SOU 1960:12

Krigsmaktens högsta ledning

Sammanfattning

Försvarsledningskommittén anser att den kännedom, som erhållits om utländska militära ledningsorganisationer, i flera avseenden är alltför otill- räcklig för att dessa organisationsformer helt eller delvis skall kunna tagas till förebild vid utformningen av den svenska militära ledningsorganisatio- nen. De största bristerna är att bakgrunden till valda lösningar ej kunnat klarläggas tillräckligt ingående samt att en allsidig och uttömmande karak- teristik av organisationernas funktion och ändamålsenlighet ej finnes till- gänglig. Dessa brister kan icke avhjälpas utan att avsevärda resurser in- sättes för uppgiften. Även om så kunde ske, skulle i utlandet valda lösningar säkerligen visa sig ej vara direkt tillämpbara för vår del på grund av de olikheter i förutsättningarna, som alltid förefinnes.

Även om några direkta tillämpningar beträffande organisationsformerna således ej är möjliga för vår del, vill kommittén framhålla vissa tendenser utomlands, som synes vara allmängiltiga. Det finnes sålunda en påtaglig strävan att stärka totalförsvaret såväl genom gemensam organisatorisk ledning som genom ökad samordning av krigsförberedelsearbetet mellan den civila och den militära sektorn. Vad beträffar ledningen av det mili— tära försvaret är en strävan till ökad integration tydligt märkbar såväl på departementsnivån som i fråga om den högsta militära ledningen. Åtgär- derna härför har dock i allmänhet haft begränsad räckvidd. I NATO-län- derna synes det hittills tillämpade kommittésystemet vara under ompröv- ning bl.a. på grund av dess fördröjande inverkan på stabsarbetet. Förvalt— ningssystemen uppvisar ett flertal skilda lösningar alltifrån en stark centralisering till en relativt fullständig uppdelning försvarsgrensvis. Någon klar utvecklingstendens kan härvidlag ej skönjas. Forskningen för försvars- ändamål är föremål för stor uppmärksamhet, och strävan synes vara att bygga upp en sådan ledning, att alla resurser skall kunna samordnas och en ändamålsenlig prioritering säkerställas.

KAPITEL IV

Krav på krigsmaktens högsta ledning

Ansvarsfördelningen mellan den politiska och den militära ledningen

Det ankommer på den politiska ledningen att ange målsättningen för landets totala försvar och verka för att den allmänna försvarsviljan upprätthålles.

Den politiska ledningen bär således det yttersta ansvaret för krigsmak— tens verksamhet och utformning. Den skall tilldela den högsta militära led- ningen uppgifterna för det militära försvaret och däremot svarande resur- ser. Dessa uppgifter och resurser måste avvägas mot bakgrund av en mål- sättning för det militära försvaret, vilken utgår från målsättningen för hela totalförsvaret.

I fred skall den politiska ledningen kunna utnyttja krigsmakten för att hålla landet utanför eventuella konflikter, d. v. s. som ett stöd för utrikes- politiken. Detta förhållande blir särskilt påtagligt, om krig utbrutit i vår närhet men Sverige ej indragits däri. Den militära ledningsorganisationen skall i fred leda krigsmaktens uppbyggnad till en slagkraftig och beredd försvarsorganisation. Denna måste successivt moderniseras och inriktas med hänsyn till förändringar i förutsättningarna, den måste utbildas och övas samt hållas i en efter läget anpassad beredskap.

I krig skall den politiska ledningen leda vårt totalförsvar och genom för— handlingar utverka bistånd till vårt försvar samt söka få slut på kriget på för landet godtagbara villkor. Den militära ledningsorganisationen skall leda användningen av krigsmakten i syfte att bevara nationens frihet och oberoende.

Försvarsledningskommittén anser det vara av grundläggande betydelse för vårt försvar, att ansvarsfördelningen mellan den politiska ledningen och den högsta krigsmaktsledningen är klarlagd och tydligt framgår av gällande instruktioner och författningar. För att alla viktiga ledningsom- råden skall bli beaktade är det särskilt betydelsefullt att ansvarsfördel- ningen är fullständig.

Allmänna krav beträffande krigsmaktsledningens ansvar och befogenheter

De allmängiltiga krav, som kan ställas på varje ledningsorganisation och dess befattningshavare, avser kommittén ej att redovisa här. Vissa så- dana krav har berörts i kap. I. Skillnaden mellan förhållandena i krig och i fred, uppgifternas stora omfattning och den därmed sammanhängande indelningen av krigsmakten i försvarsgrenar och andra i vissa avseenden fristående myndigheter samt uppgifternas vittgående konsekvenser för samhället medför emellertid, att man för krigsmakten måste ställa upp vissa särskilda krav av grundläggande karaktär. Dessa krav redovisas i det följande i samband med att kommittén granskar krigets och fredsverk- samhetens krav på ledningen.

Huvuddelen av krigsmaktens verksamhet i fred utgöres av krigsför- beredelsearbete. Det ligger därför i sakens natur, att det icke är möjligt att i fredstid enkelt och entydigt mäta krigsmaktens effekt. Av denna orsak och då det av sekretesshänsyn är omöjligt att offentliggöra en fullständig bild av krigsorganisationen kan den högsta militära ledningen i fred icke i full utsträckning redovisa resultaten av arbetet inom krigsmakten. Det är därför särskilt viktigt, att ledningen är så uppbyggd att den åtnjuter förtroende såväl från den politiska ledningen och samhället som från krigs- maktens personal. Endast härigenom torde förutsättningar finnas för att bibehålla den allmänna försvarsviljan och därmed den yttersta grunden för försvarets effektivitet.

Inom krigsmaktens högsta ledning bör ansvar och befogenheter vara samlade på sådant sätt, att verksamheten och dess inriktning i krig och fred kan ges kontinuitet och sammanhang. Ansvaret och befogenheterna måste även vara avvägda mot varandra samt vara entydigt definierade. Led- ningens verksamhet måste bygga på insikter och erfarenhet, som främst tillgodogöres verksamheten genom en lämplig stabsorganisation men som även kan förmedlas av särskilda rådgivande organ.

Det militära försvarets ledning måste byggas upp mot bakgrunden av ett modernt krigs karaktär, varför kommittén har ansett det angeläget att kort- fattat redovisa innebörden härav. Bedömanden i detta hänseende äger fort- löpande rum i försvarsstaben på grundval av studier, utredningar och del- bedömanden, som göres dels inom försvarsstaben, dels i växlande omfatt- ning bl. a. i utrikesdepartementet, försvarets forskningsanstalt och försvars- grensledningarna. De begränsade bedömanden, som kommittén redovisar, grundar sig på hittills vunna resultat av denna verksamhet.

I Storbritannien och USA har i den hittills förda debatten hävdats att atomvapen kan och kommer att användas även i begränsade konflikter. I Sovjet har man hävdat, att atomvapeninsats medför storkrig. Även om det sålunda icke med säkerhet kan förutsägas att atomvapen kommer att

användas i alla framtida konflikter, står möjligheten öppen att atomvapen kan komma att insättas.

Sveriges strategiska betydelse måste ses i samband med de kringliggan- de ländernas betydelse för stormakterna. Detta gäller oavsett om ett fram- tida krig blir långt eller kort, om det genomföres med eller utan atom- vapen och om det inledes med en strategisk atomvapenduell eller har sin upprinnelse i en begränsad konflikt.

I samma mån som en eventuell angripare måste räkna med att anfall mot Sverige på grund av vårt försvars styrka fordrar så stor kraftinsats, medför sådan kraftförbrukning och tar så lång tid att genomföra, att in- satsen icke kan anses stå i rimlig proportion till de fördelar, som skulle kunna vinnas, minskar riskerna för att han angriper. Råkar vi trots allt i krig, måste försvaret genom segt motstånd hindra angriparen att nå sina mål och bevara vår handlingsfrihet så att politisk och militär verksamhet till vår hjälp skall hinna göra sig gällande.

Förekomsten av atomvapen samt vapenbärare och stridsledningssystem, avpassade för atomvapenkrig, innebär att ett eventuellt angrepp mot vårt land kan komma att insättas med stor kraft och snabbhet och under utnytt- jande av därför lämpliga atomvapen. Vid en isolerad konflikt kan snabb- heten i genomförandet av ett angrepp mot Sverige ha stor betydelse genom att minska sannolikheten för konfliktens utvidgning. Vid eller inför ett större krig kan snabbheten tillmätas avgörande betydelse antingen för att angriparen skall kunna dra nytta av vårt nedkämpande vid sina fortsatta operationer eller för att den för honom troligen sekundära ope- rationen mot oss icke skall under längre tid binda betydelsefulla strids- krafter.

Vårt försvar måste utvecklas med hänsyn till att stora variationer är möjliga i ett modernt krigs karaktär. De hänsyn, som därvid bör tagas till olika angreppsformer, skall komma till uttryck i vår beredskap och våra operationsplaner samt i planerna för krigsmaktens utveckling på lång sikt. Detta är kärnan i den högsta militära ledningens arbete i fredstid och grun- den för verksamheten i krig. Den avvägning mellan olika delar av krigs- makten, som härvid måste ske, är den svåraste av all fredstida militär verksamhet. Med de begränsade resurser, som står till buds för värt för- svar, är det nämligen i regel omöjligt att stärka vår motståndskraft i ett avseende utan att samtidigt minska den i något annat. Därvid dröjer det ofta lång tid från det beslut har fattats till dess styrketillväxten kan ut- nyttjas. Försvagningar inträder i regel snabbare.

Krav på krigsmaktens högsta ledning i krig

Ett snabbt och våldsamt inledningsskede i ett krig ställer särskilda krav på krigsmaktens ledning. Om krigsutbrottet kommer överraskande skärpes kraven. Behovet av hög beredskap är därför markerat. Det innebär bl. a., att den högsta militära ledningens övergång till krigsorganisation skall kunna ske snabbt.

Krigsverksamheten är till övervägande delen olik fredsverksamheten och ställer delvis helt andra fordringar på ledningen. En övergång till krigsorganisation ställer mer eller mindre utpräglade krav på att ledningen samtidigt skall lösa både de uppgifter som hör till kriget och de uppgifter som hör till mobiliseringen. Detta krav på beredskap torde efter hand bli allt starkare. En allmän princip för organisationsarhetet inom krigs- makten bör därför vara, att fredsorganisationen snabbt och utan funktions- avbrott skall kunna övergå i krigsorganisationen. Freds- och krigsorganisa- tionerna skall i hänseenden, som från denna synpunkt är vitala, vara så lika som möjligt. I krig tillkommer dock nya uppgifter och utgår fredstida ledningsuppgifter i stor omfattning, varför det är orealistiskt att efter- sträva en fullständig likhet mellan ledningsorganisationerna. Det är emellertid angeläget, att de personer, som i krig har nyckelbefattningar i operativt hänseende, i fredstid upprätthåller motsvarande befattningar och är samtränade. Det är också angeläget, att de viktigaste orderlinjerna och lydnadsförhållandena i krig och fred stämmer överens samt att inga överflyttningar av ansvar och befogenheter mellan sidoordnade myndig- heter behöver företagas vid krigsorganisering.

Den högsta militära ledningens uppgift i krig är att _ i överensstäm- melse med den inriktning av försvaret i stort, som statsmakterna kan komma att anbefalla — leda operationerna genom att ställa uppgifter för och fördela resurser mellan direkt underlydande chefer på grund av för- ändringar i krigsläget. Ledningens ställningstagande och beslut är därvid beroende av de underrättelser, som den kan skaffa och bearbeta. Den mili- tära toppmyndigheten skall, förutom att leda operationerna, vara råd- givande åt regeringen beträffande krigföringen i stort och bistå regeringen i dess verksamhet gentemot utlandet. För att kunna fullgöra dessa upp- gifter måste ledningen utformas så, att den kontinuerligt har en aktuell bild av det samlade krigsläget samt de totala militära resurserna och band— lingsmöjligheterna. Toppmyndigheten måste ha sådant ansvar och sådana befogenheter, att alla operativa åtgärder vidtages inom ramen för en enda sammanhängande plan. På samma sätt måste det säkerställas, att topp- myndighetens förslag till regeringen, dess krav på övriga grenar av total— försvaret och dess order till regionala militära myndigheter är samordnade och icke motstridiga eller lösryckta.

Om vi skulle komma i krig måste vi så snart som möjligt söka bistånd

från andra nationer. Toppmyndigheten måste därför under krig successivt kunna ge regeringen en preciserad och aktuell bild av det militära behovet av bistånd. Om det bedömes möjligt att erhålla bistånd, måste toppmyn- digheten kunna lösa de uppgifter som regeringen kan komma att ålägga den för att utverka och tillgodogöra oss lämpligt militärt bistånd. Härför fordras goda stabsresurser och tillgång på lämplig samverkanspersonal.

Toppmyndigheten bör —— när så erfordras även med stor snabbhet —— kunna fatta avgörande beslut om användningen av våra knappa resurser. Den bör därför vara allsidigt utbyggd och kunna fungera med enkelhet och utan fördröjande mellaninstanser.

I toppmyndighetens stab måste kvalificerat stabsarbete kunna äga rum dygnet runt. Detta stabsarbete skall utmynna i beslut, som måste kunna fattas snabbt och verkställas utan tidsförlust. Det är därför nödvändigt att krigsorganisationen är uppbyggd så, att fullständigt stabsarbete kan för- siggå i lämplig skiftindelning.

Den högsta militära ledningens betydelse medför, att den i krig i sär- skild grad hotas av förstöring. Uppdelning av ledningsorganisationen samt godtagbar förmåga hos varje del att vid behov ensam leda hela verk- samheten är därför ett viktigt skyddskrav. Möjligheter till en sådan upp- delning finnes på den personella sidan redan genom att man låter ar- betande oeh vilande personal uppehålla sig på olika platser. Personal med mer långsiktiga eller sekundära uppgifter kan även vistas på annan plats än den personal, som är bunden till den omedelbart verkande operativa ledningen, och genom utbildning och fortlöpande orientering hållas beredd att överta uppgifter från denna.

Möjligheten att ledningen, trots skyddsåtgärder, genom skador på sam- handsnät och stridsledningsorgan m. m. förlorar överblicken av det totala läget och därigenom förmågan att centralt leda verksamheten måste även förutses. Detta leder till krav på en regional ledningsorganisation, som vid behov förmår verka självständigt inom tilldelade ledningsområden eller t. 0. m. utvidga dessa.

Om händelseförloppet i krig skulle bli långsamt, torde det vara möjligt att genomföra sådana ändringar i ledningsorganisationen som visar sig påkallade. Det är däremot icke möjligt att vid ett överraskande och våld— samt krigsutbrott få en otillräcklig eller felkonstruerad ledningsorganisa- tion effektiv genom improvisationer. De ovan anförda kraven på lednings- organisationen måste därför tillgodoses, även om man skulle kunna hävda en ganska stor sannolikhet för angreppstyper, som ställer mindre krav på ledningsorganisationen.

78 Krav på krigsmaktens högsta ledning i fred

Krigsuppgifterna skall i fred förberedas genom studier, planering av verk- samheten, utbildning, övningar och materielanskaffning. Övergång från freds- till krigsverksamhet skall förberedas genom en lämplig mobilise- ringsplanläggning och beredskap. Krigsmakten måste i fred fortlöpande anpassas till utvecklingen och till förändringar i förutsättningarna.

Det operativa krigsförberedelsearbetet pågår ständigt. Toppmyndigheten bör härvidlag ha till uppgift:

att med beaktande av målsättningen för vårt försvar och övriga förut- sättningar skapa samt fortlöpande utveckla och tillämpa en samlad upp- fattning om våra totalförsvarsproblem på längre sikt, d. v. s. en strategisk grundsyn,

att utveckla och fortlöpande modernisera de försvarsåtgärder i stort som skall tillämpas inför olika typer av hot,

att successivt konkretisera dessa åtgärder i planer samt med ledning av dessa utfärda order och direktiv för verksamheten i krig,

att följa och stödja krigsplanläggningsarbetet inom krigsmaktens olika delar samt övervaka att planläggningen följer utfärdade direktiv, att den bildar en helhet utan luckor eller oklarheter samt att alla resurser ut— nyttjas väl och i samma riktning,

att lösa de uppgifter, som är gemensamma för hela krigsmakten eller delar av denna och som icke lämpligen kan lösas av någon annan myndig— het än toppmyndigheten, samt

att samordna krigsplanläggningsarhetet inom totalförsvaret, i den mån detta icke ankommer på Kungl. Maj:t eller på annan av Kungl. Maj:t utsedd myndighet. Under alla förhållanden måste den militära toppmyndigheten för totalförsvarets övriga myndigheter klarlägga krigsmaktens beräknade verk- samhet i krig och ange de krav eller den inverkan i övrigt, som kan komma att uppstå på dessa myndigheters verksamhet.

Toppmyndigheten skall kunna ge uttryck för våra totalförsvarsproblem och grunderna för deras lösande i en klar strategisk grundsyn vilande på en strategisk studie och prognos, som utmynnar i slutsatser om vilka an- greppsformer vårt försvar i första hand skall kunna möta. Därigenom vinnes att principerna för försvarets förande och riktlinjerna för krigsmak— tens utveckling blir entydiga och icke uppfattas olika av krigsmaktens myndigheter. Härigenom undvikes motsättningar mellan försvarsgrenarna, som eljest kan uppkomma till förfång för en sund utveckling av krigsmak- ten. Kommittén anser det därför vara av största vikt, att toppmyndigheten är så uppbyggd att den har förutsättningar att skapa en strategisk grund— syn samt fortlöpande utveckla och tillämpa denna.

Den verksamhet, som består i direkta förberedelser för mobilisering av krigsmakten, är icke att hänföra till operativt krigsförberedelsearbete enligt

den innebörd kommittén inlagt i detta uttryck (se kap. I och bilaga I: 1). Mobiliseringsförberedelserna innehåller många praktiska element, som icke bör åvila toppmyndigheten. De bör därför enligt kommitténs uppfattning alltjämt till övervägande del ledas av försvarsgrensledningarna och under dem lydande chefer. Toppmyndigheten måste dock utfärda de bestämmel- ser för beredskap m.m., som mobiliseringsförberedelserna skall bygga på, samt i övrigt samordna verksamheten mellan krigsmaktens olika delar och med det operativa krigsförberedelsearbetet.

Långsiktsplaneringen är av grundläggande betydelse för huvuddelen av krigsmaktens verksamhet i övrigt. Genom den planlägges och fastställes i varierande grad krigsmaktens inriktning på längre sikt. Enligt gällande anvisningar omfattar långsiktsplaneringen utarbetande av planer för krigs- organisation, materielanskaffning, personalorganisation och fredsorga- nisation.

Grunden för långsiktsplaneringen är ytterst de av vårt lands militär- politiska läge och den militärtekniska utvecklingen betingade operativa kraven på vårt försvar samt möjligheterna att uppfylla dessa. Kraven och möjligheterna skall tillsammans med studier av ekonomiska, personella m. fl. faktorer samt jämförande värderingar av olika vapensystem utmynna. i riktlinjer för krigsmaktens uppbyggnad eller förslag till sådana riktlinjer, avsedda att föreläggas Kungl. Maj:t. Riktlinjerna skall tillkomma genom att man — inom en ekonomisk ram —- gör avvägningar mellan olika behov, mellan olika försvarsfunktioner och vapensystem, mellan beredskap och uthållighet samt mellan kvalitet och kvantitet. Då dessa riktlinjer blivit fastställda, har krigsmaktens uppbyggnad och inriktning i huvudsak be- stämts för flera år framåt.

Vid uppbyggnaden av den högsta militära ledningen måste strävan vara att skapa förutsättningar för en enhetlig och sakligt underbyggd långsiktsplanering. Detta fordrar, att den myndighet som inom krigs- makten har det högsta ansvaret för denna planering —— toppmyndigheten -— kan skapa sig en allsidig överblick över krigsmaktens behov, sedda inom ramen för totalförsvaret, samt har förmåga att objektivt bedöma angelägenhetsgraden av dessa behov.

De uppgifter, som främst bör åligga toppmyndigheten beträffande långsiktsplaneringen, är att mot bakgrunden av en entydig strategisk grund- syn och på grundval av jämförande värderingar av vapensystem utarbeta riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling samt ta ställning till av- vägningar inom krigsmakten och göra erforderliga framställningar om sådana till Kungl. Maj:t.

Forskningen skall dels lämna prognoser för den tekniska utvecklingen som grund för strategiska studier, långsiktsplanering m. m., dels ge under— lag för utvecklingen av krigsmaktens materiel och metoder. Toppmyndig- heten bör ha möjlighet att inrikta försvarsforskningen efter krigsmaktens

behov och från för denna forskning ansvariga myndigheter erhålla upp— gifter som erfordras för verksamheten.

Förvaltningsverksamhetens ändamål är att genom materielutveckling och materielanskaffning, byggnadsverksamhet m. m. omsätta de beslut, som fattats rörande krigsmaktens utveckling. De centrala förvaltningarna bör därför erhålla direktiv i stort för sitt arbete. Dessa direktiv bör ges av toppmyndigheten, som bär det samlade ansvaret för långsiktsplaneringen. Det är betydelsefullt, att toppmyndigheten har ett så starkt inflytande på de centrala förvaltningarna, att den kan kontinuerligt tillse att de linjer som genom långsiktsplaneringen uppdragits för krigsmaktens utveckling följes. Direktiven måste kompletteras med anvisningar mera i detalj från försvarsgrenscheferna, som har det direkta ansvaret för försvarsgrenarnas organisation och utrustning. Toppmyndigheten måste även av beredskaps- och andra operativa skäl äga inflytande över förvaltningsverksamheten, lik- som över forskningen. Den måste vidare äga befogenhet att från veder- börande myndigheter inom krigsmakten infordra för långsiktsplaneringen erforderliga uppgifter och utredningar av teknisk och förvaltningsmässig natur.

Toppmyndigheten bör härutöver ha möjlighet att påverka förvalt- ningarnas anskaffningsverksamhet för att denna skall anpassas efter lan- dets forsknings- och industriella resurser samt bedrivas så, att förvalt- ningarnas totala resurser blir ändamålsenligt utnyttjade och dubbelarbete undvikes.

Förutsättningarna för budgetarbetet har genom tillkomsten av en fixerad ärsram för försvarskostnaderna blivit ändrade. Alla anslagsbehov inom krigsmakten måste numera vägas mot varandra och särskilda ramar upp— rättas för alla myndigheter inom krigsmakten. Arbetet härmed måste ledas centralt av toppmyndigheten, särskilt som budgetarbetet i hög grad bestäm- mes av långsiktsplaneringen. Toppmyndigheten skall härvid kunna skaffa sig en samlad bild av anslagsbehoven, väga dessa mot varandra och utfärda därav betingade anvisningar för budgetarbetet. Vidare bör det åligga topp- myndigheten att göra en samlad bedömning av de slutliga anslagsäskandena samt med yttrande insända dessa till Kungl. Maj:t.

Vid behov av omfördelning inom budgeten, som kan uppkomma under departementsbehandlingen av förslagen till äskanden, bör det ankomma på toppmyndigheten att efter anmodan föreslå hur omfördelningen lämp- ligen bör göras. Toppmyndigheten måste ha tillräckliga resurser för ana- lys, värdering och jämförelse av de äskande myndigheternas beräkningar och beräkningsmetoder. Inom toppmyndigheten bör en nära samordning vara säkerställd i arbetet med driftbudget och kapitalbudget samt mellan budgetarbetet och långsiktsplaneringen.

Den militära personalen vid toppmyndigheten måste ha genomgått en allsidig utbildning, men den måste även ha fått erfarenhet genom lämplig

tjänstgöring vid staber och förband inom skilda försvarsgrenar. Av sär— skilt stor vikt är att det finnes personal som känner förhållandena även inom andra försvarsgrenar än den egna. Dominans från en försvarsgrcns sida hos toppmyndigheten eller dess stab måste undvikas. Detta kräver även, att chefsbefattningarna inom toppmyndigheten — givetvis under hän- synstagande till personliga kvalifikationer — fördelas i huvudsak lika mel- lan försvarsgrenarna och att sådana befattningar som regel icke för längre tid besättes med personal ur en och samma försvarsgren.

Tillgången på kvalificerad personal av olika kategorier inom krigsmakten är knapp. Svårigheterna att tillgodose de växande behov av sådan per- sonal, som icke minst den tekniska utvecklingen medför, blir allt större. Utvecklingen inom samhällets civila sektor med dess likaså ökande krav på kvalificerad personal samt det övriga totalförsvarets successiva ut- byggnad torde medföra att knappheten på kvalificerad personal inom krigs- makten kommer att bestå eller ytterligare accentueras. Det måste därför finnas möjligheter att centralt överblicka personalfrågan för hela krigs- makten och att rationellt använda pcrsonalresurserna i första hand med hänsyn till krigsorganisationens krav. Den planering på längre sikt, som erfordras härför, bör syfta till att samordna frågor rörande personal— behov, rekrytering, anställningsformer och utbildning samt att bereda möjligheter till smidig omdisposition av den kvalificerade personalen inom hela krigsmakten. På toppmyndigheten bör därför beträffande den kvali- ficerade personalen främst ankomma

att utfärda direktiv för och övervaka personalens användning i krigs- organisationen,

att utfärda direktiv för och övervaka personalens användning inom krigsmakten i fred, främst den kvalificerade stabspersonalens användning i gemensamma staber (motsvarande), samt

att utfärda samordnande direktiv för personalbehovets tillgodoseende på längre sikt.

Vid beräkning av personalbehovet i krig måste beaktas att avgångar av kvalificerad personal, främst personal i nyckelbefattningar, måste kunna ersättas snabbt.

För att toppmyndigheten skall kunna tillse att personalen användes rationellt, fordras att den har möjlighet att skaffa sig överblick av orga- nisationen inom krigsmaktens olika delar. Med ledning härav bör topp- myndigheten knnna initiera åtgärder, om de olika myndigheterna sins— emellan företer principiella eller andra olikheter i organisationen, vilka l'örsvärar samarbete, om en rimlig kvalitativ och kvantitativ jämvikt ej råder eller om freds- och krigsorganisationerna för viss myndighet företer olämpliga skiljaktigheter.

Utbildningsverksamheten är en naturlig följd av de övriga här nämnda verksamheterna. Toppmyndigheten bör ansvara för den samordning av

utbildning och övningar, som direkt syftar till samverkan i krig mellan element ur olika försvarsgrenar. Utbildning och övningar inom den högsta ledningen måste överblickas, samordnas och i icke obetydlig utsträckning ledas av toppmyndigheten. Vissa resurser måste finnas avdelade för denna verksamhet. Den kvalificerade stabspersonalens fortsatta utbildning måste regleras genom lämpliga tjänstgöringsföljder. Toppmyndigheten bör ha möjlighet att följa upp denna personals utbildning och tjänstgöringsför— hällanden samt att utfärda för den samordnade utbildningen erforderliga direktiv och anvisningar. Denna verksamhet bör främst syfta till att genom likformig och allsidig utbildning samt lämpliga tjänstgöringsföljder få fram stabsofficerare för kvalificerade befattningar i högre staber samt underlätta urvalet till chefsbefattningar främst inom försvarsstaben och andra gemensamma institutioner.

I övrigt bör toppmyndigheten endast ha ett allmänt överinseende över uthildningsverksamheten.

KAPITEL V

Krigsmaktens högsta lednings nuvarande organisation och verksamhet

Organisation och uppgifter i fred 1

Överbefälhavaren (ÖB) utövar under Kungl. Maj:t den högsta militära ledningen av och uppsikten över krigsmakten -— med undantag för de kungliga staberna —— och är, i vad på honom ankommer, Kungl. Maj :t an- svarig för att krigsmakten äger högsta krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt samt att militära operationer planlägges och ledes i enlighet med av Kungl. Maj:t angivna riktlinjer.

Överbefälhavaren åligger bl. a. att verka för åstadkommande av samverkan och enhetlighet'de olika försvarsgrenarna emellan, ävensom främja samverkan mellan krigsmakten och civila myndigheter; '

att till Kungl. Maj:t avge förslag till allmänna planer för krigsmaktens beredskap och för dess verksamhet vid krig eller krigsfara med angivande i stort av försvarsgrenarnas uppgifter;

att utfärda grundläggande bestämmelser för underlydande myndigheters operativa krigsförberedelsearbete och för militära operationers planlägg— ning och genomförande;

att leda militära operationer; att utfärda grundläggande bestämmelser i för försvarsgrenarna gemen- samma frågor samt även i övrigt ange de allmänna riktlinjerna för verk- samheten inom krigsmakten; '

att genom inspektioner skaffa sig kännedom om stridskrafternas krigs- duglighet och beredskap samt att i övrigt följa verksamheten inom krigs- makten; '

att leda för två eller samtliga försvarsgrenar gemensamma större övningar;

att i förekommande fall bestämma företrädesrätten mellan försvars- grenarna i fråga om användningen av nyttigheter, som äravsedda för krigsmakten, ävensom enligt vad därom särskilt stadgas företrädesrätten med avseende å planläggning av rekvisition och förfogande m. m.; .samt

1 Enligt gällande instruktioner för myndigheterna. '

att handlägga sådana till centrala värnpliktsbyråns verksamhetsområde hörande ärenden, som är av större betydelse fö' avvägningen mellan för- s rarsgrenarna inbördes eller mellan rent militära krav, å ena sidan, samt krigsindustriella eller eljest civila krav, å den andra.

Direkt under överbefälhavaren lyder —— förutom överbefälhavarens pcr- sonliga. stab_— chefen för försvarsstaben, försvarsgrenscheferna, chefen för försvarshögskolan samt _ i vad rör det operativa krigsförberedelse- arbetet och operationernas planläggning och genomförande jämte därmed sammanhängande frågor om luftförsvar, underhållstjänst, kommunika- tioner, underrättelsetjänst samt signal- och kryptotjänst _— militärbefäl— havarna och chefer för självständiga förband ur armén, marinen och flyg— vapnet. Militärbefälhavarnas här angivna lydnadsställning beträffande operativ verksamhet gäller i vad rör armén.

Överbefälhavaren biträdes i sin verksamhet av högkvarteret, i vilket ingår försvarsstaben, arméledningeni, marinledningen2 och flygledningenii, försvarets förvaltningsdirektion, försvarets civilförvaltning, fortifikations— förvaltningen, försvarets sjukvårdsstyrelse, inspektören över rikets be- fästningar, försvarets forskningsanstalt, försvarets radioanstalt, militär- psykologiska institutet samt krigsarkivet. När byggnads- och repara- tionsberedskapen trätt i verksamhet, ingår även chefen för denna orga— nisation samt ett till hans förfogande stående centralkontor i högkvarteret.

Det allmänna operativa krigsförberedelsearbetet och planläggningen av de militära operationerna i stort ankommer på chefen för försvarsstaben på grundval av överbefälhavarens bestämmelser. Samråd sker härvid med marin— och flygvapencheferna. Det närmare operativa krigsförberedelse— arbetet samt planläggningen av operationerna i detalj utföres i vad rör armén av chefen för försvarsstaben och militärbefälhavarna samt i vad rör marinen och flygvapnet av vederbörande försvarsgrenschef. Överbefäl— havaren har dock befogenhet att, då skäl därtill föreligger, förordna annor— lunda för särskilda delar av marinen och flygvapnet. Överbefälhavaren är skyldig att, innan grundläggande beslut fattas beträffande det operativa krigsförberedelsearbetet i vad det rör armén, bereda chefen för armén till- fälle att framföra sina synpunkter i sådana med beslutet sammanhängande frågor, som berör dennes arbetsområden. Chefen för armén äger vidare att enligt överbefälhavarens anvisningar inspektera militärbefälhavares opera- tiva krigsförberedelsearbete och på grund av härvid gjorda iakttagelser göra erforderliga framställningar till överbefälhavaren.

1 Arméledningen omfattar chefen för armén, arméstaben, centrala värnpliktsbyrän, rikshemvärnschefen jämte hemvärnsstaben, tjänstegrensinspektörerna, arméchefen direkt underlydande pcrsonalkårchefer, armétygförvaltningen och arméintendenturförvaltnlngcn. 2 Marinledningen omfattar chefen för marinen, marinstaben. kustartilleriinspek— tionen, tjänstegrensinspektörerna, marincliefen direkt underlydande pcrsonalkårchefer samt marinförvaltningen. 3 Flygledningen omfattar chefen för flygvapnet, flygstaben, inspektionen för den tekniska tjänsten, tjänstegrensinspektörerna och flygförvaltningen (enligt f. 11. till- lämpad försöksorganisation, CFV skrivelse FS/O 23/5 1957, nr 545).

De militära operationerna ledes direkt under överbefälhavaren, biträdd av försvarsstaben, i vad rör armén av militärbefälhavare eller chefer för självständiga förhand m. m. samt i vad rör marinen och flygvapnet av vederbörande försvarsgrenschef. Då skäl därtill föreligger, kan överbe- fälhavaren förordna annorlunda för särskilda delar av marinen och flyg- vapnet.

I förvaltningsfrågor äger överbefälhavaren meddela försvarsförvalt- ningarna de direktiv, som han finner erforderliga för att tillgodose krigs- beredskapen och för de militära operationernas planläggning och genom— förande.

Militärledningens uppgift är att från det samlade riksförsvarets syn- punkt överlägga om för krigsmakten centrala frågor och verka för närmare samordning inom krigsmakten. Militärledningen består av överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna. Chefen för försvarsstaben deltar i överlägg- ningarna.

Cheferna för civilförsvarsstyrelsen och riksnämnden för ekonomisk för- svarsberedskap ävensom företrädare för andra myndigheter, vilkas verksam- het är av betydelse för det totala försvaret, skall beredas tillfälle att, när så erfordras med hänsyn till förekommande ärendens art, närvara vid militärledningens sammanträden.

Militärledningen skall bl. a. behandla förslag till allmänna planer för krigsmaktens beredskap och för dess verksamhet vid krig eller krigsfara, som skall avges till Kungl. Maj:t, samt till grundläggande bestämmelser i för försvarsgrenarna gemensamma frågor och till allmänna riktlinjer i övrigt för verksamheten inom krigsmakten;

företrädesrätten mellan försvarsgrenarna i fråga om användningen av nyttigheter, som är avsedda för krigsmakten, ävensom företrädesrätten med avseende på rekvisition och förfogande m. m. ;

värnpliktsärenden, som är av större betydelse för avvägningen mellan försvarsgrenarna inbördes eller mellan rent militära krav, å ena sidan, samt krigsindustriella eller eljest civila krav, å den andra;

frågor rörande luftförsvaret, som är av för försvarsgrenarna gemensam natur; '

för försvarsgrenarna gemensamma underhållsfrågor, som samman- hänger med det operativa krigsförberedelsearbetet ; ävensom

andra krigsmakten berörande frågor av större räckvidd eller principiell betydelse.

Militärledningen har ingen beslutanderätt, och genom dess verksamhet inskränkes eller förändras inga befogenheter eller tjänstevägar för de be- rörda myndigheterna.

Sammanträden med militärledningen äger rum en gång i månaden och därutöver då överbefälhavaren finner det erforderligt eller försvarsgrenschef

gjort framställning därom. Det åligger försvarsgrenschef och chefen för försvarsstaben att till överläggning i militärledningen anmäla i veder— börlig försvarsgrensledning respektive försvarsstaben under arbete varande ärende av sådan art, som militärledningen enligt sin instruktion skall behandla.

Försvarsstabens (Fst) uppgifter är att närmast under överbefälhavaren handha

dels det operativa krigsförberedelsearbetet inom krigsmakten, i fråga om armén i den mån detta icke ankommer på militärbefälhavare (chef för självständigt förband m. m.) samt i fråga om marin— och flygstrids- krafterna endast med avseende på dessa stridskrafters uppgifter i stort och deras samverkan med övriga försvarsgrenar;

dels det krigsförberedelsearbete i övrigt, som är gemensamt för för- svarsgrenarna ;

dels ock den ytterligare verksamhet, som är gemensam för försvars- grenarna.

Försvarsstaben skall jämväl i övrigt verka för åstadkommande av sam- verkan och enhetlighet mellan försvarsgrenarna ävensom främja sam— verkan mellan krigsmakten och civila myndigheter.

Försvarsstabschefen är, i vad på honom ankommer, Kungl. Maj:t och överbefälhavaren ansvarig för fullgörandet av försvarsstabens uppgifter.

F örsvarsstabschefen åligger bl. a. att biträda överbefälhavaren vid upprättande av förslag till allmänna planer för krigsmaktens beredskap och verksamhet vid krig eller krigs- fara med angivande i stort av försvarsgrenarnas uppgifter, vid utarbetande av grundläggande bestämmelser för överbefälhavaren underlydande myn- digheters operativa krigsförberedelsearbete och för militära operationers planläggning och genomförande, vid ledande av militära operationer, vid utarbetande av bestämmelser rörande ordning och säkerhet samt vid för- beredande av sådana för två eller samtliga försvarsgrenar gemensamma större övningar, som skall ledas av överbefälhavaren;

att handlägga sådana frågor rörande luftförsvaret samt signal- och kryptotjänsten, vilka är av för försvarsgrenarna gemensam natur eller icke lämpligen kan handläggas av försvarsgrenarna, och att därutinnan utarbeta de bestämmelser, som är nödvändiga för åstadkommande av erforderlig enhetlighet mellan försvarsgrenarna, ävenom att handlägga sådana för försvarsgrenarna gemensamma underhållsfrågor, som samman- hänger med det operativa krigsförberedelsearbetet och med planläggningen och ledningen av de militära operationerna;

att följa kommunikationsväsendets utveckling samt efter framställning från försvarsgrenscheferna biträda dessa vid planläggning av transporter i samband med fälttjänst- och krigsövningar m. m.;

att införskaffa, granska och sammanställa underrättelser rörande för- svarsväsendet och därmed sammanhängande förhållanden i utlandet, särskilt i grannländerna, samt att till försvarsgrensledningarna och veder- börande civila myndigheter lämna de underrättelser, vilka kan vara av värde för deras verksamhet, ävensom, där så kan ske, till försvarsgrens- cheferna meddela de uppgifter i övrigt, vilka begäres av dem;

att utbilda försvarsstabens personal för dess verksamhet i fred och krig. särskilt med hänsyn till befordrandet av samverkan mellan försvars— grenarna; samt

att leda verksamheten inom krigsmakten med avseende på militär säker- hetstjänst, press, rundradio och film, personalvård samt fototjänst, i den mån denna verksamhet icke ankommer på annan myndighet och den är av för försvarsgrenarna gemensam natur eller icke lämpligen kan hand- läggas av försvarsgrenarna, ävensom att därutinnan utfärda de bestämmel- ser, vilka i förekommande fall är nödvändiga för åstadkommande av er- forderlig enhetlighet mellan försvarsgrenarna, dock att, därest bestäm- melser av större räckvidd eller principiell betydelse skall utfärdas, för- svarsstabschefen avger förslag därom till överbefälhavaren; ävensom att leda det krigshistoriska forskningsarbetet.

För samverkan mellan krigsmakten och civila myndigheter är militär- assistenter knutna till de viktigaste totalförsvarsmyndigheterna (civilför- svarsstyrelsen och samtliga länsstyrelser, generalpoststyrelsen, rikets all- männa kartverk, telestyrelsen, vattenfallsstyrelsen, väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen, järnvägsstyrelsen, luftfartsstyrelsen, riksnämnden för eko- nomisk försvarsberedskap m. fl.) samt i vissa fall även till dessa myndig- heters regionalorgan. Dessa militärassistenter är underställda försvars- stabschefen.

Sammanfattningsvis är således försvarsstaben stabsorgan åt överbefäl- havaren, samordnande organ inom högkvarteret, samordnande organ för militär samverkan med civila myndigheter samt centralorgan inom krigs- makten för bl. a. underrättelsetjänst, säkerhetstjänst och personalvård.

Försvarsgrenschef utövar under Kungl. Maj:t och överbefälhavaren den militära ledningen av och uppsikten över vederbörande försvarsgren och är, i vad på honom ankommer, Kungl. Maj:t och överbefälhavaren an- svarig för försvarsgrenens krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt.

Försvarsgrenschef åligger bl.a. att ägna uppmärksamhet åt den allmänna utvecklingen inom försvars- grenens verksamhetsområde och föranstalta om eller föreslå åtgärder, som år ägnade att främja försvarsgrenens tidsenliga organisation och utrust- ning;

att låta utarbeta planer och bestämmelser för försvarsgrenens krigsorga- nisation och mobilisering eller avge förslag till sådana planer och bestäm- melser till Kungl. Maj:t eller överbefälhavaren;

att fastställa riktlinjerna för utbildningen inom försvarsgrenen samt utarbeta erforderliga utbildningsbestämmelser, reglementen och instruk- tioner;

att leda större övningar inom försvarsgrenen; att utöva eller leda erforderlig inspektionsverksamhet; att skaffa sig kännedom om den kvalificerade personalens duglighet och användbarhet samt till Kungl. Maj :t avge förslag om anställning, befordran, avgång m.m. eller själv avgöra sådana ärenden enligt gällande särskilda bestämmelser; samt

att i erforderlig grad samråda med övriga försvarsgrenschefer, chefen för försvarsstaben och andra myndigheter.

Härutöver åligger det cheferna för marinen och flygvapnet att på grund- val av överbefälhavarens bestämmelser utföra det närmare operativa krigs- förberedelsearbetet inom respektive försvarsgrenar samt planlägga och leda respektive stridskrafters operationer, utom för de delar beträffande vilka överbefälhavaren må ha förordnat annorlunda.

Chefen för flygvapnet åligger särskilt att till chefer ur armén och mari- nen meddela erforderliga anvisningar och föreskrifter beträffande luftbe- vakningen samt att svara för krigsmaktens väderlekstjänst.

I frågor, som rör personal, organisation, utrustning, utbildning och värnpliktsväsende, gör försvarsgrenschef direkt hos Kungl. Maj:t de fram- ställningar som finnes påkallade. Därest sådan fråga är av betydelse för det operativa krigsförberedelsarbetet, för planläggningen eller ledningen av operationer eller för samverkan mellan försvarsgrenarna eller avgörandet eljest kan ha inflytande på annan försvarsgren eller överbefälhavaren för visst fall så förordnat, skall dock framställning insändas genom överbe— fälhavaren.

Försvarsgrenschef är tillika chef för försvarsgrenens centrala förvalt- ningsmyndighet(er) och har i denna sin egenskap att besluta i viktiga frågor rörande förvaltningsverksamheten. I sin egenskap av chef för för- svarsgrenen äger han meddela försvarets civilförvaltning, fortifikations- förvaltningen, försvarets sjukvårdsstyrelse och egen försvarsgrensförvalt- ning de anvisningar och föreskrifter av rent militär art, som han med av— seende på vederbörande myndighets verksamhet finner erforderliga.

Cheferna för marinen och flygvapnet biträdes vid handläggning av värn- pliktsfrågor av den i arméledningen ingående centrala värnpliktsbyrån.

Sammanfattningsvis består skillnaden i ansvarsställning mellan för- svarsgrenscheferna däri, att cheferna för marinen och flygvapnet under överbefälhavaren svarar för den egna försvarsgrenens operativa krigs- förberedelsearbete och därmed i alla avseenden för befälet över samtliga försvarsgrenen tillhörande chefer, staber och förband, under det att chefen för armén beträffande arméstridskrafternas operativa krigsförberedelse- arbete endast utövar viss inspektionsverksamhet och icke för något opera—

tivt befäl över arméns regionala chefer, staber och förband. Detta befäl utövas i stället av överbefälhavaren, under vilken försvarsstabschefen sva- rar för den del av arméstridskrafternas operativa krigsförberedelsearbete, som icke lämpligen kan handhavas av militärbefälhavarna.

Armétyg—, arméintendentur-, marin— och flygförvaltningarna (KATF, KAIF, KMF och KFF) benämnes gemensamt försvarsgrensförvaltningarna. De utövar under Kungl. Maj:t i tekniskt och ekonomiskt avseende högsta ledningen av och uppsikten över förvaltningen vid respektive försvars— grenar.

Försvarsgrenschef är tillika chef för vederbörande försvarsgrens för- valtning(ar). Det närmaste chefskapet över försvarsgrensförvaltning ut— övas av en souschef.

Försvarsgrensförvaltning åligger bl.a.

att föranstalta om de åtgärder, vilka erfordras för att försvarsgrenen skall vara försedd med för dess krigsberedskap ändamålsenlig och full- ständig materiel samt övriga erforderliga förnödenheter;

att ombesörja att försvarsgrenens materiel hålles i tidsenligt och bruk- bart skick samt övervaka att försvarsgrenens förråd är fullständiga och i gott skick;

att följa den tekniska utvecklingen inom förvaltningens ämbetsområde, bearbeta insamlat material och tillhandahålla den det vederbör erforderliga upplysningar i detta hänseende; samt

att fastställa ritningar till, modeller av och benämningar på försvars- grenens materiel, i den mån sådant icke ankommer på Kungl. Maj:t eller annan myndighet.

Försvarsgrensförvaltning skall vid fullgörandet av sina uppgifter ställa sig till efterrättelse de direktiv, som överbefälhavaren finner erforderligt meddela för tillgodoseende av krigsberedskapen samt för de militära opera- tionernas planläggning och genomförande. Det åligger försvarsgrensför- valtning att hålla överbefälhavaren underrättad om uppkommande frågor av sådan art. Därest i särskilt fall försvarsgrensförvaltning finner sig icke kunna efterkomma överbefälhavarens direktiv och samförstånd icke kan nås, skall frågan av överbefälhavaren underställas Kungl. Maj:t.

Försvarsgrensförvaltning har vidare att ta behörig hänsyn till de an— visningar och föreskrifter av militär art, som vederbörande försvarsgrens- chef finner erforderligt meddela rörande ämbetsverkets verksamhet.

Det åligger försvarsgrensförvaltning att biträda överbefälhavaren med utarbetande av de förslag, som berör ämbetsverkets arbetsområde och som överbefälhavaren kan finna erforderligt avlåta till Kungl. Maj:t, samt att till överbefälhavaren inkomma med de yttranden och utredningar, som han påkallar och som ämbetsverket kan lämna.

Försvarets civilförvaltning (FCF) utövar ledningen av och uppsikten över avlönings-, kassa- och räkenskapsväsendet samt i övrigt allmän kontroll över medelsförvaltningen inom försvaret med undantag för försvarsgrensförvalt- ningarna, fortifikationsförvaltningen, försvarets fabriksstyrelse, för- svarets radioanstalt och försvarets forskningsanstalt. Civilförvaltningen skall vid planläggning och förberedelse av kassa- och räkenskapsväsendet vid krig eller krigsfara följa de direktiv, som överbefälhavaren finner er- forderligt meddela för tillgodoseende av krigsberedskapen samt de militära operationernas planläggning och genomförande. Förvaltningen skall även ta behörig hänsyn till de anvisningar och föreskrifter av militär art som försvarsgrenschef finner erforderligt meddela.

Fortifikationsförvaltningen (FortF) utövar i tekniskt och ekonomiskt avseende högsta ledningen av och uppsikten över fortifikations- och bygg- nadsväsendet inom försvaret. Angående direktivrätt för överbefälhavaren och anvisningsrätt för försvarsgrenscheferna gäller vad nyss angivits för civilförvaltningen.

Försvarets sjukvårdsstyrelse (SjvS) utövar i tekniskt och ekonomiskt avseende ledningen av och uppsikten över krigsmaktens hälso- och sjuk- vård. Älnbetsverket har emellertid även vissa uppgifter utanför förvalt— ningstjänstens område, såsom att genom inspektioner förskaffa sig känne- dom om hälso- och sjukvården inom krigsmakten samt att verka för samordning av den för hälso- och sjukvården avsedda personalens ut- bildning inom krigsmakten. Närmare redogörelse för ämbetsverkets upp- gifter låmnas i kap. IX. Angående direktivrätt för överbefälhavaren och anvisningsrätt för försvarsgrenscheferna gäller vad nyss angivits för civil- förvaltningen.

Försvarets förvaltningsdirektion (FFD) skall i vissa hänseenden sam- ordna den verksamhet, som bedrives inom krigsmaktens centrala förvalt- ningsmyndigheter. Den skall härvid bl. a. utse huvudförvaltningsmyndig- het för olika förnödenheter och besluta om inrättande av särskilda sam- arbetsdelegationer. Dessa skall verka för att likartade arbetsuppgifter samordnas mellan de centrala förvaltningsmyndigheterna. Vidare skall för- valtningsdirektionen bl.a. samordna krigsproduktionsplanläggningen för krigsmakten i dess helhet och i detta hänseende ge de rekommendationer, som direktionen finner påkallade. Direktionen skall därvid ta hänsyn till de direktiv, som överbefälhavaren finner erforderligt meddela de centrala förvaltningsmyndigheterna för tillgodoseende av krigsberedskapen samt för de militära operationernas planläggning och genomförande, ävensom till av riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap meddelade anvisningar rörande krigsproduktionsplanläggningen inom berörda förvaltningsmyndig- heter.

Som ordinarie ledamöter av direktionen ingår tre av Kungl. Maj:t ut- sedda, i näringslivet väl insatta personer —— av vilka en skall vara ordföran- de —— souscheferna för armétyg-, arméintendentur—, marin- och flygförvalt- ningarna samt chefen för försvarets fabriksverk. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna må inträda såsom ledamöter av direktionen, när de finner det lämpligt. Försvarsgrenscheferna ersätter därvid vederbörande souschefer (arméchefen en av dessa). Överbefälhavaren skall utöva ordföran- deskapet vid sammanträde, i vilket han deltar. Chefen för försvarsstaben äger närvara vid direktionens sammanträden samt delta i direktionens över- läggningar men ej i dess beslut. Samma rätt tillkommer chefen för riks- nämnden för ekonomisk försvarsberedskap vid behandling av fråga om krigsproduktionsplanläggningen. Därest i direktionen behandlas fråga, vilken berör försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse eller fortifikationsförvaltningen eller fråga som kräver sakkunskap från någon av dessa myndigheter eller från försvarets forskningsanstalt, skall veder- börande verkschef inträda som ledamot i direktionen.

Direktionen biträdes av ett kansli under ledning av en kanslidirektör.

Inspektören över rikets befästningar (IRB) lyder direkt under överbefäl- havaren. Inspektören skall följa befästningsväsendets utveckling såväl inom landet som, såvitt möjligt, i utlandet samt handlägga ärenden, som berör denna utveckling. Han skall verka för att militära och större civila bygg- nadsobjekt, som särskilt skall utformas med hänsyn till skydd mot vapen- verkan, anpassas till befästningsväsendets utveckling. Därutöver skall in- spektören bl.a. även föra register över rikets befästningar. Inspektören skall inom sitt tjänsteområde lämna biträde åt chefen för försvarsstaben samt försvarsgrenscheferna. Inspektören över rikets befästningar jämte stab utgör befästningsinspektionen. Han är tillika chef för fortifikations- kåren och för fortifikationsförvaltningens befästningsbyrå.

Försvarets forskningsanstalt (FOA) skall omhänderha naturvetenskap- lig, tekniskt-vetenskaplig och medicinsk forskning för försvarsändamål. Anstalten skall därvid följa den vetenskapliga utvecklingen på områden, som är eller kan förutses bli av betydelse för rikets försvar. Vidare skall anstalten inhämta kännedom om samt samordna och främja inom landet bedriven forskningsverksamhet av angiven art. Vid sin planläggning av forskningsverksamheten skall anstalten samråda med överbefälhavaren be- träffande verksamhetens huvudsakliga inriktning. Forskningsanstalten har att till närmare undersökning uppta forskningsuppgift, som anvisas av överbefälhavaren, försvarsgrenschef, central förvaltningsmyndighet inom krigsmakten, civilförsvarsstyrelsen eller statens medicinska forsknings- råds försvarsmedicinska nämnd. Finner anstalten hinder föreligga mot att utföra forskningsuppgiften, skall anstalten göra anmälan härom till myn-

dighet som anvisat uppgiften. Kan samförstånd ej nås i fråga om uppgift, som anvisats av överbefälhavaren, skall frågan av överbefälhavaren under— ställas Kungl. Maj:t. Kan i annat fall samförstånd ej nås, skall frågan av anstalten anmälas för överbefälhavaren och underställas Kungl. Maj:t eller, i fråga om forskningsuppgift, som anvisats av försvarsgrenschef, av anstalten underställas överbefälhavaren. Forskningsanstaltens ledning ut- övas av en styrelse, bestående av generaldirektören och chefen för anstalten såsom ordförande samt tre militära och tre civila ledamöter, förordnade av Kungl. Maj:t. Överbefälhavaren äger utse lämplig militär befattnings- havare att såsom sin företrädare närvara vid styrelsens sammanträden.

Försvarets radioanstalt (FRA) lyder direkt under Kungl. Maj:t. I vad avser verksamheten har dock överbefälhavaren överinseende och direktiv- rätt.

lllilitärpsykologiska institutet (MPI) är krigsmaktens centrala organ för militärt inriktad psykologisk, pedagogisk och sociologisk forskning och tillämpning. Institutet, vars chef är en militäröverpsykolog, står under överinseende av överbefälhavaren. Denne äger meddela institutet direktiv rörande den allmänna inriktningen av verksamheten. Chefen för försvars- staben, försvarsgrenschef samt chefen för centrala värnpliktsbyrån äger anvisa institutet arbetsuppgifter att upptagas till närmare undersökning. Finner institutet hinder föreligga mot att utföra anvisad uppgift skall insti- tutet göra anmälan därom till den myndighet som anvisat uppgiften. Om därvid samförstånd icke kan nås, skall frågan av institutet underställas överbefälhavaren.

Krigsarkivet (KrA) är såsom stabsorgan inom högkvarteret anknutet till försvarsstaben. Krigsarkivet skall vara gemensam arkivmyndighet för alla under försvarsdepartementet lydande myndigheter m. fl. Där- jämte skall arkivet vara arkivdepå för de handlingar m. m., som över- lämnas till arkivet, samt vara kartbibliotek. Krigsarkivet är i egenskap av arkivmyndighet och arkivdepå underkastat inspektion genom riks- arkivariens försorg. Under krig skall krigsarkivet biträda vid beredning av med operationerna sammanhängande ärenden rörande arkivvård.

Krigsarkivets chef, krigsarkivarien, är Kungl. Maj:t i främsta rummet ansvarig för fullgörandet av krigsarkivets uppgifter.

Försvarets fabriksstyrelse (FFS) utövar under Kungl. Maj:t i administra— tivt, tekniskt och ekonomiskt hänseende ledningen av de statliga fabriker och anstalter, som underställts styrelsen. Dessa fabriker och anstalter utgör tillsammans med styrelsen försvarets fabriksverk (FFV), som är ett affärsdrivande verk. I den mån så av Kungl. Maj:t bestämmes eller

av styrelsen med vederbörande myndighet överenskommes, åvilar styrel- sen jämväl ansvaret för vissa med materielanskaffning och förrådshåll- ning sammanhängande uppgifter, som eljest ankommer på försvarsgrens- förvaltning. Fabriksstyrelsen ingår icke i högkvarteret. Styrelsen skall dock ställa sig till efterrättelse de direktiv, som överbefälhavaren meddelar för tillgodoseende av krigsberedskapen och de militära operationernas plan- läggning och genomförande, samt biträda överbefälhavaren med utarbe- tande av de förslag i verkets ämbetsområde berörande frågor, som denne kan finna erforderligt avlåta till Kungl. Maj:t.

Vid verkschefens sida står såsom rådgivande organ försvarets fabriks- styrelses råd, vilket har att verka för att fabriksverkets rörelse med till— godoseende av försvarsberedskapen bedrives efter tidsenliga industriella och tekniska grunder. Av rådets sex ledamöter skall tre utses på förslag av försvarsgrenscheferna. Chefen för fabriksverket samt chefen för för- svarsstaben eller den han förordnar äger närvara vid och delta i rådets överläggningar.

Övriga till försvaret hörande myndigheter och institutioner, som helt eller delvis lyder direkt under Kungl. Maj:t, har det icke ansetts erforder- ligt att medtaga i denna redogörelse för ledningsorganisationen i stort. Kommittén hänvisar till den i kungörelsen angående statsdepartementen (1958:113) intagna förteckningen på myndigheter och institutioner, som skall anses höra till försvarsdepartementet.

Organisation och uppgifter i krig

I det föregående har konstaterats att en allmän princip för organisations- arbetet inom krigsmakten bör vara att göra freds- och krigsorganisatio- nerna så lika varandra som möjligt. Verksamhetsområdena är dock väsent- ligt Olika i fred och i krig, ehuru skillnaderna varierar olika myndigheter emellan. Detta medför svårigheter att göra freds- och krigsorganisationerna lika, särskilt som statsmakterna — av ekonomiska och andra skäl — ställer krav på att fredsverksamheten skall bedrivas så rationellt och på ett så föga personalkrävande sätt, som det med hänsyn till arbetsuppgifter- na i fred är möjligt.

Kravet att den högsta militära ledningen i krigsorganisationen skall kunna verka dygnet om utan uppehåll och därvid vara beredd att snabbt fatta beslut av ofta stor räckvidd har medfört, att ledningens krigsorga- nisation i regel bygger på en indelning i skift samt att de delar av olika myndigheter, som arbetar inom samma funktion t. ex. den operativa — sammanförts lokalt. Med hänsyn till kravet på skydd är den högsta militära ledningen i krig grupperad annorstädes än i fred. Möjligheterna

att härför åstadkomma lokaler med erforderlig kvalitet och utrustning samt vissa krav på grupperingen har även kommit att påverka krigsorganisa- tionen.

Enär överbefälhavaren i krig skall ansvara för krigsmaktens operationer och därvid biträdas av högkvarteret, åligger det honom att utfärda er- forderliga föreskrifter för högkvarterets verksamhet. Bestämmelser röran- de högkvarterets krigsorganisation och mobilisering meddelas, enligt stad- gande i överbefälhavarens instruktion, av Kungl. Maj:t i kommandoväg på förslag av överbefälhavaren. För att i praktiken få ett grepp om hög- kvarterets krigsorganisation har försvarsstaben upprättat ett särskilt mobiliseringsverk. Detta innehåller sammansättningsplaner för i högkvar- teret ingående myndigheter utom försvarsgrensledningarna. Förslag till dessa sammansättningsplaner upprättas i samarbete mellan försvarssta- ben och vederbörande myndigheter, varefter förslagen av överbefälhavaren insändes till Kungl. Maj:t. Sammansättningsplaner för försvarsgrensled— ningarna utarbetas av försvarsgrenscheferna, som därvid har att följa samordnande direktiv från överbefälhavaren. Dessa planer fastställes, jäm- likt lagen om kommandomål med tillämpningsföreskrifter, av Kungl. Maj:t eller av försvarsgrenscheferna själva.

Större, genomgripande förändringar i den högsta ledningens krigsorga- nisation måste av praktiska skäl göras samtidigt för flera myndigheter. Detta innebär bl. a., att de icke kan företagas ofta. Smärre ändringar i av- sikt att så långt möjligt anpassa organisationen till utvecklingen vidtages dock fortlöpande.

De viktigaste problemen i arbetet med krigsorganisationen synes vara att förkorta tiden för övergång från freds- till krigsorganisation och därigenom erhålla högre beredskap,

att förbättra skyddsmöjligheterna, bl. a. genom ökad utspridning, att överse skiftindelningen samt att i övrigt rationalisera likartad verksamhet inom hela högkvarterets ram.

Det bör även eftersträvas att hålla personantalet inom högkvarteret så lågt som möjligt för att minska de därmed sammanhängande svårigheter av bl.a. administrativ natur, som kan befaras såväl vid mobilisering som under verksamhet i krig.

Myndigheternas uppgifter i krig framgår i princip av vederbörliga in— struktioner. Dessa kompletteras dels av de order och planer som över- befälhavaren skall utfärda, dels i vissa fall av särskilda utav Kungl. Maj:t utfärdade föreskrifter. Det må i samband härmed framhållas, att i Kungl. Maj:ts instruktion för militärledningen icke anges om denna skall fungera i krig. Enligt gällande föreskrifter för högkvarteret förutsättes dock att mi- litärledningen vid behov är i verksamhet även i krig.

Verksamhet i krig och fred

Av de ovan lämnade redogörelserna för organisation, uppgifter och ansvars- fördelning inom krigsmaktens högsta ledning har även i stora drag fram- gått hur ledningen fungerar. Den följande redogörelsen för verksamheten har begränsats med hänsyn härtill, och huvudvikten har lagts vid att redo- visa det aktuella läget inom viktigare områden samt de problem, som kan väntas få en dominerande plats under den närmaste framtiden.

Den operativa verksamheten indelas, enligt av överbefälhavaren fast- ställda bestämmelser för befälsförhållanden m.m. i regional instans, efter stridstekniska grunder i territoriell verksamhet, sjöoperativ verksamhet och luftoperativ verksamhet. Den territoriella verksamheten indelas i sin tur i samordnande verksamhet och markoperativ verksamhet. Den sam— ordnande och den markoperativa verksamheten ledes direkt under över- befälhavaren, biträdd av försvarsstaben, av militärbefälhavare. De sjö- och luftoperativa verksamheterna ledes under överbefälhavaren av cheferna för marinen respektive flygvapnet i central instans och av marinkommando- chef respektive flygeskaderchef i regional instans. Beträffande sjö— och luftoperativ verksamhet biträder chefen för försvarsstaben överbefälhavaren med utarbetande av bestämmelser avseende marin- och flygstridskrafternas uppgifter i stort.

Den operativa verksamheten inom krigsmaktens högsta ledning i fred är till sin natur krigsförberedelsearbete. Den omfattar strategiska och opera- tiva studier samt krigsplanläggning, vilken utmynnar i order och direktiv till underlydande myndigheter. Därtill kommer åtgärder för att åstad- komma en med hänsyn till läget lämpligt avpassad beredskap. Det bör framhållas att den operativa verksamheten i fred, ehuru den kvantitativt sett är av begränsad omfattning vid jämförelse med långsiktsplaneringen och det därav beroende utvecklingsarbetet, i hög grad påverkar såväl lång- siktsplaneringen som förvaltningsverksamheten. -

I krig kommer den operativa verksamheten att bli den helt dominerande. Den kommer främst att omfatta planläggning och ledning av krigsmaktens operationer och de därmed sammanhängande operativa stödfunktionerna. Den operativa verksamheten fordrar i krig stabsresurser av helt annan storleksordning än i fred, varför vid mobilisering kvalificerad personal i stort antal måste tillföras högkvarterets operativa del.

Långsiktsplaneringen är till namnet en ny verksamhetsgren. I praktiken är dock planering på lång sikt icke något nytt inom krigsmakten, liksom den icke heller är något för den militära verksamheten speciellt. Lång— siktsplaneringen innebär egentligen endast en i erforderlig grad samordnad planläggning av det arbete, som i fred bedrives inom krigsmakten. Plan- läggningen skall utmynna i en inriktning av verksamheten i framtiden så

långt man kan bedöma den eller så långt det för arbetet med krigsmaktens utveckling är nödvändigt att bedöma den. Med hänsyn till den grundläg— gande betydelse som under senare år kommit att tillmätas långsiktsplane- ringen redovisas denna här som en särskild verksamhetsgren. I april 1958 utfärdade överbefälhavaren särskilda anvisningar för långsiktsplaneringen inom krigsmakten, i vilka angavs vissa konkreta, avgränsade ändamål med denna verksamhet. Överbefälhavaren lade därmed en mera bestämd inne— börd i begreppet långsiktsplanering. För krigsmakten gällande instruk— tioner har, såvitt det gäller innehållet i sak, i de flesta fall tillkommit tidigare än 1958, varför i dem icke återfinnes några bestämmelser som direkt avser långsiktsplaneringen. I gällande arbetsordningar för centrala staber och förvaltningar finnes däremot verksamheten upptagen.

Överbefälhavarens anvisningar avser att långsiktsplaner skall utarbetas för krigsorganisation, materielanskaffning, personalorganisation och freds- organisation. Längsiktsplanerna skall i vad avser driftbudgeten grundas på fastställda kostnadsramar, omfattande summan av de årliga kostna- derna för den avsedda planeringsperioden. Kostnadsramarna skall för- delas på årskvoter för de enskilda budgetåren. Planerna skall främst ha karaktär av kostnadsplaner, vilka normalt skall omfatta sju år. Av dessa skall de tre första åren vara mera fast planerade (förvaltningsmässigt genomarbetade), medan för de återstående åren den kostnadsmässiga in- riktningen skall anges i stort. Oberoende härav kan underliggande, för- svarsgrensvis uppgjorda långsiktsplaner omspänna en längre tidrymd.

De myndigheter som direkt beröres av överbefälhavarens anvisningar för långsiktsplaneringen är försvarsstaben, försvarsgrensledningarna och försvarets forskningsanstalt. Indirekt är försvarets civilförvaltning och försvarets förvaltningsdirektion berörda, och dessa myndigheter har även erhållit anvisningarna som orientering. Fortifikationsförvaltningen har för sin del erhållit särskilda, tillfälliga direktiv, som avser viss förberedande inventering av byggnadsprojekt.

Den samordnande långsiktsplaneringen fick en fast grund genom att statsmakterna med 1958 års försvarsbeslut uppdrog riktlinjer för krigs- maktens utformning och inriktning samt beslöt, att den fortsatta utveck- lingen skulle ske inom bestämda ekonomiska ramar.

Ett första led i den samordnande längsiktsplaneringens arbete har varit att skapa gemensamma utgångspunkter och metoder för verksamheten samt lämpliga former för denna. De nyss nämnda av överbefälhavaren utfärdade anvisningarna är ett resultat härav.

Längsiktsplaneringen måste bygga på en för försvarsgrenarna gemen— sam uppfattning av de grundläggande strategiska problemen. Hittills har det därför kommit att vara den främsta uppgiften för försvarsstabens pla- neringssektion att utarbeta en förnyad strategisk studie samt en på denna och på utredningar rörande den tekniska utvecklingen grundad strategisk

prognos. Den första upplagan av den strategiska studien och prognosen, sammanförda under benämningen »Studie 59», fastställdes av överbefäl- havaren i december 1959. Därmed kan det fortsatta arbetet med den sam- ordnande långsiktsplaneringen anses ha fått ett fastare underlag.

För att dra upp riktlinjerna för krigsmaktens utveckling fordras emel— lertid också utredningar om olika vapensystems möjligheter att verka mot mål på marken, till sjöss och i luften, s. k. vapenmålsutredningar. Dessa måste bedrivas fortlöpande för att följa den tekniska utvecklingen. De kan efter hand återverka på den strategiska studien och prognosen. Efter direktiv av överbefälhavaren till försvarsgrensledningarna under 1957 igångsattes en mark-, en sjö- och en luftmålsutredning. Resultaten av en första etapp av utredningarna avlämnades i början av 1959 till överbefäl- havaren.

I krig kommer någon egentlig långsiktsplanering icke att bedrivas. Hu— vuddelen av den kvalificerade personal, som i fred är knuten till denna verksamhet, kan i krig frigöras för annan verksamhet.

Uppgifter om olika myndigheters organ för långsiktsplanering lämnas i kap. VIII.

Arbetet med att fortlöpande utveckla och anpassa organisationen av krigsmaktens olika delar efter de krav, som i olika hänseenden ställes, är i stort anförtrott åt försvarsgrenscheferna och chefer för fristående myndig- heter. När större omorganisationer erfordrats, har i regel särskilda utred— ningar tillsatts av Kungl. Maj:t eller överbefälhavaren. .

Enligt överbefälhavarens anvisningar skall långsiktsplaner för krigs- organisation utarbetas av försvarsgrenscheferna och grundas på »en allmän målsättning och principer för försvarets förande samt riktlinjer för krigs— maktens framtida utformning». Underlag för arbetet är således bl.a. den tidigare nämnda strategiska studien och prognosen.

Några samordnade långsiktsplaner för personalorganisation finnes ännu ej. I överbefälhavarens anvisningar lämnades endast allmänna direktiv för planläggningen vid underlydande myndigheter samt meddelades att en prog- nos rörande landets personella resurser avsågs skola utarbetas genom che- fens för försvarsstaben försorg för att tjäna som underlag för bedömande av möjligheterna att rekrytera personal till försvaret samt kvalitetskraven och utbildningsbehoven m.m. Då försvarsstaben saknar särskilda resurser för handläggning av personalfrågor, utom för stabens egna behov, har överbefälhavaren i skrivelse till Kungl. Maj:t i december 1958 begärt att få tillsätta en särskild arbetsgrupp för att utarbeta denna prognos. Med anled- ning av framställningen har Kungl. Maj:t 8/5 1959 uppdragit åt 1954 års utredning rörande totalförsvarets personalbehov att med beaktande av totalförsvarets behov pröva frågan om krigsmaktens behov av personal med teknisk utbildning m. m. och föreslå erforderliga åtgärder.

I 1957 års ÖB-utredning upptogs en allmän plan för anpassning av freds—

organisationen inom krigsmakten till de riktlinjer, som angavs i utred- ningen. Försvarsgrenscheferna har med ledning av dessa utarbetat detalje- rade planer för av utredningen betingade organisationsändringar och ingivit förslag härom till Kungl. Maj:t. Arbetet med att genomföra de ändringar, som statsmakterna beslutat med anledning av dessa förslag, har påbörjats.

Utbildningsuerksamheten inom krigsmakten bedrives och ledes i huvud- sak försvarsgrensvis, och försvarsgrenscheferna är, som förut angivits, di- rekt inför Kungl. Maj:t ansvariga för denna verksamhet. Överbefälhavaren har formella befogenheter att påverka utbildningen endast i den mån så— dana kan utläsas av vissa allmänt avfattade bestämmelser i hans instruk- tion, t.ex. att han har att verka för åstadkommande av enhetlighet mellan de olika försvarsgrenarna, att ange de allmänna riktlinjerna för verksam— heten inom krigsmakten samt att fastställa eller till Kungl. Maj:t avge förslag till för krigsmakten gemensamma reglementen och instruktioner. Chefen för försvarsstaben skall enligt sin instruktion till Kungl. Maj:t eller överbefälhavaren avge förslag rörande sådana utbildningskurser, i vilka personal från två eller flera försvarsgrenar avses delta i större utsträckning eller som i övrigt faller inom försvarsstabens verksamhetsområde.

Utöver vad som följer av de allmänna bestämmelserna har i praktiken ett relativt omfattande samarbete etablerats mellan försvarsgrenarna i ut- bildningsfrågor. Från försvarsgrenarna fristående myndigheter bedriver i huvudsak endast utbildning avseende egen personal. Undantag härifrån är för krigsmakten gemensamma utbildningsanstalter såsom försvarshögsko- lan, försvarets läroverk och försvarets brevskola. Vid försvarsstaben utbildas specialpersonal i icke ringa omfattning. Exempel på sådan personal är transportledningspersonal, fångförhörsledare och tolkar, pressofficerare, säkerhetsofficerare, fototolkar samt personalvårdspersonal av olika slag.

I krig kommer utbildningsverksamheten inom krigsmakten att avsevärt reduceras och förändras samt i första hand koncentreras till sådan verk- samhet, som erfordras för att snabbt höja de krigsorganiserade stabernas och förbandens krigsduglighet eller som i övrigt kan ge resultat på kort sikt.

Granskning av nuvarande organisation och verksamhet

Krigsmaktens högsta lednings nuvarande organisation och verksamhet granskas här mot bakgrunden av de krav som angivits i kap. IV. Kom— mittén har konstaterat, att uppfattningarna om vilka brister som vidlåder den nuvarande högsta ledningen varierar avsevärt inom krigsmakten. Dessa variationer synes i hög grad sammanhänga med den allmänna bakgrund och utbildning olika befattningshavare har eller med de synvinklar ur vilka de ser problemen. Åsiktsvariationerna avser såväl vad som är brister som

även graden av och orsakerna till konstaterade brister. Även inom kommit- tén har framförts olika uppfattningar i dessa hänseenden, framför allt om bristernas orsaker. En anledning till sådana åsiktsvariationer kan vara, att vad som rubriceras som brist i ett avseende ibland är eller anses vara en kon- sekvens av en vald lösning, som i andra avseenden medför fördelar. Problemet blir då att väga fördelar mot nackdelar. Genom ett samlat stu— dium av organisationer och funktioner inom krigsmakten har kommittén emellertid kommit till en i allt väsentligt gemensam uppfattning om genom— gående, allvarligare brister eller anmärkningsvärda förhållanden inom den högsta ledningen. Enär kommitténs studier främst byggt på sammanställ— ningar av uttalanden från chefspersonal i olika befattningar och endast till mindre del grundats på direkta erfarenheter av verksamheten vid veder- börande myndigheter, kan det finnas ytterligare brister, främst av intern art, inom de olika myndigheterna. Kommittén anser dock, att dylika interna brister icke kan antagas ha nämnvärd betydelse för hur krigsmaktens högsta ledning i stort skall bedömas.

Några exempel på förhållanden, som kan ha förorsakat i det följande konstaterade brister eller anmärkningsvärda förhållanden, må här näm- nas. Sålunda förekommer det att myndigheter inom den högsta ledningen saknar erforderliga eller önskvärda befogenheter, liksom att 'myndigheter visserligen äger sådana befogenheter men är förhindrade att utöva dem på grund av otillräckliga stabsresurser. Det finnes även tecken som tyder på att en chef, som är tilldelad både befogenheter och stabsresurser, i vissa fall av personliga eller andra skäl icke anser sig böra helt utnyttja dem. Brister kan också ha sin grund däri, att en myndighets instruktion ej är klar, entydig och tillräckligt bindande eller att olika myndigheters instruk— tioner är sinsemellan motstridiga eller kan tolkas motstridigt.

Allmänna synpunkter på organisationen

Statsmakterna har under en följd av år ställt krav på en stark'rationali— sering eller på kostnadsbegränsande åtgärder över huvud taget" inom för- svarets fredsverksamhet. De militära myndigheterna har också själva haft anledning att eftersträva rationaliseringar för att få största möjligaiutrym- me för de väsentliga verksamhetsområdenas behov av personal och anslag. I viss utsträckning har dock rationaliseringssträvandena inom'staber och förvaltningar hämmats av formella och praktiska svårigheter att ompla- cera eller avskeda arbetskraft. Kommittén vill i detta sammanhang erinra om vad 1958 års besparingsutredning uttalat om möjligheterna att genom— föra personalindragningar (SOU 1959: 28, s. 59 f). Allmänt sett har emel- lertid vår krigsmakts högsta ledning i förhållande till sina uppgifter en personalstyrka, som jämfört med motsvarande förhållanden utomlands är liten. ' * "

De nyss nämnda strävandena till rationalisering och besparing samt svårigheterna på den personella sidan har, som närmare utvecklas nedan, fått till följd att erforderliga stabsresurser saknas på flera områden samt att beredskapen icke kunnat tillgodoses i önskvärd omfattning.

Den allmänna utvecklingen ställer i dag allt flera och mer svårbemäst- rade krav på militära såväl som på civila ledningsorgan. Den ökning av antalet tjänstemän och tekniker i förhållande till antalet arbetare, som kan iakttagas inom den civila sektorn av samhället, motsvaras av ett tryck i samma riktning inom den militära. På grund av statsmakternas tidigare nämnda restriktiva personalpolitik har det icke varit möjligt att i erfor— derlig utsträckning tillgodose de krav som följer av denna utveckling inom krigsmakten. Militär och civilmilitär personal som det varit oundgäng— ligen nödvändigt att tillföra ledningen har till större delen måst tagas från förbanden, vilket ogynnsamt återverkat på deras verksamhet.

Det mest betydelsefulla organisatoriska förhållandet inom krigsmakten är indelningen i försvarsgrenar. Denna medför den fördelen att inom varje försvarsgren samordning kan ske till dess bästa i många hänseenden. Men den medför även risker för försvarsgrensisolationism och för ett onyan— serat försvarsgrenstänkande. Detta förhållande beröres närmare vid den fortsatta granskningen.

Förhållandet till riksledningen

Formerna för samarbete i krig mellan den högsta politiska och den högsta militära ledningen är icke helt klarlagda. De har ej heller prövats under övningar. Det synes vara av stor vikt att så sker och att de erfarenheter, som därvid vinnes, utnyttjas för att förbättra totalförsvarsledningen på re— geringsplanet och den militära arbetsrutinen vid samverkan med den po- litiska ledningen.

Försvarsledningskommittén har kommit till den uppfattningen, att va- riationer i den högsta krigsmaktsledningens förhållande till och beroende av den politiska ledningen och riksledningen i övrigt endast i mindre grad har inflytande på dess organisation. En av de främsta orsakerna härtill är, att krigsmaktens ledningsorganisation redan av militära skäl är allsidigt uppbyggd. En förskjutning av uppgifter mellan riksledningen och krigs- maktens högsta ledning kan visserligen leda till förändrad arbetsvolym och därmed till ökning eller minskning av delar i den militära ledningsorga- nisationen men sannolikt ej till principiella ändringar i denna. Det torde så— ledes icke erfordras annat än smärre justeringar för att inpassa en ända— målsenligt uppbyggd krigsmaktsledning i totalförsvaret. Dessa frågor be- lyses något utförligare i kap. IX.

Beträffande uppgiftsfördelningen mellan riksledningen och krigsmaktens högsta ledning föreligger vissa förhållanden, som är ägnade att försvåra den

senares verksamhet. Regeringen synes för närvarande icke ha de organisa- toriska resurser, som är erforderliga för att i önskvärd grad samordna plan- läggningen av totalförsvarets utbyggnad och för att bestämma dess bered— skap. Hithörande problem ligger emellertid utom kommitténs utrednings- uppdrag, varför kommittén ej lägger fram några förslag i ämnet. Det bör dock här framhållas, att till följd av de nämnda bristerna krigsmaktens högsta ledning ansett sig böra ta ett ansvar i berörda hänseenden, som måhända är större än vad som förutsatts i vederbörliga instruktioner. Detta har medfört en efter hand ökad belastning på de militära stabsresurserna, vilka ej fått någon motsvarande förstärkning. Även då det gäller åtgärder för att upprätthålla den allmänna försvarsviljan har krigsmaktens ledning ibland ansett sig böra påtaga sig verksamhet, som lämpligen borde åvila statsmakterna. Detta har i den offentliga debatten utlöst viss kritik mot den militära ledningen.

Verksamhet och Organisation i fred

Möjligheterna att tillgodose kravet på en hög beredskap vid krigsmaktens högsta ledning är bl.a. beroende av hur lika freds- och krigsorganisatio— nerna är uppbyggda. I stort ingår i högkvarteret samma myndigheter i krig som i fred, men dessa myndigheters uppgifter., verksamhet och orga- nisation ändras i många fall avsevärt vid krigsorganisering. Likaså ändras vid vissa myndigheter betydelsen av deras verksamhet. Arbetsformerna, främst rutinerna för samarbete mellan myndigheterna, är olika i fred och krig. Den i fred allt mera ökande arbetsbelastningen, som föranledes av bl.a. den tekniska utvecklingen, har medfört större personalbehov med äskanden av nya tjänster som följd. Dessa äskanden har, som tidigare nämnts, endast i ringa utsträckning bifallits av statsmakterna. Härigenom har uppkommit ett allt starkare tryck på de militära myndigheterna att rationalisera fredsorganisationen och anpassa den till omfattningen och arten av fredsuppgifterna. Detta har lett till att skillnaderna mellan freds- och krigsorganisationerna tenderar att bli ännu större. Genom den ofta stora arbetsbelastningen i fred och genom att freds- och krigsuppgifterna till en del är olika begränsas möjligheterna att utbilda och öva högkvar— terets kvalificerade personal för dess krigsuppgifter. Detta är särskilt be— tänkligt beträffande den chefs- och stabspersonal, som har krigsuppgifter inom den operativa sektorn med dess stödfunktioner.

Försvarsledningskommittén anser att nu berörda förhållanden, sedda mot bakgrunden av kravet på en ökad beredskap, utgör allvarliga brister, som måste beaktas vid utformningen av den framtida högsta krigsmakts- ledningens organisation.

De mest påtagliga bristerna i fråga om det operativa krigsförberedelse- arbetet torde bestå i och bero på divergerande uppfattningar i vissa grund-

läggande strategiska frågor, bl.a. beträffande Skandinaviens och Sveriges strategiska betydelse, de olika landsdelarnas inbördes betydelse samt de relativa riskerna för olika angreppsformer. Graden av oenighet varierar dock såväl mellan frågorna som i detaljer inom dem. Skilda uppfattningar förekommer också i frågor som rör effekten av fiendens och våra vapen— system samt därpå grundade avvägningar mellan försvarsfunktionerna och mellan vapensystemen, vidare beträffande avvägningen mellan kvalitet och kvantitet samt i frågor rörande beredskap och uthållighet. Skiljaktighe— terna i uppfattning om huvudlinjerna i vår försvarsstrategi torde dock vara betydligt mindre på kort sikt än beträffande utvecklingen på lång sikt.

En kortfattad strategisk studie har, som nämnts, fastställts i december 1959. Försvarsgrenscheferna har i huvudsak anslutit sig till i denna fram— förda åsikter. Studiens tillkomst är av värde som ett led i arbetet med att utveckla en strategisk grundsyn och att åstadkomma ett efter denna ge- mensamt inriktat arbete för utveckling av krigsmakten. Studien är dock, bl. a. i vad rör ovannämnda frågor, så allmänt formulerad, att det icke varit möjligt att bedöma, i vilken utsträckning de betydelsefullaste skiljaktig- heterna i—uppfattning kunnat utjämnas. Kommittén anser det angeläget, att arbetet föres vidare så att förutsättningarna för det operativa krigsför- beredelsearbetet förbättras.

De order och direktiv, som överbefälhavaren med nuvarande organisa- tion kunnat ge för det operativa krigsförberedelsearbetet, är mycket allmänt hållna. Det kan därför ifrågasättas, om de utgör tillräcklig grund för en samlad och samordnad krigsplanläggning. De organisatoriska förutsätt- ningarna för gemensamma operativa studier och analyser är ogynnsamma, emedan ingen del av de högre staberna avses härför eller har de erforderliga resurserna. Sådan verksamhet kräver därför särskilda arbetsgrupper eller en improviserad samordning av olika stabers arbete. Verksamhet i dessa av- seenden bedrives för närvarande vid den provisoriskt inrättade planerings- sektionen i försvarsstaben. Detta är en nödlösning, ty planeringsorganisa- tionen är varken avsedd eller avpassad för detta arbete. Denna organisa- tion skall i stället helt kunna ägna sig åt att uppdraga riktlinjer för krigs- maktens utveckling på lång sikt.

Beträffande övrigt krigsförberedelsearbete har kommittén funnit, att vissa myndigheter icke klarlagt sina uppgifter och sin verksamhet i krig tillräckligt noga med hänsyn till inträffade ändringar i förutsättningarna. Anledningar härtill torde bl.a. vara att fredsarbetets omfång ökat så, att studiet av krigsuppgifterna alltmera kommit i efterhand, samt att en viss villrådighet förefinnes beträffande vissa strategiska grundfrågor.

Långsiktsplaneringen är, som tidigare angivits, i sin nuvarande form en ny verksamhetsgren av fredsmässig art. Trots de svårigheter, som helt na- turligt mött vid upptagandet av denna verksamhet, synes det arbete som utförts redan ha lett till att långsiktsplaneringens betydelse blivit allmänt

insedd och att verksamheten vunnit ett betydande inflytande. Det är icke möjligt att för en värdering av verksamheten nu dra några avgörande slut— satser av de resultat, som hittills uppnåtts i strävandena att åstadkomma en för krigsmakten gemensam, sammanhängande plan. Enligt kommitténs uppfattning kan dock vissa brister eller svårigheter konstateras. Kommittén vill härom anföra följande.

De flesta myndigheter, som beröres av långsiktsplaneringen, har fram— hållit nödvändigheten av att denna verksamhet bygger på en för krigs— makten gemensam strategisk grundsyn. De tidigare påtalade skilda upp- fattningarna i grundläggande frågor har därför försvårat planeringsverk— samheten, samtidigt som planeringspersonalen måst engagera sig även i dessa operativa problem.

De tidigare nämnda s.k. vapenmålsutredningarna skulle utföras bl.a. för att ligga till grund för avvägningar vid den fortsatta långsiktsplanering- en. Utredningarna avser framtida vapen för bekämpning av markmål, sjömål och luftmål. De utföres genom försorg av respektive försvars- grenschefer, vilka är skyldiga att biträda varandra med erforderlig expertis. De resultat som hittills redovisats har icke varit tillräckliga för att klarlägga olika stridskrafters relativa verkansmöjligheter inom gräns- områdena, d.v.s. de områden inom vilka vapen från två eller flera för— svarsgrenar kan bekämpa samma mål eller inom vilka de i övrigt kan lösa samma uppgift. Detta innebär, att utredningarna ännu icke givit underlag för att bedöma huruvida ändringar i avvägningen mellan försvarsgrenarna är påkallade. '

Försvarsledningskommittén vill för sin del starkt betona den stora be- tydelse för utvecklingen av vårt försvar, som en rätt bedriven långsiktspla- nering har. Svårigheterna att få fram det underlag, som erfordras för av- vägningar inom krigsmakten, är stora. Ansvaret för det utredningsarbete, som ligger till grund härför, vilar nu till största delen på försvarsgrens- cheferna. Var och en av dessa skall härvid utreda en försvarsfunktion, för vilken han ej har det fulla ansvaret och inom vilken hans försvarsgren endast har att lösa en del av uppgifterna. Även om experter från de andra försvarsgrenarna ställes till förfogande för att biträda med utrednings- arbetet, måste risken för övervärdering av den egna försvarsgrenens upp- gifter och behov anses påtaglig. Det är nödvändigt att söka lösa detta problem för att undvika fortsatta försvarsgrensstrider, vilka alltid tar en del av våra knappa militära ledningsresurser i anspråk, säkerligen till större skada än nytta. En centralisering av allt utredningsarbete till toppmyndig- heten och dess stab skulle emellertid medföra, att denna stabs resurser måste ökas i sådan grad, att det varken kunde anses principiellt lämpligt eller praktiskt möjligt. De erforderliga resurserna finnes redan av andra skäl, förutom hos vissa gemensamma myndigheter, till största delen inom försvarsgrensledningarna, varför det huvudsakliga utredningsarbetet även

i fortsättningen bör bedrivas där. Däremot bör det ankomma på toppmyn- dighetens stab att utarbeta förslag rörande utredningar som bör verkställas samt utförliga direktiv för dessa, att följa upp och samordna utredningarna samt att utvärdera dem och sammanställa dem till helhetsbilder inom lång- siktsplaneringens ram. Toppmyndigheten synes emellertid för närvarande sakna resurser för att ge tillräckligt utförliga och klara direktiv för utred- ningarna samt för att i nödvändig utsträckning följa och samordna utred— ningsarbetet. De resurser, som toppmyndigheten hittills kunnat avdela för utvärdering av och jämförelser mellan erhållna utredningsresultat, har varit otillräckliga. Dessa brister måste enligt kommitténs uppfattning avhjälpas för att toppmyndigheten skall kunna leda långsiktsplaneringen på det sätt, som kommittén här angivit.

Personalfrågor. Om frågor rörande den värnpliktiga personalen undan- tages, finnes inom krigsmaktens högsta ledning icke några resurser för att få en samlad överblick av personalfrågorna. Försvarsledningskommittén anser att detta är en brist, främst mot bakgrunden av att utvecklingen inom krigsmakten ständigt medför nya personalbehov inom vissa delar av denna, medan det kan uppstå minskad arbetsbelastning inom andra delar. För närvarande kan toppmyndigheten icke med tillfredsställande noggrann— het konstatera, om arbetskapaciteten hos krigsmaktens olika myndigheter är lämpligt och jämnt fördelad med hänsyn till uppgifterna, och följakt- ligen icke heller föreslå eventuellt erforderliga åtgärder hos Kungl. Maj:t.

Toppmyndigheten saknar även möjligheter att i tillräcklig grad följa upp och påverka utbildning och tjänstgöringsförhållanden för personal, som kan bli aktuell för tjänstgöring inom för krigsmakten gemensamma organ, t. ex. försvarsstaben, samt att överblicka den kvalificerade personalens använd- ning i krigsorganisationen och utfärda ur det samlade försvarets synvinkel önskvärda direktiv härför.

För närvarande är officerspersonalen indelad i och tillhör personal— kårer vid vederbörande försvarsgren, oavsett var inom krigsmakten per- sonalen tjänstgör. Den enskilde officeren är följaktligen för sin fram- tid starkt beroende av försvarsgrenschefen och de officerare ur försvars- grenen, som ingår i befordringsberedningen. Omvänt måste försvars- grenschefen känna som sin plikt mot den underlydande personalen att slå vakt om dess intressen. Detta kan medföra att officerare, som sättes i be- fattningar vid gemensamma myndigheter — framför allt vid försvarsstaben _ kommer i konfliktsituationer, då lojaliteten mot den tillfällige chefen och hänsynen till den egna försvarsgrenen icke kan förenas. Kommittén anser, att denna personals möjligheter att arbeta fri från risker för dylika störningar måste förbättras. Ytterligare synpunkter på denna fråga anföres i följande kapitel.

Utbildning. Skiljaktigheterna i strategisk uppfattning och de allmänna svårigheterna för den högsta militära ledningen att nå en gemensam upp-

fattning i många andra för krigsmakten väsentliga frågor torde till viss del bero på brister och olikheter i utbildningen av den ledande personalen inom krigsmakten. Denna fråga har behandlats av försvarets högskoleut— redning i dess i november 1959 avgivna betänkande om högre stabsutbild— ning (stencilerat). Försvarsledningskommittén vill för sin del framhålla den brist, som ligger i att toppmyndigheten icke har tillräckliga resurser för att överblicka och öva inflytande på den högre utbildningen av chefer och stabsofficerare. Detsamma gäller till stor del beträffande större till— lä1npningsövningar. Det är särskilt allvarligt, att den utbildning och de övningar, som direkt avser förberedelse för krigsuppgifterna, ej kan in- riktas och följas upp i erforderlig utsträckning.

Sammansättningen av krigsmaktens högsta ledning har hittills präglats av att överbefälhavare och försvarsstabschef valts ur armén, samtidigt som försvarsstaben kommit att till övervägande delen bemannas med arméoffi- cerare. Anledningarna härtill torde vara dels att armén i förhållande till övriga försvarsgrenar har större numerär och närmare anknytning till de civila delarna av totalförsvaret, dels att överbefälhavaren har ett omedelbart ansvar för den operativa verksamheten vid armén men icke vid övriga för- svarsgrenar. För Kungl. Maj:ts val av överbefälhavare och försvarsstabschef kan givetvis även andra skäl ha funnits. De nämnda förhållandena beträf- fande ledningens sammansättning har, enligt en på olika håll inom krigs- makten och även på vissa håll i den offentliga debatten framförd uppfatt- ning, medfört att arméinflytande och armésynpunkter kommit att dominera verksamheten vid försvarsstaben och påverka överbefälhavarens ställnings- taganden. Vilken uppfattning man än har om det berättigade i dessa åsikter, vill kommittén dock framhålla att deras förekomst är en realitet, som mins- kar det inbördes förtroendet inom den högsta militära ledningen och för- svårar dennas verksamhet. I anslutning härtill vill kommittén peka på den olägenhet, som ligger i att överbefälhavaren och försvarsstabschefen tages ur en och samma försvarsgren. Det finnes nämligen risk för att deras möjligheter att gemensamt överblicka och förstå de totala proble— men inom hela krigsmakten blir begränsade, då deras tidigare utbildning och erfarenhet täcker en mindre del av krigsmakten än om de kommit från olika försvarsgrenar.

Den operativa verksamheten och långsiktsplaneringen är på topplanet i avsevärd omfattning av samordnande och avvägande karaktär. Det är därför av stort värde, 0111 de för försvarsgrenarnas utveckling närmast an- svariga cheferna kan inom militärledningen förbereda och verka för denna samordning och avvägning. Även om så delvis skett, har verksamheten all- mänt sett varken till arten eller omfattningen motsvarat nutidens och framtidens behov. Anledningarna härtill kan vara flera. Kommittén vill för sin del framhålla, att det ursprungliga syftet med militärledningen torde

ha varit att få till stånd ett forum för debatt och överläggning mellan mili- tärledningens ledamöter om de förslag rörande krigsmakten, som över- befälhavaren avsåg att tillställa Kungl. Maj:t. Vid utformningen av instruk— tionen för militärledningen gavs emellertid dess verksamhet en vidare ram. Syftet med verksamheten kom samtidigt att uttryckas vagt, och stabs- resurserna kom icke att motsvara den vidgade målsättningen. Till följd härav synes militärledningen mera ha blivit ett organ för ömsesidig orien- tering än ett organ för debatt och överläggning om bestämda problem eller ärenden. Att möjligheterna att lösa problem i militärledningen blivit så be— gränsade, torde i stor utsträckning bero på att bristen på gemensamma stabsresurser kommit de olika medlemmarna att använda sina egna staber för att förbereda ärenden, avsedda att behandlas i militärledningen. Dessa staber —— möjligen med undantag för försvarsstaben i vissa fall —— har ofta icke haft förmåga och resurser att utreda aktuella problem ur det sam- lade försvarets synvinkel. Militärledningens medlemmar har därför icke alltid fått problemen allsidigt belysta och har ofta varit låsta i sina uppfatt— ningar redan före sammanträdena. Detta har medfört svårigheter att komma till eniga uppfattningar inom militärledningen och sannolikt även en viss obenägenhet att till behandling ta upp frågor, i vilka stora meningsskilj- aktigheter kunnat förutsättas.

Försvarsledningskommittén anser, att berörda förhållanden utgör stora brister i den nuvarande organisationen och att mycket står att vinna genom en militärledning med bättre förutsättningar för sitt arbete, främst i form av mer preciserade uppgifter och arbetsformer samt förbättrat ge- mensamt stabsunderlag. Samtidigt är kommittén av den uppfattningen, att enbart en effektivisering av militärledningens arbete icke är tillräcklig för att de grundläggande frågorna rörande krigsmaktens verksamhet skall lösas. Det torde alltjämt komma att vara svårt att överbrygga åsiktsskill— nader i frågor, som i väsentlig grad kan påverka någon försvarsgrens fram- tida utveckling. Det måste dock vara betydelsefullt att genom en lämplig utformning av militärledningens uppgifter och verksamhet ge ledamöter- na möjlighet att få de olika problemen belysta ur det samlade för- svarets synvinkel och att under debatt utveckla sina egna synpunkter på dem. Härigenom torde deras förmåga och benägenhet att vid sina ställnings- taganden ta hänsyn till det samlade försvarets intressen avsevärt öka.

Verksamhet i krig

Som tidigare angivits blir vid mobilisering högkvarterets organisation delvis förändrad på grund av ändringar i uppgifterna. Dess arbetssätt blir även ett annat genom att de operativa delarna sammanföres lokalt och genom att arbetet inom dessa delar sammanknytes avsevärt mera än i fred,

i viss utsträckning även på lägre nivåer. Försvarsledningskommittén anser det vara ett mycket starkt önskemål, att kärnan av högkvarterets operativa del i krig fungerar som en enda vältrimmad stab för att största möjliga snabbhet och saklighet i arbetet skall kunna ernås. Det är nödvändigt, att denna kärna är samspelad och samövad i fred och därigenom har en hög beredskap.

En av grunderna för krigsorganisationen bör vara, att samma befatt- ningshavare som leder viss verksamhet i fred skall leda motsvarande verksamhet i krig. Så är i regel fallet inom de enheter som bildar högkvar- terets operativa del, varigenom beredskapen påverkas i gynnsam riktning. Emellertid är högkvarteret enligt gällande krigsorganisation sammansatt av ett antal krigsorganiserade staber och stabsdelar (motsvarande), vilka i fred icke arbetar tillsammans annat än vid enstaka större övningar. Vid mobilisering kan därför väntas ett betydande igångsättningsmotstånd. Härtill kommer att i högkvarterets operativa del ingående stabsorgan upp— visar flera principiella olikheter i fråga om sin sammansättning. Dessa olik- heter, som i flera fall är svårfrånkomliga konsekvenser av olikheter mellan myndigheterna i fred, av krigsverksamhetens art samt av begränsad till- gång på personal, bidrar också till att verksamheten inom högkvarteret kan väntas bli tungrodd.

Även beträffande ledningen av och ansvarsfördelningen inom högkvar- terets operativa del finnes anledning att peka på en del mindre tillfreds- ställande förhållanden. Sålunda finnes det icke under överbefälhavaren personligen någon befattningshavare eller myndighet med befogenhet att leda och ansvara för hela stabsverksamheten inom högkvarterets operativa del. Försvarsstabschefen skall visserligen samordna och leda förberedelser och föredragningar, men vid meningsskiljaktigheter på stabsplanet måste överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna engageras innan ärendets be- redning kan fullföljas. Överbefälhavaren kan härigenom bli tvingad att befatta sig med ledning av stabstjänsten, vilket —— förutom att det ökar hans redan förut stora arbetsbörda — icke kan anses rimligt med hänsyn till arten av hans övriga uppgifter.

Försvarsgrenschefernas ställning inom högkvarteret i krig är delvis olika. Arméchefens uppgifter är klart avgränsade och omfattar främst inspektions- verksamhet och ledning av organisation, utrustning och utbildning. Marin- och flygvapencheferna utövar härutöver ledning av det operativa arbetet inom respektive försvarsgrenar. Den direkta ledningen av det operativa stabsarbetet utövas dock av cheferna för marin- och flygstaberna i sam- arbete med chefen för försvarsstaben, varför försvarsgrenschefernas in- flytande på detta är komplicerat och delvis svårt att bestämma.

I nuvarande högkvartersorganisation finnes endast obetydliga resurser som kan bli lämpade att i krig handlägga ärenden rörande bistånd från

andra nationer. Eftersom våra möjligheter att genomföra ett framgångsrikt försvar på längre sikt är beroende av sådant bistånd, är bristen på stabs— resurser allvarlig, särskilt som improvisationsmöjligheterna är små. Vår alliansfria politik bör icke hindra, att ifrågavarande samverkansproblem ägnas uppmärksamhet samt att personal utbildas för och allmänt inriktas på denna typ av verksamhet.

KAPITEL VI

Vissa alternativ för organisationen av krigsmaktens högsta ledning

Grundläggande synpunkter

De krav på krigsmaktens högsta ledning, som kommittén angivit 1 kap. IV, är av skiftande art och påverkar organisationens uppbyggnad på olika sätt. De kan icke mätas utan måste värderas. Vid en värdering av de skilda kravens inflytande på organisationen bör, enligt kommitténs mening, hän- syn i första hand tagas endast till de väsentliga kraven. Först sedan ställ- ning tagits till hur dessa skall påverka organisationen, kan övriga behov beaktas. En följd av denna uppfattning är att icke ens stora svårigheter och olägenheter inom sekundära områden får hindra valet av en lösning som anses bäst tillgodose de primära kraven. De grundläggande frågorna vid organisationen av den högsta ledningen gäller fördelningen av det högsta ansvaret för funktionerna operativ verksamhet1 i krig jämte förberedelse— arbete härför i fredstid samt långsiktsplanering.

I detta kapitel avser konunittén att närmare belysa de för ledningen väsentliga faktorernas inflytande på organisationen i krig och fred, varvid kommittén utgår från de i kap. IV redovisade kraven på krigsmaktens högsta ledning och från de i kap. V anförda förtjänsterna och bristerna hos den nuvarande organisationen. Framställningen har formen av en redogö- relse för och jämförelse mellan två med avseende på toppmyndighetens ut- formning klart skiljaktiga alternativ, nämligen ett med en ensamt beslutan— de överbefälhavare och ett med en kollegialt beslutande militärledning. Al- ternativen benämnes i det följande »ÖB-alternativet» och »Militårlednings— alternativet». Det har varit nödvändigt att begränsa jämförelsen till de väsentliga dragen. Kommittén har därför i huvudsak endast behandlat topp- myndighetens förhållande till försvarsgrenscheferna men däremot ej förhål- landet till övriga myndigheter och organ inom krigsmaktens högsta led- ning eller till berörda civila myndigheter inom totalförsvaret, enär kom- mittén funnit att detta ej på något väsentligt sätt påverkar en jämförelse mellan alternativen. Frågorna om toppmyndighetens förhållande till sist- nämnda myndigheter och organ samt hur deras sakkunskap skall nyttig-

1 Den innebörd kommittén lägger i uttrycket »operativ verksamhet» redovisas i kap. I.

göras vid toppmyndighetens verksamhet behandlas i följande kapitel endast i den utsträckning som befunnits nödvändig för att klargöra hur de krav, som kommittén uppställt, skall tillgodoses.

De krav på organisationen av krigsmaktens högsta ledning, som kom- mittén uppställt, har föranlett att nedanstående förutsättningar lagts till grund för båda alternativen. Det har vidare förutsatts att de praktiska re— surser som disponeras är lika.

1. Toppmyndighetens stab får ansvar, befogenheter och resurser, som ger den goda möjligheter (bättre än den nuvarande försvarsstabens) att inför den beslutande myndigheten framlägga ett samordnat och allsidigt belyst stabsunderlag i ärenden som berör krigsmaktens gemensamma grund- läggande problem.

2. Stabsofficerarnas förmåga att bearbeta gemensamma problem ökas genom en vidgad utbildning härför och en närmare samordnad planering av tjänstgöringen i gemensamma institutioner _ främst försvarsstaben —— för officerare ur olika försvarsgrenar. Åtgärder vidtages för att minska stabsofficerarnas beroende av sina försvarsgrenar vid sådan tjänstgöring.

3. De staber (stabsdelar) som har särskilt stort behov av samarbete sammanföres lokalt. I fred kan detta ske genom att de viktigaste staberna förlägges till samma eller angränsande byggnader; i krig grupperas stabs- delar, som kontinuerligt skall samarbeta, i anslutning till varandra ehuru med iakttagande av erforderliga skyddskrav.

I den allmänna debatten har stundom framförts att toppmyndighetens stab borde utgöras av en försvarsstab, som endast skulle innefatta ett fåtal kvalificerade befattningshavarel. Denna stabs uppgift skulle vara att blott i mycket stora drag utarbeta direktiv och anvisningar. Huvuddelen av all på krigsmakten ankommande verksamhet har alltså förutsatts vara förlagd till försvarsgrensledningarna och övriga centrala myndigheter. En sådan or- ganisation uppfyller emellertid icke de krav, som kommittén på grundval av sina undersökningar ansett ofrånkomliga. Kommittén återkommer se— nare i kapitlet till denna fråga.

Ledningsförhållanden i krig

I krig är de väsentliga ledningsuppgifterna att fatta operativa beslut, vilka kan medföra att de viktigaste stridsmedlen bindes eller riskeras genom insats som kan innebära att de går helt förlorade. Stridsmedel kan exempel- vis bindas genom val av uppgifter i ett krigs inledningsskede. Därvid upp- kommer sådana frågor som huruvida strategiska reserver skall sändas till

1 Angående denna försvarsstab hänvisas till kap. II (redogörelsen för 1936 års för— svarsproposition).

norr eller söder och om sjö- eller flygstridskrafter skall koncentreras eller delas upp på flera operationsriktningar. Felaktigheter i beslut av denna art kan ofta icke upptäckas förrän det är för sent att rätta misstagen.

Stridsmedel riskeras i mer eller mindre hög grad genom att insättas i strid eller förflyttas, men de kan också riskeras på sina grupperingsplatser eller baser. En uppgift för ledningen kan sålunda vara att bestämma vid vilken tidpunkt strategiska reserver av markförband skall sättas in, en annan att avgöra om sjöstridskrafter och attackflyg skall börja användas omedelbart med risk att förbrukas eller om de skall hållas tillbaka för att sättas in senare om insatsen då bedömes ha bättre förutsättningar att ge avsedd verkan. Ytterligare en uppgift av samma typ är att besluta hu- ruvida jaktflyget vid en kustinvasion skall sättas in mot denna eller bibe- hålla sin luftförsvarsuppgift.

Beslut som medför stora förändringar kan icke fattas ofta. Det vore emel- lertid oriktigt att därav dra den slutsatsen, att beslut i den högsta led- ningen kan fattas utan tidspress. Vi måste i krig räkna med att _— sett i stort —— vara underlägsna vår motståndare. Om vi skall kunna nå den lokala överlägsenhet som är nödvändig för framgång, måste vi samla våra krafter till enstaka, avgörande riktningar och tidpunkter, under det att behov inom andra områden och under andra tidsperioder endast kan mötas genom insättande av svagare krafter. Vi måste dessutom söka tillfällen för våra stridskrafter att strida under de för dem gynnsammaste förhållandena. Det blir därför nödvändigt att strängt prioritera de ändamål för vilka våra resurser skall användas. Tid och resurser åtgår för att inhämta och bearbeta de underrättelser, som skall göra det möjligt att värdera och prioritera olika behov. De grundläggande faktorerna i detta arbete _ angriparens åtgärder, läget vid våra stridskrafter och omfattningen av våra disponibla resurser — förändrar oavbrutet läget i stort och detta stundom mycket snabbt. Ar- betet kan därför aldrig bli avslutat. Underlag för omedelbara alternativa beslut måste ständigt och fortlöpande utarbetas. Den beslutande instansen måste hela tiden följa lägets utveckling och arbetet med de olika lösningar- na. Dessa måste hållas aktuella för att operationsplanen i stort skall kunna fullföljas eller, om nödvändigt, ändras. Även beslut av stor räckvidd måste kunna fattas snabbt.

' Den nuvarande ordningen för arbetet i krigsmaktens högsta ledning (hög- kvarteret), vilken karakteriseras av att tre olika operativa delar (ur för- svarsstab, marinledning och flygledning) förbereder överbefälhavarens be— slut, tillgodoser icke de krav på snabbhet och samordning i stabsarbetet, som numera måste ställas för att underlag för och förslag till beslut skall kunna framläggas vid varje tidpunkt. Om resultatet av den av försvarsgrensstabs- cheferna ledda verksamheten icke efter hand inordnas och utnyttjas i för- svarsstaben utan först måste passera försvarsgrenscheferna, uppstår lätt tidsförlust och osäkerhet, som kan inverka på beslutfattningen och därmed

på toppmyndighetens möjligheter att påverka händelseutvecklingen. Försvars- stabschefen skall visserligen enligt sin instruktion samordna och leda för— beredelser och föredragningar, men vid meningsskiljaktigheter på stabspla- net måste försvarsgrenscheferna —— och vid motsättningar mellan dessa överbefälhavaren _ höras innan ärendets beredning kan fullföljas och underlag för beslut framläggas. Enligt kommitténs upp-fattning mäste dessa förhållanden ändras så, att chefen för försvarsstaben får fullständigt ansvar och klara befogenheter att i krig leda allt operativt stabsarbete inom högkvarteret.

Liksom stabsarbetet bör ledas enhetligt bör även besluten fattas av en an— svarig befattningshavare. Krigsmaktens operationer i krig kan icke ledas av flera befattningshavare, enär de olika stridsmedlens användning och de olika operationerna är så nära knutna till och infogade i varandra, att de till- sammans bildar en enhet. Om toppmyndighetens beslut fattas kollegialt, kommer alla i myndigheten ingående personer att vara ansvariga för be- sluten endast så länge enighet kan uppnås. Genom röstning kan visser— ligen beslut fattas även då viss oenighet föreligger, men därigenom rubbas den klara ansvarslinjen och enheten i åtgärderna kan äventyras. En kolle- gial form för att fatta beslut i krig kan lätt fresta till kompromisser. Vid fredstida uppgörelser mellan individer eller intresseorganisationer har upp— nåendet av en kompromisslösning ofta ansetts vara ett tecken på vidsyn och tolerans. I operativa sammanhang är emellertid vägran att utvälja ett väsentligt ledmotiv detsamma som kraftsplittring eller obeslutsamhet, vilket för den underlägsne leder till nederlag. En kompromiss i operativa frågor kan liknas vid ett försök att lösa problemet om vänster- eller högertrafik genom att köra mitt på vägen.

För den överordnade regeringen, de sidoordnade totalförsvarsmyndig- heterna och de underlydande regionala cheferna medför en kollektiv militär ledning i krig risk för oklarhet och omständliga kontakter. Kollegialt befäl över en operativ stab medför även betydande risker för oklarheter i stabs- arbetet och försening av detta.

En fördel med en kollegial ledningsform, som ofta framhållits av an- svariga chefer i de anglosaxiska länderna under andra världskriget, är att de högsta befattningshavarna inom olika områden utan omgång kan bidra med sin sakkunskap och sin erfarenhet. Denna fördel torde emel- lertid efter hand komma att minska i betydelse. En orsak härtill år att även framstående chefer på grund av den tekniska utvecklingen i växande grad behöver lita till sina stabers arbete. Operativt stabsarbete i krig ten- derar att bli alltmer specialistbetonat. Även om en försvarsgrenschef skulle vara den största operativa begåvningen inom sin försvarsgren, ligger hans styrka i allsidiga erfarenheter och insikter, icke i specialkunskaper som kräver ständigt underhållen rutin och träning.

Det operativa inflytande, som bör tillkomma försvarsgrenscheferna, bör

de utöva såsom rådgivare åt överbefälhavaren och —— vilket närmare ut- vecklas i kap. VII _ ställföreträdare för honom. De bör däremot icke så- som ansvariga chefer kunna ingripa i det pågående stabsarbetet i den högsta instansen.

Kommitténs val av typlösning för ledningen i krig

De här redovisade förhållandena och värderingarna har övertygat kom- mittén om att organisationen i krig bör utformas så

att den högsta militära ledningen i krig utövas av en ensamt beslutande överbefälhavare, biträdd främst av en allsidigt sammansatt försvarsstab,

att de operativa orderlinjerna går direkt från överbefälhavaren till re- gionala chefer samt

att försvarsgrenscheferna utövar det operativa inflytande, som hör till- komma dem, i egenskap av rådgivare åt och ställföreträdare för överbefäl- havaren.

Ledningsförhållanden i fred

På den högsta ledningen av krigsmakten i fred inverkar faktorer som del- vis är av annan art än i krig. Kommittén har därför funnit det påkallat att mera detaljerat gå in på problemen rörande ledningen i fred. Härvid granskar kommittén fördelar och nackdelar hos de två huvudalternativen samt redovisar även vissa egenskaper hos dessa, vilka enligt kommitténs uppfattning icke kan bestämt rubriceras som vare sig för— eller nackdelar.

ÖB-alternativet

Alternativets konstruktion

Det karakteristiska för alternativet är att en överbefälhavare är under Kungl. Maj:t ensam ansvarig för det operativa krigsförberedelsearbetet samt för krigsmaktens inriktning och avvägning. Överbefälhavaren beslutar ensam. Han fattar i väsentliga och grundläggande frågor sina beslut i en militärledning, vars ledamöter är skyldiga att redovisa sina ställningstagan- den till frågorna.

Fördelar med en ensamt beslutande överbefälhavare

I alternativet är ansvarsförhållandena i stort sett lika i fred och i krig, vilket är en fördel som får än större betydelse allt efter som kraven på hög beredskap ökar.

Genom att det finnes en ensamt beslutande myndighet skapas goda f örut- sättningar för att inför statsmakterna vid behov snabbt kunna framlägga även radikala förslag om krigsmaktens anpassning till den tekniska ut- vecklingen.

Den militära representationen utåt blir i alternativet enkel och entydig. Därmed möjliggöres att handlande och planläggning i arbetet med försvars- frågor såväl inom som utom det militära försvaret kan ske efter en entydig, gemensam riktlinje. Denna kommer på grund av den fortgående utveck- lingen efter hand att ändras, men det finnes förutsättningar för att alla med varandra sammanhängande verksamheter därvid samordnas. Toppmyn- dighetens förhållande till sin stab blir likaledes enkelt och entydigt.

Överbefälhavare och försvarsstabschef har i alternativet gemen- samma arbetsområden. Deras ställning och samordnande uppgifter har inga direkta motsvarigheter inom den militära organisationen i övrigt. Båda är — i motsats till försvarsgrenscheferna —— i huvudsak fria från det sär- skilda tryck, som följer av det omedelbara ansvaret för stora organisatio— ner. De får härigenom goda förutsättningar för ett nära samarbete och ett fritt tankeutbyte. Om dessa båda befattningshavare väljes ur olika försvarsgrenar, främjar detta en vidgad sakkunskap hos den högsta chefs- instansen.

Genom att försvarsgrenscheferna ålägges skyldighet att i militärled- ningen redovisa sina ställningstaganden i väsentliga och grundläggande frågor bör de kunna tillföra den beslutande överbefälhavaren mer värde- fullt underlag för hans beslutfattning än vad som nu kan ske.

Nackdelar med en ensamt beslutande överbefälhavare

Det övervägande antalet officerare tillhör under hela sin tjänstetid en och samma försvarsgren. Den militära utvecklingen ställer krav på ökad spe- cialisering parallellt med krav på ökad överblick. Av dessa skäl torde man även i framtiden böra räkna med att huvuddelen av dem som kan tänkas nå befattningen som överbefälhavare kan vara förhållandevis starkt präg- lade av sin försvarsgrenstillhörighet. Detta torde bli fallet även om utbild- ning och tjänstgöringsförhållanden i framtiden kommer att bättre än nu tillgodose kravet på vidsyn och allsidighet hos de officerare, som skall handlägga för försvaret gemensamma frågor. Det blir genom den tekniska utvecklingen också allt svårare för en enda man att överblicka alla de fak- torer, som bör ha inflytande på de grundläggande besluten i fråga om opera- tiv planläggning och inriktning av krigsmaktens utveckling. Ensidighet hos en överbefälhavare skulle kunna komma att felaktigt påverka den av för— svarsstaben ledda studie- och utredningsverksamheten och som en följd därav även avvägningen mellan försvarsgrenarna. Resultatet av arbetet kan

bli en kraftsamlad lösning, som dock kan tänkas få en mindre lämplig hu- vudinriktning. Denna nackdel kan i viss mån motverkas genom den av kommittén förutsatta verksamheten i militärledningen samt genom allsi- digheten i det stabsunderlag som försvarsstaben skall framlägga.

En stark centralisering av initiativ, studier och utredningar till försvarsstaben under överbefälhavarens oinskränkta ledning kan medföra risk för en totalt sett minskad effektivitet och vitalitet inom försvarets ledning samt för att den interna militära debatten blir mindre livaktig. Del- tagandet i och underlaget för den offentliga försvarsdebatten kan även bli ensidigt och därmed onyanserat. Lämpliga åtgärder, som är ägnade att motverka dessa och även förut nämnda olägenheter, är att försvarsgrens- chefernas inflytande genom militärledningen tryggas och att överbefäl- havare och högre befattningshavare inom försvarsstaben utses ur olika för- svarsgrenar.

Övriga synpunkter på ledning med en ensamt beslutande överbefälhavare

En stor svårighet i alternativet ligger i frågan, huruvida en försvarsgrens- chef utan att brista i objektivitet och intresse kan både fullgöra sina ålig- ganden i militärledningen, där arbetet med för krigsmakten gemensamma ärenden förutsättes komma att öka, och samtidigt ansvara för utvecklingen av den försvarsgren, som han företräder. Eftersom denna svårighet är mer påtaglig i det andra av de huvudalternativ, som kommittén behandlar, kom- mer den att närmare belysas vid diskussionen av detta.

Kommittén har utgått från att försvarsgrenscheferna skall åläggas skyl- dighet att ta ställning till de frågor som förelägges dem i militärledningen. De blir därigenom formellt ansvariga för sin rådgivning åt överbefälhavaren, men icke för de beslut överbefälhavaren fattar i militärledningen. För att försvarsgrenscheferna skall kunna fullgöra sin uppgift måste de konse- kvent följa en plan eller en huvudlinje, som ansluter sig till en samman- hängande grunduppfattning om våra strategiska, operativa, personella, tek- niska och ekonomiska förhållanden. Kommittén har ansett att det härför erforderliga stabsunderlaget kan framtagas endast i en av staberna, näm— ligen försvarsstaben. Enligt det nu anförda kommer överbefälhavaren vid fattandet av sina beslut och försvarsgrenscheferna vid sin rådgivning att bygga på samma stabsunderlag. Den debatt, som måste föregå besluten, kan härigenom väntas öka i saklighet. På framställning av ledamot i mi- litärledningen till överbefälhavaren bör stabsunderlaget kunna vidgas eller kompletteras. Sålunda begärt material framtages genom försvarsstabens försorg. Försvarsgrensledningarna och andra myndigheter bör i här berört avseende biträda försvarsstaben så att denna icke betungas med' onödigt detaljarbete. '

Den största svårigheten vid reglerandet av militärledningens arbete torde

bli att nå balans mellan'kraven på fullständighet i ärendenas beredning och kraven på praktisk handlingskraft. Ju mer allsidigt kvalificerad och där- med allmänt betrodd försvarsstaben kan bli, desto lättare torde emellertid arbetet i militärledningen förlöpa och den önskvärda balansen kunna upp- :rätthållas.

Kommittén vill slutligen framlägga några synpunkter rörande frågan om vad som kan anses vara en lämplig period för innehav av överbefälhavar- befattningen. Å ena sidan ställer det samlade ansvaret i fred och krig en överbefälhavare inför så komplicerade problem och uppgifter, att han icke bör förordnas för kortare tidsperiod än fem ä sex år. En period av denna längd erfordras för att överbefälhavaren skall kunna fullfölja utredningar och genomföra andra större uppgifter samt för att samarbetet med sidoord— nade myndigheter i totalförsvaret skall få kontinuitet. Å andra sidan ställer befattningen som överbefälhavare så utpräglade krav på förmåga att leda krigsmaktens utveckling, ta nya initiativ och verka idégivande och inspi— rerande, att det normalt måste förutsättas vara svårt för en person att under någon lång följd av är helt fylla dessa krav. Det är också önskvärt, att överbefälhavarposten icke under längre tid beklädes av personer ur en och samma försvarsgren. Av sålunda anförda skäl bör en överbefälhavare en- _ligt kommitténs mening regelmässigt icke inneha befattningen under längre tid än omkring sex år. Avsteg härifrån kan naturligen bli nödvändiga. Det kan exempelvis framstå som olämpligt, att ett ombyte sker i en skärpt ul— rikespolitisk situation.

En överbefälhavare bör förordnas vid relativt unga år. Den omständig- heten att _en officer, som anses vara lämplig att förordnas till överbefäl— havare, kan förutses komma att avgå från överbefälhavarposten innan han uppnått den levnadsålder, som eljest anses vara en normal avgångsålder, bör icke föranleda att förordnandet uppskjutes. Kommittén finner det vidare betydelsefullt, att sådana administrativa åtgärder vidtages som gör det möj- ligt för en överbefälhavare att avgå redan efter en förordnandeperiod av här angiven längd, utan att detta medför ekonomiska uppoffringar för honom. Såvitt kommittén kan finna, hör det också finnas möjligheter att utnyttja en avgången överbefälhavares kapacitet på andra viktiga poster i försvarsorganisationen eller inom den civila statsförvaltningen.

Underalternativ

Särskild uppmärksamhet förtjänar valet av organisation för det operativa krigsförberedelsearbetets ledning samt frågan, hur man skall åstadkomma erforderlig samordning mellan å ena sidan operativt arbete och å andra sidan arbete med organisation, taktik, utrustning och utbildning. De olika kraven på den operativa ledningen och möjligheterna att tillgodose dessa kommer att i det följande utvecklas i olika underalternativ.

De underalternativ som kommittén behandlar har här benämnts upp- delningsalternativet, status-quo-alternativet och samordningsalternativet.

Uppdelningsalternativet innebär att överbefälhavaren utövar sitt befäl i operativa frågor helt genom försvarsgrenscheferna, vilka till sitt förfogande har var sin operationsavdelning. Detta innebär för arméns del, att de i nu- varande organisation befintliga direkta orderlinjerna från överbefälha-' varen till militärbefälhavarna och andra direkt under överbefälhavaren ly- dande ehefer ur armén ersättes av en operativ orderlinje från över- befälhavaren till arméchefen jämte sådana linjer från denne till militär— befälhavarna och övriga tidigare under överbefälhavaren direkt lydande chefer. För marinen och flygvapnet innebär alternativet att orderlinjerna förblir desamma som i nuläget.

Överbefälhavaren skall i de grundläggande orderna till försvarsgrens— cheferna ange sina operativa avsikter. Han skall också ge order för kraft- samling genom att han prioriterar viss eller vissa operationer samt anger styrkefördelningen i stort för dessa. Däremot kan han i detta alternativ icke göra någon närmare fördelning av stridskrafterna mellan honom i krig un- derlydande regionala chefer. Överbefälhavaren, vars uppgift är att leda ope- rationerna i krig, är den som har det omedelbara intresset av hur strids— krafterna är disponerade i olika planer och lägen. Det skulle emellertid strida mot vedertagna grunder för befälsföring att i detalj ange hur under- lydande chefer — i detta fall försvalsgrenscheferna _ fördelar dem till- delade resurser för att lösa erhållna uppgifter. '

Resurserna för krigsmaktens gemensamma stödfunktioner, vilka dispo- neras av överbefälhavaren, skall anpassas till försvarsgrenschefernas pla- ner sedan överbefälhavaren tagit del av och godkänt dessa.

En fördel med detta alternativ är att goda organisatoriska förutsätt- ningar skapas för ett nära samarbete inom försvarsgrensledningarna mellan företrädarna för den operativa verksamheten och företrädarna för den stabs— och förvaltningsverksamhet, som erfordras för att organisera, utrusta och utbilda stridskrafterna.

Ett annat motiv för uppdelningsalternativet är att den tekniska utveck- lingens växande betydelse kräver täta sammanträffanden och överlägg- ningar — ofta av informell karaktär — mellan olika stabs- och förvalt— ningsrepresentanter. Det är en fördel att därvid framkommande menings- 1notsättningar utan omgång kan föras upp i en högre instans, som kan fatta snabba beslut om hur det fortsatta stabsarbetet skall bedrivas.

Ansvar för operativ verksamhet verkar stimulerande på försvarsgrensled- ningarna i det dagliga arbetet.

En fördel i förhållande till nuvarande organisationsform är att för— svarsgrenscheferna har ett ensartat utgångsläge, då det gäller att med Ope-_ rativa värderingar underbygga argumentering i avvägningsfrågor. Jämfört med nuläget minskar även motiven för att välja överbefälhavare och för-

svarsstabschef ur armén, varav följer större valfrihet vid besättande av dessa befattningar.

Den största nackdelen med alternativet är att ansvarsförhållandena icke överensstämmer med den krigsorganisation av högsta ledningen som kom- mittén av tidigare anförda skäl funnit nödvändig. Ett genomförande av upp— delningsalternativet i fred innebär nämligen att ansvar, operativ ledning samt orderlinjer till de chefer, som i krig lyder direkt under överbefäl- havaren, måste läggas om vid mobilisering. Olägenheterna med ett sådant förfarande blir särskilt stora om omställningen göres i samband med eller efter ett krigsutbrott. Det blir således allt svårare att tillgodose det efter hand starkare kravet på förmåga hos den högsta ledningen att snabbt inta hög beredskap. Ett sätt att minska olägenheterna skulle vara att ofta sam- öva de operativa delarna av försvarsgrensledningarna och försvarsstaben under försvarsstabschefens ledning. Erfarenheterna visar emellertid, att det är avsevärt svårare att åstadkomma och genomföra periodiskt återkom- mande övning med personal från olika staber än med personal, som tillhör samma stab.

Med den av kommittén för alla alternativ uppställda förutsättningen, att försvarsstaben skall ha sådana resurser att den för överbefälhavaren och militärledningen kan lägga fram ett allsidigt belyst stabsunderlag i alla viktiga frågor, torde i detta alternativ en viss dubbelorganisation och ett visst dubbelarbete icke kunna undvikas. Även försvarsgrensled- ningarnas stabsresurser måste nämligen svara mot försvarsgrenschefernas operativa befogenheter. Motsättningarna inom den högsta ledningen torde genom en sådan konstruktion snarare skärpas än utjämnas, vartill kom- mer att organisationen ställer särskilt stora anspråk på kvalificerad per- sonal.

Det är också en nackdel att gränsen mellan överbefälhavarens och armé- chefens ansvar blir oklar vid handläggning av ärenden rörande den terri- toriella verksamheten, vilken omfattar såväl samordnande som markope- rativ verksamhet. Detta är desto mer olägligt om — såsom kommittén förut- sätter — militärbefälhavarna kommer att vara ansvariga för all territoriell verksamhet i regional instans.

I fråga om uppdelningen av den territoriella verksamheten må följande anföras. Den samordnande verksamheten kan t. ex. omfatta prioritering av resurserna för transporter, underhåll, bevakning och samband. Denna prioritering sker i stort i högsta instans och bör då ledas direkt av över- befälhavaren. Den behöver regelmässigt ske i regional instans och förut— sättes där skola ledas av militärbefälhavarna. De ifrågavarande operativa stödfunktionerna skall kunna utnyttjas av alla militära förband oavsett försvarsgrenstillhörighet. De måste också kunna utnyttjas av de civila delarna av totalförsvaret. En stor del av resurserna — inom transport- tjänsten huvuddelen — är civila. Arméstridskrafterna är genom förbandens

antal och bundenhet till landets markyta de största militära intressenterna, när det gäller att utnyttja gemensamma resurser för flertalet operativa stödfunktioner. Arméchefen måste därför disponera särskilda stabsresurser t.ex. för planläggning av underhållstjänst och transporter. Motsvarande organisation kan dock svårligen undvaras i försvarsstaben, vilket medför krav på personal. Den allvarligaste svårigheten torde dock ligga i att be- rörda chefer och staber överbefälhavaren och arméchefen samt försvars- oeh arméstaberna måste planlägga för och disponera samma resurser. Även om konflikter kan bemästras genom smidighet i arbetet, kan armé- chefen komma att spela en samordnande roll gentemot andra försvars- grenars förband och gentemot civila myndigheter. Detta kan i sin tur in- kräkta på överbefälhavarens verksamhetsområde. En sådan utveckling måste betraktas som olämplig.

Även då det gäller markoperativa frågor skulle överbefälhavaren kunna tvingas att välja mellan att ingripa eller att låta övriga försvarsgrenar bli beroende av arméchefens operativa beslut. Fördelningen av luftvärns- förband, markbevakningsförband, vissa lokalförsvarsförband, underhålls- förband och strategiska reserver av markstridskrafter påverkar i hög grad förutsättningarna för verksamheten och därmed de operativa åtgärderna inom flygvapnet och de civila delarna av totalförsvaret samt i viss mån även åtgärderna inom marinen. En uppdelning mellan överbefälhavaren och arméchefen även beträffande markoperativa uppgifter verkar med hän- syn till vad som här anförts närmast ofrånkomlig men leder till oklarheter och dubbelorganisation.

I övrigt vill kommittén om uppdelningsalternativet anföra att en upp- delad operativ ledning medför, att behovet av särskilda åtgärder för sam- ordning och samverkan i operativa ärenden blir stort. Om detta behov till— godoses, kan man räkna med att samarbetet utvidgas även inom andra om- råden än det operativa, vilket är en fördel. Om behovet icke tillgodoses, följer olägenheter i form av särskiljande och isolering. Det är emellertid icke säkert, att detta uppmärksammas, eftersom fredsövningar icke ger någon fullt rättvisande bild av hur operationer sker i krig. Med hänsyn till att de samlade arbetsuppgifterna i staberna är mycket omfattande är det en fördel om det finnes ett praktiskt tvång till samverkan, som underlättar val av de viktigaste arbetsuppgifterna och som förmår stabsmed- lemmarna att hålla samband och att orientera. Detta gäller exempelvis för- hållandet mellan den personal, som svarar för handläggning av operativa ärenden, och den, som sköter ärenden rörande taktik, utrustning och orga- nisation. Skulle den operativa personalen underlåta att ta behörig hänsyn till dessa områden, kommer praktiska olägenheter snart att uppstå. Be- träffande kontakten mellan operativ personal i skilda staber föreligger icke samma automatiskt verkande tvång. Olikheter i inriktning av verk- samheten blir icke heller omedelbart uppenbara, och försummade sam-

arbetsbehov gör sig icke påminta på samma sätt. Man måste på grund härav räkna med att brister i samverkan stundom kan föranleda att vikti- ga arbetsområden över huvud taget icke blir beaktade.

Det var av skäl, som överensstämmer eller är besläktade med de här anförda, som Kungl. Maj:t i propositionen nr 210 till 1942 års riksdag avvisade tanken på att ledningen av arméoperationerna och förberedelse- arbetet härför skulle överföras till chefen för armén. Dessa skäl äger allt- jämt giltighet. Förhållandena synes ytterligare försämras om alternativet modifieras så, att det förenas med en försvarsstab med starkt begränsade uppgifter, en stab om vilken kommittén redan tidigare i detta kapitel utta- lat att den icke fyller de krav kommittén funnit ofrånkomliga.

Status-quo-alternativet kan ses som en variant av uppdelningsalterna- tivet och skiljer sig från detta genom att den territoriella verksamheten även fortsättningsvis ledes av överbefälhavaren genom militärbefäl- havarna.

En fördel med detta alternativ, som icke gäller uppdelningsalternativet, är att ledningen av den territoriella verksamheten icke är uppdelad. Denna fördel är betydande, bl. a. med hänsyn till beredskapskravet på principiell likhet mellan organisationerna i krig och fred och till andra totalförsvars- delars, särskilt civilförsvarets, behov av stöd från och nära samverkan med ledningen för den samlade militära verksamheten.

En nackdel i förhållande till det rena uppdelningsalternativet är att försvarsgrenarna _ såsom angivits 1 kap. V — naturligen blir ojämnt repre— senterade i försvarsstaben, vilket kan väcka misstro och skapa motsätt- ningar mellan dem. Denna snedbelastning kan å ena sidan verka på så sätt att försvarsstaben undervärderar marinens och flygvapnets behov. Å andra sidan har framhållits att de operativa kraven beträffande armén framlägges av försvarsstaben, där synpunkterna och kraven kan ha på- verkats och utjämnats av den gemensamhetssyn, som är eller i varje fall bör vara mer naturlig i försvarsstaben än i försvarsgrensstaberna. Detta förhållande kan medföra att arméns krav får ett svagare operativt stöd än marinens och flygvapnets. Organisatoriskt är alternativet på denna punkt uppenbarligen icke tillfredsställande. Det är också en bestämd nack- del att försvarsgrenscheferna icke intar samma ställning i militärledningen, där två av försvarsgrenscheferna men icke den tredje —— chefen för armén — kan stödja sin framställning på operativa värderingar, gjorda i den egna staben, eller skärpa sina krav under hänvisning till ett operativt an— svar. Alternativets konstruktion medför starka skäl för att utse överbefäl- havare och försvarsstabschef ur armén, vilket kan innebära en skärpning av föreliggande motsättningar.

Samordningsalternativets innebörd i fråga om den operativa ledningen i fredstid är att denna utövas av överbefälhavaren genom att han i ärenden

som rör operativt krigsförberedelsearbete ger direkta order till regio- nala chefer. De operativa uppgifter jämte därmed sammanhängande stöd— verksamheter, som i nuläget åvilar marin- och flygstaberna, överföres till försvarsstaben. Övriga ärenden som nu handlägges i marin- och flygstaber- nas operationsavdelningar kvarblir i dessa staber.

Den främsta fördelen med alternativet är att ansvarsförhållandena i fred och i krig kommer att överensstämma i väsentliga drag och att samma ope— rativa ordervägar kommer att användas. Härigenom förbättras beredskapen, och framför allt underlättas ledningen om krig utbryter innan omställ— ningen till krigsorganisation hunnit genomföras. Detta synes mot bak- grunden av ett modernt krigs karaktär bli allt mer betydelsefullt.

Krigsmaktens samarbetslinjer i operativa frågor till ledningarna för totalförsvarets civila grenar blir enkla och entydiga i jämförelse med upp- delningsalternativet. Den nödvändiga samordningen av övriga åtgärder mellan krigsmakten och totalförsvarets andra delar gynnas.

Överbefälhavaren får ett fullständigt och sammanhängande stabsunder- lag för det operativa krigsförberedelsearbetet. Studier och debatt av ope- rativa frågor i militärledningen kommer att vila på en för alla gemensam grund. Det förutsättes att allt viktigare underrättelsematerial och allt öv— rigt erforderligt underlag tillföres försvarsstaben, oavsett varifrån det kom- mer. Givetvis kan försvarsgrenscheferna, i militärledningen eller eljest, diskutera trovärdigheten av ett underrättelseunderlag eller resultaten av dess bearbetning. Det förhållandet, att sakuppgifter gemensamt värderas i samma stab och lägges till grund för gemensamma studier, prognoser och planer, synes dock underlätta en saklig debatt i operativa frågor genom att minska oklarheten i utgångsvärdena.

Alternativet medför icke någon bundenhet till viss försvarsgren vid till- sättande av överbefälhavare och innehavare av ledande befattningar i för- svarsstaben.

Nackdelarna med detta alternativ sammanhänger nära med de tidigare redovisade fördelarna med uppdelningsalternativet. Det är sålunda en svag- het, att personal som handlägger operativa ärenden icke får samma nära kontakt som i sistnämnda alternativ med den personal som ansvarar för stridskrafternas taktik, organisation, utrustning och utbildning.

Utöver här angivna för- och nackdelar vill kommittén även anföra föl- jande övriga synpunkter på alternativet.

Den tekniska utvecklingen synes i allt högre grad komma att kräva sam- verkan mellan å ena sidan operativ personal, som skall använda strids— krafterna och ange vilka slags förband som erfordras, och å andra sidan personal som skall organisera, utbilda, utrusta och mobilisera förbanden samt utveckla taktiska och tekniska metoder. Teknikens ökade inflytande leder emellertid till att all verksamhet mer än förr måste samordnas i ett enda för hela krigsmakten gemensamt system. Den centralisering och

systematisering av ledningen, som hör samman med den tekniska utveck- lingen, har hittills fått sitt klaraste uttryck i luftförsvaret. Den gör sig emellertid allt mera gällande icke blott inom andra delar av krigsmakten utan även inom krigsmakten sedd som en helhet. Mot den nackdel av för- svårad samordning inom försvarsgrenen, som ett överförande av försvars- grenarnas operativa ärenden till försvarsstaben kan medföra, står fördelen av en förbättrad samverkan mellan operatörer från olika försvarsgrenar samt förbättrad samverkan mellan denna samlade expertis av operatörer och den samlade expertis för långsiktsplanering, som försvarsstabens pla- neringsorgan representerar.

Det är önskvärt att de regionala chefer, som i detta alternativ i operativt hänseende skall lyda direkt under överbefälhavaren, har en inbördes lik- artad ställning samt stabsresurser, som medger ett självständigt uppträdan- de. I nuläget är detta icke helt genomfört. Sålunda är militärbefälsstaberna och marinkommandostaberna i nämnda hänseenden bättre rustade än eska- derstaberna. Vissa ytterligare synpunkter på denna fråga framlägger kom- mittén i kap. IX.

M ilitärledningsaltemotivet

Alternativets konstruktion

Det karakteristiska för detta alternativ är att beslut i grundläggande frågor fattas kollegialt av försvarsgrenscheferna såsom ledamöter i en militär- ledning. En av ledamöterna är ordförande men bibehåller väsentliga delar av ansvaret för sin försvarsgren. Ordföranden utses av Kungl. Maj:t för en begränsad tidsperiod, lämpligen tre år. Ordförandeskapet växlar mellan ledamöterna. För den försvarsgrenschef, som utsetts till ordförande, till- sättes en ställföreträdande försvarsgrenschef, vilken dock ej ingår i mi- litärledningen. Ordföranden representerar militärledningen utåt samt plan- lägger och leder dess verksamhet. Militärledningens beslut verkställes ge— nom försvarsstaben.

Fördelar med en kollektiv ledning

Det moderna kriget blir allt mer invecklat. Det blir allt svårare för en enskild man att överblicka alla de faktorer, som bör ha inflytande på de grundläggande besluten i fråga om operativ planläggning samt inriktning av krigsmaktens utveckling. Försvarsgrenscheferna representerar på grund av urval och erfarenhet den bästa expertisen inom respektive områden. Det är en fördel om deras samlade sakkunskap kan vara en permanent bak- grund till de beslut om det militära försvarets inriktning, som måste fattas av toppmyndigheten. Systemet med kollektiv ledning ger även goda förut- sättningar för att den önskvärda debatten om viktiga frågor skall hållas levande.

Nackdelar med en kollektiv ledning

Eftersom den operativa ledningen i krig enligt kommitténs mening bör ut- övas av en ensamt beslutande överbefälhavare, kommer ansvarsförhål- landena i detta alternativ att vara olika i krig och i fred. Detta är en vä— sentlig olägenhet, främst med hänsyn till att kravet på en hög beredskap gör sig gällande med allt större eftertryck. Särskilt beträffande den högsta operativa ledningen är en bristande överensstämmelse en allvarlig olägen- het, emedan ledningen skall kunna övergå från fredsverksamhet till operativ ledning inför eller i krig, även om någon egentlig mobilisering av lednings- organen icke hunnit ske.

Det är sannolikt, att oenighet inom en beslutande krets fördröjer och försvårar beslut. Det är också möjligt att benägenheten att välja kompro- misslösningar är större hos en beslutande krets än hos en ensamt be- slutande chef. Kompromisslösningar är dock i fred icke lika omedelbart riskabla som när de avser operationer i krig. Benägenheten för kompro- miss och uppskov med beslut kan måhända motverkas. Däremot går det icke att hindra att inre meningsmotsättningar försvagar toppmyndighetens beslut. Vid röstning i en kollektiv militärledning skulle beslut kunna fattas av en oenig toppmyndighet, vilket skulle kunna rubba förtroendet för denna.

Försvarets betydelse för vår utrikespolitik och dess vikt från samhälls- ekonomisk och statsfinansiell synpunkt motiverar ett allmänt intresse för och en allmän debatt i försvarsfrågorna. Kritiska, men positiva och kon- struktiva synpunkter är förutsättningar för att debatten skall bidra till en fortlöpande utveckling av vårt försvar. Detsamma gäller den interna mili- tära debatt, som ständigt måste pågå. Enighet kan härvid icke förutsättas i alla frågor. När det gäller avvägningsfrågor torde olikhet i uppfattningarna vara vanligare än full överensstämmelse. Ett sådant förhållande är natur- ligt och ofrånkomligt. En person som är särskilt kunnig inom ett verksam- hetsområde och har ansvar för detta ser behov, brister och utvecklingsmöj- ligheter inom sitt eget område, liksom betydelsen av detta, i en annan och mer levande dager än han ser motsvarande företeelser inom andra an- svars- och verksamhetsområden eller inom helheten. Olikhet i vår- deringar och även hård argumentering bör därför betraktas såsom ofrån- komliga och i viss utsträckning befrämjande för klarhet och utveckling. Förutsättningen för att motsättningar ej skall lända till skada är dock att de icke väcker allmän misstro eller hindrar ställningstaganden och praktiska åtgärder. Med hänsyn främst till den militära toppmyndighetens samarbete med sidoordnade civila myndigheter i totalförsvaret bör den ej visa sig splittrad i väsentliga frågor. Med en kollektiv militärledning kan finnas risk för att ledamöternas olika ståndpunkter uppfattas som oför— enliga, vilket kan försvåra för toppmyndigheten att inom och utom krigs-

makten upprätthålla det för krigsmakten och dess ledning nödvändiga för- troendet.

Det är angeläget att försvarsstabens lydnadsställning är enkel och att lojalitetskonflikterna för dess personal, som t.ex. måste följa ett majori- tetsbeslut i militärledningen även om den egna försvarsgrenschefen reser- verat sig, icke blir för påtagliga. Personalens försvarsgrenstillhörighet in- nebär i sig själv ett ibland splittrande lojalitetskrav. Den splittrande ten- densen måste enligt kommitténs mening motverkas, ej skärpas.

l militärledningsalternativet har det, liksom i ÖB-alternativet, förut- satts att toppmyndighetens beslut skall verkställas genom försvarsstaben. Försvarsstabschefen får härigenom till uppgift att verkställa uppdrag och har intet självständigt verksamhetsområde att främja. Uppgifternas omfatt- ning och kravet på kontinuitet föranleder doek, att det är nödvändigt att ge försvarsstabschefen relativt stor frihet och stora befogenheter. Härav följer den olägenheten att försvarsstabschefen i praktiken torde få ett inflytande som icke motsvaras av hans ansvar.

Övriga synpunkter på en kollektiv ledning

En försvarsgrenschef som ingår i en beslutande militärledning får härigenom formellt och reellt ansvar för det samlade militära försvarets ut- veckling och krigsförberedelsearbete. Hans ställningstaganden påverkar av- gränsningen mellan försvarsfunktioner och därmed avvägningen mellan för- svarsgrenarna i fred. Samtidigt är försvarsgrenschefen ansvarig för den egna försvarsgrenen. En utveckling av metoder och materiel ingår i detta an— svar. Inom väsentliga funktioner utgör olika vapensystem, exempelvis ar- tilleri, attackraketer och torpeder, alternativ till varandra. Det är naturligt att de ansvariga förespråkarna för dessa stridsmedel efter hand söker vidga sitt verksamhetsfält och sitt ansvar. Denna strävan behöver icke i och för sig vara olämplig. Den är ofta ett uttryck för tilltro och livskraft. Inom försvarsgrenar och inom truppslag har dessa strävanden i hög grad bidragit till utvecklingen.

Möjligheterna att utvidga ett begränsat verksamhetsområde på bekost- nad av andra områden måste emellertid regleras av någon som har större överblick och bättre förutsättningar för objektivitet än de som är ansvariga för olika delområden. Så sker för närvarande inom försvarsgrenarna. Mot- svarande arbete över försvarsgrensgränserna har visat sig vara betydligt svårare. Det finnes ingen klar och inarbetad metodik för hur detta skall gå till. Avvägningsfrågor har ofta kommit att betraktas som rent eko- nomiska problem. Olika militära gruppers — i regel försvarsgrenars _ motstånd mot de avvägningar som överbefälhavaren gjort har stundom av personer utom krigsmakten betraktats såsom svårförståeliga. Man bör emellertid ha klart för sig, att en av de största svårigheterna vid en ändrad

avvägning mellan försvarsgrenarna är av personell eller snarare av mänsk- lig art. Försvarsgrenscheferna måste bevara andan inom försvarsgrenarnas personalkårer. Så länge som påfrestningarna initieras utanför försvars- grenen eller beror på yttre förhållanden kan denna anda väntas tåla be- tydande påfrestningar. I den mån en avvägning kräver förskjutningar mel- lan personal tillhörande olika försvarsgrenar eller medför en försämring av vissa personalkårers utvecklingsmöjligheter, kommer en inom militär- ledningen beslutande försvarsgrensehef i en svår situation. Å ena sidan kan han anse sig böra medverka till radikala förändringar med hänsyn till hel- hetens krav. Å andra sidan kan han anse sig böra avvisa förslaget med hän- syn till de påfrestningar, som förändringarna skulle medföra för hans försvarsgren och för de personalkårer vilkas intressen han har att tillva— rata. Om han avvisar förslaget, behöver emellertid detta icke bero på bristande vilja att ta hänsyn till helhetens krav. Han kan vara ärligt övertygad om att nackdelarna av åtgärderna under lång tid kommer att väga över fördelarna. Särskilt kommer kraven på att erforderlig beredskap skall kunna upprätthållas ofta att understödja en sådan uppfattning, efter- som omdaningsperioder kan medföra svaghet.

Här nämnda förhållanden kan dels medföra att utvecklingsmöjligheter ej blir tillvaratagna, dels verka dämpande på utvecklingstakten, dels ock öka benägenheten för kompromisser på bekostnad av möjligheter till radi— kala lösningar. Sådana tendenser är betänkliga med hänsyn till den allt snabbare och mer genomgripande tekniska utvecklingen. Det verkar mindre sannolikt att försvarsgrenschefernas ökade ansvar för det samlade militära försvaret i detta alternativ blir en så stor fördel, att den kan uppväga de nu nämnda nackdelarna.

Underalternativ

De ovan redovisade egenskaperna hos en kollektiv ledning samman— hänger med alternativets karaktär, och nackdelarna kan aldrig helt elimi— neras.

En möjlighet att motverka en av nackdelarna vore att tillföra militär- ledningen en fristående ordförande, som icke hade något direkt ansvar inom den försvarsgren, från vilken han vore hämtad. Denne, som skulle vara avsedd såsom överbefälhavare i krig, skulle i fred närmare kunna följa och kontrollera försvarsstabens arbete med att omsätta militärledningens be- slut. Denna modifiering i konstruktionen skulle dock ej motverka övriga nackdelar.

Liksom i ÖB-alternativet är det även i detta alternativ en betydelsefull fråga, vilken fördelning av ansvar som skall göras mellan den övre och den nedre nivån inom toppmyndigheten, främst beträffande den operativa verksamheten och långsiktsplaneringen. I stort kan härvid organisations-

former motsvarande dem, som diskuterats inom ÖB-alternativet, vara tänk— bara. Vid sina överväganden har emellertid kommittén funnit, att vilken organisationsform för den nedre nivån som än väljes inom militärlednings— alternativet, skulle detta icke bidra till att motverka de nackdelar, som är förenade med alternativet, och kommitten har därför icke ansett det er- forderligt att närmare belysa frågan.

Kommitténs val av typlösning för ledningen i fred

Kommittén vill erinra om att den uppställt vissa förutsättningar för en framtida ledningsorganisation, som gäller oberoende av alternativ. Förut- sättningarna är i sammanfattning, att försvarsstaben skall få goda möjlig— heter att framlägga ett allsidigt belyst stabsunderlag för behandlingen av försvarets gemensamma problem, att stabsofficerarnas förmåga att bearbeta gemensamma problem ökas och deras beroende av den egna försvarsgrenen minskas samt att de verksamheter som har stort behov av samarbete sam- manföres lokalt. Mot bakgrund av dessa förutsättningar och de krav på ledningsorganisationen som redovisats i kap. IV samt under hänsynstagan- de till i kap. V konstaterade förtjänster och brister hos den nuvarande organisationen har kommittén värderat de olika alternativen. Kommittén har därvid funnit, att en organisation med enhetlig toppledning ger de bästa förutsättningarna för utvecklingen av ett effektivt försvar, och för- ordar alltså ÖB-alternativet.

Kommittén anser vidare att överensstämmelse mellan krigs- och freds- organisationen, ett nära organisatoriskt sammanhang mellan operativt krigsförberedelsearbete och långsiktsplanering samt enkla och entydiga lin- jer för samverkan med de civila delarna av totalförsvaret är faktorer, som vid val av underalternativ till ÖB—alternativet måste tillmätas en avgörande betydelse. Kommittén har härvid funnit, att samordningsalternativet är det som bäst uppfyller dessa fordringar, och förordar därför detta.

För att effektiviteten i organisationen skall bli fullgod är det angeläget att motverka och helst undanröja vissa olägenheter som kan följa med den av kommittén valda organisationsformen. Kommittén vill härom anföra följande.

En erinran, som kan riktas mot ÖB-alternativet, är att en stark centrali- sering av initiativ, studier och utredningar till försvarsstaben under över- befälhavarens oinskränkta ledning kan leda till passivitet i försvarsgrens- ledningarna. Detta skulle i sin tur kunna medföra en totalt sett minskad aktivitet och vitalitet inom försvarets ledning. En sådan utveckling behöver emellertid icke befaras, om försvarsgrens]edningarnas inflytande tryggas genom en förändring av militärledningens verksamhet, om överbefälhavare och försvarsstabschef utses ur olika försvarsgrenar samt om försvarsstaben är allsidigt sammansatt. Vad beträffar militärledningen, må här särskilt

framhållas att försvarsgrenscheferna bör åläggas skyldighet att i militär— ledningen ta ställning till väsentliga frågor samt att militärledningens verk- samhet skall grundas på ett samordnat och fullständigt stabsmaterial.

En nackdel med samordningsalternativet i förhållande till övriga under- alternativ är det stabsmässiga skiljandet av den personal som ansvarar för operativ verksamhet och långsiktsplanering från den som ansvarar för taktik, organisation, utrustning och utbildning m.m. Olägenheten härav torde emellertid genom olika åtgärder kunna minskas. Sålunda är det bety- delsefullt att gränsen mellan försvarsstabens och försvarsgrensstabernas ar- betsområden drages på lämpligt sätt. Såsom kommer att närmare utvecklas i kap. VII, hör till försvarsstaben endast överflyttas ärenden som rör ope- rativ verksamhet med den innebörd kommittén lägger i begreppet, under det att den verksamhet som berör mobilisering, taktik och stridsteknik bör kvarligga i försvarsgrensstaberna. Det bör vidare åläggas försvars- grenscheferna att, enligt överbefälhavarens anvisningar, inspektera det re- gionala krigsplanläggningsarbetet.

Det är av största betydelse att samverkan mellan å ena sidan operatörer och planeringspersonal i försvarsstaben och å andra sidan personalen i för— svarsgrensledningarna underlättas och främjas. På det högsta chefsplanet torde förutsättningarna för samverkan bli goda, om militärledningens verk- samhet ordnas så som kommittén föreslår. På det lägre planet torde en så- dan samverkan framtvingas av att operativ planläggning icke kan genom- föras utan medverkan i detaljarbetet av försvarsgrensledningarnas specia- lister inom olika områden. Ej heller kan försvarsgrensledningarna arbeta utan ständig anknytning till den operativa bakgrunden.

KAPITEL VII

Förslag i huvudfrågorna

Grunder

Kommitténs uppfattning är att den militära, tekniska, ekonomiska och sam- hällsorganisatoriska utvecklingen ställer allt starkare krav på enhetlighet i ledningen av totalförsvaret och dess olika delar. Kommittén anser dock, såsom anförts i kap. I, att utvecklingen för närvarande icke kan Över- blickas för längre tid än omkring tio år, och kommitténs förslag till orga- nisation av krigsmaktens högsta ledning bör bedömas mot denna bakgrund. Även om huvuddragen av förslagen kan förväntas vara ändamålsenliga också på längre sikt, är det dock ej möjligt att nu föreslå organisatoriska åtgärder för en senare period. Den fortsatta utvecklingen av ledningens or- ganisation bör grundas på efter hand vunna erfarenheter. Kommittén har sökt utforma sina förslag till organisation för den högsta ledningen så, att denna skall äga goda möjligheter att själv upptäcka förekommande svag— heter och även själv framlägga förslag till fortsatta reformer.

Kommittén går i sina förslag endast i begränsad omfattning in på de- taljer i organisationen. De främsta skälen härtill är följande. En förbätt— ring av ledningsorganisationen på lång sikt kräver en vidgad utbildning av stabsofficerare och troligen även någon personalökning. En högre bered— skap är med hänsyn till ett nutida och framtida krigs karaktär ofrånkom— lig, oavsett ledningsorganisationens utformning i övrigt, och medför i sig själv ett ökat personalbehov. Dessa förändringar i behovet av personal kan, enligt kommitténs mening, bestämmas till sin ungefärliga storlek men icke i alla detaljer fastställas innan erfarenheter från den föreslagna verk- samheten föreligger.

De organisatoriska åtgärder, som kommittén föreslår, avser främst att bättre tillgodose den operativa verksamheten1 och långsiktsplaneringen. Förändringar av personalbehovet för den operativa verksamheten kan icke enbart hänföras till kommitténs ändringsförslag i fråga om fördelning av ansvar och befogenheter, enär kommittén funnit det nödvändigt att föreslå att även andra åtgärder, som sammanhänger med den operativa verksam- heten, samtidigt genomföres. Sålunda föreslås höjning av den högsta led— ningens beredskap och utvidgning av det samlade operativa studiearbetet

1 Angående innebörden av detta uttryck hänvisas till kap. 1.

samt föredragningar i ökad omfattning inför militärledningen. Det är ofrån- komligt att genomförandet av dessa förslag, vilka delvis innebär en utök- ning eller intensifiering av verksamheten inom det operativa området, krä- ver något ökade personalresurser. Att närbesläktade arbetsuppgifter enligt kommitténs förslag sammanföres stabsorganisatoriskt synes emellertid ge de bästa förutsättningarna för att arbetet skall bli effektivt och för att onödigt dubbelarbete skall undvikas.

Den centrala långsiktsplaneringens personalbehov synes i nuläget i stort sett vara klarlagt i fråga om den grundläggande kontinuerliga verk-sam- heten. Det ytterligare behovet torde komma att i viss mån variera såväl kvantitativt som kvalitativt med perioder i den tekniska utvecklingen. Kom- mittén bedömer det därför icke lämpligt att beställningar inrättas vid för- svarsstaben för all personal, som där kan förutses verka inom planerings- verksamheten, utan endast för sådan personal som erfordras för den kon- tinuerliga stabsverksamheten inklusive det centrala budgetarbetet.

Överbefälhavaren och försvarsstaben

Såsom framgår av kap. Vl har kommittén valt ÖB-alternativet att ligga till grund för ledningsorganisationen i krig och i fred. Av diskuterade under- alternativ till ÖB-alternativet avseende ledningen i fred har kommittén för- ordat samordningsalternativet.

Överbefälhavaren bör enligt kommitténs mening få de befogenheter och resurser, som erfordras för att han i krig och fred skall kunna utöva en enhetlig ledning och åstadkomma en gemensam inriktning av hela krigs- maktens ansträngningar. Han skall ge operativa order direkt till regionala chefer. Dessa order skall utarbetas i en allsidigt sammansatt försvarsstab. Det sagda utesluter icke, att överbefälhavaren uppdrar åt försvarsgrenschef eller annan myndighet att i visst eller vissa hänseenden utfärda komplet- terande order eller anvisningar.

För att kravet på en allsidig behandling av för krigsmakten gemensam- ma, viktigare ärenden skall tillgodoses, skall sådana ärenden av överbe- fälhavaren föreläggas militärledningen. Överbefälhavaren skall i sådana ärenden fatta beslut vid sammanträde i militärledningen sedan dess leda- möter tagit ställning till de förelagda ärendena och givit sina råd. Det skall åligga överbefälhavaren att ge militärledningen bästa möjliga, allsidigt belysta stabsunderlag för ledamöternas ställningstaganden. Detta stabs— underlag skall framläggas genom försvarsstabens försorg. Denna skall så- lunda vara stabsorgan för överbefälhavaren även i hans egenskap av ord— förande i militärledningen.

Chefen för försvarsstaben bör icke vid sidan av att han är överbefäl— havarens stabschef bära det högsta ansvaret under Kungl. Maj:t för vissa

verksamhetsgrenar. Försvarsstaben skall koncentrera sitt arbete till de viktigaste verksamhetsområdena och icke betungas med detaljarbete. Den bör även befrias från att leda sådan verksamhet, som visserligen är av för krigsmakten gemensam natur men av mindre väsentlig art. Exempel härpå är utbildning av olika slags tekniker och specialister, bostadsförmedling och fotogranskning. Sådana ärendesgrupper bör i största utsträckning brytas ut ur försvarsstaben och tillföras andra myndigheter. Förhållandet kan bli likartat i fråga om krigshistorisk forskningl. Vid den översyn av försvars- stabens och andra stabers uppgifter och organisation, som får förutsättas äga rum i anslutning till kommande beslut om krigsmaktens högsta led- ning, bör man tillämpa en »huvudstabsprincip» med en innebörd i huvud- sak motsvarande huvudförvaltningsprincipens (jfr kap. 1).

I krig skall chefen för försvarsstaben ha fullständigt ansvar och klara befogenheter att leda allt operativt stabsarbete inom högkvarteret. För- svarsstaben förstärkes i krigsorganisationen genom att försvarsgrensstabs- cheferna och delar av försvarsgrensstaberna tillföres. En sådan personell förstärkning är erforderlig med hänsyn till den operativa verksamhetens omfattning och betydelse och till behovet av att disponera viss expertis, som eljest icke är representerad i försvarsstaben. Härtill kommer att verksam- heten skall kunna ledas från alternativa platser och att den måste fortgå dygnet runt. Försvarsgrensstabscheferna skall vara försvarsstabschefens ställföreträdare. Den närmare sammansättningen av högkvarterets operativa del synes böra fastställas av överbefälhavaren.

Organisationen inom den högsta ledningen i fred för operativ verksamhet och långsiktsplanering behandlas närmare längre fram i detta kapitel.

Vid besättande av befattningarna såsom överbefälhavare och försvars- stabschef samt de viktigaste befattningarna i försvarsstaben måste givetvis hänsyn i första hand tagas till de personliga kvalifikationerna. För att ett ensidigt försvarsgrensinflytande i det operativa tänkandet och handlandet skall undvikas, bör emellertid för dessa befattningar så långt möjligt väljas officerare ur olika försvarsgrenar. Vid byte av befattningshavare bör tillses att en rimlig balans i detta hänseende upprätthålles. Dylika urvals- principer torde dock minska i betydelse, allteftersom de av kommittén i det följande berörda åtgärderna beträffande de kvalificerade stabsofficerar- nas utbildning och tjänstgöringsförhållanden gör sig gällande.

Överbefälhavaren bör förordnas för en period av fem å sex år. Förord- nandet synes i regel icke böra förlängas utöver denna tid.

1 1958 års militärhistoriska utredning har i betänkande 20 maj 1959 framlagt förslag, innebärande att den krigshistoriska avdelningen i försvarsstaben skall ombildas till ett fristånde militärhistoriskt institut. Förslaget är f.n. under bearbetning av överbefäl- havaren.

1 3 1 M ilitärledningen

Såsom tidigare anförts skall för krigsmakten gemensamma, viktigare ären- den i fred behandlas i militärledningen. Denna skall enligt kommitténs mening liksom nu bestå av överbefälhavaren såsom ordförande och för- svarsgrenscheferna som ledamöter. Därest i militärledningen skall behand- las fråga, som berör t. ex. de militära förvaltningarna, forskning'sanstalten eller de civila grenarna av totalförsvaret eller för sitt avgörande kräver tillgång till sakkunskap från någon av dessa myndigheter, skall veder- börande verkschef kallas att närvara vid militärledningens sammanträde.

Militärledningens viktigaste uppgift är att överlägga om för krigsmaktens utveckling grundläggande frågor. Uppgiften bör lösas genom att ledamöter- na debatterar det gemensamma stabsunderlaget och tar ställning till frågor- na innan överbefälhavaren i militärledningen fattar sina beslut. Försvars- grenscheferna, som i praktiken har att genomföra många av besluten, kom- mer alltså att väl känna dessa till anda och bokstav, vilket underlättar ge- nomförandet och främjar en enhetlig utveckling.

Det är nödvändigt att militärledningens överläggningar sker på grundval av ett allsidigt belyst stabsmaterial. Det är naturligt att materialet fram- lägges genom försvarsstabens försorg.

Genom att frågorna först bearbetas inom försvarsstaben och därefter _ på grundval av det genom dess försorg framtagna stabsunderlaget —— disku- teras i militärledningen, synes man ernå bästa möjliga förutsättningar för att välja riktiga lösningar och fatta riktiga beslut. Det kontinuerliga studiet i militärledningen av operativa problem som gäller krigsmakten i dess hel- het är av särskild betydelse. Genom att försvarsgrenscheferna på detta sätt medverkar i behandlingen av de viktigaste ärendena, får de i jämförelse med nuläget ökade insikter och förbättrade möjligheter att bedöma de olika problemen från hela krigsmaktens synpunkt.

En fortlöpande anpassning av krigsmakten till utvecklingen måste främ- jas. Verksamheten i militärledningen bör syfta till att trygga den sam- verkan, som är nödvändig för krigsmaktens utveckling och rätta funktion. Anpassningen till nya utvecklingslinjer kan medföra betydande påfrest- ningar på en eller flera försvarsgrenar. Det är viktigt att de invändningar, som kan uttalas mot förslag till förändringar, får komma till uttryck. Det är emellertid också viktigt att dessa invändningar framföres i anslutning till behandlingen av konkreta, för det gemensamma försvaret väsentliga problem, som fått en allsidig belysning. Härigenom framtvingas att av en ledamot framförd kritik åtföljes av konkreta förslag, vilka kan direkt jäm- föras med övriga ledamöters ställningstaganden i samma frågor och mot bakgrund av samma stabsunderlag.

Genom sitt arbete i militärledningen får försvarsgrenscheferna en god uppfattning om överbefälhavarens viktigaste uppgifter och försvarsstabens

verksamhet. Försvarsgrenschefernas och i viss mån även försvarsstabs- chefens verksamhet i militärledningen kan komma att tjäna till ledning vid bedömande av dessa personers lämplighet för överbefälhavarposten. Därest någon av dem utses till överbefälhavare, torde han genom sin tidigare med- verkan i militärledningen få ökade möjligheter att göra sig effektivt gäl- lande efter förhållandevis kort tid.

Verksamheten i militärledningen måste bedrivas så effektivt och sakligt som möjligt. Formerna för verksamheten bör vara sådana att de främjar detta syfte. Kommittén anser att härför erfordras förhållandevis detal- jerade regler för militärledningens verksamhet samt för ledamöternas an- svar och skyldigheter. Det är ofrånkomligt att arbetet i militärledningen kommer att medföra en ökning av ledamöternas arbetsbelastning. För att försvarsgrenschef skall hinna med detta viktiga arbete är det angeläget att han frigöres från sådant arbete inom försvarsgrenen, som kan delegeras till andra.

Kommittén föreslår att följande grunder för verksamheten i militärled— ningen skall tillämpas. De bör omsättas i kommande instruktioner för mi- litärledningen och överbefälhavaren.

a) Militärledningen har att överlägga om för krigsmakten centrala frågor samt verka för samordning och enhetlighet såväl inom krigsmakten som mellan krigsmakten och övriga grenar av totalförsvaret.

b) Det åligger militärledningen att mot bakgrund av den av stats- makterna angivna målsättningen för vårt försvar särskilt behandla grund- läggande operativa frågor, förslag till planer för krigsmaktens beredskap, viktigare ärenden rörande krigsmaktens verksamhet vid krigsfara och krig, förslag till riktlinjer för krigsmaktens utveckling, frågor rörande avväg- ningen mellan försvarsgrenarna, förslag till överbefälhavarans direktiv för myndigheternas anslagsäskanden och budgetarbetet i övrigt samt viktigare frågor rörande utbildning och personal.

c) Ledamöterna av militärledningen är skyldiga att ange sin ståndpunkt i de ärenden som förelägges dem.

d) Överbefälhavaren fattar beslut efter att ha tagit del av ledamöternas råd och ståndpunktstaganden samt andra på grund av särskild kallelse när- varande personers uppfattningar. Besluten fattas i militärledningen. Detta kan ske antingen vid det sammanträde då ledamöterna angivit sin stånd- punkt eller vid ett senare sammanträde.

e) Det åligger överbefälhavaren att planlägga militärledningens arbete och att i god tid före sammanträde i militärledningen framlägga av försvars- staben sammanställt underlag för ärendets bedömning. Om ledamot för sitt ståndpunktstagande önskar särskilt utredningsmaterial utöver det som överbefälhavaren framlagt, skall han hos överbefälhavaren hemställa där- om. Sådant material framtages genom försvarsstabens försorg.

f) Försvarsgrenschef må till överläggning föreslå ärende, som icke upp- tagits i överbefälhavarens plan för militärledningens arbete.

g) Överbefälhavaren fastställer dagordning för varje sammanträde.

h) Om försvarsgrenschef är förhindrad att närvara vid sammanträde, skall han företrädas av vederbörande försvarsgrensstabschef.

i) Försvarsstabschefen är föredragande i militärledningen och deltar i överläggningarna. Vid militärledningens sammanträden skall protokoll föras. För protokollföring förordnas officer ur försvarsstaben. Av proto- kollen skall framgå ledamöternas ställningstaganden och överbefälhavarens beslut. Har på grund av särskild kallelse vid sammanträde närvarit någon, som icke är ledamot av militärledningen, skall, om han så önskar, även hans uttalade uppfattning anges i protokollet.

j) Om skrivelse avlåtes till Kungl. Maj :t eller till chef för statsdeparte— ment i ärende, som varit föremål för överläggning i militärledningen, skall i skrivelsen anges att så skett samt, i förekommande fall, genom utdrag ur protokoll redovisas ledamots eller annan vid ärendets behandling närvaran— des skiljaktiga mening.

Kommittén räknar med att militärledningen icke kan utöva någon reg- lerad verksamhet i krig. Anledningen härtill är —— förutom tjänstgöringsför— hållandena i krig —— att flertalet av de typer av ärenden, som enligt de före- slagna bestämmelserna skall behandlas i militärledningen, då bortfaller.

F örsvarsgrenscheferna

Även om militärledningen som sådan icke beräknas kunna fungera i krig, är det dock betydelsefullt att överbefälhavaren har tillgång till kvalificerade rådgivare som kontinuerligt följer händelsernas utveckling. Kommittén an- ser att sådan rådgivning _ för vilken några regelmässiga former icke bör föreskrivas _— främst bör ankomma på försvarsgrenscheferna. Rådgivning- en bör icke ändra de avsedda formerna för det operativa stabsarbetet.

Försvarsgrenscheferna har god kännedom om de militära cheferna inom sina försvarsgrenar. De kan väl bedöma förbandens stridsvärde och allmänna tillstånd, förhållanden som har stor betydelse för stridskrafter- nas användning. Försvarsgrenscheferna synes bättre än andra ägnade att ge överbefälhavaren och hans stab underrättelser om dessa förhållanden samt vid behov föreslå ersättare i olika chefsbefattningar.

Vid meningsskiljaktigheter eller oklarheter rörande ledningen i regional instans bör överbefälhavaren om möjligt ingripa personligen på platsen. I vissa lägen kan emellertid överbefälhavaren vara förhindrad att göra detta, i andra lägen kan en viss försvarsgrenschef på grund av uppgiftens art vara särskilt lämplig. Försvarsgrenschef bör i sådana fall kunna på uppdrag av överbefälhavaren ge de direktiv och order som erfordras.

Vid förhandlingar i krig med makter, som då kan tänkas komma att understödja oss, är vår militära representation av stor betydelse. Den främ-

mande maktens militära ledare måste övertygas om att ett stöd åt vårt land är genomförbart och förmånligt för de egna operativa avsikterna. En skicklig militär förhandlare med tillräcklig auktoritet och försedd med erforderliga fullmakter bör kunna avsevärt bidra till en gynnsam utgång av dylika förhandlingar. Svårigheterna är emellertid sådana att endast de främsta krafterna kan komma ifråga. Normalt torde försvarsgrenscheferna vara lämpliga att fullgöra uppgifter av denna art.

Om överbefälhavaren kortvarigt är borta från högkvarterets grupperings- plats _ t. ex. vid besök inom ett operationsområde _ torde det i regel vara lämpligast att försvarsstabschefen utfärdar erforderliga order på överbefäl- havarens uppdrag. Om överbefälhavaren och den del av högkvarteret, från vilken han leder verksamheten, sättes ur spel för längre tid, skall ledningen övertagas av en annan del av högkvarteret som är beredd härför. Såsom ersättare för överbefälhavaren bör en av försvarsgrenscheferna inträda. Försvarsstabschefen kan i ett här angivet läge sannolikt icke komma ifråga, enär han i regel befunnit sig på samma plats som överbefälhavaren. Prin- cipen bör vara, att försvarsgrenscheferna enligt en viss turordning skall vara beredda att omedelbart överta den högsta ledningen i avvaktan på att ny överbefälhavare förordnas av regeringen. Eftersom det inledande skedet av ett modernt krig kan få en synnerligen häftig karaktär, erfordras ett automatiskt verkande system för övertagande av överbefälhavarens befäl, Den nyssnämnda turordningen mellan försvarsgrenscheferna bör därför fastställas senast vid krigsutbrott.

Försvarsgrenschefernas ovan redovisade uppgifter motiverar enligt kom- mitténs uppfattning att de i krig tilldelas ställning som ställföreträdande Överbefälhavare.

En försvarsgrenschef kan ha varit regional chef tämligen kort tid före ett krigs utbrott. Skulle det i ett svårt läge bli aktuellt att ersätta sådana chefer inom något betydelsefullt område, kan försvarsgrenscheferna stun— dom komma att vara de enda lämpliga ersättarna.

I fred bör enligt kommitténs mening försvarsgrenschef bibehålla det an- svar för försvarsgrenens krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt, som en- ligt nuvarande instruktioner åvilar honom. Det ansvar för operativt krigs- förberedelsearbete, som nu åvilar cheferna för marinen och flygvapnet, Överföres till överbefälhavaren. Liksom hittills bör det särskilt åligga för- svarsgrenscheferna att vidta och främja åtgärder för tidsenlig organisation och utrustning, utarbeta planer för krigsorganisation och mobilisering, fast- ställa riktlinjer för utbildningen samt fatta beslut i vissa personalfrågor. De skall inspektera här nämnda verksamhetsområden inom sin försvarsgren. Enligt kommitténs mening bör härjämte alla försvarsgrenscheferna enligt överbefälhavarens närmare anvisningar inspektera det operativa krigsförbe- redelsearbete, som utföres av regionala chefer och andra omedelbart under överbefälhavaren lydande chefer. Denna inspektionsverksamhet bör kunna

omfatta icke blott krigsförberedelsearbetet för utnyttjandet av stridskraf- ter som organiseras av den egna försvarsgrenen utan även åtgärder för samordning av verksamhet, som skall bedrivas av stridskrafter ur olika försvarsgrenar.

Arbets- och ansvarsfördelning mellan högre staber

Kommittén föreslår en organisation som är ägnad att åstadkomma en full- ständig samordning inom det operativa verksamhetsområdet, vilket i krig är dominerande och i fredstid är av grundläggande betydelse för inrikt— ningen av krigsmaktens utveckling. Beredskapen för operativ ledning i krig och under övergång till krigsorganisation bör höjas. Förutsättningarna för gemensamma studier och krigsspel bör förbättras för att den högsta led- ningen i framtiden skall kunna få en tillräcklig överblick av de operativa behoven och möjligheterna.

Genom en gemensam ledning av den operativa verksamheten ökas möj- ligheterna till samordning med annan verksamhet i högsta instans. Härvid har i fred långsiktsplaneringen och den därmed sammanhängande avväg— ningen mellan olika vapensystem och försvarsåtgärder särskild betydelse. Kommittén ser i en reform, som innebär skapandet av en samordnad ope- rativ ledning, ett steg i riktning mot närmare samordning och gemensam inriktning även inom andra verksamhetsområden.

Det operativa krigsförberedelsearbetet bedrives i central instans i en all— sidigt sammansatt operativ del av försvarsstaben och i samverkan med för- svarsstabens övriga delar och försvarsgrensledningarna. I regional instans utföres arbetet av de regionala cheferna under överbefälhavarens direkta ledning och huvudsakligen i samma omfattning som för närvarande. För- svarsgrenscheferna äger att enligt överbefälhavarens närmare anvisningar inspektera det krigsförberedelsearbete som utföres i regional instans samt är skyldiga att till överbefälhavaren inrapportera sina iakttagelser.

I försvarsstaben utgår armé-, marin- samt flyg- och luftförsvarsavdel- ningarna ur nuvarande sektion I. En ny organisationsenhet bildas i för— svarsstaben. Denna enhet benämnes operationsledningen och ingår orga- nisatoriskt vid sidan av nuvarande sektioner. Försvarsstabschefen bör ut— öva det omedelbara befälet över operationsledningen. Han skall i princip främst ägna sig åt den operativa verksamheten och den härmed nära sam- manhängande långsiktsplaneringen. Dessa uppgifter är av sådan vikt och omfattning att det synes angeläget att försvarsstabschefen så långt möjligt befrias från ledningen av stabens verksamhet i övrigt. De befogenheter, som i enlighet härmed måste delegeras, bör samlas hos en särskild, kvalificerad befattningshavare. En beställning för souschef vid försvarsstaben erfordras därför.

I fråga om försvarsstabens organisation i övrigt bör i sektion I tillkomma en allmän avdelning med uppgift främst att bereda sådana ärenden, som nu åvilar sektionens operativa avdelningar men som med hänsyn till sin art varken bör överföras till operationsledningen eller, med tillämpning av en huvudstabsprincip, överflyttas till andra myndigheter. Det bör även över- vägas att överföra press— och filmavdelningen till sektion I eller 11, var— igenom sektion III skulle kunna utgål. Tablåer över huvuddragen i för- svarsstabens nuvarande och föreslagna organisation finnes i bilaga VII : 1 .

I försvarsstaben bör främst följande uppgifter lösas:

a) Grundläggande studier av strategisk och operativ art. Bedömning av landets samlade behov av stridskrafter. Gemensam inriktning för och sam- ordning av planeringsverksamheten inom olika delar av krigsmakten.

b) Det operativa krigsplanläggningsarbetet i central instans. Operativa order till de regionala myndigheterna samt härav föranledda direktiv till förvaltningsmyndigheterna. Stöd åt samt samordning, övning och kontroll av verksamheten i regional instans.

c) Upprätthållande av beredskap för operativ ledning i central instans med särskild uppmärksamhet på förmågan att leda innan krigsorganisation hunnit intag-as samt på genomförandet av övergången till krigsorganisation. Utbildning och övningar i dessa syften. Utveckling av stabsmetodik.

Från marinstaben och flygstaben överföres de operativa2 ärenden, som handlägges vid nuvarande operationsavdelningar, till försvarsstabens ope- rationsledning. Därmed sammanhängande ärenden av underhållsnatur över- föres samtidigt till försvarsstabens kvartermästaravdelning. Vidare bör en del av verksamheten vid underrättelseavdelningarna överflyttas till för- svarsstaben. Detta senare spörsmål behandlar kommittén närmare i bilaga IX: HI (hemlig).

Vid det nämnda överförandet av operativa ärenden till försvarsstaben kommer huvuddelen av arbetsuppgifterna för de nuvarande operationsavdel- ningarna i marin- och flygstaberna att kvarstå. Dessa uppgifter kan i prin- cip hänföras till något av områdena taktik, mobilisering, utrustning och övningar samt vid marinen dessutom fortifikations- och byggnadsverksam- het. De är sålunda icke av operativ art. Arbetsuppgifterna ifråga bör kvar- stanna i respektive försvarsgrensstaber, där operationsavdelningarna er- sättes av avdelningar, som förslagsvis benämnes centralavdelningar.

I fråga om arméstabens organisation är inga väsentliga förändringar i fråga om ansvars- och arbetsfördelning erforderliga. Det kan dock över- vägas att, på motsvarande sätt som föreslås beträffande marin- och flyg- staberna, bilda en centralavdelning.

De grundläggande, samlade orderna för operativt krigsförberedelsearbete bör enligt kommitténs mening upprättas i försvarsstaben och utges av över-

1 Jfr not 5. 130. 2 Angående innebörden av uttrycket operativ hänvisas till kap. I.

befälhavaren. De bör utsändas årligen på bestämd tid och samtidigt till alla regionala chefer och chefer för självständiga förband. Resultaten av de revideringar som blir nödvändiga under årets lopp bör på samma sätt ut- sändas samtidigt och om möjligt vid bestämda tidpunkter. Föreskrifter av den art, som kommittén hänfört till mobiliseringsföreskrifter och som utöver operativa order behövs för krigsförberedelsearbetet, bör utfärdas av försvarsgrenscheferna.

För att närmare belysa gränsdragningen mellan försvarsstaben och för- svarsgrensledningarna beträffande krigsförberedelsearbetets bedrivande har kommittén i bilaga VII: H 2 (hemlig) redovisat huvuddragen av de or- der, som bör tillställas de regionala cheferna från överbefälhavaren och från respektive försvarsgrenschefer. Det kan bli erforderligt att göra jämk- ningar i arbetsfördelningen efter hand som erfarenheter vinnes. Ett nära samarbete måste förutsättas ske mellan alla berörda befattningshavare och arbetsenheter, oavsett organisatoriska gränser.

Den operativa verksamheten

Organisation i fred av försvarsstabens operationsledning

Kommittén vill konkretisera sina överväganden om den operativa verk- samheten i fred i försvarsstaben genom följande organisationsförslag, som anger storleken och arten av avsedda personalförändringar.

I försvarsstabens operationsledning bör följande personal ingå: Arméofficerare : två regementsofficerare; tre kompaniofficerare.

Marinofficerare: två regementsofficerare, varav en ur kustartille- riet; tre kompaniofficerare, varav två ur flottan.

Flygvapenofficerare två regementsofficerare ur flygvapnet; fyra kompa-

och qutvärnsutbild- niofficerare, varav två luftvärnsutbildade. dade officerare: Stabsaspiranter: minst sex och högst nio kompaniofficerare, varav två—tre ur varje försvarsgren. Expeditions- och biträdespersonal.

För operativ underhållstjänst bör en officer ur marinen och en, eventuellt två, ur flygvapnet tillföras försvarsstaben och där placeras vid kvarter- mästaravdelningen i sektion I.

För att tillgodose det ökade behovet i försvarsstaben av personal i den underrättelsetjänst, som erfordras för den utökade operativa verksamheten, bedömes någon officer ur varje försvarsgren böra tillkomma i sektion II.

Antalet beställningshavare, som enligt detta förslag erfordras utöver det

antal som nu finnes vid berörda delar av försvarsstabenl, utgör två—tre ur armén, tre—fyra ur marinen och högst sex ur flygvapnet. Behovet kan komma att öka med någon officer, beroende på i vilken utsträckning per- sonal erfordras i den av kommittén föreslagna allmänna avdelningen vid sektion I, vilken skall handlägga ärenden som nu ankommer på armé-, marin- samt flyg- och luftförsvarsavdelningarna och som icke överföres till operationsledningen.

Utöver den personal, som enligt det anförda föreslås skola placeras vid operationsledningen eller fullgöra aspiranttjänstgöring där, bör officerare ur andra delar av försvarsstaben, ur försvarsgrensledningarna och ur regio- nala staber tillfälligt kommenderas dit för tjänstgöring. De främsta skälen härtill är att utbildningsstandarden för den personal som i krig skall för- stärka operationsledningen bör upprätthållas samt att operationsledningen bör tillgodogöras erfarenheter från andra staber.

Den inre organisationen av operationsledningen bör enligt kommitténs mening uppbyggas efter funktionella grunder. Operationsledningen kan så- lunda innehålla en del som handlägger ärenden rörande beredskap, en annan del som svarar för det kontinuerliga arbetet med den strategiska studien och en tredje som har till uppgift att utarbeta order och anvis- ningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. Andra funktionella indel- ningsgrunder är tänkbara, men oavsett vilken grund som kan komma att väljas bör en beredskapsdel alltid ingå. Denna representerar högkvarterets beredskap för operativ ledning. Den bör ha till uppgift att genomföra spel och övningar för träning av egen färdighet i lösande av krigsuppgifter samt leda utbildning och träning av, i angelägenhetsordning, operationsledningen i dess fredstida sammansättning, den krigsorganiserade operationsledning- en, högkvarterets olika delar samt regionala staber. Den bör utveckla stabs- metodik i samverkan med operationsledningens övriga delar samt forsk- ningsanstalten och de militära högskolorna.

Officerare som är placerade till tjänstgöring i operationsledningens be- redskapsdel bör bytas så ofta som kraven på egen träning medger. För att en önskvärd kontinuitet skall upprätthållas måste dock vissa officerare, och särskilt den som placeras som chef, tjänstgöra förhållandevis långa perio- der. Cirkulation med tjänst inom denna beredskapsdel bör såvitt möjligt ske inom operationsledningen, men lämpliga stabsofficerare ur andra delar av försvarsstaben eller ur försvarsgrensstaber och regionala staber bör även komma ifråga.

Den till tjänsteställningen främste officeren ur varje försvarsgren bör vara chef för en av operationsledningens delar. Samtidigt som han sålunda göres ansvarig för ledningen av en huvudfunktion berörande hela krigs- makten, är han den främste och mest sakkunnige företrädaren för frågor

1 Armé-, marin- samt flyg- och luftförsvarsavdelningarna, kvartermästaravdelningen och utrikesavdelningen.

som rör den egna försvarsgrenen och dess stridskrafter. Denna dubbla ställ- ning för cheferna i operationsledningen motiverar att de har ställföre- trädare med regementsofficers grad."

Även om det föreligger starka skäl för att vissa officerare beordras tjänst- göra vid operationsledningen under relativt lång tid, måste både denna personal och övriga officerare i operationsledningen beredas tillfälle att tjänstgöra vid förband. Under den tid de tillhör operationsledningen bör sålunda officerarna få tillfälle till växeltjänstgöring vid staber och förhand, företrädesvis inom andra försvarsgrenar än den de själva tillhör. För att möjliggöra en sådan växeltjänstgöring, som kommittén anser vara ett bety- delsefullt led i skolningen av stabsofficerarna, kräves emellertid att opera- tionsledningen har personella resurser härför. Efter avslutad stabstjänst- period —— som ej annat än i undantagsfall bör göras längre än för annan stabspersonal —- bör officerarna i operationsledningen i likhet med vad nu sker med personal i högre staber beordras att fullgöra praktisk tjänst vid förband, innan de åter tages i anspråk för stabstjänst.

Beredskap och övergång till krigsorganisation

Övning av personalen inom operationsledningen, ofta i tillämpad form, är den viktigaste åtgärden för att förbereda en snabb övergång till krigsverk- samhet. Att försvarsstabschefen personligen äger förtrogenhet med och vana vid krigsuppgiften och de problem, som kan uppstå vid överraskande krigsutbrott och vid mobilisering, är i detta sammanhang av särskild be— tydelse. Förhållandet är likartat beträffande försvarsgrensstabscheferna i deras egenskap av ställföreträdare för försvarsstabschefen.

Ett speciellt problem uppstår i samband med mobilisering vid samord- ningen mellan den personal, som i fredstid ägnar sig åt operativ verksam- het, och den personal, som från försvars-stabens övriga delar och försvars- grensledningarna skall tillföras det krigsorganiserade högkvarterets opera- tiva del. Ett nära samarbete mellan försvarsstabschefen och försvarsgrens- stabscheferna måste fortlöpande äga rum för att den operativa ledningens övergång från freds- till krigsorganisation skall kunna ske smidigt. Utbild- ning och övning spelar stor roll. Genom den karaktär av en fredstida stom- me till krigsorganisationen, som försvarsstabens operationsledning har, får den goda förutsättningar att snabbt övergå från freds- till krigsverksam- het. Man bör sträva efter att dels öva högkvarterets olika delar var för sig, dels öva högkvarteret i dess helhet. När rutin utvecklats torde goda öv- ningsresultat kunna uppnås även under kortvariga övningar. En förutsätt— ning härför är dock, att dessa övningar äger rum så ofta att de mer kan ges karaktären av träning än av egentlig utbildning.

Den tidigare omnämnda kommenderingen för egen utbildning av perso- nal ur försvarsgrensstaberna är ytterligare ett lämpligt sätt att förbereda

en övergång till krigsverksamhet. En på längre sikt planlagd tjänstgöring vid olika staber i fredstid för all kvalificerad stabspersonal kan även bidra till att göra denna och de blivande högsta cheferna förtrogna bl.a. med de problem som sammanhänger med övergången från freds- till krigsorga- nisation.

För att yngre officerare i tid skall få en inblick i operativa frågor bör eleverna vid de militära högskolorna i viss omfattning delta i övningar till- sammans med försvarsstabens operationsledning.

Långsiktsplaneringen

Vid bedömande av organisation och personalbehov för långsiktspla- neringen måste följande förhållanden särskilt beaktas.

Å ena sidan arbetar den nuvarande organisationen med under ganska lång tid ackumulerade uppgifter. Efter hand som dessa löses borde så- lunda behovet av arbetskraft minska. Å andra sidan kan den tekniska ut- vecklingen och kravet på en utvidgad ekonomisk långsiktsplanering väntas leda till att uppgifterna ökar. Kravet på förbättrad samordning och upp- följning av utlagda utredningar kan öka arbetets omfattning, men erfaren- heter och rutin kan efter hand komma att underlätta samordningen.

Det är således knappast möjligt att endast på grundval av hittills vunna erfarenheter uttala sig om det mer långsiktiga behovet av personal för pla- neringsverksamheten i försvarsstaben, i försvarsgrensledningarna samt i de gemensamma förvaltningarna och forskningsanstalten. Beträffande för- svarsstaben understrykas detta av den nuvarande ordningen, som delvis belastar planeringssektionen med operativt arbete. Sedan detta arbete över- förts till operationsledningen, kommer en större koncentration till det egent- liga planeringsarbetet att kunna ske. Kommittén anser att den nu- varande personaltillgången i den provisoriskt inrättade planeringssektio- nen utgör en god grund för att bygga upp en organisation med tillräcklig stadga. Det erfordras dock en förstärkning av personal bl. a. för vetenskaplig analys i enlighet med vad överbefälhavaren hemställt i särskild underdånig skrivelse. Det nuvarande provisoriet beträffande sektionens personalorga- nisation bör enligt kommitténs mening hävas och beställningar tillkomma på försvarsstabens stat för den nuvarande personalen. Personalbehovet i övrigt förutsättes tills vidare kunna tillgodoses genom att personal ur för- svarsgrensledningarna och forskningsanstalten m. fl. myndigheter beordras att tillfälligt tjänstgöra i försvarsstaben.

Kommittén vill vidare framhålla att den nu gällande uppdelningen av an- svaret för långsiktsplaneringen mellan försvarsstaben, försvarsgrensled- ningarna samt de gemensamma förvaltningarna och forskningsanstalten synes ändamålsenlig. Försvarsstaben bör ej åläggas detaljarbete i detta hän-

seende utan endast verka såsom ledande och samordnande organ. Av sär- skild vikt är att arbetet med prognoser för krigsmaktens inriktning och ut- veckling samt härtill anknutna planer för personalbehovens tillgodoseende kan bedrivas med kraft. Denna verksamhet bör, som i andra sammanhang framhållits, ske i nära samarbete med den föreslagna operationsledningen. Den övervägande delen av arbetet med långsiktsplaneringen bör sålunda, liksom nu, i framtiden åvila försvarsgrensledningarna, de gemensamma för- valtningarna och forskningsanstalten. De organisationsformer för pla- neringsverksamhet, som nu har utbildats vid de nämnda myndigheterna, synes i huvudsak lämpliga för sitt ändamål, men kapaciteten bör utökas.

Erforderliga förändringar i verksamhetens omfattning och därav följan- de anpassning av de personella resurserna. bör efter hand föreslås eller genomföras av överbefälhavaren och cheferna för berörda myndigheter i övrigt.

Behov av stabspersonal

Bristen på stabspersonal för den av kommittén föreslagna, delvis mycket kvalificerade stabstjänsten är påtaglig. Redan den nuvarande verksam- hetens omfattning medför stundom att stabspersonalen pålägges uppgifter i större utsträckning än som är rimligt. Kommittén anser dock att inga delar av »stabstjänsten är viktigare än de här anförda. Detta bör föranleda att de personella behoven för den utvidgade operativa verksamheten och långsiktsplaneringen tillgodoses. Kommittén finner det vidare angeläget att framhålla, att de personalökningar som föreslås för försvarsstaben är ringa. De sammanhänger, som tidigare framhållits, icke heller enbart med den valda organisationsformen eller uppgiftsfördelningen. I allt väsentligt hän- för de sig till verksamhetsområden, som i nuläget är eftersatta och som i framtiden icke kan förbli försummade och outvecklade, om krigsmakten skall kunna utvecklas på ett önskvärt, planmässigt sätt. Kommittén förut- sätter, att eventuellt erforderliga ytterligare preciseringar av personalbe- hoven till följd av kommitténs förslag kommer att göras vid försvarsled- ningsfrågans fortsatta behandling inom krigsmakten samt att därvid även klarlägges på vilket sätt dessa behov lämpligen bör tillgodoses.

Beträffande de tre högsta befattningshavarna i försvarsstabens opera- tionsledning finner kommittén det angeläget att beställningar för dem sna- rast inrättas. Skälen härtill är den stora betydelse och det stora ansvar, som dessa befattningshavare får. De blir i fredstid, jämte försvarsstabs- chefen, de främsta företrädarna för den operativa stabstjänsten. I krig kom- mer visserligen försvarsgrensstabscheferna enligt kommitténs förslag att ingå i försvarsstaben, men genom dessas ställning som ställföreträdare för försvarsstabschefen kommer de högsta befattningshavarna i operationsled-

ningen att ha arbetsuppgifter av samma karaktär som i fred. De måste mot- svara mycket högt ställda krav på självständighet och duglighet. Det arbete som i fred skall bedrivas i försvarsstabens operationsledning är i viss ut- sträckning av nyskapande natur. Det innebär också en omfattande sam- verkan med sidoordnade och regionala myndigheter. Förtroendet inom krigsmakten för verksamheten i försvarsstaben och därigenom indirekt även för verksamheten i militärledningen har ett stort värde. Detta tillgodoses bäst om de nämnda officerarna är personligen framstående, har hunnit skaffa sig anseende inom egen försvarsgren och har så hög militär grad och goda allmänna framtidsutsikter, att deras självständighet icke sättes ifråga. Dessa befattningshavare måste ha stor initiativkraft och förmåga att personligen delta i lösandet av förekommande arbetsuppgifter. Innehavarna av de högsta befattningarna i operationsledningen får genom sin tjänst en utbildning, som mer än annan tjänst gör dem ägnade att bekläda de högsta militära chefsposterna. De bör utväljas med särskild hänsyn härtill. De samlade kraven på allmän duglighet, initiativkraft och personlig arbetsför- måga, förenade med ett synnerligen stort ansvar, motiverar att dessa chefer placeras i lönegrad Bo 4/3 och att de förtidsbefordras så att de kan tillträda befattningarna vid förhållandevis låg ålder. '

Kommittén har i olika sammanhang anfört att långsiktsplaneringen vid sidan av den operativa verksamheten är grundläggande för krigsmaktens utveckling och inriktning. Den under försvarsstabschefen främste före- trädaren härför är chefen för planeringssektionen. Han är i nuläget placerad i lönegrad Bo 1. Kommittén finner det motiverat, att han erhåller en ställ— ning som är jämbördig med de högsta befattningshavarna i operationsled- ningen, d. v. s. att han placeras i lönegrad Bo 4/3.

Den av kommittén föreslagna beställningen för en souschef vid försvars— staben bör placeras i lönegrad B0 4.

I fråga om försvarsstabschefen föreslår kommittén, att han skall till— sättas medelst förordnande för viss tid. Förordnandeperiodens längd bör vara omkring sex år och i överensstämmelse med vad som anförts be— träffande överbefälhavaren bör förnyat förordnande i regel icke meddelas. Försvarsstabschefen är i nuläget placerad i lönegrad B 5/4. Kommittén har övervägt att föreslå en placering i lönegraden BG men stannat för löne— graden B 5, med hänsyn bl. a. till att ökade möjligheter till placering av en avgående försvarsstabschef därigenom kommer att föreligga.

F örslagens genomförande

I detta kapitel har kommittén framlagt förslag till organisation av högsta! ledningen främst för de två viktigaste verksamheterna inom krigsmakten, nämligen den operativa verksamheten och långsiktsplaneringen. I fråga om

den sistnämnda innebär förslagen inga principiella förändringar, eftersom den nuvarande provisoriska organisationen synes vara i stort sett lämplig och bör utgöra en god grund att bygga vidare på. Förslagen avseende den högsta operativa ledningens organisation innebär däremot väsentliga för- ändringar i jämförelse med nuläget, främst i fråga om ansvarsfördelning. Antalet befattningshavare, som kommittén bedömer erforderligt för att i högsta instans leda och samordna dessa viktiga verksamheter, är måttligt men mycket höga krav måste ställas på personalens allsidiga skolning och förmåga till samarbete.

Kommitténs förslag är av principiell karaktär, d. v. 5. de anger organisa- tionen i stort och ger grundlinjerna för hur verksamheten bör bedrivas. Utformandet av freds- och krigsorganisationens detaljer samt erforderliga bestämmelser och anvisningar för verksamheten bör ske efter hand som erfarenheter vinnes. Härvid bör särskild hänsyn tagas till åtgärder som medger en smidig övergång från freds- till krigsverksamhet.

De föreslagna, ändrade ansvarsförhållandena i krig och fred mellan överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna, den utökade verksamheten i militärledningen samt arbetsfördelningen mellan försvarsstaben och för- svarsgrensstaberna bör genomföras så snart ske kan, efter det erforderliga instruktionsändringar kunnat vidtagas och resurser ställts till förfogande. Kommitténs förslag utgör i nämnda hänseenden en helhet som icke lämp- ligen kan genomföras annat än i ett sammanhang. Väsentliga delar av det- samma bör således icke lösbrytas och genomföras separat.

KAPITEL VIII

Förvaltning och forskning

A. Den nuvarande centrala förvaltningsorganisationen m.m.

Inledning

Förvaltningen inom försvaret är enligt allmänna försvarsförvaltningsregle- mentet en verksamhet, som har till ändamål att tillgodose krigsmaktens behov av förnödenheter och tjänstbarheter. Denna verksamhet är icke en självständig och helt avskiljbar funktion inom krigsmakten. Den sam- manhänger med funktionerna operativ verksamhet, långsiktsplanering, forskning och budgetarbete och kan sägas materialisera den allmänna in- riktningen av krigsmakten.

Förvaltningsverksamheten kan indelas i följande fackområden:1 tygförvaltning, varmed avses förvaltning av krigsmateriel i egentlig mening såsom vapen, ammunition, fartyg, flygplan, fordon och signal- materiel;

intendenturförvaltning, omfattande ärenden angående beklädnad, för- plägnad, kaserninventarier, expeditionsmateriel, bränsle-, lyse- och vatten— försörjning, tvätt, veterinärmateriel, undervisning och övningar, remonte- ring och hästhållning m. m.;

fortifikations- och byggnadsförvaltning, avseende ärenden angående för- svarets befästningar, byggnader och övriga fasta egendom i allmänhet, den fortifikatoriska utrustningen och det fortifikatoriska underhållet inom för- svaret m. m. ;

sjukvårdsförvaltning, omfattande försvarets hälso— och sjukvård med därtill hörande materiel; samt

civilförvaltning, varmed i huvudsak förstås handhavandet av allmänt administrativa spörsmål inom försvaret, såsom författningsfrågor av all- män innebörd och avlöningsspörsmål, ledandet av krigsmaktens kassa- och redovisningsväsende, handhavandet av det militära redovisningsväsendet samt tillvaratagandet av förvaltningsmyndigheternas rättsliga intressen.

Fortifikations— och byggnadsförvaltningen, sjukvårdsförvaltningen samt civilförvaltningen handhaves i central instans av för krigsmakten gemen-

1 Indelningen i huvudsak enligt 1946 års militära förvaltningsutredning (SOU 1950:36).

samma förvaltningsmyndigheter. Däremot är tygförvaltningen och inten- denturförvaltningen organiserade försvarsgrensvis.

Verksamheten inom en förvaltning med uppgifter inom materielområdet innefattar i stort följande moment:

a) Förvaltningsmässig planering, varigenom underlag för förslag till anslagsäskanden framtages.

h) Förslag till anslagsäskanden.

c) Anskaffning av den materiel, vartill medel beviljats. Till anskaff- ningsverksamhet räknas bl. a. projektering, konstruktion, försök samt till- verkning eller inköp.

d) Förrådshållning, underhåll, redovisning m. ni. av materielen. Gången av materielanskaffning för försvaret enligt här skisserade grunder framgår schematiskt av omstående bild, som även visar sambandet med andra funktioner. Att observera vid studium av bilden är att denna endast utgör en principskiss, där all förvaltningsverksamhet representeras av ett block. I verkligheten är verksamheten, såsom nämnts, uppdelad på ett flertal förvaltningar.

Den förvaltningsmässiga planeringen grundas på långsiktsplaneringen och skall förse denna med underlag från vederbörligt verksamhetsområde för ett samordnat bedömande av det totala problemkomplexet. Långsikts- planeringen behöver tillgång till delutredningar (t. ex. jämförande vapen- systemvärderingar). Dessa utredningar fordrar tillgång till taktisk och teknisk sakkunskap inom mycket vida fält. Såsom kommittén i annat sam- manhang framhållit, skulle det vara principiellt och praktiskt olämpligt att till ett centralt organ samla all den personal, som skall tillhandahålla denna sakkunskap. Utredningsarbetet fördelas därför på skilda organ under toppmyndigheten, vars befattning med detta arbete begränsas till direktivgivning och successiv uppföljning samt sammanställning och ut- värdering.

Den förvaltningsmässiga planeringen är en angelägenhet mellan stab och förvaltning. Vem som härvid skall vara den ledande har diskuterats. Det har sålunda å ena sidan hävdats, att förvaltningarna inför Kungl. Maj:t är ansvariga för anskaffningsverksamheten och att inflytandet från stabs- sidan därför bör begränsas. Å andra sidan har framhållits att stabssidan bör vara den ledande, enär de operativa, taktiska och utbildningsmässiga kraven skall diktera materielutvecklingen. Ingendera tolkningen är riktig efter moderna betraktelsesätt. Arbetet måste resultera i en balanserad syn- tes mellan o-perativa och taktiska samt tekniska och ekonomiska syn- punkter. Utvecklingen inom ett av områdena påverkar kontinuerligt ut- vecklingen inom det andra. Ifrågavarande planering måste därför ske ge- nom samverkan mellan stab och förvaltning i nära kontakt med forsk- ningen inom och utom den egna förvaltningen.

Förslag till anslagsäskanden utgör det närmaste praktiska resultatet av

Den principiella gången av materielanskaffning inom försvaret

| Kungl Maj:t | Allmänna Anslags— Anslag direktiv äskanden _ ._ __ .__> Operativt krlgs- l forberedelse. Toppmyndigheisnivå arbete och lång- Inrlkinlng slktsplanerlng ------- % av forskningen xx A X_ "3 Fo" .F__ ” _ _.s, Bud ei Förrädshöllning svars- orva mn sma Sl - 9 g 9 Anskaffning Underhåll grens- planering arbete . nivå Redovnsnlng rn m t i % '.Å

—-.—.—.>

-—> Huvudllnje -— —— — — —> Konirollinje

------ > Inflytande av taktisk (operativ) ari

— ----- >— Inflytande av forskning

den förvaltningsmässiga planeringen. De måste uppgöras på grundval av denna planering som tar hänsyn till bl. a. ekonomiska och industriella syn- punkter. Ju hårdare långsiktsplaneringen bestämmer inriktningen av den förvaltningsmässiga planeringen, i desto högre grad blir de olika förvalt- ningsmyndigheternas äskanden en återspegling av den gemensamma grund- synen på försvarets utveckling.

Anskaffning utgör realiserandet av planerna med anlitande av de me- del Kungl. Maj:t ställt till förfogande. Om statsmakternas beslut i an- slagsfrågorna avviker från förslagen till äskanden, kan revidering av pla- nerna bli erforderlig innan anskaffning sker. Anskaffning är den mest om- fattande delen av förvaltningsverksamheten, varför större delen av förvalt- ningspersonalen är engagerad i detta arbete. Inom den ram, som uppdragits genom den förvaltningsmässiga planeringen och därpå grundade anslag, måste detalj-arbetet ske i fortlöpande samarbete med taktiskt skolad per- sonal ur staber och förband, med forskning och med industri.

Bilden härovan upptar en pil mellan långsiktsplaneringen och anskaff- ningen. Därigenom anges att toppmyndigheten kan behöva påverka an—

skaffningen med hänsyn t.ex. till landets industriella och tekniska re- surser och till undvikande av skadligt dubbelarbete.

Förrådshållning, underhåll, redovisning m.m. måste anpassas efter bl. a. den operativa planläggningen.

I det följande ges en översikt av krigsmaktens centrala förvaltnings- myndigheter samt Vissa andra organ, vilkas verksamhet är av särskild betydelse för dessa myndigheter.

Organ inom försvarsstaben

Genom beslut av 1958 års riksdag inrättades försvarsstabens planerings- sektion. Den består av sektionschef, tre regementsofficerare (kommen- derade) och elva övriga officerare (av vilka nio kommenderade). De viktigaste arbetsuppgifterna är f. n.:

a) utarbetande av strategisk grundsyn (riktlinjer för försvarets förande) ;

b) uppdragande av riktlinjer för krigsmaktens utveckling; samt

c) fördelning i stort av ekonomiska resurser.

Statsmakterna uppställer den allmänna målsättningen för försvaret. På grundval av denna målsättning utarbetas med sektionen som samman- hållande organ en strategisk studie, avseende nuläget, och en strategisk prognos för ungefär tio år framåt. Detta arbete omfattar bl. a. studier av den militärtekniska utvecklingen, de militärgeografiska förhållandena samt den krigspotential m. m., som utgör bakgrunden till bedömandet av vilka olika angreppsmetoder som kan komma att användas mot oss. Härigenom blir det möjligt att ange anfallsalternativ, som vi skall kunna möta, och att dra slutsatser rörande avvägningen mellan olika för- svarsfunktioner. Härjämte pågår värdering av utredningar om vilka nya vapensystem som bäst lämpar sig för olika uppgifter vi har att lösa. I dessa studier ingår bl.a. stridsekonomiska värderingar och Operationsana- lytiska undersökningar.

Den strategiska studien och prognosen utgör den grund, på vilken över- befälhavaren stöder sig, när han bestämmer riktlinjer för krigsmaktens utveckling i samband med direktiven för försvarsgrenarnas förslag till anslagsäskanden. Genom dessa direktiv fördelas de ekonomiska resurser- na i stort — försvarsgrenarna erhåller sina »ramar» för det närmaste budget- året och anvisas även en ekonomisk inriktning för de därpå följande åren. Långsiktsplaneringen vid försvarsstaben utmynnar således bl.a. i fördel- ning av ekonomiska resurser samt direktiv i stort för medlens användande. Försvarsgrenarnas förslag till äskanden och de planer som åtföljer dessa insändes genom överbefälhavaren till Kungl. Maj:t.

Genom sina direktiv och sina yttranden över myndigheternas äskanden har överbefälhavaren möjligheter att inrikta materielanskaffningen i stort.

Däremot har han — såsom närmare behandlas i ett följande avsnitt om krigsmaktens budgetarbete — f. n. icke samma möjligheter att påverka utvecklingen i fråga om personal. Materielutvecklingen och utvecklingen på personalsidan måste emellertid bli föremål för samtidig avvägning, om utvecklingen totalt sett skall bli ändamålsenlig.

Även inom försvarsstabens kvartermästaravdelning bedrives planerande och samordnande verksamhet av intresse i detta sammanhang. Avdel- ningen, som ledes av en regementsofficer och i övrigt består av fem till sju personer, utför det krigsförberedelsearbete av operativ art, som samman- hänger med anskaffning och förvaring av krigsförnödenheter samt dessas fördelning i stort inom krigsmakten. Grundläggande föreskrifter för verk- samheten fastställes av Kungl. Maj:t. Med stöd av dessa ger överbefäl- havaren direktiv till de centrala förvaltningsmyndigheterna. Direktiven av- ser materiel, förplägnad, drivmedel, bränsle, sjukvård och veterinärvård.

Planläggningen sker i nära samarbete med totalförsvaret i övrigt för att bästa möjliga samlade resultat skall erhållas och skadligt dubbelarbete undvikas.

Organ inom försvarsgrensstaberna

Inom arméstaben finnes enligt Kungl. Maj:ts beslut 23/5 1958 en plane- ringsavdelning, f. n. bestående av fyra officerare. Dessutom finnes med denna samarbetande planeringsdetaljer inom organisations-, utrustnings—. taktik-, utbildnings- och personalavdelningarna. Till avdelningen knytes personal ur försvarets forskningsanstalt för Operationsanalys. Arbetsupp- gifterna avser:

1. grundläggande studier rörande materielsystemens framtida utform- ning;

2. studier och sammanställning av studier rörande den tekniska utveck- lingen i stort och dess inverkan på armén;

3. forskningsplanering och samverkan ,med försvarets forskningsan- stalt; samt

4. operationsanalytiska undersökningar. De nämnda planeringsdetaljerna har till uppgift att upprätta långsiktiga planer för arméns utveckling i organisatoriskt, materiellt, taktiskt, utbild- nings- och personellt hänseende samt att verka för samordning av de olika områdena.

Inom marinstaben inrättades tidigare än vid övriga försvarsgrenar en särskild planeringsavdelning. Detta skedde i nära kontakt med kustartille- riinspektionen. De arbetsuppgifter som tilldelats avdelningen, vilken består av fem officerare, är bl. a.:

1. att följa den marinpolitiska och strategiska utvecklingen;

2. att följa sjö- och kustartilleristridskrafternas taktisk-tekniska ut- veckling;

3. att uppgöra långtidsplaner för sjöförsvarets utveckling och samman- sättning;

4. att uppgöra planer för och principförslag till nybyggnad och moderni- sering av sjökrigsmaterielen;

5. att utföra operationsanalytiska undersökningar samt att handha forskningsärenden.

För närvarande medverkar i marina utredningar inom ramen för plane— ringsavdelningens arbetsuppgifter företrädare för försvarsstaben, armén, flygvapnet och forskningsanstalten. På motsvarande sätt medverkar perso- nal ur marinstabens planeringsavdelning vid inom försvarsstaben och andra försvarsgrenar bedrivet utredningsarbete av sådan karaktär, att marin expertis är erforderlig eller önskvärd.

För behandling av operationsanalytiska problem knytes personal ur försvarets forskningsanstalt till avdelningen, varjämte konsulter från universitet och högskolor utnyttjas. Det interna planeringsarbetet inom marinen vid uppgörande av materielplaner sker under kontakter mellan planeringsavdelningen, marinstaben i övrigt, kustartilleriinspektionen och marinförvaltningen.

Flygstabens planeringsavdelning tillkom som ett led i den försöksorga- nisation av staben, som tillämpas med stöd av Kungl. Maj:ts beslut 29/7 1957. Avdelningens uppgifter är planering på lång sikt av flygvap- nets verksamhet istort, samordning av vapensystem samt analys av deras konsekvenser beträffande organisation, personal, utbildning och kostnader. Avdelningen omfattar, förutom chef, fyra officerare för respek- tive flygplansystem, stridslednings- och luftbevakningssystem, luftförvars- robotsystem samt organisation. Till avdelningen är knuten flygvapnets operationsanalysgrupp med personal bl. a. ur försvarets forskningsanstalt.

Planeringsavdelningen anses ha för blygsam omfattning för att vara i stånd att svara för all den planläggning, som måste förekomma vid flyg- staben och som tenderar att få allt större omfattning i takt med vapnens ökade komplicitet och inbördes beroende (vapensystem). En arbetsfördel- ning i stort har därför genomförts, i det att planeringsavdelningen svarar för stabsmässig planering på lång sikt, medan övriga avdelningar handhar planeringen för den närmaste framtiden. Planeringsarbetet utföres i nära samarbete mellan flygstaben och flygförvaltningen.

Lösningen av vissa stora frågor anförtros i viss utsträckning särskilt tillsatta utredningar, där specialister ingår från flygstaben, flygförvalt- ningen och civila institutioner ( forskningsanstalten m. fl.).

Armétyg-, arméintendentur-, marin- och Hygförvaltningama

Dessa verk utövar, under Kungl. Maj:t, i tekniskt och ekonomiskt avse- ende ledningen av och uppsikten över tyg- och(eller) intendenturförvalt-

ningen inom respektive försvarsgrenar. Ämbetsverkens arbetsuppgifter i nämnda avseenden anges i deras instruktioner.

Den följande redogörelsen för de ifrågavarande ämbetsverken begränsas till planeringsverksamheten samt grunderna för anskaffningsverksamheten.

De centrala tygförvaltande verkens ekonomiska planering sker genom deras centralplaneringar, vilka är direkt under souscheferna lydande s. k. stabsorgan. Arbetsområdena varierar något inom de olika ämbetsverken. Gemensamt kan sägas vara att centralplaneringarna sammanhåller upp- görandet av planerna för materielanskaffning och samordnar arbetet med förslagen till medelsäskanden m. m., utgående från planerna och direk- tiven för budgetarbetet. Härtill kan även komma anslagsövervakning i den mån denna icke sker genom annat stabsorgan.

Planerna för materielanskaffningen är visserligen avsedda att gälla en förhållandevis lång tidsperiod. Emellertid kan det icke undvikas att förändringar i planerna måste vidtagas. En orsak härtill kan vara, att anskaffning av viss materiel av särskilda skäl måste prioriteras eller for- ceras. Vidare kan genom statsmakternas beslut förändringar göras i an- slags- och bemyndiganderamar. Härtill kommer att nödvändiga ändringar av redan projekterad eller beställd materiel kan förskjuta leverans- och be- talningstider, liksom dylika förskjutningar även kan bli en följd av leve- ransförseningar m.m.

Det må framhållas att fullgörandet av centralplaneringarnas i stor ut- sträckning till budgeten knutna, ekonomiska planerings- och kontroll- uppgifter kräver ett nära samarbete med respektive staber och aktiv med- verkan från ämbetsverkets övriga enheter.

Ett för marinförvaltningen speciellt planeringsorgan är vapenplane- ringen inom dess vapenavdelning. Den fullgör delvis uppgifter av central- planeringskaraktär.

Slutligen bör med några ord beröras den s. k. systemplaneringen, vilken bedrives inom de tre tygförvaltande verken och för vilken flygförvaltningen numera har en särskild organisationsenhet inrättad. Ett system kan i stort sett sägas motsvara vad 1946 års militära förvaltningsutredning be- nämnde »ett sammansatt stridsmedel». Exempel på ett system i här avsedd betydelse utgör en stridsvagn, ett örlogsfartyg eller ett stridsflygplan jämte direkt samverkande spanings- och eldledningsorgan. Sy'stemens delar kan i stor utsträckning utgöras av delsystem, medan ett system i sin tur kan ingå som ett delsystem i ett system av högre ordning. Vapen- och försvarssystem har givetvis alltid funnits. Det moderna systemtänkan- det (som understundom ställes upp som motsats till det äldre »apparattän- kandet») har sin bakgrund i den komplicerade naturen hos den sam- verkan mellan personal och dyrbar, tekniskt avancerad materiel, som är en förutsättning för en effektiv verkan av hela systemet, vare sig detta system utgöres av ett enstaka vapen med därför avsedd personal eller

exempelvis all personal och materiel för luftbevakning, stridsledning och luftförsvarsstrid vid flygvapnet. Vid systemplaneringen tillämpas bl.a. operationsanalytiska metoder.

Av största betydelse för verksamheten inom de materielförvaltande verken är kungörelsen 1954: 470 med vissa grundläggande bestämmelser för anskaffande av förnödenheter inom försvaret (försvarets anskaffnings- kungörelse ). I denna kungörelse definieras begreppet anskaffning och fast- slås vissa allmänna principer, som skall vara vägledande vid anskaffning av krigsmateriel. Bl. a. föreskrives att myndighet skall väga militära, tek- niska och ekonomiska synpunkter mot varandra. Vidare fastslås den s. k. huvudförvaltningsprincipen, vilken varit en av hörnstenarna vid uppbygg- naden av krigsmaktens centrala förvaltningsorganisation. Innebörden och tillämpningen av denna princip behandlar kommittén i det följande i sam- band med redogörelsen för försvarets förvaltningsdirektion.

Enligt kungörelsen omfattar anskaffning av förnödenheter: utförande av projektering, konstruktion och därmed sammanhängande standardisering samt försök;

utarbetande av tekniska bestämmelser för tillverkning eller upphand— ling;

verkställande av inköp, leveranskontroll och garantiövervakning; samt utarbetande av materielbeskrivningar och tekniska underhållsinstruk— tioner.

Begreppet anskaffning har, som synes, en Väsentligt mera vidsträckt innebörd än den man enligt vanligt språkbruk lägger i ordet. De materiel— förvaltande verken har att svara för alla de i anskaffningen ingående momenten i fråga om den ofta komplicerade materiel, som det rör sig om. Därmed är dock icke sagt att alla momenten måste utföras inom verken.

Försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen och försvarets civilförvaltning

Försvarets sjukvårdsstyrelse har med avseende på hälso- och sjukvården inom krigsmakten _ såvitt nu är fråga _ uppgifter motsvarande dem, som åvilar försvarsgrensförvaltningarna inom deras förvaltningsområden. Närmare redogörelse för sjukvårdsstyrelsens verksamhet lämnas i kap. IX.

Fortifikationsförvaltningen kan inom sitt område jämställas med de centrala materielförvaltande verken. Eftersom statsmakterna icke fastställt någon för flera år gällande kostnadsram för kapitalbudgeten (jfr »Budget- arbete» nedan), kan ämbetsverket dock ej bedriva någon långsiktsplane- ring i den mening som avses i detta betänkande. Ämbetsverket handläg- ger byggnadsärenden för alla försvarsgrenar. Önskemål om nybyggnader och underhållsarbeten är många, och när dessa önskemål vandrat från lokal via regional till central instans har de undergått en successiv prut-

ning; ofta beskäres de slutligen ytterligare av Kungl. Maj:t. Vid lösandet av uppgiften att prioritera mellan olika krav och önskemål skall förvaltningen samråda med överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna. Därjämte måste planläggningen inom byggnadsområdet ansluta till ma- terielplanläggningen. Denna har tidigare ofta ändrats, W'lket återverkat på byggnadsplanläggningen. Med den stadga, som nu eftersträvas i ma- terielplanläggningen, torde emellertid byggnadsplanläggningen kunna få en fast grund.

Försvarets civilförvaltning intar en markerad särställning i förhållande till de materielförvaltande verken. På grund av verksamhetens art (ad- ministrativa, kamerala och rättsliga frågor) har överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas rätt att ge ämbetsverket direktiv och anvisningar fått begränsad räckvidd och avser — bortsett från budgetarbetet — i hu- vudsak det krigsförberedelsearbete, som hänför sig till ämbetsverkets egen verksamhet samt kassa- och räkenskapsverksamhet i övrigt vid krig eller krigsfara.

Verkets fristående ställning medför ingalunda att dess verksamhet bedrives isolerad från försvaret i övrigt. Eftersom ärendena bör bedömas mot en aktuell militär bakgrund, kräves ett nära samarbete med militära instanser, främst de centrala staberna. Detta gäller av naturliga skäl i hög grad de personal- och organisationsfrågor av betydande räckvidd, som verket har att bedöma. Kassa- och räkenskapsväsendet måste i fred och krig vara fast infogat i den militära organisationen vid förband m. m. I instruktionen stadgas att vederbörande försvarsgrenschefs mening skall inhämtas i ärenden av större räckvidd för den militära verksamheten. Samarbete med centrala staber m. m. torde dock sträcka sig utöver vad som direkt följer av detta stadgande. Samverkan förekommer även i avse- värd utsträckning med övriga centrala förvaltningar.

Försvarets förvaltningsdirektion

En redogörelse för verksamheten inom försvarets förvaltningsdirektion har lämnats i en PM angående civil medverkan inom försvarets verksamhet m.m., som under år 1959 på försvarsministerns uppdrag utarbetats av kanslichefen B. Wallénl. Redogörelsen har _ med de ändringar som föran- ledes bl.a. av att ny instruktion för förvaltningsdirektionen trätt i kraft 1/1 1960 — i huvudsak följande innehåll.

Förvaltningsdirektionen tillkom 1/7 1954 i samband med den förvalt- ningsreform som då genomfördes, närmast såsom ett samarbetsorgan på hög nivå för den centrala förvaltningstjänsten.

Direktionen består av åtta ledamöter, nämligen souscheferna vid de fyra försvarsgrensförvaltningarna, chefen för försvarets fabriksverk samt

1 Se 1960 års statsverksproposition, bil. 6, s. 17—22 och 30.

tre personer utsedda av Kungl. Maj:t. En av de särskilt utsedda leda- möterna är ordförande. Härjämte äger cheferna för civilförvaltningen, fortifikationsförvaltningen, sjukvårdsstyrelsen och forskningsanstalten in- träda som ledamöter i ärenden, som berör deras verksamhet eller som för sitt avgörande kräver tillgång till deras sakkunskap. Rätt att närvara vid direktionens sammanträden har dessutom chefen för försvarsstaben samt, vid behandling av fråga om krigsproduktionsplanläggningen, chefen för riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap. Överbefälhavaren äger rätt att inträda som ordförande i direktionen, varjämte försvarsgrenschef kan ersätta souschef, när han så finner lämpligt.

Direktionens kansli består enbart av civila tjänstemän. Förutom bi— trädestjänster finnes där fem tjänster. Verksamheten ledes av en kansli- direktör. Möjlighet finnes att anlita särskilda sakkunniga, personal ur mili- tärförvaltningarna, de nedan berörda samarbetsdelegationerna m.fl.

Direktionens arbetsområde behandlas i det följande förhållandevis utförligt med hänsyn till att därigenom erhålles en översikt över frågor, som är av betydelse för den centrala förvaltningsverksamheten.

Bland arbetsuppgifterna överväger de samordnande funktionerna. En betydelsefull uppgift för direktionen är att vara ett forum för dryftande av viktigare spörsmål gemensamma för förvaltningstjänsten. Iprincip saknar direktionen befogenheter att ålägga myndigheterna att vidta åt- gärder m. m. och kan endast meddela rekommendationer. I vissa hänseen- den är direktionen dock beslutande. Direktionen är sålunda direkt ålagd att

a) utse huvudförvaltningsmyndighet för olika förnödenheter, förordna, där så bedömes lämpligt, att huvudförvaltningsprincipen helt eller delvis icke skall gälla samt avgöra övriga frågor om tillämpning av huvudför— valtningsprlncipen, samt

b) besluta om tillsättande, sammansättning och avveckling av s. k. samarbetsdelegationer och meddela direktiv för delegationerna i frågor av allmän räckvidd.

Däremot är direktionens verksamhet av mera rådgivande natur då det gäller att

c) verka för samordning och effektivisering av den militära anskaff- ningsverksamheten och ge rekommendationer i dessa frågor, såvitt möjligt med anknytning till krigsproduktionsplanläggningen och med beaktande i övrigt av industriella och ekonomiska synpunkter,

d) samordna krigsproduktionsplanläggningen för krigsmakten i dess helhet och ge rekommendationer i detta hänseende, samt

e) ägna uppmärksamhet åt att krigsmaktens centrala förvaltningsmyn- digheter även i övrigt samarbetar rationellt och på lämpligt sätt fördelar sin verksamhet.

a) Huvudförvaltningsprincipen finnes som förut nämnts definierad i försvarets anskaffningskungörelse. Den innebär att den myndighet, inom vars verksamhetsområde det faller att anskaffa den största mängden av en för flera försvarsgrenar gemensam förnödenhet, skall, i den utsträckning och i de avseenden så lämpligen kan ske, handha anskaffningen av ifråga- varande förnödenhet för försvaret i dess helhet och svara för den krigs- industriella planläggningen därav.

Principiellt är tillämpningen i enlighet med ovan angivna definition be- gränsad till anskaffning i vidsträckt bemärkelse och krigsproduktionsplan- läggning för de olika förnödenheterna. De av direktionen meddelade be- stämmelserna tar icke sikte på en detaljreglering av alla i anskaffnings- verksamheten förekommande artiklar utan inskränker sig till vissa huvud- grupper av anskaffningsobjekt. Möjligheter finnes att av praktiska skäl göra avsteg från bestämmelserna i det enskilda fallet. I praktiken har emellertid principen även utvidgats till bl. a. gemensam förrådshållning av vissa reservdelar till handvapen och motorfordon. Frågan om principens praktiska tillämpning är f.n. föremål för utredning inom direktionen. Den fortgående specialiseringen av krigsmaterielen samt nödvändigheten av att anpassa den till olika system (delsystem) är i och för sig av natur att be- gränsa huvudförvaltningsprincipens tillämpning.

I bilaga VIII: 1 lämnas en översikt av huvudförvaltningsprincipens till- lämpning i nuläget.

b) Samarbetsdelegationernas uppgifter är bl.a. att inom sina verksam- hetsområden verka för att likartade arbetsuppgifter samordnas och regleras mellan berörda myndigheter samt att möjligheter till besparingar och rationaliseringar tillvaratages ävensom att verka för enhetlighet mel- lan myndigheterna i fråga om anskaffning och förvaltning av förnöden- heter. Enligt direktionens instruktion skall delegationerna följa direk- tionens direktiv och hålla den underrättad om sin verksamhet.

Ledamöterna består av vid vederbörande myndigheter anställda tjänste- män. Verksamheten bygger på personlig kontakt mellan tjänstemän med likartade uppgifter och har formen av sammanträden, i regel en gång i månaden, vid vilka orienteringar hålles, olika frågor dryftas och uppgifter lämnas rörande tilltänkta anskaffningar, pågående försök m.m., var- jämte förslag till rekommendationer för verksamheten lämnas. Delegatio- nernas beslut är att anse som förslag till respektive myndigheter.

För närvarande finnes 17 samarbetsdelegationer inrättade, av vilka elva sakdelegationer, var och en representerande ett visst materielområde, och sex funktionella, d.v.s. företrädande gemensamma förvaltningsfunktioner, allt enligt följande.

Sakdelegationer Funktionella delegationer 1. Vapendelegationen 12. Merkantila delegationen 2. Ammunitionsdelegationen 13. Krigsindustridelegationen 3. Fordonsdelegationen 14. Kontrolldelegationen 4. Teletekniska delegationen 15. Materielhanteringsdelegationen 5. Skyddsmaterieldelegationen 16. Standardiseringsdelegationen 6. Maskeringsdelegationen 17. Renhållningsdelegationen. 7. Beklädnadsdelegationen 8. Inventariedelegationen 9. Förplägnadsmaterieldelegatio-

nen 10. Robotdelegationen 11. Helikopterdelegationen

Delegationernas arbetsområden framgår närmare av en översikt, som bifogas (bilaga VIII: 2).

c) Förvaltningsdirektionens rådgivande verksamhet är mångskiftande. Inriktningen är icke revisionell eller inspekterande, och detaljspörsmål be- handlas icke.

Direktionen ingriper icke i anskaffningsverksamheten genom att ge respektive myndigheter anvisningar på leverantörer m. m., icke heller genom att prioritera viss anskaffning vid konkurrens på köparsidan. Där- emot dryftas hithörande problem i princip, och ledamöterna lämnar syn- punkter på och gör uttalanden rörande de skilda frågorna. Härigenom erhålles i vissa avseenden ett auktoritativt underlag för handlandet inom de olika förvaltningarna.

Bland frågor, som kommit upp till specialbehandling i anslutning till här berörda verksamhet, må nämnas frågor om långsiktsplanering av mili- tära beställningar, enhetlighet i planeringen från budgetsynpunkt, enhetliga normer för beräkning av löne- och prisstegringar m. m. Visst arbete har vidare ägnats åt att följa upp den militära beställnings- och inköpsverk- samheten hos industrien samt att kartlägga variationerna i beställnings- volymen och dennas differentiering mellan olika företag och industri- grenar.

En fråga, som direktionen ägnat speciell uppmärksamhet, är spörsmålet om enhetliga föreskrifter för leveranser från industrien till de anskaffan- de militära myndigheterna. År 1958 har i samverkan med organisationer inom näringslivet framlagts förslag till allmänna leveransbestämmelser, vilka accepterats av myndigheter och näringsorganisationer. Dessa be- stämmelser ligger till grund för det arbete med utformande av motsvarande föreskrifter för den civila statsförvaltningen, som f.n. pågår i sta- tens sakrevisions regi.

Rörande den allmänna frågan om samverkan mellan industrien och försvaret må nämnas att från industrihåll ådagalagts intresse för att så tidigt som möjligt få uppgifter (prognoser) rörande beställningsvolymen från de olika myndigheterna. Vidare önskas så långsiktiga och kontinuer- liga leveranser som möjligt med hänsyn till intern planering, produktion, råvaruanskaffning m. m.

Inom direktionen har ägnats stor uppmärksamhet åt frågan om att engagera industrien i utveckling och konstruktion av krigsmateriel. Så- som ett exempel på resultaten av denna samordningsverksamhet må an- föras att direktionen _ sedan flygförvaltningen tagit kontakt med den berörda industrigrenen — understött bildandet år 1958 av ett teleindust- riens utredningsinstitut (TUAB), avsett att utföra projekt- och utveck- lingsverksamhet, systemutredningar m. m. inom det teletekniska området för försvarsgrenarnas räkning samt att svara för samordning och priorite- ring av uppdragen från de militära förvaltningarna. Institutet är helt privatägt och har formen av ett bolag, i vilket de fem största teleindustri- företagen i landet är intressenter. Bolaget arbetar i nära kontakt med försvarets forskningsanstalt. Avsikten är att de militära förvaltningarna skall vara bolagets huvuduppdragsgivare.

Vid sidan av förvaltningsdirektionen finnes plattformar för överlägg- ningar och kontakter med industrien i de av Sveriges Industriförbund och Svenska Arhetsgivareföreningen gemensamt inrättade Industriens för- svarsråd och Industriens försvarsbyrå. Med dessa institutioner upprätt- håller direktionen löpande kontakt.

d) Samordning av krigsproduktionsplanläggningen för krigsmakten i dess helhet sker i enlighet med överbefälhavarens direktiv till de militära förvaltningsmyndigheterna för tillgodoseende av krigsberedskap och de militära operationernas planläggning och genomförande. Åtgärderna har i huvudsak tagit formen av principdiskussioner inom direktionen samt med försvarsstaben och riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap. Industriens försvarsråd samt vissa industriföretag har deltagit i viss om- fattning. Härvid har de problemställningar klarlagts, som är förknippade med en dylik planläggning vid industriföretagen, framför allt med hän— syn till föreliggande planer på utrymning, undanförsel av råvaror, arbets- krafttillgång och dylikt.

Specialfrågor, som direktionen fortlöpande ägnar intresse, avser hur vid försvarsbeställningar prissättningen skall kunna jämkas för att leveran— törer skall stimuleras att bättre tillgodose krigsproduktionsberedskapen samt hur man skall förebygga kapitalförtäring beträffande viss militär beredskapsmaskinpark, bl. a. genom uthyrning till industrien under freds- tid. Direktionen har därutöver utfört specialutredningar av frågan om förkortande av starttiderna för krigsindustrien med särskilt beaktande av kravet på administrativ och finansiell beredskap. Kansliets personal

har medverkat i här berörda verksamhet dels genom att aktivt biträda vid utarbetandet av kompletterande bestämmelser för krigsproduktionsplanlägg- ningen, dels —— i samverkan med riksnämnden _ genom att verka för en- hetlighet i krigsproduktionsplanläggningens redovisning hos de enskilda myndigheterna.

e) Åtgärder för rationellt samarbete och lämplig verksamhetsfördelning mellan de militära förvaltningsmgndigheterna tar sikte på specialutred- ningar, rekommendationer samt initiativ till bildande av speciella organisa- tions- och arbetsgrupper, som sammanhålles av eller i vilka ingår företrä- dare för direktionens kansli. Såsom exempel på verksamhet av detta slag kan nämnas:

utredningar angående förutsättningarna för enhetliga principer för förrådsredovisning vid de skilda förvaltningarna samt eventuellt även för gemensam förrådshållning av vissa förnödenheter;

utredning rörande möjligheterna att åstadkomma enhetlighet mellan förvaltningarna i fråga om titelredovisningssystemet;

rekommendationer rörande enhetliga normer för utformandet av årliga förslag till medelsäskanden;

deltagande av kansliets tjänstemän i förvaltningsmyndigheternas in- terna arbetsgrupper för rationalisering av arbetsrutiner samt för åstadkom- mande av enhetliga normer för materielredovisning;

deltagande i studiegrupper m. m. för spörsmål sammanhängande med utnyttjande av databehandlings- och hålkortsmaskiner i förvaltningsverk- samheten;

rekommendation till förvaltningsmyndigheterna att tillämpa enhetliga, av standardiseringsdelegationen utarbetade skrivregler;

utredningar rörande sekretesskydd för militära industribeställningar; samt

utredningar rörande förutsättningarna för gemensamt teleunderhåll mellan försvarsgrenarna samt för ett intensivare samarbete mellan för- svarsstaben och förvaltningarna rörande organisation och utbyggnad av totalförsvarets strategiska signalförbindelser.

Arbetet i sistnämnda fråga har resulterat i inrättandet av ett samarbets- organ under ordförandeskap av direktionens ordförande. I detsamma med- verkar —— förutom företrädare för de militära myndigheterna —— cheferna för telestyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, riksnämnden för ekonomisk för- svarsberedskap och beredskapnämnden för psykologiskt försvar samt en representant för Kungl. Maj:ts kansli.

B. Vissa principfrågor rörande de centrala förvaltningarnas ställning

Gemensamma eller försvarsgrensvis organiserade förvaltningar

Som redan anförts är fortifikations- och byggnadsförvaltningen, sjukvårds- förvaltningen och civilförvaltningen organiserade som gemensamma förvalt- ningar. Däremot är tygförvaltningen och intendenturförvaltningen fort- farande organiserade försvarsgrensvis.

Någon återgång till förvaltningsorganisation försvarsgrensvis inom de områden, för vilka gemensamma förvaltningar nu är inrättade, torde det icke finnas anledning att ifrågasätta. Vad som däremot förtjänar att när- mare övervägas är frågan, huruvida tyg- och intendenturförvaltningstjäns— ten alltjämt bör ledas försvarsgrensvis eller om dessa förvaltningsgrenar eller någon av dem hellre borde stå under en för försvarsgrenarna gemen- sam ledning. Denna fråga har, såsom framgår av kap. II, under årens lopp ingående debatterats vid och i anslutning till olika utredningar som berört krigsmaktens förvaltningsorganisation. Då spörsmålet senast pröva- des av statsmakterna — vid 1954 års förvaltningsreform — framhöll före- dragande departementschefen dock att valet av försvarsgrensvis ordnad tyg- och intendenturförvaltning icke innebar något definitivt ståndpunktstagan- de. Principen med gemensam tyg- och intendenturförvaltning avvisades alltså icke, men dess eventuella förverkligande ställdes på framtiden.

I sin nyligen avgivna berättelse har riksdagens år 1959 församlade revi- sorer uttalat den uppfattningen, att frågan om ett gemensamt tygförvalt- ningsverk bör närmare utredas. Revisorerna relaterar i huvudsak den de- batt som utspann sig kring denna fråga med anledning av 1946 års mili- tära förvaltningsutrednings förslag rörande försvarets centrala tyg-, inten- dentur- och civilförvaltning ( SOU 1950:36 ). De erinrar vidare om att en huvudanledning till att statsmakterna icke redan 1954, vid sin behandling av nämnda förslag, fattade beslut om ett gemensamt tygförvaltningsverk, var det militära försvarets uppdelning på tre från varandra avgränsade grenar. Revisorerna konstaterar nu att »detta formella hinder» alltjämt består men uttalar, att den militärtekniska utvecklingen kännetecknas av en allt starkare tendens till uppluckring av gränserna mellan de traditio- nella försvarsgrenarna.

Då försvarsledningskommittén nu tar upp förevarande spörsmål till be- handling, utgår kommittén dels från en värdering av den nuvarande orga- nisationens sätt att fungera, dels ock från ett försök att bedöma huruvida de skäl, som tidigare anförts för och emot gemensam förvaltning, stärkts eller försvagats samt om några nya skäl tillkommit.

Den nuvarande organisationen har i full utsträckning tillämpats endast en kort tid. Det är därför vanskligt att bedöma den erfarenhetsmässigt. Kommitténs samtal med företrädare för olika delar av försvaret har emel-

lertid givit kommittén den uppfattningen, att organisationen i det stora hela fungerar väl. Samma huvudintryck ger de uttalanden som gjorts av 1956 års förvaltningssakkunniga i samband med deras under de senaste åren genomförda översyn av försvarsförvaltningarnas organisation m.m. Vid detta förhållande måste det givetvis, om en förändring av grunddragen i förvaltningsorganisationen skall kunna förordas, vara klarlagt att man genom förändringen skulle vinna betydande fördelar i preciserade hänseen- den och att dessa skulle klart överväga eventuella negativa konsekvenser.

De viktigaste skäl för och emot gemensam förvaltning, som anförts i samband med tidigare utredningar, kan i korthet sammanfattas sålunda.

Vad som ansetts göra en sammanslagning önskvärd har främst varit eko- nomiska motiv; man har i en sådan åtgärd sett möjligheter att minska för- valtningens egna kostnader genom att eliminera eventuellt dubbelarbete och sålunda minska personalbehovet, men även ökade möjligheter att stan- dardisera materiel och förnödenheter och därmed att förbilliga anskaff- ningen. Förutsättningarna för en sammanslagning har ansetts vara särskilt gynnsamma i fråga om intendenturförvaltningstjänsten, emedanintendentur- förnödenheterna i allmänhet är okomplicerade och likartade för samtliga för- svarsgrenar. Härtill kommer att intendenturmaterielen i regel icke före- kommer inbyggd i större, sammansatta stridsenheter. Så är däremot fal- let beträffande tygmaterielen, vilket ställer krav på nära samverkan mel- lan dem som utformar stridsenheterna och dem som konstruerar den för inbyggnad i dessa avsedda tygmaterielen.

Mot sammanslagning har beträffande både tyg- och intendenturförvalt- ningsområdena framförts som ett huvudargument, att försvarsgrenschefer- na enligt nuvarande ordning är ansvariga för sina försvarsgrenars materiel- utrustning och att försvarsgrensvis ordnad förvaltning ger bättre möjlig- heter till kontakt mellan dessa chefer med sina staber och förvaltningsorga- nisationen. I fråga om tygförvaltningen har ansetts att dess ordnande för- svarsgrensvis ger bättre förutsättningar för åstadkommande av snabba och kvalitativt fullgoda arbetsresultat, då det gäller projektering och utform- ning av sammansatta stridsmedel under hänsynstagande till taktiska och andra militära krav. För intendenturtjänstens vidkommande har man understrukit det nära sambandet mellan denna och den dagliga tjänsten samt dess betydelse i samband med krigsplanläggningsarbetet och planlägg- ningen av fredsmässiga övningar.

Man har nu anledning att ställa frågan, om det efter 1954 års beslut i förvaltningsfrågan inträffat eller kan förutses några förändringar i de olika argumentens relativa styrka. Vad först beträffar de motiv av ekonomisk art, som anförts till förmån för gemensam förvaltning, står det helt klart att dessa i dag måste tillmätas minst samma vikt som tidigare. Det bör emellertid beaktas, att den nuvarande förvaltningsorganisationen innesluter element som är ägnade att tillgodose ekonomiska krav även vid bibehållen

uppdelning. Vid förvaltningsreformen fäste man sålunda stor vikt vid sam- ordnande verksamhet och organ av olika slag, såsom huvudförvaltnings— principens tillämpning, inköpsavdelningarna, samarbetsdelegationerna och försvarets förvaltningsdirektion. En utveckling mot ökad samordning har också ägt rum. En begränsning ligger dock i att huvudförvaltningsprincipen endast avser materielanskaffning och krigsproduktionsplanläggning. Till frågan om att utvidga principens tillämpning till andra led i rnaterielför- valtningen återkommer kommittén i samband med granskningen av mate- rielanskaffningen.

De synpunkter som anförts rörande behovet av nära kontakt mellan för- svarsgrenschef och vederbörlig tygförvaltning äger ännu giltighet. Såsom framgår av vad kommittén anfört i kap. I och VII räknar kommittén med att en försvarsgrensindelning kommer att förefinnas under den tid av om- kring tio år, som nu kan överblickas, och att försvarsgrenscheferna därvid kommer att bära ansvar bl.a. för försvarsgrenarnas materielutrust- ning. I fråga om de omständigheter, som vid 1954 års förvaltningsreform synes ha varit avgörande för valet av en uppdelad tygförvaltning, förutser kommittén alltså icke någon förändring under de närmaste åren. Rörande förvaltningsorganisationens samband med frågan om indelning i försvars- grenar vill kommittén endast tillägga, att ett eventuellt framtida avlägs- nande av nuvarande försvarsgrensgränser icke nödvändigtvis behöver leda till att tygförvaltningstjänsten sammanhålles i en central förvaltningsmyn- dighet. Andra möjligheter är också tänkbara, exempelvis särskild central förvaltning för något dominerande vapensystem vid sidan av gemensam förvaltning för övriga vapensystem.

Sammanfattningsvis hyser kommittén i fråga om tygförvaltningstjänsten den uppfattningen, att det icke efter 1954 års förvaltningsreform inträffat och ej heller kan för den framtid, som nu kan överblickas, förutses inträffa några så avgörande förändringar i förutsättningarna för 1954 års beslut, att grundvalarna för tygförvaltningstjänstens organisation nu lämpligen bör rubbas.

Vad åter angår intendenturförvaltningstjänsten, har genom huvudför- valtningsprincipens tillämpning samordningen redan drivits så långt, att en övergång till gemensam organisation icke skulle i sak innebära någon omvälvande förändring. Då vidare en gemensam organisation synes kunna medföra vissa rationaliseringsvinster, hyser kommittén sympatier för in- förandet av en sådan organisation. Emellertid vill kommittén erinra om att försvarsministern, då han vid anmälan av 1954 års förvaltningsproposition fann övervägande skäl tala för att i dåvarande läge ställa inrättandet av ett gemensamt intendenturförvaltningsverk på framtiden, förklarade sig anse en för försvaret gemensam intendenturkår utgöra en visserligen icke oeftergivlig men i hög grad önskvärd förutsättning för det gemensamma verket. Dessa två organisationsfrågor borde därför enligt hans mening

lösas i ett sammanhang. Uppdrag att utreda kårfrågan lämnades seder- mera 1954 års personalkårutredning. Med hänsyn till det läge, vari frågan om intendenturförvaltningstjänstens organisation sålunda befinner sig, har försvarsledningskommittén ansett sig icke böra framlägga några förslag i ämnet.

De centrala förvaltningsmyndigheterna ställning i förhållande till Kungl. Maj:t och överbefälhavaren

Någon ändring i det nu rådande förhållandet, att de centrala förvaltning- arna är direkt underställda Kungl. Maj:t, har i allmänhet icke ifrågasatts vid de utredningar som gjorts i förvaltningsfrågan under de senaste de- cennierna. Det har ansetts, att den svenska ämbetsverksprincipen avgjort talar för den nuvarande ordningen.

Frågan har vid ett tillfälle avhandlats mera utförligt, nämligen av 1941 års militära förvaltningsutredning, som anförde:

»I enlighet med den princip som är den förhärskande inom svensk statsför- valtning lyda för närvarande samtliga försvarsväsendet tillhörande centrala för- valtningsmyndigheter omedelbart under Kungl. Maj:t.—_—

Den sålunda med sträng konsekvens upprätthållna principen, att de centrala ämbetsverken i sin ämbetsutövning äro Kungl. Maj :t omedelbart underställda, utgör ett särdrag för den svenska statsförvaltningen; i de kontinentala länderna äro som bekant motsvarigheterna till våra centrala ämbetsverk i allmänhet inor- ganiserade i själva ministerierna. Den självständighet gentemot regeringsmakten, som sålunda tillkommer de svenska ämbetsverken och som ytterligare framhåves genom principen om ämbetsmännens oavsättlighet, är uppenbarligen av stort värde för bevarandet av fastheten i vår statsförvaltning. Men denna självständighet får å andra sidan icke utvidgas därhän, att en ny instans insättes mellan Kungl. Maj:t och de centrala förvaltningsmyndigheterna, vilket ju närmast bleve inne- börden av det stundom framförda önskemålet om att de militära centralförvalt- ningsorganen borde i sin verksamhet vara underställda överbefälhavaren eller försvarsgrenscheferna i deras egenskap av militärmyndigheter. En sådan anord- ning skulle beröva departementschefen ett av hans viktigaste hjälpmedel vid ståndpunktstagandet till förvaltningsfrågor i högsta instans.—_—

Detta utesluter givetvis icke, att åt de högsta militära myndigheterna kan i annan ordning inrymmas ett vidsträckt inflytande på förvaltningsmyndigheternas verksamhet.:

I propositionen 1943: 180, där förvaltningsutredningens förslag an- mäldes, var föredraganden inne på samma linjer:

»Såsom framgår av den i det föregående lämnade redogörelsen har överbefäl- havaren ansett, att ett skiljande mellan kommando- och förvaltningsmyndighet i näst högsta instans icke vore förenligt med en fullt rationell ledning av för- svaret. Enligt hans mening borde frågan om en enhetlig ledning av försvars— förvaltningen undersökas. För min del uttalade jag mig redan vid framläggande av propositionen 1942: 210 angående den fortsatta utbyggnaden och organisatio- nen av landets försvarskrafter för en begränsning av överbefälhavarens åliggan-

den, i syfte att bevara hans tid och förmåga åt de stora frågornas bemästrande samt för en effektiv avlastning av överbefälhavaren från allt detaljarbete. I likhet med 1940 och 1941 års utredningar anser jag därför, att överbefälhavaren icke bör vara ett mellanled mellan Kungl. Maj:t och de centrala ämbetsverken inom den militära förvaltningen.»

Statsrådet räknade emellertid med inflytande för överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna direktivvägen. Denna anordning har i nuvarande in- struktioner utformats enligt följande (bortsett från bestämmelser rörande anslagsäskanden, för vilka redogörelse lämnas under avsnittet »Budget- arbete»).

I försvarsgrensförvaltningarnas instruktioner stadgas:

»(Armétygförvaltningen) skall vid fullgörande av sina uppgifter ställa sig till efterrättelse de direktiv, som överbefälhavaren finner erforderligt meddela för tillgodoseende av krigsberedskapen samt för de militära operationernas planlägg- ning och genomförande. Det åligger (armétygförvaltningen) att hålla överbefäl- havaren underrättad om uppkommande frågor av sådan art. Därest i särskilt fall (armétygförvaltningen) finner sig icke kunna efterkomma överbefälhavarens di- rektiv och samförstånd icke kan nås, skall frågan av överbefälhavaren understäl- las Kungl. Maj ;t.»

Av betydelse bl. a. för långsiktsplaneringen är detta stadgande i samma instruktioner:

»Det åligger förvaltningen att biträda Överbefälhavaren med utarbetande av de förslag, som beröra ämbetsverkets arbetsområde och som överbefälhavaren kan finna erforderligt avlåta till Kungl. Maj:t, samt att till överbefälhavaren in- komma med de yttranden och utredningar, som han påkallar och som ämbets- verket kan lämna.:

Försvarsgrenschefernas inflytande har uttryckts sålunda:

»(Armétygförvaltningen) har vidare att i sin verksamhet taga behörig hän- syn till de anvisningar och föreskrifter av militär art, som chefen för (armén) finner erforderligt meddela rörande ämbetsverkets verksamhet.»

De gemensamma förvaltningarnas instruktioner innehåller bestämmelser motsvarande dem som nu återgivits, dock med tre avvikelser. Sålunda har området för överbefälhavarens direktivrätt gentemot civilförvaltningen pre- ciserats till ämbetsverkets uppgifter med planläggning och förberedande av kassa- och räkenskapsväsendet vid krig eller krigsfara. Vidare föreskrives i de tre nu ifrågavarande instruktionerna att i ärende av större vikt för den militära verksamheten vederbörande försvarsgrenschefs mening skall in- hämtas, varjämte skyldighet att inkomma med begärda yttranden och ut— redningar stadgats i förhållande icke blott till överbefälhavaren utan även till försvarsgrenscheferna.

I försvarsgrenschefernas instruktioner sägs: »Armé- (marin-, flygvapen-)chefen äger meddela försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen, försvarets sjukvårdsstyrelse och armé- (marin-, flyg-) -förvaltningen de anvisningar och föreskrifter av rent militär art, som han med avseende på vederbörande myndighets verksamhet finner erforderliga.»

I chefens för flygvapnet instruktion stadgas härjämte:

»I samråd med vederbörande försvarsgrenschef äger chefen för flygvapnet vi- dare meddela armé- och marinförvaltningarna anvisningar och föreskrifter i frågor, som angå av dessa ämbetsverk förvaltad materiel för luftbevakningen.»

Sammanfattningsvis gäller alltså det förhållandet, att krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter är ansvariga direkt inför Kungl. Maj:t för sin verksamhet men att dei fråga om dennas inriktning är underkastade ett sådant inflytande från överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna, att de icke är helt jämförbara med andra ämbetsverk.

På sina håll anser man det icke längre så självklart, att försvarsförvalt- ningarna skall vara direkt underställda Kungl. Maj:t. Om förvaltningarna ställdes under överbefälhavarens ledning _ eventuellt under en gemensam styrelse med överbefälhavaren som ordförande _ skulle man enligt denna meningsriktning bättre än nu kunna tillgodose behoven av samordning mel- lan olika förvaltningsområden för att förhindra olämpligt dubbelarbete och för att bringa sådana åtgärder inom skilda områden, som erfordras för framtagandet av ett och samma system, i takt med varandra.

Kommittén vill för sin del erinra om att man från statsmakternas sida tidigare (se bl.a. prop. 1943: 180) bestämt hävdat, att allt detaljarbete bör avlastas från överbefälhavaren i syfte att bevara dennes tid och förmåga åt bemästrandet av de stora frågorna. Till denna princip vill kommittén från sina utgångspunkter helt ansluta sig. I och för sig skulle man visser- ligen kunna tänka sig att överbefälhavaren bleve chef för förvaltningarna utan att principen ifråga träddes för nära. Ett chef skap för överbefälhavaren skulle nämligen kunna konstrueras efter mönster av den nuvarande led- ningen av försvarsgrensförvaltningarna. Överbefälhavaren skulle därvid förutsättas utöva sin beslutanderätt som förvaltningschef endast beträffan- de förslag till anslagsäskanden och andra särskilt betydelsefulla ärenden, medan förvaltningarnas verksamhet i övrigt skulle ledas av souschefer. I försvarsgrensförvaltningarna kunde försvarsgrenschefernas. inflytande säkras genom ledamotskap i förvaltningen och därmed följande reserva- tionsrätt. Kommittén vill emellertid framhålla, att möjligheter för överbe- fälhavaren att inverka på de väsentliga frågor inom förvaltningsområdet, med vilka han enligt det anförda lämpligen bör ta befattning, redan finnes eller väl kan åstadkommas utan att förvaltningarnas ledning omorgani- seras. De viktigaste frågorna är inriktningen av förvaltningarnas anskaff- ningsverksamhet och utarbetande av förslag till anslagsäskanden. På den senare verksamheten äger överbefälhavaren redan nu ett inflytande, som synes kommittén i stort sett lämpligt avvägt; härmed sammanhängande spörsmål behandlas närmare i det följande avsnittet »Budgetarbete». Vad åter angår anskaffningsverksamhetens inriktning, kan och bör denna i stora drag bestämmas genom den långsiktsplanering, som enligt kommitténs förslag skall ledas av överbefälhavaren. I anslutning härtill vill

kommittén dock framhålla såsom angeläget att överbefälhavaren fortlöpan- de får rapporter om hur förverkligandet av materielplanerna fortskrider och därigenom får överblick och möjlighet att vid behov ingripa.

Vid bedömandet av förevarande spörsmål bör också hållas i minnet, att stora uppgifter i fråga om samordning och rationalisering på förvalt- ningsområdet åvilar försvarets förvaltningsdirektion. Vissa ytterligare upp— gifter torde kunna tillföras direktionen. Denna fråga behandlas i ett senare sammanhang.

Försvarsledningskommittén finner således, att erforderligt inflytande på förvaltningsverksamheten kan tillförsäkras överbefälhavaren utan ändring av de centrala förvaltningsmyndigheternas nuvarande ställning i förhållan— de till Kungl. Maj:t. Med hänsyn härtill föreligger enligt kommitténs me- ning icke skäl för ändring i detta avseende.

Chefskapet över försvarsgrensförvaltningarna

Ett huvudskäl för bibehållandet av försvarsgrensvis organiserad tyg- och intendenturförvaltningstjänst har tidigare framhållits vara, att försvars- grenscheferna är ansvariga för sina försvarsgrenars materielutrustning och att försvarsgrensvis ordnad förvaltning ger de bästa möjligheterna till kon- takt mellan dessa chefer med sina stabsorgan och förvaltningsorganisatio— nen. Kommittén har också förklarat sig räkna med att försvarsgrenschefer— na tills vidare kommer att bära det direkta ansvaret för försvarsgrenarnas materielutrustning och bl.a. av detta skäl icke ansett sig nu böra föreslå ett frångående av systemet med försvarsgrensvis ordnad tygförvaltning. Det kan emellertid förtjäna övervägas, i vilka former försvarsgrenschefen lämpligast hör tillförsäkras det inflytande på försvarsgrensförvaltningens verksamhet, som sålunda bör tillkomma honom på grund av hans ansvar för utrustningsfrågorna. Härom vill kommittén anföra följande.

Den nuvarande ordningen, enligt vilken försvarsgrenscheferna är chefer för respektive förvaltningar medan det närmaste chefskapet över dessa utövas av souschefer, bygger på grundsatserna, att försvarsgrenschefen skall ha ett bestämmande inflytande över förvaltningen och att han vid fattandet av beslut som har förvaltningskaraktär skall fungera såsom chef för förvaltningen och därmed bära förvaltningsansvaret. Erfarenheten visar emellertid att man på sina håll icke alltid inser hur anordningen avsetts fungera. Den missuppfattningen förekommer sålunda, att försvarsgrens- chefen såsom myndighet, med sin stab, skulle vara överordnad förvalt— ningen. Man gör ibland icke klart för sig, att försvarsgrenschefen icke kan fatta förvaltningsbeslut i denna sin egenskap utan endast såsom chef för förvaltningen, efter föredragning i denna och i övrigt i de former som förvaltningens instruktion föreskriver.

Kommittén vill i detta sammanhang erinra om följande uttalande av 1956 års försvarsförvaltningssakkunniga (betänkande del I, 5. 41):

»Samarbetet mellan försvarsgrensstaber och förvaltningar avser en fråga, med vilken de sakkunniga inte haft att taga befattning. Denna fråga är emellertid av stort intresse. Visserligen kan på grund av att försvarsgrenscheferna även är förvaltningschefer alla meningsskiljaktigheter avgöras på ett auktoritativt sätt. I det löpande samarbetet, där parterna är företrädda av tjänstemän på olika ni- våer, får stabernas militärt betingade synpunkter och önskemål inte betraktas som bindande anvisningar, varigenom de ekonomiska och tekniska synpunkterna löper risk att inte bli tillbörligt beaktade vid den avvägning, på vilka alla åt- gärder i anskaffningsfrågor skall grunda sig. Här må anmärkas, att den anvis- ningsrätt i förhållande till de Kungl. Maj:t direkt underställda försvarsgrens- förvaltningarna, som försvarsgrenschefen har, enligt sakens natur varken kan delegeras till eller eljest utövas av underställd myndighet eller befattnings- havare.»

Det är otvivelaktigt en svaghet i den nuvarande anordningen med för- svarsgrenscheferna som chefer för försvarsgrensförvaltningarna, att den på sätt här angivits ger utrymme för missuppfattningar rörande förhållandet mellan försvarsgrenschefen som myndighet och förvaltningsmyndigheten. I och för sig skulle det medföra en klarare organisation, om försvarsgrens- chefernas dubbelställning upphävdes och särskilda förvaltningschefstjäns- ter inrättades. Det inflytande på förvaltningarna, som bör tillkomma för- svarsgrenscheferna, finge då utövas genom direktiv. För att försvarsgrens— chefens inflytande icke skulle försvagas jämfört med nuläget, bleve det nödvändigt att dylika direktiv finge bindande karaktär. I så fall kunde emellertid försvarsgrenschefen komma att i realiteten råda över förvalt- ningsmyndighetens beslut i förvaltningsfrågor, medan denna myndighet skulle inför Kungl. Maj:t bära det formella ansvaret för besluten. En dylik ordning vore enligt kommitténs mening icke tillfredsställande. Med hänsyn härtill och då nuvarande system i stort sett synes ha fungerat väl, anser sig kommittén icke böra föreslå ändring i vad som nu gäller beträffande chefskapet över försvarsgrensförvaltningarna.

C. Granskning av särskilda verksamhetsgrenar

Långsiktsplanering och materielanskaffning

Långsiktsplaneringens betydelse för materielanskaffningen, liksom för annan förvaltningsverksamhet, har kommit till uttryck i allmänna försvars- förvaltningsreglementet, där det föreskrives att verksamheten skall präg- las av förutseende, planmässighet och god hushållning.

Alla de långsiktsplaner, som enligt överbefälhavarens tidigare omnämn- da anvisningar skall utarbetas för olika verksamhetsområden, förutsätter att en förvaltningsmässig planering äger rum. För att det skall säkerställas

att denna planering ansluter sig till gällande riktlinjer för krigsmaktens utveckling och avvägning måste överbefälhavaren kunna påverka den. Överbefälhavaren måste också kunna infordra underlag för sin planerings- verksamhet. Enligt vad som tidigare framgått är det i nuvarande instruk- tioner sörjt för att båda dessa krav tillgodoses. Grundläggande betydelse för den fortsatta planläggningen på försvarsgrensnivån har de kostnads— ramar för försvarsgrenarna, som överbefälhavaren fastställer inom den av statsmakterna beslutade totalramen för försvarets budget. Dessa delramar måste respekteras, om planläggningen skall få någon mening.

Det är givetvis nödvändigt, att överbefälhavaren fortlöpande får del av planläggningsarhetet och förvaltningsverksamhetens inriktning på för- svarsgrensnivå. Om ursprungsdirektiven för planläggningen icke följes, skall toppmyndigheten ingripa. Endast en växelverkan mellan direktivgiv- ning från den högre instansen och uppföljning av arbetsläget i den lägre ger möjligheter till verkligt rationell långsiktsplanering för försvaret i dess helhet.

I anslutning till den förvaltningsmässiga planeringen sker på försvars- grensnivån en teknisk planering, som måste bedrivas med mycket stort för- utseende för att framstegen på det tekniska området skall kunna utnyttjas på mest rationella sätt. Eftersom våra resurser är begränsade, måste pro— jektverksamheten så tidigt som möjligt koncentreras på sådana alternativ, som det finns tekniska, ekonomiska, operativa och organisatoriska förut- sättningar att fullfölja. Överbefälhavaren bör ha rättighet och skyldighet att bestämma om igångsättandet av dyrbara och omfattande materielpro- jekt. Särskilt stora materielprojekt, liksom även mycket omfattande inköp från utlandet, bör genom överbefälhavaren underställas Kungl. Maj:t.

De långsiktsplaner, som ligger till grund för anskaffningsverksamheten, utarbetas av försvarsgrensledningen _— stah och förvaltning i samråd _ varvid staben svarar för den taktiskt-organisatoriska delen och förvalt- ningen för den tekniskt-ekonomiska. Inom den fastställda materielplanens ram beslutas anskaffningarna av förvaltningen.

Anskaffningsverksamheten består av förarbete, d. v. 5. den verksamhet som omfattar projektering, utveckling, konstruktion och försök, samt

upphandling, d.v.s. den verksamhet som omfattar utarbetande av tek- niska bestämmelser för tillverkning eller upphandling, inköpets verkställ- ande, leveranskontroll och garantiövervakning samt utarbetande av mate- rielbeskrivningar och tekniska underhållsinstruktioner.

Under denna anskaffningsverksamhet planlägges och utföres försök av förvaltningen i samråd med staben och eventuella modifieringar vidtages. Likaså utredes behov av förråds- och utbildningslokaler, garage- och hangarutrymmen, skjutfält och övningsplatser samt genomföres försök rörande taktik, organisation, utbildning och hjälputrustningar så att om möjligt materielen kan direkt tagas i bruk, när den levereras.

Kommittén anser det icke nödvändigt att i detta sammanhang penetrera de olika delarna av anskaffningsverksamheten. Däremot bör något nämnas om anskaffningsarbetets fördelning och samordning förvaltningarna emel- lan. De materielområden, på vilka projektering, utveckling, konstruktion och försök inriktas vid de skilda förvaltningarna, kan något förenklat anges sålunda.

Armétygförvaltningen —- vapen, från handvapen och finkalibriga auto- matvapen till lätta och tunga pjäser, luftvärnspjäser och pansarvärnspjäser, samt ammunition och eldledningsinstrumenteringar till dessa vapen, ro- botar för motsvarande ändamål, stridsfordon inklusive vapen till dessa, transportfordon av special- eller standardutförande, skyddsmateriel mot kemiska och radioaktiva stridsmedel samt sambandsmedel av många olika typer.

Arméintendenturförvaltningen — beklädnadsutrustning, utrustning för truppernas försörjning med livsmedel och drivmedel, förläggningsmateriel.

Marinförvaltningen —— skeppsbyggnad, för fartygsplattformen och sjö- mål särskilt avpassade vapen (innefattande även robotar), ammunition, spanings- och eldledningsutrustning (häri inbegripet kustartilleriet), för sjötjänst utformad personlig utrustning och skyddsmateriel.

Flygförvaltningen — flygplan och deras beväpning inklusive flygburna robotar och ammunition, luftbevaknings- och stridsledningsmateriel, luft- försvarsrobotar, för flygtjänst särskilt avpassad personlig utrustning.

Fortifikationsförvaltningen —— byggnader, särskilt befästningar, för hela försvaret.

Sjukvårdsstyrelsen — sjukvårdsmateriel, inklusive sjukhusutrustningar, för hela försvaret.

Denna områdesuppdelning innebär dock icke att beröringspunkter sak- nas. Inom vapenområdet är handvapen gemensamma för hel-a försvaret, lättare automatvapen och pjäser kan användas inom andra försvarsgrenar än armén, vapentekniken överhuvudtaget har flera grunddrag som är ge- mensamma för olika applikationer, eldlednings- eller snarare stridsled- ningsutrustningen för arméns och marinens luftvärn har många drag ge— mensamma med flygvapnets luftbevaknings- och stridsledningssystem, ammunitionstekniken har liksom vapentekniken vissa grunddrag som är generella. Skyddsmateriel, särskilt för personligt skydd, är i princip obe- roende av soldatens försvarsgrenstillhörighet. Sambandsmedlen — av ge- nomgående teleteknisk konstruktion — har gemensamma grundelement, o. s. v.

Av besparingsskäl är det nödvändigt att taga tillvara alla möjligheter att samordna verksamheten, där beröringspunkter sålunda finnes. Detta bör ske redan under förarbetet före upphandling. I nuvarande organisa- tion har man sökt tillgodose kravet på samordning främst genom huvud— förvaltningsprincipen samt genom försvarets förvaltningsdirektions och samarbetsdelegationernas verksamhet.

Den praktiska tillämpningen av huvudförvaltningsprincipen är f.n. under utredning inom förvaltningsdirektionen. Kommittén vill i an— slutning härtill som sin mening uttala, att det är angeläget att under- söka och praktiskt pröva vilka möjligheter som finnes att utvidga huvud- förvaltningsprincipen till att omfatta även förrådshållning, vård och underhåll samt materielinspektion. Om och i den mån en dylik ut— vidgning visar sig möjlig och lämplig, skulle man nå fram till ett system där en förvaltning beträffande viss materiel helt betjänar flera försvars- grenar. Kommittén är medveten om att vissa svårigheter kan vara för- knippade med införande av en dylik »korsförvaltning» men anser frågan vara ytterst betydelsefull för framtiden.

Förvaltningsdirektionens verksamhet i samordnande syfte tillmäter kommittén stor betydelse. Icke minst torde inslaget från näringslivet i direktionens sammansättning vara av värde. De anmärkningar i fråga om effektiviteten i direktionens verksamhet, som ibland framförts, torde när- mast få tillskrivas de omständigheterna att verksamheten ännu ej funnit sin slutliga form utan i viss mån varit försöksbetonad och att arbetsformerna präglats av en viss tungroddhet. I den nya instruktion, som trätt i kraft 1/1 1960, har möjlighet öppnats att i vissa fall tillämpa enklare handlägg- nings-former än som tidigare kunde ske, i det att direktionen bemyndigats överlämna avgörandet av visst ärende eller viss grupp av ärenden åt kans- lidirektören. Det torde få förutsättas att härvid avsetts icke kontroversiella samordningsärenden m.m. samt rutinärenden. Kommittén anser detta vara en värdefull rationalisering, som medför snabbare handläggning av ifråga— varande ärenden och sparar ledamöternas tid för de mera komplicerade ärendena, vilka alltjämt skall handläggas i plenum. I fråga om dessa ären- den har det framförts att handläggningen ibland drar ut på tiden på grund av vissa svårigheter att driva fram en kontroversiell fråga till ett avgörande. Till sådana svårigheter kan ha bidragit att förvaltningsdirektionen fort— farande är en relativt ny företeelse och att, såsom ovan antytts, dess arbets- former ännu icke vunnit stadga. En annan orsak torde vara att vissa frågor blivit kontroversiella genom att hittillsvarande långsiktsplanering icke till alla delar varit tillräckligt underbyggd. Det är emellertid kommitténs upp- fattning, att direktionens verksamhet härvidlag kommer att underlättas ge— nom den organisation av krigsmaktens högsta ledning som kommittén föreslår, eftersom denna är ägnad att säkerställa att viktiga frågor är fullt klarlagda från militära synpunkter då de upptages i förvaltningsdirektio- nen.

Kommittén vill slutligen beröra frågan om samordning mellan de centrala förvaltningsmyndigheterna med avseende på deras personaltillgångar. Den ökade fasthet i organisationen, som blev ett resultat av 1954 års för- valtningsreform, anser kommittén vara ett värde som i princip bör bevaras. Med hänsyn till att utvecklingen medför och i allt högre grad kan väntas

medföra förskjutningar i förvaltningarnas uppgifter, är det emellertid ock- så angeläget att organisationen besitter en viss rörlighet och elasticitet. Problemet att förena dessa önskemål har, då det gäller de interna avväg- ningarna på kort sikt inom försvarsgrensförvaltningarna, tills vidare lösts genom vissa bemyndiganden för ämbetsverken—att omflytta tjänster och personal. Någon rörlighet i personalhänseende mellan de särskilda förvalt— ningarna finnes däremot icke. Åstadkommandet av en dylik rörlighet, sär- skilt då det gäller utnyttjandet av specialister inom olika områden, är emellertid enligt kommitténs mening en angelägen uppgift. Även om man tills vidare bör räkna med försvarsgrensvis organiserade materielförvalt- ningar med egna personalstater, vore det irrationellt att icke bedöma upp- kommande personalbehov hos en sådan myndighet mot bakgrunden av mot— svarande tillgångar och behov inom den centrala försvarsförvaltningen som helhet. Kommittén anser för sin del att en lösning enligt följande linjer skulle vara lämplig.

När förvaltningsdirektionen löser en fråga enligt huvudförvaltningsprin- cipen, skall lösningen även innefatta de personalfrågor som berör förvalt— ningsobjektet. Förvaltningsdirektionen och samarbetsdelegationerna synes även i övrigt ha goda förutsättningar att observera ojämnheter i organisa- tion och personaltillgång. För behandling av sådana uppkommande problem bör enligt kommitténs mening tillkomma en särskild samarbetsde- legation för organisations- och personalfrågor. Skulle förvaltningsdirektio— nen, efter att ha mottagit redogörelse för delegationens åtgärder i ett dylikt ärende, icke kunna komma till någon lösning, bör direktionen ha att under- ställa frågan Kungl. Maj:ts prövning.

Med det nu skisserade systemet skulle enligt kommitténs mening för- valtningsdirektionen få ökade möjligheter att verka för en sådan själv- sanering inom förvaltningsorganisationen, som otvivelaktigt är angelägen för framtiden.

Forskning Allmänna synpunkter

Behovet av en egen militärteknisk forskningsorganisation och värdet av det forskningsarbete, som där bedrives, har klart kommit till uttryck bl.a. i ÖB—utredningarna 1957, i 1955 års försvarsberednings utlåtande 18/2 1958 rörande de allmänna riktlinjerna för krigsmaktens fortsatta utveckling samt i Kungl. Maj:ts proposition 1958: 11.0.

Forskningsverksamheten kan i stort uppdelas i två delar, av vilka den ena skall ge underlag för bedömning av nuläget i utlandet och av den fram- tida utvecklingen av militärtekniken (prognoser), medan den andra skall ligga till grund för militärtekniska tillämpningar inom vårt eget försvar

beträffande ny materiel och nya metoder. Prognosverksamheten skall ge primära underlag för försvarsplaneringen och får icke påverkas av avväg- ningar mellan försvarsgrenarna eller mellan olika vapensystem. Den forsk- ning, som syftar till att skaffa fram för prognosverksamhet erforderliga ut- gångsvärden, måste dock planeras med hänsynstagande till den allmänna målsättningen för försvaret. Det är av stor betydelse, att alla områden, som är eller synes bli av vikt för den militära verksamheten, blir täckta. För- svarets forskningsorganisation kan icke ensam bevaka alla de vetenskapliga områden, som kan bli berörda, utan verksamheten måste bedrivas i nära samarbete med andra forsknings- och utvecklingsorgan inom landet. Det är även av stor betydelse att utländska forskningsresultat tillvaratages.

Den del av forskningsverksamheten, som tjänar syftet att tillföra vårt försvar ny materiel och nya metoder, måste på grund av våra begränsade resurser bedrivas med sträng prioritering. Eftersom de största ekonomiska och personella insatserna faller på konstruktion, tillverkning och underhåll av materielen samt utbildning av trupp för dess användning, måste redan vid forskningsplaneringen hänsyn tagas till dessa faktorer, så långt det är möjligt. Planeringen sker i överensstämmelse med långsiktsplaneringen och i samarbete bl.a. mellan försvarets forskningsanstalt, försvarsstaben och försvarsgrensstaberna samt, speciellt vid detaljplaneringen för olika delområden, försvarsgrensförvaltningarna och civilförsvarsstyrelsen.

När det gäller utformningen av forskningsplaner står det klart att någon mera ingående planering på lång sikt icke är principiellt möjlig. Resultaten av egen och andras verksamhet, vilka framkommer successivt, blir av- görande för det vidare handlingsprogrammet.

Den del av forskningsverksamheten, som avser inriktningen på »nya vapen», avser icke enbart vapen i egentlig mening utan i stor utsträck- ning även skyddsmateriel och skyddsmetoder samt transport- och spa- ningsmateriel m.m. Emedan vårt försvar måste anpassas med hänsyn till de vapen angripare kan komma att välja, är det betydelsefullt att den forsk- ning som avser skyddet icke har några väsentliga luckor.

Man kan särskilja tre olika huvudområden för forskningen, nämligen det naturvetenskapliga och tekniska, det medicinska samt det humanistiska området. Den svenska försvarsforskningen måste spänna över alla dessa områden. I detta sammanhang — forskningsverksamhet, sedd som ett led i förvaltningsverksamheten — beröres emellertid endast de tekniskt-veten- skapliga och medicinska forskningsområdena. Till forskningen kan även hänföras den operationsanalytiska verksamheten, vilken i stort kan sägas innebära, att man genom vetenskapliga — ofta statistiska — metoder söker skapa underlag för bedömande av hur tillgängliga och anskaff- bara resurser bör avvägas och användas för att på bästa sätt lösa viss uppgift.

Organisation och ledning

I den tekniskt-vetenskapliga och medicinska forskningen för försvaret med- verkar försvarets forskningsanstalt, försvarsstaben, försvarsgrensförvalt- ningarna, fortifikationsförvaltningen, försvarets sjukvårdsstyrelse, statens medicinska forskningsråds försvarsmedicinska nämnd, flyg— och navalme- dicinska nämnden, försvarets fabriksstyrelse samt industrien, universitet och högskolor m.fl.

Huvudmyndigheten, försvarets forskningsanstalt, åligger att inom de om- råden, som är eller kan förutses bli av betydelse för rikets försvar, bedriva forskning, följa den vetenskapliga utvecklingen, inhämta kännedom om den forskningsverksamhet som bedrives inom riket samt samordna och främja denna verksamhet. Anstalten skall därjämte bl.-a. planlägga sin forskning, bearbeta forskningsuppgifterna och, i den mån uppgifterna kan och lämpligen bör överlämnas till annat forskningsorgan, fördela upp— gifterna på de statliga eller enskilda forskningsorgan som står till för- fogande.

Vid sin planläggning av forskningen skall anstalten samråda med över- befälhavaren heträffande verksamhetens huvudsakliga inriktning. An— stalten skall därjämte samarbeta med övriga myndigheter inom krigs- makten, med statliga och enskilda forskningsorgan samt med andra myn- digheter och institutioner, vilkas uppgifter har samband med anstaltens verksamhet. Överbefälhavaren, försvarsgrenschef, central förvaltningsmyn- dighet inom krigsmakten, civilförsvarsstyrelsen och försvarsmedicinska nämnden äger anvisa forskningsuppgifter till anstalten.

Forskningsanstaltens planläggning utmynnar i en femårsplan och en ettårsplan. Femårsplanen omfattar en redogörelse för de olika huvudom— råden, som skall bearbetas. Planen grundar sig bl. a. på insända uppgifter om forskningsbehov och är noggrant genomgången vid prioriteringskon- fcrenser som anordnas av försvarsstaben. Ettårsplanen är mera detaljerad och utgör en fullständig sammanställning i tablåform av arbetsläget för olika forskningsuppgifter samt en plan för arbete under närmast följande budgetår. Dessa s.k. forskningstablåer tillkommer efter samråd med för- svarsstaben och försvarsgrensledningarna och utsändes liksom femårs- planen till dessa.

Anstaltens forskning bedrives icke enbart inom anstalten, utan forsk- ningsuppdrag lägges också ut på andra lämpliga forskningsorgan, både stat- liga och enskilda.

Försvarsstabens forskningsavdelning, ingående i stabens sektion IV, medverkar i forskningsverksamheten icke såsom direkt forskande organ (annat än genom studier av litteratur m.m.) utan såsom försvarsstabens organ för behandling av prioriteringsfrågor. Lösandet av dessa frågor är beroende av försvarets långsiktsplanering i övrigt, vilket arbetsområde

inom försvarsstaben bearbetas i sektion IV. Forskningsavdelningen bi— träder även i underrättelse- och upplysningsverksamheten.

Färsvarsgrensförvaltningarna skall instruktionsenligt inom sina arbets- områden bl. a. ombesörja att materielen hålles i tidsenligt skick samt följa den tekniska utvecklingen och bearbeta härvid insamlat material.

För att få erforderligt underlag för att lösa dessa uppgifter måste för- valtningarna i en eller annan form begagna den moderna forskningstek- niken och tillgodogöra sig forskningens resultat. Någon egentlig forskning kan naturligen ej ske och forskningens resultat ej ens helt bearbetas inom förvaltningarna. I stället eftersträvar man att utnyttja all den sakkunskap som finnes vid industrier, institut, högskolor ni. m. såväl inom som utom landet och att initiera och försöka inrikta forskning vid dessa. Främst ut— nyttjas den målbundna forskningen vid försvarets forskningsanstalt, statens skeppsprovningsanstalt, flygtekniska försöksanstalten, flyg— och na— valmedicinska nämnden och de tekniska högskolorna samt tillverkare inom olika grenar av industrien, t.ex. AB Bofors, SAAB, Flygmotor och ASEA samt varvs- och teleindustrier. Men man tillgodogör sig även all- männa forskningsresultat, d.v.s. resultat av den forskning som bedrives kontinuerligt utan att ha en bestämd inriktning på grund av särskilda di- rektiv eller beställningar (s.k. fri forskning).

Handläggningen av forskningsärenden är inom förvaltningarna icke centraliserad till någon organisatorisk enhet utan bedrives av de olika av- delningarna, byråerna och sektionerna i anslutning till deras övriga verk- samhet.

Fortifikationsförvaltningens uppgifter beträffande forskning och an- passning till utvecklingen av försvarets fortifikations- och byggnadsväsen- de avser forskning om olika vapens verkan på fortifikationer och bygg- nader. Härför erfordras bl.a. uppgifter om verkan av dessa vapen, d. v. s. forskning som tenderar mot och delvis även faller inom samma områden som forskningsanstaltens. Med hänsyn till verksamhetens omedelbara sam- band med konstruktion av befästningar har det ansetts nödvändigt med ett nära samarbete mellan den personal som omhänderhar forskningen och den som svarar för befästningskonstruktionerna. Det är därför viss forskningsverksamhet ansetts böra kvarligga inom förvaltningen. Den praxis som utbildats beträffande hela detta arbetsområdes uppdelning mellan förvaltningen och forskningsanstalten bedömes av båda dessa myn- digheter vara lämplig.

Forskningsverksamheten bedrives inom fortifikationsförvaltningen av en forskningssektion, som intill 1958 organisatoriskt ingick i förvaltningens befästningsbyrå men därefter fått en självständig ställning. Sektionen ar- betar i nära kontakt med såväl forskningsanstalten som de med konstruk- tionsuppgifter arbetande enheterna inom den egna förvaltningen och till-

godogör sig även resultat av annorstädes bedriven grundforskning inom ifrågavarande område.

Försvarets sjukvårdsstyrelse har med avseende på sjukvårdsmateriel och skydd mot ABC-stridsmedel uppgifter motsvarande dem som nyss nämnts för försvarsgrensförvaltningarna. Viss forskning initieras av styrelsen hos forskningsanstalten, försvarsmedicinska nämnden och universiteten. Inom ABC—stridsmedlens område bedrives i vårt land f. n. en omfattande forsk- ning, som syftar till att åstadkomma en effektivare behandling av person- skador.

Försvarsmedicinska nämnden skall följa och samordna den allmänna försvarsmedicinska forskningen samt ta initiativ till och medverka vid lösandet av sådana forskningsuppgifter. Nämnden skall även genom under- stöd till institutioner och enskilda forskare främja den försvarsmedicinska forskningen inom landet liksom studier av densamma utomlands. Nämnden skall medverka till lösande av problem, som anmäles av försvarets myn- digheter och civilförsvarsstyrelsen.

Den allmänna försvarsmedicinska forskningen bedrives vid försvarets forskningsanstalt och statens bakteriologiska laboratorium men även vid andra institutioner samt av enskilda forskare. Någon egen forskningsverk- samhet bedrives icke av nämnden.

Flyg- och navalmedicinska nämnden har uppgifter liknande försvarsme- dicinska nämndens inom ett forskningsområde, som är avgränsat från den allmänna försvarsmedicinska forskningen och omfattar vissa speciella frågor som t.ex. påfrestningar av olika slag under flygning och dykeri- arbete. Nämnden skall även medverka till lösande av uppgifter, varom fram- ställning göres av marinens, flygvapnets samt den civila sjö- och luft- fartens myndigheter.

Den flyg- och navalmedieinska forskningen bedrives i huvudsak vid de fysiologiska institutionerna vid universiteten i Uppsala och Lund, Karo- linska mediko-kirurgiska institutet och gymnastiska centralinstitutet samt i viss utsträckning vid klinikerna för otiatri och oftalmiatrik vid universi- teten. I motsats till försvarsmedicinska nämnden skall flyg- och naval- medicinska nämnden själv igångsätta och bedriva forskning. Denna utföres av hos nämnden anställda laboratorer, som dock har sin tjänstgöring för- lagd till nyssnämnda fysiologiska institutioner. Någon särskild forsknings- och försöksanstalt för nämnden finnes sålunda icke.

Försvarets fabriksstyrelse bedriver viss forskningsverksamhet dels för utveckling av den egna fabrikstekniska verksamheten, dels och huvudsak- ligen för försvarsgrensförvaltningarna. Denna forskning får dock betraktas som en beställningsforskning av samma karaktär som den som bedrives vid de civila industrierna m. fl. Verksamheten sammanhänger liksom hos industrierna oftast med den efterföljande försöksverksamheten och till- verkningen.

Kommitténs uttalanden

Försvarets forskningsanstalt avgav 1958 förslag till ny instruktion för an- stalten. Vid remissbehandlingen av förslaget påtalade överbefälhavaren, att där icke förutsatts någon rätt för överbefälhavaren att meddela forsk- ningsanstalten direktiv för tillgodoseende av krigsberedskapen samt de mi- litära operationernas planläggning och genomförande. Överbefälhavaren åberopade att instruktionerna för försvarsgrensförvaltningarna och de ge- mensamma förvaltningsmyndigheterna innehåller en sådan direktivrätt. Forskningsanstaltens styrelse anförde med anledning härav i huvudsak att överbefälhavaren redan hade möjlighet att påverka inriktningen av an— staltens verksamhet, bl.a. genom ledningen av högkvarteret och genom den samarbetsrutin, som utvecklats.

I den instruktion för forskningsanstalten, som utfärdades i januari 1959, intogs icke några sådana bestämmelser om direktivrätt, som överbefäl- havaren föreslagit.

Kommittén anser för sin del, att möjligheterna för överbefälhavaren att påverka inriktningen av anstaltens verksamhet synes i huvudsak vara i tillfredsställande grad tillgodosedda i olika former. Enligt anstaltens in- struktion skall forskningens inriktning planläggas i samråd med överbefäl- havaren, som också äger anvisa forskningsuppgift. Överbefälhavaren äger vidare utse militär befattningshavare .att såsom hans företrädare närvara vid anstaltsstyrelsens sammanträden. Representanten har visserligen icke rösträtt i styrelsen men väl reservationsrätt. Genom den ledning av lång- siktsplanering och budgetarbete, som enligt kommitténs förslag skall till- komma överbefälhavaren, kommer denne att ha ett direkt inflytande på den ram, inom vilken forskningsverksamheten skall bedrivas, och även på forskningens inriktning.

Samordningen av forskningsverksamheten hör naturligen på det högsta planet nära samman med långsiktsplaneringen för försvaret i dess helhet. Härför ansvarar överbefälhavaren, varvid forskningsavdelningen inom för- svarsstabens sektion IV står till hans förfogande som samordningsorgan.

I övrigt är däremot linjerna för forskningens samordning icke fullt klara. Försvarsgrensförvaltningarna m.fl. har helt fria händer att lägga ut forsk- ningsuppdrag på civila institutioner, industrier m.m. Om därvid forsk- ningsanstalten icke blir orienterad, kan dubbelarbete uppkomma. I en del fall kan det vara en fördel med visst dubbelarbete inom forskningen, efter- som det kanske är flera institutioners ansträngningar inom ett och sam- ma område som ger resultat. Men dubbelarbetet måste vara reglerat. Del- vis är det f.n. sörjt för samordning genom de »forskningstablåer» som tidigare omtalats. Detta är emellertid icke tillräckligt och därför pågår, enligt vad kommittén erfarit, åtgärder för att åstadkomma en samordnings- rutin olika forskningsorgan emellan med försvarets forskningsanstalt som,

sammanhållande. Kommittén tillmäter dessa samordningsfrågor stor bety- delse och anser det nödvändigt att pågående undersökningar leder fram till en effektiv arbetsrutin. Sammanhållande organ synes i detta hänseende lämpligen böra vara försvarets forskningsanstalt.

Slutligen bör här omnämnas att kommittén gör vissa uttalanden rörande den försvarsmedicinska forskningen under rubriken Sjukvårdstjänst i kap. IX.

Budgetarbete Allmänt

Någon fastställd definition av begreppet budgetarbete finnes icke. Den verksamhet, som vanligen avses därmed, kan i detta sammanhang beteck- nas som ett arbete inom försvarets centrala myndigheter, vilket skall resul- tera i förslag till Kungl. Maj:ts äskanden hos riksdagen av anslag och be- myndiganden under fjärde huvudtiteln och försvarets kapitalbudget.

Innebörden kan emellertid utvidgas. Sålunda kan till budgetarbetet hän- föras upprättandet av förslag till Kungl. Maj:ts dispositionsföreskrifter (regleringsbrev) och omsättandet av dessa föreskrifter i bestämmelser av- sedda för vederbörande myndighets egna underavdelningar eller under- lydande myndigheter. Denna verksamhet avser kommittén icke att be- handla. Däremot synes det vara av intresse att beröra sådan verksamhet, som åsyftar förbättringar av regler och metoder för beräkning och dispo- sition av anslagsmedel och beställningsbemyndiganden.

Frågan om budgetarbetets samband med andra funktioner har berörts i inledningen till detta kapitel. I anslutning till vad där anförts skall nu endast erinras om att budgetarbetet schematiskt sett utgör ett mellanled mellan långsiktsplanering och egentlig förvaltningsverksamhet ; budget- arbetet syftar till att precisera behovet av de ekonomiska resurserna för anskaffning m.m. i enlighet med långsiktsplaneringens intentioner.

Såsom förut framhållits utgör det av statsmakterna år 1958 fattade be- slutet om en för de närmaste åren på visst sätt bestämd årlig totalram för fjärde huvudtiteln en nödvändig grund för att långsiktsplaneringen, sådan denna verksamhet numera fattas, skall få erforderlig stadga och mening. Beslutet innebär en avvägning och har möjliggjort en planmässig inriktning av krigsmakten på längre sikt. Avvägningen realiseras via ett budgetarbete, som styres genom att totalramen uppdelas i delramar för olika områden inom krigsmakten.

Budgetarbetets ledning enligt nuvarande ordning

Inledningsvis torde få erinras om den redogörelse, som i kap. II lämnats för statsmakternas beslut 1943 rörande gången av krigsmaktens budget— arbete (i betydelsen förberedande av anslagsäskanden). Dessa beslut är alltjämt grundläggande för verksamhetens reglering. I det följande redo- göres närmare för hur besluten ifråga omsatts i vederbörliga av Kungl. Maj:t utfärdade instruktioner. Redogörelsen omfattar också av överbefäl- havaren utfärdade bestämmelser samt tillämpad praxis.

&) Driftbudgeten

Varje anslag för försvarsändamål skall förvaltas av den myndighet, till vars verksamhetsområde anslaget närmast hänför sig, och framställning om anvisande av medel under anslaget skall göras av denna myndighet. Sålunda avges förslag till äskanden av varje förvaltning för dess egna avlönin'gs- och omkostnadsanslag, av försvarsgrensförvaltning för den egna försvarsgrenens anslag till tygmateriel (motsvarande) och intendentur- materiel samt av försvarets civilförvaltning för försvarsgrenarnas anslag till avlöningar för fast anställd och värnpliktig personal ävensom åtskilliga för försvarsgrenarna gemensamma anslag, särskilt sådana som avses för ändamål av avlöningskaraktär.

Den omständigheten, att själva äskandet av de till försvarsgrenarna hän- förliga anslagen åligger de centrala förvaltningsmyndigheterna, har på— kallat särskilda anordningar för att säkerställa att överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna får inflytande på anslagsframställningarna. Över— befälhavarens inflytande utövas enligt gällande föreskrifter dels i den formen, att de centrala förvaltningsmyndigheternas förslag till anslags- äskanden skall — utom i vad avser anslag för de gemensamma förvalt- ningarnas egen verksamhet — grundas på de anvisningar, som med hän- syn till avvägningen mellan försvarsgrenarnas krav må lämnas av över- befälhavaren, dels ock därigenom, att de centrala förvaltningsmyndig- heternas _ utom civilförvaltningens — förslag till äskanden skall avges genom överbefälhavaren. Försvarsgrenscheferna har tillerkänts inflytande på respektive försvarsgrensförvaltningars medelsframställningar på det sättet, att enligt dessa förvaltningars instruktioner framställningar rörande försvarsgrenens och ämbetsverkets medelsbehov ankommer på chefen för förvaltningen — d. v. s. på försvarsgrenschefen. Gentemot de gemensamma förvaltningarna har försvarsgrenscheferna inflytande genom att dessa för- valtningar är ålagda att grunda sina förslag till anslagsäskanden på de önskemål av militärorganisatorisk art, som framställes av försvarsgrens- chef. l fortifikationsförvaltningens instruktion heter det dock i stället att försvarsgrenschefernas önskemål skall inhämtas, innan förslagen till äskan- den uppgöres.

I prop. 1943: 180 uttalades att, om »gemensam» förvaltningsmyndighet i något fall skulle anse sig förhindrad att följa försvarsgrenschefs militär- organisatoriska anvisningar, frågan borde hänskjutas till överbefälhavarens bedömande; om ej heller på detta sätt enighet kunde uppnås, finge frågan underställas Kungl. Maj:t. Någon föreskrift av detta innehåll har emeller- tid ej utfärdats av Kungl. Maj:t.

Utom av de centrala förvaltningsmyndigheterna uppgöres förslag till äskanden av vissa andra för försvaret gemensamma myndigheter och in- stitutioner m.fl., nämligen försvarets förvaltningsdirektion, chefen för för- svarsstaben, försvarets radioanstalt, försvarets fabriksstyrelse, krigsarkivet, armémuseum, försvarets forskningsanstalt, försvarets socialbyrå och de fri- villiga försvarsorganisationerna, samt _ beträffande enstaka anslag —— av de utom krigsmakten stående myndigheterna riksförsäkringsanstalten, arbetsmarknadsstyrelsen och luftfartsstyrelsen. Från de sistnämnda myn- digheterna bortses här. De nyssnämnda till försvaret hörande myndig- heterna m.fl. är i sitt budgetarbete formellt underkastade inflytande från militära myndigheter såtillvida, att de av chefen för försvarsstaben, radio- anstalten och fabriksstyrelsen uppgjorda äskandeförslagen skall inges ge- nom överbefälhavaren, att försvarsgrenschef skall lämna frivillig försvars- organisation uppgift på det årliga utbildningsbehovet för beräkning av erfor— derliga statsanslag samt att överbefälhavaren skall avge yttrande över nämnda organisationers förslag till anslagsäskanden.

Vilka myndigheter 111. fl. som har att upprätta förslag till äskanden och vilken väg förslagen går till Kungl. Maj:t framgår av en vid betänkandet såsom bilaga VIII: 3 fogad skiss.

Möjlighet till militärt inflytande på förslag till anslagsäskanden kan i ett par fall sägas föreligga genom att militär representation i vederbörande myndighets styrelse är föreskriven. Så är fallet beträffande forskningsan— stalten och socialbyrån.

Det inflytande på upprättandet av förslag till anslagsäskanden, som statsmakterna ansett böra tillkomma överbefälhavaren, utövas f.n. i prak- tiken i följande former.

Överbefälhavaren utfärdar årligen dels direktiv och anvisningar för ut— arbetande av preliminära förslag till äskanden (utfärdas normalt i mars), dels oclc direktiv och anvisningar för de slutliga äskandena (utfärdas nor- malt i juni). I den första skrivelsen infordrar överbefälhavaren preliminära förslag från myndigheterna. Efter granskning av dessa förslag utfärdas de slutliga direktiven. Enligt direktiven för 1960/61 skulle »Studie över krigsmaktens fortsatta utveckling 1959» tjäna till ledning för myndig- heternas budgetarbete. Förslagen till äskanden skulle vidare grundas på anvisningarna rörande långsiktsplanering inom krigsmakten.

I direktiven avseende driftbudgeten brukar överbefälhavaren ange kost-

12—175159

nadsramar för de tre försvarsgrenarna för det budgetår äskandena skall avse. Härjämte anges preliminära kostnadsramar, i de preliminära direk- tiven för ett och i de slutliga direktiven för två därpå följande budgetår. Någon siffermässig fixering av enskilda anslag inom försvarsgrenarna sker icke, bortsett från anslaget »Luftförsvarsrobot» som redovisas under flyg- vapnet men har ansetts vara av »gemensam» natur. Inom den ram för »gemensamt», som återstår sedan försvarsgrenarnas ramar fastställts, går överbefälhavarens direktiv in på enskilda anslag i två hänseenden. Sålunda uttalas att ökningar, som begäres på en försvarsgrensförvaltnings egna anslag, skall inrymmas i vederbörlig försvarsgrens ram. Vidare brukar i överbefälhavarens direktiv för vart och ett av vissa uppräknade anslag — bl. a. vissa anslag av utpräglad beredskapsnatur _ anges den ändring från vilken vederbörande myndighet har att utgå vid anslagsberäkningen eller, som det har uttryckts i de slutliga direktiven, den ändring som kan biträdas av överbefälhavaren. I de slutliga direktiven har så skett även i fråga om civilförvaltningens, sjukvårdsstyrelsens och fortifikationsförvaltningens egna anslag. Såsom tidigare berörts är uttryckligt undantag gjort för dessa anslag i de bestämmelser som ålägger förvaltningarna att grunda sina an- slagsberäkningar på överbefälhavarens direktiv. I samband med utgivandet av sina preliminära direktiv våren 1959 hade emellertid överbefälhavaren hos de gemensamma förvaltningarna anhållit om uppgift rörande de an- slagsbelopp de avsåge att begära för sin egen verksamhet.

Till överbefälhavarens ledande verksamhet på budgetområdet hör att han — med hemställan om beaktande under petitaarbetets gång — till- ställt de tre gemensamma förvaltningarna en PM som syftar till att säker- ställa samarbete mellan förvaltningarna och försvarsgrensstaberna samt att klarlägga karaktären av de militärorganisatoriska underlagen och av förvaltningarnas bedömanden. Det framhålles i promemorian, att det an- kommer på envar försvarsgrensehef att inom den av överbefälhavaren till- delade ramen göra den avvägning mellan försvarsgrenens anslag, som be- tingas av effektivitetsskäl, samt att bevaka att summan av äskandena håller sig inom ramen. Härefter anföres:

»En icke oväsentlig del av försvarsgrensanslagen äskas emellertid av FCF, FortF och SjvS. Dessa fackförvaltningar baserar sina medelsberäkningar bl.a. på militärorganisatoriska underlag, som tillhandahålles av försvarsgrenschef. Sådant underlag är naturligen icke helt bestämmande för vad som förvaltningen slutgiltigt anser sig höra äska. Det kan visa sig, att när de förvaltningsmässiga och tekniska synpunkter, förvaltningen är skyldig att företräda, trängt igenom i petitaarbetet, medelsberäkningarna kommer att stanna på en annan nivå än vad försvarsgrenschef ursprungligen räknat med.

För att det skall kunna bli praktiskt möjligt att anpassa äskanden efter ramarna, är det bl. a. nödvändigt att ett nära samarbete äger rum under petita- arbetets gång mellan försvarsgrenschef å ena sidan och FCF, FortF och SjvS å den andra. Prutningar och jämkningar i anslagskraven kommer då sannolikt att Visa sig erforderliga. Därvid måste hänsyn tagas såväl till de synpunkter för-

svarsgrenschef har att anföra rörande utrymmet för de olika anslagen i budgeten som till förvaltningarnas tekniskt-ekonomiska synpunkter på vad som bör äskas. Under alla förhållanden bör dock förefintliga behov anmälas, även om dessa av ovan anförda skäl i alla delar inte kan utmynna i slutgiltiga förslag till äskanden.-

I sammanhanget bör vidare nämnas att överbefälhavaren fastställt rutiner med tidsplaner för behandlingen av de frivilliga försvarsorganisa- tionernas förslag till anslagsäskanden samt för avgivandet av försvars- grenschefernas militärorganisatoriska underlag till civilförvaltningen och överbefälhavarens anvisningar till detta ämbetsverk. Den sistnämnda rutinen är inarbetad i det sammanfattande schema över budgetarbetet inom försvarsstabens budgetdetalj, som bifogas såsom bilaga VIII: 4.

Sedan överbefälhavaren avgivit sitt yttrande över myndigheternas för- slag till äskanden, har han vissa ytterligare möjligheter att öva inflytande på anslagsfördelningen inom huvudtiteln. Enligt praxis har nämligen från försvarsdepartementet i december tillställts honom en sammanställning av de anslagsbelopp, som framkommit vid den departementala budgetbehand- lingen. Förutom det orienterande syftet är avsikten härmed att överbefäl- havaren skall ha tillfälle att lämna förslag till de jämkningar mellan an— slagsbeloppen, som han finner vara från militära synpunkter motiverade.

b) Kapitalbudgeten

Vad förut sagts om principen, att framställning om anvisande av anslag skall göras av den myndighet som förvaltar anslaget, äger tillämpning även beträffande investeringsanslagen, likaså redogörelsen för överbefäl- havarens och försvarsgrenschefernas anvisningsrätt enligt förvaltningarnas instruktioner samt föreskrifterna om äskandeförslagens insändande genom överbefälhavaren.

I fråga om kapitalbudgeten uppgöres dock förslag till äskanden endast av tre myndigheter, fortifikationsförvaltningen, flygförvaltningen och fa- briksstyrelsen, av vilka den sistnämnda uppgör förslag enbart för för— svarets fabriksfond. Under försvarets fastighetsfond äskar flygförvalt- ningen anslagen till anläggningar för el- och teleutrustning, flygfältsarbeten samt markförvärv för flygvapnet, såvitt angår markförvärv för flygfälts— arbeten. I övrigt äskas anslagen under fastighetsfonden av fortifikations- förvaltningen. Det bör dock erinras om att 1956 års försvarsförvaltnings- sakkunniga haft i uppdrag att utreda, vilken myndighet som bör handlägga ärenden om byggande och underhåll av militära flygfält m.m. samt mark— förvärv m.m. för flygfältsändamål. Utredning och förslag i ämnet har avlämnats hösten 1959. I 1960 års statsverksproposition har föreslagits att ifrågavarande grupper av ärenden skall överföras från flygförvaltningen till fortifikationsförvaltningen fr.o.m. 1/7 1963. Enligt Kungl. Maj:ts be- slut 11/12 1959 kommer dock ärenden angående markförvärv för flyg- vapnets bombfällnings- och skjutplatser att överföras till fortifikations- förvaltningen redan fr.o.m. 1/7 1960.

Underlag för förslag till äskanden under fastighetsfonden lämnas 1) av forskningsanstalten, radioanstalten och sjukvårdsstyrelsen be- träffande anslagen för deras verksamhet, av vilka vissa är uppförda under arméns delfond och vissa under befästningars delfond,

2) av försvarsgrenscheferna för respektive försvarsgrenars delfonder i övrigt,

3) av försvarsstabschefen beträffande sådana anläggningar under be— fästningars delfond som är av för försvarsgrenarna gemensam natur _ t.ex. centralförråd för ammunition och drivmedel —— eller som erfordras för den markoperativa verksamheten,

4) av chefen för armén beträffande vissa friliggande ammunitionsför- råd under befästningars delfond, erforderliga för att säkerställa arméns mobilisering, samt

5) av cheferna för marinen och flygvapnet beträffande sådana anlägg- ningar under befästningars delfond, som erfordras för den sjö- respektive luftoperativa verksamheten.

Här kan man konstatera, att försvarsstabens roll såsom högsta stabs- instans för den markoperativa verksamheten inverkat på ansvarsfördel- ningen i budgetarbetet på ett sätt, som —— med enstaka undantag, t.ex. anskaffning av krigskartor —— icke har sin motsvarighet när det gäller driftbudgeten.

Efter kapitalbudgetens beredning i försvarsdepartementet har, på samma sätt som i fråga om huvudtiteln, en preliminär anslagsfördelning brukat tillställas överbefälhavaren.

Någon ram för kapitalbudgeten fastställdes icke genom 1958 års för- svarsbeslut. Överbefälhavaren tillkallade emellertid i början av 1958 en utredningsman för utredning angående långsiktsplanering av försvarets byggnadsverksamhet (investeringsutredningen). Uppgiften var att uppgöra ett byggnadsprogram inom fixerade kostnadsramar för budgetåren 1959/62. För återstående år inom långsiktsplanen skulle en investeringsplan upp- göras i huvuddrag. I avbidan på resultaten av investeringsutredningen har överbefälhavaren i sina direktiv för äskandena de båda senaste åren an- givit vissa totalbelopp, bestämda på grundval av särskilda överväganden. Ifrågavarande belopp har fördelats på de båda fonderna samt inom fastig- hetsfonden på dess delfonder. Ytterligare har inom flygvapnets delfond särskilts ett belopp för flygfält m. m., varjämte befästningars delfond upp— delats på försvarsstabens objekt, marinens objekt och flygvapnets objekt.

Granskning av nuvarande villkor, verksamhet och organisation för budgetarbetets ledning

a) Budgetarbetets allmänna villkor Budgetarbetet och frågorna om ledningen därav bestämmes idag i hög grad av det genom 1958 års försvarsbeslut införda systemet med i förväg be-

stämda årliga kostnadsramar för försvarshuwdtiteln. Kommittén, som förut understrukit betydelsen av detta system för att ett meningsfyllt arbete med krigsmaktens utveckling skall vara möjligt, vill i detta sammanhang endast framhålla att kommittén vid sina överväganden rörande budget— arbetet och dess ledning förutsatt att ett ramsystem kommer att tillämpas även framdeles. Fördelarna av ett dylikt system kan emellertid icke till— fullo utnyttjas med mindre det tillämpas även för kapitalbudgeten, vilket nu icke är fallet. Kommittén finner det angeläget att denna fråga så för- beredes inom krigsmakten, att den kan aktualiseras inför de före— stående övervägandena rörande försvarets fortsatta kostnadsutveckling.

I samband med ramsystemet må erinras om en teknisk fråga inom budgetarbetet, som länge vållat stora svårigheter för såväl myndigheterna som Kungl. Maj :ts kansli, nämligen frågan om grunderna för beräkningen av pris— och lönehöjningar. Denna fråga ställdes på sin spets då ram- systemet infördes. Som bekant har i anslutning till försvarsbeslutets klausul om kompensation för pris— och lönehöjningar verkställts utredningar och fastställts vissa regler, som redovisats i prop. 1959: 119 . Det torde ännu vara för tidigt att göra några uttalanden om hur den sålunda införda regleringen fungerar, och kommittén begränsar sig till att understryka nödvändigheten av att det i berörda hänseende finnes fasta normer, som tillgodoser försvarsbeslutets syfte i denna del.

Det är självfallet, att de resultat av krigsmaktens planeringsarbete, på vilka budgetarbetet skall bygga, måste fylla vissa kvalitetskrav i fråga om klarhet, fullständighet o.s.v. Kommittén vill emellertid här peka på ett annat krav som måste ställas, nämligen att åtgärder så långt möjligt är vidtagna för att planeringsresultaten då de presenteras för Kungl. Maj:t skall kunna accepteras i sakligt hänseende. Det får icke vara så, att even- tuella meningsskiljaktigheter mellan Kungl. Maj:ts kansli och krigsmak- tens ledning i fråga om riktigheten av anslagsäskandenas sakliga underlag i stort aktualiseras först efter det förslagen till äskanden inkommit till försvarsdepartementet. För diskussioner och utredningar i dylika frågor är den tid av året, då anslagspropositionerna förberedes i Kungl. Maj:ts kansli, utomordentligt ogynnsam. Det synes önskvärt — och detta själv- fallet icke endast med hänsyn till budgetarbetets rationella bedrivande —— att mera kontinuerliga och ordnade kontakter etableras mellan krigsmak- tens högsta ledning och försvarsdepartementets ledning för information om och dryftande av större frågor rörande planerings- och utvecklings- arbetets inriktning och fortskridande.

I fråga om förslag rörande krigsmaktens personalstater har de nyss an— tydda olägenheterna varit påtagliga. Skiljaktigheterna mellan Kungl. Maj:ts och myndigheternas förslag har därvidlag allmänt sett brukat bli högst betydande, i all synnerhet då fråga varit om militära befattningar. Erfaren— heten visar även att det möter stora svårigheter att få utnyttja rationali-

seringsvinster på personalområdet. Det är svårt att få någon bestämd upp- fattning om vilka motiveringar som ligger bakom statsmakternas speciella restriktivitet på detta område. En principiell motivering skulle kunna vara en motvilja mot att binda sig för så långsiktiga engagemang som anställan- det av _ i varje fall ordinarie _ tjänstemän utgör. Sådana skäl borde emellertid, såvitt kommittén kan finna, ha förlorat i styrka efter den an- slutning som statsmakterna givit grundtankarna om krigsmaktens syste— matiska uppbyggnad med stöd av långsiktiga planer _ en anslutning som icke blott varit principiell utan på materielområdet också tagit sig konkreta uttryck. I detta sammanhang vill kommittén också uttala, att man icke bör vara främmande för tanken att en översyn av anställningsformerna kan vara befogad och att man kanske därvid skulle kunna finna nya sådana former, som bättre tillgodosåge såväl statsmakternas som myndigheternas synpunkter. _ Kanske kan den nuvarande situationen också i viss mån ha sin orsak däri, att en samtidig presentation av det totala personalbe- hovet för olika verksamhetsgrenar inom krigsmakten och en prognos för behovets utveckling icke har förelegat. Om detta antagande är riktigt, understrykes givetvis betydelsen av att personalplaneringen kommer i gång på allvar och att resultaten framlägges för statsmakterna på sådant sätt, att de får möjlighet till överblick. Det måste också anses angeläget, att myndigheterna vid bedömning av sina personalbehov värderar dessa icke endast inbördes utan också i förhållande till redan tillgodosedda behov och att man sålunda tar tillvara alla möjligheter att vid tillkomsten av nya, angelägna arbetsuppgifter slopa eller reducera äldre uppgifter, som förlorat i betydelse. Vilka orsakerna till det rådande läget än må vara, måste detta betraktas som otillfredsställande, icke minst genom de risker för ömsesidig brist på förtroende som föreligger.

Då det gäller uppbyggnaden av personalstaterna, finnes anledning att också uppmärksamma det sätt på vilket den lönemässiga värderingen av tjänster och beställningar numera sker. Under loppet av få år har en ut- veckling ägt rum, som lett till att de reella avgörandena beträffande stats- tjänsternas lönegradsplacering träffas vid eller i anslutning till förhand— lingar mellan eivildepartementet såsom statens representant och perso- nalens intresseorganisationer. Det är uppenbart, att denna form för frå- gornas avgörande medför stora olägenheter för en verksamhet, vars syfte är att med lämplig avvägning mellan olika områden _ personal, materiel etc. _ anskaffa de resurser som anses erforderliga för att genomföra en avsedd utveckling t. ex. av ett visst vapensystem eller en viss utbildnings— organisation. Det torde böra framhållas, att den kritik av rådande för- hållanden, som ligger i det nu sagda, givetvis icke riktar sig mot en nöd— vändig samordning av lönepolitiken inom alla områden av den statliga förvaltningen. Vad kommittén däremot från sina utgångspunkter icke kan underlåta att beklaga, är att förslag, vilka inom krigsmakten ingår som

led i ett större sammanhang, brytes loss ur detta och infogas i ett system där deras tjänstemässiga motiveringar kan få vika för överväganden av annan karaktär. Härtill kommer att vid förhandlingarna även behandlas önskemål rörande lönegradsuppflyttningar eller andra förbättringar i an- ställningsförhållandena, som framförts av någon personalorganisation men icke av myndigheterna. Om önskemål av denna kategori har framgång och om därav föranledda kostnader _ vilka ibland kan vara relativt betydande _ anses skola bestridas inom försvarets fasta kostnadsram, framtvingas ändringar i den anslagsfördelning, som föreslagits från militära utgångs- punkter och som kanske i och för sig anses lämplig också av statsmakterna.

En effekt av sist berört slag uppkommer givetvis även vid felaktiga anslagsberäkningar och kan oberoende härav uppkomma beträffande vissa anslag till följd av tidsförskjutningen mellan uppgörandet av förslag till äskanden och framläggandet av Kungl. Maj:ts förslag.

b) Ledning av budgetarbetet genom militära myndigheter Behovet av en central ledning av arbetet med krigsmaktens årliga anslags- äskanden har länge varit erkänt av statsmakterna (jfr de i kap. II refe- rerade uttalandena i prop. 1942:210 och 1943: 180). Enligt kommitténs mening får detta behov numera anses stå utom diskussion, särskilt efter ramsystemets införande och med hänsyn till budgetarbetets uppgift att i ekonomiskt hänseende effektuera den centralt bestämda avvägningen mellan krigsmaktens olika delar.

I kap. IV har kommittén uppställt som ett krav, att vid uppkommande behov av omfördelningar inom budgeten toppmyndigheten skall beredas tillfälle att föreslå hur dessa skall göras.

Rätt för överbefälhavaren att meddela »anvisningar» för utarbetandet av förslag till äskanden har av Kungl. Maj:t stadgats endast i förhållande till de centrala förvaltningsmyndigheterna. Den är vidare _ såsom fram- går av tidigare lämnad redogörelse _ begränsad på sådant sätt, att den formellt icke kan utövas beträffande anslag för de »gemensamma» förvalt- ningarnas egen verksamhet och att i övrigt endast sådana anvisningar kan meddelas, som motiveras av »avvägningen mellan försvarsgrenarnas krav». Vilka anslag som uteslutes genom den sistnämnda formuleringen är icke fullt klart.

Det ligger i sakens natur, att det inom försvarsbudgeten måste finnas en »frikrets» av anslag, på vilkas bestämmande toppmyndigheten av prin- cipiella eller praktiska skäl icke skall ha något inflytande. Dit hör själv- fallet försvarsdepartementets egna anslag samt anslagen till kommittéer, till extra utgifter och liknande ävensom anslag, vilka förvaltas av myndig- heter utanför krigsmakten. Ytterligare anslag bör hänföras till frikretsen endast om särskilt starka skäl talar därför beträffande enskilda anslag eller grupper av anslag. Med denna utgångspunkt bör anvisningsrättens

nuvarande allmänna begränsning till försvarsgrensberoende anslag av- lägsnas. Bestämmelserna om anvisningsrätten bör alltså ändras till att avse anvisningar, som toppmyndigheten må lämna med hänsyn till avvägningen »mellan krigsmaktens olika delar». Därigenom erhålles en sakligt riktig och otvetydig lösning. Då det härefter gäller att avgöra, huruvida några speciella inskränkningar bör göras, finner kommittén icke anledning att till diskussion upptaga några andra anslag än de i nuläget från överbefäl— havarens inflytande undantagna anslagen för de gemensamma förvalt- ningarnas egen verksamhet. Det förefaller kommittén knappast vara moti- verat att bibehålla undantagsställningen för dessa anslag. Framhållas må att en sådan ställning icke tillkommer försvarsgrensförvaltningarnas mot— svarande anslag. Detta tyder på att nuvarande bestämmelser i ämnet icke motiverats av omsorg om de centrala ämbetsverkens självständiga ställ— ning direkt under Kungl. Maj:t. Härvidlag bör dock göras den reserva- tionen, att dylika hänsyn kan ha tagits då det gäller civilförvaltningen, vilket ämbetsverks mera obundna ställning ihithörande sammanhang markerats genom att dess förslag till äskanden skall inges direkt till Kungl. Maj:t (jfr kap. II). Kommittén anser övervägande skäl tala för att den nu ifrågavarande begränsningen kvarstår för civilförvaltningens vidkom— mande men anser att den bör upphävas beträffande övriga gemensamma förvaltningar.

Överbefälhavarens rätt _ och skyldighet _ att utfärda anvisningar för anslagsäskandena torde böra komma till uttryck, förutom i de äskande myndigheternas instruktioner, även i instruktionen för överbefälhavaren.

Från skyldigheten att avge förslag till äskanden genom överbefälhavaren är undantagna _ förutom krigsmakten icke tillhörande myndigheter _ civilförvaltningen, armémuseum, socialbyrån, förvaltningsdirektionen, krigsarkivet och forskningsanstalten. För att anordningen med ett sain- manfattande yttrande från överbefälhavaren över myndigheternas äskan- deförslag skall få avsett värde, erfordras enligt kommitténs mening _ lik- som beträffande överbefälhavarens anvisningsrätt _ att den i princip avser allt budgetarbete inom krigsmakten. Några särskilda skäl för att de här angivna myndigheternas förslag till äskanden — av vilka civilförvalt- ningens och forskningsanstaltens är mycket betydelsefulla både sakligt och i fråga om sin andel av budgeten _ skulle formellt gå förbi överbefäl- havaren, kan kommittén icke finna. Kommittén intar alltså i fråga om civil- förvaltningen här en annan ståndpunkt än då det gäller överbefälhavarens anvisningsrätt beträffande ämbetsverkets egna anslag. Några farhågor för att civilförvaltningens auktoritet som den främsta representanten för admi- nistrativ sakkunskap inom försvaret skulle rubbas, om dess förslag till äskanden insändes genom överbefälhavaren, synes icke behöva hysas. Det får nämligen förutsättas, att överbefälhavarens yttrande icke innebär någon omprövning av sådana tekniska bedömanden, som ankommer på civilför-

valtningen, utan avser de behov, som anmälts i försvarsgrenschefernas m.fl. militärorganisatoriska underlag, avvägningen mellan dem samt de omfördelningar som kan visa sig erforderliga efter den förvaltningsmässiga bearbetningen inom civilförvaltningen. I realiteten innebär kommitténs för- slag på denna punkt knappast någon förändring; de senaste åren har över- befälhavaren i ingressen till sitt yttrande angivit att han »tagit del av» civilförvaltningens (och forskningsanstaltens) förslag till äskanden.

Då det gäller försvarsgrenarnas anslag, förutsätter gällande bestäm- melser att överbefälhavarens anvisningar för äskandena skall riktas till försvarsgrensförvaltningarna. I avsändningslistan för dessa anvisningar (»direktiv») upptages emellertid _ förutom andra myndigheter _ såväl förvaltningarna som försvarsgrenscheferna. Ansvaret för att de av över- befälhavaren åt försvarsgrenarna tillmätta kostnadsramarna icke över- skrides lägges också i direktiven på försvarsgrenscheferna. I de preliminära direktiven för 1960/61 anfördes sålunda:

»Det bör ankomma på försvarsgrenschef att inom tilldelad kostnadsram göra den avvägning anslagen emellan, som betingas av effektivitetsskäl, samt bevaka att summan av äskandena på de anslag, som riksstaten redovisar under respek- tive försvarsgrensrubrik, hålls inom den utmätta ramen. Det är därför nödvän- digt att ett nära samarbete äger rum på ett tidigt stadium mellan försvarsgrens- chef å ena sidan och centrala förvaltningsmyndigheter å den andra.»

Redan av det skälet, att en försvarsgrensförvaltning icke förvaltar samt- liga för försvarsgrenen uppförda anslag, är det nödvändigt att på sätt som sker pålägga försvarsgrenschefen ansvaret för försvarsgrenens kostnads- ram och fördelningen inom denna. Men det är nödvändigt också med hän- syn till försvarsgrenschefens _ »stabssidans» _ ansvar för försvars- grenens utveckling i skilda hänseenden. Kommittén finner därför nuva- rande praxis i princip riktig. Gällande bestämmelser bör i överensstäm- melse härmed ändras så, att ifrågavarande ansvar för försvarsgrens- cheferna införes i deras instruktioner och att motsvarande befogenhet stadgas i toppmyndighetens instruktion. Därvid torde ur försvarsgrens- förvaltningarnas instruktioner böra utgå de ord, som anknyter överbefäl- havarens anvisningsrätt till hans avvägningsuppgifter.

Varken försvarsgrensförvaltningarnas eller försvarsgrenschefernas in- struktioner upptar någon rätt för dessa chefer att lämna förvaltningarna anvisningar eller direktiv för utarbetandet av förslag till anslagsäskanden. Man har därvidlag ansett försvarsgrenschefen inflytande säkrat genom dennes chefskap över förvaltningen (jfr prop. 1943: 180, s. 96 ). Med hän- syn till att det utifrån ett formellt betraktelsesätt rörande innebörden av försvarsgrenschefens dubbla chefskap måhända kan göras vissa erinringar häremot, anser kommittén att en anvisningsrätt gentemot försvarsgrens- förvaltningen bör föreskrivas för försvarsgrenschefen i denna hans egen- skap.

Det synes nödvändigt att klargöra, i vad mån av militär chef utfärdade anvisningar för förvaltningsmyndighets budgetarbete är eller bör vara bindande för denna myndighet. Vad först gäller överbefälhavarens anvis- ningar till förvaltningarna, må erinras om försvarsministerns uttalande i prop. 1943: 180, att i ett avseende »ett bestämmande inflytande på för- valtningsmyndigheternas åtgöranden» borde inrymmas åt överbefälhava- ren, nämligen beträffande frågor om avvägningen mellan förvaltnings- myndigheternas anslagsäskanden för olika ändamål. I överensstämmelse härmed innehåller förvaltningarnas instruktioner i förevarande hänseende icke några motsvarigheter till de stadganden som föreskriver, att omi särskilt fall förvaltning finner sig icke kunna efterkomma överbefälhava- rens direktiv för tillgodoseende av krigsberedskapen m. m. och samförstånd icke kan nås, frågan skall av överbefälhavaren underställas Kungl. Maj:t. Man synes av det anförda böra sluta sig till att avvägningsanvisningarna redan nu är avsedda att vara bindande. Något annat vore enligt kom— mitténs mening icke heller rimligt. I bestämmelserna om toppmyndig- hetens befogenhet att reglera avvägningen mellan äskandena för olika delar av krigsmakten bör den bindande karaktären av toppmyndighetens meddelanden i detta syfte komma till tydligt uttryck. Det synes lämpligt att ifrågavarande meddelanden benämnes direktiv, såsom i praktiken sker redan nu.

Rörande innebörden av de »önskemål av militärorganisatorisk art», som försvarsgrenschef framför till gemensam förvaltningsmyndighet, torde få hänvisas till överbefälhavarens i det föregående återgivna PM om samarbetet mellan försvarsgrensstab och gemensam förvaltning. Generellt torde dock kunna sägas att bedömningen av försvarsgrenens be- hov (enligt fastställda riktlinjer) ankommer på försvarsgrenschefen och att förvaltningen har att beräkna kostnaderna för behovens täckande men att den mellan dessa led liggande uppgiften att pröva hur behoven skall täckas icke kan utan vidare tilläggas den ena eller den andra parten en- sam. Problem rörande gränsdragningen mellan de båda myndigheternas kompetensområden har förelegat särskilt då det gällt de på civilförvalt- ningen ankommande personaläskandena. Härom torde följande böra anföras.

Under senare år har kunnat förmärkas ett ganska starkt missnöje hos militära myndigheter med civilförvaltningens principer för sitt arbete med de militärorganisatoriska underlagen. Det har därvid påtalats att civilför- valtningen icke begränsat sig till bedömning av löneställningsfrågor, be- räkningsgrunder och liknande spörsmål av förvaltningsteknisk natur utan också gjort behovsbedömningar i fråga om antalet föreslagna tjäns- ter och dylikt. Man har ifrågasatt ämbetsverkets kompetens härtill och ansett, att verket i sådana hänseende borde ha att följa underlagen; i annat fall riskerade man en bristande balans mellan personal och materiel. Det

har på sina håll ifrågasatts, om icke upprättandet av förslag till personal- äskanden borde ankomma på försvarsgrenscheferna.

I årsberättelse 1958 inom krigsvetenskapsakademien anförde chefen för civilförvaltningen följande:

»Oberoende av vad som kan stå i direktiven ankommer det på FCF att granska föreslagna löneställningar, att göra jämförelser med motsvarigheter inom andra försvarsgrenar eller kanske inom verk tillhörande den civila statsförvaltningen (icke sällan kommunikationsverken), att överväga eller åtminstone ifrågasätta, om en viss organisatorisk utbyggnad av rekryterings- eller andra skäl är möjlig att genomföra annorledes än i etapper, att pröva, om en viss organisation för- valtningsmässigt sett kan anses vara den mest rationella eller om andra och ur sådan synpunkt mera fördelaktiga alternativ kunna stå till buds o. s. v. _ _ _ det är särskilt med hänsyn till FCF ställning såsom remissmyndighet av väsentlig betydelse, att verket icke är skyldigt att inom sitt fackområde _— med de undan- tag, som jag förut angivit1 _ åtlyda direktiv från militära myndigheter. En rubbning av FCFzs självständiga ställning i detta hänseende skulle, såvitt jag förstår, medföra att tyngdpunkten i remissförfarandet beträffande försvarets äskanden komme att förläggas till ett ämbetsverk utanför försvaret och utan den ständiga inblick i försvarets frågor, som civilförvaltningen dock har.»

I inledningen till sina äskandeförslag avseende budgetåren 1959/60 och 1960/61 har civilförvaltningen gjort vissa principuttalanden, i huvudsak innebärande att ämbetsverket bedömt de av försvarsgrenscheferna fram— förda förslagen såsom ett led i den nya försvarsordningen och alltså ansett något väsentligt utrymme för nedprutningar icke kunna föreligga. Vidare har på ämbetsverkets initiativ under de båda senaste årens budgetarbete prövats nya former för samarbete på ett tidigt stadium mellan verket och försvarsgrensstaberna. Syftet härmed har varit att få en sådan utformning av underlagen att de kunnat direkt infogas i äskandena, att få tid för er- forderliga utredningar o. s. v.

Kommittén, som finner de ovan återgivna uttalandena av chefen för civilförvaltningen beaktansvärda, har med hänsyn till vad som under senare tid förekommit i här avsedd fråga kommit till den uppfattningen, att förutsättningar finnes för att uppkommande problem skall kunna lösas på godtagbart sätt. Om långsiktsplaner för krigsmaktens försörjning med personal kommer till stånd, bör detta ytterligare bidraga härtill. Kom- mittén finner därför icke anledning att föreslå några särskilda åtgärder i fråga om ansvarsfördelning och organisation inom detta avsnitt av budget- arbetet.

1 Här avsågs den i instruktionen inskrivna skyldigheten att följa av överbefäl- havaren utfärdade direktiv för tillgodoseende av krigsberedskapen m.m. samt att ta behörig hänsyn till av försvarsgrenscheferna meddelade anvisningar och föreskrifter av rent militär art.

För varje myndighet, som har att upprätta förslag till anslagsäskanden, får det anses vara en självklar uppgift att utveckla metoder för anslags— beräkning, som är så tillförlitliga och så enkla i användningen som möjligt. Det är likaledes självfallet, att anslagsförvaltande myndighet bör ha sin uppmärksamhet riktad på behovet av principiella ändringar i konstruk- tionen av ekonomiska flerårsplaner, regler för anslagsdisposition, budget- uppställningen och dylikt samt hos Kungl. Maj:t föreslå erforderliga änd- ringar. Från de synpunkter kommittén har att beakta är en verksamhet av här ifrågavarande slag betydelsefull närmast med hänsyn till kravet, att den av överbefälhavaren gjorda medelsfördelningen skall motsvara den reella avvägning som åsyftats.

Det angivna kravet leder till att det på toppmyndighetsnivå måste bedrivas en verksamhet, som innebär att de av olika anslagsäskande myndigheter tillämpade reglerna och metoderna systematiskt studeras och jämföres samt värderas med ledning av vunna erfarenheter. Resultaten av en sådan verksamhet skall kunna tillgodogöras vid utarbetandet av över- befälhavarens direktiv för förslagen till äskanden och vid granskningen av dessa förslag. Verksamheten kan emellertid icke begränsas till vissa delar av året utan måste, speciellt då det gäller mera långsiktiga studier och utredningar, pågå ständigt. Den måste bedrivas i nära samarbete med de myndigheter som utarbetar förslag till äskanden och i växelverkan med deras motsvarande arbete.

En verksamhet, som i vissa delar motsvarar vad som här åsyftas, har bedrivits av förvaltningsdirektionen, vilken i sin rådgivande verksamhet upptagit frågor om enhetlighet i myndigheternas planering från budget- synpunkt, enhetliga normer för beräkning av löne- och prisstegringar m. m. Genom den instruktion, som från ingången av år 1960 gäller för direktio— nen, har denna ålagts att verka för enhetliga beräkningsmetoder vid upp- rättande av förslag till anslagsäskanden. Kommittén anser det värdefullt att denna uppgift tillförts direktionen, som med hänsyn bl. a. till sin sam- mansättning och till den ingående kännedom om förvaltningarnas verk- samhet som samlas där bör ha goda förutsättningar att fullgöra uppgiften. Den nya instruktionsföreskriften täcker emellertid endast en del av de uppgifter inom det budgettekniska området, som kommittén ovan an- givit. Föreskriften bör enligt kommitténs mening kompletteras med hän- syn härtill.

Genom att de budgettekniska uppgifterna ålägges förvaltningsdirektio- nen uppkommer organisatoriskt sett en uppdelning av budgetarbetet inom toppmyndigheten. Kommittén förutsätter, att denna olägenhet till stor del skall kunna motverkas genom fortlöpande samarbete på stabsplanet. Det är emellertid enligt kommitténs uppfattning nödvändigt, att en samordning av budgetarbetet i försvarsstaben och förvaltningsdirektionen säkerställes

även på ett högre plan. I detta syfte bör åt överbefälhavaren ges befogen- het att från förvaltningsdirektionen infordra utredningar och uppgifter inom det område av budgetarbetet, som tilldelats direktionen.

d) Försvarsstabens resurser för ledning av budgetarbetet Såsom kommittén uttalat i kap. IV, bör inom toppmyndigheten en nära samordning vara säkerställd i arbetet med drift- respektive kapital— budget och även mellan budgetarbete och långsiktsplanering. Mot bak- grunden av dessa krav kan anmärkningar riktas mot budgetårendenas nuvarande lokalisering i försvarsstaben, där ärenden rörande driftbudgeten handlägges i sektion IV men ärenden rörande kapitalbudgeten i sektion I. De nuvarande personella resurserna _ en kompaniofficer inom vardera sektionen _ synes med hänsyn till budgetfrågornas stora vikt och omfatt- ning icke vara tillräckliga. Kommittén anser, att för handläggningen av samtliga på försvarsstaben ankommande ärenden rörande krigsmaktens budget bör, i stället för nuvarande budgetdetalj, inom sektion IV inrättas en budgetavdelning med en regementsofficer som chef.

Krigsproduktionsplanläggning

Kommitténs synpunkter på detta område redovisas i bilaga VIII: H 5 (hem- lig).

D. Kommitténs förslag

Kommittén sammanfattar här nedan sina ställningstaganden och förslag i vissa frågor, som behandlats i detta kapitel. Beträffande motiveringarna hänvisas till det föregående.

Principfrågor rörande den centrala förvaltningens organisation och lydnadsställning

Inom kommittén har diskuterats huruvida den centrala ledningen av tyg- och intendenturförvaltningstjänsten alltjämt bör vara organiserad för- svarsgrensvis eller om man bör övergå till en för försvarsgrenarna gemen— sam ledning av dessa förvaltningsgrenar. I fråga om tygförvaltningstjäns- ten har kommittén därvid funnit, att några avgörande förändringar i förutsättningarna för 1954 års förvaltningsbeslut icke inträffat och icke heller kan förutses för den närmaste framtiden. Främst av dessa skäl har kommittén stannat för att nu icke föreslå någon förändring i berörda hän— seende. Vad intendenturförvaltningstjänsten beträffar, uttalar kommittén sympatier för en för krigsmakten gemensam organisation. Med hänsyn till

denna frågas samband med frågan om en gemensam intendenturkår fram- lägger kommittén emellertid icke några förslag rörande intendenturför- valtningstjänsten.

Icke heller har kommittén ansetts sig böra föreslå någon ändringi fråga om de centrala förvaltningsmyndigheternas ställning i förhållande till Kungl. Maj:t och överbefälhavaren eller beträffande chefskapet över försvarsgrensförvaltningarna.

Långsiktsplanering och materielanskaffning

Överbefälhavarens uppgift att leda krigsmaktens långsiktsplanering bl. a. inom materielområdet förutsätter enligt kommitténs mening, att han genom regelbunden rapportering hålles orienterad om hur förverkligandet av materielplanerna fortskrider och därigenom får möjlighet att vid behov ingripa. Särskilt stora materielprojekt liksom mycket omfattande inköp från utlandet bör underställas överbefälhavaren och, genom dennes försorg, Kungl. Maj:t.

Möjligheterna att utsträcka huvudförvaltningsprincipen till funktionerna förrådshållning, vård och underhåll samt materielinspektion bör under- sökas och prövas.

Kommittén, som fäster stort avseende vid att en ökad rörlighet i per- sonalhänseende kommer till stånd förvaltningsmyndigheterna emellan för att dessas totala personalresurser skall utnyttjas rationellt, anser att en samarbetsdelegation för organisations- och personalfrågor bör tillkomma. Delegationen bör bl.a. handlägga sådana organisations- och personal- problem, som uppkommer i samband med beslut om tillämpning av hu- vudförvaltningsprincipen eller som eljest aktualiseras i förvaltningsdirek- tionens verksamhet.

Budgetarbete

Kommittén förutsätter, att systemet med i förväg bestämda årliga kost- nadsramar för försvarshuvudtiteln kommer att tillämpas även framdeles, och understryker detta systems betydelse för att ett meningsfyllt arbete med krigsmaktens utveckling skall vara möjligt. Ramsystemet hör till- lämpas även för kapitalbudgeten.

Kommittén finner behovet av en central ledning av krigsmaktens bud— getarbete vara fullt klarlagt. Denna ledning bör utövas av överbefälhavaren. Nuvarande begränsningar i överbefälhavarens rätt att meddela anvisningar för utarbetandet av förslag till anslagsäskanden bör upphävas. Dylika an- visningar bör alltså kunna riktas till alla myndigheter inom krigsmakten, som utarbetar sådana förslag, samt avse alla anslag utom försvarets civil- förvaltnings anslag för ämbetsverkets egen verksamhet. Likaså bör alla

inom krigsmakten upprättade förslag till äskanden insändas genom över- befälhavaren.

Överbefälhavaren bör erhålla befogenhet att pålägga försvarsgrens- cheferna ansvaret för anslagsavvägningen inom de kostnadsramar för för- slag till äskanden, som överbefälhavaren tilldelar försvarsgrenarna, samt för att dessa ramar icke överskrides. Försvarsgrenscheferna bör er- hålla anvisningsrätt gentemot berörda försvarsgrensförvaltningar med av- seende på upprättandet av förslag till äskanden.

Försvarets förvaltningsdirektion bör åläggas att verka för utveckling och samordning av budgettekniska regler och metoder samt att på begäran av överbefälhavaren tillhandahålla denne utredningar och uppgifter inom budgetområdet.

Inom försvarsstaben bör budgetarbetet avseende såväl drift- som kapi— talbudgeten bedrivas vid en i stabens sektion IV ingående budgetavdelning under en regementsofficer.

KAPITEL IX

Särskilda frågor

I detta kapitel behandlar kommittén frågorna 0111 totalförsvaret och krigsmaktens inordnande däri, den regionala ledningen samt vissa mera speciella problem. De frågor, som sålunda upptages här, har delvis berörts i kap. IV och V men har av kommittén icke bedömts vara huvudfrågor vid organisation av den högsta ledningen.

A. Totalförsvaret och krigsmaktens inordnande däri

Indelning och uppgifter

Totalförsvaret brukar med hänsyn till verksamhetens art indelas i huvud- grenarna krigsmakten, civilförsvaret med närliggande områden såsom polis- väsende, hälso- och sjukvård samt socialvård, det ekonomiska försvaret omfattande försörjning, arbetsmarknad och transportväsende samt det psykologiska försvaret. Denna indelning avser i första hand krigsförhållan- den men kan i viss utsträckning tillämpas även i fred.

Civilförsvarets uppgifter i stort är att skydda och rädda liv och egendom. De uppgifter som åvilar polisväsendet, hälso— och sjukvården samt social- vården är principiellt desamma i krig som i fred.

Det ekonomiska försvaret skall vidta åtgärder för att krigsmaktens, ci- vilförsvarets och folkförsörjningens behov av förnödenheter och tjänster skall kunna tillgodoses i krig samt i ett beredskapsläge.

Det psykologiska försvaret skall motverka en fiendes psykologiska krig- föring, upprätthålla en svensk försvarsvilja samt ge upplysning till ut- landet om vårt läge och våra avsikter.

Gemensamma uppgifter för det totala försvarets civila delar är att på allt sätt understödja krigsmakten samt verka för att försvarsvilja och för- svarsförmåga hos folket upprätthålles. Krigsmakten skall å sin sida vid behov kunna sätta in sina resurser för att stödja övriga delar av totalför- svaret, främst civilförsvaret.

Nägon av statsmakterna klart formulerad uppgift för totalförsvaret i dess helhet finnes icke. I överbefälhavarens förslag 1954 till riktlinjer för krigs- maktens utveckling uttrycktes kraven på vårt totala försvar sålunda:

»Vårt försvar bör ha en sådan styrka att anfall mot Sverige fordrar så stor

kraftinsats, medför sådan kraftförbrukning och tar så lång tid att genomföra, att insatsen icke kan anses stå i rimlig proportion till de fördelar, som skulle kunna vinnas.»

Dessa krav innebär att totalförsvarets samtliga grenar måste i fredstid förbereda sin krigsuppgift. Ingen gren får i krig vara svag, eftersom hel- hetens styrka då är väsentlig.

För att totalförsvaret skall kunna träda i funktion samt verka i krig, er- fordras administrativ beredskap. Härmed avses att sådana beredskapsåtgär- der och planläggningsarheten är utförda, som kan göras i fredstid i syfte att säkerställa att samhällsapparaten vid krig snabbt kan fungera med största möjliga effektivitet till stöd för de samlade krigsansträngningarna. Till de administrativa beredskapsuppgifterna hör bl.a. åtgärder för att reglera vilken offentlig verksamhet som skall bedrivas i krig samt hur denna skall bedrivas.

Krigsförberedelsearbete i central instans Regeringen En genomgående princip för vårt totalförsvar är att den myndighet, som i fred leder viss funktion inom totalförsvaret, skall planlägga för funktionens omställning för krig samt i krig leda verksamheten. Det är uppenbart att all denna planläggning icke kan fungera tillfredsställande utan en gemen- sam ledning. Ju mer samhället i krig kan väntas komma att skilja sig från samhället i fred, desto större blir behovet av en noggrann planläggning, som sker på gemensam grund och samordnas väl.

I högsta instans ledes krigsförberedelsearbetet av regeringen genom de olika statsdepartementen, vart och ett för de områden av totalförsvaret, som vederbörligt departement enligt stadgan angående statsdepartementenl har att ansvara för. Verksamhetens samordning är en regeringens gemen- samma angelägenhet. Genom särskilda beslut har Kungl. Maj:t förordnat ett konsultativt statsråd-* att i vederbörande departementschefs ställe bl. a. föredra frågor rörande samordning av den civila försvarsberedskapen. Till nämnda statsråds förfogande inom statsrådsberedningen står ett fåtal be- fattningshavare, fr.o.m. 1/7 1959 en byråchef och viss arvodespersonal. Uppgifterna i detta sammanhang är att handlägga frågor rörande planlägg- ningen av riksstyrelsens verksamhet i krig, att vaka över den administra— tiva beredskapen samt att följa behandlingen inom de olika fackdeparte- menten av sådana ärenden av beredskapsnatur -— inbegripet medelsäskan- den — beträffande vilka behov av samordning mellan departementen före-

ligger.

1 SF nr 401/1950, ändr. bl.a. SF nr 113/1958, & 2. ” F. 11. statsrådet af Geijerstam.

Möjligheterna för ifrågavarande statsråd att göra avvägningar mellan olika försvarsändamål eller fastställa angelägenheten av olika medelsbehov torde i praktiken vara små. Även om fackdepartementen kan påverkas att göra justeringar inom respektive huvudtitlar, torde stora svårigheter före- ligga att åstadkomma ändringar mellan huvudtitlarna.

Inga övningar eller gemensamma spel, berörande den högsta instansen, har hållits. Bl.a. av denna anledning torde få befattningshavare i Kungl. Maj:ts kansli och hos de olika myndigheterna ha en levande insikt om totalförsvarssystemet och om det inbördes beroendet mellan dess delar. Utbildning i totalförsvarsfrågor började 1951 med en särskild kurs och sker sedan 1952 vid försvarshögskolan. Härigenom förbättras kunskaperna om totalförsvaret efter hand hos allt fler personer, som innehar för detsamma betydelsefulla befattningar. Dessa kunskaper ökar förståelsen för total- försvarets problem men kan givetvis icke ersätta vare sig övning av total- försvaret eller det praktiska arbete som är nödvändigt för att fastställa totalförsvarets olika behov och för att göra avvägningar dem emellan.

Författningsutredningen ger i sitt betänkande om regeringsarhetet (SOU 1958: 14) i vissa hänseenden synpunkter och förslag rörande totalförsvarets ledningsfrågor. Sålunda synes utredningen anse, att åtminstone de admini- strativa beredskapsfrågorna bör handläggas i det regeringskansli som före- slås tillkomma.

Sammanfattningsvis måste konstateras att statsmakternas möjligheter att överblicka, samordna, utveckla och leda totalförsvaret icke förbättrats i den takt och den utsträckning som krigföringens ändrade förutsättningar motiverar. Kommittén vill emellertid erinra om att försvarsministern vid anmälan av propositionen 1958:110 uttalade, att en allsidig utredning röran- de behovet av ökad samordning av verksamheten i det totala försvarets olika instanser borde verkställas i lämpligt sammanhang.

Frågan om försvarsråd eller försvarsnämnd

Frågan om inrättande av ett särskilt organ för att stärka sambandet mel- lan den politiska och den militära ledningen eller för att öka samordningen inom det totala försvaret har under senare tid vid flera tillfällen tagits upp till behandling (t. ex. inom 1945 års försvarskommitté1 och vid behand- lingen av kommitténs förslag, genom motioner i riksdagen år 19512, av 1955 års försvarsberedning och vid behandlingen av dess förslag samt av författ- ningsutredningen). Som en sammanfattning härav torde kunna konstateras att behovet av en samordning av de olika totalförsvarsdelarnas verksamhet har uppmärksammats men att tveksamhet har rätt, huruvida något särskilt organ skulle behöva tillkomma för ändamålet och hur detta i så fall skulle utformas.

1 Jfr kap. II, avsnitt G. 2 Jfr kap. 11, avsnitt J.

Kommittén bedömer å ena sidan att ett organ, som utan ämbets- eller politiskt ansvar skulle ge råd åt regeringen, knappast vore någon lämplig institution. Å andra sidan skulle ett politiskt ansvarigt organ föregripa ställ- ningstaganden i regering och riksdag och därför icke heller erbjuda någon lämplig lösning. Den möjligheten återstår då, att en försvarsnämnd skulle ha uppgifter av i huvudsak informativ natur. Representanter för de politis- ka partierna skulle kontinuerligt studera försvarsfrågan så att de inför viktiga avgöranden kunde råda sina partiledningar. De skulle även kunna representera partierna vid parlamentariska utredningar i försvarsfrågor.

Frågorna om inrättande av en försvarsnämnd och om den närmare sam- mansättningen av en sådan torde främst vara av politisk natur. Militär medverkan i en sådan nämnd kan äga rum oavsett utformningen av och ansvarsfördelningen inom den högsta militära ledningen. Kommittén har dock kommit till den uppfattningen, att en försvarsnämnd med huvud- sakligen informativa uppgifter skulle vara av påtagligt värde från ovan angivna synpunkter.

Oavsett om en försvarsnämnd tillkommer förutsätter kommittén, att kontinuerliga överläggningar sker mellan den politiska och den militära ledningen främst i syfte att uppnå gemensamma bedömningar av det mili- tärpolitiska läget.

Överbefälhavaren och försvarsstaben

Överbefälhavaren har jämlikt sin nuvarande instruktion att främja sam- verkan mellan krigsmakten och civila myndigheter. Överbefälhavaren skall samarbeta med civila myndigheter rörande ianspråktagande för krigs- maktens behov av rikets industriella tillgångar, förråd, nyttigheter m.m. Han skall vidare handlägga ärenden rörande avvägning mellan militära och civila krav i fråga om personella resurser. Då beredskapstillstånd inträder skall överbefälhavaren enligt beredskapskungörelsen till Kungl. Maj:t inge förslag om vilka civila myndigheter som skall mobiliseras.

Även försvarsstaben har för närvarande till uppgift att främja sam- verkan mellan krigsmakten och civila myndigheter och är att betrakta så- som ett centralorgan för totalförsvaret. Försvarsstaben skall härvidlag verka för utvecklingen i stort inom totalförsvaret samt vaka över mobili— seringsberedskapen i vidaste bemärkelse inom krigsmakten och totalför— svaret i övrigt.

Det är således en uppgift för krigsmaktens högsta ledning att tillse, att ledningsorganen inom totalförsvarets civila funktioner i fred planlägger sin verksamhet efter samma krigsförutsättningar och att krigsförberedelse- arbetet i övrigt ges en enhetlig inriktning.

Nyss berörda bestämmelser för ansvarsförhållandena utformades visser- ligen i ett läge, som var mycket olikt det nuvarande, men även med hän-

syn till de förhållanden som numera råder anser kommittén det vara nöd- vändigt att överbefälhavaren bibehåller en i viss mån ledande roll vid in- riktningen och avvägningen inom totalförsvaret, så länge ingen annan myn- dighet finnes som kan överta dessa uppgifter. Enligt kommitténs förslag rörande försvarsstabens ställning och uppgifter bör intet självständigt an- svar i hithörande frågor åläggas denna. Överbefälhavaren måste emellertid mer än nu ha insyn i berörda myndigheters krigsplanläggning. Endast om så blir fallet kan han inför Kungl. Maj:t uttala sig om lämpligheten från krigsmaktens synpunkt av olika åtgärder och om prioriteringen av olika behov inom ett efter enhetliga grunder inriktat totalförsvar.

Totalförsvarsledningens organisation och krigsmaktsledningens beroende av densamma

Det högsta ansvaret för totalförsvarets ledning och för avvägning mellan dess delar måste åvila Kungl. Maj:t. Kommittén anser det vara ett bestämt önskemål, icke minst från militära synpunkter, att denna grundsats kom- mer till uttryck i en effektiv ledning av totalförsvaret och att de särskilda resurser tillkommer, som erfordras för att så skall kunna ske.

Vad som främst erfordras är en klart formulerad målsättning för total- försvaret och dess olika delar, en entydig grundsyn på totalförsvarets förut- sättningar och utveckling samt en på målsättningen och grundsynen upp— byggd rullande långsiktsplan. Det är uppenbart att samordningsåtgärder inom totalförsvaret icke kan begränsas till de ekonomiska och statsfinan- siella områdena. Ett organ för att lösa ifrågavarande uppgifter bör enligt kommitténs mening finnas på regeringsplanet. Hur detta organ skall vara beskaffat och hur det skall inpassas i organisationen ligger dock utom ramen för kommitténs uppdrag.

Krigsmaktens högsta ledning har sina huvuduppgifter inom krigsmakten. Dessa uppgifter bör bestämma ledningens organisation 0th fördelningen av ansvar, befogenheter och resurser mellan dess myndigheter. En ökad verk- samhet från regeringens sida beträffande totalförsvarets ledning kommer måhända att något lätta överbefälhavarens arbetsbörda i detta avseende, men någon genomgripande förändring av överbefälhavarens verksamhet innebär icke en sådan utveckling. Det är kommitténs uppfattning, att det icke kommer att erbjuda några svårigheter att anpassa krigsmaktens högsta ledning'efter framtida ändringar av organisationen för totalförsvarets led- ning i högsta instans.

B. Regional ledning

Såsom angivits i kap. I skulle försvarsledningskommitténs utredning enligt överbefälhavarens direktiv för densamma avse krigsmaktens högsta ledning,

d.v.s. den centrala instansen; frågan om den regionala ledningen skulle endast beröras i den mån så erfordrades för bedömning av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de centrala och regionala instanserna.

Kommittén har i det föregående framhållit riskerna för att högkvarteret i krig slås ut eller på annat sätt hindras att utöva sin verksamhet. Det har även understrukits att försvaret i sådana situationer måste kunna fullföljas med ledning i regional instans. För att nå bästa effekt i försvarsåtgärderna erfordras även i detta läge att stridskrafterna ur samtliga försvarsgrenar samverkar och handlar enligt en gemensam plan.

Enligt nu gällande bestämmelser skall under krig i här avsedda lägen militärbefälhavare efter samråd med övriga regionala chefer besluta rörande försvarets genomförande. Med avseende på respektive chefers uppehålls- platser finnes i vissa fall goda möjligheter lokalmässigt sett att åstadkomma samverkan, i andra fall är möjligheterna sämre. Även i de fall de olika regionala staberna finnes i nära anslutning till varandra synes de för när- varande ej vara tillräckligt utbildade och övade för att kunna på önskvärt sätt framlägga det allsidiga stabsunderlag, som erfordras för fattandet av beslut. En i utgångsläget samordnad regional ledning skulle öka möjlig— heterna 'härtill.

Även då den centrala ledningen har möjligheter att fungera väl har emellertid en mer samordnad regional ledning stor betydelse. Den centrala ledningens viktigaste uppgift i krig har här tidigare sagts vara att fördela uppgifter och resurser mellan olika operationsområden. Underlaget för dessa beslut utgöres i stor utsträckning av underrättelser från de regio- nala myndigheterna, vilka redovisar sina brister, påfrestningar, möjligheter och behov. Ju mer samlad bilden från varje operationsområde är och ju mer likartat bilderna från de olika operationsområdena är uppbyggda, desto mer underlättas beslutfattningen i högkvarteret. Om läget i en viss del av landet presenteras för riksledning och högkvarter, förutom av civil- befälhavare, av militärbefälhavare, marinkommandochef och en är två eska- derchefer och om härvid underrättelserna insändes var för sig, torde mot- sägelser och oklarheter icke kunna undvikas. Belastningen på sambands- nätet blir även stor. Kan läget inom samma område redovisas mot bak- grund av en civil och en samlad militär uppfattning, synes fördelarna i fråga om klarhet och förenklad sambandstjänst bli otvetydiga. Redan om läget på den militära sidan presenteras av en militärbefälhavare, en marin- kommandochef och en eskaderchef med en gemensam operativ uppgift inom samma territoriella område, har förenklingen och samordningen nått be— tydligt längre än nu.

De resurser inom ett territoriellt område, som icke är strängt försvars- grensbundna, t. ex. huvuddelen av transportkapaciteten, telekommunikatio- ner, drivmedel för motorfordon samt vårdplatser, skall efter samråd med civilbefälhavaren fördelas inom krigsmakten av militärbefälhavaren. Upp-

giften försvåras av att denne icke kan bedöma hela problemet för exempelvis en eskaderchef. Dels saknar han erforderliga stabsresurser härför och dels hänför sig ofta endast en del av eskaderchefens problem till hans militärom— råde. En annan del av samma problem måste lösas i samarbete mellan eskaderchefen och en annan militärbefälhavare, Så länge som högkvarteret kan överblicka och leda med full effekt finnes förutsättningar att kunna bemästra dessa förhållanden, även om de förorsakar merarbete i högkvar- teret. Om högkvarterets verksamhet eller inflytande i de regionala områ— dena av någon anledning försvagas, kan betydande olägenheter vållats av oenhetlig indelning och av i övrigt bristande förutsättningar för samord— nad ledning.

Ett förhållande, som talar mot en redan i utgångsläget genomförd helt enhetlig ledning i regional instans med uppgift att leda alla inom ett regio- nalt område förekommande stridskrafter, är att möjligheterna att centralt leda framför allt attackflyget måste tillvaratagas. Flygstridskrafterna kan på grund av sin rörlighet med kort varsel användas inom olika delar av landet eller i anslutning till olika försvarsoperationer. De bör därför icke bindas till begränsade områden. Detta gäller särskilt attackförbanden. Luft- försvaret bygger visserligen på en regional indelning, men dels bör dess eskaderområden vara betydligt större än de nuvarande militärområdena och dels måste förskjutning av resurser beträffande jaktförband kunna ske snabbt. Vidare bör beaktas att uppsättande av regionala staber, med för- måga att leda alla flygslag, kräver god tillgång på stabsofficerare. Mot en enhetlig regional ledning talar också det förhållandet, att en marinkom- mandochefs verksamhetsområde kan komma att — beroende på fiendens åtgärder — beröra mer än ett militärområde.

I fråga om sambandet mellan central och regional ledning vill kom- mittén anföra följande. De principiella ändringar av krigsmaktens högsta ledning, som kommittén föreslår, synes ej påverkas av den regionala led- ningens nuvarande organisation och funktion. Ej heller synes några ändringar av den regionala ledningen i och för sig vara nödvändiga som följd av förslaget beträffande den centrala ledningen. Huruvida det nu finnes några andra anledningar att vidta ändringar av den regionala led- ningen, faller utanför kommitténs uppdrag att utreda. Likväl har kom— mittén velat framföra ovanstående synpunkter. Det synes böra framhållas att möjligheterna att samordna den regionala ledningen ökas genom den organisation för den operativa verksamheten inom högkvarteret, som kom- mittén föreslår. Genom förstärkning av resurserna vid försvarsstaben torde den centrala ledningen framdeles få bättre möjligheter att överblicka och lösa problemen på det regionala planet. Slutligen vill kommittén, icke minst av beredskapsskäl, föreslå att frågan om ändring av den regionala ledningen tages upp till behandling först sedan föreslagna åtgärder beträf- fande den centrala ledningen genomförts och tillräckliga erfarenheter vun- nits rörande dessa ätgärders inverkan på det regionala planet.

1 99 C. Underrättelsetjänst

Kommitténs synpunkter på detta område redovisas i bilaga IX:H1 (hemlig).

D. Vissa utbildnings- och personalfrågor

I anslutning till uttalanden i kap. IV, V och VII har kommittén ansett sig inom områdena utbildning och personaltjänst böra behandla frågan om överbefälhavarens inflytande på den högre stabsutbildningen och stabsoffi— cerarnas tjänstgöring samt frågan om en gemensam personalkår för offi- cerare i högre stabstjänst. Kommittén har i kap. V påtalat föreliggande brister beträffande toppmyndighetens möjligheter att påverka personalför- delningen inom krigsmakten. Då långsiktsplaneringen inom personalom- rådet ännu icke nått sådana resultat som synes erforderliga för närmare överväganden rörande det sätt, på vilket bristerna lämpligen bör avhjälpas, framlägger kommittén icke några förslag i detta hänseende.

Överbefälhavarens inflytande på den högre stabsutbildningen

Den högre utbildningen inom krigsmakten av chefer och stabsofficerare bedrives dels vid försvarshögskolan och försvarsgrenarnas högskolor, dels i form av aspirant- och växeltjänstgöring främst vid högre staber, dels ock genom lämpligt anordnade tjänstgöringsföljder. Av högskolorna lyder försvarshögskolan under överbefälhavaren och försvarsgrenshögskolorna under respektive försvarsgrenschefer.

Kommittén har funnit att överbefälhavaren i nuläget icke har tillräck- liga resurser för att i fråga om huvuddelen av den högre utbildningen åstadkomma samverkan och enhetlighet de olika försvarsgrenarna emellan, något som instruktionsmässigt är honom ålagt. Kommittén har även funnit att detsamma till stor del gäller beträffande uppläggningen av större till- lämpningsövningar.

I syfte att åstadkomma en ökad samordning i utbildningen av högre stabsofficerare från olika försvarsgrenar tillsatte överbefälhavaren 1957 försvarets högskoleutredning. Denna utredning avgav i november 1959 sitt betänkande. Efter remissbehandling av detta har överbefälhavaren i under- dånig skrivelse i februari 1960 avgivit förslag i ämnet. Förslagen innebär i princip att försvarsgrenarnas högskolor organiseras som en gemensam högskola lydande direkt under överbefälhavaren men med tillförsäkrande åt försvarsgrenscheferna av erforderligt inflytande på de delar av under- visningen, som faller inom deras ansvarsområde, samt att utbildningen för särskilt kvalificerade befattningar kompletteras med aspiranttjänstgöring för vissa uttagna officerare.

Kommittén finner för sin del icke anledning till annat uttalande i frågan än att en organisation av högskoleväsende och aspiranttjänstgöring i en— lighet med överbefälhavarens förslag är väl förenlig med kommitténs förslag till organisation av den högsta ledningen.

Var ärenden rörande stabsofficerarnas fortsatta tjänstgöring bör hand- läggas är ett spörsmål, som hänger nära samman med frågan om en för stabsofficerare gemensam personalkår. Denna fråga behandlas närmare ne- dan. Om en sådan kår tillkommer, bör inom denna finnas en nämnd mot- svarande den av försvarets högskoleutredning föreslagna aspirantnämnden, sammansatt av försvarsstabschefen och försvarsgrensstabscheferna och med uppgift att samordna tjänstgöringsföljder m.n1. Denna nämnd synes lämpligen kunna biträda överbefälhavaren i hithörande frågor. Om en ge- mensam personalkår icke skulle komma att inrättas, synes det kommittén, att åt aspirantnämnden skulle kunna uppdragas jämväl att direkt under överbefälhavaren bereda frågor rörande stabsofficerares tjänstgöringsfölj- der m. m.

Eventuellt erforderlig handläggning inom försvarsstaben av frågor röran- de den här nämnda utbildningen synes lämpligen böra ankomma på den tidigare föreslagna allmänna avdelningen inom sektion 1.

Vad slutligen angår överbefälhavarens befattning med större tillämp- ningsövningar m.m., utgör den av kommittén föreslagna operationsled- ningen ett lämpligt stabsorgan härför.

Gemensam personalkår för officerare i högre stabstjänst Stabsoffcerares kårtillhörighet enligt nuvarande ordning

Inom armén sammanföres för närvarande för högre stabstjänst och högre truppföring särskilt utbildade officerare i en särskild personalkår, general- stabskåren, varjämte tekniska stabsofficerare bildar en särskild beford- ringsenhet inom fälttygkåren. Officerarna inom generalstabskåren tjänst- gör främst vid försvars- och arméstaberna samt militärbefälsstaberna, men även vid vissa högre skolor och andra institutioner. Inom marinen och flyg— vapnet finnes icke några motsvarigheter till nämnda kår och befordrings- enhet inom armén.

Allmänna brister

Tillgången på kvalificerad stabspersonal är ringa i förhållande till de upp- gifter som i fred och krig skall lösas av krigsmaktens högsta ledning. På grund härav och då kommitténs förslag till ändringar i organisationen av den högsta ledningen förutsätter en viss såväl kvantitativ som kvalita-

tiv förstärkning av stabspersonalen, fordras att särskilda åtgärder vidtages för personalens utbildning, utväljande och tjänstgöring.

Förutom att utbildningen företett tidigare omnämnda brister, har nu- varande former för personalens kårtillhörighet icke i tillräcklig utsträck— ning främjat den anda av gemensamt ansvar för krigsmakten i dess hel- het, som kommittén anser nödvändig inom krigsmaktens högsta ledning för att åstadkomma enhetlighet i stabsarbetet, t.ex. vid skapandet av en strategisk grundsyn. Den enskilde officeren är för närvarande för sin fram- tid beroende av sin försvarsgrenschef och av de högre officerare i övrigt, som i befordringsberedningarna bedömer hans lämplighet och föreslår eller avstyrker befordran. Härtill kommer att försvarsgrenschef av naturliga skäl känner det som sin plikt att slå vakt om sina underlydandes intressen. Dessa förhållanden gör att den enskilde officeren vid tjänstgöring utom egen försvarsgren, t.ex. i försvarsstaben, kan komma i lojalitetskonflikt mellan den tillfällige chefen och försvarsgrenschefen.

För närvarande ligger en allvarlig brist i det förhållandet, att toppmyn- digheten har små möjligheter att påverka utbildning, kommendering och befordran av den officerspersonal som avses för kvalificerade chefs- och stabsbefattningar främst inom försvarsstaben och andra gemensamma sta- ber och institutioner.

Stabskår som medel att avhjälpa vissa brister

Inrättandet av en gemensam personalkår för stabsofficerare torde kunna verka som ett medel att öka den berörda personalens samhörighet och möj- ligheterna att på lämpligt sätt kommendera och befordra dylika officerare. I en sådan kår skulle för högre stabstjänst kvalificerade officerare från alla tre försvarsgrenarna ingå under den tid de tjänstgör inom krigsmaktens högsta ledning eller i högre regionala staber. Det är nämligen väsentligt att gemensamhetsandan finnes icke bara i försvarsstaben och övriga delar av högsta ledningen utan även inom de regionala staberna. Kravet på ut- bildning för stabsofficerare kan delvis uppfyllas genom cirkulation mel- lan befattningar i försvarsstab och staber inom försvarsgrenarna, även andra än den egna. Lämpliga tjänstgöringsföljder och inom hela krigs- makten samordnade befordringsförhållanden för högre stabsofficerare torde bäst kunna åstadkommas om dessa officerare är sammanförda i en kår.

Generalstabskårens nuvarande uppgifter skulle, om en för krigsmakten gemensam stabskår inrättades, i allt väsentligt komma att övertagas av denna.

Tidigare överväganden m.m.

Med ingående motiveringar av i allt väsentligt samma innebörd som de ovan gjorda uttalandena föreslog överbefälhavaren i skrivelse till Kungl.

Maj :t i slutet av år 1943 att en försvarsstabskår skulle inrättas. I yttranden över förslaget instämde försvarsgrenscheferna i princip i överbefälhavarens uppfattning om lämpligheten av en förbättrad utbildning för stabsofficerare och om behovet av att en samarbetsanda skapades och hölls vid makt. Där- emot avstyrkte de inrättandet av en försvarsstabskår och ansåg att man borde söka sig fram på andra vägar för att vinna avsedda syften. Vid in- sändandet av försvarsgrenschefernas yttranden vidhöll överbefälhavaren sin tidigare mening och förklarade bl. a., att inrättandet av en gemensam stabskår var den utväg som snabbast och säkrast skulle föra till målet.

Kungl. Maj:t beslöt i april 1944 att icke vidta någon åtgärd med an- ledning av överbefälhavarens förslag.

I enlighet med förslag av 1945 års försvarskommitté uttalades i proposi- tionen 1948:209 att 16 stabsaspiranter borde placeras till tjänstgöring vid försvarsstaben, varav 10 officerare ur armén (generalstabsaspiranter) samt tre ur vardera marinen och flygvapnet. Enligt uppgift från försvarsstaben har antalet ur marinen och flygvapnet aldrig uppnåtts, varför från armén, för att fylla behovet av aspiranter, kommenderats fler än avsedda 10 officerare.

För- och nackdelar med gemensam stabskår

De huvudsakliga fördelarna synes vara följande.

Om stabsofficerarna tillhör en gemensam stabskår, kommer deras möj- ligheter att tjäna krigsmakten som helhet att förbättras i förhållande till nuläget, liksom enhetligheten i stabsarbetet kommer att öka. Detta anser kommittén vara väsentligt.

En gemensam kår skulle ge möjligheter att skapa ökad känsla för det gemensamma ansvaret för krigsmakten i dess helhet och skulle bidra till att minska försvarsgrenstänkandet. I detta sammanhang bör även fram- hållas de inom en kår befintliga möjligheterna till diskussioner och sam- varo medlemmarna emellan. Fördelarna härmed bör icke underskattas.

Det synes inom en gemensam kår vara lättare än för närvarande att re- krytera befattningshavare till försvarsstaben och andra gemensamma in- stitutioner. Som förebild bör generalstabskåren kunna tjäna. Personalen i denna har utövat ett starkt inflytande på de för krigsmakten gemensam- ma frågorna och på totalförsvarsproblemen. Förutsättningen för att en ge- mensam stabskår skall tjäna sitt syfte är att inträde i densamma blir lika eftersträvansvärt, som det hittills varit för officerare ur armén att vinna inträde i generalstabskåren.

Vissa nackdelar, som talar mot införandet av en stabskår, redovisas nedan.

Chefen för försvarsstaben synes vara den, som ligger närmast till hands att vara personalkårchef för en gemensam stabskår. Härigenom skulle emellertid det förhållandet uppstå, att försvarsgrenschef, vilken är an-

svarig för organisation och utveckling m.m. av sin försvarsgren, i viss mån berövades inflytandet över toppskiktet av sin kvalificerade personal.

Chefen för den gemensamma stabskåren skulle få svårt att avge på jämförbara grunder uppgjorda förslag till befordran av kårens officerare, enär dessa, som ovan framhållits, skulle vara avsedda för tjänstgöring i för- svarsstaben, försvarsgrensledningarna och de regionala staberna. Denna svårighet torde bli betydligt större än den som försvarsgrenschef för när— varande har, när det gäller att bedöma de officerare ur den egna försvars- grenen, som tjänstgör i försvarsstaben. Fråga uppkommer även, till vem personalkårchefen skulle avge sina förslag och vem som skulle samordna frågor mellan stabskåren och de olika försvarsgrenarnas kårer. Personal- kårchefen för en gemensam stabskår borde lyda antingen under överbefäl— havaren, som emellertid enligt kommitténs förslag icke har något direkt ansvar för försvarsgrenarnas organisation, eller också under alla tre för- svarsgrenscheferna, vilket torde vara mindre lämpligt.

Tillkomsten av en gemensam stabskår skulle innebära att flottans, kust- artilleriets och flygvapnets för närvarande odelade officerskårer vardera uppdelades i åtminstone en stabskår och en kår med övriga officerare. Även dessa övriga officerare har emellertid i många fall specialiserad utbildning, och det skulle, därest en gemensam stabskår bildades, kunna göras gällande, att även t. ex. officerare med högre teknisk utbildning borde sammanföras i en särskild kår inom krigsmakten eller i särskilda tekniska kårer inom försvarsgrenarna. En uppdelning av de redan nu förhållandevis små kårerna inom marinen och flygvapnet synes dock ej vara ett steg i rätt riktning, så länge indelningen i försvarsgrenar består.

För att motverka nackdelarna synes emellertid flera åtgärder kunna tänkas, framför allt i form av ökat samarbete mellan försvarsstaben och försvarsgrensledningarna i personalfrågor.

Sammanfattning och förslag

Införandet av en gemensam stabskår för officerare i högre stabstjänst ligger i princip i linje med kommitténs synpunkter och förslag rörande en mer samordnad högsta ledning av krigsmakten. De praktiska och tekniska svårigheterna är emellertid påtagliga. Kommittén har icke ansett det ligga inom ramen för dess uppdrag att närmare utreda frågan. Enligt kommitténs mening är det önskvärt att en särskild utredning av frågan kommer till stånd.

Oberoende av den sålunda föreslagna utredningen bör åtgärder snarast vidtagas för att åstadkomma bättre överblick och samordning av officers- personalens befordringsförhållanden m. m. Bland åtgärder som kan tjäna detta syfte vill kommittén särskilt nämna införandet av den ordningen, att försvarsstaben skall vara representerad i försvarsgrenarnas befordrings-

beredningar genom lämplig officer ur vederbörlig försvarsgren. Kommittén vill i detta sammanhang vidare erinra om att kommittén vid sin behand- ling i kap. VII av frågan om militärledningens arbetsuppgifter förutsatt, att till dessa skall höra behandling av viktigare frågor rörande utbildning och personal.

E. S ] ukvårdstjänst Historik

Försvarets sjukvårdstjänst har under lång tid varit föremål för olika ut— redningar och överväganden. I särskild berättelse 3/6 1957 om försvars- sjukvårdens centrala ledning lämnade riksdagens revisorer en utförlig redogörelse för utvecklingen t.o.m. våren 1957 och gjorde för egen del vissa uttalanden i ämnet. Av utrymmesskäl refereras berättelsen ej här. Kungl. Maj:t uppdrog 27/9 samma år åt sjukvårdsstyrelsen att utreda organisationen av den militära sjukvårdens ledning m.m.

Statsutskottet tog i sitt utlåtande nr B 34 år 1958 upp de problem som revisorerna behandlat i nyssnämnda berättelse. Utskottet sammanfattade revisorernas förslag i sex punkter:

1. Förnyad översyn av den militära sjukvårdens organisationsformer.

. Ställningstagande till gemensam försvarsläkarkår.

Ställningstagande till gemensam utbildning av värnpliktiga läkare. Det militära veterinärväsendets överförande till sjukvårdsstyrelsen.

. Frågan om civilförsvarssjukvårdens inordnande i sjukvårdsstyrelsen. 6. Frågan om sjukvårdsstyrelsens förhållande till medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämnd och riksnämnden för ekonomisk försvarsbered—

skap.

N;

(”:*—S”

Beträffande »de rent militära sjukvårdsfrågorna» —— varmed torde ha åsyftats punkterna 1.——3. -— förklarade sig utskottet kunna helt ansluta sig till revisorernas synpunkter. Härefter anförde utskottet:

»Det synes sålunda uppenbart att verksamheten på förevarande område, vilken i väsentliga avseenden är av likartad natur inom samtliga försvarsgrenar, er- bjuder särskilda möjligheter till en mera fullständig samordning av såväl ledning som organisationsformer i övrigt, vilket onekligen skulle leda till icke obetydliga rationaliseringsvinster. Förhållandet bör även ses mot bakgrunden av den aktuella militärtekniska utvecklingen som tenderar att alltmer utplåna gränserna mellan de traditionella försvarsgrenarna till förmån för en mera enhetlig försvarsorga- nisation. Utskottet delar därför revisorernas uppfattning, att hithörande spörs- mål böra upptagas till förnyat övervägande.»

Utskottet förordade att uppdraget åt sjukvårdsstyrelsen skulle utvidgas till att avse en sådan översyn som revisorerna åsyftat. Riksdagen beslöt i enlighet med vad utskottet anfört.

Beträffande sjukvården uttalade chefen för försvarsdepartementet i 1959 års statsverksproposition följande:

»Likaså är enligt min uppfattning frågan om det militära sjukvårdsväsendets ledning beroende av hur försvarets högsta ledning utformas. Frågan om försvarets högsta ledning är för närvarande under omprövning. Det finns därför anledning att dröja någon tid, innan en utredning om försvarssjukvårdens ledning påbörjas. Sedan utgångspunkterna blivit klara, kan det däremot bli aktuellt att, möjligen i anslutning till pågående översyn av försvarets högsta ledning, taga upp frågan om försvarssjuln'ärdens och det militära veterinärväsendets organisation.»

Detta uttalande, mot vilket riksdagen icke gjorde någon erinran, har sjukvårdsstyrelsen uppfattat som ett åtminstone temporärt återkallande av Kungl. Maj:ts förenämnda uppdrag till ämbetsverket.

Ny instruktion för försvarets sjukvårdsstyrelse har utfärdats i april 1959 (SF nr 175).

Nuvarande organisation

I fred utövar försvarets sjukvårdsstyrelse under Kungl. Maj:t i tekniskt och ekonomiskt avseende ledningen av och uppsikten över hälso- och sjuk- vården inom krigsmakten.

Förualtningsverksamheten är helt koncentrerad till sjukvårdsstyrelsen. Som förvaltningsorgan har sjukvårdsstyrelsen samma ställning som övriga centrala förvaltningar. Utöver rena förvaltningsuppgifter har sjukvårds- styrelsen vissa därmed jämförbara uppgifter, nämligen att i samarbete med övrig försvarsmedicinsk expertis tillse att den medicinska forskningens rön kommer hälso- och sjukvården inom krigsmakten till godo, att leda den hygieniska livsmedelskontrollen inom krigsmakten samt att i sjukvårds- tekniskt och hygieniskt avseende handlägga ärenden rörande krigsmaktens sjukvårdsanstalter (sjukavdelningar), andra krigsmaktens byggnader och lokaler samt fartyg.

Överbefälhavaren har direktivrätt och försvarsgrenscheferna anvisnings- rätt gentemot sjukvårdsstyrelsen på samma sätt som i kap. VIII beskrivits i fråga om övriga förvaltningar.

Instruktionsenligt äger försvarsgrensöverläkare närvara vid föredragning och avgörande i sjukvårdsstyrelsen av ärende som berör hälso- och sjuk- vården inom krigsmakten som helhet eller inom den försvarsgren han före- träder eller beträffande vilket han äger särskild sakkunskap. Sjukvårdssty— relsen skall därför hålla försvarsgrensöverläkarna underrättade om sådana ärenden. Det åligger försvarsgrensöverläkare, som sålunda är närvarande vid beslut i visst ärende och som har från beslutet skiljaktig mening, att låta anteckna denna till protokollet.

Beträffande den stabsmässiga delen av tjänsten är ansvars- och lydnads— förhållandena mera oklara.

Enligt försvarsgrenschefernas instruktioner är dessa ansvariga för sina försvarsgrenars krigsduglighet och tjänstbarhet i övrigt och har att utöva erforderlig inspektionsverksamhet även på hälso- och sjukvårdens område. Som tjänstegrensinspektörer finnes armé-, marin- och flygöverläkarna. Armé- och marinöverläkare är personalkårchefer för fältläkarkåren och marinläkarkåren, under det att chefen för flygvapnet är personalchef för flygvapnets läkare liksom för annan civilmilitär personal av motsvarande tjänsteklasser inom flygvapnet.

Den nya instruktionen för sjukvårdsstyrelsen föreskriver emellertid, att styrelsen »skall genom inspektioner förskaffa sig kännedom om hälso- och sjukvården inom krigsmakten samt äger i anledning av ämbetsverkets vid inspektionerna gjorda iakttagelser meddela försvarsgrenschef de anvis— ningar och föreskrifter rörande hälso- och sjukvården, som ur teknisk och ekonomisk synpunkt må finnas erforderliga. Sjukvårdsstyrelsen skall i samråd med vederbörande försvarsgrenschef tillse att ämbetsverkets in- spektioner samordnas med de militära inspektionerna av hälso- och sjuk- vården inom försvarsgrenen. Sjukvårdsstyrelsen och försvarsgrenschef skola hålla varandra underrättade om inspektionshehovet inom försvars- grenen.»

Vidare skall styrelsen »verka för att utbildningen inom krigsmakten av den för hälso- och sjukvården avsedda personalen samordnas och att en- hetliga synpunkter anläggas på handläggningen av ärenden rörande denna personal.»

Beträffande krigsplanläggning åligger det sjukvårdsstyrelsen att efter samråd med berörda myndigheter planlägga och förbereda hälso— och sjuk- vården inom krigsmakten vid krig eller krigsfara.

I krig ledes sjukvårdstjänsten inom krigsmakten av överbefälhavaren. Frågor rörande sjukvårdens ledning handlägges —— liksom övriga under- hållsfrågor — vid försvarsstabens kvartermästaravdelning. Vid krigs- maktens staber och förband följer sjukvården de vanliga underhållslin- jerna, för vilka redogörelse icke lämnas här.

Grunder för försvarsledningskommitténs uttalanden

Med hänsyn bl. a. till vad chefen för försvarsdepartementet uttalat till 1959 års statsverksproposition har kommittén ej uppfattat det förhållandet, att försvarets sjukvårdsstyrelse våren 1959 erhållit ny instruktion, såsom ut- tryck för att problemen beträffande den militära sjukvårdens ledning och därmed sammanhängande frågor skulle anses vara slutligt eller ens tem- porärt lösta. Med de ändringar, som genomförts i förhållande till den tidi- gare instruktionen, torde icke ha åsyftats något mera än dels en moderni— sering i så måtto att allmänna verksstadgans bestämmelser gjorts tillämp- liga även på sjukvårdsstyrelsen, dels ett genomförande — så långt möjligt

utan att försvåra senare ställningstaganden —— av vissa smärre jämkningar som beslöts vid 1949 års riksdag (prop. 135). Enligt kommitténs mening är det angeläget, att den av försvarsministern antydda utredningen angå- ende ledningen av försvarets hälso- och sjukvård snarast möjligt kommer till stånd och att frågan bringas till en lösning. De förslag kommittén fram- lägger beträffande krigsmaktens högsta ledning i övrigt (kap. VII) kan icke sägas vara direkt avgörande för hur ledningen av krigsmaktens hälso- och sjukvård bör organiseras. Kommittén finner det likväl naturligt att från sina utgångspunkter framlägga några synpunkter i ämnet.

Krav på organisation m.m. i krig

Den tekniska utvecklingen beträffande vapenverkan ställer den militära sjukvården i krig inför nya uppgifter och ökar omfattningen av de tidigare. Härvidlag må erinras om de delvis nya slags skador, som uppkommer vid användning av kärnvapen. Vid sidan av medicinska åtgärder av före- byggande natur samt behandling av sjuka och sårade tillkommer även upp- gifter av organisatorisk och teknisk art. Exempel 'härpå är problem som sammanhänger med snabbt uppkommande massanhopning av skadade och problem sammanhängande med det taktiska uppträdandet inför hot om användning av kärnvapen. Risk finnes också för att kemiska och bio- logiska stridsmedel kan komma att användas. Inom stormakterna har man börjat studera preparat som påverkar psyket, och nya problem kan upp— komma på grund därav. Allt detta gör, att den försvarsmedicinska verk— samheten både kvantitativt och kvalitativt ökar i betydelse. Det skärper också kraven på att samtliga tillgängliga resurser utnyttjas rationellt.

Principerna för behandling av sjuka och sårade måste vara enhetliga inom hela krigsmakten. Personal ur de olika försvarsgrenarna får slutlig vård på samma beredskapssjukhus, och den behandling som ges före in- tagningen där bör vara lika för att den fortsatta vården skall kunna bli så effektiv som möjligt. Skador förorsakade av ABC-stridsmedel är likarta- de för all personal, och anvisningar rörande värd 111. ni. av de skadade bör därför lämpligen utfärdas centralt. Personal som är verksam inom för- svarets sjukvård måste vid behov kunna tjänstgöra inom förband till- hörande olika försvarsgrenar, vilket i fred ställer krav på samordning av utbildningen.

Synpunkter på ansvarsfördelningen i fred

Behovet av att i central instans nära samordna eller förena inspektions- och förvaltningsverksamhet på sjukvårdens område synes enligt gjorda ut- redningar ha varit och fortfarande vara starkt framträdande. Ett uttryck för denna uppfattning torde det ha varit, att benämningen försvarets sjuk- vårdsförvaltning år 1949 ändrades till försvarets sjukvårdsstyrelse.

För närvarande synes viss oklarhet råda i fråga om ansvarsfördelningen mellan försvarsgrenscheferna och sjukvårdsstyrelsen. Enligt sina instruk- tioner ansvarar försvarsgrenscheferna för krigsdugligheten och tjänstbar- heten även inom hälso- och sjukvården. Sjukvårdsstyrelsen å sin sida har i den nya instruktionen för ämbetsverket tillerkänts inspektionsrätt över krigsmaktens hälso- och sjukvård, och tanken synes ha varit att verket skall utöva en viss samordnande ledning av denna. Detta förhållande har emel- lertid ännu icke kommit till uttryck i försvarsgrenschefernas instruktioner.

I försvarsgrensledningarna synes medicinsk expertis vara erforderlig främst för speciella medicinska problem, såsom naval- och flygmedicin, samt för att anlägga medicinska synpunkter på utvecklingen av strids- medel och stridsmetoder. Det är av stor betydelse att denna expertis kan klarlägga befintliga forskningsproblem och tillföra verksamheten nya rön och erfarenheter inom medicinen.

Även om försvarsgrenschefernas ansvar beträffande krigsduglighet m. m. bibehålles — vilket såvitt kommittén kan finna är naturligt — bör full in- spektionsrätt över hälso- och sjukvården tillkomma en för krigsmakten gemensam myndighet — sjukvårdsstyrelsen eller generalläkaren — som bör vara tjänstegrensmyndighet åt överbefälhavaren. Inspektionsrapporter— na bör delges överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna. Sjukvårdssty- relsens nuvarande anvisningsrätt gentemot försvarsgrenschef bör utsträckas till att gälla även beträffande sjukvårdstekniska åtgärder avseende regi- strering och vård på olika förbandsplatser, behandlingsmetoder, reglemen- tariska föreskrifter, medicinska synpunkter på sjukvårdsförbandens orga- nisation m.m. Härigenom bör dubbelarbete kunna undvikas och förvalt- ningsverksamheten, speciellt i fråga om anskaffning, komma att vila på en mera enhetlig grund. Anvisningsrätten bör dock ej gälla naval- och flyg- medicinska frågor eller därmed jämförbara speciella problem.

Det bör övervägas att vidta åtgärder för att åstadkomma större stadga i sjukvårdsstyrelsens organisation och verksamhet. Så t. ex. synes det tänk- bart att utbyta nuvarande »tjänstgörande generalstabsofficer» mot en mili- tär stabschef. Stabschefen bör vara ledamot av sjukvårdsstyrelsen och även delta i den s.k. försvarsläkarberedningen.

Reglementen och instruktioner på hälso— och sjukvårdens område synes i stor utsträckning kunna vara desamma inom hela försvaret. Sjukvårds- styrelsen bör kunna vara sammanhållande vid utarbetandet. Vidare måste sjukvårdsmaterielen fortlöpande anpassas till de behandlingsmetoder, som avses skola användas vid olika slag av skador. Det är därför av betydelse att en central medicinsk myndighet —— sjukvårdsstyrelsen — fastställer enhetliga bestämmelser härför. Detta kan även ha ekonomisk betydelse i den fredstida förvaltningsverksamheten.

I förevarande sammanhang bör erinras om att särskild utredning pågår rörande den försvarsmedicinska forskningen. Kommittén har samrått med

den för ändamålet tillkallade utredningsmannen, varvid bl.a. konstaterats att det är angeläget att olika inom krigsmakten framkommande önskemål rörande försvarsmedicinsk forskning kan samlas och prioriteras av en myndighet inom krigsmakten. Det synes kommittén som om prioriteringen normalt skulle kunna åstadkommas genom beslut av generalläkaren i för- svarsläkarberedningen samt i viktigare och kontroversiella frågor exempel- vis genom beslut av överbefälhavaren i militärledningen på generalläkarens föredragning. Komittén har fått den uppfattningen att en av generalläkarens _ och försvarsgrensöverläkarnas — viktigaste uppgifter bör vara att hålla en nära kontakt med den medicinska forskningen och söka tillgodogöra krigsmakten dess rön.

Gemensam kår för läkarpersonalen

Kommittén utgår från att frågan om gemensam försvarsläkarkår kommer att prövas i samband med utredningen angående försvarssjukvårdens led- ning. Utan att göra anspråk på att ha beaktat alla synpunkter som kan anläggas på denna fråga, vill kommittén från sina utgångspunkter fram- hålla följande.

En gemensam försvarsläkarkår synes vara en naturlig konsekvens, om sjukvårdsstyrelsen erhåller en stärkt ställning som central myndighet för sjukvården inom krigsmakten. De fast anställda läkarna är fåtaliga och de nuvarande militärläkarkårerna små. Inom en större kår skulle det vara lättare att finna lämpliga personer för högre befattningar, och en större kår skulle även kunna underlätta fredstjänsten på det sättet att en över- flyttning av läkare lättare skulle kunna ske mellan försvarsgrenarna. Läkarna i reserven skulle kunna användas mer rationellt inom hela krigs- makten såväl i fred som i krig, om de tillhörde en och samma personalkår.

Även om samtliga militärläkare sammanföres till en försvarsläkarkår bör det givetvis vara möjligt att under längre tid bibehålla en läkare i sådan befattning, där ingående kännedom om förbandets personal och verksamhet är en väsentlig förutsättning för en rätt bedriven hälso- och sjukvård.

F. Centrala värnpliktsbyråns ställning

Centrala värnpliktsbyrån tillkom 1942 som central myndighet för inskriv- ningsväsendet efter utredning av rullföringsnämnden. Lydnadsställningen, som varit oförändrad sedan byråns tillkomst, har därefter kortfattat be- handlats av 1945 års högkvarterskommitté. Denna föreslog att byrån skulle underställas chefen för försvarsstaben, en ändring som överbefälhavaren dock ej ansåg vara nödvändig (jfr kap. II).

14—175159

Centrala värnpliktsbyrån ingår i arméledningen, men chefen för byrån är överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna ansvarig för verksamheten. Chefen för armén utövar överinseendet över inskrivningsväsendet och per- sonalredovisningen. Byråns uppgift i stort är att biträda överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna vid handläggningen av ärenden rörande inskriv— ningsväsendet, personalredovisningen och värnpliktsrekryteringen samt rörande de värnpliktigas värnplikts- och tjänstgöringsförhållanden, krigs- placering och inkallelse. Ärendena föredrages för respektive försvarsgrens- chefer. Ärenden, som är av stor betydelse för avvägningen mellan försvars- grenarna eller mellan militära och civila krav, föredrages därjämte för över- befälhavaren. Frågor berörande avvägningen inom försvaret hänför sig främst till den kvantitativa och kvalitativa fördelningen av värnpliktiga mellan försvarsgrenarna. Frågor om avvägning mellan militära och civila behov gäller i första hand s.k. uppskovsärenden.

Tidigare har hänvändelse till överbefälhavaren endast behövt ske i ringa omfattning. Antalet ärenden, som kräver ingripanden från denne, kan väntas öka, enär bl. a. avvägningen mellan försvarsgrenarna enligt gällande försvarsbeslut torde ge anledning till problem beträffande tilldelning av värnpliktiga, som ej kan lösas på försvarsgrensplanet. Enligt kommitténs mening bör denna överbefälhavarens uppgift inom försvarsstaben hand- läggas på planeringssektionen.

Avvägningen mellan civila och militära krav på värnpliktig personal utredes för närvarande av 1954 års utredning rörande totalförsvarets per- sonalbehov. Likaså är försvarets kommandoexpeditions organisation och uppgifter föremål för särskild utredning. Detta kan tänkas komma att med- föra ändring av handläggningen av vissa värnpliktsärenden, som nu hand- lägges i kommandoexpeditionen.

Samarbetet med cheferna för marinen och flygvapnet

Enligt sina instruktioner må cheferna för marinen och flygvapnet i frågor inom värnpliktsbyråns verksamhetsområde, som icke är av grundläggande natur eller större räckvidd, uppdraga avgörandet åt chefen för byrån. Till sådana ärenden kan räknas huvuddelen av dem som berör de värnpliktigas värnplikts- och tjänstgöringsförhållanden.

Chefen för marinen har bemyndigat chefen för centrala värnpliktsbyrån att tills vidare fatta beslut i och verkställa underskrift av personliga värn- pliktsärenden, ärenden rörande uppskov jämlikt uppskovskungörelsen samt förfoganderättsmål beträffande värnpliktiga och likartade ärenden, allt i den mån dessa ärenden behandlas enligt prejudikat och enligt av chefen för marinen bestämda normer.

Chefen för flygvapnet har för sitt område bedömt att ett stort antal värnpliktsärenden är av sådan art att de måste handläggas i flygstaben och att personal där måste avses härför. På grund av personalbrist inom flygvapnet har den befattning vid centrala värnpliktsbyrån, som avsetts bestridas av officer ur flygvapnet, icke besatts. Något bemyndigande mot- svarande marinchefens har därför icke lämnats av chefen för flygvapnet. Även om byråns samarbete för närvarande går i stort sett friktionsfritt även i vad avser flygvapnet, måste det konstateras att grundtankarna bakom rullföringsnämndens förslag om inrättandet av centrala värnplikts- byrån icke kunnat helt följas. Den centraliserade, enhetliga handläggningen av de värnpliktsärenden, som icke är av grundläggande natur eller av större räckvidd, har genom det uteblivna bemyndigandet från chefen för flyg— vapnet icke kunnat åstadkommas.

Synpunkter och förslag

Då centrala värnpliktsbyrån handhar värnpliktsärenden rörande hela för- svaret —— för närvarande med undantag av personliga värnpliktsärenden m.m. för flygvapnets värnpliktiga -— kan det i och för sig synas naturligt att byrån skulle lyda under en för försvaret gemensam myndighet och icke under en försvarsgrenschef.

Enligt kommitténs förslag till organisation av krigsmaktens högsta led- ning (kap. VII) kan man ej tänka sig att byrån lyder under chefen för försvarsstaben, då denne uteslutande skall vara stabschef åt överbefäl— havaren. Det kan ej anses lämpligt att ställa flera organ än nödvändigt direkt under överbefälhavaren och därmed öka dennes arbetsuppgifter av sekundär natur till förfång för huvuduppgifterna. Centrala värnpliktsbyrån bör därför ej heller lyda under överbefälhavaren. Av alternativ innebärande en från försvarsgrenarna fristående ställning skulle endast återstå att Värn- pliktsbyrån ställdes direkt under försvarsdepartementet. Med kommitténs utgångspunkter har en sådan lösning icke kunnat uppvisa några avgörande fördelar.

Kommittén har med hänsyn till det anförda icke funnit tillräckliga skäl tala för en förändring av centrala värnpliktsbyråns nuvarande lydnadsställ- ning under chefen för armén, framför allt mot bakgrund av vad kommittén inledningsvis framhållit angående tillämpning av en huvudstabsprincip. Kommittén är dock medveten om att det icke är uteslutet att 1954 års ut- redning rörande totalförsvarets personalbehov från sina utgångspunkter kan komma fram till en annan organisation för behandlingen av värnplikts- ärenden.

Kommittén anser det vara önskvärt, att en befattningshavare ur flyg— vapnet tjänstgör vid centrala värnpliktsbyrån, så att behovet av expertis från samtliga försvarsgrenar blir fyllt, samt att byråns chef får möjlighet att fatta beslut i vissa värnpliktsärenden jämväl beträffande flygvapnet.

KAPITEL X

Sammanfattning

Frågor rörande krigsmaktens högsta ledning har under årens lopp vid åtskilliga tillfällen varit föremål för utredning och beslut. I vissa fall har därvid avgränsade spörsmål av denna art upptagits vart för sig vid skilda tidpunkter. I andra fall har olika frågor hänförliga till krigsmaktens led- ning infogats såsom delproblem i utredningar och avgöranden om hela det militära försvarets omfattning och utformning.

Genom 1958 års försvarsbeslut uppdrogs allmänna riktlinjer för krigs- maktens fortsatta utveckling och fastställdes en ram, inom vilken utveck— lingsarbetet skall bedrivas. Försvarsbeslutet innefattade i huvudsak icke några ställningstaganden till frågan om hur krigsmaktens högsta ledning skall vara anordnad. De förslag i detta ämne, som nu framlägges, syftar till att åstadkomma en sådan ansvarsfördelning, organisation och verksam- het inom den högsta ledningen som helhet, att krigsmakten skall kunna på effektivaste sätt fullgöra sina uppgifter på grundval av de allmänna förutsättningar, som erhållits genom försvarsbeslutet. Förslagen har karaktären av en principlösning, som kan förväntas vara ändamålsenlig i sina huvuddrag även på längre sikt. En grundtanke har varit att söka ut- forma ledningen så, att den skall kunna väl överblicka problemen och efter hand själv vidta eller föreslå åtgärder för en riktig utveckling av krigs- makten.

Föreliggande förslag avser främst de för krigsmaktens verksamhet och utveckling grundläggande funktionerna operativ verksamhet i krig, opera— tivt krigsförberedelsearbete och långsiktsplanering. Frågan om ansvars- och arbetsfördelningen beträffande operativ verksamhet och operativt krigsförberedelsearbete har allt sedan 1930-talets försvarsdiskussioner till- dragit sig stort intresse och varit föremål för delade meningar. De viktigaste händelserna i dessa frågors utveckling är tillkomsten 1936 av en överbefäl- havarbefattning — dock endast för krig — och en försvarsstab samt 1942 års beslut, att en överbefälhavare skall finnas även i fred. Alltjämt är emellertid ledningen av den operativa verksamheten inom högkvarteret i krig icke i alla delar ordnad på ett med hänsyn till det moderna krigets krav tillfredsställande sätt, och ansvaret för det operativa förberedelsear- betet i fred är splittrat. Försvarsledningskommitténs förslag innebär, att överbefälhavaren skall vara ensam ansvarig för den operativa verksam- heten och det operativa krigsförberedelsearbetet. Han skall därvid biträdas

av en allsidigt sammansatt försvarsstab, vilken för att kunna med erforder- lig kraft ägna sig åt de viktiga frågorna skall i största möjliga utsträck- ning befrias från detaljarbete.

Även i fråga om långsiktsplaneringen föreslår kommittén att den högsta ledningen skall utövas av överbefälhavaren.

Den enhetliga ledning av de viktigaste funktionerna inom krigsmakten, som sålunda föreslås, har kommittén funnit nödvändig för att största möj- liga utbyte skall erhållas av de resurser som avses för vårt försvar.

Grunder för kommitténs förslag

Med krigsmaktens högsta ledning avser kommittén i nuvarande orga- nisation överbefälhavaren jämte i högkvarteret ingående centrala myndig- heter och organ, fördelade på en— övre och en nedre nivå. Till den övre nivån hänföres överbefälhavaren, militärledningen, försvarsstaben och för- svarets förvaltningsdirektion samt till den nedre försvarsgrensledningarna, de gemensamma förvaltningsmyndigheterna och andra från försvarsgre- narna fristående organ inom högkvarteret.

Kommittén har mot bakgrunden av den militärtekniska utvecklingen övervägt frågan, huruvida man för den tid som nu kan överblickas _— om— kring tio år —— bör räkna med någon avgörande förändring i fråga om den indelning i försvarsgrenar, som för närvarande kännetecknar krigsmak— ten. I detta sammanhang har hänsyn tagits enbart till den verksamhet som syftar till att uppsätta krigsdugliga förband, d. v. s. främst organisa- tion, utrustning, utbildning och mobilisering. Kommittén har därvid funnit, att det saknas anledning att nu räkna med någon annan principiell grund för krigsmaktens indelning i förevarande hänseende än den nu— varande. Dct är dock sannolikt att förskjutningar mellan försvarsgrenar- nas ansvarsområden kan komma att ske, bl.a. genom en efter hand vidgad tillämpning av en »huvudstabsprincip».

De krav, som bör ställas på krigsmaktens högsta ledning, följer direkt av de uppgifter som denna ledning skall kunna lösa i krig och fred. Inom krigsmaktens högsta ledning måste ansvar och befogenheter vara samlade på sådant sätt, att verksamheten och dess inriktning i krig och fred kan ges kontinuitet och sammanhang. Krigsmaktens högsta ledning måste byggas upp mot bakgrunden av ett modernt krigs karaktär. I krig måste toppmyndigheten ha sådant ansvar och sådana befogenheter, att alla opera- tiva åtgärder vidtages inom ramen för en sammanhängande plan. ] fred skall krigsuppgifterna förberedas genom studier, planering av verksamhe- ten, utbildning, övningar och materielanskaffning. Övergång från freds- till krigsorganisation skall förberedas genom lämplig mobiliseringsplan- läggning och beredskap. Krigsmakten måste i fred fortlöpande anpassas till utvecklingen och till förändringar i förutsättningarna.

Mot bakgrund av de uppställda kraven på en framtida högsta ledning av krigsmakten har kommittén konstaterat vissa förtjänster och brister i den nuvarande organisationen. Kommittén har funnit, att uppfattningarna om dessa varierar avsevärt inom krigsmakten. Dessa variationer synes i hög grad sammanhänga med den allmänna bakgrund och utbildning olika befattningshavare har eller med de synvinklar ur vilka de ser problemen. De mest påtagliga av de konstaterade bristerna torde bestå i skiljaktigheter beträffande den strategiska grundsynen, bristande resurser i försvarsstaben för operativt studie- och planläggningsarhete samt för långsiktsplanering, bristande förtroende till följd av den nuvarande ansvarsfördelningen, som på sina håll anses ha medfört att arméinflytande och armésynpunkter kommit att dominera verksamheten inom försvarsstaben, samt svaga eller i varje fall otillräckliga förutsättningar för ett effektivt arbete i militär- ledningen.

I betänkandet (kap. 1) angives den innebörd, som kommittén lägger i uttrycken »operativ verksamhet inom krigsmaktens högsta ledning» och »operativt krigsförberedelsearbete inom krigsmaktens högsta ledning». Kom- mitténs resonemang och förslag kan icke rätt uppfattas utan att de nämnda uttrycken ges denna innebörd. Kommittén föreslär även att för hela krigsmakten gemensamma definitioner av dessa uttryck fastställes och erhåller i huvudsak det innehåll som kommittén sålunda angivit.

Huvuddragen av kommitténs förslag

Efter att ha värderat olika former för den högsta ledningens verksamhet i krig föreslår kommittén, att organisationen i krig i stort utformas enligt följande:

1. Den högsta militära ledningen utövas av en ensamt beslutande över- befälhavare, biträdd främst av en allsidigt sammansatt försvarsstab.

2. De operativa orderlinjerna går direkt från överbefälhavaren till regionala chefer.

3. Försvarsstabschefen får fullständigt ansvar för allt operativt stabs- arbete inom högkvarteret och klara befogenheter att leda detta arbete. För- svarsstaben förstärkes genom att försvarsgrensstabscheferna med delar av försvarsgrensstaberna tillföres staben. Den närmare sammansättningen av högkvarterets operativa del fastställes av överbefälhavaren.

4. Försvarsgrenscheferna utövar inflytande på den operativa verksam- heten inom krigsmakten såsom rådgivare åt och ställföreträdare för över— befälhavaren. I fråga om organisationen i fred har kommittén funnit, att en organisa- tion med en enhetlig toppledning ger de bästa förutsättningarna för ut— vecklingen av ett effektivt försvar. Kommittén anser vidare att överens-

stämmelse mellan krigs- och fredsorganisationen, ett nära organisatoriskt sammanhang mellan operativt krigsförberedelsearbete och långsiktsplane- ring samt enkla och entydiga linjer för samverkan med de civila delarna av totalförsvaret är faktorer som måste tillmätas avgörande betydelse. Kommittén föreslår därför att organisationen i fred utformas enligt föl- jande:

1. Överbefälhavaren är under Kungl. Maj :t ensam ansvarig för det opera- tiva krigsförberedelsearbetet samt för krigsmaktens inriktning och avväg- ning.

2. Överbefälhavaren beslutar ensam men fattar sina beslut i väsentliga och grundläggande frågor i en militärledning, bestående av överbefälha- varen och försvarsgrenscheferna. Militärledningens uppgifter i stort är att överlägga om för krigsmakten centrala frågor samt verka för samord- ning och enhetlighet såväl inom krigsmakten som mellan denna och övriga grenar av totalförsvaret. Vid behandlingen av fråga, som berör viss myn- dighet inom krigsmakten eller annan del av totalförsvaret eller för vars avgörande erfordras tillgång till sådan myndighets sakkunskap, skall myn- dighetens chef kallas att närvara vid militärledningens sammanträde. Militärledningen skall som underlag för debatt och ställningstagande ha ett allsidigt och gemensamt stabsmaterial, som sammanställes i försvars— staben. Militärledningens ledamöter är skyldiga att redovisa sina ställ- ningstaganden i de frågor, som behandlas i militärledningen.

3. I ärenden som rör operativt krigsförberedelsearbete ger överbefäl- havaren order direkt till de regionala cheferna.

4. De enligt kommitténs terminologi operativa uppgifter, som nu åvilar marin— och flygstaberna, överföres till försvarsstaben.

5. Försvarsstaben är i alla avseenden överbefälhavarens stab. Det an- svar direkt inför Kungl. Maj:t, som nu åvilar försvarsstabschefen beträffan- de vissa för krigsmakten gemensamma verksamhetsgrenar överföres till andra myndigheter, med tillämpning av en huvudstabsprincip. Beträffande tillsättande av högre chefer inom krigsmaktens ledning an- ser kommittén att innehavare av befattningarna såsom överbefälhavare och försvarsstabschef samt de viktigaste befattningarna i försvarsstaben så långt möjligt bör väljas ur olika försvarsgrenar samt att överbefälhavare och försvarsstabschef icke annat än i undantagsfall bör inneha sina befatt- ningar under längre tid än fem å sex år. Den operativa verksamheten föreslås skola bedrivas inom försvarsstaben vid en nybildad organisationsenhet benämnd operationsledningen. De nu- varande armé-, marin- samt flyg- och luftförsvarsavdelningarna föreslås utgå. Försvarsstabschefen bör utöva det omedelbara befälet över opera- tionsledningen samt härutöver främst ägna sig åt samordning av operativ verksamhet och långsiktsplanering. Övriga uppgifter bör i största möj- liga utsträckning delegeras till en särskild souschef. I försvarsstaben skall

enligt förslaget endast handläggas ärenden av grundläggande natur. Staben måste skyddas från detaljarbete, vilket bl. a. bör ske genom delegering av uppgifter från Överbefälhavaren till försvarsgrenschefer och regionala chefer i förening med vidgad tillämpning av en huvudstabsprincip.

Från marin- och flygstaberna överföres de enligt kommitténs termino- logi operativa ärendena till försvarsstabens operationsledning. Med de ope- rativa ärendena sammanhängande ärenden av underhållsnatur överföres till försvarsstabens kvartermästaravdelning. Vidare bör en del av verksam- heten vid försvarsgrensstabernas underrättelseavdelningar överflyttas till försvarsstabens sektion II. I marin- och flygstaberna ersättes operations— avdelningarna av avdelningar, som förslagsvis benämnes centralavdel- ningar. Huvuddelen av de nuvarande operationsavdelningarnas uppgifter kommer att kvarstå, enär de icke är av operativ art.

I försvarsstabens sektion I tillkommer en allmän avdelning med uppgift att bereda sådana ärenden som nu handlägges vid stabens operativa av- delningar men icke är av den arten att de bör överföras till operations- ledningen. Det bör även övervägas att föra över press- och filmavdelningen till denna sektion eller till sektion II, varvid nuvarande sektion III kan utgå.

Kommittén anser att långsiktsplaneringen vid sidan av den operativa verksamheten äger grundläggande betydelse för krigsmaktens utveckling och inriktning. De hittills vunna erfarenheterna ger dock ej tillräckligt un- derlag för ett uttalande om de mera långsiktiga behoven av personal för långsiktsplaneringen. Detta sammanhänger med att försvarsstabens pla- neringssektion hittills till stor del haft operativa arbetsuppgifter. Den nu- varande organisationen är emellertid en god grund att bygga vidare på, och de tillämpade provisoriska anordningarna för personalbehovets tillgodose— ende bör upphöra genom att ett antal beställningar uppföres på försvars- stabens stat.

I fråga om förvaltningstjänsten innebär kommitténs överväganden och förslag i huvudsak följande.

Överbefälhavarens uppgift att leda krigsmaktens långsiktsplanering förut- sätter, att överbefälhavaren regelbundet orienteras om förverkligandet av långsiktsplanerna inom materielområdet. Stora materielprojekt och pla- nerade omfattande inköp från utlandet bör underställas överbefälhavaren och, genom dennes försorg, Kungl. Maj:t.

Kommittén anser, att det icke inträffat några sådana förändringar i förutsättningarna för 1954 års beslut om fortsatt försvarsgrensuppdel- ning av tygförvaltningen, att det finnes anledning att nu föreslå övergång till en för krigsmakten gemensam ledning av denna förvaltningsgren. Kom- mittén uttalar sympatier för en för krigsmakten gemensam intendenturför- valtning. Med hänsyn till att frågan om intendenturförvaltningens ordnande är avsedd att lösas i samband med frågan om en gemensam intendenturkår, vilken sistnämnda fråga ankommer på 1954 års personalkårutredning, fram—

lägger kommittén emellertid icke några förslag rörande intendenturförvalt- ningens organisation.

Kommittén anser att särskilda undersökningar och försök bör utföras beträffande möjligheterna att utsträcka huvudförvaltningsprincipcn till funktionerna förrådshållning, vård, underhåll och materielinspektion.

Det är angeläget att få till stånd en ökad rörlighet i personalhänseende förvaltningsmyndigheterna emellan för att dessas totala personalresurser skall kunna utnyttjas rationellt. Åtgärder i detta syfte bör vidtagas av för- svarets förvaltningsdirektion, bl. a. genom inrättande av en samarbetsdele- gation för organisations- och personalfrågor.

Beträffande krigsmaktens budgetarbete uttalar kommittén, att systemet med bestämda årliga kostnadsramar är en förutsättning för att ett menings- fyllt arbete med krigsmaktens utveckling skall vara möjligt. Ledningen av krigsmaktens budgetarbete bör utövas av överbefälhavaren, och före- skrifterna om överbefälhavarens rätt att utfärda anvisningar för utarbetan- det av förslag till anslagsäskanden bör utformas i enlighet härmed. Likaså bör alla inom krigsmakten upprättade förslag till anslagsäskanden in- sändas genom överbefälhavaren. Överbefälhavaren bör erhålla befogen- het att pålägga försvarsgrenscheferna ansvaret för anslagsavvägningen inom de kostnadsramar, som överbefälhavaren tilldelar försvarsgrenarna genom sina anvisningar för budgetarbetet, och försvarsgrenscheferna bör erhålla anvisningsrätt gentemot sina försvarsgrensförvaltningar med avseende på upprättandet av förslag till äskanden. Försvarets förvaltningsdirektion bör åläggas att verka för utveckling och samordning av budgettekniska regler och metoder samt att på begäran av överbefälhavaren lämna uppgifter och verkställa utredningar inom budgetområdet. Det på försvarsstaben ankom- mande budgetarbetet, avseende såväl drift- som kapitalbudgeten, bör be- drivas vid en budgetavdelning inom stabens planeringssektion.

Vad gäller den militärtekniska forskningen anser kommittén att över- befälhavaren med den föreslagna organisationen av krigsmaktens högsta ledning kommer att i tillfredsställande grad äga inflytande på densamma. Frågan om forskningsverksamhetens samordning är under behandling i särskild ordning, och kommittén inskränker sig till att betona betydelsen av en effektiv arbetsrutin i detta hänseende.

I fråga om totalförsvaret och krigsmaktens inordnande i detta konsta- terar kommittén, att statsmakternas möjligheter att överblicka, samordna, utveckla och leda totalförsvaret icke förbättrats i den takt och utsträck- ning som krigföringens ändrade förutsättningar motiverar. Kommittén har kommit till den uppfattningen, att en försvarsnämnd med informativa upp- gifter skulle vara av värde från krigsmaktens synpunkt. Vidare uttalar kommittén att det icke torde erbjuda några svårigheter att anpassa krigs- maktens högsta ledning efter framtida ändringar i organisationen av total- försvarets ledning i högsta instans.

Beträffande övriga frågor föreslår kommittén i huvudsak, att särskilda utredningar kommer till stånd rörande den regionala ledningen, inrättande av en gemensam kår för officerare i högre stabstjänst samt sjukvårdstjänstens organisation. Beträffande den regionala ledningen före- slås utredning ske först sedan tillräckliga erfarenheter vunnits av den före- slagna organisationen av den högsta ledningen. Oberoende av utredningen om en gemensam stabskår bör åtgärder snarast vidtagas för att åstadkomma bättre överblick och samordning av officerspersonalens befordringsförhål- landen m.m. Bland åtgärder härför nämner kommittén särskilt införandet av den ordningen, att försvarsstaben skall vara representerad i försvars- grenarnas befordringsberedningar genom lämplig officer ur vederbörlig för- svarsgren.

Kommitténs förslag är av principiell karaktär, d. v. s. de anger organisa- tionen i stort och ger grundlinjerna för hur verksamheten bör bedrivas. Utformandet av detaljer och erforderliga bestämmelser och anvisningar för verksamheten bör ske efter hand som erfarenheter vinnes. Kommitténs för- slag utgör beträffande huvudfrågorna (kap. VII) en helhet som icke lämp- ligen kan genomföras annat än i ett sammanhang. Delar av detsamma bör således icke lösbrytas och genomföras för sig, om de med förslaget avsedda fördelarna skall kunna vinnas.

Bilaga [: 1

Innebörden av uttrycken operationer, operativ verksamhet och operativt krigsförberedelsearbete m.m.

Inledning

Uttrycken roperationer» och »operativ» användes i både civilt och militärt språk- bruk i så många olika betydelser, att de icke utan närmare bestämning bör be- gagnas i sammanhang, där exakt innebörd kräves. I denna bilaga redovisas före— kommande militära betydelser av dessa uttryck samt i kommitténs betänkande avsedd innebörd av desamma.

Förekommande militära betydelser

Betydelse enligt »Bestämmelser för befälsförhållanden, ledning och samverkan i regional instans ( BefälsB )»

I dessa bestämmelser givna definitioner gäller visserligen endast i regional instans, men de är så allmänt hållna, att de ofta tillämpas även i central och lokal instans.

»I. Grunder

1. Territoriell verksamhet omfattar markoperativ och samordnande verk- samhet. Markoperativ verksamhet omfattar: bekämpning med stridskrafter på marken av styrkor, som invadera över gräns eller kust, luftlandsättas eller i övrigt operera på marken jämte med angiven verksamhet sammanhängande förberedelser och åtgärder vid armé- och kustartilleristridskrafter, vid marina baser och flygbaser, vid övriga anläggningar på land ur armén, marinen och flygvapnet samt under central förvaltningsmyndighet lydande anstalter m. m.

Samordnande verksamhet omfattar erforderliga åtgärder för att rationellt utnyttja dels militära resurser i fråga om sambandsmedel, transportmedel, fältar- beten, underhåll m. m. dels civila resurser för understöd av krigsmakten och totalförsvaret i övrigt. Samordnande verksamhet omfattar därjämte åtgärder i fråga om säkerhets- tjänst, upprätthållande av allmän ordning och ordningen inom krigsmakten samt i fråga om upplysningstjänst. 2. Sjöoperativ verksamhetl omfattar: bekämpning med marinstridskrafter av sjöstridskrafter och sjötransport- medel fartygsspaning samt skydd och dirigering av sjöfart och fiske jämte med angivna verksamheter sammanhängande förberedelser och åt-

! Marinoperativ verksamhet enligt Kungl. kungörelse angående rikets militärterri- toriella indelning.

gärder vid marinstridskrafterna och deras baser, vid kustbevakningen och vid andra marina förband och anläggningar. 3. Luftoperativ verksamhet omfattar:

bekämpning med flygstridskrafter, territoriellt lv samt lv vid marina baser och flygfältslvl av flygstridskrafter och andra luftburna vapen samt flygtrans- portmedel,

bekämpning med flygstridskrafter av mark- och sjöstridskrafter, transport— medel, anläggningar och anstalter m. m.,

flygspaning samt flygtransporter och reglering av flygtillstånd för luftfart jämte med angivna verksamheter sammanhängande förberedelser och åt- gärder vid flygstridskrafterna och deras baser, vid luftbevakningen och vid andra förband och anläggningar ur FV samt i vad rör eldgivning mot luftmål vid territoriellt lv samt lv vid marina baser och flygfältslv.

___—_______._____—_______________

36. Operationer Samverkan skall avse att samordna mark-, sjö- och luftoperativ verksamhet. När så med hänsyn till läget är lämpligt och möjligt, kunna förband, som regelmässigt verka inom en operativ verksamhet för längre eller kortare tid medverka i annan verksamhet efter samråd mellan vederbörande chefer. Så- lunda kunna exempelvis sjöstridskrafter genom kustbeskjutning medverka i den markoperativa verksamheten, vid kust grupperade fältartilleriförband med- verka i den sjöoperativa verksamheten samt fältlvförband i närheten av terri- toriellt lvförband eller flygbas och lv på fartyg i marinbas samt rökförband ur armén medverka i den luftoperativa verksamheten. ————— Beträffande förflyttningar på land av förband, staber o. s. v., som äro under- ställda chef ur marinen och chef ur flygvapnet, sker samråd med berörda mili- tärbefälhavare.»

Särskild användning enligt militär praxis

Vid armén

Termen operation användes vid armén endast som ett sammanfattande begrepp för flera större företag. Någon föreskrift om eller definition av vad som är ett stort företag finnes dock icke. Benämningen operativt förband användes tidigare endast för arméfördelning eller större förband, t. ex. armékår. Då brigaden in— fördes i organisationen, kom även denna att kallas operativt förband. Anled- ningen härtill torde ha varit, att i brigaden ingår förband ur alla för strid och fortlöpande verksamhet erforderliga truppslag utom artilleriet och att artilleri- understöd avses kunna regelmässigt påräknas. Det är dock ingen ovanlig uppfatt- ning, att brigaden icke är något verkligt operativt förband. Den åsikten förekom- mer även, att icke ens fördelningen är ett operativt förband.

Ofta torde ett förbands självständighet vid utförandet av en verksamhet samt dennas varaktighet och karaktär av ett avslutat helt ha större betydelse för be—

1 Bekämpning med fältlv och jvglv, marint närlv i land samt fartygslv hänföres till mark- respektive sjöoperativ verksamhet.

greppsuppfattningen inom armén än förbandets storlek. Det kan sålunda sägas att en bataljon, som skall i huvudsak självständigt hindra fienden att utnyttja järnvägen Gällivare—Narvik, utför en operation. En armékår, som tillsammans med en annan armékår utför ett motanfall under en militärbefälhavares ledning och med av denne för olika tillfällen varierat understöd, deltar i en operation snarare än den genomför en sådan självständigt.

Det har blivit alltmer vanligt att uppfatta »operationer» som ett begrepp, vilket hänför sig till sammanhängande verksamhet av sådan art och med sådant syfte, att alla berörda delar av krigsmakten och totalförsvarets civila delar medverkar. Språkbruket är dock härvidlag oklart.

Vid marinen

Vid marinen användes termen operation (operativ verksamhet) i mycket vid- sträckt bemärkelse. Marinens operativa verksamhet i krig omfattar i stort strids- krafternas verksamhet för att bekämpa fienden, vare sig detta sker direkt genom anfall mot fiendens sjöstridskrafter eller sjötransportmedel eller indirekt genom mineringsverksamhet, eller innebär spaning eller dylikt. Till den operativa verk- samheten hänföres även skydd och dirigering av sjöfart och fiske samt åtgärder för stridskrafternas fria in- och utlöpande m.m. i eget basområde, som t.ex. ubåtsjakt och minröjning. I den operativa verksamheten kan man särskilja olika slag av operationer, såsom offensiva operationer (framstötar mot fientlig kust- sjöfart o.s.v.), mineringsoperationer, sjöfartsoperationer och ubåtsjaktoperatio- ner. Begreppen är icke bundna till förbandens storlek. Ubåtarna opererar t. ex. fartygsvis och även andra fartygstyper kan i undantagsfall operera ensamma, t. ex. minsvepare.

Utöver de nämnda uttrycken användes även benämningen noperativa strids- krafter», varmed i regel avses starka rörliga stridskrafter. Vanligtvis avses då främst offensiva stridskrafter, medan ubåtsjakt- och minröjningsförbanden oftast benämnes nrenhällningsförband» eller förband för den ständigt pågående verk- samheten. Av knstartilleriförbanden kan minerings- och kustjägarförband sägas vara operativa förband, medan de fasta batterierna icke brukar hänföras dit. Dessa deltar dock i den marina operativa verksamheten. Ett inom bastjänsten ofta använt begrepp är »operativa grunder». Härmed avses de grunder, som in- verkar på basens användbarhet för olika fartygstyper och antal fartyg (skydd, krigsförtöjningsplatser, bevakning, infart m.m.), samt grunderna för underhålls- tjänsten (utrustnings- och ersättningsbehovens storlek) inom basen.

Vid flygvapnet Vid flygvapnet användes uttrycken »operation» och soperativ» i huvudsak på samma sätt som inom marinen.

I de flesta fall där orden användes klargör de endast någon form av använd- ning (användbarhet, verksamhet) i krig. »Operativ verksamhet» och noperativ användning» avser med andra ord verksamhet respektive användning i krig. Med uttrycket >operativa grunder» avses sådana grunder, som inverkar på använd- barheten i krig.

Med uttrycket »operativa flygplan» förstås flygplan som kan eller avses an- vändas i strid, till skillnad från dem, som på grund av översyn eller reparation eller av annan anledning icke omedelbart kan användas. Sannolikt är uttrycket »operativ» i detta sammanhang en direkt översättning av det engelska ordet »operational».

Ordet »operation» användes i huvudsak om varje företag, där mer än en tak- tisk enhet deltar eller under vilket samma taktiska enhet gör mer än ett anfall. Sålunda är t.ex. jaktförsvaret av södra Sverige en operation som utföres av en jakteskader, men även en attackdivision som samverkar med ett spaningsflygplan med en bestämd uppgift utför en samverkansoperation. Ett spaningsflygplan, som över ett visst område utför ett antal spaningsframstötar mot olika mål, säges »operera» över området.

I kommitténs betänkande avsedd innebörd

Operationer och operativ verksamhet

Kommittén har ansett det vara lämpligt att närmast klarlägga vad som från krigsmaktens högsta lednings synpunkt är att hänföra till begreppet operation. Frågan synes kunna belysas genom följande resonemang.

De mål, som en angripare kan bedömas ha i vårt land, kan beröra hela landet eller endast vissa delar därav. Mot hela landet kan en angripare sätta in en enda samordnad'operation för att betvinga oss helt. Mot vart och ett av delområdena kan han rikta en operation som är mer eller mindre självständig.

En allmän betvingelseoperation mot oss kan inledas med terrorkrig eller hot därom. Terrorkriget kan genomföras med flyg och robotar från markbaser, fartyg och flygplan. Biologiska och kemiska stridsmedel kan bl. a. spridas av sabotörer eller infiltrerade förband, vilka samtidigt kan bekämpa kommunikationer, baser m.m. En sådan operation eller fas i en operation är helt samordnad och avser att leda till- vår fullständiga underkastelse eller till en eftergift, som ger angri- paren ett eller flera av de strategiska mål han kan eftersträva. Mot denna an- greppsoperation bör en enhetlig försvarsoperation genomföras. De passiva och aktiva försvarsåtgärderna bör samordnas på riksnivå. Beslut om exempelvis en omfördelning av jaktförband påverkas sålunda av utrymningsläget, kommunika- tionsläget, underhållsläget, psykologiska faktorer, luftvärnsläget, omgrupperings- behov för vissa stridskrafter m. fl. förhållanden. Läget inom jaktförbanden samt bas- och stridsledningsläget inverkar också. Hela denna omfattande verksamhet, som varken är tidsbegränsad eller lokalt begränsad, är en operation med ett syfte — att stå emot. Kan man från ett visst område av landet icke upprätthålla för- bindelse med högkvarteret, fortsättes försvaret med tillgängliga styrkor såsom en självständig operation. Återställes förbindelsen med högkvarteret, upphör operationen inom området att vara självständig och uppgår på nytt i den riks- omfattande operationen.

Skulle en angripare vilja ta hela landet eller del därav i besittning, måste han genomföra en invasion. En sådan är att betrakta som en operation. Den verk- samhet som syftar till att motstå denna är också en operation, vår försvars- operation.

Skulle fienden som förberedelse för en annan angreppsmetod vilja förstöra kommunikationer i exempelvis Övre Norrland eller större tätorter och industri- centra, är också den verksamhet från vår sida, som har till syfte att motstå an- fallen, en försvarsoperation.

Den samlade verksamhet som syftar till att säkra importen över västkusten kan även sägas vara en operation.

Det förhållandet, att högkvarteret under krigets gång förändrar tilldelningen av resurser och understöd till olika pågående operationer, förändrar icke den karaktär av självständig operation som var och en av dessa har. Syftet med en

operation kan dock ändras, och i vissa lägen, t. ex. då en hänsynslös kraftsam- ling är nödvändig, kan en operation behöva avvecklas för att där insatta resurser skall kunna användas för operationen i kraftsamlingsriktningen.

Med operativ verksamhet inom krigsmaktens högsta ledning i krig avser kom- mittén all den verksamhet som i denna instans måste äga rum för att leda våra stridskrafter. Verksamheten består i att bestämma hur resurserna skall för- delas och omfördelas, hur uppgifter skall ställas och hur dessa i nya lägen skall förändras samt hur stridskrafterna skall stödjas genom underhålls- och andra stödfunktioner.

Operativt krigsförberedelsearbete och mobiliseringsplanläggning

Kommittén avser med operativt krigsförberedelsearbete inom krigsmaktens högsta ledning dels en verksamhet som omfattar studier och analyser av vårt lands värde för en angripare och av övriga förutsättningar för landets för- svar och genom vilken kraven på vårt försvar skall formuleras, dels utarbetande och utfärdande till direkt under den högsta ledningen lydande chefer och myn- digheter av order och anvisningar för den operativa krigsplanläggningen, dels ock utförandet av de delar av denna planläggning, som ankommer på den högsta ledningen.

Vår försvarskraft kan aldrig bli så stor att alla krav kan tillgodoses samtidigt. Därför måste olika krigsfall utväljas med hänsyn till olika angripares möjligheter att i stort utforma kriget mot oss. Dessa krigsfall studeras vart för sig, varefter ett eller flera av dem lägges till grund för krigsplanläggningen. Planerna måste påverka grupperingen av fasta anläggningar och andra investeringar men är i övrigt att betrakta som utgångsvärden. En anpassning till de behov, som i verk- ligheten uppkommer i samband med en skärpning av läget, bör och kan ske även om detta innebär avsteg från planerna.

Med utgångspunkt i de allmänna krav som ett visst krigsfall ställer och med hänsyn till de försvarsmedel, som finnes eller kan utvecklas, planlägges ett antal försvarsoperationer. Dessa tjänar som underlag för detaljerad krigsplanläggning i samtliga instanser. I operativ krigsplanläggning ingår även t.ex. planering av transporter, underhåll, signalförbindelser, befästningar, flygbaser samt marina baser.

Operativt krigsförberedelsearbete innefattar även att med utgångspunkt i landets och olika landsdelars behov av försvar ge allmänna riktlinjer för verk- samhet i krig samt ge underlag för den utformning i stort av stridsmedel som är en uppgift för långsiktsplaneringen.

Den operativa krigsplanläggningen är grundläggande även för annan verk- samhet, t. ex. utbildning och övningsverksamhet.

Mobiliseringsplanläggningen syftar till att vid given tidpunkt och på given plats ställa vissa bestämda stridskrafter med fastställd utrustning till den opera- tiva ledningens förfogande. Den operativa krigsplanläggningen och mobiliserings- planläggningen påverkar varandra, men den senare är i sig själv icke av operativ art.

Taktik, stridsteknik, organisation m.m.

De tre uttrycken operativ verksamhet, taktik och stridsteknik användes ofta med likartad innebörd. Från kommitténs synpunkt är förhållandet mellan å ena sidan operativ och å andra sidan taktisk och stridsteknisk verksamhet det viktiga. En gränsdragning mellan taktik och stridsteknik synes här icke vara nödvändig.

Organisation är ett annat verksamhetsområde, som gränsar till det operativa. Kommittén har använt dessa termer enligt följande.

Vid utformningen av stridsmedel skall den operativa verksamheten ange var, när och i vilket syfte de skall kunna användas. Stridsmedlen skapas av planeringsexperter tillsammans med företrädare för taktiken och slridstekniken samt ofta även för vetenskaplig analys. För att nå bästa effekt bestämmes härvid t. ex. terränganpassning, utnyttjande av belysning, elektroniska förhållanden, gruppering, fart, understöd och samverkan i olika lägen. Ett fortlöpande sam- arbete mellan här berörda verksamheter är i praktiken erforderligt.

Organisationsarbetet består i att med utnyttjande av taktikens och ut- bildningens resultat utforma och uppsätta erforderliga förband. Förbandens sam- mansättning och utrustning måste bli beroende av de operativa krav, som upp- ställes för dem, men arbetet härmed är i sig självt icke av operativ art.

Ett skäl till att det understundom är så svårt att skilja mellan de här använda begreppen torde vara att operativa och organisatoriska samt operativa och taktisk- stridstekniska förhållanden kan gripa in i varandra. Vid förändringar av befint— liga vapensystem och vid utformningen av nya sådana är det icke alltid möjligt att en gång för alla uppställa operativa krav som anger var, när och i vilket syfte ett visst stridsmedel skall användas. Dels fordras ofta jämkningar under utveck- lingsarbetets gång, dels är det ofta icke möjligt att vid en viss bestämd tidpunkt uttrycka komplicerade förhållanden fullt entydigt. '

Huvuddragen i försvarsstabens nuvarande och föreslagna organisation

Tablå I: Nuvarande organisation

>

> |> > >

Sektion I1 Sektion II Sektion Ill 2 Sektion IV”

; j 5 ? Fristående avdel- A M FL Kvm K S U In Ft PF Kr4 PlanFo _______ E ningarmm

1 Sektionschefen tillika souschef 2 » » avdelningschef för press- och filmavdelningen 3 Provisorisk organisation 4 Se not 5. 130. 5 Budgetdetalj Tablå 2: Föreslagen organisation CFst Souschef Opledning Sekt Plan Sekt I Sek! II : * Fristående av- 41 Plan Fo Oa B Allm Kvm K S PF U In Ft delningar mm

1 Ev. till sektion ll.

Förkortningar:

A = arméavdelning Kr = krigshistorisk avdelning Allm = allmän avdelning Kvm = kvartermästaravdelning B = budgetavdelning M = marinavdelning FL = flyg- och luftförsvarsavdelning Oa = operationsanalysavdelning Fo = forskningsavdelning PF = press- oeh nlmavdelning Ft = fotoavdelning Plan = planeringsavdelning In = inrikesavdelning S = signaltjänstavdelning K = kommunikationsavdelning U = utrikesavdelning

15—175159

Bilaga VIII: 2

Huvudförvaltningsprincipens praktiska tillämpning i nuläget1

Inom materielområdet uapenmateriel har huvudförvaltningen sin fulla tillämp- ning inom undergrupperna finkalibriga handvapen och kulsprutor, granatkastar- materiel samt rekylfria vapen och raketgevär. Projekt, försök och upphandling m.m. av materielen, som till övervägande del är gemensam, handhaves nästan undantagslöst av huvudförvaltningen armétygförvaltningen, som dominerar dessa områden. Övriga försvarsgrenar följer i fråga om utveckling i huvudsak huvud- förvaltningen.

Så är även förhållandet beträffande rörliga pjäser i den mån de är gemen- samma, t. ex. 40 mm luftvärnsautomatkanoner. Strävanden att åstadkomma ytter- ligare enhetlighet i fråga om pjästyper vid armén och marinen har icke lett till resultat. I de fall då det taktiska användningsområdet är exakt lika, har redan innan huvudförvaltningsprincipen slutligt fastlades, anskaffningarna i princip gjorts gemensamma. Vapenutvecklingen går nu så fort att man t. o. m. inom samma försvarsgren tvekar inför fortsatt anskaffning av en införd vapentyp, sedan ett effektivare vapen för samma ändamål konstruerats. Ännu svårare är det därför att påtvinga en standardisering försvarsgrenarna emellan i de fall då en sådan standardisering kan hindra utvecklingen.

Inom undergruppen eldledningsutrustning för rörliga luftvärnspjäser har be- tydande anskaffningar gjorts av både armén och marinen, innan huvudförvalt— ningsprincipen fastslogs. Marinen anpassade delvis denna utrustning med eld- ledningsutrustning för beskjutning av bl.a. sjömål och gjorde till följd härav an- skaffningar, som skilde sig från arméns motsvarande. I dagens läge är projekt och försök samordnade, men frågan om samordning av upphandlingen är ännu öppen. För fotografisk materiel med laboratorieutrustning är flygförvaltningen huvudförvaltning, men försvarsstabens fotografiska avdelning utövar ett be- tydande inflytande på utvecklingen beträffande armén och marinen. Samord- ningen mellan flyg- och armétygförvaltningarna synes knappast vara tillfreds- ställande, vilket bl. a. anses ha sin grund i att särskild samarbetsdelegation för detta område saknas. Inom ammunitionsområdet är armétygförvaltningen huvud- förvaltning för flertalet undergrupper. Undantagen utgöres av 15,2 cm ammuni— tion samt vissa robottyper, där marinförvaltningen är huvudförvaltning. Frågan om 15,2 cm ammunition synes tills vidare endast aktuell för huvudförvaltningen. Leveranserna kommer från samma fabrik och samarbete sker mellan armétyg- förvaltningen och marinförvaltningen i fråga om inköpsverksamheten, vilket sam- arbete anses gå bra. Beträffande övriga ammunitionsslag och explosivämnen m.m. göres gemensam anskaffning av huvudförvaltningen armétygförvaltningen men ammunition, som endast förekommer vid en försvarsgren, anskaffas av försvars- grenen själv, dock att sidoförvaltningarna orienteras.

Anskaffningen av skyddsmateriel sker i det stora hela gemensamt genom huvudförvaltningens, armétygförvaltningen, försorg. Det synes som om flertalet förnödenheter är gemensamma för hela försvaret (och även civilförsvaret).

1 Redogörelsen är i allt väsentligt återgiven efter en bilaga till den i kap. VIII under rubriken Försvarets förvaltningsdirektion omnämnda promemorian angående civil med— verkan inom försvarets verksamhet m.m.

Materielen är till övervägande del helt ny och arbetet präglas därför av intensiv projekt- och försöksverksamhet.

Armétygförvaltningen är huvudförvaltning för fordonsmateriel utom tankfor- (lon m.m., där flygförvaltningen är huvudförvaltning.

Fältarbetsmaterielens undergrupper faller under huvudförvaltningen armétyg- förvaltningen i den mån de är avsedda för fältbruk. Definition på begreppet saknas, vilket har medfört att personalen vid övriga försvarsgrensförvaltningar åtminstone i vissa fall underlåtit att hänvända sig till huvudförvaltningen, då vederbörande tolkat begreppet :för fältbrukn såsom tillämpbart allenast på armén.

Teleteknisk och elektrisk materiel är uppdelad på ett flertal undergrupper. Man kan i allmänhet säga att strävan till skapande av gemensamma typer är mycket god liksom samarbetet på projekt- och försöksstadiet. När man åter kom- mer till upphandlingen år möjligheterna att skaffa fullt enhetlig materiel ofta små på grund av olikartade taktiska krav. Man strävar emellertid till en standardi- sering av komponenter.

Elverk för fältbruk, ackumulatorer och torrbatterier samt fick-, stav- och pann- lampor anskaffas i den mån typerna är gemensamma av huvudförvaltningen armétygförvaltningen. Särskilt för elverk finnes flera specialtyper för de övriga försvarsgrenarna, vilka de själva anskaffar. Bärbara radiostationer anskaffas av armétygförvaltningen. Övrig radiomateriel faller visserligen utanför huvudför- valtningen men göres likväl till föremål för gemensam projekt- och försöksverk- samhet. Ofta blir resultatet olika typer för de skilda försvarsgrenarna men med ett större eller mindre antal gemensamma komponenter. Även i frågor rörande fälttelefon- och linjemateriel samt kabelmateriel ävensom bärfrekvensutrustning för fältbruk för vilka armétygförvaltningen är huvudförvaltning, sträcker sig samarbetet utanför de dragna gränserna. För all materiel eftersträvas gemensam försöksplanering med förslag till uppdelning av uppgifterna på försvarsgrens- förvaltningarna. För gemensam materiel sker anskaffning av huvudförvaltningen, dock att försök även kan ligga på annan förvaltning. För övrig materiel efter- strävas enhetlighet, men inköp göres i regel av vederbörlig förvaltning.

För väderleksmaterielen är flygförvaltningen huvudförvaltning och ombesörjer anskaffning för försvaret i dess helhet.

Elektronrör och kvartskristaller anskaffas av huvudförvaltningen flygförvalt- ningen. Försvarets forskningsanstalt disponerar särskilda medel för försöksan- skaffning. Kontrollen har hittills legat till stor del på armétygförvaltningen men avses nu överflyttas till flygförvaltningen.

Radarmaterielen faller icke under föreskrifterna för huvudförvaltningen men göres till föremål för visst samarbete. Även här torde resultatet ofta bli samma komponenter vid de olika försvarsgrenarna men sällan likartade slutprodukter. Även infraröd materiel är föremål för gemensamma överläggningar.

För intendenturmaterielen gäller andra föreskrifter än för övrig materiel. Alla inköp inom materielområdet handlägges sålunda av arméintendenturförvaltningen under det att föregående projekt och försök med gemensam materiel påvilar huvudförvaltningen och med övrig materiel vederbörlig försvarsgrensförvaltning. Denna är dock skyldig att jämlikt anskaffningskungörelsen arbeta i samverkan med huvudförvaltningen. Praxis synes också i stort sett ha utvecklat sig i enlighet härmed. Avsteg beträffande flygbeklädnad m.m. har gjorts med huvudförvalt- ningens medgivande.

För närvarande pågår ett omfattande arbete för att bringa enh 'tlighet inom försvarsgrenarnas heklädnadsmateriel. Samma förhållande gäller även inventarier och förplägnadsmateriel.

För drivmedel för motorfordon, stationära motorer m.fl., bränsle samt livs— medel och veterinärmateriel är arméintendenturförvaltningen huvudförvaltning. Drivmedel utom pann- och dieselbunkers centralinköpes årsvis och levereras till förvaltningens drivmedelsanläggningar. Avrop hos leverantör förekommer för av— nämare med förläggningsort avlägsen från drivmedelsanläggning. Bränsle be- ställes i regel med avrop från avnämare till leverantör eller lager. Marinen in— köper och lagerhåller vissa bränslen för egen drift och omsätter dem i regel själv.

Livsmedelsanskaffningen ombesörjes till övervägande del av huvudförvalt- ningen arméintendenturförvaltningen. Upphandling av färskvaror — utom fisk _ påvilar i allmänhet de regionala myndigheterna. Fisk och magasinsvaror an- skaffas i regel av huvudförvaltningen.

Veterinärmaterielen för andra försvarsgrenar än armén är av synnerligen ringa omfattning.

Beträffande förnödenheter av handelsvarutyp synes gemensam anskaffning ha ägt rum enligt överenskommelse mellan inköpsdirektörerna vid de olika förvalt- ningarna. Det gäller här huvudsakligen standardvaror och katalogvaror, varför de lägre myndigheternas inköp till övervägande del sker från centralförråd eller enligt ramavtal i regel med avrop.

Sjukvårdsmateriel anskaffas av försvarets sjukvårdsstyrelse, vad beträffar den direkta sjukvårdsmaterielen i samköp med civilförsvarsstyrelsen och centrala sjukvårdsberedningen; annan materiel anskaffas i regel genom huvudförvaltning eller undantagsvis genom styrelsens egen anskaffning.

Bilaga VIII: 2.

Samarbetsdelegationernas arbetsområden1

Sakdelegationer

Vapendelegationen 1. Samarbetsdelegation för vapenfrägor

Arbetsområde: Vapen och tillhörande eldledningsmateriel.

Ammunitionsdelegationen

2. Samarbetsdelegation för ammunitionsfrågor

Arbetsområde: Explosivämnen och pyrotekniska ämnen. Ammunition till finkalibriga handvapen och kulsprutor. Ammunition till granatkastare. Artilleriammunition. Ammunition till re-kylfria vapen och raketgevär. Handgranater. Land- och strandminor. Sprängmedel och tillhörande tändmedel. Specialammunition.

Ammunitionsröjning.

Ballistik och skjuttabeller.

Fordonsdelegationen 3. Samarbetsdelegation för fordonsfrågor

Arbetsområdet omfattar i stort följande materielgrupper: Motordrivna fordon samt fordonstillbehör. Släpfordon samt övriga fordon, som är hänförliga till släpfordon. Cykelmateriel. Däck och slangar för fordon. Verktygs- och reservdelssatser för ovan nämnda fordon.

Övrig fordonsmateriel enligt armétygförvaltningens tygmaterielregister. Hjälpmotorer.

Materiel för elektrisk avstörning av motorer m. m. Uppvärmningsanordningar för motorer, hytter m. m. Drivmedel (utarbetande av tekniska bestämmelser).

Teletekniska delegationen 4. Samarbetsdelegation för elektrofrågor

Arbetsområde: Delegationen verkar för att likartade arbetsuppgifter gällande teleteknisk och elektrisk materiel samordnas och regleras mellan armétyg-, flyg- och marinförvaltningarna samt försvarets forskningsanstalt.

1 Redogörelsen är i allt väsentligt återgiven efter en bilaga till den i kap. VIII under rubriken Försvarets förvaltningsdirektion omnämnda promemorian angående civil med- verkan inom försvarets verksamhet m.m.

Arbetsområdet har indelats i följande delområden: Telekommunikation. Radar. Telemotmedel.

Elkraft.

Drift och underhåll.

Telekomponenter.

Elektronrör. llt-frågor (infraröda). Gemensam bearbetning av planer för forskningsuppdrag och för framtagandet av tekniskt underlag för anskaffning bedrives bl. a. med hänsyn till lämpligheten av s. k. huvudförvaltning.

Följande särskilda frågor bearbetas fortlöpande: Den svenska teleindustrins beläggning med utvecklings- och tillverkningsupp— drag.

Frekvensfördelning med hänsyn till avsedd funktion för materielen. Standardiserings- och nomenklaturfrågor. Det gemensamma utnyttjandet av metoder och utrustning för kontroll och vård av materiel.

Skyddsmaterieldelegationen

5. Samarbetsdelegation för skyddsmaterielfrågor

Arbetsområde! i stort omfattar gasskyddsmateriel samt materiel till skydd mot atomvapen och radiologiska stridsmedel enligt följande:

Elektronisk materiel: Skyddsmaterieldelegationen behandlar alla frågor rörande mätinstrument och indikatorer avsedda till skydd mot atomvapen och radiologiska stridsmedel. Erforderliga samråd sker i enlighet med meddelade föreskrifter, internt inom huvudförvaltningen (armétygförvaltningen).

Beklädnadsmateriel : Impermeabel beklädnadsmateriel speciellt avsedd som skydd mot gasstrids— medel respektive radiologiska stridsmedel och/eller atomvapen behandlas av skyddsmaterieldelegationen. Impermeabel beklädnadsmateriel, som endast i andra hand eller icke alls är avsedd erbjuda nämnt skydd, behandlas av beklädnads- delegationen. Permeabel beklädnadsmateriel jämte materiel avsedd för impreg- nering av denna eller av uniformsutrustning etc. behandlas av beklädnadsdelega- tionen.

Viss övrig materiel: Avgasningsmedel: Endast externa motmedel behandlas av skyddsmateriel- delegationen. (Interna motmedel handlägges inom försvarets sjukvårdsstyrelse.)

Utrustning för skyddslaboratorium: Skyddsmaterieldelegationen behandlar ut- rustning för kemiskt och eventuellt radiologiskt laboratorium men icke materiel för bakteriologisk undersökning.

Brandskyddsmateriel: Behandlas icke av skyddsmaterieldelegationen emedan denna materiel inom respektive myndigheter handlägges av enheter, som ej är representerade i skyddsmaterieldelegationen. (Syrgas- och tryckluftandapparatcr betraktas som brandskyddsmateriel; koloxidfilter betraktas som gasskydds- materiel.)

Kollektivt gasskydd: Utrustning för permanenta skyddsrum (motsvarande) behandlas icke av skyddsmaterieldelegationen.

2 3 1 Maskeringsdelegationen

6. Samarbelsdelegation för maskeringsfrågor

Arbetsområde:

a) Studera målsättningen för maskerings- och skenanläggningsverksamheten, särskilt med hänsyn till tekniska frågor.

b) Studera maskerings- och skenanläggningsmetoder av gemensamt intresse (i. ex. maskeringsmålning och användning av nät och attrapper).

c) Utarbeta normer för framställning av maskerings- och skenanläggnings- materiel (arbetsgrupper).

Detta arbete berör t. ex. vapen-, fordons-, beklädnads- och krigsindustridelega- tionernas områden.

d) Frågor angående maskering och skenanläggningar gentemot radar utredes i samråd med teletekniska delegationen.

Beklädnadsdelegationen

7. Samarbetsdelegation för beklädnadsmateriel Arbetsområde: Beklädnadsmateriel, även sådan skyddsmateriel, som bekostas av intendenturanslag utom den speciella skyddsmateriel, som handlägges inom skyddsmaterieldelegationen.

Inventariedelegationen

S. Samarbetsdelegation för inventarier

Arbetsområde: Utformning av inventarier för kaserner, fartyg, mässar, lektions- salar, matsalar, expeditioner, förläggningslokaler för officerare, underofficerare, underbefäl m.fl. samt sängpersedlar, kontorsmaskiner och gymnastikmateriel.

Förplägnadsmaterieldelegationen

9. Samarbetsdelegation för förplägnadsmateriel Arbetsområde: Förplägnadsanordningar, främst förplägnadsmateriel.

Arbetet skall närmast inriktas på följande områden: Maskinella anordningar och övrig utrustning. Frågor rörande materiel för fältbruk. Principfrågor vid planering av matinrättningar.

Delegationen skall dessutom följa utvecklingen på förplägnadsmaterielområdet.

Robotdelegationen 10. Samarbetsdelegation för robotmateriel

Arbetsområde: Samordning av förvaltningsmyndigheternas åtgöranden för studier och undersökningar av robotsystem (projekt).

Sammanhållande av allmän och grundläggande forskning och utveckling av robotområdet.

Utarbetande av organisation för gemensamt utprovningsorgan för robotar. Utarbetande av normer för samordning av det tekniska underhållet av robot- materiel.

2 32 Helikopterdelegationen

11. Samarbetsdelegatiou för helikoptermateriel Arbetsområde: Samordning av förvaltningsmässiga åtgärder för helikopter- materiel.

Arbetet inriktas i första hand på: Samordning av projektering och försök för helikoptermateriel. Klassificering och nomenklatur för helikoptermateriel. Samordning beträffande förhyrning av civila helikoptrar. Samordning av det tekniska underhållet för helikoptermateriel.

Funktionella delegationer Merkantila delegationen

12. Samarbetsdelegation för iuköpsfrugor Arbetsområde: Samordna verksamheten och utbyta erfarenheter inom inköps- organens instruktionsmässiga arbetsområden.

Verka för att ramavtal och rabattavtal tecknas och utnyttjas. Verka för att lokal och regional upphandling sker rationellt.

Krigsindustridelegationen

13. Samarbetsdelegation för krigsindustriplanering

Arbetsområde: Samordna krigsproduktionsplanläggningen, främst mellan och inom materielområden, för vilka särskild huvudförvaltningsmyndighet ej finnes.

Verka för ändamålsenlig fördelning av till förfogande ställda industriella resurser mellan förvaltningarna och för breddning av gemensamma trånga sek- tioner.

Ömsesidig orientering i krigsproduktionsplanläggningsfrågor.

Kontrolldelegationen

14. Samarbetsdelegation för kontrollmetodik och kontrollbcstämmelser Arbetsområde:

a) Följa utvecklingen inom kontrollmetodiken, som i detta sammanhang är en sammanfattande benämning på de medel och metoder, som erfordras vid planering och utförande av kontroll för bedömning av kvaliteten hos materiel.

b) Föreslå tillämpning av sådan kontrollmetodik, som effektiviserar och för- billigar kontrollverksamheten.

c) Verka för att såvitt möjligt enhetliga bestämmelser, metoder och principer tillämpas vid förvaltningarnas kontrollverksamhet.

d) Samarbeta med andra myndigheter och institutioner samt företag och orga- nisationer, som bedriver utvecklingsarbete inom delegationens arbetsområde.

9) I övrigt behandla förekommande kontrollfrågor av gemensam natur. Delegationen utser försvarets representanter i sådana samarbetsorgan inom industri och näringsliv, som berör delegationens arbetsområde, samt inbjuder, då så anses lämpligt, representanter från företag m.m. till delegationens sam- manträden eller till av delegationen bildade arbetsgrupper.

233 Materielhanteringsdelegationen

15. Försvarets materielhanteringsdelegation Arbetsområde: Samordning av frågor rörande materielhantering (transport, lastning, lossning etc.) enligt kbr 25/8 1955 5 1, d.v. s. utgöra gemensamt forum för materielhanteringsfrågor inom försvaret, samordna verksamheten inom försvaret på detta område och söka ernå enhet- liga linjer vid hanteringsprocesser, metodval och hanteringsmedel — fordon och hjälpmedel etc., föreslå försöksverksamhet och följa denna,

följa internationell utveckling på området,

vara utredande, rådgivande och rekommenderande organ till beslutande myn- digheter i hanteringsfrågor.

Under delegationen arbetar specialgrupper vars uppgifter avser utredningar och försök, var inom sitt område.

Standardiseringsdelegationen

16. Försvarets standardiseringsdelegation Arbetsområde (enligt kbr 17/6 1955): Sammanhållande organ för standardi- sering av materiel, element och detaljer, ingående i försvarets materiel, samt för klassificering och typminskning av försvarets övriga förnödenheter. Efter vederbörande myndigheters godkännande besluta om utgivande av för försvaret gemensamma typkataloger och standard för försvaret.

Lämna rekommendationer för den verksamhet, som bedrives av försvarets klassifikationscentral (FKC). '

Direktiv: Delegationen skall i första hand ägna sig åt klassificering och typ- minskning samt utgivande av typkataloger.

Samarbete skall ske med Sveriges standardiseringskommission (SIS) och med de till SIS anslutna standardiseringsorganisationerna. Delegationen utser för- svarets ledamöter i dessa.

Renhållningsdelegationen

17. Samarbetsdelegationen för frågor rörande renhållning

Arbetsområde: Yttre och inre renhållning samt renhållningsmateriel och ren— göringsmedel.

Arbetet bör närmast inriktas på följande delområden: Standardiseringsfrågor. Maskinella anordningar och övrig utrustning. Renhållningsplaner (med undersök- ning rörande städningsförhållandena inom försvaret). Sopförvaring och sophämt- ning (-transporter och -distribution). Vinterväghållning (snöröjning, plogning). Riktlinjer för samarbetet vid beställning och anskaffning i samråd med mer- kantila delegationen. Tekniskt upphandlingsunderlag. Försöksverksamhet. Utbild- nings- och ansvarsfrågor.

Delegationen bör dessutom följa utvecklingen företrädesvis inom renhåll- ningens område genom kontakter med statliga och kommunala myndigheter, eu- skilda städningsföretag m. fl.

Anslagsiskande myndigheter och äskandena gång enligt gällande bestämmelser

KUNGL MAJ=T

ÖB

Byggnstn Luftfstn Rfa

AMS

Myndigheter

+— u_t_a nför forsvaret

—>

FFS

FCF SJ'VS

CFst FFD

Armé - museum

F riv försvarso rg

Försvaret +— utom hög-+

kvarteret

FortF KATF KAIF KMF KFF FRA

FOA KrA

/

c———————Högkvarteret———————>

Bilaga VIII: 3.

Bilaga VIII: 4.

Budgetarbetet inom försvarsstabens budgetdetalj

Datum

Åtgärd

febr/ mars

15/6

25/5

före 10],

15/8 aug/sept/okt sept/okt

dec

jan [febr

ÖB utfärdar direktiv till de centrala förvaltningsmyndigheterna, försvarsgrens- cheferna m.ll. för preliminära förslag till äskanden avseende budgetåret efter det påföljande. Syftet härmed är att myndigheterna skall erhålla en gemen— sam grund, kostnadsinriktning och målsättning för petitaarbetet. Förvaltningsmyndigheterna inkommer till ÖB med förslag till reliminära äskanden. Dessa granskas, sammanställes och föredrages för B. Förslag till ÖB slutliga direktiv utarbetas. Försvarsgrenscheferna underställer ÖB väsentligare frågor, som avses upptagas i årets militärorganisatoriska underlag till försvarets civilförvaltning för be- räknande av avlöningsanslagen m.fl. ÖB meddelar erforderliga anvisningar. Försvarsgrenscheferna ingiver de militärorganisatoriska underlagen till försvarets civilförvaltning, varvid samtidigt avskrifter expedieras till ÖB. Förslag till ÖB yttrande över dessa till försvarets civilförvaltning utarbetas. ÖB utfärdar slutliga direktiv till myndigheterna för äskandena avseende på- följande budgetår. ÖB avger yttrande till civilförvaltningen över försvarsgrenschefernas militär- organisatoriska underlag och vid behov anvisningar med hänsyn till avväg— ningen mellan försvarsgrenarna. Augustiskrivelserna (myndigheternas äskandeförslag) inkommer till ÖB. Äskandeförslagen detaljgranskas, sammanställes och föredrages för ÖB. För- slag till ÖB yttrande häröver utarbetas. ÖB avgiver underdånigt yttrande över de centrala förvaltningsmyndigheternas förslag till äskanden avseende påföljande budgetår. Propesitionskorrekturet för fjärde huvudtiteln studeras. Sammanställning ut- visande skiljaktigheter mellan myndigheternas förslag och propositionen upp- rättas. Föredragning härav för ÖB. PM över ÖB synpunkter med anledning av propositionskorrekturet avlåtes till statssekreteraren. Fjågde huvudtiteln i statsverkspropositionen detaljstuderas och föredrages för B. Totalförsvaret i statsverkspropositionen studeras. Sammanställningar upprättas och föredragning sker för ÖB.

KUNGL. Elli—JL!