissa artskyddsfrågor aktualiserats ska avslutas med ett överklagbart beslut, i syfte att stärka rättssäkerheten för markägaren och underlätta uppföljande tillsyn. Om de hänsyn som krävs ryms inom den så kallade intrångsbegränsningen meddelar Skogsstyrelsen alltid ett beslut enligt 35 § skogsvårdslagen.

Andra situationer där föreläggande eller förbud tillämpas är när det krävs för att en åtgärd ska stå i överensstämmelse med Skogsstyrelsens föreskrifter, om exempelvis skyddszoner mot vattendrag eller då en kulturlämning kan beröras.

68

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 6 mars 2020 i mål 5893-18. Av domen följer även att Århuskonventionen inte innebär att en miljöorganisation har rätt att överklaga ett sådant vägledningsbeslut.

69

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskydds-

ärenden i skogsbruket 21 juni 2016, version 1.1, 2016-07-05,.

SOU 2020:73 Skydd av skog

207

Antalet beslut enligt 35 § skogsvårdslagen som meddelas för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog har succesivt ökat under de senaste 20 åren; Från att knappast förekommit alls i början av 2000, till att år 2018 uppgå till cirka 450. Ungefär hälften av besluten rörde artskyddsfrågor.70

Sanktioner

Av 38 a § punkten 4 skogsvårdslagen följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 § ska följas, döms till böter. En påföljd beträffande en överträdelse av 30 § skogsvårdslagen kan således endast bli aktuell om markägaren bryter mot ett av myndigheten meddelat beslut. Föreskrifterna i sig är inte straffsanktionerade.

Att virke efter avverkning som innebär brott enligt skogsvårdslagen, eller dess motsvarande värde kan förverkas följer av 39 § skogsvårdslagen.

6.2.2 Föreläggande och förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Bestämmelsen om samråd återfinns i 12 kap. 6 § miljöbalken och innebär bland annat att en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten. Skogsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om de vanligt förekommande skogsbruksåtgärderna som kan aktualisera samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.71 Den som i enlighet med 14 § skogsvårdslagen underrättat Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller dikning i samband med avverkning, anses i och med detta även ha gjort en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.72 En särskild anmälan för samråd krävs därför för de åtgärder som annars får vidtas utan att underrätta Skogsstyrelsen, till exempel gallring och röjning. Därutöver har Skogsstyrelsen föreskrivit om obligatorisk sam-

70

Skogsstyrelsen, Behovsutredning för Skogsstyrelsens tillsyn 2020–2022, 2019-10-18, dnr 2019/2476.

71

72

6 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd.

Skydd av skog SOU 2020:73

208

rådsplikt för vissa åtgärder.73 För dessa åtgärder ska alltid en anmälan om samråd göras.

Efter att en anmälan om samråd gjorts ska Skogsstyrelsen bedöma om åtgärden omfattas av samrådsplikt. För det krävs att åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Under förutsättning att dessa kriterier är uppfyllda har Skogsstyrelsen sex veckor på sig att bedöma om den anmälda åtgärden berör någon regel i miljöbalken och i så fall överväga om myndigheten behöver vidta någon åtgärd med anledning av samrådet. Samrådet sker genom att Skogsstyrelsen antingen träffar markägare och ombud på plats i skogen eller ringer upp för att diskutera åtgärden per telefon.

Vid samrådet diskuteras olika åtgärder och förslag till lösningar, som dokumenteras i ett protokoll. I de fall Skogsstyrelsen och markägaren är överens om vilka hänsyn som ska tas för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön antecknas detta i protokollet. I de fall den planerade åtgärden innebär avverkning undersöks regelmässigt förutsättningarna för inrättande av områdesskydd eller för att markägaren frivilligt ska avsätta området.

I de fall myndigheten och markägaren inte kommer överens om nödvändig anpassning meddelar Skogsstyrelsen i vissa fall beslut enligt 30 § skogsvårdslagen om hänsyn, upp till den så kallade intrångsbegränsningen. Även i de fall detta inte är tillräckligt för att bevara naturvärdena har samrådet därefter i en övervägande majoritet av fallen avslutats med ett icke förpliktigande ställningstagande från Skogsstyrelsen om att avverkning inte bör ske.

Mark- och miljööverdomstolen har nyligen avgjort ett mål där ett så kallat samrådsprotokoll som upprättats av Skogsstyrelsen hade överklagats av en miljöorganisation.74 Enligt domstolen har Skogsstyrelsen i ett ärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken en skyldighet att bedöma om det föreligger risk för skada på en fridlyst art och att, under vissa förutsättningar, förelägga om åtgärder. Skogsstyrelsens underlåtenhet att fatta beslut om försiktighetsmått etc. måste, enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen, kunna bli föremål för överprövning. Enligt domstolen är det också ett sådant beslut som kan överklagas av en miljöorganisation.

Av 12 kap. 6 § fjärde stycket följer att den myndighet med vilken samråd sker har möjlighet att förelägga den anmälningsskyldige att

73

SKSFS 2013:3.

74

Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2020-10-28 i mål nr M 13871-19.

SOU 2020:73 Skydd av skog

209

vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.

Skogsstyrelsen tillämpar emellertid denna möjlighet ytterst sparsamt. Av de cirka 2000 samråd som skedde år 2019 avslutades endast 25 med något beslut enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket.75

Ersättning

I 12 kap. 6 § fjärde stycket erinras om rätten till ersättning som kan följa av 31 kap. 4 § första stycket punkten sju, om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.

En markägare har alltid att, utan ersättning, iaktta de krav som uppställs i 30 § skogsvårdslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna bestämmelse, upp till den gräns då markanvändningen avsevärt försvåras. Frågan om ett föreläggande eller förbud avseende ytterligare hänsyn som meddelats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning och i så fall på vilket sätt detta ska beräknas är för närvarande under rättslig prövning.76

Rättsläget är osäkert med hänsyn till att ett föreläggande som har sin grund i de allmänna hänsynsreglerna, som kommer till uttryck i 2 kap. miljöbalken, inte ansetts ge rätt till ersättning.77 Att ersättning gäller vid ett förbud, eller ett så ingripande föreläggande, att inskränkningen går utöver vad som kan anses följa av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken bör inte vara ifrågasatt.

Var denna gräns går och på vilket sätt ersättning ska beräknas är dock mycket otydligt i dagsläget. Av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 § miljöbalken följer bland annat att alla som vidtar eller avser

75

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverkets underlagsrapport till Skogsutredningen, Kunskap och

ansvarsfördelning, 2020-02-14, s. 49.

76

För närvarande prövas frågan av Mark- och miljööverdomstolen i mål M 7888-19, angående ersättning för förbud mot avverkning meddelat med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken till skydd för tjäderspelplats. I målet argumenterar staten för att ersättning endast kan utgå om restriktionerna i markanvändningen går längre än vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna, vilket staten inte anser är fallet då förbudet endast hade till syfte att formalisera vad som gäller enligt 2 kap. miljöbalken och artskyddsförordningen. I underrätten (Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen) förpliktades staten att utge ersättning som vid områdesskydd. Motsatt utgång meddelades i av Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen dom den 5 juni 2020 i mål M 3433-19 (även det angående tjäderspelplats) som ansåg att föreläggande enligt 12 kap. 6 § miljöbalken endast var ett uttryck av vad som gäller enligt artskyddsförordningen och inte innebär intrång i pågående markanvändning.

77

Prop. 1997/98:45 del 2 s. 514.

Skydd av skog SOU 2020:73

210

att vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Av 2 kap. 7 § miljöbalken följer att bland annat kraven i 3 § endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.

Rätten till ersättning förefaller därmed, med reservation för att rättsfrågan är under prövning av en prejudikatinstans, vara att de hänsyn som krävs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning om kraven är orimliga att uppfylla inom ramen för pågående markanvändning. De allmänna hänsynsreglerna har i viss mån specificerats genom de föreskrifter som Skogsstyrelsen meddelat med stöd av 30 § skogsvårdslagen. Dessa föreskrifter är dock relaterade till begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning som inte nödvändigtvis sammanfaller med de krav som ska anses vara rimliga att uppfylla enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Artskyddsförordningen och dess tillämpning utreds för närvarande i särskild ordning.78 Den utredningen ska bland annat lämna förslag på hur ersättningsrätten ska bestämmas.

Sanktioner

Enligt 29 kap 4 § miljöbalken döms den som bland annat vidtar en åtgärd utan att först ha gjort en anmälan enligt 12 kap 6 §, för otilllåten miljöverksamhet till böter eller fängelse högst två år. Detta kan bli fallet om exempelvis gallring som inte kräver anmälan enligt skogsvårdslagen vidtas i en nyckelbiotop utan att samråd dessförinnan påkallats av markägaren. Samma straffskala gäller enligt 29 kap. 8 § miljöbalken för den som bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön som meddelats med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket.

Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess motsvarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror. Enligt 9 § samma

78

Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen. Utredningen ska avge sitt betänkande senast den 14 maj 2021.

SOU 2020:73 Skydd av skog

211

lag framgår att även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden, om avverkningen skett i strid med bestämmelser om bland annat anmälan för samråd kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Det är dock inte straffbart att avverka ett område i strid med Skogsstyrelsens rekommendationer som inte kommit i uttryck i ett beslut med stöd av skogsvårdslagen eller miljöbalken. Timmer från sådan avverkning är därmed inte heller att betrakta som olagligt avverkat så länge underrättelse om avverkning skett i enlighet med 14 § skogsvårdslagen.

6.2.3 Föreläggande och förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken

Skogsstyrelsen har som tillsynsmyndighet möjlighet att, enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, på eget initiativ besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalkens regler ska följas. Det kan exempelvis avse en otillåten åtgärd som kan skada miljön i ett område av betydelse för flora och fauna och måste stoppas omedelbart. Ett sådant beslut får förenas med vite. Bestämmelsen kan för Skogsstyrelsens del aktualiseras i de fall då en verksamhetsutövare varken underrättat myndigheten om åtgärden enligt skogsvårdslagen och inte anmält åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 §.79

Beträffande artskyddet, som kan komma att aktualiseras i samband med att en åtgärd vidtas som inte prövats inom ramen för ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, är länsstyrelsen tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen kan därför i fall då en skogsbruksåtgärd kan beröra en fridlyst art meddela ett förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

På grund av att länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens tillsynsansvar i skogen ibland är överlappande, underrättar myndigheterna varandra om behovet av tillsynsåtgärder och strävar efter att samordna arbetet i stor utsträckning.80

Någon ersättningsrätt är inte föreskriven då ett förbud att vidta en skogsbruksåtgärd beslutas. Frågan har prövats rättsligt beträffande

79 De områden som omfattas av Skogsstyrelsens tillsyn enligt miljöbalken framgår av 2 kap.

10 § miljötillsynsförordningen och omfattar bland annat skogsbruksåtgärder som är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken, exempelvis gallring i en nyckelbiotop.

80

Se 1 kap. 17 § miljötillsynsförordningen, prop. 1997/98:45 del 2 s. 905 samt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogs-

bruket, 21 juni 2016, version 1.1, 2016-07-05.

Skydd av skog SOU 2020:73

212

en nationellt fridlyst art, bombmurkla, och mark- och miljööverdomstolen har då kommit fram till att en dispensansökan måste beviljas efter ett förbud, om pågående markanvändning avsevärt försvåras genom förbudet. Vad gäller frågan om detsamma gäller för en art som skyddas enligt Sveriges EU-rättsliga förpliktelser är rättsläget ännu osäkert.81

6.2.4 Intermistiska förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken

Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken får ett temporärt skydd tillskapas för områden som utgör tilltänka natur- eller kulturreservat. Länsstyrelsen eller kommunen får då, i högst tre år med möjligheter till förlängning i ytterligare två år, meddela förbud att utan tillstånd vidta åtgärder som strider mot syftet med det tilltänkta reservatet. I förbudet anges normalt att vissa åtgärder som avverkning eller bebyggelse inte är tillåtna under förbudstiden.82

Bestämmelsen kan tillämpas även när ett områdesskydd föreligger enligt tidigare beslut men fråga har väckts om nya föreskrifter som utökar skyddet. Genom bestämmelsen kan länsstyrelsen eller kommunen förebygga ingripanden i området medan utredning om skyddet pågår och i avvaktan på att ett områdesskydd vinner laga kraft. En annan situation då paragrafen bör kunna tillämpas är när ett område förtecknats som ett särskilt skyddat område enligt 7 kap. 27 § som inom kort ska ges ett formellt skydd.

Ersättning

Ett intermistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken är inte uppräknat som ett ersättningsberättigat beslut enligt 31 kap. 4 §. Någon ersättning utgår därmed inte redan vid ett beslut om att det krävs tillstånd för vissa åtgärder, exempelvis avverkning. Enligt 31 kap 5 § andra stycket miljöbalken utgår dock ersättning om ett sådant tillstånd vägras.

En sådan ersättning ska enligt 31 kap. 31 § andra stycket miljöbalken betalas med ett visst årligt belopp. Om det finns särskilda skäl får ersättningen räknas av mot ersättning som kan komma att lämnas då ett permanent skydd inrättas, till exempel om ersättning till följd

81 Se kapitel 5.2.2 82

Prop. 1997/98:45 del 2 s. 96.

SOU 2020:73 Skydd av skog

213

av definitivt beslut om naturreservat kan bli bestämd inom den närmaste tiden.

Ersättningen för skogsmark beräknas med utgångspunkt från aktuell avkastningsränta, enligt 5 § räntelagen, vilket motsvarar referensräntan med ett tillägg av två procentenheter, applicerad på det netto som den planerade avverkningen skulle ha gett.83 Av betydelse i sammanhanget är också den allmänna skadeståndsrättsliga principen att den skadelidande förväntas vidta skäliga åtgärder för att minska sin skada. Det kan innebära att ägaren måste undersöka möjligheten att avverka på annat håll så länge det interimistiska förbudet gäller vilket kan medföra att årlig ersättning inte utbetalas.84

Ett förekommande alternativ till ett intermistiskt förbud är ett sådant naturvårdsavtal som beskrivs i kapitel 6.3.4. I dessa fall utgår ersättning enligt de grunder som anges i avtalet och utan att beslut om att förbjuda åtgärden först måste fattas.

6.2.5 Natura 2000-områden med mera

I kap. 8.7 beskrivs de så kallade naturvårdsdirektiven, art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet, mer utförligt. Som ett led igenomförande av dessa EU-rättsakter krävs av Sverige att vissa områden pekas ut som särskilt skydds- eller bevarandeområde för att ingå i det EUgemensamma nätverket Natura 2000.

Enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör skyddas eller är skyddade

1. som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet,

2. som särskilda bevarandeområden enligt art- och habitatdirektivet

eller

3. enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för

naturområden.

Av förteckningen ska det framgå vad som motiverat att ett område har tagits upp i förteckningen och enligt vilket direktiv, internatio-

83 Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 mars 2016 i mål M 7903-15. 84

Naturvårdsverket, Processbeskrivning för bildande av naturreservat – interimistiska förbud, juni 2015.

Skydd av skog SOU 2020:73

214

nellt åtagande eller nationellt mål som förtecknandet har skett. Ett område som tagits upp i förteckningen ska prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet.

Förteckningen förs av Naturvårdsverket och punkterna 1 och 2 i bestämmelsen utgör Sveriges utpekande av Natura 2000. När reglerna infördes till följd av Sveriges EU-inträde innebar dock inte ett utpekande i sig ett områdesskydd i formell mening. Utgångspunkten var i stället att områdena i stort sett skulle omfattas av ett områdesskydd innan de pekas ut som ett särskilt skydds- eller bevarandeområde och de områden som inte redan omfattas av något skyddsinstrument skulle skyddas i närtid.

Genom en lagändring år 2001, som föranletts av kritik från EUkommissionen, innebär dock numera utpekandet som Natura 2000område ett skydd genom den tillståndsplikt som införts.

Arealen skogsmark i Sverige som ingår i EU:s Natura 2000-nätverk och som inte överlappas av andra skyddsinstrument, uppgår till 131 000 hektar varav 64 200 hektar produktiv skogsmark.85

Tillståndsplikt

Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats som särskilt skydds- eller bevarandeområde (Natura 2000-område).86 Varje Natura 2000område har en bevarandeplan för de arter och livsmiljöer som området är avsett att skydda. Det är emellertid inte påverkan på de naturvärden som framgår av bevarandeplanen som avgör om tillstånd krävs för en åtgärd. Det räcker med att miljön, i vid mening, på ett betydande sätt kan påverkas. I respektive Natura 2000-områdes bevarandeplan anges normalt sett exempel på åtgärder som typiskt sett kan utgöra ett hot mot de utpekade värdena. Dessa listor kan utgöra en hjälp vid bedömningen av om tillståndsplikt enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken föreligger. De listade åtgärderna är inte uttömmande, och det

85

Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor

samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18, dnr 2018/4167.

86

Att notera är att det är regeringens beslut att föra upp ett område på listan som är avgörande för tillståndsplikten. Det innebär att områden som av regeringen föreslås ingå i Natura 2000 omfattas av tillståndsplikt innan EU-kommissionens beslutat i frågan och området formellt utses av Sverige.

SOU 2020:73 Skydd av skog

215

behöver därför göras en bedömning utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

Tillståndsplikten avser inte endast åtgärder som vidtas inom det avgränsade Natura 2000-området, utan även åtgärder som vidtas utanför, men som kan påverka miljön inom området.

Det är endast åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön som är tillståndspliktiga. Det är därför möjligt att vidta åtgärder utan tillstånd, under förutsättning att påverkan på miljön bedöms obetydlig. Det uppställs emellertid inte något krav på att det ska vara visat att en viss åtgärd får betydande konsekvenser. Det är tillräckligt att en åtgärd kan få sådana verkningar, vilket innebär att det är risken

för betydande påverkan som är avgörande i det enskilda fallet. Att

tillståndsplikten gäller för skogsbruksåtgärder följer redan av ordalydelsen, men framgår även genom en hänvisning i 4 § andra stycket skogsvårdslagen. Tillstånd för åtgärder söks hos länsstyrelsen.

När får tillstånd ges

Enligt 28 b § miljöbalken får tillstånd lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte

1. kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses

att skyddas,

2. medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för

en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Naturvårdsdirektiven förutsätter en sträng bedömning av de åtgärder som ska vidtas inom ett Natura 2000-område. Det räcker att det vid en riskbedömning framkommer att den skyddsvärda livsmiljön

kan komma att skadas. Även mer avlägsna risker ska beaktas, vilket

följer av direktivets ordalydelse som anger att myndigheten får godkänna en åtgärd ”först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada”.87 Denna bedömning ska även göras tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter

87

Artikel 6.3 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

Skydd av skog SOU 2020:73

216

eller åtgärder i området. Tillståndet kan förenas med de försiktighetsmått som krävs för att åtgärden ska kunna godkännas.

Om området utsetts för bevarande av en viss livsmiljö och bedömningen visar att livsmiljön skulle komma att försämras rent fysiskt av en åtgärd, kan alltså tillstånd inte lämnas med stöd av paragrafen. Bedömningen av vad som är en försämring ska ske med utgångspunkt i önskemålet att i området upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den art eller de arter som är typiska för livsmiljön. En försämring kan till exempel förutses om den yta som omfattas av livsmiljön minskar eller om verksamheten eller åtgärden skadar en viss fysisk struktur eller funktion som livsmiljön har och som är nödvändig för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de berörda arterna.

En störning som avses i andra punkten avser inte de fysiska omständigheterna i området, utan de arter som lever och skyddas i området. Störning måste vara betydande för att bestämmelsen ska utgöra ett hinder för tillstånd. Ett visst mått av störningar kan alltså tålas. Störningens intensitet, varaktighet och frekvens är viktiga faktorer i en sådan bedömning. En störning som bidrar till en långsiktig negativ populationsutveckling för arten i området kan betraktas som en betydande störning. Samma gäller en störning som bidrar till att artens naturliga utbredningsområde i området minskar eller kan komma att minska.88

Undantagsvis får dock regeringen, enligt 29 §, ge tillåtelse att trots bestämmelserna i 28 b § lämna tillstånd, om det saknas alternativa lösningar, om verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. Bestämmelsen är framför allt avsedd att tillämpas för infrastrukturprojekt och liknande och kommer knappast att ha någon betydelse för skogsbruket.

Kraven på en tillståndsansökan

För en ansökan om tillstånd för till exempel avverkning i eller i närheten av ett Natura 2000-område är miljöbalkens regelverk tillämpligt vid sidan av skogsvårdslagen. Det innebär att det är verksamhets-

SOU 2020:73 Skydd av skog

217

utövaren som ska visa att åtgärden kan vidtas utan risk för betydande påverkan på naturmiljön. Till en tillståndsansökan måste därför, enligt 6 kap. 20 § miljöbalken, bifogas en specifik miljöbedömning.

Den specifika miljöbedömningen innebär bland annat att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om hur en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska avgränsas (avgränsningssamråd) och tar fram en MKB som lämnas till den som prövar tillståndsfrågan. Innehållet i en MKB är formaliserat i 6 kap.35 och 36 §§miljöbalken vilket bland annat innebär att uppgifter om rådande miljöförhållanden och hur dessa förväntas utveckla sig om åtgärden vidtas samt en beskrivning av åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara Natura 2000-området ska beskrivas. De tekniska och naturvetenskapliga krav som ställs för att en MKB ska godkännas är höga vilket innebär att det i normalfallet krävs att den upprättas av en specialist.

Om ett Natura 2000-tillstånd medges krävs även en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen innan en skogsbruksåtgärd får vidtas.

Ersättning

När tillståndsplikten infördes för åtgärder inom Natura 2000-områden antogs dessa framför allt utgöra kompletterande regler till formellt skydd enligt miljöbalken och samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Frågan om ersättningsrätt för nekat tillstånd inom Natura 2000-områden antogs därför inte tillämpas i någon större omfattning. I den departementspromemoria som var underlag till lagstiftningsarbetet föreslogs ersättning utgå redan genom att ett område upptogs på förteckningen och som innebar förbud som avsevärt försvårade pågående markanvändning.89

Regeringen ansåg dock att de föreslagna bestämmelserna om särskilda skydds- och bevarandeområden inte innebar något nytt i möjligheterna för det allmänna att försvåra markanvändningen. De nya bestämmelserna bedömdes inte ha andra direkta rättsverkningar för markägare än att den som planerar att på sin mark vidta en åtgärd måste göra en bedömning av vilka konsekvenser som åtgärden får för de särskilda skydds- och bevarandeområdena. Ersättningsregeln

Skydd av skog SOU 2020:73

218

utformades därför efter förebilden av vad som gäller vid ett förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.90

Ersättning för ett beslut om att inrätta ett Natura 2000-område, som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § sjätte punkten miljöbalken. Ersättning betalas, enligt 31 kap. 5 § dock först sedan tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor. Konsekvensen är att någon ersättning inte betalas ut i samband med att ett område pekas ut och därmed omfattas av tillståndsplikten och inte heller om det klart framgår att skogsbruk inte längre kommer att kunna bedrivas i området. Det är först sedan en tillståndsansökan prövats av länsstyrelsen som ersättning utgår, vilket som framgår ovan kräver att markägaren bekostar en MKB.

Sanktioner

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd utan tillstånd inom ett Natura 2000-område döms enligt 29 kap. 4 § för otilllåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess motsvarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.

Att vidta en skogsbruksåtgärd i, eller i anslutning till ett Natura 2000-område utan att först ansöka om tillstånd, under förhoppningen att åtgärden inte är tillståndspliktig, är därmed förenat med både personliga och ekonomiska risker. Av miljöbalkens 2 kap. 2 § följer bland annat att alla som avser att vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till åtgärdens art och omfattning för att skydda miljön mot olägenhet eller skada.

SOU 2020:73 Skydd av skog

219

6.3 Naturvårdsavtal

Vid sidan av de områdesskydd som regleras i miljöbalken har myndigheter och kommuner möjlighet att teckna frivilligt ingångna avtal med en markägare i syfte att värna allmänna intressen, som biologisk mångfald. I skogspolitiken omnämns naturvårdsavtal första gången i förarbetena till 1993 års skogspolitiska beslut, då under beteckningen civilrättsliga avtal. De första naturvårdsavtalen med staten som part ingicks under våren 1994 och erfarenheterna av dessa avtal var goda. Ett problem som uppmärksammades var dock att fastigheter vanligen överlåts med kortare mellanrum än de långa tidsperioder som avtalen omfattade.

Ett civilrättsligt avtal blir inte automatiskt gällande mot en ny ägare av fastigheten, inte ens om denne vid köpet hade vetskap om avtalet. Även frågan om hur ett avtal stod sig i händelse av att fastigheten utmättes för markägarens skulder var olöst. I samband med miljöbalkens ikraftträdande fick dessa avtal därför sin särskilda lagreglering i jordabalken.91

Naturvårdsavtal likställs enligt 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken vid en nyttjanderätt:

Vad fastighetsägaren enligt en skriftlig överenskommelse med staten eller en kommun angående naturvården inom ett visst område (naturvårdsavtal) förbundit sig att tillåta eller tåla skall vid tillämpningen av denna balk och andra författningar i sin helhet anses som en nyttjanderätt.

Jordabalkens gängse synsätt om att jord upplåts för nyttjande stämmer inte riktigt med syftena bakom ett naturvårdsavtal som primärt innebär att nyttjanderättsinnehavaren inte kommer att bruka eller nyttja jorden i egentlig mening. Avtalets huvudsakliga syfte är i stället att markägaren ska avstå från ett nyttjande. Lagtekniskt löstes detta genom att naturvårdsavtalet ska anses som nyttjanderätt vid tillämpandet av jordabalken och andra författningar. På så vis kunde naturvårdsavtalet, trots sin avvikande utformning i förhållande till jordabalkens upplåtelseformer, ändå omfattas av det sakrättsliga skydd som gäller för dessa.

Viktigt i sammanhanget är att det endast är den del av avtalet som avser en förbindelse för markägaren att tillåta eller tåla något angående naturvården på fastigheten som omfattas av det sakrättsliga skyd-

Skydd av skog SOU 2020:73

220

det och alltså kan göras gällande direkt mot en förvärvare av fastigheten. Sådana åtaganden är normalt att tillåta viss naturvårdande skötsel och avstå från att nyttja marken på visst sätt, exempelvis avverkning. Om någon positiv förpliktelse skrivs in i avtalet, exempelvis om att utföra viss skogsvård eller hålla väg omfattas de inte av det sakrättsliga skyddet och kan inte göras gällande mot annan än avtalsparten.

Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket (i regel via länsstyrelserna). Naturvårdsverket och länsstyrelserna kan teckna naturvårdsavtal avseende samtliga ägoslag och naturtyper. Skogsstyrelsen tecknar normalt naturvårdsavtal för mark som omfattas av skogsvårdslagens bestämmelser.

Naturvårdsavtal är ett tidsbegränsat civilrättsligt avtal mellan det allmänna och en markägare, som kan reglera avstående av visst bruk, exempelvis skogsbruk, eller att myndigheten eller kommunen får vidta vissa naturvårdande åtgärder på fastigheten. Den rättsliga regleringen är begränsad till det som i allmänhet gäller för avtal samt för nyttjanderätter enligt jordabalken. Därmed omfattas naturvårdsavtal av balkens regler om bland annat en tidsgräns på 50 år, möjligheten till inskrivning i fastighetsregistret och sakrättslig skydd. Om avtalets materiella innehåll saknas däremot närmare lagreglering och principen om avtalsfrihet gäller. Ett naturvårdsavtal tecknas i regel för att produktiv skogsmark i väsentlig utsträckning ska användas för annat ändamål än virkesproduktion. Detta innebär att 3 § i skogsvårdslagen aktualiseras för den produktiva skogsmark som omfattas av avtalet vilket medför att skogsvårdslagens regler om återväxtskyldighet, föryngringsåtgärder samt avverkningsformer inte blir tillämpliga.92 Eftersom ett avtal endast gäller mellan de parter som ingått avtalet och nyttjandet av den fastighet som berörs, kan inte avtalet innehålla några restriktioner för andra, till exempel reglering av det allemansrättsliga tillträdet.

Eventuellt utfallande virke, från naturvårdande åtgärder som till exempel frihuggning av lövträd, i samband med tecknande av naturvårdsavtal eller under avtalstiden tillfaller fastighetsägaren. I likhet med naturreservat och biotopskyddsområden kvarstår äganderätten till skogen hos fastighetsägare, vilket innebär att även de skyldigheter som följer med markägandet kvarstår, till exempel vid brandbekämpning.

92

Se även Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 1993:2) till 29 § skogsvårdslagen angående avtal för att gynna förekomsten av död ved.

SOU 2020:73 Skydd av skog

221

Totalt omfattas drygt 40 000 hektar skogsmark av naturvårdsavtal, vid sidan av de särskilda typerna av avtal som beskrivs nedan.

6.3.1 Myndigheternas riktlinjer för naturvårdsavtal

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelsen i Skåne tagit fram gemensamma riktlinjer för tillämpning av naturvårdsavtal.93 Enligt riktlinjerna ska naturvårdsavtal användas så att myndigheten tillsammans med fastighetsägaren verkar för att ett områdes naturvärden bevaras och utvecklas långsiktigt. Den huvudsakliga inriktningen och prioriteringen för naturvårdsavtal ska syfta till att bevara och utveckla biologisk mångfald.

I riktlinjerna poängteras att avtalen både bidrar till delaktighet och engagemang från markägaren och utgör ett flexibelt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Flexibiliteten gäller bland annat vilka naturmiljöer och ägoslag som kan omfattas av naturvårdsavtal, avtalstidens längd och tidpunkt för betalning av ersättning (vid ett eller flera tillfällen). Syftet med ett naturvårdsavtal är att bevara och/eller förstärka biologiska naturvärden med utgångspunkt i en eller flera värdekärnor. Tanken är att avtalen ska komplettera miljöbalkens områdesskydd.

Naturvårdsavtal ska användas för områden som är prioriterade i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. För skydd av skogsmark tillämpas den nationella strategin och länsvisa strategier för formellt skydd av skog. Valet av objekt ska därmed göras enligt strategins principer och prioriteringsmodell, se nedan kapitel 6.7.2. Andelen värdekärna i avtalsområdet är normalt minst 50 procent men kan vara lägre i direkt anslutning till sådana värdekärnor som redan är formellt skyddade eller som skyddas formellt samtidigt med naturvårdsavtalet, då detta utgör skyddszon eller utvecklingsmark. Andra bevarandevärden, exempelvis friluftsliv- eller kulturmiljövärde, kan stärka en skogsbiologisk värdekärnas skyddsvärde, men utgör i sig inte tillräcklig grund för tecknande av ett naturvårdsavtal.94 Naturvårdsavtal kan användas såväl inom områden där naturvärdena gynnas av naturvårdande åtgärder som där merparten av områdets naturvärden gynnas av

93Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Naturvårdsavtal, Riktlinjer för tillämpning, 2013-06-20,

version 3.0, Naturvårdsverkets ärendenummer NV-09333-12, Skogsstyrelsens diarienummer 2012/2424.

94

Se dock om naturvårdsavtal för sociala värden nedan i kapitel 6.3.4.

Skydd av skog SOU 2020:73

222

att det lämnas orört. Ett större område är i regel mer funktionellt än ett mindre, särskilt när det gäller produktiv skogsmark. Områden inom detaljplan prioriteras inte för naturvårdsavtal då eventuella naturvärden anses tillgodosedda genom planläggningen.

Enligt riktlinjerna ska en bedömning av naturvårdsavtalets lämplighet som bevarandeform för ett enskilt värdefullt naturområde alltid göras från fall till fall och med utgångspunkt från de aktuella förutsättningarna. Det finns tillfällen och förhållanden när naturvårdsavtal enligt riktlinjerna är mindre lämpligt. Det kan bland annat handla om att området berör ett större antal fastigheter, fastigheter med en komplicerad ägarstruktur, till exempel ett stort antal delägare, oskiftade dödsbon eller samfällda markområden utan ordnad förvaltning, att ordningsföreskrifter för allmänheten krävs för att tillgodose syftet med skyddet eller om det finns exploateringsplaner för området. I sådana fall bör hellre områdesskydd enligt miljöbalken användas som bevarandeform.

Om bedömningen är att den bästa skyddsformen för ett område är områdesskydd enligt miljöbalken, kan dock naturvårdsavtal träffas med berörd fastighetsägare under utredningstiden.

Enligt riktlinjerna är utgångspunkten vid tecknade av ett naturvårdsavtal att skyddet ska vara långsiktigt. Flera faktorer påverkar vilken avtalstid som parterna kan enas om. En viktig faktor är naturligtvis den enskilde fastighetsägarens förutsättningar och dennes planeringshorisont för sin fastighet. För myndigheternas del handlar det om att göra en avvägning mellan kostnaderna och den bedömda naturvårdsnyttan, särskilt vid korta avtal. I den avvägningen ska administrativa kostnader för handläggning, inventering, beräkning av ersättning, utmärkning, uppföljning med mera beaktas. Enligt riktlinjerna får de administrativa kostnaderna för myndigheternas arbete därför inte vara orimligt höga i förhållande till naturvårdsnyttan med avtalet. Som en tumregel för genomsnittet av naturvårdsavtal för produktiv skogsmark gäller att den administrativa kostnaden inte bör överstiga 15–25 procent av den totala kostnaden för avtalet. Avtal tecknas normalt på de fasta avtalslängderna: 1, 3, 5, 10, 15, 20, 30, 40 eller 50 år. Ett naturvårdsavtal kan även tecknas på annan tid i avvaktan på att området utreds för att omfattas i ett större planerat områdesskydd.

Då staten ingår ett naturvårdsavtal är intentionen vanligtvis att skyddet ska vara mer långsiktigt än vad avtalstiden anger. Det kan dock ibland finnas skäl att ompröva ett tidigare utvalt område när av-

SOU 2020:73 Skydd av skog

223

talstiden upphör, till exempel om det finns andra områden som hellre bör prioriteras för bevarande.95

Det är möjligt att i avtalet ange en uppsägningsklausul som ger myndigheterna rätt att frånträda avtalet i förtid, till exempel om en art som avsetts skyddas genom avtalet lämnat området. Riktlinjerna anger att sådana uppsägningsklausuler endast ska skrivas i undantagsfall. Om både myndigheten och markägaren är ense om att säga upp avtalet finns inget hinder mot att så sker.

6.3.2 Ersättning för naturvårdsavtal

Vid beräkning av ersättning för naturvårdsavtal gäller andra ersättningsregler än de som finns i miljöbalken. Jordabalken innehåller inte heller några regler om rättslig prövning av ersättning för naturvårdsavtal. Någon lagstadgad rätt till ersättning föreligger därmed inte vilket, till skillnad mot områdesskydd enligt miljöbalken, innebär att ett naturvårdsavtal kan träffas utan ersättning om parterna är överens om detta. Normalt betalas dock ersättning vid tecknande av naturvårdsavtal.

Beräkning av ersättning

Fram till år 2010 tillämpade Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen olika grunder för att beräkna ersättningen till markägaren vid ett naturvårdsavtal. Den tidigare ersättningsnivån uppgick i genomsnitt till cirka 20 procent av avkastningen. Sedan år 2010 finns gemensamma riktlinjer som innebär att samma ersättning erbjuds markägaren oavsett med vilken myndighet avtalet tecknas.

Vid tecknande av naturvårdsavtal utgår som regel ett engångsbelopp på 8 000 kronor som utbetalas till fastighetsägaren i samband med att avtalstecknandet. Denna schablonersättning som utgår oavsett områdets storlek utgör ett incitament för fastighetsägare att teckna avtal även om det upplåtna området är litet eller avkastningen från området är låg.

Beräkning av ersättningen i övrigt utgår från den bedömda avkastning från det område som omfattas av avtalet vid ett normalt brukningsförfarande. Ersättning beräknas med en förenklad modell

Skydd av skog SOU 2020:73

224

av skogens avkastning i avtalsområdet, baserat på en schabloniserad beräkning av rotnetto. Rotnettot motsvarar den bedömda virkesintäkten minskat med huggnings- och terrängtransportkostnader. Virkesintäkten beräknas som om befintligt bestånd avverkas omgående, inklusive eventuella fröträd, timmerställning eller liknande som annars skulle ha avverkats vid ett senare tillfälle. Avräkning görs även för den miljöhänsyn som vid en avverkning skulle tagits enligt 30 § skogsvårdslagen. Den ersättning som fastighetsägaren erbjuds motsvarar 1,2 procent av rotnettot per år som avtalet omfattar. Det innebär att ett 50-årigt avtal motsvarar cirka 60 procent av rotnettot. Impediment kan ingå i avtalsområdet, men ersättning utgår inte för denna areal.

Denna ersättningsnivå för skogsmark, som inneburit en tredubbling sedan år 2010, bygger på regeringens uttalande om att ersättningen bör ligga på en nivå som innebär att naturvårdsavtal blir ett attraktivt alternativ till andra former av skydd. Samtidigt ska ersättningsnivån skilja sig från den som gäller för naturreservat eller biotopskyddsområden, eftersom avtalen är tidsbegränsade och bygger på ett gemensamt ansvarstagande för miljön, mellan staten och markägaren.96

Utbetalning

Utbetalning av ersättning för naturvårdsavtal kan ske genom engångsutbetalning eller vid flera tillfällen, till exempel som årlig utbetalning, i normalfallet dock längst under 5 år. Myndigheterna strävar efter att koncentrera utbetalningarna till så få tillfällen som möjligt för att hålla nere de administrativa kostnaderna. Det finns inte heller någon skatteteknisk fördel för markägaren att få ersättningen utbetald under flera år.

Skatt

Beskrivningen nedan avser endast enskilda näringsidkare och berör alltså inte bolagsbeskattning. Ett naturvårdsavtal är till skillnad mot den ersättning som utgår vid inrättande av ett områdesskydd för all framtid, inte att jämställa med en avyttring. Ersättning för ett naturvårdsavtal ska därför, oavsett om löptiden är 5 eller 50 år, beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet.

SOU 2020:73 Skydd av skog

225

Särskilda skatteregler om när inkomst från naturvårdsavtal ska tas upp saknas. Inkomsten ska därför tas upp som intäkt det beskattningsår som inkomsten hänför sig till enligt god redovisningssed. Skatteverket har i ett ställningstagande år 200597 kommit till slutsatsen att inkomsten från ett naturvårdsavtal som enbart innebär en begränsning för fastighetsägaren att nyttja marken och inte förutsätter någon prestation, i sin helhet ska tas upp som intäkt när fastighetsägaren fått rätt till ersättningen. Ersättningen ska därmed inte periodiseras över avtalstiden. Detta ställningstagande innebar en ändring av tidigare praxis som byggde på ett förarbetsuttalande där regeringen ansett att ersättning från ett naturvårdsavtal borde periodiseras och intäktsredovisas linjärt under avtalets löptid.98 Frågan om periodisering av naturvårdsavtal har därefter utretts vid flera tillfällen.99Det saknas alltjämt möjlighet att periodisera ersättningen, vid sidan av de vanliga periodiseringsmöjligheterna för näringsidkare: periodiseringsfond, expansionsfond och räntefördelning.

Beskattning i inkomstslaget näringsverksamhet utan möjlighet till periodisering innebär att skatteeffekten blir relativt hög. För inkomster i detta inkomstslag ska nämligen även sociala avgifter i form av egenavgift utgå. Dessutom utgår statlig inkomstskatt för inkomster över skiktgränsen. En skogsägare som får ersättning för ett naturvårdsavtal ska därmed betala skatt med 40–48 procent för inkomster under skiktgränsen (490 700 kronor inkomstår 2019) och med 60– 70 procent och uppåt för inkomster över skiktgränsen.

6.3.3 Sanktioner vid avtalsbrott

Ett naturvårdsavtal omfattas inte av de förvaltningsrättsliga sanktionsmöjligheterna straff eller vite. Avtalsparterna är därmed hänvisade till de civilrättsliga påföljderna som kan följa av avtalsbrott; framför allt hävning och skadestånd. En åtgärd som vidtas i ett område som omfattas av ett naturvårdsavtal kan dock i många fall omfattas av samrådsplikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

97 Skatteverkets ställningstaganden, Inkomst från naturvårdsavtal, 2005-02-14,

dnr 130 84518-05/111.

98

99

Utredningen om sambandet mellan redovisning och beskattnings betänkande Beskattnings-

tidpunkten för näringsverksamhet, SOU 2008:80 samt Skatteförenklingsutredningens betänk-

ande Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i

handelsbolag, SOU 2014:68.

Skydd av skog SOU 2020:73

226

Enligt den mall för upprättande av naturvårdsavtal som Naturvårdsverket tillhandahåller ingår inget särskilt avtalsvillkor i fråga om sanktioner vid avtalsbrott. Skogsstyrelsen har övervägt att införa vitesklausuler i avtalsmallen men avstått då det bedömts som olämpligt att myndigheten på så sätt skulle manifestera ett misstroende mot den markägare som valt att teckna ett avtal med myndigheten, i det gemensam naturvårdsintressets namn. Enligt Skogsstyrelsens rutin för naturvårdsavtal100 ska dock myndigheten vid upptäckt av en överträdelse mot villkor i avtalet ”överväga att framställa ett skadeståndskrav för avtalsbrott”. Det saknas rättspraxis på vilken ekonomisk skada som staten skulle kunna hävda i en sådan process, vid sidan av de kostnader som uppkommit för tecknade av avtalet. Hävning av ett avtal på grund av avtalsbrott innebär att prestationerna enligt avtalet ska återgå, vilket då även skulle ge staten en möjlighet att, i vart fall delvis återkräva den utgivna ersättningen.101

Vid kontrollinventering under perioden 2014–2019 av sammanlagt 3 200 naturvårdsavtal har Skogsstyrelsen identifierat potentiella avtalsbrott i 2–5 procent av avtalsområdena. Siffran varierar och är högre efter exempelvis stormar eller insektsangrepp. De identifierade avtalsbrottet rör främst mindre åtgärder inom avtalsområdet, som vindfällen i ytterkanterna som upparbetats eller traktorvägar som anlagts eller röjts. I några fall har myndigheten i dialog med markägaren fått till stånd naturvårdande skötsel som kompensation för avtalsbrottet. Såvitt känt har Skogsstyrelsen aldrig tillämpat möjligheten att kräva skadestånd eller häva ett naturvårdsavtal. För det fall ett mer flagrant avtalsbrott upptäcks har Skogsstyrelsen i något enstaka fall i stället åtalsanmält markägaren med hänvisning till samrådsplikten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.102

6.3.4 Särskilda former av naturvårdsavtal

Naturvårdsavtal i stället för förbud

Naturvårdsavtal är även möjliga att teckna i de fall då staten kan bli ersättningsskyldig på grund av ett förbud mot avverkning, efter ett samrådsförfarande enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inom ett Natura

100 Skogsstyrelsens rutin Handläggning av naturvårdsavtal, 2016-06-28, H-32/2016. 101

Bengtsson, Bertil, Avtal om naturvård, SvJT 2014 s. 256.

102

Uppgift från Skogsstyrelsen 2020-05-08.

SOU 2020:73 Skydd av skog

227

2000-område. En utgångspunkt är att fastighetsägaren är intresserad av att teckna ett naturvårdsavtal för området i stället för att få intrångsersättning enligt miljöbalken.

Ersättning beräknas i samband med avverkningsanmälan där myndigheten och fastighetsägaren är ense om att naturvårdsavtal är ett alternativ till interimistiskt förbud med stöd av miljöbalken. Fördelen med interimistiskt förbud och beslut att inte ge tillstånd till exempelvis slutavverkning är att ägaren kan förutse de rättsliga och ekonomiska förutsättningarna för beräkning av ersättning enligt miljöbalkens ersättningsregler. Om parterna i stället väljer att träffa ett naturvårdsavtal beräknas årlig ersättning på i huvudsak samma sätt med den skillnaden att ersättningen vid tecknande av naturvårdsavtal betalas i direkt anslutning till avtalsteckning.

Naturvårdsavtal i stället för interimistiskt förbud innebär normalt att fastighetsägaren avstår från avverkning inom berört område av fastigheten och att skogsvårdsåtgärder eller naturvårdande skötsel inte påbörjas under avtalstiden. Avtalstiden är högst 3 år. I naturvårdsavtalet anges att avtalsområdet bör avsättas för naturvård genom områdesskydd när avtalet upphör.

Ersättningen för ett sådant naturvårdsavtal beräknas med utgångspunkt från den avverkning som ägaren planerat att genomföra omedelbart om inte avtalet tecknats. Ersättningen per år beräknas som avkastningsräntan på det beräknade rotnettot och betalas ut när avtalet tecknats. Avkastningsräntan är den vid avtalstidpunkten gällande referensräntan med tillägg av 2 procent. Detta sätt att beräkna årlig ersättning följer av rättspraxis för beräkning av årlig ersättning när tillstånd nekats till avverkning med stöd av miljöbalken.

Skogsstyrelsen tillämpar i dagsläget inte denna typ av avtal.

Fastighetsavtal

Fastighetsavtalen föreslogs som en kompletterande skyddsform av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i rapporten Kompletterande

metoder vid skydd av värdefull natur år 2008. Regeringen gav därefter

myndigheterna i uppdrag att tillsammans med Länsstyrelsen i Skåne län ta fram riktlinjer om formerna för och tillämpning av fastighetsavtal som ett viktigt verktyg för att bidra till måluppfyllelsen av flera

Skydd av skog SOU 2020:73

228

miljökvalitetsmål.103 År 2013 publicerades de gemensamma riktlinjerna för fastighetsavtal.104

Syftet med fastighetsavtal är att motivera en fastighetsägare med särskilt höga miljöambitioner att bevara eller tillskapa ytterligare miljövärden på hela sin fastighet samtidigt som skogsproduktion bedrivs. Dessa miljöambitioner ska vara högre än hänsynskrav i lag, det generella sektorsansvaret och eventuella certifieringar. Fastighetsavtalet ska ge en helhetssyn på en fastighets skogsproduktion och miljöhänsyn samt tjäna som incitament till fastighetsägare för att bevara och öka skogliga värdekärnors storlek och/eller naturvärdeskvalitet. Fastighetsavtalet ska också illustrera den svenska modellen på fastighetsnivå, det vill säga både avsättningar av bestånd med höga miljövärden, och skogsproduktion med god miljöhänsyn samt i förkommande fall områden där målen kombineras.

Ett fastighetsavtal är en form av naturvårdsavtal som gäller för en hel fastighet. All skogsmark på fastigheten ingår i avtalet, både den skog där syftet är att bevara och öka naturvärdena och den skog som även fortsättningsvis ska brukas för skogsproduktion med miljöhänsyn enligt intentionerna i skogs- och miljöpolitiken. Rekreationsvärden och kulturmiljövärden kan ingå i ett fastighetsavtal. Fastighetsavtalet reglerar det fastighetsägaren förbinder sig att avstå ifrån eller ska tåla.

Utgångspunkten vid fastighetsavtal ska vara fastigheter med skogliga värdekärnor och eventuella utvecklingsmarker knutna till skog. Avtalsformen riktar sig också till fastighetsägare som bedriver och avser att bedriva ett skogsbruk med särskilt höga miljö- och naturvårdsambitioner. Värden för kulturmiljö och friluftsliv /rekreation kan också utgöra viktiga prioriteringsgrunder vid urval av fastigheter, men är inte skäl i sig för ett fastighetsavtal.

Följande villkor ska uppfyllas för tecknandet av ett fastighetsavtal:

• Det ska finnas en aktuell, målklassad skogsbruksplan, inte äldre än 10 år. Den målklassade skogsbruksplanen och skogskartan är en bilaga till avtalet.

• Minst 15 procent av fastighetens areal ska utgöras av områden avsatta för naturvård eller förstärkt hänsyn i produktionsbestånd.

Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket, och Länsstyrelsen i Skåne Län, Fastighetsavtal – riktlinjer

för tillämpning, 2013-06-19,

SOU 2020:73 Skydd av skog

229

• Fastigheten ska innehålla minst en skoglig värdekärna.

• Hänsynen i produktionsbestånden förutsätts bidra till att alla höga miljövärden bevaras, men även skapande och utvecklande av miljövärden kan ingå.

• Ambitionen är att skyddet ska vara långsiktigt.

För fastighetsavtal tillämpas samma prioriteringsgrund som gäller för övrigt formellt skydd, och som följer av Nationell strategi för formellt skydd av skog. Fastighetsavtal tecknas som lägst för en period om 10 år. För naturvårdsbestånden inom fastigheten (NO/NS) utgår ersättning enligt samma principer som för naturvårdsavtal i övrigt. Utöver detta utgår rådgivning i fält upp till en dag per år om vilka åtgärder som bör utföras det kommande året.

Ett fastighetsavtal utformas i princip på samma sätt som för andra naturvårdsavtal med undantag av att fastighetens målklassade skogsbruksplan biläggs avtalet. Avtalets målbeskrivning knyts då till skogsbruksplanens NO/NS bestånd som även utgör de områden som träffas av jordabalkens bestämmelser om naturvårdsavtal. Ett fastighetsavtal innehåller mer generösa regler om ändring under avtalstiden, då en skogsbruksplan normalt uppdateras vart tionde år och då kan målklassningen komma att ändras. Vidare ska inte de områden som avsatts för naturvårdsändamål fastighetsavtalet märkas ut i fält.

Skogsstyrelsen har i dagsläget sju fastighetsavtal som är i kraft. Dessa omfattar cirka 225 hektar produktiv skogsmark varav cirka 100 hektar är avsatta för naturvårdsändamål. För dessa områden har skogsstyrelsen betalt ersättning med cirka 2,5 miljon kronor vilket motsvarar 25 000 kronor per hektar. De flesta avtalen löper på 50 år.

Skälet till den blygsamma omfattning av fastighetsavtal antas bero på ett svagt intresse från fastighetsägare att formalisera naturvården samt det omfattande arbete som krävs av myndigheterna både inför ett avtalstecknande och för de åtaganden som avtalet medför för myndigheten. 105

105 Uppgift från Skogsstyrelsen 2020-05-08.

Skydd av skog SOU 2020:73

230

Naturvårdsavtal för områden med höga sociala värden

Kulturmiljövärden och värden för rekreation angavs i de ursprungliga riktlinjerna för naturvårdsavtal endast utgöra stödkriterier till de befintliga biologiska värdena. Från år 2015 har dock kompletterande riktlinjer utformats för att även, med rekreationsvärden som grund, bevara och utveckla skogar som har ett högt socialt värde genom naturvårdsavtal.106 Tanken är att naturvårdsavtal ska kunna tecknas även för skogar med ordinära biologiska värden men med höga upplevelse- och rekreationsvärden.

De områden som kan komma ifråga utgörs av områden med skog som har så höga rekreationsvärden att skötseln bör inriktas mot att bevara och utveckla dessa värden. Naturvårdsavtalet ska utformas så att åtgärder som förstör eller försämrar rekreationsvärden och biologiska värden är otillåtna.

Områden som kan komma i fråga för ett naturvårdsavtal för sociala värden bedöms från tre kriterier: nyttjande, kvalitet och tillgänglighet. Kriteriet för nyttjande utgår i första hand från spår av och kunskap om att människor faktiskt besöker den aktuella skogen i relativt stor utsträckning, som upptrampade stigar och kojor. Ju tydligare spåren är, desto högre nyttjande. Det finns sju olika upplevelsekvaliteter som är identifierade i skogen och som kan avgöra om ett område uppfyller kriteriet för kvalitet: orördhet och mystik, skogskänsla, frihet och rymd, naturpedagogik, kulturhistoria, aktivitet och utmaning samt service och samvaro. Kriteriet för tillgängligheten bedöms utifrån hur lätt det är att komma till området, hur det är att ta sig in i skogen samt hur information om området kan presenteras på ett sådant sätt att det möjliggör för alla att ta del av skogsmiljön. Det handlar om såväl avstånd, mentala och fysiska barriärer som hur skogen ser ut. Barriärer kan vara avsaknad av kunskap om att skogen finns, rädsla för att gå vilse eller att stora vägar omger skogen.

De kriterier som används för att avgöra om en skog håller höga sociala värden viktas sedan samman genom ett poängsystem som används som underlag för hur prioriterad skogen är för ett avtal. Prioriteringsmodellen innebär att den absoluta merparten av områdena som kan komma ifråga utgörs av äldre skogar där de flesta skogsskötselåtgärder, till exempel föryngringsavverkning, inte är förenligt med avtalets syfte.

106

Skogsstyrelsens, PM skog, 5/2014, 2014-12-08.

SOU 2020:73 Skydd av skog

231

När avtalet hindrar föryngringsavverkning tillämpas samma grunder för beräkning av ersättning som vid naturvårdsavtal enligt de gemensamma riktlinjerna som beskrivs ovan.

Det uppskattas finnas ett 20-tal avtal som är tecknade för områden med höga sociala värden.

Vitryggsavtal

Den vitryggiga hackspetten hör till de mest hotade ryggradsdjuren i Sverige. Arten har minskat drastiskt och i dag finns sannolikt endast ett 20-tal fåglar i landet. För att hjälpa arten att överleva finns sedan 2005 ett åtgärdsprogram för arten och dess livsmiljö. Den vitryggiga hackspetten är en art som kräver skogstyper med en stor andel lövträd och tillgång till många döda eller döende träd.

Skogsstyrelsen och skogsbolaget Stora Enso tecknade redan år 1999, utan att någon statlig ersättning utgått, ett särskilt avtal för att trygga och restaurera livsmiljön för den vitryggiga hackspetten, ett så kallat vitryggsavtal. Fram till 2009 tecknades ytterligare 13 motsvarande avtal i samma syfte med markägaren. År 2012 tecknades de 14 avtalen om med Bergvik Skog AB. I de skogar som omfattas av avtalen har omfattande naturvårdande skötselåtgärder genomförts för att öka mängden lövskog och död ved. 2019 delades skogsmarken inom Bergvik Skog AB upp på nio olika ägare som i dag äger de områden som omfattas av vitryggsavtalen. Nya avtal har tecknats mellan Skogsstyrelsen och de nya markägarna.

Vitryggsavtalen omfattar cirka 10 000 hektar produktiv skogsmark.

Ekoparksavtal

Ekoparksavtal är en form av naturvårdsavtal som tecknats mellan Sveaskog AB och Skogsstyrelsen utan att någon statlig ersättning utbetalats. Ekoparksavtalen är minst 1 000 hektar stora och utgörs till minst 50 procent av naturvårdsareal. På den areal som inte är naturvårdsareal i en ekopark bedrivs skogsbruk med generell eller förstärkt miljöhänsyn. I ekoparksavtalen finns vid sidan av reglering av skogsbruket en 50-årig skötselplan för naturvårdsarealerna, som innefattar olika naturvårdande skötselåtgärder, som till exempel natur-

Skydd av skog SOU 2020:73

232

vårdsbränningar och våtmarksrestaureringar. Vid sidan av naturvården har ekoparkerna till syfte att gynna friluftsliv och turism.

Det finns 37 ekoparker över hela Sverige som totalt omfattar 241 000 hektar varav 174 000 hektar produktiv skogsmark.

6.4 Frivilliga avsättningar och miljöhänsyn

6.4.1 Frivilliga avsättningar

Frivilliga avsättningar är ett etablerat begrepp i svensk skogspolitik. Det framgår emellertid inte, vare sig i regeringens propositioner eller i något riksdagsbeslut någon närmare beskrivning av vad som utgör en frivillig avsättning. Skogsstyrelsen har dock definierat begreppet:

Ett område med sammanhängande produktiv skogsmark för vilket markägaren frivilligt fattat beslut om att åtgärder som kan skada dess naturvärde, kulturmiljövärde och/eller sociala värde inte ska utföras, området ska finnas dokumenterat i plan eller annan handling.107

Inom skogsbruket har områden avsatts för naturvården på frivillig väg sedan lång tid. En viss formalisering av dessa områden gjordes i början av 1990-talet genom arbetet med gröna skogsbruksplaner. I en grön skogsbruksplan ges olika bestånd olika målklasser, där begreppen NO och NS (Naturvård Orörd och Naturvård Skötsel) innebär att området har naturvård som mål.

Frivilliga avsättningar är en viktig del av principen om sektorsansvar som lades fast 1988, preciserades genom 1991 års miljöpolitiska beslut samt tydliggjordes ytterligare genom den nya skogspolitiken som infördes 1994.108

De frivilliga avsättningarna är också en central del av miljömålsarbetet inom miljökvalitetsmålet Levande Skogar. Ett tidigare delmål till miljömålet, att skydda ytterligare 900 000 hektar skogsmark, förutsatte ett frivilligt ansvarstagande från skogsbruket om skydd av ytterligare minst 500 000 hektar skogsmark till 2010.109 Enligt nuvarande etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden, som antogs 2014110, anges att skogsbrukets frivilliga

107

Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor

samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

108

Se kapitel 4.2.1.