Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås förändringar i organisationsstrukturen för statens riskkapitalinsatser till företag. Den nya strukturen syftar till att skapa förutsättningar för ett bättre utnyttjande av statens resurser inom området och öka volymen riskvilligt kapital och dess närvaro i segment där det finns behov av marknadskompletterande utvecklingskapital.

Förslaget innebär inrättande av ett nationellt utvecklingsbolag, som har att investera indirekt i företag i utvecklingsfaser genom privat förvaltade fonder i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. Bolaget är avsett att vara helägt av staten. De av staten helägda aktiebolagen Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB föreslås bli inordnade i en med det nationella utvecklingsbolaget gemensam koncern. De två förstnämnda bolagen föreslås tills vidare förvalta sina befintliga investeringar.

Utgångspunkten för förändringarna är att genom en ändrad struktur och ett ändrat arbetssätt minska inlåsningen av befintligt kapital och öka samverkan mellan offentligt och privat kapital för att på så sätt bidra till uppväxling av och ökade volymer riskvilligt utvecklingskapital. Den nya strukturen förväntas även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxt- potential.

Viss verksamhet som det nationella utvecklingsbolaget kommer att bedriva kan komma att innefatta stödgivning enligt EU:s statsstödsregler. I propositionen lämnas därför även förslag till en ny lag som syftar till att göra det möjligt för det nationella utvecklingsbolaget att lämna stöd inom ramen för EU:s statsstödsregler. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels antar regeringens förslag till

1. lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag,

dels bemyndigar regeringen att

2. i aktiebolagsform bedriva finansieringsverksamhet inom ett nationellt utvecklingsbolag med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar (avsnitt 5),

3. vidta de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för att förvärva ett aktiebolag (avsnitt 5),

4. genom ovillkorat aktieägartillskott skjuta till samtliga aktier i de av staten helägda aktiebolagen Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB till det nationella utvecklingsbolaget (avsnitt 5),

5. vidta de åtgärder som är nödvändiga för att Fouriertransform Aktiebolags och Inlandsinnovation AB:s verksamheter över tid ska kunna avvecklas, vilket inkluderar att avyttra bolagen eller avveckla dem genom likvidation eller fusion, vid den tidpunkt som regeringen finner lämplig (avsnitt 5), och

6. vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad regeringen föreslår enligt 2–5,

dels godkänner att

7. verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget finansieras med kapital från Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar (avsnitt 5).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Regeringen får till ett statligt ägt aktiebolag som har att främja kapitalförsörjning i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet (nationellt utvecklingsbolag) överlämna att i enskilda fall pröva frågor om statligt stöd till näringsidkare inom bolagets verksamhetsområde.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om sådant statligt stöd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

• Sida 5
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 26 februari 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga behovet av statliga marknadskompletterande finansieringsinsatser riktade till små och medelstora företag. Uppdraget omfattade även att lämna förslag på hur dagens insatser kan bli mer effektiva och ändamålsenliga samt vid behov förslag på förändringar av insatsernas inriktning och utformning. Den 18 juni 2015 överlämnade utredaren betänkandet En fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i Näringsdepartementet (dnr N2015/04705/KF).

Som underlag för bedömningen av om det nationella utvecklingsbolag som föreslås i avsnitt 5 ska få möjlighet att lämna stöd inom ramen för EU:s statsstödsregler har det inom Näringsdepartementet utarbetats en promemoria med ett förslag till en särskild lag. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i Näringsdepartementet (dnr N2015/07808/ KF).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 28 januari 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagsförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

4. Behov av förändringar i statens finansieringsinsatser

Goda förutsättningar för innovation, entreprenörskap och företagstillväxt i alla delar av landet är en viktig nyckel inom jobbpolitiken. En väl fungerande kapitalförsörjning är en viktig del av ett företagsklimat som understöder innovation och hållbar tillväxt.

Även om marknaden tillgodoser och ska tillgodose företagens finansiella behov finns det marknadsmisslyckanden och finansieringsgap där det är viktigt att staten kompletterar marknaden. Marknadskompletterande behov finns bl.a. när det gäller finansiering av innovativa verksamheter som präglas av relativt stor osäkerhet eller risk och där det ofta är långa ledtider till finansiell bärighet. Förmågan att säkerställa goda utvecklingsförutsättningar, t.ex. tillgång till riskvilligt kapital, för innovativa företag är en viktig förutsättning för att nå regeringens högt ställda mål för sysselsättning och hållbar tillväxt.

I fråga om privat riskkapital har utvecklingen gått mot att alltmer av investeringarna sker i senare faser. När det gäller situationen för lånefinansiering tyder mycket på att mindre företags finansieringsmöjligheter och villkor försämrats, bl.a. till följd av ökad riskaversion från bankerna i spåren

• Sida 6
•  Original

av ökad finansmarknadsreglering efter finanskrisen 2008/09 (SOU 2015:64). Samtidigt har finansieringen från den privata marknaden i de allra tidigaste skedena av företagens utveckling minskat i omfattning och många företag har problem med att finansiera sin tillväxt trots goda marknadsutsikter.

Dagens statliga finansieringsinsatser har brister. Många företagare och innovatörer menar att det finns luckor i ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential och att de möter svårigheter att finansiera utvecklingsinvesteringar. Regeringen bedömer, med stöd av bl.a. Riksrevisionens granskning av de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning (RiR 2014:1), att det finns behov av att tydliggöra och förenkla dagens system för statlig företagsfinansiering, minska långsiktiga inlåsningar i avgränsade investeringsmandat och göra kapitalet mer verksamt gentemot de marknadskompletterande behov som finns, särskilt i utvecklingsskeden.

Behov, efterfrågan och förutsättningar för företagsfinansiering varierar mellan olika delar av landet, bl.a. beroende på företagsstruktur. Det är viktigt att statens insatser totalt sett omfattar instrument och arbetssätt som bidrar till att möta de marknadskompletterande behov som finns bland företag i hela Sverige. En särskild utmaning gäller skilda förutsättningar för lånefinansiering beroende på regionala skillnader i värderingen på t.ex. fastigheter, vilket ger olika förutsättningar att erbjuda säkerheter vid ansökan om lån.

Regeringen verkar för att stärka förutsättningarna när det gäller företagsfinansiering, särskilt i utvecklingsskeden. I det ligger en ambition att tydliggöra och förenkla dagens system för statliga finansieringsinsatser genom att minska inlåsningar, frigöra och omfördela kapitalet gentemot de marknadskompletterande behov som finns samt i större utsträckning aktivera och söka samarbete med privata finansiärer för att bättre kunna möta företagens behov av finansiering.

I denna proposition lämnas förslag som syftar till att stärka förutsättningarna för finansiering av tillväxtorienterade, ofta innovativa, företag. I budgetpropositionen för 2016 aviserades ambitionen att etablera ett nytt nationellt fond-i-fond-bolag och att i detta inordna de existerande bolagen Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB (prop. 2015/16:1 utg.omr. 24). Tanken är att detta bolag ska bidra till att möta marknadskompletterande behov av utvecklingskapital till företag, inte minst i utvecklingsskeden. Genom sitt arbetssätt förväntas det nya bolaget även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential.

• Sida 7
•  Original

5. En ny riskkapitalstruktur

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att i aktiebolagsform bedriva finansieringsverksamhet inom ett nationellt utvecklingsbolag med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar.

Regeringen bemyndigas även att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förvärva ett aktiebolag. Utgifterna ska belasta det under utgiftsområde 24 uppförda ramanslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag.

Vidare bemyndigas regeringen att genom ovillkorat aktieägartillskott skjuta till samtliga aktier i de av staten helägda aktiebolagen Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB till det nationella utvecklingsbolaget.

Regeringen bemyndigas även att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att Fouriertransform Aktiebolags och Inlandsinnovation AB:s verksamheter över tid ska kunna avvecklas, vilket inkluderar att avyttra bolagen eller avveckla dem genom likvidation eller fusion, vid den tidpunkt som regeringen finner lämplig.

Regeringen bemyndigas vidare att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad regeringen föreslår ovan.

Riksdagen godkänner att verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget finansieras med kapital från Fouriertransform Aktiebolag och Inlandsinnovation AB i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningens förslag skiljer sig från regeringens i det att utredningen föreslår att två EU-finansierade fondprojekt ska inordnas i det nationella utvecklingsbolaget. Utredningens förslag skiljer sig i övrigt från regeringens endast i detaljfrågor.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till den föreslagna strukturförändringen som innebär inrättande av ett av staten helägt nationellt utvecklingsbolag och till de principer som ligger bakom den föreslagna strukturförändringen. De flesta av remissinstanserna är positiva eller i huvudsak positiva till förslaget om ny riskkapitalstruktur. De synpunkter som framförs handlar i första hand om befarade negativa regionala konsekvenser av ombildning av Inlandsinnovation AB (Inlandsinnovation) som enligt förslaget ska omstruktureras och uppgå i det nya bolaget. Den risk som några remissinstanser ser är att färre riskkapitalinvesteringar kommer att göras i norra Sverige och att den kompetens som byggts upp inom Inlandsinnovation riskerar att gå förlorad. Denna farhåga lyfts fram av några regionala aktörer som berörs av Inlandsinnovations verksamhet, exempelvis regionala företrädare i norra Sverige samt Stiftelsen

Norrlandsfonden. Några remissinstanser, t.ex. Handelshögskolan i Stockholm och Sjätte AP-fonden, menar att utredningen är orealistisk i synen på organisationens storlek och vilka funktioner som behöver finnas internt.

Dessa remissinstanser menar också att det är av stor vikt att det finns expertis anställd i bolaget, både i syfte att nå bättre resultat i investeringsverksamheten och för att hålla nere förvaltningskostnaderna. Merparten av remissinstanserna väljer att inte kommentera förslaget om en mikrofond.

• Sida 8
•  Original

Samtidigt uttrycks intresse för att få förstärkt finansiering till exempelvis universitetens holdingbolag. Vidare framhåller några remissinstanser mervärdet av förstärkt finansiering av fonder som finansierar bolag i tidiga skeden och med högt kunskapsinnehåll.

Skälen för regeringens förslag

Nationellt utvecklingsbolag

Regeringens ambition är att tydliggöra och förenkla de statliga finansieringsinsatserna genom att minska inlåsningar, frigöra och omfördela kapitalet gentemot de marknadskompletterande behov som finns samt i större utsträckning aktivera och söka samarbete med privata och andra externa finansiärer för att bättre kunna möta företagens behov av finansiering. Statligt kapital bör investeras huvudsakligen i utvecklingsfaser där det finns marknadskompletterande behov.

I linje med denna ambition och i enlighet med utredningens förslag bör regeringen bemyndigas att inrätta ett bolag för att bedriva finansieringsverksamhet med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar. Genom att staten tillför kapital och delar risk med privata investerare är avsikten att investeringsvolymerna kan växlas upp och styras mot företag med marknadskompletterande kapitalbehov. Bolaget ska investera i privat förvaltade fonder som är inriktade på investeringar i företag i utvecklingsfaser i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. Regeringen delar utredningens uppfattning att det nya bolaget ska vara helägt av staten och drivas i aktiebolagsform. Regeringen avser därför att förvärva ett aktiebolag för att denna verksamhet ska kunna bedrivas. Därigenom inrättas ett natio- nellt utvecklingsbolag.

Tillgång till kapital i start- och utvecklingsskeden är en viktig del av ett konkurrenskraftigt innovations- och företagsklimat. Den föreslagna omstruktureringen av statens kapitalförsörjningsinsatser förväntas bidra till att minska inlåsningar i investeringsmandat och öka flexibiliteten och verkningsgraden i statens riskkapitalinsatser. Det är regeringens bedömning att den nya strukturen kommer att bidra till att stimulera utbudet av privat kapital och främja ett hållbart finansiellt system i hela landet i segment där osäkerheterna är stora. Volymerna av riskvilligt utvecklingskapital förutses därmed öka, då investeringar av statliga medel som huvudregel saminvesteras med privata medel. Genom att investera genom andra fonder bedöms det nya bolaget även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential, vilket kommer att gagna finansieringsmöjligheterna brett och inom områden där det i dag saknas riskvilligt kapital. Marknadskompletterande behov och angelägna investeringsområden förändras över tid och det är viktigt att kunna vara följsam i dessa förändringar för att på bästa sätt fylla detta behov.

Dessa förändringar är även i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i granskningen av statens riskkapitalinsatser (RiR 2014:1).

Fouriertransform Aktiebolag (Fouriertransform) och Inlandsinnovation AB (Inlandsinnovation) kommer genom ett ovillkorat aktieägartillskott att föras över till det nationella utvecklingsbolaget som i och med det bildar moderbolag i en gemensam koncern. Avsikten är att det nya bolagets styrelse och ledning i hög grad ska vara specialiserade på att förvalta fonder.

• Sida 9
•  Original

Den nya strukturen kommer att ge dem möjlighet att fokusera på denna uppgift. Mot denna bakgrund är det önskvärt att organisatoriskt separera förvaltningen av de direkta investeringar som har genomförts av Fouriertransform och Inlandsinnovation, även om dessa bolag ägs av det natio- nella utvecklingsbolaget.

Det nationella utvecklingsbolaget kommer i och med detta att, förutom att ansvara för uppbyggnaden av den nya verksamheten, även på övergripande nivå ansvara för en ansvarsfull hantering av nuvarande innehav samt en ordnad långsiktig avveckling av Fouriertransform och Inlandsinnovation. Regeringen delar inte utredningens uppfattning att det nationella utvecklingsbolagets förvaltningsorganisation ska vara så liten att bolaget måste lägga ut kärnuppgifter på externa experter och specialister för olika ändamål. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att för att det nationella utvecklingsbolaget ska kunna lyckas med sitt uppdrag kommer det vara avgörande att det, i kombination med extern expertis, finns experter på fondselektering och fondutvärdering, inklusive både finansiella och juridiska experter, anställda i bolaget. Både externa rådgivare och intern personal i det nationella utvecklingsbolaget bör vara opartiska och ha lång erfarenhet av fondförvaltning, bolagsutveckling, transaktioner och bolagsförsäljning. Denna kompetensprofil gäller också för styrelsen som bär det yttersta ansvaret för investeringsbeslut och förvaltning och har att närmare fastställa processer för urval av fonder. Den nya riskkapitalstrukturen ska främja hållbar ekonomisk tillväxt och ett jämställt näringsliv.

Regeringen kommer att i ägaranvisningar närmare precisera inriktningen för det nationella utvecklingsbolagets verksamheter. Regeringen kommer också att meddela föreskrifter om det nationella utvecklingsbolagets olika finansiella instrument, i syfte att säkerställa att insatserna tillämpas inom ramen för EU:s statsstödsregler.

Under remissbehandlingen har regionala intressenter uttryckt en oro för att riskkapitalutbudet i norra Sveriges inland kraftigt skulle försämras som en följd av den nya strukturen. Regeringen bedömer att behovet av ägarkapital även fortsatt kommer att kunna tillgodoses där. Riskkapitalinvesteringar kommer att kunna göras i området även inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget. Goda idéer och utvecklingsprojekt ska kunna få finansiering oavsett vilken verksamhet det avser eller var i landet de härrör från. Inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget kommer olika faser och branscher att täckas beroende på de behov och förutsättningar som finns. Till helhetsbilden hör även det faktum att det under programperioden 2014–2020 från Europeiska regionala utvecklingsfonden avsatts medel för riskkapitalinsatser, utöver de medel som redan investerats under programperioden 2007–2013 bl.a. genom Almi Invest AB. Dessa medel innebär en förstärkning av riskkapitalutbudet, inte minst i norra Sverige. Inom ramen för det nationella regionalfondsprogrammet 2014–2020 är avsikten att etablera två riskkapitalfonder. Den ena är en grön investeringsfond, nedan kallad den Gröna fonden, som ska stärka utbudet av riskkapital genom huvudsakligen direktinvesteringar i företag med affärsmodeller som bidrar till att minska utsläppen av koldioxid. Den andra är en fond med syfte att investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder. Insatsen ska dels stärka utbudet av privat riskkapital för företag i utvecklingsskeden, dels främja förekomsten av privata riskkapitalförvaltare som är aktiva bland

• Sida 10
•  Original

företag i utvecklingsfaser. Eftersom dessa riskkapitalprojekt bl.a. är bundna tidsmässigt genom kopplingen till regionalfondsprogrammen bör projekten inte, vilket utredaren föreslagit, förvaltas av det nationella utvecklingsbolaget. På lång sikt bör även fond-i-fond-verksamheter i projektform och liknande samordnas inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget.

Utredningen innehåller även ett förslag om att det nationella utvecklingsbolaget ska omfatta en mikrofond med inriktning mot att stötta mindre, ofta lokala, fonder med inriktning på investeringar i företag i tidiga utvecklingsskeden.

Regeringens uppfattning är att det finns ett behov av kontinuitet när det gäller att tillhandahålla tidig finansiering, t.ex. såddkapital till innovativa företag med tillväxtpotential i innovativa miljöer. Tidig finansiering är betydelsefull för att säkerställa att nya innovativa bolag kan ta de första stegen på en marknad och utvecklas vidare med resurser från den bredare kapitalmarknaden. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns ett mervärde och en god marginalnytta i att förstärka kapitalbasen hos lämpliga aktörer, fördelade över landet, i innovativa miljöer som bidrar till finansiering i företags tidigaste utvecklingsfaser. Förutom privat förvaltade fonder kan även investeringar i fonder i offentlig regi komma i fråga i denna del.

Regeringen avser att finansiera verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget med kapital som finns tillgängligt inom Fouriertransform och Inlandsinnovation. Förslaget bygger således på omstrukturering och omfördelning av medel inom det befintliga systemet för statlig företagsfinansiering, vilket innebär att förslaget inte påverkar statens utgifter utöver kostnaden för förvärv av ett nytt bolag. Genom att ett koncernförhållande etableras mellan Fouriertransform, Inlandsinnovation och det nationella utvecklingsbolaget möjliggörs koncernbidrag och utdelning mellan de olika bolagen. Det ska dock säkerställas att tillräckligt med kapital finns tillgängligt för Fouriertransform respektive Inlandsinnovation för en långsiktig ordnad avveckling av de två bolagens verksamheter. Kapital som successivt frigörs i takt med avyttring av Fouriertransforms och Inlandsinnovations portföljbolag ska över tid delas ut till det nationella utvecklingsbolaget.

Indirekta investeringar

Med indirekta investeringar, även benämnt fond-i-fond-investeringar, avses här att bolag tillhandahåller kapital till exempelvis riskkapitalfonder som i sin tur investerar i enskilda företag. Detta kan struktureras på flera olika sätt. Syftet med det nationella utvecklingsbolagets indirekta investeringar i nya riskkapitalfonder inom området venture capital är att vitalisera den svenska marknaden för riskkapital till företag i tidiga skeden. Riskkapital (private equity) är ett samlingsbegrepp för investeringar i onoterade företag där den mest omtalade formen är s.k. buy-out, utköpsaffärer av etablerade företag. Venture capital är en annan inriktning inom området riskkapital som omfattar minoritetsinvesteringar i företags utvecklingsskeden. Primärt ska det nationella utvecklingsbolaget investera i privat förvaltade fonder som förvaltas av nya förvaltarteam som består av personer med gedigen investeringserfarenhet. Därmed ges möjlighet för nya

• Sida 11
•  Original

fonder att starta, vilket ger fler aktörer på den svenska marknaden för venture capital.

De fonder som det nationella utvecklingsbolaget investerar i ska ha sin juridiska hemvist i Sverige. Det nationella utvecklingsbolaget bör eftersträva att även attrahera internationella investerare och ska i lämpliga fall bidra till att relevanta finansiella erbjudanden från EU:s institutioner tas till vara i verksamheten.

För att attrahera investerare som ska agera på områden där särskilda marknadskompletterande insatser krävs kan det eventuellt finnas skäl att tillämpa s.k. asymmetrisk vinstdelning, vilket innebär att medinvesterarna kan få en relativt sett bättre avkastning jämfört med det nationella utvecklingsbolaget. Det kan exempelvis handla om att det nationella utvecklingsbolaget helt eller delvis avstår från avkastning över en viss nivå eller att det nationella utvecklingsbolaget står för hela eller en stor del av förvaltningskostnaderna. I syfte att säkerställa ett engagemang för god avkastning i kombination med en sund inställning till finansiellt risktagande ska metoder som innebär att förlustrisken för investerare begränsas undvikas. Detta innebär att asymmetri endast bör omfatta vinstdelning och inte förlusttäckning. I samma syfte ska de fysiska personer som förvaltar fonderna investera egna medel i fonderna. För att underlätta för fondförvaltare att starta en ny fond bör det nationella utvecklingsbolaget initialt kunna investera en relativt stor andel av, dock aldrig hela, kapitalet i en fond, s.k. ankarinvestering, så att fonden kan påbörja sin verksamhet för att därefter söka ytterligare extern finansiering.

I syfte att förstärka kapitalbasen i fonder för såddfinansiering, s.k. såddfonder (av utredaren benämnda mikrofonder), i innovativa miljöer, exempelvis universitetsnära miljöer (universitetens holdingbolag), kan det nationella utvecklingsbolaget genom indirekta investeringar stärka kapitalet även för dessa typer av fonder. Här kan särskilt nämnas fonder som investerar i bolag i innovativa miljöer och investeringar kopplade till universitetens holdingbolag. Det nationella utvecklingsbolagets selektering av såddfonder samt ramar och villkor för såddfondernas verksamhet sker på andra premisser än för venture capital-fonderna. Regeringen kan komma att meddela föreskrifter om detta. Storleken på åtagandet per fond bör ligga i intervallet 10–50 miljoner kronor. Fonder av lokal karaktär och sammanslutningar av affärsänglar, exempelvis tillväxtkassor eller andra mindre investmentbolag, kan finansieras. Även aktörer som arbetar med ett brett spektrum av företag, t.ex. inom ideella sektorn och socialt företagande, kan komma i fråga. På samma sätt som i alla fond-i-fondinvesteringar är investeringsinriktning och förvaltarteam avgörande för att nå framgång. Såddfonderna kan väntas vara mer lokala till sin karaktär och fondernas förmåga att attrahera medinvesterare direkt till portföljbolagen är av stor betydelse. Det ligger i investeringarnas natur att fondernas livslängd förväntas vara lång. Dessa insatser är till sin karaktär regionala och lokala och därmed naturligt spridda över landet.

• Sida 12
•  Original

6. Garantisystem

Regeringens bedömning: Regeringen delar i huvudsak utredarens bedömning om att det finns vissa brister när det gäller bankers utlåning till små och medelstora företag. Almi Företagspartner AB (Almi) har en tydlig roll i att tillhandahålla marknadskompletterande lånefinansiering till företag i alla delar av landet. Almi bör därför ges i uppgift att säkerställa att lämpliga finansiella instrument erbjuds på ett sådant sätt att bedömda brister i marknaden kan kompletteras ytterligare även beträffande mindre lånebelopp och utanför större tillväxtregioner.

Almi bör mot bakgrund av utredarens problembeskrivning bedöma behovet av eventuella nya insatser, såsom ett garantiinstrument eller lämpliga låneprodukter, i nära samverkan med banker. Om genomgången visar på behov av ytterligare medelsförstärkningar för att möta identifierade behov, avser regeringen att återkomma till riksdagen i frågan. Stiftelsen Norrlandsfonden har tidigare förstärkt sin utlåningskapacitet till företag i norra Sverige genom ett lån från Inlandsinnovation. Regeringen avser att säkerställa att åtagandet bibehålls framöver.

Utredningens förslag: Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ett statligt garantisystem införs i syfte att stödja bankernas utlåning till små företag. Garantin bör avse lån på 2–20 miljoner kronor. Utredningen föreslår vidare att garantisystemet hanteras inom ramen för det nationella utvecklingsbolagets verksamhet.

Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som kommenterat kreditgarantier är principiellt positiva till förslaget. Vissa instanser ifrågasätter analysen och behovet av insatsen och hur garantin kan komplettera det som i dag erbjuds via Almi Företagspartner AB. Referenser görs också till system i andra länder och variationer i utformning och målgruppsfokus. Generellt anser remissinstanserna att det krävs en djupare analys och vissa betonar att hela systemet bygger på bankernas intresse, vilket en del remissinstanser är tveksamma till finns. Det råder delade meningar om till vilken målgrupp insatsen bör riktas, men en övervikt av remissinstanserna indikerar att behov och nytta skulle vara som störst när det gäller mindre krediter och till mindre företag än vad som föreslås i utredningen. Generellt uttrycks att den föreslagna garantinivån på 30 procent bör vara högre. Företagarnas riksorganisation delar i stort utredningens förslag men vill ha lägre belopp till mindre företag. Tillväxtverket har en positiv inställning, men påpekar att det redan finns möjligheter för banker att nyttja garantier via t.ex. EU och att bankerna visat ett begränsat intresse för dessa instrument. Almi Företagspartner AB (Almi) ser att bankernas vilja till utlåning till små och medelstora företag minskat sedan finanskrisen och delar utredningens analys beträffande skälen för detta, dvs. höga risker, svårbedömd återbetalningsförmåga, bristande säkerheter och höga administrationskostnader för små lån. Almi efterlyser dock en bredare analys av behoven av ett kreditgarantisystem och understryker att ett sådant bygger på bankernas intresse. Stiftelsen Norrlandsfonden (Norrlandsfonden) bedömer inte att den föreslagna kreditgarantin kommer att attrahera banker att öka utlåningen till den tänkta målgruppen. Riksgälds-

• Sida 13
•  Original

kontoret är tveksamt till förslaget om att inrätta ett system för kreditgarantier. Även Bankföreningen uttrycker stor tveksamhet över utredningens förslag om garantiinstrument.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar i huvudsak utredarens bedömning att det finns vissa brister kring bankers utlåning till små och medelstora företag. Regeringen bedömer dock inte att det finns förutsättningar att införa ett garantisystem enligt utredningens förslag.

Denna bedömning grundas bl.a. på att intresset från banksektorn är svagt samtidigt som det föreslagna instrumentet bygger på banksektorns intresse och engagemang. Detta har också framhållits av flera remissinstanser bl.a. Bankföreningen, Almi och Norrlandsfonden.

Regeringen anser att företags behov av externt kapital i första hand ska tillgodoses av den privata marknaden. Sverige har en i grunden väl fungerande banksektor och lånemarknad. Det finns dock tecken på att utlåning och villkor stramats åt och att bankernas riskbenägenhet minskat även för företag med positiva kassaflöden och positivt resultat. Ett skäl till detta bedöms vara ökade regulatoriska krav, bl.a. kopplat till bankernas kapitaltäckning. Svårigheter att få bankfinansiering riskerar att drabba små och medelstora företag generellt men i synnerhet företag med små säkerhetsmassor. Detta gäller exempelvis företag i områden eller regioner där fastighetspriserna är för låga för att fastigheter ska kunna användas som tillräcklig säkerhet.

Almi och Norrlandsfonden fyller en marknadskompletterande roll genom att bidra till att förstärka utbudet av lån till små och medelstora företag. De låneprodukter som dessa tillhandahåller fyller i många avseenden samma funktion som en bankgaranti genom att lånen kompletterar ett banklån till den del som saknar säkerhet. Företagens finansieringssituation förändras kontinuerligt och det gäller också bankernas förmåga och vilja att tillhandahålla riskvilliga lån till mindre företag. Detta varierar såväl med konjunkturer som med förändringar i bankernas regelverk.

För att tillvarata potentialen för innovation och tillväxt i företag i hela landet har regeringen förstärkt Almis verksamhet 2015–2018. En del av förstärkningen avser insatser till företag i tidiga skeden, i termer av antingen livscykel eller expansionsfaser, t.ex. produkt-, tjänste- eller marknadsutveckling. Almi avser att genomföra kraftiga satsningar inom sin låneverksamhet under 2016, i synnerhet med inriktning mot företag i tidiga skeden där behoven av marknadskompletterande insatser är som störst. Detta omfattar också mindre lån.

Såväl Almi som Norrlandsfonden har under senare tid tecknat avtal om förlusttäckning med Europeiska investeringsfonden, vilket möjliggör ökad utlåning och ett högre risktagande.

Även om ovanstående insatser bidrar till att stärka förutsättningarna för lånefinansiering, är det regeringens avsikt att ytterligare förstärka tillgången på marknadskompletterande lån till företag i alla delar av landet, inte minst utanför storstadsregionerna. Regeringen avser därför att verka för att Almi säkerställer att lämpliga finansiella instrument erbjuds på ett sådant sätt att bedömda brister i marknaden kan kompletteras ytterligare. Almi bör mot bakgrund av detta bedöma behovet av eventuella nya insatser, t.ex. ett garantiinstrument eller lämpliga låneprodukter, i nära samverkan med banker. Om genomgången visar på behov av ytterligare medelsförstärkningar för att möta identifierade behov, avser regeringen att återkomma till riks-

• Sida 14
•  Original

dagen i frågan. För att möjliggöra för Norrlandsfonden att fortsatt kunna möta efterfrågan på marknadskompletterande lån i norra Sverige avser regeringen att säkerställa att den förstärkta utlåningskapacitet som Norrlandsfonden fått genom lån från Inlandsinnovation bibehålls även framöver.

Regeringen utökade 2016 Norrlandsfondens utlåningsmöjligheter till företag genom att öka de förlusttäckningsmedel som fonden har möjlighet att få via Tillväxtverket för utlåning inom stödområde B, som bl.a. omfattar delar av norra Sverige. Norrlandsfonden kan därmed öka sin utlåning och ta högre risk, vilket bör möjliggöra att fler företag kan få finansiering.

7. Demonstrationsanläggningsfond

Regeringens bedömning: Det nationella utvecklingsbolaget bör ta initiativ till att, inom bolagets verksamhetsområde, etablera en demonstrationsanläggningsfond i enlighet med vad regeringen förordar.

Utredningens förslag: Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att en demonstrationsanläggningsfond inrättas för investeringar i ny teknologi eller processer där produktionsanläggningar eller produktionsenheter ska producera i kommersiell skala. Investeringar ska göras i teknik som bevisat sig tekniskt och i liten skala och där det finns en marknad för produkten, men där den upplevda risken i steget från liten skala till produktionsanläggning försvårar en rent privat finansiering. Det handlar således inte om pilotförsök eller när teknologin ska bevisa sig utan om investeringar i anläggningar som i princip skulle kunna få privat finansiering om osäkerheten, som här kan handla om total kostnadsram för anläggningen eller produktionsenheten, uppstart och konstruktionstid, verifikation av driftskostnader och liknande, fortsatt anses vara för stor. Kapitalinsatsen i varje anläggning kan antas variera mycket och kan bli betydande beroende på typ av anläggning och teknik. Fonden föreslås ha ett kapital om 1,5 miljarder kronor med målsättning att bevara sitt kapital realt intakt över tid. Demonstrationsanläggningsfonden föreslås drivas i form av ett aktiebolag som är ett dotterbolag till det nationella utvecklingsbolaget.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har valt att inte kommentera förslaget då det anses alltför översiktligt beskrivet och det därför är svårt att ha synpunkter på förslaget. De remissinstanser som valt att kommentera demonstrationsanläggningsfonden är däremot överlag positiva till insatsen. Dessa är överens om att det sannolikt föreligger ett marknadsmisslyckande när det gäller möjligheterna att finna finansiering för denna typ av projekt.

Statens energimyndighet anser att demonstrationsanläggningsfonden bör kopplas till den Gröna fonden för att därigenom kunna dels samla kompetens om energi- och miljöteknikinvesteringar, dels driva fram förslag på investeringsprojekt till fonden. RISE Research Institutes of Sweden AB och Handelshögskolan i Stockholm påpekar att det kommer att bli en utmaning att säkerställa tillräcklig avkastning för att hålla kapitalet i demon-

• Sida 15
•  Original

strationsanläggningsfonden intakt över tid. Verket för innovationssystem (Vinnova) anser att demonstrationsanläggningsfonden bör kompletteras med satsningar på berörda statliga aktörer för att bistå fonden i beredning av demonstrationsprojekt men även i att genomföra förberedande insatser för att stärka inflödet av demonstrationsprojekt.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredarens bedömning att det sannolikt föreligger ett marknadsmisslyckande för vissa typer av investeringar i produktionsanläggningar när ny teknologi eller processer ska gå från att producera i liten skala till att producera i kommersiell skala. Ett flertal kontakter har i det vidare arbetet med denna proposition tagits med företag och aktörer verksamma inom de av utredningen föreslagna målgrupperna för förslaget. Dessa återfinns främst inom branscherna material-, energi- och miljöteknik. Behovet av marknadskompletterande finansieringsinsatser i dessa branscher finns bland såväl större som mindre företag. Finansieringsbehovet för produktionsanläggningar bland de större företagen är emellertid så pass omfattande att den föreslagna fonden med ett kapital om 1,5 miljarder kronor bedöms ha en begränsad möjlighet att kunna göra någon skillnad, särskilt som kapitalet ska bevaras intakt över tid. Investeringsbehovet i dessa produktionsanläggningar är avgränsat till ett fåtal företag med mycket omfattande kapitalbehov.

För produktionsanläggningar bland mindre företag finns det däremot ett kapitalbehov, om än betydligt lägre, som på ett bättre sätt kan mötas av statliga finansieringsinsatser. Sådana investeringar bedöms ha stora likheter med traditionella venture capital-investeringar. Regeringen bör därför ta initiativ till att, inom ramen för den ordinarie fondinvesteringsverksamheten, etablera en demonstrationsanläggningsfond med huvudsaklig inriktning mot denna grupp av mindre företag. Det nationella utvecklingsbolaget får inom ramen för investeringsverksamheten definiera vilka typer av demonstrationsanläggningar som bör ingå i en sådan fond. På detta sätt renodlas det nationella utvecklingsbolagets investeringsverksamhet till att enbart investera indirekt i företag genom privat förvaltade fonder med krav på privat medfinansiering på fondnivå.

Värt att notera är att den Gröna fonden inom det nationella regionalfondsprogrammet 2014–2020 avser att förstärka tillgången till kapital för företag inom flertalet av de branscher som tillhör målgruppen för en demonstrationsanläggningsfond. Det nationella bolagets insatser bör bedrivas med hänsyn tagen till den Gröna fondens verksamhet liksom till andra närliggande statliga insatser. Statens energimyndighet har i sitt remissyttrande framhållit vikten av att relatera demonstrationsanläggningsfondens verksamhet till den Gröna fonden.

• Sida 16
•  Original

8. Innovationsstöd

Regeringens bedömning: Insatser för att stimulera framväxten av affärsidéer med hög kunskapshöjd och internationell marknadspotential bör vidareutvecklas och prioriteras. Nya och kunskapsintensiva företag är centrala för tillväxt, dynamik och innovationskraft i näringslivet. Vidare anser regeringen att medinflytande i ärenden om exempelvis medel för verifiering och innovationslån bör ges till relevanta aktörer i syfte att ta till vara deras kompetens och kännedom om företag och affärsidéer som är lämpliga för finansiering. Regeringen avser att återkomma i frågan.

Utredningens förslag: Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen konstaterar att innovationsstödet till företag och projekt i tidiga utvecklingsfaser behöver förstärkas. Utredningen föreslår att Almi ges möjligheter att utöka sin utlåning i form av innovationslån.

De årliga anslagen till Almi för förlusttäckning föreslås därför öka från 40 till 100 miljoner kronor per år. Vidare föreslås att Vinnovas medel till verifiering av forskningsresultat och projekt bör öka från 70 till 350 miljoner kronor per år. Ökningen avser verifieringsmedel till såväl innovationskontor som inkubatorer. Den totala ökningen av årliga anslag uppgår till 340 miljoner kronor per år.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har lämnat synpunkter i denna del är generellt mycket positiva till förslaget om stärkt innovationsstöd i form av ökade medel till Almi för riskavtäckning för innovationslån respektive en ökning av Vinnovas verifieringsmedel. Flertalet av remissinstanserna menar att det finns ett behov av just denna form av stöd, bidrag och ”mjuka lån”, som inte täcks fullt ut i dag. Flera remissinstanser är positiva till förslaget om ökade verifieringsmedel, bl.a. via innovationskontor och inkubatorer, och att dessa ges medinflytande över finansieringsbeslut.

Några remissinstanser, exempelvis Tillväxtverket och Vinnova, är tveksamma till den detaljstyrning av hanteringen av medlen som förslaget innebär och framhåller vikten av oberoende avseende beslut om medel till enskilda företag.

Skälen för regeringens bedömning: Innovativa företag i tidiga utvecklingsfaser är ett område där det tydligt finns behov av marknadskompletterande finansiering. Tidiga skeden präglas ofta av osäkerhet, värderings- och informationsproblem samt långa ledtider till finansiell bärighet. Det gör att marknaden på grund av dessa risker ofta avstår från investeringar i dessa skeden. Samtidigt finns ett stort samhällsekonomiskt värde i att tidiga utvecklingsinvesteringar, ofta i innovativa verksamheter, kommer till stånd.

Den genomgång som gjorts i utredningen över i vilka segment marknadskompletterande insatser behövs visar på att stödet i mycket tidiga faser behöver stärkas och vidareutvecklas. Ett stärkt innovationsstöd bedöms ha stor påverkan på möjligheterna att få fram fler tillväxtprojekt och innovativa företag. Den samlade effekten av investeringar i forskning och utveckling som görs i Sverige kan därigenom få större genomslag.

Det är lokalt, nära de potentiella företagarna, som mycket av kunskapen om enskilda projekt finns. Almis innovationslån kanaliseras regionalt via Almis regionala dotterbolag och en del av Vinnovas verifieringsmedel

• Sida 17
•  Original

hanteras av innovationskontor knutna till universitet och högskolor runt om i landet. Sammantaget täcker insatserna alla delar av landet.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att insatser för att stimulera framväxten av affärsidéer med hög kunskapshöjd och internationell marknadspotential bör vidareutvecklas. Regeringen menar vidare att medinflytande i beredning av ärenden vid tilldelning av medel för verifiering och innovationslån i ökad utsträckning bör ges till relevanta aktörer för att ta till vara kompetens och kännedom om företag och affärsidéer som är lämpliga för finansiering. Regeringen bedömer inte att detta behöver medföra detaljstyrning av medelshanteringen, vilket Tillväxtverket och Vinnova uttryckt farhågor kring i sina remissyttranden.

9. Möjlighet för ett nationellt utvecklingsbolag att pröva frågor om statligt stöd

Regeringens förslag: En ny lag införs för att det nationella utvecklingsbolaget ska kunna pröva frågor om statligt stöd för att främja kapitalförsörjning till innovativa företag med hög tillväxtpotential i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Verksamheten hos det nationella utvecklingsbolaget kan komma att innefatta stödgivning som omfattas av

Europeiska unionens statstödsregler (artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Detta gäller exempelvis inom området fond-i-fond-investeringar, eller om asymmetrisk riskdelning eller subventionerad förvaltning skulle tillämpas i relation till de delvis privatfinansierade underfonder genom vilka ägarkapitalinvesteringar kommer att ske (se avsnitt 5). I första hand kommer stöd inom ramen för det nationella utvecklingsbolagets verksamhet att utformas enligt Europeiska kommissionens s.k. gruppundantagsförordning, dvs. kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Gruppundantagsförordningen medger att viss stödgivning inom bl.a. riskfinansieringsområdet (artiklarna 21 och 22) genomförs utan att planerna på att lämna stödet först anmäls till kommissionen.

Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen får förvaltningsuppgifter överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Om förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Den stödgivning som kan bli aktuell inom ramen för det nationella utvecklingsbolagets verksamhet innefattar myndighetsutövning och förutsätter lagstöd. Liknande bestämmelser som föreslås här finns sedan länge för de regionala utvecklingsbolagen, däribland Almi. De regionala utvecklingsbolagen får t.ex. i enlighet med lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag inom sina verksamhetsområden besluta om

• Sida 18
•  Original

finansiering bl.a. i form av stöd enligt bestämmelser som närmare preciseras på förordningsnivå.

10. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft den 1 januari 2017.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det nationella utvecklingsbolaget beräknas kunna inleda sin verksamhet under 2017. Den nya lagen bör därför träda i kraft den 1 januari 2017. Avsikten är att de föreskrifter där villkoren för stödet närmare anges träder i kraft samtidigt.

11. Konsekvenser

Statsfinansiella effekter

Det nationella utvecklingsbolaget ska investera i företag i utvecklingsfaser genom i huvudsak privat förvaltade fonder, s.k. fond-i-fond-investering. Som redovisats föreslås att bildandet av det nya bolaget ska ske genom en förändring inom den nuvarande strukturen för de statliga finansieringsaktörerna. Detta innebär att inga nya medel behöver tillföras det nationella utvecklingsbolagets investeringsverksamhet. Dock har förslaget marginella statsfinansiella effekter genom kostnaden för förvärv av ett bolag. Därigenom uppstår endast ringa statsfinansiella effekter till följd av förslagen i denna proposition.

Effekter på administrativ börda

Denna proposition omfattar även ett lagförslag, som ger det nationella utvecklingsbolaget mandat att bedriva verksamhet som kan komma att innefatta stödgivning som omfattas av EU:s statstödsregler. Detta är emellertid inte något som innebär ökad administrativ börda för företag eller enskilda och regeringens samlade bedömning är att förslagen i denna proposition inte har några negativa effekter när det gäller administrativ börda.

Effekter på jämställdhet

När det gäller effekter för jämställdheten bedömer regeringen att den nya strukturen och det nya arbetssättet inte innebär några skillnader jämfört med nuläget eller att föreslagna förändringar ger några effekter i ett jämställdhetsperspektiv.

Miljöeffekter

Förslagen bedöms inte ha några miljöeffekter.

• Sida 19
•  Original

Konsekvenser för företag

Ett av syftena med förslaget är att företag som befinner sig under särskilda marknadsförhållanden kan få statligt stöd som innebär att de kan komma att gynnas i förhållande till liknande företag i samma situation. Förslaget kommer dock att utformas i enlighet med de regler i unionsrätten som innebär att ett sådant marknadsingripande är försvarbart och att konkurrensen inte snedvrids mer än nödvändigt för att de positiva effekterna på ekonomin som helhet ska kunna uppnås.

• Sida 20
•  Original

12. Författningskommentar

Förslaget till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag

1 § Regeringen får till ett statligt ägt aktiebolag som har att främja kapitalförsörjning i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet (nationellt utveck- lingsbolag) överlämna att i enskilda fall pröva frågor om statligt stöd till näringsidkare inom bolagets verksamhetsområde.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om sådant statligt stöd.

Ikraftträdande

Övervägandena finns i avsnitt 10.

• Sida 21
•  Original