Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås att garantipension och garantipension till omställningspension fortsatt ska kunna betalas ut vid bosättning i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz med oförändrade belopp.

EU-domstolen meddelade den 7 december 2017 dom i ett mål som rör den svenska garantipensionen. Av domen följer att garantipension är att anse som en s.k. minimiförmån enligt artikel 50 i EG:s förordning 1408/71, numera artikel 58 i EU:s förordning 883/2004. Domen medför att det saknas författningsstöd för att fortsatt betala ut garantipension vid bosättning i ett annat land inom EES eller i Schweiz. Med anledning av domen avser regeringen att tillsätta en utredning som bör belysa konsekvenserna av EU-domen och utreda det behov av förändringar som följer av att garantipension och garantipension till omställningspension är att anse som minimiförmåner. De nu lämnade förslagen har tagits fram för att förmånerna fortsättningsvis ska kunna betalas ut till ett annat land fram till dess att utredningen är klar och eventuella lagförslag från utredningen har börjat gälla.

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2019 och upphöra att gälla vid utgången av samma år.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

• Sida 4
•  Original

2. Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 5 kap. 1 och 18 §§, 67 kap. 16 och 17 §§ och 81 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 17 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

• bosättning i Sverige i 2 och 3 §§,
• särskilda personkategorier i 4−8 §§,
• de bosättningsbaserade förmånerna i 9 och 10 §§,
• socialförsäkringsskyddet i samband med inflyttning till Sverige i 11 och 12 §§,
• förmåner vid utlandsvistelse i 13−16 §§, och

− speciella försäkringssituationer i 17 och 18 §§.

• speciella försäkringssituationer i 17–18 §§.

17 a §

Garantipension och garantipension till omställningspension får, trots bestämmelserna i 2–8 §§, lämnas till den som är bosatt i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz om personen uppfyller kraven i fråga om försäkringstid enligt 67 och 81 kap.

18 §

Har rätten till en bosättningsbaserad förmån upphört med tillämpning av bestämmelserna om bosättning i 2–8 §§ eller bestämmelserna om utlandsvistelse i 13–15 §§, får förmånen efter ansökan hos den handläggande myndigheten fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som

Har rätten till en bosättningsbaserad förmån upphört med tillämpning av bestämmelserna i 2–8 §§, 13–15 §§ eller 17 a §, får förmånen efter ansökan hos den handläggande myndigheten fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen.

• Sida 5
•  Original

uppenbart oskäligt att dra in förmånen.

67 kap.

16 §

Med inkomstgrundad ålderspension enligt 15 § avses – inkomstgrundad ålderspension enligt denna balk före minskning som anges i 69 kap. 2–11 §§, och – sådan allmän obligatorisk ålderspension enligt utländsk lagstiftning som inte är att likställa med garantipension enligt denna balk.

Inkomstpension och premiepension ska beräknas som om den försäkrade endast hade tillgodoräknats pensionsrätt för inkomstpension och som om denna pensionsrätt, före minskning enligt 61 kap. 10 §, hade utgjort 18,5 procent av pensionsunderlaget.

När garantipension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av första stycket inte beaktas sådan allmän obligatorisk ålderspension enligt lagstiftningen i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz.

17 §

I beräkningsunderlaget ska också ingå – änkepension, – efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning, och – sådana förmåner som lämnas till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet.

När garantipension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av första stycket inte beaktas sådana förmåner som lämnas till den försäkrade enligt lagstiftningen i ett annat land inom i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet.

81 kap.

9 §

Beräkningen av garantipension ska grunda sig på den omställningspension som den efterlevande har rätt till.

Med omställningspension avses även sådan efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning som inte kan likställas med garantipension enligt detta kapitel.

• Sida 6
•  Original

När garantipension till omställningspension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av andra stycket inte beaktas sådan efterlevandepension enligt lagstiftningen i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Den nya bestämmelsen i 5 kap. 17 a § och bestämmelserna i 5 kap. 18 §, 67 kap. 16 och 17 §§ och 81 kap. 9 § i den nya lydelsen tillämpas dock för tid från och med den 1 januari 2011.

3. Den som vid ikraftträdandet får garantipension eller garantipension till omställningspension utbetald till sig har fortsatt rätt att få förmånen även om han eller hon inte uppfyller kraven på försäkringstid i 67 eller 81 kap.

4. Vid beräkning av garantipension eller garantipension till omställningspension får förmånen på grund av tillämpningen av 67 kap. 16 eller 17 § eller 81 kap. 9 § inte beräknas till ett lägre belopp än det belopp med vilket förmånen tidigare har lämnats till den försäkrade. Förmånen får dock beräknas till ett lägre belopp om de belopp som ingår i beräkningsunderlaget ändras.

5. Lagen upphör att gälla vid utgången av 2019.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

EU-domstolen meddelade den 7 december 2017 dom i ett mål som rör den svenska garantipensionen. Av domen följer att garantipension är att anse som en s.k. minimiförmån enligt artikel 50 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedle m mar flyttar inom gemenskapen, numera artikel 58 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Domen ändrar förutsättningarna för garantipensionen och därför avser regeringen att tillsätta en utredning som belyser konsekvenserna och utreder det eventuella behovet av förändringar. En direkt följd av domen är att det saknas författningsstöd för att fortsätta betala ut garantipension vid bosättning i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz. För att inte enskilda individer ska påverkas under den tid som frågan utreds har därför en promemoria Fortsatt utbetalning av garantipension inom EES och Schweiz utarbetats i Socialdepartementet. Promemorian har remitterats. Promemorians huvudsakliga innehåll framgår av bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Socialdepartementet (dnr S2018/02703/SF).

Pensionsgruppen, med förtreträdare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, har ställt sig bakom förslagen.

4. Bakgrund

4.1. Försäkrad för garantipension

Det allmänna svenska ålderspensionssystemet består av inkomstpension, premiepension och garantipension. Garantipensionen är konstruerad och beräknas på olika sätt beroende på om personen antingen är född 1937 eller tidigare eller är född 1938 eller senare. Efterlevandepensionen ingår i det allmänna pensionssystemet och består av flera förmåner, t.ex. inkomstgrundad omställningspension, förlängd omställningspension och garantipension till omställningspension.

Garantipension till ålderspension fungerar som en utfyllnad för personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension. På motsvarande sätt fungerar garantipension till omställningspension för vuxna efterlevande som inte har fyllt 65 år. Den som är bosatt i Sverige omfattas av garantipensionens regelverk enligt 5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB.

För att ha rätt till full garantipension krävs att man har varit bosatt 40 år i Sverige mellan 25 och 64 års ålder. För den som har varit bosatt i Sverige kortare tid än 40 år räknas pensionen i 40-delar av full garantipension. Minst tre bosättningsår krävs för rätt till garantipension. Inom EU kan dock detta krav uppfyllas med försäkringstid i annat land i Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz, men personen måste under minst ett av åren ha omfattats av svensk lagstiftning.

• Sida 8
•  Original

För de personer som inte omfattas av det nuvarande pensionssystemet, dvs. personer födda 1937 eller tidigare, bestod grundskyddet före 2003 av grundskyddsförmånerna folkpension och pensionstillskott samt av ett särskilt grundavdrag vid beskattningen (SGA). Vid pensionsreformen år 2003 infördes garantipension även för dem som var födda 1937 eller tidigare och som enligt tidigare gällande lagstiftning hade haft rätt till folkpension och pensionstillskott. Garantipensionen för denna grupp beräknas utifrån att den ska kompensera för borttagandet av SGA och de äldre förmånerna folkpension och pensionstillskott.

Garantipension till änkepension kan endast lämnas med stöd av bestämmelserna i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken och endast vid dödsfall som inträffade före januari 2003. Det innebär att garantipension till änkepension inte längre kan nybeviljas. Garantipension till änkepension kan betalas ut fram till att en änka fyller 65 år varefter hon kan vara berättigad till garantipension i form av ålderspension.

4.2. Utbetalning av garantipension vid bosättning i ett annat land än Sverige

Garantipension betalas ut så länge personen är bosatt i Sverige. En person ska anses som bosatt i Sverige om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet (5 kap. 2 § SFB). En person som kommer till Sverige och som kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år ska anses vara bosatt här i landet (5 kap. 3 § SFB). Garantipension får lämnas vid vistelse utanför Sverige under förutsättning att vistelsen kan antas vara längst ett år (5 kap. 14 § andra stycket SFB).

Vid bosättning och vistelse i land inom EU/EES eller i Schweiz kan emellertid andra bestämmelser komma att tillämpas.

Fri rörlighet för personer och rätten att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster syftar till att skapa en inre, gemensam marknad för varor, kapital, tjänster och arbetskraft. För att underlätta och främja dessa grundläggande principer har ett gränsöverskridande system för samordning av social trygghet utvecklats på EU-nivå, i enlighet med artikel 48 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget). I begreppet social trygghet ingår i det här sammanhanget förmåner inom socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvården. Samordningssystemet faller inom ramen för den fria rörligheten för personer och bör bidra till att förbättra människors levnadsstandard och arbetsvillkor. Systemet syftar bl.a. till att garantera att rätten till fri rörlighet för personer kan utövas effektivt, exempelvis genom att säkerställa likabehandling av EU/EES-medborgare i olika gränsöverskridande situationer som t.ex. arbete eller vistelse i annan medlemsstat. Detta samordningssystem har funnits sedan 1958 och finns numera i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004; samordningsbestämmelserna). Denna förordning ersatte de tidigare samordningsbestämmelserna som fanns i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av

• Sida 9
•  Original

systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71).

Samordningsbestämmelserna innebär bland annat att kontantförmåner som grundregel inte får minskas eller dras in om den berättigade är bosatt i ett annat medlemsland (med medlemsland avses även EES-land och Schweiz) än det som betalar ut förmånen, i enlighet med artikel 48 i EUFfördraget och artikel 7 i förordning 883/2004. Det medför att kontantförmåner som en person har förvärvat i ett land inom EU ska betalas ut även om den berättigade bor i eller flyttar till ett annat medlemsland, om inte något annat föreskrivs i förordningen.

Samordningsbestämmelserna skapar också förutsättningar för att lägga samman försäkringsperioder intjänade i olika medlemsländer för att bibehålla rätten till förmåner och för att beräkna vissa förmåners storlek. Denna princip kallas sammanläggningsprincipen och framgår av artikel 48 i EUF-fördraget och artikel 6 i förordning 883/2004.

Ålders- och efterlevandepensioner samordnas enligt särskilda bestämmelser i kapitel 5 i förordning 883/2004. Några av dessa förmåner samordnas dock enligt de särskilda bestämmelserna om vissa förmåner som utges med ett minimibelopp (i denna promemoria benämnda ”minimiförmåner”) i artikel 58 i förordning 883/2004 (artikel 50 i förordning 1408/71). Sådana förmåner betalas ut till förmånstagare som är bosatta i medlemsstaten i fråga och det finns i EU-rätten ingen skyldighet att betala dessa vid bosättning i annat medlemsland. Sverige har tidigare tolkat bestämmelserna i förordningen på så sätt att det inte anses finnas någon svensk förmån som är att se som en sådan minimiförmån. Någon förmån som avses i artikel 58 (artikel 9 i förordning 883/2004/artikel 5 i förordning 1408/71) har därför inte heller anmälts till kommissionen. Sedan garantipensionen infördes har den ansetts vara en sådan kontantförmån som ska betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. En person som uppfyller villkoren för garantipension har således bedömts ha rätt till garantipension även om denne bott eller flyttat till en annan medlemsstat. Svensk garantipension betalas därför med stöd av samordningsbestämmelserna ut med samma belopp som vid bosättning i Sverige.

I fråga om sådana personer som vid utgången av år 2002 fick bosättningsbaserad folkpension i form av ålderspension utbetald till utlandet finns sedan tidigare bestämmelser i 2 kap. 18 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken som anger att en sådan person fortsatt ska ha rätt till utbetalning till utlandet.

4.3. Garantipensionen klassificeras som en minimiförmån

Högsta förvaltningsdomstolen begärde i mars 2016 ett förhandsavgörande från EU-domstolen om tolkning av artiklarna 46.2 och 47.1 d i förordning

• Sida 10
•  Original

1408/71¹. Frågorna som ställdes rörde hur reglerna i samordningsbestämmelserna ska tolkas vid beräkningen av svensk garantipension för personer födda 1938 eller senare.

EU-domstolen meddelade dom den 7 december 2017, i mål nr C-189/16 Boguslawa Zaniewicz-Dybeck mot Pensionsmyndigheten (EU:C:2017:946). Av domen framgår att garantipension är att anse som en minimiförmån som omfattas av artikel 50 i förordning nr 1408/71 (artikel 58 i förordning nr 883/2004)². Rätten till en sådan minimiförmån ska beräknas enligt de specifika reglerna i förordningen och med nationell tillämplig lagstiftning dock utan att beloppet avkortas till så stor andel som svarar mot kvoten mellan enbart försäkringstiden i Sverige och talet 40 (s.k. pro rata-beräkning).

Artikel 58 medför att medlemsstaterna har en skyldighet att säkerställa att en person som är bosatt i landet ska garanteras ett visst lägsta förmånsbelopp. Vidare innehåller artikeln ett uttryckligt undantag från grundregeln om att kontantförmåner inte får minskas eller dras in om den berättigade är bosatt i en annan medlemsstat och föreskriver att när en förmån är att betrakta som en minimiförmån så omfattas den inte av EUförordningens bestämmelse om utbetalning av förmåner vid bosättning i ett annat land än utbetalningslandet. Förmånen kan därmed inte utbetalas med stöd av samordningsbestämmelserna till en person bosatt i en annan medlemsstat än det land som betalar ut förmånen. Om en medlemsstat bedömer att sådan utbetalning vid bosättning i ett annat land ändå ska kunna ske kan det regleras genom nationell lagstiftning.

Det finns inte någon svensk nationell bestämmelse som föreskriver att garantipension ska utbetalas till personer som är bosatta i ett annat medlemsland. Den ändrade klassificeringen av förmånen genom EUdomstolens avgörande får till följd att det inte finns något stöd för att fortsätta bevilja och betala ut garantipension till personer bosatta i ett annat medlemsland.

4.4. Utbetalningar av garantipension

Pensionsmyndigheten betalade i december 2017 ut garantipension till cirka 42 800 kvinnor och män boende i ett annat EES-land eller i Schweiz. Av dessa bor cirka en tredjedel i Finland, därefter följer Norge, Tyskland och Danmark. Att flest i dag är boende i Finland torde bero på att många personer från Finland som tidigare arbetade i Sverige nu har återvänt till Finland.

De som bor i ett annat medlemsland och får garantipension utbetald är bland annat personer som har flyttat till Sverige för att arbeta och sedan återvänt till sina hemländer, personer som har bott i Sverige under några år och därefter bosatt sig i ett annat medlemsland och personer som har bott hela sitt liv i Sverige och sedan flyttat till ett annat land som pensionärer.

¹ Dessa bestämmelser torde motsvaras av artiklarna 52 och 56.1 c i förordning 883/2004. ² I artikel 58 i förordning 883/2004 används begreppet ”minimibelopp” i den svenska versionen men begreppet ”minimiförmån” i artikel 50 i förordning 1408/71 medan begreppet ”minimum benefit” används i de engelska versionerna av de båda artiklarna.

• Sida 11
•  Original

De sammanlagda utbetalningarna av garantipension till kvinnor och män bosatta i andra medlemsländer uppgick under år 2017 till cirka 420 miljoner kronor. Den totala utbetalningen av garantipension uppgick under samma period till drygt 13 miljarder kronor.

Garantipension till omställningspension och förlängd omställningspension betalades i december 2017 ut till 23 respektive 96 personer bosatta i annat medlemsland och utgifterna uppgick under året till drygt 240 000 kronor för omställningspension och drygt 2,3 miljoner kronor för förlängd omställningspension. Den totala utbetalningen (dvs. inkluderande bosatta i Sverige) av garantipension till omställningspension uppgick under 2017 till knappt 72 miljoner kronor och för garantipension till förlängd omställningspension till knappt 66 miljoner kronor.

Pensionsmyndigheten betalade i december 2017 ut garantipension i form av änkepension till 314 kvinnor boende i ett annat medlemsland. Av dessa bor ungefär hälften i Finland. De sammanlagda utbetalningarna av garantipension till änkor bosatta i andra medlemsländer uppgick under 2017 till cirka 4 miljoner kronor. Den totala utbetalningen av garantipension till änkepension uppgick under samma period till 117 miljoner kronor.

5. Överväganden och förslag

5.1. Fortsatt möjlighet till utbetalning av garantipension vid bosättning i EU-/EES-länder och Schweiz

Regeringens förslag: Garantipension och garantipension till omställningspension ska kunna lämnas till den som bor i ett annat land inom EES eller i Schweiz förutsatt att personen uppfyller kraven på försäkringstid enligt socialförsäkringsbalken. Vid sådan utbetalning ska ersättningsbeloppet beräknas med tillämpning av föreskrifterna i socialförsäkringsbalken, dock utan beaktande av förmåner som lämnas enligt lagstiftningen i ett annat land inom EES eller i Schweiz i form av efterlevandepension, sjukersättning, aktivitetsersättning, pension vid invaliditet samt sådan allmän ålderspension som inte är att likställa med garantipension. Om en person får garantipension eller garantipension till omställningspension vid bosättning i ett annat land inom EES eller i Schweiz och sedan flyttar till ett tredjeland ska förmånen fortsatt kunna lämnas efter ansökan om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen.

Regeringens bedömning: Garantipension till personer födda 1937 eller tidigare, änkepension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning bör inte anses vara minimiförmåner i den mening som avses i de EU-rättsliga bestämmelserna om samordning av de sociala trygghetssystemen. En utredning bör tillsättas som har i uppgift att belysa konsekvenserna av och utreda det behov av förändringar som följer av att garantipension och garantipension till omställningspension är att anse som minimiförmåner.

• Sida 12
•  Original

Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget utom

Försäkringskassan som inte uttalar sig om förslaget som sådant.

Pensionsmyndigheten tillstyrker förslaget och inkommer med synpunkter på förtydliganden. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillstyrker förslaget och påtalar vikten av att de frågor som behandlas i promemorian utreds vidare. ISF lyfter också fram att det är viktigt att en kommande utredning beaktar hur förmånerna garantipension för personer födda 1937 eller tidigare, garantipension till änkepension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning förhåller sig till gällande och framtida regelverk. Pensionärsorganisationerna, som har lämnat ett gemensamt remissvar, tillstyrker förslaget och framhåller att det är av stor vikt att övergångsregler införs till dess att en utredning har tittat på frågan. Svenskar i världen bifaller förslaget och anser att åtgärderna är nödvändiga som en konsekvens av EU-domstolens dom. De ställer sig också positiva till att en utredning tillsätts och att garantipensionen kan fortsätta att betalas ut i avvaktan på att eventuella nya lagförslag från en sådan utredning har utmynnat i ny lagstiftning.

Försäkringskassan kommenterar inte förslaget som sådant, men påpekar att det finns mycket som talar för att sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning EU-rättsligt är att anse som en minimiförmån.

Försäkringskassan föreslår därför att bedömningen av den frågan lyfts in i en kommande utredning. Försäkringskassan uttrycker också tveksamhet till promemorians bedömning att sammanläggningsprincipen inte kommer att vara tillämplig vid bedömningen av rätten till garantipension för personer bosatta i andra medlemsländer och föreslår att en kommande utredning tydliggör vad som gäller.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den svenska garantipensionen har sedan den infördes betraktats som en förmån som omfattas av de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004) och dessförinnan rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen företagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71). Det har därför bedömts att garantipension ska betalas ut vid bosättning inom ett annat medlemsland, med vilket i sammanhanget avses länder inom

Europeiska unionen (EU), Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt Schweiz. Detta har ansetts vara reglerat i nämnda förordningar, varför det inte finns någon nationell lagstiftning som anger att sådan utbetalning kan göras.

I domen från EU-domstolen i mål nr C-189/16 Boguslawa Zaniewicz-Dybeck mot Pensionsmyndigheten slår domstolen fast att garantipension ska anses vara en minimiförmån i enlighet med artikel 50 i förordning 1408/71, som numera motsvaras av artikel 58 i förordning 883/2004.

Att garantipensionen numera anses vara en minimiförmån innebär att förmånen inte omfattas av grundregeln i artikel 7 i förordning 883/2004 som föreskriver att kontanta förmåner ska betalas ut vid bosättning i ett

• Sida 13
•  Original

annat medlemsland. Det innebär att det författningsstöd som har funnits genom samordningsbestämmelserna i förordningen inte längre är tillämpligt.

De regler om utbetalning som beslutades när garantipension infördes utgick från att garantipension skulle omfattas av grundregeln i artikel 7 i förordning 883/2004. Någon nationell lagstiftning var därmed inte nödvändig och frågan prövades därför aldrig.

EU-domstolens dom medför att förutsättningarna för utbetalning av garantipension till ett annat medlemsland har ändrats. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning med uppgift att belysa konsekvenserna av och utreda det eventuella behov av förändringar som följer av att garantipension och garantipension till omställningspension är att anse som minimiförmåner. I avvaktan på resultatet från en sådan utredning och att eventuellt ändrad lagstiftning börjar gälla bör tillämpningen inte ändras utan garantipensionen bör även fortsättningsvis betalas ut med oförändrade belopp till personer bosatta i andra medlemsländer. Därmed behöver regler införas i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, som under en begränsad period möjliggör fortsatt utbetalning av garantipension till personer bosatta i andra medlemsländer med samma belopp som i dag.

För att ha rätt till full garantipension krävs att man har 40 bosättningsår i Sverige. En person som exempelvis har bott 12 år i Sverige kan därför få 12/40-delar av garantipensionen. Regeringen gör samma bedömning som görs i promemorian och föreslår därför att garantipension även fortsättningsvis bör 40-delsberäknas i förhållande till år i Sverige för personer som beviljas rätt till garantipension och flyttar till eller är bosatta i ett annat medlemsland. För de personer som redan har garantipension och flyttar till eller är bosatta i ett annat medlemsland är garantipensionen beräknad på detta sätt. Denna tillämpning sker i enlighet med nationell beräkning enligt SFB. På motsvarande sätt bör garantipensionen för denna grupp även fortsättningsvis beräknas utan påverkan av andra egna intjänade pensioner från andra medlemsländer. Beviljad garantipension är i dag inte samordnad med pensioner som är av samma slag från ett annat medlemsland.

Utan en skyndsam ändring i svensk lagstiftning finns inte stöd för att betala ut garantipension vid bosättning i ett annat medlemsland. Ett stort antal människor riskerar att inte beviljas garantipension eller att få sin garantipension indragen, vilket innebär en ekonomisk förändring som personerna i fråga inte kunnat förutse. Att individer som har planerat inför pensionen utifrån hittillsvarande tillämpning, och att personer som redan har garantipension, ska hamna i en situation där de ekonomiska förutsättningarna ändras utan någon möjlighet till framförhållning bedöms som orimligt. Att inte ändra svensk lagstiftning skulle också innebära ökad administration, främst för Pensionsmyndigheten.

I de fall ett medlemslands lagstiftning innehåller bestämmelser som kräver viss tids försäkring, arbete eller bosättning för rätt till förmåner ska sådan tid i ett annat medlemsland vid behov beaktas. Det framgår av den s.k. sammanläggningsprincipen som kommer till uttryck i artikel 48 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 6 i förordning 883/2004. Boende i Sverige som kommer att få sin garantipension beviljad som en minimiförmån kan uppfylla kravet på tre års försäkringstid för rätt till garantipension under förutsättning att det finns minst ett år med

• Sida 14
•  Original

försäkringstid i Sverige och ytterligare minst två år inom EU/EES. Rätten att få garantipension utbetald vid bosättning i ett annat medlemsland kommer framöver att helt grunda sig på nationell lagstiftning och inte på samordningsbestämmelserna. I promemorian uttalas att sammanläggningsprincipen därmed inte kommer att vara tillämplig vid bedömningen av rätten till garantipension för personer bosatta i andra medlemsländer. Försäkringskassan anser att den bedömningen är tveksam och föreslår att kommande utredning fastslår vad som gäller. Regeringen delar promemorians bedömning att vid utbetalning till ett annat land inom EES och till Schweiz av svenska minimiförmåner är det nationella svenska bestämmelser som ska tillämpas. Frågan om en kvalificeringstid för rätt till svensk garantipension ryms naturligtvis i uppdraget för den tänkta utredningen.

Regeringen bedömer således att villkoret om tre års bosättning i Sverige bör vara uppfyllt för att utbetalning ska kunna göras vid bosättning utanför Sverige. Även andra villkor i fråga om beräkning av försäkringstid vid prövningen av rätt till garantipension och garantipension till omställningspension bör fortsättningsvis bedömas utifrån nationella svenska bestämmelser. Så som Pensionsmyndigheten påpekar kan detta påverka beräkningen av framtida försäkringstid vid beräkningen av garantipension till omställningspension. Detta kan i enskilda fall påverka pensionsbeloppets storlek.

Avsikten med regeringens förslag i övrigt är att tillämpningen inte ska ändras och att garantipension och garantipension till omställningspension därför även fortsättningsvis ska betalas ut med samma belopp som enligt hittillsvarande tillämpning. Förslaget innebär således att beräkningen av garantipension och garantipension till omställningspension till personer bosatta i andra medlemsländer helt ska grundas på nationell lagstiftning och göras utan samordning med andra egna intjänade pensioner från andra EU-länder.

När det gäller promemorians förslag till 5 kap. 17 a § har

Pensionsmyndigheten yttrat att den hänvisning som görs i paragrafen till 5 kap. 2–8 §§ i stället bör göras till 5 kap. 9 § alternativt till 5 kap. 2–9 §§.

Myndigheten anser att bosättningskravet för rätt till garantipension och garantipension till omställningspension framgår av 5 kap. 9 § och att 5 kap. 2–8 §§ anger vad som krävs för att en person ska anses vara bosatt. Regeringen noterar att det i 5 kap. 9 § endast stadgas att den som är bosatt i Sverige är försäkrad för de i paragrafen uppräknade förmånerna och anser därför att någon hänvisning till nämnda paragraf inte bör göras.

Om rätten till en bosättningsbaserad förmån har upphört med tillämpning av någon av bestämmelserna om bosättning i 5 kap. 2–8 §§ SFB eller bestämmelserna om utlandsvistelse i 5 kap. 13–15 §§ SFB, får enligt 5 kap. 18 § SFB förmånen fortsatt lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Om det nu införs en uttrycklig möjlighet att lämna garantipension och garantipension till omställningspension vid bosättning i ett annat medlemsland är det enligt regeringens mening naturligt att med tillämpning av dispensregeln i 5 kap. 18 § SFB fortsatt kunna lämna ersättningen även efter flyttad bosättning till tredjeland. Denna dispensmöjlighet ska liksom nu tillämpas restriktivt (prop. 1998/99:119, s. 148f.).

• Sida 15
•  Original

EU-domstolens dom berör garantipensionen för personer födda 1938 eller senare. Garantipensionen för personer födda 1937 eller tidigare är inte konstruerad på samma sätt och har inte som syfte att garantera en lägsta pensionsnivå. Den kan därmed inte sägas ha den utfyllnadskaraktär som karakteriserar garantipension för personer födda 1938 eller senare.

Garantipension till änkepension är en förmån som grundar sig på äldre lagstiftning. Rätten till förmånen grundar sig på rätten till folkpension och har inte som syfte att garantera en lägsta nivå av pensionen.

EU-domstolens dom avser garantipension som är en pensionsförmån som regleras i kapitel 5 i förordning 883/2004 (kapitel 3 i förordning 1408/71). I det kapitlet finns artikel 58 (artikel 50 i förordning 1408/71). Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är däremot invaliditetsförmåner som regleras i kapitel 4 i förordning 883/2004 (kapitel 2 i förordning 1408/71). Av artikel 46.1 i förordning 883/2004 framgår att den som har varit omfattad av två eller flera länders lagstiftning av vilka åtminstone en är en s.k. typ B-förmån (dit räknas svensk sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning) ska ”vara berättigad till förmåner enligt kapitel 5, vilket skall tillämpas i tillämpliga delar”. Det är inte tydligt vad som avses med formuleringen i det citerade avsnittet och om regeln om minimiförmåner i artikel 58 ska användas vid beräkningen av invaliditetsförmåner. En person som rör sig inom unionen och arbetar i olika länder ska inte förlora rättigheter som han eller hon har förvärvat när han eller hon ansöker om en förmån i bosättningslandet. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning innebär ett generellt skydd för alla som är högst 65 år och hindrar att den som förvärvat låga pensionsinkomster av arbete hamnar på en inkomstnivå som inte är skälig. Sjukersättning och aktivitetsersättning är en del av sjukförsäkringssystemet och är avsett att kompensera för inkomstbortfall till följd av invaliditet, dvs. arbetsoförmåga. Man förvärvar inte en rätt till invaliditetsförmån genom att arbeta i olika länder med samma automatik som i fråga om pensionsförmåner. En invaliditetsförmån beviljas först efter prövning av om ett flertal förmånsvillkor är uppfyllda medan pensionsförmåner beviljas bara man har uppnått en viss ålder. Invaliditets- och pensionsförmåner är därför inte jämförbara med varandra i detta avseende, även om grundskyddets syfte i respektive försäkring är detsamma. Garantipension ändras inte om pensionären får ytterligare inkomster efter pensionsbeslutet. Den som däremot har sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning och får ytterligare inkomster kan mista rätten till förmånen om arbets- och försörjningsförmågan anses förbättrad och är därför inte på samma sätt en varaktig förmån.

Sammantaget gör regeringen bedömningen att garantipensionen för personer födda 1937 eller tidigare, garantipension till änkepension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning inte bör anses vara förmåner som ska samordnas enligt artikel 58 i förordning 883/2004. Det innebär att dessa förmåner enligt förordningens bestämmelser kommer att betalas ut till personer bosatta i andra medlemsländer på samma sätt som i dag. Dock är frågans komplexitet av sådan art att regeringen bedömer att den tänkta utredningen behöver analysera detta närmare, vilket också påtalas av Försäkringskassan och

ISF.

• Sida 16
•  Original

5.2. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 januari 2019. Garantipension och garantipension till omställningspension ska med stöd av de nya bestämmelserna kunna lämnas även för tid före ikraftträdandet. De aktuella förmånerna ska kunna lämnas även till den som inte uppfyller de svenska kraven i fråga om försäkringstid om han eller hon före ikraftträdandet bedömdes uppfylla kraven i fråga om försäkringstid med stöd av EU:s samordningsbestämmelser. När garantipension eller garantipension till omställningspension betalas ut till ett annat land med stöd av de nya bestämmelserna ska den försäkrade på grund av dessa bestämmelser inte få sin ersättning sänkt om inte de belopp som ingår i beräkningsunderlaget ändras. Den nya lagen ska upphöra att gälla vid utgången av år 2019.

Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslagen, dock invänder några mot att förslagen ska upphöra att gälla vid utgången av 2019.

Pensionsmyndigheten tillstyrker förslaget, men anser att lagen bör upphöra tidigast vid utgången av 2021. Detta för att möjliggöra systemanpassning och för att i god tid kunna nå ut med korrekt och individanpassad information. Pensionsmyndigheten anser att syftet med den fjärde punkten i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna inte riktigt kommer till uttryck i den föreslagna lydelsen. De anser även att förslagen är så generellt utformade att de kan uppfattas som hinder mot eventuella sänkningar vid andra omräkningssituationer enligt SFB. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har synpunkter på bestämmelserna såtillvida att de anser att det finns flera argument som talar emot en tillfällig lagstiftning. De påtalar också vikten av att inte försätta de som i dag får garantipension utbetald vid bosättning inom EES eller i Schweiz i en situation där utbetalningen upphör. ISF anser också att förslaget till den fjärde punkten i ikraftträdande- och övergångsbestämmelser med fördel i stället borde framgå av en paragraf i lagen eftersom bestämmelsen är så pass avgörande för dem som berörs. Bestämmelsen kan även behöva förtydligas. Pensionärsorganisationerna, som lämnar ett gemensamt remissvar, tillstyrker förslaget. Svenskar i världen tillstyrker förslaget och uttrycker att det verkar vara en rimlig, genomförbar och nödvändig åtgärd att införa tillfälliga lagar för att upprätthålla en hållbar situation för dem som tar emot garantipension. Försäkringskassan lämnar inga synpunkter på förslaget till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.

Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt vilket bedöms vara den 1 januari 2019. Syftet med de nu föreslagna bestämmelserna om utbetalning av garantipension och garantipension till omställningspension vid bosättning i ett annat medlemsland är att den tidigare tillämpningen ska fortsätta att gälla. Det bör därför införas ikraftträdandebestämmelser som innebär att de nya bestämmelserna ska tillämpas även för tid före ikraftträdandet. Av samma anledning bör det också införas bestämmelser som ser till att personer som

• Sida 17
•  Original

tidigare bedömts uppfylla kraven i fråga om försäkringstid med stöd av EU:s samordningsbestämmelser även fortsatt ska kunna få de aktuella förmånerna. För att ingen ska riskera att få ett sänkt förmånsbelopp vid utbetalning till ett annat medlemsland, eller i sällsynta fall vid bibehållen rätt till utbetalning till tredjeland med stöd av 5 kap. 18 §, bör det slutligen införas bestämmelser som anger att vid beräkning av de aktuella förmånsbeloppen på grund av de nya bestämmelserna får förmånen inte beräknas till ett lägre belopp än det belopp med vilket förmånen tidigare har lämnats. Förmånen bör dock få beräknas till ett lägre belopp om de belopp som ingår i beräkningsunderlaget ändras. Med hänsyn till Pensionsmyndighetens och ISF:s synpunkter bör fjärde punkten förtydligas. Till skillnad från ISF anser regeringen att bestämmelsen inte bör regleras i en paragraf i lagen eftersom bestämmelsen tar sikte på en övergångssituation som utgör en avvikelse från vad som i övrigt föreslås i propositionen.

Som redan har nämnts avser regeringen att tillsätta en utredning som har till uppgift att belysa konsekvenserna av och utreda det eventuella behov av förändringar som följer av att garantipensionen EU-rättsligt är att anse som en minimiförmån. De nu lämnade förslagen bör gälla i avvaktan på att eventuella lagförslag från en sådan utredning har utmynnat i ny lagstiftning i frågan. Den nu föreslagna ändringen bör därför endast gälla för en begränsad tid i avvaktan på att sådan lagstiftning hinner träda i kraft och bli tillämplig. Avsikten är att en sådan eventuell ny lagstiftning börjar gälla den 1 januari 2020. Följaktligen bör bestämmelserna därför upphöra att gälla vid utgången av år 2019.

6. Konsekvenser

6.1. Finansiella konsekvenser och konsekvenser för individen

Syftet med förslagen i promemorian är att garantipension och garantipension till omställningspension ska kunna betalas ut till personer som flyttar till eller är bosatta i något annat medlemsland (EU/EES-land eller Schweiz) fram till dess att en utredning har analyserat konsekvenserna av och utrett det behov av förändringar som följer av att garantipension är att anse som en minimiförmån.

Om förslaget i promemorian inte genomförs innebär det att utbetalningarna av garantipension till personer bosatta i andra medlems länder skulle upphöra. Förslaget innebär därmed högre utgifter för statens budget motsvarande drygt 420 miljoner kronor per år (2017 års utgiftsnivå) fram till utgången av 2019. För de individer som har rätt till någon av förmånerna och flyttar till eller är bosatta i ett annat medlemsland medför förslaget att de under en övergångsperiod har rätt att få garantipension och den ekonomiska situationen är därmed oförändrad fram till utgången av 2019.

• Sida 18
•  Original

6.2. Konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Förslagen gällande utbetalning av garantipension innebär att förhållandena i princip är oförändrade i jämförelse med nuvarande tillämpning, vilket i sig inte leder till ökade administrationskostnader. Eftersom förslagen i promemorian gäller fram till utgången av 2019 så medför det dock att Pensionsmyndigheten behöver inleda arbetet med att informera om nya regler och att arbeta med den efterföljande hanteringen. Administrativa åtgärder krävs både avseende nybeviljande, vid utvandring och vid indragningar av befintliga utbetalningar. Kostnaderna utgörs bl.a. av utbildning, kommunikation och den förmodade ökningen av kundkontakter och omprövningar till följd av främst indragningarna. Den sammanlagda kostnaden beräknas uppgå till cirka 25 miljoner kronor.

6.3. Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden

Förslagen bedöms vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden, exempelvis ratificerade ILO-konventioner. De föreslagna bestämmelserna kommer att tillämpas på alla personer oavsett medborgarskap. Vidare bedöms förslagen vara förenliga med EU-rätten. Förordning 883/2004 utgör ett system som samordnar medlemsstaternas sociala trygghetssystem utan att inrätta ett gemensamt system för social trygghet inom EU. Vid avsaknad av harmonisering är det den nationella lagstiftaren som, med beaktande av EU-rätten, fastställer villkoren för beviljande av förmåner. EU-rätten utgör enligt fast rättspraxis inte hinder för medlemsstaterna att vidta förmånligare nationella förmåner än de som följer av förordning 883/2004.

6.4. Konsekvenser för jämställdheten

Det är totalt sett fler kvinnor än män som har garantipension. Det gäller även avseende antalet som är bosatta i ett annat land än Sverige, även om fördelningen här är jämnare mellan könen. Förslaget i promemorian torde därmed i någon mån gynna kvinnor. Konsekvenserna för jämställdheten efter 2019 är beroende av de förslag som den aviserade utredningen kommer att lämna och den fortsatta hanteringen därefter.

6.5. Övriga konsekvenser

Förslagen bedöms inte ha miljökonsekvenser eller några konsekvenser för företagen.

• Sida 19
•  Original

7. Författningskommentar

5 kap. 1 §

I paragrafen anges kapitlets innehåll. Paragrafen har ändrats på grund av att det i kapitlet har införts en ny paragraf.

17 a §

I paragrafen, som är ny, anges att garantipension och garantipension till omställningspension, trots bestämmelserna om bosättning i 2–8 §§, får lämnas till den som är bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz om personen uppfyller kraven i fråga om försäkringstid enligt 67 och 81 kap. Detta betyder att dessa förmåner får lämnas till den som inte är bosatt i Sverige men är bosatt i ett annat land inom EES eller i Schweiz förutsatt att personen uppfyller kraven i fråga om försäkringstid avseende de aktuella förmånerna enligt socialförsäkringsbalken.

Överväganden finns i avsnitt 5.1.

18 §

I paragrafen regleras att den vars rätt till bosättningsbaserade förmåner upphör med hänsyn till bestämmelserna om bosättning eller bestämmelserna om förmåner vid utlandsvistelse ändå, efter ansökan, fortsatt kan få förmånen om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen.

Ändringen innebär att till den som garantipension eller garantipension till omställningspension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a § kan förmånen fortsatt lämnas vid vistelse i tredjeland om förutsättningarna i 18 § är uppfyllda, dvs. endast om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. I övrigt görs redaktionella ändringar i paragrafen.

Överväganden finns i avsnitt 5.1.

67 kap. 16 §

I ett nytt tredje stycke anges att när garantipension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av paragrafens första stycke inte beaktas sådan allmän obligatorisk ålderspension enligt lagstiftningen i ett annat land som inom EES eller i Schweiz. Den som är bosatt i Sverige får efter utflyttning till ett annat EES-land eller till Schweiz således sin garantipension utbetald med ett i förekommande fall omräknat belopp.

Överväganden finns i avsnitt 5. 1.

17 §

I ett nytt andra stycke anges att när garantipension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av paragrafens första stycke inte beaktas sådana förmåner som lämnas till den försäkrade enligt lagstiftningen i ett annat land inom EES eller i Schweiz och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet. Den som är bosatt i Sverige får efter utflyttning till ett annat

• Sida 20
•  Original

EES-land eller till Schweiz således sin garantipension utbetald med ett i förekommande fall omräknat belopp.

Överväganden finns i avsnitt 5.1.

81 kap. 9 §

I ett nytt tredje stycke anges att när garantipension till omställningspension lämnas med stöd av 5 kap. 17 a eller 18 § ska vid tillämpningen av andra stycket inte beaktas sådan efterlevandepension enligt lagstiftningen i ett annat land inom EES eller i Schweiz. Den som är bosatt i Sverige får efter utflyttning till ett annat EES-land eller till Schweiz således sin garantipension till omställningspension utbetald med ett i förekommande fall omräknat belopp.

Överväganden finns i avsnitt 5.1.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Enligt den första punkten träder lagen i kraft den 1 januari 2019.

Enligt den andra punkten ska den nya bestämmelsen i 5 kap. 17 a § och bestämmelserna i 5 kap. 18 §, 67 kap. 16 och 17 §§ och 81 kap. 9 § i den nya lydelsen tillämpas för tid från och med den 1 januari 2011. Det innebär bl.a. att rätt till garantipension och garantipension till omställningspension vid bosättning i ett annat land inom EES eller i Schweiz kan ha förelegat ända sedan socialförsäkringsbalken trädde i kraft.

I den tredje punkten anges att den som vid ikraftträdandet får garantipension eller garantipension till omställningspension utbetald till sig har fortsatt rätt att få förmånen även om han eller hon inte uppfyller kraven på försäkringstid i 67 eller 81 kap. Bestämmelsen tar sikte t.ex. på den som saknar tre bosättningsår i Sverige och därmed inte uppfyller kravet på tre års svensk försäkringstid men som med stöd av sammanläggningsbestämmelserna i förordning 883/2004 eller förordning 1408/71 före lagens ikraftträdande har bedömts uppfylla ett sådant krav. Även till en sådan person ska de aktuella förmånerna fortsatt kunna lämnas med stöd av bestämmelserna i lagen.

Enligt den fjärde punkten första meningen får vid beräkning av garantipension eller garantipension till omställningspension på grund av tillämpningen av 67 kap. 16 eller 17 § eller 81 kap. 9 § förmånen inte beräknas till ett lägre belopp än det belopp med vilket förmånen tidigare har lämnats till den försäkrade. Syftet med bestämmelsen är att den som får någon av de nämnda förmånerna och före lagens ikraftträdande har fått förmånen beräknad på ett visst sätt inte ska få ett sänkt ersättningsbelopp på grund av att förmånen ska beräknas enligt de nya bestämmelserna. Detta hindrar dock inte att förmånen kan sänkas om någon annan omständighet som påverkar beräkningen ändras, t.ex. att prisbasbeloppet ändras eller att den försäkrades civilstånd ändras.

Av fjärde punkten andra meningen följer att förmånsbeloppet får sänkas om de belopp som ingår i beräkningsunderlaget ändras. Vad som avses med beräkningsunderlaget framgår av 67 kap. 15 §. Sådant som kan föranleda en sänkning är t.ex. att den försäkrade beviljas en ny obligatorisk ålderspension från ett land som inte ingår i EES eller Schweiz.

• Sida 21
•  Original

Enligt den femte punkten ska lagen upphöra att gälla vid utgången av år 2019.

Överväganden finns i avsnitt 5.2.

• Sida 22
•  Original