SOU 1968:22
Jordhävdslag : förslag
Till Statsrådet och Chefen för Jordbruksdepartementet
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 16 maj 1958 tillkallade chefen för jord- bruksdepartementet samma dag sakkunniga för att verkställa utredning och avge för- slag rörande jordförvärvs-, bolagsförbuds- och uppsiktslagstiftningen.
De sakkunniga, som antog benämningen 1958 års jordlagsutredning, avgav den 16 augusti 1961 betänkande med förslag till jordförvärvslag m.m. (SOU 1961:49).
Sedan statsmakterna år 1967 fattat beslut angående riktlinjer för jordbrukspolitiken, har utredningen kunnat fullfölja sitt arbete med uppsiktslagstiftningen. Resultatet före— ligger i ett enhälligt betänkande med förslag till jordhävdslag, vilket härmed vördsamt överlämnas.
Under arbetet med det senare betänkan- det har utredningen bestått av f.d. lands— hövdingen G. V. Nilsson, tillika ordförande, f.d. ledamoten av riksdagens andra kam— mare E. E. Haeggblom, f.d. ledamoten av riksdagens första kammare A. E. Johansson, generaldirektören S.-G. B. Jonzon, landshöv-
dingen E. Hj. Nilsson, förbundsordföranden S. Oscarsson samt ledamöterna av riksda- gens första kammare Y. Persson och S. E. Sundin. Experter har varit f.d. generaldi- rektören F. L. H. Johansson, generaldirek- tören L. E. Öjborn samt intill den 26 april 1967 f.d. överdirektören H. C. B. Wetter- hall. Sekreterare har varit lantbruksdirektö- ren E. T. Sköld.
Utredningen har härmed slutfört sitt upp- drag. Stockholm den 23 januari 1968.
Gustaf V. Nilsson Einar Haeggblom S.-G. Jonzon Sigge Oscarsson Sven E. Sundin And. E. Johansson Hjalmar Nilsson Yngve Persson Folke Johansson Lars Öjborn
/ Tage Sköld
"Pl Lulu Jil 'llu
'..wl'l Filllltm'llfnq... l-A'l. lur? ughlu "fiiiyah->. h-r , mf .
-”I . Quinn-tiil» H".- ' : E%Miflf'm'. F'l'i- * A _ ' ' afåluähl l 'l ""L _"
.. . '='||l.l*. & *ll'r'ldällltlduis mrhl'r'l ' K:" luilntällh ni.. såg kl l'l!" daw- utan. b ll—J *jl- "' 'Lrl.r|rjri ll. 'i'?” Islll' sallam». nu u...; !" .-'r 51:34:11th Illa: " amma! 45:15:11» 1?" flm. JI'J' U'IU'
Förslag till jordhävdslag
] 5.
Om innehavare av odlad jord lägger ned jordbruket därå, äger lantbruksnämnden vid vite förelägga honom att återställa hävden under förutsättning att jordområdet
antingen redan ingår i en brukningsenhet, som i befintligt skick är eller, genom tekniskt och ekonomiskt rimliga rationaliseringsåt- gärder, kan bli lämpad för sitt ändamål och som lider skada genom nedläggningen,
eller på grund av beskaffenhet och läge finnes böra behållas i odlat skick för att framdeles kunna tagas i anspråk för att un- derlätta bildandet av brukningsenheter med ändamålsenlig storlek och ägoanordning.
2 5.
Har odlad jord under mera än fyra år i följd icke varit föremål för bearbetning, slåtter eller betesgång, anses att jordbruket där är under nedläggning som avses i 1 ä.
3 &.
När någon överväger att lägga ned jord- bruket på honom tillhörig odlad jord, äger han hos lantbruksnämnden påkalla prövning huruvida nedläggningen skulle medföra in- gripande enligt 1 5.
4 5.
Om det finns anledning att antaga att in— nehavare av odlad jord ämnar föra bort mat- jorden, äger lantbruksnämnden under förut-
sättning som anges i 1 & meddela förbud däremot vid vite.
Förbud enligt första stycket får ges för högst fem år i sänder och länder till efter- rättelse utan hinder av förd klagan.
5 &.
Föreläggande och förbud enligt denna lag får riktas mot jordägaren även om jorden är upplåten att brukas av annan.
Om föreläggande är riktat mot annan än jordens innehavare, är innehavaren skyldig att tåla att den föreskrivna åtgärden vid- tages.
Talan om utdömande av vite och om ut- sättande av nytt vite föres av allmän åkla- gare vid rätten i den ort där egendomen i fråga eller huvuddelen av denna är belägen. Talan får ej väckas utan att lantbruksnämn- den hemställt därom. Vite får ej förvandlas.
6 5.
Talan mot lantbruksnämnds beslut en- ligt denna lag föres genom besvär hos lant- bruksstyrelsen. Mot styrelsens beslut föres talan genom besvär hos Konungen.
Besvären skall ges in till lantbruksnämn- den. Nämnden skall snarast möjligt sända handlingarna i ärendet till besvärsmyndig- heten jämte bevis om beslutets delgivning och, om beslutet meddelats av nämnden, eget utlåtande över besvären.
Har besvär givits in direkt till besvärs- myndigheten, utgör detta ej hinder mot att
besvären prövas, om de kommit in före be— svärstidens utgång.
7 &.
Ingripande enligt denna lag får ej ske i fråga om mark som
1. är taxerad såsom »annan fastighet»,
2. tillhör staten,
3. ingår i stadsplan eller enligt byggnads- plan, fastställd efter den 1 januari 1948, är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller
4. ingår i fastighet, vilken genom avstyck- ning bildats för annat ändamål än jordbruk och ej därefter undergått taxering.
Denna lag träder i kraft den — — — Genom lagen upphäves lagen den 30 juni 1947 (nr 288) om uppsikt å jordbruk.
] Direktiven för utredningen m. m.
För att överse lagen den 18 juni 1925 angå— ende förbud i vissa fall för bolag, förening och stiftelse att förvärva fast egendom (»bo- lagsförbudslagen»), jordförvärvslagen den 3 juni 1955 samt lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jordbruk (»uppsiktslagen») tillsat- tes förevarande utredning den 16 maj 1958. I sitt yttrande till statsrådsprotokollet 8. d. anförde chefen för jordbruksdepartementet bl. a. följande:
Vid sin översyn av omförmälda lagar bör de sakkunniga beakta icke blott erfarenhe- terna av gällande lagstiftning på berörda om- råden utan även — och främst — de betydande förändringar som under senare år skett be- träffande jordbrukets struktur och produk- tionsförhållanden. Näringens tendenser i fråga om den framtida utvecklingen i sistnämnda båda hänseenden bör givetvis också uppmärk— sammas av de sakkunniga och av dem läggas till grund för de kommande förslagen. Det ligger i såväl samhällets som den enskildes intresse att en ekonomiskt riktig användning av landets marktillgångar uppnås. Det eko- nomiska betraktelsesättet får dock icke undan- skymma de sociala och befolkningspolitiska aspekter, varpå jordlagstiftningen i allmänhet grundats, och ej heller önskemålet att för- hindra uppenbara spekulationsköp av jord- bruks- och skogsbruksfastigheter.
Med hänsyn till den relativt snabba pro- duktionsutvecklingen inom vårt jordbruk och de på senaste tid försämrade avsättningsmöj- ligheterna i utlandet synes lämpligt att de sak- kunniga skyndsamt prövar frågan huruvida man — med beaktande av de aspekter, varom jag nyss erinrat — kan genom jämkningar i lagstift- ningen bidraga till att motverka den negativa inverkan på jordbruksnäringens räntabilitet och
på jordbrukarnas inkomstförhållanden som sagda produktions- och avsättningsförhållan- den medför.
Frånsett att de sakkunniga vid sitt arbete bör iakttaga de synpunkter jag här anfört bör utredningen vara förutsättningslös.
I fråga om bolagsförbudslagen och 1955 års jordförvärvslag avgav utredningen i au- gusti 1961 ett betänkande (SOU 1961: 49) med förslag till jordförvärvslag m. m. Arbe- tet med uppsiktslagen har däremot ansetts böra slutföras först sedan 1960 års jord- bruksutredning avgivit slutbetänkande och statsmakterna beslutat om riktlinjerna för jordbrukspolitiken.
Jordlagsutredningen har i fråga om upp- siktslagen samrått med arrendelagsutred- ningen och haft viss kontakt även med ex- propriationsutredningen, vilken bl. a. över- ser den med uppsiktslagen närbesläktade lagen den 30 juni 1947 om tvångsinlösen av vanhävdad jordbruksegendom.
2. Tidigare och gällande uppsiktslagstiftning samt av
lantbruksstyrelsen år 1956 framlagt betänkande med förslag till ändringar i gällande lag
Jordlagsutredningen har ansett påkallat att inledningsvis redovisa innehållet i gällande uppsiktslagstiftning och något antyda dess historiska bakgrund. Dessutom vill utred- ningen återge huvuddragen av ett av lant- bruksstyrelsen år 1956 avgivet betänkande med förslag till ändringar i lagen.
2.1 Tidigare lagstiftning Redogörelser för tidigare uppsiktslagstift- ning har lämnats i ett flertal betänkanden till vilka jordlagsutredningen anser sig kun- na hänvisa i syfte att undvika dubbelarbete. Bland andra innehåller det betänkande, som år 1946 avgavs av 1944 års vanhävdsutred- ning (SOU 1946: 64) en tämligen omfattan- de historik. I lantbruksstyrelsens ovan nämn— da betänkande (SOU 1956: 62) återges hu- vuddragen av den uppsiktslagstiftning i mera modern mening, till vilken den nu gällande lagen den 30 juni 1947 (nr 28) om uppsikt å jordbruk ansluter. I betänkandets fjärde kapitel redovisas också de huvudsak- liga syften, som uppburit tidigare och nu gällande lagstiftning. Såsom minnestöd vill jordlagsutredningen dock räkna upp de uppsiktslagar, som fun- nits sedan början av 1900-talet. Dessa är uppsiktslagen av år 1909, som i huvudsak omfattade Norrland och Dalarna och som år 1917 utsträcktes till att omfatta även Värm- land samt uppsiktslagen år 1927, som for- mellt gällde ända till 1947. I realiteten var den emellertid under åren 1942—47 ersatt av
en provisorisk lag, 1942 års lag om åtgär- der mot vanhävd av jordbruk. Vid giltighe- tens utgång tillkom lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jordbruk, som alltjämt är gäl- lande.
Jordlagsutredningen vill även erinra om att det år 1946 infördes ett särskilt rättsme- del som komplement till 1942 års uppsikts- lag för ingripande i vissa fall mot vanhävd, lagen om tvångsinlösen av vanhävdad jord- bruksegendom. Den ersattes av den nu gäl— lande lagen den 30 juni 1947 om tvångsm- lösen av vanhävdad jordbruksegendom.
2.2 Det huvudsakliga innehållet i gällande uppsiktslagstiftning
2.2.1 Uppsiktslagen Lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jord- bruk avser alla brukningsdelar som innehål- ler odlad jord till en vidd överstigande två hektar, dock med undantag för kronan till- hörig jord (1 och 14 åå). Det allmänna vanhävdsbegreppet definie- ras sålunda att vanhävd anses föreligga, då jordbruket vansköts så att dess vidmakthål- lande äventyras, eller då för jordbruket nöd- vändiga byggnader bortförs eller lämnas utan nödigt underhåll (l &, första stycket). Tillämpligheten av detta vanhävdsbegrepp är dock inskränkt särskilt med hänsyn till jordbruksekonomiska synpunkter samt verksamheten för jordbrukets rationalise- ring. Till vanhävd skall sålunda ej hänföras
nedläggande av jordbruk på brukningsdel eller del därav om med hänsyn till jordens naturliga beskaffenhet eller belägenhet samt övriga omständigheter det måste anses olämpligt att där driva varaktigt jordbruk. Ej heller skall den omständigheten att bygg- nad bortförs eller lämnas utan nödigt under- håll anses som vanhävd, om byggnaden bli— vit obehövlig till följd av sådan förändring i driften av jordbruket, som är till varaktig fördel för detsamma, eller på grund av så- dan sammanslagning av brukningsdelar, som står i överensstämmelse med en ändamåls— enlig planläggning av jordbruket i orten, eller ock av annan giltig anledning (2 & förs- ta och andra styckena). Ägare av bruknings- del må hos lantbruksnämnden påkallas pröv— ning huruvida förhållande föreligger, som enligt nyss återgivna stadganden berättigar till att nedlägga jordbruket å brukningsde- len eller del därav eller till att bortföra eller lämna utan nödigt underhåll därå befintlig byggnad (2 & tredje stycket). Brukningsdel må vidare utan hinder av bestämmelserna i lagen tas i anspråk för bostadsändamål eller för att bereda plats för industriell anlägg- ning eller i annat liknande syfte (12 å).
Ansvarigheten för att vanhävd avhjälps åvilar ägaren i fråga om byggnaderna och i första hand brukaren i fråga om jorden. (3 5). Under vissa förhållanden kan dock ägaren bli ansvarig för vanhävd av jorden även då brukningsdelen brukas av annan (8 å).
Uppsikten över att bestämmelserna efter- levs handhas av lantbruksnämnderna (1 5 tredje stycket). Finner nämnden på grund av inkommen anmälan eller eljest skälig anled- ning antaga att vanhävd förekommer skall nämnden företaga besiktning å brukningsde- len varvid protokoll skall föras över gjorda iakttagelser (4 å). Finner lantbruksnämnden vid besiktningen att å brukningsdelen före- ligger vanhävd, skall nämnden omedelbart söka med den, som är ansvarig för att van- hävden avhjälps, träffa skriftlig överens- kommelse, varigenom denne åtager sig att inom viss tid vidtaga erforderliga åtgärder för att återställa hävden. I överenskommel- sen skall anges de åtgärder, som skall vid-
tas, ävensom utsättas tid, inom vilken varje särskild åtgärd skall vara verkställd. Tiden bör i allmänhet ej överstiga två år men må, där så anses oundgängligen erforderligt, ut- sträckas till fyra år. Tillika må i överens- kommelsen fastställas vite för underlåtenhet att fullgöra densamma (5 5). Om överens— kommelse ej träffas eller åtagande i över- enskommelse ej fullgörs, skall lantbruks- nämnden utan dröjsmål anmäla förhållan- det till länsstyrelsen och därvid angiva de åtgärder, som nämnden finner nödiga för att vanhävden skall vara avhjälpt (6 å). Då anmälan skett, skall länsstyrelsen höra den, som är ansvarig för att vanhävden avhjälps samt, om denne påkallar syn, förordna om syn av tre gode män, som utses av länssty- relsen. Synemännen skall utses bland dem, som i orten är valda till nämndemän, ägo- delningsnämndemän eller gode män vid lantmäteriförrättning. En av synemännen må dock, där så finnes lämpligt, i stället vara tjänsteman hos hushållningssällskap. Synemännen skall snarast möjligt å stället undersöka förhållandet samt senast inom fjorton dagar efter synen till länsstyrelsen inkomma med skriftlig redogörelse för vad som förekommit vid densamma. Länsstyrel— sen skall därefter föreskriva de åtgärder, som erfordras för att vanhävden skall vara avhjälpt samt förelägga den ansvarige viss tid, inom vilken en var av åtgärderna skall vara verkställd. För att framtvinga verkstäl- lighet av givet föreläggande må länsstyrelsen fastställa vite för underlåtenhet att ställa sig föreläggandet till efterrättelse ävensom fälla till sådant vite (7 5).
Är den för vanhävden ansvarige på grund av medellöshet eller annan giltig orsak ur- ståndsatt att avhjälpa vanhävden skall lant- bruksnämnden inte ingripa. Föreligger så- dant fall och är fråga om vanhävd av jorden å brukningsdel, som brukas av annan än ägaren, äger lantbruksnämnden emellertid, därest ägaren kan antas vara i stånd att av- hjälpa vanhävden, ingripa mot denne på samma sätt, som om han vore brukare (8 5).
Genom lag den 26 maj 1961 fogades till 1 5 ett andra stycke som gäller endast vissa delar av Kopparbergs län. Enligt den-
na bestämmelse äger Kungl. Maj:t för visst område förordna att uppsikten skall avse jordbruket även på brukningsdel, vars od- lade jord ej överstiger två hektar, samt att, oavsett om vanskötsel som sägs i första stycket är för handen, såsom vanhävd skall anses att odlad jord under mer än två år i följd inte varit föremål för bearbetning, slåtter eller betesgång.
2.2.2 Lagen om tvångsinlösen av vanhävdad jordbruksegendom
Såsom ett komplement till uppsiktslagen gäl- ler lagen den 30 juni 1947 om tvångsinlösen av vanhävdad jordbruksegendom. Enligt denna lag äger Konungen, med riksdagens samtycke, under vissa förutsättningar för- ordna, att vanhävdad jordbruksegendom el- ler, om särskilda omständigheter föranleder därtill, del av sådan egendom skall mot lösen avstås till kronan. Förutsättningarna för ett dylikt förordnande är dels att å egen- domen förekommer synnerligen grov van- hävd av den odlade jorden eller för jord- bruket nödiga byggnader och dels att det med hänsyn till vanhävdens omfattning och egendomens storlek eller av andra skäl fin- nes erforderligt att åtgärder till avhjälpande av vanhävden vidtas i annan ordning än som stadgas i 1947 års uppsiktslag (1 5). Fråga om inlösen kan väckas av vederbö- rande lantbruksnämnd eller länsstyrelse. In— nan frågan väckes skall utredning vara före— bragt om de förhållanden som kan vara av betydelse för frågans bedömande. I övrigt skall å inlösenförfarandet i tillämpliga delar i allmänhet gälla de allmänna bestämmel- serna i expropriationslagen.
2.3 Lantbruksstyrelsens överväganden 1956
Efter framställning av lantbruksstyrelsen uppdrog Kungl. Maj:t genom beslut den 11 december 1953 åt styrelsen att med biträde av högst fem sakkunniga företa en översyn av uppsiktslagen. Till åtlydnad av beslutet överlämnade styrelsen ett betänkande (SOU 1956: 62) i december 1956 med förslag till
ändringar i lagstiftningen angående uppsikt å jordbruk m. 111. De i betänkandet framlag- da förslagen hade i sin helhet biträtts av de sakkunniga.
Lantbruksstyrelsen har ingående analyse— rat behovet av och syftet med en uppsikts- lagstiftning såväl principiellt som i detalj mot bakgrunden av de vid utredningstillfäl- let rådande förhållandena. Den framhåller inledningsvis att de svårigheter, som mött vid tillämpningen av nu gällande uppsikts- lag, icke så mycket varit föranledd av bris- ter i lagens konstruktion eller det sätt, på vilket de grundläggande bestämmelserna i lagen formulerats, utan fastmer berott på att i olika viktiga avseenden rått en viss oklar- het rörande de allmänna riktlinjer, som sko- lat vara vägledande vid tillämpningen av lagen. Styrelsen har därför vid sin översyn huvudsakligen uppehållit sig vid frågor av mera allmän räckvidd vilka, även om någon ändring i själva lagen ej ansetts påkallad, likväl synts vara i behov av närmare belys- ning.
Lantbruksstyrelsen anför emellertid även exempel på några konkreta tillämpningsfrå- gor, vilka anses ha medfört svårigheter. Dit hör spörsmålet i vad mån man vid pröv- ningen av frågor om nedläggande av jord- bruk bör ta hänsyn till andra faktorer än sådana, som har samband med brukningsen— hetens bärkraft. Ett annat område, där en- ligt styrelsens mening ett behov gjort sig gällande av närmare riktlinjer vid handha- vandet av uppsiktsbestämmelserna, utgör bestämmelserna om vanhävd av byggnader. Ävenså berör styrelsen frågan om möjlig- heten att medelst uppsiktslagstiftningens hjälp bereda ett ökat skydd mot olämpliga sammanföranden av bärkraftiga bruknings- enheter.
Vad beträffar den allmänna synpunkten rörande behovet av och syftet med en upp- siktslagstiftning erinrar styrelsen om att skä- len för införande och bibehållande av en uppsiktlagstiftning varierat under olika pe- rioder. Detta synes helt naturligt, eftersom de ekonomiska och sociala förhållandena — och därmed även de förhållanden, som man vill påverka genom en dylik lagstiftning —
inte är konstanta utan förändras successivt. Det är emellertid då också klart, framhåller styrelsen, att man vid en revision av upp- siktslagstiftningen, inte utan vidare kan ac- ceptera de skäl, som åberopas vid tillkoms— ten av nu gällande lag. I stället måste man först söka göra klart för sig, vilka syften en dylik lagstiftning i fortsättningen kan tjäna samt huruvida samhället bör vidtaga sär- skilda åtgärder för att tillgodose dessa syf— ten.
Ett av de skäl för en uppsiktslagstiftning, som tidigare åberopats men enligt lantbruks— styrelsens mening inte längre med fog kan göras gällande är den tidigare hävdade, mer eller mindre klart uttalade uppfattningen att det i och för sig skulle innebära något otill- börligt att återföra odlad jord till skogsmark och på så vis förspilla ett odlingens arv. Denna uppfattning har måhända haft fog för sig i ett läge, då en utvidgning eller ett bibehållande av åkerarealen framstod som ett primärt samhällsintresse. Numera synes det däremot inte möjligt att göra frågeställ- ningen så begränsad. Det krav, som ur all- mänt ekonomiska synpunkter kan resas från samhällets sida, torde enligt styrelsens me- ning i stället böra uttryckas så, att de pro- duktionsresurser, som den odlade jorden er- bjuder, skall användas så att de kommer att lämna sitt bidrag till den allmänna välstånds— utvecklingen. Att därvid kategoriskt sätta jordbruksproduktionen i främsta rummet, även om ett annat användningssätt skulle ur det allmännas synpunkt kunna ge ett lika gott eller eventuellt ännu bättre resultat, synes inte rimligt. Ur denna synvinkel bör man alltså, då man har att ta ställning till frågan om behovet av en fortsatt uppsikts- lagstiftning, beakta inte så mycket huruvida en sådan lagstiftning behövs för att trygga att marken tas i anspråk för jordbrukspro- duktionen utan snarare huruvida lagstift- ningen behövs för att trygga att marken an- vänds för produktiva eller eljest godtagbara ändamål.
Ej heller kan man enligt lantbruksstyrel- sens mening motivera ett bibehållande av uppsiktslagstiftningen med den synpunkt, som framskymtade särskilt i motiven till de
tidigare uppsiktslagarna och som innebar, att uppsiktslagstiftningen borde användas som ett medel för att i största möjliga ut- sträckning bevara befintliga brukningsdelar. En dylik ståndpunkt, som måhända stått i överensstämmelse med de allmänna jord- brukspolitiska strävandena under de första årtiondena av detta sekel, kan uppenbarligen inte läggas till grund för en lagstiftning i frågan, då strävandena tvärtom går ut på att successivt genom komplettering eller sammanslagning avveckla de ofullständiga jordbruk, där ägaren saknar möjlighet att erhålla en skälig bärgning å fastigheten eller genom arbete utanför denna, och i stället skapa brukningsdelar, som är lämpliga med hänsyn till nu rådande brukningsförhållan- den och ekonomiska villkor för jordbruket.
Såsom skäl för att införa respektive bibe- hålla en uppsiktslagstiftning har tidigare också anförts att det vore nödvändigt att uppehålla en ur försörjningssynpunkt till- fredsställande inhemsk livsmedelsproduk— tion. Med hänsyn till utvecklingen på jord- brukets område är det emellertid enligt lant- bruksstyrelsens uppfattning inte längre möj- ligt att som motiv för en uppsiktslag åbe- ropa att denna erfordras ur försörjningssyn- punkt. Till stöd för denna uppfattning erin— rar styrelsen om att produktionen under åren närmast före utredningstillfället över- stigit konsumtionen och om de utredningar angående produktions- och konsumtionsut- vecklingen, som gjorts av 1952 års jord- bruksprisutredning. Även om man tar hän— syn till beredskapssynpunkten bör enligt sty- relsens mening finnas utrymme för en vä- sentlig minskning av jordbruksarealen.
Med bortseende från de speciella bered- skapssynpunktema frågar sig lantbrukssty- relsen för det fjärde huruvida en särskild uppsiktslag erfordras med hänsyn till önsk- värdheten av att den produktionsförmåga, som den odlade jorden representerar, skulle tillvaratagas på ett ur ekonomisk synpunkt förnuftigt sätt. Även på denna fråga anser styrelsen att svaret snarast bör bli nekande. Som skäl härför anföres följande väsentliga synpunkter, som jordlagsutredningen anser sig böra återge i oförkortad form.
Om man utgår från att den arbetskraft, som sysselsättes i jordbruket, och det kapital, som investeras i detta, bör ha samma möjligheter som inom andra näringsgrenar att erhålla en skälig ersättning för sitt arbete respektive en skälig förräntning, måste det ytterst bli be- roende på den prispolitik, som föres från det allmännas sida, huruvida jordbruket kommer att kunna hävda sig i konkurrensen med andra näringar. Om jordbruket icke på lång sikt kan bjuda sina utövare en av dem som skälig be- traktad inkomst, kan man icke heller räkna med att det — vare sig någon uppsiktslagstift- ning finns eller ej — i längden kommer att bli möjligt att hålla näringsgrenen uppe. Skulle läget åter vara det att jordbrukets lönsamhet generellt sett är tillfredsställande, måste man visserligen räkna med att i ett dylikt läge ett slopande av uppsiktslagstiftningen skulle leda till att — vid sidan av icke räntabla jordbruk, där ett nedläggande under alla förhållanden skulle kunna vara motiverat ur rent ekono- miska synpunkter — jämväl jordbruk, som i och för sig erbjuder förutsättningar för en lön- sam jordbruksdrift, i viss utsträckning skulle komma att läggas ned till följd av ägarens bristande intresse eller av annan anledning. Det torde dock knappast behöva befaras att nedläggning av sådana jordbruk, som sist nämnts, skulle ske i sådan omfattning, att det skulle kunna påverka samhällsekonomin i märkbar mån. Risken för att ett nedläggande av jordbruk skulle få för samhällsekonomin skadliga verkningar minskar dessutom ytterli- gare dels genom att en sådan omställning mås- te väntas komma att ske successivt och dels genom bestämmelser, som skogsvårdslagen in- nehåller om skyldighet att vidtaga åtgärder rör skogsproduktionens främjande. Enligt sist- nämnda bestämmelser skall nämligen såsom skogsmark i princip räknas all för skogspro- duktion lämplig mark, som ej i väsentlig ut- sträckning nyttjas för annat ändamål. Enligt skogsvårdslagen är vidare ägare av skogsmark, om skogstillståndet å marken är uppenbart otillfredsställande, skyldig att vidtaga sådana åtgärder, som erfordras för att inom skälig tid nöjaktig skog skall finnas å marken. Efter- som mark, som hittills använts för jordbruks- ändamål och som är av sådan beskaffenhet eller har ett sådant läge, att ett nedläggande av jordbruket kan tänkas komma ifråga, så gott som undantagslöst även torde kunna an- ses lämplig för skogsproduktion, innebär dessa bestämmelser att jordägare, som nedlägger jordbruk på viss mark, regelmässigt blir skyl- dig att i stället vidtaga åtgärder för skogspro- duktion å marken. Med hänsyn till förelig- gande uppgifter angående den relativa lönsam- heten av jordbruks- respektive skogsproduk- tion synes man på lång sikt knappast kunna
hävda, att ur samhällsekonomisk synpunkt några betänkligheter skulle möta mot en över- föring av jordbruksjord till skogsmark, givet- vis under förutsättning att det ej är fråga om överföringar av sådan storlek, att de rubbar själva strukturen i näringslivet.
Vad nu sagts har närmast gällt sådana jord- bruksfastigheter, där produktionsförutsättning- arna motsvarar eller ligger över den genom- snittsnivå, vid vilken jordbrukspolitiken syftar till att bereda jordbruket som sådant full lön- samhet, och innebär att det beträffande dylika fastigheter knappast ur synpunkten att jordens produktionsförmåga bör fullt utnyttjas finnes behov av någon särskild uppsiktslagstiftning för jordbruket. De riktlinjer för prissättningen på jordbrukets produkter, som uppdragits av statsmakterna, innebär emellertid att en ej oväsentlig del av det svenska jordbruket icke kan påräkna att uppnå full lönsamhet vid bi- behållande av nuvarande struktur. Så blir ju fallet med alla de jordbruk, som ej uppnår basjordbrukets lönsamhetsnivå, och detta kan särskilt för jordbruken i skogsbygderna sna- rare väntas bli regel än undantag. Även om här för de jordbruk, som har tillgång till er- forderlig stödskog, kombinationen av jord och skog utgör ett tillräckligt försörjningsunderlag, kan givetvis den bristande lönsamheten hos själva jordbruket i många fall tänkas utgöra en lockelse att överföra jordbruksjorden till skog. Framför allt kan detta vidare bli fallet i fråga om skogslösa eller skogfattiga jordbruk ävensom i fråga om sådana jordbruk, där äga- ren ej själv driver jordbruket eller ej är be- roende av själva jordbruket för sin sysselsätt- ning och utkomst. Sådana åtgärder kan även ofta te sig väl motiverade ur rent ekonomiska synpunkter, i det att man medelst dem kan vinna en mera lönande användning av mar- ken eller i vart fall undvika de investeringar i byggnader och inventarier, som skulle er- fordras för en fortsatt jordbruksdrift. I den mån man anser en uppsiktslagstiftning behöv- lig för att kontrollera eller motverka en dylik utvecklingstendens — och såsom i det följande skall angivas är så enligt lantbruksstyrelsens uppfattning fallet — kan lagstiftningen alltså ej heller i dessa fall motiveras av rent ekono— miska hänsynstaganden.
Efter att ha granskat förenämnda fyra skäl utan att finna något av dem hållbart för fortsatt uppsiktslagstiftning framhåller lantbruksstyrelsen, att starka motiv kan an- föras för att behålla en dylik lagstiftning med hänsyn till andra synpunkter än de be- rörda. Sålunda erinrar man om att ett av de viktigaste skälen för en uppsiktslag varit att
den ansetts nödvändig som ett komplement till de sociala arrendebestämmelsema. Sty- relsen anför härom bl. a. följande.
Då man överväger, huruvida detta skäl fort- farande äger giltighet, torde det till en början vara anledning att påpeka att innehavarna av sociala arrenden genom de år 1943 vidtagna ändringarna i arrendelagen i åtskilliga avseen- den erhöll ett väsentligt utvidgat skydd. Så- lunda erhöll arrendatorerna bland annat op- tionsrätt i vissa fall till nytt arrende vid den ursprungligen avtalade arrendetidens utgång, skydd mot oskäliga höjningar av arrendesum- morna ävensom förköpsrätt i händelse av fas- tighetens försäljning. Det torde dock knappast kunna hävdas, att dessa år 1943 vidtagna änd- ringar i arrendelagstiftningen medfört en så- dan förändring av arrendatorernas ställning, att de kan ersätta det skydd, som uppsiktslag- stiftningen varit avsedd att lämna. Detta be- ror främst på att jordägaren enligt de sociala arrendebestämmelsema är oförhindrad att vid kontraktstidens utgång återtaga fastigheten för eget bruk. Skydd mot att denna rätt ej skall användas till att i en ur samhällets synpunkt icke önskvärd omfattning sammanföra arren- degårdar med av jordägaren brukad huvud- gård har man hittills endast haft därigenom att jordägaren, därest sammanförandet icke ansetts stå i överensstämmelse med en ända- målsenlig planläggning av jordbruket i orten, med stöd av uppsiktslagen kunnat åläggas att trots sammanslagningen bibehålla eller istånd- sätta byggnadsbeståndet å den förutvarande arrendegården. Möjligheten att föreskriva skyl- dighet att underhålla byggnader har likaså ut- gjort den enda broms, som vid sidan av op- tionsrätten funnits mot ett olämpligt samman- förande av olika arrendegårdar till större brukningsenheter. Om uppsiktslagen skulle slo- pas utan att ersättas av något annat instru- ment, skulle möjligheterna från det allmännas sida att hindra dylika sammanföranden bli ännu mer begränsade än hittills. Det nu be- rörda skälet måste därför alltjämt anses äga giltighet.
Det förhållandet att en uppsiktslagstift- ning behövs som ett komplement till de so- ciala arrendebestämmelsema utgör emeller- tid enligt lantbruksstyrelsens mening i själva verket endast en del av den faktor, som i det vid utredningstillfället rådande läget starkast talade för att bibehålla denna lag— stiftning. Styrelsen syftar här på vad som ofta kallas landsbygdssynpunkten, dvs. be- hovet av att från statsmakternas sida vidtas åtgärder för att hindra en avfolkning av
landsbygden, som kan befaras i längden få ödesdigra verkningar för hela landsbygdens näringsliv. Härom uttalar styrelsen följande.
Då lantbruksstyrelsen tidigare sagt att kra- vet på att den produktionsförmåga, som den odlade jorden representerar, skall tillvaratagas på ett ur ekonomisk synpunkt förnuftigt sätt, i och för sig knappast kan anses motivera en särskild uppsiktslagstiftning gäller detta, som styrelsen även påpekat, endast om man bedö- mer frågan ur renodlad ekonomisk synpunkt eller, riktigare uttryckt, med hänsyn till vär- det av den produktion, som kan påräknas från marken vid det ena eller andra användnings- sättet. I själva verket torde det emellertid icke vara möjligt att bedöma frågan så snävt. En mera omfattande överföring av jordbruksjord till skog kan ju ofta — vid sidan av de ekono- miska konsekvenser som åtgärden har för äga- ren eller ägarna av de ifrågavarande fastighe- terna — få återverkningar på närliggande jord- bruks möjligheter att bestå ävensom på nä- ringslivet i bygden i dess helhet. För närlig- gande jordbruk kan den sålunda försvåra ett uppehållande av jordbruksdriften bland annat genom att det ekonomiska underlaget för kör- linjer och andra gemensamma anordningar minskas, och för bygden i dess helhet kan överföringen bli till nackdel bland annat ge- nom den minskning i befolknings- och skatte- underlaget ävensom den försämring i andra näringars försörjning med arbetskraft, som densamma kan medföra.
Styrelsen erinrar i anslutning härtill om att statsmakterna, samtidigt som de anslutit sig till tanken att jordbruket nedläggs å olämpliga ägor i syfte att åstadkomma en produktionssänkning, uttalat att stor vikt skulle fästas vid den verkan för bygden i dess helhet, som en sådan nedläggning av jordbruk kunde få. Det är enligt styrelsens mening uppenbart att ett sådant hänsynsta- gande kräver att samhället till sitt förfogan- de har ett instrument, genom vilket det kan åtminstone i viss utsträckning lokalisera och reglera den överföring av jordbruksjord till skog, som kan vara önskvärd eller accepta- bel ur samhällets synpunkt.
Lantbruksstyrelsen menar att, även om både en koncentration av jordbruksdriften i riktning mot mera bärkraftiga enheter och en viss begränsning av den totala jordbruks- arealen ur jordbrukspolitisk synpunkt fram- står som önskvärda, kan en sådan utveck- ling, om den sker i hastig takt utan veder-
börlig hänsyn till förhållandena i de olika bygderna, medföra mycket allvarliga åter- verkningar för näringslivet i dessa bygder. En lagstiftning, som ger det allmänna möj— lighet att öva en viss kontroll över takten och inriktningen av den nyss nämnda om- ställningsprocessen, är därför enligt styrel- sens uppfattning under alla förhållanden väl motiverad.
I betänkandet framhåller styrelsen även ett par synpunkter som har samband med den yttre rationaliseringen av jordbruket och som den anser tala för en fortsatt uppsikts— lagstiftning.
En av de synpunkter som lantbruksstyrel- sen anlägger på frågan om behovet av en uppsiktslagstiftning har samband med re- striktionen i 1955 års jordförvärvslag i fråga om sammanköp av egendomar, vilka var för sig kunde anses lämpliga för sitt ändamål. Sådana sammanköp tilläts endast under vis- sa förutsättningar. Ett sammanförande i brukningshänseende av i och för sig fullt bärkraftiga brukningsenheter kunde givetvis åstadkommas inte blott genom köp utan även genom arrendering. Att genom lag- stiftning söka reglera fastighetsköpen men helt lämna åt sidan den likartade utveckling, som kunde åstadkommas på annat sätt, syn- tes därför i och för sig knappast lämpligt. Uppsiktslagen gav väl icke möjligheter till en fullständig reglering av sammanslagning av arrendegårdar men innebar dock ett visst skydd mot en alltför långt gående utveckling i sådan riktning. I detta avseende hade lagen sålunda en uppgift att fylla.
I arbetet med den yttre rationaliseringen uppkommer vidare ofta frågan om att söka förstärka en viss fastighet med jord från annat ofullständigt jordbruk. Möjligheterna att genomföra sådan förstärkning kan ofta vara avgörande för frågan om fastighetens bestånd. Enligt lantbruksstyrelsens mening minskar utsikterna att genomföra sådana förstärkningar ej oväsentligt, därest det icke finns några begränsningar i rätten att över- föra jordbruksjord till skog. Dels får man nämligen vänta sig att utbuden av ofull- ständiga jordbruk kommer att minska, sär- skilt i skogsbygderna, därest det skulle stå
vederbörande ägare fritt att överföra den odlade jorden till skogsmark, och dels får man också räkna med att de jordbruk, som skulle komma i marknaden, i väsentligt fler fall än hittills skulle vara i så dåligt skick att det skulle draga både tid och avsevärda kostnader att återföra dem i full hävd.
I fortsättningen understryker lantbruks- styrelsen att det är allmänna och icke privat- ekonomiska intressen som skall tillgodoses med uppsiktslagen. Härom yttrar styrelsen följande.
De motiv för bibehållande av en uppsikts- lagstiftning, som anförts i det föregående, kan alla sägas på ett eller annat sätt vara anknutna till det intresse som det allmänna måste hysa för att utvecklingen inom jordbruket skall ske på ett ändamålenligt sätt och för att de svå- righeter, som den pågående strukturföränd- ringen inom jordbruket kan medföra såväl för denna näringsgren som för näringslivet i öv- rigt, skall begränsas så långt detta är möjligt. Uppsiktslagen bör därvid tjäna som ett medel att befordra en utveckling av jordbrukets strukturförhållanden i överensstämmelse med en långsiktig bedömning grundad på gällande riktlinjer för jordbrukspolitiken. Det bör här betonas att det uteslutande är dylika allmänna intressen, som bör ligga till grund för lagens tillämpning i nu förevarande avseenden. Om exempelvis medelst uppsiktslagen förhindras att ett. visst område, som är lämpat att använ- das för komplettering av ett angränsande jord- bruk, överföres till skogsmark, sker detta så- lunda självfallet ej med hänsyn till det intres- se, som samhället har av att lämplig yttre ra- tionalisering kommer till stånd. På samma sätt måste motivet för ett ingripande i syfte att förhindra en uttunning av befolkningen i en trakt givetvis vara, ej att man vill hindra att ägarna av de kvarvarande brukningsenhe- terna skall lida ekonomisk skada genom sam- manförandet utan att det ur allmän synpunkt anses önskvärt att bevara en viss befolkning och att man därför vill genom användande av de medel, som uppsiktslagen ställer till för- fogande, hindra åtgärder, som försvårar för- verkligandet av detta önskemål.
Vid tillämpningen av nu gällande uppsikts- lag har någon gång den uppfattningen fram- skymtat, att uppsiktslagen borde kunna använ- das för att hindra dispositioner beträffande en jordbruksfastighet, vilka visserligen i och för sig är godtagbara ur det allmännas synpunkt men i vissa avseenden kan strida mot en an- gränsande jordägares angående överföring av jordbruksjord till skog gjorts gällande, att en sådan överföring ej borde tillåtas, därför att
åtgärden skulle kunna medföra någon minsk- ning av avkastningen från angränsande åker- områden. Likaså har i något fall som skäl mot medgivande till överföring av jordbruksjord till skog anförts att marken beröres av ett pla- nerat torrläggningsföretag och att utsikterna att få detta företag till stånd skulle minskas genom överföringen, eftersom denna skulle kunna leda till att markens ägare, om marken bleve värderad som skogsmark, skulle få lägre delaktighet i det planerade torrläggningsföre- taget än som skulle ha kunnat åläggas honom om marken även i fortsättningen skolat bru- kas som jordbruksjord. Det bör emellertid en- ligt lantbruksstyrelsens uppfattning anses all- deles klart, att dylika rent privatekonomisku intressen hos angränsande markägare ej få be- aktas vid tillämpningen av uppsiktslagen.
Sammanfattningsvis uttalar så lantbruks- styrelsen, att en uppsiktslagstiftning på jord- brukets område alltjämt är av behovet på— kallad men att de motiv, som kan anföras för densamma, numera delvis ganska vä- sentligt avviker från dem, som anfördes vid tillkomsten av tidigare lagstiftning i ämnet. Risken för vanhävd av jord och byggnader å enstaka fastigheter synes styrelsen sålunda ej kunna tillmätas sådan betydelse att den kan åberopas som grund för lagstiftningsåt- gärder. Vad som tidigare anförts om vikten av att bevara den av föregående generatio- ner odlade jorden och befintliga bruknings— enheter kan mot bakgrunden av den teknis— ka och ekonomiska utveckling, som nu äger rum på jordbrukets område, ej längre till- mätas samma betydelse som tidigare. Det- samma gäller försörjningssynpunkten. Där— emot behövs enligt styrelsens mening en uppsiktslagstiftning i fortsättningen främst som ett instrument för att möjliggöra en kontroll över att den anpassning av jord- bruksarealens storlek och brukningsenheter— nas struktur, som föranledes av den pågå- ende utvecklingen på jordbrukets område samt avsättnings- och marknadsförhållande- na, sker med behörigt beaktande av lands- bygdens och därmed också hela samhällets intressen. För vissa grupper av arrendatorer är en uppsiktslagstiftning därjämte alltjämt motiverad som ett komplement till den so- ciala arrendelagstiftningen.
Vad beträffar frågan huruvida uppsikts- lagstiftningen även bör avse byggnadsbestån—
det anser lantbruksstyrelsen att så måste vara fallet. En förutsättning för att lagen skall kunna få någon betydelse för strävan- dena att hindra sådana sammanföranden av brukningsenheter, som anses icke önskvärda ur jordpolitisk synpunkt, är enligt styrelsens mening att uppsikten gäller ej blott jorden utan även byggnadsbeståndet.
Styrelsen erinrar om att flertalet förvärv av jordbruksfastigheter för sammanlägg- ningsändamål är underkastade kontroll en- ligt jordförvärvslagen vad gäller hel register- fastighet och enligt jorddelningslagen vad gäller del av sådan. Något lagligt hinder mot att den som äger eller arrenderar en jord- bruksfastighet arrenderar tillskottsmark till denna finns i och för sig icke. Ej heller före- ligger något lagligt hinder utöver vad som följer av bestämmelserna i arrendelagstift- ningen mot att en person som äger flera olika brukningsenheter sammanför dessa till större sådana enheter.
Med hänsyn till sistnämnda förhållanden har lagen enligt lantbruksstyrelsens mening varit avsedd att utgöra ett komplement till jordförvärvs- och jorddelningslagarna. Ge— nom att kräva vidmakthållande av byggna- derna å sådana jordbruk, som anses böra bestå som självständiga brukningsenheter, har man räknat med att kunna förebygga, att dessa jordbruk sammanförs och antalet självständiga jordbruk sålunda reduceras på ett icke önskvärt sätt.
Svagheten i detta indirekta sätt att bevara jordbruken såsom självständiga enheter var enligt lantbruksstyrelsen uppenbar. Styrelsen ansåg sig därför böra överväga, om man ge- nom en skärpning av uppsiktslagstiftningen skulle kunna öka effekten av denna lagstift- ning såvitt det gällde att motverka att bruk- ningsenheter sammanföres på ett olämpligt sätt. Bland annat ville lantbruksstyrelsen ifrågasätta huruvida ett ingripande i angivna fall skulle kunna ske innan vanhävden gått så långt att byggnaderna kunde anses sakna nödigt underhåll. På i betänkandet angivna skäl ansåg styrelsen emellertid att en dylik skärpning inte var tillrådlig.
Såsom lantbruksstyrelsen anförde redan i sin skrivelse till Konungen vore det i första
hand påkallat att klarlägga de allmänna rikt- linjerna, som borde gälla vid tillämpningen av uppsiktslagen. Utformningen av lagen hade i och för sig visat sig ändamålsenlig. De av styrelsen föreslagna ändringarna och tilläggen är också få. Förutom genom ett helt nytt lagrum (5 9 a) med syfte att regle- ra sådana extrema fall av vanhävd som matjordstäkt, skiljer sig förslaget från gäl- lande lag huvudsakligen endast på två punk- ter.
Sålunda föreslår lantbruksstyrelsen skilda arealgränser för jordvanhävd och byggnads- vanhävd. Till förebyggande av vanhävd skul- le lantbruksnämnderna hålla uppsikt dels däröver att å brukningsdel, som omfattar odlad jord till en vidd överstigande två hek- tar, jorden icke så vanskötes, att vidmakt- hållandet av jordbruket därå äventyras, dels ock däröver att å brukningsdel, vars odlade jord överstiger fyra hektar, för jordbruket erforderliga byggnader icke bortföres eller lämnas utan nödigt underhåll (& 1).
Den andra av lantbruksstyrelsen föreslag- na ändringen av annat än formell innebörd är ett tillägg till 2 & första stycket. I upp- siktslagens nuvarande form syntes den i lag— rummet intagna undantagsbestämmelsen inte helt täcka det sätt, på vilket den enligt sty- relsens mening i fortsättningen torde böra tillämpas. Bestämmelsen tar nämligen en- dast sikte på sådana fall, där det — med hän- syn till jordens naturliga beskaffenhet och belägenhet samt övriga omständigheter — måste anses olämpligt att driva varaktigt jordbruk på marken i fråga. En sådan av- fattning synes ej ge tillräckligt utrymme för att man skall kunna beakta de förhållanden, som för jordbruket i dess helhet kan göra en viss krympning av jordbruksarealen önsk- värd. Framför allt beaktas inte det förhål- landet att en krympning kan behöva med- givas med hänsyn även till andra synpunkter än rent ekonomiska.
I överensstämmelse med denna mening föreslår lantbruksstyrelsen en ändrad lydelse av 2 & första stycket. Till vanhävd skulle ej hänföras nedläggande av jordbruk å bruk- ningsdel eller del därav, om med hänsyn till jordens naturliga beskaffenhet och belä-
genhet samt övriga omständigheter det måste anses olämpligt att där driva varaktigt jord- bruk, eller om nedläggandet eljest överens- stämde med en ändamålsenlig utveckling av jordbruksnäringen.
En tredje väsentlig ändring ansågs moti— verad av att uppsiktslagen verkade alltför långsamt vid sådana kvalificerade former av vanhävd som matjordsbortkörning och bort- förande av byggnader. Lantbruksstyrelsen föreslår att man i ett särskilt lagrum skulle intaga bestämmelser om handläggning av sådana vanhävdsfall. Förslaget innebär att lantbruksnämnd skall äga rätt att meddela förbud vid vite att vidtaga åtgärd utan nämndens tillstånd, som strider mot 1 och 2 åå i lagen. Förbudet - som vore aVSett att gälla även mot framtida ägare av fastig- heten — skulle utan hinder av besvär genast träda i kraft och gälla för viss tid, högst fem år, med rätt för lantbruksnämnden att förlänga förbudet. Vidare skulle lantbruks- nämnden uppdraga åt enskild ledamot av eller viss befattningshavare hos nämnden att å dess vägnar meddela förbud av före— nämnd innebörd. Det skulle slutligen an- komma på länsstyrelsen att besluta om ut- dömande av vite.
Lantbruksstyrelsens förslag remissbehand— lades. Någon särskild proposition i ärendet blev emellertid inte framlagd.
Frågan om ändringar i uppsiktslagen togs sedermera upp av lantbruksstyrelsen och Skogsstyrelsen i ett gemensamt betänkande 1958 angående överförande av sämre jord- bruksjord till skogsmark. Enligt styrelsernas mening kunde komma i fråga att såsom en jämkning i gällande lagstiftning införa det av lantbruksstyrelsen föreslagna tillägget till 5 2. Såvitt kunde bedömas skulle detta kun- na införas utan att några följdändringar eller andra lagtekniska problem behövde upp- komma.
Departementschefen tog upp styrelsens förslag till behandling i proposition 148 vid 1959 års riksdag angående statligt stöd till jordbrukets rationalisering m.m. Med hän- syn bl.a. till att uppsiktslagen övervägdes av jordlagsutredningen fann han dock inte anledning till att genomföra någon ändring.
3. Jordbrukets utveckling och framtida omfattning
3.1. Inledning
Såsom en bakgrund till utredningens över- väganden rörande innehållet i en reviderad vanhävdslagstiftning har ansetts påkallat att åtminstone i stora drag åskådliggöra, dels den hittillsvarande utvecklingen vad beträf- far markens fördelning på skilda ägoslag och antalet jordbruksföretag, dels ock den framtida förekomsten av odlad jord såväl vad gäller omfattningen med hänsyn till en av statsmakterna bestämd produktionsvo- lym som i fråga om de strukturkrav, som kan komma att ställas på det enskilda åker- området för att den önskade produktionen skall kunna uppnås vid tillämpning av ratio— nell arbetsteknik. Redogörelsen bygger del- vis på innehållet i betänkanden, som avläm- nats av 1960 års jordbruksutredning.
Växtodling och husdjursproduktion bedrivs numera så gott som uteslutande inom de tre arealgrupper, som i jordbruksstatistiken betecknas som åker, kultiverad betesmark och naturlig äng. Av dessa har den natur- liga ängen framför allt betydelse som betes- mark. Av flera orsaker kan man räkna med att användningen av ängsmark för jord- bruksproduktion kommer att få en allt mindre betydelse. Jordlagsutredningen har därför ansett sig kunna begränsa redogörel- sen till de båda ägoslagen, åker och kulti- verad betesmark.
3.2. Arealutvecklingen hittills
De olika jordbruksräkningarna visar, att arealen åker minskat. Såsom framgår av tabell 1 är detta förhållandet i samtliga naturliga jordbruksområden under de två senaste femårsperiodema. Tidigare synes arealen åker ha ökat i övre Norrland till följd av en viss nyodling ända in på 1950- talet. Siffermaterialet visar även att bort- fallet är betydligt större de två sista femårs- perioderna än under de tidigare. Den inbör- des skillnaden mellan dessa två sista perio- der är dock rätt obetydlig.
Vid sistnämnda jämförelse bör dock be- aktas, att åkerbegreppet definierats något olika vid de två senaste jordbruksräkningar- na. År 1961 skulle som åker räknas dels all mark, som lagts under plog och nyttjades för växtodling, dels ock mångåriga betes— och slåttervallar på mark som kunde antas på nytt bli plöjd. År 1966 betraktades som åker endast mark som lagts under plog och nyttjades för växtodling. Till åker skulle alltså inte räknas mångåriga slåtter- och be- tesvallar som utnyttjas endast undantagsvis eller som inte väntas bli plöjda på nytt. Den- na mark skulle i stället hänföras till en ny grupp, »annan gräsbärande mark», varmed menas gräsbärande mark som ej kan hän— föras till åker eller kultiverad betesmark, dvs. bl. a. betes- och slåtterängar, strand-
Tabell 1 . Arealen åker inom åtta produktionsområden, 1937, 1944, 1951, 1956, 1961 och 1966 i I 000 hektar
Källa: Jordbruksräkningarna
Södra och mel- lersta Sveriges
Södra och mellersta Sveriges skogs- och slättbygder dalbygder Norra Sverige
År Gss Gmb Gns SS Gsk Ssk Nn Nö 1937 396 375 509 823 805 341 280 202 1944 394 371 503 810 796 335 283 219 1951 389 366 493 789 770 322 280 234 1956 385 358 491 776 748 311 268 235 1961 373 343 474 732 676 271 223 204 1966 359 330 460 695 610 236 197 171 Förändring 1951—56
areal —— 4 —— 8 — 2 — 13 — 22 -—— 11 —12 + 1 % —— 1,0 _ 2,2 — 0,4 — 1,6 2,9 — 3,4 — 4,3 + 0,4 1956—61
areal ——12 —15 —17 — 44 — 72 —— 40 —45 —31 % — 3,1 —— 4,2 —— 3,5 — 5,7 — 9,6 — 12,9 —16,8 —13,2 1961—66
areal —14 —13 —14 — 37 — 66 —— 35 —26 —33 % — 3,8 — 3,8 — 3,0 — 5,1 9,8 — 12,7 —ll,7 —16,2 1937—66
areal —37 —45 —49 —128 —l95 —105 —83 —31 % — 9,3 —12,0 — 9,6 — 15,6 — 24,2 — 30,8 —29,6 —15,3 Gss = Götalands södra slättbygder. Gmb = Götalands mellanbygder. Gns = Götalands norra slättbygder. Ss = Svealands slättbygder. Gsk = Götalands skogsbygder. Ssk = Svealands skogsbygder. Nn = Nedre Norrland. NÖ = Övre Norrland.
och hagmarksbeten samt tidigare åker, om åkern inte används till bete eller för skogs- ändamål. Det finns anledning antaga att uppgiftslämnarna kan ha ansett åkerbegrep- pet 1966 vara snävare än tidigare. Detta för- hållande bör ha lett till att 1966 års jord- bruksräkning redovisat ett större bortfall av åker än som skulle ha varit fallet därest man behållit samma definition som 1957. Skillnaderna beträffande nedläggningsgra- den inom olika områden kan förklaras av förekommande variationer i fråga om jord- brukets struktur såväl vad gäller bördighets- förhållanden och arrondering som indelning- en i brukningsenheter. I den mån det över huvud taget varit möjligt att med stöd av uppsiktslagen påverka ägoslagsfördelningen har förutsättningarna för att motverka ett
bortfall av odlad jord uppenbarligen varit lägre i småbruksbygder än i områden med större enheter. Förhållandet är fullt förklar- ligt med hänsyn till att bedömningen sker mot bakgrunden av lönsamheten hos det företag till vilket jorden hör. En bidragande orsak till det höga bortfallet av odlad jord i skogsbygderna torde även vara den större förekomsten därstädes av sådana ägarekate— gorier, för vilka innehavet huvudsakligen har betydelse för skogsproduktion.
Såsom redan antytts finns det anledning antaga, att i vart fall den åkerareal, som tidigare redovisats i statistiska sammanhang, icke enbart har utgjorts av verkligt brukad åker. I arealen torde dessutom ha ingått helt obrukad och mer eller mindre extensivt ut— nyttjad åkerjord. En arealinventering 1962,
Tabell 2. Arealen kultiverad betesmark inom åtta produktionsamråden 1961 och 1966, hektar
Källa: Jordbruksräkningarna
Södra och mellersta Sveriges
Södra och mel- lersta Sveriges
slättbygder skogs— o. dalbygder Norra Sverige År Gss Gmb Gns Gsk Ssk Nn Nö 1961 9 506 15 902 17 123 20 494 72 277 10 878 8 105 7 767 1966 14148 22 646 21 160 24 301 82131 12 318 9 837 7150
Områdesbeteckningarna förklaras i anmärkningen till tabell 1.
som utgick från åkerarealen enligt 1956 års jordbruksräkning, visade att det fanns 167000 ha helträda och tillfälligt brukad åker, 149 000 ha varaktigt obrukad åker och 216 000 ha permanent betesvall. Vid en motsvarande inventering ett år senare var arealen helträda och obrukad men ännu ej nedlagd åker 182 400 ha och permanent betesvall 251400 ha. Den vid 1966 års jordbruksräkning framkomna åkerarealen torde bättre motsvara den åker som verkli- gen brukas.
Jordlagsutredningen har även undersökt förekomsten av kultiverad betesmark. Un- der denna beteckning redovisades vid 1961 års jordbruksräkning gräsbärande mark som förbättrats genom en eller flera åtgärder och som inte vore att hänföra till åker. Vid 1966 års räkning hänfördes till kultiverad betes- mark dels gräsbärande mark, som använts för bete och förbättrats genom röjning, be- arbetning med redskap, gödsling eller in- sådd med vallväxter, dels ock gräsbärande mark som tidigare varit åker och utnyttjats som bete. Såvitt jordlagsutredningen förstår måste begreppet kultiverad betesmark ha en vidare innebörd vid 1966 års räkning än vid den närmast föregående.
I tabell 2 har sammanställts arealerna inom de naturliga jordbruksområdena av mark som vid jordbruksräkningarna 1961 och 1966 redovisats som kultiverad betes- mark. Med hänsyn till den angivna defini- tionsskillnaden mellan de båda räkningstill- fällena har det synts föga meningsfullt att räkna ut förändringarna och söka dra några slutsatser av dessa. Ur hävdesynpunkt är det i första hand intressant att veta i vilken ut-
sträckning som det fortfarande finns mark, som kultiverats direkt i syfte att tillgodose ett betesbehov och fortfarande nyttjas för sitt ändamål. Såsom framgår av samman- ställningen är förekomsten störst inom södra och mellersta Sveriges skogs— och dalbyg- der. Men även inom slättbygdema finns be- tydande arealer.
Som ett uttryck för frekvensen har jord— lagsutredningen för några områden uträknat arealen kultiverad betesmark i procent av den sammanlagda arealen sådan mark och åker. Denna visar, att i södra och mellersta Sveriges slättbygder är andelen 4,3 %, i söd— ra och mellersta Sveriges skogs— och dalbyg- der 10,0 % och i norra Sverige 4,4 %.
3.3 Förändringar i fråga om antalet företag
Överväganden rörande innehållet i en van- hävdslagstiftning synes även böra ske mot bakgrunden av förändringarna i fråga om antalet företag. Även om — såsom jordbruks- utredningen också framhåller — strukturut- vecklingen inte enbart kan uttryckas genom jämförelser mellan antalet företag och areal- storleken vid skilda tidpunkter ger dock för- ändringarna en bild av en väsentlig del av utvecklingen.
Antalet jordbruksföretag minskar kraftigt och i ökad takt. Mellan 1951 och 1956 var nedgången totalt sett 3,9 %, mellan 1956 och 1961 15,5 % och mellan de sista två jordbruksräkningarna 1961 och 1966 inte mindre än 20 %. Med tillgång till jord- bruksräkningarna 1961 och tidigare har jordbruksutredningen konstaterat, att den relativa nedgången har varit störst i Svea-
Tabell 3. Antalet brukningsenheter 1966 och 1961 fördelade på åtta produktionsamråden och på storleksgrapper efter åkerareal.
Källa: Jordbruksräkningarna
Antal brukningsenheter efter hektar åkerareal
över
Område År 2—5 5—10 10—15 15—20 20—30 30_50 50—100 100 Samtliga Gss 1966 1 258 2 098 2 364 1 900 2 409 1 958 916 370 13 273 1961 1 784 2 892 3 024 2 171 2 490 1 921 808 379 15 469 Skilln. _ 526 _ 794 _ 660 — 271 _ 81 + 37 + 108 _ 9 _ 2 196 Gmb 1966 1 923 3 116 2 438 2 206 2 538 1 912 687 208 15 028 1961 2 566 4 367 3 293 2 533 2 531 1 705 587 211 17 793 Skilln. _ 643 _ 1 251 _ 855 _ 327 + 7 + 207 + 100 _ 3 _ 2 765 Gns 1966 2 079 3 619 3161 2 512 3 025 2 413 1272 488 18 569 1961 2 858 5 014 4 226 3 114 3 163 2155 1 084 432 22 046 Skilln. _779 _1 395 _1065 ——602 _ 138 + 258 + 188 + 56 _ 3 477 Ss 1966 1 601 2 935 2 682 2 793 4 033 3 915 2 367 910 21 236 1961 2 427 4 154 4 053 3 808 4 839 3 889 2 009 893 26 072 Skilln. _826 _1219 _1371 _1015 —806 + 26 + 358 + 17 _4 836 Gsk 1966 15 555 20 002 8 049 4 350 3 440 1 654 615 154 53 819 1961 20 194 26 464 9 712 4 634 2 887 1 374 549 151 65 965 Skinn. _4 640 _6 462 _1663 —284 + 553 + 280 + 66 + 3 _12146 Ssk 1966 5 239 5 761 2 427 1 538 1 477 880 349 101 17 772 1961 7 941 8 047 3 140 1 920 1 466 726 314 111 23 665 Skilln. _2702 _2 286 _713 —382 + 11 + 154 + 35 _10 _5 893 Nn 1966 10 040 8 799 2 612 1 276 908 333 53 8 24 029 1961 14 259 11 617 3 025 1 255 629 147 49 7 30 988 Skinn. _4219 —2 818 _413 +21 +279 + 186 +4 +1 —6 959 Nö 1966 9 606 8 695 2 406 1 040 603 166 21 4 22 541 1961 14 606 12 462 2 691 261 43 10 2 30 922 Skilln. _ 5 000 _3 767 _285 + 193 + 342 + 123 + 11 + 2 _ 8 381 Hela 1966 47 301 55 025 26 139 17 615 18 433 13 231 6 280 2 243 186 267 riket 1961 66 635 75 017 33 164 20 282 18 266 11 960 5 410 2 186 232 920 Skinn. _19 334 _19 992 _7 025 _2 667 + 167 + 1271 + 870 + 57 _46 653
Se anm. tabell 1.
lands slättbygder, i samma områdes skogs- bygder samt i nedre Norrland. Orsaken här- till uppgives vara närheten till stora industri- centra med stor efterfrågan på arbetskraft. Vidare har skogsfattiga enheter försvunnit i högre grad än sådana med relativt god skogstillgång. Såsom väntat är minskningen störst inom de lägsta storleksgrupperna. Skillnader föreligger också mellan olika bygdetyper.
Jordlagsutredningen har åskådliggjort för- ändringarna under 60-talet genom att i ta- bell 3 sammanställa resultatet av jordbruks- räkningarna 1961 och 1966.
I anslutning till tabellen synes böra redo- visas orsakerna till att ett jordbruksföretag
betraktas såsom upphört. En anledning kan vara att jordbruket nedläggs och den odla- de jorden överförs till skogsmark. En andra orsak är att brukningsenheten i sin helhet eller — i den mån detta är möjligt på grund av bestämmelserna i jorddelningslagen — den odlade jorden förvärvats som tillskottsmark av ägare till annat jordbruk. En tredje myc- ket vanlig anledning till att ett jordbruk be- traktas såsom upphört i jordbruksstatistiken är att den odlade jorden utarrenderas såsom tillskottsmark under det att ägaren bor kvar på gården och tillgodogör sig avkastningen av skogen. Överslagsvis har beräknats att ca 300 000 ha åker utnyttjats för komplet- tering under perioden 1951—61. Härav skul-
le 27 % ha förvärvats och 73 % arrende- rats. Endast i de fall då jordbruket nedläg- ges eller enheten överlåtes som tillskotts- mark kan bortfallet betraktas såsom bestän- digt. I arrendefallen kan det naturligtvis vara mera tillfälligt även om ett utarrenderande av åkern väl i de flesta fall är första början till att företaget på grund av nedläggning eller försäljning definitivt upphör.
Frågan om hur den odlade jorden till de försvunna jordbruksenheterna fördelar sig på sådan mark, som genom försäljning eller arrendering tillförts andra enheter som till- skottsmark, och på sådan mark, där jord- bruket genom skogsplantering eller på annat sätt helt nedlagts, belyses inte av tabellen. Problematiken lär ha tagits upp i samband med arealinventeringarna under senare år. Någon bearbetning av införskaffade uppgif- ter har dock inte publicerats. En viss uppfatt- ning om hur arealen inom upphörda jord- bruk fördelar sig på olika användningssätt erhålles av en stickprovsundersökning, som år 1964 framlades av jordbrukets utred- ningsinstitut. Utredningen visar, att av den åkerareal om sammanlagt 199 300 ha, som ingick i under åren 1956—61 upphörda bruk- ningsenheter, förvärvades 28 000 ha eller 14 % och arrenderades 76 000 ha eller 38 % som tillskottsåker. Återstoden, ca 95 000 ha eller 48 %, överfördes till betes- mark, skogsmark eller övrig mark.
Om man tillåter sig att multiplicera anta- let upphörda företag mellan 1961 och 1966 inom de fyra lägsta storleksgruppema med medelarealen för varje grupp erhåller man en totalareal av ca 350000 ha som under en femårsperiod skulle ha berörts av struk- turomvandlingen i vad den utgjorts av att mindre jordbruksföretag upphört. Det är alltså ingen obetydlig mängd odlad jord, där ägaren enbart av denna bortfallsanledning måste ta ställning till frågan om och på vil- ket sätt åkern skall nyttjas för fortsatt jord- bruk.
Minskningen av antalet företag har en- dast i mindre omfattning påverkat medelare- alen hos de kvarvarande. Under tiden 1937— 66 har den genomsnittliga arealen åker ökat från ca 12 ha till något över 16 ha. En av
orsakerna till den ringa ökningen är att jordbruket på marginella jordar nedläggs samtidigt med att bättre tillskottsmark för- värvas eller arrenderas. Storleksrationalise- ringen leder därför ofta till att bortfallet av odlad jord påskyndas. Det förtjänar dock påpekas att medeltalsberäkningar avseende åkerarealen vid samtliga som självständiga betecknade brukningsenheter är föga me- ningsfyllda, då bland enheterna säkerligen finns ett betydande antal, som för ägaren har sitt huvudsakliga Värde som bostads- tillfälle och där vederbörande helt saknar intresse av att utöka arealen. De jordbruk, som verkligen betyder något för produktio- nen, har en betydligt högre medelareal.
3.4. Den odlade jordens fördelning på skilda storleksgrupper av jordbruk
Med tanke på att åkerarealen till stor del minskar på grund av att tillräckligt bärkraf- tiga brukningsenheter upphör som självstän- diga företag har jordlagsutredningen i tabell 4 åskådliggjort den ur hävdesynpunkt intres- santa frågan om åkerarealens fördelning på skilda storleksgrupper.
Tabellen visar att omkring 40 % av lan— dets totala åkerareal ingår i brukningsenhe- ter med mindre än 20 ha åker. I slättbyg- derna är andelen lägre eller 24 % i Göta- lands slättbygder och 17 % i Svealands slätt- bygder. I Götalands skogsbygder och Svea— lands skogsbygder däremot uppgår de tre lägsta storleksklassernas anpart av den totala åkerförekomsten till inte mindre än 65 resp. 52 %. Vad gäller den kultiverade be- tesmarken finns denna till 53 % inom de tre lägsta storleksgrupperna.
Fördelningen på storleksgrupper vid jord- bruksräkningarna avser endast den totala åkerarealen. Det intressanta spörsmålet om hur arealen inom varje grupp fördelar sig på jordar av olika godhetsgrad belyses där- emot inte. En uppfattning härom kan emel— lertid erhållas av en särskild stickprovsun- dersökning, som gjordes i anslutning till arealinventeringen per 1 juni 1960. Genom ett särskilt tillägg infordrades uppgifter om hur stor del av åkerarealen, som enligt jord-
Tabell 4. Åkerareal resp. kultiverad betesmark vid enheter över 2 hektar inom åtta produktions- områden, hektar Källa: 1966 års jordbruksräkning
Storleksgrupper, hektar åkerareal
Område och ägoslag 2—5 5—10 10—20 20—30 30—50 50—100 över 100 Samtliga Gss
Åker 4 588 16 904 64 298 60 225 75 900 61 999 75 174 359 088 Kult. bete 198 900 2 365 2 013 2 192 1 860 4 620 14 148 Gmb
Åker 7 382 24 783 71 471 64135 74137 46 373 41 312 329 593 Kult. bete 578 1 706 5 235 4 270 4 437 3 076 3 344 22 646 Gns
Åker 7 935 28 753 86 278 76 080 93 994 87 149 80 196 460 385 Kult. bete 349 1 206 3 814 3 495 3 953 3 380 4 963 21 160 Ss
Åker 6 201 23 513 85 785 102 226 154 039 163 734 159 593 695 091 Kult. bete 282 971 3 134 3 589 4 301 4 973 7 051 24 301 Gsk
Åker 60 692 152 285 180 865 85 344 64 028 41 960 24 769 609 943 Kult. bete 12 067 25 482 23 583 9 164 6 225 3 146 2 464 82 131 Ssk
Åker 19 563 43 466 58 567 36 836 34 130 23 692 19 553 235 807 Kult. bete 1 129 2 097 2 853 1 806 1 518 1 287 1 628 12 318 Nn
Åker 36 853 65 424 55 650 22130 12 431 3 310 1 343 197141 Kult. bete 2 363 3 747 2 477 756 422 52 20 9 837 Nö
Åker 35 904 64 367 48 668 14 636 6 053 1 255 480 171 363 Kult. bete 2 759 2 822 1 238 192 76 25 38 7 150 Hela riket
ker 179 118 419 495 651 582 461 612 514 712 429 472 402 420 3 058 411 Kult. bete 19 725 38 931 44 699 25 285 23 124 17 799 24 128 193 691
Se anm. tabell 1.
brukarnas egen uppfattning var lämplig för rationell jordbruksdrift. Härvid uppdelades åkerjorden i följande klasser. Klass 1. Godartade, välbelägna lämpade för maskindrift. Åkerjord, som med olika insat- ser kunde göras mer lämpad att brukas såsom åker (t. ex. jord med stor ägosplittring, ofullstän- digt dränerad jord, jord med iso- lerat läge eller olämplig skiftes- form). Åkerområden, som genom sammanläggningar kan ingå i mera samlade komplex eller vilkas fältform kan förbättras, ingår i denna grupp.
Åkerjord med låg avkastning på
jordar,
Klass 2.
Klass 3.
grund av förhållanden över vilka brukaren ej kan råda (såsom då- lig jordmån, grund jord eller vat- tensjuk jord, som bedöms vara för dyr att dränera).
Resultatet av undersökningen i vad den avsåg fördelningen av skilda godhetsklasser på storleksgrupper efter åker framgår av tabell 5. Helt naturligt är det inte möjligt att dra alltför långtgående slutsatser av un— dersökningen. J ordlagsutrednin gen har emel- lertid bibringats den uppfattningen, att ma- terialet ger en bild i stort av rådande för- hållanden. Av sammanställningen framgår att andelen godartade jorder ökar med sti- gande storlek på enheterna. Samtidigt visar den att icke mindre än närmare 50% av
Tabell 5. Klassificering av åkerjorden enligt arealinventeringen 1960
Klass
2—5 Storleksgrupper, hektar åkerareal
5—10 10—20 20—30 30—50 50—100 över 100 Samtliga
Godartade, välbelägna jordar lämpade för maskindrift Areal, hektar Procentuell fördelning: inom storleksgruppen mellan storleksgrup- perna Åkerjard, som med olika insatser skulle kunna göras mer lämpad att brukas som åker Areal, hektar Procentuell fördelning: inom storleksgruppen mellan storleksgrup- perna Åkerjard med låg av- kastning på grund av förhållanden, över vilka man ej kan råda Areal, hektar Procentuell fördelning: inom storleksgruppen mellan storleksgrup- perna
Summa areal, hektar 320 280 635 050 Procentuell fördelning: inom storleksgruppen mellan storleksgrup- perna
198 860 452 613 676 295 377 821 380 476 314 766 339 542 2 740 373
62,1 71,3 78,6 82,5 84,3 85,1 86,2 78,6 7,2 16,5 24,7 13,8 13,9 11,5 12,4 100,0
58 508 95 401 98 367 46 109 39 003 30 460 27 381 395 229 18,3 15,0 11,4 10,1 8,6 8,3 7,0 11,3 14,8 24,1 24,9 11,7 9,9 7,7 6,9 100,0 62 912 87 036 85 588 33 999 31 792 24 317 26 643 352 287 19,6 13,7 10,0 7,4 7,1 6,6 6,8 10,1 17,8 24,7 24,3 9,6 9,1 6,9 7,6 100,0 860 250 457 929 451271 369 543 393 566 3 487 889
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9,1 18,2 24,7 13,1 12,9 10,6 11,4 100,0
den godartade jorden finns inom de tre lägsta grupperna, dvs inom jordbruk som i vart fall vid sedvanlig driftsinriktning ofta ger en otillräcklig lönsamhet. En förutsätt- ning för att den godartade jorden inom så- dana enheter skall behållas för fortsatt jord- bruk blir därför antingen att de utbyggs med ytterligare mark till mera lönsamma företag eller att de nyttjas som tillskottsmark. Ned- läggningar med motiveringen att förutsätt- ningar saknas för ekonomiskt jordbruk på enheterna till följd av otillräcklig storlek kan leda till att jordbruket nedläggs även på goda
jordar.
3.5. Beräkningar av åkerns framtida omfatt- ning
I syfte att klarlägga det sannolika bortfallet av odlad jord i fortsättningen till följd av
bristande förutsättningar för rationellt jord- bruk har gjorts flera undersökningar. Resul- tatet av några av dessa utredningar har ut- förligt redovisats i en promemoria, Lant- brukets strukturutveckling (SOU 1964: 37), som utarbetats av en expertgrupp inom 1960 års jordbruksutredning.
Gruppen konstaterar, att övergången av jordbruksmark till skogsmark sker i stor omfattning så småningom och utan direkt påvisbara åtgärder. Brukningen blir alltmer extensiv. När den helt upphör användes marken ofta som betesmark för att slutligen få annat ändamål än för jordbruk. Mellan— skedet mellan att marken brukas som åker till att den helt växer igen kan vara rätt långt. Gjorda utredningar har också visat att en stor del av åkern lämnats obrukad utan att några åtgärder vidtagits för att över-
föra den till skogsproduktion. Anledning- arna kan enligt gruppens mening vara olika såsom brist på medel för skogsplantering, ovisshet om vad som kan vara tillrådligt eller också en bestämd önskan att inte stänga möjligheten för att på nytt bruka marken om detta skulle behövas. Skogs- odling av nedläggningsåker har dock under senaste decenniet fått ökad omfattning. En bidragande orsak härtill torde vara 1959 års riksdagsbeslut om att befrämja verksamhe- ten.
På jordar, som tas ur Växtföljden — i hu- vudsak belägna inom landets skogs- och mellanbygder — framstår enligt gruppens mening skogsplanteringen ofta som ett rea- listiskt alternativ. Vid de långsiktiga över- väganden varom här är fråga blir emellertid konkurrensen mellan jord- och skogsbruk om marken beroende av en rad olika fakto- rer, såsom produktivitetsutvecklingen inom jord— resp. skogsbruket samt prisutveckling- en på de båda näringsgrenarnas produkter och produktionsmedel. Betraktar man pris- utvecklingen i stort under efterkrigstiden finner man att denna hittills varit gynnsam- mare för skogsbruks- än för jordbrukspro- dukterna. Förutsättningarna för att bedriva jordbruk på marker som är lågt avkastande, avlägset belägna eller svåra att bruka med maskinella hjälpmedel, synes därför även i övrigt bli allt mindre.
Mot bakgrunden av utförda undersök- ningar har jordbruksutredningen sökt fram- skriva åkerarealens storlek till omkring 1975. Avsikten har härvid varit att belysa de förändringar i markanvändningen, som kan förväntas om de nu föreliggande förut- sättningarna — ekonomiska och andra — kommer att gälla även i fortsättningen. Allt efter skilda utgångspunkter har två alterna- tiv framräknats. Enligt det ena — huvudal- ternativet — skulle den kvarstående åkerare- alen vara 2,65 milj. ha är 1975, dvs. ca 0,65 milj. ha lägre än vid beräkningstillfäl- let. Enligt det andra skulle den uppgå till 2,9 milj. ha.
Det har redan nu gjorts gällande att ut- vecklingen mot en minskning av arealen åker går snabbare än som antagits av jord-
bruksutredningen. För denna uppfattning talar en omfattande undersökning som lant- bruksstyrelsen hösten 1967 genomförti syfte att klarlägga omfattningen och läget av den åkerjord, som kan anses utgöra produktions— underlag för jordbruk på lång sikt, dvs. så- dan åkerjord som bedöms företagsekono- miskt möjlig att bruka i fortsättningen med nu känd teknik och med hänsyn till jordens naturliga beskaffenhet, arrondering, före- komsten av sammanhängande produktiva ytor etc. I undersökningen har också jord- brukets markanvändning sökt bedömas med hänsyn till markanspråk för andra ändamål i samhället.
Bedömningarna har gjorts av lantbruks- nämnderna på grundval av ekonomiska kar- tan och mot bakgrunden av vissa, klart an— givna antaganden. För att åker skall redo- visas som odlingsvärd krävs sålunda beträf- fande jordmån och dränering, att man med ekonomiskt motiverade kostnader för göds- ling, skötsel och inventeringar i markanlägg— ningar skall kunna uppnå en godtagbar skör- denivå av ca 2 000 ske/ ha. Med hänsyn till arronderingen godtages stenfria fält med få sneda vinklar och utlöpare och med en areal, som inte understiger ca 2 ha. Avstånd upp till 2 km tolereras mellan fält och tänk- bart centrum. Åkerjorden skall vidare vara samlad och ha sådant läge i bygden, att den kan bedömas odlingsvärd på lång sikt.
Vid inventeringen har även avgränsats åker som kan godtagas som odlingsvärd un- der en icke obetydlig övergångstid, minst en 15-årsperiod. Till sådan marginell åker räk- nas fält om 1—2 ha i anslutning till större åker- områden samt åker i övrigt som bedöms ha förutsättningar att kvarhållas i produktionen under angiven tid.
I fråga om koncentrationen har krävts att åkerjorden skall ha ett sådant läge i bygden och vara så samlad att den bildar områden — kvarter — om minst 50 ha bestående åker i anslutning till ett godtagbart bruknings- centrum.
Denna totalinventering av åkerjorden sy- nes ge stöd för uppfattningen att nedlägg- ningen kan komma att ske snabbare än jordbruksutredningen antagit. För riket i
dess helhet uppgår de arealer som fyller kravet på på lång sikt odlingsvärd åker (långsiktigt bestående åker) till 1,93 milj. ha. Såsom marginell åker har 0,48 milj. ha klassificerats. Detta betyder att av dagens 3,06 milj. ha åker har 63 % bedömts som företagsekonomiskt möjlig att bruka på sikt med nu känd teknik och med hänsyn till jordens naturliga beskaffenhet, arronderings- förhållanden och förekomst av samman- hängande ytor. Dessa arealer synes inte hel- ler komma att efterfrågas för annat ända- mål. Den marginella åkern motsvarar 16 % av 1966 års areal.
Undersökningen utgör enligt lantbruks— styrelsens mening ett viktigt moment i den på länsplanet bedrivna regionala översikt- liga planeringen för jordbruket och är en första etapp i en översiktlig markdisposi- tionsplan för jordbrukets del. Materialet ut- gör också en viktig utgångspunkt för olika interregionala överväganden.
3.6. Den produktionstekniska utvecklingen
Med hänsyn till bl. a. resurserna i fråga om odlad jord har en arbetsgrupp inom jord- bruksutredningen ingående undersökt inver- kan av en bättre teknik inom jordbruket. Resultatet har redovisats i ett av utredning- ens delbetänkanden (SOU 1963: 66). Vid ett bedömningsalternativ har man utgått från en teknik — »Teknik 60» — som av experter på skilda områden bedömts vara ekonomiskt rationell och möjlig att arbeta med i prak- tisk-ekonomisk drift. Den ligger avsevärt över genomsnittsnivån för dagens jordbruk. Särskilt gäller detta i fråga om avkastning och effektivitet i växtodling och djurskötsel. I fråga om maskinanvändningen avviker »Teknik 60» däremot endast i mindre grad från den teknik som tillämpas vid de s.k. räkenskapsgårdarna. En sålunda förbättrad teknik och driftsorganisation skulle höja er- sättningen för all insatt arbetskraft med i runt tal 50 %.
Arbetsgruppen har även försökt att upp- skatta den tekniska utvecklingen fram till år 1975 , »Teknik 75». Man räknar därvid med att vid denna tidpunkt ha uppnått skördar
som ligger högre än vid »Teknik 60» och väsentligt över nuvarande medelskördar.
För att få en uppfattning om hur skörde- nivåerna vid de båda produktionstekniska alternativen förhåller sig till den aktuella avkastningen har jordlagsutredningen i ta- bell 6 sammanställt uppgifter om medelskör- den för åren 1961—1965 vid de s.k räken- skapsgårdarna samt om de vid »Teknik 60» resp. »Teknik 75» antagna skördarna, såda— na de redovisas i förenämnda delbetänkande.
Såsom framgår av sammanställningen är det inom flera jordbruksområden fråga om väsentliga ökningar av nivån inte bara fram mot mitten av 70-talet utan även vid en teknik, som redan nu anses möjlig. Föränd- ringen är särskilt stark i de skogsbruksdomi— nerade bygderna på grund av att en stor förekomst av sämre jordar, som nu drar ner resultatet, kommer att minska. Även inom slättbygderna räknar man med betydliga ökningar, som inte kan förklaras på samma sätt som väntade förändringar i skogsbygder utan i huvudsak får tillskrivas en förbättrad teknik.
På grundval av »Teknik 60» och 1960 års priser har arbetsgruppen undersökt effekten av en utbyggnad av lantbruksföretagens stor- lek Vid arbetskraftsresurser om 3 000, 5 000 resp. 7 000 mt/ år. Kring denna arbetskraft har gruppen kombinerat mark, djur och andra kapitalföremål i ekonomiskt optimala proportioner. Man har därvid funnit att, i de fall produktionen i huvudsak baseras på handelsväxter och i viss utsträckning på upp- födning av slaktsvin, det vid de tre arbets- alternativen behövs 60, 120 resp. 150 ha åker för att man helt skall kunna tillgodo- göra sig effekten av de tekniska förbättring- arna. I kombinerade jordbruks/skogsbruks- företag inom skogrika bygder erfordras vid enahanda antagande från 20 till 80 ha åker och från 30 till 250 ha skogsmark per före- tag, allt beroende på och varierande med arbetsstyrka och driftsinriktning.
Med kravet på en rationell arbetsteknik följer anspråk på det enskilda åkerområdet icke bara i fråga om bördighet utan även i fråga om storlek och form. Förenämnda del- betänkande innehåller uppgifter om vad som
Tabell 6. Medelskårdar vid råkenskapsgårdarna åren 1961—1965 samt vid »Teknik 60» resp. »Teknik 75» antagna skördar
Höstvete Vårvete Korn Havre Slåttervall, hfe Område Dt/ha Rel. Dt/ha Rel. Dt/ha Rel. Dt/ha Rel. Dt/ha Rel. Gss 1 47 100 38 100 40 100 37 100 37 100 2 46 98 40 105 44 110 38 103 31 84 3 50 106 43 113 48 120 41 111 35 95 Gmb 1 34 100 30 100 32 100 30 100 32 100 2 43 126 30 100 35 109 30 100 33 103 3 46 135 32 107 39 122 32 107 37 116 Gns 1 36 100 25 100 30 100 28 100 29 100 2 42 117 29 116 36 120 34 121 31 107 3 45 125 31 124 40 133 36 129 35 121 55 1 30 100 24 100 27 100 25 100 25 100 2 40 133 28 117 33 122 31 124 29 116 3 43 143 30 125 36 133 33 132 33 132 Gsk 1 30 100 29 100 25 100 31 100 2 37 123 34 117 33 132 35 113 3 40 133 37 128 35 140 40 129 Ssk 1 22 100 22 100 19 100 24 100 2 30 136 30 136 26 137 30 125 3 32 145 33 150 28 147 34 142 Nn ] 20 100 18 100 24 100 2 30 150 23 128 29 121 3 33 165 25 139 33 138 Nö 1 18 100 22 100 2 28 156 27 123 3 31 172 31 141
1. Medelskördar vid räkenskapsgårdarna 1961—1965.
2. Antagna skördar vid »Teknik 60». 3. Antagna skördar vid »Teknik 75».
Se anm. tabell 1.
kan komma att fordras i sistnämnda avse- ende. Vid jordbruksföretag som kommer att ge arbetsersättningar motsvarande industri- arbetarlönen torde fältstorleken behöva överstiga 4—5 ha. I bygder, där sådana fält inte kan skapas, synes en ökning av gårds— storleken inte vara ekonomiskt genomför- bar. Även fältformen är av betydelse. Vid fält av angiven storlek och däröver kan en ogynnsam form medföra 20—25 kr. högre brukningskostnad än en för brukning gynn— sam form. Detta sänker arbetsersättningen med 0,25—0,50 kr./ mt.
3.7. Jordbruksproduktionens utveckling
Såsom framgår av det föregående kan man av topografiska och andra skäl vänta en minskning av arealen odlad jord. Samtidigt
får antas att avkastningen per arealenhet av den jord som väntas bli brukad på lång sikt kommer att öka till följd av en förbättrad teknik. Frågan hur utvecklingen i dessa två avseenden kommer att påverka självförsörj- ningsgraden är naturligtvis högst betydelse— full.
Kalkylsakkunniga har undersökt hur själv- försörjningsgraden utvecklats under de se- naste åren. Man har därvid kommit fram till att den nedgått från 97,8 % 1962/63 till 94,0 % 1965/ 66. Efter avdrag av import- foder, som i båda fallen uppgått till samma kvantitet, är nettoförsörjningsgraden 94,5 % resp. 90,5 %.
Jordbruksutredningen, som gjort produk- tionsprognoser för de två arealalternativen 2,9 och 2,65 milj. ha, menar att en minsk- ning av den vid bedömningstillfället brukade
åkerarealen med 0,5 milj. ha skulle endast obetydligt påverka självförsörjningsgraden. Produktionsmässigt beräknas effekten bli delvis kompenserad genom ökad avkastning vid kvarvarande enheter. En nedläggning av ytterligare 0,5 milj. ha eller sammanlagt ca 30 % av den odlade arealen beräknas i förs- ta omgången komma att medföra en minsk- ning av självförsörjningsgraden med ca 25 % eller från ca 95 % till ca 70 %. Orsa— ken till att nedgången beräkningsmässigt blir så stor trots att avkastningen från mar- ginella arealer är låg i växtodling och hus- djursskötsel är att tyngdpunkten för anima- lieproduktion alltmer förskjutits mot områ- den med sämre förutsättningar och mot de mindre produktiva företagen. En ökad ned- läggning av jordbruket på dålig jord kan emellertid enligt utredningens mening för- väntas medföra en betydande expansion av den tillbakahållande animalieproduktionen på de mer rationella brukningsenheterna. En sådan utveckling skulle leda till att självför- sörjningsgraden ökade.
Även till den av lantbruksstyrelsen utför- da, ovan refererade undersökningen av are- alen på lång sikt brukningsvärd åker har fogats en beräkning av bortfallets återver- kan på produktionsvolymen. Av denna framgår att en omedelbar minskning av are- alen till ca 1,9 milj. ha skulle med nu till- lämpad teknik leda till ett skördebortfall av 25—27 %. Eftersom nedläggningen väntas komma att genomföras under en längre pe- riod blir skördebortfallet emellertid väsent- ligt lägre. För att belysa den långsiktiga inverkan har styrelsen tillämpat två beräk- ningsvägar. Den ena innebär att nuvarande takt i skördeökningen, använd vid beräk— ningar i skördeskadeskyddet, skulle fortsät- ta, den andra att skördenivån enligt jord- bruksutredningens antaganden om optimal skördenivå 1975, den s.k. »Teknik 75 », skulle gälla.
Det förstnämnda beräkningsalternativet resulterar i ett skördebortfall av knappt 20 % Beräkningen, som bygger på skördenivåer enligt »Teknik 75», ger en skördeminsk- ning av högst 15 %.
Denna effekt erhålls uteslutande för vege-
tabilieproduktionen. För vegetabilier till di- rektkonsumtion och animalierna samman- slagna bör den bli åtskilligt mindre. Detta sammanhänger med att foderförbrukningen är hög i den mindre effektiva animaliepro- duktionen vid små mjölkkobesättningar och att man kan vänta en sänkt foderförbruk- ning i animaliegrenarna över lag. Mindre effektiv animalieproduktion torde avvecklas i samband med arealnedläggning, varvid fo- derutnyttjandet i den övriga produktionen stiger.
Sammanfattningsvis framgår av lantbruks- styrelsens undersökning att produktionen av såväl vegetabilier till direktkonsumtion som animalier ej kommer att minska med mer än 5—10 %. I den mån endast mindre area- ler marginell åker utnyttjas långsiktigt för betesproduktion kan produktionsvolymen komma att sjunka ytterligare någon procent. Under alla förhållanden anses beräkningar- na Visa att produktionsvolymen vid en areal av 1,93 milj. ha inte kommer att understiga en 80-procentig försörjningsgrad.
3.8 Överväganden rörande behovet av en s. k. iordbank. I enlighet med sina direktiv har jord- bruksutredningen såsom framgår av det föregående bedömt jordbruksproduktionens omfattning av beredskapsskäl. Därvid har man även kommit in på frågan om behovet av en s. k jordbank. Utredningen anför bl. a. följande:
Som en del av vår omprövning av bered- skapsfrågan har också övervägts, huruvida nedläggning av åker kan ske i sådana former, att marken ånyo utan alltför omfattande åt- gärder kan tas i anspråk för jordbruksproduk- tion. I detta sammanhang må erinras om de åtgärder, som i Förenta Staterna vidtagits för att begränsa jordbruksproduktionen, innefat- tade i ett s.k. jordbanksprogram, med syfte att stimulera skogsplantering eller övergång till extensiv växtodling genom överförande av växtföljdsåker till betesmarker. Jordbrukarna förpliktigas att mot kontrakterade ersättningar vidta sådana åtgärder. Den jordbruksjord, som på detta sätt helt eller delvis tas ur den lö- pande produktionen, kvarstår som en reserv som kan tas i anspråk vid förbättrad interna- tionell konjunktur med ökad efterfrågan ute i världen eller som kan utnyttjas i ett kritiskt
försörjningsläge (exempelvis vid en storkon- flikt).
Vi har övervägt att i Sverige upprätta en jordbank av liknande slag som den amerikans- ka. I diskussionen i detta ämne har bl.a. framhållits att förhållandena i Förenta Sta- terna och i Sverige inte är helt analoga. För det första har Sverige inte som Förenta Sta- terna iklätt sig några förpliktelser att i ett nödläge förse andra länder med livsmedel. För det andra må erinras om att den amerikanska överskottsproduktionen är av helt annan stor- leksordning även relativt sett än den svenska, vilket ur renodlad marknadssynpunkt gör an- gelägenhetsgraden mindre i Sverige. För det tredje är de naturliga och strukturella förut- sättningarna för att upprätta en jordbank i allmänhet inte lika gynnsamma här som i Förenta Staterna. Det amerikanska jordbruks- programmet kan på grund av bl. a. att bruk- ningsenheterna i vida delar av landet är för- hållandevis stora genomföras utan att de be- rörda enheterna nedskärs till ur driftsekono- misk synpunkt oekonomisk storlek.
Den åkerjord, som i Sverige kan förväntas utgå ur den egentliga växtodlingen, om ett så- dant program kommer till stånd, utgörs främst av mark, vilken ur mekaniserings- eller all- män driftssynpunkt bedöms som mindre an- vändbar. Skulle man önska bibehålla åkerjord för framtida produktion utan att på något sätt utnyttja den under mellantiden, sker en snabb förändring av densamma. Busk- och trädvege- tation utbreder sig, vilket i hög grad försvå- rar och fördyrar framtida användning. Kost- naderna för att hålla dylik vegetation borta genom besprutning är visserligen inte oöver- komliga. Det kan dock sättas ifråga, om det vid en avspärrning med en trolig brist på fack- kunnig arbetskraft och begränsad tillgång på bränsle är rationellt att ånyo utnyttja den åker som helt tagits ur bruk.
Vid våra överväganden av frågan, huruvida övriga beredskapsåtgärder bör kompletteras med ett jordbanksprogram, har vi kommit till den slutsatsen, att förutsättningar för en svensk jordbank liknande den amerikanska inte före- ligger. Vid diskussionen av denna fråga har emellertid framkommit skäl, som talar för att man i rationaliseringsarbetet bör vidta åtgär- der, som stimulerar till mer extensiva bruk- ningsmetoder i de delar av landet, där sådana metoder är lämpliga, varigenom även en markreserv som kan tillgripas i ett ansträngt försörjningsläge skulle bildas. Det gäller här till stor del marker, som förväntas gå ur bruk som åker och som kan tas i anspråk som be- tesmarker och utnyttjas bl.a. för produktio- nen av kött, på vilken vara i framtiden kan väntas föreligga god efterfrågan.
Frågan om en »jordbank» har under se-
nare år diskuterats även i naturvårdssam- manhang. En mera omfattande förekomst av jordar, som hölls fria från busk- och skogsvegetation genom slåtter i syfte att de vid behov kunde odlas på nytt, skulle be- främja intresset ur naturvårdssynpunkt av att odlingslandskapet hålls öppet.
4 Allmänna synpunkter rörande behovet av och
syftet med en vanhävdslagstiftning
4.1 Inledning
År 1967 fattades beslut om ett nytt jord- brukspolitiskt program baserat bl. a. på de omfattande utredningar och ställningstagan- den, som gjorts av 1960 års jordbruksutred- ning. Jordlagsutredningen har inte sett som sin uppgift att tillföra frågan om jordbruks- politikens inriktning några ytterligare syn— punkter. Den av utredningen företagna över- synen har därför begränsats till att över- väga behovet och utformningen av en van- hävdslagstiftning mot bakgrunden av riks- dagsbeslutet.
I den proposition som ligger till grund för riksdagsbeslutet redovisar departementsche- fen några av de faktorer som är betydelse- fulla för frågan om jordbruksproduktionens framtida omfattning. Bland annat framhålls att, om endast rent samhällsekonomiska syn- punkter skulle få vara vägledande för be- dömningen, en relativt långtgående begräns- ning av jordbruksproduktionen vore motive- rad i dagens läge. Ävenså är det sannolikt att det internationella handelspolitiska sam- arbetet skulle utveckla sig därhän att ett be- tydande utrymme för import av jordbruks— produkter bör finnas i framtiden. Att en stor inhemsk jordbruksproduktion ändå behöver upprätthållas beror på att det är nödvändigt att trygga en god beredskap i fråga om livs- medel.
I fråga om den jordbruksproduktion som i fredstid bör upprätthållas av beredskaps-
skäl har statsmakterna anslutit sig till jord- bruksutredningens uppfattning att produk- tionen bör vid nuvarande beredskapslagring av livsmedel svara mot drygt 85 % och vid en något ökad lagring mot 80 % av full självförsörjning mätt i kalorier. I såväl pro- positionen som i utskottsutlåtandet fram- hålls emellertid att den av jordbruksutred- ningen angivna storleken av de erforderliga produktionsresurserna ej är entydig utan gäller helt endast vid en viss produktions- inriktning. Man bör därför eftersträva att söka på annat sätt ange storleken av den produktionskapacitet som krävs ur bered- skapssynpunkt. Med hänsyn härtill är det angeläget att ändringar i produktionsinrikt- ningen samt prisutvecklingen för skilda pro- dukter kontinuerligt beaktas från bered- skapssynpunkt.
Enligt prognoser för produktions- och konsumtionsutvecklingen, som jordbruksut- redningen utfört, skulle produktionen fram till år 1975 bli i stort sett densamma vid oförändrad jordbrukspolitik. Trots en viss minskning av kaloriförbrukningen per ca- pita skulle detta innebära, att självförsörj- ningsgraden komme att sjunka på grund av befolkningstillväxten från 98 % året 1962/ 63 till 94 % år 1975. I själva verket har enligt kalkylsakkunniga utvecklingen gått därhän, att vi redan nu är nere i sistnämnda själv- försörjningsgrad. Senare befolkningsprogno- ser tyder också på att en större konsumtions- ökning är att vänta än den jordbruksutred—
ningen räknade med, vilket är liktydigt med en minskning av självförsörjningsgraden. Trots detta synes uppenbart, att utveckling- en mot den av riksdagen angivna självför- sörjningsgraden medför ett allt mindre be- hov av odlad jord. Detta accentueras ytter- ligare av att en ökad avkastning per areal- enhet samtidigt kan förväntas.
Vid överväganden rörande behovet och innebörden av en uppsiktslagstiftning är na- turligtvis strukturförändringarna inom jord- bruket såväl vad avser markanvändningen som antalet jordbruksföretag av särskilt in- tresse. I kapitel 3 har åskådliggjorts den hit- tillsvarande utvecklingen och den utveckling som kan förutses som följd av ändrade jord- brukspolitiska riktlinjer och samhällsutveck- lingen i övrigt. Jordlagsutredningen vill er- inra om några av huvuddragen i utveckling- en och om de prognoser som gjorts.
Arealen odlad jord har minskat kraftigt under de senaste årtiondena och minsknings- takten har ökat. I huvudsak har bortfallet avsett sådana för jordbruksproduktion mind- re lämpliga områden, som blivit uppodlade relativt sent. Förändringarna i ägoslagsför- delningen har sannolikt till största delen bestämts av jordbrukarnas egen bedömning av vad som är lönsamt att bruka vid jäm- förelse med andra marker och med de in- komstmöjligheter utanför jordbruket, som har stått till buds. Jordbruksskälen får anta- gas ha varit såväl strukturella -— framförallt bristande förutsättningar för att anpassa brukningen till den tekniska utvecklingen —— som otillräcklig bördighet. Den kanske främsta bortfallsanledningen torde dock ha varit att brukningsenhetema inte varit till- räckligt stora för att brukarna skall ha haft en tillfredsställande utkomst. Detta har lett till att jordbruket i dess helhet nedlagts i den mån jorden icke varit efterfrågad som till- skottsmark till mera utvecklingsbara enhe- ter. Att företagsstrukturen haft stor betydel— se framgår av det förhållandet, att bortfallet av odlad jord varit särskilt kraftigt i skogs- bygderna och relativt obetydligt i de bästa jordbruksbygderna. Den skiljaktiga utveck- lingen i de båda bygdetyperna är i hög grad också en följd av arbetskraftsutvecklingen
inom skogsbruksnäringen och en målmedve— ten strävan hos framförallt storskogsbruket att genom nedläggning av åker öka det are- ella underlaget för skogsproduktionen.
I den omfattning som bortfallet av åker varit en följd av att hela brukningsenheter överförts till skogsmark finns anledning an- taga att det inte enbart gällt marginella jor- dar. Med hänsyn till den i kapitel 3 redovi- sade arealinventeringen från 1960, som ger en uppfattning om att omkring hälften av de godartade och för maskindrift lämpade jordarna ingår i brukningsenheter med mindre än 20 ha åker, kan det i vissa fall sannolikt även ha varit fråga om sådana bättre jordar. Särskilt torde detta ha varit fallet i trakter där intresset för jordbruk är vikande av skilda anledningar och kvarva- rande jordbrukare saknar vilja och förmåga att utveckla sina företag.
Inom storstadsregionerna kan rätt bety- dande åkerarealer av god beskaffenhet ha tagits i anspråk för bebyggelseutvecklingen. Vid bostads— eller industribebyggelse torde därvid jordbruksintresset regelmässigt ha fått vika för behovet av byggnadsmark. En- dast vid ur bebyggelsesynpunkt likvärdiga alternativ kan måhända markens värde som åker ha inverkat på lokaliseringen på så sätt att man valt de ur jordbrukssynpunkt minst skadliga lägena. Vid överväganden till grund för fritidsbebyggelsens lokalisering torde in- tresset av att för fortsatt jord- och skogs- bruk bevara i vart fall den härför mest läm— pade marken däremot ha kunnat hävdas med större framgång.
Såsom framgår av kapitel 3 har antalet brukningsenheter minskat kraftigt. Mellan de två sista jordbruksräkningarna är bort- fallet närmare 50000 enheter. Förändring— en har flera orsaker. En är att jordbruket helt enkelt nedlagts. En annan är att utveck— lingsintresserade jordbrukare förvärvat till- skottsmark. Den tredje och allt vanligare anledningen är att ägare till jordbruksfastig— het, som inte längre kan eller vill ägna sig åt jordbruket å egendomen, arrenderar ut sin odlade jord till någon eller några gran- nar. Vare sig den odlade jorden överlåts eller utarrenderas som tillskottsmark redovisas
fastigheten därefter ej längre som »bruk— ningsenhet». I det förra fallet är storleksför— ändringen beständig, i det senare kan den naturligtvis vara mera tillfällig.
Storleksrationaliseringen torde i och för sig ha medverkat till en minskning av lan- dets totala åkerareal. Tillskottsförvärv kan göra det möjligt för köparen att lägga ner jordbruket på sådana marker av hans tidi- gare innehav, på vilka han av sysselsätt— nings— eller andra skäl tvingas uppehålla en olönsam jordbruksdrift. Erfarenheterna av strukturrationaliseringen är också att den leder till en effektivitetsökning men inte till någon nämnvärd ändring i produktionsut- vecklingen på grund av att nedläggningen avser marginella jordar, på vilka avkastning- en är låg. På grund av den skyldighet som arrendelagen ålägger arrendator att hävda den jord som omfattas av hans kontrakt — och till vilken utredningen återkommer — finns anledning tro, att storleksrationalise— ringen i arrendeform inte leder till areal- minskning i samma utsträckning som när tillskottsmarken förvärvas.
Förändringarna i ägoslagsfördelningen har —— vilken orsak den än kan ha haft — till allt övervägande del kunnat ske utan hinder av uppsiktslagen. I endast begränsad omfatt- ning har lantbruksnämnderna vid prövning av framställningar enligt 2 & uppsiktslagen måst förklara, att sådana förhållanden inte kunde anses föreligga som berättigade till att nedlägga jordbruket. De fall då nämn- derna kunnat konstatera vanhävd och vid- tagit åtgärder i syfte att få hävden åter- ställd har också varit få. I svaren från flera lantbruksnämnder på utredningens fråga om nämndernas erfarenhet av möjligheter- na att med stöd av uppsiktslagen förhindra vanhävd uttalas dock, att lagen enbart ge- nom sin förekomst torde ha motverkat ten- denser till vanskötsel.
Enighet råder om att en fortsatt, snabb rationalisering av jordbruket bör främjas. Det centrala syftet med rationaliseringspro- cessen måste, enligt vad departementsche- fen uttalar i 1967 års proposition, vara att bygga upp effektiva jordbruksföretag oav- sett företagsform. Denna uppfattning dela-
des av jordbruksutskottet. Med hänsyn till att familjejordbruken inom överskådlig tid kan förväntas dominera inom det svenska jordbruket framhöll emellertid utskottet i anledning av motioner angående rationali- seringsarbetets inriktning att det fortsatta arbetet för jordbrukets rationalisering i första hand borde inriktas på att åstadkom- ma bärkraftiga enheter av familjejordbruks- typ.
Riksdagen anslöt sig emellertid inte till detta uttalande. Redan av det förhållandet att familjejordbruken kommer att dominera inom det svenska jordbruket för överskåd- lig tid följer, uttalade riksdagen, självfallet att även rationaliseringsverksamheten kom- mer att domineras av arbetet med att bygga upp bärkraftiga familjejordbruk. Riksdagen fann därför ingen anledning befara att rationaliseringsinsatsema kommer att för- svagas för de mindre storleksgruppema inom jordbruksföretagen. Härför talar ock- så enligt riksdagen det förhållandet att fa- miljejordbrukaren väl lämpar sig för specia— specialiserad jordbruksproduktion.
I flertalet fall kommer en sådan utveck- ling att leda till en arealmässig förstoring av utvecklingsbara jordbruk. Med tanke på att möjligheterna att variera driftsformerna redan nu är större än tidigare och sannolikt kommer att öka ytterligare samt det förhål- landet att behovet av odlad jord varierar efter skilda driftsinriktningar förtjänar dock framhållas, att arealen i och för sig inte längre är ett lämpligt mått på ett jordbruks- företags storlek. Normgivande för rationa- liseringsprocessen bör i stället vara arbets- insatsen, som är den viktigaste produktions— faktorn. Inom jordbruksutredningen har också övervägts sambandet mellan arbets- insats och arealunderlag vid olika drifts- former. Vid ett tvåfamiljsjordbruk beräknas den egna arbetsinsatsen med något tillskott av lejd arbetskraft kunna uppgå till normalt 5 000—7 000 manstimmar per år. För att en sådan insats skall kunna utnyttjas till fullo under rationella förhållanden kommer att behövas 100—150 ha åker vid en huvudsak- ligen på växtodling inriktad produktion och 60-80 ha vid mjölkproduktion. Vid kombi-
nerade enheter med ett större skogsinnehav skulle det räcka med omkring 50 ha och därunder.
En rationaliseringsutveckling med denna innebörd och omfattning kan inom över- skådlig tid förverkligas endast under förut- sättning av ett starkt och jämfört med den hittillsvarande utvecklingstakten ökat bort- fall av brukningenheter. Hur långt och hur snabbt utvecklingen kommer att gå torde knappast vara möjligt att förutse. Det synes dock inte orealistiskt att antalet jordbruks- företag kan mot slutet av 70-talet vara un- der 100 000 eller hälften av det nuvarande antalet. Samtidigt kan förutses ett bortfall av odlad jord till följd av dels kraven på en hög rationalitet hos dessa företag, dels den jordbrukspolitiskt betingade krymp- ningen av produktionsvolymen. Med hän- syn till osäkerheten i alla framskrivningar rörande markanvändningen är det svårt att bilda sig en mera bestämd uppfattning om utvecklingen. Såvitt jordlagsutredningen för— står kan man dock vänta sig att bortfallet av odlad jord blir betydande.
4.2 Motiv för och emot en vanhävds- lagstiftning
Vid jordlagsutredningens överväganden rö- rande behovet av en uppsiktslagstiftning mot bakgrunden av den hittillsvarande er- farenheten och av den jordbrukspolitiska utveckling, som kan förväntas, har bl.a. beaktats de motiv, som lantbruksstyrelsen anförde i sitt betänkande.
Lika litet som lantbruksstyrelsen har jord- lagsutredningen funnit fog för en uppsikts- lag på grund av uppfattningen att det skulle vara otillbörligt att förspilla en odlargär— ning genom att överföra odlad jord till skog. Vid samråd med lantbruksnämnderna har utredningen visserligen blivit medveten om att denna uppfattning lever kvar. Särskilt gäller detta i Norrland där många av de fortfarande aktiva jordbrukarna själva med- verkat vid nyodlingar under de senaste år- tiondena. Bland yngre jordbrukare med en rationalistisk syn på jordbruket torde där—
emot finnas föga utrymme för ett dylikt känslotänkande.
Såsom framhålls av departementschefen i 1967 års proposition angående riktlinjerna för jordbrukspolitiken påverkar den pågå- ende strukturomvandlingen givetvis i hög grad landsbygdens ekonomiska och sociala förhållanden. Det minskade behovet av ar- betskraft i jordbruket får onekligen den konsekvensen att, där förr flera familjer hade sin utkomst, jordbruket i dag kanske endast kräver en familjs insatser. Förutsätt- ningarna för handel och samfärdsel ändras ävenså till följd av förskjutningar i befolk- ningsstrukturen. Liksom inom näringslivet i övrigt kan dessa förhållanden enligt de- partementschefens mening i allmänhet inte få leda till att olönsam jordbruksproduktion upprätthålls. Till denna uppfattning anslöt sig jordbruksutskottet. Befolkningspolitiska och sociala skäl bör i och för sig inte få påverka den totala jordbruksproduktionens omfattning.
Denna mening har även kommit till ut- tryck i annan jordlagstiftning. Enligt 1955 års jordförvärvslag kunde förvärvstillstånd vägras i de fall fånget medförde att två var för sig bärkraftiga jordbruksfastigheter sam- manfördes till en enhet. Så länge lagen gäll- de förelåg därför visst motiv för en upp- siktslag som komplement till denna. Att — såsom lantbruksstyrelsen framhöll — under sådant förhållande söka reglera fastighets- köpen men helt lämna åt sidan den likar- tade utveckling, som kunde ske genom till- skottsarrenden, hade naturligtvis inte varit helt tillfredsställande. Den uppgift, som la- gen möjligen fyllt som komplement till 1955 års jordförvärvslag, är emellertid inte längre aktuell. Gällande jordförvärvslag in- nehåller nämligen inte något förvärvshin— der av angivet slag. Departementschefen uttalar, att lagens uppgift tvärtom är att skydda den enskilde jordbrukarens möjlig- heter att etablera sig och vidareutveckla sitt företag.
Med hänsyn till den målmedvetna strä- van att begränsa jordbruksproduktionen till enheter, som har förutsättningar för en ra- tionell produktion, bör alltså syftet med en
vanhävdslag inte vara att av sociala eller befolkningspolitiska skäl söka i största möj- liga utsträckning bevara befintliga bruk- ningsenheter. Tvärtom synes böra eftersträ- vas en sådan utformning, att bestämmelser- na inte bara tillåter en strukturomvandling mot färre jordbruksföretag utan även främ- jar en sådan utveckling.
Ett annat motiv, som lantbruksstyrelsen behandlade, var nödvändigheten att uppe- hålla en ur försörjningssynpunkt tillfreds- ställande inhemsk livsmedelsproduktion. En- ligt styrelsens mening kunde motivet inte åberopas eftersom utvecklingen lett till överproduktion inom jordbruket. Med hän- syn till den kraftiga produktionsminskning, som nu förordas och som enligt en av lant- bruksstyrelsen nyligen framlagd undersök- ning tillåter ett bortfall av bortåt en miljon ha åker, kan naturligtvis än mindre göras gällande att en vanhävdslag behövs ur be- redskapssynpunkt. Däremot är det angeläget att man genom kontinuerliga undersökning- ar följer produktionsutvecklingen så att man i tid kan se om arealbortfallet tende- rar att äventyra den erforderliga självför- sörjningen. Det är utredningen bekant att undersökningar av detta slag på Kungl. Maj:ts uppdrag förbereds inom statens jord- bruksnämnd.
Mot en sådan uppfattning kan anföras att den gäller landet i dess helhet. Vid krig kan föreligga behov av en lokal spridning av livsmedelsproduktionen med hänsyn till krigsskador och svårigheter att upprätthålla normala transportvägar. Såsom lantbruks- styrelsen också framhåller är det klart att försörjningen av vissa områden med livs- medel kan bli besvärlig vid krigsfall. Att förebygga svårigheterna genom att medels en vanhävdslagstiftning kvarhålla jordbruk som saknar ekonomiska förutsättningar för rationell produktion, synes dock inte möj- ligt. Ett sannolikt billigare och ur bered- skapssynpunkt bättre alternativ är bered- skapslagring inom underskottsområdena. Med hänsyn till att huvudparten av landets livsmedel produceras inom slättbygderna kommer det i händelse av krig dessutom att finnas behov av livsmedelstransporter även
vid en över landet spridd jordbruksproduk- tion.
Ett av de starkare motiven för en upp- siktslagstiftning har varit att den ansetts behövlig som komplement till arrendelag- stiftningen och då särskilt till bestämmel— serna om sociala arrenden. Dessa bestäm- melser har, trots det starka skydd som de ger arrendatorerna, inte hindrat att jord- ägare vid arrendetidens utgång själva över- tagit jordbruket. Arrendegårdar har på så sätt i stor omfattning indragits till huvud— gården eller sammanförts sinsemellan till större enheter. Det enda hinder som hit- tills förelegat mot en sådan utveckling har varit bestämmelserna i uppsiktslagen att jordägare kan åläggas att hålla byggnaderna i stånd även efter en sammanföring i de fall denna betraktats som olämplig ur struk- tursynpunkt.
I syfte att utröna uppsiktslagens betydelse som komplement till de sociala arrendelags- bestämmelserna har utredningen inhämtat lantbruksnämndernas uppfattning. Av sva- ren framgår att sex nämnder, däribland de i Östergötlands, Kristianstads och Malmö- hus län, anser att de genom uppsiktslagen har kunnat påverka förekomsten av arren- delotter och hindra från struktursynpunkt olämpliga sammanföringar av skilda bruk- ningsenheter. Samtidigt anser man emeller- tid att arrendelagens bestämmelser om jor- dens hävd är strängare än uppsiktslagens.
Såvitt jordlagsutredningen förstår kan uppsiktslagens mycket svaga byggnadskor- rektiv endast obetydligt ha påverkat struk- turomvandlingen. I de fall byggnaderna varit i gott skick ligger ett ingripande med stöd av uppsiktslagen så långt fram i tiden att jordägaren knappast kan ha känt sig på- verkad av att hans handlande kan komma i konflikt med uppsiktslagen. Vid bristfälliga hus är det å andra sidan sannolikt att en återuppbyggnad i de flesta fall inte skulle visa sig motiverad vid en prövning enligt uppsiktslagen. Skulle en prövning ske först efter det enheterna sammanförts kan lant- bruksnämnden knappast vara opåverkad av det redan inträffade förhållandet att enhe- ten inte längre brukas som självständigt
företag. Det har framstått som allt mindre tillfredsställande att framtvinga investering— ar i byggnader när man förstått att jordens avkastningsförmåga väl tillvaratagits trots att fastigheten upphört som särskild bruk- ningsenhet. Nya brukningsformer kan även ha bringat byggnadsfrågan i ett helt annat läge än det som gällde när enheten upp- hörde att vara ett sjävständigt företag. Inom större fastighetskomplex, vare sig de inne- has av bolag eller enskilda, lär också bort- fallet av självständiga arrendegårdar ha va- rit synnerligen starkt. Enligt en undersök- ning som gjorts av arrendelagsutredningen fortgår denna omvandlingsprocess.
Även i andra avseenden kan ett samband anses föreligga mellan arrendelagen och uppsiktslagen. Sålunda är arrendator enligt 10 kap. 1 & nyttjanderättslagen skyldig att väl hävda jorden. Detta gäller även om han mottagit arrendestället i vanhävd. Visserli- gen är jordägaren skyldig att ersätta arren- datorn för att han avhjälper hävdebristerna. En arrendator är emellertid såtillvida i ett sämre läge än en ägare att han är skyldig att hävda även mark där det saknas förut- sättningar för ekonomiskt jordbruk och där det enligt uppsiktslagen vore berättigat att lägga ned jordbruket. Arrendelagen har så- lunda ett självständigt vanhävdskorrektiv, som kan vara strängare än uppsiktslagen.
Ett annat samband gäller i fråga om ar- rendators optionsrätt. Denna rätt kan brytas om jordägaren eller någon honom närstå- ende själv skall bruka arrendestället eller om optionen för jordägaren skulle medföra »påtagligt men». Jordägaren torde dock inte kunna åberopa bestämmelsen om självin- träde i ett fall där han önskar nedägga jord- bruket och överföra den odlade jorden till skogsmark. Skogsplantering torde nämligen inte vara »brukande» i arrendelagens me- ning. Huruvida det i ett dylikt fall kan be- traktas som ett »påtagligt men» att arren- datorn sitter kvar och förhindrar skogsplan- tering är mera tveksamt. Bedömningen tor- de få göras inte bara med stöd av arrende- lagen utan även med stöd av uppsiktslagen. Bedömningen torde dock i allmänhet utfal- la till arrendatorns fördel.
Tanken bakom arrendelagens bestämmel- ser om optionsrätt torde vara att denna rätt får brytas endast om jordägarens intresse av att detta sker objektivt är starkare än arrendatorns intresse av att få behållas vid sitt arrende. Kan jordägaren emellertid visa att en skogsplantering vore ekonomiskt be- tydligt gynnsammare än att fortsätta med jordbruk, synes det inte kunna bestridas att ett fortsatt arrende innebure ett »påtagligt men», i vart fall om skogsplanteringen skulle ske i samband med att omgivande marker överfördes till skogsmark och av- såge avsevärda nackdelar. Avgörande för bedömningen torde emellertid vara åtgär— dens tillåtlighet med hänsyn till uppsiktsla- gen. Föreligger ett sådant förhållande att nedläggningen strider mot denna torde det vara uteslutet att jordägaren skall kunna häva arrendatorns optionsrätt. Ett upphä- vande av uppsiktslagen eller en liberalise- ring av bestämmelserna skulle sålunda kun- na återverka på den ställning som inneha- varen av ett socialt arrende har för närva- rande.
Arrendelagen och lagen om arrendators förköpsrätt är föremål för översyn av en särskild utredning. Vid samråd mellan den- na och jordlagsutredningen har framkom- mit att man ännu inte tagit slutlig ställning till omfattningen och innebörden av ett sär— skilt skydd motsvarande gällande sociala arrendebestämmelser för vissa arrendekate- gorier. Utredningens principiella inställ- ning sådan den bl. a. kommit till uttryck i dess yttrande över jordbruksutredningens betänkande synes vara å ena sidan ett för- bättrat besittningsskydd för arrendatorn, i första hand sådana gårdsarrendatorer som hittills icke haft optionsrätt, och å andra sidan ett ökat mått av rörelsefrihet för ar- rendeparterna beträffande den mera utpräg- lat ekonomiska sidan av avtalet. Förverk- ligandet av ett sådant program innebär sam- tidigt att man minskar skillnaden mellan de sociala och de icke-sociala arrendebestäm- melsema. Vad beträffar s.k. sidoarrenden anser utredningen tveksamt om dessa över huvud taget bör vara förenade med någon form av optionsrätt. En eventuell sådan rätt
näste utformas så att den inte hindrar en önskvärd strukturrationalisering eller utbu- det av arrendejord.
Vid en bedömning av frågan huruvida en uppsiktslag numera behövs som komple- ment till arrendelagstiftningen torde det vara uppenbart, att man inte längre genom en byggnadsuppsikt bör hindra eller för- dröja att självständiga arrendegårdar sins- emellan sammanförs till större enheter eller dras in under huvudgården. En sådan ut- veckling står — i den mån den inte är av- slutad — numera i full överensstämmelse med gällande jordbrukspolitiska riktlinjer. Denna uppfattning torde även delas av ar- rendelagsutredningen, som i förenämnda yttrande uttalar att alla former av storleks- rationalisering bör för framtiden underlät- tas eller i vart fall inte hindras.
När det i övrigt gäller att bedöma i vad mån en vanhävdslagstiftning fordras såsom stöd för en arrendelag vill jordlagsutred- ningen anföra följande. Arrendelagstiftning— en är en civilrättslig lagstiftning — låt vara med starka offentligrättsliga inslag —- som reglerar enskildas rättsförhållanden under ofta ganska långa tidsperioder. Även om också en arrendelag måste utformas i enlig- het med rådande jordpolitiska uppfattning, är det dock ändamålsenligt att den frigöres från sådana bedömningar av jordens hävd som uppsiktslagen förutsätter och som av naturliga skäl kan modifieras från tid till annan. Det behov av skydd för arrenda- torn som kan fordras synes bäst tillgodo- ses om det i sin helhet inryms i arrendelag- stiftningen. Jordlagsutredningen har även i denna del samrått med arrendelagsutred— ningen, och de båda utredningarna har där- vid varit överens.
Ett redan påpekat förhållande, som inte kan förbigås vid en genomgång av motiven för en fortsatt vanhävdslagstiftning är, att markbehovet för bebyggelseändamål kan väntas öka. I en bilaga till 1965 års lång- tidsutredning rörande regionala utvecklings- tendenser och problem framhåller professor T. Hägerstrand den stigande arealåtgången per invånare i stadssamhällen. En hel rad aktiviteter såsom bostäder, industri, varu-
handel och skolor kräver större utrymme än tidigare. Till detta kommer ett ökat markbehov för bilparkering i anslutning till bostäder och arbetsplatser, vattenverk, av- skrädesytor, reningsverk och flygplatser. För fritidsbebyggelsens del räknar fritids- utredningen med en betydande expansion. De ökade kraven på vatten- och avlopps- anläggningar även inom sådan bebyggelse kan därtill medföra att den i ökad utsträck- ning söker sig till odlingsområden där an- läggningskostnaden kan förmodas vara lägre än inom obruten mark.
Frågan om det framtida behovet av åker för bebyggelse har ökat i betydelse även med hänsyn till förändringarna i befolk- ningsfördelningen, som väntas innebära en fortsatt tillväxt av stadsregionerna. Den största delen av tillväxten beräknas tillkom- ma storstadsregionerna, till vilka räknas tätorter med mer än 50000 invånare, och deras omgivningar. Då dessa orter företrä- desvis återfinns inom Mälardalen och agra- ra områden i södra delen av landet synes naturligt att stadsregionernas fortsatta till- växt kan få betydelse för jordbrukets mark- behov.
I den mån det varit möjligt att styra bebyggelseutvecklingen med hänsyn till jordbrukets intresse har detta inte kunnat ske med stöd av gällande uppsiktslag. En- ligt 12 å må nämligen brukningsdel tas i anspråk för bostadsändamål eller för bere- dande av plats för industriell anläggning eller i annat liknande syfte utan hinder av bestämmelserna i lagen. Den avvägning mellan skilda markanvändningsintressen som kan ifrågakomma vid ifrågasatt tätbe- byggelse sker i stället inom ramen för bygg- nadslagens bestämmelser.
Redan enligt grundtanken i byggnadsla- gen kan jordbrukets och skogsbrukets in- tressen föranleda, att visst område, som i och för sig är lämpat för tätbebyggelse, inte utnyttjas för sådant ändamål utan behålls för sitt tidigare användningssätt. Vad som främst skall eftersträvas är att erforderlig tätbebyggelse förläggs till den plats som från allmän synpunkt är den ändamålsenli- gaste. Vad beträffar byggnadsplan finns i
13 & byggnadsstadgan direkt utsagt att pla- nen inte får uppgöras så, att jordbruk, skogsbruk eller annan dylik näring onödigt- vis hindras eller försvåras. Inom område, som med hänsyn till jordbrukets och skogs- brukets intresse inte bör bebyggas, kan tät- bebyggelse hindras genom att bestämmelse härom intas i fastställd generalplan.
Även vid tillämpningen av gällande jord- förvärvslag finns utrymme för att vid ifrå- gasatt bebyggelseanvändning hävda intres— set av att marken behålls för jordbrukspro- duktion. I propositionen till grund för lagen anför sålunda departementschefen att, då fråga är om förvärv i exploateringssyfte av egendom vars mark helt eller delvis lämpar sig för fortsatt jordbruks- eller skogsbruks- produktion, de olika markanvändningsän- damålen bör vägas mot varandra. För att efterge jordbruks- och skogsbruksintresset i sådana fall bör man, liksom nu är praxis, i regel pröva exploateringens angelägenhets- grad från allmän synpunkt. Vid prövningen måste nära samarbete ske med den berörda kommunen och med länsstyrelsen.
Av det ovan anförda framgår att såväl byggnadslagen som jordförvärvslagen ut- går ifrån att bebyggelseexpansion inte får ske helt utan hänsynstagande till markens värde för jordbruk. Bevakningen inom ra- men för byggnadslagen sker då vanligen i samband med bebyggelseplanläggningen, såväl den översiktliga som den mera detal- jerade. I detta sammanhang må även fram- hållas, att enligt 1967 års proposition an- gående riktlinjerna för jordbrukspolitiken m. m. en central och regional planering bör utgöra grunden för statens medverkan i jordbrukets rationalisering. Denna plane- ring inom jordbrukssektorn bör inordnas i samhällsplaneringen i stort och följa de allmänna riktlinjerna för denna.
Med hänsyn till att flera av de områden av landet, där den starkaste bebyggelse- expansionen kan väntas, sammanfaller med områden, som har särskilt goda förutsätt- ningar för ett i rationella former drivet jordbruk, finner jordlagsutredningen san- nolikt, att avvägningen mellan exploaterings- och jordbruksintressena kommer att tilldra
sig ökad uppmärksamhet. Huvudansvaret för att denna avvägning sker på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt torde emellertid inte lämpligen kunna läggas på en vanhävdslag. En av orsakerna härtill är att det vid tillämpningen av en sådan lag knappast är möjligt att förena alla de kun- skapsområden som behöver vara represen— terade vid dessa ofta svåra avvägningsfrå- gor. I första hand synes fördelningen av marken mellan skilda ändamål böra ske i samband med tillämpning av byggnadslag- stiftningens olika planinstitut. Med hänsyn till att bebyggelse i sådan omfattning, att den allvarligt kan inkräkta på jordbrukets behov av mark, regelmässigt föregås av en planläggning enligt byggnadslagen anser jordlagsutredningen därför att den berörda frågan i vart fall för närvarande inte utgör motiv för en vanhävdslag.
En väsentlig fråga är huruvida det finns motiv för en särskild uppsiktslagstiftning med hänsyn till intresset av att den odlade jordens produktionsförmåga skall tillvara- tas på ett från företagsekonomisk synpunkt förnuftigt sätt. I likhet med lantbrukssty- relsen finner jordlagsutredningen att svaret ytterst kommer att bero på den prispolitik som förs från det allmännas sida.
Prisfrågan har ägnats ett betydande ut- rymme vid utformningen av den fortsatta jordbrukspolitiken. Jordbruksutskottet un- derströk för sin del i sitt yttrande över 1967 års jordbruksproposition att det är angelä- get att de som arbetar i jordbruket får en ekonomisk standard som är likvärdig med den som yrkesutövare i andra näringsgrenar når. Med detta avser utskottet bl. a. att möj- lighet bör beredas till företagsekonomisk lönsamhet vid rationellt bedrivna jordbruks- företag i likhet med de lönsamhetsförhål- landen som råder inom näringslivet i övrigt. Samtidigt understryker utskottet kravet på att prissättningen på jordbrukets produkter präglas av en viss stabilitet och förordar för att detta skall bli möjligt att en lång- tidsplan utarbetas. Planen bör inriktas på en prissättning, som kan ge rationella företag möjlighet till företagsekonomisk lönsamhet i samma mån som motsvarande företag på
andra områden inom näringslivet. En sådan planläggning bör enligt utskottets mening främja en fortsatt snabb rationalisering. Denna mening delades emellertid inte av riksdagen. I stället beslutades att prissätt- ningen för jordbrukets produkter skulle ske för kortare perioder med hänsyn till att den av utskottet förordade planen knappast kun- de bli realistisk.
Riksdagens beslut rörande prissättningen på jordbrukets produkter förutsätts få till resultat att i vart fall ett till i huvudsak de bättre jordarna begränsat jordbruk skall ge brukarna en tillräcklig ersättning för arbete och kapital. Vid sådant förhållande synes inte behöva befaras, att brukningen upphör på grund av att det ekonomiska resultatet är otillfredsställande. Användningen för jordbruk av sådana åkrar kommer att kun— na hävda sig gentemot alternativa nyttjan- deformer bortsett från bebyggelse. Därest ägaren inte själv kan eller vill bruka mar- ken eller den ingår i brukningsenheter med otillräcklig storlek för att ge innehavaren full försörjning synes det närmast liggande alternativet därför rimligen böra bli, inte att jordbruket läggs ned men väl att mar- ken säljs eller utarrenderas. Ett sådant an- tagande synes i vart fall realistiskt i jord- bruksbygder med topografiska förutsätt- ningar för en från arronderingssynpunkt godtagbar strukturutveckling. Vilket av al- ternativen som än väljs torde en efter mar- kens värde som åker beräknad ersättning bli fördelaktigast för ägaren. Jordlagsutred- ningen anser därför att svaret på frågan, huruvida det finns motiv för en vanhävds- lagstiftning med hänsyn till att den produk- tionsförmåga som den odlade jorden repre- senterar skall tillvaratas på ett företagseko- nomiskt förnuftigt sätt, i och för sig måste bli nekande.
Denna uppfattning bygger emellertid på ett rent ekonomiskt hänsynstagande, be- gränsat till odlad jord, som har förutsätt- ningar för rationell drift och som ingår i till skilda driftsformer anpassade företag av tillräcklig storlek. Att en av beredskapsskäl bestämd produktion kommer att kunna be- gränsas enbart till sådana jordar synes även
på lång sikt dock föga sannolikt. Flera om- ständigheter talar för att utvecklingen kom- mer att bli betydligt mer differentierad. För det första måste beaktas det tidigare påpe- kade förhållandet att såsom »goda» beteck- nade jordar i stor utsträckning ingår i are- almässigt otillräckliga jordbruk, som inte alltid har sådant läge att de kan inpassas i större enheter. Framför allt i fråga om bygder med vikande jordbruksintresse kan därför antas, att även sådan jord faller bort i och med att mindre enheter läggs ned i sin helhet. Det kan redan av denna anledning bli nödvändigt att godta en mind- re god struktur hos jorden för att uppnå den beredskapsbetingade produktionsvoly- men även vid en ökad avkastning per areal- enhet. För det andra medför det ökade kra- vet på stora brukningsområden med god fältform att man av arronderingsskäl även kan behöva godta marker av ej fullgod bör- dighet. Myndigheterna kan således behöva verka för att produktionsförmågan tillvara- tas även hos sådana jordar och därvid ha tillgång till en vanhävdslag.
Det nu sagda har ett direkt samband med strukturutvecklingen inom jordbruket. Jord- lagsutredningen är därmed inne på den vik- tiga frågan huruvida det finns behov av en vanhävdslag för att främja jordbrukets ra- tionalisering.
Såsom framgår av inledningen har riks- dagen uttalat sig till förmån för snabb ra- tionalisering av jordbruket. Betydelsen här- av har sedermera vid flera tillfällen under- strukits av bl. a. jordbrukarnas fackliga och ekonomiska organisationer. I viss ut- sträckning kan rationaliseringskravet tillgo- doses genom en intensifiering av driften utan att företagets areella omfattning ökar. Likaså kommer det sannolikt att finnas exempel på en av arealunderlaget oberoen- de animalieproduktion i mer eller mindre industriell skala baserad på inköpta foder- medel. I det allt övervägande antalet fall synes emellertid utvecklingen mot bärkraf- tiga jordbruksföretag i fortsättningen liksom hittills få formen av en storleksrationalise- ring. Riksdagen har ju också uttalat den meningen, att det fortsatta arbetet med
jordbrukets rationalisering kommer att i praktiken domineras av arbete med att byg- ga upp bärkraftiga familjejordbruk.
I kapitel 3 har redovisats resultatet av undersökningar som jordbruksutredningen låtit utföra i syfte att klarlägga hur mycket mark man vid olika driftsformer behöver för att man helt skall kunna tillgodogöra sig effekten av de tekniska förbättringarna. Såsom framgår av utredningen är arealbe- hovet betydande. En jämförelse med den faktiska förekomsten av brukningsenheter inom skilda storleksgrupper visar att endast en ringa del fyller de uppställda anspråken på ett jordbruksföretags storlek. Jordlags- utredningen vill även erinra om att en stor del av de vid jordbruksräkningen som sär- skilda enheter redovisade företagen är s.k. blandbruk, som omfattar såväl ägd som arrenderad mark. Enligt 1966 års räkning var ca 122000 företag helt ägda, 22000 helt arrenderade och 42 000, eller 22 % av det totala antalet, delvis arrenderade. Be- hovet av en storleksrationalisering, som le- der fram till rationella jordbruk, där före- tagaren i fråga om val av driftsinriktning och därav föranledda anpassningsåtgärder har den frihet, som följer med att företaget ägs, är sålunda större än vad som framgår av jordbruksräkningen. Det förtjänar också framhållas, att strukturutvecklingen inte en- bart är en fråga om det areella underlagets omfattning. För att det skall bli möjligt att tillämpa en rationell teknik måste höga krav ställas även på fältform och arronde- ring.
Lämnas frågan om hävd av odlad jord helt oreglerad finns anledning antaga, att möjligheterna för att utbygga utvecklings- bara jordbruk till rationella enheter helt allmänt skulle försvåras. Det synes sålunda sannolikt att utbudet för rationaliserings- ändamål av särskilt mindre jordbruk kan avta, om ägaren har möjlighet att överföra den odlade jorden till skogsmark eller ha den obrukad utan hinder av några van- hävdsregler. Ävenså kan befaras att odlad jord som blir tillgänglig för rationalise- ringsändamål kommer att vara i så dålig hävd att den inte för rimlig kostnad kan
iståndsättas och användas för rationalise- ringsändamål. Tar man bort uppsiktslagen utan att ersätta den med andra bestämmel- ser mot vanhävd skulle detta uppenbarligen försämra förutsättningama för en ratio- nalisering i överensstämmelse med stats- makternas intentioner.
En vanhävdslag har emellertid även en mera positiv betydelse som rationaliserings- instrument. Såsom lantbruksstyrelsen fram- höll vid sin översyn av uppsiktslagen bör denna tjäna som ett medel för att befordra en utveckling av jordbrukets strukturförhål- landen i överensstämmelse med en långsik- tig bedömning grundad på gällande riktlin- jer för jordbrukspolitiken. Styrelsen betonar emellertid samtidigt att det uteslutande är dylika allmänna intressen, som bör ligga till grund för lagens tillämpning i rationalise- ringssyfte. Förhindras exempelvis genom uppsiktslagen, att ett visst område, som är efterfrågat som tillskottsmark av ägare till angränsande jordbruk, överförs till skogs- mark, sker detta sålunda självfallet ej med hänsyn till det privatekonomiska intresse som denne ägare kan ha av kompletteringen utan med hänsyn till det intresse, som sam- hället har av att en yttre rationalisering kommer till stånd. Däremot bör det enligt lantbruksstyrelsens mening anses klart att en jordägare kanske i strid mot vad som är ekonomiskt lönsamt, inte kan tvingas att hålla sin mark i hävd för att tillgodose egna eller grannars rent privatekonomiska intressen. Man bör således inte kunna hind- ra en jordägare att plantera skog på en äga enbart av den anledningen att träden skulle komma att skugga grannens mark, eller att vägra en jordägare att nedlägga ett oekono- miskt jordbruk av det skälet att underlaget för ett torrläggningsföretag eller en mjölk- billinje därigenom skulle försämras.
Jordlagsutredningen delar lantbrukssty- relsens uppfattning om behovet och an- vändningen av en vanhävdslag i rationali- seringssyfte. Med hänsyn till att struktur- omvandlingen mot rationella företag skall påskyndas är det särskilt betydelsefullt att det allmänna har möjlighet att hindra så- dana förändringar i markanvändningen som
försvårar rationaliseringsprocessen. Det kan sålunda inte vara rimligt att en jordägare skall utan vidare kunna lägga ned jordbru- ket på en äga bara för att fortsatt brukning av jorden är oekonomisk från hans egen synpunkt — exempelvis på grund av avlägset läge från brukningscentrum eller som en följd av att ägan kan dåligt inpassas i den tillämpade driftsformen — om det ur struk- tursynpunkt är angeläget att den tillförs ett annat företag i syfte att göra detta mera bärkraftigt eller leda till en värdefull struk- turförbättring på annat sätt. Ej heller kan godtas att möjligheterna för rationell drift av ett större sammanhängande åkerområde försvåras eller omöjliggörs av att ägare till någon eller några upphör att bruka marken utan att samtidigt överlåta den till någon granne. I fall av de nämnda typerna är det fråga om att tillgodose ett allmänt intresse. Det bör därför också finnas en laglig möj- lighet för det allmänna att ingripa.
Även en annan förutsättning för att jord- oruk skall kunna bedrivas är värd att be- akta, när man överväger behovet av en van- hävdslagstiftning med uppgift bl. a. att främja jordbrukets rationalisering. Jordlags- utredningen syftar därvid på det förhållan- det att förutsättningarna för jordbruksdrift måste bedömas utifrån vidare synpunkter än det enskilda företagets beskaffenhet. Även om tillgången på odlad jord av god bördighet och struktur kommer att i bety- dande utsträckning bestämma jordbrukets lokalisering, skulle det vara alltför snävt att betrakta strukturfaktorn som enbart avgö- rande. Inte mindre viktigt för att jordbruk skall kunna bestå i en bygd är att denna uppfyller andra väsentliga villkor såväl i fråga om tillräcklig service för att befolk- ningen skall känna trivsel som i fråga om läge i förhållande till avsättningsort. Detta torde merendels innebära att fortsatt jord- bruksproduktion i första hand kommer att finnas i bygder där av ålder bedrivits jord- bruk och där man anser sig kunna förut- säga att det kommer att fortleva om inte förutsättningarna allvarligt försämras. Så- dana bygder karakteriseras även i landets skogrika delar av att den odlade jorden är
samlad, av att fastigheterna har ett till- fredsställande byggnadsbestånd såväl i frå- ga om storlek som kvalitet samt av en vilja hos brukarna att utveckla sina företag inom ramen för de resurser som bygden bjuder.
Dylika jordbruksbygders möjligheter att bestå kan försämras och kanske äventyras av att det totala underlaget av odlad jord minskar. En strukturutveckling mot ratio- nella företag inom området kan vid ett sam- tidigt bortfall av odlad jord leda till ett med hänsyn till kommunikationer och annan service otillräckligt befolkningsunderlag på grund av att antalet rationella företag blir för litet. I rationaliseringsprocessen kan det därför finnas intresse av att samtidigt tillse å ena sidan att den odlade jorden ger möj- ligheter för en rationell teknik och att det enskilda företaget får en godtagbar storlek samt å den andra sidan att det areella un- derlaget i bygden blir tillräckligt. Detta in- tresse, som tar sikte på jordbrukets förut- sättningar utifrån ett vidare betraktelsesätt än en rent jordbruksekonomisk bedömning av den enskilda fastigheten, låter sig väl förena med rationaliseringsutvecklingen och med den av statsmakterna anvisade jord- brukspolitiken i övrigt. Ett otillräckligt are- alunderlag i en bygd kan utgöra hinder för rationaliseringen på så sätt att en storleks- rationalisering kan leda till att andra förut- sättningar för jordbruksdrift faller bort. Vad som nu sagts innebär givetvis inte att man eftersträvar att konservera ett irratio- nellt fastighetsbestånd.
Av det anförda synes otvetydigt framgå att det behövs en vanhävdslag som ett me- del bland andra för att främja jordbrukets yttre rationalisering.
Om man således erkänner behovet av en vanhävdslagstiftning för att aktivt främja jordbrukets rationalisering, synes det följd- riktigt att utforma lagen så, att den även kan skydda företag som redan är eller kan bli rationella. Inte minst gäller detta i sådana fall där företaget eller bygden som helhet varit föremål för statliga rationaliserings- åtgärder.
Det vore uppenbarligen helt orimligt att, sedan en lantbruksnämnd satsat allmänna
medel för att tillskapa rationella jordbruks- företag, ägaren genom ensidiga åtgärder skulle kunna motverka resultatet. Det må erinras om att nämnderna bedriver en om- fattande inköps- och försäljningsverksam- het med anlitande av jordfonden. Denna överstiger f. n. 200 milj. kronor. Statsmak- terna har också givit lantbruksnämnderna betydande möjligheter att underlätta finan- siering av rationaliseringsåtgärder.
I såväl jorddelningslagen som jordför- värvslagen finns bestämmelser för att trygga fortbeståndet av rationella företag. Båda lagarna ger möjlighet att förhindra att lön- samheten minskar till följd av att delar av en jordbruksfastighet avskiljs. På samma sätt som resultatet av statliga rationalise- ringsåtgärder kan spolieras på grund av att ett företag uppdelas i mindre enheter kan naturligtvis en ändring av ägoslagsfördel- ningen få enahanda effekt. Skulle uppsikts- lagen avvecklas utan att ersättas med andra vanhävdsregler finns därför risk för att myndigheternas ansträngningar att tillskapa bestående företag skulle kunna spolieras.
Det är f. ö. inte bara insatserna för jord- brukets rationalisering som bör beaktas i detta sammanhang utan även andra statliga stödåtgärder i lokaliseringspolitiskt syfte. När det ansetts motiverat att genom offent- liga investeringar främja näringslivet i en viss ort, synes det rimligt att det allmänna också skall kunna ingripa när någon av för- utsättningarna för ortens näringsliv faller bort. Har lokaliseringsstöd givits åt en bygd, där jordbruket utgör ett väsentligt försörj- ningsunderlag och där myndigheterna ut- gått ifrån att detta skall bestå, kan ett dylikt ingripande vara motiverat när det areella underlaget för jordbruksproduktionen hotar att bli otillräckligt på grund av att åkerjord läggs igen.
Jordlagsutredningen vill slutligen beröra två frågor som knappast kan förbigås vid en prövning för och emot en vanhävdslag, nämligen markvärden och naturvården.
I anslutning till rationaliseringsutveck- lingen inom jordbruket har under de senaste årtiondena diskuterats huruvida ensidiga driftsformer och moderna brukningsmeto-
der kunde vara förenliga med en god mark- vård. Frågan berörs också i propositionen till gällande uppsiktslag. Departementsche- fen uttalar där den meningen, att det för- hållandet att en objektivt sett ej fullt till- fredsställande avkastning erhölls från jor- den på grund av brukarens sätt att sköta den knappast från det allmännas synpunkt kunde anses utgöra en tillräcklig anledning till ingripande, blott ett återställande av jorden till full produktionsförmåga kunde genomföras på kort tid och utan större kost- nader. Skulle förhållandena däremot ut- veckla sig därhän att risk uppstod för verk- lig förstöring av det värde den odlade jor- den representerade, syntes ett ingripande från det allmännas sida befogat.
Under den pågående strukturomvandling- en med en begränsning av den odlade are- alen som följd har markvårdsfrågan fått förnyad aktualitet. Det görs bl. a. gällande att förespråkare för en stark begränsning av arealen odlingsmark inte skulle ta tillräck- lig hänsyn till jordamas speciella egenska- per. Särskilt gäller detta i fråga om ler- slätternas styva jordar, dit huvudparten av jordbruksproduktionen förmodas bli lokali- serad. Ensidiga växtföljder utan inslag av vallodling och högrnekaniserad drift befa- ras leda till en strukturförsämring, som kan bli svår att reparera, om den inte uppmärk- sammas i tid.
Jordlagsutredningen finner för sin del inte osannolikt att en intensifiering av jord- bruksproduktionen på de som »goda jor- dar» betraktade markerna kan medföra markvärdsproblem. Huruvida de blir så be- tydande att det kan behövas en särskild lag- stiftning för att reglera dem torde emeller- tid vara för tidigt att uttala sig om. Jord- lagsutredningen föreslår därför inte att regler i detta hänseende intas i en ny van- hävdslagstiftning. Däremot är det naturligt- vis angeläget att utvecklingen följs av forsk- ning på området.
Vad därefter gäller sambandet mellan jordbrukets strukturomvandling och natur- vårdsintresset har i flera yttranden över jordbruksutredningens betänkande hävdats att samhället bör vidta åtgärder för att
hindra att nedläggning av åkerjord medför alltför stor skada på landskapsbilden. I propositionen angående riktlinjerna för jordbrukspolitiken framhölls också att na- turvården är en mycket angelägen sam- hällsfråga. Enligt departementschefens me— ning är det dock inte möjligt att speciellt främja naturvården genom generella jord- brukspolitiska åtgärder. I stället krävs främst insatser inom ramen för naturvårds- politiken. Bland de åtgärder som därvid kan ifrågakomma bör enligt utskottet prö— vas möjligheten att behålla vissa jordar för betesproduktion.
Det är uppenbart, att en minskning av den nuvarande åkerarealen med kanske närmare en tredjedel kommer att medföra en väsentlig förändring av landskapsbilden. Den kommer inte att märkas i nämnvärd grad inom slättbygderna utan i första hand i mellanbygder och skogsbygder med dess sämre förutsättningar för jordbruk. Av den åker som tas ur produktionen överförs en del till skogsmark genom skogsplantering. På en betydande del sker emellertid så små- ningom en okontrollerad igenväxning med lövsly och så småningom med granskog.
Det torde vara en allmän uppfattning, att inte all jord som blir obehövlig för jord- bruk bör skogsplanteras eller få växa igen av sig själv. Särskilt gäller detta när just det öppna landskapet ger bygden ett skönhets- värde, som kanske varit en förutsättning för dess utveckling. Bland tänkbara natur- vårdsåtgärder i syfte att bevara den ljusa landskapsbilden är naturligtvis ett fortsatt jordbruk i extensiva former den som ligger närmast till. För att ett sådant landskaps- bevarande jordbruk någorlunda skall kunna inpassas jordbrukspolitiskt gäller det att finna driftsformer som med ett minimum av arbetsinsats kan omspänna stora arealer och samtidigt vara tillräckligt lönsamma för att kunna hävda sig gentemot andra natur- vårdsalternativ. En tanke som därvid bru- kar framföras är betesdrift av ranchkarak- tär. Vid en sådan driftsform skulle vinter- fodret inköpas från de spannmålsproduce- rande bygderna, inom vilka en större vall- areal skulle kunna motverka de förut
nämnda destruktionstendenserna vid en en- sidig stråsädesodling.
Jordlagsutredningen är fullt medveten om att naturvårdsproblemen kommer att bli såväl omfattande som svåra. Det är själv- fallet angeläget att det allmänna hårt enga- gerar sig i naturvårdsarbetet. Resurser för detta ändamål har också i stigande grad ställts till det allmännas förfogande bl. a. i form av en modern naturvårdslag. Det vore knappast rimligt att därjämte tillgodo- se naturvårdsintresset inom ramen för van- hävdslagstiftningen. Detta skulle nämligen innebära att den ekonomiska bördan för naturvården finge till en del belasta jord- bruket som näring och därmed påverka livsmedelspriserna. Jordlagsutredningen har därför funnit att bestämmelser med direkt syfte att främja naturvården inte hör hem- ma i en ny vanhävdslag. Inom ramen för en sådan lag bör frågan huruvida odlad jord skall hållas i hävd eller ej bedömas uteslu- tande mot bakgrunden av gällande jord- brukspolitiska riktlinjer.
I kapitel 3 har återgivits ett avsnitt av jordbruksutredningens betänkande, vari man överväger behovet från beredskapssynpunkt av en s.k. jordbank efter amerikanskt mönster. Jordbruksutredningen fann för sin del att övriga beredskapsåtgärder inte behö- ver kompletteras med ett jordbanksprogram. Jordlagsutredningen delar denna mening.
Under senare år har idén om ett jord- banksprogram framförts i naturvårdsdebat- ten. Genom att medelst buskröjning hindra att jordbruksjord övergår till skogsmark skulle man både vinna fördelen av ett ljusa- re landskap och av en odlingsreserv, som vid behov skulle kunna tas i bruk utan stör- re kostnader. Jordlagsutredningen finner för sin del sannolikt att på sina håll särskilda åtgärder måste vidtas med hänsyn till natur- vårdsintresset för att hindra att åkrar växer igen med lövsly. Särskilt gäller detta i trak- ter som har en betydande turistnäring på grund av att landskapets ljusa karaktär och förekomsten av vida utsikter förlänar dessa speciella skönhetsvården. Såsom tidigare framhållits kan kostnaderna för naturvårds- åtgärder emellertid inte få belasta jordbru-
ket utan bör i stället föras på naturvårdens konto.
4.3 Sammanfattning
Efter att inledningsvis ha sökt bedöma jord- bruksproduktionens framtida omfattning och väntade strukturförändringar har jord- lagsutredningen diskuterat motiven för och emot en fortsatt vanhävdslagstiftning. Ut- redningen har därvid funnit att motiven för en vanhävdslag numera är färre än de motiv som anses uppbära nuvarande upp- siktslag.
Enligt jordlagsutredningens mening har uppsiktslagen inte längre något berättigande i vad den åsyftar att försvåra sammanfö- ring av var för sig bärkraftiga bruknings- enheter. Denna funktion har lagen ansetts ha bl. a. såsom komplement till arrendela- gen. I samförstånd med arrendelagsutred- ningen har jordlagsutredningen funnit att, i den mån arrendators rätt kan behöva skyd- das genom bestämmelser som reglerar fort- beståndet av förekommande arrendelotter, dessa bör inrymmas i arrendelagstiftningen.
Behovet av en vanhävdslag har även be- dömts med hänsyn till landsbygdens eko- nomiska och sociala förhållanden samt till försörjningssynpunkten. Därvid har inte framkommit sådana skäl som i och för sig skulle motivera en särskild vanhävdslag. Detsamma är fallet med de båda, särskilt under senare år aktualiserade frågorna om markvård och naturvård. Markvårdsproble- men synes ännu inte vara så påtagliga att de motiverar ett ingripande från det all- männas sida. Behovet av naturvård bör till- godoses på annat sätt än genom en van— hävdslag.
Det skulle också kunna göras gällande att den starka krympning av arealen åker, som pågår och väntas fortsätta i måhända ökad takt och som är stödd av statsmak- terna, minskar behovet av en vanhävdslag. Även om bortfallet av odlad jord i huvud- sak sker på ett från allmän synpunkt god- tagbart sätt, har jordlagsutredningen funnit att det förekommer många avsteg från den- na regel, vilka försvårar och fördröjer jord-
brukets yttre rationalisering. Det har likaså synts utredningen otillfredsställande att ef- fekten av gjorda rationaliseringsinsatser skulle kunna motverkas eller bärkraften hos redan rationella företag skulle kunna minskas till följd av att åker läggs igen. För att den omfattande rationaliseringspro- cessen inom jordbruket skall utvecklas på ett från allmän synpunkt godtagbart sätt måste myndigheterna under alla omständig- heter få möjlighet att motverka sådana för- ändringar i ägoslagsfördelningen, som kan vara till förfång för utvecklingen. Jordlags- utredningen har sålunda funnit att det allt- jämt behövs en vanhävdslag och att dess syfte bör vara att främja rationaliseringen och skydda resultatet av denna.
Uppsiktslagen syftar till att den odlade jorden och jordbrukets byggnader skall hål- las i hävd. Den ålägger därför myndighe- terna att hålla uppsikt över att jord och byggnader inte vanhävdas. Enligt jordlags- utredningens mening bör någon uppsikt inte längre åläggas myndigheterna i vidare mån än vad som följer av deras allmänna upp- gifter på jordbruksrationaliseringens om- råde. Utredningen föreslår därför att den nuvarande uppsiktslagen ersätts med en lag som i likhet med jordförvärvslagen blir ett instrument för lantbruksnämnderna i deras rationaliseringssträvanden och som lämpli- gen kan benämnas »jordhävdslag».
5. Vanhävdsbestämmelser såsom
rationaliseringsinstrument
Det centrala syftet med det av statsmakter- na befrämjade rationaliseringsarbetet inom jordbruket är att tillskapa rationella jord— bruksföretag. Därvid bör tillvaratas före- kommande möjligheter att successivt bygga upp allt effektivare enheter. Betydande re- surser har också ställts till rationaliserings- organens förfogande för att dessa skall kun- na medverka till en snabb strukturomvand- ling.
Frågan huruvida uppsiktslagen kan an- vändas i rationaliseringssyfte har behandlats i olika sammanhang. Lantbruksstyrelsen er- inrar sålunda i sitt betänkande om att de som haft att utforma tidigare lagstiftning på området inte varit främmande för tanken att lagen skulle kunna nyttjas som ett påtryck- ningsmedel för att underlätta en önskad ytt- re rationalisering. Enligt styrelsens mening borde detta emellertid vara fallet endast be- träffande fastigheter, som efter upprustning hade möjlighet att bestå som självständiga företag. Det kunde inte vara något avsteg från de allmänna jordbrukspolitiska riktlin- jerna att investera i dessa enheter. Under sådana förhållanden kunde det heller inte anses oriktigt om man, samtidigt som man förelade vederbörande att upprusta fastig- heten, klargjorde för honom att detta före- läggande kunde återkallas, därest fastighe- ten överläts för kompletteringsändamål på ett från jordbrukspolitiska synpunkter lämp- ligt sätt. I de fall däremot där fastigheterna hade så ringa bärkraft att investeringar mås—
te framstå såsom klart oekonomiska borde det enligt lantbruksstyrelsens mening inte kunna ifrågakomma att nyttja uppsiktslagen i syfte att framtvinga en försäljning av fas- tigheten för rationaliseringsändamål. Detta innebure, att man införde ett nytt tvångsme- del i rationaliseringsarbetet, vilket dessutom skulle vara av föga tilltalande slag, eftersom det skulle baseras på ett hot om åläggande att vidtaga åtgärder som i och för sig inte vore påkallade ur samhällsintressets syn- punkt.
I överensstämmelse med lantbruksstyrel- sens ovan återgivna uppfattning har lagen i tillämpningen inte fått någon större effekt som påtryckningsmedel för att främja den yttre rationaliseringen. Endast några få nämnder torde ha erfarenhet av att van- hävdsingripanden lett till att ägaren sålt eller utarrenderat sin fastighet som tillskottsmark i stället för att själv sätta den i stånd.
Utnyttjandet av uppsiktslagen i rationali- seringssyfte fick förnyad aktualitet år 1961 i och med att i lagen infördes särskilda till- läggsbestämmelser för vissa delar av Kop- parbergs län i syfte att befrämja en riktig strukturutveckling av den odlade jorden. I propositionen erinrade departementschefen om att han redan i propositionen (1959: 148) om statligt stöd till jordbrukets rationalise- ring uttalat den meningen, att 2 & uppsikts- lagen torde medge att frågan om vanhävd bedömdes ur något vidare aspekter än rena lönsamhetssynpunkter. Den faktor utöver
lönsamheten som därvid främst tilldrog sig uppmärksamhet var det allmänna intresset av jordbrukets yttre rationalisering.
Anledningen till att särskilda bestämmel- ser ansågs böra införas för storskiftesbygder- na i Kopparbergs län var inte en önskan att skydda enskilda brukningsenheter. Motivet var i första hand att bevara sammanhäng- ande jordbruksområden som borde bestå i framtiden. Utan att en sådan möjlighet före- låg skulle arbetet med storleksrationalisering och omarrondering få en otillräcklig effekt.
Departementschefen åskådliggjorde pro- blemet på följande sätt:
Genom att ägorna hålles i hävd inom ett för jordbruksdrift i och för sig gynnsamt om- råde vidmakthålles förutsättningarna för att få till stånd en lämplig omarrondering i fram- tiden. Självfallet kan denna rationaliserings- synpunkt ibland komma i konflikt med en- skilda markägares ekonomiska överväganden. Många gånger torde visserligen underlåtenhet att bruka marken bero på att ägaren bor på annat håll och saknar intresse av att driva jordbruket, oavsett om detta är lönsamt eller inte. I andra fall åter kan de obrukade ägorna vara belägna så långt från brukningscentrum att ägaren bedömer det som oekonomiskt att bruka dem. Det är emellertid enligt min me- ning ej att ställa för stora krav på ägaren, om denne anses skyldig att hålla sin jord i hävd för att därigenom tillgodose det allmänna in- tresset av att fastighetsförhållandena skall kunna regleras. Jag vill erinra om att den föreslagna ändringen i uppsiktslagen ej kom- mer att medföra att markägaren blir nödsa- kad göra investeringar eller vidtaga kostsam- ma åtgärder. Vad som fordras av honom är att han tillser att jorden ej växer igen med buskar eller träd. Han har för övrigt möjlig- het, att om han inte själv vill bruka marken, upplåta den till annan brukare eller lantbruks— nämnden. Vissa insatser kan här göras av lantbruksnämnden genom en aktiv förmed- lings- och inköpsverksamhet. Går det inte att anskaffa annan villig brukare till rimliga vill- kor kan nämnden själv köpa in marken om denna behövs som rationaliseringsreserv. Jag vill understryka att uppsiktslagen endast bör ses som ett av de medel som rationaliserings- organen förfogar över.
Enligt uppgift från lantbruksnämnden i Kopparbergs län har hittills två förordnan- den utfärdats om att de år 1961 införda tilläggsbestämmelserna för länet skall tilläm- pas. Något föreläggande har emellertid inte
behövt meddelas, utan man har genom för- handlingar kunnat uppnå det avsedda syf- tet. Lantbruksnämnden har vid samman- träden med markägarna redogjort för be- stämmelsernas innehåll och framhållit att om vanhävden inte avhjälps så vore nämn- den beredd att förvärva fastigheten eller det som tillskottsmark efterfrågade mark— området. Vid sammanträffandena har före- tetts dels en kalkyl över kostnaderna för erforderliga återställningsåtgärder, dels ett förslag till överlåtelseavtal därest veder- börande skulle föredraga försäljningsalter- nativet. Förfarandet tillämpas inom områ- den, beträffande vilka lantbruksnämnden efter samråd med andra berörda länsmyn- digheter uttalat att de har förutsättningar för jordbruk på lång sikt.
I den allmänna motiveringen för en fort- satt vanhävdslagstiftning har jordlagsutred- ningen funnit att behov föreligger av en lag med syfte att främja strukturutvecklingen mot effektiva företag och mot brukningsom— råden avpassade för rationell teknik. För att utvecklingen mot rationella företag skall kunna ske i önskvärd takt synes det emel- lertid nödvändigt att lagen kan få en vidare användning som rationaliseringsinstrument än den som lantbruksstyrelsen funnit möjlig i sitt inledningsvis återgivna uttalande. I överensstämmelse med departementschefens tankegång i propositionen till förenämnda särbestämmelser för Kopparbergs län menar jordlagsutredningen, att man bör kunna krä- va att sådana marker hålls i hävd, som be— hövs för att tillgodose väsentliga rationali- seringsbehov, oavsett vilken fastighet de till— hör och oavsett om ett återställande av häv- den skulle vara ekonomiskt ofördelaktigt för den enskilda markägaren. En tillämpning av lagen i det primära syftet att främja struk- turutvecklingen kommer med andra ord att innebära att lönsamhetsbedömningen av att marken brukas inte som hittills begränsas till själva brukningsenheten utan sker med beak- tande av att marken kan komma att få ratio- nellare användning inom en annan enhet.
En på så sätt rationaliseringsfrämjande vanhävdslagstiftning ger lantbruksnämnder- na ökade möjligheter att i rationaliserings-
processen dra in mindre enheter med god jord, som ägaren av en eller annan anled- ning låter förfalla i stället för att hålla den tillgänglig för utvecklingsintresserade jord- brukare. Det är ej heller ovanligt att till enskilda större jordbruksföretag hör marker, som det från företagets synpunkt är oekono— miskt att bruka på grund av otillräcklig storlek, stort avstånd från brukningscentrum eller av andra orsaker trots att det är fråga om god jord. Där dylik mark passar som tillskottsmark till ett jordbruk, i vilket den kan inordnas under strukturmässigt godtag- bara former, bör jordbruket inte få läggas ned, om intresset från allmän synpunkt av att marken används för rationaliseringsända— mål överväger ägarens intresse av att använ- da marken för annat än för jordbruk. Det- samma är förhållandet där hävdebrister på en enstaka äga äventyrar möjligheterna att tillvarataga fördelarna av en av naturen till- fredsställande fältform på ett större område. Över huvud taget kan sägas att en sådan lag får betydelse vid förhandlingar mellan markägaren och lantbruksnämnden, vid vil- ka den förre har att mot varandra väga, å ena sidan kostnaderna för nödvändiga åter- ställningsåtgärder och å andra sidan de vill- kor på vilka en försäljning kan ske direkt till ägare av närliggande mark eller till lant- bruksnärnnden.
För att man skall kunna förelägga en markägare att hålla jord i hävd i syfte att den framdeles skall kunna tas i anspråk såsom tillskottsmark, bör givetvis förutsättas, att rationaliseringsåtgärden i fråga bärs upp av ett allmänt intresse. Andra förutsättning- ar bör vara, att det jordbruk, som det är fråga om att förstärka, verkligen kan byg- gas upp till ett rationellt företag med möj- lighet att bestå på längre sikt och att ratio- naliseringseffekten av att marken tillförs jordbruket är väsentlig. Vidare är det givet, att hänsyn skall tas även till den nytta äga- rens brukningsenhet kan ha av att marken bibehålls inom brukningsenheten och över- förs till skogsmark. Överstiger denna nytta intresset av att marken behålls för jord- bruksändamål för att tillgodose ett rationali- seringsbehov, bör man självfallet inte tvinga
ägaren att hålla marken i hävd som odlad jord.
Vid samråd som jordlagsutredningen haft med ett antal lantbruksdirektörer har dessa anfört exempel på fall där det hade varit önskvärt att kunna med uppsiktslagen påver- ka strukturutvecklingen. Behovet anses ha ökat med hänsyn dels till kraven på en snab— bare rationaliseringstakt, dels ock till möj- ligheterna att göra 5. k. koncentrerade ratio- naliseringsinsatser, som tillkommit under se— nare år för vissa delar av landet. För att dylika insatser, som hittills i de flesta fallen torde ha avsett investeringar i djurstallar för mjölk- och köttdjursproduktion, skall vara försvarbara behövs dels ett betydande areal- underlag men också en någorlunda tillfreds- ställande arrondering av företagsenheten. Svårigheter att skaffa behövlig mark beror inte sällan enbart på ovilja hos markägare att avhända sig äganderätten eller bruknings- rätten trots att jorden är bristfälligt brukad eller ligger helt obrukad. Stundom torde oviljan ha sin grund i en kritisk inställning till rationaliseringsverksamheten, som anses i alltför hög grad gynna enstaka företagare. Det synes inte uteslutet att dessa koncentre- rade insatser kan få en vidsträcktare till- lämpning som ett led i den med statsmedel främjade rationaliseringsverksamheten. Be- hovet av en vanhävdslag som ett medel vid denna form av rationaliseringsverksamhet kan under sådant förhållande komma att öka.
I olika sammanhang har ifrågasatts om inte rationaliseringsorganen måste få möj- lighet att direkt framtvinga en försäljning av obrukad eller bristfälligt brukad mark som behövs för den yttre rationaliseringen om denna skall kunna ske i önskad takt och med ett godtagbart resultat. En annan möjlighet vore att det allmänna kunde tilltvinga sig en brukningsrätt till vanvårdad mark, som nämnden i sin tur skulle kunna överföra på lämplig brukare. Båda dessa alternativ — tvångsinlösen av obrukade skiften eller en befogenhet för det allmänna att under viss tid förfoga över jord — diskuterades av lant- bruksstyrelsen och lantmäteristyrelsen i en promemoria av år 1960 vilken låg till grund
för propositionen till de särskilda uppsikts- bestämmelserna för Kopparbergs län. Vad gäller det förra alternativet erinrades i pro- memorian om att det redan fanns möjlig- heter till tvångsinlösen med stöd av bestäm- melserna i expropriationslagen om expro- priation för stärkande av ofullständiga jord- bruk. Enligt de båda styrelsernas mening torde detta stadgande dock inte vara av nämnvärd betydelse för de problem som man önskade lösa. Man fann ej heller skäl att överväga några andra former för tvångs- inlösen av vanhävdad mark. Däremot fanns det enligt styrelsens mening motiv för en lagstiftning om tvångsupplåtelse av bruk- ningsrätt om det vore av vikt för jordbrukets vidmakthållande att de möjligheter som kun- de finnas för att förbättra brukningsförhål- landena bleve tillvaratagna. Vissa riktlinjer för en sådan lagstiftning angavs också i promemorian. Bl. a. skulle ingripande kunna göras, om jorden sedan minst två år ej bli- vit föremål för ändamålsenlig bearbetning och jordens produktion ej heller tillvarata- gits. Förordnande om tvångsupplåtelse skulle meddelas av länsstyrelsen. Vissa regler före- slogs även för ersättning till jordens ägare.
Frågan om tvångsupplåtelse av bruknings- rätt behandlades i förenämnda proposition 1961: 139. Inledningsvis noterades att de båda styrelsernas förslag hade avstyrkts av flertalet remissorgan. Tanken på en lag- stiftning av angiven innebörd ingav även departementschefen betänkligheter av prin- cipiell och praktisk art. I viss mån torde för övrigt ändamålet med förslaget kunna till- godoses om man skapade möjlighet att in- gripa enligt uppsiktslagen på ett tidigare stadium än som nu kunde ske. Det ansågs vid sådant förhållande inte finnas tillräck- liga motiv för att i det då aktuella samman- hanget ge sig i kast med en så pass vidlyftig och diskutabel fråga som den föreslagna tvångslagstiftningen.
Jordlagsutredningen har med hänsyn till rationaliseringsintresset övervägt behovet av tvångsregler av samma innebörd som före- svävat de båda styrelserna. Även om man med sådana regler skulle kunna lösa struk- turbrister snabbare och bättre än genom att
enbart ålägga den felande att bruka marken, är utredningen inte beredd föreslå att dylika bestämmelser införs. Jordlagsutredningen håller före att en vanhävdslag utformad en- ligt utredningens intentioner skulle visa sig tillräcklig.
I detta sammanhang må f.ö. uppmärk- sammas att expropriationslagstiftningen överses av särskilda sakkunniga, Expropria- tionsutredningen, som överväger att ge lagen vidgad användning för rationaliseringsända- mål.
Enligt l 5 första stycket uppsiktslagen skall lantbruksnämnderna hålla uppsikt över att jorden inte så vansköts att dess vidmakt- hållande äventyras. Såsom lantbruksstyrel- sen framhåller i sitt betänkande innefattar detta vanhävdsbegrepp en uppmjukning av en strängare regel i 1942 års lag och en återgång till vad som gällde före denna lag. I 1942 års lag stadgades att jordvanhävd skulle anses föreligga om jordbruket så van- sköttes att dess avkastningsförmåga äventy- rades. Med denna bestämmelse avsåg man att ge myndigheterna befogenhet att ingripa tidigare än vad som kunnat ske enligt förut gällande lagstiftning. Skälet härför var den hänsyn som i då rådande läge ansågs böra tas till folkförsörjningens krav.
Av allmänna motiven i kapitel 4 framgår att det självfallet inte kan bli fråga om att i en ny vanhävdslag införa ett vanhävdsbe- grepp, som i jämförelse med uppsiktslagen skulle medföra ett ökat skydd för jordar som är mindre lämpliga för rationell brukning, och därigenom försvåra jordbrukets anpass- ning till den av statsmakterna beslutade jord- brukspolitiken. Som jordlagsutredningen också understrukit bör en ny vanhävdslag tvärtom ges en sådan utformning att den påskyndar utvecklingen mot rationella jord- bruksföretag. I en vanhävdslag, som på så sätt är avsedd att i väsentlig utsträckning vara ett rationaliseringsinstrument, är upp- siktslagens vanhävdsbegrepp emellertid mindre lämpligt av andra skäl. Enligt jord- lagsutredningens mening ger lagen inte till- räckligt klar anvisning om i vilket skede av ett vanhävdsförlopp som myndigheterna kan ingripa. I princip bör ingripandet kunna ske
så snart innehavare av odlad jord lägger ned jordbruket därå. I många fall, såsom vid verkställd skogsplantering eller vid matjords- täkt, är det väl helt klart att jordbruket skall anses nedlagt och att markägaren kan åläg- gas att återställa hävden. I andra fall där- emot kan det vara svårare för uppsiktsorga- nen att göra gällande att vanhävd innefattar nedläggande av jordbruket. Jordlagsutred- ningen tänker bl.a. på mångåriga vallar, som ännu inte vuxit igen med lövsly i någon högre grad och på åkrar med stark före- komst av exempelvis kvickrot.
Frågan om vanhävdsbegreppets innehåll behandlades i propositionen till de särbe- stämmelser för Kopparbergs län, som 1961 infördes i uppsiktslagen. För att ett ingri- pande med stöd av lagen skulle få det av- sedda syftet att bevara förutsättningarna för att framdeles skapa rationella brukningsen- heter borde, menade departementschefen, vanhävdsbegreppet bestämmas så, att van- hävd föreligger, förutom då situationen är den att vanhävd anses föreligga enligt 1 & första stycket uppsiktslagen, jämväl i det fall att odlad jord under mer än två år i följd inte varit föremål för bearbetning, slåtter eller betesgång. Därmed avsågs att uttöm- mande ange de skilda slag av åtgärder, som var för sig får anses erforderliga för att jor- den inte skall växa igen med buskar eller träd. Däremot fann departementschefen att syftet med lagstiftningen inte fordrade att man anser vanhävd föreligga även i det fall att skörden inte tillvaratagits.
Enligt jordlagsutredningens uppfattning bör en tolkningsregel av denna innebörd in- flyta även i den nya lagen. Utredningen anser emellertid, att den gällande tvåårstiden bör kunna utsträckas till fyra år utan att hävde- bristerna blir svårare än att marken ganska snart och utan avskräckande kostnader kan inpassas i ett välskött jordbruksföretag. Ut- redningen förordar därför en bestämmelse av innehåll att, om odlad jord under mer än fyra år i följd inte varit föremål för bearbetning, slåtter eller betesgång, det skall anses som om jordbruket där är under ned- läggning och att lantbruksnämnden följakt- ligen äger ingripa.
En fråga som omedelbart anmäler sig är huruvida en vanhävdslagstiftning kan ges en sådan innebörd att en jordägare kan åläg- gas en förlustbringande brukning av mark, som är angelägen för rationaliseringsända- mål, utan någon form av ersättning. Enligt jordlagsutredningen bör detta kunna godtas med hänsyn till de föreliggande möjlighe- terna för ägaren att antingen sälja marken eller arrendera ut den som tillskottsmark. Ett ytterligare motiv för att en vanhävdslag- stiftning kan göras rationaliseringsfrämjande utan att särskilda ersättningsregler införs är lantbruksnämndernas möjligheter att inköpa mark. Jordlagsutredningen förutsätter att, i sådana fall där en markägare anses böra tvingas att bruka ett område med hänsyn till ett allmänt rationaliseringsintresse av att marken hålls öppen, lantbruksnämnden ock- så är redo att inlösa marken om detta på— fordras av markägaren. Slutligen må fram- hållas, att det inte kan bli fråga om att ålägga någon att sätta annat än jord i hävd. Av skäl, som närmare utvecklas i kapitel 6, föreslår nämligen utredningen att lagen inte skall omfatta byggnader.
Ytterligare en fråga som är väsentlig i detta sammanhang är huruvida jordlagsut- redningens tanke, att en jordägare skall sälja ett jordområde för rationaliseringsändamål i sådana fall där han på grund av vanhävds- lagen kan tvingas till en olönsam brukning, överensstämmer med gällande jorddelnings- lagstiftning. Vid en försäljning blir det ju merendels fråga om att avstycka marken för sammanläggning eller, när lantbruksnämn- den är köpare, till särskild fastighet i avvak- tan på att nämnden i sin tur säljer marken.
Villkoren för avstyckning i här åsyftade fall anges i 19 kapitlet jorddelningslagen. Av intresse är främst det s.k. allmänna lämplighetskravet i 2 ä och de särskilda reg- lerna i 3 5 om hänsynstagande till jord- bruksnäringens intressen. I fråga om till- lämpningen är att beakta att syftet med änd- ring av fastighetsindelningen i ovan beskriv- na situationer är att emå en förbättring ur jordbruksrationaliseringens synvinkel. Den lämplighetsbedömning och den vägning mel- lan fördelar och olägenheter av ändringen,
som skall ske enligt nämnda lagrum, torde allmänt sett leda till samma resultat som den inom lantbruksnämnden gjorda bedömning- en av den lämpliga markanvändningen. Så- vitt jordlagsutredningen förstår bör bestäm- melsen inte innebära något hinder att för avyttring avskilja ett inägoområde som äga- ren eljest skulle överföra till skogsmark om avstyckningen på grund av områdets läge och beskaffenhet är önskvärd och lämplig från allmän synpunkt. Svårigheter torde sna- rare uppkomma på grund av bestämmelsen i andra stycket av 3 5 1 mom. Enligt denna bestämmelse skall det i ort, där det i all- mänhet på grund av natur- och näringsför- hållandena förutsätts att jordbruksfastighet, som ej är att hänföra till stödjordbruk, har skog till husbehov eller eljest såsom stöd åt jordbruket, anses såsom menligt för jord- bruksnäringen att skogsmark skiljs från od- lad jord, om skogsmarken inte läggs till jord- bruksfastighet eller med hänsyn till skogs- tillgången i orten inte behöver behållas vid jordbruket därstädes.
Tillämpningen av denna bestämmelse aktualiserades i samband med att 1925 års bolagsförbudslag och 1955 års jordförvärvs- lag sammanfördes till en lag. I en departe- mentspromemoria som låg till grund för propositionen tog departementschefen upp frågan om tredje stycket av 19 kapitlet 3 & 1 mom. Enligt detta lagrum utgjorde be- stämmelserna i första momentet inte något hinder mot avstyckning av skogsmark i en- lighet med tillstånd som Kungl. Maj:t med— delat enligt bolagsförbudslagen. Denna un- dantagsbestämmelse hade tillkommit för att undanröja en viss motsättning som eljest skulle råda mellan jorddelningslagen och bolagsförbudslagen beträffande möjligheten att skilja skogsmark från odlad jord.
I departementspromemorian uttalades den meningen — till vilken departementschefen anslöt sig i propositionen och som sedan blev riksdagens beslut — att 19 kapitlet 3 ä 1 mom. tredje stycket jorddelningslagen kun- de upphävas. Såsom motiv anfördes det för— hållandet, att överlantmätaren regelmässigt medverkade vid den jordpolitiska bedöm— ningen när lantbruksnämnd eller högre myn-
dighet gav tillstånd till förvärv av fastig- hetsdel. I det efterföljande avstyckningsären- det funnes därför sällan anledning för för- rättningsmannen att inlåta sig på motsva- rande prövning. Bestämmelserna i lagrum- met torde med andra ord knappast kunna utgöra något reellt hinder mot avstyckning i dylikt fall.
Enligt jordlagsutredningen bör samma uppfattning kunna göras gällande vid sam- ordningen av en vanhävdslag med jorddel- ningslagen. Överlantmätaren är självskriven ledamot av lantbruksnämndens strukturde- legation och därmed delaktig i flertalet be- slut rörande vanhävdsärenden. Det behöver därför knappast befaras att jorddelningsla- gens bestämmelser skall komma att hindra avstyckning i fall som här avses.
6. J ordhävdslagens omfattning
6.1. Omfattningen med hänsyn till ägoslag
Den nuvarande uppsiktslagen gäller odlad jord och byggnader. Det har ibland rått tve- kan huruvida begreppet odlad jord skall omfatta inte bara åker utan även betesmark. Lantbruksstyrelsen, som har behandlat spörsmålet i sitt betänkande, anser att det rent språkligt icke synes möjligt att till od- lad jord hänföra sådan betesmark, som inte alls eller enbart i begränsad omfattning va- rit föremål för kulturåtgärder. Lagens inne- börd torde också i allmänhet ha ansetts vara den, att till odlad jord skall hänföras »- förutom åkermark — enbart sådan betes- mark som en gång varit lagd under plog.
Med hänsyn till frågans betydelse för räckvidden av jordhävdslagen har jordlags- utredningen funnit anledning att närmare söka klarlägga innebörden av förekomman- de ägoslagsbeteckningar. Därvid har fram- kommit att begreppen åker, kultiverad be- tesmark och naturlig äng kan ha olika be- tydelse i olika sammanhang.
På den blankett för insamling av upp- gifter, som användes vid 1966 års jord- bruksräkning, definierades de skilda ägo- slagen på följande sätt. Som åker skulle redovisas mark, som lagts under plog och nyttjades för växtodling (även fältmässiga odlingar av köksväxter, frukt och bär). Till åker skulle däremot inte räknas mångåriga slåtter- och betesvallar, vilka utnyttjades endast undantagsvis eller som inte vänta-
des bli plöjda på nytt. Kultiverad betesmark definierades som gräsbärande mark vilken används för bete och förbättrats genom röjning, bearbetning med redskap, gödsling eller insådd med vallväxter samt sådan gräsbärande mark, som tidigare varit åker och utnyttjades som bete. Därutöver inför- des en ny markkategori, annan gräsbärande mark. Därmed avsågs dels gräsbärande mark, som ej kunde hänföras till åker eller kultiverad betesmark såsom bl. a. betes- och slåtterängar, strand- och hagmarksbeten dels ock tidigare åker, om den inte an- vänds till bete eller för skogsändamål. Som skogsmark slutligen skulle vid jord- bruksräkningen betraktas mark som an- tingen vore skogbärande eller skulle kunna göras skogbärande utan mera omfattande grundförbättringar och ej kunde hänföras till åker, tomt och trädgård, kultiverad be- tesmark eller annan gräsbärande mark.
I statens jordbruksnämnds cirkulär 40/ 1966 rörande skördeskadeersättningar och skördeskadebidrag användes samma åker- begrepp som vid 1966 års jordbruksräk- ning.
Ett i flertalet län viktigt kunskapsunder- lag vad gäller markens fördelning på skilda ägoslag är den ekonomiska kartan. Åkern är på denna angiven med särskild färg. I de arbetsföreskrifter för ekonomiska och topografiska kartorna, som rikets allmän- na kartverk utgivit till ledning för kart- arbetet, finns inte närmare angivet vilken
mark som skall ges åkerbeteckning. Där- emot uttalas, att mark som varit åker men numera huvudsakligen används såsom be- tesmark (betesåker) likväl skall redovisas som åker men förses med ett särskilt tec- ken (betestecken). Åker, som definitivt ut- lagts till hagmarksbete eller skogsmark, skall inte redovisas särskilt.
En annan viktig källa för kunskapen om förekommande ägoslag är de längder, som upprättas vid de allmänna fastighetstaxe- ringarna. Vid 1965 års allmänna fastighets- taxering har åkerjorden åsatts särskilt värde medan ängs- och betesmark sammanförts till ett värde. Vad som skulle hänföras till de olika ägoslagen angavs på själva dekla- rationsblanketten. Såsom åker skulle upp- ges all mark, som lagts under plog och inte var att hänföra till trädgård. Till åker skulle även räknas mångåriga vallar. Denna de- finition på åker sammanfaller med den som tillämpades vid 1956 års jordbruks- räkning men som successivt skärpts vid se- nare räkningar. Till tomt räknades den mark, som användes till byggnadsplats, gårdsplan och dylikt, samt till trädgård så- dan mark som användes till köksväxtod- ling, fruktträdgård, prydnadsträdgård eller parkanläggning. Med ängs- och betesmark avsågs sådan gräsbärande mark som, utan att marken varit uppbruten till åker, an- vänds för bete eller slåtter. Ägoslagsgrup- pen omfattar sålunda inte kultiverad betes- mark på mark som tidigare varit åker. Den- na bör vid fastighetstaxeringen ha redovisats som åker. Ej heller ingår all mark som vid jordbruksräkningen hänförts till »annan gräsbärande mark.» Skogsmark var all inte odlad mark, som, vare sig den för tillfäl- let var skogbärande eller inte, var lämp- lig för skogsproduktion. Uppgift begärdes även om hur stor del av den uppgivna arealen skogsmark som utgjordes av s.k. hagmark. Till sådan mark skulle hänföras skogsmark med glesa och ojämna bestånd på vilken merendels fanns en inte obetyd- lig, vanligen till betning utnyttjad gräs- produktion. Hade väsentliga åtgärder vid- tagits för betes förbättrande, skulle sådan hagmark emellertid hänföras till ängs- och
Såsom framgår av det sagda skiljer sig anvisningarna för 1965 års allmänna fas- tighetstaxering från anvisningarna för 1966 års jordbruksräkning. Vid fastighetstaxe- ringen skulle mångåriga vallar hänföras till åker, vilket däremot inte var fallet vid jordbruksräkningen. Åkerbegreppet vid 1965 års allmänna fastighetstaxering var därför vidare än det som gällde vid 1966 års jordbruksräkning. Förhållandet torde också vara en av orsakerna till att fastig- hetstaxeringslängden för år 1965 redovisar en betydligt större åkerareal än jordbruks- räkningen. Fastighetstaxeringens åkerareal är ca 3,3 milj. ha och jordbruksräkningens endast ca 3,0 milj. ha.
Såsom tidigare framhållits kan rationella jordbruksföretag alltefter driftens inrikt- ning och intensitet väntas få en olikartad utformning såväl vad gäller omfattningen av den för produktionen nödvändiga mar- ken som dennas fördelning på skilda ägo- slag. För ett på animalieproduktion inrik- tat företag är tillgången på betesmark ofta betydelsefull. Av sammanställningen i ta- bell 2 i kapitel 3 framgår också att före- komsten av kultiverad betesmark är rätt betydande. Värdet av dylika marker torde ej heller komma att minska vid en fortsatt rationalisering eftersom de, genom en lämp- lig ekonomisk avvägning av insatserna, kan, alltefter behovet i det enskilda fallet, inpas- sas såväl i en intensivt som i en mera ex- tensivt inriktad animalieproduktion. Vid en intensiv driftsform är det möjligt att genom gödsling frambringa en hög och varaktig betesavkastning. Vid en mera extensiv form kan man med begränsade insatser få ett billigt foder. I båda fallen kan det vara fråga om en i hög grad rationell drift.
Med tanke på sådana fall, där kultiverad betesmark behövs för att bygga upp ratio- nella företag bör jordhävdslagen därför ge möjligheter att för fortsatt foderproduktion trygga fortbeståndet av även sådan mark.
Det torde också finnas anledning att i detta sammanhang erinra om det i kapitel 4 såsom motiv för en fortsatt vanhävdslag- stiftning anförda förhållandet att en stark
minskning av den odlade jorden inom en bygd kan, även om den i och för sig inne- bär en utveckling mot rationella företag, dock bli rationaliseringshämmande därige- nom att antalet företag på platsen blir för litet. Vad i det sammanhanget sagts om odlad jord avser givetvis inte blott åker utan även kultiverad betesmark.
Jordlagsutredningen anser med hänsyn till det sagda, att jordhävdslagen bör avse förutom åker även sådan betesmark som varit föremål för något slag av kultivering. Som en sammanfattande benämning i lag- texten föreslår utredningen uttrycket »od- lad jord», vilket begrepp förekommer även i gällande lag ehuru i en mera inskränkt be- märkelse. Det må understrykas att utvidg- ningen uteslutande har ett rationaliserings- befrämjande syfte. Det kan sålunda inte bli fråga om att skydda andra betesmarker än sådana som verkligen kan inpassas i ratio- nella företag.
6.2. Omfattningen med hänsyn till taxe- ringsnatur och areal
Uppsiktslagen avser brukningsdel som om- fattar odlad jord till en vidd överstigande två hektar. Med brukningsdel avses härvid fast egendom som nyttjas för jordbruks- produktion, oavsett om den är taxerad som »jordbruksfastighet» eller som »annan fas- tighet». Lantbruksstyrelsen har uttryckt in- nebörden på det sättet, att uppsiktslagen endast bör äga tillämpning på bruknings- enheter, som används för jordbruk i egent- lig mening. Jordlagsutredningen har fun- nit anledning undersöka huruvida inte den nya lagen lämpligen skulle i överensstäm- melse med jordförvärvslagen kunna be- gränsas till som »jordbruksfastighet» taxe- rad egendom.
Enligt 7 5 kommunalskattelagen skall fastighet taxeras såsom »jordbruksfastighet» då den används för jordbruk eller skogs- bruk och såsom »annan fastighet», då den används för annat ändamål. Används fas- tighet delvis för jordbruk eller skogsbruk och delvis för annat ändamål, skall den del som används för jordbruk eller skogsbruk,
med därtill hörande byggnader och inrätt- ningar, taxeras som »jordbruksfastighet» och den del, som används för annat ända- mål, med därtill hörande byggnader och inrättningar, såsom »annan fastighet». Fas- tighet, som ligger oanvänd, skall taxeras så- som »jordbruksfastighet», såframt den ej påtagligen är avsedd att användas för an— nat ändamål än jordbruk eller skogsbruk. Av lagrummet framgår vidare att jämväl binäring till jordbruk inbegrips under jord- bruk. I länsstyrelsens anvisningar till led- ning för taxeringsarbetet brukar inskärpas vikten av att bestämmelserna tillämpas nog- grant av orsak bl. a. att jordförvärvslagen anknyter till fastigheternas taxeringsnatur. Vid 1965 års allmänna fastighetstaxering blev totalt ca 385 000 taxeringsenheter med en sammanlagd areal av 38,4 milj. ha taxe— rade såsom »jordbruksfastighet». ÄgOSlags- fördelningen är ca 3,3 milj. ha åker, 0,1 milj. ha tomt och trädgård, 0,6 milj. ha ängs- och betesmark, 22,6 milj. ha skogs— mark och 11,7 milj. ha övrig mark.
I föregående avsnitt av detta kapitel har utredningen jämfört den i 1965 års fastig- hetstaxeringslängd redovisade åkerarealen med den som framkommit vid 1966 års jordbruksräkning. Av jämförelsen framgår att den förra arealen är omkring 0,3 milj. ha större. Såsom utredningen också fram- hållit beror skillnaden delvis på avvikelser beträffande definitionen av begreppet åker i de båda fallen. Jämförelsen ger dock det bestämda intrycket att den allt övervägande delen av den mark, som kan ha intresse för fortsatt jordbruksproduktion, ingår i som »jordbruksfastighet» taxerad egendom. En begränsning av jordhävdslagen till att en- bart omfatta sådan egendom torde därför inte behöva minska den med lagen åsyftade effekten att främja uppbyggandet av ratio- nella företag och skydda resultatet av ratio— naliseringsinsatserna.
Att från lagtillämpningen utesluta såsom »annan fastighet» taxerad egendom medför vissa fördelar. Bl.a. nås identitet mellan ämnesområdena för jordhävdslagen och jordförvärvslagen . Vidare erhålles en na- turlig avgränsning mot mark, som används
för annat ändamål än jord- eller skogsbruk och som på grund därav redovisats som »annan fastighet».
Jordlagsutredningen har vid sitt övervä— gande av möjligheterna att begränsa jord- hävdslagen till att omfatta endast som »jordbruksfastighet» taxerad egendom stan- nat för att förorda en sådan begränsning.
Såsom angavs inledningsvis gäller upp- siktslagen för brukningsdel med odlad jord som överstiger två hektar. Gränsen är den- samma för jordvanhävd och byggnadsvan— hävd. Lantbruksstyrelsen behandlade i sitt betänkande ingående frågan om uppsikts- lagens lämpliga omfattning med hänsyn till brukningsenheternas storlek. Man fann därvid att det kunde anses motiverat att skilja den del av uppsikten som gällde själ- va jorden från den som avsåg byggnaderna.
Den hittillsvarande strukturutvecklingen har lett till att ett betydande antal mindre brukningsenheter överförts till skogsmark eller lämnats obrukade. Den om möjligt snabbare utveckling, som kan emotses i fortsättningen mot en koncentration av jordbruksproduktionen till områden med särskilt gynnsamma förutsättningar för jordbruk, kommer att öka detta bortfall så- väl antalsmässigt som i fråga om storleken på den enskilda brukningsenheten. Under sådana förhållanden kan naturligtvis en låg arealgräns såtillvida medföra nackdelar att uppsiktsorganen kan komma att belastas med anmälningar om hävdebrister som är fullt godtagbara ur jordbrukspolitisk syn- punkt. Dessa nackdelar bör dock inte över- drivas. Lantbruksnämnderna torde, av 10- kal erfarenhet och med ledning av invente- ringar som gjorts såväl översiktligt som mera detaljerat i skilda planeringssamman- hang, kunna bedöma fallen utan alltför om- fattande undersökningar. Särskilt gäller detta i sådana delar av landet där man kan räkna med att hela bygder upphör som jordbruk. Jordlagsutredningen finner därför att några besvärande konsekvenser inte skulle behöva uppkomma av att den nuva- rande arealgränsen toges bort. Begränsas lagen, i enlighet med utredningens förslag, till endast som »jordbruksfastighet» taxe-
rad egendom, innebär redan detta att många av de minsta enheterna faller bort.
Ett skäl för att ta bort arealgränsen utgör det väsentliga av jordlagsutredningen vid flera tillfällen understrukna intresset av att jordhävdslagen bör vara ett medel för att främja utvecklingen mot rationella företag. Såsom visats i kaptel 3 ingår närmare 25 % av de marker som betecknas som godarta- de, välbelägna jordar lämpade för maskin- drift i brukningsenheter med mindre än 10 hektar åker. Med en arealgräns skulle många av dessa mindre enheter som är an- gelägna som tillskottsmark kunna falla utanför lagen. Med hänsyn till betydelsen av att jordbruk i fortsättningen drivs på jordar som har de bästa förutsättningarna för en rationell teknik skulle detta förhål- lande vara otillfredsställande. För ett bort- tagande av arealgränsen talar även ett rent arronderingsintresse. Utredningen tänker därvid på fall där ett samlat åkerkvarter är uppdelat i små lotter med skilda ägare. Är i sådana fall en eller annan ägare av sådana lotter ovillig att själv bruka sin mark eller att ställa den till förfogande för bruk- ning av annan, kan han hindra genomfö- randet av även mycket angelägna arronde- ringsförbättringar. Uppsiktslagens rationali- seringseffekt skulle minska om det stod ägaren fritt att lägga ner jordbruket på så- dana mindre skiften på grund av att fas- tigheten ligger under arealgränsen.
Jordlagsutredningen har i kapitlen 4 och 5 behandlat frågan om vanhävdslagstift- ningen som rationaliseringsinstrument. Den har därvid understrukit att alla resurser för en konstruktiv insats i rationaliseringsfräm- jande syfte bör tillvaratas. Då även fastig- heter med ringa areal odlad jord i vissa fall kan behövas i rationaliseringsprocessen har jordlagsutredningen funnit övervägande skäl tala för att arealgränsen — som redan nu kan sättas ur spel för vissa delar av Kopparbergs län — avskaffas helt och hål- let. Det är emellertid givet att myndighe- terna inte kommer att ingripa mot små brukningsenheter i andra fall än då detta motiveras av angelägna rationaliserings- intressen.
6.3. Omfattningen med hänsyn till bygg- nadsbestånd
Lantbruksstyrelsen ifrågasatte i sitt år 1956 avgivna betänkande inte behovet av en byggnadsuppsikt. Syftet med en uppsikt från det allmännas sida i fråga om byggna— derna borde enligt styrelsens mening främst vara att motverka sådan nedläggning av brukningsenheter och sådan sammanslag- ning av förut självständiga jordbruk till större enheter, som bedöms olämplig ur bygdens synpunkt.
Det må framhållas att befolkningspoli- tiska synpunkter på jordbruket som näring över huvud taget hade större relevans vid tiden för lantbruksstyrelsens översyn av uppsiktslagen än som numera är fallet. Ett synligt uttryck härför var som förut påpe- kats bestämmelsen i 1955 års jordförvärvs- lag rörande förvärvshinder vid fång, som medförde att var för sig bärkraftiga jord- bruk sammanfördes till en enhet. Bestäm- melsen återfinns inte i gällande lag. Intres- set för att medelst en uppsiktslag kunna hindra en alltför långt gående minskning av antalet självständiga jordbruksföretag sammanhängde även med uppfattningen om lagen som ett komplement till arrendelag- stiftningen.
Jordlagsutredningen har i kapitel 4 dis- kuterat behovet av en vanhävdslag med hänsyn till landsbygdens ekonomiska och sociala förhållanden. Utredningen fann därvid att syftet med en sådan lag inte bör vara att i största möjliga utsträckning söka bevara befintliga brukningsenheter. Tvärt- om bör lagen ges en sådan utformning, att bestämmelserna inte bara tillåter en struk- turomvandling mot färre företag utan även främjar en sådan utveckling. Utredningen är även av den meningen att uppsiktslagens krav på att byggnader i vissa fall skall vid- makthållas endast obetydligt kan ha mot- verkat utvecklingen mot större enheter. För att med en vanhävdslag kunna tillgodose befolkningspolitiska intressen skulle behö— vas en mera aktiv form av påtryckning än det indirekta medel som uppsiktslagen bju- der. En vanhävdslag är emellertid över hu-
vud taget inte påkallad av befolkningspoli- tiska eller sociala skäl. Vad nu sagts gäller intresset från allmän synpunkt att medelst bestämmelser om byggnadsuppsikt kunna påverka strukturutvecklingen i återhållande riktning. Från motsatt synpunkt kan na- turligtvis ifrågasättas om det kan finnas be- hov av sådana bestämmelser i syfte att på- skynda. denna utveckling.
Såväl i kapitel 4 som i kapitel 5 har jordlagsutredningen framhållit betydelsen av en vanhävdslag, som vid sidan av jord- förvärvslagen skulle kunna nyttjas i det primära syftet att främja strukturutveck- lingen inom jordbruket. Det allmänna bör sålunda enligt utredningens mening kunna kräva att marker, som behövs för att till- godose väsentliga rationaliseringsintressen hålls i hävd oavsett om den fastighet de tillhör är bärkraftig och oavsett om bruk- ningen av marken är förlustbringande för ägaren. Det är helt naturligt att struktur- utvecklingen i vissa fall skulle kunna yt- terligare påskyndas, om det vore möjligt att medelst bestämmelser om byggnadsupp- sikt ställa markägaren inför valet att an- tingen avhjälpa förekommande hävdebris- ter på byggnaderna eller också sälja mar- ken eller upplåta den för brukning till nå- gon granne. Enligt jordlagsutredningens mening bör det emellertid inte vara möjligt att tillämpa en vanhävdslag på detta sätt. Även om ingripanden i angivet syfte be- gränsades till fall där investeringen var lön- sam från ägarens synpunkt synes en sådan tillämpning av en vanhävdslag dock föga tilltalande redan av den anledningen att konsekvenserna av ett ingripande i fråga om byggnaderna regelmässigt är så mycket större än konsekvenserna av ett ingripande i fråga om jorden. Något behov av att för- stärka jordhävdslagens rationaliseringsef- fekt genom att ålägga ägaren att vidmakt- hålla byggnadsbeståndet torde ej heller fö— religga. Den skyldighet som lagen enligt ut- redningens förslag ålägger ägare av ange- lägen rationaliseringsmark att hålla denna i hävd synes tillräcklig som påtrycknings- medel.
Jordlagsutredningen har i kapitel 4 an-
fört skäl för en sådan utformning av jord- hävdslagen att ägaren kan hindras att lägga ner jordbruket på marker, som ingår i re- dan rationella företag eller i jordbruk som genom tekniskt och ekonomiskt rimliga ra- tionaliseringsåtgärder kan byggas upp till sådana företag. Några bestämmelser som på motsvarande sätt skyddar byggnadsbe- ståndet torde däremot knappast vara på- kallade. Man bör rimligen kunna räkna med att de investeringar som kan behövas för att på rationella företag bevara och ytterligare utveckla byggnadsbeståndet kom- mer att av markägaren anses tillräckligt lönsamma för att ligga i dennes eget in- tresse. Hans investeringsvilja torde också påverkas i positiv riktning av att han är förhindrad att lägga ner jordbruket på den odlade jorden i den mån denna fyller kra- vet på en rationell drift. Skulle han ändå låta byggnaderna förfalla, behöver detta inte leda till att jordbruket läggs ned. Kon- sekvensen blir i första hand att enheten berövas förutsättningen för att bestå som självständigt företag, vilket i sin tur bör leda till att strukturomvandlingen går ett steg längre på så sätt att enheten, trots att den i fråga om den odlade jordens omfång och beskaffenhet är rationell, ändå kommer att bli tillskottsmark. Mot en sådan utveck- ling finns inget hinder från jordbrukspoli- tisk synpunkt.
Jordlagsutredningen har också övervägt frågan huruvida en byggnadsuppsikt behövs för att det allmänna skall kunna påverka jordbrukets driftsformer. Lantbruksstyrel- sen behandlade frågan i sitt betänkande och framhöll därvid att, eftersom ekonomi- byggnaderna representerar en mycket stor del av de totala investeringarna och det är ägaren själv som får bära risken av en fel- bedömning, statsmakterna inte utan mycket starka skäl bör söka påtvinga en jordbru- kare en viss driftsinriktning genom före- skrifter i fråga om byggnadernas beskaf- fenhet. Jordlagsutredningen delar denna uppfattning. Med hänsyn till den nuvaran- de snabba utvecklingen med krav på stän- dig anpassning av driften till vad som lö- nar sig är det numera än svårare att bedö-
ma vad som är riktigt och inte riktigt i frå- ga om investeringar i jordbruket.
Den praktiskt taget enda situation, där det skulle kunna ifrågasättas att ingripa mot byggnadsvanhävd för att påverka jord- brukets driftsformer var enligt lantbruks- styrelsens uppfattning den som föreligger, när valet står mellan kreaturslös och inte kreaturslös jordbruksdrift. Det må fram- hållas att vid tiden för lantbruksstyrelsens översyn frågan om kreatur eller inte krea- tur i huvudsak var en fråga om mjölkpro- duktion eller enbart växtodling. Den förda diskussionen rör sig också helt om mjölk- försörjningen. Styrelsen ansåg att tre skäl kunde åberopas som motiv för att det all- männa genom byggnadsingripanden skulle söka påverka mjölkproduktionen; det första var att trygga försörjningen med mjölk och mejeriprodukter, det andra var att man borde tillvarata de fördelar som kreaturs- skötseln innebar för markvården och det tredje ett befolkningspolitiskt önskemål att bevara ett lämpligt antal brukningsenheter i en bygd.
Det sistnämnda skälet kan, såsom fram- hållits ovan, inte längre åberopas som mo- tiv över huvud taget för en vanhävdslag. Markvårdsproblemet har behandlats i den allmänna motiveringen i kapitel 4. På där anförda skäl anser utredningen att proble- met för närvarande inte kan anses så all- varligt att det i och för sig motiverar sär- skilda vanhävdsbestämmelser. Det tredje av lantbruksstyrelsen granskade motivet för bestämmelser om byggnadsvanhävd, näm— ligen behovet av att trygga försörjningen med mjölk och mejeriprodukter, har jord— lagsutredningen däremot inte behandlat ti- digare. I denna fråga må anföras följande.
Mjölkproduktionen har minskat så gott som oavbrutet under de senaste femton åren. Detsamma är förhållandet med ko- antalet och antalet mjölkleverantörer. Av— kastningen per ko har däremot ökat, vilket också medfört att den totala mjölkinväg— ningen per producent har stigit. Trots pro- duktionsminskningen överstiger mängden mjölk fortfarande den inhemska efterfrå- gan. Av intresse är också mjölkproduktio-
nens fördelning på olika storleksgrupper av jordbruk. Jämförelser mellan olika år visar en stigande andel för grupperna 20—30, 30—50 och 50—100 ha och en sjunkande andel för de lägsta och högsta storleks- grupperna.
Utvecklingen har lett till att ett betydan- de antal jordbruk numera drivs utan nöt- kreatur. År 1966 var andelen sådana en- heter 24 % i hela landet, 24 % i södra och mellersta Sveriges slättbygder, 18 % i södra och mellersta Sveriges skogs- och dalbygd och 35 % i norra Sverige. I första hand är det de minsta och de största en- heterna som drivs utan djur. Beträffande de förra torde kreaturslösheten i allmänhet vara ett tecken på att fastigheten är på väg att upphöra som självständigt företag.
I propositionen angående riktlinjerna för jordbrukspolitiken m.m. ansluter sig de- partementschefen till jordbruksutredning- ens förslag att man på sikt bör eftersträva en anpassning av produktionen till efter- frågan. En sådan anpassning kommer med all sannolikhet att leda till en ytterligare minskning av antalet besättningar. En prognos som gjorts av Svenska Mejeriernas Riksförening visar för åren 1970 och 1975 ett koantal om 860 000 respektive 680000 och ett antal leverantörer om 103 000 re- spektive 70 000. En sådan utveckling skulle alltså innebära en minskning av antalet mjölkkobesättningar under de närmaste tio åren till mindre än hälften av det nuvaran- de antalet. Samtidigt ökar mjölkinvägning- en per producent beroende på förbättringar inom djurmaterialet men också på att de enskilda besättningarna förstoras. Utveck- lingen mot större besättningar har hittills inte varit påfallande stark. Ett uttryck för att den dock pågår är bl. a. en uppgift som varit synlig i fackpressen att 40 % av de år 1966 nyuppförda ladugårdarna ger plats åt mer än 30 kor. Djurstallarna på mjölk- producerande KR-jordbruk har dimensio- nerats för mellan 35—60 kor.
Med hänsyn till den pågående utveck- lingen finns det enligt jordlagsutredningens mening inte längre behov av vanhävdsbe- stämmelser avseende byggnader med hän-
syn till mjölkförsörjningen. En brukare som har en för animalieproduktion lämpad företagsenhet och som finner det förenligt med sitt intresse att satsa på mjölkkor tor- de också vara angelägen att tillgodose be- hovet av byggnader och andra anordning- ar i sådan omfattning och på sådant sätt att han uppnår bästa ekonomiska resultat.
Vad beträffar andra animalieprodukter än mjölk såsom fläsk och ägg finns även en klar tendens mot större besättningar. Denna trend väntas bestå och måhända förstärkas genom den möjlighet som nu- mera finns att ge statligt stöd även till pro- duktion i industriell skala. Jordlagsutred- ningen har inte heller funnit motiv för att låta jordhävdslagen omfatta byggnader som hör samman med dessa två produktions- grenar.
Av det sagda framgår sammanfattnings- vis att det inte längre finns behov av en byggnadsuppsikt. Det väsentliga är att man kan skydda den för rationell brukning äg- nade jorden från vanhävd. Intresset av att vidmakthålla de byggnader, som behövs för att på ett ekonomiskt sätt utnyttja de are- ella produktionsförutsättningarna, torde vara så väsentligt för ägaren att det inte skall behövas särskilda tvångsbestämmelser med hänsyn till det allmännas intresse.
6.4. Avgränsningen mot byggnads— och fas- tighetsbildningslagstiftningen
Jordlagsutredningen har i kapitel 4 behand- lat markbehovet för bebyggelseändamål och därvid uttalat den meningen att avvägning- en mellan exploaterings- och jordbruksin- tressena kommer att inom vissa delar av landet tilldra sig ökad uppmärksamhet. An- svaret för att denna avvägning sker på ett ur allmän synpunkt godtagbart sätt kan emellertid inte läggas på jordhävdslagen. I denna synes därför böra intas bestämmel- ser som från lagtillämpningen utesluter så— dan mark som är avsedd för annat ända- mål än jordbruk.
Redan det förhållandet att lagen föreslås
omfatta endast som »jordbruksfastighet» taxerad egendom medför en begränsning i angivet hänseende. Anledningen till att en fastighet övergår från »jordbruksfastighet» till »annan fastighet» är nämligen i många fall att bebyggelse är omedelbart förestå- ende. Att uppehålla krav på att jordbruket vidmakthålls på en sådan fastighet är inte angeläget från allmän synpunkt. För att yt- terligare understryka gränsen mot bebyg- gelsemark förordar jordlagsutredningen att i jordhävdslagen intas en bestämmelse om att ingripande enligt lagen inte får ske i fråga om mark som ingår i stadsplan eller enligt byggnadsplan, fastställd efter den 1 januari 1948, är avsedd för annat ändamål än jordbruk. Vidare förordar utredningen att från lagen undantas fastighet, som ge- nom avstyckning bildats för annat ändamål än jordbruk och därefter inte undergått taxering. Båda undantagen har motsvarig- heter i 1 5 andra stycket 8 och 9.
De argument som jordlagsutredningen anförde till stöd härför i sitt betänkande (1961: 49) med förslag till ny jordförvärvs- lag m.m. synes giltiga även för jordhävds- lagens vidkommande. Bl. a. erinrade utred- ningen om att byggnadsplan endast får avse bebyggelse som kan väntas uppkomma inom nära förestående tid. Vid upprättande av byggnadsplan skall vidare tillses, att be- drivandet av jordbruk inte onödigtvis hind- ras eller försvåras. Vad beträffar undanta- get område som avstyckats för annat än- damål än jordbruk erinrade utredningen om att vid avstyckningsförrättning alltid skall utredas för vilket ändamål envar av brukningsdelama är avsedd. Vidare sker därvid en jordpolitisk prövning enligt be— stämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen.
Med den av jordlagsutredningen föreslag- na gränsen för jordhävdslagen mot mark som är avsedd för annat ändamål än jord- bruk kan det endast i undantagsfall bli frå- ga om att bedöma huruvida bebyggelse av odlad jord bör föranleda ingripande enligt lagen. Möjligheten att ingripa torde få be- tydelse där bebyggelse på ett mindre skifte inom ett åkerområde med god fältform skulle hindra en strukturrationalisering.
6.5. Omfattningen med hänsyn till skilda ägargrapper
Jordlagsutredningen har även övervägt vil- ken omfattning lagen bör ha med hänsyn till skilda grupper av markägare. Den nu- varande uppsiktslagen gäller alla ägarekate- gorier med undantag för kronan. Utred- ningen har inte funnit anledning att ge den nya lagen en annan omfattning. Den struk- turutveckling som skall kunna främjas med stöd av lagen är givetvis lika angelägen för alla ägarekategorier. Att statens mark trots detta bör hållas utanför lagen sammanhäng- er med att det varken är lämpligt eller be- hövligt att gentemot staten tillämpa van- hävdslagstiftningens speciella procedur. Det ligger i sakens natur att erforderligt samråd sker mellan lantbruksnämnderna och andra organ som förvaltar statlig egendom.
7. Beslutsförfarandet
Enligt uppsiktslagen föreligger vanhävd om jordbruket är så vanskött, att dess vidmakt- hållande äventyras eller att för jordbruket erforderliga byggnader bortförs eller lämnas utan nödigt underhåll. Från detta vanhävds- begrepp görs väsentliga undantag. Sålunda skall enligt 2 & till vanhävd inte hänföras nedläggande av jordbruk på brukningsdel eller del därav, om med hänsyn till jordens naturliga beskaffenhet och belägenhet samt övriga omständigheter det måste anses olämpligt att där driva varaktigt jordbruk. Även i fråga om byggnadsvanhävd stadgas undantag.
Med hänsyn till den eftersträvade lokali- seringen av jordbruket till mark som ger förutsättningar för en rationell teknik och till jordbruksföretag som ger skälig lön- samhet har jordlagsutredningen funnit moti- verat att ge jordhävdslagen en annan inrikt- ning än gällande uppsiktslag. Enligt utred- ningens uppfattning bör lagen i princip till- låta att jordbruk läggs ned. Endast i fall där en nedläggning strider mot vissa uttryckli- gen angivna allmänna intressen bör möjlig- het föreligga för det allmänna att ingripa. I överensstämmelse med denna uppfattning är jordhävdslagen inte någon uppsiktslag i den meningen att det åligger en tillsynsmyn- dighet att kontinuerligt bevaka att jord hålls i hävd. Lagen är i stället att fatta som ett instrument bland andra i myndigheternas rationaliseringsverksamhet.
Med hänsyn till den överensstämmelse
som sålunda råder mellan jordhävdslagen och jordförvärvslagen synes det naturligt att man också har samma beslutsordning i de båda lagarna. Den nuvarande ordningen en- ligt vilken vissa beslutsfunktioner tillkom— mer länsstyrelsen är även omständlig och tidskrävande. Jordlagsutredningen förordar därför att förelägganden enligt jordhävdsla- gen skall ges av lantbruksnämnd och att talan mot lantbruksnämndens beslut skall föras genom besvär hos lantbruksstyrelsen. Mot styrelsens beslut bör besvär kunna an— föras hos Kungl. Maj:t.
I fråga om de medel, som bör användas för att få vanhävd avhjälpt, bör man givetvis eftersträva en godvillig överenskommelse med markens innehavare. Erfarenheten vi- sar också att man i rationaliseringsverksam- heten kan nå goda resultat genom att ge markägaren alternativa förslag. Där godvil- lig överenskommelse inte leder till målet bör dock lantbruksnämnden ha möjlighet att förelägga markinnehavaren att vidtaga erforderliga åtgärder för att avhjälpa bris- terna.
Jordlagsutredningen har emellertid funnit att lagen utöver förelägganden av sagda in- nebörd bör lämna lantbruksnämnden ett än- nu effektivare medel för att hindra jordäga- re från att fullfölja en planerad eller redan påbörjad matjordstäkt. Erfarenheten har nämligen visat att en lantbruksnämnd efter inkommen anmälan om att sådan täkt pågår ofta inte ens hinner inleda förhandlingar
med den ansvarige innan jorden är borta. Med nu tillgängliga maskinella hjälpmedel kan betydande arealer skövlas på kort tid. Likaså har det ofta visat sig svårt att förmå vederbörande att frivilligt upphöra med en inkomstbringande och kanske kontrakterad jordkörning. Sedan jorden väl bortförts är det i många fall nästan omöjligt att återställa hävden i ens tillnärmelsevis samma skick som tidigare. Jordlagsutredningen förordar därför att lantbruksnämnderna får befogen- het att under vissa förutsättningar meddela förbud mot matjordstäkt redan innan täk- ten påbörjats.
8. Anmärkningar till lagförslagets särskilda paragrafer
Lagens rubrik
Liksom den till syftet närbesläktade jordför- värvslagen bör den föreslagna lagen få en lätthanterlig benämning. Utredningen har stannat för ordet >>jordhävdslag» såsom en lämplig rubrik.
] 5
Denna paragraf innehåller lagens grund- läggande bestämmelse. Rörande motiven hänvisas till kapitlen 4—7.
De alternativa förutsättningarna för ingri- pande enligt 1 5 har utformats i anslutning till ordalagen i 4 å andra stycket 3 och 6 & jordförvärvslagen respektive 5 & samma lag.
2 5 Paragrafen har viss motsvarighet i l å andra stycket uppsiktslagen. Rörande moti- ven hänvisas till sid 49.
3 5
Paragrafen har motsvarighet i 2 & tredje stycket uppsiktslagen. 4 5
Paragrafen saknar motsvarighet i gällande lag. Rörande motiven hänvisas till sid 59— 60. 5 5
Första och andra styckena torde jämföras med 3, 8 och 9 Så uppsiktslagen. Den som
förelagts viss åtgärd för att återställa hävd måste fullgöra sin skyldighet även om han sedermera frånträtt egendomen, och den ak- tuella innehavaren — vare sig han är ägare eller arrendator — måste finna sig i detta.
Tredje stycket är i det närmaste likaly- dande med 7 & andra stycket jordförvärvs- lagen.
65
Paragrafen är utformad i nära anslutning till 15 & jordförvärvslagen.
7å
Samtliga punkter har motsvarighet i 1 & jordförvärvslagen. Rörande motiven hänvi- sas till kapitel 6.
KUNGL. BIBL.. 2 (] JUN 1968 srocwHiM
-. [
Nordisk udredningsserie (Nu) 1968
Kronologisk förteckning
1. Nordisk patenttäd. Tredje instans i patentseker. 4. Kopenhavns lufthavns framtid.
Statens offentliga utredningar 139678
Systematisk förteckning
Justitiede'pertementet Handläggninge'n nveåkerhetsfrå " or. [4] . Trafikmålekommitténe betänken' _e utkommer senare. [1,9]
Fö rsva red epa rtementet Ekonomisystem för försvaret. &] Ekonomisystem för försvaret.- iheng. [2] Säkerhetspolitik och föreversutgifter. .[1.0.]
Socieldepartementet Pensionstillekott m.m. [21]
Kommunik-ationsdepertementet
Allmänna väger. [17] Parkering. [18]
Finansdepartementet
Koncentrationsutredningen. ||. Kreditmarknadens struktur och funktionssätt. [3] III. Industrin! s_trukturoch konkurrens- förh'ålla'nden. [5] IV. ,,Strukuiru'tvecklljng och konkurrens inom handeln. [6] V. Agande och inflytande inom det pri- vata näringslivet. [7]. . Upphandling av byggnader. Del I. Formerna. [20]
Utbildningsdepertementet .
1958 års utredning kyrka-stat: Xl. Svenska kyrkan och staten. '[11] 4 , Förvaltningen av kyrklig, jord 'm. m. [12] Skolbokeleveraneet. [ll 4] ,, ' Mueikutbildning i Sverige. [15]
Jordbruksdepertementet Skogsbrukets plenli nin strå or. [8 Virkeebelenser1967.g%9] g ' 0 ] Fritidsfisket. [13]
Renniringen | Sverige. [16] Jerdhävdslag. [22]
KUNGL. E lBL.
2 [| JUN l968
STC-C- N L M
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarna: nummer | den kronologiska förteckningen. K L Beckmans Tryckerier AB 1968