SOU 1972:90
Industriutveckling och utvecklingssamarbete
N 4-0 (;(
oå (-
— CU ."
&( &. IOTQ'
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013
Statens offentliga utredningar SOU 1972:90 Utrikesdepartementet
Industriutveckling och utvecklingssamarbete
Betänkande angivet av Industribiståndsutredningen Stockholm 1972
'Till Statsrådet och chefen för utrikesdepartementet
IKungl. Maj:t bemyndigade den 23 juli 1971 dåvarande (chefen för utrikesdepartementet, statsrådet Torsten iNilsson, att tillkalla en utredning med uppdrag att iföreta en översyn av svenska bilaterala åtgärder ägnade zatt främja u-ländernas industrialisering.
Till ledamöter i utredningen utsågs den 26 juli 1971 statssekreteraren i industridepartementet Hans Lund— ström, tillika ordförande, departementsrådet i utrikes- cdepartementet Lars Anell, kanslirådet i handelsdepar— wementet Sven Erik Beckius samt avdelningschefen i styrelsen för internationell utveckling Gösta Edgren.
(Utredningens huvudsekreterare har fr.o.m. ded 15 no— tvember 1971 varit fil.dr. Arne Gabrielsson och biträ— dande sekreterare fr.o.m. den 15 december 1971 byrå- direktören Ulf Svidén.
Till utredningen har som experter knutits departements- rådet i utrikesdepartementet Lars Kalderén och tekno— Hogie licentiat Karl—Henrik Pettersson, industridepar- &ementet.
wtredningen har arbetat under namnet industribistånds- utredningen.
XVid framtagningen av material och i samband med studiet av ämnesområdet har utredningen erhållit värdefull nnedverkan från olika departement, myndigheter, organi— sationer och enskilda personer. Sålunda har fil.kand. Peter Svedberg, nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet, utfört en studie om utländska äirekta investeringar i u—länderna. Konsulten Tor Lindqvist har gjort dels en utredning om den svenska industrins u-landsetableringar, dels en intervjuunder- sökning rörande industrins inställning till investe— ringsgarantisystemet. Ombudsmannen jur.kand. Jan Orrenius, Statsföretag AB, har för utredningens räk— ming gjort en studie av investeringsgarantisystemet. (Utredningen har vidare för olika arbetsuppgifter an— litat tjänstemän i styrelsen för internationell utveck—
veckling (SIDA), bl.a. avdelningsdirektören Lars Eken— gren samt byrådirektörerna Lars Berggren och Jan Ceder— gren.
Utredningen har tillsatt en arbetsgrupp för att särskilt studera frågan om överföring av teknologi och utveck— ling av u—landsanpassad teknologi. Gruppen har bestått av tekn.lic. Karl—Henrik Pettersson, industrideparte- mentet, tillika ordförande, chefredaktören Bengt—Arne Vedin, Ingenjörsvetenskapsakademien, byrådirektören Lars Berggren, SIDA, samt kanslisekreteraren Mats Ring- borg, industridepartementet.
Utredningen har under arbetets gång haft "hearings" och samråd med företrädare för näringslivet och arbetsmark- nadens organisationer. Sammanträden har hållits med representanter från Industriförbundet, affärsbankerna, Landsorganisationen, Tjänstemännens Centralorganisation, Kooperativa Förbundet och jordbrukskooperationen. Dess— utom har utredningen haft kontakter med svenska ut— landsetablerade företag, företagareföreningarna samt SIDA:s samrådsgrupp för industrifrågor.
Den tillkallade experten Lars Kalderén och sekreteraren Ulf Svidén har för utredningens räkning gjort en rund— resa till investeringsbolag i Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Västtyskland.
Utredningen har genom vederbörande svenska beskick— ningar gjort en enkätundersökning i de från svensk in— vesterings— och exportsynpunkt viktigaste u-länderna för att få en bild av dessa länders inställning till och regler rörande utländska privata investeringar.
I följande betänkande redovisas resultatet av utred- ningens arbete som därmed slutförts.
Stockholm den 4 december 1972
Hans O. Lundström
Lars Anell Sven Erik Beckius Gösta Edgren
/Arne Gabrielsson
Ulf Svidén
Skrivelse till departementschefen
I SAMMANFATTNING, ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
1.1
1.2
Sammanfattning
Svenska mål för utvecklingssamarbete inom industrisektorn 1.2.1 Allmänna mål för biståndet 1.2.2 Mål för bistånd till industriell utveckling 1.2.3 Mål för det kommersiella utveck— lingsbiståndet
Institutioner och former för svenskt industribistånd 1.3.1 Industribistånd genom internatio— nella organisationer Industribistånd genom SIDA 1. l. Investeringsbolag
3.2 3.3
Investeringsgarantier
1.4.1 Klargöranden och modifikationer inom ramen för nuvarande system 1.4.2 Utvidgning av länderkretsen
Sammanfattning av utredningens förslag
2 U—LÄNDER OCH INDUSTRIELL UTVECKLING
2.1
2.2
2.3
Inledning Motiv för industrialisering
Förutsättningar för industrialisering
11 11 32 33 34 37
41 42 55 60
63 72
77
81 81 85
91
3.1 Inledning 99 3.2 Mål och medel för industrialisering 99 3.3 Importersättande strategi 102 3.4 Exportorienterad strategi 106 3.5 Några industristrategiska faktorer 111 3.5.1 Regionalt samarbete 111 3.5.2 Utveckling av småindustri 114 3.5.3 Jordbruksbaserad industri 117 3.5.4 Inflytande och ägande i industri— sektorn 120 UTLÄNDSKA DIREKTA INVESTERINGAR 123 4.1 Inledning 123
4.2 Utländska direkta investeringars omfatt- ning och former i u-länderna 127 4.2.1 Utländska direkta investeringars andel av det totala kapitalflödet till u—länderna 127 4.2.2 Utländska direkta investeringar fördelade på ursprungsländer 128 4.2.3 Utländska direkta investeringar fördelade på industrisektorer 131 4.2.4 Utländska direkta investeringar fördelade på regioner 133
4.3 Utflödet av privata utländska företags investeringsinkomster från u-länderna 138
4.4 Utländska direkta investeringars betydelse för den ekonomiska utvecklingen i u- länderna 140 SVENSKA FÖRETAGS ENGAGEMANG I U—LÄNDER 151 5.1 Industrins u—landsinvesteringar och u-landsexport 151 5.1.1 Svenska bestämmelser beträffande
utlandsinvesteringar 151
5.1.2 Historiskt perspektiv 152 5.1.3 Den svenska u-landsexportens ut-
veckling 153
5.1.4 De svenska u—landsinvesteringarnas utveckling 155
5.1.5 U—landsinvesteringarnas regionala fördelning .6 Investerande företag .7 Finansieringen av u—landsinveste— ringarna 5.1.8 U—landsföretagens tillgångar
Motiv för industrins investeringar i u— länder 5.2.1 Importsvårigheter i u—landet 5.2.2 Lönsamhetsbaserade motiv
Investeringarnas länderfördelning och in- dustrins länderval 5.3.1 Verkstadsindustrins erfarenheter från Latinamerika och Indien
5.3.2 Tendenser i verkstadsindustrins framtida länderval 5.3.3 övrig industris länderval
Formerna för investering; erfarenheter och tendenser 5.4.1 Helägda dotterbolag hittills domi— nerande 5.4.2 Växande tendens mot joint ventures Industrins resurser och möjligheter 5.5.1 Lönsamhetsprincipen
5.5.2 Kapitalresurser 5.5.3 Personalresurser 5.5.4 Teknologi- och utbildningsresurser 5.5.5 Licenstillverkningsavtal, turn—key-
leveranser och managementavtal
Industrins bedömningar och önskemål
INVESTERINGSGARANTISYSTEM
Utländska bilaterala investeringsgaranti- system
Ett multilateralt investeringsgarantisystem
Det svenska investeringsgarantisystemet 6.3.1 Allmän bakgrund 6.3.2 Riktlinjerna för det svenska in— vesteringsgarantisystemet
Industrins kritik mot vissa element i det svenska investeringsgarantisystemet
6.4.1 Länderbegränsningen 2 Kravet på utvecklingseffekt 3 De sociala villkoren 4 Risktäckningen 5 Kravet på "väsentligt inflytande" 6 Kravet på "ny" investering
156 159
161 162
164 164 166
167
168
169
171
172
172 173
176 176 178 179 181
183
185
193
193 198
201 201
205
213 213 215 216 216 219 220
Inledning
Syfte och principer Ägareförhållanden och organisation Finansiella resurser
Verksamhetstyper 7.5.1 Investeringsstöd
7.5.2 Stöd till nationella utvecklings— banker 7.5.3 Konsultverksamhet och förmedlings— verksamhet
Verksamhetens omfattning, länderfördelning och sektorfördelning
INTERNATIONELLA INDUSTRIBISTÅNDET Inledning
Det multilaterala industribiståndet 8.2.1 FN-organen och Internationella utvecklingsfonden 8.2.2 Världsbanken och Internationella finansieringsbolaget
Det bilaterala industribiståndet
Utveckling och överföring av u-lands— anpassad teknologi
Överföring avindustriellt kunnande
SVENSKA INDUSTRIBISTÅNDET Verksamhetstyper och biståndsformer
Samarbete med internationella organisatio- ner och svensk industri
Bistånd till utvecklingsbanker 9.3.1 Utvecklingsbanker som erhåller svenskt stöd 9.3.2 Utvecklingsbanksinsatsernas utform— ning
9.3.3 Erfarenheter från krediter som läm— nats till utvecklingsbanker
223 223 225 230 232
234 234
238
239
240
245 245 246 246 253
256
261
267
275 275
279 281 283 287
290
9.4 Utredningar avseende industrisektorn, del— sektorer och enskilda industriprojekt 294 9.4.1 Industrisektorutredningar 294 9.4.2 Utredningar avseende delsektorer 295 9.4.3 Förinvesteringsstudier av enskilda industriprojekt 298 9.5 Personal med verkställande uppgifter 300 9.6 Stöd till yrkesutbildning och yrkesfort— bildning 302 9.7 Exportfrämjande bistånd 305 9.8 Stöd till utveckling och forskning 308 9.9 Importstöd 309
9.10 Upphandlingsförfarande för svenska bistånds- insatser 311
9.11 Ekonomiska och personella resurser för in— dustribistånd 312 9.11.l Industribiståndets volym 312 9.ll.2 Biståndsprogrammeringen och efter-
frågan på svenskt industribistånd i nuvarande utformning 314 9.11.3 Industribiståndsfrågornas hand- läggning inom SIDA 316 9.ll.4 Konsulter för medverkan i industri— biståndsinsatser 320 9.11.5 Personal för långtidsuppdrag 323 BILAGOR A. Direktiv 327 B. Synpunkter på frågan om bildandet av ett sär—
skilt organ för finansiering av investeringar i och export till u—länder 333 Programländerbeskrivningar 337 1. Botswana 337 2. Chile 349 3. Cuba 375 4. Indien 389 5. Kenya 419 6. Tanzania 435 7. Tunisien 451
Förteckning över stencilerade promemorior 471
; ' 3 [813.133 ,. _ #TLVIÅW'Ål—l'k-i.
! "'$?qu
.:_ |"?ng 1.
' :: böjelse:
.*f'äiiglI-Wääåeu " " "* Rauma-..,;
.A
.a
. vi:-F.;... . .Äiåjfitäifff-f
' IEI-"" —. _ . ..il, 1.-. .? _ |_ _ , |. ' _ — — .. _ L' '||_|. "lf-Ä. "bJ. . JäJ_ |. . _ . l-gu-1 ' .1 11 _ _ '|'-]."- ||_ ", L l.,r ': , "Lr ugn,,g _v. ”_ _ * *. ' . - . . i |_' __ _ _ x _ ' '- ' '. hm.-.u- ulf _" Ehn .- ru. ".- un. I | i | . |_ ._ r | _1:_| i ”— VI. _| J | U dril'lL |_| '( 1 |" "i '- , n _ ' .i . ' _ i * . I ' _ W — ' '. -r J J u-f 1] , | Irl _” ['”'lHWEHH—J 1” '" ." —|..|' Wid— '. '. H”. I ' !K "| . " - li i i |. _ . . 1 f' . ||- || |, , | ”_|- ! :CV' . |, "'I. i m. ,_ ..- . i" ' ha. +,,
KAPITEL 1
SAMMANFATTNING, ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
1.1 Sammanfattning
I—ländernas välstånd bygger på den industriella ut— veckling som ägt rum under det senaste seklet. Indust- rialisering har därför naturligen av u-länderna kom— mit att uppfattas som en nödvändig förutsättning för ekonomisk utveckling. Samtidigt uppfattas industriali- sering som ett medel att uppnå ekonomiskt och politiskt obereoende i förhållande till de industrialiserade län— derna. Behovet av industrialisering har under efter- krigstiden accentuerats dels genom att de internationel— la marknadsbetingelserna för u—ländernas råvaror har försämrats, dels genom att den snabba befolkningstill- växten medför ett ökat behov av nya sysselsättnings— tillfällen.t
Den internationella marknaden för många av u—ländernas råvaror har under senare tid präglats av vikande efter- frågan, stora prisfluktuationer och försämrad prisut— veckling i förhållande till i—ländernas industrivaror. En ökning av råvaruproduktionen är för flertalet u— länder otillräcklig för att åstadkomma en snabb ekonomisk utveckling. En sådan förutsätter en ökning och diver— sifiering av produktionen av industrivaror. Samtidigt är en ökning av industriproduktionen ägnad att förbättra betalningsbalansen genom att tidigare import ersätts
med inhemsk tillverkning och genom att viss export av industrivaror kommer till stånd.
Arbetskraften i u—länderna beräknas öka med ca 250 miljoner personer under 1970—talet, men antalet hel— tidsarbeten med endast hälften så mycket. Det är klart att jordbruket som är den ur produktions— och syssel— sättningssynpunkt dominerande sektorn under överskådlig tid kommer att bibehålla denna roll i flertalet u— länder. Samtidigt kan en förbättring av levnadsför— hållandena i de större och folktätare länderna, som inom trettio år beräknas ha fördubblat sin folkmängd, inte ske utan att en större del av den produktiva be— folkningen finner sin utkomst inom andra sektorer än det traditionella jordbruket.
Ett alltmer framträdande motiv för industrialisering är därför att skapa ökad sysselsättning. Flertalet u-länders industriella nivå är emellertid så låg
att även om den industriella sektorn tillväxer i mycket snabb takt kan den inte absorbera mer än en liten del av arbetskraftsöverskottet under en lång tid framöver. Det kan till och med hända i industrialiseringens in- ledningsskede att antalet sysselsatta minskar genom att den nya industrin konkurrerar ut traditionell tillverkningsindustri och hantverk. Detta innebär inte att u—länderna bör ge upp sina satsningar på in— dustrialisering. Det är emellertid nödvändigt att in— dustrialiseringsansträngningarna tar sikte på att medverka till ökad sysselsättning.
Industrins hittills begränsade sysselsättningseffekt får delvis skyllas på valet av produktionsteknik och produktionsinriktning. Teknologin har i alltför hög grad betraktats som en given faktor i utvecklingen till vilken allt annatmåsteanpassa sig. Detta har med— fört att teknologin inte arbetat i harmoni med den ekonomiska, sociala och kulturella miljön i u—landet. U-ländernas låga inkomstnivå och kapitalbildning gör att användningen av kapitalintensiv teknologi står i strid med sysselsättningsmålet. Knappheten på ut—
ländsk valuta och den importerade teknologins höga kapitalanspråk talar också för att tyngdpunkten i u— ländernas industrialisering, åtminstone på det inledan— de stadiet, mera skjuts över på arbetsintensiv låg- kostnadsteknologi. U-ländernas speciella industristruk- tur med många små och ett fåtal stora företag och med brist på välutbildad arbetskraft och företagslednings- kunnande begränsar även ramen för valet av teknologi. Det är samtidigt klart att vissa industrier, t.ex. järn— och stålverk, petrokemiska industrier och andra högteknologiindustrier, inte kan arbeta lönsamt eller
kvalitetsmässigt i liten skala.
Dessa förhållanden gör att den industriella strukturen i u—länderna under ett relativt långt inledningsskede kommer att karaktäriseras dels av en traditionell små- industrisektor, dels av en modern storindustrisektor. För att den nya industrin inte skall reducera antalet sysselsatta inom den redan befintliga industrin och hantverket anses det ofta lämpligt att de nya inves- teringarna inriktas på exportindustri, importersätt- ningsindustri och i vissa fall tung industri, som inte konkurrerar med redan etablerad industri.
Industrialiseringens betydelse för sysselsättningen bör emellertid inte enbart mätas i antalet direkt syssel- satta inom industrin. En växande industrisektor har Också betydande indirekta sysselsättningseffekter på byggnads— och anläggningsindustrin och på ett stort an- tal servicenäringar, t.ex. underhålls- och reparations— verkstäder, samt på handels- och transportområdet.
När det gällerindustrins lokalisering tenderar i de flesta u-länder industriinvesteringarna redan i in— dustrialiseringsprocessens inledningsskede att koncent- reras till huvudstaden och några Viktiga handels- och transportcentra. De skapar där ökade arbetsmöjlig-
heter och högre inkomster, men samtidigt fördjupas de
sociala och ekonomiska skillnaderna mellan utvecklade och mindre utvecklade regioner inom landet. En sådan utveckling strider mot det sociala utjämningselementet i FN:s utvecklingsstrategi för 1970-talet. Flertalet u-länder har mot denna bakgrund uppsatt som mål för industripolitiken en balanserad tillväxt av de olika ekonomiska sektorerna och en jämnare geografisk för— delning av industriinvesteringarna över landet. För— utsättningarna att åstadkomma en industrialisering i stora enheter på landsbygden är emellertid mycket be— gränsade. Det är därför angeläget att stödja sådan industri som förädlar jordbruksråvaror eller finner avsättning för sina produkter inom jordbrukssektorn samt annan småindustri och hantverk. Ett sådant
stöd skapar i högre grad sysselsättning och utveck- ling på landsbygden, där majoriteten av u-ländernas befolkning bor, än en satsning på ett fåtal större industriprojekt, som oftast lokaliseras till större befolkningscentra. Ett stöd till den mindre industrin torde dessutom ur utbildningssynpunkt vara effektivare än åtgärder för att främja den större industrin. Kunskaper om t.ex. tillverkning, försäljning och före- tagsledning kan i de flesta fall lättare förvärvas i ett litet företag och kan spridas effektivare från ett stort antal små enheter än från ett fåtal stora med helt eller delvis automatiserade tillverkningsmoment och -processer. En utveckling av småindustri är även en naturlig början för u-länder som befinner sig i ett inledande industrialiseringsskede.
Förutsättningarna för industrialisering varierar från land till land beroende på skillnader i fråga om pro— duktions— och marknadsfaktorer samt allmän utvecklings— nivå. Avsaknad eller brist på för industrialiseringen viktiga förutsättningar skapar i varierande grad problem för u—länderna och begränsar deras möjligheter att ut— vecklas i eftersträvad takt och riktning.
15 Vissa u-länder har rika naturtillgångar. De har där- för i högre grad de ekonomiska möjligheterna att satsa på en industriell utveckling än de länder som saknar dessa tillgångar. De oljeexporterande länderna synes vara de som ur kapitalsynpunkt har de bästa förutsätt— ningarna för industrialisering. Deras exportinkomster kommer också i flertalet fall att öka eftersom efter— frågan på deras produkter växer med ca 10 procent per år. Med undantag för t.ex. Venezuela, Nigeria, Iran och Indonesien, är dock de oljeproducerande u-länderna i övrigt starkt missgynnade av naturen. Flertalet av oljeländerna är dessutom befolkningsmässigt små. En industrialisering på bred bas är därför knappast möjlig i de mindre olje-länderna.
Andra u-länder svarar för en betydande del av världens malm- och metallförsörjning. Ur sysselsättningssyn— punkt är malmbrytningen liksom oljeutvinningen av be- gränsad betydelse. När det gäller valutainkomsterna från gruvindustrin varierar de på grund av prisfluktua- tioner. Denna osäkerhet beträffande valutainkomsternas storlek försvårar dennationellaplaneringen och leder ofta till störningar i importen av viktiga kapitalvaror för industrin.
De länder som har mineraltillgångar, liksom de länder som har möjligheter att utveckla ett effektivt och lön- samt jordbruk med export av ett antal jordbruksprodukter, har självfallet beträffande industrins kapitalförsörj— ning ett bättre utgångsläge än ett stort antal u-länder som helt eller delvis saknar dessa resurser och möjlig- heter. Det geografiska läget och ländernas storlek kan dessutom skapa problem för dessa senare länder. Ett inlandsläge reducerar oftast förutsättningarna för en bredare industrialisering, men inlandsläget utgör sam- tidigt ett naturligt importskydd som kan skapa förut- sättning för en mindre industri för den inhemska marknaden, förutsatt att denna är tillräckligt stor.
Marknaden har en avgörande betydelse för tillväxten av den industriella sektorn i varje land. Det gäller i första hand den inhemska marknaden, men även i allt högre grad den utländska. Den inhemska marknaden är i många u-länder alltför begränsad till storlek och köpkraft för att möjliggöra en rationell, lönsam pro- duktion i långa serier. En förutsättning för industriell produktion är därför ofta tillgång till exportmarknader. Flera regionala u—landsmarknader har därför etablerats och fler planeras. I vissa avseenden har en sådan vidgning av marknaden för det enskilda företaget möj- liggjort en industriell specialisering och produktion i långa serier och en effektiviserande konkurrens mel— lan nationella företag innanför ett regionalt import- skydd.
Förutsättningarna för en industriell utveckling är så- ledes olika för olika u-länder beroende på bland annat skillnader i naturtillgångar, marknadsstorlek och skill— nader i utvecklingsnivå. Dessutom påverkas den in- dustriella utvecklingstakten av tillgången på personella, finansiella och institutionella resurser. Brister på dessa områden ligger i själva underutvecklingens natur och sätter gränser för industrins inriktning och om- fattning. Valet mellan olika teoretiskt tänkbara industrialiseringsmodeller är därför i praktiken be— gränsat för det enskilda u-landet.
Två huvudstrategier kan urskiljas när det gäller u- ländernas industrialisering: importersättande respek— tive exportorienterad strategi. strategierna har i många fall utgjort olika stadier i en utvecklingspro— cess, där det första stadiet inneburit tillämpning av en importersättande strategi. Från detta stadium har förutsättningarna utvecklats för en exportorienterad strategi.
inom det egna landet etablera en produktion av
varor som tidigare importerats. För de flesta u- länder är importersättande produktion det naturliga sättet att börja enindustriell utveckling. En exportinriktad produktion ställer nämligen höga
krav på jämn kvalitet till konkurrensmässiga priser samt kunskaper om den utländska marknaden. Det är därför naturligt att i första hand ta över den marknad som etablerats av importerade produkter, vilket rela— tivt lätt låter sig göras förutsatt att inte pris och kvalitet uppvisar alltför stora olikheter. För att få igång en inhemsk produktion har det nästan alltid visat sig nödvändigt att begränsa importen och på olika sätt skydda och uppmuntra den nya industrin. Detta sker huvudsakligen genom att höga tullmurar uppsätts, vilket gerdeninhemska producenten i vissa fall marknadsmonopol, samt genom att subventioner ges
vid import av råvaror, halvfabrikat och maskiner.
På kort sikt kan en importersättande produktion snabbt ge en hög tillväxttakt i industrisektorn, men på längre sikt kan en sådan takt inte hållas utan export— produktion eftersom importersättningsmöjligheter-
na helt enkelt tar slut. Ett antal u-länder, främst
i Latinamerika och Asien, har därför övergått från
en importsubstituerande till en mer exportorienterad industristrategi. De omfattande skyddsåtgärder mot import, som den importersättande industrin krävt, har på grund av en allmän höjning av kostnadsläget också tvingat fram en kompenserande stimulans- och subventionspoli- tik gentemot exportinriktade företag, för att dessa skall kunna konkurrera på utlandsmarknader. Handel mellan u-länder och regionalt samarbete har dessutom försvårats genom den nationella importskyddspolitiken, förekomsten av traditionella handelsvägar mellan u-
och i-länder samt likartad produktionsinriktning. U-
inriktas mot i-landsmarknaderna.
Allt fler u-länder är således beroende av export för att klara sin ekonomiska tillväxt. I takt med en ökande industrialisering, en förbättrad inkomst- och utbildningsnivå och en större internationell rörlig- het av teknologi och kapital, kan u-ländernas export— sortiment Väntas öka och konkurrera med en allt större del av den industriella tillverkning som nu sker ex- klusivt i i-länderna. De relativa fördelarna för tra— ditionell u-landsexport kommer sannolikt att övergå på de mindre industrialiserade u—länderna, medan de mer industrialiserade kan bli konkurrenskraftiga även inom
mer kapitalintensiv, teknologiskt avancerad produktion.
Utveckling mot en ekonomisk och industriell tillväxt
i u-länderna genom en utåtriktad, exportorienterad in- dustriell strategi, är bland annat beroende av i-län- dernas handelspolitik. På handelspolitikens område
är det mest substantiella resultat som uppnåtts under senare år principbeslutet om generella tullpreferenser på i—landsmarknaderna för u—landsprodukter. Detta re- sultat uppnåddes vid FN:s andra handels- och utvecklings- konferens (UNCTAD II) i New Delhi år 1968. I övrigt har FN:s handels- och utvecklingskonferenser endast i mycket begränsad utsträckning givit u-länderna an- ledning till optimism inför 1970-talet.
Generella tullpreferenser för import av hel— och halv- fabrikat från u-länderna har nu införts i flertalet industriländer, inklusive Sverige. I USA har kongressen dock ännu ej fått sig förelagt det preferenssystem
som administrationen förhandlatfram. I flertalet gäl- lande preferenssystem har vissa varor undantagits från preferensbehandling eller på annat sätt särbehandlats. Detta gäller framför allt vissa textil— och konfektions- varor och flertalet jordbruksprodukter. Samtliga pre-
ferenssystem förutser någon form av skyddsåtgärder mot
marknadsstörande import.
På längre sikt torde utvecklingen komma att tvinga fram en strukturomvandling i den internationella ar- betsfördelningen. Inom vissa branscher kan redan skönjas början till en sådan, t.ex. i textilbranschen. Erfarenheten visar att en sådan omvandling inte sker utan motstånd från berörda intressegrupper. I—länderna har i kraft av sin handelspolitiska styrka stora möjligheter att förhala en omvandling som skulle förorsaka dem ekonomiska och sociala svårigheter på kort sikt även om den på längre sikt skulle ge ett
bättre totalt utnyttjande av alla parters resurser.
Möjligheten att uppnå en ökad och mer diversifierad industriell produktion i u-länderna begränsas såle- des av industriländernas handelspolitik. Det största hindret utgörs dock av u-ländernas bristande inhemska resurser i form av kapital och kunskap för industriell produktion och försäljning. Dessa brister kan redu- ceras genom att sådana resurser överförs från i-1än— derna till u-länderna. En sådan överföring kan huvud— sakligen ske på två sätt: dels genom utländska direkta investeringar, dels genom offentliga industribistånds- insatser.
De ackumulerade utländska investeringarna i u-länderna uppgick år 1971 till ca 183 miljarder kr., varav ca 20 miljarder tillkom år 1971. De utländska investeringarna beräknas under 1950— respektive l960-ta1en ha svarat
för ca 10 procent av den årliga kapitalbildningen i u- länderna. Flertalet u-länder välkomnar under olika förut— sättningar ökade direkta investeringar från i-1änderna. Inställningen till utländska investeringar och de förhållanden under vilka det utländska kapitalet kan
vara verksamt har dock i många u—länder under senare
år undergått en väsentlig förändring. Denna förändring
sammanhänger med frågan om ägarskap. I första hand gäller det frågan om utländskt ägande av naturresurser, som utgör basen för många u—länders ekonomi. Utländskt ägande av naturresurser uppfattas i många u-länder som ett otillbörligt utländskt inflytande över den nationel- la ekonomin. Det gäller också i viss mån det utländska inflytandet över den följande förädlingen och exporten av produktionen. Flertalet u—länder har därför vidtagit åtgärder för att begränsa det utländska inflytandet inom vissa sektorer. I vissa fall har nationalisering av ut- ländska företags tillgångar skett, i andra fall har u— landet trätt in som delägare i utländska företag eller genom lagstiftningsåtgärder ökat sitt inflytande. I samma syfte har också länder med samma råvaror slutit sig samman för att gemensamt uppnå en starkare för- handlingsposition gentemot de utländska företagen. De förhandlingar som de oljeexporterande ländernas orga— nisation (OPEC) inlett med Oljebolagen angående en
viss grad av delägarskap i existerande oljeutvinnande företag är ett belysande exempel härpå. På sikt finns det anledning att förmoda att vissa oljeexporterande u-länder samt andra som har en stark ställning på rå- varumarknaden, söker integrera sin verksamhet på för-
ädlings- och distributionssidan även utomlands.
Förutom råvaruutvinnande industrier har vissa andra industrier eller sektorer av näringslivet i många u— länder i allt högre grad reserverats för inhemskt ägan— de. Detta framgår av den av utredningen genomförda undersökningen angående u-ländernas inställning till
u-ländska investeringar. I t.ex. Mexico har ett antal sektorer reserverats för inhemska helägda företag: kredit- och andra finansiella institutioner, försäkringsbranschen, radio och television, landsvägstransporter, bränsledistri— bution och skogsexploatering. Andinska pakten, dvs. Bo- livia, Chile, Colombia, Ecuador och Peru, har antagit regler som förbjuder utländska privata investeringar i allmännyttiga företag, banker, försäkringsväsende
och andra finansiella institutioner, inhemskt transport—
väsende, press,radio och television samt regler om att utländska investeringar i flertalet fall skall ske i form av joint ventures med lokala intressenter. I fler-
talet andra u—länder förekommer liknande restriktioner.
Begränsningar av denna typ av det utländska ägandet är inte unikt för u-länderna. Sådana restriktioner kan
man finna även i flertalet i-länder. Att formerna för och omfattningen av de utländska investeringarna i u—länderna, där de i många fall utgör en dominerande
del av den ekonomiska aktiviteten, diskuteras och förändras är naturligt. Det är också naturligt att
det är värdlandet ensamt som beslutar vilka investeringar och investeringsformer som kan accepteras. I allt högre grad har olika former av joint ventures, dvs. företag
som ägs gemensamtav utländska och inhemska intressen— ter, kommit att framstå som mer önskvärda investerings- alternativ för många u-länder än helägda utländska före- tag. Det är också naturligt att anta att det industriella kunnandet sprids effektivare från joint venture-företag än från helägda utländska företag. Ur vissa utländska investerares synpunkt är denna investeringsform kanske inte den ideala lösningen. Den utgör dock en kompromiss som tar hänsyn till önskemål från u-landets sida och
som kan bidra till långsiktig stabilitet i relationerna
mellan utländska investerare och u-länder.
Etablerandet av helägda bolag har under lång tid varit dominerande när det gällt den svenska industrins u- landsinvesteringar. Under senare tid har en klar ten- dens mot joint ventures märkts. Detta gäller speciellt i fråga om nyetableringar. För närvarande finns i u- länderna ett sjuttiotal helägda svenska tillverkande företag och ett trettiotal majoritetsägda. Kravet på lokalt inflytande aktualiserades först i de svenskägda tillverkningsbolagen i Indien och i flera av dessa har indiska intressen erhållit minoritetsställning. Även
i Latinamerika är glidningen mot joint ventures-formen allt tydligare. Vid valet av partner väljer de flesta privata investerare företag med goda myndighetskontak— ter. I vissa länder föredrar man statliga partners, ut-
vecklingsbanker och liknande institutioner.
De flesta svenska industriinvesteringarna i u-länderna kan ses som en förlängning av företagens exportaktivi- tet. Det är därför av intresse att studera utvecklingen av den svenska exporten till u-länderna. Den svenska u— landsexportens andel av totalexporten sjönk från 10,6 procent 1961 till 8,6 procent 1971. Den svenska ex— porten till i-länderna och statshandelsländerna tre- dubblades under 1960-talet, medan exporten till u-län- derna endast fördubblades. Att utlandsexporten minskade relativt sett är inte unikt för Sverige. U—landsexportens andel av OECD—ländernas totala export sjönk nämligen under 1960-talet från 23,7 procent till 19,2 procent. Detta beror givetvis på att u-ländernas andel av världshandeln minskade från ca 21 till ca 17 procent under 1960—talet. Samtidigt förtjänar det påpekas att u-landsmarknaderna har stor betydelse för speciellt den svenska verkstads- industrin. Verkstadsprodukter svarade 1970 för 70 pro- cent av u—landsexportens värde, vilket motsvarade nära 15 procent av den totala verkstadsexportens värde. De sex EEC-länderna mottog samma år 19 procent av denna ex- port.
En internationell jämförelse mellan utvecklingen av
15 i-länders export till u-länderna under det senaste decenniet visar att Australien, Kanada, Danmark, Italien, Japan, Portugal, Schweiz Och österrike hade en snabbare ökningstakt än Sverige, medan de gamla kolonialländerna Frankrike, Nederländerna och Storbritannien med en rela- tivt hög u—landsexport, hade en betydligt lägre öknings— takt. Belgien, Tyskland, Norge och USA hade ungefär sam- ma ökningstakt som Sverige.
De svenska u—landsinvesteringarna (exklusive Lamco) har hållit sig vid 18 å19 procent av företagens totala in- vesteringar utomlands under den senaste 15—årsperioden. Sedan 1968 har Latinamerika svarat för ca 90 procent
av beviljade tillstånd för investeringar i u-länderna. Drygt 40 svenska företag har producerande dotterbolag
i u—länderna. Ett 15-tal av de stora koncernföretagen har vardera flera produktionsenheter i u-länderna. Ungefär lika många storföretag och ett tiotal medel- stora har enstaka u—landsinvesteringar. Den mindre industrin saknas helt i bilden. Samtliga stora u-lands- investerande företag är också betydande exportörer.
Det dominerande motivet för en u-landsetablering är handelshinder av olika slag i u-länderna. Andra motiv som industrin anfört är behovet att säkra en råvara, behovet av nära kundkontakt eller av att utnyttja
ledig kapacitet i en väl etablerad marknadsförings- organisation. Dessutom har åberopats att den höga löne- nivån i Sverige föranleder vissa arbetskraftskrävande industrier att etablera i första hand de mest löne- intensiva delarna av tillverkningen utomlands. Före- tagens tänkande och investeringsverksamhet på senare
tid har dock dominerats av rationaliseringskraven i Sverige och marknadsutvecklingen i Västeuropa, vilket gjort att eventuell u-landsaktivitet hamnat långt ner
på prioriteringslistan. Bristen på kunskaper om u— länderna anser företagen vara en starkt bidragande or- sak till det svaga intresset hos de mindre och medelstora företagen. Denna kunskapsbrist bidrar i sin tur till att förstora de risker företagen ser i u-landsengageman-
gen, vilket höjer kraven på lönsamhet.
I flera i-länder har åtgärder vidtagits för att stödja
det egna landets investeringar i u-länderna. Investerings- garantisystem och investeringsbolag är två typer av sådana åtgärder.
statliga åtgärder för att främja privata investeringar i u—länderna. Hittills har tretton i—länder upprättat sådana system. USA upprättade sitt system redan 1948, medan flertalet andra i-länder skapade sina nationella system i slutet av 1960-talet. Sveriges investerings-
garantisystem tillkom 1968.
Investeringsgarantierna avser att skydda investeraren
mot politiska risker i samband med en u-landsinvestering. Dessa icke—kommersiella risker är av tre slag: expropria— tionsrisker (nationalisering, expropriation och konfiska— tion), kalamitetsrisker (revolution, inbördeskrig, upp-
ror etc.) samt transfereringsrisker (främst valutakontroll- åtgärder). I samtliga system exkluderar dock denna sist—
nämnda riskkategori devalvering av den lokala valutan.
Investeringar både i form av aktieparticipation och län kan täckas; i Vissa fall även licenser och royalties.
Ett krav är att det rör sig om en nyinvestering, inklu— sive en utbyggnad av en redan existerande anläggning. Endast direkta investeringar kan komma ifråga för en garan—
ti, således ej portföljinvesteringar.
Samtliga garantisystem utom det svenska täcker i princip investeringar i alla u-länder. Att investeringen skall ha en positiv utvecklingseffektpånmttagarlandet betonas i flertalet system. I en del fall stipuleras även att investeringen skall vara bra för det egna landets ekono-
miska intressen.
En investering kan i allmänhet försäkras till sitt fulla värde. Vid skadefall är dock självrisken vanligtvis
10 - 20 procent. Garantitiden är i de flesta fall 15 år. Premiesatserna varierar mellan 0,5 procent (t.ex. Norge
och Danmark) och 1,5 procent (USA).
Sedan elva år tillbaka har ett arbete pågått för att skapa ett multilateralt investeringsgarantisystem.
Genom att de flesta i—länder numera har egna nationella investeringsgarantisystem, skulle ett multilateralt sys— tem, som f.n. utreds inom Världsbanken, sannolikt främst komma att tjäna som återförsäkringsinstitut för de nationella systemen och som garanti för multinationella investeringar. Många u-länder är negativt inställda till ett multilateralt system och det får betraktas som
tämligen osäkert om det någonsin kommer till stånd.
Det svenska investeringsgarantisystemet inrättades ge- nom beslut av riksdagen år 1968. Det ansluter sig vad beträffar risktäckning, investeringsformer, premiesätt- ning, självrisk etc. till övriga länders system, men
är begränsat till att gälla investeringar enbart i de svenska s.k. programländerna. Vad beträffar krav på ut— vecklingseffekt är dock det svenska systemet mer explicit än flertalet övriga system. Detsamma gäller i än högre grad den garanterade investeringens sociala aspekter.
I flera i-länder har också upprättats statliga inves- teringsbolag för att främja direkta investeringar i u— länderna. I England upprättades ett sådant bolag Commonwealth Development Corporation (CDC) redan år
1948 och i Tyskland bildades ett liknande bolag Deutsche Entwicklungs—Gesellschaft (DEG) år 1962. Mot slutet av 1960—talet och början av 1970-talet tillkom den danska Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene (IFU), det holländska Financierings Maatschappij Voor Ontwikke— lingslanden N. V. (FMO), i vilket staten och näringslivet äger 50 procent av aktierna vardera. Vidare har Caisse Centrale de Co-opération Economique i Frankrike, Overseas Private Investment Company (OPIC) i USA och Overseas Economic Cooperation Fund (OECF) i Japan bl.a. uppgifter
som påminner om investeringsbolagens.
Investeringsbolagens främsta syfte är att i samarbete med den privata industrin göra sådana investeringar i u-länderna som bedöms dels vara kommersiellt lönsamma, dels ha en utvecklingseffekt i mottagarländerna. Genom lönsamhetskravet har investeringsbolagens verksamhet koncentrerats till sådana sektorer där projekten vän— tas ge rimlig avkastning inom en nära framtid, t.ex. industri, turism och vissa större jordbruksprojekt.
CDC i England har dock även gått in i projekt som först på längre sikt förväntas bli räntabla.
Investeringsbolagen är självfinansierande och är beroende av avkastning från tidigare projekt för att finansiera nya projekt, något som ytterligare understryker vik-
ten av att göra investeringar i lönsamma projekt. Bo- lagen får sitt kapitaltillskott på olika sätt: genom att tilldelas ett stort aktiekapital, genom att ges låne- möjligheter hos statliga kreditinstitutioner, genom att låna upp pengar på den fria kapitalmarknaden med hjälp
av statliga kreditgarantier eller genom direkta statliga kapitaltillskott.
Investeringsbolagens viktigaste uppgift är att initiera investeringar och främja tillförsel av privatkapital
till u-länderna. Detta syfte nås genom att investerings- bolagen går in som delägare i olika u-landsinvesteringar. I görligaste mån skall man söka bilda joint ventures med ett i-landsföretag och lokala u—landsintressenter som partners. Genom att en investering sker i form av joint venture med en u-landspart anses den kunskapsöver- föring som projektet medför kunna bli mer omfattande än vid utländskt helägda dotterbolagsbildningar. Endast sådana projekt som bedöms ha en utvecklingseffektoch godkänts av mottagarlandet kan stödjas.
Investeringsbolagens andel i projekten ligger i regel vid 15—20 procent. Bolagen syftar i regel till att av-
veckla sina engagemang i projekten, när dessa väl sta-
biliserats. Därigenom lösgörs kapital, som kan användas i nya projekt. På så sätt blir bolagens verksamhet av katalysatorisk betydelse.
Även kreditgivning till u—landsprojekt kan förekomma, men i allmänhet begränsas denna till de projekt inves—
teringsbolagen redan är delägare i.
Ett par investeringsbolag har även gått in som delägare i nationella utvecklingsbolag och -banker. På så
sätt söker man stödja små och medelstora projekt, som på grund av sin ringa storlek inte kan komma ifråga
för direkta utländska investeringar.
Flerzalet bolag medverkar slutligen vid förinvesterings- studier och bedriver en viss form av förmedlingsverk- samhet mellan i- och u—landsintressenter. Det ameri- kanska bolaget OPIC administrerar också det amerikanska
investeringsgarantisystemet.
En betydande överföring till u-länderna av kapital och kunnande för industriell utveckling sker genom det offentliga industribiståndet. Det förmedlas dels multilateralt via de internationella organisationerna, dels direkt från enskilda länder.
Det multilaterala industribiståndet, som huvudsakligen kanaliseras via FN-organ, uppgick år 1971 till ca 450 milj. kr. De medel som står till FN:s förfogande för industribistånd kanaliseras via UNDP till FN-systemets olika fackorgan. UNIDO, som upprättades 1967, är
FN:s speciella industriorganisation med uppgift att samordna insatserna på industriområdet samt svara för projektverksamhet speciellt inriktad på tillverknings- industrin. UNIDO svarar dock för närvarande för endast ca 16 procent av UNDP—syStemets industribistånd. Den största förmedlaren av industribistånd är FN:s jord- bruks— och livsmedelsorganisation, FAO, som svarar för
ca en tredjedel av systemets totala industribistånd.
FAO:s verksamhet inriktas dels på processindustrier med jordbruks—, fiske- ochskogsråvaror som bas, dels på sådan industri som förser jordbruket med industri- produkter, t.ex. konstgödsel, bekämpningsmedel, lant- bruksverktyg och -maskiner. Av övriga FN—organ är det främst ILO och UNESCO och ITC som svarar för industri— biståndsinsatser. ILO inriktar sin verksamhet på in- dustriområdet främst på program för yrkesutbildning, företagsledarutbildning och utveckling av småindustri och hantverk. UNESCO ger stöd vid upprättandet av tekniska och vetenskapliga utvecklingsplaner i u—län— derna och vid tillkomsten av vetenskapliga institutioner med industriell anknytning samt främjar den högre ut- bildningen och den teknologiska och tillämpade forsk- ningen på industriområdet. ITC, det internationella handelscentret, söker bistå u-länderna med konkreta marknadsförings— och exportfrämjande åtgärder för
att underlätta u-ländernas avsättning av såväl rå—
varor som färdigvaror på exportmarknaderna.
FN—organens möjligheter att öka sina insatser inom in- dustrisektorn under den närmaste framtiden är helt beroende av en ökning av enskilda i—länders bidrag. Med hänsyn till det offentliga biståndets stagnation synes en sådan ökning mindre sannolik. U—länderna måste därför räkna med att de medel som kanaliseras
via de internationella organen till industrisektorn kommer att ges i större utsträckning till högavkastan-
de projekt än tidigare, främst via Världsbanken.
Internationella utvecklingsfonden (IDA) inom världs- banksgruppen ger krediter till u-länderna på mycket fördelaktiga villkor (50 års löptid, 10 års amorterings— frihet och en administrationsavgift på 3/4 procent).
Av en total utlåning 1971/72 på ca fem miljarder kr. gick 5 procent eller ca 250 milj. kr. till projekt inom industrisektorn. IDA ger dels krediter till enskilda större industriprojekt, dels till lokala utvecklings-
banker i u—länderna, som kanaliserar medlen vidare till den medelstora och mindre industrin. Under den närmaste femårsperioden avser IDA att kraftigt öka utlåningen till industrisektorn.
Världsbanken (IBRD) och internationella finansierings— bolaget (IFC), som arbetar på kommersiella villkor, lämnade under verksamhetsåret 1970/71 lån på ca 2 500 milj. kr. till u-ländernas industrisektor. Världsbanken planerar att under åren 1972 — 1976 förmedla ca 15 miljarder kr. till industrisektorn, dvs. ca 2 1/2 gånger mer än för perioden 1967 - 1971. Under de första åren kommer investeringarna att kon- centreras till de kapitaltunga branscherna, men från och med 1974 beräknas krediter kunna ges i högre grad
till den mindre industrin.
En ökning av insatserna på industribiståndsområdet
kan förväntas ske inom den direkta biståndsverksam- heten. OECD-ländernas industribistånd har ökat både
i absolut omfattning och räknat som andel av det to— tala biståndet under slutet av 1960—talet och början av 1970-talet. Flera länder har aviserat en ökad satsning på industribistånd och ett antal mindre län— der, som inte tidigare lämnat bistånd till industri- sektorn, planerar att göra detta. USA, Frankrike, Västtyskland, Japan och Italien lämnar huvudparten av OECD—ländernas industribistånd. Utformningen av bi— ståndet är relativt likartad. Det är främst av infra- strukturell karaktär, dvs. i huvudsak inriktat på ut- veckling av basindustrier, exploatering av mineral- tillgångar och andra råvaror i mottagarländerna. Det senare gäller speciellt för det franska industribi- ståndet. Det västtyska däremot är mera inriktat på tillverkningsindustri. Karaktäristiskt för OECD-län- dernas industribistånd är att det ofta görs i anslutning
till privata företags u-landsinvesteringar.
Industribistånd har spelat en betydligt centralare roll i öststaternas och Kinas samarbete med u-länderna än
i OECD-ländernas. Av Sovjets totala bistånd fram till år 1970 utgjorde nära 70 procent insatser inom indstri— sektorn, där insatser inom den tunga industrin priori— terats. Återbetalningen av det sovjetiska biståndet sker ofta i form av produkter från de anläggningar som finansierats med biståndsmedel. Det kinesiska in— dustribiståndet, som utvecklats snabbt under 1960— talet, torde till de icke-kommunistiska u-länderna
vara större än det sovjetiska. Det inriktas nästan uteslutande på den lätta industrin, främst textil-
och livsmedelsindustrin, där en arbetsintensiv tek— nologi används. Biståndet lämnas oftast i form av lån. Dessa är räntefria och amorteringstiden vanligen minst 20 år.
Det svenska utvecklingssamarbetet med programländerna utformas i långsiktiga länderprogram vilka baseras på mottagarländernas behov och prioriteringar. Programmen utformas i samarbete med regeringarna i berörda län— der. Därvid vägs tänkbara industribiståndsinsatser
dels mot andra svenska insatser inom t.ex. jordbruk, hälsovård och undervisning, dels mot vilket bistånd lan— det får eller bedömer att det kan få från andra givar-
länder än Sverige.
Det egentliga industribiståndet, dvs. det som primärt syftar till att främja industrin och den industriella utvecklingen, utgörs dels av finansiellt bistånd till utvecklingsbanker, vilka kanaliserar medel till produk— tiva investeringar inom industrisektorn, dels av per- sonellt bistånd i form av kontraktsanställd personal till finansierings- och industrifrämjande institut samt till industri- och planministerier. Dessutom bekostas konsult- och experttjänster för kortare utredningar täckande hela industrisektorn, en delsektor eller en— skilda industriprojekt.
Nya inslag i detsvenska lndustribiståndsprogrammet blir det småindustristöd och det stöd till enskilda industriprojekt som förnärvarandeplaneras. Stödet till småindustrin kommer främst att utgöras av finan— siellt bistånd för uppförande av s.k. industrihus, dvs. för uppförande av fabriksbyggnader och inköp av maskiner för uthyrning till småföretagare, samt av me— del för kreditgivning till den mindre industrin. Dess— utom planeras vissa expertinsatser. Stödet till en— skilda industriprojekt planeras dels i samband med biståndskrediter till utvecklingsbanker, dels inom ramen för återuppbyggnadsbiståndet till Demokratiska Republiken Vietnam.
Förutom dessa insatser som i första hand syftar till att främja industrin förekommer andra insatser i den svenska biståndsverksamheten som ligger utanför in- dustrisektorn men som bidrar till den industriella ut— vecklingen. Det gäller sådana insatser som utbildning av arbetskraft på olika nivåer-och facklig utbildning, samt förbättring av infrastrukturen. Dessutom lämnas stöd till främjande av u-ländernas export och krediter
för import av viktiga kapitalvaror för t.ex. industrin.
Det svenska industribiståndet koncentreras till program— länderna. Undantag utgör dock det exportfrämjande stö— det som lämnas genom UNCTAD/GATT:s gemensamma handels— organ, International Trade Centre, till en vid krets
av u—länder. Dessutom har ett visst s.k. multi-bi—sam- arbete utvecklats med FN:s andra fackorgan. Dessa organ planerar och administrerar därvid projekt som finansieras av Sverige. Samarbetet skapar möjligheter att med be— gränsade svenska administrativa insatser genomföra priori— terade projekt och att samtidigt utnyttja FN—organens sakkunskap. Sådant samarbete förekommer på yrkesutbild-
nings-, småindustri- och hantverksområdet.
Det egentliga industribiståndet uppgick budgetåret 1971/72 till ca 8 milj. kr. Huvuddelen av beloppet avsåg industristöd genom utvecklingsbanker. Om även importstödet liksom biståndet till yrkesutbildning,
de exportfrämjande verksamheterna samt infrastrukturel- la investeringar inom kraft—, väg- och telekommunika- tionsområdet inräknas blir beloppet mångdubbelt högre. Under budgetåret 1972/73 beräknas det utbetalda be- loppet för egentliga industribiståndsinsatser öka till 40 milj. kr., vilket motsvarar omkring fem procent av budgetårets anslag för bilateralt utvecklingssamarbete.
1.2 Svenska mål för utvecklingssamarbete inom in-
dustrisektorn
Sveriges industriella samarbete med u-länderna utgörs dels av statligt bistånd, dels av handelspolitiska åt- gärder, t.ex. tullförmåner, som båda styrs av utveck— lingspolitiska och allmänna utrikespolitiska mål, samt av handel och investeringar av omedelbart kommersiellt intresse. Även om dessa båda verksamhetsgrenar så— lunda har olika huvudsyften, påverkar de den ekonomiska och sociala utvecklingen i u—länderna på ett sätt och i en omfattning som gör det naturligt både för u—länderna och för de svenska statsmakterna att behandla handel, investeringar och bistånd som komplementära delar av det ekonomiska samarbetet med dessa länder. Avvägningen av biståndsmål och kommersiella mål är särskilt viktig
i de fall då statliga stödåtgärder sätts in för att i utvecklingspolitiskt syfte stimulera svensk export till och investeringar i u-länder. I det följande diskuteras först de rent biståndspolitiska målen för samarbetet och därefter biståndspolitiska mål i förhållande till kom- mersiella mål.
Huvudmålet för det svenska biståndet är att bidra till ekonomisk utveckling och social utjämning i u—länderna. Tonvikten har i förhållande till andra länders bi—
stånd legat mer på utjämningsaspekten och mindre på den materiella tillväxten, en betoning som framträtt allt tydligare i statsmakternas uttalanden under senare år. De svenska insatserna har i jämförelsevis hög grad in- riktats på att förbättra massornas levnadsnivå, medan produktionsvolymens storlek och den företagsekonomiska lönsamheten i investeringarna spelat en mer underordnad roll för detsvenskaprojektvalet. Detta har i stor ut— sträckning inriktats på samhälleliga tjänster som under- visning och sjukvård, vattenförsörjning och vägar, medan investeringar med mer direkt produktionsinriktning före- trädesvis stötts av andra bilaterala biståndsgivare samt Världsbanksgruppen.
Ytterligare ett mål har framhävts jämsides med tillväxt— och utjämningsmålen, nämligen u-ländernas ekonomiska och politiska självständighet. Redan i tidigare ut- talanden av statsmakterna har detta mål tillmätts betydelse, och det är ett av skälen till det traditionellt starka svenska stödet till länderna i södra Afrika. En allt starkare betoning av självständighetsmålet har kommit till uttryck bl.a. i utvidgningen av kretsen av mottagarländer, som med Cuba, Demokratiska Republiken Vietnam och Chile tillförts tre länder som inte kan räknas till de minst utvecklade men som på olika sätt kämpar för sitt oberoende. Också inriktningen av bi- ståndet påverkas genom utvidgningen av mottagar- kretsen. De mer utvecklade u—länderna söker uppnå större oberoende genom näringspolitiska struktur- reformer. Svenskt bistånd kan i detta sammanhang vara ett tilltalande alternativ till bistånd från stormakter. Det svenska biståndet till de nu nämnda länderna har därigenom kommit att få en inriktning som i hög grad bygger på relativt avancerad industriell teknik.
När det gäller biståndet till industrisektorn har
de svenska statsmakternas intresse successivt ökat under de senaste åren. Detta ökade intresse synes vara motiverat dels av den ökade uppmärksamhet som industrialiseringsfrågorna tilldragit sig i u-län- derna och inom de internationella organisationerna, dels av förhoppningen att svenskt tekniskt kunnande skulle kunna visa sig användbart för uppgifter i sam-
band med u—ländernas industrialisering.
Bland de mål som angetts för svenskt industribistånd har framhävts ökad sysselsättning och minskade regio- nala inkomst— och sysselsättningsskillnader. Genom användande av en mer arbetsintensiv organisation och teknologi kan man sprida industrialiseringen jämnare över landet. Landsbygdsbaserad industri, byggd på lantbrukets produkter eller behov, liksom ökad sats- ning på småindustri, är medel som nämnts för att nå en jämnare fördelning och högre sysselsättningsgrad. Riksdagen har också framhållit att u-länderna hittills inte i tillräcklig omfattning fått del av bistånd till sådana företagsformer som kooperativ och statlig in- dustri. Att överföra teknik och företagsledning till u-länderna utan att göra dessa beroende av utländskt
privat kapital har anförts som eftersträvansvärt.
Industribiståndsutredningen vill bland de nu nämnda målen särskilt betona två, nämligen ökad självständig- het och höjd sysselsättningsnivå. Vad beträffar själv— ständighetsmålet kan detta uttryckas som en önskan hos u—ländernas statsmakter att öka sitt inflytande över industrins kapitalbildning, produktionsinriktning och lokalisering på bekostnad framför allt av utländska intressenters inflytande. Dessa strävanden förutsätter tillgång på resurser som är obundna i förhållande till ekonomiska och handelspolitiska intressen i industri-
länderna. Enligt utredningens mening gör den svenska biståndspolitikens mål och principer det lättare för Sverige än för många andra statliga biståndsgivare att
tillhandahålla sådana resurser.
När det gäller sysselsättningsmålet är det orealis— tiskt att förvänta sig att industrin skall spela den avgörande rollen för bekämpningen av arbetslösheten annat än i ett fåtal u—länder med relativt små till— gångar på brukningsbar jord. Det övervägande fler— talet u-länder måste under överskådlig tid lösa sina sysselsättningsproblem i första hand inom jordbruket. Men detta förutsätter också en industrialisering som medför att en allt större del av förädlingen av lant— bruksprodukterna äger rum i de länder och regioner där råvarorna framställs. Industrier som stöder lantbruket genom att förädla dess produkter eller genom att till- handahållainsatserför lantbruksproduktionen kommer härigenom både direkt och indirekt att spela en viktig roll för sysselsättning och inkomstbildning utanför de stora städerna. De bidrag som svenskt bi— stånd kan ge för att hjälpa u-länderna att lösa syssel— sättningsproblemen torde i första hand bestå i över— föring av teknik och företagskunnande, både vad gäller produktionsteknik som anpassas till mål och förutsätt- ningar inom landet och när det gäller planering och för— valtning av industri- och sysselsättningspolitik.
Betoningen av industrisektorn som ett målområde för svenskt bistånd är emellertid inte alltid lätt att
förena med målet att svenskt bistånd skall bidra till social utjämning mellan befolkningsgrupperna. Det torde vara svårt att undvika att industrialisering åtminstone övergångsvis medför ökade inkomstskillnader mellan å
ena sidan landsbygdsbefolkningen och å andra sidan före— tagare och bättre betalda löntagargrupper. Som framhållits i åtskilligastudierav industrisektorn, exempelvis de
som utförts av OECD och Världsbanken, är industripolitiken
i många fall klart inriktad på en långsiktig sub- ventionering av industrin på andra näringsgrenars, inte minst jordbrukets, bekostnad. Med hjälp av höga tullmurar, låga räntor och förmångliga låneer- bjudanden samt andra subventioner söker man så snabbt
som möjligt bygga upp en egen industri.
Biståndsgivarna har i viss utsträckning bidragit till att vidga inkomstklyftorna genom att ändamålsbestämma en stor del av biståndet till verksamheter och pro- jekt med hög ekonomisk lönsamhet. Förbättringar av den ekonomiska och sociala situationen på landsbygden fick länge en förhållandevis ringa del av bistånds- flödet, medan kraftverk, vägar och industrier tog mer- parten. Det svenska biståndet har som nämnts haft ambitionen att motverka denna tendens genom att i jäm- förelsevis hög grad inrikta sig på landsbygden och på sociala utvecklingsprojekt. Trots detta har inslaget av lönsamma investeringari.kraftverk, huvudvägar och industrier vuxit, sannolikt beroende dels på att till— gången på förberedda projekt varit större inom detta område än när det gäller landsbygdsutveckling, dels på att de enskilda projekten varit större. Kapacitets- brister i mottagarländernas förvaltningar förstärker sålunda den snedvridning till industri-, kraft— och kommunikationssektorernas förmån, som finns redan i bi—
ståndsgivarnas preferenser.
Konflikten mellan tillväxtmål och fördelningsmål i u- ländernas industrialiseringssträvanden är emellertid inte i första hand ett problem för det svenska biståndet utan för u—länderna själva. Avvägningen bör göras utan ekonomiska påtryckningar från givarsidan. Detta kan
ske inom ramen för det system för biståndsplanering,
som under det senaste året utvecklats mellan Sverige
och de s.k. programländerna för svenskt bistånd. Sys— temet innebär bl.a. att en total kostnadsram för
samarbete mellan de båda länderna anges för tre år framåi
varefter parterna diskuterar Sveriges möjligheter att tillgodose av u—landet prioriterade önskemål inom denna ram. Skulle mottagarlandet ha särskilda svårigheter
att finna utländsk finansiering för landsbygdsutveck- lingsprojekt, kan det utnyttja kostnadsramen eller en
del därav till sådana ändamål. Om landet skulle finna att finansiering för industriprojekt visserligen kan erhållas på kommersiell väg men att denna finansiering med hänsyn till skuldbördan eller kommersiella beroende- förhållanden skulle ställa sig alltför ogynnsam, kan det föredra att utnyttja det svenska stödet för industri— utveckling. Denna grad av flexibilitet och valfrihet för mottagarparten kan uppnås i förhållande till program- länder, där det svenska stödet nått en viss volym och sektormässig spridning. Den förutsätter också förtroende samarbetsparternai emellan och kännedom om både önske— mål och förutsättningar när det gäller att tillhandahålla
respektive utnyttja olika slag av resurser.
1.2.3 Mål för det kommersiella utvecklingsbiståndet
I de uttalanden av statsmakterna som vägleder det svenska biståndet förekommer uttrycket "kommersiellt bistånd"
som beteckning på statliga stödåtgärder för att under- lätta det svenska näringslivets handel med och investering— ar i u—länderna. Både i 1962 och 1968 års biståndspro- positioner understryks visserligen att beteckningen "bi- stånd" i dessa fall kan verka vilseledande. Den har emellertid ändå ansetts ändamålsenlig eftersom syftet
är att genom ökad handel med och ökat kapitalflöde till
u-länderna främja dessa länders ekonomiska utveckling.
Exempel på handelspolitiskt bistånd är det tullpreferens- system som trädde i kraft vid årsskiftet 1971/72.
Det innebär tullfrihet i Sverige för den överväldigande delen av u-ländernas industrivaror och ett jämförelsevis
stort antal av deras jordbruksvaror. Sveriges medverkan
exempel.
Även om statsmakterna inrymt kommersiella stödåtgär— der i begreppet bistånd i vidaste bemärkelse och ut- talat sig för ett samlat program för hela det eko— nomiska samarbetet med u-länderna, har ett återkom- mande inslag i dessa uttalanden varit att det är viktigt att i förvaltning och redovisning hålla en klar gräns mellan sådana insatser som främst har kom— mersiellt syfte och sådana som främst syftar till att främja u-landets utveckling. Kravet på en dylik åt— skillnad har skärpts i uttalanden som gjorts under de senaste åren under hänvisning till att givarländernas redovisning av biståndet — utan denna distinktion -
blir missvisande.
Motiven för det kommersiella biståndet har alltså inte varit enbart biståndspolitiska. De båda biståndspro- positionerna framhåller visserligen utvecklingseffek— terna som en förutsättning för stöd av export och in— vesteringar men även motiv med direkt betydelse för svenska intressen betonas. Särskild vikt ges åt mo- tivet att i viss mån kompensera svenska företag för de konkurrenssvårigheter som förorsakas av stimulansåt— gärder företagna av andra industriländer. Propositioner- na vidhåller den principiella ståndpunkten att dylikt kommersiellt bistånd helst bör lämnas på multilateral basis för att undvika att det utnyttjas som ett medel för att konkurrera om u—landsmarknaderna men anser ändå att svårigheterna att uppnå internationell enighet om multilaterala system gör det påkallat att pröva särskilda svenska åtgärder till stöd för de kommersiella trans- aktionerna.
De stödåtgärder som introducerats av de svenska stats- makterna under 1960—talet i syfte att stimulera de kom-
mersiella förbindelserna med u-länderna har utgjorts av
särskilda exportkreditgarantier och investerings— garantier. När det gäller exportkreditgarantierna, de s.k. u-garantierna, är det biståndspolitiska syftet med dessa att i någon mån reducera skillnaderna i fråga om politiska och kommersiella risker mellan i-länder och u-länder. Exportkreditnämnden har möjlighet att
i vissa fall och intill ett visst totalbelopp garantera exportkrediter till u—länder, då riskerna för skadefall är så stora att garanti enligt rent kommersiell bedöm— ning, s.k. n-garanti, inte kan ges. De fall då u-garanti beviljas skall gälla import av varor och tjänster som u-landet ger prioritet från utvecklingssynpunkt. Denna utvecklingspolitiska prövning har ett direkt samband med biståndspolitiken därigenom att täckningen av den mer än normalt höga risken kan komma att bestridas med biståndsmedel, nämligen om de försäkringsmässigt uppbyggda premiereserverna inte räcker till. Garanti bör endast komma i fråga i fall där utvecklingseffekten bedöms uppväga de större politiska och kommersiella risker som råder i u—landet i jämförelse med mer utvecklade länder.
De kommersiella målen för u-garantigivningen kan sägas vara att ge svenska exportörer samma möjligheter som konkurrenter i andra industriländer. Villkoren i det svenska systemet för u-garantier är därför utformade
så att de inte avviker påtagligt vare sig i gynnsam eller ogynnsam riktning från system som tillämpas i konkurrentländerna. Den praxis soniutvecklatskan enk- last beskrivas så, att konkurrenssynpunkten bedöms efter samråd med andra länders garantiorgan, medan den ut- vecklingspolitiska aspekten prövas på ett sätt som snara- re syftar till att eliminera projekt som inte är seriösa eller som saknar stöd hos importlandets myndigheter än till att fastställa projektens angelägenhetsgradering från utvecklingspolitisk synpunkt.
När detgäller investeringsgarantisystemet har utveck- lingsmålen givits en mer central ställning än vid u— garantigivningen. Målen för garantigivningen skall ansluta till de allmänna målen för det svenska ut- vecklingsbiståndet. Systemet syftar till att öka kapi— talflödet till u-länderna, och stimulansåtgärderna skall avse projekt som har klart påvisbar utvecklingseffekt. I jämförelse med många andra länders investeringsgaran—
tisystem spelar kommersiella mål en mer underordnad roll.
För undvikande av missförstånd bör det betonas att utredningens principiella fasthållande vid boskillna- den mellan bistånd och affärer inte innebär något för— nekande av att handel med och investeringar i u—
länder kan ha klart utvecklingsfrämjande effekter.
Att sådana kommersiella transaktioner också kan ha
för u—landet negativa konsekvenser, såsom etablerandet av ekonomiska och politiska beroendeförhållanden, är väl känt. När det gäller svenska företags u—lands- relationer torde berörda u—länder i regel anse att dessa har en från industriutvecklingssynpunkt positiv effekt. Flertalet u—länder välkomnar under olika förut— sättningar inte bara ett intensifierat handelsutbyte med utan också ökade direkta investeringar från i- länderna, inte minst Sverige. Att biståndets och affärstransaktionernas primära syften är olika hindrar självfallet inte att deras effekter kan vara likartade. Vissa oklarheter i den biståndspolitiska debatten
torde kunna undvikas om man gör en sådan distinktion
mellan syfte och effekt.
Definitionsproblem kan emellertid uppstå eftersom en u— landsinsats normalt har både en bistånds- och en affärs- aspekt. Detta är emellertid av uppenbara skäl ofrån- komligt. De varor och tjänster, det kapital och kunnande, som inom ramen för utvecklingssamarbetet upphandlas
av biståndsmyndigheterna tillverkas och säljs av privata företag i i—länderna. Innevarande budgetår torde ca
40 procent av det bilaterala svenska biståndet föranleda
beställningar hos svenska företagl. Det är varken önsk- värt eller möjligt att ändra på detta förhållande. Därmed är också sagt att det offentliga biståndet har och kommer att ha kommersiella bieffekter.
1.3 Institutioner och former för svenskt industri- bistånd
Efter sin genomgång av det svenska industribiståndet finner utredningen, att de former för bistånd som för närvarande existerar - bilateralt och via de inter- nationella organisationerna - kan tillgodose behovet av flertalet resurstyper som efterfrågas av u—länderna, om än i en omfattning som begränsas av tillgången på biståndsmedel. Vissa resurstyper är emellertid svårare att tillhandahålla genom offentligt industribistånd i de organisatoriska former som för närvarande står till buds.
När det gäller kunskapsöverföringen är det framför allt företagsledningsfunktionen som är svår att tillhandahålla genom bistånd. Även den teknologiska utvecklingsfunk— tionen kan vara svår att tillgodose, särskilt i vad av- ser anpassning av produktionsmetoderna till de produk-
tions— och marknadsförutsättningar som gäller i u-länderna.
När det gäller att tillhandahålla kapital kan det offent— liga biståndet tillgodose vissa behov av lånekapital
men däremot inte av utländskt riskkapital. I de fall då u—landet saknar eget företagskunnande anses utländskt riskkapital vara en viktig faktor, eftersom den ut- ländska investeraren oftast söker säkra avkastningen av kapitalet genom olika slag av kunskapsöverföring till u-landsföretaget.
lUtvecklingsbiståndets samhällsekonomiska effekter UD 1972 (stencil)
Vid sidan av de nu nämnda bristerna beträffande kun- skaps- och kapitalöverföringsbehoven finns en rad mindre framträdande problem som sammanhänger med bristen på information och kontakt, svårigheter att finna expertis för vissa utredningar etc. Dessa prob— lem torde dock i regel på ett eller annat sätt vara sammanlänkade med kunskaps- och kapitalöverförings-
problemen och kan lösas med samma metoder som dessa.
önskemålen om bistånd för att tillgodose de ovan nämnda behoven skiljer sig mellan olika grupper av länder. I
de minst utvecklade av u-länderna omfattar behovet av riskkapital och företagsledning praktiskt taget alla funktioner av företagandet, främst inom den enklare förädlingsindustrin. I de industriellt mest avan-
cerade u-ländernaärbehovet av bistånd begränsat till vissa specialiteter, exempelvis inom komplicerad process- industri. I dessa fall är det också mer fråga om hjälp till tekniska och kommersiella kontakter än om stöd till själva resursöverföringen. Åtskilliga u-länder, av
vilka flera återfinns bland de nuvarande programländer-
na för svenskt bistånd, intar vidare en restriktiv håll- ning till privat utländskt riskkapital. I några av
dessa länder - främst de kommunistiska staterna - före- kommer över huvud taget inga privata industriinvesteringar. I andra, såsom t.ex. Tanzania och Indien, är det utländska
riskkapitalet begränsat till vissa industrisektorer.
Bristerna i det hittillsvarande utbudet av industribi- stånd kan enligt utredningens bedömning i inte obetydlig omfattning täckas genom ökade resurser och vidgade be—
fogenheter för redan existerande institutioner.
1.3.1 Industribistånd genom internationella organisa-
tioner
Flera av FN:s olika organ, i första hand UNIDO, FAO, ILO och ITC, har inom olika delar av industriområdet ett
avsevärt kunnande, betydande personella resurser och i fråga om FAO och ILO lång erfarenhet av bistånds- verksamhet. De har också väl upparbetade kontakt- kanaler till u—länderna och i viss utsträckning även till i-ländernas näringsliv. Det vore därför både naturligt och önskvärt att svenska biståndsmyndigheter undersöker möjligheterna av ett närmare samarbete med FN-organen på industriområdet. Det torde emellertid inte vara möjligt att härigenom helt kompensera de brister som vidlåder det svenska offentliga biståndet, eftersom FN—organen har likartade svårigheter att till- fredsställa vissa av u—ländernas behov. Detta gäller i första hand företagsledningsfunktionen och förmed— ling av riskkapital men också anpassning av produktions— metoder till de förhållanden och förutsättningar som gäller i u—länderna.
Ett djupare samarbete mellan biståndsmyndigheterna och FN-organ kan tjäna flera ändamål. Ett vore att för— stärka SIDA:s kapacitet genom att anlita dessa vid identifiering av projekt samt vid beredning, genom- förande och uppföljning av insatser eller delar därav. FN-organen är vanligtvis beredda att mot full kostnads— täckning ställa sina resurser och kontakter till för- fogande och ta hela eller delar av det administra-
tiva ansvaret för insatsernas genomförande. Inom in- dustriområdet har SIDA hittills utvecklat samarbete främst med ITC, som handhar olika exportfrämjande in- satser som Sverige finansierar. Det finns andra områ- den inom vilka ett liknande samarbete vore möjligt och lämpligt, bl.a. undervisning och utbildning i frågor som rör exempelvis industriell administration och pla- nering, regionalt samarbete, kvalitetskontroll i de fall SIDA:s fackbyrå saknar resurser eller lämplig kom- petens.
Ett annat ändamål med ett vidgat samarbete vore att i ökad omfattning underlätta och understödja FN—organens strävan att utveckla sin kapacitet för att kunna möta de olika behov som u-länderna ger uttryck för; en strä- van som för att nå framgång ofta kräver direkta stöd- insatser från enskilda länder. Exempel härpå är ut- byggnaden av UNIDO:s administrativa fältorganisation, som möjliggörs genom att några i-länder, bl.a. Sverige, kommer att bekosta ett antal nyinrättade befattningar. UNIDO:s ansträngningar att intressera företag i i- länder för att utkontraktera viss del av sin tillverk— ning till u-länder är också ett initiativ som borde kunna bli föremål för svenskt stöd liksom försöken att i frågor som rör patent- och licensavtal förbättra u— länders förhandlingsposition och bl.a. genom standar— diserade avtalsformulär minska riskerna för ogynnsamma överenskommelser. Vidare kan nämnas UNIDO:s avsikt
att värdera resultaten av ett 20-tal olika småindustri- projekt i Afrika.
Ytterligare ett ändamål med ett vidgat samarbete vore
att förbättra FN-organens, i första hand UNIDO:s effek- tivitet. UNIDO, som är en ung organisation, har ännu inte funnit de områdenellerprojektslag till vilka en koncentration av resurserna vore önskvärd. En expert- grupp, utsedd av dess styrelse och bestående av representanter från 18 olika medlemsländer, arbetar
för närvarande med att utforma en strategi för organets verksamhet på lång sikt. UNIDO:s arbetssätt känneteck- nas även av vissa brister vad gäller analys, upplägg— ning, genomförande och värdering av projekt och in— satser. Det svenska offentliga biståndet anses på dessa punkter ligga relativt långt framme internationellt sett och borde kunna tillföra UNIDO vissa erfarenheter
i bl.a. metodologiska frågor. UNIDO har även behov av att fördjupa och förbättra sina kontakter med i—ländernas
industrisektor. Detta är en viktig fråga, eftersom u—
ländernas efterfrågan på kunskaper och kapital inte heller av FN—organen kan tillfredsställas utan en medverkan av företag eller organisationer i i— länderna. De initiativ till kontakt som UNIDO tagit med bl.a. svenskt näringsliv har i flera fall blivit tämligen fruktlösa, eftersom kanaler eller förbindelse— punkter för en smidig kontaktförmedling saknas. Svenskt näringsliv synes även ha en vag uppfattning om, och
ett ljumt intresse för, UNIDO:s verksamhet. Det vore därför önskvärt att kontakterna mellan svenskt närings- liv och UNIDO förbättras.
Utöver de skäl som ovan redovisats finns det andra själv- klara motiv för att i högre grad än tidigare samarbeta med de på industriområdet verksamma FN—organen. De besitter ett omfattande kunnande inom många branscher, t.ex. livsmedels—, skogs-, metall— och byggnadsämnes- industrin varför det vore oekonomisktonit.ex. Sverige sökte bygga upp resurser inom dessa branscher i annat syfte än att komplettera de som FN-organen redan dis- ponerar.
1.3.2 Industribistånd genom SIDA
Direkta biståndsinsatser i programländernas industrisek- tor planeras och förvaltas på samma sätt som stödet
till andra sektorer i dessa länders förvaltning och nä- ringsliv. Resursöverföringens former och inriktning varierar från det ena mottagarlandet till det andra be- roende på landets behov och Sveriges möjligheter att tillhandahålla den ena eller andra resurstypen. Det svens- ka industribiståndet som nu växer fram, torde utmärka sig i förhållande till många andra länders industri— bistånd genom att i förhållandevis hög grad bygga på kunskapsöverföring, medan de kommersiellt betonade inslagen i form av maskiner, utrustning och licenser
är betydligt mindre framträdande i Sveriges bistånd än
i andra industriländers såväl i öst som väst. Ut- redningen finner det naturligt att SIDA fortsätter att
i samarbete med mottagarländer och internationella organisationer pröva sig fram till nya former och arbetsområden för stöd till industrisektorn och an-
ser det angeläget att den starka betoningen av kunskaps- överföring liksom oberoendet i förhållande till kom- mersiella intressen bevaras. I det följande anförs syn— punkter som är avsedda att framhäva vissa tendenser
och inslag i den pågående utvecklingen av industribi— ståndet snarare än att utmynna i konkreta reformförslag.
Stöd till undervisning i olika former och på olika ni- våer kommer under överskådlig tid att vara ett ome råde där biståndsgivarna kan underlätta u—ländernas industrialisering. Undervisningen bör så långt
möjligt inriktas på att ge underlag och stimulans till problemlösning och nyskapande snarare än till att lära in arbetsmoment. Stödettillyrkesutbildning bör i första hand inriktas på en brett upplagd teknisk grund- utbildning, som kan utgöra basen både för den företags- interna specialiseringen, och för självsysselsättning inom hantverk och småindustri. Det svenska biståndet till yrkesutbildning och teknisk utbildning har ut- vecklats efter dessa linjer under en följd av år, och det finns anledning understryka att dessa strävanden överensstämmer väl med de utvecklingstendenser som utredningen beskrivit när det gäller andra former av stöd till industrisektorn.
Vid sidan av den tekniska och yrkesinriktade utbild— ningen bör det framhållas, att även sådana kunskaper bör främjas som ger en grund för utvecklandet av sociala attityder och institutioner i arbetslivet. Det gäller uppbyggandet av fackliga organisationer och former för lösande av konflikter på arbetsplatsen. Sådan kunskaps— utveckling som det här är fråga om bedrivs oftast som informell studieverksamhet av frivilliga organisationer, framför allt den fackliga rörelsen.
Bidrag från det statliga biståndet bör också kunna ges till företagsintern yrkesutbildning, exempelvis då bi- dragen gör det möjligt att frivilligt utbilda fler elever än som behövs i företaget, därför att behov finns inom andra delar av arbetsmarknaden. Ett annat fall är då ökad tillgång på yrkesutbildad arbetskraft skulle möjliggöra en mer arbetsintensiv teknik än som är företagsekonomiskt lönsam vid rådande produktions— förutsättningar. Arbetsintensiva metoder förutsätter ofta en förhållandevis stor insats av förmän och yrkes— arbetare, grupper som det råder brist på i många u- länder.
I många u-länder finns ett stort behov av utbildning i företagsledning. Den mer grundläggande utbild- ningen av denna typ bör kunna tillhandahållas i varje land. På regional eller global basis kan däremot med fördel anordnas mer kvalificerad företagsledarut- bildning, inriktad på problemlösning och på attityd- förändringar i riktning mot mer demokratiska, motivations- orienterade ledningsmetoder. SIDA har i samarbete med UNIDO arrangerat sådana kurser inom vissa industribranscher samt industriellt underhåll och kvalitetsstyrning. Ut- bildningen bör i ökad utsträckning äga rum i u-lands— regionerna i den mån inte särskilda skäl talar för för-
läggning till Sverige eller annat i—land.
Undersöknigar om förutsättningarna för industriell verk— samhet inom en viss bransch kommer även i fortsättningen att vara en viktig uppgift för det direkta statliga bi— ståndet. Denna uppgift är i lika hög grad att anse som allmänt planerings- och utvecklingsstöd som den är ett stöd till den ena eller andra industribranschen. SIDA bedriver en viss "resursutveckling" i syfte att möjlig- göra för ett antal konsulter att skaffa sig dylika er— farenheter, men omfattningen måste bli begränsad både vad beträffar konsulternas antal och antalet sektorer inom vilka de är specialiserade. Omfattande arbete och
kostnader måste läggas ned både av SIDA och mottagar- landets myndigheter för att bygga upp en konsultresurs för varje ny industribransch som aktualiseras. Detta är ett starkt skäl att begränsa antalet delsektorer, inom vilka svenskt industribistånd i denna form enga- geras. De hittillsvarande insatserna har i huvudsak koncentrerats till småindustri och till produktions- grenar, som bygger på råvaror från lantbruk och skogs— bruk. Utredningen finner det angeläget att resursut- vecklingen på detta område fortsätter genom att SIDA:s
konsultkader vidgas och deras erfarenhet fördjupas.
Forsknings- och utvecklingsstöd är ett av de viktigaste bidrag som det statliga biståndet kan ge till u—län- dernas industrialisering. Biståndet har här möjlig— heter att gå utöver vad som i varje industriprojekt är företagsekonomiskt lönsamt, något som kan vara motive- rat om man härigenom når allmänt användbara erfaren- heter och problemlösningar som exempelvis möjliggör en bättre anpassning till den sociala, ekonomiska och
fysiska miljön i landet än som eljest blivit fallet.
Det bör också vara möjligt för biståndet att samverka med Styrelsen för teknisk utveckling (STU) när det gäl- ler svenska uppslag avseende teknisk forskning och utveckling. SIDA kan inom ramen för sina anslag och i samverkan med STU t.ex. identifiera och utveckla u— landsanpassad teknologi eller produkter som på goda grunder kan bedömas bli av betydelse för u—länderna. STU skulle därvid ha en förmedlande och samordnande roll för de speciella uppdragsprojekt som utförs inom industriföretag eller forskningsinstitutioner i Sverige eller i något u—land. Denna typ av forskningsstöd bör samordnas i de former som kan föranledas av u-lands—
forskningsutredningens förslag.
Konsulentverksamhet med uppgift att befrämja småin—
dustriell utveckling är ett arbetsområde för det stat—
liga biståndet. Rådgivningen är oftast kombinerad med industrifinansiering och kreditbedömning exempel— vis inom ramen för industribyar (Industrial Estates). Privata företag torde här främst kunna medverka som konsulter till SIDA och mottagarlandet. Resurser för konsulentverksamheten finns i viss utsträckning inom företagareföreningarna i Sverige. Dessas erfarenhe- ter av den industribefrämjande verksamhet som det här är fråga om är emellertid begränsade. Man måste där- för systematiskt förbättra rekryteringsunderlaget, något som exempelvis kan ske genom att man engagerar konsulenter på kortare kontrakt för att arbeta i län- der som har kommit en bit på väg när det gäller att stimulera småindustri, exempelvis i Indien och Bangla— desh. Efter en dylik tjänstgöring kan experterna en- gageras på längre kontrakt i länder t.ex. i östra och södra Afrika. Den knappa tillgången på expertis torde under alla omständigheter under överskådlig tid göra det nödvändigt att begränsa det svenska småindustri- stödet till ett fåtal länder.
Utredningen har diskuterat möjligheterna för det stat— liga biståndet att tillgodose u-ländernas behov av företagsledning med hjälp av kontrakt med privata före- tag i industriländerna. Det bidrag det statliga bi- ståndet skulle kunna ge till mottagarländerna i sam— band med företagsledningskontrakt torde snarare ligga
i urval och upphandling än i finansieringen av kon— traktet. Genom att ställa oberoende konsulter till u- landets förfogande kan en opartisk bedömning av olika alternativ företas, och u—landsföretagets förhandlings- position när det gäller att fastställa ersättnings— normer och andra typer av villkor kan förstärkas genom denna expertis. I-landsföretagen är emellertid obe- nägna att sälja företagskunnande som en separat trans— aktion och vill helst kombinera sådana engagemang med finansiella investeringar eller försäljning av licen- ser. Det finns därför få exempel på s.k. management—
Även via mer konventionell personalrekrytering torde det statliga biståndets möjligheter att fylla före— tagsledningsfunktionen vara begränsade. Endast ett fåtal personer har rekryterats av SIDA som personal— bistånd för verkställande eller rådgivande befatt— ningar i producerande företag. Svårigheterna är stora att ordna tjänstledighet för befattningshavare inom den privata industrin i Sverige. Efterfrågan på så— dan personal är emellertid stor, och det är angeläget att frågan om tjänstledighet kan lösas eller andra typer av trygghetsanordningar inrättas, så att SIDA kan tillmötesgå sina samarbetspartners i detta hänse— ende. Frågan utreds f.n. i samarbete mellan SIDA,
AMS, SAF, Industriförbundet och Sveriges exportråd.
Organisationsutredningar och personalbistånd till så- dana institutioner som industridepartement, industri- främjande institut och organisationer samt finansie— ringsinstitut med huvudsaklig verksamhet inom industri- sektorn måste ställas till förfogande för de länder som är minst industrialiserade. På detta område har SIDA och de mellanstatliga organisationerna en ange- lägen uppgift. Privata konsultföretag kan visserligen engageras av u-landsregeringar för organisationsstu- dier. Inte sällan är det fördelaktigt för u-lands- regeringen om detta sker genom förmedling av statliga biståndsorgan, eftersom dessa kan följa upp utred—
ningarna med personellt bistånd till institutionerna.
Svenska resurser i form av konsulter och experter för långtidsuppdrag är på detta område mindre knappa än inom andra delar av industrisektorn. I de länder där svenskt bistånd i nämnvärd grad inriktas på industri— sektorn kommer det sannolikt att visa sig nödvändigt att utvidga personalinsatserna. En viss resursutveck- ling kommer att vara nödvändig för att tillgodose dessa behov, främst genom att kontakt fortlöpande hålls med konsulter och förutvarande experter som är
intresserade att följa utvecklingen i programländerna.
Intresse har av flera programländer visats för Sveriges möjligheter att tillhandahålla expertis på andra före— tagsformer än de privatägda. Särskilt när det gäller de kooperativa företagsformerna har det svenska bistån- det haft förmånen att utnyttja det kunnande som finns
i det svenska samhället, inom producent- och konsument— kooperativa organisationer. Detta har skett genom mer eller mindre permanenta konsult- och rekryteringsarran— gemang, som samordnats av samarbetsorganet Swedish Co- operative Centre, SCC. Samarbetet har också inbegripit de nordiska grannländernas kooperativa rörelser. Det goda samarbete och de erfarenheter som vunnits torde kunna utnyttjas till att stödja de krafter i u-länderna, som söker efter nya företagsformer mellan de helt pri- vata och helt statsägda. Ett visst mått av experi- menterande torde vara erforderligt för att finna före- tagsformer som lämpar sig för den speciella sociala
och ekonomiska miljön i varje land. Sådana experiment är ofta riskfyllda och kräver inte sällan att avsteg görs från de organisationsprinciper och arbetsformer som gäller i Sverige. Värdet av detta slag av insatser är emellertid så stort att utvecklingssamarbetet inte
bör dra sig för att ta sådana risker.
Rådgivning och institutionsstöd är viktigt även när det gäller marknadsföringen av industrins produkter. Det statliga biståndet stöder u-ländernas marknads- föring genom ett internationellt organ (ITC) och med hjälp av vissa direkta insatser. Marknadsförings- funktionen är en viktig del av det statliga biståndet till u-ländernas industrialisering och bör därvid kny- tas närmare till forskning och produktutveckling i mot- tagarländernas företag än som hittills varit fallet. Stöd till förvaltning och exportorganisationer bör även i fortsättningen förekomma. Särskild uppmärksam- het bör härvid ägnas utvecklingen av nya marknads-
förings— och distributionskanaler.
Svenska företag och organisationer som kan göra insat— ser på kommersiell bas är importföretagen, grossist— förbundet och konsumentkooperationen. Genom skapande
av ett organ för främjande av u—landsimport i stil med det holländska institutet för främjande av u—landsimport, CPI, kan ytterligare stöd ges åt u—ländernas exportverk- samhet. Förutsättningarna för etablerandet av en dylik
institution undersöks f.n. av handelsdepartementet.
När det gäller överföringen av teknik i form av maski- ner, utrustning, system och processer kan biståndet spela en roll genom att med hjälp av konsulter eller annan expertis hjälpa mottagarlandets myndigheter eller finansieringsinstitutioner i bedömningen av villkoren för upplåtelse av denna teknik. Av ännu större bety- delse är stöd till uppbyggande av en effektiv upphand— lingsorganisation inom u—ländernas förvaltningar och större företag. Utredningen vill däremot ta avstånd från den ibland framförda tanken, att det statliga bi— ståndet skall köpa upp material som rationaliserats
ut antingen i samband med att företag läggs ned eller genom att löneläget gör mer arbetsbesparande maskiner lönsamma. Upphandling och lagring av sådan materiel är inte förenlig med biståndsmyndighetens arbets- metoder och mål. Denna typ av grossiströrelse är allt- för komplicerad och fylld av kommersiella risker för att SIDA skall kunna sköta den med användande av bi— ståndsmedel. Flertalet u—länders intresse för begagnad materiel är ljumt, och risken är att biståndsanslagen kommer att utnyttjas för att stödja den svenska in- dustrins rationalisering i högre grad än u—ländernas
industrialisering.
Importstöd i form av svenska varor har i 1972 års
statsverksproposition framhållits som en biståndsform
som innebär fördelar för båda parter. Hittills har detta stöd utgjorts främst av konstgödsel och papper, men även transportmedel och kläder förekommer exempel— vis inom katastrofbiståndet. Varubiståndets volym beräknas av SIDA komma att uppgå till ca 75 milj. kr. under innevarande budgetår, och en fortsatt ökning förutses. SIDA utreder f.n. vilka upphandlingsformer och varugrupper som lämpar sig med hänsyn dels till marknadssituationen i möttagarländerna, dels till betalningsbalans— och sysselsättningseffekterna i Sve— rige. Det är angeläget att detta bistånd får en ut- formning som beaktar u-landsindustrins behov samtidigt som den tar hänsyn till risken för marknadsstörningar
vid stor införsel av biståndsfinansierade varor.
överföring av riskkapital i förening med företagskun- nande kan stimuleras på flera sätt inom ramen för existerande institutioner. Den vanligaste metoden är via statliga utvecklingsbanker eller utvecklings— bolag, som förses med lånekapital genom biståndet och som sedan direkt eller indirekt går in som delägare i producerande företag. Företagskunnande kan i detta fall tillhandahållas genom svenska konsulter eller personalbistånd. En mindre vanlig form är finansiellt projektstöd till industriföretag. I det senare fallet tillhandahåller biståndsgivaren expertis för planering, projektering och drift av företaget medan finansie- ringen helt eller delvis ordnas genom ett lån eller
en gåva från den ena staten till den andra. Det finan— siella biståndet kan av mottagarlandets regering stäl- las till företagets förfogande antingen som ett lån
på mer eller mindre gynnsamma villkor eller som stat— ligt delägarkapital. Projektfinansiering är en bi- ståndsform som innehåller ett större inslag av kunskaps— överföring än stöd via utvecklingsbanker. En begrän— sande faktor är dock de väsentligt större anspråk som projektfinansiering ställer både på företagsexpertis
och på SIDA:s administration.
En väg som hittills inte prövats är att förmedla stat- ligt riskkapital genom existerande hel— och halvstat— liga utvecklingsbolag. Skillnaden i förhållande till hittillsvarande praxis skulle vara att i stället för att ställa lånemedel till förfogande för finansiering av
en u-landsägd riskkapitalinsats i bolaget går svenska staten in som delägare i bolaget. Ett sådant förfarande förutsätter att riksdagen ger Kungl. Maj:t bemyndigande att genom SIDA ingå som delägare i ett dylikt bolag.
Det ansvar som svenska staten genom biståndsmyndigheten skulle ikläda sig för de utländska företagens skötsel skulle i detta fall bli väsentligt större än med hit— tillsvarande finansieringsmetoder. Detta kräver också ökad kapacitet på SIDA:s industribyrå.
En annan väg att bidra till förmedling av privat in— vesteringskapital från Sverige till u—länderna är genom det internationella investeringsbolaget International Finance Corporation (IFC) inom Världsbanksgruppen. IFC har den kapacitet i form av juridisk expertis och före— tagskunnande som är erforderlig för att ge råd åt svenska företag med intresse av etablering i u-länder. På utredningens förfrågan har IFC förklarat sig beredd att utvidga sina kontakter med svenska företag, om tillräckligt intresse föreligger från svensk sida. För att IFC:s medverkan skulle bli effektiv, torde vissa ytterligare insatser vara erforderliga från de svenska näringslivsorganisationernas sida när det gäller att väcka intresse för u-landsinvesteringar och förmedla kontakter med företagare som har idéer som kan utveck—
las i samarbete med företag i u-länderna.
Det finns f.n. ingen annan svensk instans än SIDA, till vilken svenska företag eller privatpersoner kan vända sig med idéer och projekt som förutsätter samarbete
med företag eller myndigheter i u-länder. SIDA har inte på något systematiskt sätt utvecklat funktionen
som kontaktförmedlare och som rådfrågningscentral när
det gäller användbarheten av tekniska och andra upp— slag, framför allt till följd av att verket saknar personella resurser härför. I takt med en fortsatt ökning av industribyråns kapacitet bör det vara möj- ligt att informera allmänheten om att denna kontakt- väg står öppen för alla intresserade, och det bör också vara praktiskt genomförbart att i SIDA:s sam— rådsgrupp för industrifrågor diskutera uppslag av allmänt intresse. En sådan förstärkning av SIDA:s kontaktfunktion skulle också ge underlag för ett när—
mare svenskt samarbete med UNIDO och IFC.
Enligt utredningens uppfattning finns det goda möjlig— heter att genom ett ökat utnyttjande och utbyggnad av existerande institutioner utvidga Sveriges stöd till u—ländernas industrialisering. Både tillförsel av riskkapital och utveckling av u-landsanpassad tekno- logi bör sålunda kunna stimuleras inom existerande organ, om än med vissa modifieringar av biståndsmyn- digheternas kompetens. Ett vidgat samarbete med inter— nationella organisationer kan bidra till en ökning och effektivisering av industribiståndet på andra områden. En fördel med att huvudsakligen utnyttja existerande organisationer är att verksamheten kan byggas ut suc- cessivt i takt med att erfarenheter vinns och u-län—
dernas önskemål preciseras.
1.3.3 Investeringsbolag
En invändning som kan riktas mot att enbart utnyttja existerande organ är att man separerar funktioner som
i vissa fall måste hållas samman för att ett industri- projekt skall bli framgångsrikt. Sålunda utgör ofta teknikutveckling, företagsledning och riskkapital inte— grerade delar i en process, som förutsätter engagemang och risktagande hos alla samarbetsparter. Det kan
därför vara svårt att först utveckla en idé i Sverige,
därefter finna ett u-landsföretag som är intresserat av att tillämpa idén i industriell tillverkning, och kanske därtill söka efter ytterligare finansiärer i Sverige eller annorstädes. Samordningen av vissa in- satser kan visserligen göras av förmedlingsorgan som SIDA eller IFC, men risken är stor för att någon av de många inblandade parterna skall förlora intresset
och att projektet därefter rinner ut i sanden.
En metod som använts av flera industriländer — Danmark, Frankrike, Japan, Nederländerna, Storbritannien, Västtyskland och USA - för att kombinera utvecklings-, företagslednings— och finansieringsfunktionerna är bildandet av särskilda investeringsbolag, vilkas främsta uppgift är att stimulera privata investerare inom lan- det att engagera sig i u—länder. Genom rådgivning i etableringsfrågor och genom medverkan i u-landsföre- tagens finansiering säkerställer investeringsbolagen investeringar, som i många fall annars inte hade kom— mit till stånd. Investeringsbolagens huvudsakliga upp- gift är att investera och förmedla riskkapital och därigenom bidra till en kunskapsöverföring till u— länderna. Teknisk utveckling spelar en mer underord— nad roll i sammanhanget. Det amerikanska bolaget kan dock inte förmedla riskkapital utan endast ge krediter i samband med privata företagsinvesteringar i u-län- derna och det japanska bolagets viktigaste uppgift är att bevilja u-landsregeringar lån som används för im- port av japanska produkter. I allmänhet kan investe- ringsbolagen även ge krediter till de projekt man är delägare i. Kreditgivningen uppgår i allmänhet till
20 - 60 procent av det riskkapital ett investerings- bolag investerar i ett visst projekt. Någon refinan- sieringsverksamhet av exportkrediter ägnar sig däre- mot bolagen inte åt utan detta sköts av andra insti-
tutioner.
Den svenska industrin har framhållit att ett svenskt
investeringsbolag främst skulle kunna fylla två funk- tioner. För det första kräver u-länderna ofta vid beställningar av hela fabriksanläggningar att de leve- rerande företagen accepterar en aktieparticipation i det tilltänkta projektet som en mindre del av betal— ningen. De svenska företagen är ofta ovilliga att göra sådana engagemang och därför går beställningar svensk industri förbi. Här skulle enligt industrins uppfatt- ning ett investeringsbolag ha en viktig uppgift att fylla. För det andra anser man att investeringsbolaget skulle kunna göra investeringar i infrastrukturella projekt i omedelbar anknytning till företags investe-
ringar i u—länderna.
För att ett svenskt investeringsbolag skall vara moti— verat, bör enligt utredningens uppfattning bolagets investeringsverksamhet vara självbärande. Bolagets huvuduppgift är att medverka vid tillkomsten av lön- samma investeringar. Det kan inte vara befogat att med biståndsmedel stödja bolaget i en utsträckning
som gör att detta direkt eller indirekt subventionerar de privata intressenternas vinster. Liksom fallet är med exempelvis det statliga tyska investeringsbolaget bör alltså krävas att det aktiekapital som sätts in i u-landsföretagen ger en avkastning som på lång sikt återbetalar de gjorda investeringarna och täcker lö—
pande kostnader.
Ett svenskt investeringsbolag bör enligt utredningens mening vara helstatligt. En internationell jämförelse ger vid handen att den helstatliga formen är den van- ligaste förekommande. Eftersom industrin ändå med- verkar i de enskilda investeringsprojekten synes det ej erforderligt att kräva privat delägande i själva
investeringsbolaget.
Vilken investeringsvolym som är erforderlig för att
en bolagsbildning skall vara motiverad från ekonomiska
utgångspunkter beror dels på företagets fasta kostna— der främst i form av administration, dels på vilka effekter som skulle kunna uppnås genom alternativa användningar av resurserna, exempelvis genom en utvidg- ning av existerande institutioner enligt vad som disku— terats ovan. Efter jämförelser med andra länders in— vesteringsbolag har utredningen utgått från att den minsta erforderliga investeringsvolymen torde ligga mellan 5 och 10 milj. kr. per år.
Liksom fallet är med utländska investeringsbolag skulle syftet med ett svenskt bolag vara att stimulera privata företag att satsa riskkapital och företagskunnande i u—länder. Som förutsättning för att bolaget skall enga— gera sig bör därför gälla att den privata svenska partnern gör en investering av minst samma storlek som investeringsbolagets. Det totala svenska engagemanget
i u—landsinvesteringar under bolagets medverkan skulle sålunda uppgå till mellan 10 och 20 milj. kr. per år
för att bolaget skall vara motiverat.
För att en sådan investeringsvolym skall bli möjlig, måste bolaget kunna engagera sig i samtliga u-länder, oavsett om de tillhör den nuvarande kretsen av samar— betspartners eller inte. Sannolikt skulle merparten av bolagets engagemang ske i de industriellt mest ut— vecklade länderna i Latinamerika. Det torde också vara ofrånkomligt, att investeringarnas volym och av— kastning skulle komma att spela en större roll för bo- lagets investeringsbeslut än de sociala och fördel— ningspolitiska mål, som är vägledande för det svenska utvecklingsbiståndet.
Utgår man från den miniminivå på 5 — 10 milj. kr. för bolagets årliga investeringsvolym som ovan antagits gälla och från de återbetalnings- och förräntnings— förhållanden som gäller för liknande investerings- bolag i andra länder - främst det förhållandet att
år — skulle bolagets eget kapital behöva uppgå till omkring 50 milj. kr. Under de första åren skulle bola- get kunna göra räntebärande placeringar av icke in- vesterade medel för finansiering av administrations- kostnader och förinvesteringsstudier. Någon ökning av det egna kapitalet skulle inte vara erforderlig, så- vida inte investeringsvolymen skulle öka långt snab- bare än som förutsetts.
Utredningen bedömer efter sina kontakter med det svenska näringslivet inte som sannolikt, att ett svenskt investeringsbolag inom de närmaste åren skulle kunna nå den verksamhetsnivå som ovan angivits. Dess- utom skulle det knappast kunna fylla vissa funktioner som industrin framfört önskemål om. Det är således inte rimligt att ett investeringsbolag tar över de aktieparticipationer svenska exportörer tvingas till vid leveranser av nyckelfärdiga anläggningar. Om bolaget skall ha utvecklingspolitiska mål vore detta att börja i fel ända. Mottagarlandets motiv för aktie- teckningen är att tvinga leverantören att ta ansvar för att anläggningen fungerar. Inte heller bör ett investeringsbolag ägna sig åt kreditgivning för infra- strukturella investeringar i anslutning till svenska
företags investeringar.
Om man först ser till de stora exportföretagen, som har svarat för nästan samtliga av de hittillsvarande u—landsinvesteringarna, kommer dessa sannolikt att i stor utsträckning söka bygga upp eventuella nya dotter- bolag utan medverkan av en svensk statlig partner.
När det gäller de företag, i allmänhet de små och medelstora, som saknar exporterfarenhet och som skulle vara betjänta av en statlig partner med viss sakkun- skap om u—landsengagemang, har dessa i regel mindre kapacitet att avvara både företagsledning och risk- kapital. Denna bedömning bestyrks för övrigt av
erfarenheterna från de mindre industriländer, som bil— dat investeringsbolag med inriktning på u-länder. Till och med det tyska investeringsbolaget, som baserats på en förhållandevis stor industri med betydande tillgång på riskkapital, hade i början svårigheter att uppnå
en investeringsvolym som gjorde bolaget motiverat. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas, om ett svenskt in— vesteringsbolag skulle bidra till u-ländernas utveck— ling bättre än vad som exempelvis skulle kunna uppnås om en motsvarande svensk kapitalinsats gjordes i u- ländernas egna utvecklingsbolag och industribanker. Utredningen vill därför inte förorda att svenska staten
bildar ett investeringsbolag av gängse typ.
En av utredningens ledamöter har framfört vissa syn- punkter rörande lämpligheten av att genom statlig fi— nansiell medverkan främja från industriutvecklingssyn- punkt angelägna investeringar i och export till u-län- derna. Dessa synpunkter, som återges i bilaga B, ut- mynnar i ett skissartat förslag rörande bildandet av ett finansieringsbolag med ett kapital på 100 milj. kr., vilket skulle kunna tillföras bolaget genom ianspråk- tagande av ca 10 procent av den för de närmaste
åren väntade ökningen av biståndsanslagen.
1.4 Investeringsgarantier
Det svenska investeringsgarantisystemet, som trädde i kraft 1968, har inte tillämpats. Den administrerande myndigheten, Exportkreditnämnden (EKN), har visserligen fått en del underhandsförfrågningar men någon formell
ansökning har inte inkommit.
Det har visat sig svårt att fastställa vilken betydelse
möjligheten att erhålla en investeringsgaranti har när
ett företag överväger att investera i ett u-land. Några bestämda slutsatser har inte kunnat dras av de undersökningar i detta hänseende, som gjorts i länder
som har nationella system.
De stora exportföretagen, framför allt de av multina— tionell karaktär, styrs i sin investeringsverksamhet av så många produktions- och marknadstekniska faktorer att tillgången till investeringsgaranti hittills torde ha varit av marginell betydelse. Företagen försöker också gardera sina intressen på andra sätt vid investe- ringar. Ett sätt är att gå samman med en internatio— nell organisation varigenom riskerna för framför allt nationaliseringsåtgärder anses minska. Ett annat sätt för företagen att minska risken vid investeringen är att sluta avtal med värdlandets regering. Viktigare torde dock vara de olika former av investeringsskydds- avtal som sluts mellan olika länders regeringar. Den vanligaste typen av investeringar inom verkstadsin- dustrin består av en utveckling av tidigare export- verksamhet och byggs upp med relativt små kapitalin- satser. Export av vissa komponenter utgör i allmän— het ett väsentligt komplement. För denna typ av in— vesteringar är en investeringsgaranti inte av avgö- rande betydelse. Industrin anser dock att en investe- ringsgaranti är en fördel vid förhandlingar om inter- nationell finansiering.
Tendenserna till ökade nationaliseringar torde också ha ökat betydelsen av investeringsgarantier under se— nare år. Företag som ställs inför sitt första u- landsprojekt utan föregående exporterfarenhet ställer i allmänhet en investeringsgaranti som ett villkor för
kapitalsatsning i u-länder.
Sammanfattningsvis torde man kunna säga att även om möjligheten till investeringsgaranti bara är en av
många - och i regel viktigare — faktorer som påverkar
ett investeringsbeslut kan den dock i vissa fall bli tungan på vågen. En garanti kan även bidra till att sänka investerarens krav på vinstmarginaler och stor- leken av vinsthemtagning och öka hans villighet att ingå långsiktiga engagemang genom reinvestering av
vinstmedel.
De svenska företagen har i princip bekräftat värdet av investeringsgaranti. I andra länder går utveck- lingen mot att allt fler av de investeringar, som görs i u—länder, blir föremål för garanti. Av t.ex. de amerikanska investeringarna i u-länder garanteras
ca två tredjedelar.
Diskussionerna om ett multilateralt garantisystem
har dragit ut på tiden och det får bedömas som osäkert om ett sådant system någonsin kommer till stånd. Även om det nu föreliggande avtalsutkastet till sin utform— ning starkt påminner om de nationella systemen vad gäller risktäckning, länderval, nedtrappningsregler, självrisker o.dyl., skiljer det sig från det svenska systemet vad gäller framför allt kraven på att in— vesteringarna skall ha en utvecklingseffekt och en po— sitiv social inriktning. Dessutom har - genom att nu flertalet i—länder har nationella system - det multi— laterala systemet successivt ändrat karaktär och kom- mer möjligen att främst få betydelse som återförsäk— ringsinstitut för de nationella systemen. Genom denna utveckling synes kravet på ett effektivt fungerande svenskt system ha ökat.
Under beaktande av vad som ovan sagts och med hänvis- ning till att nuvarande system inte kommit att fungera i praktiken anser utredningen att villkoren för det svenska investeringsgarantisystemet bör omprövas.
En omprövning kan väsentligen ske i två avseenden.
För det första kan en rad klargöranden och modifika—
tioner av tillämpningsbestämmelserna göras inom det nuvarande systemets ram. Förutom detta kan en vidg— ning av länderkretsen diskuteras. Eftersom en sådan vidgning medför vissa praktiska och principiella pro—
blem finns det anledning att särbehandla denna fråga.
1.4.1 Klargöranden och modifikationer inom ramen
för nuvarande system
Krav på utvecklingseffekt
I prop. 1968:101 sägs att endast investeringar som klart kan väntas bidra till den ekonomiska utvecklingen i ett u—land bör stödjas. Vidare sägs att grundläg- gande för bedömningen, som åligger den administrerande myndigheten, bör vara en bekräftelse från värdlandet att ett investeringsprojekt kan betraktas som utveck— lingsfrämjande och överensstämmer med landets utveck— lingsplan. I den inom finansdepartementet upprättade promemoria som låg till grund för propositionen nämns särskilt att sådana kriterier som anlitandet av in- hemsk arbetskraft, utbildning och betalningsbalans— effekter skall vägas in i bedömningen av ett projekts utvecklingseffekt.
Industrin har anmält Viss olust inför en befarad de- taljgranskning av projektet ur utvecklingssynpunkt så— väl vid tidpunkten för garantiansökan som under ga- rantitidens gång. Detta framförs som en viktig orsak till att några ansökningar om investeringsgarantier inte inkommit till EKN.
Den rådande oklarheten inom industrin på denna punkt torde enligt utredningens uppfattning främst få till- skrivas det faktum att systemet aldrig prövats i prak- tiken. De slutgiltiga villkoren kommer att kunna av- göras först vid förhandlingar mellan EKN och det in- vesterande företaget.
Det första villkoret för att en investering skall kunna godkännas bör även fortsättningsvis vara inhämtande av en skriftlig bekräftelse från värdlandets sida att pro- jektet kan betraktas som utvecklingsfrämjande och över— ensstämmer med landets utvecklingsplan. Detta är för övrigt ett krav som uppställs i samtliga investerings- garantisystem. Även om den administrerande myndigheten i hög grad bör förlita sig på mottagarlandets bedöm- ning bör den dock även fortsättningsvis förbehålla sig rätt till granskning av utvecklingseffekten. De krite- rier som bör uppställas gäller främst ianspråktagande av inhemsk arbetskraft samt överföring av teknologi.
På sikt bör investeringen även resultera i en förstärk- ning av värdlandets betalningsbalans. Vid bedömningen av utvecklingseffekt måste givetvis största hänsyn tas
till varje värdlands speciella förutsättningar.
Från industrins sida har framförts farhågor för att
den svenska administrerande myndighetens bedömning av utvecklingseffekten skulle kunna påverkas av växlande bedömningar av skilda regeringar i ett u—land. Dessa farhågor måste anses vara ogrundade. Det är ett själv- klart rättssäkerhetskrav, att de krav avseende utveck- lingseffekt, som uppställts vid prövningen av en ga- rantiansökan, inte kan ändras under garantitidens gång genom att skilda regeringar i ett u-land bedömer denna fråga på olika sätt.
Det bör framhållas att senast i Lima-deklarationen in- för den tredje världshandelskonferensen slog u-länderna fast att privata investeringar som sker i enlighet
med u-ländernas långsiktiga önskemål samt medför en överföring av teknologi och en förstärkning av betal— ningsbalansen aktivt kan medverka till den industriella utvecklingen. Mot denna bakgrund är det naturligt att bibehålla det svenska investeringsgarantisystemets krav
på utvecklingseffekt.
I prop. 1968:101 sägs att en förutsättning för att staten genom investeringsgarantier skall bidra till etablering av privat företagsamhet i u—länderna bör vara att det investerande företaget ger de anställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visar en positiv inställning till fackförenings- verksamhet inom företaget. Industrin har visat tvek- samhet och olust inför de formella krav på sociala villkor som uppställs, och man befarar att det fordras dels långtgående utredningar innan garantin beviljas, dels detaljregleringar under garantitiden. Några väsentliga motsättningar i fråga om sakinnehållet i de sociala villkoren har däremot inte framförts.
Någon anledning att gå ifrån de krav, som uppställts härvidlag och som utgör ett centralt inslag i det svenska systemet, finns inte enligt utredningens me— ning. Det är emellertid angeläget att klargöra att uppfyllandet av de sociala villkoren måste bli bero- ende av de praktiska möjligheterna i enskilda länder. Enligt utredningens uppfattning är det inte erforder— ligt att årligen kontrollera i vad mån garantivill— koren uppfylls. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet förefaller det rimligt med en kontroll vart 3 -5 år. En mer rutinmässig rapportering, t.ex. i form av insändandet av verksamhetsberättelser o.dyl. bör dock ske årligen.
Risktäckning
I propositionen hänvisas vad gäller risktäckningen till den ovannämnda promemorian. I promemorian sägs att en investerare bör kunna erhålla garanti mot olika slag av politiska risker, nämligen nationaliserings- risker, kalamitetsrisker (skador till följd av krigs— handlingar) samt transfereringsrisker.
Industrin synes uppfatta nationaliseringsrisken som den allvarligaste av de tre risktyperna. Särskilt på— talas risken för s.k. krypande expropriation, dvs. fall där moderföretaget successivt berövas kontrollen över sitt dotterföretag. Vidare påpekas att gränsen mellan kommersiella och politiska risker ofta kan
vara svår att dra. Det man närmast tänker på är valu—
takursförändringar.
Även i övriga länders investeringsgarantisystem är det endast de politiska riskerna (nationaliserings- risk, kalamitetsrisk och transfereringsrisk), som täcks. Det synes därför inte motiverat att på denna
punkt föreslå någon förändring.
Vad gäller industrins farhågor när det gäller att få risker som endast indirekt kan betraktas som natio- nalisering eller expropriation (krypande expropria— tion), täckta är att säga att detta problem också är gemensamt för alla nationella garantisystem. Det lig- ger i sakens natur att gränsfall och tolkningsproblem är ofrånkomliga. Viktigt är att den riskbeskrivning avseende nationaliseringsrisken, som införs i garanti- avtalet är tillräckligt vidsträckt utformad. Inom EKN har följande riskbeskrivning såvitt gäller natio— naliseringsrisken diskuterats: "Expropriation, kon— fiskation, ändring av för investeringen gällande lag eller etableringsavtal i strid mot uttrycklig förut— sättning vid investeringens företagande eller motsva- rande åtgärd eller underlåtenhet av myndighet i värd— landet, som får till följd att garantitagaren till någon del fråntas äganderätten till investeringen el— ler att han berövas kontrollen över respektive möjlig- het till avkastning av investeringen; dock endast under förutsättning att åtgärden eller underlåtenheten inte är av övervägande reglerande eller beskattnings—
mässig natur med allmän giltighet."
Denna riskbeskrivning täcker olika åtgärder, som har karaktär av krypande expropriation, t.ex. drastiska skattehöjningar som endast riktar sig mot det ut— ländska företaget eller inskränkningar - som inte är generella - i garantitagarens rättigheter att utöva inflytande på företagets förvaltning och vinstutdel- ningspolitik. Stadgandet täcker också bristande upp- fyllelse av rättsliga åtaganden från värdlandets sida gentemot garantitagaren i samband med etableringen
av det utländska företaget, t.ex. åtaganden att till— låta import av råvaror eller komponenter i viss om- fattning.
För att ett indirekt intrång skall ge upphov till ett garantifall bör man vidare kräva att, som fallet är
i fråga om flera andra nationella garantisystem, de negativa effekterna består under längre tid, ett år eller mer. Det är naturligt att i normalfallet ga- rantin inte täcker fall av bristande uppfyllelse i fråga om värdlandets eventuella åtaganden av rent kommersiell karaktär, t.ex. åtagande att köpa eller
leverera varor eller tjänster.
Den riskbeskrivning som ovan skildrats och som inte kan anses mindre generös än de som genomsnittligt gäller i fråga om andra nationella garantisystem bör bibehållas. Någon ändring i förhållandet till vad som nu gäller vill utredningen därför inte föreslå
på denna punkt. Krav på väsentligt inflytande
I prop. 1968:101 nämns ingenting om att i-landsföre— taget måste ha ett väsentligt inflytande i det företag investeringen sker. I ett kundmeddelande har EKN
(nr 51 1969) däremot slagit fast att garantitagaren måste ha ett väsentligt inflytande på företaget i värdlandet.
EKN har i sin tur endast följt de internationella de- finitionerna av direkta investeringar. Den av IMF ut— arbetade definitionen av direkta investeringar säger t.ex. att det måste vara en kapitaltransaktion av var- aktigt intresse samt ge den investerande möjlighet att delta i förvaltningen av investeringsobjektet eller kontrollen av detsamma. Vidare sägs att transaktio- nen alltid skall ske i andels- eller aktiebolag, där den investerande äger möjlighet att effektivt delta i förvaltningen eller i kontrollen av investeringsobjek- tet.
Kravet på "väsentligt inflytande" synes av industrin i en del fall ha uppfattats så att det garantisökande företaget skall äga minst hälften av aktiekapitalet i u-landsföretaget. I andra fall har man ansett att
detta krav är oklart.
Under senare år har u-länderna krävt allt större in- syn och kontroll av de utländska investeringarna. I allt högre grad kräver man också att en lokal part— ner, statlig eller privat, skall ingå i projektet. Mot denna bakgrund anser utredningen att man klarare än hittills bör markera att även minoritetspartici- pationer bör kunna garanteras. Att helt överge kra- vet på inflytande vore dock mindre lämpligt med tanke på dels ovannämnda definition av begreppet direkt in- vestering, dels de krav på bl.a. utvecklingseffekt som uppställs i det svenska garantisystemet. Möjli- gen bör en nedre gräns på exempelvis 20 procent in- föras.
Krav på nyinvesteringar och reinvesteringar
I prop. l968:101 hänvisas till den ovannämnda departe— mentspromemorian, där det säga att garantierna skall avse direkta investeringar, inklusive investeringar i
form av långfristiga lån. Även reinvesterade vinst-
medel bör kunna komma i fråga förutsatt att dessa me— del vid investeringstillfället kan transfereras.
Inom industrin synes råda viss osäkerhet i vilka fall en utvidgning av ett redan etablerat dotterföretag kan betraktas som nyinvestering. Detta betraktas som ett väsentligt problem eftersom en stor del av de svenska industriinvesteringarna sker i u-länder, där man redan är etablerad sedan lång tid tillbaka. Det påpekas att kravet på att reinvesterade vinstmedel skall ha kunnat transfereras till Sverige är besvä— rande genom de transfereringshinder som finns i många u-länder.
Utredningen anser att det klarare än i nuvarande be- stämmelser bör utsägas att investeringar, som har karaktär av utvidgning eller komplettering av tidigare verksamhet, bör kunna bli föremål för garanti om öv- riga förutsättningar är uppfyllda. Reinvesteringar bör alltså i princip även fortsättningsvis kunna bli föremål för investeringsgaranti. Att frångå kravet på att reinvesteringarna skall ha gjorts med vinst- medel, som fritt kunnat transfereras, synes dock inte motiverat. Detta krav uppställs i flertalet andra garantisystem. Vidare bör enbart en modernisering
av en anläggning inte kunna komma i fråga för en ga- ranti utan ett krav bör vara att investeringen leder till en produktionsökning i värdlandet. Detta överensstämmer också med de krav som u-länderna gett uttryck åt i den s.k. Lima-deklarationen inför den tredje världshandelskonferensen i Chile 1972.
övriga garantivillkor
Det finns även enligt utredningens uppfattning ytter— ligare några modifikationer och förtydliganden i det nuvarande systemet som man bör överväga för att göra detta mer tillgängligt.
Beträffande garantitiden gäller en löptid i princip inte överstigande 15 år. Vidare föreskrivs att i nor- malfallet nedtrappning av garantibeloppet skall ske under garantitiden enligt en i garantiavtalet före-
skriven plan.
I sitt remissvar med anledning av den 1968 utarbetade departementspromemorian ställde sig SIDA tveksamt till lämpligheten av en sådan nedtrappningsregel: "Det
kan knappast generellt sägas ligga i ett u-lands in— tresse att garantins omfattning på detta sätt succes- sivt reduceras under garantitiden. En sådan ordning kan medföra, att investeraren kommer att sakna intresse att bevara investeringen vid dess ursprungliga värde;
i stället kan den tänkas ge honom ett incitament att förbruka det investerade kapitalet i takt med nedskriv- ningen. En sådan utveckling skulle stå i strid med u—ländernas önskemål om ett växande nettoflöde av pri-
vat kapital till u-länderna."
SIDA föreslog att ett garantisystem utformades så att ersättning utgår i proportion till den faktiska värde- minskningen med viss självrisk. Denna princip gäller för de flesta andra nationella garantisystem. För
att undvika att investerare kommer att ta hem så stora vinstbelopp att täckning av den faktiska värdeminsk- ningen skulle vara alltför fördelaktig, föreslog SIDA att man kompletterade principen om täckning för faktisk värdeminskning med en regel, enligt vilken ersättningen maximeras till investeringens ursprungliga värde "minskat med sådan vinsthemtagning, som överskridit
vad som vid garantigivningen angivits som skäligt". Nämnda synpunkter ansåg SIDA bäst tillgodosågs "genom en ordning som innebär kortare garantitider än de föreslagna, dock utan nedskrivning under garantitidens lopp, i förening med en möjlighet att efter prövning erhålla förlängd garanti med ett högsta belopp, som fastställdes i samband med förlängningen". Med hänsyn
härtill förordade SIDA "en kortare ursprunglig garanti- tid, i normalfallet förslagsvis fem år, med möjlighet till förlängning efter ett omprövningsförfarande, som har till huvudsaklig uppgift att utreda skäligt garan— tibelopp under förlängningsperioden".
I propositionen togs visst intryck av SIDA:s framställ— ning på ifrågavarande punkt. Det uttalades att det i vissa fall kunde vara önskvärt bl.a. ur administra— tionssynpunkt att i förväg fastställa en plan för ned- skrivning av det maximala garantiansvaret. Det över— lämnades dock till EKN att i varje särskilt fall ta ställning härtill.
SIDA:s förslag i förevarande hänseende skulle kunna bidra till.attåstadkomma ökad flexibilitet. Det bör alltså enligt utredningens uppfattning vara möjligt att erhålla en garanti på fem år utan att försäkrings- beloppet skrivs ned under garantitiden. I samband med förlängning av garantin bör självfallet göras en pröv- ning av i vad mån villkoren uppfyllts. Givetvis bör ett företag, som redan från början önskar en längre garantitid i förening med föreskrifter om nedtrappning, kunna erhålla garanti på sådana villkor. Vissa in— dustrier med långa avskrivningstider kan sålunda vilja föredra detta. I normalfallet bör dock gälla en kor- tare garantitid (exempelvis fem år) utan någon före— skrift om nedtrappning under garantitiden samt med möjlighet till förlängning. Mellanalternativ bör emel- lertid också kunna ifrågakomma. Sålunda bör man kunna tänka sig att en nedtrappning sker först efter ett
visst antal år, med en viss procentsats per år.
I vissa andra garantisystem, där man tillämpat ned- skrivningsregler, har man övergivit dessa (Tyskland) eller överväger att slopa dessa regler (Norge).
Mot bakgrund av den osäkerhet, som uppstått anser ut— redningen att det bör klart utsägas att garantin inte får dras tillbaka annat än om garantitagaren uppenbart brutit mot uppställda garantivillkor av väsentlig be- tydelse eller lämnat oriktiga eller vilseledande upp—
gifter av betydelse för garantigivningen.
Inom industrin har man slutligen, som tidigare fram- hållits, reagerat mot den utdragna förhandlingsproce- dur, som man förmodat att en garantiansökan skulle
bli föremål för. Det ligger i sakens natur att investe- ringsgarantiavtalen är ganska komplicerade. En in— vestering har i allmänhet flera implikationer än en exportaffär och berör många ekonomiska, juridiska och tekniska frågor. Den procedur, som föreskrivits skil- jer sig heller inte nämnvärt från vad som gäller enligt andra garantisystem. Emellertid skulle vissa förenk- lingar kunna genomföras. En sådan vore att det blev möjligt för EKN att ge förhandsbesked till ett företag om att en tilltänkt investering kan komma i åtnjutande av en garanti. Det skulle således inte behövas en fullständig och omständlig förhandlingsomgång för att utröna om investeringsgaranti kan komma i fråga. Ett sådant besked skulle inte formellt vara bindande för EKN, men borde ändå kunna vara vägledande för företa- gen, för att dessa skall kunna bedöma, om de anser det värt att fullfölja ansökningen och detaljförhandla
med EKN om de närmare garantivillkoren.
1.4.2 Utvidgning av länderkretsen
En huvudanledning till att investeringsgarantisystemet inte har utnyttjats torde vara att garantier kan ges endast för investeringar i f.n. följande länder: Bangladesh, Botswana, Chile, Cuba, Demokratiska Repub- liken Vietnam (Nordvietnam), Etiopien, Indien, Kenya, Lesotho, Swaziland, Tanzania, Tunisien och Zambia.
Mindre än 10 procent av samtliga svenska investeringar
dessa länder.
Beträffande motiven för systemets geografiska avgräns— ning anförde departementschefen (prop. l968:101) föl— jande:
"Enligt gällande riktlinjer för den svenska bilaterala biståndsgivningen skall denna i princip koncentreras till ett begränsat antal mottagarländer. Bakom denna princip ligger främst uppfattningen att våra begränsa- de resurser gör koncentration nödvändig. I promemorian framhålls att det i konsekvens med den starka beto- ningen av de biståndspolitiska aspekterna för ett svenskt garantisystem förefaller naturligt att garantiverksam— heten till en början avser enbart huvudmottagarländerna för det bilaterala svenska biståndet. På basis av vun— na erfarenheter av systemets tillämpning skulle man se— nare kunna få anledning diskutera en utvidgning av ga- rantigivningen till att avse investeringar även i andra u-länder.
Frågan om ländervalet måste ses mot bakgrund av de rela- tivt stränga krav på utvecklingseffekt som kommer att ställas på de investeringar som kan erhålla garanti. Den utredning som föregår ett eventuellt beviljande av en investeringsgaranti måste enligt min mening bli rela- tivt ingående och följaktligen komma att ställa krav på omfattande kännedom om det tilltänkta värdlandet. Dessa krav kan f.n. bäst tillgodoses beträffande huvud— mottagarländerna."
De praktiska skälen för att avgränsa systemet torde i dag vara av mindre betydelse. Med hänsyn till att de svenska företagens investeringar är geografiskt relativt begränsade torde goda möjligheter föreligga för den ad- ministrerande myndigheten att skaffa sig kunskaper om
de huvudsakliga värdländerna. Genom sin exportgaranti- verksamhet har Exportkreditnämnden för övrigt en rela- tivt god kännedom om de u-länder som kan bli aktuella
för svenska investeringar.
lDen inom finansdepartementet utarbetade promemorian
som låg till grund för propositionen.
Enligt utredningens uppfattning kan vägande skäl an— föras för en utvidgning av investeringsgarantisyste— met. Svenska utlandsinvesteringar bidrar på sikt till en ökning av Sveriges export av komponenter och halv— fabrikat till de länder där investeringar gjorts. En mycket betydande del av Sveriges u-landsexport går till dotterföretag i dessa länder. Från näringspolitiska utgångspunkter måste det anses betydelsefullt att svenska internationellt orienterade företag ges möjlig— het att utvecklas på samma villkor som konkurrerande företag från andra industriländer.
Oberoende av syftet kan självfallet investeringar och biståndsinsatser ha likartade utvecklingseffekter. Särskilt i det fall där ett mottagarland driver en ak- tiv industrialiseringspolitik som balanserar det ut- ländska ägandet och accepterar utländska investeringar på bestämda villkor torde även privata investeringar kunna bidra till den långsiktiga ekonomiska utveck- lingen. Möjligheten av att ha en svensk investering som ett alternativ till en annan utländsk investering ökar självfallet u—ländernas valfrihet. Detta är också den uppfattning u—länderna redovisat i olika sammanhang. För svensk del torde det vara klart att även i ett utvidgat investeringsgarantisystem krav på utvecklingseffekt måste ställas.
I utredningens direktiv inskärps nödvändigheten att
göra en klar skillnad mellan bistånd och kommersiellt motiverade insatser. Denna distinktion skulle enligt utredningens uppfattning markeras om ett utvidgat in— vesteringsgarantisystem beträffande både handläggning och medelsanvisning avskiljs från det bilaterala bistånds—
programmet.
Privata investeringar i u—länder är liksom handel med dessa länder i första hand en kommersiell angelägenhet.
Både säljare, investerare och köpare genomför trans—
aktioner med det huvudsakliga syftet att uppnå en vinst. I motsats härtill syftar biståndet enbart till att stödja mottagarlandets ekonomiska och sociala ut— veckling. Denna distinktion har under senare år fått ökad betydelse såtillvida att den lagts till grund för redovisningen av biståndsflödet till u-länderna. Kom— mersiella flöden och statliga stödåtgärder inom detta område ingår således inte i det av FN:s utvecklings— strategi angivna 0,7 procentsmålet för offentligt ut- vecklingsbistånd.
De till sin storlek okända anspråk på anslagsmedel som skadefall på i—garantierna kan komma att ställa är svåra att förena med kraven på en rationell och lång- siktig planering av det bilaterala biståndet. Under löpande budgetår är det knappast möjligt att tillgodo- se annat än begränsade belopp. Alternativet vore att hålla en betydande reserv i beredskap på anslaget. Detta har dock den nackdelen att det skulle immobili— sera anslagsmedel som eljest utnyttjas för bistånds- insatser. Det problem som här berörts skulle själv— fallet förstoras om investeringsgarantisystemet utvid— gades.
Utredningen föreslår således att investeringsgaranti- systemet utvidgas till att, liksom u-garantigivningen, gälla i princip samtliga u-länder och att i fortsätt— ningen de budgetmedel som kan komma att erfordras för skaderegleringar överstigande tillgängliga premiemedel
anvisas från annat anslag än biståndsanslagen.
Eftersom investeringsgarantisystemet inte utnyttjats, finns självfallet ingen premiereservfond. Eventuella skadefall täcks emellertid i nu gällande system ytterst av biståndsmedel. Den föreslagna vidgningen av länder— kretsen ökar sannolikheten av att garantisystemet kom— mer att tas i anspråk i relativt betydande utsträck- ning. Därmed ökar också risken för att tillgänglig
premiereserv inte förslår för reglering av eventuella skadefall och för att medel alltså måste anvisas över statsbudgeten. Detta skulle antagligen ha en starkt hämmande effekt på garantigivningen och kunna visa sig i praktiken försena eller äventyra den ökning av denna som utredningen i och för sig anser motiverad. För att undvika detta bör en reservuppbyggnad komma till stånd. Utredningen finner det rimligt att detta sker genom en engångsavsättning av biståndsmedel. Denna avsättning kan ses som ett inlösenbelopp för att bi- ståndsanslagen enligt utredningens förslag friskrivs från de potentiella medelskrav som ligger i nuvarande
system.
När det gäller storleken av engångsavsättningen kan olika beräkningsgrunder användas. Utredningen har vid en genomgång av olika tänkbara alternativ dock funnit att inget av dem kan entydigt förordas. Samt— liga metoder baseras på osäkra och delvis godtyckliga antaganden. Utredningen anser emellertid att det ligger utanför dess kompetens och uppgift att komma med förslag om avsättningens storlek.
Den föreslagna vidgningen av länderkretsen innebär inte att kraven på utvecklingseffekt och sociala ef- fekter slopas. Även om den anslagsmässiga kopplingen till biståndet upphör, kvarstår ett naturligt krav
att man fordrar att investeringarna godkänns av mot— tagarlandet och har positiva utvecklingseffekter. Så— dana krav uppställs i andra länders system. De modi— fieringar som föreslagits i det föregående innebär inte någon "social nedrustning"; de krav som ställs
i det svenska systemet torde fortfarande vara mer långtgående än i flertalet andra länders system.
Inom ramen för existerande organisationer föreslår ut-
redningen följande.
1. Konsultkapacitet bör byggas upp för undersökningar om förutsättningarna för industriell verksamhet inom
vissa branscher.
2. Biståndet bör stödja forsknings- och utvecklings- aktiviteter inom ramen för industriprojekt i syfte att anpassa tekniken till mottagarlandets förutsättningar. Vidare bör biståndsmyndigheterna undersöka möjligheterna för samverkan med företag och forsknings- och utvecklings—
organ.
3. Utbildningsinsatser bör särskilt inriktas på före— tagsintern yrkesutbildning, företagsledarutbildning och utbildning i facklig verksamhet.
4. Småindustristödet bör förstärkas och koncentreras till ett fåtal länder. Rekryteringsunderlaget bör systematiskt förbättras, bl.a. genom korttidskontrakt.
5. Biståndet bör i ökad utsträckning inriktas på att underlätta u—ländernas förhandlingar om företagsled— ningskontrakt genom att ställa konsulter till förfo- gande för en oberoende bedömning av handlingsalterna—
tiv och villkor för transaktionerna.
6. Kapaciteten för organisationsstudier och institu— tionsstöd bör förstärkas genom en systematisk upp—
byggnad av konsult— och expertkadern.
7. Den svenska producent— och konsumentkooperationens erfarenheter och kunnande bör i ökad utsträckning ut—
nyttjas för att stödja u—ländernas industrialisering.
8. Inom ramen för ett ökat stöd för att främja u— ländernas export av industrivaror bör en starkare in—
riktning ske på forskning och produktutveckling.
9. Möjligheterna att intensifiera Sveriges samarbete med FN:s olika organ på industribiståndsområdet bör undersökas. UNIDO:s ansträngningar att stimulera ut— kontraktering av i-landsföretagens tillverkning till u-länder liksom försöken att förbättra u—ländernas position i licensavtalsförhandlingar bör kunna bli föremål för svenskt stöd.
10. Överföring av riskkapital i förening med företags- kunnande kan stimuleras dels genom förmedling av stat— ligt riskkapital genom utvecklinq5b01aqi u—länderna, dels genom vidgat samarbete från näringslivets sida med det i världsbanksgruppen ingående internationella
finansieringsbolaget.
Utredningen har haft i uppdrag att undersöka om Sverige bör upprätta ett investeringsbolag. Utredningen anser det inte sannolikt att ett sådant bolag skulle uppnå
en verksamhetsnivå som gör det motiverat och vill där-
för inte förorda att ett investeringsbolag bildas.
I fråga om investeringsgarantisystemet föreslår utred- ningen en utvidgning av detta till att gälla i princip
samtliga u—länder.
I anslutning härtill föreslås att de budgetmedel som kan komma att erfordras för skaderegleringar översti— gande premiemedel i fortsättningen anvisas från annat anslag än biståndsanslagen. En uppbyggnad av premie- reserven bör dock komma till stånd genom en engångs—
avsättning från sistnämnda anslag.
I övrigt har utredningen endast funnit anledning att föreslå vissa modifieringar och förtydliganden av gällande regler.
' .l._|.; p' .nu , . .. ' '.!;Ii'. |: i. '|' ; _ ;-| | Rn)!” . . 'I." _, " _ H ' " — "..-' ...-_ 1- .; . %'T'I'uk'u' "' —':"_"u_,'xf. 3?" |. _ ' "|: |. . ' __; ' | ' ._> |le _f' "' :..-' " : """_' 4 ",. I; gum. '|') ' . _ Lyr'v. .] ' Gr. 'LJE '|." L,”;tvl ..L ; . :_ » | " ' — F ” * pxcnådlav| ' " f'hr .' ' _. med $pitvö ' ' pamiv Ribban: ' ' _091 ahntllgn .?
__ 4 | _ _ '" krl'frh' '; 'd'lki. _mjn ”# råga”?
. . » . r.. |v||.;IL J,"—')_ | .' ' fifi-....f ...... .--+ gåt—. " " ' ' " '"'3_ fl-l' J| . ' "Lr—uf'l|"l_'-.. » - ' " krävd-53.1" ' J, ' ' 'Ö : L"' : . ' ' ' .— T "' _. | ' ' ' H" "» L.J_i_ . lm! ji | J; .Tblc" "l _ _ ' — | - | —.| '| J” '|—|._I . | . . . '|' "F.;—_; Lf" f_"l f.kr . _» .' '||,'£'1llll'_.x ' " ' _r'l ' I|r ':' 't ' -' 'w— . || |- "".J | _ . _ | |- | ' "' .T;_f+;;;å;w " _. _ 'ta. , | ' || || | | __|. _ |_ L En". ._ , r II L _ jr " —75. —'D Tlf-# '|r' _ ' ". '=— F "", I—E "— n'._u' ' _ nu | "W&F—'|'” '.!-_. | ' »Å- . ' ' ' '— '||'__' .;.| ' . rj | I
KAPITEL 2
U—LÄNDER OCH INDUSTRIELL UTVECKLING
2.1 Inledning
Under 1960-talet uppvisade u-länderna som helhet en årlig tillväxt av bruttonationalprodukten (BNP) om
5,3 procent. FN:s målsättning för u—ländernas utveck— ling under detta årtionde — 5 procent årlig tillväxt
av bruttonationalprodukten - uppnåddes därmed.
Inom u—landsgruppen förekom emellertid betydande regio— nala olikheter i tillväxttakt. Jämför man de olika världsdelarna, hade länderna i Asien under 1960—talet den högsta årliga tillväxten av bruttonationalprodukten, 5,5 procent, och därefter följde länderna i Latiname— rika med 5,2 procent, medan länderna i Afrika endast nådde en tillväxt på 3,7 procent. En enkel gruppe— ring av u—länderna efter inkomstnivå visar att till— växten varit lägst i de fattigaste länderna. Länder med en imkomst per capita under 1 000 kr. och med 67 pro— cent av u—ländernas befolkning hade under 1960-talet
en årlig tillväxttakt på endast 3,9 procent. De näst fattigaste länderna med en per capita inkomst mellan
1 000 och 2 500 kr. och med 20 procent av u—lands— befolkningen nådde en tillväxttakt på 5,4 procent,
medan länderna med en per capita inkomst över 2 500
kr. och med 9 procent av u—landsbefolkningen, kom upp
i en årlig tillväxttakt på 6,2 procent. De oljeexpor—
terande länderna, med mindre än 4 procent av u—lands-
ten, nämligen 8,4 procent.
De regionala differenserna blir än mer markerade vid en jämförelse av bruttonationalproduktens tillväxt
per capita i olika u—länder. I de fattigaste länder— na, enligt ovanstående definition, växte inkomsten
per invånare med endast 1,5 procent per år under det första utvecklingsårtiondet och med 2,4 och 4,2 pro— cent respektive 1 de två övriga ländergrupperna. De oljeexporterande u—ländernas tillväxt per capita var
5,2 procent.
Den ekonomiska utvecklingen i u-länderna kontrasterar starkt mot utvecklingen i i-länderna. Medan den ge— nomsnittliga inkomsten per invånare iOECD—länderna ökade från 8 420 kr. till 11 830 kr. under det senaste decenniet, ökade under motsvarande tid inkomsten i Asien endast från 465 till 565 kr., i Afrika från 545 till 635 kr. och i Latinamerika från 1 650 till 1 935 kr. Ser man på de enskilda länderna inom varje re— gion, är spridningen givetvis ännu större. Den redan stora klyftan i inkomst mellan u—länder och i—länder vidgades således såväl absolut som relativt under det
senaste decenniet.
Det är emellertid inte endast mellan i—länder och u— länder som inkomsterna och deras tillväxt är ojämnt fördelade, utan i hög grad även inom u—länderna. I flertalet u—länder är inkomstfördelningen betydligt ojämnare än i i—länderna, och inget tyder på att en utjämning av inkomstskillnaderna skett under 1960- talet. Även u—länder som haft en förhållandevis hög ekonomisk utvecklingstakt har en mycket skev inkomst— fördelning. En undersökning av förhållandena i Latin— amerika visar att den fattigaste hälften av kontinen— tens 280 miljoner invånare disponerar 13 procent av
totalinkomsterna, medan de rikaste 5 procenten
disponerar över 31 procent av inkomsterna. Detta för- hållande med en extremt sned inkomstfördelning är inget unikt för Latinamerika utan snarare ett karaktäristiskt drag i många u—länder. Vissa indikationer tyder också på att denna sneda inkomstfördelning inte bara kommer att bibehållas utan kan komma att förvärras under 1970— talet. Den fattiga majoriteten av befolkningen, som hittills inte fått det nämnvärt bättre även där den ekonomiska tillväxten varit hög, riskerar således att få sin situation relativt sett försämrad.
Det finns en komplex:0rsakskedjabakom detta förhållande. En länk i kedjan utgörs av den snabba befolkningstill— växten i u—länderna, vilken medfört ett starkt ökat utbud av arbetskraft på en marknad där antalet arbets— tillfällen ökar långsamt med åtföljande arbetslöshet. Arbetslösheten, som i stor utsträckning är dold genom undersysselsättning och korta arbetsperioder, har ökat markant under 1960-talet. Inte mindre än en femtedel av den arbetsföra befolkningen beräknas vara arbets- lös. Under l970—talet beräknas arbetskraften i u- länderna öka med ca 250 miljoner personer, men antalet heltidsarbeten med endast hälften så mycket. Arbets— lösheten kan alltså väntas öka såväl i relativa som
i absoluta tal.
Ekonomisk tillväxt är i de flesta fall en nödvändig förutsättning för en höjning av massornas levnadsnivå, men vad som är mindre uppenbart är att en snäv inrikt— ning på ekonomisk tillväxt tenderar att ske på bekost— nad av de fattigaste i samhället till förmån för de redan välbeställda. Ekonomisk tillväxt i sig innebär med andra ord inte automatiskt att tillväxtresultatet fördelas jämnt. Åtgärder för att rättvisare fördela tillväxtens vinster bland befolkningen kan nås endast
genom aktiva ekonomisk—politiska åtgärder.
Enligt den senaste rapporten från OECD:s biståndskom—
"nettoresursflödet" till u—länder och multilaterala organ år 1971 till 17,2 miljarder dollar. Omkring 52 procent av det samlade "nettoflödet" utgjordes av offentliga flöden. En del av de offentliga flödena, 1,3 miljarder dollar, motsvarande 7,6 procent av det totala resursflödet, utgjordes dock av offentliga ex- portkrediter och kommersiellt motiverade köp av multi— laterala organisationers obligationer m.m. Det egent— liga biståndet uppgick således endast till ca 45 pro- cent av det samlade resursflödet eller 7,7 miljarder dollar. Ordet "netto" är i detta sammanhang en för— skönande omskrivning av verkligheten. Enligt defini— tionen av "nettoresursflöde" inräknas alla finansiella transfereringar till u—länderna om löptiden överstiger ett år och om de inte är avsedda för försvarsändamål eller för att finansiera givarlandets egna aktivite— ter. Avdrag görs endast för u—ländernas amorteringar och i-ländernas hemtagning av ursprungliga investe— ringar. Däremot görs inget avdrag för räntebetalningar, investeringsinkomster, licensavgifter eller utflöde
av inhemskt kapital. Vidare gäller att ingen kvalita— tiv åtskillnad görs mellan olika typer av transaktio— ner. Detta innebär att en ren gåva i biståndsstatisti— ken har samma relativa värde som en ettårig export— kredit med 8 - 10 procents ränta. En försiktig upp— skattning av återflödet från u-länderna år 1971 base— rad på OECD:s och FN:s statistik ger ett totalt åter— flöde som ligger över 14 miljarder dollar. De offent— liga flödena tycks uppvisa en positiv balans till u—
ländernas förmån, medan de privata har en negativ.
Under 1960—talet ökade det totala resursflödet till u— länderna med ca 81 procent, och det offentliga bistån— det med ca 45 procent. I relation till givarländernas bruttonationalprodukt har emellertid det offentliga
biståndet minskat. Enligt DAG—statistiken uppgick det offentliga biståndets andel år 1971 till 0,35 procent
av de utvecklade ländernas bruttonationalprodukt,
vilket kan jämföras med 0,52 procent år 1960. Omräk- nat till egentligt nettoflöde ligger siffrorna ännu något lägre.
I strategin för det andra utvecklingsårtiondet har FN uppsatt som mål att det offentliga biståndet från de utvecklade länderna skall nå 0,7 procent av deras bruttonationalprodukt år 1975. Med all sannolikhet kommer inte detta mål att kunna uppfyllas. Ett tiotal av industriländerna närmar sig målet, men bidragen från den största bidragsgivaren, USA, fortsätter att sjunka. I början av l960—talet motsvarade USA:s bi— drag drygt 0,5 procent av bruttonationalprodukten, men sjönk successivt till 0,31 procent 1970 och tenderar att falla ytterligare. Det totala biståndet från i- länderna till u—länderna kommer sannolikt att ligga vid ca 0,35 procent av bruttonationalprodukten år 1975, dvs. vid endast hälften av målet för det andra
utvecklingsårtiondet.
Om det offentliga biståndet endast kommer upp till denna nivå och delvis ersätts av finansiering på hår— dare villkor, blir resultatet en snabb fortsatt för- sämring av u-ländernas skuldbördesituation. U—län- dernas skuldbörda för offentligt upptagna eller garan- terade lån uppgick vid slutet av år 1971 till 69 mil— jarder dollar och de årliga skuldtjänstbetalningarna översteg 6 miljarder dollar. Både skuldbördan och skuldtjänstbetalningarna har växt med ca 14 procent per år sedan mitten av 1950—talet, medan exportin— komsterna har ökat i endast hälften så snabb takt.
År 1970 steg skuldtjänstbetalningarna med 18 procent, som resultat av den ökande andelen krediter på hårdare villkor i biståndsflödet.
2.2 Motiv för industrialisering
Kravet på industrialisering, som också kan karaktärise—
ras som ett moderniseringskrav, ges ofta en framskju— ten plats i u-ländernas utvecklingsplanering. En höj— ning av inkomst— och levnadsnivåerna anses i det långa
loppet inte kunna ske utan industrialisering.
Kravet på industrialisering förstärks av viljan att förändra det koloniala ekonomiska mönstret och därmed öka det nationella oberoendet. Det koloniala ekono— miska mönstret uppbyggdes som ett i stort sett slutet system där kolonierna och övriga u—länder spelade rol— len som exportörer av råvaror och köpare av färdig— produkter. Denna rollfördelning kan uppfattas som en följd av marknadskrafternas fria spel eller som en följd av en medveten politik från kolonialmakternas sida. Resultatet blev att industrialiseringsprocessen kom att begränsas till Europa och Nordamerika. När kolonierna sedan blev självständiga var det naturligt att industrialisering uppfattades som en nödvändig utvecklingsstrategi för att de skulle uppnå reellt
och politiskt oberoende och inte förbli underordnade de industrialiserade länderna. Denna önskan om natio- nellt oberoende har också i ett flertal fall tagit
sig uttryck i en strävan att begränsa det utländska ägandet och få nationell kontroll över vissa industri-
er.
En ytterligare förstärkning av kravet på industriali- sering utgör prisutvecklingen på världsmarknaden för u-ländernas exportprodukter. Dessa utgörs fortfarande till fyra femtedelar av olika råvaror. Marknaden för många av råvarorna har präglats av vikande efterfrå— gan och stora prisfluktuationer med en i längden för— sämrad prisutveckling i motsats till förhållandet för industrivarorna. Den vikande efterfrågan på u-län- dernas exportråvaror, speciellt jordbruksråvarorna, beror bl.a. på att de har en låg inkomstelasticitet, dvs. endast en mycket liten del av de ökade inkomster—
na i i—länderna används för köp av u-landsproduk—
ter. Vissa råvaror, t.ex. gummi- och textilråvaror, möter också konkurrens från syntetiska produkter och andra substitut. Dessutom möjliggör den tekniska ut— vecklingen att råvarorna utnyttjas mer effektivt och därmed reduceras råvaruinsatsen vid tillverkning av högre förädlade produkter. Den framtida exportök— ningen av primära varor, med undantag av bränsle och mineraler, har därför beräknats till maximalt 3 ä 4 procent per år. Mot denna bakgrund är det naturligt att u—länderna betraktar en ökning av råvaruproduk- tionen som otillräcklig för att åstadkomma en snabb ekonomisk utveckling och satsar på en ökning och di— versifiering av produktionen av industrivaror, som utgör de expansiva varorna i den internationella han- deln. En ökning av industriproduktionen är samtidigt ägnad att förbättra betalningsbalansen genom att tidi— gare import ersätts med inhemsk tillverkning och
kompletteras med export av industriprodukter.
Ett alltmer framträdande argument för industrialisering utgör sysselsättningsmotivet. En förbättring av lev— nadsförhållandena i de större och folktätare länderna, som inom trettio år kommer att ha fördubblat sin folk— mängd, kan inte ske utan att en större del av den pro— duktiva befolkningen kan finna sin utkomst inom andra sektorer än det traditionella jordbruket. I viss ut— sträckning kan förbättringar i avkastning och utökning av arealen åstadkommas, som gör att den nuvarande lev- nadsnivån kan behållas eller till och med höjas, men
i flertalet av de tätbefolkade länderna är det omöjligt att öka den brukade arealen. Ett effektivare jordbruk kan därför på sikt inte ensamt skapa förbättrade lev— nadsförhållanden, utan en höjning av sysselsättnings- och inkomstnivåerna måste ske genom en industriell ex- pansion. Detta är i sig ett tillräckligt argument för att påskynda industrialiseringen.
Den hittills förda industrialiseringspolitiken i u—
länderna har emellertid ur sysselsättningssynpunkt inte varit speciellt lyckosam. Det totala antalet industri— sysselsatta har visserligen ökat under första hälften av 1900—talet, men den snabba befolkningstillväxten har gjort att den relativa andelen industrisysselsatta en— dast ökade från 8,6 procent år 1920 till 11,2 procent år 1960. I Latinamerika ökade andelen industrisyssel— satta under samma tidsperiod från 15,3 till 20,0 pro— cent och i Nordafrika från 8,1 till 10,3 procent, me— dan andelen i Sydostasien låg konstant på ca 10,5 pro— cent. Någon nämnvärd ökning av andelen industrisyssel— satta beräknas inte ha skett under l960—talet, utan sna— rare torde i flera länder en reducering ha ägt rum.
I vissa länder har nämligen antalet industrisyssel— satta varit konstant eller tidvis till och med minskat samtidigt som industriproduktionen ökat. Detta för— hållande beror på att den moderna och effektiva in- dustrin, speciellt i industrialiseringsprocessens in- ledningsskede, kan konkurrera ut den traditionella tillverkningsindustrin och hantverket och därmed minska den totala sysselsättningen i stället för att öka den. Industrins bristande förmåga att skapa de nödvändiga arbetstillfällena får därför delvis skyllas på valet av produktionsteknik och produktionsinrikt—
ning.
Det är emellertid fel att enbart betrakta industrins direkta sysselsättningseffekt i form av antalet in— dustrisysselsatta. Även de indirekta sysselsättnings- effekterna måste beaktas. Tillväxten av industrisek- torn skapar nämligen sysselsättningstillfällen i ett stort antal servicenäringar, t.ex. underhålls— och reparationsverkstäder, samt inom handels— och trans- portområdet. En snabb industritillväxt har dessutom en betydelsefull sysselsättningseffekt på byggnads- och anläggningsindustrin, speciellt när denna industri
använder sig av en arbetsintensiv teknik.
Industrin torde inte under överskådlig tid kunna ab- sorbera den nytillkommande arbetskraften. Det har därför hävdats att en ökad satsning på jordbruket skulle vara den mest effektiva metoden att öka syssel- sättningen i u—1änderna. Man kan härvid stödja sig på att jordbrukssektorn är den ur produktions— och sysselsättningssynpunkt största sektorn och under en lång tid kommer att vara den mest betydelsefulla de— len av den totala ekonomin. En förbättring av jord- brukstekniken, som ur produktivitetssynpunkt är önsk- värd, kommer emellertid snarare att innebära att de redan jordbrukssysselsatta utnyttjas effektivare än att mer arbetskraft används. I de flesta u—länder karaktäriseras för övrigt sysselsättningsproblemet mer av en öppen och ökande arbetslöshet i städerna
än av undersysselsättning på landsbygden. Om inte det politiska systemet är så starkt att det kan skapa förutsättningar för en återflyttning av städernas arbetslösa till landsbygden, där de åtminstone kan finna periodiskt arbete, finns i längden ingen annan lösning på städernas sysselsättningsproblem än ökad
industrialisering.
Sysselsättningsproblemen i u—länderna kommer inte att kunna lösas med några snabba åtgärder varken inom industri— eller jordbrukssektorn, men en ökad industri— alisering kan hjälpa till att dämpa problemen. De rent företagsekonomiska fördelarna med en geografisk koncentration av industrin har i viss mån lett till överkoncentration av industri och befolkning i många u—länder till en eller ett par städer: huvudstaden och några viktiga handels— och transportcentra. In— dustriinvesteringarna tenderar att söka sig till dessa centra vilket där skapar ökade arbetsmöjligheter och högre inkomster, men samtidigt fördjupas de sociala och ekonomiska skillnaderna mellan utvecklade och mindre utvecklade regioner inom u—landet. En balan—
serad tillväxt och en jämnare fördelning av industri—
ohämmad stadstillväxt, dels för att fördela sysselsätt- ning och inkomster jämnare bland befolkningen, har där- för uppsatts som mål för industripolitiken i flertalet
u—länder.
Syftet är emellertid inte endast att sprida industri— investeringarna geografiskt, utan även att fördela investeringarna på olika industribranscher. Vilka branscher och vilka industrier som stöds är beroende på vilken produktionsteknik och produktionsinriktning man anser bäst tjänar landets utveckling. Intresset på lång sikt med industrialiseringen är att använda denna som ett medel att modernisera hela ekonomin.
På kort sikt kan det dock vara svårt att styra in— vesteringarna så att inte sysselsättningsstörningar inträffar i den traditionella småindustrin och hant—
verket.
Nya företag med moderna tillverkningsmetoder kan som nämnts konkurrera ut de traditionella företagen. Det får till följd att de som där tidigare sysselsatts blir arbetslösa. Detta förhållande innebär inte att teknisk ny— och vidareutveckling är mindre angeläget i och för ett u-land. Tvärtom, tekniska innovationer behövs därför att traditionell teknologi inte sällan på sitt nuvarande område nått sin maximala produkti— vitet. Det är också ofrånkomligt att vissa industrier är högteknologiindustrier och kapitalintensiva och dessa kan inte fungera lönsamt och kvalitetsmässigt
i liten skala.
Valet av teknologi och produktionsinriktning kan inte bedömas generellt utan måste avgöras från fall till fall med hänsyn tagen till förutsättningarna i det enskilda landet. De ekonomiska argumenten kan därvid komma att underordnas de sociala och politiska målen.
Den negativa sysselsättningseffekten av modern industri
ger stöd åt strävandena att koncentrera de nya industri- investeringarna till exportindustri, importsubstitutions— industri och i vissa fall tung industri, som inte kon- kurrerar med redan etablerad verksamhet. Dessutom
finns det starka skäl till att stödja den hantverks- mässiga tillverknings— och småindustrin, eftersom de potentiella kunskapsspridningseffekterna från ett stort antal småföretag kan antas vara större än från ett be- gränsat antal stora industrier med automatiserade till— verkningsprocesser. Därmed torde en satsning på små— industrin bli mer betydelsefull för att skapa en snabb
expansion än en satsning på storindustrin.
2.3 Förutsättningar för industrialisering
Varje u—land har sina särskilda förutsättningar för in- dustrialisering, vilket till stor del beror på skillna- der i naturliga tillgångar, skillnader i uppnådd ut— vecklingsnivå och skillnader i personella, finansiella
och institutionella resurser.
De länder som har naturtillgångar av typ bränsle eller malm eller har förutsättningar att utveckla ett effek- tivt och lönsamt jordbruk kan givetvis lättare skapa den finansiella basen för att satsa på en industriell utveckling än de länder som saknar dessa tillgångar. Oljan och på senare tid naturgasen har varit av störst betydelse för den ekonomiska utvecklingen och den vik- tigaste inkomstkällan för en rad eljest av naturen missgynnade stater. Oljeutvinning är emellertid en kapitalintensiv verksamhet, vilken dessutom liksom marknadsföringen i större eller mindre utsträckning omhänderhas av de stora internationella Oljebolagen. Ur sysselsättningssynpunkt har denna verksamhet begrän- sad betydelse. Det största värdet har verksamheten genom att tillföra de aktuella u-länderna valutain—
komster. Dessa valutainkomster kan också förväntas
öka, eftersom efterfrågan på produkterna växer med ca 10 procent per år. De oljeexporterande u—länderna
har ett stort exportöverskott, men hälften av deras inkomster, som var 8 miljarder dollar år 1970, flöt ut ur länderna i form av räntor och vinster på investerat kapital. Tre fjärdedelar av oljeinkomsterna gick dess- utom till sex u—länder som endast har ca 4 procent av
världens u—landsbefolkning.
Vissa u—länder svarar också för en betydande del av världens malm- och metallförsörjning. Utvinningen av malmen sker ofta med en flexibel teknik, dvs. de mindre fyndigheterna kan brytas under primitiva former och utan modern teknisk utrustning, medan de stora malm— fyndigheterna bryts med en kapitalintensiv teknik av samma typ som används i de industrialiserade länderna. Malmbrytningen har ur sysselsättningssynpunkt en be— gränsad betydelse och sysselsättningstillfällena inom denna sektor väntas inte öka nämnvärt. Malmbrytningen liksom oljeutvinningen är värdefull i första hand där-
för att den tillför länderna valutainkomster.
De länder som har mineraltillgångar eller förutsätt- ningar att exportera ett antal jordbruksprodukter är således, beträffande kapitalförsörjningen för industrin, betydligt bättre lottade än ett stort antal u-länder som saknar eller endast i mindre utsträckning har dessa resurser. Om dessa senare länder dessutom är små och har ett sådant geografiskt läge att de saknar egen
kust är förutsättningarna för deras industrialisering mycket begränsade. Det naturliga importskydd som ett inlandsläge utgör kan dock i vissa fall skapa förut— sättning för en mindre industri för den inhemska mark—
naden.
Marknaden, främst den inhemska men även den utländska, har avgörande betydelse för tillväxten av den industri—
ella sektorn i varje land. En lönsam produktion med
någorlunda modern teknologi förutsätter tillverkning i långa serier. I många u—länder är den inhemska marknaden alltför begränsad för att möjliggöra en ra- tionell, lönsam produktion med tillgänglig teknologi. Tillgång till exportmarknader blir i detta fall en förutsättning för industriell produktion. Ett antal u—länder har sökt lösa detta problem genom att etable— ra regionalt industriellt samarbete. Det största pro- blemet vid sådant samarbete är att de berörda u—län— derna oftast har likartad industriproduktion. De kom— mer därför att konkurrera med varandra i stället för
att komplettera varandra.
Förutsättningarna för en fortsatt industriell utveck- ling är också beroende på vilken industriell utveck— lingsnivå som redan uppnåtts. De minst utvecklade u— länderna, som enligt FN:s definition är 25 till antalet, tillhör också de minst industrialiserade länderna. Ma— joriteten av dessa u—länder återfinns i Afrika. Deras ekonomier domineras av de primära aktiviteterna, främst jordbruk och i vissa fall gruvbrytning. Den allra största delen av befolkningen är sysselsatt inom jord- brukssektorn, men den odlingsbara ytan är ofta begrän— sad och jord- och ägandeförhållandena liksom vatten- brist bidrar till att produktiviteten är låg. Jord— bruksnäringen har vanligen den procentuellt sett största delen av BNP liksom av antalet sysselsatta, men i vissa länder svarar mineralproduktionen för en större del av BNP trots en förhållandevis ringa andel av totala an— talet sysselsatta.
Denna produktionsstruktur innebär att länderna för sin export och sina valutainkomster i de flesta fall är beroende av en eller ett par jordbruksprodukter samt
i ett fåtal fall av ett eller ett par mineraler. Ex- porten av tillverkade produkter är obetydlig. Ofta svarar två av de stora exportvarorna för så mycket som 70 procent av totala exportvärdet. Detta starka
beroende av ett par primära exportprodukter, som är utsatta för betydande prisfluktuationer, gör att deras ekonomier är mycket sårbara, vilket i sin tur medför svårigheter för den medel— och långsiktiga nationella
planeringen.
övriga u-länder, som är ca 75 till antalet, skiljer sig från varandra i högre grad än de i gruppen minst industri— aliserade u—länderna. I gruppen ingår länder med en befolkning på ett par miljoner och andra med befolk- ningstal på 50, 100 och 500 miljoner.
De marknadsmässigt små länderna, som lämnat initial— skedet i sin industriella utveckling, har gjort bety— dande framsteg beträffande ersättning av importerade konsumtionsvaror och övergått från enkel sammansätt— ning av produkter till egentlig tillverkning. De har i många fall också ersatt tidigare importerade produk— tionsvaror med inhemsk tillverkning och i någon mån även kapitalvaror. Förutsättningarna för en fortsatt industriell expansion är dock beroende av en utvidg— ning av marknaden, både den inhemska och exportmarkna- den. Bland dessa länder finns exempel på diametralt motsatta sätt att lösa industrialiserings- och avsätt— ningsproblemet. Det ena exemplet utgörs av länderna Israel, Taiwan, Hong Kong och Singapore, som på grund av en begränsad inhemsk marknad och brist på primära resurser tvingats till en exportinriktad produktion. De inriktade inledningsvis sin industri på en tillverk— ning av produkter som drog den största fördelen av de låga arbetskraftskostnaderna, men som samtidigt be- hövde endast begränsade mängder kapital och teknologi. Efter hand har de lyckats utveckla mer kapitalinten— siva exportprodukter med ett högre teknologiskt inne— håll. Det utländska kapitalflödet till dessa länder har under 50— och 60-talen varit stort. Ett annat exempel är Nordkorea, som uppnått en hög industriell
utvecklingsnivå genom en satsning på produkter som i
stort sett är avsedda enbart för inhemsk avsättning. Bland de marknadsmässigt stora länderna har Kina på liknande sätt, men med en mindre begränsad utrikes- handel, skapat en stor och diversifierad industriell produktion.
De marknadsmässigt stora länderna, som har möjlighet att avsätta större delen av industriproduktionen på hemmamarknaden, tillhör vanligtvis de u—länder som är mest industrialiserade och som på sikt har de bästa förutsättningarna att öka den industriella tillväxten. Majoriteten av dessa länder bedriver en importersättan— de industrialisering, men på senare tid har ett antal av de större länderna samt andra med ur u—landssyn- punkt relativt höga inkomster, sökt vidga industrins marknader och stimulerat exporten av tillverkade varor. Beräkningar har gjorts som visar att för att dessa län— der skall nå FN:s tillväxtmål på 6 procent per år måste deras exportinkomster öka med nära 10 procent per år, vilket innebär att deras export av tillverkade varor måste öka med ca 15 procent per år. Det är i praktiken också den tillväxttakt de uppnått under l960—talet. Deras möjligheter att fortsätta denna ökningstakt är också ljusare än fallet är för de rena råvaruländerna, eftersom det är inom industrivarusektorn som världs— efterfrågan och prisnivån ökar snabbast. En ytterli— gare ökning av deras export av industrivaror kan bli följden av att flertalet i-länder nu infört tullprefe- renser till u—ländernas förmån för industriprodukter. Vissa i i-länderna känsliga sektorer som exempelvis textil- och livsmedelsindustriprodukter är dock ofta undantagna från preferenserbjudandena, dvs. sådana
sektorer där u-länderna är konkurrenskraftiga.
Utgångsläget och förutsättningarna för en fortsatt in— dustriell utveckling är således olika för olika u— länder beroende på skillnader i naturtillgångar och skillnader i uppnådd industriell utvecklingsnivå. Den
industriella tillväxten påverkas dessutom av tillgången på personella, finansiella och institutionella resur- ser. U-länderna har vanligen brist på utbildad arbets— kraft, tekniskt och administrativt kunnande, brist på kapital och utländsk valuta samt en svagt utvecklad infrastruktur. Bristerna ligger i själva underutveck— lingens natur och sätter restriktioner på industrins inriktning, storlek och omfattning.
Knappheten på utbildad arbetskraft och personer med tekniskt och administrativt kunnande skapar ineffekti- vitet inom både förvaltningen och näringslivet. In— effektiviteten inom den offentliga förvaltningen beror delvis på bristen på vältränade administratörer på mel- lannivåerna och den därav följande övercentraliseringen av beslutsfattandet. Härtill kommer ofta en besvärande korruption. Vidare styrs många u—länder av grupper av personer i en överklassoligarki, vars privata intressen inte alltid sammanfaller med vad som kan betraktas som
långsiktiga nationella intressen.
Industrialisering förutsätter också tillgång på kapital. Kapitalresurserna är emellertid, förutom i vissa olje— länder, otillräckliga för u-ländernas behov. Kapital— kostnaden per anställd varierar emellertid stort mellan olika industrier. De lägsta investeringskostnaderna per anställd återfinns t.ex. i livsmedelsindustrin samt läder— och textilindustrin, som har relativt enkla maskinutrustningar, medan de högsta kostnaderna per anställd återfinns i de teknologitunga industrierna, t.ex. i den petrokemiska industrin och stålindustrin. Eftersom kapitalresurserna oftast är knappa har valet av industriinriktning en avgörande betydelse på syssel— sättningen. Bristen på kapital orsakas av den låga inkomstnivån som inte tillåter mycket privat eller all— mänt sparande. Det inhemska sparandet finansierar
dock den största delen av industriinvesteringarna i
u-länderna, men det utländska kapitalet bidrar ofta
med en mycket betydande del. Med det utländska kapi— talet följer, såvida det inte utgörs av direkta gåvor, ett återflöde från u—landet i form av utdelningar och återbetalningar. De flesta u-länder har också brist på utländsk valuta eftersom deras importbehov är stort och mångsidigt. Näringslivets uppbyggnad kräver en omfattande kapitalvaruimport, som huvudsakligen måste finansieras genom en snabb ökning av exportinkomsterna, i synnerhet nu då i-ländernas offentliga bistånd tende— rar att stagnera eller till och med minska. Bristen på utländsk valuta innebär emellertid att industrin måste använda ett minimum av importerad kapitalutrust- ning och i möjligaste mån utnyttja inhemska i stället för importerade råvaror. I viss utsträckning ökar därvid betydelsen av en arbetsintensiv teknik och av små i stället för stora företag.
En ändamålsenlig infrastruktur, slutligen, är en för— utsättning för industriell utveckling. I de minst in— dustrialiserade u—länderna behövs i första hand att kommersiella banker och utvecklingsbanker samt andra finansiella och rådgivande institutioner etableras för att uppsamla och mobilisera sparandet för samhällets utveckling. Efter hand som de finansiella tillgångarna i ekonomin växer och en mer diversifierad industriell bas uppstår, skapas också efterfrågan på andra mer spe- cialiserade finansiella tjänster och därmed kan också andra mer sofistikerade typer av finansiella organ be- hövas. Förhållandena på detta område har förbättrats under de senaste två decennierna, men fortfarande sak— nar företagarna i u-länderna många infrastrukturella inrättningar, som i i-länderna tas för självklara,
och betalar ofta mer för de tjänster de erhåller jäm-
fört med företagarna i i—länderna.
Ett sätt att sänka kostnaderna för speciellt småin- dustrin, som har praktiserats i några länder, är att
samla olika företag i gemensamma lokaler, "industrihus",
och övriga knappa resurser.
KAPITEL 3
STRATEGIER FÖR INDUSTRIALISEPINC
3.1 Inledning
Varje lands möjligheter att bedriva en viss industriell ut— vecklingspolitik beror på landets särskilda förutsätt— ningar. Avsaknad eller otillräcklighet av för in— dustrialisering viktiga förutsättningar skapar i varie— rande grad problem för u-länderna och begränsar deras möjligheter att utvecklas i en önskad takt och rikt— ning. För det enskilda u-landet innebär detta att det fria valet mellan olika teoretiskt tänkbara industriali- seringsmodeller är i hög grad begränsat. Likaså torde av samma skäl möjligheten att formulera någon generellt tillämpbar "riktig" industrialiseringsmodell för u— länder vara i det närmaste obefintlig.
3.2 Mål och medel för industrialisering
Industripolitiken i ett u-land är en del av den all- männa ekonomiska politiken som i sin tur styrs av lan— dets utvecklingspolitiska värderingar. I stort kan industrialisering ses som ett medel bland flera att
skapa ökat ekonomiskt och socialt välstånd. Flertalet u—länder har inga klart formulerade mål för sin industria- lisering eller väl definierade strategier. Graden
av central styrning av den industriella utvecklingen
varierar. Liksom bland i-länderna påverkas mål och
medel löpande av t.ex. regimskiften, andra politiska händelser, konjunktursvängningar och förändringar i olika förutsättningar. Det strategiska tänkandet fram— kommer i allmänhet i utvecklingsplanerna som för fler— talet u—länder är det styrande och samordnande instru— mentet för olika utvecklingsaktiviteter över en viss period. Genom dessa och andra plandokument kan mål
och medel för industrisektorn urskiljas med varierande tydlighet. Mål och medel är nästan alltid sammanvävda och någon klar uppspjälkning låter sig inte menings-
fullt göras.
Bland de mål som mer eller mindre uttryckligt före- kommer i olika u—länders industripolitik kan följande
betraktas som centrala och vanligen återkommande:
a) Eefiessllf_eée£992és - strävan att lösgöra sig från tidigare koloniala mönster och beroende av utländska företag
- strävan att få kontroll över vissa industrier
b) Tillyäös
- strävan att öka industrisektorns totala tillväxt
- strävan att öka delsektorers tillväxt
c) Eézéä32529_éeta1222959ä1295 — strävan att ersätta import med inhemsk tillverkning
- strävan att utveckla en exportindustri
&) äkéé_åyåäslåäffains - strävan att genom industrialisering öka antalet
sysselsättningstillfällen för den egna befolkningen.
Dessa mål avspeglar för flertalet u—landsekonomier viktiga problemområden som naturligen i hög grad på- verkar utformningen av industripolitiken. Därtill kan läggas ett antal andra vanligen åsyftade effekter av
u—ländernas industrialiseringssträvanden, t.ex. att
få en viss regional spridning av ekonomiska aktivite— ter, att uppnå en bestämd relation mellan offentligt och privat ägande liksom att genom industriell utveck— ling skapa vissa inkomstfördelningseffekter. Vidare önskar många länder prioritera industrietableringar som utnyttjar lokala råvaror eller som åstadkommer s.k. spridnings— och länkningseffekter i förhållande till andra ekonomiska aktiviteter. Ibland åsyftas viss fördelning mellan tung och lätt, större och mindre
industri.
Målen kan ibland bli motstridiga. Att förena krav på hög konkurrenskraft och hög sysselsättning kan t.ex. vara svårt. En konkurrenskraftig produktion förut- sätter i regel hög produktivitet och tillverkning i längre serier vilket allmänt leder till en relativt kapitalintensiv produktion i större enheter. Ökad sysselsättning uppnås troligen i flertalet u-länder bäst genom satsning på arbetsintensiv småindustri, med
vanligen sämre konkurrensförutsättningar.
Olika industripolitiska mål bör avspegla sig i ut- formningen av medel. Vill man bidra till att höja den allmänna inkomstnivån bör styr- och stimulansmedel inriktas på att få industriproduktionens avkastning att gå till löner och fler sysselsättningstillfällen. Är däremot ett viktigare mål att skapa så höga valuta- intäkter som möjligt krävs en hög produktivitet, vilket allmänt innebär att avkastningen snarare läggs på in— vesteringar i maskiner och utrustning än på arbets— löner. Förekomsten och vikten av olika mål och medel beror på det enskilda u-landets speciella förutsätt—
ningar och utvecklingspolitik vid en given tidpunkt.
Man kan med utgångspunkt från ett par huvudstrategier illustrera och diskutera flertalet av de vanliga målen och medlen i u—ländernas industrialiseringspolitik. I det
följande skall behandlas dels den importersättande
strategin, dels den exportorienterade, vilka kan ses som de två huvudalternativen på en skala som själv— fallet rymmer en rad mellanalternativ. Strategierna har i praktiken ofta utgjort olika stadier i en utveck- lingsprocess vad gäller flertalet u—länders industriali- sering,där det första stadiet inneburit tillämpning
av en importersättande strategi. Från detta sta-
dium utvecklas förutsättningarna att gå mot en export- orienterad strategi. Tyngdpunktsförskjutningen och utvecklingstakten bestäms av det enskilda landets speciella förutsättningar; politiska, ekonomiska och sociala. Under dessa två strategibegrepp ryms ett
antal industripolitiska faktorer som har varit vik- tiga komponenter i u-ländernas industrialiserings— strävanden. Nedan har valts att beskriva regionalt samarbete, utveckling av småindustri, utveckling av jordbruksbaserad industri samt inflytande och ägande i
industrisektorn.
3.3 Importersättande strategi
En importersättande industrialiseringsstrategi går ut på att inom det egna landet etablera en produktion av varor som tidigare importerats. Detta ärdenvanligaste strategin bland u-länderna och för många, särskilt
för de minst utvecklade länderna framstår denna som det enda möjliga första steget mot en industriell utveckling. Inom ramen för denna allmänna strategi kan det enskilda u—landet välja bland ett stort antal mål och medel i enlighet med sina förutsättningar och politiska ambi—
tioner.
Importersättande produktion utgör det enklaste sättet att börja en industriell utveckling, särskilt sett ur statsmakternas synvinkel vad gäller styrmöjligheter. Marknaderna är ännu relativt outvecklade i flertalet u—länder, särskilt i länder på låg utvecklingsnivå.
Köpkraften är mycket begränsad och ojämnt fördelad, marknadsförings— och distributionssystem är rudimen— tära och finansiella branschinstitutioner saknas i stor utsträckning. Samtidigt förutsätter en export— orienterad industri bl.a. produktion av jämn kvalitet till konkurrenskraftiga priser och marknadskunskaper. Så mycket mer naturligt blir det då att i första hand söka ta över den marknad som etablerats av importerade produkter, vilket relativt lätt låter sig göras förut— satt att inte pris och kvalitet uppvisar alltför stora olikheter. Genom olika skattefördelar, subventioner till import av råvaror, halvfabrikat och maskiner
samt marknadsmonopol kan kapital både inom och utom landet lockas till investeringar i denna typ av in- dustri. Importersättande produktion leder under förut- sättning att produktionen är rimligt effektiv även till en högre självförsörjningsgrad. En begränsning av importen har dock den nackdelen att importtullar och importavgifter, som sedan länge varit en av de vik— tigast statliga inkomstkällorna i många u-länder,
minskar.
Den importersättande industrialiseringsstrategin har i många länder lett till en relativt stark tillväxt av industrisektorn, åtminstone mätt i antal före- tagsetableringar, i sektorns andel av totala investe— ringar och i viss mån i antal sysselsatta. Emeller- tid har denna politik, såsom den kommit att utformas i flertalet länder, fört med sig ett antal mindre önskvärda konsekvenser, särskilt uppenbara under 1950—talet. För att få igång en inhemsk produktion blev man tvungen att strypa importen och på olika sätt skydda den nya produktionen. Enligt en allmänt accepterad teori kan det vara motiverat att under
ett antal år skydda en ny industri under uppbyggnad för att tillåta denna att utvecklas till en konkurrens— kraftig och effektiv enhet. Enligt samma teori bör
sedan skyddstullar och andra restriktioner successivt
avvecklas. Detta inträffar emellertid sällan, eftersom makthavarna i vissa länder samtidigt är ekonomiska intressenter i de tullskyddade industrierna. I stället behålls tullarna och effekten har många gånger blivit en produktion som är mycket vinstgivande för ägarna men
som ur effektivitets- och produktivitetssynpunkt aldrig kommer över uppväxtstadiet. Tack vare de olika import- restriktionerna och en i praktiken bibehållen monopol— situation kan företaget överleva trots höga priser
och en ineffektiv produktionsapparat. Det nominella importskyddet kan i många fall uppgå till 50 - 100 procent. Indien och Pakistan har för vissa industrigrenar ett s.k. effektivt tullskydd, mätt på förädlingsvärdet, på 200 - 1 000 procent. Ibland kan förädlingsvärdet till världsmarknadspriser bli negativt, vilket innebär att värdet på ett företags råvara är högre än den slutliga
produktens,mätt i världsmarknadspriser.
Många länder har sökt stimulera sin industriella tillväxt genom att bibehålla höga skyddstullar på import av färdigvarcr men däremot ha låga tullar på import av maskinutrustning och andra kapitalvaror som behövs för produktionsapparatens utbyggnad. Detta innebär dels att produktionsfaktorns kapital ges ett konstlat billigt pris, dels att ett lands totala resursfördelning kan bli oekonomiskt snedvriden så att industrin i allt-
för hög grad gynnas på bekostnad av framför allt jord— bruket. Priserna på jordbruksprodukter blir relativt försämrade och en migration från landsbygd till städer drivs fram genom landsbygdens försämrade ekonomiska villkor. Internationella utvecklingslån, som vanligen är bundna till import av kapitalvaror, förstärker dessa tendenser. Ett subventionerat pris på kapital— utrustning tenderar vidare till att produktionen
blir kapitalintensiv med stor överkapacitet och nega—
tiva sysselsättningseffekter som följd.
Den starka satsning på importersättande produktion som skett i många länder har visserligen gett dessa en högre självförsörjningsgrad vad gäller många tidigare importerade varor, framför allt konsumtionsvaror, men importbenägenheten hari stället ökat t.ex. för råvaror och kapitalvaror till industrin varför totaleffekten ifråga om självförsörjningsgrad blivit ringa och i vissa fall t.o.m. negativ. Den totala effekten på betalningsbalansen har därför inte alltid blivit så gynnsam som kunde förväntas. Strategin missgynnar även exporten genom att skyddstullar, importrestrik- tioner och övervärderad valuta fördyrar produktions—
kostnaderna och minskar exportintäkterna.
Den planerade och kontrollerade administrativa appa— rat som vuxit upp i anslutning till den importersättan- de industriella uppbyggnaden, har i en del länder blivit mycket tungrodd, både för staten och företagen. Långa väntetider för importlicenser, krångliga proce— durer för tillståndsgivning och korruption är exempel på företeelser som tenderar att försvåra och försena
rationella investeringsbeslut.
En importersättande industrialiseringsstrategi kan snabbt ge en hög tillväxttakt i industrisektorn. På längre sikt fordrar dock expansionen en så stor mark- nad att en sådan takt i de flesta länder inte kan hållas utan exportproduktion; importersättningsmöj- ligheterna tar slut. Ju längre ett land går i sin importersättande strategi, desto mer marginella branscher kommer man in på och desto högre importskydd krävs. Satsning på viss export kan utgöra en nödvändig del i en importsubstituerande politik, särskilt i små länder där begränsade hemmamarknader försvårar lön— samma industriinvesteringar. En övergång till en exportorienterad strategi medför då ofta besvärliga
struktur- och anpassningsproblem samtidigt som en
utökning av hemmamarknaden försvåras av den höga pris- nivå som en importersättande strategi vanligen medför. En av strategins viktigaste negativa effekter är att den leder till en ineffektiv industriapparat, något som självfallet försvårar omställningen till export-
produktion.
Den importersättande industrialiseringsstrategin har alltså för de flesta u—länder varit en naturlig början på industrialiseringsprocessen. Samtidigt visar er— farenheterna att många förväntningar inte kunnat in- frias och att ett antal negativa konsekvenser inte
kunnat undvikas.
3.4 Exportorienterad strategi
Allt fler u-länder har börjat tillämpa en medveten ex— portorientering av sin industriella utveckling. Orsakerna är flera. En begränsad hemmamarknad är förmodligen det vanligaste skälet liksom behovet att skaffa utländsk valuta för att finansiera en ökande import. Möjlig— heten till tillväxt genom importersättning uttöms så småningom och tvingar fram en exportstrategi. För länder utan råvaror är export av industriprodukter van- ligen den enda möjligheten att upprätthålla en ekonomisk tillväxt.
Förutsättningarna att tillämpa en exportorienterad in— dustraliseringsstrategi skiljer sig mellan olika u— länder liksom utformningen av en sådan strategi. En vanlig utveckling är att ett u-land i sin industriella barndom koncentrerar sina ansträngningar på att bygga
upp en importersättande industri. Detta sker, som tidigare beskrivits, inom ramen för olika importskyddande och konkurrensbegränsade åtgärder. Avsikten är vanligen att den nya industrin skall få tid på sig att utveckla
sina färdigheter för attså småningom bli konkurrens—
kraftig och effektiv nog att klara sig utan skyddsåt- gärder samt kunna sälja sina produkter även på utländska marknader. I praktiken har i flertalet u—länder den importsubstituerande industrin haft svårigheter att nå detta stadium, vilket medfört stora omställningsproblem om ett land efter hand utvecklats så att relativa för— delar motiverat en större exporthandel i industri- produktionen. Emellertid har en lärotid på hemmamark- naden för många industrier underlättat steget ut på exportmarknaden. I många u—länder har exportoriente— ringen börjat genom expansion av vissa av de import— ersättande industrierna eller genom en förbättring av ett ofta lågt kapacitetsutnyttjande. Genom ett antal stimulansåtgärder, t.ex. skattelättnader och export— premier, har den exportorienterade industrin kunnat kom— penseras för de negativa konsekvenserna av olika im- portskyddande åtgärder.
Utvecklingsnivå, hemmamarknadsstorlek, råvarutill- gångar och befolkningens inkomstnivå har varit viktiga förutsättningar vid utformningen av en exportinriktad industristrategi. Länder som börjat bli industriali- serade har lättare att få igång en exportproduktion
än mindre utvecklade länder. Länder på låg imkomst- nivå med råvarutillgångar har kunnat tillfredsställa sina begränsade behov av kapitalvaror genom import som betalats med råvaruexporten. Export av oförädlade rå— varor har för många u-länder varit, och är fortfarande, den naturligaste vägen att skaffa sig valutaintäkter och resurser för ekonomisk tillväxt. Detta gäller särskilt de afrikanska länderna. Med stigande in— komstnivå ökar efterfrågan på industriellt tillverkade produkter, råvaruexporten blir ofta inte tillräcklig för att betala importen och förutsättningarna för en industriell uppbyggnad förbättras, i första hand genom en importersättande strategi. Denna kan kompletteras med eller utvecklas till en exportorienterad industri. Stigande inkomster ökar importbenägenheten vilket i
sin tur ställer krav på ökade exportinkomster för att betala importen. Det blir en naturlig utveckling för råvaruexporterande u—länder att i första hand söka bygga upp en industri baserad på råvarutillgången och då främst genom vidareförädling av råvaran, dvs. att söka föra över delar av den förädlingsprocess som nu sker i i-länderna. En sådan utveckling sker vanligen inte utan motstånd från de intressegrupper i i—länderna som tidigare kunnat tillgodogöra sig förädlingsvärdet. I—ländernas importtullar försvårar också u-landsexport
av förädlade produkter.
Länder med goda råvarutillgångar kan i stället för att klara sin tillväxt genom att etablera en exportindustri söka utöka och förbättra sin råvaruexport. Så har t.ex. Cuba tills vidare övergivit sin satsning på en industriell uppbyggnad för att i stället koncentrera sina ansträngningar på produktionen och exporten av socker. Landet får härigenom resurser för att, som man hoppas, åstadkomma en snabbare utvecklings- och tillväxttakt än vad en satsning på industrin vid samma tillfälle skulle givit. För länder med en sådan poli- tik innebär detta, att den industriella utbyggnaden kommer att ske senare vid en högre inkomstnivå, vilket medför att en exportindustri då inte kommer att kunna inriktas mot en lika arbetsintensiv produktion som tidigare. Faktorprisrelationerna stimulerar vid ett
högre löneläge en mer kapitalintensiv tillverkning.
Länder utan råvarutillgångar har tidigare blivit hän— visade till industriell export. Hit hör bl.a. Hong Kong, Taiwan, Singapore, Syd-Korea och Israel. Export av industriellt bearbetade produkter har i dessa länder varit en förutsättning för ekonomisk tillväxt. Från
att i början ha satsat på relativa fördelar inom mycket arbetsintensiv produktion, har med stigande inkomster
på senare år en utveckling skett i dessa länder mot
en alltmer kapitalintensiv produktion inom allt fler produktområden.
Vad slutligen ländernas storlek beträffar kan man konsta- tera att länder med stora hemmamarknader kommit igång med exportorienterad industri vid en lägre inkomstnivå än mindre länder, genom att fördelarna med tillverkning i långa serier kunnat utnyttjas. Exportens andel av den totala industriella produktionen är i de större län- derna relativt liten, men kan vara betydande i de mindre, exportindustriorienterade länderna. Sålunda var 1966 andelen för Indien och Pakistan 2,5 respektive 8 procent medan motsvarande siffror för Singapore och Taiwan ut— gjorde 53 respektive 25 procent.
För traditionellt råvaruexporterande och importersättande u—länder har omställningen till en utåtriktad, export- orienterad industripolitik medfört många problem. När väl dessa övervunnits har tillväxttakten i exportin- dustrin i allmänhet varit hög, ofta över 15 procent per år. Ett trettiotal u-länder har kommit förbi den tradi- tionella specialiseringen på råvaruexport och utvecklat konkurrenskraftiga exportindustrier inom icke-tradi- tionella varuområden.
De varuområden som u-ländernas industriexport inriktats på har framför allt varit textil- och konfektions— varor, läderprodukter, skog, livsmedel och trävaror. Under l960-talet har länder som Hong Kong, Taiwan och Syd-Korea etablerat exporttillverkning av elektriska och elektroniska komponenter. Tillgång på skicklig arbetskraft, kapital och utvecklad teknologi har de senaste åren även möjliggjort export av teleutrustning, maskinverktyg, kontorsutrustning och andra verkstads— produkter. Ett ökande antal etableringar av multi— nationella företag i u-länderna har bl.a. medfört ett
ökat exportvaruutbud av icke-traditionella produkter.
Exportmarknaderna utgjordes i slutet av 1960-ta1et till ca 50 procent av i—länder, med USA, Storbritannien och Japan som största importörer. Drygt fem procent av exporten gick till öststater medan export till andra u-länder svarade för resten. Tillväxten i handeln
mellan u-länder har varit snabbast i Latinamerika.
Metoder och instrument som tillämpats i u-länder för att stimulera en exportorienterad industri har varierat. Det vanligen förekommande systemet med skyddstullar
och importrestriktioner av olika slag har nödvändig— gjort ett motsvarande system för att stimulera export- tillverkning. I Latinamerika medges i flertalet länder t.ex. betalningsfrihet för annars vanliga exportskatter, restitution av importavgifter på råvaror och halv— fabrikat, skattefrihet på exportvinster och gynnsamma exportkrediter. I asiatiska länder är skatte— och kredit- förmåner vanliga liksom särskilt stimulans åt export- inriktade joint ventures. Flertalet afrikanska u- länder är ännu i ett begynnande skede vad gäller ex— portindustriutvecklingoch stimulansåtgärderna mindre utvecklade. Dock har t.ex. Tunisien nyligen genomfört en del lagstiftnings- och andra åtgärder i syfte att stimulera exportorienterad industri. Framför allt
söker man av sysselsättningspolitiska skäl dra åt sig arbetsintensiv legotillverkning i samarbete med väst- europeiska storföretag. Genom förmånliga investerings— och kapitaltransfereringsvillkor samt tillgång på låg- avlönad, kunnig arbetskraft söker man skapa ett för
utländska investerare gynnsamt klimat.
Av ovanstående framgår att få u-länder tillämpat en exportorienterad strategi utan att först ha byggt
upp en hemmamarknadsinriktad industri. Exportorien— teringen har ställt krav på effektivitet och kvalitet; krav som inte stimulerades av de skydds- och reglerings— åtgärder som i regel omgav den importersättande in—
dustrin.
För att få igång exportindustriinvesteringar blev en omställning nödvändig innebärande bl.a. stimulansåt— gärder för att motverka de negativa effekter som import- skyddsåtgärder och övervärderade lokalvalutor innebär för exporten. Svårigheten i utformningen av de stimu- lansåtgärder som tidigare beskrivits har ofta varit
att nå fram till en rimlig balans mellan olika åtgärder. Många åtgärder har tillämpats alltför generellt så
att t.ex. företag som inte behövt stöd fått alltför mycket. Ibland har så kraftiga stimulansåtgärder vidtagits att de skapatobalansi ekonomin och medfört slöseri med resurser. Genom att exportstöd ofta givits enbart industriprodukter har jordbrukssektorn blivit lidande och i praktiken kommit att subventionera inte bara det egna landets industri utan även konsumenter
i i—länderna. Emellertid är det i själva verket mycket svårt att komma fram till en riktig nivå på de exportstödjande stimulansåtgärderna. I flertalet u—landsekonnmier är det inte enbart importskyddsåt— gärder ooh övervärderade lokalvalutor som skapar störningar utan även konstlade priser på arbetskraft och kapital. Att med detta utgångsläge åstadkomma en åtgärdskombination som ger bästa möjliga fördelning av de ekonomiska resurserna ställer stora, om inte omöj- liga krav på u—länderna.
3.5 Några industristrategiska faktorer
3.5.1 Regionalt samarbete
Traditionellt har u—ländernas export i dominerande ut- sträckning gått till i-länderna. Handel mellan u-länder har utvecklats långsamt trots etablerandet av olika regionala marknader. En regional samarbetspolitik syftar till att åstadkomma en större marknad, vilket ger möj- lighet till industriell specialisering och produktion
i långa serier, utveckling av regional infrastruktur och intern effektiviserande konkurrens mellan nationella företag innanför ett regionalt importskydd. En större marknad har i allmänhet också bättre dragningskraft på utländska investeringar än en mindre, i de fall sådana investeringar bedöms önskvärda.
En hel del regionala marknader har etablerats, men ett antal problem har försvårat deras funktionsduglighet. Ibland har de deltagande länderna samma ekonomiska utvecklingsstruktur, faktorprisrelationer och relativa fördelar, vilket gör att det inte finns någon naturlig grund för fördelning av regionalt orienterade, större industrier. Nationella intressen har då blivit av- görande. I östafrika har t.ex. bildäcksindustrier etablerats både i Kenya och Tanzania, trots att endast en fabrik vore motiverad ur regionalekonomisk synvin- kel. Genom att länderna i en region ofta inte är komp— lementära i sina produktionsförutsättningar utan snarare konkurrerande, skulle en postiv strategi
då kunna vara att genom intern konkurrens söka öka företagens effektivitet och därigenom få lägre priser och bättre regional konkurrenskraft. Genom den van- liga situationen med höga nationella importbarriärer och företag på hög kostnadsnivå försvåras möjligheterna att medge sådan konkurrens. Kortsiktiga nationella intressen, framför allt sysselsättningspolitiska, gör det dessutom nästan omöjligt för respektive regering att acceptera nedläggning av företag med lägre effek—
tivitet.
I andra fall kan länderna inom en region vara på så olika utvecklingsnivå, t.ex. länderna inom LAFTA, Latinamerikas frihandelsavtal, att samarbetsavtal om större industriella etableringar är omöjliga att uppnå av rättviseskäl. De mer industrialiserade länderna ten— derar nämligen att vinna mest på ett regionalt samarbete. Detta förhållande ledde t.ex. till att en ländergrupp inom LAFTA bildade en undergrupp, Andinska gruppen,
bestående av ett antal mindre industrialiserade
länder.
I övrigt kan de latinamerikanska regionala samman— slutningarna LAFTA och CACM, Centralamerikanska gemen— samma marknaden, räknas till de bättre fungerande. Handeln med industriprodukter inom LAFTA tredubblades och niodubblades inom CACM mellan 1960 och 1966.
Inom LAFTA har en liberalisering av handeln skett genom tullförhandlingar kompletterade med särskilda överens- kommelser för utveckling av vissa industrier t.ex. kontorsmaskiner, elektriska komponenter och petro— kemisk industri. Tillämpningen av dessa överenskommelser
har dock av ovan nämnda skäl vållat svårigheter.
Afrika kännetecknas av ett stort antal länder med en mycket ojämn befolkningsfördelning. Flertalet är små med låg inkomstnivå och utgör mycket små marknader för industriella produkter. Behovet av regionalt sam— arbete är därför stort och flera försök pågår att få till stånd olika regionala sammanslutningar t.ex. i Västafrika och Ekvatorialafrika. De bästa resultaten torde ha uppnåtts av den Östafrikanska gemenskapen (Tanzania, Kenya och Uganda). Problem liknande dem i Latinamerika har dock försvårat samarbetet även här. Det mer industrialiserade landet, i detta fall Kenya, tenderar att gynnas av marknadskrafterna även om sär- skilda åtgärder vidtagits för att få de övriga länderna
till samma nivå.
Även i Asien pågår ansträngningar att utvidga regional handel. Svårigheterna är dock stora genom olikheter i politiska, ekonomiska och sociala system samt de markanta
skillnaderna i storlek mellan länderna.
3.5.2 Utveckling av småindustri
Ett stort antal u-länder har vidtagit särskilda åtgärder för att stödja utvecklingen av mindre industri. Någon entydig definition på småindustri finns inte, utan begrep— pet har olika innebörd i olika länder. Avgränsningen mot övrig industri definieras vanligen genom en maximi- siffra på omsättning, antal sysselsatta, aktiekapital
eller fasta tillgångar per företag.
Det främsta skälet till småindustristödjande program har varit en önskan att främja sysselsättningen. Belägg för att en utveckling av småindustri verkligen ger den relativt bästa sysselsättningseffekten inom i-sektorn saknas i stor utsträckning. En utredning som nyligen genomförts av Världsbanken och svenska konsulter av småindustrin i Indien tycks dock i detta fall bekräfta hypotesen, dock med den reservationen att det tycks
vara produktvalet snarare än företagets storlek som är avgörande för arbets- resp. kapitalintensiteten. Andra syften med en strategi för småindustrikan vara att sprida sysselsättningstillfällen framför allt till landsbygden, att
sprida tekniska kunskaper och nyheter, att stimulera fram- växten av en inhemsk företagargrupp och en företagar-
anda på bred basis samt att mobilisera kapital och kun— nande som annars kunde förbli outnyttjat. Småindustri- företagen fungerar ofta som plantskola för företags- ledare samt sprider kunskaper om industriell tillverkning, vilket underlättar en vidare industrialisering. Inom
den mindre industrin kan också ett traditionellt hantverks- kunnande utnyttjas i effektiva former. En utveckling av småindustri är även en naturlig början för u-länder som
befinner sig i ett inledande industrialiseringsskede.
Av de olika världsdelarna har u-länder i Latinamerika och Asien de mest utvecklade strategierna för stöd
till småindustri. Som exempel kan nämnas Indien, som
i sin industripolitik kraftigt betonar utveckling av småindustri, i synnerhet som ett viktigt inslag i lands—
bygdens utveckling. Sysselsättning och en jämnare inkomst— fördelning anges som viktiga syften i småindustripolitiken. Småindustrisektorn beräknas svara för ca 50 procent av tillverkningsvärdet i indisk industri och sysselsätter
7-8 miljoner människor. Genom sitt licensgivningssystem har indiska regeringen reserverat omkring 130 produkter
för exklusiv tillverkning i småindustrin.
Den indiska småindustripolitiken har endast delvis lyckats och visar på några problem som är generellt förekommande. Etablerandet av småindustrienheter kräver ett noggrant urval av lämpliga produkter med hänsyn till skalekonomi, produktionsteknik, kvalites— krav och marknadspotential. Vidare krävs en omsorgs— full lokalisering av företagen, där styrmöjligheterna är beroende av tillgänglig infrastruktur, marknads-
och råvarunärhet samt närhet till administrativa centra. Den indiska regeringens bristande framgångar vad beträffar spridning av företagen kan troligen förklaras med att alltför stora resurser satsats på de mest underutveck- lade distrikten till förfång för regionala tillväxt- orter som har tillgång till den infrastruktur i bred mening som de andra områdena ännu saknar. Av samma orsaker har även industrihusen på landsbygden varit mindre framgångsrika.
Småindustriföretag har allmänt svårigheter med produkt— utformning och -anpassning, kvalitetskontroll, marknads- föring och företagsledning. Flera länder har därför upprättat särskilda organisationer med uppgift att
stödja företagen i dessa frågor. Ett sådant stöd torde även vara en förutsättning för att få igång en export från dessa företag, då konkurrensmöjligheterna i hög
grad är avhängiga av produktkvalitet, företagets allmänna effektivitet och marknadsföringsresurser. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att flera av småindustri- problemen i u-länderna känns igen i i-ländernas regional— politik.
Etablerandet av mindre industriföretag som underleveran— törer till större företag har visat sig vara en effektiv metod att driva en småindustriell tillverkning som ger
en kvalitetsmässigtjämnproduktion och en ändamåls— enlig produktutformning, där det större företaget på olika sätt kan hjälpa det mindre, framför allt i tekniska frågor. En speciell form av underleverantörssystem är legotillverkning i hemmen, som i vissa länder är van-
lig i hantverksbetonad industri.
Kapitalförsörjningen av småindustrin är i allmänhet
ett mindre problem än de ovan nämnda. I de flesta länder med särskilda stödprogram för småindustrin finns även banker eller finansieringsinstitut med inriktning
på denna sektor. Rörelse- och riskkapital kan dock ibland saknas i tillräcklig utsträckning. I länder med hårda importrestriktioner, dvs. flertalet u—länder, kan för— sörjningen av råvaror, halvfabrikat och maskinell ut— rustning innebära problem för småindustrin, som ofta
har att konkurrera med andra intressenter om ett be-
gränsat importutrymme.
Genom att tillhandahålla dyrbar service- och annan maski— nell utrustning centralt för utnyttjande, vanligen på hyresbasis, av flera företag, har det visat sig möj- ligt att förbättra företagens tekniska kapacitet och därmed produkternas kvalitet i de fall där ett enskilt företag inte ensamt orkat bära kostnaden av utrustningen. Etablerandet av industrihus, en vanlig stödåtgärd, bygger på samma idé. Andra åtgärder är att tillhandahålla lokaler, viss teknisk utrustning och allmänt ad— ministrativt och tekniskt stöd, ofta till subventio— nerade priser, i syfte att få igång tillverkning i mindre skala av vissa produkter i enheter som ensamma inte kunnat bära kostnaderna av nämnda service. Tillverkning med mer avancerad teknologi i småindustriell form
kräver vanligen särskilt finansiellt stöd på grund av
sin kapitalintensiva karaktär.
Kina utgör ett intressant exempel på en medveten satsning på småindustrii bred omfattning. Småindustrietableringar har varit ett sätt att få en starkt decentraliserad till- verkning av vissa produktgrupper och ett medel att integrera jordbruks— och industrisektorerna. Landsbygdsindustriali- seringen omfattar mindre företag för reparationer och maskintillverkning med inriktning på jordbrukets behov. Vidare inbegriper utvecklingen av den decentraliserade industrin processindustrier såsom järn-, stål-, cement- och konstgödningstillverkning samt slutligen lätt in- dustri för förädling av jordbruksprodukter och till- verkning av dagligvaror för den lokala befolkningen.
3.5.3 Jordbruksbaserad industri
Industrialiseringsansträngningarna har i flera u-länder kommit att hämma utvecklingen av landsbygden. Den kraftiga satsningen på industrisektorn som skett i många länder med hjälp av olika skydds- och stimulans- åtgärder har drabbat framför allt jordbrukssektorn som ofta kommit att subventionera den industriella tillväx— ten. I flera u-länder har till och med finansiella bi— drag till jordbruket slussats vidare till industrin. En ökande insikt om dessa förhållanden samt om industrins oförmåga att suga upp den växande migrationen mot stä— derna har i flera u-länder medfört en ökande tonvikt
på landsbygden i utvecklingsplaneringen. Faran av att skapa s.k. enklav-ekonomier med ökande gap mellan den traditionella sektorn och den moderna, har varit uppen-
bar i många u-länder.
Den balanserandetillväxtens filosofi har bl.a. medfört större ansträngningar för att integrera utvecklingen av olika sektorer, framför allt jordbruks- och industri- sektorerna. Utveckling av s.k. jordbruksbaserad in— dustri har blivit ett medel härvidlag. Med detta begrepp
menas sådan industri som bygger på lantbrukssektorns
produkter; grödor, skog, fisk, boskap etc. Förädlings- industri, konservfabriker, slakterier, tefabriker, sockerraffinaderier, kvarnar och sågverk är exempel på sådan industri. Vidare innefattar begreppet sådan industri som försörjer lantbrukssektorns behov av service och olika produkter t.ex. reparationsverk— städer, tillverkning av redskap, konstgödsel, cement m.m. Tillverkningen kan ske i stora eller små före— tagsenheter, lokaliserade företrädesvis nära råvaru- källan eller marknaden. Industrialisering på lands— bygden, t.ex. i städer som är centralort i en viss landsbygdsregion, kan ge viktiga sysselsättnings— effekter och bidra till att minska inflyttningen till de större städerna. Den sammanlänkar på ett natur- ligt sätt jordbrukssektorn, som fortfarande utgör den ekonomiska ryggraden i flertalet u—länder, med industri- sektorn som härigenom blir ett medel dels att för— bättra lantbrukssektorns ekonomiska avkastning, dels att förbättra landsbygdsbefolkningens levnadsvillkor. De företag som producerar för lantbrukets behov kan genom att lokaliseras nära marknaden anpassas till lokala krav på produktkvalitet och produktutform— ning. Produktutveckling och produktanpassning utgör annars allmänna problem för tillverkningsindustrin i u-länder genom att tillverkningen ofta varit mera ut- buds— än efterfrågeorienterad. Detta gäller i hög grad även för den jordbruksbaserade industrin som sysslar med att vidareförädla jordbruksprodukter för den lokala marknaden och i än högre grad den export— orienterade förädlingsindustrin. Samarbetsavtal med utländska företag har ibland underlättat lösningen av dessa problem, t.ex. vad gäller tillverkning av frukt- och köttkonserver. Även olika exportfrämjande organ
har varit behjälpliga.
Ett annat problem för den jordbruksbaserade förädlings- industrin har varit att få en tillräckligt jämn rå—
varuförsörjning,kvantitativtoch kvalitativt, för att
upprätthålla en effektiv och lönande produktion. Säsongvariationer, växt— och djursjukdomar och be- svärliga distributionsförhållanden har emellertid
orsakat problem.
Ett sätt att lösa försörjnings- och avsättningsprob— lemen har varit integration framåt och bakåt, dvs.
att söka få kontroll över produktionen från råvara till marknadsföring av färdigvaran. Producent- kooperativer har spelat en viktig roll i detta samman— hang. I Östafrika har det t.ex. varit vanligt att te- och kaffeodlarna gått samman i kooperativer för att
i första hand sätta upp te- och kaffefabriker, men
så småningom även ta över marknadsföringen till de centrala uppköparna. En annan väg har varit att t.ex. stora västerländska företag bedrivit egna odlingar
i plantageform av frukt som konserveras och förpackats i lokala fabriker.
Kina synes i fråga om jordbruksbaserad industri vara ett av de mest framgångsrika exemplen på en mycket
väl integrerad och balanserad utveckling, som tidi- gara berörts under avsnittet om småindustri. Decentra- liseringspolitiken liksom det samhällsekonomiska snarare än företagsekonomiska angreppssättet tycks vara viktiga anledningar till framgångarna.
Flertalet av de svenska programländerna betonar jord— brukets behov i sin utvecklingspolitik. Utvecklingen av en jordbruksbaserad industri har dock inte kommit särskilt långt, utom möjligen i Indien och på Cuba, bl.a. beroende på att industrialiseringsprocessen över huvud taget inte kommit särskilt långt i flera länder.
På skalan mellan en fri, marknadsstyrd och en helt centralplanerad industrialisering har flertalet u— landsregeringar fört en ekonomisk politik som snarare tenderat åt den senare styrformen än den förra. Detta av naturliga skäl. En fri marknadsekonomi och en fri- handelspolitik bygger för att fungera väl på ett an- tal förutsättningar som ej uppfylls i u-länderna. Faktorpriserna avspeglar för det mesta inte resursernas rätta värde och en resursfördelning enligt marknads- priser kritiseras ofta för att ge oacceptabla sociala konsekvenser. Frihandel enligt teorin om kompara- tiva fördelar har kritiserats bl.a. för att försvåra en industriell uppbyggnad i u—länderna. Många hävdar att företag i ett uppbyggnadsskedenåste skyddas,
att priser och löner inte avspeglar verkliga eko- nomiska kostnader, att en viss självförsörjningsgrad är nödvändig för vissa varugrupper, att ensidig specialisering leder till för stort världsmarknads— beroende och att över huvud taget förutsättningarna för en väl fungerande frihandels- och marknadsstyrd ekonomi är så belastade med ofullkomligheter att en sådan politik inte är möjlig. Alla dessa argument talar för centrala ingripanden i form av kontroller, regleringar och skyddsåtgärder. Detta har varit den ekonomiska bakgrunden till att det stora flertalet u-landsregeringar fört en mera styrande och direkt kontrollerande politik än de flesta i-länder tidigare gjort.
Å andra sidan har erfarenheterna av de senaste decennier- nas regleringspolitik, enligt vad som beskrivits under avsnittet om importersättande strategier, visat att
de administrativa överbyggnaderna i många länder
blivit ineffektiva och tungrodda för alla parter,
samt medfört oekonomiskt utnyttjande av resurser och
andra negativa konsekvenser som ofta varit oförutsedda.
Alltför centraliserat beslutsfattande har i allmän- het nackdelen att det sker långt från verkligheten
i tid och rum och, för att fungera effektivt, kräver ett mycket väl utvecklat informationssystem, vilket u-länderna vanligtvis saknar. Någon generellt bästa princip finns givetvis inte heller vad avser detta problem, vilket bl.a. avspeglar sig i framstående ekonomers olika uppfattningar. Att staten bör ha och har en relativt aktiv roll i u-ländernas industria- liseringsprocess tycks de flesta vara ense om. Hur rollen sedan skall utformas konkret tycks mera be— stämmas avpolitisk ideologi och maktstrukturer samt akuta politiska och ekonomiska problem i respektive land än av allmänna principiella teser. Emellertid har ovannämnda erfarenheter och aktuella trender i östeuropa lett till att utvecklingsekonomer mer all- mänt rekommenderar ett mer decentraliserat besluts- fattande och ett ökat utnyttjande av prismekanismen som styrinstrument.
Den politiska ideologin har givetvis varit av stor be— tydelse för den allmänna ekonomiska politikens, och därmed industrialiseringspolitikens, utformning i u- länder såväl som i i-länder. U-ländernas politiska etiketter överensstämmer i växlande utsträckning med den praktiskapolitiken och anger ofta mer en rörelse- riktning än ett genomfört system. Sambandet mellan statens roll i industrialiseringsprocessen och poli- tiskt system är inte entydigt. En socialistisk ekonomi innebär inte nödvändigtvis centralt besluts— fattande liksom att ett utbrett statligt ägande kan förekomma i kapitalistiska ekonomier. Nästan samtliga
u-länder har i någon form inslag av blandekonomi.
Vad beträffar ägandeformer är det vanligt, oavsett politiskt system, att staten har ett dominerande in- flytande i för landet speciellt viktiga industrigrenar, s.k. basindustrier. Inflytandet sker genom helägda
eller delvis ägda företag. En stor andel statlig in— dustri ger möjligheter till en samordnande planering och styrning av industriutvecklingen, men medför samtidigt risker för byråkratisering och ineffektivi— tet. Kooperativt företagande har varit vanligt främst inom jordbruksbaserad industri, t.ex. mejerier, te— fabriker, olivoljefabriker och har varit viktig för att mobilisera landsbygdsbefolkningen i industriali- seringsprocessen. Det privata ägandets betydelse har i allmänhet varit beroende av historisk tradition, företagaranda och tillgång till privata resurser i form av kapital och kunnande samt självfallet av re- geringens incitament och attityder till enskilt före- tagande. Det är inte ovanligt att ett mindre antal familjer utgör ett lands dominerande industriella kapitalister. Som social grupp har de ofta en makt och ett politiskt inflytande som inte står i proportion till deras antal eller samhällsroll i övrigt. Detta ger dem goda möjligheter att påverka den industriella utvecklingen i en riktning som i första hand gagnar egna intressen.
Privat ägande i form av utländska investeringar har alltmer utvecklats mot s.k. joint ventures, dvs. att mottagarlandet kräver någon form av lokalt deltagande. Andra former för ägande har börjat utvecklas i några länder och det gäller framför allt de anställdas in- flytande. I t.ex. Tanzania bedriver fackförenings- rörelsen viss företagsverksamhet. Även vad gäller inflytande över enskilda företag har Tanzania skapat former för inflytande från de anställda som ligger vid sidan om de traditionella.
KAPITEL 4
UTLÄNDSKA DIREKTA INVESTERINGAR
4.1 Inledning
Kännetecknande för en utländsk direkt investering är att den görs i ett annat land än investerarens hemland och att den som gör investeringen behåller kontrollen över det investerade kapitalet. En direkt utländsk investering sker vanligast genom att ett företag star— tar ett dotterbolag eller övertar kontrollen av ett redan existerande företag i ett annat land. Direkta investeringar skiljer sig därvid från portföljinveste— ringar, som endast innebär att investeraren satsar sitt kapital, men ej utövar någon kontroll över använd- ningen av kapitalet.
Tillgången på statistik över utländska direkta investe- ringar i underutvecklade länder har förbättrats något under senare år men är fortfarande undermålig. Ingen enskild internationell organisation ansvarar för insam- ling och redovisning av uppgifter om de privata ut- ländska företagens direkta investeringar och övriga transaktioner i u-länderna. OECD har gjort en del för att förbättra tillgången på statistik och redovisar sedan 1956 uppgifter på den årliga strömmen av investe— ringar från respektive ursprungsländer. Den geogra- fiska och sektorvisa destinationen är bara känd i grova drag och för de allra senaste åren. Internationella
valutafondens (IMF) betalningsbalansstatistik inkluderar
siffror för inflödet av utländska direkta investeringar för vissa mottagarländer utan att ange ursprunget. I den mån FN redovisar data för direktinvesteringar är dessa hämtade från IMF och OECD.
Värdet av de ackumulerade totala investeringarna i u— länderna finns endast dokumenterat för åren 1966-1967. Denna uppskattning som gjorts av OECD ger även den regio— nala och industriella fördelningen av de utestående eller
ackumulerade investeringarna.
Flödet av remitterade vinster i riktning från u-länderna redovisas av FN, men tillsammans med räntebetalningar på offentliga lån och privata portföljinvesteringar.
Den totala vinsthemtagningen från u—länderna kan där- för endast skattas i grova drag. De privata utländska företagens övriga transaktioner i tredje världen finns över huvud taget inte redovisade i de internationella
organisationernas publikationer.
USA och Storbritannien, som svarar för drygt två tredje— delar av den utländska investeringsvolymen i tredje världen, har den klart bästa redovisningen av statis- tiska data. Mer begränsade uppgifter finns för kana— densiska, schweiziska, tyska, svenska och japanska in— vesteringar. Å andra sidan finns det knappast några amnhelstuppgifter på franska, holländska, belgiska
och italienska direktinvesteringar i de underutveck- lade länderna. De siffror som OECD uppskattat för dessa länder är mycket approximativa.
Definitionsfrågor ställer inte bara till problem vid redovisning av uppgifter på nationell nivå. Till följd av olika praxis i insamlingsmetoder, klassificering och presentation av statistiken i olika länder är upp- gifterna inte heller alltid helt jämförbara på den internationella nivån.
Termen direkta investeringar implicerar att kapitalet som investeras följs av löpande kontroll av respektive ägare i ursprungslandet. Då graden av kontroll varie- rar från företag till företag i olika verksamheter och regioner kan det vara svårt att göra en avgränsning som skiljer direkta från portföljinvesteringar. De uppskatt— ningar som finns att tillgå för utestående europeiska investeringar i perioden fram till 1945, skiljer i fler- talet fall inte mellan dessa typer av privata investeringar. I statistik av senare datum har de olika formerna av investeringar vanligen redovisats separat, men utan att
grunden för indelningen angivits.
Endast i den för USA officiellt redovisade statistiken på senare tid finns en klar distinktion angiven för upp- delningen mellan direkta och portföljinvesteringar. För att en investering skall betecknas som direkt skall tio procent av det röstberättigade aktiekapitalet i före- taget kontrolleras av amerikanska intressen. För övriga länder däremot finns ingen klart angiven indelningsgrund i det statistiska källmaterialet.
De förekommande metoderna att redovisa värdet av ute- stående investeringar är relativt talrika och det finns anledning att misstänka att olika länder tillämpar del— vis skilda tillvägagångssätt. Det alternativ som används av OECD, USA och Storbritannien är bokföringsvärdet av företagens tillgångar. Bokföringsvärdet utgör dock ofta
en underskattning av det verkliga värdet, dvs. försälj- ningsvärdet. När det t.ex. gäller brittiska företag utom- lands visar beräkningar att bokföringsvärdet endast ut—
gör två tredjedelar av försäljningsvärdet.
I de fåtal fall mottagarländerna samlat in och publicerat uppgifter om den utländska företagsverksamheten finns definitioner, redovisningsmetoder och täckning sällan angivna. Samma investering har i flera fall klassificerats
och värderats olika av investerar- och mottagarland.
de utländska investeringarna än ursprungsländerna.
Brister i definitions- och redovisningsmetoder ställer även till svårigheter vid mätning av investerings- strömmar. De av OECD och enskilda länder insamlade
och publicerade uppgifterna över investeringsströmmen ger en missvisande bild av den totala investeringsakti— vitetens omfattning. Kapitalflödet till u—länderna redo- visas nämligen som ett "nettoresursflöde", vilket när det gäller utländska direkta investeringar i u-länderna innebär att avskrivningar, amorteringar på lån samt transaktioner med övriga enheter inom multinationella företag dras ifrån bruttoinvesteringsstömmen. Dessutom görs avdrag för i-ländernas hemtagning av ursprungliga investeringar till föjd av försäljning och likvidering av utestående investeringar. Däremot görs inget avdrag för räntebetalningar, licensavgifter och vinster som tas ut från u—länderna, men återinvesterade vinster räknas
som inflöde i u—länderna.
Vid sidan av nytt kapital från hemlandet och reinves— terade vinster kan företagen finansiera sina direkta investeringar genom lån och emissioner på värdlandets marknad. Vidare är det vanligt att man låter en del
av avskrivningarna stå kvar i företaget. Ingen av dessa finansieringsformer finns redovisade annat än för USA— ägda företags verksamhet under ett fåtal år.
Enligt FN gör investeringarnas komplexitet i fråga om multinatinellt ägande och finansiering, verksamhets- inriktning etc., insamlande, bearbetning och presen— tation av det statistiska materialet mycket svårt. Framför allt torde de enskilda företagens definitioner, klassificeringar och redovisningsmetoder, slumpmässigt eller avsiktligt, skilja sig på ett flertal sätt. Dessa olikheter kommer sedan att speglas i de aggregerande upp- gifterna som redovisas på nationell basis, vilket bör hållas i minnet vid tolkningen av data.
4.2 Utländska direkta investeringars omfattning
och former i u-länderna
4.2.1 Utländska direkta investeringars andel av det totala kapitalflödet till u—länderna
Strömmen av kapital från de utvecklade marknads- ekonomierna till den underutvecklade världen utgjordes nästan uteslutande av privatkapital fram till och
med andra världskriget. Under 1800-talet gjordes in- vesteringarna huvudsakligen som portföljinvesteringar i främst statspapper. Först kring sekelskiftet torde placeringar i den privata sektorn ha blivit av domi- nerande betydelse. År 1914 utgjordes ca 60 procent av samtliga ackumulerade investeringar i den underut- vecklade världen av investeringar som kontrollerades av utländska intressenter. Under mellankrigstiden slutamorterades och likviderades en ansenlig del av statspapperen. Samtidigt utgjordes mer än hälften av nyinvesteringarna av direkta investeringar. Den totala andelen direkta investeringar i tredje världen ökade därmed förmodligen under mellankrigsperioden.
I perioden efter andra världskriget började även offent- ligt kapital att transfereras till tredje världen. Det offentliga kapitalet förmedlades till en början bilate- ralt, men kanaliserades senare även via de internationella organisationerna. Fördelningen mellan privat och offent- ligt kapital i slutet av 1940—talet är mycket dåligt kartlagd, men så mycket är klart att det privata kapi— talet fortfarande dominerade.
Under perioden 1951-1955 torde emellertid det offentliga kapitalet varit mer betydande än det privata som huvud- sakligen utgjordes av direkta investeringar.
Sedan mitten av 1950-talet har det privata kapitalet svarat för något mindre än hälften av resursflödet till u—länderna. I början av 1960—talet sjönk andelen privatkapital till följd av bl.a. mycket små direkta investeringar. Senare har trenden vänt och det privata kapitalet tenderar att åter utgöra en allt större del av "nettoresursflödet". År 1970 svarade det privata kapitalet för nära 50 procent av totala strömmen. Vid en omräkning till egentliga nettoflöden torde emeller— tid kunna konstateras att utflödet av investerings— inkomster och övrigt privat kapital är större än in—
flödet av direkta investeringar.
Direkta investeringarnas andel av det totala privata kapitalet har fallit sedan mitten av 1950-talet - då man i statistiken börjar göra en distinktion mellan olika typer av privata investeringar. Under de tre senaste femårsperioderna har direkta investeringar svarat för ca 70, 60 respektive 50 procent av det to— tala privata kapitalflödet. Framför allt är det de garanterade privata exportkrediterna som ökat. Port- följinvesteringarnas andel av flödet har varit rela—
tivt oförändrad i hela perioden.
4.2.2 Utländska direkta investeringar fördelade på
ursprungsländer
Kring sekelskiftet uppgick det beräknade sammanlagda värdet av utestående investeringar i u-landsvärlden
till ca 6 600 miljoner dollar. Större delen härstammade från Storbritannien och Frankrike som tillsammans svarade för 95 procent, medan resten föll på främst USA och Tysk— land.
Under de följande femton åren ökade flödet till närmare 1 000 miljoner dollar per år vilket medförde en tre— dubbling av den ackumulerade stocken. Storbritanniens
och Frankrikes relativa andelar minskade till knappt hälften respektive en femtedel trots en fördubbling av absoluta värdet av båda ländernas utestående in- vesteringsstock. USA:s och Tysklands andelar ökade till ca tio procent vardera, vilket för USA:s del innebar en femfaldig ökning i absoluta tal sedan seklets början.
Delar av de europeiska investeringarna likviderades eller förlorades under första världskriget, medan värdet av USA:s utestående direkta investeringar ökade med ca 50 procent under perioden 1914—1919. Tillväxten av USA:s investeringar fortsatte under 1920-talet och nådde en topp 1925—1929, då utflödet genomsnittligt uppgick till ca 250 miljoner dollar per år. Den sammanlagda strömmen från de kapitalex- porterande länderna till den underutvecklade delen av världen fluktuerade kring 775 miljoner dollar per år i perioden 1921-1929.
Under depressionsåren på 1930-talet minskade industri— ländernas sammanlagda kapitalstock i u-länderna genom att de små bruttoinvesteringar som företogs inte balan- serade de kapitalhemtagningar som samtidigt genom- fördes.
I perioden 1946—1949 var USA nästan det enda land som över huvud taget investerade i u—länderna, men i början av 1950—talet började de europeiska direktinvesteringarna åter strömma till u-länderna. Under andra hälften av decenniet hade investeringsströmmen från Europa kommit upp till 55 procent av den totala, varvid de största bidragen kom från Storbritannien och Frankrike. Den to- tala strömmen flukturerade kring 2 125 miljoner dollar per år, varav reinvesterade vinster utgjorde en dryg fjärdedel.
Tabell 4:1 Sammanlagda utflödet av direkta investeringar från OECD/DAC-länderna fördelat på enskilda länder i procent och på olika perioder
1956-60 1961-65 1966—70 1956-70
USA 44 47 49 47
17 10 15
15
N O
Storbritannien
H G) '.: N
Frankrike 1
U'!
Nederländerna Västtyskland Japan
Italien Belgien Schweiz
Kanada
HNNwNH-bxlxl HNwNO'i-hU'lw
Sverige
NHNNH-bmmm HHNNN-bhm
Övriga
Totalt (miljoner dollar per år) 2 126 1 825 2 705 2 020
Varav reinv. (%) 27 41 .. (35)
Källa: OECD
Under 1960-talets första hälft sjönk nyinvesteringarna, samtidigt som reinvesteringarna utgjorde en större del än tidigare. USA svarade fortfarande för något under hälften, följt av Frankrike och Storbritannien. Av de övriga industriländerna var det framför allt Japan och Italien som åter började göra sig gällande som investerar— länder.
Strömmen av investeringar ökade markant i perioden 1966- 1970, då de i genomsnitt uppgick till ca 2 700 miljoner dollar per år. Trenden pekade uppåt och under de tre sista åren i perioden var strömmen av direkta in- vesteringar till u-länderna högre än någonsin tidigare. USA ökade sin andel något, främst på bekostnad av Stor- britannien och Frankrike, vars andelarminskat till var— dera drygt tio procent. De relativt största ökningarna
i investeringsströmmen hade sitt ursprung i Japan och Västtyskland, medan investeringarna från bl.a. Italien, Belgien, Kanada, Schweiz och Sverige inte visade någon tendens att öka.
Fördelningen av den utestående totala stocken i u- länderna 1966 speglar relativt väl fördelningen av investeringsflödet i den tidigare tio-årsperioden.
USA svarade för hela 59 procent av den utlandskontrol— lerade kapitalstocken, medan Storbritanniens andel minskat till ca 20 procent. Resterande investeringar var fördelade på ett tiotal länder, varav Frankrike
och Nederländerna var de dominerande.
Vid slutet av 1971 hade de ackumulerade utländska direkta investeringarna nått ett värde av ca 36 600 miljoner dollar. Några större förändringar i för- delning på ursprungsländer jämfört med 1966 förelåg troligen inte.
4.2.3 Utländska direkta investeringar fördelade på
industrisektorer
Investeringar i järnvägar var den dominerande inves- teringssektorn fram till första världskriget. USA:s direkta investeringar avvek från detta mönster, men
var ännu inte tillräckligt betydande för att inverka nämnvärt på totalsiffrorna.
Under 1920—talet minskadeandelen investeringar i järn- vägar och övriga offentliga projekt i omfattning, framför allt till följd av omfattande investeringar i de extraktiva sektorerna. I slutet av 1940-talet åter- fanns ca 55 procent av investeringarna i utvinning av råvaror. Framför allt ökade oljeinvesteringarna, från företrädesvis USA.
Under första hälften av 1950-talet är investerings— flödets fördelning på sektorer dåligt dokumenterat, men investeringarna spreds på ett flertal sektorer, där även industriinvesteringarna började bli av be— tydelse. I slutet av decenniet kom emellertid en ny oljerush, som åter ökade de extraktiva industriernas andel av investeringarna. Mer än 40 procent av in- vesteringarna i perioden 1956-1959 företogs av olje—
bolagen.
Av den totala ackumulerade investeringsstocken i u- länderna år 1966 — liksom år 1950 - återfanns ca 55 procent i de extraktiva sektorerna. Enbart oljan sva- rade för 40 procent. Industriinvesteringarnas andel
hade emellertid ökat till 26 procent av stocken.
Totala strömmen av utländska direkta investeringar uppdelad på sektorer i perioden 1966—1970 finns endast redovisad i grova termer. Olja och manufaktur var fortfarande de dominerandesektorerna med drygt en tredjedel av investeringsflödet vardera, medan gruv- investeringarna svarade för nio procent - ungefär
samma andel som 1966.
Denna fördelning, liksom de tidigare redovisade be— räkningarna avser de totala investeringarna i u- länderna. Fördelningen på enskilda regioner och länder skiljde sig dock markant från genomsnittet.
Investeringar i petroleum och gruvsektorn är över- representerade i Afrika medan Mellersta östern är klart underrepresenterat i allt utom olja, vad gäller den ackumulerade stocken 1967. Samtidigt är Latin— amerika och Asien kraftigt överrepresenterade vad beträffar manufaktur respektive "övriga industrier". Fördelningen av investeringsströmmen 1965—1970 visar att obalansen ingalunda tenderar att utjämnas. Afrika
och Mellersta östern är än mer överrepresenterade vad
gäller petroleum, medan tillverkningsindustrin i något ökad utsträckning söker sig till Latinamerika. Asien har upplevt ett ökat inflöde av investeringar i gruv- näringen.
4.2.4 Utländska direkta investeringar fördelade på regioner
Under lBOO-talet drog Asien inklusive Mellersta Östern, Latinamerika och Afrika till sig ungefär 45, 35 respek— tive 20 procent av de totala utländska privata in- vesteringarna. Men investeringsboomen i Latinamerika under 1900-talets första årtionde gjorde att mer än hälften av de utestående investeringarna återfanns i Latinamerika vid första världskrigets utbrott. Däremot hade investeringarna gått Afrika förbi under denna tid och 1914 fanns endast ca 14 procent av de ackumulerade investeringarna i regionen. Denna fördelning stod sig relativt väl under mellankrigstiden.
Strömmen av direkta investeringar till tredje världen under 1950-talet riktades i första hand till Latinamerika. 1957 återfanns troligen närmare två tredjedelar av de totala ackumulerade direkta investeringarna i Latinamerika. Sedan dess har inflödet emellertid ökat snabbare i de övriga regionerna, eventuellt med undantag för Mellersta Östern. Kapitalstockens fördelning på regioner är 1967 Visar att Latinamerikas andel minskat till ca 55 procent medan Afrikas och Asiens andelar ökat. Denna utveck— lingstrend har hållit i sig även under senare delen av 1960-talet. I perioden 1965-1970 gick ca 45 procent
av investeringarna till Latinamerika medan Afrika och Asien absorberade 26 respektive 17 procent av strömmen till u-länderna.
Värdet av de utestående utländska investeringarna 1946 i Latinamerika uppgick till ungefär 6 000 miljoner dollar, varav USA och Storbritannien svarade för drygt
50 respektive 35 procent.
Inflödet av utländska direkta investeringar i Latin- amerika under andra hälften av 1940—talet kom främst från USA, samtidigt som avvecklingen av brittiska in- vesteringar fortsatte. Vid 1950—talets början hade därmed USA ytterligare förstärkt sin position och inne— hade ca två tredjedelar av den utländska investerings- stocken.
Inflödet av utländska direkta investeringar, inklusive reinvesteringar, i Latinamerika under 1950-talet fluktuerade kraftigt kring ett genomsnitt av 750 miljoner dollar årligen. Investeringsstocken hade
vid slutet av årtiondet ett värde av närmare 13 000 miljoner dollar, varav USA svarade för drygt 70 procent. Nederländerna och Storbritanniens andelar var 13 res— pektive 10 procent medan den resterande delen delades av ett flertal länder, främst av Kanada, Schweiz och Tyskland.
Även under 1960—talet var de årliga fluktuationerna i inflödet av direkta investeringar avsevärda. Några år in på decenniet var nivån som lägst för att sedan öka någorlunda kontinuerligt. Under andra hälften av perioden låg genomsnittet på drygt en miljard dollar om året, varav USA och Storbritannien svarade för
58 respektive 7 procent.
Värdet av den ackumulerade stocken av direkta inves- teringar i Latinamerika 1969, det sista år för vilket uppgifter finns att tillgå, var ca 20 000 miljoner dollar. USA dominerade fortfarande med 69 procent av totalen medan Storbritanniens andel var knappa 9 procent.
Tillverkningsindustrierna ökade snabbast under 1960- talet och utgjorde den största sektorn med 34 procent av investeringsstocken år 1966. Genom relativt låg in- vesteringsaktivitet i gruvindustrin, oljebolagens dis— investeringar och nedgång av jordbruksinvesteringar hade de extraktiva sektorernas andel minskat till be- tydligt mindre än 50 procent. Olje- och gruvbolagens andelar av stocken uppgick till 31 respektive 11 pro- cent år 1966. Den europeiska investeringsstocken inkluderade högre andelar tillverkningsindustrier och oljeinvesteringar än den amerikanska som i relativt
högre utsträckning återfanns i bl.a. gruvor.
Denna tendens accentuerades i slutet av 1960—talet. Hela 55 procent av investeringsflödet i perioden 1965- 1970 gick till tillverkningsindustrin medan 10 res— pektive 8 procent orienterades till olje- och gruv- sektorn. Däremot förelåg inte längre någon betydande
skillnad mellan europeiska och amerikanska investeringar.
Varken inflödet eller värdet av de ackumulerade direkta investeringarna under 1950- och första hälften av 1960— talet i Afgåkg finns dokumenterat. Först för år 1967 finns uppgifter på stocken som då uppgick till ca 6 500 miljoner dollar, vilket motsvarade en ökning med ca
8 procent per år sedan 1950. Ganska exakt en fjärdedel av stocken hade brittiskt respektive amerikanskt ur- sprung. Frankrikes investeringar är inte kartlagda lika
noggrannt, men sannolikt var andelen ungefär densamma.
Inflödet av investeringar i perioden 1965—1970 upp- gick till ca 630 miljoner dollar per år och steg succes- sivt under periodens sista år. Ungefär 30 procent kom från USA, vilket får betraktas som anmärkningsvärt med tanke på att de amerikanska direkta investeringarna i Afrika ännu år 1950 var nästan obefintliga.
Fördelningen av stocken på industrier 1967 visar att petroleum, gruvor och tillverkningsindustri absorberat 40, 20 respektive 18 procent av investeringarna under efterkrigstiden. De amerikanska investeringarna var orienterade till de extraktiva sektorerna i större ut—
sträckning än de europeiska.
Iperioden 1965—1970 destinerades hela 61 procent av det totala kapitalinflödet till Afrikas oljetillgångar, medan 13 procent gick till tillverkningsindustrier. Nästan nio tiondelar av investeringarna från USA i
denna period företogs av Oljebolagen.
Någon exakt beräkning av värdet av den utestående investeringsstocken i Asien efter andra världskriget finns veterligen inte. Investeringsaktiviteten i den följande tjugoårsperioden är heller inte dokumenterad annat än för vissa länder. År 1967 beräknas värdet av de ackumulerade investeringarna ha uppgått till ca 4 900 miljoner dollar. USA och Storbritannien svarade för ungefär en tredjedel vardera, medan återstoden hade skiftande ursprung, men med dominans av Japan och Neder—
länderna.
Inflödet av direkta investeringar i perioden 1965-1970 rörde sig kring drygt 400 miljoner dollar per år och en svag uppåtgående trend kan utläsas. USA:s andel ökade till närmare hälften medan Storbritanniens investeringar minskade betydligt. Framför allt Japan svarade för en allt större del av investeringarna i Asien under senare år.
Eftersom inflödet av direkta investeringar fram till
mitten av 1960—talet bara finns dokumenterat fragmentariskt, är heller inte investeringarnas destination vad avser industrier kartlagd. År 1967 hade emellertid den ute-
stående stocken följande ungefärliga utseende: 27 respek-
tive 5 procent av investeringarna återfanns i de extraktiva sektorerna olja och gruvor, medan till- verkningsindustrin utgjorde 32 procent. Den res— terande tredjedelen inkluderade investeringar i plantager, handelsbolag och kommunikationer.
De utländska investeringarna i Mellersta Östern har traditionellt gått till petroleumindustrin. Under tio— årsperioden efter andra världskriget var inflödet be- tydande och kom till större delen från USA, vars an—
del av stocken 1958 uppgick till ca 55 procent av totalt 2 100 miljoner dollar. Strömmen från Storbritannien
var relativt obetydlig under 1950—talet och andelen brittiska ackumulerade direkta investeringar var 30 procent i slutet av decenniet. Frankrike och Neder- länderna svarade för återstoden.
Kuwait och Saudi—Arabien härbärgerade ca 30 respektive 25 procent av de uteståendeinvesteringarna i slutet av 1950—talet och var därmed de viktigast mottagar— länderna. Iran och Irak svarade för ungefär 20 procent vardera och resten återfanns främst i Qatar och Bahrein. Med undantag för Saudi-Arabien och Bahrein, där USA svarade för samtliga utländska investeringar, var in— vesteringsstockarna flernationella. I Kuwait hade USA och Storbritannien lika stora delar av stocken medan Iran, Irak och Qatar, även härbärgerade investeringar med franSk och holländsk härkomst.
Fram till 1966 fluktuerade inflödet av direkta inves- teringar relativt kraftigt kring 250 miljoner dollar
om året varav knappt en tredjedel kom från USA. Värdet
av stocken hade ökat till ca 3 680 miljoner dollar varav ungefär 5 procent återfanns utanför petroleumsektorn. Speciellt i Iran och Saudi-Arabien var inflödet betydande och dessa länders andelar av oljeinvesteringarna ökade
något medan Kuwait och Irak såg sina andelar minska.
Den nordamerikanska delen av den totala stocken hade genom den relativt måttliga investeringsaktiviteten under 1960-talets första år minskat till ca 45 procent. Storbritannien svarade för drygt 30 procent medan an—
delarna för övriga länder, inklusive Japan, ökade.
I perioden 1965-1970 uppgick inflödet till drygt 250 miljoner dollar per år varav ungefär hälften härstammade från USA. 10 procent av investeringarna lokaliserades till verksamheter utanför oljesektorn varvid banker och tillverkningsindustri var de viktigaste näringarna.
4.3. Utflödet av privata utländska företags inves-
teringsinkomster från u-länderna
UNCTAD—sekretariatet har beräknat att utflödet av ut— ländska företags vinster från u-länderna steg från
3 500 miljoner dollar år 1965 till 5 400 miljoner dollar år 1969. De utländska privata investeringarna skapade därmed ett nettoutflöde från u-1änderna på 320 miljoner dollar år 1965 och 1 600 miljoner dollar år 1969. Detta nettoutflöde är beräknat på uppgifter om bilaterala port- följinvesteringar, direkta investeringar inkluderande repatrierat kapital och vinster.
Huvuddelen av vinsterna kommer från investeringar inom oljesektorn. Inte mindre än 67 procent av de totala u-landsvinsterna år 1965 beräknas ha kommit från de oljeexporterande u—länderna och dessa vinster beräknas ha ökat med 9,5 procent per år mellan åren 1965 och 1969. Vinsterna i andra u—länder ökade dock snabbare;
15 procent per år under motsvarande år.
Tabell 4:2 Utflödet av investeringsinkomster från u-länderna. Miljoner dollar.
Eggion 1965 1966 1967 1968 1969 Afrika 505 665 614 870 870 Asien 268 248 299 284 360 Mellersta Östern 1 234 1 475 1 525 1 797 1 960 Västra hemisfären 1 442 1 659 1 784 1 984 2 090 Totalt ovanst. regioner 3 449 4 047 4 222 4 935 5 280 Totalt inkl. Sydeuropa1 3 489 4 095 4 286 5 006 5 380 Oljeexporterande länder2 2 326 2 641 2 670 3 213 3 350 Icke—oljeexport. länder 1 163 1 454 1 616 1 792 2 030
Sydeuropa: Grekland, Malta, Spanien, Turkiet, Jugoslavien 2Oljeexporterande länder: Iran, Irak, Libyen, Nigeria, Saudi-Aragien, Trinidad, Tobago och Venezuela.
Källa: IMF Balance of Payments Yearbook
Det föreligger, som framgår av ovanstående tabell, stora skillnader i utflöde av vinster från olika regioner. Latin- amerika och Mellersta Östern svarade för 40 respektive
36 procent av det totala utflödet, medan länderna i Afrika och Asien svarade för återstoden. Vinsttillväxten var snabbast i Afrika, 14,6 procent per år, och lägst i Asien, knappt 8 procent. Dessa skillnader i ökningstakt för— ändrade dock inte de regionala andelarna märkbart.
I detta sammanhang kan det också vara motiverat att be- lysa förhållandet mellan vinstutflöde och u—ländernas ex- portinkomster.
Tabell 4:3 Utflödet av vinster från u—länderna i för— hållande till u—ländernas exportinkomster av varor och tjänster. Procent.
Region 1965 1966 1967 1968 1969 Totalt, alla regioner 8,8 9,4 9,5 10,1 9,6 Afrika 7,8 9,2 8,5 10,5 8,9 Asien 2,8 2,4 2,7 2,3 2,7 Mellersta Östern 25,9 27,0 26,5 26,9 26,8 Västra hemisfären 10,9 11,7 12,4 12,8 12,2 Sydeuropa 0,7 0,8 1,0 1,0 1,2
Oljeexporterande länder 27,7 28,9 27,8 29,3 27,7
Icke-oljeexporterande länder 3,8 4,2 4,2 4,6 4,6
Källa: IMF Balance of Payments Yearbook
För u—länderna som helhet steg vinsten i förhållande till exportinkomsterna från 8,8 procent 1965 till 9,6 procent 1969. ökningen kan främst härledas till de icke-olje- exporterande u—länderna i Afrika, Latinamerika och Syd- europa. De oljeexporterande u-länderna och u—länderna i Asien uppvisade ingen klar trend i någon riktning.
4.4. Utländska direkta investeringars betydelse för
den ekonomiska utvecklingen i u—länderna
Med en viss tillspetsningkansägas att frågan om privata utländska investeringar i u-länderna är ett av national- ekonomins mest debatterade och minst analyserade problem. Orsaken till den intensiva debatten är i hög grad frågans politiska karaktär. Flera industriländer har ett klart intresse av att försvara de privata utländska investeringar- na i syfte att bevara och förbättra ett investeringsvän- ligt klimat i u-länderna. Kritikerna betraktar ofta de utländska privata företagens aktioner som en del av ex- ploateringen av de fattiga länderna. Debatten "under- lättas" i hög grad av teoretiska tveksamheter om vilka effekter som kan och skall beaktas i en analys av de
direkta investeringarnas effekter och av en allvarlig brist på säkert empiriskt underlag.
Förespråkarna för privata investeringar framhäver huvud- sakligen att de innebär en överföring av kapital i kom- bination med tekniskt kunnande och effektiv företags- ledning. Genom att investeringen oftast utgör en del
av en etablerad internationell koncern är avsättning
av produkten säkrad på förhand. Vidare pekas på sprid- ningseffekter genom utbildning av arbetskraft och efter— frågan som riktas till lokala underleverantörer samt över huvud genom företagets tillgång till moderföre- tagets tekniska kunskap. I flera fall hävdas att direkt- investeringar är den billigaste formen av teknologi- överföring eftersom företaget tjänar in de medel som
transfereras i form av vinster och utdelningar.
Kritikerna pekar i första hand på den omständigheten
att utflödet av kapital i form av vinster, utdelningar m.m. över tiden överstiger inflödet av nytt investerings- kapital. I några fall har "analysen" begränsats till detta problem. Vidare betonas att på längre sikt lo- kala tillverkare konkurrerats ut vilket medför ett po- litiskt beroende för värdlandet. Stormakternas poli- tiska påtryckningar — i vissa fall i form av militär intervention — får exemplifiera den ohållbara politiska situation som ofta följer av att den utländska sektorn blir alltför stor.
Djupgående studier av utländska privata investeringars effekter på värdlandets ekonomi är än så länge fåtaliga och motsägande. Ett flertal studier av enskilda pro- jekt har gjorts men dessa pekar i första hand på de stora skillnaderna mellan olika investeringar och tillåter inga generaliseringar som är allmängiltiga.
De teoretiska studierna baseras ofta på en rad viktiga förutsättningar, t.ex. den om en perfekt fungerande
marknad, vilka gör slutsatserna helt ohållbara. I
andra fall analyseras endast ett fåtal mätbara variab- ler medan de långsiktiga, indirekta effekterna blir obeaktade. I nuläget finns ingen möjlighet att hävda
att de indirekta effekterna skulle vara mindre betydel- sefulla än de mätbara direkta effekterna. Det är tvärt— om så att både kritiker och förespråkare syns hävda
att deras värdering av privata investeringar bekräftas
av de långsiktiga indirekta effekterna.
En översikt av olika länders utveckling under 1900- talet ger knappast underlag för en säker värdering av de privata utländska investeringarnas effekter. Sovjet- unionen och Japan har industrialiserats i mycket snabb takt utan att utländska investeringar spelat någon roll. Här måste emellertid förmodas att den stora inhemska marknaden varit av central betydelse. De latinameri- kanska länderna har mottagit privata investeringar
i stor omfattning under 150 år men fortfarande exis- terar en utbredd fattigdom. Bland de länder i Asien som har stora utlandsägda sektorer finns exempel på både snabbt och långsamt växande ekonomier.
Någon acceptabel modell för att analysera effekterna
av utländska privata investeringar existerar inte. Det föreligger också betydande svårigheter att konstrue— ra en sådan. Om alla eller flertalet effekter skall belysas i dynamiskt sammanhang måste en modell bli oerhört komplicerad. Modeller som endast avser en del av problemkomplexet är av begränsat värde i allmänhet och i synnerhet på ett område där meningsskiljaktig- heter är djupgående och bl.a. gäller frågan om vilkaeffekter som skall beaktas. Det bräckliga underlaget av empiriska data medför vidare att modeller och hypoteser endast i begränsad utsträckning kan testas.
Det torde ändå finnas ett intresse av att i ett samman- han diskutera de effekter som bör beaktas. Även om
detta inte kan väntas medge konklusiva generaliseringar så bör det vara möjligt att peka på vissa förhållan- den som ökar de positiva effekterna av privata inves- teringar och/eller minskar de negativa.
Innan en dylik genomgång görs är det angeläget att peka på en fråga av avgörande betydelse för värderingen av privata investeringar. Effekterna av en privat ut- ländsk investering måste självfallet värderas mot den utveckling som skulle ha ägt rum om investeringen
inte hade företagits. Flera studier av privata in— vesteringar - detta gäller t.ex. den s.k. Pearson— rapporten - baserar värderingen på den outtalade för- utsättningen att något alternativ till en utländsk etablering inte existerar. Det blir då naturligt att lägga hela produktions- och sysselsättningsökningen i den positiva vågskålen. Denna extrema förutsättning är realistisk endast i fråga om en komplicerad produk- tion som det är omöjligt för mottagarlandet att ta upp. I flertalet fall måste antas att ett u-land kan välja mellan att etablera egen likartad produktion genom in- köp av olika komponenter eller att i olika former in— bjuda utländska investerare.
En omständighet av betydelse i sammanhanget är själv- fallet att det föreligger betydande svårigheter för u-länderna att på acceptabla kommersiella villkor för- värva teknologisk kunskap i form av patent, licenser m.m. Inom flera moderna och teknologiskt avancerade industrigrenar är kunskapen p.g.a. patent och andra omständigheter inte tillgänglig annat än i form av direkta utländska investeringar. Detta gäller t.ex. beträffande data- och informationsindustrin, delar av den petrokemiska och elektroniska industrin. Någon förändring av dessa förhållanden under 1970-talet är inte sannolik. Inom andra traditionella industrier finns betydande möjligheter att förvärva den nödvändiga kunskapen i olika former. Inom dessa branscher synes
också ske en utveckling som ytterligare underlättar u—ländernas möjligheter att välja mellan utländska in— vesteringar och andra former för överföring av teknologi.
Vid en jämförelse mellan en utländsk investering och
ett inhemskt alternativ är det nödvändigt att inte låta den sistnämnda bli en idealiserad bild av verkligheten. I flera latinamerikanska länder är vinstutförseln
till schweiziska och amerikanska bankkonton procen- tuellt sett av ungefär lika storbetydelsesom repatrie- ringen av kapital från utlandsägda företag. Flera studier har vidare pekat på att inhemska företagare ofta arbetar med kortare pay—off—perioder än utlandsägda företag som är mer intresserade av stor marknadsandel på lång sikt än stora vinster på kort sikt. Möjligen
har dessa förhållanden ändrats under senare år i samband med att de utländska investeringarnas situation något
försämrats.
En genomgång av de utländska investeringarnas effekter på värdländernas ekonomiska utveckling sker lämpligen stegvis. En naturlig utgångspunkt är effekterna på be— talningsbalansen. Avslutningsvis görs ett försök att belysa de långsiktiga effekterna och de därmed samman- hängande politiska aspekterna.
Betalningsbalanskonsekvenserna är kanske den mest be- lysta sidan av direktinvesteringarnas effekter på vård— ländernas ekonomier - och samtidigt det problem som givit upphov till mest missförstånd. Vissa studier har som nämnts begränsats till en jämförelse mellan
det årliga inflödet av investeringskapital och ut- flödet av vinstmedel vilket inte ens täcker hela den
direkta betalningsbalanseffekten.
En utländsk investering medför i inledningsskedet nor- malt ett kapitalinflöde för att finansiera importen av den nödvändiga produktionsutrustningen. Endast i
undantagsfall har en initialinvestering finansierats genom upplåning på den lokala kreditmarknaden. Detta är däremot inte ovanligt beträffande utbyggnad av existerande anläggningar. Investeringar inom den extraktiva sektorn karaktäriseras av att kapitalin— flödet är mycket stort under uppbyggnadsskedet för att sedan avta. Investeringar i verkstadsindustrin och
detaljhandeln sker normalt successivt.
Det årliga inflödet av investeringskapital adderas till- sammans med reinvesteringar till redan befintliga ut- ländska tillgångar. Härigenom växer den samlade ut— ländska kapitalstocken och den därav beroende hem— tagningen av vinstmedel. Om inte inflödet av in— vesteringskapital växer mycket snabbt kommer så små— ningom utflödet av vinstmedel och repatrierat kapital att överstiga inflödet. Detta är vad som idag gäller för u—länderna och den negativa balansen kan på rela- tivt osäkra grunder beräknas till 3 500 - 4 000 miljoner dollar per år under slutet av 1960—talet.
Balansen mellan kapitalinflöde och vinsthemtagningar
är emellertid som nämnts bara en del av betalningsba— lansproblemen. De utländska företagen är förknippade med en rad transaktioner i värdlandet som direkt och indirekt får konsekvenser för betalningsbalansutveck- lingen. En betydande del av de utlandsägda företagens produktion exporteras. Detta gäller i första hand före— tagen inom den extraktiva sektorn vilka exporterar den alldeles övervägande delen av produktionen. Det är svårt att göra en beräkning av hur stor del av u-ländernas totala export de utländska företagen svarar för,men preliminära beräkningar antyder att det rör sig om ca
en tredjedel. Etableringar inom konsumtionsvaruindustrin syftar huvudsakligen till att tillgodose efterfrågan från värdlandets hemmamarknad. Denna produktion måste emellertid till en del antas ersätta tidigare import. Rena sammansättningsindustrier ersätter i stort sett
av komponenter. Försäljningsföretag, vilket är en vanlig inledning till etablering av tillverknings- industri, ger huvudsakligen upphov till import, vilken antingen ersätter import från ett konkurrensföretag eller adderas till den totala importen.
Gemensamt för de utlandsägda företagen synes vara att produktionen till viss del baseras på import av halv- fabrikat, ofta från andra företag inom koncernen. Studier av utlandsägda företagsimportbenägenhet har huvudsakligen gjorts i industriländer. Resultaten pekar på att de utländska företagen importerar rela— tivt mer än inhemska företag i samma bransch. Det finns anledning att anta att dessa tendenser ytter— ligare förstärks i ett u-land.
Förutom de direkta konsekvenserna för betalningsba- lansen via import och export uppkommer en rad mer in— direkta effekter via den utlandsägda sektorns lång— siktiga inverkan på lönebildning och produktionsstruk- tur. Dessa förhållanden är mycket sparsamt belysta i hittills gjorda studier och torde vara svåra att kvan— titativt bedöma.
En särskild effekt av u-länders försök att dra till sig utlandsinvesteringar genom mycket höga effektiva tullar bör nämnas. En nyligen företagen OECD-studie visar att vissa utländska företag, som producerat för värdlandets väl skyddade hemmamarknad, haft ett negativt förädlings— värde. Det betyder sålunda att kostnaderna för delar och råvaror, som företagen importerat, varit högre än slutprodukten om den köpts på världsmarknaden. Den slutsats som kan dras av detta är att värdlandet bör undvika att ge ett utländskt företag en alltför privi— ligierad ställning.
Avgörande för en värdering av utlandssektorns lång- siktiga betalningsbalanseffekter är som nämnts en be— dömning av u—ländernas möjligheter att på annat sätt, t.ex. genom nationella statliga eller privata inves— teringar, åstadkomma motsvarande produktion. Inom
den extraktiva sektorn och i konsumtionsvaruindustrin bör dessa möjligheter vara relativt stora men i det förstnämnda fallet kan, särskilt efter nationaliseringar, exporten försvåras genom aktioner från det tidigare ägar- landet. Inom verkstadsindustrin, och särskilt då den mer avancerade delen därav, är u—ländernas möjligheter till egen produktion begränsade.
I många u—länder svarar de utländska företagen för en mycket betydande del av produktionen inom verkstads- och gruvindustrin; i några länder dominerar den ut— landsägda sektorn helt. Härav följer att de utländska företagen är av stor betydelse för kapitalbildning och ekonomisk tillväxt. Fluktuationer i de utländska in- vesteringarnas omfattning får direkta konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen.
Frågan om den utländska sektorns s.k. spridningseffekter är ett av de mest diskuterade problemen i u—landslittera- turen. Flera forskare hävdar att utbildningen av arbets— kraft, införandet av "industrielldisciplin"och nya före— tagsformer, efterfrågan på halvfabrikat från lokala under— leverantörer, efterbildningen av de utländska före— tagens teknik o.s.v. ger stimulans för en bredare ut- veckling i hela ekonomin. Mot detta har invänts att
den utländska sektorn i stället blir en enklav med sina kommersiella förbindelser med företag i i—länderna.
Denna tendens förstärks av att arbetare och tjänstemän
i utländska företag ofta har en priviligierad ställning och ekonomiska möjligheter till viss importerad lyx— konsumtion. De utländska företagens teknik anses av kritikerna vara hämtad från hemlandet och därför så kapitalintensiv att den varken kan eller bör efter—
bildas av lokala företag. Leveranser av komponenter och halvfabrikat sker enligt denna uppfattning inte från lokala företag utan från andra enheter inom inter—
nationella koncerner.
Det empiriska underlaget för en bedömning av dessa frå— gor är bräckligt. Förhållandena torde variera från ett u-land till ett annat. Det är således knappast något tvivel om att avsevärda spridningseffekter uppträder endast om en institutionell och ekonomisk mottagnings— kapacitet föreligger. I länder med svag egen industri är sannolikt faran överhängande att den utländska sek- torn blir en främmande enklav. I halvindustrialiserade u-länder bör å andra sidan en aktiv regeringspolitik kunna åstadkomma en meningsfull integrering av de ut— ländska företagen i den nationella ekonomin. Vidare torde gälla att investeringar inom verkstadsindustrin ger möjligheter till vidare spridningseffekter än fler-
talet andra etableringar.
En politiskt viktig aspekt är att ett utländskt företag inte bara kan sprida kunskap utan också skaffa sig kontroll över i värdlandet existerande kunskap. Genom att köpa
upp eller konkurrera ut existerande företag och dra
till sig kvalificerad administrativ personal och forskare kan den utländska enklaven utvidgas på den nationella eko—
nomins bekostnad.
Flertalet forskare som studerat de utländska privata in— vesteringarna har pekat på värdländernas beskattnings— möjligheter. Med hänsyn till de nästan notoriska svag— heterna i u-ländernas inkomstskattesystem anses en be- skattning av de utländska företagen vara en av de
stora fördelar dessa kan ge upphov till. Många u- länder frånhänder sig emellertid dessa möjligheter genom att bjuda över varandra i syfte att locka ut- ländska företag med relativt långvarig skattebefrielse.
En regional samordning av u—ländernas skattelagstift—
delar för u—länderna.
De långsiktiga dynamiska effekterna av privata inves— teringar är av det slaget att endast gissningar är möjliga på det generella planet. Ett utländskt före- tag kan således bryta ett lokalt monopol och medverka till en sänkning av priserna. Å andra sidan kan det utländska företaget med tillgång till moderföretagets överlägsna teknik och säkra etablering på den inter- nationella marknaden konkurrera ut lokala företag och etablera ett monopol. Den sistnämnda utvecklingen bör i större u-länder kunna undvikas om flera kon— kurrerande utlandsföretag finner det lönande att in— vestera men torde vara en reell risk i mindre u—länder. På sikt kan ett utländskt företag ge upphov till en gynnsam utveckling för lokala underleverantörer men
å andra sidan kan lokala företag komma att konkurreras ut. I länder med svagt utvecklad industri finns det risk för att framgångsrika företag via investeringar ur vinstmedel utvecklas till att dominera hela branscher. Därmed har problemen för värdlandet blivit av över- vägande politisk natur. En stor utlandsägd sektor innebär inte bara att den nationella ekonomiska ut— vecklingen i hög grad blir avhängig de internationella koncernernas beslut. Erfarenheten visar att stormak- terna bilateralt och via internationella organ på po- litisk väg aktivt kan motverka för dem icke önskvärda beslut som värdlandets regering kan anse angelägna. Detta torde vara huvudanledningen till att u-länderna ofta synes föredra investeringar av företag från de
mindre industriländerna.
Någon anledning att spekulera om riktigheten i u—ländernas politiska värdering av utländska investeringar finns inte. Dessa länders regeringar bedömer självfallet frågan uti— från de mål de satt upp för sin nationella ekonomiska
och sociala utveckling. Mot denna bakgrund är det själv-
klart att u—länderna ofta irriteras av industriländernas och vissa internationella organisationers anspråk på att formulera förslag som syftar till "u—ländernas bästa".
Denna genomgång av problemen i samband med utländska privata investeringar ger inte underlag för konklusiva generaliseringar. Flertalet u—länder torde emellertid anse att utländska investeringar kan bidra till den ekonomiskautvecklingenom de sker på de villkor u—landet fastställt. Det förefaller vidare klart att de posi- tiva effekter som utlandsinvesteringar kan ha bör be- främjas om värdlandet driver en aktiv politik för att bygga upp en nationell industrisektor. Härigenom ökar möjligheterna att via s.k. spridningseffekter ge upphov till en utveckling av lokala industrier och samtidigt minskar risken att utlandssektorn kommer att dominera ekonomin. Det är också naturligt att anta att s.k. joint ventures kan bidra till ökade spridningseffekter. mnmöjligtbör u-länderna sannolikt undvika att i allt— för hög grad låta de utländska företagen utvecklas bakom höga tullmurar. Konkurrensen från världsmark— nadens färdigvaror bör användas för att förhindra de överpriser som nu förekommer i vissa fall. Det före— faller vidare sannolikt att etableringar inom verk— stadsindustrin har möjlighet att ge upphov till mer om- fattande positiva externa effekter än exempelvis gruv- investeringar. Slutligen torde u-länderna vinna på överenskommelser om gemensamma skatteregler så att
inte de fördelar som ökade skatteintäkter innebär spelas bort i konkurrensen att locka utländska företag. Denna typ av överenskommelser ärsannoliktmöjlig och lämplig endast på det regionala planet.
KAPITEL 5
SVENSKA FÖRETAGS ENGAGEMANG I U—LÄNDER
5.1 Industrins u-landsinvesteringar och u—lands- export
5.1.1 Svenska bestämmelser beträffande utlandsinveste— ringar
För att få göra direktinvesteringar i utlandet erfordras tillstånd från riksbanken i enlighet med 1939 års valu- talag. Normgivande för riksbankens handläggning av valu- taärenden avseende direkta investeringar i utlandet är OECD:s kod av 1964 för kapitalbetalningar. Enligt denna definieras direkt investering som "en investering i syfte att upprätta varaktiga ekonomiska förbindelser med ett företag och främst en investering som ger möjlighet att utöva ett effektivt inflytande över företagets skötsel".
Fram till hösten 1969 utfärdades valutatillstånd för direkta investeringar i utlandet praktiskt taget utan inskränkning under förutsättning att de motsvarade OECD:s definition. På grund av nedgången i valutare— serven och en markant ökning av ansökningarna om valuta- tillstånd infördes då vissa inskränkningar i licensgiv—
ningen.
Företag som erhåller riksbankens investeringstillstånd
är skyldiga att iaktta vissa villkor beträffande in—
vesteringen, de s.k. Höganäsvillkoren av år 1949. En— dast ett av dessa villkor gäller i fråga om investe— ringar i u—länderna, nämligen att inte utan riksbankens
medgivande överlåta aktier i det utländska bolaget.
5.1.2 Historiskt perspektiv
Exporten av skogs— och verkstadsindustriprodukter till de transoceana länder som numera benämnes u-länder ut- vecklades under mellankrigsperioden utan att nämnvärt hindras av protektionistiska åtgärder. U-landsmarkna— derna var ännu alltför små och outvecklade för att locka till lokaltillverkning. En sådan produkt som tändstickor förutsatte dock lokal tillverkning på marknader av en viss storleksordning och STAB:s tändsticksrörelse kom därför att utvecklas starkt i de transoceana länderna
på 1920-talet. I fallet AGA:s gastillverkning tvingade transportskäl till lokaltillverkning som koncentrerades till Latinamerika. Den svenska industrins investeringar i u—länderna var således före andra världskriget i stort sett begränsade till den verksamhet som bedrevs av
STAB och AGA .
Avspärrningen under andra världskriget från de tradi- tionella leverantörerna medförde att industrialiseringen i flera u—länder, framför allt i Latinamerika, sköt fart på allvar. De första åren efter krigsslutet var varubehovet stort och eftersom valutareserverna var an— senliga kunde importen av de flesta produkter försiggå obehindrat. Den växande lokala marknaden för många varor bildade basen för en inhemsk industri som kom
att utvecklas snabbt. Snart började emellertid valuta- reserverna tömmas och protektionismen växte sig stark. Den ena svenska exportören efter den andra fick känning av ökade tullar och importlicenshinder och ställdes slutligen inför alternativet att antingen successivt
etablera lokal tillverkning av sin produkt eller på
sikt förlora en lovande marknad. Den första stora svenska investeringsvågen i u—länderna kom således som en uppföljning av företagens löpande exportverksamhet i främst Latinamerika. På samma sätt kom senare i mindre skala en etableringsverksamhet i vissa u—länder i Asien. Däremot saknas den helt i Afrika, där de få
investeringarna varit av en råvaruextraherande typ.
5.1.3 Den svenska u—landsexportens utveckling
Eftersom de flesta svenska industriinvesteringarna i u—länderna kan ses som en förlängning av företagens exportaktivitet är det av intresse att studera utveck— lingen av den svenska exporten till u—länderna. Under de närmaste åren efter andra världskriget svarade ex- porten till u—länderna för sin största andel av Sveri- ges totala export, främst till följd av exporten till Latinamerika som 1947 utgjorde inte mindre än 13,7 procent av totalexporten. Under hela 1950—talet höll sig u-landsexporten väl uppe men från och med början av 1960-talet kan en kraftig nedgång noteras relativt sett. Utvecklingen illustreras av u—landsexportens andel av totalexporten som uppgick till 10,6 procent år 1961 och 8,6 procent år 1971 (se vidare tabell 5:l). Den svenska exporten till i—länderna och statshandels— länderna tredubblades mellan åren 1960 och 1971, medan exporten till u-länderna endast fördubblades. Expor— ten till u—länderna ökade dock i samma takt som i- landsexporten under 1960-talets andra hälft efter i
stort sett en stagnation under dess första hälft.
Den relativa minskningen av u-landsexporten kan hän- föras dels till de valutaproblem som flera av de mark— nadsmässigt stora u-länderna kämpade med under början av 1960—talet, dels till den kraftiga strukturföränd- ring som ägt rum i vår export till Latinamerika under
de senaste två decennierna. Skogsindustriproduktionen,
Tabell 5:l.
År
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971
Sveriges export totalt och fördelat på u-länder och u-1andsregioner
1960—1971.
Total export
13 14 15 16 19 20 22 23 25 29 35 38
273 198 129 568 014 541 071 422 553 459 150 224
Total
export
till
u—länd-
1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 3
631 507 654 708 584 702 898 103 296 052 178 306
Andel av total export 12,3 10,6 10,9 10,3 8,3 8,3 8,6 9,0 9,0 10,4 9,0 8,6
Export
till
Latin— amerika
r—lr—Ir—in—l
757 778 839 737 664 738 904 947 056 185 244 422
Milj. kr. och procent.
Andel av total export 5,7 5,5 5,5 4,4 3,5 3,6 4,1 4,0 4,1 4,0 3,5 3,7
Export
till
Asien
450 462 473 513 589 549 656 665 868 966 986 1 139
Andel av total export 3,4 3,2 3,1 3,1 3,1 2,7 3,0 2,8 3,4 3,3 2,8 3,0
Export till Afrika
423 266 341 456 327 411 333 487 368 896 941 741
Andel av total export 3,2 1,9 2,3 2,8 1,7 2,0 1,5 2,1 1,4 3,0 2,7 1,9
som vid 1950-talets början svarade för ca 40 procent av Sveriges totala eXport till Latinamerika, har oav— brutet minskat och svarade vid l970-talets början en— dast för ca 10 procent. Orsaken härtill är den pågå— ende uppbyggnaden av latinamerikansk industri på detta område. Exporten av verkstadsprodukter, dvs. arbeten av metall, maskiner, apparater och transportmedel, har däremot expanderat kraftigt och utgör omkring tre fjärdedelar av vår totala utförsel till Latinamerika. Även u-landsexporten i övrigt domineras av verkstads— produkter; drygt 70 procent av exportvärdet år 1970. U-ländernas betydelse som marknad för svenska verk— stadsprodukter förtjänar att understrykas; 1970 mot- tog nämligen dessa länder 15 procent av den totala svenska verkstadsexporten, vilket kan jämföras med 19
procent för de sex ursprungliga EEC—länderna.
Vid en internationell jämförelse av utvecklingen av
15 i—länders export till u-länderna under det senaste decenniet framgår att den svenska exporten i stort sett utvecklats i samma takt som genomsnittsutveck— lingen för samtliga dessa länder. Av i—länderna hade Australien, Canada, Danmark, Italien, Japan, Portugal, Schweiz och Österrike en snabbare ökningstakt än Sve— rige, medan de gamla kolonialländerna Frankrike, Neder- länderna och Storbritannien med en relativt hög u— landsexport, hade en betydligt lägre ökningstakt. Belgien, Norge, Tyskland och USA följde i stort sett den genomsnittliga ökningstakten.
5.1.4 De svenska u—landsinvesteringarnas utveckling
Den svenska investeringsaktiviteten utomlands kan föl- jas genom riksbankens statistik över tillstånd till direkta investeringar i u—länderna (tabell 5:2 och 5:3). Denna statistik omfattar investeringar i såväl
produktions— som försäljningsföretag mellan vilka
gränsen ofta kan vara relativt svår att definiera. En genomgång av statistiken under årens lopp utvisar emel- lertid att i genomsnitt ca 90 procent av beviljade till— stånd beloppsmässigt gäller produktionsföretag.
Riksbanken för även statistik över utnyttjade belopp.
En jämförelse under femårsperioden 1967—71 mellan de
för u—landsinvesteringar beviljade respektive utnyttjade beloppen utvisar att mot bev11jade belopp står till 95 procent utnyttjade belopp.
Tabell 5:2. Av riksbanken beviljade tillstånd till utlandsinvesteringar 1957-1961, 1962—1966 och 1967—1971. Milj. kr. och procent. 1957—1961 1962-1966 1967-1971 Mkr % Mkr % Mkr % Totalt 1 351 100 2 840 100 5 594 100
varav u-länder 532 39 527 19 1 008 18
Den relativt stora roll u-landsinvesteringarna spelade under perioden 1957-1961 är nästan helt att hänföra till uppbyggnaden av Lamcoprojektet i Liberia. Om detta un— dantas utgjorde u—landsinvesteringarna endast 18 procent, dvs. de var av samma storleksgrad som under perioderna 1962—1966 och 1967-1971. U-landsinvesteringarna i stort uppvisar sålunda en relativt jämn och stabil utveckling under de senaste 15 åren. Vid en jämförelse med u— landsexportens utveckling framgår att exporten till u— länderna relativt sett sjunkit sedan 1950—talet och därefter stabiliserat sig vid 8 ä 10 procent, medan u- landsinvesteringarna (exkl. Lamco) har hållit sig vid
18 å 19 procent av företagens totala investeringar utom—
lands under hela den registrerade perioden.
5.1.5 U—landsinvesteringarnas regionala fördelning
Redan inledningsvis nämndes att den första stora
Tabell 5:3.
försäljningsföretag åren 1955—1971.
År
Hela världen
varav u-länderna Afrika Amerika
Asien
Hela världen
varav u—1änderna
U-länderna, totalt
Afrika Amerika
Asien
och procent.
Av riksbanken beviljade tillstånd till utlandsinvesteringar i produktions— och Milj. kr.
55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 66 67 68 69 70 71
Summa
137 60
49
135 62
57
191 61 16 39 170 87 36 51 357 89 37 49 288 135 68 41 26 345 160 116 33 11 430 39
23 13
391 113 103 746 133 128 538 114
93 20
735 128 41 80 877 167 144 20 673 123 110
1 696 258
239 16
1 093 211
191 17
1 255 249
228 15
10 257 2 188 358 1 658 172
100 44 100 15 81 100 32 100
92
100 32 100 26 64 10 100 51 100 42 58 100 25 100 41 55 100 46 100 50 30 20 100 46 100 73 20 100 100
60 32
100 30 100
91
100 18 100
96
100 21 100
81 19
100 17 100 32 62 100 19 100
85 13
100 18 100
90
100 15 100
92
100 19 100
90
100 19 100
91
svenska investeringsvågen inträffade vid mitten av 1950—talet i Latinamerika. Som framgår av tabell 5:3 dominerar Latinamerika helt investeringsbilden med undantag för toppåren för Lamcoinvesteringen (1960— 1961). Sedan 1968 har Latinamerika svarat för 90 pro— cent av beviljade tillstånd för investeringar i u— länderna. Investeringarna är koncentrerade till de tre
största latinamerikanska staterna.
Tabell 5:4. Tillstånd till direkta investeringar i Latinamerika 1957—1971. Milj. kr. och procent.
1957—1961 1962—1966 1967-1971 1957-1971 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Latinamerika 213 100 427 100 942 100 1 582 100
varav
Argentina 17 8 96 22 251 27 364 23 Brasilien 140 65 219 51 414 44 773 49 Mexico 25 12 41 10 100 10 166 10 Övr. LA 31 15 71 17 177 19 279 18
Argentina, Brasilien och Mexico har mottagit 82 procent av de totala investeringarna i Latinamerika under de senaste 15 åren och Brasilien ensamt svarar för hälften; i Sao Paolo är de allra flesta av de större verkstads— industriföretagen etablerade med egen produktion. Bra- siliens relativa andel av Latinamerikainvesteringarna har dock sjunkit, medan investeringsaktiviteten i det övriga Latinamerika har expanderat betydligt, speciellt
under den senaste femårsperioden.
I Asien som svarar för 8 procent av samtliga investe- ringstillstånd i u—länderna intar Indien samma domine-
rande ställning som Brasilien i Latinamerika.
Tabell 5:5. Tillstånd till direkta investeringar i Asien 1957-1971. Milj. kr. och procent.
1957-1961 1962—1966 1967-1971 1957—1971 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Asien 46 100 49 100 74 100 169 100 varav Indien 38 82 28 57 14 19 80 47
Indiens relativa andel av investeringsaktiviteten i Asien har dock minskat i betydligt snabbare takt än Brasiliens i Latinamerika. Investeringarna har i stället ökat i länder som Iran, Malaysia, Thailand och Singapore. över huvud taget är investeringsaktiviteten i Asien betydligt mera spridd än i Latinamerika och sedan en avmattning ägt rum i Indien finns inte längre någon eller några do- minerande värdländer för de nya svenska investeringarna på denna kontinent.
De svenska investeringarna i u—länderna i Afrika domi- neras helt av i första hand Lamcoprojektet i Liberia, i andra hand den år 1966 företagna investeringen i en konstgödninqsfabrik iTunisien. I övrigt har investerings- aktiviteten, särskilt under senare år, varit obetydlig (tabell 5:3).
5.1.6 Investerande företag
År 1970 hade enligt Industrins Utredningsinstitut (IUI) 107 svenskägda koncernföretag investeringar i produce— rande bolag utomlands. Vid en liknande undersökning är 1965 var motsvarande siffra 150. Denna reduktion av antalet investerande företag kan till stor del förkla— ras av de senaste årens många fusioner och en del svenska företags uppgående i utländska koncerner. Antalet före— tag med producerande verksamhet i u-länder utgör drygt ett fyrtiotal. Bland dessa återfinns i första hand ett 15—tal mycket stora koncernföretag med ett flertal pro-
duktionsenheter i u-länderna. Ungefär lika många stor- företag har enstaka u-landsinvesteringar medan endast ett tiotal investerande företag kan betecknas som me- delstor industri. Den mindre industrin saknas helt i bilden.
Samtliga stora u—landsinvesterande företag är betydande exportörer. Deras internationaliseringsgrad, dvs. de utländska dotterbolagens omsättning plus moderbolagets export, utom till dotterföretag, ligger sällan under 50 procent av totalomsättningen och utgör i en del fall
80 — 90 procent.
Två tredjedelar av företagen med u-landsinvesteringar är verkstadsindustrier och investeringsverksamheten återspeglar ganska väl den svenska exportstrukturen. Investeringarnas branschstruktur i u-länderna skiljer sig inte från det allmänna mönstret. Enligt IUI sva— rade verkstadsindustrin år 1970 för 79 procent av de totala tillgångarna i svenska industriföretags produ— cerande dotterbolag i utlandet och 74 procent av anta— let anställda. Verkstadsindustrins dominans är sär- skilt uppenbar i Latinamerika, där det största antalet
produktionsenheter finns.
Vid sidan av verkstadsindustrin är den kemiska in— dustrin väl företrädd i u-länderna genom AGA:s och STAB:s långa aktivitet i dessa länder. Nästan hälften av de svenska produktionsinvesteringarna utomlands i
denna bransch har gjorts i u-länderna.
Av de inalles 84 hel— eller majoritetsägda dotterbolag av alla slag som registrerades i u—länderna år 1970 fanns 67 i Latinamerika, 14 i Asien och 3 i Afrika.
Av motsvarande 32 minoritetsägda investeringar fanns
17 i Latinamerika, 10 i Asien och S i Afrika.
5.1.7 Finansieringen av u-landsinvesteringarna
Genom riksbankens statistik över utnyttjade tillstånd till direkta investeringar kan man följa utvecklingen av de olika transaktionsformerna för u-landsinveste—
ringarna.
Tabell 5:6. Utnyttjade tillstånd till direkta investe— ringar i u—länderna uppdelade på trans- aktionsformer 1968 1969 1970 1971 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Kontant 105 70 184 60 157 60 102 36 Upplåning i utlandet - — 14 5 48 18 56 20
Disposition av varufordran, vinstmedel etc. 41 27 102 33 57 21 116 41
Övrigt 4 3 7 2 5 1 10 3 Totalt 150 100 307 100 267 100 284 100
Det är tydligt att en växande del av investeringarna under senare år utgjort bokföringstransaktioner, exem— pelvis i form av fondemissioner. Denna investerings— form innebär dock inte att något nytt kapital tillförs företaget. Under intryck av det ansträngda läget på den svenska kreditmarknaden och nedgången i valutare- serven under åren 1969-1971 uppmuntrades företagen att ta upp lån i utlandet, vilket återspeglas i statisti— ken. Denna upplåning i utlandet är dock betydligt
mer omfattande än vad ovanstående siffror för moder— bolaget utvisar. De utländska dotterbolagens upplå— ning utomlands med moderbolagets borgens— eller garanti- förbindelse har ökat kraftigt under senare år och är
numera större än de direkta investeringarna.
Även om riksbankens tillståndsstatistik torde ge en
god föreställning om storleken av investeringarna,
dess former och länderinriktning finns dock en del fak— torer, varav några ovan berörts, som försvårar att med säkerhet fastställa det verkliga värdet av investe— ringarna. IUI arbetar f.n. med en undersökning som syftar till att kartlägga svenska industriföretags direkta investeringar i utlandet. De preliminära siff- rorna i denna undersökning och riksbankens statistik utvisar en relativt god samstämmighet, i procentuella tal sett, mellan utnyttjade tillstånd och den regionala fördelningen av svenska industriföretags totala till- gångar i producerande dotterbolag i u-länder. Vid denna jämförelse bör dock observeras att de svenskägda tillgångarna i minoritetsbolag inte är registrerade
i IUI:s siffror, däremot i riksbankens, som därför
bör vara något högre.
Tabell 5:7. Beviljade tillstånd till direkta investe— ringar i u-länderna t.o.m. 1970 (riks- banken) jämfört med det beräknade värdet av företagens totala tillgångar i u- länderna år 1970 (IUI).
RB IUI Mkr % Mkr %
U—länder totalt 2 286 100 1 659 100 Afrika (exkl. Lamco) 73 4 72 5 Asien 302 13 157 9 Latinamerika 1 911 83 1 430 86 varav Argentina 290 12 244 14 Brasilien 1 134 50 786 47 Mexico 277 12 124 8
Anm.: Med totala tillgångar avses bokförda värdet av anläggnings— och omsättningstillgångar till löpande priser och valutakurser.
IUI:s undersökning redovisar även de förändringar som ägt rum mellan åren 1965 och 1970.
Tabell 5:8. Tillgångar och antal anställda vid svenska industriföretags utländska producerande dotterbolag fördelade på regioner.
Region Tillgångar Anställda 1970 Ökn. 1970 ökn. Mkr andel 65-70 1 000 andel 65-70 % % % % EEC 9 090 51 141 83 46 21 EFTA 3 570 20 155 42 23 37 därav Norden 1 490 8 163 18 10 65 Nordamerika 2 150 12 63 12 7 -16 U-länderna 2 286 13 120 37 20 42 därav Afrika 73 — —16 0,6 — 0 Asien 302 2 0 14 8 4 Latinamerika 1 911 11 192 22,5 12 90 därav Argentina 290 262 2,7 - 93 Brasilien 1 134 225 13 7 60 Mexico 277 161 3,2 - 72 övriga världen 675 4 8 4 Totalt 17 771 100 127 182 100 24
ökningen av företagens tillgångar i u-länderna ligger som synes i höjd med genomsnittet för hela världen, men skulle ha varit betydligt lägre om inte stagnatio— nen vad beträffar Afrika och Asien hade mer än upp- vägts av den stora stegringen i Latinamerika. Det är främst den höga tillväxttakten i Brasilien och Argen- tina som medverkar härtill, medan ökningen i det öv- riga Latinamerika är betydligt lägre.
Att de svenska u-landsindustrierna är relativt arbets— kraftsintensiva framgår av att u—länderna represen— terar 20 procent av de totalt anställda utomlands me— dan exempelvis svenskägda industrier i Nordamerika med ungefär lika stora tillgångar sysselsätter endast
7 procent.
Redogörelsen i avsnitten 5.2 - 5.7 är huvudsakligen ba- serad på de informationer och synpunkter som framkom— mit vid en utredning som nyligen gjorts på uppdrag av SIDA beträffande svensk industris erfarenheter av och intresse för insatser i u—länderna. Utredningen grun— das på personliga intervjuer med representanter för ett 70-tal företag i olika branscher och av olika storleks- grad, däribland de allra flesta företag med investe— ringar eller annan industriell aktivitet i u—länder. Redogörelsen återspeglar således företagens åsikter om olika problem vid investeringar i u—länder och företa-
gens attityd till framtida insatser i dessa länder.
5.2.1 Importsvårigheter i u—landet
Även om varje enskilt företag i regel kan peka på en kombination av flera motiv till en u-landsetablering är det otvivelaktigt så att de allra flesta u-lands— etableringar hittills tillkommit som en följd av änd—
rade förhållanden i u-landet.
Handelshindren är det dominerande motivet för en etable- ring i ett u-land. Med handelshinder förstås inte en— dast importförbud och licensiering, prohibitiva tullar, depositionsavgifter m.m. utan även krav på lokaltill- verkning vid offentliga upphandlingar, lagstiftning betr. läkemedelstillverkning, etc. Handelshinder vä— ger särskilt tungt i verkstadsindustrin, för vilken det utlösande motivet till lokal tillverkning nästan alltid varit hotet att eljest förlora en exportmarknad. Verkstadsindustrins tillverkningar är i regel av en sådan art att en lokal tillverkning kan byggas upp i stadier och företagen riskerar därmed inte ett abrupt avbrott i sin export av färdigprodukter. Eftersom
företaget genom lokal etablering vanligen får en gynn-
sam marknadsposition kan under en övergångstid, innan en lokal komponenttillverknhmrvuxit upp, den värde- mässiga exporten av delar och halvfabrikat till och
med komma att överstiga den tidigare exporten av färdig— produkter, som ägde rum i fri konkurrens med andra
exportörer.
Som exempel på mera långsiktiga motiv anförs ofta be- hovet av att säkra en råvara, behovet av nära kund- kontakt eller av att utnyttja ledig kapacitet i en väl etablerad marknadsföringsorganisation. Dessa motiv är emellertid sällan av en sådan betydelse att de i be— gynnelsestadiet av en investering inom verkstadsindustrin skulle kunna påverka företaget till en större satsning
i kapital och personal än vad det kortsiktiga motiv
som ligger i en fortsatt export av komponenter ger ut— rymme för. Först när den lokala tillverkningen vuxit sig stark och dess beroende av leveranser från moder- bolaget minskat förskjuts motivet för fortsatta investe- ringar mot mål på längre sikt. Om investeringen blivit en god affär är emellertid detta tillräcklig anledning för en utvidgning av investeringen.
Inom sådana industrier såsom skogs-, livsmedels—, textil-, gummi— och kemisk industri innebär handels- hinder ofta att företagen redan från början måste etable- ra en kraftigt integrerad lokal tillverkning utan möj- lighet till en successiv övergång genom delleveranser från Sverige. Detta kan innebära avsevärda kapital— investeringar och stort behov av personal som ställer stora krav på företagets resurser. I dessa fall måste det vid sidan av handelshindren finnas andra tungt vä— gande motiv i bilden. Finns inte dessa föredrar före— taget att avstå från marknaden. På detta sätt har skogsindustrin under de senaste 20 åren successivt trängts ut från den latinamerikanska marknaden så att nu endast specialkvaliteter finns kvar. Inom andra
produktområden har man i stället stannat kvar på mark—
naden i form av tillverkning på licens eller andra for— mer av know—how—försäljning med mindre krav på kapital-
eller personalresurserna.
5.2.2 Lönsamhetsbaserade motiv
Handelshinder anses således för flera industrigrenar inte utgöra ett utlösande motiv till en investering. Det fordras motiv djupare förankrade i någon av de produktionsfaktorer som bestämmer lönsamheten i till- verkningen: för Skogsindustri och kemisk industri är billig råvara i regel av utslagsgivande betydelse, för konfektions— och läderindustrin är det billig arbets- kraft som är avgörande för lönsamheten. Först när någon av dessa faktorer är för handen i kombination med tillfredsställande transport— eller marknadsför- hållanden anses det finnas tillräckligt underlag för en investering - oberoende av handelshinder. Investe— ringar av detta slag fordrar ett mycket långsiktigt tänkande och risktagande. Det är mycket svårare att avbryta eller minska en investering av denna art än
en i stadier uppbyggd tillverkning i verkstadsin- dustrin. Denna typ av investeringar förutsätter även ingående kunskaper om u—landsförhållanden, vilket dock är mindre vanligt inom denna del av den svenska in— dustrin, bl.a. därför att man har föga eller relativt kort exporttradition på u-länder.
De motiv som hittills berörts har samtliga anknytning till förhållandena i u—landet. Som redan inlednings- vis nämndes kan ändrade förhållanden i Sverige, som påverkar priset på produktionsfaktorerna och därmed lönsamhet och konkurrenskraft, verka som en bidragande orsak till vissa u-landsetableringar. Framför allt åberopas att den stadigt stigande lönenivån i Sverige föranleder vissa arbetskraftskrävande industrier att
etablera i första hand de mest löneintensiva delarna
av tillverkningen utomlands. Dessa tillverkningar, mest av konsumtionsvarukaraktär, är å andra sidan mark- nadsbundna och hittills har man, exempelvis inom kon- fektionsindustrin, av transportskäl inte kunnat expan- dera till avlägsna u—länder. Inom verkstadsindustrin söker man i första hand placera de arbetskraftsinten— siva delarna av tillverkningen i u—länderna. Automa— tisering och kapitalintensiv tillverkning i stora se- rier i Sverige visar sig mestadels medföra lägre pro— duktionskostnader än tillverkning i även industriellt
avancerade u-länder.
Det är först under senare år som de kostnadsbetingade motiven börjat påverka företagens investeringsplaner gentemot u—länderna, men tendensen anses vara klar inom framför allt tillverkningar, där man av någon orsak inte har möjlighet att införa en lönsam automa- tisering. Inte heller detta motiv väntas emellertid få någon nämnvärd betydelse för verkstadsindustrins nyetableringar. Däremot anses det möjligen kunna på- verka utbyggnaden av redan lönsamma tillverkningar i u—länder och kanske framför allt de stora koncerner-
nas produktionsplanering.
5.3 Investeringarnas länderfördelning och industrins
länderval
I det föregående har konstaterats att två tredjedelar
av de företag som investerat i tillverkning i u-länder tillhör kategorin verkstadsindustri. Det utan jämförelse viktigaste motivet för dessa investeringar har varit och är handelshinder av olika slag i u-länderna. En förut- sättning för dessa företags etablering i ett u—land är
i regel att investeringslandet nått en sådan industriell mognad att möjligheter finns till en lokal produktion
av artiklarna i fråga. Denna industriella mognad, dvs. en utvecklad infrastruktur, tillgång till lämplig
arbetskraft, en utvecklad marknadsstruktur, återfinns i första hand i de större länderna i u-landsvärlden.
En del av dessa marknader har emellertid efter långa tiders kolonialvälde blivit hårt uppbundna vid sina f.d. moderländer, såväl ur handelssynpunkt som seder- mera ur industriell synpunkt. Den svenska verkstads- industrins export till de asiatiska och afrikanska marknaderna slussades ursprungligen till stor del ge- nom handelshus på kontinenten och i Storbritannien,
och man fick aldrig den intima, direkta kontakt med marknaderna som blev fallet i Latinamerika. Där bygg— des den svenska exporten till stor del upp av en aktiv, svensk affärskoloni, i vars regi de större verkstads— företagen så småningom bildade sina egna försäljnings- enheter och dotterbolag. När barriären av handels— hinder började växa efter andra världskriget hade före—
tagen en solid grund att bygga vidare på.
5.3.1 Verkstadsindustrins erfarenheter från Latin—
amerika och Indien
En viktig förutsättning för etablering är marknads- storleken och landets allmänna utvecklingstakt. Det är därför helt naturligt att Argentina och Brasilien först blev föremål för etablering i Latinamerika. Dessa marknader var stora nog att absorbera inte bara en svensk tillverkning utan samtidigt även utländska kon- kurrenters etablering i lönsam skala. I Mexico kom handelshindren i ett något senare skede. Detta i kom— bination med det stora amerikanska inflytandet i landet medförde att svensk industri först i början av 1960- talet på allvar började etablera lokal tillverkning i landet. Vid samma tidpunkt hade en viss svensk in- dustrietableringsverksamhet börjat även i några av de andinska länderna, Chile, Peru och Colombia. Argentina, Brasilien och Mexico svarar emellertid för ca två tred—
jedelar av antalet svenska tillverkningsenheter i
Latinamerika och fyra femtedelar av antalet anställda och investerat svenskt kapital.
De svenska företagens verksamhet i de tre stora latin- amerikanska länderna har i regel utvecklats tillfreds- ställande och en kraftig expansion av investeringarna har företagits, framför allt i Brasilien, där genom landets exportstödjande handelspolitik några företag börjat utveckla en viss export. Den lokala integra- tionen av tillverkningarna har ökat snabbt och under— lättats genom tillkomsten av ett rikt utvecklat under— leverantörssystem, vilket för en del svenska tillverk- ningar är en nödvändighet. För vissa högkvalitativa produkter är dock även en marknad som Brasilien allt— för begränsad, i varje fall för mer än en tillverkare, och i sådana fall kan det svenska företaget föredra att eller tvingas släppa marknaden. Denna utveckling är givetvis än vanligare på de mindre latinamerikanska
marknaderna.
Den enda u—landsmarknad utanför Latinamerika där svensk verkstadsindustri funnit anledning att på bredare front etablera tillverkning är Indien, en f.d. betydande ex— portmarknad med industriell mognad och stor utvecklings- potential. De lokala tillverkningarna bygger delvis på råvaru- och komponentleveranser från Sverige, men här liksom i Latinamerika ökar det lokala innehållet i produktionen. Erfarenheterna är vanligen positiva och de flesta företagen befinner sig i en expansion av så—
väl produktionskapacitet som produktsortiment.
5.3.2 Tendenser i verkstadsindustrins framtida
länderval
Den hårt marknadsstyrda verkstadsindustrin har således koncentrerat sina etableringar till de stora marknader där man har exporttradition. Under 1960-talet har
några andra länder mognat för industrialisering, dock knappast i samma omfattning som Latinamerika. Iran, Malaysia och Singapore är sådana länder, liksom Indo— nesien som anses vara en snabbt kommande stormarknad. På samtliga dessa marknader har en del verkstadsin— dustrier börjat planera för en verksamhet och i några
fall startat viss monteringsverksamhet.
Intresset för de minst utvecklade länderna i u-världen är däremot svagt. Exporten till dessa länder är obe— tydlig och ofta av sporadisk karaktär. I regel är mark- naderna alltför små för en lönsam lokal tillverkning. I enstaka fall då man är beroende av en stor, kanske statlig, kund kan detta emellertid utgöra motiv för viss lokal tillverkning, varigenom företaget får en nationell prägel och bättre kan behålla sitt grepp
om marknaden. Mot denna bakgrund är det inte att för— våna att den svenska verkstadsindustrins etablerings- aktivitet i de nya afrikanska staterna är obefintlig med undantag för Zambia, där koppargruvorna bildar underlag för en viss industriell verksamhet i kombina—
tion med export från Sverige.
Strävandena i u—världen att skapa större marknadsblock med syfte att underlätta för en industriell investe- rare att fatta sitt beslut har inte i nämnvärd grad påverkat den svenska industrins länderval. Man synes hysa misstroende till utgången av dessa försök och ingen ny investering torde ha tillkommit helt på basis härav. Däremot tycks man ta denna faktor med i beräk- ningen i utbyggnadsplanerna för redan existerande till- verkningar. Det är framför allt i Latinamerika som vissa företag hoppas kunna dra fördel av sina investe- ringar inom det latinamerikanska frihandelsområdet, LAFTA, och den subregionala andinska marknadsgruppen (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Peru).
Den övriga industrins motiv till etablering i u-länder är, som förut beskrivits, betydligt mer komplicerade än verkstadsindustrins. Detta har givetvis även påver- kat dess länderval. Medan verkstadsindustrins etable— ringsinriktning i stort sett bestämts av dess export— verksamhet, är den övriga industrins länderval mer aktivt, dvs. man måste i större utsträckning söka sig fram till ett lämpligt etableringsland, med vilket man kanske förut inte haft något direkt samarbete.
Så är exempelvis fallet med råvarusökande industrier: järnmalm i Liberia och fosfat i Tunisien har efter mycket sökande och flera jämförelser blivit föremål för stora svenska investeringar. Flera skogsindustrier har undersökt och noga övervägt möjligheterna till skogsexploatering i u—länderna. Ett företag äger skogsplantager i Chile på basis av vilka man avser
att etablera viss träindustri, men i övrigt har ingen av undersökningarna resulterat i någon etablering i u-länderna. Ländervalet för skogsindustrin begränsas av främst bristen på träslag lämpade för svensk teknik och transportsvårigheterna över stora avstånd. Båda dessa faktorer medverkar till att skogsindustrins etableringsintresse vad gäller massatillverkning i första hand koncentreras till länderna runt Nordatlan—
ten, vilka ur marknadssynpunkt erbjuder stora fördelar.
I den mån livsmedelsindustrin etablerar sig utomlands med sikte på förädling av lokala råvaror för export till Sverige eller Europa styrs ländervalet av i vad mån produkterna kan anpassas till exportmarknadernas krav på kvalitet och smak. Det svenska konservföretag som etablerat sig i Chile gjorde det sedan man funnit att de räkor som fångas där har samma egenskaper som Nordsjöräkor. Liknande krav torde komma att i hög grad begränsa livsmedelsindustrins eventuella intresse
för etablering i u-länder.
Textil- och konfentionsindustrin söker sig i första hand fram till länder med billig arbetskraft. Ett krav är emellertid att länderna inte ligger alltför avsides, då man är beroende av snabba transporter till avsättningsmarknaderna i Europa. Hittills har konfek— tionsindustrin funnit den bästa möjliga kombinationen av dessa båda faktorer inom Europa: Portugal, Finland, Holland. Tänkbara nya etableringsmarknader ligger runt Medelhavet, exempelvis Tunisien, däremot anses
Latinamerika och Afrika söder om Sahara uteslutna.
5.4 Formerna för investering; erfarenheter och tendenser 5.4.1 Helägda dotterbolag hittills dominerande
I nästan samtliga fall där verkstadsindustrin etable- rat lokal tillverkning har denna föregåtts av en ex- port från Sverige av produkterna i fråga. Företagen har därför vanligen haft en väl etablerad försäljnings- organisation, som i Latinamerika till en början fanns inbyggd i någon av de stora svenska agenturfirmor som ända till efter andra världskriget representerade större delen av svensk industri. När marknaderna ex- panderade efter kriget och anspråken på service ökade bildade industrierna sina egna försäljningsbolag. När företagen senare såg sig föranledda uppta lokal till- vendunghade man redan en viss grund att bygga på i form av serviceverkstäder, och steget till en enkel montering var inte långt. Helt naturligt blev även tillverkningsbolaget under sådana förhållanden ett helägt dotterbolag. Man ville ha full kontroll över bolaget.
Det var sällan en lokal partner hade något att bidra
med utöver kapital, men eftersom initialinvesteringarna
i de flesta fall var relativt blygsamma hade man inga svårigheter att själv klara finansieringen. De stora koncernföretagen som dominerar industrietableringen hade även som allmän policy att hålla full kontroll över sina bolag. Det fanns helt enkelt ingen anled- ning att låta lokala intressen få insyn i bolaget. De helägda dotterbolagens skara växte snabbt och i dag finns i u—länderna inte mindre än ett 70—tal helägda och ett 30-tal majoritetsägda bolag. Koncernföretagen dominerar dotterbolagsbildningen och denna ägandeform var för verkstadsindustrin den enda tänkbara ända tills för ett fåtal år sedan. Kravet på lokalt inflytande aktualiserades först i de indiska tillverkningsbola— gen, och i flera av dessa har indiska intressen släppts in i minoritetsställning. I samband med ökning av aktiekapitalet kommer sannolikt även övriga bolag i Indien att förvandlas till joint ventures genom att alla nyemissioner av aktier försäljs på börsen. Även
i andra asiatiska länder stöter verkstadsindustrin på
krav på lokal participation.
5.4.2 Växande tendens mot joint ventures
Latinamerika har länge varit ett dotterbolagens fäste men även här är glidningen mot joint venture-formen allt tydligare. Därtill bidrar utvecklingen både lo— kalt och i Sverige. Nationaliseringssträvandena
växer sig allt starkare i Latinamerika och de utländska dotterbolagen anses möta allt fler hinder som syftar till att tvinga fram ett lokalt inflytande. Det svå- raste är kanske kapitalfrågan. Den lokala kreditmark- naden i flera latinamerikanska länder förbehålls före— tag med lokalt inflytande, vilket kan medföra att dot- terbolagens rörelse och expansion måste finansieras med svenska eller utländska lån. Detta har genom den starka inflationen och täta devalveringar blivit allt riskablare förutom att det anstränger moderföretagets
Verkstadsindustrin som hållit hårt fast vid det helägda dotterbolagstänkandet har således i en del fall känt sig föranledd att släppa in lokala kapitalintressen. Endast i ett fåtal fall anser man sig vara tvungen att hålla fast vid helägda dotterbolag, exempelvis då man inte vill riskera att tekniska hemligheter skall komma i orätta händer genom lokala partners. I övrigt har man funnit andra sätt att hålla full kontroll över sina tillverkningsbolag även utan att vara majoritetsägare. Exempelvis kan detta ske genom att man åsätter aktierna olika rösträttsvärde. I regel synes man dock försöka undvika att bli minoritetsägare, såvida detta inte
direkt dikteras genom lag.
När det är fråga om nyetableringar verkar det däremot
som om de svenska företagens attityd till joint ventures skulle vara betydligt mera nyanserad. Var den procen- tuella gränsen för delägarskap går är svårt att generellt uttala sig om. Det beror på de avtal genom vilka man
i övrigt har möjlighet att utöva kontroll över företaget. Ju mer beroende det lokala tillverkningsföretaget är
av den svenska tekniken, komponenterna, kontrollen och marknadsföringen, desto lättare är det för det svenska företaget att acceptera en minoritetspost. Det kan
dock konstateras att de svenska minoritetsinvesteringarna
inom verkstadsindustrin fortfarande hör till undantagen.
Vad beträffar den övriga industrin synes man vara mindre låst till majoritetstänkande än vad fallet är i verkstadsindustrin. Eftersom motiven för tillverkning är mindre sammankopplade med företagets exportintressen och mer baseras på ett utnyttjande av landets produk- tionsfaktorer eller försäljning av det svenska företa- gets teknik föredrar man att ha en lokal förankring
även på ägarsidan.
Vid valet av partner synes de flesta företag vara
mycket elastiska. Det verkar som om när man en gång
tvingats överge det helägda bolaget är man beredd att acceptera de lokala partners som landet kräver. De flesta väljer privata företag, helst med en viss in- dustriell bakgrund och med goda myndighetskontakter. I vissa länder föredrar man dock statligt styrda part- ners, utvecklingsbanker och liknande institutioner. Det är däremot sällan man finner de internationella eller regionala finansinstituten i bilden. Detta be- ror förmodligen delvis på att man funnit det alltför komplicerat att koppla in denna finansieringsform i de relativt begränsade investeringar det i regel rör
sig om.
Alla joint venture—investeringar, vare sig majoritets— eller minoritets-, kombineras med avtal, genom vilka det svenska företaget söker kontrollera de funktioner det anser betydelsefulla för sitt engagemang. Det är framför allt produktionen och ekonomin man vill ha full kontroll över, även i minoritetsställning. Tek— nisk management är ett minimikrav, även vid en symbo— lisk kapitalsatsning. När aktieandelen närmar sig
50 procent anses kontroll över bolagets ekonomi vara viktig, då det förekommer att lokala partners har krav på en förräntning av insatt kapital som av de svenska företagen anses vara alltför snabb med hänsyn till be- hovet av återinvesteringar. I verkstadsindustrifallen är marknadsföringen av färdigprodukterna ofta inget problem, eftersom tillverkningen i regel växt fram ur en redan färdig försäljningsorganisation. I andra branscher kan emellertid försäljningen av färdigpro- dukten vara det stora problemet innan man organiserat en egen distributionsapparat, vilket tar lång tid framför allt på export. I detta fall anses det mycket viktigt att det svenska företaget under åtminstone en övergångstid tar ett ansvar för marknadsföringen av den lokala industrins produktion. Främst gäller detta avsättningen på export medan de lokala intressenterna i bolaget torde ha större möjligheter att ansvara för
den lokala marknaden.
5.5.1 Lönsamhetsprincipen
Den för alla företag, stora som små, ledande principen vid fördelningen av sina resurser i kapital och perso- nal är lönsamhetsprincipen. Marginalerna för mera spe- kulativa satsningar uppges ha blivit allt mindre med åren och företagens kostnadskontroll allt rigorösare. Det stigande priset på kapital och arbetskraft har fram- tvingat rationaliseringar i tillverkningen i riktning mot större serier och därmed en produktionsteknik som är mindre lämpad för andra u-länder än de industriellt mest avancerade. Samtidigt är dessa kontinuerligt på- gående rationaliseringar mycket resurskrävande. För såväl hemmamarknadsföretag som exportinriktade företag prioriteras vanligen investeringarna i den svenska pro— duktionen. Det är endast i de stora multinationellt betonade koncernbolagen som en mera global produktions- planering och -prioritering sker med produktgrupper
och inte länder som utgångspunkt.
Den värdemätare efter vilken företagen kalkylerar bästa lönsamma sätt att fördela sina investeringar ser något olika ut för skilda typer av företag. Verkstadsindustrin har redan ett stort antal väl konsoliderade investe- ringar i u-länderna med ofta god lönsamhet. Vinstmed- len återinvesteras, eftersom det i många fall är svårt att få transfereringstillstånd i landet i fråga eller kursrelationerna är ogynnsamma, och i den mån moder— företaget har en löpande komponentexport kan denna i och för sig vara en god affär. Dessa kapitalresurser
i u-landet ligger därför ofta utanför moderbolagets centrala resursplanering och således även utanför mo-
derbolagets normala lönsamhetsprövning.
En stor del av verkstadsindustrins investeringar i
u-länder i dag torde vara av detta slag. Genom att
ta in lokala intressen i bolagen breddar man dessutom basen för finansieringen aven utbyggnad av produktio— nen. Verkstadsindustrin har således på de intressanta u-landsmarknaderna med stor utvecklingspotential till betydande del självgenererande investeringar och en genom utbildningsverksamheten växande kader av lokala experter som minskar behovet av svensk personal. De tilläggsinvesteringar som erfordras från Sverige tar ibland formen av utrustning som blir över i den svenska
rationaliseringsprocessen.
Annorlunda förhåller det sig då det gäller helt nya investeringar som måste tas från moderbolagets egna resurser. Detta gäller givetvis verkstadsindustrin men i ännu högre grad företag i andra branscher som har att ta ställning till etablering i ett u-land eller ett i-land. För de flesta verkstadsföretag gäller att Europamarknaden och övriga i-länder i världen helt do- minerar deras exportbild medan u-länderna är marginal- marknader. Företagens produktionsstruktur anpassas givetvis därefter, och detta bidrar till att i det långa loppet minska intresset och underlaget för in— vestering i u-länder. Samtidigt känner man starkt behovet av att etablera sig på sina stora marknader
i Västeuropa, där den snabba utvecklingen ger företa— gen mindre tidsmarginaler än i de flesta u-länder.
Det är i regel mycket lättare att med viss marginal kalkylera lönsamheten av en investering i Europa eller Australien än i Indien och Chile. På u-ländernas minussida får man därtill lägga avstånden, främmande miljö, Språksvårigheter och andra liknande nationella faktorer, som onekligen påverkar vissa företags slut- giltiga bedömning av olika investeringsalternativ. Dessa senare faktorer gör det även svårare att bedöma de olika risker av politisk art som finns i de flesta u-länder och som närmare behandlats under kapitlet 6:
Investeringsgarantisystem. Slutsatsen blir att en
u-landsinvestering för att komma till stånd ofta fordrar en betydligt bättre lönsamhet än den som kan erhållas
med samma resurser i ett i—land.
I enstaka fall kan den strikta lönsamhetsprövningen åtminstone tillfälligtvis sättas ur funktion, nämligen då marknaden förmår absorbera endast en eller två till- verkare. Även om ett alternativt utnyttjande av re— surserna vid tidpunkten i fråga erbjuder betydligt bättre lönsamhet kan företaget utan någon säker mate- matisk bedömning föredra att göra en investering inför alternativet att eljest för överskådlig framtid falla ur marknaden. I sådana fall ligger det ibland i före— tagets intresse att hålla sin investering så låg som möjligt utan att förlora kontrollen över projektet, vilket innebär minoritetsinvestering i joint venture
med ett starkt managementavtal.
Även om lönsamhetskalkylerna för u-landsprojekt visar på relativt goda resultat förefaller det som om pro- jekten när de i en styrelse jämförs med alternativa projekt i i-länder värderas annorlunda. Detta gäller kanske inte så mycket i företag med lång erfarenhet av verksamhet i u-länder som mer i sådana företag som ännu inte haft möjlighet att på ett mera nyanserat sätt bedöma risker och möjligheter i dessa länder. Tendensen att generalisera omdömena om vissa u—länder eller u-landsområden bidrar sannolikt till att hålla tillbaka investeringsprojekt i u-länder till förmån för mera näraliggande och lättbedömda i-landssats—
ningar.
5.5.2 Kapitalresurser
Graden av satsning i investerat kapital (och personal) står ofta, när det gäller framför allt verkstadsin-
dustrin, i nära samband med möjligheterna till en
bedöms vara desto svagare blir engagemanget.
Det är inte alltid kapitalsatsningen består av kon— tanta medel, utan lika vanligt torde det vara att den tar formen av produktionsutrustning, personalinsatser, produktanpassning, projektering och liknande insatser. Företag som i princip föredrar licenstillverkningsavtal kan investera det engångsbelopp man i regel får vid avtalets början. Om man undantar de investeringar som baseras på förädling av lokala råvaror, såsom skog och mineraler, kan dessutom de flesta investeringar i fasta tillgångar i nya manufakturindustrier hållas på en relativt låg nivå i ett första skede. Helt andra belopp är det givetvis fråga om vid basinvesteringar
i skogs- och kemisk industri. Den mindre industrins kapitalbrist är välbekant och kapitalsatsningar annat än i form av använd utrustning och viss personalinsats kan knappast väntas från detta håll.
I stort sett är det emellertid inte så mycket kapital- frågan företagen hesiterar inför vid u-landsinveste- ringar. Större svårigheter synes man ha att finna lokala privata partners med riskvilligt kapital i sådana länder där man tvingas till eller eljest föredrar joint venture—formen. Framför allt kan dessa svårigheter att finna lokalt kapital, med tidsödande förhandlingar som följd, så länge fördröja ett industriprojekt att det svenska företaget inte orkar fortsätta eller att projektet föråldras och måste rekonstrueras, förutsatt att någon konkurrent inte under tiden bestämt sig för att genomföra det.
5.5.3 Personalresurser
En betydligt trängre sektor än kapitalet anser före- tagen vara tillgången på personal. Det är endast de
största koncernföretagen som anser sig ha en viss kader av folk som man kan ta ifrån vid utlandsetablering, men även i dessa fall måste man vid större engagemang lita till rekrytering utifrån. U-landstjänstgöring ställer förutom fackkunskaper en del specifika krav på perso- nalen, som begränsar urvalet. De större exportföreta— gen, främst inom verkstadsindustrin, är i detta fall i en mycket gynnsammare situation än de mindre företagen och företag utan exportkontakter med u—länder. Koncern— företagen har även möjlighet till rekrytering av ex- perter från sina dotterbolag i andra industriländer, vilket inte minst ur språksynpunkt är en fördel. Den mindre industrin och vissa hemmamarknadsbetonade branscher ser emellertid bristen på språkkunniga tek— niker och arbetsledare lämpliga för och intresserade
av u-landsetablering som ett allvarligt hinder för u-landsinsatser. Ju mindre ett företag är desto svå- rare har man givetvis att över huvud taget avstå från sina i regel redan hårt pressade experter utan en mycket hård lönsamhetsprövning av projektet i fråga. Ett vill- kor är då i regel att projektet kan ge företaget andra
fördelar på marknadssidan.
Även om företagen så strikt som möjligt söker anpassa sin personal efter det aktuella behovet uppstår givet- vis genom den pågående strukturrationaliseringen med nedläggningar och fusioner tillfällen då inte endast enskilda experter utan hela lag av tekniker tillfälligt- vis frigörs. Samma sak inträffar t.ex. sedan ett före— tag med extra personal genomfört en kraftig utbyggnad av sin produktion. I stället för att bryta upp dessa sammansvetsade arbetslag skulle vissa företag kunna tänka sig att sätta in dem på uppgifter utomlands i form av know-how-försäljning. En del företag anser sig under vissa tider ha en outnyttjad kapacitet hos vissa tekniker, vilken företaget varken vill eller kan komma åt genom rationalisering och personalåtstramning. Vad
man på vissa håll anser sig ha saknat är en plattform
där denna typ av outnyttjade resurser kunde samman- kopplas till ett team för exempelvis ett visst u-lands- projekt, men med möjlighet att komma tillbaka till
sina industrier eller andra i samma bransch. På detta sätt skulle det vara möjligt att utnyttja en dold re-
surskapacitet för u-landsuppgifter.
Några stora företag som framför sig ser en ökad ratio- nalisering av produktionen i Sverige i kombination med en åtminstone för en tid svag intern expansion, men
som med tanke på framtiden inte vill alltför hårt ra— tionalisera sin skickliga teknikerstab, söker i stället organisera sina experter för försäljning av know-how
i integrerad form. Det är således fråga om en närmast konsulterande verksamhet utan någon form av löpande managementansvar. På likartat sätt organiserar man
sig inom lantbrukskooperationen för att ställa sina experter till förfogande för korttids- och långtids- engagemang i u—landsverksamhet. Inte i något av dessa fall föreligger dock intresse för kapitalsatsning eller managementansvar på sikt.
5.5.4 Teknologi- och utbildningsresurser
Till följd av löneläget i Sverige har en alltmer kapi— talintensiv produktionsteknik utvecklats som mestadels är föga lämplig i u—länderna. De företag som etable- rat tillverkning i u-länder söker givetvis på lönsam- maste sätt utnyttja de olika produktionsfaktorerna i sin tillverkning. Arbetskraften är billig, kapitalet är dyrt i u-länderna. Man söker alltså hålla nere kapitalinvesteringarna i maskiner och använda mer ar- betskraft, givetvis med hänsyn tagen till dess lägre produktivitet. Nästan i alla tillverkningar är det dock möjligt att hitta arbetskraftsintensivare kombi- nationer utan att åsidosätta resultat och kvalitet;
således ettmindreantal maskiner och där så är möjligt
utrustning som är mindre mekanisk än den senaste i Sverige. Genom rationaliseringsprocessen finns i Sverige mycken utrustning som är fullt modern men som i den snabba rationaliseringstakten satts åt sidan. Inom vissa tillverkningar föråldras maskinparken redan efter ca 5 år. Sådan utrustning förekommer ofta i före- tag som av både tekniska och marknadsskäl inte vill avyttra utrustningen utan att företaget självt följer med i någon form. Inför problemet att engagera sig med personal och svårigheterna att i vissa u—länder få använd utrustning accepterad avstår man hellre. I detta sammanhang anser man att ett samarbete med någon instans med offentlig bakgrund skulle kunna underlätta både för det svenska företaget och u-landsmottagaren att komma till en överenskommelse. Ett sådant sam- arbete anses kunna uppmuntra till insatser även från industrier som f.n. känner sig osäkra inför u—lands-
perspektivet.
I detta teknologiska sammanhang framhålls från före- tagens sida även industrins utbildningsresurser som utgör en i större företag väl organiserad, integrerad del av företagens u—landsaktivitet. Utbildningskost— naderna och de merkostnader som måste tas med i pro— duktionskalkylen till följd av otillräckligt utbildad arbetskraft under ett ibland flera år långt uppstart- ningsskede väger ofta tungt i kalkylen. Särskilt är detta fallet i länder med bristfälliga grundutbild— ningsmöjligheter i form av yrkesskoleutbildning. Svå— righeterna att finna lämplig arbetskraft eller att alternativt åta sig en tung kostnad för grundutbild- ning inom ramen för det egna tillverkningsprojektet kan bidra till en viss tveksamhet inför projektet. Önskemål har framställts om ett närmare samarbete med sikte på att i ett tidigt skede praktiskt samordna privata initiativ till industriprojekt med bistånds—
insatser på utbildningsområdet.
5.5.5 Licenstillverkningsavtal, turn-key-leveranser
och managementavtal
Tillverkning på licens är en vanlig samarbetsform mel- lan svenska företag och företag i i—länder och öst— länder. Däremot har licenstillverkning utgjort en mindre vanlig verksamhetsform i u—länder. Huvudorsa- ken härtill är att den i många fall förutsätter en partner med en välutvecklad industriell bakgrund, något som är relativt sällsynt i de flesta u-länder. En li— censtillverkning i ett u-land tar därför formen av en mera integrerad insats än vad som eljest är vanligt. Ibland är ett företag inte villigt att satsa riskkapi— tal eller har begränsade personalresurser och expertis endast för korttidsuppdrag. Å andra sidan vill det inte riskera att helt förlora en exportmarknad eller önskar komma in på en ny. Kanske det inte alls har några exportavsikter. I alla dessa fall betraktas ett licenstillverkningsavtal som en bekväm form att sälja sin know-how och på så sätt bredda basen och slå ut kostnaderna för sin utvecklings— och forskningsverk- samhet. Licensavtalet utgör ofta endast kärnan i ett system av flera avtal, som kan reglera exempelvis le- verans av komponenter för tillverkningen, inköpskontroll, kvalitetskontroll, leverans av viss specialutrustning, utbildning, m.m. Ibland innefattar licensavtalet ett visst managementansvar, i regel begränsat till tek-
niskt ansvar för produktionen.
Licenstillverkningsavtal med u—länder förekommer i alla branscher, men det är påtagligt hur få licensavtal, utan kombination med kapitalsatsning, som finns inom verkstadsindustrin, där man hittills föredragit att engagera sig djupare i tillverkningen. Ju mera kom— plicerad tekniken är och ju starkare grepp företaget har om exportmarknaden, desto mindre intresserad är
man av denna insatsform.
Ytterligare en form av know—how-överföring med tonvikt på maskintekniken är s.k. turn-key-leveranser av en hel produktionsenhet, inkl. igångsättning och viss utbild- ning. Denna verksamhet kan i första hand ha till syfte att för en kund bygga upp en produktionsapparat som fungerar, förutsatt att kunden är kapabel att sedan driva den. Liksom i vissa licenstillverkningsavtal finns även i detta fall ett managementgap som kanske
är ännu svårare att fylla. I licensgivarens direkta intresse ligger dock att produktionen löper friktions— fritt så att han erhåller sin royalty, vilket förut- sätter att licensgivaren är en processindustri som vet hur industrin skall drivas och som har personal härför. Turn-key—leverantören kan maskintekniken men är i öv- rigt hänvisad till att anlita utomstående experter från processindustrin. Hans affär är maskinaffären
och han har inte resurserna att i längden bistå en
kund som av allmänna managementorsaker inte lyckas med företagets drift. En kombination med processindustri är därför ibland nödvändig för att industrin skall
fungera på längre sikt.
En lösning av problemet anses vara att en processin- dustri åtar sig ett s.k. managementavtal, varigenom industrin tar ansvaret för företagsledningen. Detta är det vanliga i de fall en svensk industri deltar som majoritets- eller minoritetspartner. Däremot har inget fall av fullständigt managementansvar utan egen kapitalsatsning kunnat konstateras. Den viktigaste förklaringen härtill är förmodligen att inget svenskt företag anser sig ha personalresurser att avdela för det mycket generella ansvar ett managementavtal inne- bär utan att samtidigt ha ett delägarinflytande i bo— laget med de fördelar detta innebär. Det svenska fö— retaget måste under ett managementavtal vara berett att göra insatser över hela fältet, att täcka alla funktioner i en industri. Även om i realiteten dess
insatser är begränsade finns dock alltid risk för att
man i ett visst läge måste sätta in flera experter än vad som finns tillgängliga med följd att man då måste
ta dem från deras ordinarie arbete i hemmaorganisationen.
Företagen pekar på att dyra experter måste användas rationellt. De får inte ryckas bort från linjearbetet i hemmaproduktionen, och någon extra personalkapacitet kan företagen inte räkna med. Däremot anser sig flera företag kapabla att ta specifika, avgränsade manage- mentuppgifter. Svensk industri tycks inte vara orga— niserad för managementavtal av generell karaktär såsom en från kapitalengagemang skild funktion.
5.6 Industrins bedömningar och önskemål
De svenska u—landsinvesteringarna (exkl. Lamco) har hållit sig vid 18 å 19 procent av företagens totala investeringar utomlands under den senaste lS-årsperioden. Industrins intresse för investeringar i u—länderna har speciellt under de senare åren koncentrerats till Latinamerika, som sedan 1968 svarat för ca 90 procent av beviljade tillstånd för investeringar i u-länderna. Lönsamhets— och rationaliseringskraven i Sverige och marknadsutvecklingen i Västeuropa har dominerat före- tagens tänkande och investeringsverksamhet och u-lands— aktiviteten har speciellt utanför Latinamerika kommit
i skuggan härav. Detta gäller inte minst de företag som först under 1960-talet börjat etablera sig utan- för Sverige.
Flera företag, speciellt bland de mindre och medel— stora, anser sig ha bristande kunskaper om u-länderna. Detta gäller framför allt i företag utan en löpande export till dessa länder. Denna kunskapsbrist bidrar i sin tur till att förstora de risker företagen ser i u—landsengagemangen, vilket höjer kraven på lönsamhet.
Resultatet av denna onda orsakscirkel har blivit om
inte indifferens så brist på initiativ vad gäller u— landsprojekt. Ett visst intresse anses finnas men initiativen måste i många fall komma från u—landet el— ler via någon förtroendeingivande kanal som har en intimare kontakt och bättre kunskaper om u—länderna. Många företag vill helt enkelt inte avdela resurser för att undersöka olika möjligheter till insatser utan en viss försäkran om att möjligheter finns till en lönsam investering eller andra insatser, utan alltför
stort risktagande.
En ökad u-landssatsning från industrins sida, främst vad beträffar länderna i Afrika och Asien, förutsätter enligt företagens uppfattning åtgärder av tre olika
slag.
- ökad information och kontakt - Bättre utnyttjande av tillgängliga produktions- resurser
— Bättre risktäckning vid investeringar
Industrin uppger att informations— och kontaktbehovet gäller såväl u—länderna som de svenska biståndsorga- nen. Utan en bred och smidig kontakt med bistånds- verksamheten inom industriområdet anser man att det blir svårt att effektivt sprida kunskap om möjlighe- terna till industriella insatser i de u-länder där biståndet verkar. Främst i den medelstora och mindre industrin anser man att bristen på kunskap om de svenska biståndsorganens arbete är stor. Detta bidrar även till att göra företagen tveksamma till att ta kontakt med biståndsmyndigheterna för en diskussion
av planer som gränsar till den verksamhet biståndet utövar. Denna tveksamhet har i flera storföretag med u—landsverksamhet utvecklats till en viss skepsis beträffande möjligheterna till samarbete med biståndet. De informationsluckor som biståndet enligt företagens
uppfattning skulle kunna fylla för dessa företag är
den mindre eller i u—länder oerfarna industrin.
Biståndskontoren i programländerna torde vid plane- ringen av sina insatser på ett tidigt stadium komma i kontakt med projekt och planer på industriområdet, som även om de inte är lämpade för direkta bistånds- insatser kunde utgöra intressanta objekt för svenska industriinsatser. Inte minst den medelstora industrin, utan större exportorganisationer och resurser för pro- jektbevakning men med ett principiellt intresse för någon form av u-landsinsats, anser att de skulle kunna vara betjänta av att i god tid få ta del av bistånds— organisationens information om dylika industriprojekt. Helst skulle dessa företag vilja ha möjlighet att på basis av informationsmaterialet kunna rådgöra med ex- pertis på u—landet i fråga för att få en så realistisk och allsidig bild som möjligt beträffande möjligheterna
till en insats och behovet av eventuellt stöd.
I de fall ett förslag till lokaltillverkning baseras på föregående exportverksamhet har företaget haft tillfälle att kontinuerligt göra en förinvesterings- studie. I andra fall är det ofta så att företaget tvekar inför att avdela de resurser och ta på sig de kostnader som behövs för att göra en mera djuplodande studie, särskilt om denna förutsätter att utomstående expertis måste anlitas. Från flera håll har framförts önskemål om att få sådana förinvesteringsstudier fi- nansierade och om studierna utfaller negativt även
bekostade av biståndsmedel.
Redan i kontakt— och informationsstadiet efterlyses sålunda från industrin ett närmare samarbete med bi— ståndsverksamheten. De i u—landssammanhang nya före— tagen ser detta som en förutsättning för att man skall engagera sig djupare i ett projekt. Den centrala problemfaktorn anses emellertid vara lönsamhetsbedöm-
ningen och de faktorer som påverkar denna. Här finns luckor av olika slag som företagen anser att biståndet skulle kunna medverka till att täcka.
Vad beträffar kapitalfrågan är det framför allt risk— kapitalet som i vissa fall är en trång sektor. Detta synes inte vara så mycket ett problem för de större företagen när dessa en gång bestämt sig för en investe— ring. Däremot anser företagen att kreditkonkurrensen kan bli svår. En investering uppbyggd i stadier på leverans av importerade komponenter uppges kunna under— mineras om genom andra länders bilaterala bistånd spe— ciellt förmånliga krediter beviljas för import av
halvfabrikat till en konkurrerande tillverkning.
De medelstora och mindre företagen anser sig ha direkta problem med att lösgöra riskkapital i den mån detta inte kan satsas i form av produktionsutrustning, helst använd sådan. Även om dessa företag till följd av viss rationalisering skulle kunna friställa personella re- surser för insatser skulle bristen på tillgängligt in- vesteringskapital förhindra ett engagemang. Kapital— resurserna anser man sig tvingad att förbehålla det
egna rationaliseringsarbetet.
I allt flera u-länder växer sig tendensen mot lokalt inflytande i industrin starkare. Detta innebär på sikt att behovet av svenskt riskkapital minskar medan trycket på u-landspartnerns resurser ökar. Den svenska kapitalinsatsen förskjuts kanske i stället mot långa krediter för inköp av utrustning och vissa tjänster eller för leverans av halvfabrikat och komponenter. Trots detta kan u-landspartnern ha stora svårigheter att mobilisera nödvändigt riskkapital och långa lån för lokala kostnader. I en situation då u-landet har att välja mellan att själv finansiera större delen av ett projekt eller släppa den finansiella kontrollen över det kan resultatet lätt bli tidsödande förhand—
lingar med den utländska partnern. Dessa skulle en- ligt industrins uppfattning kunna betydligt under— lättas om möjlighet funnes att hänvisa den lokala partnern till lån som landet erhållit på bistånds-
villkor genom exempelvis en utvecklingsbank.
Ett behov av infrastrukturella investeringar kan upp- komma vid projekt som av råvaru— eller andra produk- tionstekniska skäl är hänvisade till att lokaliseras långt från den centrala infrastrukturen. I den mån sådana krav ställs att de inte kan inrymmas i projek— tet och värdlandet inte heller har tillgängliga medel att göra kompletterande investeringar skulle det gi— vetvis underlätta för vissa företag att diskutera latenta etableringsmöjligheter om man kunde tillgodo— göra sig biståndspengar för den infrastrukturella de—
len av investeringen.
Industrins personalresurser anses vara den knappaste produktionsfaktorn som man i första hand söker reser— vera för projekt med eget kapitalengagemang. Intres— set för och möjligheterna till företagsledningsavtal utan egen kapitalsatsning är därför ytterligt svagt. Både i den större och den mindre industrin frigörs emellertid vid vissa tillfällen personalresurser, vil— kas utnyttjande företagen anser att biståndsmyndig- heterna kunde överväga. På lång sikt kommer en del svenska företag att helt eller delvis försvinna i strukturrationaliseringsprocessen. Det anses inte uteslutet att en del av dessa bortrationaliserade tillverkningar skulle kunna passa in i vissa u—länders industrialiseringsmönster förutsatt att planeringen
i Sverige och i u-landet samordnas i mycket god tid.
Även på kort sikt frigörs personalresurser som före— tagen i vissa fall anser sig kunna avvara, antingen i form av hela expertlag för specifika integrerade
uppdrag eller i form av enskilda experter. Företagen
anser det önskvärt om de av biståndsprojekt intresse- rade experterna kunde av biståndsorganen i samarbete med industrin sammanföras till en "pool" av expertis. Från denna kunde lämpliga expertkombinationer rekry- teras med möjlighet för experterna att sedermera åter—
vända till industrin.
På utbildningsområdet anser företagen att goda möjlig- heter finns till samarbete mellan bistånd och industri. Några industrier är redan aktiva i utbildningsprogram utanför den egna företagsramen och flera andra anser sig ha resurser att i Sverige organisera och administre— ra praktisk undervisning mot ersättning. I vissa u- länder anser sig industrin å andra sidan vara i behov av kompletterande åtgärder på utbildningsområdet. Framför allt är det den tekniska grundutbildningen
som man inte anser sig kunna inrymma i vissa projekt av mindre storleksgrad. Om det funnes möjligheter att i god tid med biståndet kunna diskutera och even— tuellt planera ett samarbete på utbildningsområdet anses detta underlätta industrins ställningstagande
till vissa projekt.
som förut nämnts erbjuder utnyttjandet av använd ut— rustning stundom problem i u-länderna. Å andra sidan anser de mindre företagen att det är ett av de vikti- gaste kraven för en u-landsinsats att den kan förenas med en kapitalsatsning i form av använd utrustning. Även om ett system med en formell garanti för utrust- ningen från ett biståndsorgan torde vara utesluten, anses det emellertid att en biståndsinsats i projektet, helst i form av ett kapitalengagemang genom något 10- kalt organ, skulle bidra till att minska misstroendet
mot använd utrustning.
Marknadsföringsproblemen kommer ofta något i skymundan för överföringen av teknisk know—how till u—länderna
även om de, framför allt när det gäller produkter
avsedda för export, givetvis är av största betydelse för lönsamheten av ett industriprojekt. Vanligen har det svenska industriföretaget försäkrat sig om mark- nadsföringen på export av u—landsföretagets produkter. I de fall det svenska företaget emellertid inte har
en organisation eller lämplig personal för att göra exportmarknadsundersökningar skulle man gärna se ett samarbete med det bistånd som redan nu, men på en bre- dare front, ägnas vissa u-länders exportmarknadsföring.
De svenska företagens attityd till risktagande i u— länderna har enligt deras egen uppfattning på sistone blivit allt restriktivare. De redan u-landserfarna företagen anser sig vara försiktigare än förut och för de i u-landssammanhang nya företagen uppges poli- tiska och därmed sammanhängande risker väga tungt i vågskålen. Det är framför allt den växande tendensen till nationalisering som ses med oro. Samgående med lokala intressen, främst statliga, ses som en viss gardering. I många fall anser företagen att deras ställningstagande till u—landsprojekt skulle under— lättas om man kunde stödja.sig på ett investerings- garantisystem utan strikt länderbegränsning, enklare uttolkat och mera flexibelt än det nu gällande. För de företag som inom de närmaste åren kan tänkas göra sina första investeringar i u—länderna uppges en in— vesteringsgaranti utgöra en förutsättning för en in- vestering, vilket u—land det än rör sig om. Det psy— kologiska incitament och stöd som förekomsten av ett effektivt fungerande investeringsgarantisystem utgör anses i dessa fall lika betydelsefullt som den finan-
siella garantin för investeringar.
. .fqlll'iuns _ "151. 1" *
KAPITEL 6
INVESTERINGSGARANTISYSTEM
6.1 Utländska bilaterala garantisystem
De flesta i-länder har vidtagit olika åtgärder för att underlätta industrins investeringar i u-länderna. USA, Västtyskland och Japan har sedan åtskilliga år väl etablerade program med denna målsättning medan det sto- ra flertalet länder först under senare år börjat mera aktivt stödja privata investeringar i u-länder. Ett av de vanligaste medlen härför är statliga garantier för privata investeringar i u-länder.
Hittills har tretton i—länder upprättat investerings— garantisystem. Det äldsta av dessa är USA:s som kom till redan år 1948. De japanska och västtyska syste- men instiftades 1956 respektive 1960 medan alla de öv— riga garantisystemen initierades först under andra hälften av 1960-talet: Australien (1966), Danmark (1966), Norge (1968), Sverige (1968), Canada (1969), Holland (1969), Schweiz (1970), Belgien (1971), Frank- rike (1971) och Storbritannien (1972).
De flesta garantisystemen är så nya och erfarenheterna så begränsade att det är för tidigt att söka dra några slutsatser av hur de påverkat vederbörande lands pri— vata investeringar i u-länderna. De amerikanska och tyska garantisystemen erbjuder emellertid ett något
bredare erfarenhetsunderlag. Systemen har flera gemen-
till innehåll som administrativ tillämpning.
En för samtliga investeringsgarantisystem gemensam egenskap är att endast icke kommersiella, s.k. poli- tiska, risker täcks. Dessa kan grupperas i tre kate—
gorier:
l) Expropriationsrisker (nationalisering, expropria-
tion och konfiskation);
2) kalamitetsrisker (revolution, inbördeskrig, dock
inte allmänt krig);
3) transfereringsrisker (främst valutakontrollåtgär- der). Risker för devalveringar av den lokala va—
lutan undantas dock i alla system.
Tolkningen och gränsdragningen vid fastställandet av olika risker kan givetvis variera. Detta gäller kanske framför allt vid fall av s.k. smygande expropriering, dvs. i de fall ett utländsktföretags aktivitet suc—
cessivt kringskärs.
Vad beträffar investeringsformer täcker alla systemen investeringar i form av både aktiekapital och lån. I regel avses därmed långa lån men exempelvis det brit— tiska systemet drar gränsen så lågt som vid tre år. De flesta systemen anger uttryckligen att garanter— bara investeringar kan ske genom kapitalöverföring eller i form av maskiner, know—how, licenser och pa-
tenter.
I samtliga system föreskrivs att det måste röra sig om nyinvesteringar, vilket dock i praktiken kan inne—
bära att även en större utbyggnad kan inkluderas.
Gemensamt för de flesta system är att de gäller enbart för företag domicilierade i respektive land. I några fall (Canada, USA) anges att även i andra länder base- rade företag som till mer än 50 procent kontrolleras av kanadensiska respektive amerikanska intressen kan
erhålla garanti.
När det gäller de anspråk som ställs på det investe- rande företaget uppvisar systemen olika karaktäristika. I regel anges inga bestämda krav på graden av inflytande i u-landsbolaget. I de svenska och danska systemen föreskrivs emellertid att investeraren skall ha ett kontrollerande inflytande och i det japanska begränsas långa lån till av japansk företagsledning kontrollerade
företag.
Samtliga garantisystem med undantag av detsvenska täcker i princip investeringar i antingen hela världen eller
i alla u—länder. De amerikanska, franska och tyska systemen uppställer som en förutsättning för en investe— ringsgaranti att ett bilateralt investeringsskyddsavtal har slutits med u—landet i fråga. I realiteten synes denna bestämmelse föga begränsande eftersom avtal in- gåtts med många u-länder; i USA:s fall med ett 90—tal och i Tysklands med ett 40-tal. I det tyska fallet
kan dessutom som ett alternativ till investeringsskydds— avtal sådana länder accepteras vars lagstiftning anses utgöra tillräckligt skydd för utländska investeringar. Även det danska systemet tycks i praktiken begränsa garantigivningen för stora investeringar till länder med vilka skyddsavtal ingåtts.
Kravet på att investeringen skall ha utvecklingsfräm—
jande effekt i värdlandet betonas i alla garantisystem
utom det brittiska, australiska och japanska. Kravet på utvecklingseffekt uttrycks på olika sätt men gemen- samt för alla är flexibiliteten. Vanligen anges som en grundläggande förutsättning att investeringar ingår i landets utvecklingsplanering eller godkänts av dess myndigheter. På flera håll är man medveten om att värdlandets godkännande ibland inte helt uppfyller kri- teriet på utvecklingseffekt.
De flesta garantisystemen utgår även från krav på in— vesteringens anknytning till det egna landets ekono— miska intressen. Det mest utpräglade exemplet härpå utgör det franska systemet som ursprungligen avsågs täcka endast de aktieposter som franska leverantörer av kompletta fabriksutrustningar tvingades överta i de företag till vilka dessa utrustningar koncentrerades. Även efter det en uppmjukning skett av bestämmelserna kvarstår dock att endast investeringar som även är av intresse för den franska ekonomiska utvecklingen kan
påräkna garanti.
Även de australiska, kanadensiska och danska garanti- systemen är förbehållna de investeringar som främjar respektive lands exportintressen. Mera nedtonat och
i kombination med utvecklingskriteriet framställs kra— vet på samband mellan export och garanti 1 de holländska,
västtyska och amerikanska systemen.
I samtliga system kan den ursprungliga investeringen försäkras till hela sitt värde. Reinvesterade vinst- medel kan också täckas av garanti; i Holland, Canada och Tyskland dock endast till 50 procent. Även hem- tagna vinster täcks upp till ett visst belopp, vanligt- vis angivet i procent av initialinvesteringen, t.ex.
7 - 8 procent årligen eller 24 procent totalt.
Den vanligaste maximala garantitiden är 15 år men i några fall kan garantier på upp till 20 år beviljas. I alla system finns regler för nedskrivning av den
garanterade investeringen.
Vad beträffar storleken av den ersättningsgrundande förlusten utgör den vanligen högst 90 procent. I det tyska systemet anges 95 procent och i det amerikanska 99 procent som högsta ersättningsbelopp. Vid större investeringar (över 25 miljoner dollar) sjunker dock ersättningen till 90 och 80 procent i det amerikanska systemet. Vid investeringar i "känsliga sektorer" är
förlusttäckningen endast 50 procent.
Eftersom skadefallen varit få för de flesta system (undantag USA:s som drabbats av flera skadefall i sam— band med nationaliseringar av amerikanska företag i Chile) har premierna kunnat sänkas under senare år och varierar nu med två undantag mellan 0,5 och 1,0 pro- cent per år för samtliga tre risker. Australien till- lämpar speciellt gynnsamma premier för investeringar
i joint ventures med lokala delägare. De olika län- dernas premier är följande:
Procent Australien 0,75 Canada 0,9 Danmark 0,5 Frankrike 0,8 Japan 0,55 Nederländerna 0,8 Norge 0,5 Schweiz 1,25 Storbritannien 1,0 Sverige 0,7 USA 1,5 Västtyskland 0,5
Det amerikanska systemet har utvecklats mycket snabbt under senare år och det beräknas att ca två tredje- delar av alla amerikanska investeringar i u-länderna, med undantag av oljeprospektering och annan extrak- tionsindustri, f.n. garanteras. I slutet av år 1971 uppgick investeringsgarantibeloppet till 5 400 miljoner dollar. Mer än hälften av de beviljade amerikanska garantierna gäller investeringar i Latinamerika, där Chile är det dominerande värdlandet. En tredjedel avser Asien, främst Fjärran östern (Sydkorea, Filip— pinerna, Indien) och endast 7 procent Afrika (Guinea, Ghana, Liberia).
I det tyska systemet uppgick den utestående försäkrade investeringsvolymen till 341 miljoner dollar, i det japanska till 171 miljoner och i det australiska till 50 miljoner dollar. I övriga länders system översteg volymen inte 20 miljoner dollar.
6.2 Ett multilateralt investeringsgarantisystem
I juli 1961 gjorde OECD:s grupp för utvecklingsbistånd (DAG) en hemställan till Världsbanken om att företa en utredning rörande önskvärdheten av och formerna för en internationell fond, avsedd att möjliggöra garantier mot förluster på privata investeringar utomlands till följd av politiska händelser. I mars 1962 publicerade Världsbanken en rapport rörande en multilateral investe- ringsförsäkring. På grundval av Världsbankens analys utarbetades år 1964 av OECD:s kommitté för utvecklings— bistånd DAC (DAG:s efterträdare) ett utkast till en internationell konvention om en investeringsgaranti- ordning (IIIA, International Investment Insurance Agency). Parallellt härmed utarbetades inom OECD ett utkast till en multilateral konvention om skydd för utländsk egendom. Konventionsutkastet rörande in—
vesteringsgarantier överlämnades i juni 1965 åter till
i november 1966 publicerade ett första förslag till stadgar. En andra stadgeversion publicerades i augusti 1968.
År 1970 övergav USA sin hittillsvarande negativa atti— tyd till ett multilateralt investeringsgarantisystem och framlade ett förslag om att även u—länderna skulle delta i finansiellt avseende bl.a. vad avsåg riskför— delningen. Sedan dess har USA varit den pådrivande kraften i de långsamt avancerande förhandlingarna.
Det stora flertalet u—länder har hela tiden ställt sig kritiska och avfärdade i synnerhet det amerikanska för—
slaget om medansvar i risktäckningen.
Under våren 1972 framlades ett nytt avtalsförslag,
som bl.a. innehöll bestämmelser om att u-länderna en- dast skulle bidra till finansiering av de administra— tiva omkostnaderna, vilket rönte ett visst intresse på u-landshåll.
I början av sommaren skickade Världsbankens chef en skrivelse till medlemsländernas representanter i ban- kens styrelse, där han frågade hur de ställde sig till det tänkta systemets framtida öde. Resultatet av rundfrågan är ännu okänt, men vissa tecken tyder på att en majoritet förordar att banken slutför sitt ut-
redningsuppdrag.
Enligt det nu föreliggande avtalsutkastet kommer det multilaterala systemet att fungera som ett vanligt na- tionellt system vad gäller garantier av direktinveste— ringar i u—länderna. De utfärdade investeringsgaran— tierna skall sålunda täcka risker i samband med inbör- deskrig, revolution, transfereringshinder av olika slag (dock ej devalveringar) samt expropriation. Med kvalificerad majoritet kan den administrerande myndig— heten besluta om att garantierna även skall täcka
andra icke-kommersiella risker.
Varje garanti som utfärdas måste stödjas av det land där det investerande företaget har sin hemvist. Ga— rantiansvar kan endast komma i fråga om det inte är möjligt att försäkra investeringen vid kommersiella
försäkringsinstitut på skäliga villkor.
Det multilaterala systemet skall vidare kunna utfärda återförsäkringar för hela eller delar av förluster som åsamkas nationella investeringssystem. En förut— sättning är dock att investeringen skulle kvalificera för en direkt IIIA—garanti.
Premier skall erläggas för varje typ av risk som ga- ranteras. Premien skall bestämmas av IIIA:s styrelse. Vid premiesättningen skall styrelsen ta hänsyn till att IIIA måste få tillräckligt med intäkter för att kunna
möta sina administrativa omkostnader.
I stadgeförslaget sägs bara mycket allmänt att investe- ringarna måste främja värdlandets utveckling. Ett norskt förslag, med stöd från Sverige/att i stadgan klarare framhäva att investeringarna måste ha utveck— lingseffekt och medföra positiva sociala effekter har inte accepterats. Mottagarlandet måste dock uttryck— ligen godkänna investeringen.
Vidare förutses ett totaltak för engagemangen dels för försäkringar i varje värdland, dels för varje investe- ring. Principen om en successiv nedtrappning av ga- rantibeloppet finns inskriven i stadgeförslaget lik—
som stipulationen om en självrisk på 10 procent.
Vad gäller finansieringen föreslås inrättandet av en gemensam fond dit samtliga medlemsländer skall inbe- tala ett belopp som kommer att utgöra mindre än en promille av grundfondsandelen i Världsbanken. Endast en mindre del av u-ländernas bidrag - 10 procent —
föreslås bli inbetalningsskyldig, medan återstoden
endast skall stå till förfogande. Den gemensamma fon- den - som beräknas uppgå till 20 miljoner dollar — skall huvudsakligen användas för att möta administra—
tiva utgifter som ej täcks av inkomster från premierna.
Vid skadefall skall 25 procent av förlusten falla på det land som stått som stödjande land för den förlust— bringande investeringen. Resterande 75 procent skall fördelas mellan övriga medlemsländer i proportion till summan av samtliga garanterade investeringar. Icke- stödjande u—länder kommer att delta i risktäckningen
endast efter särskild överenskommelse.
Sverige har intagit en principiellt positiv hållning till det multilaterala systemet. Som förutsättning för ett svenskt deltagande har dock angivits att för— utom de viktigaste investerarländerna även de flesta u—länder deltar. Vidare har framhållits att inga for— mella krav bör ställas beträffande u-ländernas finan— siella deltagande och att de investeringar som garan- teras bör bli klart positiva för mottagarländernas ekonomiska och sociala utveckling. Sverige har därför verkat för att investeringarnas utvecklingskriterier
klarare markeras i stadgan.
6.3 Det svenska investeringsgarantisystemet
6.3.1 Allmän bakgrund
Inställningen till frågan om att inrätta ett svenskt investeringsgarantisystem präglades under 1960-talet av de förhandlingar om ett multilateralt garantisystem
som pågick.
En särskild arbetsgrupp för kommersiellt och handels— politiskt utvecklingsbistånd inom beredningen för
internationella biståndsfrågor (u—beredningen) föror— dade sålunda i en är 1963 framlagd rapport (SOU 1963: 37) ett multilateralt system under förutsättning att ett sådant system utformades så att också de kapital- mottagande ländernas intressen tillgodosågs. Ett mul— tilateralt garantisystem skulle enligt arbetsgruppen — särskilt för de kapitalexporterande mindre staterna — innebära fördelar framför ett nationellt system, be— stående i bl.a. utsträckt riskfördelning, försvårande av diskriminatoriska åtgärder samt enklare administra—
tion.
Med hänsyn till ovissheten om och när ett multilate— ralt arrangemang kunde komma att genomföras borde man dock enligt arbetsgruppens mening pröva möjligheten att inrätta ett nationellt system av mer utbyggd ka- raktär.
I 1966 års statsverksproposition erinrades om att frå— gan om ett multilateralt garantisystem var föremål för handläggning inom Världsbanken, att bankens rapport troligen kunde väntas under 1966 samt att även nor- diska investeringsgarantiutskottets rapport sannolikt skulle föreligga under året. När dessa båda rapporter förelåg borde förutsättningar ha skapats för en bedöm— ning av vilka åtgärder på området som var mest lämp— liga för svenskt vidkommande. 1966 års riksdag fann det välbetänkt att rapporterna avvaktades innan ställ- 'ning togs till frågan om införandet av ett svenskt in—
vesteringsgarantisystem.
Det utredningsarbete som vidtog utgick i väsentligt hänseende från de principiella överväganden i fråga om nationella garantisystem, som gjordes i 1967 års stats-
verksproposition. I denna anfördes bl.a. följande:
"Nationella investeringsgarantier innebär statsstöd till företag som investerar i u—länder. Huvudsyftet med flertalet av de investeringsgarantisystem som
finns idag torde just vara att stödja de inhemska ex— portföretagen. Dessa investeringsgarantisystem kan alltså karakteriseras som ytterligare ett vapen i ar- senalen av statliga stödåtgärder, vilka ofta bidrar till en snedvridning av den internationella konkurren- sen. Det är i och för sig naturligt att kraven på ett svenskt investeringsgarantisystem förstärks i takt med skärpningen av konkurrensen och den successiva ök- ningen av antalet nationella garantisystem.
Från utvecklingssynpunkt har olika slags utländska in- vesteringar i u—länderna mycket olika värde. Tagna som helhet får dock dessa investeringar anses bidra till u-ländernas ekonomiska utveckling. Särskilt gäl— ler detta investeringar varigenom tekniskt kunnande tillförs mottagarlandet. Det får vidare anses sanno- likt att tillgång till investeringsgarantier leder till en ökning av de utländska investeringarna i u— länderna. Garantisystemen kan alltså vara av värde för u—ländernas ekonomiska utveckling.
Från biståndspolitisk synpunkt bör ett investerings— garantisystem utformas på sådant sätt att dess utveck— lingseffekt blir maximal. Detta torde nödvändiggöra att systemets egenskap av stödåtgärd för de inhemska företagen i den internationella konkurrensen träder i bakgrunden. Från dessa utgångspunkter bör ett multi- lateralt syStem i princip vara att föredra framför ett nationellt.
De nationella investeringsgarantisystemen reser bety- dande problem av både principiell och administrativ natur, problem som väsentligen kan härledas ur dessa systems redan antydda dubbelsidiga karaktär. Å ena sidan torde det sålunda vara allmänt accepterat att ett statligt engagemang i ett försäkringssystem för investeringar i u-länder är att betrakta som ett led i biståndspolitiken. Detta innebär att staten måste ställa högre krav på de projekt som skall kunna komma ifråga. Säkerhet måste också skapas för att projek- ten drivs på ett från biståndssynpunkt godtagbart sätt och med utvecklingseffekten som främsta rättesnöre. De svårigheter som ligger häri torde vara uppenbara. Å andra sidan rör det sig om kommersiella transaktio— ner med vad detta innebär av hänsynstagande till vinst- intresse och allmän affärsmässighet. Biståndssyn— punkter och företagarintressen kan alltså komma att skära sig. Tillgodoses de förra, kan villkoren för erhållande av garanti te sig så snäva för investera— ren att hans intresse för garantisystemet blir mycket begränsat. Härtill kommer risken för att staten kan ge sken av att ta ett större ansvar för garanterade projekt än den kan och bör ikläda sig. Tillgodoses företagarintressena, får systemet mer karaktären av en näringspolitisk stödåtgärd som svårligen låter sig förenas med erforderliga biståndspolitiska hän- synstaganden."
År 1967 betonade riksdagen att frågan om upprättandet av ett svenskt garantisystem kunde anses ha fått ytter- ligare aktualitet beroende på att ett multilateralt system sannolikt inte Skulle komma att etableras inom den närmaste framtiden. Riksdagen framhöll därför an- gelägenheten av att ett förslag i ämnet kunde föreläg—
gas 1968 års riksdag.
I slutet av år 1967 presenterades en inom finansdepar— tementet utarbetad promemoria ("PM angående ett svenskt system för investeringsgarantier") vilken kom att ut- göra grundvalen för det kommande propositionsarbetet.
I den proposition som antogs av 1968 års riksdag och
i vilken bl.a. föreslogs inrättandet av ett svenskt investeringsgarantisystem (prop. l968:101) uttalade
departementschefen bl.a.:
"I avvaktan på att diskussionerna om ett multilateralt investeringsgarantisystem leder till resultat finner jag det motiverat att ett nationellt svenskt system upprättas. Detta innebär inte att vår uppfattning om fördelarna med ett multilateralt system frångås. Det är viktigt att genomförandet av ett nationellt system sker på ett sätt som inte försvårar systemets senare infogande i ett multilateralt system.
Ett svenskt garantisystem måste ansluta till de all- männa målen för den svenska biståndspolitiken. Endast investeringar som klart kan väntas bidra till den eko— nomiska utvecklingen i ett u—land bör stödjas inom ramen för ett sådant system. De olika investerings— projekten måste prövas utifrån denna bedömning. Det är enligt min uppfattning icke möjligt att på förhand ställa upp detaljerade regler för bedömningen av vilka investeringar som skall stödjas genom garantier. Den administrerande myndigheten bör ha till uppgift att i varje enskilt fall pröva projekten med hänsyn till deras utvecklingsfrämjande effekt. Grundläggande för bedömningen bör vara en bekräftelse från värdlandet att investeringsprojektet kan betraktas som utveck- lingsfrämjande och överensstämmer med landets utveck- lingsplan."
garantisystemet
I sistnämnda proposition följde man i huvudsak de kri- terier som uppställts i den ovan nämnda promemorian. Vissa avsteg och modihkationer gjordes dock. Karaktä— ristiskt för systemet är att Kungl. Maj:t i förhål— landevis stor utsträckning överlämnat till den ad- ministrerande myndigheten, Exportkreditnämnden (EKN), att utifrån systemets huvudprinciper utforma de när— mare villkoren för garantigivningen. Eftersom vissa tekniska frågor är av ganska komplicerad natur och då garantivillkoren — i motsats till vad som gäller vid vanliga exportkreditgarantier - förutsatts vara skräd- darsydda för varje enskild investeringsgaranti har ganska stora krav ställts på den administrerande myn- digheten.
Nedan skall en översikt över det svenska garantisyste- mets viktigaste bestämmelser göras.
Garantitagaren skall som huvudregel ha sin hemvist i
Sverige.
Garantier kan lämnas för investeringar i Bangladesh, Botswana, Chile, Cuba, Demokratiska Republiken Viet— nam, Etiopien, Indien, Kenya, Lesotho, Swaziland, Tanzania, Tunisien och Zambia.
Investeringen skall bidra till den ekonomiska utveck-
lingen i värdlandet. Denna prövning görs av EKN:
Grundläggande för bedömningen på denna punkt är, i en— lighet med departementschefens uttalande i propositio— nen, att värdlandet bekräftar att investeringsprojek- tet är att betrakta som utvecklingsfrämjande och att det överensstämmer med landets utvecklingsplan. Vad
gäller de kriterier som kan bli aktuella vid en bedöm—
visar propositionen till departementspromemorian.
I promemorian framhålls det som önskvärt att investe- ringarna 1eder till största möjliga ianspråktagande av den inhemska arbetskraften. Verksamheten bör medföra kvalitativa förbättringar, främst genom utbildning av den inhemska arbetskraften. Även ledande tjänstemän bör om möjligt rekryteras lokalt. Det investerande företaget bör ge de anställda tillfredsställande an— ställnings— och arbetsvillkor och visa en positiv in—
ställning till fackföreningsverksamhet inom företaget.
Investeringarna bör vidare som regel åtminstone på sikt resultera i en förstärkning av u—landets betalnings— balans. Några restriktioner i det nyetablerade före— tagets rätt att exportera till andra marknader bör ej
förekomma från moderföretagets sida.
Garanti får endast ges för s.k. direkta investeringar och för därmed jämförbara transaktioner. Detta komplet—
teras med ett krav på att garantitagaren skall ha ett väsentligt inflytande på företaget i värdlandet. En
investering i ett dotterbolag eller i en filial i vård— landet anses i regel som direkt. Portföljinvesteringar och liknande övervägande finansiella transaktioner kan
däremot inte bli föremål för garanti.
En med en direkt investering jämförbar transaktion kan vara ett långfristigt lån till ett dotterbolag, som ges på sådana villkor och under sådana omständigheter i övrigt, att lånet är jämförbart med eget kapital i
företaget.
Kapitalsatsning genom olika former av apportegendom
jämställs med finansiella insatser.
Sker investeringen som minoritetspost i ett s.k.
joint venture prövas från fall till fall huruvida in— vesteringen kan godtas för garanti. Avgörande vid denna prövning är att kravet på väsentligt inflytande genom avtalsarrangemang eller eljest är uppfyllt, samt i allmänhet också att det utländska inslaget successivt
minskar.
Investeringen skall vara ny. Den kan göras i ett ny-
startat företag eller — under vissa betingelser — i
ett företag som redan finns i värdlandet.
I regel skall EKN ha haft möjlighet att förberedelse— vis pröva en ansökan, innan sökanden bundit sig för investeringen. Garanti kan inte beviljas för investe— ring som vid ansökningstillfället helt eller delvis
genomförts.
Under vissa förhållanden kan reinvestering av vinst— medel från företaget i värdlandet garanteras, dock en- dast sådana vinstmedel som vid investeringstillfället
hade kunnat transfereras till Sverige.
Garantin avser endast politiska risker. Den täcker
sålunda förlust som föranleds av
att företagaren genom åtgärd av myndighet i värdlan— det berövas äganderätten till, kontrollen över eller
avkastningen av egendomen (nationaliseringsrisken);
att egendomen skadas som följd av krigshandling, vil- ken berör värdlandet, eller som följd av uppror eller
liknande händelse i värdlandet (kalamitetsrisken);
att restriktioner införs i fråga om utförsel från värd— landet av investerat kapital eller avkastning därav
(transfereringsrisken).
Förluster som är hänförliga till det kommersiella om- rådet täcks inte. Inte heller täcker garantin andra
förluster som kan anses innefattade i sedvanlig före- tagarrisk, t.ex. åtgärder av värdlandets myndigheter av övervägande reglerande eller beskattningsmässig
natur med allmän giltighet.
Garantierna har en begränsad löptid - i regel inte överstigande 15 år. Undantagsvis kan tiden utsträckas till högst 20 år.
Garantins beloppsmässiga omfattning maximeras genom vissa spärregler i garantiavtalet både i vad avser in—
vesterat belopp som avkastning.
I vad avser det investerade kapitalet tillämpas bestäm—
melser om ett "högsta förlustriskbelopp". Detta är vid slutet av investeringens uppbyggnadsskede lika med
det belopp som investerats ("ingångsvärdet").
Nedskrivning av förlustriskbeloppet sker sedan under vissa i garantiavtalet angivna omständigheter, t.ex. vid amortering av lån och vid annan hemtagning av kapital. Häri inräknas hemtagning av avkastning utöver en i ga- rantiavtalet angiven gräns. Nedskrivning kan också ske på garantitagarens begäran.
Högsta förlustriskbeloppet kan för viss garanti där— utöver nedtrappas enligt en i garantiavtalet föreskri— ven plan. Det är lämnat till EKN att bestämma när sådan planmässig nedtrappning bör förekomma. En sådan nedtrappning kan vara påkallad vid en investering som syftar till att utnyttja en begränsad naturtillgång men även i andra fall. Nedtrappningen kommer i regel att utformas så att i princip en inte oväsentlig del av ingångsvärdet fortfarande omfattas av garantin vid
garantitidens utgång.
Bestämmelserna om ett högsta förlustriskbelopp innebär
bl.a. att vid skadefall ersättningsbeloppet inte kan
överstiga det vid skadetillfället gällande högsta för— lustriskbeloppet, även om värdet av den förlorade in—
vesteringen då skulle vara högre.
Den enligt garantiavtalet ersättningsgrundade förlusten ersätts till en i avtalet angiven procentuell andel. Denna kan högst uppgå till 90 procent och kommer i regel inte att understiga 80 procent. Garantitagarens självrisk blir sålunda minst 10 procent.
Den ersättningsgrundande förlusten beräknas med ut- gångspunkt från värdet av investeringen vid skadetill- fället - i förekommande fall sker begränsning med hän— syn tagen till högsta förlustriskbeloppet. Vid beräk- ning av förlusten görs avdrag bl.a. för belopp som uppburits på grund av skadan, t.ex. ersättning vid na—
tionalisering.
I vad avser avkastning är garantin begränsad till högst 8 procent för varje år av det vid skadetillfället gäl- lande högsta förlustriskbeloppet för det investerade kapitalet. Totalt begränsas garantin till en nivå som är beroende av högsta förlustriskbeloppet och som inte får överstiga 24 procent av ingångsvärdet.
En central plats bland de kriterier som skall bedömas vid prövningen av projektets utvecklingseffekt intar de s.k. sociala villkoren. Härmed avses kraven på att företaget i värdlandet ger de anställda tillfredsstäl- lande arbets- och anställningsvillkor samt visar en positiv attityd till facklig verksamhet. Innan garan— tiavtal träffas åligger det EKN att närmare undersöka bl.a. vilka åtgärder det garantisökande företaget av— ser att vidta i dessa hänseenden. I garantiavtalet skall införas föreskrifter om garantitagarens åtaganden. Åtagandena måste ligga inom gränserna för vad garanti- tagaren har möjlighet att genomdriva.
En till EKN knuten arbetsgrupp med representanter för löntagarorganisationer och företag har försökt att närmare precisera dessa sociala villkor till vägled- ning för EKN. Arbetsgruppen har indelat villkoren i två grupper, dels en avseende s.k. "beteendevillkor", som berör vissa allmänna handlingsnormer för företaget i värdlandet, dels en avseende s.k. "förmånsvillkor", som innefattar krav på konkreta åtgärder av företaget till de anställdas förmån.
Bland "beteendevillkoren" uppställs ett allmänt krav att företaget i princip inte skall diskriminera vid anställning, befordran och arbetsfördelning. Andra beteendevillkor berör företagens inställning till fack- föreningsverksamhet. Ett företag skall, under beaktan— de av värdlandets lag samt nationell och internationell praxis, erkänna av de anställda bildade fackföreningar och låta fackföreningsfunktionärer utöva normala fack- liga funktioner. Arbetsgruppen framhåller att den praktiska tillämpningen av dessa regler blir starkt varierande redan inom kretsen av prioritetsländerna
för det svenska biståndet. Orsakerna härtill är bl.a. att dessa länder medger varierande grad av självstän—
dighet för de fackliga organisationerna.
Enligt arbetsgruppens förslag delas "förmånsvillkoren" upp i tre huvudkategorier, utbildning, sociala trygg— hetsanordningar och sociala välfärdsanordningar. Den närmare innebörden av dessa kategorier preciseras rela— tivt detaljerat. Det fastslås att de krav som upp— ställs måste grunda sig på kunskap om innehållet i, respektive värdlandets attityd till de rekommendationer och konventioner som utarbetats inom Internationella arbetsorganisationen (ILO) för den typ av frågor det diskuterade villkoret gäller. Kraven måste vidare an- passas till värdlandets lag och den allmänna praxis som råder där. Vidare blir det nödvändigt att ställa
kraven i relation till vad som är rimligt med hänsyn
till verksamhetens typ, lokalisering och omfattning. Målet för EKN:s förhandlingsaktivitet i ifrågavarande hänseende bör vara att medverka till att anställnings- och arbetsvillkoren i det utländska företaget utformas på ett sätt som är förenligt med värdlandets "upplysta
egenintresse".
Arbetsgruppen har också föreslagit ett förfarande för prövning i de fall, då EKN ifrågasätter huruvida ga— rantitagaren uppfyllt garantiavtalets sociala villkor. För att bistå EKN vid bedömningen av frågor rörande
de sociala villkoren bör det enligt arbetsgruppen till— skapas en rådgivande nämnd om fyra personer, vilka skall representera svenska industri- och löntagarorganisatio- ner. Om någon ledamot av nämnden så begär skall till nämnden kunna knytas en femte ledamot som ordförande, som utses av EKN på förslag av generaldirektören för ILO.
Föreligger - fortfarande enligt arbetsgruppens förslag — enligt EKN:s bedömning anledning till antagande att garantitagaren brutit mot de sociala villkoren för ga— rantin, får garantiförbindelsen inte av EKN uppsägas till upphörande med mindre nämnden funnit att garanti- tagaren uppenbart brutit mot garantiförbindelsen. In- nan nämndens yttrande avges skall i princip garanti- tagaren beredas tillfälle till förklaring och rättelse
i samband med överläggningar i saken.
Vad gäller premierna framhålls i propositionen att det inte är möjligt att bestämma en avgiftsnivå som på ett rättvisande sätt motsvarar de garanterade riskerna. Med hänsyn till de krav som ställs på investeringarnas utvecklingsfrämjande effekt anser departementschefen det motiverat att den svenska premienivån ligger något lägre än genomsnittet för andra nationella investe— ringsgarantisystem. Premierna skall täcka dels admi-
nistrationskostnaderna, dels en icke oväsentlig del
Det är överlämnat åt EKN att fastställa premier. EKN har i ett kundmeddelamkaangivit en premiesats av 0,7 procent per år för en garanti, som omfattar samtliga risktyper. Premien beräknas för garantins kapitaldel på det vid varje års början gällande högsta förlust- riskbeloppet. Omfattar garantin även avkastning, ut- går engångspremie härför med tillämpning av nyssnämnda premiesats, räknad på det högsta belopp som under ga—
rantitiden kan omfattas av avkastningsgarantin.
I garantiavtalet skall intagas föreskrifter som ger EKN möjlighet till insyn och kontroll såvitt gäller det garanterade objektet. Sålunda skall företagaren årligen tillställa myndigheten verksamhetsberättelser samt på anmodan lämna upplysningar angående väsentliga händelser, som är av betydelse för garantiavtalets
tillämpning.
Som redan nämnts har administrationen av det svenska investeringsgarantisystemet överlämnats till EKN.
Vid nämndens prövning av investeringsgarantier behand— las ärendena av en särskilt sammansatt styrelse med representation för bl.a. arbetstagarorganisationerna och SIDA. Beredningen av ärendena, särskilt såvitt gäller bedömning av utvecklingseffekt etc., bör vidare
enligt propositionen ske i samråd med SIDA.
Kungl. Maj:t har angivit ett belopp på 400 milj. kr. intill vilket svenska staten åtar sig betalningsan—
svar i form av investeringsgaranti.
I händelse fonderade premiemedel ej skulle räcka för att bestrida förluster fastslås i prop. l968:101 att "medel för dessas täckande få anvisas i samma ordning som när det gäller u—garantier vid export". Vad gäl—
ler u-garantier sägs i prop. 1962:100 att "riksdagen
vid skadefall som inte täcks av premiereserven. I
prop. l968:101 sägs att "eventuella skaderegleringar hänförliga till sådana garantier kan kräva att bistånds—
medel anlitas".
6.4 Industrins kritik mot vissa element i det
svenska investeringsgarantisystemet
I detta kapitel lämnas en redogörelse för den svenska industrins inställning till investeringsgarantisystemet. Redogörelsen bygger på en under våren 1972 företagen intervjuundersökning av ett 70-tal industriföretag. Utredningens överväganden av vad som framkommit i denna
undersökning har redovisats i kapitel 1.4.
6.4.1 Länderbegränsningen
Från industrins sida har den främsta invändningen mot garantisystemet gällt den begränsade geografiska till— lämpningen. Denna begränsning är också enligt industrins mening den huvudsakliga orsaken till att garantisyste— met inte kommit till användning. År 1971 beviljade valutastyrelsen tillstånd till investeringar i u—län— derna till ett värde av ca 250 milj. kr. Av denna sum— ma investerades ca 90 procent i Latinamerika. På Afrika och Asien, där de svenska programländerna i hu— vudsak ligger, föll sammanlagt ca 10 procent av belop— pet. Av detta framgår att de länder systemet avser är
av begränsat intresse för svenska investerare.
Ca 80 procent av de svenska investeringarna i u—län— derna är att hänföra till verkstadsindustrin och byg— ger i allmänhet på tidigare exportverksamhet. Av pro- gramländerna är endast Indien en tillräckligt stor
och attraktiv marknad för en mera betydande hemma- marknadsproduktion.
Programländerna i Afrika utgör alltför små marknads— enheter för de flesta verkstadsindustriföretag med intresse för u—landsinvesteringar. Viss tillverkning skulle kunna etableras i östafrika om man kunde pla- nera tillverkningen på basis av en marknad bestående av de östafrikanska länderna och Zambia. Även om ar- betet på en regional ekonomisk enhet pågår torde det emellertid vara alltför tidigt att basera en investe— ring härpå. Inom andra branscher än verkstadsindustrin är marknaderna ofta låsta till väletablerade brittiska industriintressen, vilket gör det svårt att bryta sig
in med en lönsam tillverkning.
F.n. finns i de afrikanska länder, som omfattas av systemet, endast två svenska investeringar av någon betydelse, båda tillkomna före investeringsgaranti— systemet. Den ena, i Tunisien, är av ansenlig storlek och sannolikt hade man ansökt om investeringsgaranti om möjlighet därtill funnits. Den andra investeringen, i Tanzania, är en svensk minoritetsinvestering med kapitalsatsning i form av använd utrustning. I den mån man kan förutse svenska investeringar i de afrikan- ska länderna torde de ta denna senare form, vilket innebär relativt begränsat risktagande. Däremot torde förutsättningarna för någon större investering på ba- sis av inhemska råvaror, liknande de som företagits i
Liberia och Tunisien, vara små.
Nästan alla "intressanta" investeringsländer för svensk industri inom u—världen ligger sålunda utanför garanti- systemets länderkrets. Det är därför från företagens sida ett önskemål att systemet utvidgas, helst till
att i princip gälla samtliga u—länder enligt OECD:s
definition, dvs. även vissa sydeuropeiska länder.
Som tidigare nämnts åligger det den administrerande myndigheten att i varje enskilt fall pröva utvecklings— effekten såvitt gäller ett investeringsobjekt. Där- till har ett antal kriterier angivits som bör vara upp— fyllda. Från industrins sida har uttalats olust inför utsikten att investeringsprojekten i flera hänseenden skall bli föremål för ingående detaljgranskning såväl vid prövning av garantiansökningen som under garanti- tidens gång. Denna långtgående kontroll och detalj- styrning från den svenska myndighetens sida anses ha bidragit till att några ansökningar om investerings-
garanti inte inkommit till EKN.
Den svenska industrin anser sig i allmänhet väl till— godose utvecklingsaspekterna vid etableringar i u— länder. Detta gäller inte minst den kvalitativa ut- vecklingen av arbetskraften, som betonas i det svenska systemet. De svenska företagen arbetar i regel med
en ur kapacitetssynpunkt ansträngdpersonalkader när det t.ex. gäller kvalificerade tekniker. Det är där- för ofta en förutsättning för en investering att till- räckligt underlag finns i värdlandet för lokal rekry— tering, även av ledande tjänstemän. Under alla för— hållanden organiseras alltid en praktiskt upplagd ut— bildning av lokala ersättare. Även av kostnadsskäl föredrar företagen största möjliga lokalrekrytering eftersom en svensk tjänsteman med resor och trakta-
menten ofta blir dyrare än en lokalanställd.
Från industrihåll har också uttalats farhågor för att en garantis värde skulle kunna påverkas av att olika regeringar i ett u-land kan ha olika inställning till om ett projekt har utvecklingsfrämjande effekt, och att den svenska administrerande myndigheten kan på— verkas härav. Ett företag skulle således riskera att garantin upphör att gälla före garantitidens utgång.
Från industrins sida har framhållits att när det gäller sociala och företagsdemokratiska förpliktelser få in— dustriländer torde, generellt sett, ha så ansvarsmed— vetna företag som Sverige. Denna ansvarsmedvetenhet präglar industrins attityd även vid etablering i u- länder. Ingenting i ifrågavarande villkor står därför i motsättning till industrins egna strävanden och in— tentioner. Vid etableringar i u—länder ställs emeller- tid industrin inför nationella intressen, traditioner och värderingar som inte låter sig enkelt förenas med de principer, som är rådande i Sverige. I EKN:s pre— cisering av villkoren betonas visserligen att de i prak- tiken måste komma att erhålla olika innebörd i olika länder och att kraven måste anpassas efter värdlandets lag och den allmänna praxis som råder där. Trots detta synes företagen känna en viss tveksamhet och olust in- för de formella krav som ställs. Givetvis är man in— ställd på att lojalt följa i värdlandet gällande lagar, förordningar och praxis. Tveksamheten gäller hur be- stämmelser enligt svensk lag och praxis skall förhålla sig till bestämmelserna i ett u-land, i den mån de
inte överensstämmer med dessa. Vidare är man rädd att komma i motsatsförhållande till en lokal partner i ett joint venture, om man tvingas följa svenska bestämmel—r ser. Man är också här liksom i fråga om övriga krite— rier på utvecklingseffekt rädd för de långtgående ut- redningar som EKN kan komma att kräva, om vilka åtgär— der som företagen bör genomföra, samt för den detalj— reglering i dessa frågor, som kan bli aktuell i garan-
tiavtalen.
6.4.4 Risktäckningen
Den risk som av industrin betraktas som den allvarli-
gaste av de tre risktyper som kan garanteras är natio-
naliseringsrisken och det är främst mot denna företa- gen vill försäkra sig. Risken för nationalisering va- rierar. Investeringar i form av långfristiga lån be- döms vara säkrare än investeringar i aktiekapital, ef— tersom en regering vanligen i det längsta söker bevara sin kreditvärdighet. Företag som ännu inte hunnit bli lönsamma eller som inte fullt utvecklat sin produktion ur teknisk synpunkt bedöms ha mindre att frukta ur na— tionaliseringssynpunkt, likaså företag, som är mycket beroende av moderbolagets produktutveckling och forsk- ning. Det har dock i praktiken visat sig att för före— tagen relativt gynnsamma uppgörelser ofta kan åstad-
kommas vid nationalisering.
Antalet svenska företag i u—länderna som nationalise- rats genom lagstiftning är mycket litet. Man fruktar dock att utvecklingen i en del länder ökar risken för nationalisering, kanske inte så mycket genom direkta åtgärder som mera genom indirekta. Ett problem är i vilken utsträckning garantin kan tillämpas i de fall företaget genom indirekta åtgärder successivt berövas kontrollen över sin egendom, s.k. krypande expropria— tion. Gränsdragningen är svår. Myndigheterna i ett u-land kan för en begränsad industrisektor höja vissa skatter och minimilöner, tillämpa hårdare importre- striktioner, ransonera råvarutilldelningen, införa priskontroll, subventionera en stor konkurrent etc. Var går i dessa fall gränsen mellan åtgärder av all— mängiltig natur och sådana som är diskriminerande mot
ett företag?
Risken för skador på egendom genom krigshandling, upp— ror eller liknande händelser (kalamitetsrisken) tycks komma i skymundan för nationaliseringsrisken. Erfa- renheterna visar att statskupper och oroligheter i samband därmed sällan medför någon skadegörelse på industriföretag, som vanligen ligger långt ifrån sce— nen för sådana händelser. Däremot kan under sådana
omständigheter den löpande produktionen och försälj— ningen lida allvarligt avbräck och företagens finanser därigenom undermineras så att de inte kan fullgöra sina åligganden. Gränsdragningen mellan politisk risk och vad som är att betrakta som en företagares normala kommersiella risktagande kan i dessa fall vara mycket svår att fastställa.
Något lättare torde det vara att fastställa om och när valutarestriktionerna i ett land förhindrar vinstre— mittering eller utförsel av investerat kapital (trans— fereringsrisken). Denna risk tycks numera inte vara lika påtaglig som för ett antal år sedan då framför allt flera av de latinamerikanska länderna brottades med större valutaproblem än i dag. Samtidigt befann sig emellertid de flesta industriprojekten i en intensiv expansionsperiod och vinsterna reinvesterades i stor utsträckning. Eftersom många investeringar bygger på en löpande export från moderbolaget av komponenter är det även möjligt att man på denna väg genom prissätt— ningen kunnat ta hem vinster i vissa fall. Alltefter— som den lokala tillverkningsdelen ökar är det emeller— tid svårare att anlita denna metod, eftersom det så småningom innebär så höga priser på importerade delar att de inte skulle accepteras av myndigheterna. Även om ländernas valutaproblem i stort sett kvarstår har remitteringsförhållandena förbättrats.
När företagen försöker bedöma värdet av det nuvarande investeringsgarantisystemet betonas ofta att några
stora risker av inte direkt politisk natur, inte om— fattas av garantisystemet. En sådan risk är valuta-
kursrisken.
Risken för förändringar i valutakurserna är varken av politisk eller kommersiell natur. Drastiska kursför- ändringar kan kännbart drabba en investering som till
stor del finansieras med utländska län. I vissa länder,
framför allt i Latinamerika, är inflationen tidvis mycket stark och om justering av valutakurserna före— tas och det lokala företaget till stor del finansieras genom långa lån i utländsk valuta ökar dess skuldbörda i lokal valuta. Därtill kommer att räntenivån i infla— tionsländer är mycket hög och utgör en av de största produktionskostnaderna. Om samtidigt priskontroll in- förs på företagets produkter tillåts inte de av infla— tionen påverkade produktionskostnaderna att slå igenom i försäljningspriset och företaget kan snabbt hamna i ett prekärt ekonomiskt läge.
För investeringar som bygger på kontinuerliga leveran— ser av halvfabrikat och komponenter är en garanti att dessa obrutet kan levereras från moderbolaget minst lika viktig som en investeringsgaranti. Enbart ett tillfälligt importstopp för en liten men viktig del av produkten kan förorsaka ett dyrbart totalstopp i pro- duktionen. I allmänhet försöker företagen, vanligen genom avtal med myndigheterna i etableringslandet, skaffa sig någon form av garantier för sin import, innan man fattar sitt investeringsbeslut. Företagen föredrar ofta att avstå från produktion i ett u-land om inte dessa importgarantier är tillfredsställande.
Den del av kapitalmarknaden, som står till industrins diSposition, är i de flesta u—länder relativt begrän- sad och det blir allt vanligare att den i första hand förbehålls de företag, som är helt eller delvis lokalt ägda. Följderna för ett utlandsägt företag blir i sådana fall att det i stor utsträckning hänvisas till att finansiera sin verksamhet genom lån utomlands, vilket dels verkar betungande på moderbolagets egna resurser, dels medför uppenbara kursrisker.
6.4.5 Kravet på "väsentligt inflytande";
En investering kan ske på många olika sätt Och det
anses inom industrin viktigt att de enligt systemet tillåtna investeringsformerna ej begränsas. Vid större investeringar sker insatsen vanligen till största de— len genom ett långfristigt lån eller genom tillförande av produktionsutrustning, ofta använd sådan. Vid mi— noritetsinvesteringar i kombination med licenstillverk— nings- och företagsledningsavtal består en väsentlig del av satsningen ofta i personalinsatser eller andra insatser av immateriell karaktär såsom produktanpass— ning etc. Det anses viktigt att sådana insatser, som
i en del fall kan representera betydande belopp, kan garanteras, även om besvärliga värderingsproblem där-
vid kan komma att uppstå.
Kravet på "väsentligt inflytande" har av företagen fattats så att det garantisökande svenska företaget skall äga minst 51 procent av aktiekapitalet i u-lands- bolaget. Man frågar sig under vilka omständigheter
en minoritetssatsning i ett joint venture kan garan— teras. Kravet på "väsenligt inflytande" anses oklart. Den svenska investerarens möjligheter till styrning och kontroll är i allmänhet stora även i ett joint venture i vilket företaget har en minoritetspost, genom de av- tal som i allmänhet träffas och genom joint venture— bolagets faktiska beroendeförhållande av den svenska delägaren, såvitt gäller tillgång till det svenska företagets utvecklingsverksamhet, marknadsplanering
etc.
6.4.6 Kravet på "ny" investering
Kravet på att investeringen skall vara "ny" möter ingen invändning från industrins sida. Viss osäker— het råder dock om, och i så fall under vilka omstän- digheter, en utvidgning av verksamheten vid ett redan existerande dotterbolag kan betraktas som en "ny" in— vestering. Möjligheten att få reinvesteringar garan—
terade är väsentlig. En betydande del av de investe- ringar, som företas i länder där svensk industri sedan länge har etablerade produktionsenheter, framför allt i Latinamerika, finansieras genom reinvestering av vinstmedel. Dock kan kravet att de "nedplöjda" vinst- medlen skall ha kunnat transfereras till Sverige vara besvärande, eftersom de många reinvesteringarna just orsakats av att några transfereringsmöjligheter inte funnits. Andra incitament till reinvesteringar är oförmånliga valutakurser.
Under de senaste åren har dock möjligheterna att trans— ferera vinstmedel förbättrats i många u—länder. Sam— tidigt har också många länder sökt skapa gynnsammare villkor för reinvesteringar, varför sådana torde komma att öka på de marknader där en expansion av tillverk-
ningen är lönsam.
Vissa företag som varit länge etablerade i u—länder och där arbetar med god lönsamhet och goda vinster har kanske inga möjligheter att ytterligare expandera på marknaden, och vinstmedlen remitteras därför till Sverige. Om möjligheter till garanti funnes skulle en del av dessa vinstmedel kunna investeras i andra industriella aktiviteter i landet och utgöra ett effek- tivt incitament till att bredda företagens verksamhet i landet. En del av sådana vinstmedel skulle sanno— likt kunna investeras i mindre industrienheter base— rade på lokala råvaror, något som de flesta u—länder har stort behov av.
KAPITEL 7
UTLÄNDSKA INVESTERINGSBOLAG
7.1 Inledning
Flertalet i-länder stöder aktivt privata investeringar i u—länderna. Staten kan t.ex. ge förmånliga krediter och/eller svara för vissa kostnader i samband med att ett företag gör en u-landsinvestering. Bistånds- medel kan också i vissa fall användas för denna verk- samhet. Frankrike, Japan, Storbritannien, USA, Väst— tyskland och österrike har upprättat speciella program eller system för att främja privata utländska in— vesteringar i u—länderna. Det brittiska systemet ger några belysande exempel på åtgärder i detta syfte. Förinvesteringsstudier kan bekostas. Vidare kan bi- ståndsmedel ställas till förfogande för joint ventures mellan ett brittiskt och ett lokalt företag. Bistånds- medlen skall därvid på sedvanliga biståndsvillkor gå till värdlandets regering och användas för att täcka det lokala företagets kapitalkostnader. Biståndsmedel kan dessutom, efter godkännande av värdlandet, användas för infrastrukturprojekt i samband med en brittisk
privat investering i ett u-land.
Ett annat sätt att främja privata investeringar i u- länderna har för ett flertal i-länder varit att upp— rätta speciella investeringsbolag. I det följande lämnas en redogörelse för dessa bolag.
Det äldsta investeringsbolaget är CDC (Commonwealth Development Corporation) i England som grundades 1948. DEG (Deutsche Entwicklungs—Gesellschaft) bildades 1962 och det danska IFU (Industrialiseringsfonden for Ud- viklingslandene) 1967. År 1970 reorganiserades USA:s biståndsadministration och då inrättades ett nytt organ, OPIC (Overseas Private Investment Company), för att ta hand om de existerande stödprogrammen för att främja privata investeringar i u—länderna. Samma år startade det holländska bolaget FMO (Financierings Maatschappij Voor Ontwikkelingslanden N.V.) sin verk- samhet. Från ytterligare två länder, Kanada och Norge, rapporteras att man har planer på att upprätta egna
investeringsbolag.
Förutom dessa bolag har det franska biståndsorganet Caisse Centrale de Co—opération Economique en av— delning som stödjer privata investeringar i de forna franska kolonierna och i Japan har OECF (Overseas Economic Cooperation Fund) uppgifter som i viss mån
påminner om investeringsbolagens verksamhet.
På det multilaterala planet bedriver IFC (International Finance Corporation), som ingår i världsbanksgruppen, en motsvarande verksamhet. IFC grundades 1956 med
syfte att främja den ekonomiska utvecklingen i u- länderna genom att stödja produktiva privata projekt
i medlemsländerna, vanligtvis i form av riskkapital.
De olika nationella investeringsbolagen har till stor del bildats med IFC som förebild.
7.2 Syfte och principer
Investeringsbolagens främsta syfte anges vara att i samarbete med industrin främja sådana privata inves— teringar i u-länderna som dels är lönsamma, dels
har en utvecklingseffekt i mottagarländerna. Denna dubbla målsättning medför att bolagen fungerar både som investeringsinstitut och — åtminstone delvis - som utvecklingsorgan. Som investeringsinstitut kan in- vesteringsbolagen bevilja krediter och delta i in— vesteringsprojekt genom aktieparticipation. Bo- lagen arbetar på helt affärsmässiga grunder vid vär— deringen av investeringsförslagen. Som utvecklings- organ värderar investeringsbolagen projekten i nära samarbete med respektive lands biståndsmyndigheter med avseende på bl.a. sysselsättning, betalningsbalans
och lokaliseringspolitik.
Den dubbla målsättningen sätter sin prägel på bolagens verksamhet på olika sätt. Verksamheten begränsas i regel till de s.k. produktiva näringsgrenarna och
man lägger oftast speciell tonvikt på industrisektorn. Även jordbruks- och turistprojekt (oftast hotell) kan stödjas av flertalet investeringsbolag. Däremot är t.ex. infrastrukturella och sociala projekt i regel
undantagna.
Den grundläggande värderingen bakom investeringsbo- lagens tillkomst är att utländska privata investeringar kan bidra till u-ländernas ekonomiska och sociala ut- veckling och att det därför under vissa omständigheter kan vara motiverat att stödja dessa med statsmedel. Privata investeringar anses kunna bidra till u—ländernas utveckling på bl.a. följande sätt:
- genom att tillföra u-länderna riskvilligt kapital, som kan användas till projekt som minskar landets importbehov och/eller bidrar till att öka export-
- genom att överföra teknologiskt kunnande och före— tagskunnande till u-länderna,
- genom att höja sysselsättningsnivån i mottagarlandet och bidra till utbildning av de anställda i projekten.
Speciellt den sista aspekten har förts fram som ett viktigt skäl till bildandet av investeringsbolag. Efter- som företagskunnandet huvudsakligen finns inom den pri— vata industrin i de västliga i-länderna anses det
att man måste inleda ett praktiskt samarbete med in- dustrin om man önskar bidra till u-ländernas industria- lisering. Ett sätt är då att stödja sådana privata in- vesteringar som bedöms ha en utvecklingseffekt och
välkomnas av u-länderna själva.
Investeringsbolagen är självfinansierande institutioner och beroende av avkastning på sina investeringar för att finansiera sin fortsatta verksamhet. Bl.a. av denna anledning måste bolagen begränsa sina investeringar till sådana projekt som är finansiellt räntabla och har goda utsikter att ge en rimlig avkastning. En del bolag har dock möjligheter att engagera sig i projekt på mjukare villkor. I Tyskland kan DEG bevilja mjuka krediter till s.k. prioritetsprojekt, varvid tyska bi- ståndsministeriet kompenserar detta genonlatt i sin tur ge DEG lån på mycket fördelaktiga villkor. I Holland har man ett likartat system och i England kan CDC gå
in i projekt, som inte ger avkastning förrän på lite längre sikt genom att finansministeriet inte kräver någon ränta på en del av sitt utlånade kapital förrän
efter sju år.
Vilka kriterier brukar då användas för att avgöra om ett projekt har en utvecklingseffekt? För det första fordrar bolagen alltid att mottagarlandets regering godkänner projektet. För en del bolag, t.ex. IFU,
synes detta närmast ske rent formellt medan andra,
t.ex. CDC och i viss mån DEG, på ett tidigt stadium söker kontakt med mottagarlandets myndigheter för att gemensamt utföra projektplaneringen. Genom att bolagen i allmänhet strävar efter att främja joint ventures
(se nedan) med i många fall statliga eller halvstat— liga intressenter som u-landspartners, kan man även
på så sätt skapa en viss säkerhet för att projektet står i samklang med myndigheternas önskemål och priori—
teringar.
För det andra granskas varje projekt - antingen av in- vesteringsbolagen själva eller av landets biståndsorgan -
— från en rad utgångspunkter:
l) Marknadseffekterna analyseras av flera bolag och såväl det inhemska behovet som den internationella efterfrågan undersöks. Vidare söker man fastställa om investeringen kommer att medföra en produktions- ökning i landet eller endast att redan existerande
men mindre effektiva företag slås ut.
2) Stor vikt brukar fästas vid överförandet av tekno— logiskt— och företagsledningskunnande och i vilken utsträckning yrkesutbildning av inhemsk personal blir följden av investeringen. Vissa bolag, t.ex. DEG och IFU, ställer relativt långtgående krav på att det medverkande i-landsföretaget åtar sig ut- bildning av inhemsk personal på olika nivåer.
3) Sysselsättingseffekterna av investeringen brukar ges hög prioritet. Medför projektet ett nytillskott av arbetstillfällen eller endast en överföring av
arbetskraft från utkonkurrerade företag?
4) Effekterna på betalningsbalansen genom ett minskat importbehov och/eller ökade exportmöjligheter brukar inte minst u-länderna själva ställa stora krav på.
5) Lokaliseringseffekten är viktig för en del bolag, som särskilt försöker stimulera industrietableringar
utanför storstadsregionerna.
6) Mobilisering av inhemskt privatkapital till industri- sektorn anser särskilt OPIC vara en viktig uppgift.
7) Projektets följdverkningar för övriga näringar inom lokaliseringsområdet är ett annat kriterium. Ger det
t.ex. upphov till följdindustri?
8) Slutligen brukar i vissa fall skatteinkomsteffekterna beaktas.
I DEG:s, FMO:s och IFU:s stadgar betonas vikten av att bolagen så vitt möjligt engagerar sig i joint ventures tillsammans med dels industriföretag i i-landet, dels inhemska intressenter. Genom denna tredelning i ägar— skapet anses risktagandet kunna fördelas på flera hän— der och utvecklingsaspekterna och de företagsekonomiska bedömningarna bäst förenas. I-landsföretagets medverkan anses önskvärd dels för att visa att projektet är seriöst ur företagsekonomisk synvinkel och därmed har goda ut— sikter att ge utdelning på det satsade kapitalet, dels för att överföring av teknologiskt samt företags- lednings-ochnmrknadsföringskunnande skall komma till stånd. U—landsdeltagandet bedöms som minst lika viktigt för att svara för kunskapen om de lokala förhållandena. Eftersom u—landsdelägaren på ett senare stadium kan bli majoritetsägare i företaget anses det dessutom viktigt att denne får vara med i projektet från starten för att
tillgodogöra sig den "know-how" som överförs med projektet.
I andra bolag trycker man inte lika hårt på joint venture- aspekten. CDC t.ex. behöver endast när så bedöms lämpligt söka samarbete med andra partners, vilket beror på att CDC dels självt besitter sakkunskap på en mängd områden,
dels ofta går in i projekt till vilka det har svårt att attrahera privatkapital, t.ex. byggandet av billiga bo— städer.
En del finansieringsbolag prioriterar samarbetet med
de små och medelstora företagen. Detta är speciellt ut— märkande för DEG och FMO. I både Tyskland och Holland anser man att de stora multinationella företagen redan har så stora u-landsengagemang att de ej är i behov
av ytterligare stöd. De små och medelstora företagen, vars erfarenheter och kunskap ofta bedöms vara speciellt lämpliga för u-länderna, har däremot ingen större erfarenhet av vare sig u-landsetableringar eller u— landsinvesteringar och anses därför vara i behov av stöd för att engagera sig.
Ett par bolag skall även ta hänsyn till det egna lan— dets intressen vid projektbedömningen. Sålunda skall OPIC beakta konsekvenserna för USA:s betalningsbalans av de projekt man stödjer. Projekten bör också ha en på lång sikt gynnsam effekt på USA:s export av varor och tjänster. OPIC kan vidare inte stödja pro— jekt som direkt ersätter existerande företag i USA
och som planerar att exportera en väsentlig del av sin produktion till USA. Projekt som-"medför ett oskäligt hinder för handel eller ett monopol, som inte ligger i USA:s intressen" kan inte heller stödjas, inte heller jordbruksprojekt vars avkastning konkurrerar med USA:s
overskottsjordbruksvaror.
Det japanska OECF får anses något mer exportinriktat än övriga investeringsbolag. OECF:s investeringsverk— samhet skall sålunda dels vara utvecklingsfrämjande för mottagarlandet, dels vara "Viktig för det ekonomiska samarbetet" mellan Japan och u-landet i fråga. Vidare skall OECF—medlen användas till att möjliggöra för u-länderna att inköpa japanska produkter, som betraktas som viktiga för den ekonomiska utvecklingen och stabili—
teten i dessa länder.
För de europeiska bolagen är det egna landets intressen inte lika klart markerade. I IFU:s stadgar talas om att verksamheten skall ske i samarbete med danskt näringsliv, och i DEG:s talas om att bolaget har till uppgift att förasamman affärsmän från Tyskland och u-länderna. Vi- dare har för Tysklands del från officiellt håll fram- hållits att det är bättre att utföra en del av det
tyska kapitalet till u—länder (inkl. sådana länder som Jugoslavien, Grekland och Spanien) än att införa ut- ländsk arbetskraft till Tyskland.
Flertalet bolag engagerar sig i princip i projekt en— dast under en igångsättningsperiod. När projektet väl kommit igång Och börjar arbeta normalt, vilket i all- mänhet beräknas ta fem till tio år i anspråk, skall finansieringsbolagen börja dra sig ur projekten. I praktiken synes dock avvecklingen av bolagens partici— pationer av olika skäl ha gått långsammare än man ur— sprungligen räknat med. I fall av aktieparticipation skall bolagens andelar i första hand säljas till övriga delägare, och i den mån intresse därifrån ej finns
till andra spekulanter.
7.3 Ägareförhållanden och organisation
Det holländska FMO ägs till 50 procent av staten och 50 procent av näringslivet. I övriga bolag är staten
ensam ägare.
Bolagen har tilldelats stor autonomi i den löpande verk- samheten och arbetar i stort sett som självständiga investeringsinstitut. Den statliga insynen och kontrollen består främst i att staten är representerad i bolagens styrelser. Styrelsen består dessutom av representanter från näringslivet, fackföreningsrörelsen, universitet etc. I en del falL t.ex. DEG och FMO, är regeringsrepresentan— terna i minoritet, vilket dock inte verkar ha någon be-
tydelse i praktiken eftersom varje styrelserepresen- tant har en de facto veto—rätt. De statliga represen— tanternas röster väger också tungt genom att det är
i huvudsak statliga medel bolagen arbetar med. Bo— lagsstyrelsernas viktigaste uppgift är att utforma bolagens allmänna policy och ge riktlinjer för verk- samheten. I vissa fall är det också styrelsen som har det slutgiltiga avgörandet vid prövningen av enskilda
projekt.
Investeringsbolagens sekretariat varierar i storlek.
IFU i Danmark är det minsta med endast tre personer anställda på handläggarnivå. Av de europeiska bolagen är CDC det största med ca 150 personer anställda. I
FMO i Holland, som befinner sig i sitt uppbyggnads— skede, arbetar för närvarande drygt 20 personer men antalet anställda kommer att ökas till ca 35 personer inom loppet av ett par år. DEG har drygt 100 anställda.
Sekretariatsorganisationen varierar starkt mellan bo- lagen. Samtliga bolag har dock en projektavdelning vars uppgift är att förbereda, granska och analysera inkomna projektförslag och en finansiell och över— vakande avdelning som har hand om uppföljningen av på- gående projekt.
DEG har organiserat sitt huvudkontor dels på geogra— fiska, dels på funktionella grunder. Sålunda finns tre regionbyråer, en för vardera Afrika, Asien och
Latinamerika, samt specialistfunktioner av olika slag.
CDC har förutom sin hemmaorganisation en välutvecklad regional organisation. Det finns sex regionkontor och ytterligare ett antal lokalkontor och sammanlagt ca hälften av de CDC-anställda är stationerade utomlands. OECF i Japan har byggt upp en liknande fältorganisation.
FMO planerar att skaffa sig en fältorganisation när verksamheten fått en viss omfattning. Man räknar med att det behövs ca tio till femton projekt i ett om— råde för att en lokal representation skall kunna över-
vägas.
Bolagens relationer till biståndsmyndigheterna i respek— tive land varierar alltifrån en mycket självständig ställning till en relativt hård styrning. I England t.ex. verkar ODA (biståndsorganet) ha mycket liten in- syn i CDC:s verksamhet. Ett visst samarbete äger dock rum när ODA- och CDC-projekt har anknytning till varandra. I Danmark äger underhandskontakter rum mel— lan DANIDA och IFU rörande de enskilda projekten men
i stort sett verkar IFU ha en autonom ställning.
I Tyskland lämnades DEG stor frihet i början av sin verksamhet, men det tyska biståndsorganet har under senare år mer aktivt sökt styra bolagets verksamhet
och löpande underhandskontakt äger numera rum i samt- liga projektförberedelser. Från myndigheternas sida har man också försökt förmå DEG att sprida sina engage— mang till fler u-länder och själv ta projektinitiativ och inte endast ta ställning till ansökningar från den tyska industrin. I Holland slutligen är utrikesminis- teriets kontroll av FMO än mer markerad. Sålunda görs inom UD egna undersökningar speciellt rörande projektens
utvecklingseffekt på mottagarlandet.
7.4 Finansiella resurser
Investeringsbolagen är som nämnts helstatliga institu- tioner med undantag av det holländska FMO. DEG och FMO har formen av aktiebolag medan CDC, IFU och OPIC är statliga bolag utan eget aktiekapital. DEG har ett aktiekapital på ca 250 milj. kr. medan FMO:s är
det utgör rörelsekapital i investeringsverksamheten medan FMO:s aktiekapital däremot hittills inte använts i den löpande verksamheten. CDC, IFU och OPIC får sina resurser via direkta statliga bidrag, statliga lån eller lån upptagna på den privata kapitalmarknaden med hjälp av statliga kreditgarantier.
Både FMO och CDC får betala närmast marknadsmässigt pris för sitt kapital, vilket medför att man är tvungen att sätta utlåningsräntan relativt högt, vanligtvis åtta till tio procent. CDC har ett bemyndigande att hos finansministeriet låna ca 2,5 miljarder kr., samt dessutom ytterligare 240 milj. kr. på den öppna kapi- talmarknaden. Finansministeriet ställer sina krediter till CDC:s förfogande till lägsta gällande utlånings— ränta. Hälften av krediterna är dock räntefria under
sju år.
FMO får sitt rörelsekapital dels genom statliga krediter till marknadsmässiga villkor, dels genom krediter på
den öppna kapitalmarknaden med hjälp av statliga kredit- garantier. Krediterna är maximerade till ca 75 milj. kr. och kreditgarantierna till ca 150 milj. kr. Dessutom har FMO tillgång till mjukare kapital från biståndsbud— geten för speciella projekt som anses särskilt värde- fulla från utvecklingssynpunkt. Det mjuka kapitalet består antingen av krediter till fyra procents ränta
eller i vissa fall rena gåvor.
För DEG finns inget behov att låna upp kapital på kredit- marknaden utan aktiekapitalet på 250 milj. kr. är till- fyllest för att finansiera verksamheten. Dessutom har den tyska regeringen ställt ca 40 milj. kr. till DEG:s förfogande för speciella prioritetsprojekt.
Det danska IFU får sitt kapital tillskjutet från den danska staten, som i sin tur hämtar medlen från intäk- terna av den danska kaffetullen. Under IFU:s första
fyra verksamhetsår har tillskottet varit 70 milj. svenska kr. och de närmaste åren framöver räknar IFU med ett årligt tillskott på ca 35 milj. kr.
7.5 Verksamhetstyper 7.5.1 Investeringsstöd
Det vanligaste sättet på vilket investeringsbolagen främjar privata investeringar i u-länder är genom att ställakapital till förfogande för olika projekt, an- tingen i form av aktiekapital, lån med aktiekaraktär eller krediter. Det amerikanska investeringsbolaget OPIC kan endast ställa krediter till förfogande samt utfärda kreditgarantier. Syftet med denna finansiella medverkan är att mobilisera riskvilligt privatkapital till utvecklingsfrämjande projekt i u—länderna.
Samtliga bolag utom OPIC kan för det första delta i investeringsprojekt i form av aktieparticipation.
För DEG, FMO och IFU är aktieparticipationsandelen maximerad. DEG:s aktieandel får inte överstiga 50 pro— cent av projektets grundkapital. Motsvarande begräns- ningar för FMO och IFU är 25 respektive 30 procent. Normalt tecknar dock inte utvecklingsbolagen en så stor andel av aktiekapitalet som ens 25 procent. I slutet av 1971 hade t.ex. DEG engagerat sig i 118 pro- jekt till ett belopp av 200 milj. kr. DEG:s genom— snittliga andel är ca 18 procent. IFU:s och FMO:s andelar ligger ungefär på samma nivå.
När investeringsbolagen deltar i projekt som aktie- ägare kräver man som regel att få bli representerad
i projektens styrelser. Det enda undantaget utgör IFU, som inte har personella resurser att klara denna upp— gift utan nöjer sig med att infordra månads- och kvar- talsrapporter från projekten. Rösträtten i styrelsen överlåter IFU på den danska industripartnern. Det är endast CDC som genom sin utbyggda regionala organisation mer regelbundet kan delta i styrelsemötena med egen per— sonal. DEG försöker vara närvarande vid årsmötena med representanter från huvudkontoret i Köln men ger eljest en i-landsbanks lokalrepresentant e.dyl. i uppdrag att närvara vid styrelsesammanträdena och avge rapport till Tyskland. FMO praktiserar samma förfarande.
För det andra kan CDC och DEG även bevilja lån med s.k. aktiekaraktär till olika investeringsprojekt, vilket innebär att man kräver viss styrelserepresentation
(dock inte proportionsvis lika mycket som aktieägarna).
För det tredje kan bolagen bevilja krediter till in- vesteringsprojekt i u-länderna. För OPIC är detta som nämnts den enda möjliga formen för finansiell medverkan i investeringsprojekt. För de bolag som kan gå in med aktieparticipation begränsas i regel kredit- givningen till de projekt utvecklingsbolaget redan har aktieandel i.
Krediterna som investeringsbolagen ger betingar i all- mänhet rent marknadsmässigt pris. Eftersom bolagen i princip endast stödjer kommersiellt lönsamma projekt anses att projekten skall kunna bära normala kapital- kostnader. Som ovan påpekats får bolagen dessutom
i många fall betala relativt höga räntor för sitt kapi- tal, vilket också medför att man måste kräva marknads— mässiga villkor för detutlånadekapitalet för att kunna
täcka sina omkostnader.
Ett fjärde sätt att medverka vid finansieringen av pri- vata investeringar i u-länderna praktiseras av OPIC,
som kan bevilja kreditgarantier till medborgare eller företag som är bosatta respektive registrerade i USA
och som planerar att investera i u-länderna. De kapital- resurser investerarna får tillgång till genom dessa garantier är t.ex. försäkringsbolags och sparbankers
kapitalreserver.
Storleken av bolagens finansiella åtaganden i enskilda projekt understiger endast i sällsynta fall en milj. kr. CDC:s investeringar ligger t.ex. i genomsnitt på mellan fem och tio milj. kr. och DEG:s på ca två milj. kr.
Som redan påpekats strävar de flesta investeringsbolag efter att finna investeringspartners i såväl i- som u-länderna, dvs. satsa på joint venture-projekt. För att stödja ett projekt uppställer bolagen vissa krav på det medverkande i—landsföretaget. För det första kräver investeringsbolagen i allmänhet att i-lands- företaget går in med en aktiepost som åtminstone är av samma storleksordning som bolagets egen. IFU t.ex. kräver att i-landsföretaget satsar minst en procent mer av aktiekapitalet än IFU själv. Ett typfall av joint venture ser ut på följande sätt:
Investeringsbolaget 20 procent I—landsföretaget 35 " U-landsintressenten 45 "
Endast i mycket sällsynta fall har en partner mer än 50 procent av aktiekapitalet.
Investeringsbolagen kräver vid joint ventures att i- landsföretaget förpliktar sig att stanna i projektet under en viss tidsrymd (vanligtvis åtta till tio år) samt svara för driften av projektet under denna tid.
Flertalet projektförslag emanerar från företag i i— länderna. Hos CDC räknar man visserligen med att ca 50 procent av förslagen kommer från u-länderna varmed avses både u-landets egna myndigheter och CDC:s lokal— kontor, men för övriga bolag är situationen en annan. Endast en mycket liten del av de projektansökningar som resulterar i faktiska investeringar kommer från u-länderna. I DEG är det mindre än tio procent av de igångsatta projekten och i IFU och FMO hittills inga.
För att råda bot mot denna sneda fördelning har man i DEG inrättat en projektbyrå med uppgift att kontakta u-länderna och efterhöra deras önskemål och priori— teringar vad gäller nyinvesteringar och därefter försöka "sälja" projektidéerna till intresserade företag i Tyskland.
En del investeringsbolag har deltagit i UNIDO:s in— vesteringsmöten men erfarenheterna från dessa möten synes ha varit att det främst är investeringsbolagen som lyckats "sälja" sina projektidéer till u-länderna snarare än tvärtom.
Flertalet av investeringsbolagen lämnar finansiellt
stöd till utförandet av förinvesteringsstudier. Bolagens stöd består av att dels lämna krediter för att möjlig- göra genomförandet av studierna, dels bekosta en del
av studierna under vissa omständigheter. Den vanligaste formen är att investeringsbolagen tar på sig 50 procent av kostnaderna i de fall studierna inte resulterar i några konkreta investeringar.
I USA har man låtit OPIC ta hand om landets investerings- garantisystem. I motsats till andra länder har man i USA funnit det praktiskt att inlemma investerings- garantiarrangemanget bland övriga stödåtgärder till
förmån för privata investeringar i u-länderna. För en
närmare redogörelse beträffande bl.a. USA:s inves- teringsgarantisystem hänvisas till kapitel 6.
I detta sammanhang kan nämnas att många företag anser att ett statligt investeringsbolags finansiella med- verkan i ett projekt utgör en god säkerhet mot god- tyckliga ingripanden från u—landsmyndigheternas sida och att ett tecknande av en separat investeringsgaranti
ej är nödvändig i dessa fall.
7.5.2 Stöd till nationella utvecklingsbanker
Förutom de direkta finansiella engagemangen i olika investeringsprojekt har tre investeringsbolag (CDC,
DEG samt FMO) gått in som delägare i lokala industriella utvecklingsbanker. Ca 25 procent av DEG:s investeringar går t.ex. till tre industriella utvecklingsbanker i östafrika. DEG har en tredjedel av aktiekapitalet i Tanzanias, Kenyas och Ugandas industriella utvecklings- banker. De övriga delägarna är CDC samt Tanzanias och
Kenyas respektive Ugandas regeringar.
Denna verksamhet kompletterar investeringsbolagens normala investeringsverksamhet. Särskilt då det gäller
att främja mindre investeringsprojekt i u—länderna har
man av kostnadsskäl överlåtit åt de nationella utveck— lingsbankerna att svara för investeringarna. De administra- tiva kostnaderna anses bli orimligt höga i förhållande
till investeringens storlek om i-ländernas utvecklings- bolag skulle ta hand om de mindre projekten. En kontroll över resurserna har utvecklingsbolagen under alla om- ständigheter genom att man är representerad i bankernas
styrelser.
Som redan påpekats är investeringsbolagen inte enbart finansieringsinstitut. Förutom att ställa kapital till förfogande medverkar bolagen till att ett överförande av företagskunnande kommer till stånd och att inhemsk personal tillgodogör sig detta kunnande genom t.ex. kurser, yrkesutbildning, befattningar inom projekten
etc.
Någon ren konsultverksamhet på företagsledningsområdet bedriver inte investeringsbolagen och skälet härtill anges vara bristen på kvalificerad expertis. Rent all— mänt anser man dessutom i investeringsbolagen att i- landsföretagens engagemang i ett projekt blir mer seriöst
om man är medfinansiär och inte bara hyr ut sitt kunnande.
I DEG har man nyligen på försöksbasis engagerat sig i ett s.k. managementbolag. Bakgrunden till detta experi- ment är att Tyskland via biståndsmedel beviljat kre- diter till ett industriprojekt i Marocko. Projektet ägs följaktligen helt och hållet av marockanska intressen men saknade vid starten—management- och tekniskt kunnande för att kunna driva företaget i egen regi. Då vände man sig till DEG och frågade om man därifrån kunde medverka till att ställa expertis till förfogande under en be- gränsad tidsperiod. DEG i sin tur tog kontakt med ett tyskt företag med erfarenhet från den verksamhet det här gällde. Resultatet blev ett managementbolag, där det marockanska företaget hade 49 procent av aktierna och DEG och det tyska företaget vardera 25,5 procent. Upp— giften för managementbolaget är att svara för driften
av företaget under en igångsättningsperiod. Man räknar med att bolaget skall behöva vara engagerat i projektet i ca åtta till tio år. För de tjänster man ställer till förfogande får bolaget dels sedvanligt konsultarvode, dels en viss del av företagets vinst. När detta manage-
mentbolag fullgjorde sitt uppdrag kommer det att upp—
lösas eller eventuellt ta sig an andra liknande upp- drag. Det är ännu för tidigt att dra några mer defini— tiva slutsatser av denna sorts verksamhet, men inom DEG är man positiv och tror att fler liknande bolag kan bli aktuella i framtiden.
En mindre del av vissa bolags verksamhet består av att agera som agent och förbindelselänk mellan t.ex. ett i— landsföretag som ämnar företa en investering i ett u— land och en presumtiv u—landspartner. Det kan också vara ett u-landsföretag som önskar starta någon form av industriell produktion och vill ha kontakt med ett i—landsföretag, som är berett att satsa i ett joint venture. I dessa fall består utvecklingsbolagens in- satser endast av att förmedla kontakter, som bolagen förvärvat genom sin ordinarie verksamhet, och inne-
bär inga finansiella åtaganden.
7.6 Verksamhetens omfattning, 1änderfördelning_9ch
sektorfördelning
Vad beträffar frågan om vilka u-länder som kan komma ifråga för investeringsbolagens investeringar varierar bestämmelser och praxis mellan bolagen. Ett par bolag har mycket få formella begränsningar. IFU t.ex. kan formellt gå in i investeringsprojekt i samtliga u— länder utanför Europa (inkl. Turkiet). I praktiken är dock sådana länder som Israel, Kuwait och Hong Kong un— dantagna. Av de 12 projekt till ett värde av ca 20 milj. svenska kr., som var igång 1971 var två i vardera Bra- silien, Kenya och Thailand och ett i vardera Algeriet, Dominikanska Republiken, Elfenbenskusten, Iran, Jamaica och Turkiet. Huvuddelen av de hittillsvarande IFU- investeringarna har gått till sådana länder som redan har ett stort inflöde av privatkapital och jämfört med många övriga u—länder en relativt välutvecklad industri—
sektor. Bland de 22 lämplighetsstudier som IFU engagerat
sig i återfinns även sådana länder som Etiopien, Marocko, Tanzania, Togo och Singapore.
FMO i Holland har också enligt stadgarna möjlighet
att engagera sig i projekt i samtliga u-länder, men sannolikt kommer knappast sådana länder som Brasilien, Venezuela och vissa rikare u-länder i Sydostasien att kunna komma i fråga som mottagarländer. En viss priori- tering av projekt i Indonesien och östafrika väntas ske. I början av 1972 hade fem projekt godkänts av FMO.
Andra bolag har vissa formella begränsningar. DEG och OPIC kan i princip endast engagera sig i sådana länder med vilka man slutit s.k. bilaterala skyddsavtal. Dessa avtal reglerar hur uppkomna tvister skall lösas och för— faringssätt vid nationaliseringar o.dyl. Tyskland har för närvarande slutit drygt ett fyrtiotal sådana avtal, medan USA har ingått ett åttiotal. För OPIC stadgas vidare att endast "vänskapligt sinnade länder" kan ifrå- gakomma.
Av de 118 projekt till ett värde av ca 200 milj. kr. som DEG var engagerade i vid utgången av 1971 var 42 i Afrika, 36 i Latinamerika, 23 i Asien och 17 i Europa. I Afrika var 6 förlagda till Kenya, 5 till Nigeria, 4 till Tanza— nia respektive Kameroun och resten fördelade sig på ett tiotal länder. Inte mindre än 18 av de 36 projekten i Latinamerika var förlagda till Brasilien. I både Argen- tina och Mexico hade DEG gått in i 4 projekt och i Chile och Colombiai.3 projekt. DEG:s asiatiska investeringar var relativt jämnt fördelade mellan 8 länder: Afghani— stan, Formosa, Indien, Israel, Korea, Pakistan, Thailand och Turkiet. Investeringarna i Europa slutligen var för— lagda till Jugoslavien, Spanien, Portugal och Grekland.
För ett par år sedan vidgades CDC:s länderlista från att omfatta endast samväldesländerna till samtliga u-länder.
Man räknar dock med att samväldesländerna även fort-
sättningsvis kommer att ta emot huvuddelen av CDC—in- vesteringarna. Fram t.o.m. 1971 gick samtliga CDC-in- vesteringar till ett värde av ca 2,6 miljarder kr. till samväldesländerna. Till det karibiska området gick
24 procent av investeringarna, östafrika 21, Asien 17, Centralafrika 15 och Södra Afrika 15 procent (Botswana
och Swaziland framför allt) samt Västafrika 8 procent.
Caisse Centrale i Frankrike begränsade ursprungligen ländervalet till de f.d. franska kolonierna. Numera kan man dock i princip investera i alla u-länder. I praktiken har Caisse Centrale dock inriktat den del av sin verksamhet, som består av kreditgivning till privata industriprojekt, uteslutande till projekt i de f.d. franska kolonierna. 1971 uppgick värdet av Caisse Centrale's investeringar till drygt 300 milj.kr.
OECF i Japan slutligen har inte några formella begräns— ningar vad gäller ländervalet. OECF har hittills gjort utfästelser på sammanlagt drygt 3 250 milj. kr. Ca 84 procent av lånen och investeringarna gäller pro- jekt i Asien, medan Latinamerika erhåller 11 och Afrika 5 procent. Av de asiatiska länderna är det framför allt Sydkorea och Indonesien som är de huvudsakliga mot— tagarländerna. I Afrika och Latinamerika är spridningen ganska jämn mellan ett tiotal länder på vardera konti-
nenten.
Även vad gäller sektorfördelningen av investeringsbo— lagens verksamhet skiljer sig bolagen åt ganska avse- värt. Av IFU:s 12 projekt har två varit pappers— och pappfabriker, två färgfabriker, ett sågverk, en olje— framställningsfabrik, en läkemedelsindustri, en torr— mjölksfabrik, ett konsultbolag, två trädgårdsodlings- projekt och ett turisthotell.
Caisse Centrale's investeringar täcker inte enbart den rena industrisektorn, utan även sådana områden som infra- struktur, turism, kommunikationer etc. Av samtliga in— vesteringsbolag är Caisse Centrale det bolag som in— vesterar mest i extraktiva näringar; ca 45 procent av Caisse Centrale's resurser går nämligen till gruvpro- jekt medan 42 procent går till rena industriprojekt.
OECF:s investeringar går främst till sektorn offentliga arbeten (42 procent), industri (20 procent), jordbruk och fiske (7 procent), gruvdrift (8 procent) och varu— bistånd (23 procent).
CDC-projekten uppvisar också en stor spridning på olika sektorer. Drygt hälften av resurserna har gått till infrastrukturprojekt, inkluderande elkraft, vattenut— byggnad, bostadsfinansiering och investeringar i transport- sektorn. Knappt 20 procent gick till råvaruproduktion t.ex. plantager, boskapsskötsel, skogsbruk och gruv- drift. Handel och industri svarar för återstoden, ca 30 procent. Det ringa antalet industriprojekt för— klaras hos CDC av att engelska företag redan har ett omfattande u-landsengagemang och att staten inte behöver vidta några stödåtgärder för att uppmuntra kapital- flödet till denna sektor. I stället har man valt att koncentrera sig till de områden, som inte är tillräck- ligt attraktiva för privata investerare.
DEG:s investeringar slutligen är i hög grad koncentrerade till industrisektorn. Ca 70 procent av resurserna gick till industrisektorn, huvudsakligen till textil— och verkstadsindustrin.
KAPITEL 8
DET INTERNATIONELLA INDUSTRIBISTÅNDET
8.1 Inledning
Begreppet "bistånd" täcker i praktiskt statistiskt bruk en överföring av resurser på "mjuka" villkor från ett land till ett annat i huvudsakligt syfte att stöd— ja mottagarlandets ekonomiska utveckling. Resurserna kan förmedlas antingen bilateralt, dvs. av regering eller institutioner i det givande landet direkt till det andra landet, eller multilateralt, dvs. indirekt via internationella organisationer. I båda fallen
skall mottagarlandet vara ett u—land.
De olika typer av bistånd som lämnas går ofta in i var— andra på ett sätt som gör det mycket svårt att i en statistisk redovisning skilja dem åt. Detta gäller i hög grad när det blir fråga om att ur biståndet sär— skilja de insatser som är inriktade på att främja den industriella utvecklingen i u-länderna. Någon inter- nationellt erkänd och tillämpad definition finns inte på industribistånd. I den mån enskilda länder har en sådan definition skiljer den sig i de flesta fall från andra länders, vilket gör att det statistiska materia- let inte blir jämförbart. Därför kan omfattningen av enskilda länders industribistånd endast belysas i be— gränsad utsträckning. Vissa länder, öststatsländerna och Kina, lämnar över huvud taget inga faktiska siff— ror på omfattningen av sitt industribistånd. Det in—
dustribistånd som kanaliseras via de internationella
organisationerna är lättare att ange, men även här finns svårigheter t.ex. när det gäller att skilja på vilken verksamhet som räknas till industrisektorn res-
pektive jordbrukssektorn.
För den fortsatta framställningen har utredningen av praktiska skäl valt att använda en vid definition av industribistånd. Med industribistånd avses sålunda dels finansiellt stöd i form av gåvor eller "mjuka"
lån för industriell verksamhet, dels överföring av tek- niskt och annat kunnande av betydelse för sådan verk—
samhet och likaså finansierat genom gåvor eller "mjuka"
lån. 8.2 Det multilaterala industribiståndet 8.2.1 FN—organen och Internationella utvecklingsfon-
den
Den övervägande delen av det multilaterala industri- biståndet till u—länderna kanaliseras via olika FN— organ. I stort sett samtliga FN—organ kommer i berö- ring med frågor som rör främjandet av u—ländernas in- dustrialisering. FN-organens totala industribistånd uppgick år 1971 till drygt 450 milj. kr. Huvuddelen av FN—organens industribistånd finansieras av UNDP, United Nations Development Programme. UNDP verkställer dock inte självt några projekt utan överlåter detta på fackorganen. UNIDO, United Nations Industrial Develop— ment Organization, som upprättades år 1967, är FN:s fackorgan för insatser på industribiståndsområdet. UNIDO svarade år 1971 för 16 procent av FN:s industri- bistånd, medan av de större FN—organen FAO svarade för ca en tredjedel och UNESCO och ILO för 16 respektive
13 procent.
En tredjedel av de UNDP-finansierade projekten avser f.n. jordbruk, medan 20 procent går till industripro— jekt och 11 procent till utbildnings- och forsknings— projekt. Genom den klara prioritering av industrisek- torn som flertalet u-länder givit uttryck för i sina länderplaner i UNDP:s s.k. länderprogrammeringssystem beräknas emellertid industriprojektens andel öka under
de närmaste åren.
FN:s industriutvecklingsorganisation, UNIDO, har till uppgift att samordna FN-systemets insatser på industri- biståndsområdet samt att i egen regi stödja industria- liseringen i u—länderna med speciell tonvikt på till—
verkningsindustrin.
Verksamheten kan indelas i tre delar: fältverksamhet,
stödjeverksamhet samt övrig verksamhet.
Fältverksamheten består till största delen av förmed— ling av tekniskt bistånd till u-länderna. UNIDO har som exekutivt organ i UNDP-systemet begränsade egna resurser och verkställer därför projekt som finansie- ras från andra källor. Huvuddelen, ca 90 procent, av fältprojekten finansieras av UNDP-medel. UNIDO:s an— del av UNDP-medlen är fortfarande relativt liten, ca 4 procent eller ca 72 milj. kr., men växer tämligen snabbt. Det växande resursflödet från UNDP får ses som ett utslag av den höga prioriteringen som u—län- derna ger industrialiseringsverksamheten inom UNDP:s
länderprogrammeringssystem.
Drygt hälften av UNIDO:s tekniska bistånd går till en- skilda industriprojekt. Textil- och läderindustrin
svarade år 1971 för 15 procent och verkstadsindustrin och den kemiska industrin för 13 procent vardera. Ca
30 procent av projekten avsåg industriadministration,
information och utbildning, och 17 procent slutligen gick till utformandet av nationella industriprogram och strategier.
Den stödjande verksamheten har formen av möten, semi— narier, publikationsverksamhet, forskning, studier, utred— ningar etc. Utgifterna för denna verksamhet uppgick år 1970 till ca 18 milj. kr. Huvuddelen av dessa pengar härrör från UNIDO:s reguljära budget, men även UNDP-medel an- vänds för detta ändamål.
Bland UNIDO:s övriga verksamhet kan nämnas långtids- planeringen, som syftar till att få fram beräkningar av u-ländernas behov vad gäller tekniskt bistånd på industriområdet och bistå dem med att planera hur be- hoven skall finansieras från multilaterala källor. I samarbete med UNDP:s platsrepresentant har UNIDO star— tat ett 60—tal s.k. länderprogramövningar. Arbetet går ut på att identifiera och förbereda projekt.
En annan verksamhet är industriell rådgivning. F.n.
är 15 s.k. industriella rådgivare i verksamhet. I sam- arbete med UNDP:s länderrepresentant skall rådgivarna bistå regeringarna med bl.a. identifiering av projekt och formulering av biståndsansökningar samt vid ut- arbetandet av långtidsprogram för tekniskt bistånd på industriområdet.
Vad gäller industrifrämjande åtgärder slutligen bedri— ver UNIDO s.k. industrial promotion service, som inne- bär att u-länderna ges möjlighet att möta potentiella i—landspartners vid industri- och handelsmässor. Syf- tet med sådana kontakter är att underlätta samarbets— arrangemang mellan i— och u—landspartners när det gäl—
ler investeringar, licensavtal o.dyl.
I detta sammanhang kan påpekas att UNIDO:s långtidsstrate- gi är föremål för omprövning av en expertgrupp, där bl.a. Sverige är representerat. Gruppen väntas framlägga sina re- sultat under våren 1973.
FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO har till uppgift att främja processindustrier med jordbruks-, fiske- och skogsråvaror som bas samt att främja tillkomsten av sådan industri, som förser jord— bruket med industriprodukter t.ex. konstgödsel, bekämp- ningsmedel, vacciner, verktyg och lantbruksmaskiner.
FAO:s insatser består huvudsakligen av att verkställa UNDP—finansierade tekniska biståndsprojekt. År 1971 uppgick värdet av FAO-förmedlade industriprojekt till
ca 100 milj. kr., vilket innebär att ca 25 procent av FAO:s totala projektverksamhet ägnas åt industribistånd. FAO bistår medlemsländerna med att skicka ut experter för att bl.a. formulera en industrialiseringspolitik inom FAO:s område, genomföra konkreta projekt, utbilda befattningshavare vid seminarier och med hjälp av sti-
pendier främja kontakter med finansieringskällor etc.
Internationella arbetsorganisationens, ILO:s,verksam- het på industribiståndsområdet kommer under de när— maste åren att ska som ett led i det världssysselsätt- ningsprogram (World Employment Programme, WEP), som lanserades 1969. Syftet med detta program är att upp— nå högsta möjliga sysselsättningsnivå i u-länderna. Detta syfte försöker man uppnå bl.a. med hjälp av pro- gram för yrkesutbildning, företagsledarutbildning och utveckling av småindustri och hantverk.
Yrkesutbildningen är ett av de områden där ILO varit verksam längst. Insatserna består dels i att utarbeta principiella lösningar hur u-länderna skall lägga upp sina nationella yrkesutbildningsprogram, dels av pro— jektverksamhet för att upprätta yrkesskolor. Ett drygt 100—tal sådana projekt är f.n. under utförande. De ILO-stödda projekten syftar främst till att utbilda yrkesskoleinstruktörer som sedan i sin tur kan utbilda
elever vid yrkesskolorna.
ILO:s företagsledarudaildningsprogram täcker teknisk planering samt utförande och kontroll av utbildning av högre befattningshavare inom alla sektorer utom den centrala administrationen. Programmet syftar till att öka kunskaperna och skickligheten hos all företagsledar- personal inklusive sådana specialistfunktioner som
produktplanerare, försäljningschefer o.dyl.
På småindustri- och hantverksområdet bedriver ILO till- lämpad forskning rörande den teknologi som är lämpad i u—landet i fråga, produktivitetsfrämjande åtgärder
etc.
År 1971 uppgick ILO:s insatser på småindustri— och hantverksområdet till knappt 75 milj. kr., vilket mot- svarade ca två tredjedelar av ILO:s totala tekniska
bistånd.
FN:s organisation för vetenskap och utbildning, UNESCO, har utarbetat ett speciellt program för att stödja den industriella utvecklingen i u—länderna. Programmet indelas i fyra huvudområden. För det första lämnar UNESCO bistånd vid upprättandet av tekniska och veten- skapliga utvecklingsplaner i u—länderna och vid till- komsten av vetenskapliga institutioner med industriell anknytning. För det andra stödjer UNESCO den högre tek— niska utbildningen och f.n. är ca 50 UNDP—finansierade utbildningsprojekt under utförande. För det tredje söker UNESCO förmedla vetenskaplig och teknologisk in— formation till u—länderna genom att systematisera och katalogisera den stora ström av teknisk information som finns tillgänglig i i—länderna. För det fjärde ' främjar UNESCO teknologisk och tillämpad forskning på industriområdet, bl.a. genom att upprätta forsknings—
centra i u-länderna.
1971 uppgick UNESCO:s projektverksamhet på industri— området till ca 50 milj. kr., vilket var ca en tredje— del av UNESCO:s totala utgifter för biståndsprojekt
i u-länderna.
Som ett led i strävandena att öka u—ländernas export- handel inrättades år 1964, på initiativ från u—län— derna, ett särskilt handelsorgan, Internationella handelscentret, ITC, under ledning av GATT. Efter beslut av FN:s generalförsamlinq och GATT:s medlems— länder sattes ITC under gemensam förvaltning av UNCTAD och GATT år 1968.
ITC:s exportfrämjande bistånd syftar till att under- lätta u-ländernas avsättning av såväl råvaror som färdigvaror på exportmarknaderna. Biståndet omfattar åtgärder Som hjälper u-länderna att skapa effektiva exportorganisationer, att förbättra informationen om avsättningsmöjligheterna på exportmarknaderna samt att undanröja eventuella brister i fråga om varornas kva— litet och utformning. Åtgärder av detta slag komplet- terar u-ländernas strävanden att etablera industrier,
i första hand exportorienterade färdigvaruindustrier.
Internationella utvecklingsfonden! IDA, inom världs- banksgruppen beviljar krediter på mycket fördelaktiga villkor (50 års löptid, 10 års amorteringsperiod och en administrationsavgift på 3/4 procent). Av en total utlåning 1971/72 på ca 5 miljarder kr. gick 5 procent eller ca 250 milj. kr. till projekt inom industrisek- torn.
IDA:s utlåning för industriell utveckling sker i huvud- sak i två former, dels direkt till enskilda industri-
projekt, dels indirekt via lokala utvecklingsbanker i u-länderna. Fram till och med år 1971/72 uppgick IDA:s kumulativa utlåning till industrisektorn till ca 850 milj. kr., varav 500 milj. kr. avsåg krediter till ut—
vecklingsbanker.
Den övervägande delen av IDA:s direktfinansiering går till projekt inom den privata sektorn och gäller im— portersättande industrietableringar. Praktiskt taget alla direkta IDA-krediter har gått till u—länder i Asien och inte mindre än 85 procent har gällt projekt inom kemi— och konstgödselsektorn. 12 procent har gällt små industriprojekt och 3 procent gruvprojekt.
Medelstor industri når IDA genom lokala utvecklings- banker. F.n. har IDA samarbete med ett tjugotal sådana banker. Genom finansiellt stöd och i viss utsträckning även tekniskt bistånd har IDA i samarbete med Världs- banken sökt skapa kompetenta lokala organ som i sin
tur kan ge finansiellt och tekniskt stöd till främst medelstor och mindre industri. De projekt som finan- sierats genom utvecklingsbankerna har främst legat inom konsumtionsvarusektorn, t.ex. textil—, sko- och livs-
medelsindustrin.
Enligt ett nyutkommet sektorprogram väntas IDA:s ut— låning till industrisektorn öka kraftigt under den när— maste femårsperioden. Större tonvikt kommer att läggas vid direktfinansierade projekt än hittills. Fortsätt— ningsvis räknar IDA med att ge industrikrediter främst till de ekonomiskt något mer utvecklade u—länderna medan de fattigare u-länderna företrädesvis kommer att få krediter till jordbruks— och infrastrukturella pro- jekt.
8.2.2 Världsbanken och Internationella finansie-
ringsbolaget
Världsbanken, IBRD, vars utlåning betingar i det när- maste marknadsmässiga villkor, har hittills koncentre— rat sin verksamhet på infrastrukturella projekt, och fortfarande svarar projekt på elkrafts- och transport- området för ca hälften av bankens totala utlåning. Av bankens totala utlåning fram till och med juni 1972, ca 75 miljarder kr., har ca 17 procent gått till in— dustriprojekt. Under budgetåret 1971/72 då utlåningen uppgick till ca 10 miljarder kr. gick ca 28 procent eller 2,8 miljarder till industrisektorn.
Liksom IDA ger Världsbanken industrilån antingen direkt till enskilda projekt eller via nationella utvecklings- banker i u—länderna. I motsats till IDA ger banken
däremot större delen av krediterna, ca 60 procent, till
enskilda projekt.
Banken finansierar framför allt större projekt inom
den tunga industrin. Ca 15 procent av krediterna av- såg järn- och stålindustrin, 11 procent kemisk industri, 9 procent gruvnäring, och 5 procent pappers- och massa— industri.
Världsbankens industrikrediter är koncentrerade till ett fåtal relativt industrialiserade u-länder. Iran är det största mottagarlandet med 11 procent av bankens totala industrikrediter under den senaste femårsperio- den. Turkiet följer därefter med 9, Indien med 7 samt Colombia, Filippinerna, Marocko och Brasilien med var-
dera 6 procent.
Enligt världsbanksgruppens nyutkomna sektorprogram för industriområdet räknar man med att utlåningen till in- dustriprojekt kommer att öka 2,5 gånger under den när-
maste femårsperioden jämfört med de senaste fem
åren. Den större delen av ökningen beräknas falla på kapitaltunga projekt som stålverk, konstgödselfabriker etc. under de första åren men från och med 1974 räknar man med att i allt högre grad börja ge krediter till
industrihus och andra projekt inom småindustrisektorn.
Även fortsättningsvis kommer industrikrediter att främst ges åt de mer industrialiserade u-länderna. En viss geografisk omfördelning av resurserna kommer däremot sannolikt att äga rum. Fler projekt väntas också gå
till Afrika och Latinamerika i fortsättningen.
Internationella finansieringsbolaget, IFC, bildades år 1956 och ingår som tredje part i Världsbanksgruppen. Syftet är enligt stadgarna att främja den ekonomiska utvecklingen genom att stödja produktiva privata före- tag i de mindre utvecklade medlemsländerna. För att uppnå syftet skall IFC i samarbete med privata investe- rare göra direkta investeringar i företag som bidrar till mottagarlandets utveckling, då tillräckligt pri- vat kapital till rimliga villkor saknas.
IFC ställer kapital direkt till förfogande för konkreta investeringsprojekt. Som finansieringsbolag arbetar IFC helt på kommersiella villkor och samarbetar med både privata banker och regeringsanknutna finansinsti- tut. IFC arbetar huvudsakligen på tre sätt för att främja tillväxten av privata investeringar i u—länderna:
— genom att erbjuda kapital - i form av aktieteckning
eller lån — till investeringsobjekt,
— genom att hjälpa till att utveckla u-ländernas kapi-
talmarknader,
- samt genom att bedriva en aktiv förmedlingsverksamhet för att sammanföra lokala intressenter med utländska
Vanligen — men inte alltid - är de projekt, som IFC går in i, "joint ventures" som sammanför utländskt och inhemskt kapital, modern teknologi och lokal arbets— kraft. Dessutom har IFC gjort investeringar i 23 olika
utvecklingsbanker och andra finansinstitut i 19 länder.
Oftast håller IFC sina åtaganden till gott och väl un- der 50 procent av projektets totalkostnad. I genom— snitt rör sig IFC:s andel om ca 20 procent av projekt- kostnaderna. Fastän det inte finns några bestämda grän— ser ligger åtagandet i ett Visst projekt vanligen mellan 5 och 100 milj. kr. De största investeringarna hittills avser en koppargruva i Mauretanien och ett cement- och stålprojekt i Thailand.
IFC:s investeringar har, förutom i utveclingsbankerna, i huvudsak skett i medelstora och större projekt. Det genomsnittliga utlåningsbeloppet uppgår till ca 20 milj. kr., ett belopp som i sin tur genomsnittligt ut— gjorde drygt en femtedel av den totala investeringen. Kapital till mindre, lönsamma projekt kan i allmänhet mobiliseras från lokala investerare.
Fram till verksamhetsårets slut 1971 uppgick IFC:s fi- nansiella åtaganden till ca 2 900 milj. kr. Enbart under verksamhetsåret 1971 gick IFC in i projekt till ett värde av drygt 500 milj. kr. De totala finansiella åtagandena fördelade sig på 172 projekt i 72 länder.
Ca 40 procent av IFC:s resurser har gått till projekt i Latinamerika, 32 procent till Asien och Mellanöstern
samt 16 procent till Afrika.
Ca 90 procent av IFC:s investeringar har skett i den varuproducerande industrin, medan 4 procent gått till turism och 6 procent till gruvdrift. Ca 10 procent av investeringarna har skett via lokala utvecklingsbanker.
Under 1950—talet var begreppen utveckling och industria— lisering nära förknippade. Det var en relativt allmän föreställning i u-länderna att en snabb utvidgning av industrisektorn utgjorde en nödvändig del av utvecklings- strategin. I flera u—länder ledde detta till en över- betoning av industriinvesteringarna, särskilt inom den tunga industrin. Följden blev lågt kapacitetsutnytt— jande och i måhga fall en svag utveckling för jordbru— ket. Under l960—talet har en förändring ägt rum i rikt— ning mot en mer balanserad syn på industrins och jord-
brukets roll i den ekonomiska utvecklingen.
Denna utveckling har i viss utsträckning påverkat in- riktningen av OECD-ländernas offentliga bilaterala bi- stånd. Under slutet av 1950— och början av 1960—talet finansierades med biståndsmedel en rad större projekt inom den tunga industrin - företrädesvis stålverk, ce— mentfabriker och oljeraffinaderier. Det var emellertid inte fråga om en bredare satsning som inbegrep stöd till företagsledning, marknadsföring, organisation av under- leverantörssystem osv. Industribiståndet utgjorde hel— ler aldrig en dominerande del av OECD-ländernas samlade insatser under denna period och särskilt personalbi- ståndet på industriområdet var av mycket ringa omfatt-
ning.
Under mitten av 1960—talet minskade industribiståndet ytterligare både i absoluta tal och som andel av väst— världens samlade bistånd. Inom industribiståndet skedde samtidigt en omfördelning från kapitalinsatser till en snabb ökning av expert— och konsulttjänster. Räknat som andel av det totala expertbiståndet utgjorde stö- det till industri- och gruvsektorn visserligen endast
2 — 4 procent under 1960-talet men ökningen av antalet experter inom denna sektor var procentuellt sett snab-
bare än för någon annan sektor.
Under slutet av 1960—talet och början av 1970—talet har OECD-ländernas industribistånd åter ökat. Det gäl— ler både biståndsinsatsernas absoluta omfattning och räknat som andel av det samlade biståndet. Sannolikt kommer denna utveckling att fortsätta under 1970—talet eftersom flera länder aviserat ökad satsning på industri- bistånd och flera mindre biståndsgivare, som inte tidi— gare lämnat bistånd till industrisektorn, har planer på att gå in på detta område.
Bland OECD-länderna har huvudparten av industribistån— det lämnats av USA, Frankrike, Västtyskland, Japan och Italien. I övrigt har industribistånd i nämnvärd ut— sträckning lämnats endast av Storbritannien och Canada. Relativt sett är det endast för Västtyskland, Japan
och - i viss utsträckning — Italien som industribistån- det är av stor betydelse. För Västtysklands del gäller att industribiståndet under större delen av 1960—talet utgjort nära en tredjedel av hela biståndsprogrammet. Det japanska industribiståndet har fluktuerat mycket kraftigt. År 1963 svarade industriinsatserna för unge- fär hälften av det samlade japanska biståndet; genom- snittet för l960—talet torde ligga i närheten av det västtyska. USA och Frankrike lämnar i absoluta tal be— tydande bistånd på industriområdet men relativt sett ligger dessa två länder under genomsnittet för hela OECD—gruppen.
Utformningen av OECD-ländernas industribistånd är rela— tivt likartad. USA redovisar industribiståndet till— sammans med insatser för stadsbyggnad vilket avspeglar den "infrastrukturella" karaktär biståndet har. Även Storbritanniens industribistånd är i huvudsak inriktat på basindustrier. Det franska biståndets speciella ka— raktär med tonvikt på tekniskt och kulturellt samarbete och rent budgetstöd gör det svårt att urskilja industri- biståndets speciella inriktning. I huvudsak torde in-
dustribiståndet ha lämnats för exploatering av mineral-
tillgångar och andra råvaror i mottagarländerna. Det bör nämnas att Frankrike avser att öka biståndsinsat- serna inom industrisektorn. Denna ökade satsning skall i första hand inriktas på de engelskspråkiga länderna i Västafrika. Det västtyska industribiståndet synes vara något mer inriktat på tillverkningsindustri. Bl.a. bör nämnas att överföring av patent och licenser har finansierats som en del av biståndsinsatserna. Det kanadensiska industribiståndet har en viss inriktning på småindustrin och denna prioritering kommer i fram- tiden att ytterligare betonas. Ett allmänt drag i OECD— ländernas industribiståndspolitik är att insatser ofta görs i anslutning till privata företags investeringar. Av de nordiska länderna har endast Sverige hittills en— gagerat sig i rent bistånd till industriprojekt. Dan— mark har emellertid nyligen träffat avtal med Kenya om upprättande och drift av s.k. Rural Industrial Develop- ment Centres. Några planer på nya industriprojekt för dansk del synes f.n. inte föreligga. Norge har hittills inte lämnat industribistånd, men avser att kanalisera offentliga biståndsmedel till statliga utvecklingsbolag
i vissa u—länder.
En av de viktigaste orsakerna till OECD-ländernas blyg- samma stöd till industriutvecklingen i u—länderna torde, som ordföranden i OECD:s biståndskommitté framhöll i
en rapport vid mitten av 1960-talet, vara att industrin i i—länderna är privatägd. Den kunskap som är nödvän- dig för ett effektivt bistånd finns inte omedelbart tillgänglig för biståndsmyndigheterna på samma sätt som beträffande exempelvis utbildning, hälsovård, trans— port och kommunikationer. Även en rad andra omständig- heter har utan tvivel bidragit till den skisserade ut- vecklingen. Under 1960-talet kom livsmedelsförsörj— ningsproblemen i förgrunden, i första hand beroende på det katastrofala läget i Sydostasien. Denna utveckling medverkade till en relativ nedprioritering av industri—
sektorn i flera u—länder och bidrog till den tidigare
nämnda minskningen av det offentliga biståndet till för- män för en ökad satsning på livsmedelsbistånd och lands- bygdsutveckling. Även de nedslående resultaten av de tidigare gjorda stora isolerade projekten inom den tunga industrin medverkade till industribiståndets relativa
och absoluta minskning under mitten av 1960—talet.
Till en viss återhållsamhet på industribiståndssidan medverkade också överdrivna föreställningar i i-län- derna om att en industrialisering i u—länderna med de— ras överflödande tillgång på lågt betald arbetskraft skulle göra dem till farliga konkurrenter på världs- marknaden. Dessa föreställningar förklarar bl.a. in— dustriländernas negativa inställningar till u-länder— nas krav på ett tullpreferenssystem som framfördes vid den första världshandelskonferensen i Geneve 1964 (UNCTAD I). Ett naturligt komplement till denna upp— fattning var att flera av industriländerna hävdade att den effektivaste formen av "industribistånd" var pri- vata utländska investeringar. För att främja detta syfte uppmanades u-länderna att införa generösa skatte— regler för privata investeringar och garantera möjlig- heten till obehindrad repatriering av vinstmedel.
Den omständigheten att föreställningen om u-länderna som övermäktiga industriella konkurrenter har tonats ner torde, tillsammans med u—ländernas allt klarare prioritering av industrisektorn, komma att medföra en ökning av industribiståndet under 1970—talet. Härtill bidrar också de internationella organisationernas ökade insatser för att underlätta överförande av teknologisk kunskap till u-länderna.
I motsats till OECD-länderna har industribistånd alltid spelat en framträdande roll i öststaternas samarbete med u—länderna. Enligt sovjetisk statistik hade så— lunda fram till år 1970 nära 70 procent av de samlade biståndsinsatserna legat inom industrisektorn. Här är
att märka att den sovjetiska definitionen av industri- bistånd är vidare än den av OECD—länderna tillämpade, vilket emellertid förklarar endast en mindre del av skillnaden.
Det sovjetiska industribiståndet är i stor utsträckning en avspegling av den strategi som tillämpades vid upp— byggnaden av det egna landet med en klar prioritering av den tunga industrin. Denna typ av insatser dominerar samarbetet med den största biståndsmottagaren, Indien. En öppet redovisad princip för det sovjetiska industri- biståndet är att det skall underlätta det egna landets försörjning med råvaror, t.ex. järnmalm, koppar, bauxit, aluminium. Denna politik bidrar till att förklara de betydande biståndsinsatserna i t.ex. Iran. Betalningen för det sovjetiska biståndet sker nämligen i form av
gas och olja från de anläggningar som finansierats med biståndsmedel. Satsningen på tunga och komplexa in— dustrier dominerar i länder med god mottagningskapacitet, medan industribiståndet till flertalet afrikanska länder
gått till den lätta industrin och till mineralutvinning.
Det kinesiska biståndet var relativt obetydligt under 1950-talet men expanderade mycket snabbt under 1960— talet och f.n. är möjligen Kina en större biståndsgivare till icke-kommunistiska länder än Sovjet; jämförelsen försvåras av att båda dessa länder endast lämnar upp— gifter om utfästelser men inte om faktiska utbetal— ningar. Industribistånd utgör en betydande del av det kinesiska biståndsprogrammet. Karaktäristiskt för det kinesiska industribiståndet är att det nästan uteslutande bygger på arbetsintensiv teknologi och huvudparten av industribiståndet gäller således den lätta industrin.
De branscher som dominerar det kinesiska industribistån— det är textilindustri — huvudsakligen väverier och spinnerier - samt livsmedelsindustrin. Bistånd har lämnats även till cement— och tegelfabriker samt ciga-
rett— och tändsticksfabriker. Några handelspolitiska
faktorer som verkar återhållande synes inte föreligga, utan den avgörande flaskhalsen torde vara att kineser— na endast satsar på projekt som de har grundlig er-
farenhet av. Detta uppges t.ex. vara skälet till att kineserna inte åtar sig större projekt inom konstgöd—
ningsindustrin.
8.4 Utveckling och överföring av u—1andsanpassad
teknologi
Betydelsen av att u—länderna i sin industriella och allmänekonomiska utveckling kunnat stödja sig på en redan väl utvecklad högeffektiv teknologi har ofta be— tonats. Under senare år har emellertid också de nega- tiva följdverkningarna för u—ländernas ekonomiska och sociala utveckling av en industripolitik grundad på industrialisering i västerländsk mening och med väster- ländsk teknologi ställts i blickpunkten. Det har t.ex. hävdats att eftersom flertalet u—länder befinner sig på ett stadium i den ekonomiska utvecklingen mellan de traditionella, agrara näringarnas utvecklingsnivå och det moderna industrisamhällets bör också den teknologi som används vara särskilt anpassad till och utvecklad
för de förutsättningar som därmed ställs upp.
Ett mera nyanserat synsätt på denna problematik har efter hand utvecklats och diskussionen har kommit att rubriceras på ett sätt som återspeglar att frågan i grunden gäller valet av teknologil. Det talas om: "intermediate technology", "appropriate technology", "progressive technology", "optimum technology" och i Sverige om "anpassad teknologi". Begreppen, som kan och fortsättningsvis kommer att användas synonymt, är samlingsbeteckningar för en i grunden gemensam upp—
fattning att en medveten och systematisk anpassning
lTeknologi används här som samlingsbeteckning för meto— der samt verktyg, maskiner, processer och annan tek— nisk utrustning som utnyttjas i industriell och annan produktion.
i produktionen är en meningsfull utvecklingsstrategi. Det understryks att detta synsätt, i ett vidare sam— manhang, naturligtvis inte bör avgränsas till att gälla enbart val av teknologi inom industrisektorn utan är minst lika tillämpligt inom jordbruksområdet och i
viss mån inom servicesektorerna.
Utgångspunkten är ett allmänt konstaterande att de tek- niska nyheter som ständigt introduceras i ett utvecklat industriland inte endast avspeglar de senaste veten— skapliga och tekniska rönen utan också det utvecklade samhällets behov och karaktäristika i övrigt. Teknisk effektivitet i denna generella mening behöver således inte vara identisk med ekonomisk effektivitet och än mindre med socialt framåtskridande i en omgivning som
i väsentliga avseenden är olik den där tekniken togs fram. U—ländernas låga inkomstnivå och därmed kapital— bildning gör att användningen av kapitalintensiv tekno— logi står i strid med t.ex. de allt väsentligare sys— selsättningsmålen. Knappheten på i—landsvaluta och den importerade teknologins höga kapitalanspråk anses tala för att tyngdpunkten i u-ländernas industrialisering mera skjuts över på t.ex. egenutvecklad lågkostnads— teknologi. Den annorlunda industristrukturen med många små företag och med brist på välutbildad arbetskraft, personell utvecklingskapacitet och företagslednings— kunnande sätter i sig ramar för valet av teknologi.
Den olikartade kulturella och ekonomiska miljön skapar andra behov och smakriktningar som inte alltigenom låter sig tillgodoses och tillfredsställas genom produkter som huvudsakligen är avsedda och lämpade för en annan slags marknad. Det anförs att de speciella klimatiska förhållandena som utmärker flertalet u—länder liksom den yttre miljöns känslighet i tropiska och subtropiska områden talar mot ett onyanserat överförande av väster— ländsk teknologi.
Detta synsätt kan härledas ur den växande arbetslös- heten och undersysselsättningen i flertalet u—länder
som inte kunnat väsentligt minskas trots många gånger avsevärda framsteg i industrialiseringen. Det har t.ex. visats att av ett 15—tal u—länder i Asien, Afrika och Mellersta östern kunde endast 3 vid mitten av 1960—talet visa på en tillväxt i sysselsättningen överstigande befolkningsökningen. I 8 länder hade sysselsättningen minskat i såväl absoluta som relativa tal. Den utveck— lingen torde senare inte ha ändrats i positiv riktning
utan snarare förstärkts.
En politik som syftar till att lösa sysselsättningskri— sen genom industrialisering i västerländsk mening anses i detta läge ogenomförbar. Det finansiella utrymmet för investeringar är så begränsat att med modern kapi- talintensiv teknologi, där oftast investeringen per arbetsplats uppgår till 100 000 kr., skulle endast en bråkdel av det potentiella arbetskraftsutbudet komma att tillgodoses. Det konstaterandet antyder själva
kärnpunkten i detta synsätt.
Framtagandet av helt ny för u—landet anpassad teknologi kan visserligen vara ett sätt att bidra till den tek— niska utvecklingen men knappast det viktigaste. Att förbättra, förenkla och förbilliga produkterna och arbets- och produktionsmetoderna inom den traditionella hantverks— och småindustrisektorn anses vara ett väsent— ligare område för teknisk utveckling. Som ett tredje område anförs möjligheten att med bibehållande av själva "verktygselementet" förändra och komplettera i—lands— teknologin så att denna med så långt möjligt samma funk— tion och produktivitet kan användas i en miljö där t.ex. arbetskraften är billig och outbildad i stället för
dyr och välutbildad. Det senare skulle konkret kunna innebära att kostsam, komplicerad och arbetskraftsbe— sparande delutrustning ersätts med billigare, enklare
och helst arbetskraftsintensiva metoder.
Grundvalen för detta synsätt torde således kunna sägas vara uppfattningen att en industrialisering av u—län— derna baserad på högt utvecklad teknologi inte bara är ekonomiskt mindre lämplig och till och med omöjlig, om målsättningen är att ge en så stor del av befolkningen som möjligt arbete, utan också i sina sociala och kul— turella konsekvenser betänklig. Till denna grundin— ställning är ofta kopplad en viss misstänksamhet mot dem som hävdar att u—ländernas industriella utveckling främjas om nu existerande handelshinder mellan i—länder
och u—länder sänks eller helst avvecklas.
Att valet av teknologi vid u—ländernas industrialisering och utveckling i övrigt kommit att röna en allt större uppmärksamhet inom de internationella hjälporganen, återspeglar endast den omprövning och omvärdering av
den grundläggande utvecklingsfilosofi som, i allt vä— sentligt, hittills varit riktgivande. Förenklat ut- tryckt förespråkar denna skola, som naturligtvis fort— farande har många företrädare, snabbast möjliga över— föring av modern teknologi och utrustning från i—län— derna till u—länderna på basis av antagandet att denna medför omfattande spridningseffekter och en långsiktig välfärdsökning för alla. Det primära utvecklingskrite— rium denna skola tenderar att använda — tillväxt i BNP — antyder det förtroende man har för den kvantitativa tillväxtens förmåga att återspegla en reell ökning i levnadsnivån för folkflertalet.
Den nya, mer nyanserade åsiktsriktningen kan anses arbeta utifrån ett sammansatt utvecklingsbegrepp där
de rent ekonomiska aspekterna kompletteras med sociala och där fördelningsfrågorna intar en framskjuten posi— tion. Detta synsätt kan kanske sägas ha sitt ursprung
i en djupare kunskap om underutvecklingens natur och
om rådande ekonomiska och sociala förhållanden och behov i u—länderna. Den är ett uttryck för en insikt om
utvecklingsprocessens komplexitet, för behovet av
balanserade insatser på en rad ekonomiska och sociala områden och för en växande politisk vilja att ta hän— syn till de stora befolkningsmassornas situation i u— länderna.
Grunden för utvecklingsansträngningarna under 1970-talet — texten till FN:s strategi för det andra utvecklings— årtiondet — har i mycket kommit att präglas av det nya, enhetliga synsättet på ekonomiska och sociala aspekter av utvecklingsarbetet, i vilket ingår bl.a. att ingen befolkningsgrupp skall lämnas utanför utvecklingsproces— sen och att man skall verka för social jämlikhet och rättvis inkomstfördelning. I huvudsak likartade tanke— gångar framförs av FN:s organ för tillämpad forskning och teknologi, ACAST. Bland de exekutiva organen återfinns liknande utgångspunkter för stora delar av ILO:s verksamhet. ILO är den organisation som tydligast understrukit vikten av att beakta teknologivalens so— ciala och ekonomiska konsekvenser och att anpassa tek— nologier till u-landsförhållanden. FAO:s verksamhet beträffande vidareförädling av lokala jordbruksråvaror i liten skala tjänar genom sin blotta natur i huvudsak samma syften.
UNCTAD:s tankegångar på området förefaller huvudsakligen vara att hänföra till den mer traditionella filosofin som likställer utvecklingsmålen med vad i-länderna upp— nått i teknologiskt avseende. UNIDO kan inte sägas ha utvecklat en egen filosofi avseende teknologifrågan och den har inte prioriterats eller specialbehandlats. Or— ganisationens verksamhet kan i detta läge i praktiken komma att bidra till att i-ländernas produktionsstruk— tur och utvecklingsförlopp blir normgivande för u—län— derna också fortsättningsvis.
Inriktningen av diskussionerna och studierna inom UNCTAD och av UNIDO:s fältverksamhet i dessa avseenden
hänger paradoxalt nog samman med att dessa organ i hög
grad är "u-landsstyrda". Det är nämligen i huvudsak i—länderna som fört in frågan om teknologivalets kon— sekvenser i diskussionen om utvecklingsproblemen. U— länderna, och i huvudsak vissa mera utvecklade u-länder som de latinamerikanska, har vägletts av en industria- liserings— och moderniseringsambition som tagit sig ut— tryck i en vilja att snabbt tillgodogöra sig och till—
lämpa den avancerade i-landstekniken.
Sammanfattningsvis kan konstateras att allt större upp— märksamhet inom internationella organisationer ägnas åt teknologifrågorna och den u—landsanpassade teknolo- gin. De diskussioner som förts har motiverat u—länderna att i högre grad än tidigare i sin utvecklingsplanering beakta teknologivalets konsekvenser. De praktiska re— sultaten är emellertid än så länge blygsamma.
I de svenska programländerna är intresset för teknolo— givalaspekten växande, vilket huvudsakligen kan antas hänga samman med betoningen av landsbygdsutvecklingen och därmed småindustriell verksamhet. I grunden ligger bl.a. den erfarenhet som många u—länder gjort att en industriell verksamhet som väsentligen är baserad på importsubstitution skapar expansion och sysselsättning endast så länge marknaden är omättad eller det finns nya importerade produkter att ersätta. Tillväxten inom denna sektor av industrin måste därefter begränsas till den totala ekonomins expansion, vilket uppenbarligen
är ett problem för vissa u-länder. I Tanzanias senaste femårsplan framhålls t.ex. att en möjlighet att ersätta en minskande konsumtionsvaruindustriell expansion skulle vara att utveckla och tillverka vissa kapital— varor. Det slås dock fast att en sådan industriell inriktning knappast kan anses realistisk eller riktig
— den inhemska marknaden är för liten, teknologin ännu
inte uppnåbar och kapitalinsatsen för hög.
I en världsbanksrapport avseende den industriella ut- vecklingen i östafrika understryks detta synsätt. Det konstateras att betoningen av främst den importsubsti- tuerande industrins behov har skett på bekostnad av småindustriutvecklingen vars anspråk på tekniSkt bi- stånd, utbildning och finansiella resurser har efter— satts. Det betonas att industrialiseringen i dessa länder under överskådlig tid huvudsakligen måste grun— das på hantverk och småindustri snarare än på tull— skyddad monopoliserad högkostnadsindustri med väster—
ländsk teknologi.
Enligt den utredning om den svenska industrins erfaren- heter av u-landsengagemang som redovisas i kapitel 5 tycks endast iundantagsfall företagen ha bedrivit nå— gon verksamhet helt inriktad på att skapa en teknologi särskilt anpassad för ett u—land. Knappast för något svenskt företag är u—landsaktiviteten av en så stor be— tydelse att det anses löna sig att avdela tekniska re- surser för sådan verksamhet. Det framhålls vidare att den teknologiska standarden i u—länder starkt varierar och vad som är lämpligt i en del av världen passar of- tast inte i en annan del. Det står samtidigt klart att de flesta företag inom ramen för vad som är företags— ekonomiskt lönsamt söker anpassa t.ex. sin produktions— teknik till de lokala förhållandena och det påpekas ofta att väsentliga tekniska och kanske också ekono— miska möjligheter till ytterligare anpassning bör före— ligga.
8.5 Överföring av industriellt kunnande
Industriellt kunnande innefattar inte endast kunskapen om en viss produkts eller tillverkningsprocess' ut- formning utan även, och viktigare, förmågan att fram- gångsrikt omdisponera och förnya givna produktions—
resurser. En annan komponent i det industriella kun—
nandet är den företagsledande funktionen, Vilken be- står i samordning, administration och kontroll av ett företags operationella drift. Den sista komponenten bör tolkas brett — den inbegriper metoder för produk— tionsstyrning, arbetsledning, redovisning, marknads-
föring etc.
Det industriella kunnandet representerar en tillgång som i varierande grad är till salu. Villigheten att sälja skiftar från bransch till bransch och över tiden. Den som önskar förvärva industriellt kunnande måste räkna med att han kan tvingas acceptera en serie vill— kor bland vilka det direkta priset bara är ett och där andra faktorer såsom kontroll över råvaruinköp, marknadsföring, vinstdisposition etc. många gånger
betyder mera.
Övervägande delen av det industriella kunnande som i dag går från företag i i-länder till u—länder följer med direkta kapitalinvesteringar i dessas alla former
— från helägda dotterbolag till joint ventures med 10— kala partners. Denna form för överföring av det erfor- derliga kunnandet kan i en viss mening sägas vara den mest effektiva. Ett moderbolags hela kunskapspoten— tial kan ställas till u-landsbolagets förfogande och det ofta kontinuerliga deltagandet i dotterbolagets verksamhet skapar goda förutsättningar för en effek- tiv överföring. U—ländernas inställning till direkta investeringar varierar från land till land men är i flertalet länder positiv. Under senare tid har emeller- tid den allmänna inställningen, påverkad av de egna erfarenheterna, präglats av en växande skepsis; i
synnerhet mot helägda utländska investeringar.
Överföringen av industriellt kunnande kan ses som en tvåstegsprocess. Först överförs kunnande och färdig— heter direkt från den utländska personalen. Det andra
steget utgörs av utveckling av kunnande och färdigheter
hos inhemsk personal i syfte att denna senare skall kunna fullgöra alla funktioner i ett företag eller i
en organisation. I inte oväsentlig grad kan vissa u- länders kritiska inställning till direkta investeringar sägas återspegla oförmågan att fullgöra detta andra steg. Med hänsyn till denna attityd ter sig behovet
av alternativa vägar att överföra industriellt kun— nande utan direkt ägarengagemang från ett i-lands- företag som angeläget. Efter hand har olika kontrak— tuella arrangemang utvecklats; däribland s.k. "manage- ment contracts" (företagsledningskontrakt). Hit hör också olika avtal om tekniskt bistånd, entreprenad— kontrakt, know how—försäljning m.m. Dessa olika ar— rangemang tycks i inte oväsentlig grad uppfylla de krav från u-ländernas sida som ställs på obunden överföring
av industriellt kunnande.
Andra vägar för att uppnå industriellt kunnande med
ett minimum av utländsk kontroll har prövats genom
den harmonisering och uppstramning av riktlinjerna
för utländska investeringar som kommit till stånd i vissa u-länder. I samband med undertecknandet av det s.k. Cartagena-avtalet beslöt de samarbetande staterna - Ecuador, Colombia, Peru, Bolivia och Chile - att anta gemensamma principer för behandlingen av privata ut— ländska investeringar. Beslutet innehåller en rad kon- kreta regler för medlemsstaternas behandling av ut- ländska investerare i syfte att successivt säkra ett nationellt majoritetsintresse i alla företag som etable- rats eller kommer att etableras i regionen. Inga ut- ländska investeringar får göras utan tillstånd av in— hemska myndigheter. Specifika bestämmelser finns om vinst- och kapitaltransfereringar, teknologiöverföring, tullförmåner och successiv avveckling av utländska majoritetsinnehav. I det senare avseendet föreskrivs att utländska investerare måste under en övergångs- period avveckla sitt majoritetsintresse i sådana före- tag som etablerats efter år 1971.
Bortsett från mineral- och energiutvinning med sina speciella förhållanden och förutsättningar kan varu— och tjänsteproducerande industri indelas i tre kate-
gorier.
Den förstakan betecknas som serviceindustri. Inom denna sektor utbjuder internationella företag sitt kunnande snarare än sitt kapital och det kan, när det gäller frågor om ägande och därmed förknippad kontroll, följaktligen inte föreligga något motsatsförhållande mellan värdlandet och det internationella företaget. Ett exempel är Hilton-koncernen som projekterar, upp- för och driver hotell för inhemska intreSSenters räk- ning. Andra exempel kan avse drivmedelsdistribution, serviceverkstäder, telefonservice, kontorsutrustning, läskedrycksframställning etc. Det kunnande som er- bjuds är i regel mindre tekniskt än kommersiellt. Den värdefulla kunskapen ligger i en viss systematik samt
planerings— och organisationsförmåga.
En andra kategori utgörs av konventionell tillverk- ningsindustri. Liksom inom serviceindustrin etablerar sig det internationella företaget vanligen för att be— vara eller utvidga sin marknad. Inte sällan är motivet att försäkra sig om råvaror och komponenter för till- verkningen inom den egna koncernen. Till konventionell tillverkningsindustri kan räknas framställningen av konsumtionsartiklar (t.ex. textil- och skoindustri), vissa kapitalvaror (kylskåp, cyklar etc.) och en del halvfabrikat (cement, massa, petrokemiska produkter). Kännetecknande för denna sektor är att teknologin - utrustning och metoder - är relativt konventionell och välkänd. Patent- och varumärkesskydd förekommer mera undantagsvis. Vad de internationella företagen van- ligtvis kan erbjuda är erfarenheter beträffande fabriks- layout, val av maskiner och tillverkningsmetoder, per-
sonal och utbildning, marknadsföringsteknik etc.
271 Inom vissa delar av den konventionella tillverknings— industrin, det gäller t.ex. för viss petrokemisk in— dustri, saluförs det industriella kunnandet numera ofta av konsult- eller entreprenadföretag och således inte nödvändigtvis endast av de företag inom branschen som ursprungligen utvecklade eller f.n. exploaterar det in- dustriella kunnandet. Kunnande kan här ofta förvärvas i form av färdiga anläggningar ("turn—key projects") — för t.ex. tillverkning av cement, pappersmassa eller petrokemiska produkter. Inom dessa branscher torde således u-länderna ha goda möjligheter att förvärva den industriella kunskapen och erfarenheten utan utländsk kontroll. Det har i sammanhanget understrukits den stora roll som offentliga finansieringsinstitutioner i i-länderna härvidlag kan spela för att kompensera privata företags tvekan eller ekonomiska oförmåga att
finansiera projekt av detta slag.
En sista kategori av industrier kännetecknas av avan— cerad teknologi med höga utvecklingskostnader, starkt patentskydd och allmänt välbevakat know-how. Inom dessa sektorer är, naturligt nog, u—ländernas förhand— lingssituation svagare. De internationella företagen har en stark position och står sällan under press att sälja sin teknologi. Typiskt för denna sektor är att industriellt kunnande oftast överförs inom en koncerns ram där moderbolaget behåller kontroll över dotter- bolagen (även i de fall då inhemska intressenter for— mellt äger majoritet i dotterbolaget). Typiskt för samarbetet inom dessa avancerade industrisektorer är vidare att priset för överföringen av det industriella kunnandet svårligen kan fastställas och under alla om- ständigheter är förhållandevis högt. U—landet får underkasta sig en serie villkor beträffande valet av teknologi, råvaruförsäljning och marknadsföring, vilket gör storleken på vinst- och royaltytransfereringarna delvis irrelevanta. Till denna sektor hör produkter
med avancerad elektronik, tung elektrisk utrustning,
läkemedel, bilar och andra avancerade transport- medel etc.
Möjligheterna för u-landet att tillförsäkra sig ett industriellt kunnande utan samtidigt utländskt bero- ende är således i väsentlig grad beroende av vilken industrisektor det är fråga om. Om landet inom sina gränser har en internationellt sett attraktiv råvara eller om teknologin är välkänd Och till salu till fixerat pris är utgångsläget härvidlag långt gynn- sammare än om det gäller tillverkningen av en tekno- logiintensiv eller kapitalkrävande produkt.
Det skulle således kunna hävdas att ett sätt för u— landet att undvika utländskt beroende är att snarare satsa på konventionella industrisektorer än teknologi- tunga branscher. Helt bortsett från denna speciella aspekt på beroendefrågan har efter hand skilda model- ler för överföring av managementkunnande med ett mi- nimum av utländsk kontroll och utländskt inflytande utvecklats - managementkontrakt utan ägarengagemang, avtal om tekniSkt bistånd, licensavtal, "turn-key"-
leveranser etc.
Begreppet managementkontrakt används vanligen för att beteckna en uppgörelse som innebär att den operatio- nella kontrollen och styrningen av ett företag genom avtal överläts till ett annat företag som fullgör nöd— vändiga företagsledningsfunktioner mot en viss ersätt— ning. Möjligheterna att använda sådana kontrakt som ett instrument för överföring av managementkunnande mellan företag i i-länder och u—länder som ett alterna- tiv till direktinvesteringar tycks ha uppmärksammats
för första gången av FN:s ECLA i början av 1950-talet.
Managementkontrakt utan direkta ägarintressen från det
utländska företagets sida förekommer oftast mellan ett utländskt företag och ett statligt företag i ett u- land. Renodlade managementkontrakt utan något kapital- intresse torde vara mycket sällsynta när motparten är ett privat företag. Mellan två privata företag utgör managementkontrakt oftast enbart en del av ett större avtal om joint venture även om s.k. "contractual joint ventures" där det utländska företaget endast bidrar med sitt kunnande och sin expertis utan att satsa något ka- pital också förekommer. Som exempel på den senare typen av avtal har tidigare nämnts Hiltonkoncernens överens- kommelser med Värdländerna, där det dock torde vara van- ligt att också statliga ägarintressen är inblandade.
Den avgift som det internationella företaget betingar sig för sina företagsledningstjänster kan i ett service— avtal aV det slaget tänkas stå i relation till vinsten
i u-landsföretaget. Arvodet får en bonuskomponent men den formella kontrollen över u-landsföretaget stannar hos värdlandet.
Under avtal om tekniskt bistånd tillhandahåller vanligen den utländske parten teknisk information och/eller vissa tjänster av teknisk personal till det inhemska företaget utan att syftet är att bygga upp en organisation i dess helhet och driva den. Inom ramen för avtal om tekniskt bistånd faller sålunda merparten av de svenska offent- liga insatserna vad gäller överföring av industriellt kunnande. Ett exempel är det stöd till yrkesutbildning bl.a. i form av s.k. "inplant training" som SIDA i sam— arbete med UNIDO ger. Skilda former av förstudier (feasibility studies) finansierade inom ramen för det svenska biståndsprogrammet är ett annat exempel på tek— niskt bistånd. SIDA:s samarbete med de svenska företa- gareföreningarna och annan konsultupphandling i syfte att medverka till programländernas industrialisering kan också räknas dit.
En tredje form för överföring av industriellt kunnande
är skilda former av licensavtal. Till skillnad från avtal om tekniskt bistånd där tjänsterna i fråga van- ligen är av endast rådgivande karaktär innehåller li- censavtalet som regel bestämmelser som är tvingande
för licenstagaren - oftast om produktionens volym, kva- litet, förpackning el.dyl. Den väsentliga skillnaden jämfört med managementkontrakt torde dock vara att licensavtalet förutsätter ett redan existerande företag
med lämpliga produktionsresurser.
"Turn—key"-avtal nämns ofta som en möjlighet att för- värva industriellt kunnande utan väsentlig grad av ut— ländskt beroende och kontroll. Kännetecknande för dessa avtal, som har karaktär av generalentreprenad, är att de reglerar alla moment från projektering, byggnation, val och inköp av maskinell utrustning till igångkör- ning samt att detta avtal sluts på ett stadium då knap— past mer än önskade prestanda för den färdiga anlägg— ningen kan preciseras. Köparen måste oftast binda sig vid en enda leverantör på en tidpunkt då det är osäkert hur mycket fabriken kommer att kosta i anläggning eller drift och hur produktionen kommer att bedrivas. Pris- jämförelser mellan olika tänkbara leverantörer av en— heten blir svåra eller omöjliga att genomföra. Inom vissa branscher - cement— och konstgödseltillverkning, petrokemisk industri etc. - torde dock numera möjlig- heter att erhålla opartisk konsulthjälp finnas. Inom UNIDO finns vissa resurser för att biträda u-länderna vid upphandlingar av nyckelfärdiga anläggningar och Världsbanken ställer sig numera, i motsats till tidi- gare, positiv till "turn-key"—avtal för vissa typer av projekt och anvisar ett upphandlingsförfarande i två steg. (1) Potentiella leverantörer ombeds att lämna icke-prissatta förslag. (2) Det företag som vid när— mare analys bedöms mest attraktivt som leverantör av
anläggningen ombeds lämna kostnadsförslag.
KAPITEL 9
DET SVENSKA INDUSTRIBISTÅNDET
9.1 Verksamhetstyper och biståndsformer
Bistånd ägnat att främja industriell utveckling i pro— gramländerna utgår i en mängd former och genom olika kanaler. Ett flertal former för förmedling av industri— ellt kunnande finns representerade i den svenska bi— ståndsverksamheten liksom former för förmedling av ka- pital direkt eller indirekt för industriutveckling. Kunnandet och kapitalet kan dock inte sägas ha ställts till ländernas disposition inom ramen för ett samord— nat industribiståndsprogram, där olika komponenter satts att samverka för att uppnå gemensamma mål. Ett sektorstrategiskt tänkande motsvarande det som före- ligger inom biståndsområden som undervisning, jordbruk och familjeplanering har i stor utsträckning saknats.
De olika verksamheter som utgör komponenter i det svenska industribiståndet kan indelas i två huvudgrup- per, nämligen de som primärt syftar till att främja industrin och den industriella utvecklingen (det egent- liga industribiståndet) samt de som normalt anses ha en annan sektortillhörighet men som har industrifräm- jande som andrahandssyfte eller bieffekt. I de en- skilda fallen kan det diskuteras om en biståndsinsats tillhör den ena eller den andra huvudgruppen. Sålunda kan man med fog hävda att bistånd till exportfrämjande verksamheter utgör en del av det egentliga industri-
biståndet, eftersom det i stor utsträckning är inrik- tat på exportförsäljning av industrivaror. Likaledes kan stöd till fortbildning av kvalificerade yrkesar- betare eller industriingenjörer betraktas som egentligt industribistånd likaväl som en del av biståndet inom
undervisningssektorn.
I de egentliga industribiståndsinsatserna ingår enligt den definition som valts följande insatstyper. För att ge en uppfattning om den relativa storleken av de olika typerna anges det belopp som utbetalts från anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete under budgetåret 1971/72.
1. Finansiellt bistånd till utvecklingsbanker vilka kanaliserar medel för produktiva investeringar till industrisektorn. Utbetalningarna för budgetåret 1971/72 har uppgått till 6,3 milj. kr.
2. Personellt bistånd i form av kontraktsanställd per— sonal till finansieringsinstitut, industri- och plan— ministerier samt industrifrämjande institut. Ett tio— tal svenska industri- och bankexperter var verksamma
i programländerna i juni 1972.
3. Konsult— och experttjänster för kortare utredningar täckande hela industrisektorn, en delsektor, bransch eller ett enskilt industriprojekt. Kostnader för 1971/72 belöpte sig på 0,5 milj. kr. för denna insatstyp.
Utöver nämnda verksamheter till vilka svenskt bistånd f.n. lämnas planeras svenska insatser inom följande om- råden, vilka utgör nya inslag i det svenska industri- biståndsprogrammet.
4. Finansiellt stöd till småindustriprogram, t.ex. för uppförande av s.k. industrihus, dvs. uppförande av fabriksbyggnader och inköp av maskiner för uthyrning
den mindre industrin.
5. Stöd till enskilda industriprojekt. Dylikt stöd planeras dels i samband med biståndskrediter till ut— vecklingsbanker, dels inom ramen för återuppbyggnads— biståndet till Demokratiska Republiken Vietnam.
De verksamheter som ligger utanför industrisektorn
men som bidrar till den industriella utvecklingen har skiftande karaktär. Somliga verksamheter syftar till att utbilda arbetskraft på olika nivåer, andra att ut— veckla förutsättningarna för industrialisering genom bättre kommunikationer eller ett system för förbättrad distribution av färdigprodukter. En annan grupp utgör verksamheter, som innebär tillverkning av varor inom ramen för program som exempelvis syftar till att främja en region, att stödja den producentkooperativa rörel— sen eller att producera preventiva medel för familje— planeringsändamål. De verksamhetstyper som kan ur— skiljas presenteras nedan, liksom utgiften under bud- getåret 1971/72 för de olika typerna.
l. Yrkesutbildning av industriarbetare, förmän och industritekniker i yrkesskolor och tekniska institut samt facklig utbildning. De olika insatser som genom- fördes under 1971/72 belöpte sig på 5,4 å 6,7 milj. kr., beroende på hur yrkesutbildningen för industrin avgrän—
sas från annan yrkesutbildning.
2. Vidareutbildning av kvalificerade ingenjörer inom deras fack. Det utbetalade beloppet för budgetåret uppgick till ca 1,4 milj. kr.
3. Exportfrämjande verksamhet liksom en förbättring av det inhemska systemet för varuförsörjning. Härtill utgick 5,9 milj. kr. 1971/72.
4. Projekt för kraftförsörjning och distribution, ut- byggnad av telekommunikationsnät, vägar jämte vatten—
och avloppssystem samt stadsplanering och -sanering
har också en industridimension genom att de förbättrar den grundläggande infrastrukturen för bl.a. industri— utveckling och möjliggör utlokalisering av industrin
till mindre tätorter och landsbygd. Utgiften för 1971/72 uppgick till 60,8 milj. kr.
5. Importstöd har som mål att tillföra mottagarlandet utländsk valuta för förstärkning av landets betalnings— beredskap för import av kapitalvaror och råvaror till
industrin och till andra prioriterade ändamål. Utbe—
talningsbeloppet för jämförelseåret var 25,5 milj. kr.
6. Insatser inom det regionala utvecklingsprogrammet CADU i Etiopien för att skapa en enklare kapitalvaru— industri, inom familjeplaneringsprogrammet för kondom— tillverkning i Indien samt inom ramen för det producent- kooperativa nordiska projektet i Kenya för modernise-
ring och förbättring av livsmedelsindustrier.
Det svenska biståndet till industriell utveckling kon- centreras till programländerna. Undantag är dock det exportfrämjande stödet som lämnas genom UNCTAD/GATT:s gemensamma handelscenter, International Trade Centre, till en vid krets av u-länder. Av utgiftsbeloppet för 1971/72 på 5,9 milj. kr. gällde 2,7 milj. kr. till programländer medan resterande belopp avsåg länder utanför programlandskretsen samt projekt som inte var inriktade på specifika länder. Till de UNIDO—kurser för fackmän som nämns i det ovanstående inbjuds del— tagare från alla u-länder.
I det följande beskrivs de olika verksamheterna inom den egentliga industrisektorn liksom några av dem som inte primärt syftar till industrialisering. Beskriv- ningen är inte uttömmande i sin måtto att alla insatser
och verksamhetstyper behandlas. Den innehåller snarare en rad exempel på verksamheter som är relevanta för ut-
redningens överväganden.
9.2 Samarbete med internationella organisationer och
svensk industri
Inom industribiståndsområdet har ett visst s.k. multi-bi— samarbete med FN:s fackorgan utvecklats. Samarbetet in— nebär att FN-organen planerar och administrerar projekt som finansieras av Sverige. Härigenom skapas möjligheter att med begränsade svenska administrativa insatser genom- föra prioriterade projekt och att samtidigt utnyttja FN- organens sakkunskap. Ett antal yrkesutbildningsprojekt genomförs sålunda av FN-organen liksom några projekt inom småindustri- och hantverksområdet. De utbildningskurser som UNIDO arrangerar i Sverige i samarbete med svenska företag och organisationer för kvalificerade ingenjörer från u-länder utgör ytterligare exempel på samarbetsfor-
men .
Ett informellt erfarenhetsutbyte äger härutöver rum med FN—organen. Diskussioner förs vidare om enskilda projekt i vilka svenska biståndsinsatser på olika sätt kan komplet- tera FN-insatserna. Exempel på dylika samverkande paral- lella insatser utgör ett av UNIDO och SIDA planerat stöd till Botswanas småindustri. UNIDO kommer härvid att anställa lämpliga experter för småindustrirådgivning. SIDA kommer i sin tur att engagera viss personal för handläggning av bl.a. småindustrins kreditfrågor och härutöver finansiera ett kreditprogram samt byggande
av s.k. industrihus.
Samverkan med Världsbanksgruppen har skett bl.a. vid be- redningen av stöd till industribanker. Svenska utveck- lingskrediter har lämnats parallellt med Världsbankslån
till två banker (en nationell utvecklingsbank i Tunisien
och en gemensam industribank för de tre östafrikanska länderna). Gemensam granskning från Världsbanken och svensk sida har ingått som led i insatsplaneringen in- för en första svensk kredit till respektive institution. Samarbetet har fungerat friktionsfritt och har bl.a. givit SIDA del av Världsbankens omfattande erfarenheter av stöd till utvecklingsbanker. Exempel på en annan samverkansform med Världsbanksgruppen på industriom- rådet är en av IDA och SIDA gemensamt organiserad kon-
sultstudie av Indiens småindustrisektor.
Samordning av insatsplaneringen med övriga nordiska län- der har också visat sig vara värdefull. Vid planeringen av en aktuell insats i en tanzanisk utvecklingsbank har
sålunda ett givande erfarenhetsutbyte ägt rum mellan Sverige och de övriga nordiska länderna.
Det finns många exempel på att svenskt näringsliv har engagerats i biståndssamarbetet i samband med att av programländerna prioriterade utvecklingsprojekt plane— ras och genomförs. Svenska konsulter har sålunda er— hållit omfattande u—landsuppdrag speciellt avseende. projektering av kraftverk och andra s.k. infrastruktur— projekt men också erhållit uppdrag att genomföra orga— nisationsutredningar avseende myndigheter och verk i programländerna. I olika yrkesutbildningsprojekt har svenska företag medverkat och gjort förtjänstfulla in- satser. Efter internationell anbudstävlan har vidare svenska entreprenadföretag tilldelats omfattande kon— trakt avseende kraftverk vägar m.m. Ytterligare ett antal samarbetsformer — utan direkt anknytning till mottagarländernas industrisektorer — förekommer, t.ex. vid inköp av industriprodukter Och halvfabrikat inom
ramen för det s.k. varubiståndet.
Initiativ har också tagits av industriföretag att få svensk biståndsmedverkan i deras u—landsprojekt. For-
mer har dock i stor utsträckning saknats för en dylik
medverkan eller för att etablera ett trepartssamarbete mellan svenskt bistånd, svensk industri och ett pro— gramland. Ett undantagsfall finns dock, nämligen sam— arbetet kring etableringen av ett garveri i Tanzania. Svenska biståndsmedel kanaliserade via en tanzanisk ut— vecklingsbank finansierar här ett industriprojekt som
utvecklats, drivs och delvis ägs av ett svenskt företag.
9.3 Bistånd till utvecklingsbanker
Utvecklingsbanker och —bolag har upprättats i flertalet u—länder i syfte att stimulera till ökade industriin— vesteringar och för att tillse att investeringsmedlen utnyttjas på ett effektivt sätt och för en prioriterad verksamhet. Bankerna utgör nödvändiga och värdefulla komplement till andra källor för industrins långfristiga kapitalförsörjning — privata utländska direktinveste— ringar, leverantörskrediter, inhemskt privatkapital, olika former av självfinansiering inom företagen, det inhemska affärsbanksväsendet osv. Ett mått på en ut- vecklingsbanks effektivitet är hur stor volym av privat och offentligt kapital banken kan mobilisera för in- vestering i utvecklingsfrämjande industriprojekt till- sammans med bankens egna resurser. Somliga banker har som ett ytterligare viktigt mål att ersätta investe- ringar från sådana kapitalkällor som av u-landsrege- ringen bedöms vara mindre önskvärda, t.ex. utländska leverantörskrediter eller direktinvesteringar. I ban- kernas verksamhetssyften kan också ingå mobilisering
av inhemskt privat sparande för industriinvesteringar. Sparandet kan stimuleras genom inlåningsverksamhet el- ler genom försäljning ur bankernas aktieinnehav i lön— samma företag. Slutligen avses bankerna vara lämpliga kanaler för utländska biståndskrediter till industri- sektorn.
Utvecklingsbankernas finansiering av industriprojekt sker genom aktieinvesteringar, långfristig långivning
eller utfärdande av garantiförbindelser. Vid in- dustriprojektens tillkomst medverkar bankerna i olika omfattning beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Somliga industriprojekt tillkommer efter en mycket aktiv insats från banken som ansvarar för pro- jektens hela planering inklusive val av lämplig produk— tionsteknik Och marknadsundersökningar för att under- söka säljbarheten för den tilltänkta produkten samt söker finna kvalificerade inhemska och utländska tek- niska partners. Frågor om företagsledning och projek- tens totala finansiering spelar härvid också stor roll vid planeringen. I andra projekt förhåller sig banken passiv i planeringsskedet men kommer in vid bedöm— ningen av projektets berättigande och företagets kredit- värdighet.
Definitionsmässigt skiljer sig utvecklingsbanker från utvecklingsbolag genom att de förra utnyttjar sina kapitalresurser huvudsakligen för långfristig långiv— ning medan de senare satsar riskkapital samt utgör hol- dingbolag för aktier. Utvecklingsbankerna kan ägas av staten eller privata intressenter. Deras verksamhet kan koncentreras till antingen den statliga eller den privata industrisektorn. De renodlade utvecklingsbola- gen är i allmänhet offentliga och utgör statens instru- ment för ägande Och drift av industriföretag. Privata utvecklingsbolag förekommer dock och utgör holding- bolag för en ägargrupps industriföretag. Mellanformer mellan utvecklingsbolag och —banker förekommer, dvs. institutioner som investerar i såväl aktiekapital som lånekapital samt utgör holdingbolag. Exempel på dylika finansinstitut finns i Kenya och Tanzanial, nämligen
1Det tanzaniska finansieringsinstitutet, Tanganyika
Development Finance Company Ltd (TDFL) ägs också till 25 procent av den svenskstödda utvecklingsbanken NDC. En del av NBC:s engagemang i TDFL har refinansierats
under den svenska krediten till NDC.
de industribanker som delvis ägs av engelska, holländ— ska och tyska investeringsbolag. Dessa banker skiljer sig också från de rent nationella på ett annat sätt. De disponerar över ett omfattande kontaktnät inom i— länder genom sitt samarbete med i-ländernas investe— ringsbolag.
För att förenkla den fortsatta framställningen i detta kapitel kommer begreppet utvecklingsbank att användas för alla de ovan beskrivna typerna av lokala finansie— ringsinstitut. Begreppet utvecklingsbolag kommer att utnyttjas för att beteckna ett offentligt ägt holding— bolag som inte alls eller endast i begränsad utsträck—
ning bedriver utlåningsverksamhet.
9.3.1 Utvecklingsbanker som erhåller svenskt stöd
Svenskt stöd i form av utvecklingskredit har lämnats till tre utvecklingsbanker. Två av bankerna, National Development Corporation (NDC) i Tanzania och Société Nationale d'Investissement (SNI) i Tunisien har Sverige samarbetat med under några år medan den tredje, East African Development Bank (EADB), som är en av rege- ringarna i Kenya, Tanzania och Uganda gemensamt ägd bank, är en relativt ny samarbetspartner, SNI har er— hållit två svenska krediter på totalt 45 milj. kr., medan NDC står som mottagare av 15 milj. kr. Och EADB av 25 milj. kr.
Två nya insatser till stöd för utvecklingsbanker pla— neras f.n. SNI har utnyttjat huvuddelen av de medel som ställts till bankens förfogande för utlåning och avses komma i åtnjutande av en tredje kredit. NDC- krediten har också tagits i anspråk för investeringar i olika industriprojekt. En tämligen nyupprättad in— dustribank, Tanzania Investment Bank (TIB) avses i en- lighet med de tanzaniska önskemålen att stå som huvud-
saklig mottagare av fortsatt kapitalbistånd1 till Tanzanias industri. I samband med TIB—stödet kom- mer förmodligen ett begränsat belopp att lämnas till tanzaniska finansministeriet som det får utnyttja
tämligen fritt för investeringar i riskkapital.
NDC bildades 1965 då den tanzaniska statens industri— investeringar överfördes till banken. Den växte starkt under de följande åren genom fusioner med andra utvecklingsbolag och egna nyinvesteringar. 1967 till- fördes banken härutöver ansvaret för ett antal utländ- ska företag som nationaliserades i samband med den s.k. Arusha-deklarationen. 1969 ansågs NDC ha växt sig så stark och blivit en så stor organisation att man från tanzanisk sida befann det vara lämpligt att av— skilja skogsindustri och livsmedelsindustri samt vissa andra verksamhetsgrenar till särskilda statliga utveck— lingsbolag. I slutet av 1970 bildades TIB med uppgift att vara statens bank för långfristig långivning.
Trots att sålunda en stor del av NBC:s verksamhet över— förts till andra institutioner utgör NDC alltjämt en dominerande faktor i landets näringsliv. Dess totala investeringar har ökats från ca 20 milj. kr. 1965 till 230 milj. kr. i slutet av 1970. Finansieringen av NBC:s expansion har skett med hjälp av främst vinst— medel från en tanzanisk diamantgruva samt tillskott
till bankens kapital via den statliga budgeten.
Den svenska krediten till NDC avtalades i slutet av 1969. Den har därför endast i begränsad utsträckning kommit att finansiera bankens expansion under senare delen av 1960-talet. Den har i stället kommit väl till pass under de påföljande åren, speciellt under 1971 och 1972 då inkomsterna från diamantgruvan minskade och den tanzaniska staten endast har kunnat
förse NDC med begränsade bidrag över budgeten.
1Den svenska biståndsinsatsen lämnas som gåva till
Tanzanias regering för vidareutlåning till TIB.
NDC deltog under tiden fram till 1970 i alla faser av industriprojektets tillkomst från den första utred— ningsfasen via kontakter med utländska företag för joint ventures—samarbete eller kontrakt om företags— ledning till slutligt investeringsbeslut och långsik— tig kapitalförsörjning genom aktieinnehav och lån. Vid TIB:s bildande fråntogs NDC rätten att lämna lån. Härigenom skapades möjligheter att kontrollera NDC:s verksamhet bättre och minska riskerna för att NDC medelst långfristig långivning täckte redan lidna aktieförluster eller engagerade sig i mindre väl moti- verade projekt.
TIB har efter en trevande start nu fått en tämligen god kapacitet för kreditbedömning och långivning. Banken kommer huvudsakligen att lämna lån till offent- liga företag. Detta avspeglar det förhållandet att huvuddelen av industriinvesteringarna i Tanzania kom— mer att företas inom den statliga sektorn. Banken kommer dock att i begränsad utsträckning verka även inom den privata sektorn.
Såväl TIB som det tanzaniska utvecklingsbolaget för skogsindustrin TWICO har förstärkts med svenska ex- perter. Inom TIB innehas den näst högsta befatt- ningen av en svensk bankman. Två ytterligare experter verkar f.n. inom TIB som ansvariga kreditberedare. Även inom TWICO innehar de svenska experterna ledande befattningar.
SNI är en privatägd utvecklingsbank. Aktiemajoriteten innehas av tunisiska privatpersoner och banker. Be- tydande aktieposter ägs av utländska bankinrättningar liksom av tunisiska staten. Bankens verksamhet kon- centreras till långivning som utöver industrisektorn även innefattar turistnäringen. Bankens utlåning sva— rar för ca 14 procent av totalinvesteringarna inom industrisektorn i landet. Fram till 1970 lämnade banken
endast lån till företag inom den privata sektorn. I samband med att den tunisiska regeringen då beslöt att söka effektivisera de statliga företagen liksom att tillse att de erhöll en bättre kapitalstruktur, fick SNI i uppgift att i viss omfattning lämna lån även till offentliga företag. Avsikten var att SNI, som bedömdes vara en tämligen effektiv institution, genom sin strikta kreditbedömning skulle förhindra att mindre berättigade investeringar kom till stånd. Världsbanken, som är SNI:s främsta finansiär, accep- terade att SNI utvidgade sin verksamhet och påbörjade en utlåningsverksamhet inom den statliga sektorn. Världsbanken medgav också att en tredjedel av dess då aktuella lån utnyttjades för investeringar i stat- liga företag.
EADB bildades 1970 som en regional institution ägd av de tre östafrikanska länderna. Det viktigaste målet och den huvudsakliga orsaken till bankens tillkomst
är att den skall verka för industriutvecklingen i de minst utvecklade medlemsländerna inom den östafri— kanska gemensamma marknaden, dvs. Tanzania och Uganda och därigenom främja en balanserad industriell utveck- ling i regionens Kenya har sedan länge ett industriellt försprång, vilket EADB skall medverka till att över- brygga. Som Operativt mål för EADst verksamhet har uppställts att 38 3/4 procent av bankens investeringar skall göras i Tanzania, en lika stor andel i Uganda
och resterande 22 l/2 procent i Kenya. Bankens in- vesteringar skall företrädesvis ske i samfinansiering med de nationella utvecklingsbankerna. EADB:s totala investeringsvolym uppgår till drygt 100 milj. kr. Ban— kens avdelning för projektbedömning leds av en svensk expert som utöver att övervaka kreditberedningsverk- samheten också ägnar stor tid till internutbildning
av bankens inhemska personal.
Utvecklingsbankerna utgör som nämnts finansierings- institut genom vilka biståndsmedel kan transformeras till utvecklingsfrämjande investeringar i produktiva företag. Ett viktigt syfte med det svenska stödet
till utvecklingsbankerna är att på olika sätt medverka till att de blir lämpliga kanaler för långfristigt ka- pital till industriföretagen och skaffar sig nödvän— dig kapacitet för att kunna bereda och bedöma industri— projekt. Stödet till utvecklingsbanker kan ses som
ett sektorstöd, där en viktig institution inom industri— sektorn ges resurser för att fullfölja en verksamhet som har hög prioritet i mottagarlandet. Till utveck— lingsbankerna "delegeras" beslutsrätten i stor utsträck- ning vad avser utnyttjande av de svenska biståndsmed— len för industriell utveckling. Den svenska gransk— ningen och insatsbedömningen koncentreras därför till utvecklingsbankernas kapacitet och styrka medan de enskilda industriprojekt som bankerna utväljer för finansiering med svenska kreditmedel kommer i andra hand. Svenskt tekniskt bistånd utgår därför i normal- fallet inte till de projekt som bankerna tar i anspråk kreditmedlen för. Undantag förekommer varvid svenska konsulter medverkar i bankens förinvesteringsstudier eller granskningsarbete. Undantagen tillkommer främst på utvecklingsbankernas eget initiativ och förorsakas
av att de anser sig sakna egen kapacitet och tekniskt kunnande för att bedöma en viss projekttyp liksom möj— ligheter att erhålla dylik kapacitet på annat håll.
Det ovanstående utgör i viss mån rörelseriktningen för samarbetet med utvecklingsbanker och återspeglar inte helt samarbetsformerna såsom de uppställs i avtalen med de svenskstödda bankerna. NDC t.ex. saknade vid avtalstillfället den kapacitet som kunde bedömas krä- vas för en långtgående delegering av beslut rörande den svenska kreditens utnyttjande. Ett avtal upprätta- des därför, som föreskrev att Sverige genom SIDA skulle
genomföra en tämligen omfattande granskning av en- skilda projekt. Avtalet försågs dock med tillämp— ningsföreskrifter som innebär att SIDA kunde minska kontrollen. Det har från svensk sida bedömts lämpligt att överföra denna kontrollfunktion till TIB vid dess upprättande, eftersom TIB:s syfte bl.a. är att kontrol—
lera utvecklingsbolagens investeringsverksamhet.
De svenska krediterna har huvudsakligen ställts till förfogande för långivning; EADB- och SNI—krediterna kan uteslutande användas för detta ändamål. NDC- krediten däremot kan ianspråktas även för aktieinveste— ringar om speciella omständigheter i det enskilda fal- let motiverar detta. Något principiellt ställnings— tagande mot utnyttjande för aktieinvesteringar kan inte utläsas ur dokumentationen från förberedelserna till respektive kredit utan beslut härom har fattats från fall till fall.
Den planerade TIB-krediten på 10 milj. kr. innehåller inga restriktioner vad avser aktieinvesteringar. Ban- kens stadga innehåller dock föreskrifter som kraftigt begränsar bankens aktieinnehav. För att möjliggöra för Tanzanias finansministerium att utöka riskkapita- let i statliga företag parallellt med att lånekapita— let utökas via TIB avses svenska biståndsmedel ställas till ministeriets förfogande för aktiesatsningar via utvecklingsbolag som NDC och TWICO.
Samtliga avtal om bankkrediter innehåller bestämmelser om hur stor del av krediten som får utnyttjas för kost— nader i lokal valuta. Argument för lokalvalutafinan— siering är att sparandet generellt i mottagarlandet är otillräckligt för att täcka de kostnader, uttryckta i inhemsk valuta, som uppkommer i samband med genom- förandet av landets utvecklingsbudget. Ett ytterli- gare argument av mer finansteknisk karaktär är att utvecklingsbankerna ofta har upptagit lån, som endast
kan användas för utländska kostnader av andra bistånds- givare. Om inte bankerna tillförs resurser i lokal valuta kan dessa lån förbli outnyttjade under längre tidsperioder.
Mot lokalvalutafinansiering talar att speciellt de pri— vata utvecklingsbankerna har till sin främsta uppgift att mobilisera inhemskt enskilt sparande för kanalise- ring till produktiva investeringar. Ett ytterligare skäl för en restriktiv inställning till finansiering av kostnader i lokal valuta kan vara att bankerna i första hand skall verka för att utländska leverantörs- krediter på ofördelaktiga villkor ersätts av utveck— lingsbankslån i utländsk valuta.
Argumenten för och emot ett medgivande har givits olika tyngd vid de lämnade utvecklingsbankskrediterna. Upp till halva kreditbeloppet får tas i anspråk för lokal valutafinansiering vid den andra SNI—krediten liksom vid lånet till EADB. En något högre andel har avtalats vid den första SNI—krediten. NDC—medlen må utnyttjas endast för utländska kostnader; undantag kan enligt avtalet medges om särskilda skäl föreligger. Det pla— nerade TIB-stödet avses bli tillgängligt i sin helhet för lokalkostnadsfinansiering, bl.a. på grund av att banken förfogar över några andra utländska krediter
som härigenom kommer att bli lättare att disponera samt att bankens utlåning till del kommer att ske i samma projekt som EADst, varvid TIB står för de lokala och EADB för de utländska kostnaderna.
'Den andra SNI-krediten, som tillkom i samband med att banken tilldelades en aktiv roll i de tunisiska stat- liga företagens finansiering, innefattar bestämmelser att minst hälften av kreditbeloppet skulle utnyttjas av offentliga företag. Eftersom Världsbanken lämnade ett lån ungefär samtidigt, vilket begränsades rörande SNI:s möjligheter att utnyttja medlen för utlåning till statliga företag, gavs SNI en önskad flexibilitet.
Avtalskomplex om stöd till utvecklingsbanker innehål- ler två delavtal, nämligen dels ett avtal mellan Sve— rige och mottagarlandets regering, som innefattar be- stämmelser om dispositionen av medlen liksom finansie- ringsvillkor och dragningsförfarande, dels ett vidare- utlåningsavtal mellan regeringen och utvecklingsban— ken. Ränte- och amorteringsvillkoren skiljer sig i de två delavtalen. Medan regeringskrediten lämnas på s.k. svenska normalvillkor (2 procent ränta, 25 års amorte- ringsfrihet) vidareutlånas medlen till en räntesats på mer kommersiell nivå och återbetalningstiden görs kor- tare. Alternativt avsätts den del av differensen mel— lan bankens in— och utlåningsräntor som inte motsvarar normala kostnader för administration till en s.k. fond för tekniskt bistånd. De ändamål för vilka en dylik fond kan utnyttjas av utvecklingsbanken regleras nor- malt i avtalskomplexet. Ändamålsbestämningar för fon—
den kan exemplifieras från EADB-avtalet:
- korttidsuppdrag för konsulter och experter för ut-
vecklingsarbete,
— förstärkning av EADB:s personal för projektbedömningar
med utländsk personal,
- tekniskt bistånd till företag som drivs av afrikanska
företagare eller som ligger inom den statliga sektorn, - mjuka lån eller annat stöd till den mindre industrin
- andra ändamål som EADB och SIDA finner lämpliga.
9.3.3 Erfarenheter från krediter som lämnats till
utvecklingsbanker
Erfarenheterna från samarbetet med NDC och SNI är över— vägande goda. Sverige har samverkat med — och i viss utsträckning förstärkt — institutioner som på ett täm- ligen effektivt sätt slussar biståndsmedel till industri—
sektorn samt verkar som katalysatorer för inhemskt sparande och externt kapital för produktiva investe- ringar inom sektorn. Den senare rollen har varit speciellt markant för SNI; för NDC:s del har en hu— vudsaklig effekt varit att den svenska krediten, i en- lighet med tanzaniska önskemål, medverkat till en ökad
inhemsk kontroll över landets industri.
Utnyttjandet av kreditmedlen har dock gått avsevärt långsammare än beräknat vilket förklaras vad gäller NDC-krediten av att bankens uppgifter som förmedlare av lånekapital en kort tid efter avtalstecknandet överfördes till TIB. Ett ytterligare skäl är att NDC ålades restriktivitet i sina expansionsplaner för att i stället söka rekonstruera dotterbolagen och på ett mer ändamålsenligt sätt kapitalisera dem. För SNI har förseningen bl.a. sin grund i att lån från SNI ställer sig relativt dyra för industriföretagen. Dessa har därför sökt andra möjligheter att finansiera investe- ringar, t.ex. leverantörskrediter. Ett antal krediter som SNI redan beviljat har av detta skäl icke utnytt— jats. Härutöver har den tunisiska industripolitiken under de senaste två åren förändrats i riktning mot
en större roll för den privata sektorn. SNI har därför haft svårigheter att finna statliga industriprojekt med lämplig storlek och utformning för att fylla ovan angivna kvot för offentliga företag under den enda svenska krediten, dvs. 50 procent av kreditens total— belopp.
Projekt som godkänts under SNI-krediterna omfattar lån till företag med tillverkning av tegel, kakelplattor, skumplast, superfosfat, konfektionsvaror och jäst
samt till ett företag i entreprenadbranschen. Endast en processindustri har föranlett finansiering under de svenska krediterna, nämligen en fabrik för olivolje— framställning. Härutöver finansieras några turistan-
läggningar under krediterna. Via NDC-krediten har
kapital ställts till ett tanzaniskt finansinstituts förfogande. Vidare har en mekanisk verkstad och en
sockerfabrik finansierats med svenska kreditmedel.
Vissa av de projekt som täcks av de svenska krediterna har skapat problem för utvecklingsbankerna. I några fall har projektens lönsamhet varit dålig medan det i andra varit svårt att rekrytera personal på olika ni— våer. Inget projekt har dock medfört kreditförluster
för de svenskfinansierade bankerna.
Det enda exemplet hittills på att ett svenskt företags investering i ett programland har kommit till stånd i samfinansiering via lokal utvecklingsbank med svenska
biståndsmedel är garveriet i Tanzania.
I samband med att representanter för SIDA förde son- derande samtal med NDC avseende en svensk industrikre- dit presenterade NDC olika projektförslag, bl.a. ett garveriprojekt som skulle kunna komma att finansieras under krediten. NDC hade då fört preliminära förhand- lingar med representanter för ett svenskt företag med garverirörelse, som av strukturrationaliserings- och lönsamhetsskäl skulle tvingas att lägga ned sin till- verkning i Sverige av halvgarvat läder, liksom med företagets svenska bankförbindelse. Denna tillverk- ning skulle ersättas av import. Företaget var berett att delta i uppbyggnaden av en garveriindustri i Tanzania för att säkerställa denna import och att delta i finansieringen av garveriprojektet genom att dess begagnade maskinpark till en del utnyttjades som likvid för aktieteckning av en minoritetspost i ett
nybildat tanzaniskt garveriföretag.
Förutsättningarna för att etablera en garveriindustri
i Tanzania har undersökts av bl.a. FAO. Av dess utred—
ningar framgick att man i Östafrika kunde skapa av- sättningsmöjligheter för läder och läderprodukter tillverkade av 50 000 till 60 000 hudar. På basis
av dessa data planerade NDC och det svenska före-
taget en fabrik med en mottagningskapacitet om lägst
120 000 hudar, varav hälften skulle förädlas till halvfabrikat för försäljning till företaget till världs— marknadspriser. Gjorda beräkningar utvisade att en fabrik med denna storleksordning skulle ge en till—
fredsställande lönsamhet.
En förutsättningsutredning av det föreslagna projek— tet samt joint venture-arrangemanget genomfördes 1966 av en SIDA-finansierad konsultgrupp. I konsultgrup— pens utredning konstaterades att möjligheterna att etablera ett lönsamt garveri var goda och att det svenska företagets förslag till projektutformning var realistiskt.
Aktiekapitalet (ca 3 milj. kr.) tillsköts dels av NDC (75 procent), dels av det svenska företaget. Det långfristiga lånebehovet (3,3 milj. kr.) täcktes av den svenska NDC-krediten medan rörelsekrediter bevil- jades av en lokal affärsbank. Det svenska företaget ställde företagsledning till förfogande under ett femårigt företagsledningskontrakt som kan förnyas.
Tillverkningen påbörjades 1969. Den har ännu inte varit företagsekonomiskt vinstgivande utan har bedri- vits med avsevärda förluster. Till huvudsak kan det negativa resultatet tillskrivas marknadsfaktorer.
Den tanzaniska läderskotillverkningen har varit lägre än beräknat på grund av att dels en existerande sko— fabrik i stor utsträckning koncentrerat sin tillverk- ning till plastskor, dels har en planerad ny skofabrik (som bl.a. utretts med hjälp av svenska konsulter) inte kommit till stånd. Svårigheter vid råvaruför— sörjningen (lokalt upphandlade råhudar och i huvudsak
importerade kemikalier) har vidare bidragit liksom
besvär att erhålla exportlicenser och stockningar i utskeppningshamnarna. Trots att dessa svårigheter i stor utsträckning kvarstår ser framtiden tämligen ljus ut. Möjligheter förefaller kunna skapas för att lösa försäljningsproblemen och att därigenom ut- nyttja fabrikens väl fungerande produktionsresurser (maskiner, arbetare och företagsledning). En förut— sättning för en positiv utveckling torde dock vara att det svenska företagets företagsledningskontrakt
förnyas när det utlöper.
9.4 Utredningar avseende industrisektorn, del—
sektorer och enskilda industriprojekt
De utredningar avseende den industriella utvecklingen, som kan stödjas och företas inom det officiella bi— ståndet, kan vara mycket allmänna till sin karaktär
och täcka hela industrisektorn, en delsektor därav, t.ex. utveckling av småindustri eller en bransch. Ut— redningarna kan också inriktas på att i detalj utreda
de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för etable-
ring av viss industri.
9.4.1 Industrisektorutredningar
Det svenska biståndet har inte medverkat i utredningar av den första kategorin. I den mån programländerna har önskat personellt och finansiellt stöd från bi— ståndsgivare för dessa omfattande och breda undersök- ningar har de framför allt vänt sig till FN:s fackorgan. I samband med förberedelsearbetet inför en tredje fem- årsplan har dock Tanzania uttryckt önskemål om att Sve- rige skulle stödja utarbetandet av en ny industrialise- ringsstrategi. Strategin skall förankras i ett antal olika ministerier och utarbetas med bredast möjliga medverkan av allmänheten via politiska, kooperativa
och fackliga organ. Den kommer att i första hand ut-
arbetas av tanzaniska tjänstemän med hjälp av exper— ter från UNIDO. Annan utländsk expertis, bl.a. från Sverige, skulle tillkallas för delutredningar samt för deltagande i seminarier kring de tanzaniska in— dustrialiseringsfrågorna. Utredningens direktiv har ännu inte fastställts men torde komma att innefatta undersökningar om hur det inhemska inflytandet över industrin skall kunna förstärkas, lämplig industri- struktur för landet, frågor om samverkan mellan in- dustri, jordbruk och andra landsbygdsnäringar och om lämplig teknologi, exportindustrins roll, importer- sättningsmöjligheterna samt institutionella frågor i
samband med industriutvecklingen.
9.4.2 Utredningar avseende delsektorer
Den mindre industrin har bedömts vara lämplig för en mer omfattande svensk biståndsgivning och har blivit föremål för några utredningar av svenska konsultgrup- per. Den har ansetts bedrivas med utnyttjande av rela- tivt arbetsintensiva metoder och utgöra en grogrund
för inhemskt företagande i större skala. Den utländska privata industrin och biståndsgivare har vidare visat ett mindre intresse för småindustrin än för de medel- stora och stora företagen, vilket utgjort ett ytter— ligare motiv för den svenska biståndsinriktningen på småindustrin.
Småindustrisektorn uppvisar mycket olika bild i program- länderna. För Indien och de andra asiatiska länderna utgör den en mycket stor del av hela industrisektorn
(i Indien ca 50 procent av industrins totala föräd- lingsvärde) och har sina rötter i en lång hantverks- tradition. Många småindustriföretag i Indien bedri—
ver en teknologiskt avancerad produktion, t.ex. kom— ponenttillverkning för den elektroniska industrin.
I länderna i södra och östra Afrika saknas hantverks-
traditionen helt eller delvis och småindustrin är föga utvecklad mest på grund av att brist föreligger på industriellt kunnande på olika nivåer och i alla funk- tioner. Det industriella kunnande som behöver till- föras de olika ländernas småindustrier kan i huvudsak förmedlas på två sätt - dels genom utbildning vid yrkes— skolor, dels genom en rådgivningsorganisation som står till småföretagens förfogande. Den senare har till upp— gift att hjälpa till i förberedelseskedet inför en in- vestering, att organisera kurser i marknadsföring, redo- visning, produktkontroll osv. och att medverka till att finna lösningar till de mindre företagens problem.
Svenskstödda utredningar inom sektorn har företagits i Botswana, Indien, Kenya och Tanzania. utredningarna
i Kenya och Tanzania har skett efter framställningar från respektive länder vilka innehållit tämligen detal— jerade utredningsdirektiv. Studien i Indien som ge- nomfördes i samarbete med Världsbanken skedde likaledes på initiativ från mottagarsidan och, till skillnad från övriga utredningar, med deltagande av kvalificerad in- hemsk personal. Studien i Botswana, däremot, genom— fördes för SIDA:s räkning utan formell rapportskyldig— het till mottagarlandsregeringen. Den utgör en del
av SIDA:s beredningsarbete.
De aspekter på småindustriutvecklingen som konsult- grupperna framför allt inriktat sig på är sektorns utvecklingspotential och faktorer som hämmar småin— dustrins utveckling; organisation av rådgivnings- tjänster; institutionella förhållanden i samband med lång— och kortfristig finansiering för de mindre före- tagen samt behov av tekniskt och finansiellt bistånd till sektorn. För utredningen avseende Indien, som har en stor och välutvecklad småindustrisektor, stod härutöver sektorns råvaruförsörjning i förgrunden liksom effektivitet och kapacitetsutnyttjande inom
sektorn. Uppdraget i Kenya som var relativt sett mer
omfattande än de övriga innehöll att konsulterna skulle lämna rekommendationer om lämpliga produkter för till— verkning i s.k. industrihus (industrial estates) samt att bedöma utformningen och värdera resultaten av ett
existerande industrihus i Nairobi.
Kvaliteten på de genomförda sektorstudierna liksom de— ras värde som beslutsunderlag för i första hand mot— tagarländerna är skiftande. Vissa av undersökningarnas rekommendationer accepteras i princip men kan inte föl— jas av inrikespolitiska skäl. En rapport föreslår t.ex. att mottagarlandet i fråga bör vänta med utbyggnaden
av industrihus till dess en organisation för rådgiv— ning byggts upp. Regeringen har dock tidigare förbun— dit sig att börja byggandet och anser sig inte ha möj— lighet att uppskjuta det under den tid som uppbyggna— den av en förstärkt rådgivningsenhet tar i anspråk. En annan rapport föreslår en ansvarsuppdelning mellan olika industrifrämjande institut som är verksamma in— om småindustrisektorn. Även i detta fall må förslagen vara ändamålsenliga men kan ändå inte accepteras av landets regering. Andra förslag som t.ex. inneburit
en överflyttning av befogenheter från en myndighet till
en annan kan också möta starkt motstånd.
Värdet av sektorstudierna bör dock inte mätas i antal rekommendationer som leder till beslut. Värdet utgör snarare att kunnande och erfarenheter från svensk små- industriverksamhet ställs till mottagarlandets förfo— gande och bildar underlag för diskussion och policy- skapande.
Förutom utredningen i Tanzania 1971 har samtliga stu— dier avslutats först under 1972. Det är därför ännu inte klart i detalj vilka svenska biståndsåtgärder
som kan aktualiseras i anslutning till rapporterna. Mest konkret planeras nu insatser i Kenya och Botswana vilka förväntas bli avtalade under budgetåret 1972/73.
Det kenyanska programmet planeras innefatta förstärkning
av en existerande rådgivningsorganisation med ca åtta experter, byggande av ett industrihus i staden Kisumu i västra Kenya, vilken är centrum för ett eftersatt område av landet, samt ett kreditprogram till småföre— tagare. Industrihuset kommer att innehålla lokaler för ca 20 företagsenheter samt ett gemensamt service- block och administrativ byggnad. Rådgivningsorganisa— tionen liksom kreditprogrammet kommer att stå till för— fogande för såväl företagsenheter inom industrihuset som för mindre industriföretag som driver sin tillverk- ning i lokaler i Kisumu eller dess omland. Eventuellt kommer rådgivningscentrum i ett par mindre tätorter i närheten av Kisumu också att utvecklas inom ramen för
biståndsinsatsen.
Programmet i Botswana avses stödjas av UNIDO och Sverige i samverkan. Ett organ för rådgivning kommer härvid att bemannas av en grupp UNIDO-experter medan Sverige skulle finansiera byggnader och maskinpark
för några industrihus samt svara för viss expertrekry-
tering.
Tanzanias myndigheter har inte fattat investerings— beslut med anledning av den svenska konsultgruppens rapport om landets småindustriutveckling. Rapporten har däremot utnyttjats av andra utredningsgrupper och kommer att ingå bland de rapporter som de sakkunniga som tillsatts för att utarbeta en industrialiserings- strategi för landet har att ta ställning till.
9.4.3 Förinvesteringsstudier av enskilda industri-
projekt
Ett begränsat antal förinvesteringsstudier har genom- förts med svenskt bistånd. Den under lång tid enda konsultutredningen av detta slag genomfördes 1966,
då förutsättningarna för etablering av ovannämnda gar—
I syfte att bl.a. utnyttja garveriets produktionskapa- citet för helgarvat läder utreddes under 1971 med hjälp av en svensk konsult möjligheterna att starta läderskotillverkning. Undersökningen hade begärts av NDC, som redan tidigare gjort vissa studier, bl.a. med hjälp av en svensk skoexpert, vilka pekade på en täm- ligen god lönsamhet. Konsultens utredning bekräftade detta och mynnade ut i förslag om investering för NDC:s del i en skofabrik med kapacitet vid full utbyggnad på en miljon par läderskor. De marknadsmässiga förutsätt- ningarna bedömdes som goda att sälja den föreslagna kvantiteten till konkurrenskraftiga priser. Likaledes bedömdes de produktionstekniska förutsättningarna för etablering kunna skapas. Även företagsledningsfrågan skulle kunna lösas, eventuellt med hjälp av det svenska
företag som tidigare etablerat ett garveri i Tanzania.
NDC har projektet under övervägande och har ännu inte fattat investeringsbeslut med anledning av utrednings- förslagen. Orsakerna är flera: tilläggsinvesteringar
i och rekonstruktion av redan existerande industripro- jekt inom andra branscher prioriteras framför utveck— lingen av nya projekt; svårigheter inom en existerande skoindustri, vilka bör lösas innan nya investerings— beslut avseende skotillverkning i ett nytt företag fattas; samt den relativa knapphet på riskvilligt kapi- tal som råder i Tanzania.
Läder— och skobranschen har också varit föremål för en konsultstudie i Botswana där möjligheterna bedömts
att bearbeta de råhudar som kommer fram som en bipro— dukt till köttproduktionen vid ett slakteri. Den svenska garveriexperten rekommenderar en investering
i ett garveri beläget i anslutning till slakteriet. Produktionen skulle i ett inledningsskede bestå av s.k. halvgarvning av läder. Halvgarvat läder bedöms av experter vara en mer lämplig produkt för tillverkning
i Botswana än en ytterligare förädlad vara på grund
av bl.a. den begränsade inhemska läderskokonsumtionen, landets avstånd från avnämarmarknaderna och de kvali-
tetskrav som ställs på färdigvaror.
Med svensk konsultmedverkan utarbetas f.n. en över— siktlig plan för utnyttjande av DRV:s skogstillgångar för produktionen av papper och sågade varor. Förut— sättningar för skogsindustri i landets norra del har identifierats, nämligen en integrerad pappersmassa- och pappersfabrik med en produktionskapacitet i stor- leksordningen 50 000 ton per år. Vidare pågår utred- ningar i syfte att bestämma lämpligaste lokalisering,
produktionsprocess och produktionsinriktning.
Utredningar med svenskt bistånd planeras vidare om möjligheterna att etablera en inhemsk varvsindustri i DRV för produktion av mindre och medelstora lastfartyg samt en tillverkning av dieselmotorer för mindre far— tyg. Landets regering har slutligen uttryckt intresse för svensk konsultmedverkan även i andra förinveste—
ringsstudier.
9.5 Personal med verkställande uppgifter
Som nämnts ovan har svenskt kapitalbistånd till utveck- lingsbanker kombinerats med att SIDA rekryterat bank— experter som har förstärkt bankernas professionella kapacitet att bedöma industriprojekt och industriföre— tags kreditvärdighet och utvecklingspotential. Dessa personalinsatser har varit i hög grad angelägna för biståndets utnyttjande och har också efterfrågats med hög prioritet av såväl mottagarländernas myndigheter
som utvecklingsbankerna själva.
Det personalbistånd som i övrigt har utgått till den "egentliga" industrisektorn har lämnats utan samband med finansiella biståndsinsatser från svensk sida.
Det kan bedömas ha utgått till verksamheter som varit
av strategisk betydelse för mottagarländerna. Rekry- teringen har skett av SIDA efter framställning från mottagarlandet. Förfarandet regleras av s.k. förvalt- ningsbiståndsavtal som Sverige tecknat med flertalet
programländer.
Efter förstatligandet av samtliga utländska affärsban— ker i Tanzania 1967 uppstod ett akut behov att fylla ett antal höga befattningar som engelska och andra bank- tjänstemän tidigare innehaft. Tanzania vände sig främst till de skandinaviska länderna för personalbistånd till den nyupprättade banken National Bank Of Commerce.
Ett antal svenskar har härefter rekryterats för tjänst— göring inom banken. De flesta av de befattningar inom banken som upprätthållits av svenska experter har nu—
mera övertagits av lokal personal.
Inom industriministerier verkar vidare några utred— ningsmän med SIDA-kontrakt. Flera programländer be— dömer det som synnerligen värdefullt att ha skandina- ver i befattningar som innebär deltagande i utform— ningen av landets industripolitik eller vid dess till— lämpning. Härigenom skapas kontaktpunkter för förmed- ling av svenska industrierfarenheter, något som be- döms som speciellt intressant av flera länder. De svenska experterna kan också medverka till att ratio— nella administrativa rutiner införs inom banker och industriorgan som skiljer sig från de som den tidigare kolonialmakten inrättat. Av liknande skäl bedömer ett land som Tanzania det vara speciellt värdefullt att erhålla medverkan från svenska experter i landets för- sök att effektivisera en statlig inköpsorganisation
och att förbättra det inhemska distributionssystemet.
En väg som ibland används för kunskapsöverföring mellan kommersiella företag är företagsledningskontrakt, som innebär att ett företag tar ansvar för att vissa verk— ställighetstjänster inom ett annat företag blir ut—
förda. Momentet av kunskapsöverföring i samarbetet
mellan de båda företagen kan genom sådana överenskom— melser preciseras till form och innehåll, även inne- fattande systematiska personalutvecklingsprogram med ett givet slutmål innebärande att vissa befattningar skall kunna besättas med inhemsk personal. Den ut- ländska personal som ställs till u-landsföretagets för— fogande utväljs och placeras av i—landsföretaget, van— ligen från dettas egen kader. Rekryteringsproblem i fråga om u-landstjänstgöring föreligger även i detta fall, men de stannar så att säga inom det kontrakte-
rade i—landsföretaget.
Kunskapsöverföring genom företagsledningskontrakt kan i vissa fall förhindras att bli effektiv genom att i- landsföretaget inte önskar ge u-landsföretaget sådan kontroll över produktutveckling och marknadsföring
att en konkurrenssituation kan uppstå, sedan kontrak- tet löpt ut. Kunskapsöverföringen begränsas i sådana fall till att i u-landet kopiera vissa produktions— moment, medan överblicken av i—landsmarknaderna samt förmågan till förnyelse försummas. Biståndet förmår
i sådana fall knappast överbrygga intressemotsätt— ningen mellan de båda företagen men kan däremot stödja u-landsparten genom att tillhandahålla expertis som kan tillhandahålla opartiska bedömningar av kompli- cerade juridiska eller'ekmomiska frågor. Det svenska biståndet har hittills inte direkt medverkat i dylika förhandlingar, men det är inte uteslutet att sådana uppdrag kan erbjudas som konsekvens av förutsättnings— utredningar, som utförs av svenska konsulter inom ramen för biståndet till landet.
9.6 Stöd till yrkesutbildning och yrkesfortbildning
En kader av yrkeskunniga människor är en förutsättning för all industriell utveckling. Yrkeskunnigheten kan främjas på många olika sätt, dels inom ramen för skol-
väsendet där yrkesskolor på olika nivåer ger en teknisk
eller ekonomisk utbildning som är användbar inom ett tämligen brett fält av industrisektorn, dels inom in— dustriföretagen själva som framför allt verkar för
att fortbilda eleverna i färdigheter som är speciellt anpassade efter de enskilda företagens behov. Behovet av yrkesutbildning i flera av programländerna för svenskt bistånd, speciellt de i östra och södra Afrika, förstärks av att man där i stor utsträckning saknar den grund att stå på som en väl utvecklad hantverks— tradition innebär.
Stöd till yrkesutbildning på det tekniska området har haft en framträdande plats inom det svenska bilate- rala biståndet under snart 20 år. Den första svenska insatsen gällde ett byggnadstekniskt institut i Etio— pien. Utbildningsverksamheten inom fyra yrkesskolor i Pakistan påbörjadesundersenare delen av 1950-talet och början av 1960—talet. I Liberia har en yrkesskola stötts som gett tekniska grundkunskaper och som bl.a. avsett det slag av yrkeskunnande som efterfrågades
inom gruvindustrin.
Ett femtontal Olika projekt för grundläggande yrkes- utbildning eller yrkesfortbildning stöds f.n. inom programländerna. Till ungefär hälften av projekten utgår biståndet i samarbetemed ILO och UNESCO, varvid FN—organen har det primära ansvaret för insatsens be— redning och förvaltning, liksom för rekrytering av personal, medan Sverige främst stöder projekten finan- siellt. Övriga projekt har beretts främst med hjälp av svensk expertis, t.ex. rektorer och lärare från svenskt yrkesskolväsende eller personal från svensk industri.
Företagsintern utbildning har inte stötts med svenska biståndsinsatser av skälet att dylik utbildning i re— gel är att betrakta som produktiva investeringar för
företagen och att dessa därför bör kunna stå för ut-
bildningskostnaderna utan tillskott av mjuka medel. Vid några yrkesutbildningsprojekt har dock tekniker och arbetare erhållit undervisning inom skolor be— lägna i anslutning till företag som har behov av de yrkeskunskaper som de utexaminerade eleverna har fått. Exempel på dylik företagsnära utbildning är nämnda skola i Liberia samt en yrkesskola i Lahore i anslut- ning till ett pakistanskt-svenskt pappersbruk. Ett mer aktuellt fall av partiell samverkan mellan det officiella svenska biståndet och ett företag - i detta fall inom anläggningssektorn - är en treårig yrkes- skola för anläggningsarbetare (bergsarbetare, maskin— förare, mekaniker och elektriker) som f.n. byggs ut
i Tanzania vid en stor kraftverksanläggning som del- finansieras under en svensk utvecklingskredit. Entre— prenadkontraktet har efter internationell anbudstäv— lan tillfallet ett konsortium i vilket bl.a. ingår
svenska anläggningsföretag.
Stöd till företagsnära utbildning har endast lämnats då den är prioriterad inom mottagarlandets utbild- ningssystem och de utexaminerade eleverna ges möjlig— het att fritt välja företag för sin framtida anställ- ning. Det tanzaniska projektet innebär härutöver
dels att entreprenörer kommer att kunna utnyttja tan- zanisk arbetskraft i större utsträckning än som el— jest varit fallet, dels att möjligheterna att utnyttja en arbetsintensiv anläggningsteknik förbättras genom att den kader av förmän och yrkesarbetare som krävs
för en dylik teknisk tillämpning görs tillgängliga.
Sedan 1966 har UNIDO och SIDA arrangerat regionala
Och interregionala kurser för högt kvalificerade fack- män från u—länderna. De har förlagts till Sverige
och administrerats i samarbete med svenska företag och andra organisationer. Verksamheten utgör ett komplement till de företagsinterna kurserna som an- ordnas inom ramen för det länderinriktade biståndet.
Vid denna kvalificerade yrkesfortbildning läggs stark
tonvikt vid ledarutveckling samt utbyte av kunskaper Och erfarenheter även mellan u—länder. Hittills har arrangerats sex kurser i elektroteknik, fyra i pappers— och pappersmasseteknik samt två i industriellt under— håll. Omkring 185 ingenjörer från u—länder i Asien, Latinamerika och Afrika har deltagit. F.n. utreds möjligheterna att utvärdera den hittillsvarande kurs- verksamheten t.ex. genom regionala uppföljningssemina— rier samt att förlägga en del av den fortsatta verk- samheten till u-landsregioner.
Nya insatser för yrkesutbildning och —fortbildning med anknytning till industrins och hantverkets behov pla- neras i de former som beskrivs ovan. Härutöver finns ett ökande intresse inom programländerna — speciellt hos de länder som söker vägar för ökat arbetarinfly- tande i företagens skötsel — och Sverige att stödja insatser inom det fackliga området. Insatserna inom detta område planeras företrädesvis i samarbete med ILO.
9.7 Exportfrämjande bistånd
Exportfrämjande bistånd syftar till att underlätta för u—länderna att avsätta såväl råvaror som färdigvaror på exportmarknaderna. Det omfattar åtgärder som hjäl— per u-länderna att skapa effektiva exportorganisatio- ner, att förbättra informationen om avsättningsmöjlig— heterna på exportmarknaderna samt att undanröja even- tuella brister i fråga om varornas kvalitet och utform- ning. Åtgärder av detta slag kompletterar u—ländernas strävanden att etablera industrier, i första hand ex-
portorienterade färdigvaruindustrier.
Sedan 1967 har Sverige kanaliserat huvudparten av sitt exportfrämjande bistånd via UNCTAD/GATT:s gemensamma handelscenter International Trade Centre, ITC, i Geneve. Sveriges stöd via ITC har hittills innefattat
följande åtgärder:
— Finansiering av en rad marknadsstudier över typiska u-landsvaror, tropiska produkter (färdigvaror och halvfabrikat), vilka har varit ämnade för ett större antal u—länder men beträffande specifika produkter även för enskilda länder, exempelvis rom och socker- produkter för Cuba, cashewnötter för Tanzania, rul- lande järnvägsmateriel för Indien. Studierna har företrädesvis avsett importmarknaderna i Västeuropa och Nordamerika, men en del fall även vissa avsätt- ningsområden i u—länderna. En omfattande studie över de nordiska länderna som marknad för vissa u-lands—
varor färdigställdes i slutet av 1970.
- Bistånd med att organisera u—länders institutionella exportmaskineri samt hjälp med planering och utform— ning av exportstrategi. I Tanzanias handels- och industriministerium arbetar två svenska experter som rådgivare vid uppbyggandet av en exportbyrå för små- industrin. Insatser av samma art pågår i Afghanistan,
Tunisien, Uganda och Sri Lanka (f.d. Ceylon).
— Finansiering dels av tremånaders utbildningskurser i Genéve och regionalt i u-länderna, dels av kortare Specialkurser för u—länders handelsattachéer, varvid tonvikten legat på praktiska övningar i exportför— säljningsteknik, hur man använder marknadsstudier, om betalningsformer, distributionsmetoder och kon—
taktverksamhet etc.
- Finansiering av exportrådgivare för Sri Lanka, Etio- pien, Jamaica och Indien samt för den gemensamma
marknaden i Mellanamerika (CACM).
- Finansiellt stöd till ITC:s "Multinational Product Promotion Service" i syfte att hjälpa de u—länder, som står i begrepp att bilda multinationella produ— centgrupper för exportsamverkan, med expertrådgiv- ning, programformulering etc. Sålunda har ITC hjälpt åtta afrikanska producenter av jordnötter att bilda ett "African Groundnut Council". I nära samarbete med FAO har ITC på framställning av en rad u-länder assisterat i tillskapandet av en "Tropical Timber
Bureau".
— Finansiering av genomgripande resultatvärderingar av
några av ITC:s verksamhetsgrenar.
— Finansiellt och tekniskt stöd till 12 u—länder för deltagande i ITC/SIDA:s "Market Development Project", dvs. det omfattande marknadsutvecklingsprojekt som avser hjälp med produktanpassning, marknadsplanering, rådgivning angående produkturval och säljfrämjande
åtgärder och bidrag för deltagande i varumässor.
Stödet för u—ländernas exportansträngningar håller på att ytterligare byggas ut i nära samarbete med ITC, varvid integrerade projekt, s.k. paketprogram, priori— teras, som har en fast förankring i u-ländernas ut— vecklingsplaner. Härmed avses projekt där ett flertal exportfrämjande insatser sätts in samtidigt för att
åstadkomma mer av djupverkan i u—landets utrikeshandel.
För att tillgodose specifika exportbehov i programlän— derna planeras också svenska insatser inom ramen för det direkta bilaterala biståndet. Som exempel kan näm— nas att svenska experter avses ställas till förfogande för statliga exportföretag i Tanzania, Kenya och In- dien.
Det är en ofta framhållen nackdel för u-länderna att den avancerade industriella tekniken inte utvecklats av landets egna institutioner utan köps från utlandet, genom olika licens- eller dotterbolagsarrangemang. Det är inte bara priset på tekniken som kan bli ogynnsamt på detta sätt, även förutsättningarna för utnyttjande och vidareutveckling av tekniken blir osäkra. Genom sin brist på kunnande och ekonomisk förhandlingsstyrka riskerar u-landet att få en oförmånlig behandling också när det gäller inkörning, service och innovatio— ner. Leverantörens benägenhet att svara för dessa funktioner är inte sällan beroende av kortsiktiga be- dömningar som begränsar kunskapsöverföringsmomentet till ett minimum. I—landsföretagens önskan att be— hålla kontrollen över forskning, produktutveckling
och marknadsföring gör att det mera sällan är fråga
om självförnyande kunskaper än om regelrätta köp av
en statisk standardprodukt.
Biståndet bidrar till att öka u-ländernas möjligheter att få del av de kunskaper det här är fråga om främst genom att stödja forskning och utveckling inom u- ländernas egna institutioner. Detta gäller särskilt sådan forskning som har anknytning till marknadsstu- dier i både i-länder och u-länder. Sådant stöd har
i några fall utgått inom ramen för det exportstöd—
program, som förvaltas och genomförs av ITC.
Det är också möjligt för biståndet att stödja u- länderna i förhandlingar med i—landsföretag om upp- handling av avancerad teknik, genom utredningar och rådgivning angående alternativa lösningar. SIDA har såväl genom bilateralt förvaltningsbistånd som genom stöd till FN-organet UNITAR (United Nations Institute for Training and Research) bidragit till uppbyggnaden av mer effektiva upphandlingsorgan i u-ländernas
förvaltning.
309 9.9 Importstöd
En volymmässigt stor del av det bilaterala svenska ut- vecklingsbiståndet utgår i form av krediter för finan- siering av import av kapitalvaror och förnödenheter i form av råvaror, komponenter och reservdelar för in- dustriella och andra ändamål. Krediterna är obundna vad avser inköpskälla.
Biståndsformen har hittills tillämpats vid fem utveck— lingskrediter till Indien på totalt ca 250 milj. kr. Vid de fyra första krediterna föreligger tämligen in— gående ändamålsbestämning av kreditmedlen till ett an— tal företag OCh projekt medan vid den femte och se- naste krediten huvuddelen av kreditmedlen ges en mycket
lösare anknytning till enskilda verksamheter.
Krediterna möjliggör för den indiska regeringen att ge licenser för import för olika prioriterade behov som inte täcks av krediter, bundna till visst inköpsland,
som regeringen har till sitt förfogande.
Tidigare insatser avsåg till en del inköp av industri- förnödenheter till ett tjugotal s.k. indisk—svenska företag, inom vilkas ram ett tekniskt och/eller ekono- miskt samarbete mellan industrin i de båda länderna äger rum. Härigenom överförs svenskt tekniskt kun- nande till den indiska ekonomin. Den import som täck- tes var för sådana specialiserade produkter som inte finns att tillgå på den indiska marknaden utan måste sökas utifrån, t.ex. specialstål för verktyg eller fosfor för tändstickor.
Den övervägande delen av de indisk—svenska företagen ingår bland de s.k. prioriterade industrierna som får sitt valutabehov täckt även om svenska kreditmedel
inte ställs till deras förfogande. I fortsättningen,
dvs. från och med den femte krediten som lämnades
1971, kommer den indiska regeringen därför inte i första hand använda svensk kredit som valutakälla vid licensie— ringen av dessa företag utan kommer att söka finna den ur regeringens synpunkt bästa möjliga finansieringen för företagens importbehov, vilket i det enskilda fallet kan vara en bunden kredit eller en obunden.
De tidigare krediterna innehöll också en kapitalvaruandel som ställdes till disposition för kapitalvaruimport till större, främst statliga projekt av typen kraftverk, meje- rier och gruvbrytning. Genom att krediterna i denna del således knöts till specifika projekt med lång byggnadstid har de utnyttjats tämligen långsamt och har därigenom inte haft en snabbt valutastödjande effekt.
Den femte krediten, på 125 milj. kr., kan disponeras rela- tivt fritt av indiska myndigheter och kan ses som ett tillskott till den för industrialiseringsändamål disponibla utländska valutan i Indien. Enligt indiska önskemål har dock 50 milj. kr. av kreditbeloppet avsatts för ett pro— jektinriktat stöd till mejeriutveckling. Härigenom fi- nansieras halvparten av de utländska kostnaderna för ett projekt som syftar till att försörja de boende i fyra storstäder med mjölk producerad på landsbygden. I inter- nationell upphandling har svenska leverantörer visat sig konkurrenskraftiga och förser indierna i samband med leve- ranserna med ett tekniskt kunnande som annars inte vore tillgängligt. Av den icke projektbundna delen på 75 milj. kr. har slutligen en viss prioritet givits för utnyttjan- de av exportindustrin liksom den mindre industrin. Den senare har bl.a. studerats av en grupp svenska konsulter bl.a. för att utröna om den ur samhällsekonomisk synpunkt är mer eller mindre effektiv än övrig industri eller
andra näringsgrenar.
Importstöd avses även fortsättningsvis utgå till Indien eftersom man från både indisk och svensk sida ser det som en ändamålsenlig biståndsform. Dylikt stöd planeras ock- så för Chile och Tanzania.
9.10 Upphandlingsförfarande för svenska bistånds-
insatser
Vad först gäller upphandling under bilaterala bistånds- krediter är den alltid obunden. I avtalen rörande im— portkrediter föreskrivs numera internationell anbuds— konkurrens närhelst detta är praktiskt möjligt och i senare avtal har tillagts bestämmelser om hur upphand— lingen i internationell anbudskonkurrens skall genom- föras.
I fråga Om utvecklingskrediter gäller också att princi— pen om internationell konkurrens på rättvisa villkor skall upprätthållas. Genom SIDA sker en kontroll över anbudsinfordran och låntagarens preliminära beslut om val av leverantör. I senare kreditavtal har även med— tagits den bestämmelsen att svenska leverantörer skall ges möjligheter att lämna anbud och inte får diskrimi- neras.
Vid lån som lämnas via finansieringsinstitut i u-län— derna är upphandlingsformerna mindre reglerade.
Vad slutligen gäller svenska krediter i samfinansie— ring med IDA gäller Världsbanksgruppens upphandlings- bestämmelser. Upphandlingen skall ske i konkurrens
mellan leverantörer i medlemsländerna och Schweiz.
Under budgetåret 1971/72 uppgick värdet av svenska leveranser finansierade genom bilaterala biståndskre— diter till 25,2 milj. kr. Värdemässigt motsvarar detta 19,9 procent av de utbetalade krediterna.
Det svenska gåvobiståndet i form av finansiella resur— ser har hittills främst givits som stöd till väl av- gränsade projekt i mottagarlandet. Biståndet har
till stor del utgjort bidrag till rent lokala kostna- der, vilket praktiskt tagit omöjliggör internationell
anbudsgivning. Riktlinjer för upphandlingsförfaran— det har följaktligen endast undantagsvis intagits i avtalen mellan Sverige och mottagarländerna.
För det s.k. multi-bi-biståndet, dvs. insatser i samar- bete med internationella organisationer, gäller de riktlinjer som organisationen i fråga ställer upp. Uppskattningsvis uppgick inköpen i Sverige under denna biståndsform till 3 milj. kr., vilket motsvarar ca 11
procent av utgifterna.
Vad varubiståndet beträffar har från statsmakternas sida genomgående förutsatts att upphandling skall ske i Sverige. Upphandlingen av projektbiståndet i form av gåvor ansvarar SIDA:s inköpssektion för. Upphand- lingen har till större delen skett i Sverige, så när som familjeplaneringsutrustning. Inom ramen för det humanitära biståndet har upphandlingen likaså till större delen skett i Sverige.
Inköpen av svenska varor från internationella organi— sationer uppgick år 1971/72 till 91,7 milj. kr., vil- ket kan jämföras med de svenska bidragen till dessa organisationer på 396 milj. kr.
Sammanlagt uppgick värdet av svenska leveranser 1971/72 finansierade av svenskt bistånd till 167,6 milj. kr.
9.11 Ekonomiska och personella resurser för industri- bistånd
9.ll.l Industribiståndets volym Det egentliga industribiståndet som det beskrivits i
det föregående har hittills omfattat stöd till utveck- lingsbanker, personalbistånd samt finansiering av kon—
sultinsatser av olika slag. Totalt utbetalades ca 8 milj. kr. under budgetåret 1971/72 från anslaget för bilateralt utvecklingssamarbete för dessa verksamheter. Huvuddelen av beloppet avsåg industristöd genom utveck— lingsbanker.
Volymmässiga mål har inte uppställts för industribi— ståndet. Medelsbehovet för merparten av insatserna inom sektorn har fram till och med budgetåret 1971/72 täckts ur anslagsposten för utvecklingskrediter som visserligen till sin huvuddel utnyttjats för investe- ringar inom industri- och infrastrukturområdet men som också tagits i anspråk för insatser inom t.ex. lands— bygdsutvecklingsområdet. Fördelningen av medlen inom kreditbiståndet mellan olika projekttyper skedde i största utsträckning på basis av en bedömning av pro- gramländernas behov efter samråd med dessa länder och i den takt vari planeringen och förberedelserna av olika projekt resulterade i nya kreditavtal. En strä— van har dock varit att successivt öka den industriella komponenten av kreditbiståndet. Denna förskjutning av kreditbiståndet mot en växande andel industribistånd har bl.a. föranletts av statsmakternas och riksdagens önskemål såsom det uttryckts i propositioner och ut- skottsutlåtanden.
Från och med innevarande budgetår upptar statsverks- propositionen inte anslagstilldelningen för kredit- bistånd separat från gåvobiståndet. Biståndet i såväl kredit- som gåvoform budgeteras och programmeras nu— mera på enahanda sätt inom ramen för biståndsprogram, varför den tidigare anslagsmässiga uppdelningen be— dömts vara mindre ändamålsenlig.
För industribiståndets del innebär denna anslagstek- niska förändring en förenkling genom att projekt som innehåller överföring av finansiella resurser (t.ex. till en utvecklingsbank) samt personalbistånd budgeteras som en insats snarare än som två olika projekt.
Under budgetåret 1972/73 beräknas det utbetalade be- loppet för egentliga industribiståndsinsatser stiga till 40 milj. kr., vilket utgör omkring 5 procent av budgetårets anslag för bilateralt utvecklingssamarbete. Den kraftiga ökningen av det utbetalade beloppet i för— hållande till utbetalningarna under löpande krediter till utvecklingsbanker förklaras dels av att utbetal— ningarna under löpande krediter växer kraftigt, dels av att nya avtal med dylika banker jämte avtal om stöd till småindustriprogram kommer att slutas under budgetåret. Sålunda kommer beredningen av insatser i utvecklingsbanker i Tanzania och Tunisien jämte små— industriprogram i Kenya och Botswana att slutföras och leda till avtal under 1972/73. Härutöver kom- mer ökat stöd i form av personalbistånd och konsult- insatser att lämnas till programländernas industri-
organ.
9.ll.2 Biståndsprogrammeringen och efterfrågan på svenskt industribistånd i nuvarande utform-
ning
Industribiståndets volym bortom budgetåret 1972/73
är synnerligen oklar. Osäkerheten har sin grund dels i att programländernas efterfrågan på'svenskt industri- bistånd inte kan bedömas med större grad av exakthet, dels i vissa kapacitetsproblem på både givar— och mot-
tagarsidorna.
Den sedan något år tillämpade tekniken för bistånds- programmeringen har som grundtanke att det svenska ut— vecklingssamarbetet med programländerna utformas i långsiktiga program vilka baseras på mottagarländernas behov och prioriteringar. Programmen utarbetas i nära samarbete med regeringarna i de olika länderna, varvid önskemålen från mottagarsidan beaktas i största möjliga utsträckning. Tänkbara industribiståndsinsatser vägs
mot insatser inom t.ex. jordbruk, hälsovård och under- visning i de diskussioner som förs mellan Sverige och programlandets regering. Denna tar härvid hänsyn till vilket bistånd landet får eller bedömer att det kan få från andra givarländer än Sverige. Behovet av industri— bistånd beror vidare på volymen och inriktningen av kom— mersiella överföringar från utlandet. Andra faktorer spelar också in, bl.a. bedömningen av vilka sektorer som är mest betjänta av det svenska biståndets kvalitet och obundenhet.
Erfarenheten från de diskussioner som hittills förts visar att svenskt industribistånd prioriterats mycket olika i programländerna i förhållande till insatser i andra sektorer. Medan t.ex. Kenya, Tanzania och Botswana sätter svenskt industribistånd tämligen högt på prioritetsskalan, kommer Zambia under den närmaste tiden förmodligen att vända sig till andra givarländer för att få biståndsbehovet täckt inom industrisektorn. En positiv inställning till att svenska medel utnytt- jas inom industrisektorn har även Demokratiska Republi- ken Vietnam. Landets regering önskar sålunda utnyttja en stor del av det planerade svenska återuppbyggnads- biståndet till finansieringen av en pappers- och pap-
persmassefabrik samt för andra industriinsatser.
Orsakerna till den olikartade bedömningen är åtskilli- ga. Skiljaktigheter i industristruktur och närings- politik, inklusive attityd till utländska direktin- vesteringar, spelar stor roll liksom den utvecklings- nivå landet befinner sig på och dess inhemska tillgångar på kapital och expertis. Erfarenheter från relationer- na med andra biståndsgivare är en annan faktor som in- verkar på inställningen till fortsatt samarbete med dessa. Flera programländer saknar samarbetserfaren— het från Sverige inom industribiståndsområdet, liksom kännedom om vad ett dylikt samarbete skulle innebära.
Sektorer som familjeplanering, undervisning och livs-
medelsförsörjning har länge varit förknippade med det svenska biståndet medan kunskaper om svenska möjlig- heter att bidra till industrisektorns utveckling inte på motsvarande sätt vunnit spridning i programländerna. Till detta har också bidragit att industribistånd inte varit ett sammanhållet program inom SIDA:s verksamhet. Först under senare delen av 1971 har ett speciellt in— dustriprogram utarbetats, varigenom skapats förutsätt— ningar att utveckla svenska specialiteter, som kan vara av intresse för programländerna. Den utbudsprofil som har vuxit fram har SIDA låtit sammanställa i en sektor- strategi för industribiståndet. Strategin innehåller en kortfattad sammanställning av efterfråge- och utbuds- faktorerna för industribiståndet liksom SIDA:s hittills— varande erfarenheter av stödet inom sektorn. Motsva— rande strategier har SIDA utarbetat för andra sektorer i syfte att summera vunna erfarenheter och ange vilka mål inom de enskilda sektorerna som biståndsmyndighe- ten har anledning att sträva mot. Industristrategin har utgjort ett av underlagen vid utarbetandet av detta kapitel.
9.11.3 Industribiståndsfrågornas handläggning inom SIDA
Som nämnts ovan utgjorde fram till och med budgetåret 1971/72 den övervägande delen av industribiståndet en komponent i kreditbiståndsprogrammet. Frågor rörande stöd till industrisektorn handlades inom SIDA:s avdel— ning för finansiellt bistånd av tjänstemän med huvud- saklig inriktning på byggnads- och anläggningsprojekt. Från och med 1970 har tjänster inrättats för handlägg- ning av frågor rörande det egentliga industribiståndet, varför en viss fackmässig specialisering har kunnat äga rum. F.n. har SIDA tre dylika tjänster (en på avdelningsdirektörs- och två på byrådirektörsnivå),
vilka under hösten 1971 sammanfördes till en industri-
grupp. Efter det att avdelningen för finansiellt bi— stånd indelats i två byråer har industrigruppen inord- nats i den s.k. industribyrån, som i övrigt har en grupp för byggnads— och anläggningsverksamhet samt en grupp för exportfrämjande bistånd. Stöd till yrkes- utbildning och importprogram handhas av SIDA:s under- visningsbyrå respektive länderbyrå. Ansvaret för pla- neringen av biståndet till DRV har hittills legat utan- för industribyrån, men väntas under 1973 komma att över- föras dit. Skogsindustriinsatser liksom bistånd till landsbygdsbaserad industriutveckling har hittills hu- vudsakligen beretts utanför industribyrån. Skälet här- till är att dessa insatser utgjort delar av projekt med andra huvudmål än industriell utveckling. Rekry- tering av fältexperter sker genom SIDA:s rekryterings- byrå. Industrigruppen medverkar dock aktivt i denna rekrytering, speciellt vid tjänster på hög nivå.
SIDA har vidare en fältorganisation i form av bistånds— kontor som medverkar i beredning och förvaltning av industribiståndsinsatser. Biståndskontor finns f.n.
i Botswana, Indien, Kenya, Tanzania och Zambia.
Planeringen av industribiståndsinsatser sker i olika faser, varvid projektets utformning successivt kon- kretiseras. En utgångspunkt för beredningen är bi- ståndsprogrammet för landet i fråga, som bl.a. inne- fattar en analys av behoven inom programländernas industrisektor och av landets önskemål om svenskt stöd i anslutning därtill. I planeringens faser deltar konsulter och annan expertis i olika utsträckning bero— ende på projektets inriktning och omfattning. Den totala tid som åtgår för beredningen, växlar också liksom de krav som projektet ställer på resurser inom och utom SIDA.
Hittills har industriprogrammeti stor utsträckning
varit inriktat på stöd till utvecklingsbanker. Denna
biståndsform har ställt tämligen begränsade personella krav på SIDA i förhållande till insatsvolymen. Pro- jektbedömningen som föregått varje insats har i stort sett koncentrerats till en granskning av bankens kapa- citet att genomföra ett program av en viss storlek på ett tillfredsställande sätt. SIDA har endast i undan- tagsfall granskat enskilda industriprojekt. Om det be- dömts att en utvecklingsbank saknar kapacitet för sitt program, har SIDA föreslagit bankens ledning att låta rekrytera utländska experter. Verket har härvid åtagit sig att genomföra rekryteringen av svensk bankexpertis.
Insatser inom områden som småindustri, institutions— byggande, förinvesteringsstudier och industripolitiska utredningar ställer avsevärt större krav på SIDA:s re— surser liksom på de resurser som verket kan erhålla genom konsulter och experter. Rent allmänt gäller, att ju större innehåll av kunskaps— och teknologiöverföring från Sverige som en industribiståndsinsats medför desto större personell insats behövs. En koncentration av biståndsinsatser i de industriellt minst utvecklade programländerna (Botswana, Kenya och Tanzania) innebär också att SIDA:s egen personal ianspråktas i stor ut-
sträckning.
Utbytbarhet mellan SIDA:s personella resurser å ena sidan och konsulter och experter å den andra förelig- ger i viss utsträckning. Således kan insatser planeras och beredas inom SIDA eller av konsulter som SIDA an- ställer. Konsulter kan medverka vid expertrekrytering och granskning av avtalsnära insatser på platsen.
Vissa delar av verksamheten förutsätter en specialise- ring som biståndsmyndigheten knappast kan tillhanda— hålla. Det är inte motiverat att SIDA anställer tek- nisk expertis för branschspecifika förutsättningsutred- ningar. Lösningar på praktiska industriproblem måste likaledes sökas utanför SIDA liksom svar på frågor om
tillgängligheten av en u-landsanpassad teknologi. _Ju
längre tid ett uppdrag tar i anspråk, desto större an- ledning har SIDA att anlita utomstående experter för uppdraget.
För beredning och rekrytering avseende insatser till stöd för den mindre industrin har SIDA inlett ett sam- arbete med Stockholms Läns Företagareförening. Sam- arbetet innebär att föreningen ställer personal till SIDA:s förfogande för en tid som motsvarar ca sex man— månader per år. Föreningen har medverkat vid plane- ringen av industriinsatser i Kenya och Tanzania. Här— utöver har föreningen bl.a. genomfört inventeringar av möjligheterna att rekrytera personal för experttjänster inom småindustriprojekt.
SIDA och speciellt verkets industribyrå söker vid si— dan av det operativa arbetet följa de mellanstatliga organens verksamhet på industriområdet. Speciellt har verket anledning att intressera sig för deras verksam— het i de svenska programländerna liksom den seminarie-, forsknings- och utredningsverksamhet som bedrivs inom olika organ. Bevakningen har hittills varit begränsad främst av kapacitetsskäl. Den har i stor utsträckning koncentrerats till UNIDO. SIDA avser att mer aktivt bevaka UNIDO:s liksom övriga organs vetenskapliga, teknologiska och metodologiska utvecklingsarbete liksom att bistå dem när det gäller att finna lämplig industri— expertis för deras seminarieverksamhet samt svenska experter och konsulter för u-landsprojekt.
För att ge det svenska industribiståndet en bredare an- knytning till svenskt näringsliv och utöka SIDA:s kon- takter med svensk industri, förvaltning och organisa- tionsväsende tillkallade SIDA 1 april 1971 en samråds— grupp för industrifrågor. I gruppen ingår represen— tanter för näringslivets organisationer, företagare— föreningarna, konsument— och jordbrukskooperationen,
fackföreningsrörelsen, den statliga företagsamheten,
konsultkåren, kommerskollegium, utrikes— och industri— departementen samt SIDA. Förutom omfattande kunnande om svensk industri har det övervägande antalet med- lemmar i samrådsgruppen erfarenheter av industriell ut-
veckling i u—länderna.
Samrådsgruppen har diskuterat uppläggningen och genom— förandet av en utredning av svensk industris erfaren- heter och intresse för utlandsengagemang som en konsult har genomfört för SIDA:s räkning. Medlemmarna i grup— pen har vidare deltagit som konsulter och experter vid SIDA:s beredning av industribiståndsinsatser, speciellt sådana som gällt stöd till den mindre industrin, lik— som varit SIDA behjälpliga, när det gällt SIDA:s rekry- tering av expertis inom industriområdet för tjänstgö—
ring inom programländerna.
9.ll.4 Konsulter för medverkan i industribistånds—
insatser
Som beskrivits i det föregående, utnyttjar SIDA konsul— ter för olika typer av utredningar bl.a. i anknytning till programländernas projektförberedelsearbete och till SIDA:s förberedelser för insatser i mottagarlän— dernas projekt. Schematiskt kan konSulterna indelas i
tre grupper
— enskilda konsulter som kan vara organiserade i en- mansföretag eller vara anställda i statlig eller kom-
munal förvaltning eller inom näringslivet,
- kommersiella konsulter organiserade i konsultföretag av växlande storlek, som kan erbjuda "paketservice" omfattande olika specialiteter inom flera verksam—
hetsgrenar,
— institutionella konsulter, dvs. organisationer inom
näringslivet, med vilka SIDA tecknar samarbets-
avtal. Det inledda samarbetet med Stockholms Läns Företagareförening utgör det enda exemplet hittills på dylika samarbetsavtal.
Hittills har konsultinsatser inom industribiståndet - antingen det gällt utredningar av en hel sektor eller delar därav eller förinvesteringsstudier av specifika industriprojekt - företrädesvis genomförts av enskilda konsulter, som engagerats av SIDA efter en bedömning av deras huvudlinjer och erfarenheter från ett lämpligt specialområde, t.ex. industrifinansiering, processtek- nik eller marknadsföring. Erfarenheter från verksamhet i u—länder har också varit ett kriterium vid konsult— valet. De enskilda konsulterna har organiserats i kon- sultgrupper bestående av två till fyra personer.
På industriområdet har konsultföretag hittills endast anlitats i begränsad omfattning för att utföra ett upp— drag i alla dess delar i form av ett "paket". Inom andra biståndssektorer har detta dock skett och givit goda erfarenheter. Den hittillsvarande metoden att bilda konsultgrupper med experter tagna från svensk förvaltning, enskilda företag men också från små och stora konsultföretag torde ofta ge en bättre slutpro- dukt än vad kommersiella konsulter kan erbjuda. SIDA:s erfarenheter från verksamheten är dock inte odelat positiva. De ad hoc-grupper som sammanställts, har i allmänhet fungerat väl vid arbetet i mottagarländerna, där dess medlemmar helt har kunnat engagera sig i den aktuella utredningen. Svårigheter har dock uppstått, när det gällt att samordna rapportskrivning och upp— följning efter avslutat fältuppdrag. Krav på konsul— ternas tid, som ställs av deras ordinarie arbetsgivare, har av olika skäl fått prioritet framför slutförandet av utredningen. På grund av de delvis negativa erfa— renheterna från arbetet i ad hoc-grupper planeras f.n. att i större utsträckning än hittills utnyttja etable— rade konsultföretags paketservice. Dessa kommer härvid
att uppmanas att söka rekrytera utomstående expertis i den mån de saknar specialister på vissa områden,
t.ex. en viss processteknik.
De undersökningar som troligen bättre lämpar sig för konsultföretag än för ad hoc—grupper är förinvesterings- studier av enskilda redan identifierade industriprojekt samt andra typer av mer begränsade utredningsinsatser. Även utredningar avseende möjligheten att etablera en viss typ av industri kan vara lämpliga objekt för kon— sultföretagen. De saknar däremot i stor utsträckning erfarenheter och kapacitet för att utarbeta långsiktiga utvecklingsprogram och mer översiktliga industrialise-
ringsstudier.
Antalet konsultföretag, som är lämpliga för industri- uppdrag, begränsas av främst två skäl - dels genomför svenska industriföretag i allmänhet förinvesterings- studier i egen regi och medverkar därigenom inte till att bygga upp konsultföretagens kapacitet, dels saknar flera tämligen stora konsultföretag erfarenheter från u—landsuppdrag inom industriområdet. Omkring fem svenska företag torde kunna ifrågakomma för att genom— föra större utredningsinsatser. Något av dessa kan peka på erfarenheter från utredningsuppdrag inom ett antal områden och erbjuder sina tjänster inom i princip hela industrifältet medan andra är mer inriktade på en viss bransch, t.ex. skogsindustrin, eller att belysa vissa aspekter av industrialiseringsprojekten, t.ex.
marknadsföringsaspekten.
Möjligheten att skapa en kader av institutionella kon- sulter har hittills utnyttjats i begränsad omfattning inom industriverksamheten, som till stor del varit in- riktad på överföring av finansiella resurser snarare
än av teknologi och kunnande. I samband med beredningen av småindustriinsatser har SIDA haft anledning att
dels teckna nämnda samarbetsavtal med Stockholms Läns
organisationer som lämnar rådgivningstjänster till den mindre industrin. Denna verksamhet avser att fortsät— tas på nya områden, i den mån den framtida insatsplane-
ringen påfordrar detta.
För att gruppen av lämpliga konsulter inom samtliga nämnda kategorier skall kunna vidgas, förutsätts att SIDA ägnar "resursutveckling" på konsultområdet ökad uppmärksamhet. SIDA planerar därför att arrangera en viss utbildning för konsulter samt i övrigt ge dem till- fälle att delta i utredningsgrupper som leds av u-lands- erfarna experter. Möjligheter för konsulter att på platsen studera framgångsrika u-landsprojekt och —verksamhet bör tillvaratas. Småindustrikonsulter kan
exempelvis få gott utbyte av ett dylikt arrangemang.
9.11.5 Personal för långtidsuppdrag
I det föregående har behandlats möjligheten att anlita konsulter liksom att engagera experter för kortare uppdrag av utredningskaraktär. Den personal som SIDA rekryterar för längre tid - i normala fall på två år med möjlighet till förlängning - har arbetsuppgifter som skiljer sig från konsulternas och korttidsexper- ternas. Deras arbete förläggs till förvaltningar, in- stitutioner, banker och företag, där de innehar linje— eller rådgivarbefattningar. Syftet är dels att säker— ställa att väsentliga arbetsfunktioner utförs genom att myndigheten i mottagarlandet får en förstärkt kapacitet, dels att överföra kunskaper och färdigheter, som u-landet har brist på. Ett dylikt personalbistånd lämnas för rekrytering till befattningar, som är prio— riterade av mottagarlandets myndigheter, som inkommer ned en framställning med arbetsbeskrivning inför varje enskild rekrytering. Det är naturligt för landet att i första rummet uttrycka önskemål om rekrytering av
experter till institutioner, som Sverige stöder finan— siellt eller planerar dylikt stöd till. I vissa fall är en förstärkning av den mottagande institutionen en förutsättning för att det svenska biståndet skall ut- nyttjas i den takt och omfattning som anges i projekt—
planeringen eller projektavtalet.
En redogörelse för den rekrytering som hittills skett har lämnats i avsnitt 9.5. Antalet experter som verkar inom industrisektorn är, som framgår därav, begränsat. Den relativt starka inriktning som det svenska industri— stödet har haft mot finansiellt bistånd förklarar till en del detta förhållande. En annan orsak är att rekry- teringsmöjligheterna för lämplig personal till industri- sektorn har varit små. En relativt omfattande utred- ning av rekryteringssituationen, som genomfördes inom SIDA 1971, utvisar att t.ex. ekonomer och tekniker i industriell verksamhet ingår bland de mest svårrekry— terade personalkategorierna av dem som är aktuella in—
om den svenska biståndsverksamheten.
Svårigheterna att rekrytera industriexpertis från den naturliga rekryteringsbasen - svensk industri - har
sin främsta grund i att industritjänstemän, som haft intresse och fallenhet för u-landsuppdrag inte kunnat erhålla tjänstledighet från sina arbetsgivare. Den personal som SIDA rekryterar från det privata närings— livet har därför i allmänhet måst säga upp sin tidi- gare befattning. Statliga och kommunala förvaltningar har rekommenderats av Kungl. Maj:t respektive Svenska Landstingsförbundet att bevilja tjänstledighet för u—landsuppdrag. Något motsvarande arrangemang har inte funnits med det enskilda näringslivet. Från såväl sta— tens som näringslivets sida har dock uttryckts starkt intresse att finna någon lösning för att underlätta biståndspersonals återinträde på den svenska arbets- marknaden. En arbetsgrupp har därför tillsatts under våren 1972, som skall utreda och diskutera olika vägar
att underlätta återinträdet. I arbetsgruppen ingår representanter för Sveriges Industriförbund, Sveriges Exportråd, Svenska Arbetsgivareföreningen, arbetsmark- nadsstyrelsen och SIDA. Vid årsskiftet 1972/73 avser gruppen att förelägga SIDA en rapport med förslag.
För en speciell personalkategori, nämligen småindustri- specialister, har en specialutredning genomförts av SIDA och Stockholms Läns Företagareförening i syfte att inventera rekryteringsmöjligheten till småindustripro— jekt. Undersökningen utvisar att det finns ett tämli— gen stort intresse för u—landsuppdrag bland företagare— föreningarnas personal liksom hos de anställda inom andra organisationer, som ställer rådgivnings- eller andra tjänster till den mindre svenska industrins för— fogande. Svårigheter kommer dock att uppstå, enligt utredningen, när det gäller att lösgöra de anställda från deras nuvarande befattningar liksom att återan— ställa dem vid hemkomsten på grund av att de Olika råd- givningsorganen har en begränsad personalstyrka. Ett problem som gäller småindustriexpertisen mer än övrig industripersonal förefaller vara att av olika skäl språkkunskaperna är bristfälliga. Kravet på kunskaper i mottagarlandets officiella språk måste ställas högt om de utresande experterna skall ha förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt utföra sina arbetsupp- gifter i samarbete med inhemsk personal.
Undersökningen följdes upp av en rekryteringsfrämjande kurs arrangerad i december 1971, till vilken de tjänste- män vid företagareföreningar och andra organisationer, som visat intresse för u-landsuppdrag, inbjöds att delta. Denna kurs kan ses som ett led i SIDA:s resurs— utvecklande åtgärder. Den kommer förmodligen att upp— repas i samband med att rekrytering till aktuella små- industriprojekt påbörjas. Liknande kurser för andra
personalkategorier kan vidare bli aktuella.
Översyn av svenska bilaterala åtgärder ägnade att främja u-ländernas industrialisering
Ministern för utrikes ärendena anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om översyn av svenska bilaterala åtgärder ägnade att främja u-ländernas industrialiseripg och anför
Målsättningen för Sveriges insatser i utvecklings- samarbetet är att de skall stödja u—ländernas egna ut— vecklingsansträngningar och därigenom medverka såväl till ekonomisk tillväxt som till social och ekonomisk utjämning. Härav följer att de egna prioriteringarna inom de länder som utses till mottagarländer blir av- görande för våra insatser. Denna övergripande mål- sättning är styrande för utformningen av våra bistånds- insatser liksom för valet av de medel och metoder som vid olika tillfällen kan komma i fråga. Dess till— lämpning förutsätter att en klar skiljelinje upprätt- hålls mellan offentliga biståndsinsatser och andra, Ofta huvudsakligen kommersiellt motiverade, trans- aktioner med u-länderna. Den principiella betydel- sen av denna, för vårt utvecklingssamarbete grund- läggande, diStinktion har betonats av både årets och fjolårets riksdag (prop. 1970:1, bil. 5, SU 1970: 84, rskr 1970:l9l, prop. l97l:l, bil. 5, UU l97l:2, rskr l97l:73).
Därav följer att också samverkan mellan offentliga bi— ståndsinsatser och enskilda organisationer eller nä- ringslivet måste entydigt underordnas gällande mål— sättning. I femtiotalets biståndsdebatt framstod u-ländernas industrialisering såsom nära nog synonym med deras utveckling. Under sextiotalet försköts intres- set mot andra sektorer som utbildning, hälsovård och landsbygdsutveckling. Särskilt försörjningsproblemen och de institutionella hindren för utvecklingen kom att stå i centrum. Under de senaste åren har industri- sektorn åter aktualiserats i biståndsdebatten. Nu be— tonas emellertid inte bara industriinvesteringarnas tillväxteffekter utan också en rad kvalitativa krav. Dessa frågor berörs bl.a. på följande sätt i årets statsverksproposition (prop. l97l:l, bil. 5, sid. 19):
"Den utbyggnad av u—ländernas industri som ägt rum har trots ofta snabba produktionsökningar inte spelat den avgörande roll för den ekonomiska utvecklingen som förutsetts. Industrialisering har främst varit en angelägenhet för städerna och för utländska företag, vilkas teknik varit
anpassad i första hand till marknadsförhållande— na i de rika länderna. Häri och i produktionens inriktning ligger den väsentligaste orsaken till att industrisektorn i endast begränsad utsträck- ning bidragit till en lösning av u—ländernas sysselsättningsproblem.
Många u-länder utgår nu i sin planering från att utvecklingsansträngningarnas tyngdpunkt måste ligga på landsbygden där majoriteten av befolkningen under lång tid framåt måste få sin försörjning. I många fall är möjligheten att öka jordbruks- produktionen beroende av att en viss enklare ka- pitalvaruindustri, gödningsämnesindustri etc. finns inom landet. På motsvarande sätt är utvecklingen av vissa industrigrenar avhängig av en efter- frågan som måste komma via höjda och jämnare, fördelade inkomster i jordbrukssektorn. Det bör då också vara möjligt för industrin att skapa fler arbetstillfällen genom att arbetsintensiva produktionsmetoder kan väljas."
Som också utrikesutskottet anför i sitt av riksdagen godkända betänkande (UU 197l:2, rskr l97l:73) bör dessa synpunkter vara en av utgångspunkterna för över— väganden om möjliga svenska bilaterala åtgärder för att främja u—ländernas industrialisering. En annan utgångspunkt måste självfallet vara de erfarenheter som hittills vunnits i internationella institutioner och nationella utvecklingsorgan, inte minst inom sty— relsen för internationell utveckling (SIDA).
Sveriges bistånd till u—ländernas ansträngningar att påskynda den industriella utvecklingen behandlades redan av föregående års riksdag. Statsutskottet fram- höll i sitt av riksdagen godkända utlåtande att in- dustriinriktat bistånd redan utgjorde en icke obetyd— lig del av vårt bilaterala program men fastslog sam- tidigt att industrialiseringsbistånd borde få en växan— de betydelse (SU l970:84, rskr l970:l9l).
I årets statsverksproposition (prop. l97l:l, bil. 5, sid. 19) redovisas de åtgärder som vidtagits i anled— ning av riksdagens sistnämnda uttalande och i an- slutning härtill diskuterar utrikesutskottet (UU l97l:2) de nya möjligheter SIDA prövar för att stödja u—ländernas industrialisering. Utskottet uppmärksammar särskilt styrelsens planer att i samverkan med vissa svenska myn— digheter och organisationer till sig knyta en samråds- grupp med industriexperter i syfte att klargöra vilken kapacitet och vilken erfarenhet som svenskt bistånds- arbete kan utnyttja i den kommande utbyggnaden av industribiståndet. Utvidgat tekniskt och finansiellt utvecklingssamarbete inom industrisektorn aktualiserar
enligt utrikesutskottet en rad problem. SIDA kan näm- ligen som statligt verk endast indirekt tillhandahålla vissa typer av tjänster, såsom ansvar för företags- ledning (s.k. managementkontrakt) och anskaffning av delägarkapital. Utrikesutskottet anser det från bl.a. dessa utgångspunkter befogat att en översyn görs av svenska bilaterala åtgärder ägnade att främja u- länders industrialisering. Denna översyn bör kunna omfatta bl.a.i. motioner framförda förslag till olika organisatoriska lösningar.
Jag delar den av riksdagen uttalade uppfattningen beträffande önskvärdheten av en översyn av möjliga svenska biståndsinsatser inom industrisektorn. För att verkställa översynen bör särskilda sakkunniga tillkallas.
Som jag tidigare framhållit måste mottagarlandets vär- dering av Olika insatsers industrialiseringsfrämjande effekter bli vägledande för utformningen av det svenska industribiståndsprogrammet. Det är således nödvändigt att inledningsvis göra en kartläggning av behovet av industribistånd samt industripolitikens inriktning i de u—länder med vilka Sverige etablerat ett mer omfattande samarbete.
Detta arbete bör följas upp med en kartläggning av den svenska industrins intresse för och möjlighet att tillhandahålla kunskap av för u-ländernas industria- lisering lämpad art. I detta sistnämnda avseende kan det vara lämpligt att diskutera möjligheterna att inomlaiståndsprogrammet tillgodogöra sig industrins kunskap även på andra områden än de direkt industria— liseringsfrämjande, t.ex. i fråga om infrastrukturella projekt. Bland de olika former av kunskap som kan bli föremål för upphandling och förmedling inom ramen för det svenskabiståndsprogrammet.är det av särskilt intres- se att utröna det svenska näringslivets förmåga att medverkagenonls.k. managementkontrakt. Det kan även bli aktuellt att ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att från svensk sida bidra till att utveckla för mot- tagarländerna särskilt lämpad teknologi på centrala om- råden.
Nämnda kartläggning och härpå grundade förslag kan själv- fallet inte sikta på att uttömmande behandla hela det omfattande och komplexa problemområde som u-ländernas industrialisering utgör. Detta skulle kräva alltför stora insatser och ta mycket lång tid. Dessutom skiftar förhållandena och kunnandet och metoderna på detta område utvecklas alltför snabbt för att behandlingen av hithörande problem skall kunna göra anspråk på någon grad av slutgiltighet.
De båda nämnda kartläggningsuppgifterna bör underlät- tas av, men också komma till uttryck i, den länder— programmering av biståndet till våra viktigaste sam— arbetspartners som nu inletts av utrikesdepartementet och SIDA. För utförande av kartläggningen bör med- verkan kunna erhållas från den inom SIDA etablerade samrådsgruppen för industribiståndsfrågor. Själv- fallet kan det även i övrigt vara lämpligt att ut— nyttja material från samrådsgruppen som underlag för ställningstaganden i konkreta frågor och för utforman- det av eventuella förslag.
I sammanhanget bör även ägnas uppmärksamhet åb even— tuella institutionella reformer, bl.a. den i motionerna nr. 175 och nr. 472 till årets riksdag väckta frågan om ett svenskt utvecklingsbolag. Överväganden av denna art bör, som utrikesutskottet framhållit, in— begripa frågan om vilka handlingsmöjligheter som redan finns inom SIDA:s nuvarande verksamhetsområde. Härvidlag vill jag erinra om följande uttalande vid årets riksdag:
"Vid en översyn av dessa problem bör man även beakta frågan huruvida effekterna av svenska insatser för industrialisering i vissa avseenden blir större om de sker i form av ökat stöd till u-ländernas egna nationella utvecklingsbolag snarare än genom förmedling av kapital från Sverige via ett svenskt utvecklingsbolag."
(UU l97l:2, sid. 25)
Även fjolårets riksdag framhöll att de nationella ut- vecklingsbankerna och —bolagen i framtiden torde komma "att spela en alltmer betydande roll både som förmedlare av biståndsmedel och för att mobilisera inhemskt och utländskt privatkapital." (SU 1970:84, sid. 13) Lämpliga former för ett intensifierat sam- arbete med mottagarländernas egna institutioner på industriutvecklingsområdet bör således undersökas av översynen.
I motion nr. 41 till årets riksdag behandlas det statliga garantisystemet för investeringar i u—länder mot bakgrund av svårigheter beträffande gränsdragningen mellan offentligt bistånd och kommersiellt motiverade insatser. Liksom riksdagen anser jag att den före— slagna översynen bör inbegripa en granskning av in- vesteringsgarantisystemet. Härvid är det naturligt att bl.a. diskutera de problem som nämns i motion nr. 41.
Vid en diskussion av det svenska investeringsgaranti— systemet aktualiseras den tidigare berörda principiella frågan om den investeringsfrämjande verksamhetens för— enlighet med målsättningen att stödja u—ländernas egna utvecklingsansträngningar och medverka till social och ekonomisk utjämning. Riksdagen underströk vid sitt beslut år 1968 (prop.l968:101, SU l968:128, rskr 1968: 302) att inrätta ett svenskt system för investerings—
garantier och att systemet måste ansluta till de allmänna målen för den svenska biståndspolitiken. Endast investeringar som klart kunde förväntas bidra till den ekonomiska utvecklingen i ett u-land borde stödjas. Vidare förutsattes det investerande före- taget ge de anställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor samt visa en positiv inställning till fackföreningsverksamhet inom företaget. De relativt stränga kraven på utvecklingseffekt förutsätter en ingående utredning innan garanti beviljas liksom om- fattande kännedom om det tilltänkta värdlandet. Detta angavs bäst kunna tillgodoses i de länder med vilka Sverige har ett omfattande utvecklingssamarbete.
I enlighet med riksdagens uttalande begränsades in- vesteringsgarantisystemet att, åtminstone i uppbygg- nadsskedet, gälla dessa länder. Några ansökningar om investeringsgarantier har inte inkommit till den administrerande myndigheten, exportkreditnämnden. Orsakerna till detta kan vara många. I första hand kan ifrågasättas om investeringsgarantier överhuvud är ett effektivt medel att främja det privata kapital- flödet. Utländska studier ger härvidlag ingen entydig bild. En annan möjlig orsak är att de krav som ställs på utvecklingseffekt och de sociala hänsyn som tas tenderar att minska företagens intresse att utnyttja systemet. Dylika krav ställs i samtliga nationella system, där garantisystemet utgör en del av den of- fentliga biståndspolitiken, varvid dock betoningen av biståndsaspekterna varierar kraftigt. Det kan ifråga- sättas Om de villkor som ställts i det svenska systemet så kraftigt avvikit från övriga nationella system,
att detta kan antas utgöra en orsak till avsaknaden av ansökningar i Sverige.
Med beaktande av nu angivna frågeställningar bör de sakkunniga överväga huruvida ett svenskt system för investeringsgarantier bör knytas till utvecklings- samarbetet eller om det främst bör ses som en del av den statliga politiken för främjande av svensk export. I detta sammanhang skall man vid översynen söka utröna vilka faktorer som bidragit till att det svenska systemet hittills ej utnyttjats och fram- lägga härpå grundade förslag.
Prövningen av det svenska investeringsgarantisystemet bör ske med hänsyn tagen till den diskussion som pågår inom bl.a. Världsbanken rörande möjligheterna att upp- rätta ett multilateralt system för investeringsgaran- tier. Vid översynen bör klarläggas förhållandet mellan ett eventuellt multilateralt system och ett svenskt system.
Inom ramen för översynen bör frågorna kring det svenska investeringsgarantisystemet bli föremål för sådan behandling att resultatet, i enlighet med riksdagens önskemål, kan redovisas så snart som möjligt.
På grund av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj:t bemyndigar ministern för utrikes ärendena
att tillkalla fyra sakkunniga med uppdrag att i enlig- het med vad som ovan anförts företa en översyn av svenska bilaterala åtgärder ägnade att främja u- ländernas industrialisering,
att utse en av de sakkunniga att vara ordförande, och
att besluta om experter, sekreterare och annat arbets— biträde åt de sakkunniga.
Vidare hemställer jag att Kungl. Maj:t föreskriver
att de sakkunniga får samråda med myndigheter samt be— gära uppgifter och yttranden från dem,
att ersättning till sakkunnig, expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékun- görelsen (l946:394), om ej annat föreskrivs, samt
att kostnaderna för utredningen skall betalas från tredje huvudtitelns kommittéanslag.
Slutligen hemställer jag att Kungl. Maj:t medger att stats- rådsprotokollet i detta ärende offentliggörs omedelbart.
Vad föredraganden sålunda med in- stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t Konungen.
Avskrift till
finansdepartementet handelsdepartementet industridepartementet styrelsen för internationell utveckling
BILAGA B
SYNPUNKTER PÅ FRÅGAN OM BILDANDET AV ETT SÄRSKILT ORGAN FÖR FINANSIERING AV INVESTERINGAR I OCH EXPORT TILL U— LÄNDER
Utveckling av u-landsanpassad industriell teknologi och överföring av tekniskt kunnande och företagskunnande är viktiga element i de bidrag som Sverige kan lämna till u-ländernas industriutveckling. Sådan teknologiutveck- ling och kunskapsöverföring sker bl.a. i anslutning till företagens investeringar i och export till u—länderna. En ökning av dessa kommersiella u—landsrelationer kan alltså ha från utvecklingssynpunkt positiva effekter och torde betraktas som önskvärd av flertalet u—länder. Dessa länder har ett naturligt intresse av att kon- kurrens etableras mellan utländska företag som vill en- gagera sig i deras industriella utveckling och av att på så sätt få olika alternativ att välja mellan. Före- tag från ett litet och utvecklingspolitiskt progressivt land bör i detta sammanhang utgöra särskilt intressanta potentiella samarbetspartners. Svenska företag torde dessutom i regel åtnjuta ett gott anseende i u-länderna.
Det är samtidigt ett svenskt ekonomiskt intresse - bl.a. handelspolitiskt och sysselsättningspolitiskt - att exporten ökar inte minst till u-länderna. Det har visat sig att sådan export ibland förutsätter och ofta främjas av svenska investeringar i dessa länder. U-ländernas andel av vår export har sjunkit under det senaste år- tiondet. Svenska företag stöds i lägre grad än fler- talet andra i-länders företag av statliga åtgärder i sina strävanden att öka sin u—landsexport och sina u— landsinvesteringar.
Det är mot här antydda bakgrund naturligt att i före- varande sammanhang överväga åtgärder i första hand syftande till en ökning av den svenska u-landsexporten. Utredningen har funnit att det inte finns anledning att förorda ett svenskt investeringsbolag med uppgift att medverka i finansieringen av svenska u-landsinvesteringar. Industrins intresse härför har inte bedömts som till- räckligt stort för att ett sådant bolag skulle få en verksamhetsvolym som motiverar dess bildande. Annorlunda ställer det sig förmodligen om bolagets uppgifter skulle Vidgas till att även avse exportfinansiering.
Från rent biståndspolitiska utgångspunkter kan bildandet av ett sådant finansieringsorgan inte motiveras. Tar man emellertid hänsyn till det svenska intresset av ökad u—landsexport, förstärks motiveringen avsevärt. Man ställs då inför frågan om finansieringen av det för ett sådant organ erforderliga kapitalet.
Något motsatsförhållande synes inte behöva råda mellan svenska kommersiella intressen och u-länders utveck— lingspolitiska intressen. Därmed finns det inte heller några principiella hinder mot att inom ramen för vårt utvecklingsbistånd finansiera åtgärder ägnade att främ- ja svenska företags u-landsengagemang. Härvid måste givetvis förutsättas att dessa i varje enskilt fall in— riktas och utformas så att de överensstämmer med det berörda u—landets planering och prioriteringar.
Detta synsätt präglar vad som i bl.a. prop. 1962:100 sägs om kommersiellt bistånd. Konkret har det också kommit till uttryck i den förutsedda finansieringen av förluster under u—garantisystemet, vilket just syf- tar till att stimulera utvecklingsfrämjande export till u-länder. I den mån sådana förluster överstiger till- gängliga premiemedel förutses nämligen biståndsmedel bli anvisade för att täcka dem. Sådana biståndsmedel kan anses motsvara den något större risk och den sär- skilda utvecklingsinriktning som karaktäriserar detta system jämfört med den mer renodlat kommersiella garan— tigivningen. På liknande sätt kan ett biståndsfinansie- rat stödelement i exportfinansieringen motiveras med att man på de härigenom möjliggjorda, i och för sig kommer— siella, insatserna ställer särskilda krav på utvecklings- effekt och hög prioritering av berörda u-landsmyndigheter.
Trots vad som här anförts kan det ifrågasättas om inte de medel som skulle erfordras som kapital iett organ med här antydda export- och investeringsfinansierande funktioner skulle kunna användas för andra ändamål av högre angelägenhetsgrad för u-länderna och av större värde för deras ekonomiska och sociala utveckling. Denna fråga kan inte entydigt besvaras. Ett par förhållanden förtjänar emellertid att beaktas.
En jämförelse av alternativa kapitalanvändningar kan givetvis inte göras mellan ett belopplämnat som export- kredit eller riskkapitalinsats från ifrågavarande fi- nansieringsorgan och samma belopp använt iden direkta biståndsgivningen, t.ex. i form av en importstödskredit. En sådan jämförelse skulle utfalla till det direkta biståndets fördel. För att bli rättvisande måste emel— lertid jämförelsen göras mellan detbelopp som tillskjuts till finansieringsorganet och samma belopp använt för direkt bistånd. Hänsyn måste då tas dels till att kapitaltillskottet till finansieringsorganet kan ligga till grund för en upplåning av betydligt större om- fattning, dels till att bolagets insatser i regel kopp— las till privata kapitaltillskott och krediter. På så sätt genererar ett visst belopp som tillförs finansie- ringsorganet ett större kapitaltillskott till u-länderna än samma belopp i form av direkt bistånd.
Eftersom finansieringsorganets insatser skulle anknytas till svenska företags export och investeringar kan det hävdas att man härigenom skulle bryta mot principen om det obundna biståndet. Det är emellertid synnerligen ovisst om detta skulle diskreditera den svenska bi- ståndsgivningen i u-ländernas ögon. Man bör hålla i minnet att Sverige kanaliserar en väsentligt mycket större andel av sitt bistånd via internationella orga- nisationer - alltså helt obundet - än andra i-länder och lämnar återstoden i väsentligt mycket mera obunden form än andra länder. Dessa fundamentala förhållan- den skulle inte ändras om en mindre del av den före- stående kraftiga ökningen av biståndsanslagen disponera- des för att tillföra finansieringsorganet erforderligt kapital. Det svenska biståndet skulle i jämförelse med andra länders alltjämt vara i särklass mest obundet och minst inriktat på samverkan med det egna landets före- tag.
Det har inte funnits anledning eller möjlighet att närmare utforma något förslag baserat på ovan angivna tankegångar. För att underlätta fortsatt diskussion och ett ställningstagande till huruvida frågan om ett finansieringsorgan bör närmare utredas skall emeller- tid vissa tänkbara huvuddrag i ett sådant organ och dess verksamhet här skisseras.
Antag att ca 10 procent av det belopp varmed bistånds- anslagen väntas ökade två eller tre närmaste budgetåren avsätts som kapitalinsats i finansieringsorganet. Det skulle ge ett belopp på 100 milj. kr. Om organet fick karaktären av ett kreditaktiebolag och gavs en till tre gånger det egna kapitalet begränsad upplånings- .rätt, skulle maximalt 400 milj. kr. stå till förfogan- de för finansieringsverksamheten. Eventuellt bör det egna kapitalet förstärkas med en statsgaranti, lämp- ligen uppgående till samma belopp som aktiekapitalet (dvs, 90 milj. kr., om 10 procent av det egna kapitalet tillförs reservfonden).
Bolagets huvuduppgifter skulle vara
att genom tillskott av riskkapital medverka i direkta investeringar i u-länder, företrädesvis tillsammans med svenska företag och u-landsföretag i joint ventures,
att genom kreditgivning underlätta finansieringen av sådana investeringar (inkl. föregående förinvesterings- studier) och av u-landsimport av svenska varor.
I båda fallen bör det röra sig om utvecklingsprojekt och importbehov med hög prioritet inom ramen för ifrågavaran- de u-lands utvecklingsplanering.
Både kapitaltillskotten och kreditgivningen bör i prin— cip ske på kommersiella, bankmässiga villkor. När
det kan visas att ett konkurrerande utländskt före—
tag kan erbjuda på statliga subventioner grundade för— delaktigare kreditvillkor, bör emellertid bolaget kunna erbjuda det svenska företaget villkor som så långt möj— ligt placerar det på jämställd fot med det utländska, dock utan att affären härigenom görs mer lönsam än liknande affärer på rent kommersiella villkor. Det subventions— element som ligger häri skulle möjliggöras av att någon utdelning på finansieringsbolagets kapital inte skulle krävas. Subventionselementet skulle å andra sidan be— gränsas av kravet att bolagets finansieringsverksamhet skall vara självbärande.
Innebörden av att avkastningen på bolagets kapital så— lunda skulle kunna användas för räntesubventionering av bolagets upplåning kan illustreras av ett mycket starkt förenklat exempel: Om bolaget lånar upp maxi- mala 300 milj. kr. till 8 procent ränta och om det skulle kunna placera och låna ut sina medel till samma ränta, kan det låna ut såväl detta belopp som de 100 milj. kr. eget kapital till en med 2 procent subven— tionerad ränta. "Inbesparade" 8 procent på de egna 100 milj. kr. motsvaras av 2 procent räntesänkning på de ut— lånade 400 milj. kr.
Skulle ett bolag av detta slag upprättas, kan det eventuellt befinnas lämpligt att anförtro det även vissa andra uppgifter på angränsande områden. Hit hör dels främjande av utveckling och överföring av u-lands— anpassad teknologi och företagskunnande, dels funktionen som informations— och kontaktorgan mellan svensk industri och u—länderna. I den mån kostnaderna för denna verksam— het, som redovisningsmässigt bör hållas skild från finan— sieringsverksamheten, inte kan bestridas på uppdragsbasis eller eljest förutsätter medelstillskott, bör sådana kunna lämnas med anlitande av biståndsmedel. Liksom beträffande den redan existerande formen av kommersiellt bistånd, u—garantigivningen, vill det synas naturligt att inte begränsa bolagets verksamhet till endast programländerna.
För att underlätta förvaltningen av detta bolag och för att begränsa personalbehovet bör en administrativ anknytning ske till ett lämpligt existerande organ, förslagsvis Sveriges Investeringsbank AB, vars verksamhet delvis är av samma art som bolagets. Bolaget bör alltså, givetvis mot full ersättning, kunna anlita bankens personella resur— ser, och banken bör på hög nivå vara företrädd i bolagets styrelse.
BOTSWANAS INDUSTRI OCH INDUSTRIALISERINGSSTPATEGI
1. Bakgrund
Botswana är sedan 1966 en självständig republik och ingår i det brittiska samväldet. Det gränsar till Sydafrika, Rhodesia och Namibia och har i norr en om- tvistad, ett par hundra meter lång flodgräns till Zambia. Bandets yta är något större än Sveriges och antalet invånare uppgår till ca 680 000, varav ca 4 000 är europeiska och 400 asiatiska invandrare. Den inre delen av Botswana domineras av Kalahariöknen och befolkningen är koncentrerad till den östra delen av landet där nederbörden är tillräcklig för boskapssköt— sel oeh i viss mån även för jordbruk. Det finns tre städer med modern bebyggelse; huvudstaden Gaborone med ca 20 000 invånare samt Francistown och Lobatse med 18 000 respektive 9 000. Flera traditionella stambyar har befolkningsantal överstigande 25 000.
President Khama har regerat sedan självständigheten och anses ha en mycket stark ställning liksom det par— ti han företräder, vilket har 24 av parlamentets 31 platser.
Botswana tillhör gruppen "världens 25 minst utvecklade länder". Bruttonationalprodukten uppskattas till ca 330 milj. kr., dvs. 480 kr. per invånare. Boskaps— skötsel och jordbruk dominerar f.n. helt medan stora, nyligen upptäckta mineralfyndigheter kommer att för— ändra den ekonomiska strukturen framöver. Infrastruk— turen är föga utbyggd. Landet är bl.a. genom en tull— och myntunion en integrerad del av Sydafrikas ekonomi.
2 Industrisektorns storlek och struktur
Botswana är industriellt sett synnerligen underutveck- lat, men eftersom landet har ett av Afrikas största slakterier (BMC) svarar ändå industrisektorn för ca 9 procent av bruttonationalprodukten, varav två tred— jedelar faller på BMC. Antalet företag och anställda samt fördelningen mellan olika branscher framgår av nedanstående tabell, som till viss del bygger på upp— skattningar eftersom tillförlitlig statistik saknas.
1Mineralutvinning och anläggningsverksamhet inkluderas inte i industrisektorn.
Bransch/produkter Antal företag Antal anställda Slakteri 1 1 200 Bryggeri 3 150 övriga livsmedel 4 100 Textilier och be— klädnadsvaror 5 200 Möbler 2 80 Byggnadsmaterial 4 200 Djurtroféer o.dyl. 1 200 övrigt _2 80 Summa 25 2 210
Industriarbetarna utgör knappt 7 procent av totala an— talet löneanställda, som uppgår till ca 34 000.
Existerande industrier är i huvudsak koncentrerade till städerna Gaborone, Prancistown och Lobatse, vilka ligger utmed järnvägen som förbinder Sydafrika med Rhodesia (80 procent av befolkningen bor på ett av— stånd mindre än fem mil från denna enda järnvägslinje).
BMC, som numera helt ägs av staten men som grundades av bl.a. Commonwealth Development Corporation, svarar för ca 80 procent av landets export. Det är ett av Afrikas modernaste och största slakterier. Produktio— nen består till övervägande del av hela djurkroppar som kylda exporteras till England, Sydafrika Och Zambia.
Landets näst'största industri är den av sydafrikaner ägda Botswana Game Industry, som förutom slakteriet och en benmjölsfabrik är den enda som baserar sin till— verkning på inhemska råvaror. Beklädnadsföretagen arbetar i viss utsträckning som legotillverkare åt sydafrikanska företag.
Leveranser — eller någon koppling av annat slag — mel— lan olika industrier existerar knappast. Nästan all personal som innehar kvalificerade befattningar är utlänningar. Industriföretagens kapacitetsutnyttjande beräknas genomsnittligt till ca 50 procent, vilket emellertid inte är en onormalt låg beläggning i ett u—land. Staten är för många företag den största kun- den. Genom att hemmamarknaden för industrivaror är så liten att den inte ger utrymme för ekonomiskt lön— samma volymer har någon egentlig importsubstitution inte påbörjats utan ca 95 procent av landets behov av förädlade varor täcks av import, huvudsakligen från Sydafrika och England. Värdet härav uppgick 1969 till ca hälften av Botswanas totala import som då var
ca 200 milj. kr. Det totala exportvärdet uppgick sam— ma år till ca 100 milj. kr. Underskottet i handels- balansen har i stor utsträckning täckts av bidrag från England.
3 Grundläggande betingelser för industriell ut- veckling
Förutsättningarna för industriell utveckling är även efter afrikanska förhållanden dåliga. Utvecklingsni— vån inom andra sektorer är alltför låg för att bilda underlag för industriell verksamhet. Således ger vare sig jordbruket, den offentliga sektorn, transportvä— sendet, byggnadsverksamheten, turismen eller utbild— ningen någon egentlig stimulans till industrialisering i form av god tillgång på råvaror, köpkraft, sparande, kunnig arbetskraft eller möjligheter till transfere— ringar. Enda undantagen är boskapsskötseln och till— gången på för i—världen exotiska djur, som också givit upphov till de tVå största fabrikerna och indirekt till viss supplementär tillverkning.
I samband med att landets stora mineralfyndigheter kom— mer att utvinnas kan emellertid industrin förmodas få en viss draghjälp genom att såväl den offentliga som den privata köpkraften kommer att öka, genom olika infrastrukturella investeringar i form av bl.a. upp— byggnad av helt nya samhällen, genom möjligheter till underleveranser, servicekontrakt m.m. för enskilda in- dustriidkare. Det finns dock risker för att gruvhan— teringen kommer att bilda en enklav utan större sprid- ningseffekter till andra sektorer.
I motsats till många andra afrikanska länder hyser inte Botswana några större utländska befolkningsgrupper, vilka under ett första initialskede kunnat svara för det kunnande och sparande samt den initiativförmåga och köpkraft som är nödvändiga för industriell utveck— ling. De industrier som i dag finns har dock med något undantag startats av utlännningar.
Infrastrukturen vad gäller vägar, vatten och elkraft har låg kapacitet ur industriell synpunkt. Således saknas helt asfalterade vägar och priset på vatten och kraft är osedvanligt högt. Järnvägslinjen i lan— dets östra del har dock underlättat — och varit en förutsättning för - etablering av de industrier som i dag finns. Fraktavgifterna är emellertid interna- tionellt sett höga och fastställs av det rhodesiska bolag som äger linjen. Möjligheter att producera större volymer än de rent hantverksmässiga i orter som inte ligger längs järnvägen finns f.n. endast i undan- tagsfall.
Utbildningsnivån är mycket låg hos den vuxna befolk- ningen men eftersom ungefär hälften av landets ungdom
nu går i skola kommer tillgången på grundutbildad ar- betskraft att så småningom öka. Bristen på yrkesut— bildad personal kommer dock förmodligen att kvarstå lång tid framöver eftersom den specialiserade yrkes— undervisningen är förhållandesvis eftersatt. Arbets— lösheten är inte ett lika påträngande problem som i mer utvecklade u—länder eftersom utvecklingsansträng— ningarna och befolkningsökningen ännu inte skapat på— tagliga obalanser i samhället. Den goda tillgången på mark, den låga befolkningstätheten, det bestående, traditionella livsmönstret, möjligheterna till syssel- sättning i Sydafrikas gruvor har inneburit att rege— ringen ännu inte vidtagit mer genomgripande åtgärder i sysselsättningsskapande syfte med direkta eller in— direkta effekter på förutsättningarna för industriell verksamhet.
Kapitaltillgången har i och för sig varit relativt god och till och med lett till en viss kapitalexport eftersom efterfrågan på lån — mot goda säkerheter — varit ringa. En brist på ändamålsenliga finansie— ringsinstitut medför emellertid att den registrerade och tillfredsställda efterfrågan hålls nere på en nivå som inte motsvarar de latenta behoven eller önskemålen. Ett utvecklingsbolag har nyligen bildats som förmod— ligen kommer att förbättra betingelserna på bl.a. dennalpunkt.
Tullunionen med Sydafrika samt med Swaziland och Le- sotho ger Botswana tillträde till en betydande mark— nad samtidigt som avtalet medger skydd för inhemska industrier under en uppbyggnadsperiod, avtalet anses i viss mån kunna kompensera nackdelarna med en liten hemmamarknad. Några egentliga exempel härpå finns emellertid ännu inte. Unionsländernas yttre tullmur är hög (någon inre existerar inte) vilket emellertid hittills mest gynnat Sydafrika, vars industrier har störst resurser att utnyttja den fria handeln. Dess— utom har det i flera fall visat sig att Sydafrika inte drar sig för att införa särbestämmelser för att skydda sin hemmamarknad mot konkurrens från de andra medlems- länderna.
Botswana kommer förmodligen att bli associerad medlem av EEC efter Englands inträde. Detta anses öka möj— ligheterna att attrahera investeringar från de syd- afrikanska företag som önskar ha tillverkning innan— för EEC:s tullmur. Regeringen är samtidigt medveten om riskerna med ett omfattande inflöde av sydafrikanska investeringsmedel.
4 Mål för industripolitiken Boskapsskötseln och i viss mån jordbruket är ryggraden i landets ekonomi. Offentliga, infrastrukturella in- vesteringar samt mineralutvinningen kommer under den
närmaste femårsperioden att svara för huvudparten av BNP:s tillväxt, som beräknas komma att uppgå till ca 15 procent per år, vilket kraftigt överstiger målen i FN:s DD2—strategi. Regeringen planerar att industrin på sikt skall spela en mer betydelsefull roll och i viss mån ta vid då tillväxttakten i mineralutvinning och infrastrukturbyggande börjar avta under senare hälf— ten av 1970—talet.
Några mål för industripolitiken — vare sig operativa eller mer generella — har inte uppsatts, men diskute— ras i samband med den revidering av femårsplanen som pågår och som skall vara klar i början av 1973. Lan— dets planeringsmyndigheter har hittills fått ägna hu— vuddelen av sina underdimensionerade resurser till att föra de jämförelsevis ofantligt stora mineralutvinnings— projekten i hamn och säkerställa att alla de följdåt- gärder som krävs blir genomförda.
Industripolitiken får i stället ses mot bakgrund av landets allmänna ekonomiska mål vilka är (1) snabbast möjliga tillväxt, (2) budgetmässig självständighet på kortast möjliga tid, (3) maximalt antal nya arbetstill- fällen och (4) jämnare inkomstfördelning bland befolk- ningen samt mellan stad och landsbygd.
5. Industrialiseringsstrategi
Huvuddragen i industrialiseringsstrategin och de fakto— rer som är av betydelse kan sammanfattas under sex rubriker:
(1) utländska direktinvesteringar (2) etablering av småindustrier (3) Botswana Development Corporation (4) arbetsmarknaden (5) mineralutvinning (6) övrigt
5-1 UEläEQEEé_QåEQEEÅEYEEEEEÅESQE
Bristen på kunnande, kapital och en köpstark hemmamark— nad — och därmed beroende av exportförsäljning - gör att regeringen intar en nästan reservationslöst positiv inställning till utländska investeringar. I försöken att attrahera dessa försöker man införa och sprida in- formation om sådana bestämmelser och förhållanden som man tror kan skapa ett utländskt intresse. Man fram— håller bl.a. den förmånliga bolagsvinstbeskattningen (30 procent), de obegränsade vinsthemtagningsmöjlig- heterna, friheten att anställa utländska experter i kvalificerade befattningar och relativt mjuka krav vad gäller "afrikanisering", de stabila politiska förhål— landena och frånvaron av motsättningar mellan olika
stammar eller befolkningsgrupper, de låga arbetslö— nerna, tullfria exportmöjligheter till Afrikas bety— delsefullaste marknad, frånvaron av krav på inhemskt delägarskap, landets positiva inställning till privat företagsamhet, avsaknaden av en inhemsk priskontroll, möjligheterna till i princip fri import av råvaror och halvfabrikat, en låg inkomstbeskattning på aktieutdel— ningar, inga diskriminerande skatter på utländskt ägda företag, fördelaktiga avskrivningsregler, inga export— avgifter och full frihet vid val av etableringsort. Trots att dessa förhållanden i och för sig kan te sig betydelsefulla för en utländsk investerare kan de för— modligen inte på ett avgörande sätt kompensera de grund— läggande bristerna i andra avseenden.
Som exempel kan nämnas att det industriprojekt som f.n. torde ha de gynnsammaste ekonomiska förutsättningarna, dvs. garvning av de ca 150 000 råhudar som slakteriet årligen producerar, har svårigheter att finna en ut— ländsk intressent. En förutsättningsstudie avseende garverietableringen har gjorts med hjälp av svenska konsulter förmedlade av SIDA.
Det är i första hand Botswana Development Corporation (se nedan) som skall ansvara för kontakterna med de potentiella investerarna. Några utländska direktin- vesteringar i vanlig bemärkelse har ännu inte skett, men däremot har utlänningar, som slagit sig ned i Botswana, haft stor betydelse för den industriella ak- tiviteten.
5-2 Ezsälsring_sy_miggrs_industrier
Regeringen anser att den mindre industrin måste komma att spela en viktig roll i den industriella utveck— lingen och i flera avseenden utgöra en bas härför. Ett relativt omfattande småindustriprojekt står också inför en snar implementering. Detta innebär bl.a. att s.k. industribyar kommer att anläggas i Gaborone, Francistown och Mochudi, som är en traditionell by. Regeringen hoppas härigenom kunna medverka till att ett 60-tal självständiga och enskilt ägda småindustrier — några med endast ett fåtal anställda - kommer att etableras. Ett sortiment av förnödenheter skall stäl- las till företagares förfogande i form av kunnande och service inom olika områden, kapital för skilda ändamål och lokaler av varierande storlek. Projektet bygger nästan helt på en idé som framgångsrikt genom- förs i Swaziland. Ett särskilt bolag skall bildas, Botswana Enterprise Development Corporation Ltd, med finansiellt ansvar för småindustriutvecklingen medan experter knutna till industriministeriet skall sköta rådgivningsverksamheten. I dag saknas helt möjlig- heter för företag att erhålla råd i tekniska och eko— nomiska frågor om de inte kan vända sig till sydafri-
kanska konsulter. Även lånemöjligheterna är begrän— sade. Totalt kommer under en treårsperiod att investe- ras närmare 10 milj. kr. i detta projekt varav huvud— parten förmodligen kommer att finansieras av Sverige och UNDP (genom UNIDO).
Det finns flera orsaker till denna jämförelsevis kraf— tiga satsning på småindustrin. I första hand är rege— ringen angelägen om att få fram en inhemsk kader av företagsledare, tekniker och ekonomer, vilket anses väsentligt med tanke på att bl.a. gruvprojekten helt kommer att bemannas med utlänningar på kvalificerade befattningar och inte ge några egentliga utvecklings- effekter i detta avseende. Vidare anses de ekonomiska förutsättningarna för importsubstitution vara gynnsam— mare om företag etableras inom många olika branscher och kan arbeta med en tillverkningsteknik som gör små volymer lönsamma. Småindustrier bedöms också ha bättre förutsättningar än större enheter att fungera utan en väl utbyggd infrastruktur. Genom att staten, med hjälp av biståndsmedel, har möjlighet att vara huvud- finansiär kan regeringen göra småindustrin till ett medel i strävandena att skapa sysselsättning och ut— veckling i de områden där behoven anses mest ange— lägna. Bristen på större industriprojekt med goda ekonomiska förutsättningar och ett svalt intresse från utländska investerare innebär också att det inte finns några egentliga alternativa möjligheter till småin— dustrier.
5-3 5925r222_Dsyslgemsaf_99529£s£ign_15991
Fram till 1970/71 var det i första hand några tjänste- män inom finansministeriet som skötte statens insatser och intressen inom industriområdet. Detta år bildades emellertid BDC med uppgift att överta delar av ministe— riets roll och mer aktivt och målinriktat verka för bl.a. en industriell utveckling. Vidare har ministe— riet för handel, industri och vatten nyligen tillförts industriellt sakkunnig personal.
BDC anser sig i dag ha följande uppgifter:
(1) Identifiera projekt inom industri, handel, turism och transportväsende. BDC skall tillse att de ekonomiska förutsättningarna anlyseras, att pla— ner utarbetas och att projekt förverkligas. I detta sammanhang nämns bl.a. att de affärsmöjlig— heter som uppkommer i samband med mineralutvin- ningsprojekten skall tillvaratas. Vidare utsägs att speciell uppmärksamhet skall ägnas möjlighe— terna att förädla råvaror från jordbruk och bo- skapsskötsel. BDC:s uppgift inom transportnä- ringen är bl.a. att utveckla buss— och flygför- bindelserna.
(2) Verka för att fastigheter för kommersiella ända- mål anläggs och att affärs- och handelscentra uppförs.
(3) Medverka till att ett finansieringssystem för lång— och medellång långivning skapas. Möjlig— heterna att införa giro- och pensionssystem avses i detta sammanhang undersökas.
(4) Deltaga i utarbetandet av en ny industriell lag- stiftning.
(5) Förvalta huvudparten av statens aktieportfölj.
Flertalet av dessa uppgifter kommer förmodligen inte att kunna ägnas en fruktbar uppmärksamhet under de närmaste åren. BDC har f.n. endast sju handläggare, samtliga engelska eller amerikanska experter.
BDC hade i juni 1972 ägarandelar i ett industriföre— tag, i ett försäkringsbolag, i en kontorsfastighet, i ett flygbolag samt i Botswanacraft Marketing Company till ett sammanlagt värde understigande 1 milj. kr. Investeringarna i kontorshuset kommer emellertid inom kort att uppgå till flera miljoner kronor. Genom att BDC erhåller provision på importen av socker är dess finansiella ställning stark, men torde inte utan yt— terligare tillskott tillåta större kapitalengagemang i flera nya företag. BDC har utarbetat en lista över ett 30-tal möjliga projekt, av vilka dock endast fem å sex kommer att bli föremål för noggrannare lönsam— hetsanalyser. BDC:s uppgift härvidlag är att på egen hand eller genom konsulter genomföra dessa studier och bedömningar samt att finna en utländsk intressent som är beredd att svara för huvudparten av riskkapita— let samt för kunnandet. BDC har i princip inga ambi— tioner att självt ingå som delägare utan ämnar göra detta endast i fall detta är en förutsättning för att projektet skall kunna förverkligas eller då regeringen anser sig ha ett särskilt intresse av att staten enga- gerar sig som delägare.
5-4 Arbetsmarknadse
Ungefär två tredjedelar, dvs. ca 45 000, av de botswa- nier som har löneanställning arbetar i Sydafrika, de flesta i gruvor. Samtidigt innehas över 90 procent av de högre tjänsterna i Botswana av utlänningar, men regeringen eftersträvar att göra landet självförsör- jande med arbetskraft före 1990.
Antalet avlönade arbeten inom Botswana ökar med ca 6 procent per år, dvs. med ca 2 000, medan arbetsstyrkan i absoluta tal ökar fem gånger så snabbt. Jordbruket, boskapsskötseln och de sydafrikanska gruvorna har
tidigare i huvudsak sugit upp detta överskott men ef— tersom ungdomen alltmer föredrar sysselsättning utan— för dessa områden kommer regeringen sannolikt att stäl- las inför stora arbetsmarknadsmässiga problem.
Regeringen har inte infört några bestämmelser om mini- milöner, vilket har flera orsaker. Landet saknar bl.a. ett maskineri, i form av fack- och arbetsgivareföre- ningar som skulle kunna tillse att avtal och bestäm— melser efterlevs. Vidare förmodar regeringen att ta— rifferna skulle behöva sättas så lågt att de skulle verka pressande på lönerna i mer utvecklade områden. Man är inte benägen att införa skilda bestämmelser för olika områden vilket förmodas skulle leda till en allt snabbare inflyttning till större städer av arbetssökan— den. Regeringen befarar också att om inte lönerna sätts mycket lågt kommer antalet arbetstillfällen att påverkas negativt. Men eftersom staten är den domine- rande arbetsgivaren anser regeringen att den har löne— bildningen under viss kontroll. En kommitté med repre— sentanter från arbetsgivare och arbetstagare kommer att få i uppgift att tillse att inga större lönediffe— renser mellan den offentliga och privata sektorn existe- rar eller uppkommer, med den offentliga som normgivande.
Dagslönen för okvalificerad arbetskraft är ca 5 kr. per dag, vilket är högre än minimilönerna i Sydafrikas gruvor. Sydafrika får således botswansk arbetskraft till en synnerligen låg kostnad. Den framstår som än lägre när man beaktar att Sydafrika håller de offent- liga utgifterna - i form av tjänster och samhällsbyg— gande - för dessa gästarbetare nere på en mycket låg nivå. Hittills har Botswana tacksamt och utan att ställa några egentliga krav tillvaratagit denna möj- lighet till sysselsättning av sin arbetskraft och till transfereringar av inbesparade löner. Det finns emel— lertid tecken som tyder på att regeringen avser att bättre utnyttja sin relativt goda förhandlingsposition gentemot Sydafrika, vars gruvor i hög grad är beroende av denna arbetskraft.
5-5 Mineralutyigaies
Många länder inkluderar utvinningen av mineraler och liknande naturtillgångar i industrisektorn, vilket emellertid inte Botswana gör. Detta måste anses moti— verat dels på grund av att mineralerna inte förädlas i nämnvärd grad inom landet, dels på grund av att in- dustrisektorn eljest skulle framstå som alltför ut- vecklad i förhållande till dess ringa bredd och djup och med tanke på gruvprojektens lösa förankring i Botswanas näringsliv och ekonomi.
Under en redan inledd period av tre år kommer över 1 000 milj. kr. att investeras i mineralutvinning
och utbyggnad av härför erforderlig infrastruktur. Detta innebär att investeringarna varje år kommer att uppgå till ungefär samma belopp som nuvarande BNP. Sydafrikanska och amerikanska bolag samt bl.a. väst— tyska banker svarar för finansieringen av själva gruv- investeringarna medan bl.a. Världsbanken tar hand om infrastrukturen. Regeringen beräknar att det kommer att dröja ca tio år innan det största projektet (koppar och nickel) kommer att ge inkomster i form av aktie— utdelningar. Från och med 1974 och 15 år framåt räknar man med att ungefär 40 000 ton oren koppar-nickel— blandning i genomsnitt per år kommer att exporteras till USA för vidareförädling och sedan försäljning till i första hand Västtyskland. De ingångna avtalen anses inte särdeles gynnsamma för Botswana. Diamant— projektet kommer emellertid att ge utdelning även på kort sikt men på det hela taget bedöms det vara olika indirekta effekter, i första hand tullavgifter, men i viss mån även skatter, som kommer att ge inkomster och stimulans till utveckling. Tullavtalet inom unio- nen har fått en utformning som i detta fall råkar gynna Botswana. Sydafrikas - eller rättare sagt unio- nens — tullsatser varierar kraftigt från produktgrupp till produktgrupp men är relativt sett låga på ifråga— varande gruvutrustning. Då Sydafrika fördelar unions— ländernas årliga, gemensamma tullinkomster beräknas emellertid Botswanas andel på basis av en fast pro— centsats (ca 20) på värdet av den import som vidare— levererats till Botswana, oberoende av importens verk- liga sammansättning ett visst år. Botswanas tullin- komster beräknas komma att öka från ca 60 milj. kr. till drygt 120 milj. kr. och tillfälligt utgöra när- mare två tredjedelar av de totala statsinkomsterna för att sedan falla tillbaka igen.
Uppskattningsvis kommer ungefär 2 500 botswanier att arbeta inom gruvsektorn år 1973, vilket anses vara en låg siffra i förhållande till de mycket stora investe— ringarna.
Kol som i viss begränsad omfattning redan bryts samt salt, soda och eventuellt olja är andra naturtillgångar som kan komma att exploateras framöver men regeringen intar nu en tämligen restriktiv ställning till ytter— ligare projekt eftersom extraktiva industrier väntas ge relativt liten utvecklingseffekt men väl skapa en mängd obalanser i samhället. Man vill nu i första hand få tid att förstärka landets planeringsresurser och låta dessa ägna mer uppmärksamhet åt andra områ- den. Vidare vill man hinna utbilda inhemsk personal och utveckla binäringar till gruvhanteringen, kanske i första hand småindustrier, för att undvika enklav- bildning. Men ett nytt projekt, förmodligen inom det kemiska området, anses dock nödvändigt att påbörja inom en femårsperiod bl.a. för att tullinkomsterna inte skall rasa ned. Försök kommer då förmodligen
att göras för att förhandla fram en överenskommelse med de utländska intressenterna innebärande att en viss bearbetning av råvarorna sker lokalt och att ett kemiskt industrikomplex anläggs.
5-6 925292
Regeringen söker utveckla hantverket och ett av BDC:s dotterbolag har i uppgift att tillse att s.k. produk- tionscentra etableras, vilka skall ge tillverkare råd, praktisk utbildning samt visst finansiellt stöd. Ett tiotal finns redan. Bolaget har även till uppgift att marknadsföra de varor som tillverkas.
En s.k. brigad-verksamhet får också ett visst stöd av staten. Pa i huvudsak ideell bas arbetar några euro— péer och sydafrikaner med att etablera företag som har vissa likheter med kooperativa föreningar. Bl.a. har en beklädnadsindustri, ett garveri samt ett bryg- geri anlagts. Man försöker också påbörja verksamhet inom livsmedelsområdet och ett litet mejeri, landets första, drivs f.n. på försök.
Bistånd från såväl multilaterala som bilaterala organ har, om England undantas, varit av ringa volym. Under 1970—talet har emellertid Botswana kommit att röna uppmärksamhet från bl.a. Världsbanken, USA, Sverige och UNDP. Det kan förmodas att bistånd framöver kommer att spela en relativt betydelsefull roll för den in- dustriella utvecklingen i Botswana eftersom landet lider brist på kommersiellt intressanta projekt utan- för gruvindustrin.
Associeringen till EEC anses i första hand vara av be- tydelse för att ge Botswana tillgång till European Development Fund.
Även Sydafrika anses ha ett visst intresse härav efter- som de inköp som härigenom möjliggörs i flertalet fall sannolikt kommer att göras i Sydafrika.
Slutligen bör nämnas att avtalen rörande såväl mynt— som tullunionen på Botswanas initiativ förmodligen kom- mer att ses över och det förstnämnda eventuellt sägas upp. Nackdelarna med att inte kunna driva en egen po- litik vad gäller tullar, indirekta skatter och penning— väsende blir allt mer uppenbara ju mer utvecklat lan- det blir. I frågor rörande bl.a. omvärdering av ran— den har Botswana oftast ställts inför fait accompli, även om Botswana exempelvis fick tillfälle att fram- lägga sina synpunkter på de beslut som måste fattas i samband med att England i juni 1972 lät kursen på pun— det flyta. Som ett annat exempel kan nämnas att de sparmedel som affärsbankerna mottar i stor utsträck— ning utlånas i Sydafrika. Denna kapitalexport har Botswana ingen möjlighet att förhindra.
Den sydafrikanska regeringen har varit, och är, ange— lägen om att ha nära förbindelser med Botswana. Främst kanske av politiska skäl, men också därför att landets resurser och överlägsna kunnande gör att den kan dra de största ekonomiska fördelarna av ett sådant samarbete. Effekterna av de utvecklingsinsatser som görs i Botswana sugs f.n. i stor utsträckning upp av Sydafrika. Att bygga upp en egen produktionsapparat inom industri— och jordbrukssektorerna anser Botswanas regering på sikt vara det effektivaste medlet för att minska detta utvecklings— och självständighetshämmande beroende.
CHILES INDUSTRI OCH INDUSTRIPOLITIK
1 Grundläggande betingelser för industriutveck- lingen 1—1 öllwän_stgnemi55_gfregtling
Chile förklarade sig självständigt från det spanska kolonialväldet år 1818. Den koloniala samhällsstruk— turen bestod även efter oberoendet. Den utmärktes i första hand av det halvfeodala storgodssystemet och kyrkans dominerande ställning.
Under stora delar av 1800— talet kännetecknades utveck— lingspolitiken av ekonomisk protektionism och statliga infrastrukturinvesteringar. Chile fick exempelvis Latinamerikas första statsjärnvägar. En ekonomisk ut- veckling baserad på gruvdrift och ökad handel inleddes, varvid nya företagargrupper uppstod vid sidan av den gamla jordägande överklassen.
Av stor betydelse för Chiles ekonomiska utveckling blev segern i det s.k. Salpeterkriget-1879-1883, varigenom Chiles territorium utvidgades med över en tredjedel på bekostnad av Bolivia och Peru. Utvinningen av de stora salpeterfyndigheterna i de erövrade områdena i norr medförde ett kraftigt ekonomiskt uppsving. Sam- tidigt lades grunden till det beroende av de interna— tionella råvarumarknaderna som senare skulle orsaka svåra påfrestningar i Chiles ekonomi.
I början av 1900— —talet exploaterades de rikliga mine- raltillgångarna av utländskt kapital — främst brittiskt i stor skala och högmekaniserade brytningsmetoder in— fördes. Den syntetiska salpeterns genombrott under första världskriget innebar att Chiles export av natur- lig salpeter försvårades. Kopparn kom då att överta rollen som Chiles ledande mineralexportprodukt. Mas— siva utländska — främst nordamerikanska — kapitalin- vesteringar gjordes i koppargruvorna. Under denna tid gavs också stora utländska koncessioner på järnmalms— fyndigheter, vilka dock ej började exploateras förrän långt senare. Den utlandsägda gruvindustrin bildade enklaver med ringa spridningseffekter till övriga sek— torer i ekonomin.
Den ekonomiska världskrisen under 1930—talet drabbade Chiles exportberoende ekonomi hårt. Valutaintäkterna sjönk kraftigt och med dem importen, vilket stimulerade till inhemsk produktion för att tillgodose efterfrågan
på industrivaror i landet. Krisen medförde ändrade betingelser för Chiles ekonomiska utveckling även därigenom att staten intog en ledande roll i landets ekonomi. En s.k. folkfrontsregering inrättade år 1939 det statliga utvecklingsbolaget CORFO, vilket bidrog till etableringen av en rad basindustrier.
Bruttonationalprodukten (BNP) per capita uppgår f.n. till ca 3 000 kr. Under 1960—talet ökade BNP med i genomsnitt 4,3 procent per år. Under perioden 1960— 1966 var genomsnittet 5,4 procent, medan det under de tre sista åren endast var 2,8 procent, vilket räknat per invånare innebär en obetydlig tillväxt.
Inflationen i Chile är kronisk sedan flera decennier. Under 1960-talet var prisstegringarna under två år över 50 procent, under tre år över 30 procent och under ytterligare tre år ca 20 procent. Under perioden 1968—1970 steg priserna med i genomsnitt drygt 35 pro- cent per år.
Under 1960—talet minskade de fasta investeringarnas andel av BNP från ca 17 procent 1961—1963 till 14 - 15 procent 1966-1971. Investeringarnas genomsnittliga årliga tillväxt 1960—1970 var 4,6 procent, dvs. något större än produktionens ökning. Industrins produktions— kapacitet utnyttjades i lägre grad än tidigare vid periodens slut. Byggnadsverksamhet utgör drygt hälf— ten av investeringarna och maskiner och utrustning återstoden. De direkta offentliga investeringarna utgjorde under senare delen av 1960—talet omkring hälften av den fasta kapitalbildningen.
Det inhemska sparandet ökade under 1960—talet med i genomsnitt drygt 7 procent per år, dvs. mer än investe- ringarna. Det utländska sparandets andel av investe- ringarnas finansiering minskade.
Det inhemska sparandets andel av BNP ökade från ca 13 procent 1960-1962 till ca 16 procent 1969—1970. Den offentliga sektorns andel av det inhemska sparandet har ökat från 20 — 25 procent i början av 1960-talet till omkring 70 procent 1970—1971.
Den låga ekonomiska tillväxttakten under större delen av de tre senaste årtiondena har - i kombination med ökad användning av utländsk arbetsbesparande tekno— logi — medfört att antalet arbetstillfällen i stads— näringarna ej motsvarat tillflödet av arbetssökande. Följden har blivit ett växande proletariat av arbets- lösa och undersysselsatta i städernas slumområden.
Den öppna arbetslösheten i hela landet uppgick under 1970 till i genomsnitt 6 procent. I Stor—Santiago, där inemot en tredjedel av landets befolkning är bo— satt, var siffran drygt 7 procent och vid årets slut över 8 procent. Den dolda arbetslösheten uppskattas
motsvara 3 - 4 gånger den öppna arbetslösheten, var— för totala undersysselsättningen år 1970 kan beräknas till 20 — 25 procent. Den övervägande delen av syssel- sättningsökningen ägde under 1960-talet rum i handels— och tjänstesektorn. Industrin svarade för endast en dryg femtedel av nyanställningarna 1960—1970. Till yttermera visso sjönk de varuproducerande sektorernas (jordbruk, gruvdrift, industri och byggnadsverksamhet) andel av nya arbetstillfällen mycket kraftigt under årtiondets lopp. Under perioden 1967—1970 var denna andel nere i drygt 18 procent.
Tabell 1 visar BNPs och sysselsättningens sektorför— delning samt arbetsproduktivitetens, BNP—tillväxtens och nyanställningarnas fördelning på sektorer.
1-2 239999155_5259529£
Chiles ekonomiska struktur har präglats av en långt— gående koncentration av inkomster, jord och förmögen— heter, ett produktionsmönster med inriktning på att tillfredsställa efterfrågan hos ett relativt litet skikt av befolkningen, en situation där en avsevärd del av befolkningen lämnas utanför utvecklingen, samt ett allt högre beroende av utlandet. Den sneda in- komstfördelningen har starkt begränsat storleken på hemmamarknaden för konsumtionsvaror. Detta synes ut- göra en bidragande orsak till stagnationen i industri— utvecklingen. Produktionsstrukturen har anpassats till efterfrågan hos en relativt liten köpstark grupp med nordamerikanska konsumtionsvanor som förebild. 4 procent av befolkningen svarade 1970 för omkring hälften av konsumtionen, medan hälften av befolkningen förbrukade mindre än 10 procent av färdigvarorna.
1.2.1 Ekonomisk koncentration
Inkomststatistik för år 1968 visar att de 47 procent lägst avlönade av de yrkesverksamma, vilka tjänade mindre än det i chilensk statistik använda existens— minimum, tillsammans hade 12 procent av inkomsterna. I gruppen ingick två tredjedelar av arbetarna, drygt hälften av de egna företagarna (självägande småbönder, gatuförsäljare etc.) samt 8 procent av tjänstemännen. De arbetslösa är ej inräknade i denna statistik. Med denna grupp låginkomsttagare kan jämföras de 300 högst betalda inkomsttagarna som tillsammans fick drygt 18 procent av de totala inkomsterna. I genomsnitt tjänade de inemot 400 gånger existensminimum. 2 procent av Chiles familjer fick 46 procent av nationalinkomsten.
Ägarkoncentrationen inom industrin belyses av en av planministeriet publicerad analys, vilken avser för— hållandena 1966 beträffande de 284 största aktiebola— gen. Dessa företag utgjorde mindre än en femtedel
Tabell 1:
BNP, sysselsättning och produktion fördelat på sektorer
Sektor
Andel av BNP Andel av sys-
1970 i %
selsättningen 1970 i %
Index för produktivi- teten 1969
1)
Genomsnittlig produktionsök— ning per år?)
1960—69
1 %
Genomsnittlig &
sysselsättnings— ” ökning per år 1960—69 i %
Jordbruk
Fiske
Gruvdrift
Industri Byggnadsverksamhet
El, gas, avlopp
vatten och
Transport, kommuni— kationer etc.
Handel
Finansväsen Offentliga tjänster övriga tjänster
36,9
10,9 27,6 4,1
1,8 4,7 20,3 4,5 5,8 23,7 11,6
24,6
3,3 18,8 5,9 0,4 5,9
15,1 ,
$26,o
,.
40 51 301 141 82
431
81 162 405 114 52
)m
Totalt
Källa: ODEPLAN 1971,
100,0
IMF 1972
100,0
1) Index avser förädlingsvärde per sysselsatt 1969.
sysselsättning =
100. 2) Avser förädlingsvärde, dvs.
100
sektorns bidrag till BNP.
Genomsnittsproduktiviteten
BNP/total
av det totala antalet aktiebolag men svarade för nära fyra femtedelar av aktiebolagens sammanlagda tillgångar. Endast ett fåtal statliga företag torde ingå i grup- pen. De tio största aktieägarna innehade över 90 pro— cent av aktiestocken i 60 procent av företagen, över 50 procent i 85 procent och över 30 procent i 92 pro— cent av företagen. 1 procent av industriföretagen hade 40 procent av industrins anläggningstillgångar och svarade för över 60 procent av industriproduktio- nen.
Även kreditväsendet karaktäriserades av koncentration av ägande till en liten grupp privatpersoner och ut— ländska finansgrupper. Bankernas utlåning var starkt koncentrerad till ett fåtal storföretag.
Den långtgående ägarkoncentrationen och höggradigt monopolistiska industristrukturen har utvecklats parallellt med att alltmer avancerade och kapitalin— tensiva produktionstekniker tillämpats. Denna struk- tur har - enligt Chiles planmyndighets bedömning — motverkat en jämnare spridning över ekonomin av utveck- lingseffekterna. Den har bidragit till att begränsa konsumtionsmarknaden och till att förvärra sysselsätt- ningsproblemen.
1.2.2 Regional struktur
Chiles säregna geografiska förhållanden — vidsträckt— heten och de olika regionernas starkt skiftande fy- siska, klimatiska och ekologiska karaktäristika — har medfört stora regionala ekonomiska olikheter. Befolk— ningstätheten är 13 inv/km2 (Sverige har 20 inv/km2). Omkring 75 procent av befolkningen bor i städerna. över hälften av befolkningen bor i de 14 städer som har över 80 000 invånare.
över 60 procent av befolkningen bor inom de tre folk— rikaste regionerna som bl.a. omfattar de tre största städerna. Dessa tre regioner, som utgör knappt 11 procent av landets yta, svarar för två tredjedelar av BNP .
De tre glesbygdsregionerna längst i norr samt söder, där bl.a. de största mineral— och oljefyndigheterna är belägna utgör 42 procent av ytan. Där bor knappt 6 procent av befolkningen, medan produktionen motsva— rar ca 12 procent av BNP. övriga regioner svarar för drygt 20 procent av BNP och har 33 procent av befolk- ningen och nära hälften av ytan.
1.2.3 Utlandsberoende
Chiles ekonomi är i hög grad beroende av exporten av en enda råvara, nämligen koppar. Denna metall svarar
för 75 - 80 procent av exportintäkterna. övriga mine- raler som exporteras är i storleksordning järnmalm, salpeter och jod, molybden samt silver. Mineralex- porten utgör 85 — 90 procent av totala exporten.
Efter andra världskriget och främst under 1960—talet fördjupades den chilenska ekonomins beroende av utlan— det i bl.a. följande avseenden:
l. Importberoendet. Importens andel av BNP varierade under 1960—talet kring 15 procent. Inhemsk produktion har i allt större utsträckning ersatt konsumtionsvaru— importen, med undantag för livsmedel. Konsumtions- varornas andel av importen minskade från ca 16 procent 1960 till ca 13 procent 1969. (I Sverige var motsva— rande andel 1970 24 procent.) Möjligheterna till yt- terligare importsubstitution är mycket begränsade.
Största delen av importen består av råvaror som ej finns tillgängliga inom landet samt reservdelar och komponenter. En växande andel av importen (drygt 30 procent 1970) utgörs av kapitalvaror. Fyra femtedelar av Chiles behov av kapitalvaror, dvs. maskiner och utrustning, tillgodoses genom import.
Importens sammansättning är sådan, att den endast svår- ligen kan skäras ned utan menliga återverkningar på ekonomin och främst industriproduktionen. I Sverige föranleder vanligtvis betalningsbalansbekymmer en eko— nomisk politik med inriktning på att dämpa importen genom att begränsa konsumtionen. I Chile, där endast ca 2 procent av konsumtionen tillgodoses genom import, drabbar importbegränsande åtgärder främst industrins produktion och investeringar.
2. Investeringarna. Under perioden 1960—1969 uppgick de sammanlagda utländska direkta bruttoinvesteringarna i Chile till 900 miljoner dollar, motsvarande 11 pro- cent av de totala investeringarna i landet. Detta be— tydde ökad utländsk kontroll av främst tillverknings— industrin och finansväsendet. Aktiekapitalet i de största utlandsägda gruvorna inköptes i slutet av 1960- talet av chilenska staten. De utländska kapitalåter- föringarna uppgick under 1960—talet till totalt 873 miljoner dollar och utförseln av vinster till 839 mil- joner dollar, vilket ger ett sammanlagt kapitalutflöde från utländska investeringar på 1 712 miljoner dollar. De privata utlandsinvesteringarna medförde därmed ett nettokapitalutflöde på 812 miljoner dollar under 1960-1969, vilket motsvarade nära 12 procent av export- intäkterna.
3. Utlandsskulden var år 1970 ca 3 miljarder dollar, vilket motsvarar mer än två års exportintäkter. Skuld— beloppet ökade med ca 400 procent 1960—1970. Samti— digt försämrades skuldens struktur därigenom att en allt större andel utgjordes av kort— och medelfristiga
krediter. En växande andel av exportintäkterna har fått tas i anspråk för att betala räntor och amorte— ringar på den utländska skulden - 36 procent år 1971.
En bidragande orsak till den snabba ökningen av utlands- skulden är att en rad investeringsprojekt under perio- den genomförts med omfattande utländsk finansiering, t.ex. utbyggnad av infrastrukturen. Exportinkomsterna har ej ökat i samma takt som upplåningen bl.a. till följd av exportens ensidiga inriktning på råvaror med måttlig efterfrågeökning på världsmarknaden.
4. Teknologin. Det utländska inflytandet över varu- efterfragan i Chile har bidragit till att produktions— teknologin blivit alltmer kapital- och teknikintensiv, något som torde ha medfört negativa återverkningar för sysselsättningen, inkomstfördelningen och betalnings— balansen. Den avancerade teknologin har införts såväl via utländska direktinvesteringar som inhemskt finan— sierade investeringar för importersättande hemmapro— duktion samt i samband med licens- eller legotillverk- ning.
1.2.4 Infrastruktur
1.2.4.l Kommunikationer
Trots ogynnsamma geografiska betingelser har Chiles kommunikationsväsende byggts ut i relativt hög grad. Största delen av godset transporteras på järnväg och nästan lika mycket fraktas på landsväg. Inrikessjö— farten står främst för transporten av mineraler och olje på längre sträckor. Inrikesflyget är väl utbyggt.
Stora investeringar har gjorts i infrastruktur och ut- rustning inom kommunikationsväsendet - till stor del finansierade med utländska krediter - utan att kommu- nikationerna i stort förbättrats. De olika transport— grenarna har utvecklats utan egentlig samordning. Detta har enligt Chiles planeringsmyndighet, ODEPLAN, lett till en struktur som präglas av stark konkurrens mellan de olika transportgrenarna, låg utnyttjandegrad av den installerade kapaciteten, höga kostnader och dålig service.
I utvecklingsplanen betecknas problemen som så allvar— liga att de kan bli ett hinder för planens genomförande. President Allende berörde i ett tal till nationen i juli 1972 transportsituationen, vilken han ansåg nu direkt förhindra förverkligandet av potentiella pro- duktionsökningar. Den stora livsmedelsimporten under 1971 hade satt infrastrukturen på hårda prov, och all— varliga brister hade påvisats. Chiles största hamn Valparaiso kan ej samtidigt betjäna mer än 11 fartyg. Ineffektivitet i hamnarna medför långa och dyrbara
hamnuppehåll för fartygen. Lagerlokaler saknas såväl i hamnarna som i städer och på landsbygden, vilket bl.a. inneburit att mjölk ej kunnat transporteras till befolkningscentra. Vid det stora statliga stålverket Huachipato ligger tonvis med stål och andra produkter som ej kan fraktas därifrån på grund av brist på adekvat transportmateriel och svaga vägbroar.
En huvudorsak till de akuta transportproblemen under 1971—1972 torde vara de snabba och genomgripande struk— turreformerna, som bl.a. medfört en kraftig ökning av efterfrågan på livsmedel samtidigt som jordreformen accelererats.
I utvecklingsplanen förebådas en generalplan för kom- munikationerna i syfte att samordna dessa med de all- männa planmålen och inordna dem i den nya ekonomiska strukturen. Institutioner skall inrättas för den över— siktliga trafikplaneringen och kontrollen inom ramen för en allmän offentlig administrationsreform. Taxor och tariffer skall utformas för att åstadkomma en harmo nisk och komplementär utveckling av de olika transport— grenarna. Infrastrukturinvesteringarna skall under planperioden 1971—1976 öka kraftigt. Deras andel av totalinvesteringarna avses mer än fördubblas till 23 procent.
I juli 1972 aviserades en proposition om att inrätta ett transportministerium, något som förutsätter det av oppositionen dominerade parlamentets godkännande.
1.2.4.2 Energi
Den totala energiförbrukningen i Chile beräknas under 1969 ha motsvarat ca 17 miljarder kWh. Ungefär tre fjärdedelar av denna energimängd härrörde från orga— niskt bränsle och en fjärdedel från vattenkraft.
Chile har enorma potentiella vattenkraftsresurser (ca fem gånger USA:s), vilka endast till en mycket ringa del utnyttjas för elkraftsproduktionen. Den installe— rade kapaciteten uppgick år 1969 till totalt 1,9 miljoner kWh, varav 1 miljon kW vattenkraft.
Elektrisk energi svarade samma år för 42 procent av all energiproduktion. Något mer än hälften av den elektriska energin alstrades av vattenkraftverk och resterande del av värmekraftverk, huvudsakligen olje- eldade. Under perioden 1960-1968 ökade förbrukningen av elkraft i genomsnitt 5,4 procent per år.
Chile importerar för 70 miljoner dollar om året i olja och oljeprodukter. Ett huvudmål i energipoliti— ken är att ersätta oljeimporten med inhemsk naturgas samt att öka vattenkraftens andel. Utvinningen (2,1 miljoner kubikmeter 1969) och raffineringen av olja
sköts av det statliga företaget Empresa Nacional de Petröleo (ENAP).
1-3 Ekengsist_eelitit_922_gsyegtlingsplensring
I november 1970 tillträdde i Chile en vänsterkoali— tionsregering under ledning av president Salvador Allende. Den nya regeringen har utarbetat en utveck— lingsplan för ämbetsperioden 1971-1976 samt årsplaner för 1971 och 1972. Utgångspunkten i planerna, som bygger på den segrande vänsterkoalitionens (Unidad Popular) valmanifest, är att förändra den ekonomiska och sociala strukturen.
Huvudmålet i planeringen är att snarast möjligt inte— grera det växande proletariatet av arbetslösa och undersysselsatta i det ekonomiska, sociala, kulturella och politiska livet, vilket anges som "en förutsättning för en effektivt fungerande demokrati i stället för en rent formell, något som utgör ett grundpostulat i Unidad Populars valprogram". Delmål i planeringen är att minska ekonomins utlandsberoende, att öka sysselsätt— ningen, att förbättra inkomstfördelningen, att bryta stagnationen och åstadkomma en snabbare ekonomisk till— växt, att förändra produktionsstrukturen med ökad in— riktning på masskonsumtionsvaror samt att åstadkomma en mer balanserad regional utveckling.
Sysselsättningsmålet i utvecklingsplanen är att skapa en miljon nya arbetstillfällen fram till 1976. Netto— tillskottet av arbetskraft under perioden uppskattas till 400 000. För att minska den öppna arbetslösheten från 6 procent till ett minimum av 2 procent friktions— arbetslöshet behövs 120 000 nya arbetstillfällen. De återstående 480 000 nya arbetstillfällena är avsedda att stimulera till ökad förvärvsintensitet, främst bland kvinnorna.
Utvecklingsplanen räknar med en BNP—tillväxt på i genomsnitt 7 procent per år 1971—1976. Den snabbaste tillväxten skall äga rum inom byggnadssektorn samt inom trä— och pappersindustrin, gruvindustrin, utbild- ning, hälsovård och övriga offentliga tjänster samt lättare konsumtionsvaruindustri.
Utvecklingsstrategin har fem huvudpunkter:
l) Förstärkning av den offentliga kontrollen av nä— ringslivet som avses bli indelat i tre sektorer:
(i) En stor statsägd sektor omfattande gruv— industrin, kreditväsendet samt de 90 vikti- gaste företagen inom industri och handel. Den statliga näringssektorns andel av BNP väntas öka från ca 10 procent 1970 till ca 30 procent 1976.
(ii) En blandad sektor, som främst avses gälla tekniskt avancerade industriföretag, bl.a. med s.k. joint ventures mellan chilenska sta- ten och utländskt kapital.
(iii) En privatägd sektor, bestående huvudsak- ligen av små och medelstora företag inom olika branscher, vilka skall stödjas genom tekniskt bistånd och krediter.
2) Omfördelning av inkomsterna till förmån för lägre inkomsttagare.
3) Satsning på utvecklhgsprojekt som syftar till att tillgodose de lägre inkomsttagarnas behov av varor och tjänster.
4) Påskyndande av tidigare inledda reformer, främst jordreformen.
5) Reformer genom nya parlamentsbeslut, främst gruv— nationalisering.
De åtgärder som syftar till att förbättra de stora befolkningsgruppernas inkomster och konsumtionsmöj- ligheter synes hittills ha varit viktigast utöver re- former på gruv— och industriområdet. Regeringen be— finner sig i parlamentarisk minoritetsställning och torde ha behov av de politiska vinster som ett sådant program innebär, i första hand inför parlamentsvalen i mars 1973. Den torde däremot få utomordentligt svårt att i minoritetsställning till fullo genomföra den genomgripande omdaning av samhället som utvecklings— strategin i sin helhet är ett uttryck för.
Konjunkturstimulerande åtgärder genom inkomstpolitik vidtas sålunda. Lönerna har genom regeringsbeslut höjts kraftigt. Samtidigt har priskontroller införts, varigenom har åstadkommits väsentliga reallöneökningar och en inkomstomfördelning från vinster till löner.
Lönernas andel av nationalinkomsten steg under kalender— året 1971 från drygt 51 procent till omkring 59 pro- cent. Detta medförde en kraftig ökning av konsumtions— efterfrågan, varvid outnyttjad kapacitet inom industrin togs i anspråk. Den privata konsumtionen ökade liksom industriproduktionen under 1971 med över 12 procent. Denna tillväxttakt i industriproduktionen har gällt även under första halvåret 1972.
BNP ökade under 1971 med 8,5 procent i reala termer. Sysselsättningen ökade med ca 200 000 personer, vilket innebar en minskning av arbetslösheten till nära hälf— ten av nivån vid slutet av 1970. Inflationstakten sjönk från 36 procent 1970 till 22 procent 1971.
Den snabba inkomstomfördelningen och övriga struktur— reformer medförde vissa problem under 1971, vilka synes ha förvärrats under 1972. Investeringsvolymen sjönk med nära 8 procent på grund av en kraftig nedgång inom den privata sektorn. Efterfrågan inom vissa områden, bl.a. livsmedel, har ökat snabbare än produktionen med varubrist som följd. Problem uppstod i fråga om ledning och samordning av den ekonomiska politiken, då något effektivt styrsystem anpassat till den nya situationen ej föreligger.
Den "lätta" fasen av utvecklingsplanen torde nu vara passerad. I fortsättningen måste tillväxten i högre grad komma genom produktivitetshöjningar och nyinveste— ringar. I och med att den tillgängliga kapacitetens nyttjandegrad ökar uppstår alltfler flaskhalsar. För att avhjälpa detta problem anser regeringen att större strukturella förändringar behöver genomföras. Rege- ringens program för att öka det statliga ägandet inom näringslivet har på grund av det parlamentariska läget ej kunnat slutföras. Ett dödläge råder ännu i denna fråga, som redan förorsakat två regeringsombildningar. Flaskhalsarna i produktion och transporter och den tilltagande varubristen har medfört ytterligare poli- tiska problem och sviktande stöd från främst medel— klassgrupperna.
Under 1972 har inflationstakten ökat. Prisindex steg under perioden januari—augusti med ca 50 procent. Härtill bidrog escudons devalvering i augusti med mellan 60 och 220 procent (man tillämpar olika växel— kurser för olika import— och kapitalflödeskategorier) samt de växande problemen med livsmedelsförsörjningen. Allmänna lönehöjningar med 100 procent plus bonus har aviserats att gälla från början av oktober. Ekonomin synes ha kommit in i en pris-kostnads-inflationsspiral.
Avgörande för den fortsatta utvecklingen torde förutom det politiska läget vara betalningsbalansutvecklingen. Betalningsbalansen försämrades starkt under 1971 bl.a. till följd av fallande kopparpriser, kapitalflykt och infrusna utländska krediter. Valutareserven sjönk under 1971 med över 300 miljoner dollar och torde f.n. vara praktiskt taget uttömd. För de närmaste åren förutspås betalningsbalansunderskott på mellan 300 och 400 miljoner dollar om den i utvecklingsplanerna inberäknade importen ej minskas. Chile är därför nu mer beroende än någonsin av utländska krediter och ett stabilt och högt världsmarknadspris på koppar. Varje nedskärning av importen av livsmedel, konsum— tionsvaror, maskiner och reservdelar, industriella råvaror och bränslen medför förvärrade brister med ökad inflation, arbetslöshet och politiska problem som följd.
2. Industrisektorns struktur och utveckling
2-1 I&égäirinå_££ämrär£_esb_ezeéskzienågzysstlisg Ända sedan kolonialtiden har Chiles industriutveckling, liksom ekonomin i stort, varit länkad till utländska handels— och finanscentra. På 1600—talet försåg Chile det spansk—amerikanska vicekonungadömets centrum, Peru, med bl.a. kläder och fartygsriggning. Peruanska köp- män ägde praktiskt taget alla fartyg i södra Stilla Havet och kontrollerade Chiles utrikeshandel. I bör— jan av 1700-talet utvecklades varvsindustrin. Denna industri led liksom riggningstillverkningen, textil— industrin, läderindustrin samt den inhemska lergods- och metallvaruproduktionen stora avbräck då Spanien tillät friare import till kolonierna av europeiska manufakturvaror. Chiles ekonomiska roll blev att im— portera utländska konsumtionsvaror och exportera livs— medel och mineraler.
Efter den nationella självständigheten utvecklades in— dustri och hantverk med hjälp av protektionistisk po— litik och statliga infrastrukturinvesteringar relativt snabbt fram till mitten av 1800—talet, varefter en libe— ral handelspolitik infördes till fördel för Spannmåls- odlare och mineralproducenter (och Storbritannien, vars påtryckningar föregått förändringen), men till för- fång för den chilenska industrin och kolproduktionen. År 1929 svarade industrisektorn för 7,9 procent av
BNP .
Depressionen drabbade som ovan framhållits Chiles ex— portberoende ekonomi hårt. Importvolymen låg under perioden 1930—1934 ca 60 procent och 1935—1939 ca 50 procent lägre än under perioden 1925-1929. Importens andel av BNP sjönk från drygt 31 procent 1929 till knappt 14 procent 1937. Chile var det enda av de större länderna i Latinamerika som ännu 1937 ej hade nått upp till 1929 års BNP—nivå.
Den kraftiga reduktionen av importflödet stimulerade till inhemsk produktion av tidigare importerade in— dustrivaror. Importsubstitutionen avsåg i första hand enklare konsumtionsvaror. Mellan 1929 och 1937 ökade bomullstygframställningen med över 300 procent, be- klädnadsindustrins produktion med över 100 procent och papperstillverkningen med mer än 200 procent.
En stor del av Chiles import kunde på kort sikt ej ersättas med inhemsk produktion, t.ex. socker och andra tropiska livsmedel samt råvaror som bomull, olja m.m. Då valutainkomsterna minskade kunde Chile ej importera alla maskiner, halvfabrikat m.m. som behöv- des för den snabbt växande importersättande konsum— tionsvaruindustrin. Behov av inhemska basindustrier
och utbyggd infrastruktur uppkom. Statsingripanden avsedda att underlätta industrins strukturförändring och gynna dess utveckling ansågs av behovet påkallade. Inrättandet av det statliga utvecklingsbolaget CORFO utgjorde startpunkten för ett nytt skede i Chiles industriella utveckling.
CORFO har bl.a. utarbetat och genomfört en plan för elektrifieringen, skapat en bas för produktion och raffinering av olja, startat ett modernt stålverk (Huachipato), stött sockerbetsodlingen och sockerin— dustrin samt gynnat trävaru—, pappers—, cellulosa— och gummidäcksindustrin förutom olika initiativ inom metallindustrin, elektrisk utrustning, kemisk industri samt fiske. Chiles industrialisering är således mindre ett resultat av spontan importersättning än av Statsingripanden i syfte att övervinna de hinder för landets utveckling som utrikeshandelns avbräck skapat.
Utöver det statliga industristödet gav andra världs— kriget med dess avspärrningar och brister på impor— terade industriprodukter nu stimulans åt Chiles in— dustri. Under perioden 1941-1946 redovisades stora ökningar av industriproduktionen med ett årligt ge- nomsnitt av 11 procent. Möjligheterna att ersätta importen av konsumtionsvaror med inhemsk industri- produktion uttömdes alltmer samtidigt som importkon— kurrensen'efter kriget ökade och mot slutet av 1940- talet sjönk den årliga ökningstakten i industripro- duktionen till två procent.
Den med Koreakriget sammanhängande internationella högkonjunkturen bidrog till att industriproduktionen accelererade i 1950-talets början. Stålproduktionen kom igång och i samband därmed expanderade bl.a. metallinduStrin. Under 1950-talet släppte CORFO initiativet över industriutvecklingen och en rad företag övergick helt eller delvis (t.ex. Huachipato) i privat ägo. Samtidigt satte knappa valutainkomster allt snävare gränser för importen av produktions— varor, vilket hämmade industriutvecklingen. Infla— tionstakten var högt uppdriven. På Internationella Valutafondens rekommendation tillämpades en ortodox efterfråge- och likviditetsdämpande ekonomisk politik med inslag av liberaliserad handel.
Industriproduktionen stagnerade mellan 1953 och 1958,_ varefter tillväxten fortsatte. Mellan 1960 och 1966 ökade industriproduktionen med i genomsnitt 7 procent per år. Under perioden skedde stora utländska investe- ringar i tillverkningsindustrin och en planerad ökning av kopparexporten, som möjliggjorde ökad import av maskiner och halvfabrikat etc. Under perioden 1967— l970 stagnerade åter industriutvecklingen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att Chiles industri- ella utveckling varit snabbast under perioder då
importkonkurrensen begränsats och staten fört en aktiv utvecklingspolitik medan industrin stagnerat och del— vis gått tillbaka under perioder av liberalare ekono— misk politik.
Tibor Scitovsky har framhållit tre huvudinslag i den industripolitik som bl. a. Chile tillämpat. Den gynnar ersättning av import på bekostnad av exportutvecklingen genom att den inhemska kostnadsnivån tillåts stiga över världsmarknadens. Detta har medfört ineffektivitet i resursanvändningen och bidragit till inflationen. Vidare har pris— och handelspolitiken gynnat industrins utveckling på bekostnad av jordbrukets. Inkomsterna har omfördelats från landsbygden till städerna (och i stadsnäringarna från löner till vinster), vilket med— fört att städernas befolkning ökat snabbare än syssel— sättningen. Slutligen har industripolitiken bedrivits främst via administrativa kontroller i stället för styrning via marknadskrafterna, vilket minskat effek- tiviteten i uppfyllelsen av industripolitikens mål.
Professor Scitovsky har framfört följande kritik mot den extrema koncentrationen på modern industri i stor skala i industripolitiken i Latinamerika:
"There is evidence in several countries that the main beneficiaries of economic growth are the higher income groups immediately below the top 5 or 10 per cent, while those in the lower half of the income range have benefited little or nothing. This, quite apart from its social implications, leads to a growth of con- sumers” demand heavily weighted with imports and with consumers” durables, which usually have a large import content. This tends to prolong or aggravate the foreign exchange shortage at the same time that it slows the expansion of the domestic market for the output of the more domestically- -based industries."
Som torde framgå av föreliggande framställning är Chile ett belysande exempel på en sådan utveckling.
2.2 Industrins struktur
2.2.1 Industrins fördelning på branscher
Under 1960-talet genomgick Chiles industristrhktur en gradvis förändring, där de traditionella konsumtions— varubranschernas andel av industriproduktionen sjönk till förmån för produktionsvaru— och verkstadsindustri— erna.
Mellan 1960-och 1970 ökade de traditionella industri— grenarnas förädlingsvärde med drygt 40 procent, pro- duktionsvaruindustriernas med 80 procent och verkstads-
industrins med 160 procent. Industrins totala föräd— lingsvärde ökade under perioden med 71 procent.
De traditionella industrigrenarna — livsmedels-, dryckesvaru— och tobaksindustrin, textil— och bekläd— nadsindustrin, möbelindustrin och grafiska industrin — svarar alltjämt för största förädlingsvärdet inom industrin. Mellan 1960 och 1966 ökade produktionen med i genomsnitt 5,5 procent per år. Därefter av— stannade produktionsökningen inom dessa branscher, vars andel av totala förädlingsvärdet inom industrin sjönk från 55 procent 1960 till knappt 46 procent 1970.
Produktionsvaruindustrierna — dvs. tillverkningen av trävaror och kork, papper och pappersmassa, läder och gummi, kemiska produkter, jord— och stenprodukter samt metaller — ökade sin andel av totala förädlingsvärdet inom industrin från drygt 30 till 32 procent mellan 1960 och 1970. Detta motsvarade en produktionsökning med
i genomsnitt 6,1 procent per år. Pappers— och massa- industrin var den mest expansiva branschen. Även gummi—, trävaru- och korkindustrin samt kemiska in— dustrin expanderade, medän läderindustrin stagnerade.
Verkstadsindustrins produktion ökade i genomsnitt med 10 procent per år mellan 1960 och 1970 och sektorns andel av industrins totala förädlingsvärde ökade från 14,8 till 22,5 procent. Den mest expansiva branschen var transportmaterielindustrin, vars produktion ökade med i genomsnitt drygt 11 procent per år. För denna kraftiga tillväxt svarar främst bilindustrin, vilket väl illustrerar industristrukturens ökande inriktning på varaktiga konsumtionsvaror för höginkomsttagare. I början av 1960—talet förbjöds importen av färdiga bilar till Chile, och en rad sammansättningsfabriker etablerades i landet. År 1964 tillverkades samman- lagt 7 500 bilar i 20 olika fabriker, till största delen med importerade delar. År 1968 hade produktio- nen stigit till 18 000 och över hälften av komponen- terna tillverkades inom landet. En liknande utveck- ling ägde rum i fråga om andra varaktiga konsumtions— varor såsom hushållsmaskiner samt radio— och TV- apparater.
Expansionen inom de varaktiga konsumtionsvarubranscher— na stimulerades av en protektionistisk handelspolitik. Samtidigt som denna expansion genom spridningseffekter bidrog till utvecklingen av produktionsvaruindustri— erna ökades trycket på bytesbalansen genom ökad import av maskiner och utrustning. Den höga protektionen har enligt ODEPLAN verkat återhållande på effektivite- ten såväl inom industribranscherna som ur global resurs— allokeringssynpunkt. Priserna på dessa varor har ökat mer än genomsnittet, vilket framgår av det förhållandet att verkstadsindustrins förädlingsvärde ökade med i genomsnitt 10 procent per år 1960—1970 medan produktions— volymens ökning endast var 4,5 procent per år.
Tabell 2: Industrigrenarnas andel av totala föräd- lingsvärdet inom industrin (mätt i 1965 års priser) är 1960, 1965 och 1970 samt förädlingsvärdets genom— snittliga årliga ökningstakt 1960—1965, 1965—1970 och 1960-1970.
1960 1965 1970 1960—65 1965—70 1960-70
Traditionell industri 54,7 48,8 45,5 5,0 2,1 3,6 Produktions- varuindustri 30,5 31,9 32,0 8,5 3,7 6,1 Verkstads— industri 14,8 19,3 22,5 13,2 6,8 10,0 Industrin 1950-55 1955—60 totalt 5,6 2,6 7,4 3,5 5,5 2.2.2 Teknologi och sysselsättning
Den gradvisa strukturförändringen under 1960—talet med snabb tillväxt av den importersättande produktionen av varaktiga konsumtionsvaror återspeglar en efterfråge— struktur som betingats av den mycket ojämna inkomstför— delningen. Efterfrågan synes ha påverkats av en "demonstrationseffekt" från masskonsumtionssamhällena i Nordamerika och Västeuropa, något som underlättats av den snabba utvecklingen av massmedia och kommunikationer.
Den relativt snabba tillväxten av industrigrenar som tillämpar alltmer avancerad och specialiserad produk- tionsteknik har lett till ökad kapitalintensitet och ökade krav på höga kvalifikationer hos den anställda arbetskraften. Därtill kommer att industripolitiken genom övervärderade växelkurser, prisstöd och subven— tionerade krediter för industriinvesteringar stimulerat till överinvesteringar i kapitalintensiva industripro- jekt.
Utvecklingen har inneburit att såväl sysselsättning som produktion ökat långsammare än industrikapaciteten. Den outnyttjade kapaciteten i industrin har utgjort omkring 50 procent, vilket är mycket även efter latin- amerikanska förhållanden. Lägsta kapacitetsutnyttjan— det har förelegat i verkstadsindustrin. 1971 års ekonomiska uppsving medförde en sänkning av andelen outnyttjad kapacitet i hela industrin till 9 procent.
En allt lägre andel av arbetskraftstillskottet har an— ställts inom industrisektorn. Såväl handels— som tjänstesektorn absorberade under 1960-talet mer arbets— kraft än industrin, vars andel av totala sysselsätt- ningen utgjorde omkring 19 procent under perioden.
Den högsta kapitalintensiteten återfinns bland de
3 procent av industriföretagen som sysselsätter mer än 200 personer. Dessa företag svarar för 44 procent av sysselsättningen, 58 procent av kapitalet, 51 pro— cent av förädlingsvärdet samt 52 procent av vinsterna inom industrin. Arbetsproduktiviteten är högst i de största företagen medan kapitalets produktivitet är högre i de mindre företagen med arbetsintensivare tek— nologi.
Chiles möjligheter att utveckla och tillämpa nya tek— nologier som bättre anpassas till de inhemska förut— sättningarna torde vara relativt stora i jämförelse med andra u-länder, även i Latinamerika. Det finns sju universitet och två tekniska högskolor i landet med sammanlagt omkring 90 000 studenter. Enligt ut— vecklingsplanen skall antalet studenter i högre ut— bildning öka till 240 000 år 1976. Trots att Chile har ett relativt stort antal civilingenjörer (omkring 7 000) föreligger en stor brist på tekniker på topp— och mellannivån, vilket enligt ODEPLAN hämmar den tek— nologiska utvecklingen inom en rad sektorer.
Teknisk—vetenskaplig forskning bedrivs praktiskt taget helt inom universiteten (80 procent av forskarna) och offentliga sektorn (20 procent) och inte alls inom företagen. (I de ledande industriländerna, t.ex. Sverige, återfinns över 70 procent av forskarna i företagen.) Det har för Chiles del inneburit att me- dan en kraftig ökning av den vetenskapliga grund— forskningen ägt rum under 1960—talet, har detta i mycket liten utsträckning lett till innovationer och tillämpningar inom näringslivet. Det är den nya rege— ringens intention att närmare knyta forskningen till näringslivet via den statliga gruv— och industrisek- torn.
Ett annat problem är utbildningens internationalise- ring, vilket dels innebär en utbildning i utländsk, avancerad teknik snarare än en som anpassas till Chiles förutsättningar, dels en huvudorsak till emigra- tionen av utbildad personal. Denna utvandring har för Chiles del ej varit särskilt omfattande (1 088 1962-1968, motsvarande 1,8 procent av Latinamerikas "brain drain"), men den har i relativt stor utsträck— ning (22 procent) avsett ingenjörer, som Chile har stor brist på. Det är ännu för tidigt att säga om utvandringen kommer att öka kraftigt under den nu- varande regeringen. En viss ökning har redan skett.
Chile har en fackföreningsrörelse med gamla anor. De första fackföreningarna bildades på 1890—talet i sal— petergruvorna.
Den första fackliga centralorganisationen bildades 1909. Fackföreningsrörelsen kämpade med stora svå- righeter och var länge svag och splittrad. År 1953 bildades en ny landsorganisation, Central Unica de
Trabajadores (CUT), och under 1960-talet har rörelsen ökat i styrka. Den präglas emellertid ännu av splitt— ring och heterogenitet i organisationen.
CUT har ca en halv miljon medlemmar, vilket motsvarar minst en femtedel av arbetskraften. Det är ungefär samma organisationsgrad som Frankrike, Japan och USA. I Sverige är ca hälften av arbetskraften fackligt orga- niserad.
Stor vikt fästes i regeringens politik vid ett brett upplagt program för utbildning av arbetare i samband med satsningen på företagsdemokrati.
2.2.3 Industrin och utrikeshandeln
Chiles export uppgick år 1970 till 1 130 miljoner dol- lar, motsvarande 17 procent av BNP, en ökning i jäm— förelse med 1960 års exportkvot som var 14 procent. Exporten karaktäriseras av höggradig koncentration i fråga om avnämarmarknader, varusammansättning och pro— duktionsställen. De fem största exportmarknaderna under 1960—talet - USA, Storbritannien, Japan, Neder— länderna och Västtyskland — svarade för ca 75 procent av exportintäkterna. (För Sverige är motsvarande siffra ca 50 procent.)
Chile tillhör det latinamerikanska frihandelsområdet LAFTA. Handeln med LAFTA-länderna har under 1960—talet ökat snabbare än med övriga länder. År 1970 gick drygt 11 procent av Chiles export till LAFTA-länderna, varav över 70 procent till Argentina och Brasilien.
Chile ingår tillsammans med Bolivia, Colombia, Ecuador och Peru i den s.k. Andinska gruppen, en regional grup— pering inom LAFTA, som bildades 1969. Handeln mellan medlemmarna i gruppen har nära nog fördubblats sedan 1969. Utmärkande för Andinska gruppens samarbete är att medlemsländerna har kommit överens i princip om ett gemensamt, komplementärt industriutvecklingsprogram för att i första hand förse marknaderna inom medlemslän- derna, som har sammanlagt 60 miljoner invånare. Prin— cipen fick sin första tillämpning då avtal i augusti 1972 träffades om fördelningen av 73 verkstadsindustri— grenar mellan de fem medlemsländerna. Gemensamma reg— ler som begränsar de utländska investeringarna har an- tagits och gruppen syftar till en harmonisering av den ekonomiska och socialpolitiken. Chiles export till övriga länder inom Andinska gruppen uppgår endast till drygt 1 procent av totalexporten. Denna marknad anses emellertid vara av stor betydelse för den framtida in— dustrivaruexporten, t.ex. i fråga om järn— och stål- industrin, kemiska industrin samt elmotorindustrin. Chile är det ledande industrilandet i gruppen.
Kopparns andel av exportintäkterna uppgår till ca
75 procent och mineralexporten totalt till 85 - 90 pro- cent. Industrins andel av exportintäkterna ökade un- der 1960—ta1et från 8,3 till 10,1 procent. För industri— varuexporten är Latinamerika den största och snabbast växande marknaden. De sju främsta produkterna i in- dustriexporten till Latinamerika svarar för över 75 pro— cent av intäkterna. Dessa sju produkter var 1969 tid- ningspapper, bildelar, papper och kartonger, järn- och stålmöbler, myntmetaller, tidskrifter och koppartråd. Av industrivaruexporten till övriga världen utgörs ca 70 procent av en enda produkt, nämligen fiskmjöl. De två därnäst viktigaste produkterna — fiskolja och hummerkonserver - svarar för ytterligare ca 10 procent av industrivaruexporten till länder utanför Latinamerika. Exportmönstret visar att Chiles export kan indelas i tre kategorier, som alla uppvisar en långtgående kon— centration till ett fåtal produkter: mineralexporten, industrivaruexporten till Latinamerika och motsvarande till övriga världen. Industrivaruexporten är koncentre— rad till ett litet antal företag. Under perioden 1966— 1969 svarade 20 företag för tre fjärdedelar av industri— exporten till Latinamerika.
Utvecklingsplanen räknar med att de största exportök— ningarna av industrivaror under planperioden kommer att ske i verkstadsindustrin. Man räknar där med en genomsnittlig ökningstakt på drygt 24 procent om året 1971-1976. Exporten av de traditionella industripro— dukterna väntas öka med ca 11 procent om året, medan ökningarna av produktionsvaruexporten väntas bli betyd— ligt blygsammare.
Importen av industrivaror mer än fördubblades mellan 1960 och 1970. Importens sammansättning försköts un— der l960—talet. Produktionsvarorna — råvaror, halv— fabrikat och komponenter — utgjorde en trendmässigt minskande andel, som emellertid år 1970 ännu uppgick till över 50 procent. Kapitalvaruimporten var den kategori som ökade mest under 1960-talet. Dess andel av varuimporten uppgick vid slutet av årtiondet till inemot en tredjedel.
Under 1971 förändrades sammansättningen av importen. Andelen kapitalvaror sjönk från 30 till 22 procent och andelen för övriga produktionsvaror samt konsum— tionsvaror ökade i motsvarande grad. Importens totala tillväxttakt — 10 procent — var densamma som före— gående år.
Förändringarna i importens sammansättning år 1971 he- rodde på en minskning i absoluta tal av kapitalvaru— importen i samband med minskningen av investerings— volymen, på en inemot 40—procentig ökning av livs— medelsimporten samt på en viss ökning av importen av råvaror och komponenter. Ingen ökning av importen av andra konsumtionsvaror än livsmedel ägde rum. Såväl denna utveckling som ökningen av importen av råvaror
och komponenter torde hänga samman med den kraftiga tillväxten av den inhemska produktionen av konsum— tionsvaror under året genom att industrins lediga kapacitet togs i anspråk.
2.2.4 Industrins investeringar
Investeringsstatistiken är i Chile högst ofullständig. Endast fragmentariska uppgifter om investeringar i privata sektorn föreligger.
Fördelningen mellan privata och offentliga investe- ringar har förskjutits från ungefär lika stora andelar i början av 1960—talet till allt större andel offent— liga investeringar (ca 80 procent 1970 och över 85 pro- cent 1971). Praktiskt taget hela ökningen av andelen offentliga investeringar utgörs av s.k. indirekta statliga investeringar, dvs. privata fasta investe— ringar som finansieras med statliga krediter, huvud- sakligen via CORFO. Denna metod att styra investe— ringarna tillämpades i allt större utsträckning under president Freis mandatperiod. De indirekta statliga investeringarnas andel av totala investeringsvolymen ökade från drygt 6 procent 1964 till omkring 30 pro- cent 1970, medan de direkta offentliga investeringar— nas andel under 1960-talet varierade kring 50—pro— centsnivån.
Bruttoinvesteringarna utgörs till ca 60 procent av byggnadsverksamhet och återstoden av maskiner och ut— rustning, varav som ovan framhållits fyra femtedelar importeras. De offentliga investeringarna har främst avsett infrastruktur och social utveckling. Bland de varuproducerande sektorerna är det endast gruvdriften som i större utsträckning varit föremål för direkta offentliga investeringar.
Industrins andel av de direkta och indirekta offentliga investeringarna steg från under 5 procent i början av 1960-talet till över 12 procent 1970, främst på grund av den kraftiga indirekta investeringsökningen. över hälften av de offentliga industriinvesteringarna har kanaliserats genom CORFO. Av de direkta offentliga industriinvesteringarna, dvs. realkapitalökningarna i de statsägda företagen, har under de senaste åren över 80 procent gått till tre företag, nämligen socker— bolaget Industria Azucarera Nacional S.A. (IANSA), oljeföretaget Empresa Nacional de Petröleo (ENAP) och det kemiska industriföretaget Petroquimica Chilena.
De indirekta offentliga investeringarna, som 1967—1970 utgjorde över hälften av de totala offentliga industri— investeringarna, har fördelat sig relativt jämnt mel- lan konsumtionsvaru—, produktionsvaru— och verkstads— industrierna med ökande andel för den senare gruppen.
Den roll som industrin tilldelats i utvecklingsplane— ringen är betingad av de övergripande utvecklingsmålen, vilka angivits ovan i avsnitt 1. 3. Den ekonomiska politiken har inriktats på att omfördela inkomsterna till förmån för de stora låglönegrupperna, vilket snabbt lett till ökad konsumtionsefterfrågan och pro— duktionstillväxt, huvudsakligen genom ökad sysselsätt- ning och utnyttjande av ledig kapacitet inom industrin.
Ett huvudmål för industripolitiken är att anpassa pro— duktionsstrukturen till det nya efterfrågemöster som den allmänna utvecklingspolitiken väntas medföra. In- rättandet av en statlig sektor med kontroll över de större företagen inom industri, handel och finans- väsende utgör grundstommen i regeringens politik för att förändra näringslivets struktur och styradess ut— veckling. Genom att de exproprierade företagens över— skott skall återinvesteras i större utsträckning än tidigare avses den statliga företagssektorn spela rollen som dynamisk, ledande sektor för den ekonomiska utvecklingen i stort. Statssektorn skall enligt pla- nerna också spela en ledande roll för förverkligandet av ett annat mål för regeringens politik: företags— demokratin. Hur långt detta skall driVas, hur det skall kunna förenas med planerna på ökad centralstyr- ning och hur det skall undvikas att de anställda inom den statliga sektorn får en ekonomiskt och socialt privilegierad ställning i förhållande till övriga löntagare är några av de frågor som kvarstår obesva— rade.
På statsföretagssektorn ankommer ytterligare en inom utvecklingsstrategin viktig uppgift: att utarbeta och tillämpa nya tekniska processer. Innovationerna kan dels avse att genom ny, mindre kapitalkrävande och mer arbetskraftsintensiv produktionsteknik till— verka samma produkter som tidigare dels att utforma nya produkter med anpassning till den förändrade efter— frågestrukturen.
Statsföretagens antal uppgick vid president Allendes tillträde till 43. Sedan dess har ytterligare 55 in- förlivats i den statliga sektorn och 83 till har tem— porärt försatts under offentlig kontroll på grund av illegal aktivitet, svårartade arbetskonflikter etc.
I utvecklingsplanen särsknjs tre olika produktgrupper med avseende på industripolitikens inriktning. Den första är de traditionella konsumtionsvarorna, vilkas efterfrågan stiger mycket starkt till följd av in— komstpolitikens verkningar. I konsekvens härmed prio- riteras produktionen av masskonsumtionsvaror. Som
framgått tidigare har denna varugrupp under de senaste tio åren utgjort en avtagande andel av totala industri- produktionen. Fortfarande svarar dock dessa varor för större delen av industriproduktionen. Företagen inom denna grupp är huvudsakligen privata och ingen större förändring därvidlag är planerad. Den ökande efterfrågan och förekomsten av ledig kapacitet har i ett inledande skede medverkat till att produktionen av de traditionella konsumtionsindustrivarorna kraftigt ökat. För att skapa incitament till ytterligare pro- duktionsökningar sedan kapaciteten till fullo tagits i anspråk skall industripolitiken bedrivas så att dessa företag får tillgång till billiga krediter och till råvaror och halvfabrikat — huvudsakligen från den statliga sektorn — till priser som möjliggör skäliga vinster. Därtill kommer tekniskt bistånd genom CORFO, och statlig hjälp med rationalisering och distribution.
Den andra produktgruppen, vilken också ges prioritet i regeringens industripolitik, utgörs av en rad pro— duktionsvaror med kopplingseffekter såväl bakåt som framåt i produktionskedjan såsom stål, cement, trä— varor, svavelsyra, papper, elektricitet, olja, bygg- nadsmateriel m.m. Till denna prioritetsgrupp skall också räknas den del av verkstadsindustrin, som pro- ducerar kapitalvaror för produktionen av övriga prio- riterade varor. Till gruppen hör också sådana in- dustrivaror, som på sikt kan bli konkurrenskraftiga på nya exportmarknader, t.ex. öststaterna och Latin— amerika. Till stor del torde de ledande företagen i var och en av dessa branscher förutsättas ingå i den statliga företagsgruppen.
Den tredje produktgruppen, som åsätts lägre angelägen— hetsgrad, utgörs av övriga varor, dvs. främst sådana konsumtionsvaror som tillverkas för höginkomstmarkna— den samt produktions- och kapitalvaror som särskilt används i tillverkningen av dessa. Denna sektors ut- veckling kan styras bl.a. genom kredit- och utlånings- politik, differentiering av växelkurserna, import- licensiering, beskattning eller förstatligande.
3-2 ingggzriegiizir
Den institution som främst svarar för att utforma och tillämpa industripolitiken är CORFO, som samtidigt tjänar som administrativt huvudorgan för statsföre— tagen, investeringsbank, jordbruksbank, utvecklings- bolag, tekniskt konsultföretag för småindustri och hantverk m.m. Det är genom CORFO som staten köpt ak— tier i åtskilliga industriföretag och banker.
CORFO har under den nuvarande regeringen omorganiserats för att klara den ökade belastningen som blir följden av den statliga sektorns tillväxt. Sektoriella utveck- lingskommittéer har inrättats för att svara för bransch—
vis samordning och ledning av de statliga och halvstat- liga företagen. Sektorkommittéerna utgör en förbin— delselänk mellan företagsledningarna och de myndigheter som svarar för den allmänna utformningen av den ekono- miska politiken och särskilt industripolitiken såsom ekonomiministeriet, ODEPLAN, finansministeriet och centralbanken.
Högsta samordnande organ för den ekonomiska politiken är sedan juni 1972 en ekonomisk exekutivkommitté, vars ordförande är president Allende och vice ordförande är dittillsvarande ekonomiministern, därefter CORFO- chefen med ministers ställning, Pedro Vuscovic.
I CORFO:s sektorkommittéer ingår såväl statliga tjänste— män som fackföreningsrepresentanter. Fram till halv— årsskiftet 1972 hade sektorkommittéer inrättats för följande branscher: fiskeindustrin, läder- och sko- industrin, textil— och beklädnadsindustrin, skogs—, trä—, pappers— och massaindustrierna, energi- och bränsleindustrin, elektrisk och elektronisk industri, byggnadsmaterielindustrin, järn— och stålindustri, kemiska industrin, telekommunikationsindustrin, läke— medelsindustrin, livsmedelsindustrin samt gruvindustrin. Därtill kommer sektorkommittéer för industriell pro— teintillverkning samt för jordbrukets mekanisering och för det kommersiella jordbruket.
Sektorkommittéerna tillskrivs stor självständighet i att formulera och genomföra industripolitiken inom respektive bransch. Som exempel på kommittéernas verk- samhet kan nämnas marknadsundersökningar, utformning av branschpolitik, samordning och revidering av pro— duktionsplaner för branschföretagen, att i de statliga företagen tillsätta företagsledare samt de styrelse— representanter som ej utses av de anställda. Förutom att planera och reglera de statliga och halvstatliga företagens verksamhet fastställer kommittéerna produk— tionsmål för privatföretagen i branschen. Som instru- ment för att förverkliga dessa mål används s.k. pro— duktionskontrakt, vari staten åtar sig att till an- givna priser köpa förutbestämda kvantiteter av varor från motparten. Varorna används i den statliga sek— torns produktion eller säljs via de statliga distri- butionskanalerna vidare till privata konsumenter. Tanken är att dessa kontrakt skall vara attraktiva för privatföretagen genom att möjliggöra säker avsättning Och minska osäkerheten i produktionsplaneringen.
CORFO:s möjligheter att styra industriutvecklingen i enlighet med utvecklingsplanens intentioner synes stora med tanke på dess kontroll över bankväsende och en rad ledande företag inom industri och handel. Dess tyngd torde ha ökat väsentligt genom chefsbytet och den direktanknytning till presidentens ekonomiska exe- kutivkommitté som CORFO därigenom fått. En förutsätt- ning för att CORFO skall kunna påverka utvecklingen
enligt planerna torde emellertid vara att den politiska utvecklingen i Chile inte leder till omfattande reduk— tion av den statliga sektorns storlek och befogenheter. Möjligheten att så sker kan inte uteslutas. Parlamen— tet, där oppositionen är i majoritet, har antagit ett lagförslag som innebär att inga förstatliganden får äga rum utan särskild lagstiftning. Enligt förslaget kan således inte staten genom CORFO köpa aktier i privata företag eller såsom i stor utsträckning skett genom intervention införliva företag i den statliga sektorn utan att en ny lag stiftas i varje enskilt fall. Lag— förslaget avses få retroaktiv verkan från 1 oktober 1971, vilket skulle innebära att åtskilliga av de före— tag som tillförts den statliga sektorn under Allendes presidentperiod skulle återgå till privat kontroll.
Presidenten har avgivit sitt veto mot lagförslaget och det är ännu oklart om parlamentet skall kunna gå emot vetot och driva igenom lagens antagande. Frågan synes ej komma att bli avgjord före parlamentsvalen i mars 1973. Ytterligare administrativa reformer har avise— rats, bl.a. inrättandet av såväl ett industri- som ett planeringsministerium.
De oklara förutsättningarna för industripolitiken tor— de medföra stora svårigheter för dess effektiva bedri- vande. Stora investeringar krävs för att utveckla in- dustrin och anpassa dess struktur till den nya efter— fråge— och planeringssituationen. De privata investe— ringarna har i stor utsträckning uteblivit i avvaktan på att läget skall klarna. De statliga investeringarna hämmas bl.a. av bristfällig administration — en natur— lig följd av den snabba tillväxten av den statliga sektorn - av sökandet efter lämpliga organisations- former samt osäkerheten om sektorns framtid. Även om de institutionella förutsättningarna för industripoli— tiken konsolideras torde stora svårigheter föreligga att effektivt administrera den statliga sektorn. Hur stora problemen blir beror bl.a. på i vilken mån ad— ministratörer och tekniker lämnar företagen efter för— statligandet. Helt säkert kan inte den strukturom— ställning som är industripolitikens syfte genomföras utan betydande initialsvårigheter.
I juli 1972 tillkännagav presidenten ett nytt investe- ringsprogram som via CORFO börjat tillämpas detta år. Det nya programmet har utarbetats mot bakgrund av den alltmer akuta valutabristen, vilket framgår av den prioritetsordninq, som skall gälla för investerings- projekten, nämligen:
l. Investeringar som leder till förbättrad försörj— ning med nödvändighetsvaror, främst livsmedel, samt transportprojekt.
2. Investeringar i exportindustrier.
En jämförelse med utvecklingsplanens uppgifter om in— dustriinvesteringarna visar att prioritet i det aktu— ella investeringsprogrammet givits åt sådana projekt som kräver minimal kapitalvaruimport. Valutakostnaden för 1972 års industriinvesteringar utgör endast en fjärdedel av årsgenomsnittet för industriinvesteringar— na i utvecklingsplanen.
I det nya investeringsprogrammet har andelen kostnader i lokal valuta kraftigt ökat i jämförelse med utveck— lingsplanen, som publicerades hösten 1971.
Slutligen skall här omnämnas en annan institution som är av betydelse för industripolitiken, nämligen La Direcciön de Industria y Comercio (DIRINCO) — Industri- och handelsstyrelsen — under ekonomiministeriet. DIRINCO, som sedan tillkomsten 1931 spelat en under— ordnad roll, har under vänsterkoalitionsregeringen aktiverats inom ramen för vida lagliga befogenheter som tidigare ej utnyttjats. DIPINCO har blivit en eko— nomisk regleringsbyrå av kristidskaraktär som fast- ställer produktionskontingenter och verkställer stat- lig intervention och rekvisition av industriföretag som ej uppfyller de produktionskrav som uppkommit ge— nom efterfrågeökningarna. Interventioner företas även inom jordbrukssektorn för att förhindra uppbygg- naden av spekulativa livsmedelslagar och underlätta livsmedelsdistributionen. På grundval av DIRINCO:s studier av produktionskostnaderna inom industriföre— tagen har priskontroller införts enligt principen att lönehöjningarna under 1971 skulle ske på bekostnad av företagens vinster. Härigenom åstadkoms den inkomst- omfördelning från vinster till löner som ovan disku— terats. DIRINCO:s verksamhet tillhör de företeelser som kritiserats hårdast av den politiska oppositionen i Chile och av de privata företagarna och handelsmän— nen. Inte minst kontroversiell är metoden att skicka ut inspektörer till fabriker och butiker för att kon— trollera att produktions—, lager— och prispolitiska direktiv efterlevs.
Orsaken till DIRINCO:s ökade aktiviteter synes åter- finnas i den ökande varubristen som föranletts av att efterfrågan på konsumtionsvaror ökat kraftigt, medan utbudsökningen motverkats av priskontroller och löne- ökningar. Varubristen, dvs. skillnaden mellan efter- frågan och utbud vid det av fördelningsskäl relativt lågt satta pristaket, har lett till artikulerat miss- nöje och politiska manifestationer från över— och medelklassgrupper, vilket förstärkts av DIRINCO:s metoder för att stävja spekulation och svarta markna— ders utbredning. Chiles industripolitik bör ses mot bakgrund av folkfrontsregeringens dilemma: att på demokratisk väg genomföra omfattande ekonomiska struk— turförändringar till förfång för de befolkningsgrup- per som kontrollerar den parlamentariska och i stor utsträckning den militära makten.
CUBAS INDUSTRI OCH UTVECKLINGSSTRATEGI
1 Inledning
Det är alltid svårt att beskriva en nations ekonomiska utveckling separat från dess samhällsutveckling i övrigt. Beträffande Cuba är detta i det närmaste ogörligt, då dess ekonomi är helt underordnad sociala och politiska förhållanden.
På samma sätt som ekonomin är underordnad den politiska utvecklingen är industrin underordnad den övergripande utvecklingsstrategin. Det mest utmärkande draget i denna är prioriteringen av jordbrukssektorn, och in— dustrin är i stor utsträckning endast komplementär till jordbruket. Det förefaller därför oegentligt
att säga att Cuba bedriver någon industrialiserings- strategi i den bemärkelse som vanligen läggs i be- greppet. Den utvecklingsstrategi som landet valt att följa är däremot av utomordentligt intresse. Dels genom att den betonar social utveckling och utjämning och dels genom att den inte eftersträvar att snabbt nå en modern industrisektor, vilket varit vanligt i många utvecklingsländer.
Mot bakgrund av detta är det mer relevant att behandla Cubas utvecklingsstrategi och industrins roll i denna, än att begränsa behandlingen till industrisektorn som gjorts i de övriga landanalyserna. Som bakgrund lämnas först en kortfattad beskrivning av Cubas ekonomiska system och organisation och därefter den historiska utveckling som lett fram till den nuvarande politiken. Slutligen görs också en beskrivninguav Cubas industri— sektor, och den inverkan som den ekonomiska politiken haft på denna.
2 Cubas ekonomiska sygtem och dess organisation
Cubas ekonomiska system kan karaktäriseras som en långt driven form av administrativ socialism av den art som återfinns i Kina och Nordkorea. Detta innebär bl.a. att Cubas industri i sin helhet är statlig, liksom kreditväsen ochövriga tjänster. De drygt 55 000 pri— vata företag som existerade inom detaljhandel, industri och tjänster förstatligades i den s.k. revolutionära offensiven 1968. En stor del av dessa privatföretag hade etablerats efter revolutionen. Jordbruksproduk- tionen är statligt kontrollerad även om ca 30 procent av jorden är i privat ägo. En mycket stor del av de ekonomiska besluten fattas centralt på hög nivå. Mora— liska arbetsbelöningar tillämpas i stor utsträckning
medan prismekanismen satts ur spel både på arbets— och varumarknaden.
Under den första hälften av 1960-talet fördes en inten— siv debatt angående vilken grad av autonomi som skulle ges det ekonomiska systemet. Den segrande centrali— seringslinjen innebär att en mycket begränsad handlings- frihet ges de enskilda produktionsenheterna. Alla företag styrs av planer och direktiv ovanifrån. Deras inkomster går via centralbanken in i stats- kassan. Banken överlägger regelbundet med företags- ledare om deras likviditetsbehov för löner och andra utgifter, varvid produktionsplanernas uppfyllande kon- trolleras. Vissa företag behåller sina inkomster för att betala driftsutgifter och utökar dessa med (ränte— fria) bankkrediter vid behov. Alla vinster måste emellertid slussas till statskassan och företagen kan inte på eget bevåg disponera någon del av inkomsterna, vare sig för investeringar eller för t.ex. bonus åt arbetare eller företagsledning.
Den ekonomiska planeringen, som formuleras i ettårs— planer, styrs av det centrala planeringsorganet JUCEPLAN (Junta Central de Planifiöation), Central- banken och Arbetsministeriet. Under dessa centrala organ är ekonomin indelad i tre sektorer: jordbruk, industri samt distribution, kommunikation och offent— lig verksamhet och därunder i branscher och enskilda industrier. Högsta samordnande organ inom varje bransch är ett ministerium eller s.k. nationellt institut. Inom industrisektorn finns exempelvis fem ministerier för grenarna tung industri, gruv— och metallurgisk in— dustri, lätt industri, livsmedelsindustri samt socker- industri.
3 Några grundläggande betingelser för Cubas ut— veckling
Klimat och geografiska förhållanden är gynnsamma på Cuba. Landet har sålunda ett varmt och jämnt klimat temperaturmässigt, men den ojämna nederbörden kan få allvarliga konsekvenser för jordbruket och därmed för hela ekonomin. Hälften av landets areal är odlingsbar, och jorden lämpar sig utmärkt för jordbruk. Cuba har stora nickelförekomster och även betydande järntillgångar, men saknar däremot helt naturliga kraftkällor.
Den historiska utvecklingen på Cuba har i stor ut- sträckning påverkat ekonomins struktur och utveck— ling. Under perioden mellan Cubas frigörelse från Spanien 1898 och Castros revolution 1959 skaffade sig amerikanska intressen ett allt starkare inflytande över landets ekonomi. Såväl sockerbolagen som gruvorna, oljeraffinaderierna och bankväsendet ägdes eller kont- rollerades till stor del av amerikanska bolag. De nord— amerikanska investeringarna på Cuba var 1958 tre gånger
så stora per innevånare som genomsnittligt i Latin— amerika. Samma år gick två tredjedelar av Cubas ex- port till USA och tre fjärdedelar av dess import kom därifrån.
De sociala och ekonomiska reformer som genomfördes efter revolutionen innebar bl.a. omfattande natio- naliseringar av amerikanska kapitalintressen. Detta utgjorde början till en "ekonomisk krigföring" mellan Cuba och USA, som resulterade i ett amerikanskt han— delsembargo samt att all amerikansk egendom på Cuba nationaliserades. Handelsembargot, som förbjuder amerikansk-—och allvarligt försvårar andra länders — handel med Cuba, har medfört en total förändring i Cubas handelsmönster. Cubas export till USA upp— hörde praktiskt taget helt från att 1959 ha utgjort 70 procent av landets export. Importen utvecklades på ungefär samma sätt. Denna minskning har till stor del ersatts av handel med centralplanerade länder, vilkas andel av exporten ökat från 2,2 procent 1959 till 82 procent 1962 och av importen från 0,3 procent till 84,6 procent.
Den extremt snabba omställningen som Cuba tvangs ge- nomföra efter att ha varit starkt beroende av USA, medförde väldiga problem. Transportkostnaderna för såväl import och export liksom leveranstiderna ökade väsentligt. Behov av lagerlokaler uppstod. Största delen av landets produktionsapparat var tillverkad i USA. När leveranserna av reservdelar avstannade blev denna till stor del obrukbar. De varor man fick från de nya leverantörsländerna var inte anpassade till Cubas produktionsförhållanden. Dessutom skedde en kraftig åderlåtning på tekniskt och administrativt kunnig personal, då den amerikanska personalen vid företagen lämnade Cuba och tiotusentals välutbildade cubaner emigrerade .
Den ekonomiska politik som drevs under perioden fram till Castros revolution har haft allvarliga sociala konsekvenser. Inkomstskillnaderna var synnerligen stora mellan olika befolkningsgrupper. I en världs- banksrapport från 1959 uppskattades att minst 30- 40 procent av stadsbefolkningen och "otvivelaktigt mer än 60 procent" av landsbygdsbefolkningen var fel- eller undernärd. Även hälsoläget var ett allvarligt problem. Mellan 80 och 90 procent av barnen på lands- bygden led av parasitsjukdomar, barnadödligheten och dödligheten i infektionsskjukdomar var mycket höga och förebyggande sjukvård saknades nästan helt.
Världsbanken var också mycket kritisk mot landets ut- bildningsväsen. Stora delar av landsbygden saknade helt skolor. De som fanns var av undermålig kvalitet och undervisningen dåligt anpassad till livet på lands- bygden. Den högre utbildningen var på vissa områden av hög kvalitet, men anpassad till den rådande samhälls—
strukturen. Stora delar av befolkningen stod helt
utan möjlighet till undervisning. Enligt befolknings— räkningen 1953 var nära 24 procent av befolkningen över tio år analfabeter. 1958 gick endast 50-60 procent av barnen mellan sju och fjorton år i skola, vilket var lägre än genomsnittet i Latinamerika.
Efter revolutionen har ett omfattande socialt reform— program igångsatts. Dg sociala investeringarna upp- gick till 48,5 procent av Cubas totala investeringar och har därefter legat omkring 20 procent. Inom ut- bildningsområdet inleddes 1969 en alfabetiserings- kampanj. Vid dennas början registrerades nära en miljon människor som analfabeter. Vid slutet av året hade antalet illiterata sjunkit till omkring 250 000, vilket utgör omkring 6 procent av den totala befolk— ningen över tio år. Inom hälso- och sjukvården har stora framgångar nåtts. Budgetanslagen till sjukvården nära nog niofaldigades mellan 1958 och 1968. Antalet sjukhus och vårdplatser har mer än fördubblats på tio år.
Ytterligare ett viktigt resultat som uppnåtts efter revolutionen är, att praktiskt taget all arbetslöshet avlägsnats. På Cuba råder istället en arbetskrafts- brist, vilken — enligt Castro - kommer att bestå till början av 1980-talet.
lVarje försök att deskriptivt behandla Cubas ekonomi försvåras av den knappa tillgången på ekonomisk sta— tistik. Orsakerna till detta är flera. I samband med de omfattande nationaliseringarna under åren närmast efter revolutionen emigrerade de flesta -
- av de mycket få - utbildade statistiker som fanns på Cuba, och ersattes av personal som oftast hade mycket liten erfarenhet av statistikproduktion.
Resultatet av detta är att Cubas statistikproduktion idag inte kan uppfylla de behov av korrekt och detal- jerad information som föreligger i en centralplanerad ekonomi. Dessutom är publiceringen av det som produ- cerats begränsad. Ett flertal tidskrifter som tidigare publicerade statistiskt material har dragits in, vilket motiveras med att Cuba befinner sig i konflikt med USA.
Det är emellertid inte omöjligt att få tillgång till statistik om Cuba. De främsta källorna är det centrala planeringsorganets årsbok, vilken publiceras med två års fördröjning, och olika ledares — framför allt pre- miärminister Castros - tal.
Den sociala utvecklingen och utjämningen har - i sig- varit ett av Castro-regimens viktigaste mål. Sam- tidigt har den gjort det möjligt att uppnå ett annat av regimens viktigaste mål: en massiv mobilisering av befolkningen. Denna innefattar såväl det militära begreppet mobilisering, som en energisk satsning på att nyttiggöra folkets kraftreserver i gemensamma utvecklingsansträngningar Och har tagit sig uttryck i tillskapandet av politiska massorganisationer, satsningar på utbildningsverksamhet och engagerandet av så många som möjligt i frivilligt skördearbete.
4. Utvecklingsstrategi 4.1 Bakgrund
Den ekonomiska politik, som idag förs i Cuba, har sin bakgrund i utvecklingen under de första åren efter revolutionen. Under denna period sökte den cubanska regimen — bl.a. efter östeuropeiskt inflytande - ge— nomföra en snabb industrialisering. För att uppnå detta påbörjades en omfattande nationalisering av industrin. I slutet av 1960 hade regimen övertagit 50 procent av industrin och under andra halvåret 1969 överskred denna siffra 75 procent. Samtidigt genom- fördes sociala reformer och en genomgripande jord— bruksreform.
Under de första åren efter revolutionen var optimismen inom landet stor, vilket motiverades av de goda produk- tionsresultaten. Industriproduktionen steg 1959 med 15 procent och under perioden 1958-1962 fördubblades produktionen av ett flertal stapelvaror. Denna pro- duktionsökning genomfördes dock till stor del genom att kapacitetsutnyttjandet inom ekonomin ökades. När därefter produktionstaket nåddes upphörde den snabba tillväxten och vändes i många fall till en produktions- nedgång. Den ökade konsumtionsefterfrågan kunde inte längre tillgodoses genom nyproduktion. Lagren tömdes och bristen på olika konsumtionsvaror började göra sig gällande. I mars 1962 infördes ransonering av livsmedel.
I början av 1962 blev bristerna i den förda politiken allt mer uppenbara. Diversifieringen av jordbrukspro- duktionen samt industrialiseringspolitiken hade drivits fram så snabbt att Cuba i stället för att spara valutor genom importsubstitution fick allt större betalnings— balansunderskott. Landet blev därvid alltmer beroende av utländska krediter. Beroendet av något enskilt land blev dock aldrig jämförbart med den amerikanska handels- dominansen före revolutionen.
4-2 åtre;sai-s££s£_låéå
En genomgripande omprövning av hela den ekonomiska utvecklingspolitiken blev följden av motgångarna. Diskussioner fördes på många olika plan åren 1961- 1964 om hur man skulle komma till rätta med de stora problemen med betalningsbalans, produktivitet, organi— sation och planering. Stora produktionskonferenser med flera tusen deltagare ägde rum. Under 1963 1964 pågick en intensiv debatt mellan ekonomiska chefs— tjänstemän och planerare på Cuba och marxistiska euro- peiska ekonomer om centralisering contra decentrali— sering och materiella contra moraliska incitament i den cubanska planeringen.
Den nya utvecklingsstrategi, som växte fram ur dessa diskussioner, utgick från två särskilt begränsande faktorer, bristen på arbetskraft — särskilt utbildad sådan - och bristen på utländska valutor. Valuta— problemet gjorde det nödvändigt att koncentrera in- satserna på de sektorer, som kunde bidra mest till ökande exportinkomster. Försöken att tjäna in valutor genom att ersätta import med inhemsk industriproduk- tion hade misslyckats, då den visat sig kräva ännu större import av maskiner och annan utrustning, som inte kunde produceras inom landet. Strategin basera— des på Cubas naturliga förutsättningar att producera socker och andra jordbruksprodukter. Arbetskrafts- bristen skulle motverkas genom ökad mekanisering av jordbruket och industrin för att öka produktiviteten och frigöra arbetskraft för andra uppgifter. Mekani— seringen skulle i sig ställa ytterligare stora krav på teknisk utbildning, varför stora insatser på detta område var en viktig förutsättning för hela den eko— nomiska utvecklingen enligtdenantagna modellen.
Avsikten med återinförandet av sockerproduktionen som ledande sektor var inte att gå tillbaka till den produktionsstruktur som rätt före revolutionen. Satsningen på jordbruket var i stället första steget i en lång ekonomisk utvecklings- och omdaningsprocess. Den var följden av behovet att öka exportinkomsterna för att kunna importera de investeringsvaror som be- hövdes för att mekanisera produktionen.
Den nya strategin ökade betoningen av växande in— vesteringar. Konsumtionen måste därför begränsas, något som underlättades i den mån befolkningen kunde engageras för en egalitär utvecklingsideologi.
Den långsiktiga utvecklingsstrategi som Cuba tillämpar sedan 1963 är ett exempel på praktisk formulering av modern ekonomisk tillväxtteori. Den snabbaste vägen att förändra och utveckla en ekonomisk struktur från ett givet utgångsläge till ett givet utvecklingsmål
är - enligt den s.k. turnpike-teorin — inte genom en
gradvis förändring direkt i den angivna riktningen. Effektivare vore i stället att finna den produktions- struktur, som innebär snabbast tillväxt av landets ekonomiska resurser och snarast övergå till denna struktur. När ekonomin avancerat tillräckligt långt på denna snabbaste tillväxtväg kan den sedan succes— sivt - och nu med betydligt större resurser - om— struktureras iönskadriktning.
Inom jordbruket prioriteras förutom sockerodlingen även boskapsskötseln, tobak, ris, frukt och grön- saker. Produktionsmålet tio miljoner ton socker 1970 offentliggjordes hösten 1963, efter Castros resa till Sovjetunionen, då avtal slöts om ökande rysk import av cubanskt socker till ett högt och fast pris (se nedan).
Satsningen på jordbruket syftar till att öka exporten, minska den avsevärda importen av livsmedel och till att öka utnyttjandet av bördig jord. På så sätt an— ses både jordens och arbetskraftens produktivitet kunna höjas, samtidigt som ökat utrymme skapas i be- talningsbalansen för import av investeringsvaror för att ytterligare höja produktiviteten. Såväl avsätt— ningsmöjligheter för exporten som tillgången på goda jordar sätter gränser för hur långt denna etapp i utvecklingen kan leda, även med hänsyn till organisa- toriska och tekniska rationaliseringar.
Som en andra fas i utvecklingsstrategin följer industria- liseringen, vilken planeras till mitten av 1970-talet. Det första steget i denna fas är exploateringen av Cubas mineralfyndigheter (se nedan) Och därefter in- dustri för förädling av jordbruksprodukter, viss tyngre industri (främst för jordbruket), byggmateriel- industri osv.
4 - 3 "Pas. sys. maximeras "
Ett intressant moment i den cubanska utvecklingen är avsaknaden av materiell stimulans i arbetslivet. Regimen på Cuba hävdar att allt arbete utförs inte för individens utan för samhällets bästa och att alla människor därför bör uppleva det som en plikt och glädje att göra en så god arbetsinsats som möjligt. Det socialistiska samhället skall fostra "den nya människan".
Visionen om den nya människan blev officiell politik i början av 1970-talet, men har visat sig svår att för- verkliga. Den allvarligaste konsekvensen av att materiell stimulans saknas har varit att arbetsdiSCi— plinen försämrats. I ett tal från 1970 omtalar Castro att över 400 000 människor misskötte sina arbeten. Samtidigt som motivationen för arbete utöver de fast— ställda normerna är svagt, har fritid börjat värderas som en ekonomisk tillgång och en viss byteshushållning har utvecklats.
För att bryta denna utveckling har två åtgärder före— slagits, För det första skall arbetarnas ansvars— känsla ökas, genom att de ges tillfälle att delta i planeringsprocessen och uppställa produktionsmål. Denna stimulerande åtgärd bedöms dock inte som till— räcklig, utan anses behöva kompletteras med tvångs- åtgärder, varför "lagen om arbetsplikt" tillkommit. Enligt denna åläggs alla män mellan 17 och 60 år att arbeta och frånvaro utan giltigt skäl bestraffas med två till sex års internering i särskilda omskolnings— läger. Enligt vissa bedömare kan den utveckling som påbörjats i och med lagen om arbetsplikt få skad- liga konsekvenser. På kort sikt medförde den emeller— tid att ca 100 000 män anmälde sig till arbete.
4-4 Piyssålieg_s££s£_1293
Den ovan beskrivna utvecklingsstrategin avspeglas i de investeringar och sektorprioriteringar som gjorts efter 1962. Cubas prioritering av social och ekono— misk tillVäxt framför konsumtion framgår av att en ökning av de Offentliga investeringarna med ca 50 pro- cent genomförts. Investeringarnas andel av BNP steg från 18 procent 1961 till 24 procent 1964. Därefter har investeringsvolymen höjts ytterligare Och anges ligga mellan 27 och 30 procent, vilket är en mycket hög siffra för ett utvecklingsland.
Den uppoffring för befolkningen, som denna starka in— vesteringssatsning föranlett, framgår av att konsum— tionen per capita var obetydligt större 1966 än 1962. Det finns anlednimyanta, att konsumtionen efter 1966 ytterligare begränsats till förmån för export och in- vesteringar. Åtskilliga bedömare har iakttagit en mermarkeradkonsumtionsvarubrist under denna tid, utom för vissa livsmedel som ris och ägg. Den nu tämligen jämnt fördelade konsumtionsstandarden har dock bedömts klart överstiga den som gällde för stora delar av befolkningen - särskilt på landsbygden - före revolutionen. Detta gäller i särskilt hög grad om offentliga tjänster såsom utbildning, sjuk— och hälso- vård m.m. inkluderas. De omvittnade köerna och tomma butikshyllorna i dagens Cuba beror dels på den med- vetna politiken att begränsa konsumtionen till för— mån för export och investeringar- och därmed för väsent— ligt högre framtida konsumtion enligt den långsiktiga strategin - dels på den långt drivna jämlikhetspolitiken.
Siffrorna för investeringarnas fördelning visar en stor och jämn ökning av den del som gått till direkt produktiva aktiviteter från drygt 50 procent 1961 till 79 procent 1964. De sociala investeringarnas an— del föll från närmare hälften av totalinvesteringarna under de första åren efter revolutionen, till 21 procent 1964.
Av de direkta produktiva investeringarna dominerade de som gjordes i jordbruk och industri. Dessa två sektorer ökade sin andel av totala investeringarna från drygt 30 procent 1961 till något över 60 pro- cent 1964. Den ändrade fördelningen mellan dessa två sektorer 1963—1964 återspeglar tydligt den omprio— ritering, som den nya utvecklingsstrategin medförde. Medan jordbrukets andel av totalinvesteringarna ökade mycket kraftigt — från 21,6 procent till 33,3 procent — sjönk industrins relativa andel något. I absoluta tal var industriinvesteringarna ungefär lika stora 1964 som 1963, medan jordbruksinvesteringarna ökade med drygt 70 procent på ett år.
Investeringar i jordbruk och industri för den planerade ökningen av sockerproduktionen till 10 miljoner ton 1970 började företas år 1964. Sådana investeringar utgjorde då 15 procent av de totala investeringarna, 9 procent av industriinvesteringarna och en tredjedel av jordbruksinvesteringarna. Under återstoden av 1960-talet ökade betydelsen av dessa investeringar, som tog sig uttryck i ökad produktion av skörde- och andra jordbruksmaskiner, omfattande nyplanteringar och nya uppsamlingsstationer för sockerrören.
Kapitalbudgetens omslutning ökade under perioden 1962—1966 med nära 50 procent. Utbildningsutgifterna ökade mindre än totalsiffran, sjukvård och andra socialutgifter ungefär lika mycket, medan utgifterna för kultur, vetenskap och forskning samt sport och rek- reation mer än fördubbladesunder perioden.
Sammanfattningsvis kan konstateras, att åren 1962— 1966 präglades av ungefärligen oförändrad konsumtions— nivå per capita, kraftigt ökade investeringar inom främst jordbruket samt blygsammare ökningar för ut- bildning, sjuk- och hälsovård och andra sociala ut- gifter, där mycket stora investeringar gjordes under revolutionens första år.
4-5 5995955595992_1229
Den stora satsningen på 1970 års sockerskörd har, som tidigare nämnts, utgjort ett mycket centralt element i Cubas utvecklingsstrategi och starkt påverkat den industriella utvecklingen. Sockerskörden var avsedd att ge landet de exportinkomster som krävdes för in— vesteringar i den ndustriella utvecklingen. Det uppställda målet 10 miljoner ton uppnåddes emellertid inte (endast 8,5 miljoner ton nåddes), och den planerade omsvängningen av ekonomin har därför uppskjutits.
Att utvärdera resultatet av satsningen på sockerodling är naturligtvis i det närmaste ogörligt. De stora följdinvesteringarna i bevattningssystem. konstgödsel-
industrin m.m. kommer att ge avkastning även i fortsätt— ningen, men den avgörande frågan är om denna avkastning är högre än om investeringarna hade företagits i bl.a. industrisektorn.
Fr.o.m. 1964 hade större delen av landets tillgångar av kapital och utländska valutor investerats i socker- odling och sockerindustri. Under själva skördeperio- den prioriterades sockret ytterligare, genom att knappa produktionsfaktorer som transportmedel och arbetskraft överfördes från andra sektorer.
För industrisektorn medförde denna prioritering både att produktionsutvecklingen stagnerade — p.g.a. de be— gränsade nyinvesteringarna — och att kapacitetsutnytt— jandet sjönk. I ett tal av Fidel Castro från den 26 juli 1970 redovisas vissa av resultaten inom industri— sektorn. Cementproduktionen låg 23 procent under 1968 års volym, leveranserna av stålbalkar var 38 procent lägre än 1969. För konstgödsel redovisades en till- bakagång av 130 000 ton (32 procent). Produktionen av jordbruksmaskiner visade också negativa resultat. Castro sammanfattar resultatet av sockerskörden genom att konstatera: "... ansträngningen för att höja pro— duktionen, för att höja vår köpkraft, har mycket riktigt tagit sig uttryck i bristande balans i ekono- min. Jag upprepar vi har varit oförmögna att utkämpa ... kampen på alla fronter."
Under 1971 - "produktivitetens år" - har dock den cubanska industrin inlett en viss återhämtning, vilket gäller speciellt vid jämförelse med 1970. I ett tal av Fidel Castro - motsvarande det ovan citerade - redo- visas betydande produktionsökningar inom de flesta in— dustrigrenar (se nedan).
5 Industrisektorn 5 - 1 Jssysssisslcserpa 9359339359
Vid slutet av 1950-talet svarade industrisektorn för mellan 40 och 50 procent av Cubas BNP. (Om sockerin- dustrin exkluderas uppgick denna andel till mellan 10 och 15 procent.) Tillväxten inom industrisektorn som helhet har varit något svagare än inom de övriga sektorerna (speciellt då jordbruket). Det är dock troligt att industriproduktionen kommer att öka under de närmaste åren. Visserligen har Cuba ännu inte kommit in i den andra "utvecklingsfasen" (industriali- seringen), men även om sockerproduktionen också i fortsättningen kommer att vara dominerande kommer en del resurser frigöras för den övriga industrin. An- ledningen till detta är, dels att de investeringar som genomfördes i samband med skörden 1970 börjar ge av- kastning så att arbetskraft frigörs. Dels kommer den
stora satsningen på socker inte att upprepas vilket inne— bär att ingen extra arbetskraft kommer att rekryteras från den övriga industrin till arbete på sockerfälten. Ytterligare en anledning är, att vissa anläggningar som färdigställdes i slutet av 1960-talet nu börjar ge av— kastning.
Ett annat mått på industrisektorns andel av en ekonomi är att jämföra antalet anställda inom olika sektorer, tabell 1 visar att antalet anställda inom industrin (inklusive sockerindustrin) uppgick till 21 procent 1966. En liknande undersökning utförd 1953 angav industrins andel till 18 procent. Denna marginella ökning mellan 1953 och 1966 motsäger knappast slutsatsen i föregående paragraf, utan åskådliggör det faktum att produktivitets- utvecklingen varit starkare inom jordbruket än inom in— dustrin.
Tabell 1 Anställda inom olika sektorer och industrier 1964 och 1966
Sektor 1964 andel 1966 andel (tusen (%) (tusen— (%) tal) tal)
Totalt anställda - 1 960
Totalt offentligt anställda 1 368 1 517 Jordbruk 386 28 449 29
Industri 302 22 323 21
mineral o metall 15 35 oljeindustri . 5 5 kemisk industri 16 16 sockerindustri 59 63 livsmedelsindustri 39 47 drycker o tobak 29 27 elproduktion 7 7 textilindustri 51 50 övrig industri 25 39 Byggnad o transport 178 13 189 12 Handel 215 16 235 17 övrigt 274 21 301 21
5-2 Inésåfriåstfgres_5senses5155129_992_syeä2221595—
séilisbsisr
Under det centrala planeringsorganet (JUCEPLAN) är den cubanska industrin indelad i fem grenar: tung industri, gruv— och metallurgisk industri, lätt industri, livs— medelsindustri samt sockerindustri.
Av dessa är sockerindustrin den ojämförligt största oöh mest betydande. (Se tabell 2) År 1966 svarade socker- industrin för mer än 80 procent av Cubas export och landets beroende av socker är lika stort som före revo- lutionen. Huvuddelen av sockret exporteras till Sovjet— unionen enligt ett avtal från 1963. Detta förbinder
Sovjet att - till ett pris väsentligt över världs— marknadspriset — köpa en stigande andel av den cubanska sockerproduktionen. 1965 uppgick denavtalade volymen till 2,1 miljoner ton och 1968-1970 till 5 miljoner ton. Dessutom har Cuba inom ramen för det internationella sockeravtalet garanterats en försäljning av 1,15 mil— joner ton sockerprodukter på den fria världsmarknaden.
Det är troligt att sockrets andel av exporten ökade ytterligare efter rekordskörden 1970. Samtidigt torde den uppnådda exporten 6,9 miljoner ton utgöra ett maximum för Cubas export av socker, då världsmarknaden — utöver de 1,15 miljoner ton som Cuba garanterats - är realtivt begränsad och fluktuerar starkt. Detta beror bl.a. på att de flesta länder söker vara självför— sörjande i fråga om socker och endast använder världs— marknaden i den utsträckning som ett över- eller under- skott uppstått på den nationella marknaden.
Tabell 2 Produktion och export av socker 1957-1970
År Produktion Export Export Sockrets andel av (milj.ton) (milj. (milj. exporten (%) ton) pes.) 1957 5,6 - — ca 80 1962 4,8 — - — 1965 6,0 5,7 592 86 1966 4,8 4,9 504 85 1967 6,2 6,0 600 84 1968 5,3 5,2 495 79 1969 5,5 4,8 519 — 1970 8,5 6,9 814 —
Mot bakgrund av detta är det naturligt att den fortsatta utvecklingen av Cubas sockerindustri inte inriktas mot en volymmässig ökning av produktionen, utan istället mot en höjd produktivitet och bättre produkter. Tre viktiga utvecklingslinjer följs. Den första av dessa är en anpassning av kapaciteten inom förädlings- ledet. Nödvändigheten av detta aktualiserades av skör- den 1970, då bristande kapacitet var en av de viktigaste orsakerna till att målsättningen 10 miljoner ton inte uppnåddes. Den andra utvecklingslinjen är en mekani— sering av skördearbetet. Ett australiskt skördesystem har införts, vilket anges ha sparat omkring 100 000 ar— betare under den intensivaste skördemånaden 1971. Detta är ett betydande resultat med tanke på den brist på ar- betskraft som föreligger på Cuba. Den tredje utveck— lingslinjen är den omfattande forskning som läggs ner på att utveckla nya produkter ur socker.
En utvidgad sockerindustri skall enligt planerna utgöra en hörnpelare i den kommande industrialiseringen.
Även den övriga livsmedelsindustrin har expanderat kraftigt på Cuba, vilket förklaras av den stora sats— ningen på jordbrukssektorn. Således har mejeri— och slakterihanteringen utvecklats i takt med kreatur— stockens ökning, den genomförda moderniseringen av fiskeflottan har krävt en snabb tillväxt i konserv- industrins kapacitet etc. Produktionstillväxten inom branschen har därför varit god och en viss ex- port av fruktkonserver och fiskprodukter förekommer.
Gruvindustrin är fortfarande en relativt obetydlig del av Cubas ekonomi, men anses ha betydande utvecklings- möjligheter. Genomförda undersökningar visar att tillgången på mineraler är god. I Oriente—provinsen finns världens största kända lateritmalmreserver i lättarbetade dagbrott nära naturliga skyddade djup- hamnar. Inom detta område finns en mycket stor ut— vecklingspotential för metallurgisk industri med ut— vinning och förädling av nickeL kobolt, krom, järn, stål m.m. Exploateringen av dessa fyndigheter skall enligt planerna utgöra en viktig del av landets fram- tida industristruktur. Vissa investeringar har redan företagits, men produktionsresultaten är fortfarande blygsamma. Många tekniska problem återstår att lösa och stora investeringar kommer att krävas innan en utvinning i stor skala kan förverkligas.
Betydande förekomst av nickelmalm finns även. Malmen utvanns och bearbetades redan före revolutionen, men då uteslutande av amerikanska intressen. Nickelin- dustrin drabbades hårt av det amerikanska handels- embargot, vilket praktiskt taget omöjliggjorde repara— tioner och reinvesteringar. Situationen förvärrades av att den utrustning som erhölls från öststaterna inte var lämpad för cubanska förhållanden och dessutom ofta av dålig kvalitet. Produktionsvolymen, som 1959 uppgick till 18 miljoner ton, sjönk till 12 miljoner ton 1960 p.g.a. produktions- och avsättningssvårigheter. Inte förrän 1963 uppnåddes 1959 års volym. Därefter har emellertid produktionen ökat stadigt och en viss export av nickelkoncentrat förekommer.
Ministeriet för tung industri är indelat i fyra bransch— avdelningar: produktion och distribution av elkraft, metallindustri, kemisk industri och mekanisk industri. Produktionen inom den tunga industrin - främst den ke- miska och mekaniska industrin - har ett starkt samband med jordbrukssektorn. Sålunda går produktionen inom verkstadsindustrin till en mekanisering av sockerupp- samlingscentralerna. På samma sätt domineras den kemiska industrin av konstgödselframställning, vilken utgör en nödvändig förutsättning för de intensiva od- lingsmetoder som tillämpas. Före 1967 fanns två stora anläggningar för produktion av konstgödsel, därefter har ytterligare ett antal fabriker tillkommit.
Verksamheten inom övriga branscher i den tunga industrin är något mindre beroende av jordbrukssektorn, utan snarare inriktad på de investeringar i infrastruktur som är avsedda att utgöra grunden för den kommande industrialiseringen. Den kraftigaste utvecklingen har skett inom elproduktionen, vilken har ökat från 2 590 miljoner kWh 1958 till 3 700 miljoner kWh 1968. Denna ökning - vilken säkerligen kommer att fortsätta — med- för emellertid stora påfrestningar på betalnings- balans, då nästan all elektricitet produceras i värme— kraftverk till vilka olja importeras. Även cement— industrin utgör en viktig komponent i utvecklingen av infrastrukturen. ökningen av produktionen inom denna industri har dock hitintills varit blygsam. 1968 var den producerade volymen 780 000 ton, vilket underskred produktionen 1960. För att täcka den ökande efter— frågan i landet har Cuba därför tvingats öka sin import av cement från 16 000 ton 1963 till 216 000 ton 1968.
Den lätta industrin producerar ett brett sortiment av konsumtionsvaror. Liksom industrisektorn i övrigt uppvisar den lätta industrin en kraftig nedgång i pro— duktionen 1970 och en uppgång i förhållande till tidi- gare år 1971. Dessutom har arbetsproduktiviteten sti- git med omkring 20 procent och frånvaron sjunkit. Op- timismen inför 1972 är därför stor.
B Ljunggren BILAGA C:4
INDIENS INDUSTRI OCH INDUSTRIALISERINGSSTRATEGI l Industrisektorns storlek och struktur
1.1 Allmänt
Vid en jämförelse med andra u-länder framstår den in— diska industrin som väl utvecklad. Dess historiska utveckling sträcker sig bakåt till perioden före den industriella revolutionen ägde rum i Europa, då den indiska textilindustrin dominerade världsmarknaden. I och med den brittiska kolonialiseringen, vilken framför allt innebar en obegränsad import av mass- producerade varor, stagnerade utvecklingen. Under kolonialtiden blev därför den indiska industrin allt mer underordnad och var vid självständigheten 1947 i stort sett komplementär till den brittiska.
Efter självständigheten har industrins tillväxttakt ökat och en mer diversifierad industristruktur byggts upp. Denna utveckling har till stor del åstadkommits genom en ekonomisk politik, som - speciellt under andra och tredje femårsplanen (1956/57 — 1965/66) — prioriterat industrin som ett medel för att uppnå ekonomisk tillväxt.
1.2 lassefrisskferns_gsfeftning_gsh_521521!e azerier
Indien är ett av de fåtal utvecklingsländer som Världs- banken klassificerar som "till hälften industrialiserat". För att ett land skall tillhöra denna grupp krävs enligt de antagna klassificeringsnormerna att dess industri svarar för 40 till 60 procent av landets to- tala varuproduktion. För den indiska industrin är emellertid denna andel endast 20,7 procent. Indien utgör ett undantag, och har klassificerats som "till hälften industrialiserat" p.g.a. "... den stora inhemska
marknaden, den utvecklade produktionsstrukturen samt tillgången på företagsledare och tekniskt utbildad per- sonal."
En jämförelse med övriga sektorer inom den indiska ekonomin visar att industrins andel är relativt låg, vare sig denna mäts som bidrag till bruttonational— produkten eller som använd andel av arbetskraften. Tillväxten inom sektorn som helhet har haft ett år- ligt genomsnitt av 6,6 procent under perioden 1951— 1968. Under den fjärde femårsplanen har målsättningen
varit en årlig produktionsökning på 8 - 10 procent, vilket troligen ej kommer att uppnås då tillväxten under perioden fram till 1972 varit: 6,9 procent 1969/70, 3,6 procent 1970/71 och 3,5 — 4,0 procent 1971/72. Dessa tillväxtsiffror döljer dock varieran- de resultat inom olika industrigrenar, ett förhållan— de som ofta är av lika stort intresse som de totala siffrorna.
Trots att produktionsökningen inom industrin varit relativt kraftig har dess andel av arbetskraften för— blivit oförändrad sedan 1951. Den planerade syssel— sättningseffekten har uteblivit, och en omformulering av industrins roll i sysselsättningspolitiken varit nödvändig. Den ursprungliga målsättningen, att in- dustrin skulle absorbera överskottet av arbetskraft inom jordbruket - har reviderats, och i den nya och blygsammare:nålsättningen har industrins roll begrän- sats till att absorbera arbetskraftens årliga ökning. Enligt 1961 års folkräkning var 20 miljoner människor sysselsatta inom industrin. Härav svarade stor- industrin för 2,2 miljoner, småindustrin - definierad som industriföretag med en bokförd investering i mas— kiner på högst Rs 750 000 - för 5,8 miljoner, och den rena by— eller hushållsindustrin för resten. Enligt en av Världsbanken nyligen gjord bedömning härrör när— mare 50 procent av tillverkningsindustrins förädlings- värde från småindustrin.
Tabell 1 Sektorers andel av den indiska ekonomin
1969/70 Sektor Bidrag till BNP Andel av föräd- Arbetskraft (miljoner dollar) lingsvärde (%) (mil- (%) joner) Jordbruk 21 370 48,2 I28 71,9 Industri 9 260 20,9 21 11,8 övrigt 13 740 30,9 29 16,3 1-3 IBQESEEEESEEQEEE_ååTTéBååESBiBS
I indisk statistik uppdelas industrisektorn i tre delsektorer gruv- och stenindustri, tillverkningsindustri samt kraftproduktion. Fördelningen av industrisektorns totala förädlingsvärde mellan dessa delsektorer, och den förskjutning som under åren inträffat mellan dessa redo— visas i tabell 2. Den mest betydelsefulla förändringen som inträffat är den markanta ökningen av kraftproduktionen, vars andel av det sammanlagda förädlingsvärdet stigit från ca 2 till 9 procent. Denna ökning har utgjort en nöd— vändig förutsättning för den övriga industrins moderni— sering, och har således spelat en viktig roll i den in- dustriella utvecklingen.
Tabell 2 Industrisektorns sammansättning 1951-1967 (%)
Sektor 1951 1960 1967 Gruv— och stenindustri 7,2 9,7 8,2 Tillverkningsindustri 90,7 84,9 82,9 Kraftproduktion 2,1 5,4 8,9
Inom gruvindustrin är järn— och kolbrytning de viktigaste grenarna. Indien är självförsörjande i fråga om kol och har en betydande export av järnmalm. Enligt geo— logiska undersökningar finns betydande reserver av mineraler i landet. På lång sikt bör därför Indien kunna bli självförsörjande inom de flesta grenar av gruvindustrin. Inom de närmaste åren kommer dock exploateringen av de befintliga resurserna inte att kunna täcka efterfrågan inom landet. Behovet av en ökad inhemsk mineralproduktion står dock klart, och en kraftig ökning av utgifterna för mineralutvinning har ägt rum.
Tillverkningsindustrin har under de senaste två decen— nierna genomgått en betydande förändring. Den tradi- tionella industrin — bomulls— och jutetextilindustrin, läderindustrin m.fl. - har stagnerat, och dess andel av tillverkningsindustrins sammanlagda förädlingsvärde har minskat avsevärt. Samtidigt har den moderna in- dustrin genomgått en stark utveckling. Den kemiska industrin har uppnått en fyrdubbling av produktionen, metallindustrin en sexdubbling och oljeindustrin en tjugofyradubbling. Denna snabba utveckling av teknolo— giskt avancerad industri kan ses som ett positivt drag i den indiska industrins utveckling. Idag till— verkas flertalet existerande avancerade produkter i Indien, vilket är en slående kontrast mot utgångsläget i början av 1950-talet, då i stort sett endast vissa enklare konsumtionsvaror tillverkades.
Den snabba utbyggnaden av tillverkningsindustrin har uppnåtts genom en utvidgning av den offentliga industri— sektorn och en kraftig import av utländsk teknologi. Vissa problem har dock uppstått, då tillräckligt kun— nande för att utnyttja avancerad utrustning ofta sak— nats. Dessutom har den hårt drivna importersättnings— politiken och den därpå avhängiga importregleringen inneburit att det varit svårt för industrin att erhålla råmaterial och reservdelar i tillräcklig utsträckning. överkapacitet har skapats och ett lågt kapacitetsut— nyttjande har speciellt under senare år varit utmärkande för den indiska industrin.
Tabell 3 Tillverkningsindustrins sammansättning 1951-
1967 Bransch 1951 1960 1967 Textil 53,0 31,9 23,7 Livsmedel, dryck o tobak 14,7 16,9 12,0 Trä, papper o läderprodukter 3,2 4,1 8,0 Gummiprodukter 3,7 2,6 2,3 Kemikalier 4,6 8,6 10,1 Icke metalliska mineraler 3,7 4,5 5,2 Oljeprodukter - 1,7 1,9 Metaller 8 9 Metaller produkter ' Maskiner (utom el) 0,7 4,03 11 6 Elektriska maskiner 1,6 3,6 ' Transportutrustning 3,2 9,2 7,2 övrigt - 0,1 2,0
100,0 100,0 100,0
Kraftproduktionen har, som tidigare nämnts, genomgått den snabbaste utvecklingen inom industrisektorn. Sam- tidigt har emellertid efterfrågan vuxit kraftigt och en viss knapphet på elektricitet har därför förekommit. Den största delen av kraftproduktionen går till produ— center och endast en fjärdedel går till privat konsum- tion. Kapaciteten inom elproduktionen uppgår för när- varande till omkring 18 miljoner kWh, vilket kan jäm- föras med 2,3 miljoner 1950 och 10 miljoner 1965/66. Under den fjärde femårsplanen kommer kapaciteten ytter- ligare att utvidgas till omkring 25 miljoner KWh,vilket dock inte är tillräckligt för att nå målsättningen 23 miljoner kWh.
Tillgången på drivkällor till förekommande former av kraftverk är relativt god, och kraftproduktionen bör därför kunna fylla framtida behov, även om dessa kom— mer att öka kraftigt. Vissa strukturella problem som hindrat utvecklingen förekommer dock, vilket i första hand yttrat sig i att många anläggningar inte ut— nyttjas till fullo. Detta orsakas av dålig koordi- nation mellan stater, vilka samtliga söker bli själv- försörjande i fråga om elkraft utan hänsyn till natur- liga förutsättningar. En bidragande orsak är också att distributionsnätet är dåligt utbyggt. Den fort- satta utvecklingen av Indiens kraftproduktion kräver därför en centralisering av planeringen, vilket dock inte beräknas kunna genomföras förrän tidigast under den femte femårsplanen.
2. Grundläggande betingelser för industrialiseringen
Som framgått av det ovanstående, tillhör Indien de u- länder som relativt sett är industriellt avancerade. Vissa av de grundläggande betingelser som i mindre avan- cerade utvecklingsländer utgör allvarliga restriktioner
för den industriella utvecklingen, har delvis över— vunnits i Indien. Bland dessa betingelser märks fram— för allt tillgången på företagsledare och tekniskt ut— bildad personal samt den stora marknaden för industri- produkter. Ytterligare förhållanden som bör nämnas är infrastrukturen, vilken i vissa avseenden är mer ut- vecklad än i många i-länder, samt Indiens långa er- farenhet av ekonomisk planering.
En fortsatt utveckling på en högre utvecklingsnivå kräver emellertid vissa förändringar i fråga om mål- sättningar och strategi och i och med detta framstår ett antalförhållanden som restriktiva för industrins utveckling. De mest betydande av dessa är betalnings- balansen, sociala förhållanden och situationen inom övriga sektorer i ekonomin.
Den indiska betalningsbalansen har, med undantag för Koreakrigsåren varit negativ under perioden efter självständigheten. Den största delen av underskottet har uppstått i handelsbalansen, då importen under hela 1960-talet överskridit exporten med i genomsnitt 900 miljoner dollar. Under de senaste åren har dock exporten vuxit markant, samtidigt som importen hållits tillbaka. Under den fjärde femårsplanen beräknas där- för balans i betalningarna kunna uppnås. (Det bör dock påpekas att detta förutsätter ett biståndsflöde (brutto) uppgående till ca 50 procent av exportinkoms— terna.) Detta betyder dock inte att Indien kommer att få en tillfredsställande tillgång på utländska valutor. Denna anges fortfarande vara "en av de mest restrik- tiva faktorerna för ekonomins tillväxt" under den fjärde femårsplanen. Valutareserven har dock könsoli- derats.
Omfattningen av det indiska betalningsbalansproblemet framgår klarast då man betraktar den indiska skuld- bördan. Denna är växande och skuldservicen uppgick 1971/72 till 626 miljoner dollar, Vilket var lika med 29 procent av de förväntade exportinkomsterna.
På grund av den ökade skuldbördan och osäkerheten om framtida biståndsvolym har exportens betydelse för den ekonomiska utvecklingen ökat. Följande utdrag ur ett anförande av den indiske finansministern ger en bild av utrikeshandelns växande betydelse. "There is now a general agreement in the country that a sustained increase in ou export must form an integral part of our national development effort. ... Thus a rapidly in— creasing level of exports enhances the degree of manoeverbility available to the economy in reconciling its various social and economic objectives."
Sociala förhållanden utgör kanske det svåraste hindret för Indiens utveckling. Det religiösa och kulturella arvet har medfört en mängd utvecklingshämmande fak- torer som kastväsendet, det stora antalet språk, en mycket sned inkomst— och jordfördelning m.m. Sam— tidigt går förändringen av det sociala mönstret sakta. Lagstiftningen mot kastväsendet har ännu inte haft någon avgörande inverkan på landsbygden, där 80 procent av befolkningen bor, och de jordreformer som genom- förts har varit av ringa betydelse.
Befolkningstillväxten uppgår till mellan 2,25 och 2,5 procent per år. Detta medför en årlig ökning av be— folkningen av ca 12 miljoner människor, vilket ställer stora krav på tillväxten i produktionen och ett ökat antal arbetstillfällen. Samtidigt medför befolknings— tillväxten att levnadsstandarden hålls kvar på den låga nivå som nu existerar, där 60 procent av landsbygds— befolkningen och 40 procent av stadsbefolkningen lever under existensminimum.
Ytterligare en utvecklingshämmande faktor är den låga utbildningsnivån. Av Indiens drygt 560 miljoner in— vånare är endast 30 procent läskunniga. Utvecklingen på undervisningsområdet är långsam. Endast 6 procent av den fjärde planens utlägg går till undervisning, vilket är den lägsta andel som förekommit efter själv— ständigheten. Dessutom har den högre utbildningen stora brister. De flesta skolor på högre nivå är privatäg- da, och bl.a. som en följd av detta har både inrikt— ningen och utformningen av den högre undervisningen snedvridits. Ett belysande exempel på detta är, att trots den rådande bristen på utbildad arbetskraft så går mellan 6 och 7 procent av de högt utbildade ar— betslösa.
Förhållandena inom den övriga ekonomin är av betydelse för industrins utveckling, då denna inte kan ske obe- roende av utvecklingen inom andra sektorer. Speciellt viktigt är här produktionen inom jordbrukssektorn. Detta samband betonas i den fjärde femårsplanen vari framhålls att "the pace of development in the agri— cultural sector sets limits to the growth of industry".
Jordbrukets grundläggande betydelse framstod klart under missväxtåren 1965/66 och 1966/67. Dessa tvingade Indien att uppskjuta den fjärde femårsplanen två år (1966-1968). Resurser utnyttjades för att lösa akuta försörjningsproblem medan investeringsaktiviteten måste eftersättas. För industrin innebar detta dels knapphet på inhemska råvaror, Och dels att nödvändig import fick uppskjutas. Resultatet av detta blev att industrins tillväxt reducerades till 0,2 procent 1966/67 och 0,5 procent 1967/68.
Viktiga insatser inom jordbrukssektorn - den s.k. gröna revolutionen - har dock minskat risken för missväxt i framtiden. Indien är idag Självförsörjande vad gäl— ler spannmål, vilket betyder en klar förbättring av in— dustrins importmöjligheter.
3. Indiens industrialiseringsstrategi 3 - 1 Esmårselseersesmål_eglxäszrässeiegez
Femårsplanerna utgör den indiska regeringens främsta eko— nomiska styrmedel och har därigenom stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Arbetet med planerna leds av planeringskommissionen, vilken formellt intar råd- givande ställning men i realiteten har stor makt då både premiär- och finansministern ingår bland dess medlemmar.
Efter självständigheten konkretiserades de allmänna målen för den ekonomiska politiken, först i kODSti— tutionen och sedan i femårsplanerna. Bland de vikti- gaste målen var snabb ekonomisk tillväxt; ökad syssel- sättning, regional spridning av den ekonomiska aktivi- teten samt ekonomisk och social utjämning. Också industri— politiken skulle utformas så att dessa mål uppfylldes.
Planeringskommissionens roll har, särskilt under senare år varit medlarens. Den har försökt jämka samman olika politiska och ekonomiska intressen till en åtminstone ytligt sett konsistent plan. Det viktigaste test- organet för plankommissionens förslag har varit National Development Council, (NDC), vilken består av unionens premiärminister, delstaternas premiärministrar samt plankommissionen. NDC:s roll är speciellt viktig där- för att det till stor del är delstaterna som är an— svariga för implementeringen av planerna. Generellt sett har både planeringen och framför allt implementeringen på delstatsnivå uppvisat stora brister.
Delstaterna har inte samma administrativa kapacitet som unionsbyråkratin, och delstaterna har inte heller samma politiska intresse av, och därmed motivation för; femårsplaneringen som unionsorganen.
Ytterligare en inskränkning i femårsplanernas betydelse är dess begränsade styrförmåga med avseende på den pri— vata sektorn. Planerna anses vara totala i bemärkel- sen att alla sektorer inom ekonomin är medtagna. Men regeringen, och i ännu högre grad plankommissionen, har mycket begränsade möjligheter att direkt styra utvecklingen inom den privata sektorn, vilken fort- farande kraftigt dominerar den indiska ekonomin. (Den offentliga industrisektorn svarar för ca 10 procent av den totala industriproduktionen.) Planerna gäller
därför främst den direkt statliga verksamheten. Den privata sektorn kan styras med ekonomisk—politiska me— del som skatter, priser, subsidier, licensiering, im- porttullar etc. Men dessa medel kan endast i ringa grad påverkas av planmyndigheten, och det vore därför en överdrift att säga att den indiska ekonomin är pla- nerad.
3-2 IEQEEEEÅEE!€SEllESåQ-EBQEE_£åEåEEEléEå£Eå Den första femårsplanen byggde, till skillnad från de senare planerna, inte på någon explicit modell. Den var relativt löst hopkommen, och för industrins del formulerades inga detaljerade mål utan bara fram- skrivningar av troliga produktionsökningar. Tyngd- punkten låg på att utnyttja den industriella överkapa- citet, som byggts upp under andra världskriget.
Andra planen markerade däremot början på en industriell omvandling som fortsatte under tredje planen. In— dustrins andel av planutgifterna höjdes från 7 procent i första till 20 procent i andra planen. Tyngdpunkten lades på statliga investeringar i stålverk och annan tung industri. Satsningen på industrialisering med— förde en rekordartad industriell tillväxt 1957-1962 på omkring 10 procent per år, främst beroende på att den privata sektorn reagerade positivt på industriali- seringssignalerna.
Under tredje planen, 1960-1966, fortsatte den industriella strategi som initierats i andra planen. Många av de ambitiösa projekt som startades under andra planen kom i produktion först mot slutet av den tredje planen.
Under åren 1966/67 och 1967/68 drabbades Indien av svår missväxt. Detta medförde - som tidigare nämnts — att den första versionen av den fjärde femårsplanen blev inaktuell, och en ny version måste framställas.
När den slutliga versionen av den fjärde planen, vilken kom att gälla perioden 1969-1974, publicerades 1970, hade det ekonomiska läget förbättrats. Situationen inom jordbruket hade varit gynnsam i flera år, och in— dustrins långa stagnation visade tecken på att brytas. Den kris som missväxtåren inneburit hade emellertid medfört en viss obalans inom industrin. överkapacitet förekom i ett stort antal industrier, samtidigt som över- skottsefterfrågan existerade på många viktiga områden som stål, konstgödsel, olje— och petroleumprodukter m.m.
Utfallet under den fjärde planen har hittills inte mot- svarat de uppställda målen. Produktionen inom industrin som helhet ökade med 6,9 procent 1969/70 och endast 3 - 4 procent 1970/71 och 1971/72, vilket kan jämföras med målsättningen 9 procent.
En viktig anledning till detta resultat har varit nedgången i stålproduktionen. Denna medförde en akut stålbrist, vilken endast kunde hävas genom en omfattande import. Även andra produkter inom den s.k. kärnsektorn (core—sector) som koppar, järnmalm, konstgödsel m.m., har visat otillfredsställande re— sultat, och som helhet torde det förväntade utfallet inom denna delsektor understiga målsättningen för planperioden med i genomsnitt 20 - 30 procent.
En något positivare utveckling har skett inom den öv— riga industrin (non—core sector). Inom denna del- sektor antas produktionen i ett flertal industrier, som exempelvis papper, cement, elektriska motorer, kunna uppnå eller överstiga planmålen för 1973/74. Samtidigt beräknas dock produktionsökningen inom flera betydande industrigrenar, som bomullstextilier, stålsmide m.m., bli mindre tillfredsställande. Som helhet kommer dock planmålen att uppnås i något större utsträckning än inom kärn—sektorn, och målen endast underskridas med 10 — 20 procent.
I den utvärdering av resultaten av den fjärde fem- årsplanen, som publicerades i slutet av 1971 (The Fourth Five Year Plan Midterm Appraisal) anges ett antal orsaker till industrins svaga utveckling. Dessa är indelade i två grupper, varav den första utgörs av faktorer som medfört att kapacitetsutnyttjandet hållits tillbaka. Bland de faktorer som oftas nämns är otill— räcklig efterfrågan, svag och oregelbunden tillgång på material, elkraft och transportmöjligheter samt drifts— och arbetskraftsproblem.
Den andra guppen innehåller faktorer som förhindrat den planerade utbyggnaden av kapaciteten som knapphet på stål och annat byggnadsmaterial, administrativa förseningar m.m. Planerad utbyggnad av kapacitet ut— göres ofta endast av planer eller namn på projekt, vilka inte projekterats.
3—3 12995trieslisissn_:_stfersniss_99h_sf£erse£
Industripolitiken hade livligt diskuterats redan före självständigheten 1947. Efter ganska socialistiskt be- tonade preliminära förslag till industripolitik gjor— des en kompromiss mellan olika grupper inom Kongress— partiet — byindustriivrare i Gandhis anda, västerländskt influerade socialister och industrimagnater som Birla. 1948 års resolution om industripolitiken avvisade för- slagen om nationalisering av privatindustrin och var relativt positiv gentemot utländskt privatkapital. Sam- tidigt betonades den statliga sektorns roll. Staten skulle ha monopol beträffande atomenergi, försvarsin— dustri och järnvägstransport. Inom vissa industri- sektorer (stål, olja, skeppsbygge, kol, flygindustri,
telekommunikationer) skulle all nyetablering förbe— hållas staten. Resolutionen framhävde också starkt by- och småindustrins betydelse.
Intresset för industripolitiken framgår av att 1948 års resolution kom flera år innan planeringskommissio— nen inrättades. Industripolitiken skulle förverkligas, till en del genom statliga investeringar, men fram— för allt genom att fysiska produktionsmål sattes upp. Det administrativa instrumentet för implementering av industripolitiken blev "Industries (Development & Regulation) Act" från år 1951. I denna föreskrives ett licensieringsförfarande, som ger byråkratin och rege- ringen stora möjligheter att kontrollera de privata industriinvesteringarna.
Den kraftiga satsningen på industrin i andra fem- årsplanen berodde till en del på politiska förändringar. Kongresspartiet var i mitten på femtiotalet inne i en förhållandevis radikal period, där statens ansvar för industrialisering och snabb ekonomisk tillväxt betona- des. Av andra planens teoretiska struktur följde en satsning på tung kapitalvaruindustri. Dessa tanke— gångar går igen också i en ny resolution om industri- olitiken av år 1956. Den statliga sektorns vikt fram— halls, och antalet sektorer där nyetablering förbe- hålls sraten ökas från 6 till 17 (inkluderande t.ex. tung elindustri och gjuterisektorn). Dessutom speci— ficeras 12 industrigrenar där staten kraftigt skulle öka sin verksamhet, utan att den privata sektorn där— för skulle vara helt utestängd från nyetableringar. 1956 års resolution om industripolitiken är fortfaran- de i kraft.
1957—1958 inträffade en valutakris, som väsentligt på- verkade den framtida industriutvecklingen. Indien hade under andra världskriget byggt upp stora valuta- reserver, som användes under första och början på andra planen. Men 1957 tog dessa slut, och handels- balansunderskottet har sedan dess hållits tillbaka genom en hård reglering av importen. Valutabristen har blivit den primära flaskhalsen, och industripoli- tiken har ofta gjorts beroende av kortsiktiga betalnings- balansproblem. Importsubstitution har varit kungsvägen att minska trycket p valutareserven.
I slutet av tredje planperioden hade vissa effekter av industripolitiken utkristalliserats. Andra planens industrialiseringsdrive och betonande av den tunga in- dustrin hade lett till en omstrukturering av industrin från huvudsakligen konsumtionsindustri till en diver- sifierad industri med en stark bas i metall- och kemiska sektorer. En ökad regional spridning hade också skett - Calcutta och Baombay dominerade fortfarande men deras relativa andel av nyinvesteringarna är i sjunkande.
Tillväxten hade emellertid inte varit tillfredsstäl— lande. Efter rekordåren 1957—1962 sjönk tillväxttakten, och efter krisen i jordbruket inträdde en stagnation i industrin, som kvarstod även efter det att en åter— hämtning skett på jordbrukssidan. Den snabba ut- byggnaden av industrin hade lett till hög kostnads— struktur innanför ett totalt importskydd. överkapacitet rådde, och vinsterna hade varit låga med åtföljande brist på invsteringsbara resurser.
Svårigheterna hänförde sig till en del till den statliga sektorn. De statliga företagen hade totalt sett visat små vinster eller t.o.m. förluster, och det förväntade flödet av investeringsbara resurser från de statliga monopolföretagen hade uteblivit. En del av förlusterna berodde på att staten engagerat sig i långsiktiga kapitalvaruindustrier där vinstutsikterna från början varit små jämfört med konsumtionsvarusektorn, som den privata sektorn visat större intresse för. Det var endast ett litet antal stora företag, med Hindustan Steel i spetsen, som stod för förlusterna. De flesta företag inom den statliga sektorn går med vinst.
Problemen hade emellertid varit stora, framför allt på personalsidan. De stora statliga industrierna hade varit mest sårbara och mest utsatta för strejker och andra arbetaraktioner. Dessutom hade administrationen av de statliga företagen varit tämligen ineffektiv - — Galbraith har träffande karaktäriserat den indiska statliga industriskötseln som "post office socialism". Men samtidigt stod det klart att stagnationen och in— effektiviteten i den indiska industrin inte annat än marginellt kan skyllas på de statliga företagen. Trots de stora investeringarna under andra planen svarar den statliga sektorn bara för 10 procent av produktionen i den organiserade sektorn. Det är den privata sektorns problem som måste stå i förgrunden.
Den privata sektorn har i princip kunnat styras med hjälp av industrilicensieringen, som infördes 1951. Men licensieringssystemet skulle tjäna många herrar, och uppfylla många mål. När inga kriterier fastlades för vilken prioritet som skulle gälla i en given situation, fattar naturligt nog licensieringsmyndig— heterna ad hoc—beslut utan någon genomtänkt strategi bakom. Bestämmande för licensieringen har i mycket importsituationen varit; industrier med låga import— behov har lättare fått licenser. Ett kriterium för av— slag har också varit de fysiska planmålen, trots att dessa baserats på så bristfällig statistik och inte reviderats. Större delen av uppmärksamheten har ägnats kontroll och reglering, medan positiva åtgärder för att stimulera önskade typer av industri inte hunnits med. Licensieringen har varit administrativt betungande både för förvaltningen och för företagen. Ett kriterium ,som i praktiken inte tillämpats är exempelvis frågan
om ekonomisk makt och monopolsituationer, vilket lett till att företagsamma industriägare kunnat bygga upp stora industriella imperier.
Många av industrins nuvarande svårigheter härrör från den indiska regeringens importpolitik, Den importsub- stitutionspolitik, som infördes på allvar efter valuta— krisen 1957-1958, har varit synnerligen långtgående. Oavsett kostnader och effektivitet har nya investeringar tillåtits i nästan alla branscher där importen dominerat. Inte nog med detta, nyinvesteringarna har också givits praktiskt taget totalt importskydd; när tillräcklig inhemsk kapacitet skapats, har de höga tullarna ersatts med ett totalskydd i form av import— reglering.
Importsubstitueringen har givit positiva resultat
i den meningen att den del av marknaden för industri— varor som försetts genom import stadigt minskat, från 21 procent 1961 till 14 procent 1968. Beroendet av import har alltså minskat. Men importsubstitueringen som växtstimulator har troligen spelat ut sin roll. Endast 11 procent av efterfrågeökningen för indiska industrivaror 1961—1968 gällde efterfrågan som förut riktat sig mot importvaror — större delen av tillväxten härrörde sig alltså från inhemsk efterfrågeökning.
Importsubstitueringspolitiken har haft allvarliga negativa effekter. Den ekonomiska effektivitet som är följden av konkurrens har sjunkit. Utländsk kon— kurrens har uteslutits genom importskyddet, och in— hemsk konkurrens har försvårats genom systemet med allokeringar av importlicenser för råmaterial etc. efter installerad kapacitet snarare än efter möjlig— heter till effektiv produktion. Bristen på konkurrens har fått produktionskostnaderna att stiga i höjden, långt över den internationella prisnivån. Detta har i sin tur skapat svårigheter för den indiska industrin att hävda sig på den internationella marknaden. När den valutabesparande effekten av importsubstitutionen nu blivit relativt obetydlig, kan ökad import av nöd— vändiga råvaror etc, bara finansieras med export. Men exporten hämmas av det höga kostnadsläget, och trots ökad verklig uppmuntran av exporten har någon ljusning på den fronten inte kunnat skönjas förrän under de allra senaste åren.
Licensierings— och importsubstitueringspolitiken utgör industripolitikens viktigaste instrument. Bland övriga inslag märks skattepolitiken och pris- och fördelnings— kontrollen. En lång rad finansierings- och service— institutioner har vidare byggts upp.
Skattesystemets främsta funktion i utvecklingsländerna är att genom att hålla tillbaka reducera den privata konsumtionen och frigöra resurser för den ekonomiska utvecklingen. Skattesystemet kan emellertid samtidigt
användas i mer speciella syften, som inkomstutjämning, industristöd m.m. Ett exempel på detta är den indiska företagsbeskattningcn, som innehåller både styrande element inom den konventionella vinstbeskattningen och ett flertal andra stimulerande åtgärder.
Inom den konventionella vinstbeskattningen förekommer varierande skattesatser. Inhemska företag, vars vins- ter beskattas med mellan 45 procent - om företaget är statsägt - och 65 procent, är lägre beskattade än ut— ländska företag, vars skatt kan uppgå till omkring 70 procent. Samtidigt existerar en mängd särbestämmel— ser. Sålunda har industriföretag något lägre vinst— skatt än andra, speciella skatter på överskotts— och outdelade vinster förekommer etc.
Till detta kommer skatteförmåner ämnade att stödja vissa typer av verksamhet. Bland de viktigaste kan nämnas:
a) Speciella avdrag för företag inom prioriterad verk— samhet.
b) "Skattesemester" - skattefrihet under ett antal år — för nyetablerade företag.
c) Vinstavdrag för ny utrustning i företag (vid sidan av förmånliga avskrivningsregler).
d) Avdragsrätt för forskning och utveckling.
Av det ovanstående framgår att den indiska företags- beskattningen är synnerligen komplicerad. Samtidigt saknar den enligt flera kritiker bestämda mål, vilket lett till vissa motsägelser. Som exempel kan nämnas att samtidigt som många av de förekommande skatte— lättnaderna syftar till att uppmuntra återinvestering av vinster, så beskattas odistribuerade vinster. En- ligt kriterierna bör den fortsatta utvecklingen av den indiska företagsbeskattningen gå mot större enkelhet, och inriktas mot en ökning av effektiviteten i skatte- administrationen.
Utnyttjande av fysiska kontroller istället för marknads- mekanismen för prissättning och fördelning av ett fler— tal industriprodukter har varit karaktäristiska drag i den indiska industripolitiken. Den formella grunden för pris- och distributionskontrollen utgörs av Industry Development and Regulation Act från 1951 och Essential Commodities Act från 1955. Dessutom existerar en effektiv informell priskontroll. Under efterkrigs- perioden har ett trettiotal varor — däribland stål och järn, kol, konstgödsel, bomullstextilier m. m. — varit föremål för olika former av kontroller.
De viktigaste motiven för införandet av pris- och för- delningskontrollerna har varit:
a) Att fördela tillräckliga mängder av en viktig vara till prioriterad verksamhet till ett "rimligt" pris.
b) Att - av rättviseskäl — hindra prishöjningar på vissa produkter (främst konsumtionsvaror).
c) Att hindra inflationsdrivande effekter som skulle uppstå genom prishöjningar på viktiga varor som stål, cement m.m.
Generellt sett kan sägas att dessa mål inte uppnåtts. Enligt bl.a. J N Bhagwati och P Desai ("India - Planning for Industrialization") har den indiska pris— och för— delningskontrollen ofta medfört snedvridningar inom ekonomin och inte sällan tagit formen av subventioner till vissa grupper inom ekonomin vilka inte gynnat den slutliga konsumenten. Vissa former av kontroll kan t.o.m. betecknas som förmåner som administrationen i unions— och delstatsregeringarna givit sig själva. Enligt Bhagwati och Desai återspeglar införandet och adminstrationen av pris- och fördelningskontrollen en genomgående ekonomisk filosofi i Indien, som ofta inne— burit användande av direkta regleringar med liten hän- syn till effektivitetskriterier.
I fjärde plandokumentet redovisas de grundläggande mål som dagens industripolitik syftar till. Sysselsätt— ningsaspekten säges vara fundamental, och ökad syssel- sättning kan enligt planerna inte åstadkommas utan en snabb ekonomisk tillväxt. Snabb ekonomisk till— växt utan allvarliga negativa sysselsättningseffekter i den traditionella industrisektorn (småindustrin) kan sägas vara huvudmålet för industripolitiken. Ett annat mål är "self—reliance". dvs. fortsatt importsubstitu— tion för att göra industrin än mer oberoende av import än för närvarande. Betoningen av importsubstitutionen kan sägas gå stick i stäv mot de rekommendationer som bl.a. IBRD avgivit, där de höga kostnaderna och andra negativa effekter av importsubstitutionen påpekas. Ett mindre kontroversiellt mål är den indiska regeringens önskan att sprida industriutvecklingen över landet.
Mera konkret avses industriutvecklingen under fjärde planen styras så, att strukturella snedheter från tidi— gare planer avhjälps och outnyttjad kapacitet tas i anspråk för produktion. Samtidigt skall en snabb industriutveckling åstadkommas, företrädesvis inom om— råden där nya industrier kan baseras på befintliga kapitalvaruindustrier och således inte ökar import— behovet. 1956 års industriresolution gäller fortfarande. Plandokumentets skrivningar innebär emellertid skärp— ningar av resolutionen avseende kontroll av monopol och ekonomisk maktkoncentration. Samtidigt uppmjukas resolu- tionens formulering angående den statliga sektorns
ledande roll. Gränserna mellan privat och statlig sektor skall vara flexibla. Där den privata sektorn av en eller annan anledning inte åstadkommer tillräck— lig produktion skall den statliga sektorn gripa in och investera.
Under hela 1960—talet har olika liberaliseringar av den förda kontrollpolitiken diskuterats. Framför allt har utrikeshandelspolitiken och industrilicensierings- systemet kritiserats av såväl inhemska som utländska kritiker. Beträffande utrikeshandelspolitiken har in- diska regeringen varit tämligen obenägen att diskutera genomgripande förändringar, framför allt på import— politikens område. Exporten har dock fått ökad upp— märksamhet, och även importpolitiken ändrades något i liberaliserande riktning i samband med den av IBRD kraftigt rekommenderade devalveringen av rupien, som genomfördes 1966.
Industrilicensieringen har varit i regeringens fokus, och ett flertal utredningar har genomförts. Flera liberaliseringar har gjorts under senare hälften av 1960-talet beträffande licensiering, pris— och distri- butionskontroll. Den fortgående översynen av licen— sieringspolitiken resulterade i en sammanhängande ny politik som presenteras i fjärde plandokumentet.
En viktig nyhet i den nya industrilicensieringspoli— tiken är att planering av fysisk produktion inskrän- kes till ett mycket litet antal industrigrenar (jord— bruksförnödenheter, stål, metaller, olja, kol, vissa verktygsmaskiner, skeppsbygge, tryckeriindustri samt elektronik), s.k. "core industries". För andra sek— torer ges bara indikativa produktionsmål, som alltså inte nödvändigtvis måste uppfyllas. Ansträngningarna att uppnå målen skall koncentreras till den ovannämnda "kärnsektorn" som också skall få valuta och andra faciliteter efter behov.
Målen för den nya industripolitiken anges vara att "planera det man orkar med", att liberalisera poli- tiken så att små- och medelstora företag uppmuntras, samt att hårdare kontrollera stora företag och ut- ländska bolag. Industrierna delas i licensierings- hänseende upp i fyra kategorier:
1. En kärnsektor som kräver licensiering och som planeras i detalj. Privata nyinvesteringar inom denna sektor står öppna för alla kategorier av företag, inklusive utländska företag och de stora industriimperierna (f.n. 35 st.). Det samma gäller för investeringar på över Rs 50 miljoner.
2. En mellansektor omfattande investeringar mellan Rs 50 och Rs 10 miljoner, Även här krävs licens för startande av produktion, men licenser skall regelmässigt ges till alla företag utom industri-
imperierna och utländska företag, såvida inte valu— tabehoven är så stora att investeringen i fråga be— höver granskas i detalj.
3. Investeringar under Rs 10 miljoner skall med vissa undantag helt befrias från licensieringstvånget. Undantagen gäller främst investeringar i "kärnsektorn" och vissa basförnödenheter. De 35 industriimperierna, utländska företag och monopolistiska företag måste söka licens även för investeringar understigande Rs 10 miljoner. Detsamma gäller företag vars inves— teringar har en importandel överstigande 10 procent av investeringsvärdet.
4. 129 industrigrenar, främst konsumtionsvaror, är re— serverade för småindustrier. Med småindustri avses företag med investeringar under Rs 0,75 miljoner i maskiner och byggnader.
Licensieringspolitikenkompletteras med "Monopolies and Restrictive Practices Act", som antogs 1970. Företag som kontrollerar mer än en tredjedel av respektive marknad måste, i likhet med industriimperierna, söka ett slags licens från en monopolkommission innan en investering kan göras.
Den regionala spridningen av industri skall uppmuntras, utöver genom licensieringen, av generella kreditför- måner och statliga subsidier - nationaliseringen av de större affärskoncernerna har varit av betydelse i sammanhanget. Sådana generella åtgärder kan ses som utslag av önskan att i större utsträckning använda marknadsmekanismen som styrhjälpmedel. Avvecklingen av det generella licensieringstvånget för investeringar under Rs 10 miljoner är också ett steg i denna riktning. Men totalt sett har kritikerna av industrilicensierings— systemet inte anledning att vara helt nöjda. Antalet licensansökningar ökade från 1 420 år 1969 till 2 227 år 1970. Av ansökningarna gäller fortfarande så mycket som 50 procent investeringar under Rs 10 miljoner, mestadels beroende på att valutabehovet överstiger maxi- migränsen 10 procent av investeringen.
Vart och ett av de mål som uppställts för den indiska industrin och de instrument som utformats har uppenbart fog för sig - åtminstone i sin generella form. Det är mot bristen på sammanvägning av olika mål och medel som den väsentligaste kritiken har riktats. En sam— tidig inriktning på samtliga mål leder till kontra- diktioner för så vitt inga explicita prioriteringar mellan målen görs. Otalet olika instrument har gjort det närmast omöjligt att väga alternativ. För den en— skilda företagaren går en stor del av energin åt för
att ta sig fram genom den byråkratiska labyrinten vars brist på klara principer bidrar till korruption. För myndigheterna har mångfalden olika subventioner etc. tillkomna i olika syften och administrerade på olika håll lett till att suboptimeringsnivån sällan passeras. Att uppskatta de "verkliga" kostnaderna för en given tillverkning är idag närmast omöjligt.
4 Indisk småindustri — problem och erfarenheter under det senaste årtiondet
Den indiska centralregeringen har alltsedan självstän— dighetens första dagar betonat hushålls- och småindust- rins betydelse. I de grundläggande industripolitiska resolutionerna från 1948 och 1956 heter det:
"Den indiska regeringen vill....betona hushålls—, by- och småindustrins roll för den nationella ekonomins utveckling. I förhållande till en del av de problem som är i trängande behov av lösningar, erbjuder dessa (industrier) en del otvetydiga fördelar. De till— handahåller omedelbar sysselsättning i stor skala; de ger en metod för att garantera en rättvisare fördel— ning av nationalinkomsten och de underlättar en effek- tiv mobilisering av de kapital— och kunskapsresurser som annars skulle förbli outnyttjade. En del av'de problem som oplanerad urbanisering tenderar att skapa kommer att undvikas genom att små centra för industri- produktion upprättas över hela landet."
Sysselsättningen, inkomstfördelningen och den regionala utvecklingen är tre av de allra tyngst vägande mål- sättningarna i den fjärde indiska femårs lanen
(1969 - 1974). De mindre industrierna är således en viktig handlingsparameter i den ekonomiska politiken.
I föreliggande kapitel kommer jag endast att behandla den egentliga (moderna) småindustrin, därför att denna för tillfället står i centrum för den indiska debatten, medan intresset för hushålls- och byindustri (vilka gränsar till hantverk) på senare år något verkar ha minskat.
Modern småindustristartades i Indien för första gången under andra världskriget. Huvudorsaken var, att man behövde dennaindustri för krigsproduktionen, men man avsåg även att dra fördel av den skyddade marknad, som växt fram genom avspärrningen. Småindustrin har där- efter spelat en alltmera framträdande roll i indiskt näringsliv, vilket avspeglas i femårsplanernas siffor för statliga utgifter inom småindustrisektorn. Under den första planen (1951 — 1956) gick 52 miljoner rupier
lFörfattaren ingick under november/december 1971 i den
undersökningsgrupp från SIDA, som i samarbete med Världs— banken gjorde en översikt över den indiska småindustrin. De åsikter som framhålls i detta kapitel är författarens egna och har inte nödvändigtvis något samband med någon av de nämnda organisationernas inställning. 2Government of India Industrial Policy Resolution, 1956,5 13
till småindustrin. Denna post ökade kraftigt och upp- gick till 560 miljoner under den andra (1956 — 1961) och 889 miljoner under den tredje planen (1961 - 1966). Under innevarande femårsplan beräknas en ytterligare stegring, till 1 233 miljoner äga rum .
Småindustrisektorn definieras som de industriföretag, vilka har en bokförd investering i maskiner om högst 750 000 rupier, eller för underleverantörer (ancillary units) en miljon. Sektorn består av två grupper: registre— rade respektive oregistrerade företag. De förras antal uppgår till 214 000 (31 mars 1971) och man skattar de senares till cirka 300 000.
Den officiella statistiken pekar på en mycket snabb pro— duktionstillväxt inom småindustrin. En opublicerad under- sökning utförd inom SSIDO (Small Scale Industries Develop- ment Organization) ger en siffra på inte mindre än 11,3 procent räknat i fasta priser under 1968/69 . Den genom— snittliga tillväxten för ela industrisektorn låg under samma period på 7 procent .
Tonviken i dagens indiska ekonomiska politik ligger på protektionism och importsubstitution. Indiens ekonomi torde vara en av de mest skyddade i världen. Små— industrin har här en speciellt förmånlig ställning. Import av de produkter som tilllverkas inom små- industrisektorn är nämligen i regel totalförbjuden. Även inom landet är småindustrin delvis skyddad från konkurrens. 128 varugrupper är helt reserverade för tillverkning inom denna sektor, och i de fall större företag redan tillverkar samma produkter, tillåts de inte expandera sin produktion. Den indiska regeringen har vidare sedan 1956 ett Government Stores Purchase Programme som stadgar att statliga köp av 167 specifi- cerade produkter endast får ske från småindustrin. För de produkter där större företag tillåts konkurrera om statliga order, är det för småindustrin stadgat en prispreferens på upp till 15 procent av vad som anses vara ett acceptabelt anbud från ett större företag. (I praktiken verkar det senare programmet dock ha spelat mindre roll).
lDevelopment Commissioner (Small Scale Industries) Ministry of I.D.& I.T., Government of India:"Small Scale Industries at a Glance 1970" Calcutta 1971. 2Undersökningen omfattar tjugo industrigrupper med
cirka tretusen företag, alla belägna i städer. Inga enheter med mindre än fem anställda ingår. Staterna Maharashtra och West Bengal har ej undersökts. 3IBRD/IDA: "Economic Situation and Prospects of India. Volume 1, The Main Report, s. 127.
Resultatet av denna skyddspolitik har blivit en extremt hög prisnivå med åtföljande höga vinster inom små— industrisektorn. En nyligen företagen studie från NCAER (National Council of Applied Economic Research) pekar på en genomsnittlig nettovinst före skatt på inte mindre än 27 procent av totala kapitalet. Visser— ligen är denna siffra i viss mån en överskattning då företagsledarlöner i en del fall ingår i vinsten, men det kan knappast råda något tvivel om att vinsterna inom småindustrin är avsevärt högre än inom medel— stor och stor industri, eftersom den genomsnittliga nettovinstnivån inom hela den privata industrisektorn under 1960-talet legat på 10 procent och strax därunder . Denna förmodan bekräftas av att inom småindustrin åter— betalningstiden för lån från affärsbanker ofta ligger så lågt som två till tre år för lån som tages för real— kapitalanskaffning. Ytterligare en indikator är att konkursprocenten inom sektorn verkar vara i det närmaste lika med noll.
Den höga vinstnivån leder till att sektorn raskt expan— derar. I de flesta branscher verkar marknaden ännu inte vara mättad. Vinsterna är fortfarande övernormala. Man kan därför förvänta fortsatt företagsetablering inom de närmaste åren.
Det stöd småindustrin åtnjuter från regeringshåll in- skränker sig inte till åtgärder av protektionistisk typ, utan även andra former av hjälp lämnas. Till skillnad från vad som är fallet beträffande större industri be- hövs ingen licens för att starta små företag. Lån på speciellt förmånliga villkor kan erhållas såväl för an- skaffning av anläggningstillgångar som för finansiering av rörelsekapital. Särskilda s.k. industrial estates, där små industriföretag kan få mark och en fabrikslokal till låg kostnad, har upprättats, Dessa estates till- handahåller vidare servicetjänster som vatten- och elektri— citetsförsörjning, transport, samt i vissa fall verk— städer etc., som kan tas i anspråk av de företag som lokaliserats till respektive estate. Maskiner kan an- skaffas utan säkerheter på avbetalning (hire purchase) med mjuka villkor. Olika typer av marknadsförings- tjänster inklusive för export är tillgängliga. Teknisk service lämnas av olika statliga byråer. Ytterligare en viktig fördel för småindustrin är att löneläget inom denna ligger lägre än inom större industri, huvudsakligen på grund av att arbetarna inom småindustrin är oorgani- serade.
lNCAEB: "Study of Selected Small Industrial Units"
(opublicerad stencil, Delhi 1971).
IBRD/IDA: "India - A Review of Trends in Manufacturing Industry. Annex to Volume I. Statistical Tables" Delhi 1970, table 39. 2
De ovan uppräknade förmånerna är specifika för små- industrin. Att deras betydelse är avsevärd inses lätt, då det verkar som om de flesta företag som uppnår den övre gränsen för maskinvärdet föredrar att inte passera denna, utan i stället skapar ytterligare ett företag som tillverkar i stort sett samma produkter. Detta kan i en del fall vara en produktionsekonomisk nack— del, eftersom stordriftsfördelar härigenom får betydligt svårare att göra sig gällande. Företagsekonomiskt upp- vägs dock denna nackdel av de beskrivna förmånerna. För konsumenten är denna nackdel emellertid påtaglig, då ett högre pris måste betalas än vad som skulle vara fallet vid import eller stordriftstillverkning av mot— svarande produkter.
Kapacitetsutnyttjandet är som regel mycket lågt inom småindustrin. Den ovan citerade NCAER—studien pekade på en ledig kapacitet på över femtio procent i de flesta fall. Även om dessa siffror är något osäkra, eftersom det i en del fall är osäkert vad som skall betraktas som fullt kapacitetsutnyttjande, talar mycket för att iakttagelsen är korrekt. Så gott som alla småföretag har problem med att utnyttja den in— stallerade maskinkapaciteten.
Den vanligaste förklaringen till detta är bristen på råvaror, såväl importerade som inhemska. Råmaterial får i Indien inte importeras fritt, utan varje an— vändare måste till respektive myndighet komma in med ansökancmilicens. Detta har skapat en omfattande administrativ apparat och lett till stora fördröj— ningar för företagarna. På det hela taget verkar det som om importlicenssystemet för råvaror missgynnat småindustrin i förhållande till dess större konkurren— ter under hela sextiotalet. Denna situation består fort— farande.
I början på sextiotalet skedde råmaterialtilldelningen på ren ad hoc-basis. Inga konsistenta kriterier an— vändes. I enrapportfrån år 1963 påpekade en under- sökningsgrupp från Ford Foundation (The International Perspective Planning Team) att småindustrin endast er- höll en råmaterialtilldelning motsvarande 33 till 40 procent av vad som behövdes för enskiftsproduktion. Motsvarande siffra för större industri var 85 procent . Detta ledde till att småindustrin tvangs köpa större delen av de erforderliga råvarorna på den öppna (svarta) marknaden. Liknande iakttagelser gjordes också av andra undergökningskommissioner under förra halvan av 1960- talet .
1"Development of Small Scale Industries in India. Pros— pects, Problems and Policies. Report of the International Perspective Planning Team" Delhi 1963 s. 43. 2Se Bhagwati & Desai: "India, Planning för Industrialization",
För tillfället baseras tilldelningen i princip på tidigare konsumtion. För nyetablerade enheter sker den första allokeringen i förhållande till det bok- förda maskinvärdet. Detta bidrar till att skapa ytterligare överskottskapacitet då det i många fall kan vara mycket lönsamt att skaffa fler maskiner för att få mer råvaror utan att den nyinstallerade kapa- citeten utnyttjas mer än till en mindre del. Principerna för råvarutilldelningen var 1969 föremål för en statlig utredning (The Balachandran Committee), och rekommen- dationer gjordes om att produktionskapaciteten och inte maskinvärdet borde ligga till grund för tilldelningen
- precis som fallet är inom större industri. Dessa rekommendationer följdes, så att den nya principen numera delvis tagits i bruk. Meningen är, att den efter— hand heltskall ersätta den gamla. Det förtjänar dock att understrykas att den förbättring detta kan innebära förmodligen är marginell, eftersom tilldel— ningen till småindustrin kommer att äga rum på basis av ett skift medan storindustrin får råvaror för två eller tre skift.
Konsekvenserna av denna irrationella politik är att den svarta marknaden för råvaror blomstrar. En stor mängd småindustrier är fortfarande hänvisade till att göra alla sina inköp på denna marknad, då de inte kan få licenser. (Storindustrins inköp på den svarta marknaden är förmodligen marginella). Naturligtvis ligger priserna här betydligt högre än då tilldelning erhålls på legalt sätt. Ofta kan det därför vara mera lönsamt att ansöka om råvarutilldelning och sälja denna på den svarta marknaden i stället för att producera. Följaktligen har en mängd företag som enbart ägnar sig åt denna han— tering uppstått.
Ett annat vanligt förekommande skäl till lågt kapacitets- utnyttjande är finansieringssvårigheter. Trots de ovan beskrivna statliga låneförmånerna verkar småindustrin till största delen förlita sig på affärsbanker och icke— institutionella finansieringskällor av typ penningutlånare. Företagarna klagar ofta på att det är alldeles för be- svärligt och kräver för mycket pappersexercis att skaffa ett lån från affärsbanker eller andra officiella finansie- ringsinstitut. Man lånar i sådana fall hellre från icke- institutionella källor till räntesatser som kan ligga på 20 - 25 procent per år. Det bör dock observeras att dessa källor ofta är släktingar och vänner och att ränte- betalningarna därför i realiteten kan vara ett sätt att minska företagens skatteskyldighet.
En tredje svårighet är försäljning och marknadsföring. I de fall då efterfrågan på en viss produkt är lokal kan småindustrin konkurrera med större enheter, men i övriga fall kan problem uppstå . Få av de mindre före—
__
Detta gäller givetvisinte (mer än rent marginellt) i de sektorer där produktionen är reserverad för småindustri.
tagen verkar ha någon ordentlig försäljnings- och service— organisation, vilket lätt försätter dem i ett under- läge i förhållande till deras större konkurrenter. Underleverantörer (ancillaries) har ofta ett annat problem i det att de är starkt beroende av de före— tag till vilka de säljer både för råvarutilldelning och avsättning. I vissa fall kan detta beroende uppgå till 100 procent. Ett högt beroende gör de mindre företagen ytterligt känsliga för fluktuationer i kund- företagens produktion.
Slutligen finns det starka skäl för att misstänka att kostnadsläget inom delar av småindustrin är ovanligt högt. Bristen på råvaror med åtföljande beroende av den öppna marknaden gör att de flesta småföretag redan från början har en kostnadsnackdel. Råmateria— lets del av kostnaderna uppgår i regel till mer än halva försäljningsvärdet. Följaktligen kan extrakost- naderna i vissa fall vara högst avsevärda. De mindre effektiva enheternakan.förmodligen inte klara den kostnadsökning, som utnyttjande av den svarta mark- naden skulle innebära, utan måste hålla sin produk- tion inom de snäva gränser som dragits upp av den le— gala tilldelningen. I en del fall är arbetskraftens skicklighet otillräcklig liksom företagsledningens, vilket givetvis sänker effektiviteten i produktionen. Att dylika företag kan fortsätta sin tillverkning och försälja sina produkter beror endast på att prisnivån inom småindustrisektorn är artificiellt hög. Skydds- åtgärderna har lett till att ineffektiv produktion uppmuntras. Lägg härtill att de kostnadshöjande posterna motverkas och förmodligen ofta balanseras av de subventioner som sektorn åtnjuter från statligt håll. Vinsterna inom småindustrin ökas således, som jag tidigare konstaterat, ofta till onaturlig storlek, och inga incitament ges till effektiv kostnadskontroll och förbättring av de tekniska produktionsmetoderna, utan även ineffektiva företag kan uppleva goda tider.
Att den förda industripolitikenlunfpåverkat resursalloke- ringen inom industrin står klart. Detta har framför allt skett på två sätt:
1) Resursfördelningen mellan stor- och småindustri har ändrats.
2) Fördelningen inom småindustrisektorn har påverkats. Som vi tidigare sett har småindustrin uppmuntrats och skyddats på en rad sätt. Följden bör ha blivit att in— vesteringsverksamheten inom denna sektor fått en kraftig
impuls medan investeringarna inom stor och medelstor industri har hämmats.
Kapitalresurserna har dock inte kunnat utnyttjas på ett optimalt sätt inom småindustrin, bl.a. därför att råvarutilldelningen till sektorn varit otillräcklig i förhållande till den installerade maskinkapaciteten. överkapacitet är som tidigare konstaterats ett gene— rellt problem.
Anledningen till den bristande effektiviteten kan främst sökas i frånvaron av konsistenta ekonomiska kriterier vid till delningen av råvaror. Varje före— tag måste ansöka om licens för att få de råvaror man behöver för sin tillverkning, men avgörandena om vilka företag som skall få tilldelning och hur stor denna skall vara sker på ett helt osystematiskt sätt, som missgynnar de mera effektiva företagen. Dessa tvingas gå via den svarta marknaden för att få sina behov tillgodosedda. På den svarta marknaden bestäms priset av utbud och efterfrågan. Resurs— allokeringen inom småindustrin tenderar alltså att förbättras genom förekomsten av en svart marknad.
Denna marknad har emellertid också en fördelningsaspekt. De icke-producerande företag, som står för utbudet gör betydande vinster vilket knappast kan vara önsk- värt ur samhällets synpunkt. Om man vill komma till rätta med detta missförhållande torde prissystemet kunna ha en icke oväsentlig roll att spela. I stället för att varje enskilt företag ansöker om importlicens bör de råmaterialfördelande myndigheterna göra bulkköp, vilka därefter fördelas mellan företagen via en normal marknad. De vinster som tidigare gick till svarta- börsföretagen skulle då i stället tillfalla samhället, det tidigare (svarta) marknadspriset skulle sjunka något och råvarorna skulle kanaliseras till de mest effektiva företagen inom sektorn.
lTyvärr saknas siffror på investeringarna inom småindustrin jämfört med storindustrin.
2De nackdelar i fråga om råmaterialtilldelning som ovan berörtsexisteraderedan när satsningen på småindustrin började och kan således inte ha haft någon motverkande effekt. Det gäller också att företagen ofta måste ex— pandera kapitalstocken för att få mera råvarumaterial. Råvarumaterialbristen har således snarast verkat för ökade investeringar inom sektorn. 3Observera dock att denna inte enbart (och kanske inte ens i första hand) orsakas av råmaterialbrist.
Enligt 1961 års folkräkning var 20 miljoner människor sysselsatta inom industrin. Hushållsindustrins del härav var 12 miljoner; storindustrin svarade för 2,2 miljoner; de registrerade småföretagen bidrog med 1,4 miljoner och de oregistrerade med 4,4 miljoner . Siffran för den rggistrerade småindustrin ökade till 2,7 miljgner 1965 , 3,0 miljoner 1966 och 3,3 miljo- ner 1969 . Under den gångna tioårsperioden har så- ledes sysselsättningen inom den registrerade småin- dustrin ökat med i genomsnitt 237 000 om året. Sek— torn har såledef sugit upp ca 5 procent av ökningen i arbetsstyrkan vilket innebär att sektorns andel ökat från 0,6 till 1 procent av arbetsstyrkan från 1961 till 19715.
Det bör påpekas att ovanstående siffror är en över— skattning eftersom en del av ökningen härrör från registrering av tidigare oregistrerade men redan exis- terande företag. Vidare ändrades definitionen på små- industrin 1966 så att en del av den tidigare medelstora industrin numera ingår i småföretagssektorn. Den genom- snittliga årliga sysselsättningstillväxten inom småin— dustrin 1966 - 1969 ligger på ca 123 000 personer, vilket kanske får ses som en mera korrekt indikator på sektorns kapacitet att absorbera arbetskraft.
Det genomsnittliga kapitalbehovet vid anställning av en person inom—småindustrin ligger på ca en åttondel av motsvarande siffra inom storindustrin .
Man kan inte dra några entydiga slutsatser om hur små- industrisektorn har påverkat inkomstfördelningen under sextiotalet. Bristen på data är påtaglig, och framför allt har man inte tillgång till jämförbara tidsserier.
1IBRDZIDA: "Economic Situation and Prospects of India. Volume I, The Main Report". New Delhi 1971, s. 137. 2Development Commissioner, Small Scale Industries. Ministry of I.D.& I.T. Government of India: "Small Scale Industries at a Glance 1969" New Delhi 1970. 3Development Commissioner ....:"Small Scale Industries at a Glance 1970", Calcutta 1971.
Den del av befolkningen som befinner sig mellan 15 och 59 år.
5Totala arbetsstyrkan 1961: 237 miljoner, 1971: 288 mil—
joner. (IBRDÅIDA: A.a. tabell mellan sid. 10 och 11) Småindustrins andel 1971 har skattats på basis av den genomsnittliga ökningen 1961 - 1969. 2 017 respektive 17 753 rupier 1965 (senast tillgängliga siffror) Se NCAER: A.a. Part 1, s. 13. 4 6
Officiellt hävdas det att inkomstfördelningen blir jämnare tack vare småindustrin, eftersom denna är en mycket mer arbetsintensiv gren än medelstor och stor industri. Detta får dock fortfarande anses vara ett obevisat påstående. Vissa egendomliga fakta fram- kommer nämligen när man granskar det befintliga statis— tiska materialet.
NCAER-studien gav ett genomsnittligt förhållande mellan nettovinst före skatt och total lönesumma på 1,7. Om en tredjedel av de årliga räntebetalningarna läggs till nettovinsten, växer denna siffra tillungefär 2. Om samma operation utförs på tillgängliga data från stor och medelstoi industri får man ett avsevärt lägre relations- tal, 0,6 . Detta är kanske inte riktigt vad man i för— stone skulle vänta sig. Man får dock inte dra några förhastade slutsatser, eftersom dessa data härrör från en enda tidpunkt, vi ken dessutom är olika för de bägge industrigrenarna . Misstanken om att småin- dustrinsinkomstutjämnande effekter överdrivits på offi- ciellt håll kvarstår dock till motsatsen bevisats.
Småindustrin verkar inte heller ha varit något helt effektivt lokaliseringspolitiskt instrument. Av 125 000 registrerade småföretag låg i slutet på 1968 mer än 80 000 i Delhi, Tamil Nadu, Maharashtra, Punjab och West Bengal. Man kunde vidare iaktta en stark koncentration till storstäderna. Delhi svarade för 16 procent av alla landets registrerade småindustrier, Madras för 25 procent av alla i Tamil Nadu, Ludhiana för 25 procent av alla i Punjab, Stor—Bambay för 40 procent av alla i Maharashtra och Calcutsa/Howrah för 76 procent av alla enheter i West Bengal . (I vissa mindre utvecklade stater som Uttar Pradesh, Andra Pradesh, Madhya Pradesh kan vissa framsteg skönjas, men det verkar fortfarande som om de mera välutveck— lade staterna utvecklas snabbare än andra vad beträf— far antalet registrerade småindustrier och att sådana eftersläpande stater som Bihar och Oris a fortfarande har lång väg att gå för att hinna ifatt .) Orsaken till detta torde stå att finna i politiken för småindustrins spridning. Studerar man de lokaliseringskriterier som använts under sextiotalet, finner man att kriterier av typ låg per capita inkomst, hög befolkningstäthet i för- hållande till tillgången på odlingsbar jord, brist på
lReserve Bank of India Bulletin Dec, 1970 5. 2044—45 Beräkningarna har gjorts endast för egentlig industri. 2Stor och medelstor industri: 1965/66, 1966/67 och 1967/68 Småindustri: 1968/69, 1969/70 och 1970/71. Mathai, P.M.: "Growth Centres" i NCAER: "Seminar on Market Towns and Spacial Development"
IBRDZIDA: A.a. 5. 138—39. Dessa resultat är emellertid en smula svartolkade. Man torde göra bäst i att invänta re— sultatet av 1971 års census innan några definitiva slut— satser dras. 3 4
naturtillgångar, låg industrisysselsättning, brist på kommunikationer etc. har dominerat. Man har således försökt få småindustrin att trivas där inget annat trivs.
Kritik av denna politik har inte saknats. I sin bok om industrial estates 1963, skriver ekonomen P.C. Alexander att de mest framgångsrika estates var lokaliserade till storstäderna. Lokalisering till orter med mindre än 50 000 invånare var däremotndndre lyckosamt. På sådana orter rådde det brist på lokala företagare och inga före- tag utifrån var villiga att flytta till småstäderna. Produktions— och transport—kostnaderna var höga då rå- material och utbildad arbetskraft inte kunde anskaffas utan avsevärda svårigheter
The International Perspective Planning Team framförde liknande tankegångar. Man fann principen att priori- tera de mest underutvecklade områdena "osund" och på- pekade att denna politik medförde stora risker för ett ordentligt misslyckande. I stället förespråkade man lokalisering av småindustrier till de orter i de efter- släpande distrikten, vilka hade möjligheter att ut- vecklas till tillväxtpunkter (growing points). Dessa borde sökas bland orter vilka redan ägde den nödvändigaste infrastrukturen och där en begynnande industriell utveck- ling redan kunde skönjas. Man rekommenderade lokalisering till städer och byar med minst 5 000 invånare .
Dessa rekommendationer har i stort sett förklingat ohörda. Ett.Growth Centres Programme har visserligen startats men har ännu inte uppnått några mera påvisbara resultat. Tvärtom syns det som om man på de allra sista åren har återgått till de kriterier som baserar sig på vilken grad av efterblivenhet en viss region kan uppvisa. Den industriella lokaliseringspolitiken verkar således i stort sett gå ut på att till varje pris stödja industrier i underutvecklade regioner
Hur skall man nu kunna sammanfatta det gångna decenniets erfarenheter av småindustrin? En god regel då man be— dömer ett ekonomiskt system eller delar därav är att se vilka målsättningar man vill uppnå med systemet. Som ut- gångspunkt kan vi då ta det inledningsvis anförda citatet från 1956 års industripolitiska resolution. I detta kan man urskilja fyra målsättningar som småindustrin skall bidra till att uppfylla:
lAlexander, P.C.: Industrial Estates in India. Asia Publishing House, Bombay 1963, s. 33 samt 37—38. 2"Development of Small Scale Industries in India. Prospects, Problems and Policies. Report of the International Perspective Planning Team".Delhi 1963, s. 12%
l) ökad sysselsättning
2) Jämnare inkomstfördelning
3) ökad produktion
4) Regional spridning av de ekonomiska aktiviteterna.
Under 1960-talet har i princip en förskjutning av in- vesteringarna från stor och medelstor industri till små- industri ägt rum. Detta får effekter på alla de fyra må— len.
Effekten på sysselsättningen är förmodligen positiv. En omfördelning av kapital från storindustri till småindustri bör öka sysselsättningen eftersom det åtgår åtta gånger så mycket kapital inom den förra sektorn som inom den senare för att sysselsätta en person.
Vilken effekten på nationalinkomsten har varit kan vi inte avgöra. Visserligen var 1965 (senast tillgängliga siffror) produktionen per rupie anläggningstillgångar 6,53 i småindustrin och 1,02 i den större. Nettoför- ädlingsvärdet per rupie anläggningstillgångar var samma år 1,17 respektive 0,29 . Dessa siffror ger dock inget entydigt mått på de realekonomiska effekterna. I en starkt skyddad ekonomi som uppvisar en så snedvriden prisstruktur som den indiska måste man i stället för marknadspriser använda sig av sku riser (priser som på ett korrekt sätt återspeglar rådande knapphet på varor och tjänster) vid beräkning av produktionsvär— det i respektive sektor. Skuggpriser finns dock inte tillgängliga i den utsträckning som krävs för att sådana beräkningar skall kunna genomföras.
Effekten på den regionala spridningen är även den positiv (fast liten). Det är ett välkänt faktum att storindustrin är koncentrerad till de större städerna. Tack vare de lokaliseringspolitiska åtgärderna har denna koncentra- tion åtminstone delvis motverkats, och en viss spridning av småindustrin har faktiskt ägt rum, även om resultaten inte verkar var på långt när så betydande som statsmak— terna önskat.
____________________
lNCAER: A.a., Part I, 5 13 och 15. Observera, att resone— manget förutsätter att man kan approximera marginella capital—output ratios med genomsnittliga. (Detsamma gäller capital-labour ratios i resonemanget om syssel— sättningen ovan.) Kapitalföremålens livslängd kan spela en viss roll för slutsatsen. Det verkar emeller- tid stå klart att livslängden inom småindustrin ligger betydligt högre än inom storindustrin. Man kan få se över femtio år gamla maskiner i den förra sektorn.
Vad gäller effekterna på inkomstfördelningen slutligen, kan vi i brist på data inte dra några slutsatser.
Det torde inte vara möjligt att göra någon sammanvägning av de ovan beskrivna effekterna. För att kunna göra detta skulle man (förutom bättre dokumentation) behöva en explicit välfärdsfunktion för att väga de olika mål- sättningarna mot varandra.
Man kan avslutningsvis ställa sig frågan om det är rele— vant att jämföra småindustri och storindustri. Är inte t.ex. jordbrukssektorn ett mera adekvat jämförel— seobjekt? Svaret beror på i vilken utsträckning jord— bruket konkurrerar med småindustrin om kapital.
Företagarna inom småindustrin kommer sällan från jord— brukarmiljö, utan de flesta verkar ha sin bakgrund i handelssektorn, den medelstora eller den stora in- dustrin. Ofta har småföretagarnas familjer betydande intressen i dessa sektorer, För denna typ av småföre- tagare kan investering inom jordbrukssektorn knappast sägas ha varit ett realistiskt alternativ.
Vad gäller lånekapitalet kan man kanske spåra ett visst negativt inflytande av småindustrin på jordbruket. Detta gäller den del av kapitalet som kommer från penningutlånare - den viktigaste finansieringskällan inom jordbruket. Småindustrin konkurrerar här delvis med jordbruket om lån, vilket borde pressa upp de re- dan höga räntesatserna och följaktligen hålla till- baka investeringarna inom jordbruket.
Hur pass betydelsefullt detta negativa inflytande är, kan inte entydigt fastslås, men troligen är det inte alltför stort. IBRD/SIDA-gruppen fann ett genomsnitt- ligt förhållande mellan eget kapital och skulder som låg på ungefär lzl inom småindustrin. Detta förhållande är i realiteten högre eftersom stor del av det främmande kapitalet är lån från partners eller släktingar. Härtill kommer att viss lånefinansiering sker via affärsbankerna. Det verkar således inte troligt att en avgörande del av finansieringen sker via penningutlånare.
Ser man till det kapital som upplånas i affärsbankerna, torde konkurrensen mellan småindustri och jordbruk vara mycket marginell. Endast 0,6 procent av totala kreditgivningen till jordbruket kom från affärsbankerna 1961 — 19621 Motsvarande siffra tio år tidigare var 0,9 procent .
1Reserve Bank of India:"Financing of Agriculture by
Commercial Banks. Report of a Seminar held on December 6 to 8, 1968", Bombay 1969, s. 51. Siffrorna för 1961 - 1962 är de senast tillgängliga.
Ytterligare en indikator på att ingen större kapital- ström från jordbruket till småindustrin bör ha ägt rum kan man få om man studerar den s.k. Gröna Revolutionen. De nya utsädenahar'på senare år gjort kapitalkrävande investeringar i gödningsmedel, bevattning, maskiner etc. till en högst profitabel affär. I stället för en kapi- talström från jordbruket bör man ha haft en ström till sektorn. ___
Slutsatsen blir alltså, att den mest relevanta jämförel— sen är den mellan småindustri ena sidan och stor och medelstor industri å den andra .
Handelssektorn skulle kunna vara ett tänkbart jämförelse— objekt,mendet är knappast troligt att en jämförelse med denna sektor skulle kullkasta våra slutsatser. Syssel- sättningseffekterna vid investering i handel är för- modligen mycket mindre än vid investering i småindustri, och inkomstfördelningen torde bli snedare vid dylika in- vesteringar på grund av de notoriskt höga vinsterna inom den förra sektorn. (Några siffror på dessa vinster exis- terar naturligtvis inte men det antas allmänt att de är mycket höga i länder som Indien. Se t.ex. Leibenstein, Harvey:"Economic Backwardness and Economic Growth", New York 1957, s. 53 och Gårdlund, Torsten: "Främmande investeringar i u—land", S—to_ck_ho—1m 19"5'8, s. 79 - 80). Detta gör att småindustrin med största sannolikhet skulle uppvisa liknande effekter som dem vi ovan konstaterat även vid en jämförelse med handelssektorn.
L Berggren BILAGA C:5
KENYAS INDUSTRI OCH INDUSTRIALISERINGSSTRATEGI
l Industrisektorns storlek, struktur och till— växt
Kenya har en efter afrikanska förhållanden väl utbyggd industrisektorl. Industrisektorns andel av bruttona- tionalprodukten uppgick 1970 till 12 procent eller 1 200 milj. shs. Endast jordbruket samt den offent- liga sektorn uppvisar högre andelar. Industrisektcrn har under perioden 1964—1970 haft samma årliga genom— snittliga tillväxttakt som BNP, dvs. 6,7 procent. För åren 1968-1974 är målet att industriproduktionen skall växa med 9 procent eller ca 2 procent snabbare än BNP. Utvecklingen fram till 1970 visar att dessa mål torde uppnås eller överträffas.
Kenya har gjort betydande framsteg vad gäller import- substitution av konsumtionsvaror och har påbörjat till- verkning för hemmamarknaden, och övriga länder inom den östafrikanska gemenskapen (EAC), av halvfabrikat och maskinutrustning för industrin samt i mindre om— fattning även av konsumentkapitalvaror. Exporten av de sistnämnda produkterna är emellertid obetydlig, i synnerhet om EAC—marknaden eXkluderaS.
Förädlingsvärdet och antalet anställda inom sektorn Och fördelningen mellan branscherna framgår av nedan— stående tabell. Utvecklingen fram till 1972 har ej helt följt de prognoser som ligger till grund för må— len som uppsatts i femårsplanen för 1969-1974, men avvikelserna är inte större än att tabelluppgifterna ger en god uppfattning om sektorns storlek, tillväxt— takt och branschernas inbördes relationer.
Tabelluppgifterna omfattar endast den stadsbaserade industrin samt större och medelstora industrier utan— för städerna. Inkluderas även de mindre enheterna på landsbygden samt vissa mindre industrienheter i tät— orter ökar antalet anställda med mellan 30 till 50
lVärldsbanken delar in världens länder, med utgångs—
punkt från industrialiseringsnivån, i fyra grupper: icke-industrialiserande, industrialiserande, halv- industrialiserade och industrialiserade. Nivån mäts med hjälp av förädlingsvärdet inom industrisektorn i procent av det totala förädlingsvärdet för all varu— produktion. Procentsatsen för Kenyas del utgjorde 1968 drygt 23, vilket placerar landet i gruppen "in— dustrialiserande" u-länder. Endast 6 av Afrikas 40 u—länder har nått en högre procentsiffra.
procent beroende på var och hur gränsen mellan industri och angränsande sektorer (hantverk, livsmedelsföräd- ling) drasl.
Bransch 1967 1974 Förädl. Anställ— Förädl. Anställ— värde 2 da värde da (milj.shs) (milj.shs)
Transportutrustning 150 14 500 242 16 200
Livsmedel 124 12 000 216 15 400
Petroleum, kemi—
kalier 110 3 200 186 4 050
Drycker, tobak 106 3 500 158 4 500
Maskiner 56 3 900 98 4 700
Tryckeri 52 3 100 88 4 000
Mineraler 48 2 100 74 2 600
Metaller 48 3 100 80 4 400
Skor, kläder 38 4 900 62 6 100
Textilier 36 5 800 94 8 900
Trävaror, möbler 42 6 600 74 8 300
Massa, papper 16 1 100 82 2 300
Totalt 848 65 700 1 536 85 000
Drygt tre femtedelar av landets industriella verksamhet är förlagd till de två största städerna och fyra femte- delar till de fem största.
2 Grundläggande betingelser förindustriell ut— veckling
De grundläggande betingelserna har i flera avseenden varit gynnsamma. Det geografiska läget är tämligen fördelaktigt ur handelssynpunkt. Under kolonialtiden
1En stor andel av den förädling som sker inom jord-
bruks— och kooperationsministeriernas ansvarsområde inkluderas inte i industristatistiken. En utvidgning eller konsekventare tillämpning av sektorbegreppet skulle, statistiskt sett, leda till väsentligt högre värden för industrin. Enbart de landsbygdsbaserade kaffe— och tefabrikerna som sysselsätter ca 12 000 arbetare, har ett försäljningsvärde kring 400 milj. shs. och ett förädlingsvärde av ca 140 milj. shs. 2Produktionsvärdet kan uppskattas till ett belopp som är tre å fyra gånger högre än förädlingsvärdet.
förlades flertalet av de större produktionsenheterna, framför allt de som skulle förse hela Östafrika med industrivaror, till Kenya, som härigenom fått en bas att bygga vidare på liksom upparbetade exportmarkna— der och etablerade distributionskanaler inom regionen. Kenya har haft en relativt stor grupp europeiska och asiatiska invandrare. För den moderna industrisek— torns del har detta haft flera positiva konsekvenser. Infrastrukturen byggdes ut relativt tidigt; befolk- ningsminoriteterna var industriellt initiativrika och välutbildade vilket, i kombination med en förhållande- vis hög sparkvot och konsumtionskraft, skapade möj— ligheter för industrietableringar. Vidare koncentre— rades under kolonialtiden östafrikas tjänstesektor, främst bank— och försäkringsväsendet, till Nairobi, vilket givit industrin impulser.
Den politiska stabiliteten har varit god och utländska privatföretag och biståndsgivare har hyst tilltro till regeringens liberala näringspolitik. Betalningsba- lansen har haft en gynnsam utveckling och medgivit tillskapandet av en relativt stor valutareserv. Lan- dets förvaltning är förhållandevis kompetent. Afrika- niseringen har inte drivits avsevärt snabbare än vad tillgången på inhemska krafter medgivit.
Utomordentliga betingelser för jordbruksproduktion och turism ger vidare industrisektorn utvecklingskraft genom olika spridningseffekter. Det torde inte heller vara oväsentligt att klimatet inom de områden där huvuddelen av befolkningen bor tillåter en för tro- piska förhållanden hög arbetstakt.
Avsaknaden av större, ekonomiskt exploaterbara natur- tillgångar har emellertid utgjort ett påtagligt handi— cap. Den koloniala förvaltningens och företagens bristande vilja och förmåga att ge afrikaner en yrkes- utbildning torde dock i dag vara det största hindret för en snabb industriell utveckling under 1970-talet. Bristen på hantverkstraditioner liksom en traditionell industri minskar också förutsättningarna för industri- utvedtlingen(3ch kan leda till en vridning mot moderna kapitalintensiva branscher.
De i många avseenden gynnsamma betingelserna har emel— lertid i första hand kommit de orter och regioner till del där kunnandet, driftigheten, utbildningsnivån och utvecklingsinsatserna varit störst vilket lett till en regionalt mycket obalanserad industristruktur.
En snedvridande effekt har också de inkomstskillnader haft som råder mellan invandrargrupper och vissa afri— kaner å ena sidan och den afrikanska befolkningsmajo- riteten å den andra. Inkomstskillnaderna har således lett till en industriutveckling med betoning på de köpstarkas behov och önskemål medan massproduktion av
enklare konsumtionsvaror av företagsekonomiska skäl inte kunnat ges samma prioritet.
3 Mål för industripolitiken
Jordbruket och därpå baserad verksamhet är ryggraden i landets ekonomi, medan den offentliga sektorn, främst utbildning, infrastruktur Och hälsovård, visat den högsta tillväxttakten under den senaste femårsperio- den. Regeringen anser att industrin under 1970—talet kommer att bli en mycket viktig hävarm i utvecklings— ansträngningarna och att den skall öka sin andel av och bidrag till BNP, sysselsättningen, exportintäk— terna och välståndsbildningen i stort.
Regeringen har som överordnat mål enligt sin femårsplan att sektorns tillväxttakt skall öka från ett tidigare genomsnitt kring 6 procent till 9 procent för tiden fram till 1974, vilket överstiger målen för FN:s DD II- strategi med en procentenhet. Man har även uppsatt ett antal mål innebärande att kenyanska medborgare, och i synnerhet afrikaner, skall ges möjlighet att mer aktivt involveras i industriell verksamhet vad avser såväl drift som ägande. Vidare att förädlings— graden av de råvaror landet framställer och exporte— rar skall höjas samt att tillverkningen av mer sofis— tikerade industrivaror skall växa snabbare än av enklare konsumtionsvaror. Kvarvarande ooh nya möjlig- heter till importsubstitution skall tillvaratas. Sta- ten skall öka sin andel av industritillväxten genom att i stigande grad tekniskt och finansiellt stödja nyetableringar. Regeringen ämnar vidare tillse att den industriella verksamheten sprids till fler platser — ett tjugotal s.k. tillväxtorter — än vad som hittills varit möjligt eller blivit fallet. Den östafrikanska marknaden ämnar man försöka utveckla till en för in- dustrin gemensam marknad i enlighet med EAC—fördraget.
Regeringen har således som mål en ökad tillväxttakt av förädlingsvärdet, en högre sysselsättning, en afrika— nisering av näringslivet samt en social och regional utjämning.
4 Industrialiseringsstrategi
Regeringen har uttalat att den avser att uppnå de upp— ställda målen genom att
(1) mobilisera inhemska finansiella resurser
(2) utbilda och mobilisera inhemska personella re— surser
(3) stimulera utländska kommersiella överföringar
(4) verka för bistånd till sektorn
(5) underlätta och förbättra industrins avsättnings— möjligheter
(6) sprida investeringarna till utsedda tillväxtorter i olika regioner
(7) påverka lönebildningen i utjämnande syfte
(8) ge afrikaner en betydelsefullare roll inom sek— torn.
I de följande avsnitten lämnas en detaljerad redogö— relse för regeringens intentioner inom dessa olika områden och en bedömning av dess ekonomiska och poli— tiska möjligheter att förverkliga sina ambitioner.
4-1 inhemska-finaseislla-rssgresr
Regeringen beräknar att 1 600 milj. shs. måste inves- teras under planperioden i nya produktionsresurser inom industrisektorn för att den uppsatta tillväxt- takten skall kunna nås — exklusive underhåll och er- sättning av befintliga anläggningar och maskiner. Mobilisering och fördelning av inhemska, finansiella resurser sker genom olika källor och kanaler.
Direkta statliga investeringar finansierade över stats— budgetenkanberäknas uppgå till ca 20 milj. shs.
Indirekta statliga investeringgg via utvecklingsinstitu- tionerna Industrial and Commercial Development Cor- poration (ICDC), Development Finance Company of Kenya (DFCK) och East African Development Bank (EADB) kan uppskattas till mellan 40 och 80 milj. shs. ICDC, som är helägt av staten, koncentrerar sina investeringar till den mindre och medelstora industrin. DFCK, som till 75 procent ägs av utländska utvecklingsbolag, stödjer i första hand den medelstora och stora in- dustrin i likhet med EADB.
På Nairobis aktiebörs är ca 70 industri- och handels- företag noterade med ett sammanlagt aktiekapital kring en halv miljard shs. Merparten av aktierna ägs av utländska intressenter. Regeringen uppmanar utländskt kontrollerade företag att introducera sina aktier på börsen men säger samtidigt att det inhemska kapital som härigenom kan uppsamlas skall komplettera och inte ersätta det utländska eftersom behovet av främmande finansiering är stort. En viktig uppgift för börsen är således att vid nyemissioner tillföra industrin inhemskt kapital. Antalet emissioner förmodas dock bli lågt och börsens betydelse som finansieringskälla för lokalt kapital måttlig.
Kenya har ett väl utbyggt affärsbankväsende men dess direkta bidrag till industriinvesteringarna är begrän— sat. Indirekt är det dock av stor betydelse efter- som ett vitt förgrenat kontorsnät fångar upp bespa- ringar och ökar utrymmet för långivning till industrin.
Försäkringsväsendets tillgångar uppgår till ca 600 milj. shs. En obetydlig andel härav kanaliseras till industrin och regeringens politik kommer inte att änd— ras på denna punkt.
Den främsta inhemska finansieringskällan för nyinveste— ringar är företa en s'älva och industrisektorn som helhet. Saledes är företagens vinster förhållandevis höga och bolagsskatten relativt låg, 40 procent. Vi— dare medger beskattningsbestämmelserna att investe— ringar avskrivs med 120 procent. Av ovannämnda belopp, 1 600 milj. shs., torde ungefär hälften gälla utbygg— nader av existerande företag. Om självfinansierings— graden är ca 40 procent kommer ca 320 milj. shs. att genereras inom sektorn.
Ytterligare en kapitakälla för industrin är överfö— ringar från jordbrukssektorn och, i mindre utsträck- ning, från bostads— och handelssektorerna. Rent all— mänt gäller att Kenyas afrikaner i första hand inves— terar sina besparingar i jordbruk och bostadshus me— dan industriell verksamhet anses vara avsevärt mer komplicerat och riskabelt.
4-2 lsbsrsta-esrsesella-resurser
Bristen på inhemska företagsledare, tekniker, ekono- mer, organisatörer är stor och blir än mer kännbar genom den afrikaniseringspolitik regeringen förbundit sig att genomföra. Av cheferna för de 70 största företagen är 60 utlänningar (flertalet européer), 5 icke—afrikanska medborgare (asiater) och endast 5 afrikaner. Fördelningen torde vara likartad, om än något mindre skev, för övriga kvalificierade befatt- ningar. Regeringens ambitioner, som försiktigtvis inte kvantifierats eller givits andra mer operativa mål, kommer med all sannolikhet inte att kunna upp— fyllas i den takt som uttalanden givit förhoppningar om. Man saknar adekvata utbildningsmöjligheter, så— väl kvalitativt som kvantitativt, samt effektiva på— trycknings- och styrmedel. Samtidigt är regeringen mån om att inte äventyra företagens effektivitet genom att besätta nyckelbefattningar med relativt oerfaren personal.
De statliga bidragen till de utbildningsinstitut som skall förse industrin med kvalificerad afrikansk per— sonal torde understiga 1 milj. shs. årligen. Före— tagsintern utbildning samt studier och praktik utom— lands torde vara av avsevärt större betydelse. Rege—
ringen verkar på olika sätt för en dylik utbildning. En av ICDC:s främsta uppgifter är att ge afrikanska företag stöd, såväl personellt som finansiellt.
Kenya har en mycket god tillgång på oskolad arbets- kraft, som torde vara landets främsta, latenta re— surs. Men regeringen har inte kunnat formulera något program varigenom de undersysselsatta skulle kunna aktiveras. ILO m.fl. mellanstatliga organ har nyli- gen genomfört en studie och har fått i uppdrag av regeringen att lämna konkreta förslag till hur detta problem och denna tillgång skall kunna lösas respek— tive utnyttjas. Man förmodar emellertid att industri— sektorn vare sig kan utnyttja tillgången i nämnvärd grad eller bidra till en lösning.
Regeringen är mycket mån om att inför omvärlden fram- hålla att det råder god politisk stabilitet i Kenya, att landet har fördelaktiga investerings— och vinst— hemtagningsmöjligheter och ett liberalt näringslivs- klimat. Även om de politiskt ansvariga kontinuerligt betonar betydelsen av att medborgare måste ges möj— lighet att öka sin ägarandel och inflytande inom in- dustrisektorn fäster man nästan undantagslöst större vikt vid att nya fabriker anläggs när dessa två mål kommer i konflikt med varandra. Bortsett från in- vesteringar i basindustrier innebär regeringens poli- tik i viss mån att med minsta möjliga inhemska upp— offringar attrahera utländska resurser.
Resultatet av denna politik har blivit en snabb till— växt av den moderna storindustrin och att över hälf- ten av denna delsektor ägs av utländska intressenter. Andelen är lägre för den medelstora industrin och obetydlig för den mindre.
Det har inte angivits hur stor del av det erforder— liga investeringsbeloppet (1 600 milj. shs.) som rege— ringen avser att försöka få finansierat genom ut— ländska kommersiella källor, men 800 milj. shs. är en realistisk uppskattning baserad på nuvarande an— delar. Av detta belopp kommer förmodligen främmande utvecklingsbolag (IFC, CDC, DEG, FMO) att svara för ca 25 procent, dels i form av joint ventures, dels genom kapitaltillskott till DFCK.
Samtidigt som regeringen förbundit sig att bedriva en politik, som innebär att kvalificerade befattningar besätts med afrikaner önskar eller kräver man att de utländska kommersiella överföringarna åtföljs av ex— pertis. Landets finansminister har bl.a. framhållit att etableringen av en fruktindustri genomförts på
ett föredömligt sätt genom att den utländska partnern rekryterat all erforderlig expertis — från jordmåns— specialister till marknadsföringsexperter.
4—4 Merillagring"ar-urläsdsks-bisråndsrssurssr Samtliga av världens största biståndsgivare stödjer Kenya, bl.a. England, Tyskland, de nordiska länderna, USA, Holland, Japan och Sovjet samt alla mellanstat— liga organisationer. Landets "biståndspolitik" har således varit framgångsrik. Biståndet till industri sektorn är dock förhållandevis litet och det är kon- centrerat till småindustrisektorn, utbildningsinsti— tut, industriministeriet samt EADB. Den ringa voly— men förklaras bl.a. av att industriprojekt i flertalet fall kunnat utvecklas med hjälp av resurser ställda till förfogande på i huvudsak kommersiella villkor. Vidare har de institutionella förhållandena inte va— rit lämpade för offentligt bistånd. När regeringen under senare år kommit att betona nödvändigheten av att industrialiseringsprocessen engagerar fler afri- kaner och sprids till nya regioner har den också fun- nit att biståndsbehovet ökat. Klyftan mellan den mo- derna storindustrisektorn och verksamheter med för— ankring i den traditionella sektorn är man angelägen att inte vidga ytterligare.
Av det erforderliga investeringsbeloppet inom in— dustrin torde ungefärligen 4 procent komma från bi— ståndsgivare.
4-5 Industries-ersättningsmäjligbsrsr_
Kenyas begränsade marknad för industrivaror hämmar naturligtvis industrialiseringsprocessen i högsta grad. Regeringen använder sig av olika åtgärder för att kompensera detta. De väsentligaste är tullar och andra importreglerande bestämmelser, etableringskon- troll, handelsavtalet inom den östafrikanska gemen- skapen, associeringen till EEC, ett visst exportstöd och en försiktig värdering av landets valuta.
När tullar infördes i början av 1900-talet var dessas främsta uppgift att finansiera den koloniala förvalt— ningsapparaten och de fungerade som en selektiv om- sättningsskatt. Eftersom tullavgifter är både ett lättadministrerat beskattningssystem och ett flexibelt skyddsinstrument har de kommit att bli statens näst största inkomstkälla och det effektivaste stödet åt industrin. Tullinkomsterna uppgick till ca 500 milj. shs. eller ca 34 procent av de sammanlagda skattein— täkterna under 1970. Tullsatserna har kontinuerligt ökat för industrivaror under de senaste åren och upp— går nu till ungefärligen 50 procent för flertalet
livsmedel, 30 - 50 procent för övriga konsumentpro- dukter, ca 30 procent för halvfabrikat och 0 - 30 procent för maskiner och maskindelar, varierande med hänsyn till huruvida det finns en inhemsk tillverkning eller ej. Ur beskattningssynpunkt ger dessa nominella tullsatser en korrekt bild medan dess skyddseffekt inte framträder helt klartl.
Det finns flera indikationer på att tullpolitiken lett till en betydande ökning av den inhemska industripro- duktionen och av självfinansieringsgraden. En indika- tion härpå är bl.a. att tullinkomsterna under den se- naste femårsperioden ökat i långsammare takt än BNP trots att tullsatserna höjts under denna period, dvs. andelen importerade varor har sjunkit. Det har också visat sig att det i första hand är konsumtionsvaru— industrin, vilken har det högsta skyddet, som burit upp produktionstillväxten. Vissa branscher eller de- lar av industrisektorn anser emellertid att tullarna inte ger ett tillräckligt skydd och myndigheterna och politikerna utsätts kontinuerligt för påtryckningar från "vested interests" om att komplettera tullavgif— terna med importförbud och kvoteringar. Detta har också skett även om landets politik på denna punkt varit mindre restriktiv i jämförelse med många andra u—länder, bl.a. Tanzania. Den licensbeviljande myn- digheten handlägger årligen ca 50 000 ansökningar om importtillstånd. En snabb avtappning av valutareser— ven under senare delen av 1971 ledde emellertid till att betydande importrestriktioner infördes för "alla ej nödvändiga lyxvaror som kan tillverkas inom lan- det", i första hand personbilar. Denna bestämmelse var dock inte ett led i industristrategin utan en lösning på ett akut problem som uppkommit främst på grund av att en besvärande torka reducerat kaffe— och teskördarna. Restriktionerna kommer naturligt— vis dock att få betydelse för den inhemska industrin och varugrupperna valdes ut så att branscher med svå- righeter skulle ges andrum, bl.a. företagen inom Nairobis industriby.
Ett visst indirekt importskydd har också skapats ge- nom att ett statligt handelsbolag handhar all import och återförsäljning av ett antal specificerade varor. Regeringen har bl.a. ålagt bolaget att gynna in- hemska tillverkare. Planer föreligger också att ge den egna industrin preferens vid statlig upphandling.
lFör Kenya kan förädlingsvärdet i fabrikantledet grovt uppskattas till 25 procent av utförsäljningspriset. Eftersom tullavgiften utgår på en utländsk varas im— portvärde är den inhemske fabrikantens skydd unge- färligen fyra gånger högre än den nominella procent— satsen. Andra multiplikatoreffekter gör det effek- tiva skyddet vanligtvis än högre.
Vidare kan fabrikanter få restitution av den tull som eventuellt erlagts på importerade maskiner och andra varor som används i produktionen, vilket ökar skyddet för inhemska företag och utgör en mindre exportsti— mulans. I praktiken har denna restitutionsmöjlighet varit av mindre värde genom omständligt ansöknings— och beviljningsförfarande.
Den kenyanska och den östafrikanska marknaden är myc- ket begränsade och köpkraften är i stort likvärdig med Göteborgs respektive Stockholms. För industriva— ror är den ännu mindre medan den är något större för jordbruks- och andra primärprodukter. Den produktions— teknik som finns att tillgå kräver oftast långa till- verkningsserier för att kunna utnyttjas ekonomiskt. Dessa tre faktorer sammantagna, dvs. liten hemmamark— nad, krav på långa serier, brist på kapitalknappa pro— duktionsprocesser, gör att industriföretagen önskar skydd mot överetablering och överskottskapacitet. Regeringen har emellertid inte tillmötesgått dessa önskemål i någon högre grad. Etableringskontroll på nationell nivå har inte införts. Industriministeriet har emellertid påbörjat en registrering av existerande företag, vilket kan tänkas utgöra ett första steg mot någon form av övervakning, vilket emellertid inte fram— går av den officiella strategin. På överstatlig nivå, dvs. inom den östafrikanska gemenskapen, finns dock bestämmelser mot överetablering inom några få branscher, bl.a. textil. Samarbetet på denna punkt utmärks el— jest av en påfallande brist på framgång eftersom län— derna inte lyckats nå en överenskommelse om fördel— ningen av investeringarna inom någon av de tunga, be— tydelsefullaste branscherna.
I jämförelse med stödet till de importkonkurrerande industrierna har stödet till exportföretag varit av mindre omfattning. Handelsfördraget inom den östafri- kanska gemenskapen utgör dock en viktig exportstimu— lans liksom i viss mån förekomsten av en Export Pro— motion Bureau. Som tidigare nämnts hade Kenya vid självständigheten ett industriellt försprång framför grannländerna och detta har i viss mån kunnat bibe- hållas bl.a. genom detta fördrag. Således går drygt hälften av landets export av industrivaror till Tan— zania och Uganda trots att Kenya fått acceptera att dessa länder i utjämningssyfte har rätt att ensidigt belasta denna import med en överföringsskatt uppgå— ende till maximalt 50 procent av det yttre tullskyddet.
Associeringsavtalet med EEC kan också sägas vara ett stöd till exportföretagen, men industrisektorns för— måner härav torde dock vara tveeggade. Den kenyanska industrin har mycket små förutsättningar att effek— tivt marknadsföra och konkurrera på denna marknad samtidigt som man i viss utsträckning öppnar den in- hemska. Avtalet torde i stället i första hand gynna exporten av de jordbruksvaror som inte kan produceras inom EEC.
Det varuflöde som passerar landets gränser är tekniskt sett relativt enkelt att beskatta. Detta har lett till att även exporten, bl.a. av vissa jordbruksprodukter, belastats med en avgift. En avveckling pågår emellertid.
Under sex år efter självständigheten var kursen på lan— dets valuta gentemot dollarn densamma som Englands. Är 1968 devalverade England pundet och Kenya önskade följa med men gjorde inte detta eftersom Tanzania och Uganda motsatte sig det. I samband med valutaöverens— kommelsen 1972 följde samtliga östafrikanska länder dollarn och devalverade således med 8 procent gentemot pundet. Fram till denna tidpunkt var valutan övervärde— rad och exporten diskriminerad. Devalveringen kan ses som ett led i regeringens politik att underlätta export av i första hand industrivaror, vilka i allmänhet har en högre priselasticitet. Kostnadsutvecklingen i landet har internationellt sett varit måttlig, vilket lett till att valutan successivt blivit allt mindre övervärderad. Detta har främst berott på att regeringen medvetet hål— lit nere priserna på de basprodukter som konsumeras av befolkningsmajoriteten (inom den moderna sektorn, och för de varor som landets överklass förbrukar har emeller— tid kostnader och priser ökat snabbt). Detta har å andra sidan reducerat jordbruksbefolkningens köpkraft och därmed den inhemska efterfrågan på industrivaror.
4 - 6 Begagnaljäréslsisg
Regeringens kraftiga satsning på den moderna sektorn har inneburit att industriproduktionen kommit att kon— centreras till de fåtal städer som kan erbjuda utbildad arbetskraft, en köpstark marknad, utbyggd infrastruktur och goda levnadsförhållanden för de utländska exper— terna. Denna utveckling har sedermera blivit självgene— rerande och visat sig mycket svår att bryta. Utanför Nairobi och Mombasa finns endast ett fåtal stora in- dustrier, baserade på råvaror från kringliggande områ— den.
Regeringen har i avsikt att öka sysselsättningen inom den landsbygdsbaserade industrin i nästan dubbelt så hög takt (6 procent) som den totala industriella syssel- sättningstillväxten (3,7 procent). De större projekten förmodar man emellertid kommer att bli förlagda även i fortsättningen till storstäderna, varför den industri— ella, geografiska utjämningen får bygga på småindustri- utvecklingen. Någon djupare analys av orsakerna bakom denna lokaliseringsfördelning kan inte urskiljas.
De instrument man avser använda är bl.a. att bygga ut infrastrukturen i ett 20-tal utvalda tillväxtcentra. Vidare skall s.k. industricentra anläggas i tre lands- ortsstäder. Dessa kommer att ha sin tonvikt på in- dustrirådgivning; de kompletteras av mindre rådgiv—
ningsenheter i ytterligare 12 tätorter. Ett långiv- ningsprogram riktat till i första hand landsbygsbase- rade småföretag har redan införts. Hantverksnäringen skall också stödjas och ett antal yrkesskolor uppföras. De totala statliga utgifterna, finansierade via bud— geten och genom biståndsmedel, kan för en femårsperiod uppskattas till ca 40 milj. shs. I och med att mycket få privata, i synnerhet utländska, investeringar till— kommer är detta en obetydlig summa i jämförelse med de 1 600 shs. som totalt beräknas komma att investeras i sektorn under samma period.
Vissa försök från regeringens sida att styra de ut- ländska investeringarna till andra order än Nairobi och Mombasa har gjorts men utan några egentliga resul- tat. Samma bedömning kan göras för inhemskt finansie- rade projekt även i de fall staten själv är ägare eller delägare. Detta kan i viss mån förklaras av att rege- ringen domineras av de befolkningsgrupper som bor i och kring de största städerna. Men regeringen upplever också sin förhandlingsposition i detta avseende som svag samtidigt som den i princip önskar överlåta loka— liseringsbesluten till de för investeringen ansvariga. Några försök att via olika subventioner eller andra medel, t.ex. lägre järnvägstaxor, lokaliseringsbidrag, etc., styra etableringarna förekommer ej.
Landsbygdens eventuella industriella frammarsch kommer därför även i fortsättningen i hög grad att baseras på livsmedelsförädling och bestämmas av producentkoo— perationens förmåga att integrera framåt genom en högre förädling av sina produkter. Detta har hittills skett i relativt snabb takt och ett ökat stöd till koopera— tionen och ett förstärkt kooperationsministerium kan- ske kan ses som ett led i regeringens industripolitik. Jordbrukskooperationen har, som tidigare nämnts, i hög grad självfinansierat sin industriella expansion. Som exempel kan nämnas att etableringen av ca 700 kaffe- fabriker med ungefär 8 000 anställda betalats nära nog kontant av bönderna genom att utbetalningarna till med— lemmarna reducerats. Teuppodlingsprogrammet, som inte skett i kooperativ regi, har däremot kraftigt utnyttjat utländska resurser och hela utbyggnaden har karaktäri- serats av central styrning, vilket bl.a. resulterat i få men stora och kapitalintensiva fabriker samt en mycket snabb produktionsökning.
4-7 Priämsiss_sy_lénsr
I de allmänna politiska uttalandena är inkomstutjäm- ning ett högt prioriterat mål medan antalet åtgärder i den riktningen med reella konsekvenser varit få. Det är uppenbart att regeringen inte besitter erforderlig politisk kraft och tillräckliga insikter i de problem- komplex som styr utvecklingen i dessa frågor för att
kunna agera målmedvetet. Prioriteringen av den mo— derna industrisektorn, vilket anses nödvändigt av till— växt- och förnyelseskäl, skapar en välbärgad ägarklass liksom en arbetarklass med betydligt högre levnads— standard än den som mindre självägande bönder liksom jordbruksarbetarkadern kan upprätthålla. Detta förhål- lande accentueras av att landet anammat de västerländ— ska principerna om att lönebildningen i huvudsak är en angelägenhet mellan arbetstagare och arbetsgivarel. Inom industri-, service— och förvaltningssektorn har fackföreningarna haft framgång i sina anspråk. Deras krav torde fjärma sig från produktivitetsstegringarna i än högre grad än vad som är fallet i Europa. Trots detta har, som tidigare nämnts, inflationen varit mått— lig, vilket i första hand är jordbrukssektorns "för- tjänst". Böndernas inkomster har relativt sett pres— sats ned, eftersom en förhållandevis stor andel av- sätts på export och på grund av att regeringen önskat hålla nere priserna på basprodukter. Samtidigt har kostnaderna för inhemskt tillverkade förnödenheter, såsom konstgödsel, besprutningsmedel, maskiner och red— skap, ökat. Det kan med viss överdrift påstås att ett selektivt prisstopp införts på jordbrukets inhemska marknad medan prisutvecklingen på den internationella stoppas upp av en allmän överskottsproduktion. Rege- ringen har emellertid nyligen tillsatt en Priskontroll- kommitté som även skall övervaka prisutvecklingen på industrivaror. Huruvida denna kan få någon egentlig betydelse utan att de grundläggande terms of trade mellan jordbruks- och industrisektorn förändras åter- står att finna ut.
Regeringen har vid några tillfällen tvingat fackföre- ningarna att frysa ned sina anspråk som ett led i ett försök att förmå arbetsgivare att anställa mer personal. Effekterna på längre sikt torde vara måttliga. Den nyligen genomförda devalveringen kan emellertid tänkas få en viss utjämnande effekt mellan industri och jord- bruk liksom ökade statsanslag till landsbygdsutveck— ling. Bakom denna satsning ligger också vetskapen om att högre inkomster för bönderna vidgar industrins inhemska avsättningsmöjligheter.
1Som exempel på fackföreningarnas betydelse kan nämnas
att arbetare och tjänstemän inom en kooperativ produ- centförening vanligtvis lyckas uppnå en löneökning mel— lan 5 och 10 procent årligen. Med en låg produktivi— tetsstegring, i vissa fall förbud mot nyplanteringar, och fallande världsmarknadspriser på tillverkade pro- dukter, t.ex. kaffe, resulterar detta i en inkomst— minskning för bönderna och därmed en kontinuerligt växande klyfta.
Det väsentligaste utjämningsområdet ligger dock inte mellan industri— och servicenäringarna å ena sidan och jordbruket å den andra utan mellan inkomsttagare och arbetslösa. Regeringen räknar emellertid inte med att industrisektorn i någon nämnvärd utsträckning skall kunna bidra till en lösning av detta problem eftersom antalet sysselsättningstillfällen förmodas öka med endast 3,7 procent inom sektorn.
Inkomstskatten är låg och varierar från ca 8 till 20 procent i de högre inkomstskikten. Någon omsättnings— eller mervärdeskatt har inte införts, men eftersom en sådan finns i Tanzania och Uganda är frågan aktuell då man strävar efter att harmonisera skattesystemen inom EAC.
4-8 95s5_s££iraesrr_isälrrasée
Den politiska självständigheten åtföljdes inte av en ekonomisk. Fortfarande har befolkningsminoriteter som inte innehar kenyanskt medborgarskap ett avgörande in— flytande inom huvuddelen av industrisektorn. Den från utlandet kommersiellt kontrollerade andelen av sektorn torde ha varit konstant men ökat i absoluta tal. Denna utveckling kan sägas vara resultatet av en medveten politik men regeringen hoppas kunna reducera beroen— det på sikt bl.a. genom att erhålla biståndsmedel som innehåller så få bindningar som möjligt och genom att antalet erforderliga experter knutna till de kommer— siella överföringarna och till biståndet kan minskas genom olika utbildningsprogram.
Nationaliseringar anser inte regeringen vara ett ända- malsenligt medel i strävandena att öka det inhemska inflytandet i industrisektorn. Politiken på denna punkt finns fastlagd i dokumentet "Afrikansk socialism och dess tillämpning på planeringen i Kenya". Landets begränsade finansiella resurser skall i första hand användas för att skapa nya produktionstillgångar, inte för att inköpa redan existerande. Nationaliseringar skall därför genomföras endast i de fall "behovet är synnerligen angeläget och andra för staten mindre kost— samma kontrollmetoder är ineffektiva". Under det se- naste året har regeringen funnit kenyaniseringen av huvuddelen av affärsbanksväsendet så väsentlig att man ämnar förvärva en betydande aktieandel i de största affärsbankerna.
Regeringen använder sig i huvudsak av två instrument i afrikaniseringssträvandena. Det engelskinfluerade utbildningssystemet skall "avteoretiseras" och i högre grad än tidigare inriktas mot näringslivets behov. Vidare har olika kommittéer och organ, med represen— tanter från stat, fackföreningar och det enda tillåtna politiska partiet, bildats med uppgift att tillse att
afrikaniseringstakten påskyndas, dvs. att afrikaner får en god företagsintern utbildning och kvalificerade befattningar då de blivit mogna för detta. Företagen, liksom regeringen, kritiseras för att afrikaner i allt— för hög grad ges formellt betydelsefulla befattningar men utan egentligt innehåll och att detta ger sken av att afrikaniseringsprocessen pågår i snabb takt. Re— striktivitet vad gäller beviljning av arbetstillstånd för utlänningar är det främsta påtryckningsmedlet, även om detta hittills visat sig vara ett föga effektivt instrument. Även på denna punkt befinner sig rege- ringen i ett dilemma mellan kravet på tillväxt och en osäkerhetskänsla beträffande nyutbildade afrikaners kapacitet som företagsledare, ekonomer och tekniker samt deras allmänna integritet i ekonomiska frågor.
Mätt i absoluta tal har dock afrikaniseringsprocessen gått snabbt sedan självständigheten, men hitintills är det i huvudsak stats- och kommunalförvaltningen samt servicesektorerna som sugit upp den inhemska eliten.
TANZANIAS INDUSTRI OCH INDUSTRIALISERINGSSTRATEGI
1 Ekonomi och ekonomiskt system
1-1 Ellmä9_steeemåst_éaågzgné
Tanzania är ett fattigt land, även vid en jämförelse med andra utvecklingsländer. Dess bruttonationalpro— dukt per invånare uppgår till 450 kr. och läskunnig- heten är låg. Ekonomin domineras av jordbruket, vil— ket bidrar till mer än hälften av landets produktion och sysselsätter mer än 90 procent av befolkningen.
Tanzania företer således de flesta kännetecken på ett utvecklingsland. Samtidigt söker givetvis den tanza— niska regeringen åstadkomma en snabb utveckling både i sociala och ekonomiska termer. Vilka är då Tanza- nias förutsättningar för en allmän — och vad som i detta fall är av speciellt intresse — industriell ut— veckling?
Bland de förhållanden som - relativt sett - underlättar Tanzanias utveckling kan nämnas avsaknaden av svåra stammotsättningar och tillgången till en relativt väl— utbyggd infrastruktur. Trots att det i Tanzania finns drygt 100 stammar — varav dock ingen är befolknings- mässigt dominerande - har stammotsättningar inte kom— mit att utnyttjas i politiken, vilket underlättat in— tegrationen till en enhetlig stat. En omfattande utbyggnad av infrastrukturen genomfördes under den första och början av den andra femårsplanen, då infra— strukturinvesteringarna uppgick till 40 procent (47 procent 1969/70) av utvecklingsutgifterna, vilket med— fört att en större uppmärksamhet nu kan riktas mot investeringar i industri och jordbruksprojekt.
Bland de förhållanden som främst kan anses hindrande för Tanzanias utveckling bör nämnas den knappa till— gången på kapital och utländsk valuta, den låga ut- bildningsnivån samt det svåra hälsoläget. Beträffande kapitaltillgången kan nämnas att mer än 50 procent av Tanzanias utvecklingsbudget finansieras av utländska källor. Dessutom har landet sedan 1968 haft ett un— derskott i handelsbalansen, vilket varit en bidragande orsak till att valutareserven — speciellt efter 1970 - varit knapp.
Av Tanzanias drygt 13 miljoner invånare är endast om— kring 20 procent läskunniga. Energiska ansträngningar görs dock för att förbättra denna situation. Trots
att 20 procent av statsutgifterna går till undervisning, kan endast hälften av alla barn beredas plats i skolor— na och då mot en liten men ofta betungande avgift. Nämn— värt är dock att landet söker bryta det koloniala utbild— ningsmönstret och ge en mer praktiskt användbar utbild— ning.
Som ett arv från kolonialtiden är både den rena och den förebyggande sjukvården outvecklad. Tanzania har endast en läkare på 50 000 invånare. Detta bidrar — tillsammans med den svårartade undernäringen — till att 25 procent av alla barn dör innan de fyllt fem år och att den fysiska och mentala kapaciteten hos de överlevande ofta är ned— satt. Samtidigt förekommer svåra infektions— och para— sitsjukdomar som drabbar stora delar av befolkningen.
1-2 Ekengmiå5_5Eyznigg_gsb_eléas£isa
Tanzanias ekonomi styrs genom femårsplaner, vilka byggs upp och förstärks av årliga planer. Enligt den andra femårsplanen (1969—1974) vilken är grundad på den s.k. Arusha—deklarationen (se nedan) är Tanzanias målsättning att utvecklas mot en socialistisk stat där produktions- medlen ägs av folket. Nationaliseringar har därför före— tagits. Detta ställer stora krav på planeringsmaskine— riet, vilket har medfört att en viss - om än otillräck— lig — förstärkning genomförts. Sedan något år söker man delegera planeringen och arbetet med plangenomfö— randet till regionerna.
1-3 1252229219225_£ä£_skggemiåk_5zy£ning
Ansvaret för planering och policy för industriutveck— lingen delas på regeringsnivå mellan Ministry of Eco— nomic Planning (Devplan) och Ministry for Commerce and Industries (Mincom). De statliga utvecklingsbolagen för jordbruk, träindustri och turism är underställda sina fackministerier. De negativa erfarenheterna från andra planperiodens inledning har bidragit till en strä— van hos regeringen att hårdare styra och kontrollera de olika statsbolagen. Numera måste de större av dessa underställa Devplan sin årsbudget, inklusive drifts— kostnader och självfinansierade nyinvesteringar i pro- jekt för Devplan.
1.3.3 Institutioner för planering, samordning och rådgivning
Varje projekt av betydelse granskas av regeringen i Economic Committee of the Cabinet (ECC), det vikti— gaste organet för centrala ekonomiska policy—beslut. Kommittén prövar numera också alla nya förslag till kontrakt med utländska partners för företagsledning och/eller delfinansiering av nya projekt i form av
s.k. joint ventures. Till ECC rapporterar också Tan- zania Industrial Investment Promotion Committee, TIIPCO, ett interministeriellt samrådsorgan för nä— ringspolitiska frågor. För service till industrin finns Export Promotion Bureau inom Mincom samt National Institute for Productivity (NIP) och Industrial Studies and Development Centre (Indcentre) som fristående in- 'stitut under samma ministerium. NIP bedriver utbild— ning av förmän och lägre företagsledare, Indcentre äg— nar sig åt förinvesteringsstudier etc. De tre sist— nämnda instituten har upprättats och drivs med stöd från FN genom ITC, ILO och UNIDO. Mest aktiv har råd— givningsverksamheten genom Indcentre varit. De övriga två institutens möjlighet att bidra till utvecklingen har försvårats av oklara ansvarsgränser.
1.3.2 Finansiella institutioner
National Bank of Commerce är landets enda affärsbank. Den ägs av staten efter 1967 års banknationalisering. Detta ökar regeringens möjligheter på penningpolitikens område och den eftersträvade kontrollen av utländskt inflytande inom industrin. Banken ger numera enbart kortfristig rörelsekredit och sedvanlig affärsbanksser— vice i övrigt över ett nät av kontor spridda över hela landet. Trots att de tidigare privatbankernas utländ— ska personal genomgående lämnade landet efter överta— gandet 1967, hör NBC till landets bäst fungerande eko— nomiska institutioner.
Eftersom tonvikten lagts på den offentliga sektorn har hel— och halvstatliga utvecklingsbolag inrättats vid olika tidpunkter och kompletteras i ett par fall av organ med enbart långivningsuppgifter.
National Development Corporation (NDC) har varit det viktigaste statliga organet inom industrisektorn sedan mitten av 1960—talet. Den har deltagit i alla faser av projektens tillkomst — från första utredningsfasen till slutligt investeringsbeslut och finansiering ge— nom aktieinnehav eller lån. Sedan 1966 investerar NDC i princip endast i projekt där man kommer i majo— ritetsställning direkt eller genom tidsbestämda optio— ner för förvärv av aktiemajoriteten.
NDC:s främsta kapitalkälla har tidigare varit årliga utdelningar på ca 40 - 50 miljoner shs från diamant- gruvföretaget Williamson Diamonds och anslag över statsbudgeten. Under senare år har dock den möjliga brytningen och därmed intäkterna från diamantgruvan i Mwadui minskat samtidigt som regeringen sedan 1971/72 inte längre ger lika omfattande bidrag över budgeten. NDC är därmed hänvisat till utdelningar i första hand från de nationaliserade bryggerierna och från BAT, Tanzania (nationaliserat tobaksbolag i monopolställ— ning). Härtill kommer utländska finansieringstillskott
för olika investeringsprojekt, antingen genom joint ventures med privata intressenter eller från olika biståndsgivare ofta via regeringen.
NDC blev mot slutet av 1960-talet en central ekono- misk maktfaktor, svår att styra och kontrollera för regeringen. 1969 avskildes därför skogsindustrin (till TWICO - Tanzania Wood Industries Corporation), livsmedels— Och jordbruksindustrin (till NAFCO — National Agricultural and Food Corporation) samt turistprojekten till därför särskilt inrättade stats— bolag, vilka arbetar på samma sätt som NDC. I och med bildandet av ett separat statligt institut för långsiktig långivning till industrin (se TIB nedan) undanröjdes också en finansteknisk motsägelse inom NDC - det blev svårare att överskyla misslyckade investeringar genom tillskott av lånekapital för förlusttäckning.
För NDC kvarstår nu uppgifterna att inom egentlig industri svara för planering, projektberedning, för— handlingar med inhemska och utländska privata intres— senter, tillsättande av företagsledning etc. Härtill kommer löpande funktioner som holdingbolag och förval— tare av statens riskkapital. Genom sin relativa stor— lek — 35 dotterbolag och närstående företag med ca 1 miljard shs omsättning och samlade koncerntillgångar i moderbolaget av samma storlek — är NDC alltjämt dominerande inom landets näringsliv. Vinsterna har varit blygsammare under senare år och NDC har bl.a. kritiserats för att ta i anspråk en oproportionerligt stor del av koncernens netto för huvudkontorets ad- ministration.
Med de nämnda inskränkningarna av NDC:s arbetsområden och finansiella rörelsefrihet förutses NDC nu lättare kunna inordnas under den centrala utvecklingsplane— ringen.
NDC har haft tillgång till bundna bilaterala utveck— lings- och exportkrediter från Japan och Danmark och en obunden kredit från Sverige. Leveransbindningen har försvårat och fördröjt utnyttjandet av de två förra källorna. Den svenska kreditens förhållande- vis liberala upphandlingsregler kombinerades med ganska snäva projekt— och finansieringstekniska vill— kor och har i praktiken kunnat utnyttjas endast genom en serie undantagstillstånd.
TIB (Tanzania Investment Bank) som är helägt av staten, bildades 1970 med ett inbetalat aktiekapital på 50 miljoner shs. Det egna kapitalet utgör främst bas för upplåning, i första hand via regeringen från ut- ländska källor.
Med TIB som ett institut för lånefinansiering av in— dustrin skapades en klar funktionsuppdelning gentemot
övriga "parastatals" på industrisidan. TIB skall be— döma projektförslag från dessa - och i begränsad ut— sträckning från privata företag - och ställa lång— fristig lånefinansiering till förfogande. TIB:s port- följ domineras f.n. av industriprojekt, men balansen mellan dessa och större jordbruksprojekt bör på sikt bli en återspegling av den förda centrala utvecklings- politiken. TIB—finansiering kan tillhandahållas såväl industri— och jordbruks—, transport- och serviceföre— tag, inklusive turism. Lånen varierar från 100 000 shs (småindustrin och mindre jordbruksprojekt kan där- med inte direkt erhålla lån) till över 5 miljoner shs. I undantagsfall investerar banken i mindre aktieposter för förbättrad insyn och/eller finansieringsbild.
TIB:s efterhandsprövning är en viktig länk i besluts- fattandet och alla industriprojekt av betydelse avses i framtiden kräva medverkan av banken. TIB blir också statens viktigaste organ för kanalisering av utländska biståndskrediter både till industrisektorn och för spe- cifika projekt som presenteras av övriga parastatals, t.ex. för turism och jordbruk.
TDFL (Tanganyika Development Finance Co. Ltd) ägs av inhemska och utländska intressen. Regeringen har 25 procent genom NDC medan hel— och halvstatliga industri- utvecklingsinstitut i Storbritannien, Västtyskland och Holland har 25 procent vardera. TDFL har i viss ut- sträckning haft den roll som TIB nu övertagit, näm- ligen att bedöma projekt som bereds av andra institut. Härutöver har TDFL drivit fram många projekt, bl.a. med hjälp av det vida kontaktnät som bolaget har med privatindustrier i i—länderna. Man har inriktat sig på medelstora och tämligen små projekt. TDFL har an- setts tillämpa striktare och mera utpräglat företags- ekonomiska kriterier i sin projektbedömning än exem- pelvis NDC. Man har dock hittills haft blygsam vinst- utveckling.
För industriinvesteringar i Tanzania står också den östafrikanska gemenskapens regionala utvecklingsbank East African Development Bank (EADB) till förfogande. Banken som huvudsakligen är uppbyggd enligt Världs- bankens modell för regionala banker (men utan uttalad preferens för privata industriprojekt) lämnar lång- fristig lånefinansiering till kommersiellt och sam— hällsekonomiskt bärkraftiga projekt i medlemsländerna. Projekt som har ett mått av samarbete över gränserna skall prioriteras och i fördelningen av lån mellan länderna skall Tanzania och Uganda ges visst företräde för att kompensera den industriella eftersläpningen jämfört med Kenya. De tre medlemsländernas egna till- skott av grundkapital kompletteras genom internatio— nella utvecklingskrediter (på senare tid förhandlade med bl.a. Världsbanken och Sverige). Ett av proble- men i bankens operationer har varit att fylla kvoten för nya lån till Tanzania. Den s.k. "projektbristen"
i Tanzania - i princip en avspegling av bristande kapa- citet inom systemet att identifiera och förbereda pro- jekt — blir särskilt påtaglig inom industrisektorn.
2 Industrisektorn
Vid Tanzanias frigörelse år 1961 var den tanzaniska in- dustrisektorn föga utvecklad. Enligt officiella upp- skattningar utgjorde sålunda sektorns andel av brutto nationalprodukten ca 3,4 procent. Under 1960-talet har sektorn vuxit med drygt 10 procent årligen. Däri— genom växte dess andel till knappt 8 procent av BNP 1970. Antalet industriarbetare uppgick 1970 till ca 43 000, mot ca 22 000 år 1963. Medan industrisektorn 1962 svarade för knappt 6 procent av totala antalet löneanställda, var andelen 1968 drygt 10 procent.
De största industrisektorerna är livsmedelsindustrin med 14 000 och textilindustrin med 12 000 anställda. Av den totala industriproduktionen säljs 95 procent på hemmamarknaden. Textilindustrins tillväxt har varit kraftig under de senaste åren, främst beroende på till- komsten av två stora industrianläggningar: Tanzania Friendship Mill samt Mwanza Textile Mills.
Industritillverkningen har koncentrerats till Dar es Salaam och Tanga, området kring Arusha och Moshi samt regionerna kring Viktoria—sjön.
De flesta industriföretagen är medelstora eller små. År 1966 fanns 438 företag som sysselsatte minst 10 personer. Endast nio företag sysselsatte fler än 500 personer. Flertalet företag har mindre än 50 anställda.
Den inhemska marknaden för industriprodukter växte med i genomsnitt drygt 16 procent per år under 1963-1968 och uppgick 1968 till ca 2 800 miljoner shs. Trots den snabba produktionsökningen under 1960-talet utnyttjas tillgänglig kapacitet inom flera industrigrenar dåligt. Kapacitetsutnyttjandet inom textilindustrin, som till följd av sin internationellt sett mycket låga effekti- vitet arbetar med mycket högt effektivt tullskydd, var t.ex. ca 60 procent år 1970. I vissa andra industri- branscher har utnyttjandegraden varit ännu lägre.
3 Industrialiseringspolitik
3-1 Eä£å£a_äsmåråzlaasn_sgt_érsåbazéeklarstigasa
Huvudlinjerna i Tanzanias utvecklingsplan för femårs— perioden 1964-1969 var omstrukturering och effektivi— sering av jordbruket samt industrialisering. Särskild tonvikt lades vid bearbetning av inhemska råvaror samt sysselsättningsfrämjande och importersättande in- dustrier.
I Arusha-deklarationen från 1967 angavs de huvudområ- den av Tanzanias näringsliv inom vilka statligt respek— tive privat ägande i fortsättningen skulle komma i fråga. 100 procent statligt ägande föreskrevs för ban— ker och försäkringsbolag, dominerande utrikeshandels- företag och alla större kvarnar. I industrisektorn skulle staten ha majoritetsinflytande i större företag och s.k. basindustrier. Förvaltningen och utvecklingen av de statliga företagen i industrisektorn lades på NDC. Efter de nationaliseringar som följde Arusha— deklarationen beräknas att ca 40 procent av Tanzanias industri kom att ligga under statlig, halvstatlig eller kooperativ kontroll. Samtidigt utformades en lagstift— ning med olika åtgärder för att stimulera privata in- vesteringar i de näringsgrenar som inte omfattades av nationaliseringarna.
3-2 EEQ£B_£åTå£åElEDSB
I den andra femårsplanen framhålls att möjligheterna att finna enkla importerade konsumtionsvaror som kan tillverkas lokalt börjar avta och att tillväxten inom denna delsektor därför inte kan förväntas bli mycket större än ekonomins tillväxt. Man betonar i stället i femårsplanen utvecklingen av en mer sofistikerad produktion inom industrigrenar som stål—, verkstads—, trämassa- och pappersprodukter och andra basindustri— er, som främst skall avsätta sina produkter på den tanzaniska marknaden, men också inom den större öst- afrikanska marknaden. Utöver detta mål betonas i pla— nen utvecklingen av småindustri och hantverk som ka- raktäriseras av inhemskt råmaterial, arbetsintensiva produktionsmetoder och små kapitalbehov.
Den andra femårsplanen identifierade ca 400 industri- projekt som tänkbara investeringsobjekt under plan- perioden, motsvarande en total investering på 1,9 mil- jarder shs. 38 000 nya arbetstillfällen skulle ska— pas. Av de totala investeringarna beräknades ca fyra femtedelar bli finansierade av statliga bolag, främst NDC. Emellertid förelåg vissa svagheter i planens industriavsnitt. Endast en femtedel av de projekt som listades i planen var färdiga för genomförande vid planperiodens början. Av de angivna projekten avsågs endast 70 procent verkligen komma att genom— föras under perioden, men inga kriterier för projekt- val fanns i planen. Åtskilliga projekt var också snarast idéer utan några studier som underlag.
Till följd av ett krisartat ekonomiskt läge 1971/72 utarbetades särskilda direktiv av regeringen framför allt siktande till besparing av utländsk valuta. Or— saken till betalningsbalansproblemen tillskrevs främst det faktum att tunga infrastrukturprojekt fått för stor del av investeringsutrymmet till förfång för direktavkastande investeringar. Inom industri-
sektorn hade huvuddelen av de faktiska investeringarna gått till ett fåtal kapital- och importintensiva pro- jekt, t.ex. konstgödselfabrik och stålverk i Tanga och däcksfabrik i Arusha. Det påtalas Vidare att sto— ra kostnadsöverskridanden ägt rum i förhållande till investeringsplanen. Dessa kostnadsöverskridanden led- de till att industriinvesteringarna i pengar räknat kom närmare uppsatta planmål, trots att antalet genom- förda projekt blir färre. Produktionen i de nya före— tagen blev alltså lägre än planerat. Efter två år upp— gick värdet av nyinvesteringar och nyproduktion till 41 respektive 24 procent av målen för hela planperio— den. Målet att öka industriproduktionen med 13 procent per år under hela femårsperioden fram till mitten av 1974 kommer därför sannolikt inte att nås. De syssel— sättningsskapande effekterna av industrietableringarna beräknades dock kunna komma att ligga nära de ursprung— ligen planerade.
3.3 Stimulerande och reglerande åtgärder inom
Utöver den direkta kontrollen över de statsägda före— tagen används en mängd konventionella ekonomisk—poli— tiska medel i den tanzaniska industripolitiken. I Tanzania är sålunda råvaror tullfria medan färdigvaror för konsumtion har tullsatser mellan 30 och 50 procent. Om det lokala förädlingsvärdet är över ca 30 procent kan produkten klassificeras som East African, vilket innebär att den kan exporteras till de övriga östafri— kanska staterna utan tullar.
Andra stimulerande åtgärder som förekommer är investe— ringsavdrag på 20 procent inom vissa branscher, tull- restitutioner på importerade halvfabrikat, export— stöd samt forskningsstöd i form av marknadsundersök- ningar och tekniska utredningar.
Samtidigt används vissa restriktiva och kontrollerande åtgärder. Bland dessa kan nämnas etableringskontroll, enligt vilken företag med över 10 anställda eller 200 000 shs i kapital tvingas söka etableringstill— stånd, minimilön som är uppsatt till 240 shs per månad samt Vissa inflationsdämpande åtgärder som priskontroll och begränsningar av viss import.
För utländska företag förekommer Specialregler. Så— lunda är vissa branscher inte öppna för utländska in— vesteringar. Vinsthemtagningar regleras av Bank of Tanzania, samtidigt som en särskild skatt utgår på dessa. Däremot har regeringen deklarerat att inga yt— terligare nationaliseringar kommer att genomföras. Utländska företag har dessutom "förmånen" att enligt ett särskilt regelsystem repatriera vinster, räntor m.m.
4-1 MQEEEQQEE
Den tanzaniska marknaden för industrivaror är begrän- sad, ungefär lika stor som en medelstor europeisk industristads. En mängd produkter kan inte tillverkas till rimlig kostnad om de endast skall försörja hemma- marknaden. Genom medlemsskapet i den östafrikanska gemenskapen ligger en större marknad öppen för tanza— niska industrivaror. Även denna marknad är dock för liten som enda bas för en rad kapitalintensiva till- verkningar, vilket bekräftats av senare tids utveck— ling.
Den östafrikanska marknaden skyddas av en tullmur som utgör 30 - 50 procent på värdet av importvaror. Det effektiva tullskyddet är ofta mycket högre genom att andelen lokala kostnader av varors totalpris ofta är lågt och tillverkaren kan få tullrestitution för im- portkomponenten. Enligt beräkningar av Världsbanken har livsmedelsindustrin t.ex. ett effektivt tullskydd på minst 125 procent. Vidare finns en import- och etableringslicensiering som tillsammans med utrikes- handelsmonopolet genom State Trading Corporation (STC) för de flesta varor i Tanzania ger utomordentliga möj- ligheter att skydda den inhemska industrin från im- portkonkurrens, framför allt från länder utanför ge— menskapen. Inom gemenskapen kan Tanzania inrätta s.k. transfer tax — ett slags skatt på införsel från öv- riga medlemsländer av industrivaror som börjat till- verkas inom Tanzania. Skatten kompenserar bl.a. det mindre industriellt utvecklade medlemslandets nack- delar av att ingå i tullunion med länder som har en bredare industrisektor. Till följd av STC:s totala dominans inom partihandeln ökas möjligheterna att skydda Tanzanias industri på administrativ väg också inom gemenskapen.
Medan gemenskapsorganen i Arusha, norra Tanzania, ut- reder frågan om lämplig arbetsfördelning vidare, fortgår dubbeletableringar. Med internationella mått mycket små stålverk har upprättats samtidigt i Kenya och Tanzania trots att ett redan förefintligt stål— verk i Uganda inte nått fullt kapacitetsutnyttjande. Bildäckstillverkning med olika utländska partners startas ungefär samtidigt i Kenya och Tanzania, vil— ket bidragit till enhetskostnader per däck kring 200 procent av importpriserna. En liknande situation kommer sannolikt snart att vara ett faktum inom trä— fiberskivetillverkningen. Ingen av anläggningarna kan till följd av höga fasta kostnader per producerad enhet konkurrera med motsvarande importvara. Den östafrikanska gemenskapens framtida utveckling och möjligheterna för Tanzania att där finna fortsatt
avsättning för industriprodukter blir avhängig den eko- nomiska och politiska utvecklingen i medlemsländerna. Hittills har man — trots periodvisa slitningar — hållit fast vid de centrala institutionerna inom handeln och på kommunikationsområdet. Relativt snart efter själv- ständigheten slopades dock den gemensamma valutan och centralbanken som det känsligaste ekonomiska området för övergivande av nationell suveränitet.
Ganska klart åtskilda utvecklingsstrategier och skilda politiska system läggs nu till de historiskt olika för- utsättningarna, t.ex. mellan Tanzania och Kenya. Denna utveckling torde på sikt i vart fall försvåra en mera långtgående fördjupning av samarbetet inom exempelvis industriplanering.
4-2 DiEEEÅEEEÅQEä:_QEh_B££ååYåEST
I Tanzania finns ett ökande inslag av s.k. administra— tiv prissättning Via statshandelsföretaget STC:s parti- priser som ibland kan grundas på marknadsbedömningar, ibland på sociala målsättningar eller centrala utveck- lingspolitiska prioriteringar. Lika ofta kan prissätt- ningen ha arbiträra inslag med effektivitetsförluster som följd utan motsvarande samhällsekonomiska eller so- ciala fördelar. Inom andra handelsled verkar alltjämt marknadsekonomin och effekten blir en blandning av två system'där inget fungerar särskilt väl. Marknadsmeka- nismen för fördelning av varor och tjänster förutsätter välutvecklad marknadsföring och konkurrens som inte existerar. Administrativ prissättning förutsätter en effektiv centralplanering som inte heller existerar och som dessutom kan komma i konflikt med landets pågående geografiska decentralisering av ekonomiskt beslutsfat— tande till regionala förvaltningar. Decentraliseringen innebär bl.a. att administrationen i regionerna skall planera och genomföra en viss del av utvecklingsprojek- ten dock med bibehållande av central koordinering. I samband med en ingående parlamentarisk och teknisk prövning av STC under 1971/72 framhölls också nuvarande brister i prispolitiken och ett framtida STC:s tänkbara roll som instrument för s.k. välfärdsorienterad pris- sättning. Innan denna roll kan aktualiseras torde dock hela den organisatoriska uppbyggnaden av STC ha revide— rats. STC hade inte klarat de stora datamängderna för huvuddelen av den inhemska partihandeln och utrikes- handeln. Dess organisation hade aldrig kunnat byggas upp på ett naturligt sätt kring de nationaliserade, f.d. privata, handelshusen. Vid 1970—talets början uppstod stora stockningar och akuta brister både inom konsument- och industrivarusektorn. Verkningarna blev förväntas före utgången av 1972 ta drastiska beslut om en rekonstruktion av hela partihandeln.
Förutom ETC:s starkt marknadsreglerande verkan bör också uppmärksammas inverkan på handelsmönster och för— delning av inhemska resurser genom omfattande utveck— lingsbistånd från Folkrepubliken Kina — främst för järnvägen till Zambia. En viktig finansieringsteknik har varit att sälja stora mängder kinesiska varor - främst konsumentvaror. Intäkterna har sedan använts för finansiering av lokala kostnader för järnvägen.
Intill dess att järnvägsbygget slutförts vid mitten av 1970—talet torde viss prioritering av import från Kina komma att kvarstå. Den har ofta avsett konkur- renskraftiga konsumentvaror, men inom andra varugrup- per inklusive industrivaror har både kvalitets- och standardiseringsproblem uppstått.
Regleringar av prisbildningen för arbetskraft och kapi— tal får också följder för industrins struktur. De förhållandevis låga räntesatser som regeringen till— lämpat och framför allt extra investeringsavdrag ten- derar att sänka kostnaden för kapital i jämförelse med arbetskostnaden. Lagstiftningen om minimilöner kan ytterligare bidra till mer än nödvändigt kapital- intensiva tekniker med större belastning på valuta- reserven och ringa sysselsättningseffekt.
4-3 ååålEEEEEÅESEÅSE_QED_TålEQQ£låEESE
Liksom i mera utvecklade länder som Sverige har de statsägda utvecklingsbolagen givits uppgifter som ska— pat svårlösta målkonflikter. Sålunda betonar bolags- ordningarna att projekten skall ha både finansiell/ kommersiell bärkraft och tillfredsställande samhälls- ekonomisk avkastning. Utvecklingsplaneringen - som skall komplettera marknadsekonomins brister och er— sätta den inom den offentliga sektorn utanför de rö— relsedrivande bolagen — är ofullständigt utvecklad.
Särskilt i en u—landsekonomi av Tanzanias typ får sta- tens marknadsreglerande åtgärder ofta genomgripande effekter (i Västeuropa troligen motsvarade endast av ingreppen till skydd för de inhemska jordbruken). s.k. marknadsimperfektioner är regel snarare än undantag både till följd av ofullständig konkurrens och av exempelvis statliga monopol i Tanzania, t.ex. inom partihandeln genom STC. Den största marknadsimperfek- tionen är troligen den omfattande arbetslösheten.
I Tanzania finns ytterligare en latent inbyggd konflikt mellan kravet på effektivare central planering för att balansera marknadssystemets ofullständigheter och det decentraliserade ekonomiska beslutsfattandet till regio- nerna som nu börjar genomföras.
4-4 De-aaiéziåka_äglkazgeee£aa
De asiatiska befolkningsgrupperna invandrade från förra seklet och intill sena kolonialtiden. Även i Tanzania betonades efter självständigheten afrikaniseringen eller "tanzaniseringen" av tjänster på alla nivåer inom nä- ringslivet och förvaltning där den också genomfördes förhållandevis snart. I Tanzania drabbade detta främst den bofasta asiatiska befolkningen. Genom sin högre ut- bildningsnivå och till följd av kolonialtidens klara Yrkessocialaskikmingar efter rasgränserna, besatte äsiaterna flertalet tjänster på mellannivå inom för— Valtningen, samtidigt som man av tradition helt domine— kade inom handeln. Tanzanias fortsatta strävanden att minska den asiatiska gruppens ekonomiska maktposition har dock alltid formellt grundats på landets socialis— tliska utvecklingspolitik och inte på rasdiskriminering. Den jämna utvandringsströmmen av asiater, accelererade efter 1971 års statsövertagande av alla privata hyres- fastigheter över visst taxeringsvärde. (Dessa var huvudsakligen i asiatiska företagares och handelsmäns ägo_) Hela befolkningsgruppen beräknas f.n. uppgå till ca 70 000. Denna fortgående avtappning av utbildad Personal och kunnande har fått svåra ekonomiska kon— Sekvenser. Det tar också tid innan kooperativa handels— företag och utbildade afrikaner kan fylla luckorna med utvecklande av samma effektivitet.
Inom den kvarvarande asiatiska befolkningsgruppens in- duStri- och näringsidkare följde efter fastighetsöver- tagandena 1971 en period av påtagligt minskad investe- ringsvilja. Skulle denna tendens kvarstå torde de pri- Yata industriinvesteringarnas andel bli långt mindre än vad som förutsetts i den andra femårsplanen.
4'5 LQEQEPYSQåEEY€25l229-999_59å12925252
Från 1970—talets början har den tanzaniska utvecklings- Pblltiken alltmer inriktats på utveckling av lands- bygden för att minska klyftan mellan stad och land. Ihom industrisektorn strävar man mot en breddning av lDkäliseringen till nio städer utanför Dar es Salaam.
Vidare har utveckling av småindustrin på rena lands- bYQden givits hög prioritet. Man söker exempelvis etablera underleverantörs— eller förlagssystem på by— nåVå för den egentliga industrins behov. Samtidigt diskuteras alternativa former för stöd till hantverks— mässig produktion inom några av de ca 4 000 ujamaa— bålarna.
AVsaknaden av hantverks- och industriell tradition och Gbgan för formell rådgivning och utbildning tillsam— mans med lämplig miljö för utbildning i t.ex. verk- ?Ygslära och kassabokföring är svåra hinder. Andra institutionella svårigheter har regeringen själv skapat,
t.ex. minimilönelagstiftningen. Denna kan komma i kon— flikt med strävandena att i ökad utsträckning driva manuell skalning och sortering av den viktiga export— varan cashew—nötter i stället för att — som nu sker - exportera huvudsakligen oskalade nötter och förädla endast en mindre del av produktionen, vilket sker in- om dyrbara fabriksanläggningar i Dar es Salaam och Mtwara.
Man saknar ännu egentlig politik för småindustriutveck— lingen och den institutionella bilden är splittrad. Regeringen har inte heller anslagit några större medel, t.ex. till NDC:s särskilda bolag för småindustri - National Small Industries Corporation (NSIC). Detta företag har hittills investerat främst i några centra i de större städerna inom vilka ett antal hantverkare drivit trä- och metallbearbetning m.m. i mycket liten skala med fortlöpande stöd främst i form av subven— tionerade lokaler från NSIC. De försök som hittills gjorts att utreda en förstärkning och samordning av erforderliga institutioner har inte berört själva grundproblemet - introduktion av nya produktionsformer i det traditionella agrarsamhället. Experimentverk— samhet över längre tidsperioder - möjligen i anslut- ning till ujamaa-utvecklingsprogrammet — kanske blir den enda praktiska vägen att finna lösningar på pro- blemet.
4.6 Offentlig majoritetskontroll och samverkan
Tåé_221ä29552_25i!?ååéäååéä
Fortsatta tillskott av kunnande och kapital från pri— vata utländska företag bedöms alltjämt som nödvän— diga. s.k. tekniskt bistånd eller personalbistånd från FN och nationella biståndsorgan behövs för att bidra till utbildning av inhemsk personal och för ef- fektivare användning av knappa kapitalresurser inom nyinvesteringar. I motsats till flertalet u—länder förlitar Tanzania sig dock endast i andra hand till direkta utländska privatinvesteringar som en källa till kapital och kunnande.
Medelvägen - offentlig majoritetskontroll i alla nyckel- industrier — har klart fastlagts. Samtidigt medför strävan att hålla en hög och ökande investeringstakt i kombination med majoritetsföreskrifterna ofta en sned- vriden finansiering av flera parastatals dotterbolag. Underkapitalisering som bl.a. försvårar rationell lagerhållning och en naturlig expansion med marknaden är vanlig liksom en alltför stor skuldbörda i förhål— lande till egna aktiekapitalet. Denna situation har varit särskilt framträdande vid utländsk upplåning från privata källor, t.ex. i form av leverantörskre- diter.
En annan form av utländskt beroende, som först på se- nare tid uppmärksammats av regeringen, är tendensen
till överdriven förlitan på utländska maskinleverantö- rer. Detta har bl.a. haft sin grund i bristen på till- räckligt erfaren personal. Användande av expertis från tilltänkta leverantörer i den tekniska planeringen för projekten kan få mycket kostsamma konsekvenser. Leve- rantörens försäljningsintresse tar ofta över omsorgen om en dåligt informerad köpare och resultatet blir fel- dimensionerade och alltför dyrbara anläggningar. Ten— densen förstärks av att tillgänglig finansiering via industriländernas organ för kommersiella exportkrediter eller bundna utvecklingskrediter oftast i praktiken stärkt bindningen till leverantörsintressen.
Inte heller importen av industriellt kunnande via olika slag av s.k. management-kontrakt har varit helt problem- fri. I organ som NDC har utländska medintressenter i förlustföretag inte sällan kunnat kompensera sig genom föreskrifter om ersättning för företagsledning och s.k. know-how vars betalning inte varit relaterad till netto- vinsten. Numera arbetar en särskild kommitté under Devplan med fortgående granskning av alla redan ingångna och föreslagna management—kontrakt. Samtidigt som man strävar efter bättre balans mellan företagsledningens prestation och ersättningen vill man mera uttalat driva kravet på utbildningsverksamhet för personalen som en skyldighet för partnern inom ramen för avtalen. Denna granskning — som rapporteras till regeringen - stöter på svåra avgöranden av teknisk— och policy natur. Man eftersträvar rimliga avtal där ersättning skall utgå i relation till prestation. Samtidigt tvingas man erkänna att nettovinsten mera sällan är en bra mätare på effek— tivitet inom Tanzanias nuvarande industriella ram och att kompletterande regler måste uppställas. Vidare tvingas man balansera mellan strävan att inte avskräcka utländska intressenter från framtida samarbete och be— rättigade krav på revidering av uppenbart otillbörliga föreskrifter i tidigare ingångna kontrakt.
5 Framtiden
Den långsiktiga industriutvecklingspolitiken i Tanzania ligger i huvudsak fast såsom den utvecklats i Arusha- deklarationen 1967. Balansen mellan statliga och pri- vata insatser enligt politiken kommer sannolikt inte att rubbas väsentligt, även om regeringen gradvis stärker sina möjligheter till insyn och kontroll av större före- tag.
Fram till 1970—talets mitt präglas industriutvecklingen sannolikt av konsoliderings- och effektiviseringssträ- vanden för den egentliga, redan etablerade industrin
Regeringen söker att mera i detalj utforma en långsik— tig strategi, vars första fas troligtvis inriktas på en ökning av produktiviteten i existerande företag och institutioner. Motsättningar som kommit i dagen mel- lan sådana strävanden och ökat löntagarinflytande en— ligt "Mwongozo" borde vara fiktiva i ett långtidsper- spektiv, men har aktualiserat behovet av mera medveten utbildningssatsning både inom arbets— och företagsled- ning på arbetstagarsidan. Vissa intressekonflikter som blottats mellan arbetare och högre företagsled— ningar låter sig dock inte lösas enbart genom utbild- ning och blir i Tanzania ytterst en fråga om den fack- liga rörelsens framtida funktioner.
För genomförande av industrialiseringsstrategien behö— ver det centrala planeringsmaskineriet förstärkas, sam— tidigt som man eftersträvar bredast möjliga medverkan av allmänheten direkt och via politiska och sociala organisationer. Om denna breddning inte skall stanna vid en förhoppning uppstår troligen konflikter mellan effektivitetssträvandena och den önskvärda breddningen. Trots TANU:s numera väl utbyggda administrativa system och kommunikationsvägar till breda lager via regional— kontor och det s.k. cellsystemet måste stora informa— tionsgap uppstå i ett land där tre fjärdedelar av be- folkningen fortfarande är analfabeter.
Den fortsatta industriutvecklingen blir till sist bero- ende av hur långt det i praktiken är möjligt att på kort tid effektivisera dess institutioner. Svagheter i de dominerande statliga bolagens planering och pro— jektberedning och i samordningen mellan dessa och an— svariga ministerier snarare än formella brister i den institutionella överbyggnaden ligger bakom en hel del ineffektiv kapitalanvändning. Fortsatta organisato- riska reformer torde ge nämnvärd utdelning främst inom statshandelsorganisationen STC, medan de övriga insti— tutionerna också vid internationella jämförelser fram- står som ganska välutvecklade med förhållandevis klar arbetsfördelning. Byråkratiseringen framstår också i samma perspektiv som tämligen måttlig och i debatten hörs sällan anklagelser om mera utbredd korruption.
De mera grundläggande orsakerna till systemets låga effektivitet kommer dock att märkas under lång tid. Bristen på skolad personal minskar med den formella utbildningens expansion medan bristen på erfarenhet förblir akut så länge landet självt inte kan erbjuda flera och mera varierade tillfällen till träning och erfarenheter. Fortsatt personalbistånd utifrån kan aldrig ge annat än marginella bidrag till utvecklingen också till följd av den acceptabla över gränsen för samarbete både på givar- och mottagarsidan.
J Cedergren BILAGA C:7
TUNISIENS INDUSTRI OCH INDUSTRIPOLITIK
1 Inledning
Tunisien är ett av de mest industrialiserade länderna på den afrikanska kontinenten. Industrisektorn, inklusive gruvdrift och Oljeutvinning, svarar för drygt 20 procent av BNP och 16 procent av sysselsätt- ningen i landet. Förutom några stora statliga bas- industrier innehåller sektorn ett stort antal små och medelstora företag, företrädesvis i privat ägo.
Tunisien har sedan länge tillämpat en importersättande industrialiseringsstrategi med en tillverkning som främst baserats på inhemska råvaror. Ytterligare importsubstitution blir nu alltmer oekonomisk och de relativa fördelarna för en mer exportorienterad industrialisering ökar. Detta förhållande har bi- dragit till den omorientering av den tunisiska industripolitiken som skett under det senaste året mot ökad stimulans av exportinriktad industri och
ett ökat inslag av marknadsstyrning av ekonomin. De problem som sedan länge haft ett avgörande in- flytande på industripolitikens utformning i landet är framför allt sysselsättnings- och betalningsbalans- problemen.
2 Betingelser för industriell utveckligg
2-1 åteaeaist_gzyestling
Tunisien blev självständigt 1956. Under den nästan sekellånga franska kolonialperioden grundlades en social och ekonomisk struktur som dröjde kvar långt efter självständigheten. Den ekonomiska utvecklingen kom före självständigheten i huvudsak de franska intres- sena tillgodo. Emellertid moderniserades under denna period det tunisiska samhället och en infrastruktur byggdes upp som gav Tunisien ett relativt gynnsamt ut— gångsläge för den ekonomiska utvecklingen efter själv- ständigheten. Neodestourpartiet under Habib Bourguibas ledning sat- sade de första självständighetsåren främst sina an- strängningar på att bygga upp en tunisisk statsför- valtning och låt till en början ekonomin styras av nationella och internationella marknadskrafter. På grund av bl.a. det styrande partiets, från 1962 det enda tillåtna partiet, sammansättning och ledning kom de ekonomiska strukturproblemen i bakgrunden. Själv—
ständigheten medförde därför ingen omfördelning av resurser till de eftersatta gruppernas förmån. Däremot skedde en för u—landsförhållanden synnerligen kraftig satsning på utbildning som därefter har varit markant i Tunisien. Ekonomin stagnerade under 1950-talets senare hälft. Utländskt kapital lämnade landet och trots ett ökande ekonomiskt stöd från USA kunde den negativa trenden inte vändas. 1961 var BNP endast 14 procent högre än 1954. En annalkande valutakris tvingade fram en ny ekonomisk politik och en bättre planering. En tioårig perspektivplan blev klar 1961 som inkludera— de en treårsplan för åren 1962 — 1964. Därefter upp- rättades en ny plan för åren 1965 - 1969 vilken av- löstes av en ytterligare fyraårsplan för perioden
1969 - 1972. Den ekonomiska politiken kom till en bör— jan att inriktas på att lösa valutakrisen och skapa förut— sättningar för en hög ekonomisk tillväxt. En årlig till— växt på sex procent förutsågs för 1960-talet. Genom en form av statskapitalistisk planhushållning sökte regeringen styra investeringarna mot och utnyttja de knappa valutaresurserna för högavkastande, utvecklings- främjande projekt. Med Ahmed Ben Salah som planerings- minister inleddes en kooperativisering av detaljhan- deln, grosshandeln och jordbruket. En försiktig re— formpolitik fastställdes formellt på en partikongress 1964, i samband med att partiet bytte namn till det socialistiska destourpartiet, och innebar att ekonomin delades upp i tre sektorer; en statlig, en kooperativ och en privat.
Den årliga tillväxten i ekonomin var relativt god, ca fem procent, under första hälften av 1960-talet. Till— växten sjönk därefter till drygt två procent mellan 1965 och 1968 trots en relativt hög genomsnittlig inves- teringskvot. Stora resurser satsades i den tunisiska ekonomin som inte gav en tillfredsställande avkastning. Detta berodde bl.a. på att många investeringar avsåg sociala, infrastruktur- och andra långtidsavkastande projekt samt att stora, offentliga investeringar i jordbruk och näringsliv inte alltid var tillräckligt väl förberedda. Samtidigt skedde mot slutet av 1960— talet en förskjutning av investeringarna från jord- bruk och industri till administrativa tjänster och infra- struktur.
Under 1969 inledde den tunisiska regeringen med planeringsministern Ben Salah som främste tillskyndare, en djärvare kooperativiseringspolitik inom jordbruket för att åstadkomma önkvärda strukturförändringar inom sektorn. Politiken mötte snabbt hårt motstånd på lands— bygden och misslyckades vilket ledde till Ben Salahs fall och en omorientering av den ekonomiska politiken. Anledningen till misslyckandet var främst en otill— räcklig förankring av de kooperativa idéerna hos den berörda befolkningen på landsbygden samt ett starkt motstånd från de större jordägarna i landet. Påtryckningar utifrån, framför allt från Världsbanken, bidrog till
regeringens beslut att ge upp den kooperativa reform- politiken. Under hösten 1969 antogs en ny jordbruks- lag som delade upp jordbruket i tre sektorer; en stat- lig, en kooperativ och en privat. I och med detta upp- löstes de flesta kooperativen.
översvämningskatastrofen 1969 bidrog till ett försämrat ekonomiskt läge i Tunisien under detta och påföljande år. En regeringsombildning skedde under hösten 1970, varvid nuvarande premiärminister Nedi Nouira blev ledare för regeringen. Ekonomin sköt fart igen under 1971 då BNP-tillväxten blev så stor som nio pro- cent. För 1972 beräknas motsvarande siffra bli mellan 15 och 20 procent. Denna ovanligt kraftiga ekonomiska återhämtning och tillväxt kan främst tillskrivas jordbrukssektorn. Bägge åren har haft gynnsamma väderleksförhållanden, vilket medfört rekordskördar av för Tunisien viktiga grödor som oliver, spannmål och grönsaker. Detta har i sin tur stimulerat framför allt livsmedelsindustrin som sammantaget med jordbruket svarade för 40 procent av den totala till- växten 1971. BNP per invånare uppgick 1971 till ca 1 450 kr. vilket är en av de högsta siffrorna i Afrika. Inkomstfördelningen är dock sådan att siffran dåligt illustrerar gemenemans levnadsstandard i Tunisien.
Inflationen har varit måttlig i Tunisien det senaste decenniet. Prisstegringen uppgick till fem procent 1971, vilket är något högre än de närmast föregående åren. Investeringskvoten har sedan länge varit rela- tivt hög. De sista tio åren representerar investeringar- na i genomsnitt 23 procent av BNP. De har i ökande grad finansierats genom inhemskt sparande; från 1962 till 1971 har detta sparandes andel av finansieringen stigit från ca 40 procent till drygt 70 procent.
BNP:s fördelning och tillväxttakt per sektor samt in- vesteringarnas sektorfördelning framgår av appendix.
Sysselsättningen är sedan länge ett problem i Tunisien. Undersysselsättningen anges av regeringen till 16 - 18 procent av den manliga arbetskraften. År 1971 uppgick emigrationen till 27 000 personer och minst samma antal förväntas emigrera 1972.
2-2 Etgagaia5_sszgttyz
Tunisiens befolkning uppgår till omkring 5,2 miljoner människor. Den genomsnittliga befolkningsökningen har det senaste decenniet varit 2,2 procent. Mer än halva befolkningen består av personer under 20 års ålder.
Landet är fortfarande i hög grad en jordbruksekonomi. över hälften av den arbetsföra befolkningen är syssel- satt i denna sektor, vars andel av den totala ekonomin dock har minskat avsevärt de sista tio åren. Vid sidan
av jordbruket har en s.k. modern sektor vuxit fram representerad främst av industri, handelsnäring, turism och den offentliga förvaltningen. Utvecklingsansträng- ningarna har sedan självständigheten i hög grad kommit denna sektor till godo. Ett av Tunisiens utvecklings— problem är, liksom för flertalet andra u—länder, att skapa balans mellan den traditionella och den moderna sektorn i landets ekonomi.
2.2.1 Naturtillgångar och regional struktur
Jämfört med övriga nordafrikanska länder är Tunisien relativt fattigt på mineraler och andra naturresurser. Fosfat spelar sedan länge en viktig roll i landets ekonomi och bryts framför allt runt staden Gafsa i västra Tunisien. Fosfatprodukter svarar för ca 20 procent av totala värdet av landets export. Olja upp- täcktes under 1960—talet i sydvästra Tunisien, nära den algeriska gränsen, och har på kort tid blivit landets viktigaste exportprodukt. Vidare bryts järn— malm i nordväst samt i begränsad omfattning bly och zink. I samma område finns även landets resterande skogstillgångar som av skövling genom åren kraftigt decimerats. Landet har i övrigt ett gynnsamt klimat för jordbruksnäringar, där jorden så tillåter. De bördigaste områdena finns i norr och nordost, medan södra halvan av landet mest består av öken.
De ekonomiska aktiviteterna i Tunisien, såväl inom jordbruk som handel och industri, har därför i hög grad kommit att koncentreras till de norra och östra delarna av landet. Omkring 60 procent av all industriell verksamhet är förlagd till Tunis-regionen och i övrigt främst till städerna Sfax, Bizerte och Gabes. Regeringens regionalpolitiska ansträngningar vad gäller industri- sektorn består i tillskapandet av s.k. industrizoner i nämnda städer och i Sousse; dvs. man ställer mark till förfogande inom ett planerat område. Särskilda ansträngningar görs även för att stimulera ekonomisk utveckling i södra delen av landet, där dock de natur— liga förutsättningarna begränsar möjligheterna. Svårig- heterna att över huvud taget få fram nya industriprojekt gör det svårt, enligt regeringen, att driva en mer aktiv regionalpolitik.
2.2.2 Infrastruktur
Som tidigare nämnts påbörjades upprustningen av det tuni- siska kommunikationsväsendet av fransmännen redan vid seklets början för att underlåta en effektiv kolonisering. Järnvägsnätet omfattar omkring 2 000 km och förbinder bl.a. områden med mineraltillgångar med kusten. Väg- nätet är väl utbyggt och av relativt god kvalitet. Lan— det har fem stora hamnar och tre internationella flyg-
platser. Turismens utveckling har medfört en kraftig ökning av lufttrafiken. Transportsektorn domineras av staten genom statskontrollerade bolag för järnvägar, hamnar och flyg. Vatten och avloppsförsörjningen har vållat landet vissa problem, bl.a. i större städer och i expansiva turistorter. En fortlöpande utbyggnad sker dock med hjälp av framför allt stora världsbankskrediter. Kraftförsörjningen är väl ut- byggd. Elkraftproduktionen uppgick 1972 till 366 miljoner kWh.
2.2.3 Inkomstfördelning och ägande
På grund av brist på statistik är det svårt att få en klar bild av inkomstfördelningen i Tunisien. Lan— dets BNP uppgick 1971 till cirka 7 500 milj. kr. mot- svarande omkring 1 450 kr. per invånare. Enligt vissa beräkningar skulle minst 2 miljoner människor disponera en årlig inkomst på mindre än 500 kr. Delar av be— folkningen har ännu inte kommit in i den monetära sektorn. Ett mindre antal familjer i de större städerna har stora, vittförgrenade intressen, och därmed stort inflytande, i industri—, turist- och han- delsnäringarna. Regeringens utjämningsssträvanden har främst tagit sig uttryck i en stark satsning på det sociala området och då framför allt inom utbild- ning och sjukvård. De sociala driftutgifterna har mellan 1961 och 1971 ökat från cirka 40 procent ill cirka 47 procent av statens driftutgifter.
Ser man till ägandefördelning av jorden ligger 48 pro- cent av den totala jordarealen i händerna på de 10 pro- cent största jordägarna, medan de 10 procent minsta jordägarna tillsammans endast förfogar över 2 procent av jorden. Ägarkoncentrationen har framför allt varit märkbar i de bördiga områdena i norra Tunisien. Koopera— tiviseringspolitiken inom jordbruket under 1960-talet var ett försök från regeringens sida att åstadkomma strukturreformer med nya ägoförhållanden på landsbygden, som dock misslyckades.
Tunisien har fortfarande ett dominerande statligt ägande i industrisektorn, även om den aktuella politiken inne- bär en strävan att begränsa statliga aktiviter i sektorn.
2.2.4 Ekonomiskt utlandsberoende
Redan under 1960—talets börjanförsämrades Tunisiens handels- och betalningsbalans till följd av en stagnerande ekonomi. Lån från främst USA och Världsbanken avvärjde en valuta— kris men var samtidigt inledningen till ett alltmer ökande ekonomiskt beroende av västvärlden. Utvecklings- ansträngningarna under 1960-talet har i hög grad låne— finansierats från utländska källor och den totala skulden
steg från 776 milj. kr. 1962 till 3 372 milj. kr. 1971, vilket motsvarar ca 50 procent av BNP. Skuldtjänsten mätt i procent av exportintäkterna uppgick till 19 pro— cent 1971 vilket kan jämföras med 2,2 procent 1962 och 24,4 procent 1968. skuldbördan gör att regeringens handlingsfrihet vad gäller utvecklingspolitiken starkt begränsas, något som bl.a. visade sig 1969. Den ekonomiska situationen har dock förbättrats väsentligt under de två senaste åren med starkt uppsving i eko- nomin, och en markant förbättrad bytesbalans. Privata utländskainvesteringarhar gått främst till turist— sektorn och oljeindustrin men är i övrigt av ringa betydelse. Den nya industripolitikens syfte är dock att öka de utländska investeringarna, varför det eko- nomiska utlandsberoendet kan förväntas bestå.
2.2.5 Turistnäringen
Turistnäringen räknas ej in i Tunisiens industrisektor, men utgör en så viktig del av Tunisiens ekonomi och påverkar resurstillgångar och resursutnyttjande i så hög grad att den bör nämnas i detta sammanhang.
Turismen inbringade 1971 ca 520 milj. kr. brutto i ut- ländsk valuta vilket motsvarade nästan 20 procent av det totala valutainflödet och utgör därmed den klart viktigaste källan för utländsk valuta. Turistantalet har femdubblats sedan 1965 och uppgick 1971 till ca 600 000. Samma år fanns 43 000 bäddar tillgängliga. Då man räknar med ett sysselsättningstillfälle per två bäddar har turistexpansionen även haft positiva syssel- sättningseffekter. Man räknar med en fortsatt snabb expansion av turistnäringen trots vissa problem med att utbilda hotellpersonali.tillräckligt antal liksom lönsamhetsproblem för ett antal hotell. Varningar har även höjts för negativa sociala konsekvenser av en alltför snabb utbyggnad samt risken av att bli allt— för beroende av en osäker turistmarknad. Turistnäringen domineras av privata tunisiska företag samt ett växande inslag av utländska intressenter. Investeringarna i turistnäringen uppgick 1971 till nästan samma belopp som i hela tillverkningsindustrin, nämligen omkring 150 milj. kr.
3 Utrikeshandel och betalningsbalans
Tunisiens utrikeshandel är omfattande. Importen och exporten av varor och tjänster representerade under perioden 1962 - 1971 totalt 30 respektive 22 procent av BNP. I löpande priser har Tunisiens export av varor ökat från 487 milj. kr. till 1 150 milj. kr. Exporten består till största del av oförädlade eller halvför- ädlade varor. De traditionella exportvarorna olivolja, vin och fosfat minskade under 1960-talet i relativ be- tydelse. Oljan har i stället blivit den viktigaste
exportprodukten och svarade 1971 för 32,2 procent av de totala exportintäkterna. Förädlade varor, t.ex. kon— server, kläder, tyger, mattor, skor svarar ännu för en stor del av exporten. så uppgick exporten av hel- förädlade varor 1970 endast till 34 milj. kr. av totalt 958 milj. kr. Regeringen hoppas dock att denna varu— grupps andel skall öka successivt i takt med förväntade effekter av den nya exportindustristrategin.
Varuimporten i löpande priser ökade från 879 milj. kr. 1962 till 1 710 milj. kr. 1971. Importens sammansättning har väsentligt förändrats under denna tid, främst som en följd av den importersättande politiken. Sålunda
har man lyckats sänka importen av konsumtionsvaror från 24 till 13 procent. I stället har andelen råvaror, halv— fabrikat och kapitalvaror ökat från 46 till 67 procent, med särskilt stora ökningar de senaste åren i samband med den ökande investeringstakten i industrisektorn. Genom att prisutvecklingen varit klart ogynnsammare för den senare gruppen av varor, innebär omfördel— ningen av varuimportens sammansättning en ytterligare påfrestning i handelsbalansen, som dock i hög grad uppvägs genom de stigande oljepriserna. Oljans domi- nans i exporthandeln har ett avgörande inflytande på utrikeshandelns nettoutfall. EEC-länderna svarar för över hälften av Tunisiens utrikeshandel, med Frankrike som viktigaste handelspartner. Frankrikes relativa betydelse som handelspartner har dock minskat väsentligt det senaste decenniet.
Det regionala samarbetet mellan Mahgreb-länderna har ännu totalt sett liten betydelse för utrikeshandeln, även om exporten mot dessa länder ökat de senaste åren.
Tunisien har sedan länge en starkt negativ handels- balans. Underskottet uppgick 1971 till ca 610 milj. kr. Detta underkott har dock de senaste åren motverkats av en positiv utveckling av tjänstebalansen, så gott som helt orsakad av turismen och överföringar från tunisiska emigrantarbetare. Underskottet i bytes- balansen sjönk därför avsevärt 1971. Troligen ökar dock underskottet igen 1972 på grund av en förväntad kraftig importökning, i sin tur förorsakad av pris- stegringar och en ökad ekonomisk aktivitet i landet.
Totalt förbättrades betalningsbalansen 1971 med ca 500 milj. kr. Med hjälp av ett oförändrat högt netto— inflöde av utländskt kapital förväntas balansen för- bättras 1972 med omkring 290 milj. kr.
3-1 5559giasieassrtales-msé_ååe
Tunisien fick efter långvariga förhandlingar ett associa- tionsavtal med EEC 1969. Detta innebar att den europeiska marknaden öppnades för vissa tunisiska jordbruksprodukter och 90 procent av industriprodukterna. Emellertid har
avtalet hittills varit av mycket begränsat värde för Tunisien. Handeln med jordbruksprodukter inom EEC är fortfarande så omgärdad med restriktioner och undantagsbestämmelser att Tunisiens exportmöjligheter i praktiken är relativt begränsade. Avsevärda tull— lättnader erhölls t.ex. på viktiga exportprodukter som olivolja och citrusfrukter men konkurrensen inom EEC har varit sådan att Tunisien haft svårt att hävda sig. Genom att t.ex. vin, en viktig tunisisk export- vara, undantagits i avtalet, har Tunisien i praktiken utesträngts från den europeiska vinmarknaden. Till problemen kan läggas Tunisiens bristande kunskaper och resurser för exportmarknadsföring. Vad beträffar industriproduktionen har tunisiska produkter i dag små möjligheter att konkurrera med den europeiska pro- duktionen, varför tullättnaderna har ringa ekonomisk betydelse. Avtalet skall omförhandlas 1974, varvid Tunisien väntas begära bättre förmåner framför allt för sina jordbruksprodukter.
För den nya industripolitikens stimulans av utländska investeringar och legotillverkning är EEC—avtalet en viktig förutsättning. På sikt bör ett fritt tillträde till den europeiska marknaden kunna ge Tunisien av- sevärda ekonomiska fördelar samt bidra till en snabbare utveckling av exportproduktionen.
4 Arbetsmarknad, utbildning och industristödjande institutioner
Ett av de viktigaste, om ej det viktigaste, problemen i tunisisk utvecklingsplanering är att komma till rätta med den stora arbetslösheten. På grund av brist på tillförlitlig statistik är uppgifterna om antalet ar- betslösa i Tunisien varierande, men en grov upp- skattning visar på ca 250 000. Beroende på vilken hän- syn man tar till säsongsarbetslöshet och undersyssel- sättning uppgår arbetslösheten till mellan 16 och 24 procent av den manliga aktiva befolkningen. Till detta kommer en stor dold kvinnlig arbetslöshet.
Ett resultat av denna situation har varit en stor emigra- tion, i organiserad och oorganiserad form, av tunisisk arbetskraft till Europa. Siffran uppgick 1970 till ca 14 000 personer och 1971 till 27 000.
Industrisektorn beräknas sysselsätta drygt 16 procent av den arbetande befolkningen eller ca 161 000 personer, varav 29 000 inom gruvdrift. De för sysselsättningen viktigaste delsektorerna är gruvdrift, textil-, byggnads— och livsmedelsindustrin. Av de drygt 1 000 företag som industrisektorn innefattade 1969 hade endast sju mer än 1 000 arbetare och 142 fler än 100 arbetare. Genom att stimulera legotillverkning i sysselsättningsintensiva branscher, där Tunisien i konkurrenshänseeende kan dra fördel av sin arbetskraftsituation, söker regeringen vidga sysselsättningsmöjligheterna i industrisektorn.
Enligt regeringen är ett överordnat mål för inne— varande decennium att skapa så många arbeten som möjligt. Då jordbrukssektorn inte bedöms kunna suga upp mer än en marginell del av det ökande arbets- kraftsutbudet utan att produktivitet och inkomstför- bättringar går förlorade, skall ökade satsningar ske i industri- och tjänstesektorerna. Under planperioden 1973 — 1976 beräknas 90 000 arbetstillfällen - mot— svarande ungefär hälften av det förväntade tillskottet till arbetskraften - skapas i dessa sektorer genom in— vesteringar på ca 10 miljarder kr. Ett lika stort antal beräknas behöva emigrera. Under föregående planperiod 1969 — 1972 skapades ca 85 000 arbeten medan 80 000 personer emigrerade. Det torde vara uppenbart att sysselsättningsproblemet inte kommer att kunna lösas enbart genom expansion i sektorer vid sidan av jordbruket, varför den nuvarande politiken förutsätter möjligheter till en bibehållen eller ökande emigration för överskådlig framtid. Regeringen har valt att inrikta sin ekonomiska politik på att i första hand åstadkomma hög tillväxt och hög avkastning på gjorda investeringar och i andra hand skapa ökad sysselsättning.
Fackföreningarna i Tunisien har genom sitt nära sam- band med det regerande politiska partiet ett visst
direkt inflytande på arbetsmarknadspolitiken samtidigt som sambandet försvårar ett självständigt agerande. Vidare försvagar arbetslöshetssituationen fackföreningar- nas förhandlingsposition.
Trots en mycket aktiv tunisisk utbildningspolitik har den tunisiska industrin fortfarande behov av välutbildade tekniker, företagsadministratörer, mark— nadsförare, redovisningsekonomer etc. Den typiske tunisiska företagsledaren är en f.d. detalj- eller grosshandlare som placerat sina pengar ett steg bakåt till fabrikationsledet. För höga befattningar inom statliga företag har politiska och ämbetsmannameriter ofta varit utslagsgivande. Vad gäller bägge katego- rierna har de ofta saknat kunskap och erfarenhet av modern företagsadministration.
Det tunisiska skolsystemet brister i anpassning till arbetsmarknadens problem och den tekniska utbildningen på låg- och mellanstadiet är för lite yrkesinriktad. Yrkesutbildningen är relativt omfattande men även den illa anpassad till marknadens behov samt organisatoriskt splittrad på flera huvudmän. En viktig del av utbild- ningen sker direkt på arbetsplatsen. Högre utbildning i tekniska och ekonomiska ämnen förmedlas av universi- tetet i Tunis, vars kapacitet dock är otillräcklig. Trots de olika ansträngningar som görs kan emellertid förutses att brist på kvalificerad personal för över- skådlig tid kommer att utgöra ett viktigt hinder i denindustriella utvecklingen.
Ett antal institutioner stöder den industriella ut- vecklingen. Samordnande för den tunisiska industri— politiken är ekonomiministeriets avdelning för industri, i sin tur uppdelad i byråer för olika industrisek- torer. Staten ger vissa branscher tekniskt stöd genom särskilda regionala centra, t.ex. textil- och läderbranscherna. Vidare finns ett halvstatligt "Institut National de la Productivité", stött av ILO, som bedriver en omfattande kurs- och konsultverksam- het i industrisektorn. "Centre Nationale d'Etudes Industrielles" (CNEI) är ett statligt forsknings- institut som fungerar som ett service—organ till för- valtningen och industrin. De viktigaste aktiviteterna består av projektstudier och sektorstudier samt viss konsultverksamhet. CNEI stöds av UNIDO. Ett särskilt investeringsstödjande organ håller på att bildas för att underlätta utländska investeringar i industrisek- torn. Det kommer eventuellt att kompletteras med en ny exportfrämjande enhet.
5 Industrisektorns storlek, struktur och tillväxt
Industrisektorn svarade 1971 för drygt 20 procent av landets BNP. Förädlingsvärdet 1971 uppgick till ca 1 530 milj. kr. fördelade på gruvdrift (469 milj. kr.), kraftproduktior (138 milj. kr.) samt tillverknings— industri (922 milj. kr.).
Tillverknings- och förädlingsindustrin har i väsent- lig utsträckning inriktats mot importersättande pro- duktion i skydd av tullmurar och etableringsrestrik— tioner. Man har härigenom lyckats att kraftigt redu- cera främst importen av konsumtionsvaror. Utnyttjan- de och förädling av inhemska råvaror har varit ett viktigt syfte i den tunisiska industripolitiken. Under det senaste året har en omorientering ägt rum mot ökade satsningar på produktion för export. Nedanstående tabell visar industriproduktionens struktur och tillväxt i Tunisien 1962 — 1971.
Antal Andel av to- Genomsnittlig företag tala produk— tillväxttakt 1969 tionen 1971% 1960—1971 %
Gruvdrift 27 7,2 4,0 Energi 8 15,7 26,8 - varav olja 6 9,3 — - el m.m. 2 6,4 6,8 Tillverkningsindustri 46,4 5,5 - varav livsmedelsind. 216 20,3 2,6 - byggnadsmaterial 111 4,1 7,2 - mekanisk—o elind. 162 2,9 14,2 - kemisk ind. 97 1,8 7,4 — textil, konfektion 150 10,0 7,3 - trä- -0 möbelind. 83 3,4 7,2 -papper o övr. ind. 130 3,9 7,7 Byggnadsind. o offent- . liga arbeten 111 30,7 6, Totalt 1 003 100,0 7,6
Av ovan framgår att tillväxttakten genomsnittligt varit måttlig det senaste decenniet. Oljeutvinningen svarar för närmare hälften av sektorns tillväxt de senaste sex åren. Livsmedelsindustrin upplevde en kraftig produktionsökning 1971, vilket även förväntas för 1972, på grund av de mycket gynnsamma skördeutfallen dessa år. I övrigt kan noteras att tillväxten i den traditionellt betydelsefulla fosfatindustrin stagnerat.
Produktionen av råolja började 1966 och uppgick 1970 och 1971 till ca 4 miljoner ton per år. Utvinningen sker för närvarande främst vid El Borma-fälten i södra Tunisien. Nya fundigheter om uppskattningsvis 25 — 35 miljoner ton har upptäckts vid Sfax och Gabés-bukten, vilket förväntas öka oljeproduktionen till ca 6,5 miljoner ton 1974. Den tunisiska regeringen har nv- ligen bildat ett särskilt bolag som skall nandlägga oljesektorn, bedriva utbildning av tunisier och be— vaka tunisiska intressen i de olika bolag som fått koncession för oljeletning och —utvinning. Ett stort oljeraffinaderi finns i Bizerte. Oljan har snabbt blivit Tunisiens viktigaste exportvara Och svarade 1971 för drygt 32 procent av totala exportvärdet.
Fosfatindustrin har länge varit en av Tunisiens vik- tigaste näringar. På grund av stigande produktions- kostnader och fallande exportpriser har de två stora fosfatföretagen, ett-statligt och ett privat, de senaste åren haft lönsamhetsproblem. Åtgärder för att modernisera och utvidga verksamheten har dock på— börjats. Samtidigt som fosfatpriserna ånyo börjat stiga. Fosfat svarade 1971 för drygt 15 procent av den totala exporten. En fosfatbaserad kemisk industri är under utbyggnad i södra Tunisien och förväntas få en snabb expansionstakt och god lönsamhet.
Inom metall— och verkstadsindustrin utgör det statliga järn- och stålverket i Menzel Bourguiba det största företaget. Stålproduktionen baserar sig i sin helhet på inhemsk järnmalm och är dimensionerad för 150 000 ton tackjärn. Lönsamheten har de senaste åren varit dålig, liksom för de flesta större statliga företagen, bl.a. beroende på viss överdimensionering och bristande balans mellan skulder och eget kapital.
Textilbranschen är en av de mest expanderande närings— grenarna i Tunisien. Förutom ett stort statligt tex- tilföretag (SOGITEX) är samtliga företag i privat ägo, en del även i utländska händer. Flertalet företag är relativt små och arbetsintensiva. Tunisien hyser stora förhoppningar att denna sektor skall kunna dra till sig exportinriktad legotillverkning bl.a. genom den goda tillgången på lågavlönad, kunnig arbetskraft.
Livsmedelsindustrin, som under de senaste två åren kraf- tift ökat sin produktion, består av små och medelstora företag spridda över hela landet. Förutom ett statligt mejeriföretag är denna industri i privata händer. Den
består av bl.a. ett fyrtiotal konservfabriker för frukt. grönsaker och oliver, ett stort antal olivoljetillverkare, kvarnar och fabriker för spaghetti m.m. Ett stort socker- raffinaderi finns i Beja.
I övrigt finns mindre industrier t.ex. för läder och sko-tillverkning. Dessutom bör nämnas den omfattande hantverksindustri som bedrivs inom ramen för ett sär- skilt statligt företag, vilket sysselsätter ca 11 000 personer, mest kvinnor i mattillverkning.
Sysselsättningen i industrisektorn ökade från ca 50 000 personer 1962 till 170 000 1971. Det övervägande antalet företag har mindre än 100 anställda.
Investeringsverksamheten i industrisektorn var hög under 1971. Ekonomiministeriet godkände 440 projekt till ett sammanlagt värde av drygt 250 milj. kr., vilket kan jämföras med 1970 då motsvarande siffror var 270 projekt och ca 81 milj. kr. De flesta pro— jekten avser textil-, verkstads-, byggmaterial- och livsmedelsindustrin. Kapitalbildningen i industri- sektorn uppgick 1971 till ca 360 milj.kr., varav den statliga andelen utgjorde ca 190 milj. kr. eller drygt hälften. Detta antyder den dominans som den statliga sektorn fortfarande har i den tunisiska industriut— vecklingen, ett engagemang som främst gör sig gällande genomstbrlekerxpå kapitalet och mindre i antal företag.
6. Tunisiens industripolitik 6.1 1960—talet
Tunisien började som flertalet u—länder sin industriella utveckling med satsning på importsubstitution, en inrikt- ning som bibehållits fram till de senaste åren. Utveck- ling av stora, kapitalintensiva s.k. basindustrier prio- riterades. Sålunda satsades stora belopp i uppbygg— naden av ett stålverk, ett oljeraffinaderi, en samman— sättningsindustri för bilar, ett textilföretag m.fl. företag. Vidare investerades stora resurser i brytning och förädling av mineraltillgångar. Statliga inves— teringar dominerade helt under 1960-talet. De utländska investeringarna var obetydliga och de privata uppgick under decenniet endast till en sjättedel av totala in- vesteringarna i tillverknings— och gruvindustrin. 1965 nådde de statliga investeringarna en topp med ca 480 milj. kr., vilket utgjorde 80 procent av totala industriinves- teringarna. Siffran sjönk till ca 220 milj. kr. 1968 varefter den endast har stigit obetydligt. Regerings— politiken var att etablera statliga företag i allmän- nyttiga sektorer såsom kraft och transporter, i basin— dustrier där investeringsvolymen översteg den privata industrins förmåga och i branscher med utvecklingspotential
där privata initiativ saknades. Dessutom nationali- serades de företag som fanns innan Tunisien blev en självständig stat. Den privata sektorn visade in— vesteringstveksamhet i flertalet branscher utom turist— näringen, där de privata investeringarna började domi— nera under senare hälften av 1960-talet.
Regeringen intog vad gäller stimulans— och kontrollåt- gärder, skatter etc. en neutral hållning till de stat- liga, privata och kooperativa företagsformerna. Under mitten av 1960—talet kom dock en särskild betoning att läggas på kooperativ företagsamhet. Importsubstitueran— de industrier skyddades genom importkontroll och kvot— system. En realtivt långtgående statlig reglering och kontroll av investeringsverksamheten infördes.
Resultaten av ovannämnda politik blev inte helt posi— tiva. Lönsamheten i den statligt dominerande industri- sektorn var under hela 1960—talet låg med speciella effektivitetsproblem i de statliga större företagen. De relativt stora investeringarna gav inte de produk— tionsökningar som förväntades. Den begränsade hemma- marknaden, avsaknaden av konkurrens, underkapitalisering i många företag, bristen på kompetent företagsledning och centraliserad styrning var några orsaker till det dåliga resultatet.
Hösten 1968 tillkallade den tunisiska regeringen en undersökningsgrupp från Världsbanken för att se över den statliga företagssektorn. Gruppens kritiska slutsatser bidrog till senare förändringar i industri- politiken och medförde åtgärder syftande till sanering inom den statliga företagssektornJ
6-2 l229:52125
Den formellt gällande fyraårsplanen för åren 1969 - 1972 förlorade sin aktualitet i samband med Ben Salahs fall och översvämningskatastrofen hösten 1969. De förändringar som gradvis vuxit fram i den ekonomiska politiken kommer att få sin slutgiltiga utformning i den utvecklingsplan som för närvarande är under utar- betande och som kommer att stadfästas 1973. Den nya planens huvudmål är följande:
a) ökning av den ekonomiska tillväxttakten. b) Skapande av nya arbetstillfällen.
c) Konsolidering av den nationella ekonomin i syfte att bli oberoende av utländsk kapitaltillförsel.
Regeringens industripolitik går i stora drag ut på att påskynda tillväxten och höja effektiviteten genom att decentralisera investerings— och produktionsbesluten, begränsa det statliga inflytandet i sektorn, ge ökat ut—
rymme åt marknadsmekanismerna, stimulera exportinriktad industri, liberalisera handeln samt ge ökat utrymme för privata investeringar. Det statliga företagandet skall reduceras och konsolideras. Den industri skall främst stödjas som a) är vinstgivande, b) skapar valutaintäkter, c) är sysselsättningsintensiv och d) baseras på inhemska råvaror.
Tillväxten 1972 förutses bli 24 procent i industrisek— torn, eller 19 procent om livsmedelsindustrin undantages, en anmärkningsvärt hög tillväxt som kan ses som ett resultat av den ekonomiska stimulans som två goda jord- bruksår inneburit. I utvecklingsplanen för 1973 - 1976 förutses en årlig tillväxt i industrisektorn på 8,5 pro- cent, vilket innebär en mycket kraftig tillväxt då basåret är 1972. Investeringarna förutses väsentligt överstiga den föregående planperiodens. Sålunda förutses tillverkningsindustrins investeringar öka med 76 procent, gruvindustrin med 115 procent och oljeindustrin med 69 procent. De totala investeringarna för nästa planperiod förväntas uppgå till ca 10 miljarder kr. jämfört med 6,7 miljarder kr. för föregående period. Andelen privata investeringar beräknas öka från 23 pro- cent till 33 procent samtidigt som de offentliga in- vesteringarna sjunker från 30 till 26 procent. Plan- periodens investeringar i tillverkningsindustrin beräknas till ca 1,8 miljarder kr. varav 0,5 miljarder avses gå till exportindustri.
Förutsättningarna för att denna tillväxt skall upp- nås torde bl.a. vara att strukturomvandlingen mot en exportinriktad industriutveckling går relativt snabbt, att en tillräcklig konkurrenskraft inom industrin kan åstadkommas och att det privata kapitalet i tillräcklig grad kan mobiliseras. Erfarenheterna hittills från den tunisiska industrisektorn motiverar endast en dämpad optimism.
6.2.1 Exportorienterad industrialiseringsstrategi
Storleken på den inhemska marknaden har begränsat expansionsmöjligheterna för de tunisiska företagen och även medfört ett relativt lågt kapacitetsutnytt- jande. Möjligheterna att finna nya områden för import- ersättande produktion blir allt mindre. Tunisien kan sägas ha nått ett stadium då det ur ekonomisk synpunkt blir alltmer fördelaktigt att inrikta en industriell ut- byggnad på export.
Den strukturomvandling som en mer konkurrens- och exportorienterad industriutveckling innebär kan för- väntas ske långsamt och skapa en hel del omställninge- problem för tunisisk industri. Den hittillsvarande skyddade produktionen förtniliten hemmamarknad har i många fall medfört att en ineffektiv och orationell produktionsapparat skapats med ett kostnadsläge som
gör den föga beredd för internationell konkurrens. Priser har t.ex vanligen etablerats på basis av produktions— kostnader i stället för efterfrågesituation. Å andra sidan har Tunisien vissa gynnsamma förutsättningar för exportproduktion. Landet har relativt god tillgång på lågavlönad, erkänt duglig arbetskraft, varav en stor del nu tvingas emigrera på grund av bristande sysselsättningstillfällen i Tunisien. Vidare ger landets närhet till Europa och associationsavtalet med EEC möjligheter till vidgad export.
Den tunisiska regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att allmänt underlätta export— och importhandeln och stimulera etablerandet av exportinriktade industrier. Det tidigare hårt reglerade systemet för nyinvesterings- tillstånd har mjukats upp, reglerna för import av rå— varor, halvfabrikat och reservdelar har förenklats, exportskatter och-dicenser har i stor utsträckning av— skaffats, förmånligare skatteregler för industriella råvaror och halvfabrikat har införts och en ny lag för exportindustrin godkänts. Diskussioner pågår även om att lätta på den starka priskontroll som nu gäller för stora varugrupper.
Den nya exportinvesteringslagen med motsvarigheten i Singapore som förebild, syftar bl.a. till att ge incitament för utländska investeringar i Tunisien. Den typ av industri man särskilt haft i åtanke är lego— tillverkning i Tunisien av produkter för den europeiska storindustrin. Den lag som nyligen stadfästs och som berör både utländska och inhemska investerare i export- inriktad industriell produktion, innehåller följande huvudregler:
a) Bolagsskatt utgår ej de första tio verksamhetsåren, men med 10 procent de påföljande tio åren.
b) Befrielse medges under 20 år från fastighets- och investeringsskatter samt för importtull och omsätt- ningsskatter på produktionsförnödenheter som köps utom eller inom landet med vissa få undantag.
c) För utländska investerare gäller att av exportin- komsterna endast den del som motsvarar värdet av varor och tjänster som förvärvats i Tunisien behöver repatrieras.
d) Inga importrestriktioner gäller för import av råvaror och halvfabrikat.
e) Utländsk personal får rekryteras utan begränsningar; dock gäller att en "tunisifieringsplan" skall ha god— känts av socialministeriet.
Likartade förmåner gäller för företag vars produktion ex— porteras till minst 20 procent.
Företagen delas upp i två kategorier; inhemska och ut— ländska. Om aktiekapitalet i ett företag ägs av ut- ländska intressen till 66 procent eller mer rubriceras det som utländskt, annars som inhemskt. Vad gäller finansiering han bägge företagskategorierna rätt att utnyttja de utländska krediter som Tunisien har till- gängliga för industrifinansiering. Prioritet ges dock åt inhemska företag. Utländska företag har däremot inte rätt att i övrigt låna upp medel på den lokala kreditmarknaden, medan inhemska företag kan göra detta i proportion till det inhemska ägandet i företaget.
Om ovan beskrivna åtgärder lyckas åstadkomma åsyftade expansions—, sysselsättnings— och valutaeffekter är naturligtvis ännu för tidigt att bedöma. Farhågor att skapa ett Skatteparadis Och att komma i ökad beroende— ställning till utlandet har bestämt avvisats av tuni- siska regeringsrepresentanter som bl.a. pekat på det nuvarande synnerligen begränsade utländska inflytandet i tunisisk industrisamt den bibehållna statliga domi- nansen i sektorn.
Legotillverkning eller underleverantörstillverkning förekommer redan i dag i ett par statliga företag. Ett företag gör komponenter till fransk bilindustri och ett annat tillverkar arbetskläder likaledes
för ett franskt företag. Förhoppningarna om en vid- gad legotillverkning knyts främst till textil- branschen och mekanisk verkstadsindustri, där Tunisiens relativa fördel som produktionsplats ökar i takt med att arbetslönerna stiger i Europa. Även konsument- varor inom läder-, trä- och elektronikbranscherna borde med fördel kunna tillverkas i Tunisien.
Regeringen hoppas även att Europas miljöproblem skall gagna Tunisien på så sätt att t.ex. en del av den kemiska förädlingsindustri som nu återfinns i Europa med fördel kan omlokaliseras till råvarukällan (fos— fat, olja) i Tunisien, där miljöriskerna, åtminstone på kort sikt inte bedöms ha samma aktualitet.
Exportproduktionen kommer att härröra dels från nyetab- lerade företag med utländska och tunisiska intressen- ter i samarbete och dels från existerande tunisiska före- tag. Exporttillverkning innebär en hög grad av risk- tagande och kommer för den senare gruppen av företag att kräva modernisering av produktionsapparaten, ett bättre kapacitetsutnyttjande och en effektivare administra— tion. Omställningsprocessen kan förväntas ta tid och kräva avsevärda insatser av tekniskt stöd. Nyetableringar med stöd av utländska investeringar kommer att kräva sin tid för uppbyggnad och anpassning i den mån den nya politiken snabbt lyckas locka till sig sådana etableringar. För de närmaste åren torde det därför vara orealistiskt att förvänta en alltför snabb tillväxt av icke—traditionell exportproduktion.
Industripolitiken har ännu inte fått sin slutliga ut- formning. Det återstår att avgöra till vilka branscher investeringarna skall styras, vilken typ av industrier som det statliga ägandet i fortsättningen skall om- fatta samt den önskvärda vikten på lång sikt mellan olika delsektorer. Mycket arbete återstår även för att identifiera nya investeringsprojekt i industri- sektorn liksom vad gäller att i praktiska åtgärder följa upp den nya politikens riktlinjer.
7 Industrins finansiering
Tunisiens kapitalmarknad är föga utvecklad. Bankväsendet sorterar under finansministeriet och består, förutom av centralbanken, av 14 banker, varav tre utländska, en postbank, en sparkassa samt ett antal lokala kredit- kassor. Två stora statliga banker svarar för två tredje- delar'avden totala kreditgivningen. Ett statligt, cent- ralt kreditråd svarar för den Operativa kreditpolitiken. Centralbankenkontrollerarbankernas in— och utlånings- verksamhet. Kreditmarknaden kännetecknas av en viss stelhet och brist på kreditpolitiska riktlinjer. Så t.ex. varierar räntan på långfristiga lån hos Olika ban— ker främst efter räntan på de mer eller mindre för— delaktiga utvecklingslån som respektive bank fått sig tilldelade av finansministeriet. Inför den fjärde ut- vecklingsplanen har antytts att hela kreditväsendet skall ses över, framför allt för att mobilisera ett ökat internt sparande.
Totalt investerades i industrisektorn ca 360 milj. kr. 1971, varav 190 milj. kr. utgjorde Offentliga investeringar. För den långsiktiga finansieringen av privat industri är Société Nationale d'Investissement (SNI) den viktigaste institutionen. I övrigt är Société Tunisienne de Banque (STB) den ojämförligt viktigaste kanalen för kapital till industrin. Den har bl.a. tillgång till ett antal stora biståndskrediter. Bankväsendet i övrigt bidrar endast i begränsad Omfattning till industrins utveckling. De stat- liga företagen finansieras främst genom anslag över statsbudgeten, genom leverantörskrediter och via dragning på utländska upphandlingsbundna biståndskrediter. Finan— sieringen sker i stor utsträckning på villkor som inne- bär att de statliga företagen erhåller räntesubventioner. I samband med de fortgående tunisiska ansträngningarna att sanera de tidigare underkapitaliserade företagen söker man nu begränsa räntesubventionerna liksom drifts— kostnadstillskotten. Man söker också att stimulera lön- samma företag att söka utnyttja krediter på kommersiella villkor från STB och SNI i allt högre grad.
Andelen privata investeringar i industrisektorn för- väntas öka under fjärde planperioden. Samtidigt över- vägs särskilda stimulansåtgärder för att mobilisera ett ökat inhemskt sparande. En fondbörs finns t.ex. i
Tunis för att förmedla riskkapital till större företag, men den är dock ännu alltför outvecklad för att ha någon större betydelse.
För det tekniska och administrativa stöd som ofta är önskvärt i kombination med finansiella resurser, saknar de nuvarande finansieringsinstitutionerna i hög grad resurser. En ökad satsning för att utveckla sådana resurser sker dock i anslutningtill den nya exportpoli— tikens genomförande.
Allmänt kan sägas att finansieringen av industriprojekt är ett mindre problem än svårigheten att få fram nya lönsamma projekt och dugliga projekt— och företags— ledare.
8 Bistånd till industrisektorn
Det offentliga biståndsflödet till Tunisien 1970 upp— gick enligt DAC till ca 650 milj. kr. netto vilket mot- svarar omkring 10 procent av BNP. Bistånd till industri- sektorn, som i huvudsak skett i form av utvecklingskre- diter, har hittills representerat en mindre andel av det totala flödet. Världsbanken har hittills lämnat ca 175 milj. kr. till industri- och turistprojekt via SNI, investeringsbanken som även Sverige stött med sam- manlagt 45 milj. kr. Bilaterala utvecklingskrediter för industriändamål, helt eller delvis bundna, har läm— nats av bl.a. Västtyskland, Frankrike och Canada.
Appendix TUNISIEN Fördelning av BNP per sektor 1960 — 1970 Sektorer BNP 1960/62 BNP 1969/70 Genomsnittlig
Jordbruk
________ 4 ________ 6 därav gruvindustri 1 - olja - — el, vatten, gas 0 — tillverkningsind. 13 — byggnads- o all-
männa arbeten 8,8
______ 5,4 därav transp. o tele 6,9 — turism 0,3 - bostäder 4,2 - handel 0 andra
tjänster 24,0 Qääsaälisa_£iäaåze£ _lill
årlig tillväxt— takt 1962—1971
Investeringar fördelade på sektorer 1962 —
Sektorer % geréérgk 18,8 lnésäsri 29,3 därav gruvor 2,8 - olja 8,8 - el 5,8 - tillverkningsind. 11,9 Tjänster 50,8 därav transp. O kom- munikationer 11,8 - turism 8,0 - bostäder 12,3 - handel 1,5 gåäsatliaa_2iäaä£e£ 17,2 därav utbildning 6,6 QYElSt __lll
1971
FÖRTECKNING öVER STENCILERADE PROMEMORIOR
Visst av utredningen framtaget bakgrundsmaterial har bedömts vara av intresse endast för en mindre krets och har därför ej tryckts. Intresserade kan få till— gång till detta material genom hänvändelse till u— arkivet, utrikesdepartementets avdelning för interna- tionellt utvecklingssamarbete.
l. Utländska privata direkta investeringar i u—länder
En studie av utländska direkta investeringars omfatt— ning, fördelning och betydelse för den ekonomiska ut— vecklingen i allmänhet och industriutvecklingen i syn- nerhet i de underutvecklade länderna av fil.kand. Peter Svedberg, nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.
2. U-länders inställning till utländska direkta in— vesteringar
En av utredningen genomförd enkätundersökning genom vederbörande beskickningar i de 30 från svensk in— vesterings- och exportsynpunkt viktigaste u—länderna angående dessa länders syn på och regler för dels hel- ägda utländska företagsinvesteringar, dels joint ventures mellan utländska och lokala investerare, både statliga och privata.
3. Några utländska investeringsbolag
En beskrivning av de engelska, västtyska, holländska, amerikanska och japanska investeringsbolagen samt den danska industrialiseringsfonden för utvecklingslän— derna.
4. U-landsanpassad teknologi
En av'ensärskild grupp gjord sammanställning av olika synsätt på u—landsanpassad teknologi och en genomgång av pågående diskussioner och aktiviteter rörande u- landsanpassad teknologi främst inom ramen för vissa mellanstatliga organs verksamhet.
5. Internationella organisationer för förmedling av teknik till u—länderna
En inom utrikesdepartementet sammanställd översikt rö— rande de internationella organisationernas insatser för u-länderna på det tekniskt- vetenskapliga området.
Systematisk förteckning
Justitiedepu'temntet
Ämbetsansvaret H. [1 Godsbefordran till s'öss. [10] Skadestånd IV. [12 Revision av vattenlagen. Del 2. [14] Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform - Ny riksdagsordning. [15] 2. Ny regerlhglform - Ny riksdagsordning (Fölidförfattnihgar) [16] 3. Nomi- neringsförfarande vid riksdagsval ' Riksdagen i pressen. [17] 4. Norge och den norska exilrege- ringen under andra världskriget. [18 Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. [22] Vägfraktavtalet ||. [[24] Konsumentköplag. 28] Abortfrågan. Remissyttranden. [39] Familj och äktenskap |. [41] Landskapsvård genom täktsamverkan. [46] Data och integritet. I47l Tryckfriheten och reklamen. [49] Sjölagens befraktningskapitel. [51] Ledningsrättslag. [57] Att välja framtid. [59] Offentligt stöd till de politiska partierna. [62] Kriminalvård. [64] Barnavårdsmannafrågan. [65] Trafikmålskommlttén. 1. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 1. Allmän motivering. [70] 2. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 2. Lagtext och specialmotivering. [71] 3. Rät— ten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 3. Expertutredningar. [72] Ersättning för vissa obefogade frihetsinskränk- ningar. [73] Unga lagöverträdare II. [76] Kreditupplysning och integritet. [79] Ärekränkning. [88]
Utrikesdepartementet lndustriutveckling och utvecklingssamarbete. [90]
Försvarsdepartementet
Personal för tyg- och intendenturförvaltning. [3] 1970 års försvarsutredning. 1. Säkerhets- och för- svarspolitiken. [4] 2. Riksdagen och försvarsplane- ringen. Forskningen inom försvaret. [8] Skyddsrum. [50] Handräckningstjänst i försvaret. [53] Utredningen rörande systemet för förmåner åt värnpliktiga m.fl. (UFV) 1. Värnpliktsförmåner. [68] 2. Värnpliktigas ekonomiska och sociala situa- tion. Bilaga 5 till UFV betänkande Värnpliktsför- måner. [69]
Socialdeputementet
1968 års barnstugeutredning. 1. Förskolan 1. [26] 2. Förskolan 2. [27]
Familjestöd. [34]
Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m. m. [60] Allmän tandvårdsförsäkring. [81] Bättre arbetsmiljö. [86]
Kommunikationsdepartementet CKR.(Centrala körkortsregistret) [5] Svävarfartslag. [21 ] Koncession för pipelines. [58] Flygarbetstid. [82] Finansdepartementet Förenklad löntagarbeskattning. [11] Vägtrafikbeskattningen. [42]
Reformerad skatteutjämning. [44]
Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpolitiken. Del 2. Slutrapport. [55] Näringslivets försörjning med riskkapital från all— männa pensionsfonden [63] Periodiskt understöd m. m. vid beskattningen. [87] Hundavgift. [89]
Utbildningsdepartementet
Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av reklamen. [6] 2. Reklam ll. Beskrivning och analys. 7 Samhället och filmen. [9] Uppsökande verksamhet för cirkelstudier vuxenUtblldningen. [19] 1968 års Iitteraturutredning. 1. Läs- och bokvanor ifem svenska samhällen. Litteratu rutredningens läs- vanestudier. [20] 2. Försök med bibliotek. Littera- turutredningens biblioteksstudier. [61] 3. En bok om böcker. Litteraturutredningens branschstudler. [80] Högre utbildning — regional rekrytering och sam- hällsekonomlska kalkyler. [23] 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. [36] 2. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1—19. [37] 3. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. [38] Kulfurminnesvård. [45] Kulturrådet. 1. Ny kulturpolitik. Del 1. Nuläge och förslag. [66] 2. Ny kulturpolitik. Del 2. Samman— fattning. [67]
inom
Jordbruksdepartementet Lag om hälso- och miliöfarliga varor. [31] Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. [35]
Handelsdepartementet Konsumentupplysnlng om försäkringar. [29]
Inrikesdepertementet
Kommersiell service i glesbygder. [13] Bostadsanpassningsbldrag. [30] Förhandlingsrätt för pensionärer. [33] Konkurrens i bostadsbyggandet. [40] Utredningen rörande den skyddade sysselsättning- en. 1. Skyddat arbete. [54] 2. Skyddat arbete. Bilagor. [75] Glesbygder och glesbygdspolitlk. [56] Arbetskraften inom byggnadsverksamheten. [74] Låginkomstproblemet. [77] lnvandrarutredningen 2. [83] Utlänningsutredningen. 5. Flyktingskap. [84] 6. Asyl. Svensk praxis i ärenden om politiskt flykting— skap. [85]
Civildepa'tementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? [32] Rapport angående kommunal information m.m. [52]
Industridepaftementet
Svensk möbelindustri. 2] Naturgas i Sverige. [25 Utnyttjande och skydd av havet. [43] Företagsservice för utveckling av mindre och medel- stora företag. [78]
Kronologisk förteckning
.u—l—la—I—l mbunaowmummh (JN—'
16. 17. 18. 19.
. Ämbetsansvaret ||. Ju. Svensk möbelindustri. |. Personal för tyg- och ning. Fö. Säkerhets— och försvarspolitiken. Fö. CKR.(Centrala körkortsregistret) K. Reklam I. Beskattning av reklamen. U. Reklam ll. Beskrivning och analys. U. Forskningen inom försvaret. Fö.
intendenturförvalt-
. Samhället och filmen. Del 2. U. . Godsbefordran till sjöss. Ju. Förenklad löntagerbeskattning. Fi.
Skadestånd IV. Ju. Kommersiell service i glesbygder. In. Revision av vattenlagen, Del 2. Ju. Ny regeringsform - Ny riksdagsordning. Ju. Ny regeringsform ' Ny riksdagsordning. (Följd- författningar) Ju.
Nomineringsförfarande vid riksdagsval ' Riks- dagen i pressen. Ju. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. Ju. Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens Iäsvanestudier. U. . Svävarfartslag. K.
Domstolsväsendet lv. Skiljedomstol. Ju. Högre utbildning —— regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. U. Vägfraktavtalet ll. Ju. Naturgas i Sverige. !. Förskolan 1. S. Förskolan 2. S. Konsumentköplag. Ju. Konsumentupplysning om försäkringar. H. Bostadsanpassningsbidrag. ln. Lag om hälso och miljöfarliga varor. Jo. Kommunalt samlingsstvre eller majoritets- styre? C. Förhandlingsrätt för pensionärer. ln. Familjestöd. S. . Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. Jo.
Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. U. . Samhälle och trossamfund. Bilaga 1—19. U. . Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra
tr0ssamfunds ekonomi. U. Abortfrågan. Remissyttranden. Ju. Konkurrensi bostadsbyggandet. ln. Familj och äktenskap |. Ju. Vägtrafikbeskattningen. Fi. Utnyttjande och skydd av havet. I. Reformerad skatteutjämning. Fi. Kulturminnesvård. U. Landskapsvård genom täktsamverkan. Ju. Data och integritet. Ju. Riksdagen och försvarsplaneringen. Fö. . Tryckfriheten och reklamen. Ju.
Skyddsrum. Fö. Sjölagens befraktningskapitel. Ju. Rapport angående kommunal information m.m. C. Handräckningstiänst i försvaret. Fö. Skyddat arbete. ln.
Decentralisering av statlig verksam het — ett led i regionalpolitiken. Del 2. Slutrapport. Fi.
. Asyl. . Glesbygder och glesbygdspolitik. In.
Ledningsrättslag. Ju. Koncession för pipelines. K.
. Att välja framtid. Ju. Beskattade förmåner vid sjukdom och arbets- löshet rn. m. S. Försök med bibliotek. Litteraturutredningens biblioteksstudier. U. Offentligt stöd till de politiska partierna. Ju. Näringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden. Fi. . Kriminalvård. Ju. . Barnavårdsmannafrågan. Ju.
Ny kulturpolitik. Del 1. Nuläge och förslag. U. Ny kulturpolitik. Del 2. Sammanfattning. U. Värnpliktsförmåner. Fö.
. Värnpliktigas ekonomiska och sociala situa- tion. Bilaga 5 till UFV betänkande Värnplikts— förmåner. Fö. Rätten till ratten, Förslag till körkortsreform. Del 1. Allmän motivering. Ju. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 2. Lagtext och specialmotivering. Ju. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 3. Expertutredningar. Ju. Ersättning för vissa obefogade frihetsinskränk— ningar. Ju. . Arbetskraften inom byggnadsverksamheten. ln. . Skyddat arbete. Bilagor. ln.
Unga lagöverträdare ll. Ju. Låginkomstproblemet. In. Företagsservice för utveckling av mindre och medelstora företag. I. Kreditupplysning och integritet. Ju. En bok om böcker. Litteraturutredningens branschstudier. U. Allmän tandvårdsförsäkring. S. Flygarbetstid. K. Invandrarutredningen 2. In. Flyktingskap. ln. Svensk praxis i flyktingskap. ln. Bättre arbetsmiljö. S.
ärenden om politiskt
. Periodiskt understöd m. m. vid beskattningen. Fi.
Ärekränkning. Ju. Hundavgift. Fi. Industriutveckling och utvecklingssamarbete. Ud.
Kronologisk förteckning
1. Nordic Cooperation in a European Perspective
2. Forsörgerbegrepets rolle i dagens samfund. Kon- ferens 1972
3. Pressjuridiska lagar i Norden
