SOU 1977:13

Sveriges samarbete med u-länderna : huvudbetänkande

Till statsrådet Ola Ullsten

Kungl. Maj:t bemyndigade den 8 december 1972 chefen för utrikesdepar- tementet att tillkalla högst tio sakkunniga med uppdrag att företa en ut- redning angående Sveriges utvecklingssamarbete med u-länderna.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 2 februari 1973 såsom sakkunniga riksdagsledamöterna Torsten Nilsson, tillika ordförande, Åke Gustavsson, Knut Johansson, Sture Korpås, Anna-Lisa Lewén-Eliasson, Bertil Måbrink, Anna-Lisa Nilsson, Per Petersson, David Wirmark och Bertil Zachrisson. Den 3 november 1973 entledigades Zach- risson på egen begäran från sitt uppdrag och ersattes av riksdagsledamoten Georg Andersson. Den 11 november 1976 entledigades Torsten Nilsson på egen begäran från sitt uppdrag. Till ny ordförande utsågs Sture Korpås.

Till sekreterare i utredningen förordnades den 1 mars 1973 departements- rådet Lars Anell. Byråchefen Göran Dahlgren förordnades som biträdande sekreterare fr. o. m. den 1 mars t. o. m. den 31 oktober 1973. Som biträdande sekreterare förordnades avdelningsdirektören Bertil Odén den 1 september 1973 och avdelningsdirektören Börje Ljunggren den 1 juni 1976. Förutom sekreterarna har i sekretariatet ingått numera departementssekreterare Ulla- Britt Croner fr.o.m. den 1 februari 1974 t.o.m. den 15 mars 1976.

De sakkunniga har antagit namnet biståndspolitiska utredningen. Utredningen anordnade i inledningsskedet ett flertal sammanträden med företrädare för svenska intresseorganisationer, forskare samt svenskar som arbetar eller arbetat inom internationella biståndsorganisationer. Dag Ham- marskjölds Minnesfond arrangerade i november 1973 i samarbete med ut- redningen ett seminarium om de grundläggande principerna för interna- tionellt utvecklingssamarbete. Vid detta seminarium gav representanter och forskare från ett antal internationella organisationer och länder som mottar svenskt bistånd sin syn på principerna för utvecklingssamarbetet. Utred- ningen har företagit två resor utomlands. Under 1974 besöktes Zambia, Tanzania, Kenya och Etiopien och år 1975 företogs en resa till Bangladesh och dåvarande Demokratiska Republiken Vietnam.

Föreliggande betänkande ägnas i huvudsak, i enlighet med anvisningar i direktiven, åt en översyn av riktlinjer för Sveriges utvecklingssamarbete med u-länderna. Under den tid som förflutit sedan utredningen tillsattes har emellertid debatten i dessa frågor vidgats till att omfatta alla slag av samarbete och relationer mellan Sverige och u-länderna. Utredningen har därför ansett det angeläget att presentera ett avsnitt om det som kommit att kallas Sveriges u-landspolitik. Detta avsnitt avser främst att belysa några

av de olika samband och konflikter som finns mellan u-landspolitikens olika delar.

Föreliggande betänkande grundar sig på ett stort antal promemorior och utredningar som utarbetats inom sekretariatet eller av tjänstemän och fors- kare som anlitats för särskilda uppdrag. En del av detta material publiceras separat som bilagor till utredningen. Som framgår av detta material ansvarar resp. författare för dessa bilagors utformning.

[ föreliggande betänkande redovisas de förslag till principer och riktlinjer för det svenska samarbetet med u-länderna som utredningen vill framföra. 1 ett kommande betänkande avser utredningen att behandla frågor rörande u-landsinformation och biståndsförvaltningens organisation. Reservationer har avgivits av Sture Korpås, Anna-Lisa Nilsson, Bertil Måbrink och Per Petersson avseende industriutveckling och svenska företags verksamhet i u-länderna. av David Wirmark avseende volymmålet för svenskt bistånd, av Bertil Måbrink avseende valet av samarbetsländer. av Bertil Måbrink avseende internationella utvecklingsfonden tlDA) och in- teramerikanska utvecklingsbanken (IDB), av Sture Korpås, Anna-Lisa Nils- son, Per Petersson och David Wirmark avseende multibi-bistånd samt av Bertil Måbrink och David Wirmark avseende bundet bistånd.

Särskilda yttranden har avgivits av Bertil Måbrink avseende underutveck- lingen och dess orsaker, av Sture Korpås, Anna-Lisa Nilsson och Per Pe- tersson avseende jordbrukspolitiska frågor, av David Wirmark avseende svenska företags verksamhet i u-länderna, av Per Petersson avseende av- brytande av biståndssamarbetet, av Åke Gustavsson. Per Petersson och Da- vid Wirmark avseende internationella utvecklingsfonden (IDA), samt av Per Petersson avseende metoderna för planering av det svenska bi- ståndet.

Stockholm den 21 april 1977

Sture K orpås

Georg Andersson Åke Gustavsson Knut Johansson Anna-Lisa Lewén- Bertil Måbrink Anna-Lisa Nilsson Eliasson ' Per Petersson David Wirmark /Lars Ana/l

Bör/"e Ljunggren Bertil Odén

4. Internationellt utvecklingssamarbete 4.1 4.2

4.3

4.4

4.5

Begreppet bistånd Hur biståndet växte fram . . . . 4.2.1 Marshall- hjälpen till Europa 4.2.2 1950— talet— utvecklingsoptimism och USA- dominans

4.2.3 1960-talet — biståndets teknokratisering 4.2.4 1970-talet — biståndets roll förändras och nya institu-

tioner skapas Mål och motiv för biståndet 4.3.1 Fem typer av mål och motiv . . 4.3.2 Motiven väger olika tungt i olika länder Några paradoxer i biståndet . 4.4.1 Krav på utvecklingsplaner . . 4.4 2 Biståndsprojektens ställning i mottagarlandet 4. 4. 3 Regionalt samarbete De rika ländernas bistånd storlek, innehåll och inriktning

4.5.1 Inledning. . . .

4.5.2 Biståndets storlek . .

4.5.3 DAC- ländernas bistånd i relation till deras BNP 4.5.4 Fördelningen bilateralt multilateralt .

4.5.5 Andel av biståndet som går till de fattigaste länderna 4.5.6 Finansieringsvillkor .

4.5.7 Biståndets bindning .

4.5.8 Biståndets programmering

4.5.9 Biståndsformer . .

45.10. De största mottagarna av bistånd från DAC- länder och internationella organisationer

5 U- ländernas i- Iandspolitik 5.1 5.2

5.3

5.4

Inledning. . . . . . . Handelspolitik ur u- landsperspektiv .

5.2.1 Allmän handelspolitik . 5.2.2 U-ländernas råvaruhandel .

5.2.3. U-ländernas färdigvaruhandel

5.2.4 Transporter och försäkringar . 5.2.5 U-länders exportfrämjande verksamhet 5.2.6 Anpassningsprogram i i-länderna 5.2.7 Teknologiöverföring . Biståndspolitik ur u- landsperspektiv

5.3.1 Inledning . . . . .

5.3.2. U- landets biståndsplanering . 5.3.3 U- ländernas biståndspolitik — några ytterligare typiska

drag . . . . Valutapolitik ur u- landsperspektiv

5.4.1. Bretton Woods- s-ystemets tillkomst och funktionssätt

5.4.2 Internationella valutafonden (IMF) . 5.4.3 Lånemöjligheter mom IMF av särskilt intresse för u- länderna . . .

5.4.4. De särskilda dragningsrätterna (SDR)

111 111 111 111 112 113

114 116 116 117 118 118 119 119 119 119 120 125 125 127 128 128 129 129

130

133 133 137 137 139 142 143 144 145 147 148 148 150

153 157 157 158

159 161

5.5

5.6

5.4.5. U- ländernas krav

5.4.6. Bretton Woods— -systemets sammanbrott och arbetet på

en valutareform . . . U- landsönskemål på vissa ytterligare områden 5.5.1 Kontroll över de egna resurserna 5.5.2 Industrialisering . . . . 5.5.3 Åtgärder för de minst utvecklade länderna Sammanfattning

6 En svensk u- -/andspolitik . 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12

6.13 6.14

Inledning . . . . . .

Vad menas med en svensk u- -landspolitik . . . Allmänt om Sverige och en ny ekonomisk världsordning Motiv, mål och medel för en svensk u-landspolitik Handelspolitiska frågor . . .

6.5.1 Sveriges handel med u- -länderna .

6.5.2 Generellt preferenssystem . .

6.5.3. UNCTAD:s integrerade råvaruprogram

6.5.4 Andra importhinder än tullar . . .

6.5.5 Importkontoret för u landsprodukter (IMPOD) Jordbrukspolitiska frågor .

Sjöfartspolitik .

Valutapolitiska frågor Anpassad näringspolitik

Teknologiöverföring. . . . .

Svenska företags verksamhet i u- -Iänderna Bilateralt samarbete med u- -länder utanför biståndsområdet

Kultursamarbete . . . . . . . . . Samordningen av den svenska politiken gentemot u- -länderna

7 En svensk biståndspolitik .

7.1

7.2 7.3

7.4

Historik och erfarenhetsredovisning . . 7.1.1 Hur det svenska biståndet vuxit fram . .

7.1.2. Totalt överförda biståndsresurser 1962—1975 7.1.3 Några viktiga trender i det svenska biståndet 7.1.4 Effekterna av det svenska biståndet

Volymmålet för svenskt bistånd . Mål och motiv för biståndet . 7.3.1 Redovisning av gällande motiv för biståndspolitiken 7.3.2 Värdering av motiven för biståndspolitiken

7.3.3 Fastställda mål för biståndspolitiken 7.3.4 Överväganden och förslag angående målen för bi- ståndspolitiken Multilaterala frågor . . . 7.4.1 Redovisning av gällande riktlinjer för multilateralt bi- stånd . . . . . . 7.4.2 Statsmakternas syn på de multilaterala organen under senare år . . . . . . 7.4.3 Biståndsanslagens fördelning på multilaterala och bi-

161

163 165 165 166 168 169

173 173 174 175 176 180 180 181 182 183 184 185 188 190 190 191 192 197 199 200

203 203 203 208 215 218 221 222 222 225 227

230 236

236

237

7.5 Bilaterala frågor . . . . . . . . . . 7.5.1 Landprogrammering och av Sverige särskilt uppmärk- sammade ämnesområden . . 7.5.2 Resultatvärderingens roll i det svenska biståndet 7.5.3 Resurstyper i biståndet . . . 7.5.4 Projekt- och programbistånd om biståndets ända- målsbindning . 7.5.5 Personalbistånd 7.5.6 Planeringsmetoder 7.5.7 Finansieringsvillkor. 7.5.8 Katastrofbistånd 7.5.9 Stöd till befrielserörelser . . . . . . 7.5.10 Stöd till svenska enskilda organisationer för utveck- lingsfrämjande verksamhet 7.5.11 Multibi-bistånd 7.5.12 Varubistånd . Reservationer 1. Reservation av Sture Korpås och Anna-Lisa Nilsson avseende främst kapitel 3. U-ländernas ekonomiska och sociala situation. avsnitt 3.2.5. Sysselsättning och produktionsmetoder samt ka- pitel 6. En svensk u- -landspolitik avsnitt 6.11. Svenska företags verksamhet i u- landerna . . . . . . . 2. Reservation av Per Petersson avseende kapitel 6. En svensk u- landspolitik, avsnitt 6.11. Svenska företags verksamhet | u- länderna . . . . . . . 3. Reservation av Bertil Måbrink avseende kapitel 6. En svensk u- landspolitik avsnitt 6.11. Svenska företags verksamhet i u- länderna . . . . . . . . 4. Reservation av David Wirmark avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik. avsnitt 7.2. Volymmålet för svenskt bistånd 5. Reservation av Bertil Måbrink avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.3. Mål och motiv för biståndet 6. Reservation av Bertil Måbrink avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.4. Multilateralt bistånd . . 7. Reservation av Sture Korpås, Anna-Lisa Nilsson, Per Petersson och David Wirmark avseende kapitel 7. En svensk bistånds— politik. avsnitt 75. 11. Multibi- bistånd. . . . 8. Reservation av Bertil Måbrink avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.5.12. Varubistånd . . . 9. Reservation av David Wirmark avseende kapitel 7. En svensk

laterala ändamål . . . 7.4.4 Andra länders multilaterala bidrag . . . 7.4.5 Förslag till principer för Sveriges samarbete med in- ternationella biståndsorgan

biståndspolitik, avsnitt 7.5.12. Varubistånd

241 241

244 260

260 268 272 275 278 289 291 294 303 306 312 319

327

328

330

330

332

333

335

336

336

Särskilda yttranden

1.

Bilaga Bilaga Bilaga

Bilaga

Särskilt yttrande av Bertil Måbrink avseende underutveckling- en och dess orsaker

Särskilt yttrande av Sture Korpås, Anna- Lisa Nilsson och Per

Petersson avseende kapitel 6. En svensk u— —1andspolitik, avsnitt 6. 6 Jordbrukspolitiska frågor Särskilt yttrande av David Wirma.k avseende kapitel 6 avsnitt 6.11. Svenska företags verksamhet i u-länderna samt kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.4. Multilateralt bistånd Särskilt yttrande av Per Petersson avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7. 3. 4. Överväganden och förslag angå- ende målen för biståndet . . . .

Särskilt yttrande av Åke Gustavsson avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.4. Multilateralt bistånd . Särskilt yttrande av Per Petersson avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.4. Multilateralt bistånd .

Särskilt yttrande av Per Petersson avseende kapitel 7. En svensk biståndspolitik, avsnitt 7.5.6. Planeringsmetoder

1. Utredningens direktiv 2 Förklaringar och förkortningar 3 Statistik över internationellt utvecklingssamarbete

4 Det svenska biståndet — label/bilaga .

1 särskild bilagedel

Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga

Bilaga

5. Resursfördelning och biståndsplanering av Lars Anell 6 Resurs- och biståndsllöde till u-länderna av Lars Anell 7 U-ländernas skuldbörda av Sten Ask

8 Biståndets utformning samhällsekonomiska verkningar i u-länderna av Carl Hamilton 9 Landprogrammering biståndsteknik och biståndsftlosoft av Bertil Oden 10 UNDP — SIDA. En jämförelse av överföringskostnader för viss typ av bistånd av Hans Ekbom 11 Internationell handelsstatistik

339

351

352

354

354

355

356

357

363

373

383

Figurer

3.1 De geografiska regionernas "befolkningsstorlek" . 3.2 De geografiska regionernas "-BNP storlek" 3.3 Åldersstruktur för befolkningen i olika regioner år 1970 3.4 U- ländernas livsmedelsproduktion 1952—1973 3.5 U—Iändernas bytesförhållande 1954—70 . 3.6 Bytesförhållande, 1938, 1948, 1950—1971

4.1 Biståndsflöde från DAC- länderna 1961— 1975 . 4.2 DAC- ländernas utbetalningar av offentligt utvecklingsbistånd i procent av BNP 1961— 1975 . . .

4.3 Andel av DAC- ländernas bistånd som överförts till interna- tionella organisationer 1961—1975

7.1 Biståndsanslag och faktiska utbetalningar, 1962/63—1976/77 7.2 Utbetalat bistånd via SIDA och internationella organisationer 1962—1975 . . .

7.3 Totala svenska biståndsutbetalningar 1962—1975

7.4 Bidrag till internationella organisationer 1964/65—1976/77 (anslag) . . .

7.5 Bistånd via SIDA, fördelat på näringsgrenar 1963/64—1975/76

7.6 Bistånd via SIDA fördelat på resurstyper1966/67—1975/76 (utbetalningar). . .

7.7 Antal personer rekryterade av SIDA 1965/66—1975/76

7.8 Svensk biståndspersonal i tjänst vid utgången av budgetåren

1965/66—1975/76 .

70 71 77 80 98 99

120

126

126

208

209 210

212 214

214 215

216

Tabeller

2.1 Produktionsvolymens tillväxt 1950—70 i u-länder och i i-länder (ti /o . 2.2 Världshandelns utveckling 1970—75. . . . 2.3 Volymutveckling för världens export och totalproduktion 1960—75

3.1 Fördelningen av världens resurser 1973 . .

3.2 Befolknings— och inkomstutveckling | olika ländergrupper för- delade efter bruttonationalprodukt per invånare . 3.3 Ekonomisk tillväxt | u- -länderna 1961— 75 fördelad på industri- och jordbrukssektorn (%) . 3.4 Varldshandeln med spannmål 1934—72 3.5 U- ländernas export fördelad på varugrupper

3.6 U-ländernas handelsbalans 1950—70. . . . .

3.7 Totalt bestånd av utländska direktinvesteringar, internationell produktion och export år 1971 .

3.8 DAC- ländernas totala bestånd av direktinvesteringar fördelat på områden, procentuella andelar av bokförda värden vid slutet avår1967 .. 3.9 I- ländernas bestånd av direkta investeringar i u- -länderna för- delat på sektorer och regioner år 1967

4.1 DAC- ländernas bistånd 1966 och 1975 . . 4.2 Finansiellt nettollöde från DAC- länder till u- länder under år 1972 . . .

4.3 Bistånd från enskilda OPEC- länder år 1974

4.4 Bistånd från statshandelsländer

4.5 Biståndsutbetalningar år 1974 . . . . .

4.6 Andel av DAC- ländernas bilaterala bistånd som gick till u- länder med låg BNP/inv. 1974 . 4.7 Andel av gåvorsamt '"gåvoelement idet totala biståndet 1967 och 1974 .

6.1 Sveriges handel med u-länderna 1965—75

7.1 De största mottagarna av svenskt bilateralt bistånd totalt t.o.m. budgetåret 1976/77

51 55

56 71 73 75 81 97 101

103

103 104 121 122 123 123 124 127 128

180

211

7.2 7.3

Svenskt bistånd till programländerna 1976/77, kr./inv. De samlade biståndsanslagen fördelade på multilaterala och bilaterala anslag samt övrigt budgetåren 1965/66—1976/77

7.4a Multilateralt bistånd från DAC- länder 1965—1975 7.4b Andelen multilateralt bistånd från DAC- länder 1965—1975 .

7.5 IDA- krediter sektorfördelade . . . . .

7.6 Svensk biståndspersonal i tjänst vid utgången av budgetåren 1965/66—1975/76 . . 7.7 Antal av SIDA rekryterad och utrest personal per budgetår 1965/66—1975/76 . . . .

7.8 Katastrofbiståndets fördelning på olika slag av myndigheter, 1975/76 . . . . . 7.9 Svenskt statligt bistånd till befrielserörelser flyktingutbildning och stöd till offer för rasåtskillnadspolitik i södra Afrika, 1964/65—1976/77 . . . . . . . .

7.10 Utbetalningar till enskilda organisationers biståndsverksam het, 1966/67—1976/77 . . . 7.11 Varubiståndets storlek 1962/63—1976/77

Bilaga 3

1. Totalt biståndsllöde från DAC-länderna 1950—1975

2. DAG-ländernas bistånd 1961, 1966 och 1972—1975 .

3. DAC-ländernas bistånd 1961, 1966 och 1971—1975 . . . . .

4. DAC- ländernas andel av det totala DAG-biståndet 1961, 1966

peta.-teen

12. 13. 14.

15. 16. 17. 18. 19.

och 1971— 1975 . .

Bistånd från OPEC- länderna 1974 och 1975

Bistånd från statshandelsländer 1972—1975 Biståndsutbetalningar år 1974 . . . . Bistånd från DAC- länderna i % av BNP . DAC- ländernas utbetalningar av offentligt utvecklingsbistånd i % av BNP, 1961—1975 . . Bistånd från OPEC- länderna i % av BNP .

. Andel av DAC- ländernas bistånd som överförts till internatio-

nella organisationer 1961—1975 . . Multilateralt bistånd från DAC- Iänder 1965—1975 . . . . Andelen multilateralt bistånd från DAC- länder 1965—1975 . Utbetalat bistånd från DAC- länderna till internationella organi- sationer och därav till FN- -organ 1963—1975

Andel av DAC- ländernas bilaterala bistånd som gick till u- -länder

med låg BNP/inv. 1974 och 1975 . . . .

Andel gåvorsamt gåvoelement" |dettotalab|ståndet från DAC- länderna 1967 och 1975 . . . "Gåvoelement" i OPEC- ländernas bistånd 1.975 . . Andelen obundet bistånd för DAC- länderna 1974 och 1975 U-länder som erhållit bistånd från DAC-länder och internationella organisationer på mer än 100 miljoner dollar i genomsnitt per år, 1972—1974 .

213

240 242 243 253

279

280

297

305

307 320

373 374 374

375 375 376 376 376

377 377

378 378 379 379 380 380 381 381

382

20. U-länder som mottagit mest bistånd per invånare i bistånd från DAG-länderna och internationella organisationer, årligt genom- snitt 1972—1974

Bilaga 4

1.

2.

3.

4.

10. 11. 12. 13. 14. 15.

16.

Anslag för internationellt utvecklingssamarbete 1962/63—1976/77 Biståndsanslag, nettoutgifter, andel av BNP och driftbudget 1962/63—1975/76.

Biståndsutbetalningar, fördelade på SIDA och internationella or-

ganisationer 1962—75

Biståndsutbetalningar, fördelade på SIDA och internationella or- ganisationer 1962—75 (%)

.Bidrag till internationella organisationers biståndsprogram

1964/65—1976/77 . De största mottagarna av svenskt bilateralt bistånd totalt t.o.m.

1976/77 (anslag) .

. De största mottagarna av svenskt bilateralt bistånd, totalt t. o. m.

1975/76 (utbetalningar) . Bistånd till de svenska programländerna 1965/66-1975/76 (ut-

betalningar).

Bistånd via SIDA, fördelat på näringsgrenar 1963/64—1975/76

Bistånd via SIDA, fördelat på resurstyper, 1966/67—1975/76 Antal av SIDA rekryterad och utrest personal, 1965/66—1975/76 Svensk biståndspersonal i tjänst vid utgången av budgetåren 1965/66—1975/76. Katastrofbistånd, nettoutgifter per land 1969/70—1975l76 Bistånd till nationella befrielserörelser, llyktingutbildning och stöd till offer för rasåtskillnadspolitiken i södra Afrika 1964/65—1976/77

Bistånd genom svenska enskilda organisationer, 1969/70—

1975/76 . . . Utvecklingskrediter t.o.m. 1975/76

382

384 384 385 386 386 387 388 389 390 391 392

393 394

395

396 398

' .:, ' - .; .- . .. "hihi .:l 1 L"" ||l .:.” rull-""..L ..,I 231. 'I ' 'å'-" .. ". |'l um.

'| "' .tii't.

-_|l' '1|.'-:. gni'auli'i'r' 'n'-tll" ,." "tt' I'J "

.:. r" '.: "-"'.' ,.|l"' " ...-lut”! 'nal'jlt.l".._.'_'.' '.

. ' ' :.";1"'9'f'|' - :I'I."'P—=1.!|"'T|M'|'||l." . Fy,-IHM” ' - mm.-||| ||- :. | amn ' litar—nunnan -" . '-$T|1i||”'.l|d'_lr'a -- . "III '||.|'|I'||".. "' "_'"jågl. 'lltl. Milf ir .|| lll I"l . ..|_ —|' :. Pul)!"- fnul. |!1.l"."1 » Iwud|fwvrlurl1 li nia-" Jfr-um W:" HZ " '!'.|.|:'=1'.' ||. .._ | .. .|||J.'I'1,|' Ihan-_'". A -[.| 'tdliln- int. "lla L'IJ'L'Jilil'i- "»"

-.=|| 11,1 ms" |”"l Il-Jr _'" l.. !.l'ufl'l .a "”Jul-

_ hi "'t?' |".I 313". %.

1 Sammanfattning

1.1. Inledning

Direktiven anger att en allmän översyn och värdering av den svenska bi- ståndspolitiken är påkallad av framför allt tre skäl. För det första har u- länderna framfört krav på i-länderna som ställt den svenska biståndspolitiken inför delvis nya uppgifter och krav på ändrade avvägningar. För det andra har svenska biståndsanslagen ökat kraftigt. För det tredje är det en viktig uppgift att förankra den svenska biståndspolitiken i en bred opinion och att stärka solidariteten med den tredje världens-folk.

Direktiven anger också att översynen av biståndspolitiken skall ske mot bakgrund av de centrala mål och principer för den svenska biståndspolitiken, som fastställdes av 1962 års riksdag och vidareutvecklades genom riksdags- beslut år 1968 liksom av senare riksdagar.

Förutom biståndet har utredningen valt att i viss utsträckning beröra också Sveriges relationer till u-länderna på andra områden. Bakgrunden till detta är u—ländernas allt starkare uttryckta krav på vad som i vissa sam— manhang kallas en ny ekonomisk världsordning, dvs. förändringar av re- lationerna mellan u-Iänder och Händer på en mängd områden. bl. a. han- delspolitikens. valutapolitikens, industripolitikens. jordbrukspolitikens och sjöfartspolitikens.

Denna del av utredningens betänkande bör vägas in i arbetet med att utforma en samordnad svensk u-landspolitik. Huvuddelen av betänkandets överväganden och förslag gäller naturligen biståndspolitiken.

1.2. Den internationella ekonomiska utvecklingen

I kap/1912 redovisas översiktligt den internationella ekonomiska utveck- lingen sedan andra världskrigets slut.

Inledningsvis konstateras att Förenta Staterna var världens obestridliga ekonomiska stormakt vid andra världskrigets slut och mer eller mindre kunde diktera villkoren för den internationella ekonomins återuppbyggnad. U-ländernas behov beaktades praktiskt taget inte alls vid förhandlingarna om efterkrigstidens ekonomiska institutioner (IMF, IBRD, GATT m. fl.). Den organisatoriska uppbyggnaden av världsekonomin syftade till att skapa ett system för de västliga industriländernas utveckling. Ett skäl till att u- ländernas behov inte beaktades var naturligtvis att flertalet av dagens u-

länder fortfarande var kolonier och inte kunde göra sina önskemål gällande. Ett annat skäl var den starka tilltron till frihandelsprinciperna. som syntes fullt tillämpliga också för u-länderna. Handel och tillgång till investerings- kapital ansågs vara avgörande förutsättningar för ekonomisk tillväxt.

Produktionen ökade under återuppbyggnadsperioden efter världskriget i mycket snabb takt. Även den tillväxttakt som blev normal under 50- och 60-talen låg för de europeiska ländernas del på en högre genomsnittlig nivå än under någon tidigare historisk period. Det statistiska underlaget är alltför bräckligt för att tillåta en säkerjämförelse av u-ländernas ekonomiska tillväxt under efterkrigstiden med tidigare perioder.

Det är emellertid ganska säkert att efterkrigstidens utveckling också för flertalet u-länder inneburit en påtaglig ökning av tillväxttakten. Det är då viktigt att komma ihåg att utvecklingen i u-Iänderna utgår från en mycket låg absolut nivå och att tillväxten per invånare varit väsentligt mindre snabb.

Världshandeln expanderade mycket snabbt under perioden 1950—70. 1 fasta priser fyrdubblades den samlade världshandeln under perioden. ln- dustrivaruexporten mer än sexdubblades. Handeln med råvaror, som under en mycket lång tid före år 1939 legat stabilt på 60—62 % av det internationella handelsutbytet, minskade till 35 %. Eftersom u-ländernas export till 85 % utgjordes av råvaror fick denna utveckling betydande effekter på u-ländernas exportinkomster. Handelsutbytet tenderade i allt större utsträckning att ske inom i-lands- och öststatsgruppen.

Kapitalrörelserna under perioden 1950—70 dominerades av direktinves- teringar och offentlig långivning för utvecklingsändamål. Förenta Staterna var den dominerande kapitalexportören. Dess utlandsinvesteringar torde år 1969 ha utgjort mer än 2/3 av samtliga kapitalexporterande länders privata utlandsinvesteringar.

De multinationella företagens expansion är den främsta orsaken till den ökande exporten av privat kapital. Endast en mindre del av dessas verk- samhet är förlagd till u-länderna men deras relativa betydelse torde vara större i flertalet u-länder än i i-länder. De multinationella företagens ut- veckling har lett till att en ökande andel av världshandeln utgörs av in- ternhandel inom koncerner och konglomerat. med minskade möjligheter för regeringar att styra utrikeshandeln med traditionella ekonomisk-politiska medel. Den ökade instabiliteten på valutamarknaden torde delvis vara en följd av de multinationella företagens framväxt.

Biståndet fick nämnvärd omfattning under andra hälften av 1950-talet. En snabb ökning ägde rum under de följande fem åren men under 1960—talet stagnerade de offentliga överföringarna av utvecklingsbistånd.

Under 1970-talets första år fortsatte de två tidigare decenniernas snabba ekonomiska tillväxt i accelererad takt. Omkring årsskiftet 1973/74. i sam- band med den s.k. oljekrisen. kulminerade högkonjunkturen och infla- tionen. Därefter följde efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur i OECD-län- derna. Den samlade produktionen för hela i-landsgruppen minskade åren 1974 och 1975. Kraftiga prisfall inträffade för nästan alla råvaror utom olja och bytesförhållandena för icke oljeproducerande länder försämrades på- tagligt. Oljeprishöjningen medförde en drastisk omfördelning av valutatill— gångarna från i—länderna till OPEC-länderna. Allvarligast var dock oljekrisen för de icke oljeproducerande u-länderna. Dessa drabbades av drastiskt ökade

underskott i bytesbalansen som kunde finansieras endast till priset av en snabbt ökande skuldbörda.

Inom u-landsgruppen har under 1970-talet en tendens som var skönjbar redan tidigare blivit än mer markerad; tillväxten sker snabbare i de rikare u-länderna än i de fattigaste och klyftorna mellan länderna inom u-lands- gruppen vidgas.

OECD-ländernas bistånd ökade under 1970-talets första år åter relativt snabbt, efter stagnationen under 1960-talet. Ökningen räckte emellertid en- dast nätt och jämt för att kompensera u-länderna för den kraftiga inflationen. Exporten av privat kapital ökade snabbare än biståndet. U-ländernas rän- tebetalningar för privata lån och utflödet av investeringsinkomster, vilka inte beaktas i OECD-statistiken, överstiger med största sannolikhet i-län— dernas kapitalexport till u-länderna. Till bilden hör också utflödet av vinster inom de multinationella företagen samt kapitalflykt.

På många håll uppfattades oljekrisen och dess följdverkningar som in- ledningen till ett nytt skede. Bland u-länderna kunde en ny självmedvetenhet förmärkas. som en följd av att oljeländerna förmått tvinga industriländerna att acceptera kraftiga prishöjningar. U-landsgruppen upplevde sin förhand- Iingsposition som förbättrad och krävde att FN:s generalförsamling skulle sammankallas till en extra session på våren 1974. Vid denna lyckades u- Iänderna driva igenom en deklaration om en ny ekonomisk världsordning och ett handlingsprogram — två viktiga dokument där u—Iändernas krav på grundläggande förändringar sammanfattas. Beslutet fattades dock utan formell omröstning och många röstförklaringar gavs av framför allt de stora industriländerna som innebar att dessa i praktiken avvisade flera av dek- Iarationens principer. Vid de olika förhandlingar som ägt rum sedan 1974 har det visat sig svårt att översätta de allmänna principerna till konkret handling. U-landsgruppens möjligheter att i framtiden stå enad är idag svår att bedöma. Efterkrigstidens utveckling, med snabb tillväxt och industria- lisering i de rikare u-länderna och produktionsökningar i de fattigaste u- länderna som endast marginellt överstigit befolkningstillväxten, har lett till att olika u-landsgrupper har skilda intressen när det gäller förändringar i världsekonomin.

På längre sikt är det nödvändigt att i de rikare länderna vinna opinionen för förändringar av världsekonomin som kan innebära en begränsning av resursförbrukningen i den rika delen av världen till förmån för den fattiga majoriteten. I detta opinionsarbete fordras att man visar vilka konkreta åt- gärder som krävs för att förverkliga en ny ekonomisk världsordning.

1.3. U-ländernas politiska, ekonomiska och sociala situation

I kap. 3 redovisas en översikt av u-ländernas politiska, ekonomiska och sociala situation.

Den koloniala frigörelseprocess som ägt rum under efterkrigstiden har i stor utsträckning satt sin prägel på utvecklingen i de självständiga staterna. I många stater tog utbildade eliter helt enkelt över de koloniala herrarnas makt och privilegier och strök de radikala delarna av självständighets- rörelsens program, 1 andra länder fördjupades självständighetspartier till na-

tionella massrörelser för en strukturell omvandling av hela samhället.

Det var nästan oundvikligt att kampen för självständighet ledde till över- drivna förhoppningar och förhastade löften. Svälten. undernäringen och massarbetslösheten var lika akut som förut och det blev allt svårare att skylla på regeringarna i de gamla kolonialmakterna. Inte heller upphörde beroendeförhållandet till moderlandet. Det nya beroendeförhållandet ny- kolonialismen upplevdes i många u-länder som dubbelt förnedrande då det hotade den nyvunna politiska självständigheten.

U-länderna tvingades till hårda prioriteringar, och det var naturligt att de ekonomiska problemen ställdes i förgrunden. En snabb ekonomisk tillväxt blev huvudmålet — och femårsplaner medlet. Självständighetskampens löften om sociala reformer fick i många fall ställas på framtiden.

Under senare år har variationerna ökat i fråga om Såväl politiska lösningar som utvecklingsstrategier. Det anses inte längre självklart att inkomstför- delning måste köpas till priset av lägre tillväxt. Krav på jämnare resurs- fördelning blir ett huvudmål i allt fler utvecklingsplaner. Allt fler länder har också börjat formulera en medveten politik för att öka sitt ekonomiska oberoende.

Den vidgade klyftan

Under 1950-talet präglades diskussionen om u-ländernas ekonomiska si- tuation av en påtaglig optimism. Den centrala tankegången var att de fattiga ländernas resurser egentligen bara behöver kompletteras på vissa punkter för att tillväxten skulle ta fart. Under senare år har optimismen slagit över i sin motsats. Utan tvivel har den fördjupade insikt som vunnits om u- ländernas problem gett anledning att moderera den tidigare förenklade bil- den. Pessimismen dominerar emellertid ofta i debatten så mycket att positiva inslag undertrycks eller t. o. m. presenteras helt felaktigt. Den pessimistiska förenklingen ger också en vilseledande bild av de fattiga länderna. Hunger. undernäring och katastrofer blir dominerande intryck som skymmer det faktum att några av världens mest intressanta samhällsexperiment sker i fattiga länder.

En orsak till den pessimistiska förenklingen av u-ländernas verklighet är att dessa länders utveckling ofta granskas i jämförelse med i-ländernas. Detta gäller inte bara världshandeln där u-ländernas relativa position fö- refaller intressantare än den exporttillväxt de faktiskt uppnår. Det relativa betraktelsesättet dominerar framför allt i fråga om synen på tillväxten per invånare — det talas mer om den vidgade klyftan mellan rika och fattiga än om vad som faktiskt händer i u-länderna.

Klyftan mellan rika och fattiga har under hela efterkrigstiden vidgats både absolut och relativt sett. U-ländernas bruttonationalprodukt per capita ökade under l960-talet med 35 %, vilket i absoluta tal gav en tillväxt per invånare på 65 dollar. I den övriga delen av världen uppgick motsvarande produktionsökning till 37 %. Detta gav en tillväxt på 740 dollar.

Den genomsnittliga produktionen i u-länderna uppgår till något mer än 300 dollar per invånare. Bakom hela u-landsgruppens genomsnitt finns emel- lertid en lång rad länder med en BNP per invånare som är mindre än 100 dollar medan ett mindre antal u-Iänder har en per capita produktion i nivå

med genomsnittet för den övriga delen av världen. I den andra änden av inkomstskalan finns i-länder med en BNP per invånare som är 40—50 gånger större än de fattigaste ländernas. Än viktigare är att de nationella genom- snitten döljer en, åtminstone i flertalet u-länder, mycket sned intern re- sursfördelning. Världens verkligt fattiga befolkning är de 40 % av u-län- dernas befolkning som "normalt" disponerar 10—15 % av dessa länders sam- lade produktion. Den rika överklassen är den femtedel av OECD-ländernas befolkning som tillgodogör sig 35—45 % av dessa länders resurser. I nästan alla u-länder finns också små överklassgrupper som upprätthåller en standard långt över det europeiska genomsnittet.

Det är viktigt att också i andra avseenden förtydliga bilden av nu ex- isterande klyftor mellan rika och fattiga länder. Den centrala frågan gäller då den framtida utvecklingen av resursfördelningen.

Först tvingas man då konstatera att de absoluta klyftorna mellan rika och fattiga länder kommer att växa. Ett enkelt räkneexempel får ange detta obevekliga faktum. En årlig tillväxt i den svenska ekonomin på 3 % ger ett resurstillskott per capita på ca 750 kr. Detta motsvarar mer än den samlade produktionen per invånare i t.ex. Zaire.

Perspektivet av vida och vidgade klyftor tenderar att undanskymma ett viktigt faktum den ekonomiska tillväxten i nästan samtliga u-Iänder sker idag snabbare än någonsin tidigare och också snabbare än den'genomsnittligä tillväxten i Europa före år 1914. Endast hälften av alla u-länder nådde emel- lertid under l960-talet en tillväxt som innebar att det relativa gapet gentemot i-länderna minskade. Övriga u-länder, och i denna grupp återfinns flertalet av de allra fattigaste och folkrikaste länderna, ökade sin produktion per invånare i långsammare takt än i i-länderna; en utveckling som i sin för- längning innebär ständigt vidgade klyftor.

U-ländernas ekonomiska tillväxt under efterkrigstiden har skett parallellt med en rad strukturella förändringar av deras ekonomier. En av de klaraste och viktigaste tendenserna är en ökning av industrisektorns betydelse för produktion och sysselsättning och en relativ minskning av jordbrukets roll i båda dessa avseenden.

Den snabba tillväxten på industrisidan som avspeglas i genomsnittssiff- rorna för hela u-landsgruppen är starkt koncentrerad till en mindre grupp länder. Totalt svarar u-länderna för endast 7 % av världens industripro- duktion; härav faller mer än hälften på Indien, Brasilien. Argentina och' Mexico. De afrikanska länderna svarar för ungefär 0,5 % av hela världens samlade industriproduktion.

Befolkningsti/lväxt och livsmedelsproa'uktion

U-ländernas befolkning har under hela efterkrigstiden ökat med 2—3 % per år. 1 absoluta tal innebär detta att tredje världens befolkning ökat med mer än en miljard. Spädbarnsdödligheten harminskat radikalt ijämförelse med tidigare perioder, medan födelsetalen legat kvar på en hög nivå.

FN har under många år presenterat rapporter över jordens nuvarande och framtida befolkningsstorlek. Dessa prognoser har fram till 1975 ständigt fått justeras uppåt. Men 1975 och 1976 har de justerats nedåt i förhållande till tidigare prognoser. Tidigare prognoser angav att dagens befolkning på

ungefär 4 miljarder människor fram till sekelskiftet skulle öka till 6480 miljoner. De senaste prognoserna pekar mot en världsbefolkning år 2000 på drygt 6200 miljoner människor.

Ser man befolkningen i relation till arealen odlingsbar jord kan man tala om fyra tätt befolkade regioner — nordvästra Europa, Kina, Japan och Syd- asien. Alla dessa områden är normalt nettoimportörer av livsmedel och nästan all odlingsbarjord är redan ianspråktagen. Över 2 miljarder människor bor i dessa tättbefolkade regioner, d. v. 5. lika många som på hela jorden för en dryg generation sedan. Vad som skiljer Sydasien från de övriga om- rådena är mycket begränsade resurser för att betala livsmedelsimporten, låg produktivitet i jordbruket, sned intern resursfördelning och påtagliga distributionsproblem.

U-ländernas befolkningsproblem är till stor del en funktion av under- utvecklingen. Den snabbt ökande befolkningen innebär en press på redan knappa resurser — för skolor, hälsovård och Iivsmedelsförsörjning — och för- värrar en redan allvarlig arbetslöshet.

Det inbördes beroendet mellan folkökning och utveckling slogs fast vid världsbefolkningskonferensen i Bukarest 1974. De komplicerade sambanden mellan ekonomisk och social utveckling och befolkningsutvecklingen gör emellertid att generella lösningar, som är giltiga i alla länder, inte kan ut- formas. Länder med skilda politiska och sociala system och på olika eko- nomiska nivåer har under senare år kunnat konstatera en sänkning av be- folkningstakten. Dessa länder använder olika metoder. alltifrån Kinas totala integration av familjeplanering i det allmänna samhällslivet till Sydkoreas åtminstone inledningsvis separata familjeplaneringsprogram. Samtidigt finns exempel på u-länder där omfattande familjeplaneringsprogram knappast nått några resultat.

En lösning på u-ländernas befolkningsökning är avhängig den allmänna ekonomiska och sociala utvecklingen. Internationella experter betonar emellertid de olika faktorernas roll olika starkt. Oavsett vilka faktorer som betonas starkast står det klart att den ekonomiska och sociala utvecklingen spelar en central roll för befolkningens attityd till familjeplanering. Samtidigt är familjeplanering ett viktigt inslag i en social omvårdnadspolitik.

För många länder återstår att utforma en ekonomisk och social politik som bidrar till att födelsetalen minskar. Enligt FN:s beräkningar ökade per capita produktionen av livsmedel endast med 10 % under hela perioden 1952—73. Bakom genomsnittssiffrorna döljer sig en lång rad länder där livs- medelsproduktionen per invånare minskat under efterkrigstiden. Med hän- syn till den sneda resursfördelning som är vanlig i u-länder har man att räkna med stora grupper som inte kan tillfredsställa minimibehovet av vare sig energi eller proteiner. Enligt FAO:s beräkningar lider en femtedel av invånarna i u-länderna 350—400 miljoner människor av allvarlig un- dernäring. Enligt FAO:s beräkningar som i stort sett innebär att pågående trender förlängs framåt i tiden, kan spannmålsimporten för alla u-länder. med undantag av Argentina och Thailand, komna att uppgå till 85 miljoner ton 1985.

FAO:s prognoser pekar mot en för u-länderna allvarlig ekonomisk och politisk situation. Motåtgärderna måste, som FN:s världslivsmedelskon- ferens underströk, bli ökade insatser för att höja produktionen av livsmedel

i u-länderna. Utrymme för positiva förändringar saknas inte på det teoretiska planet. Det är t. ex. helt klart att en förändrad global fördelning av insatsvaror i jordbruket — konstgödsel, olja, bekämpningsmedel — samt ökade inves- teringar i konstbevattning, lagrings- och transportkapacitet skulle kunna medföra en betydande ökning av världens för konsumtion tillgängliga livs- medel. Fortfarande återstår emellertid många problem att lösa, innan t. ex. den gröna revolutionens mirakelutsäden får full effekt. Bl.a. måste man nå ut med krediter och rådgivning till mindre jordbrukare. Den nya tek- nologin kan också hota den ömtåliga ekologiska balansen.

U-ländernas livsmedelsproblem är intimt avhängiga rådande ägarstruktur och brukningsmetoder i u-länderna. Jordreformer och rättvisa arrendesystem är nödvändiga inte bara för att stimulera produktionen utan framför allt för att åstadkomma en mer rättvis resursfördelning.

En omständighet som verkat hämmande på livsmedelsproduktionen är med stor sannolikhet de omfattande leveranserna av livsmedelsbistånd un- der l960-talet. Härigenom fick regeringarna i mottagarländerna möjlighet att hålla nere livsmedelspriserna; en subventionering av stadsbefolkningen som betalades av bönderna. Nedpressade priser på inhemska baslivsmedel, vanligtvis spannmål, påverkar försörjningsläget också därför att det blir lö- nande att utnyttja en större del av den odlade jorden för exportproduktion av t. ex. kaffe, kakao, socker, bananer, sisal och bomull. Samtidigt som spannmålsimporten växt snabbt har u-länderna under perioden l960—74 tre- dubblat sin export av livsmedel. I första hand är det de stora jordägarna som satsat på exportproduktion. Också de multinationella företagen utövar ett stort inflytande över u-ländernas jordbrukssektor framför allt genom att de är dominerande uppköpare av livsmedelsexporten.

Det förefaller klart att en långsiktig lösning på u-ländernas livsmedels- problem måste bygga på att de ökar sin egen produktionskapacitet. Det är på dessa åtgärder, vilka också innefattar stöd till produktion av insatsvaror och utökning av lagringskapaciteten, som biståndet måste inriktas. Däremot bör livsmedelsbiståndet begränsas till bristsituationer och utformas så att det inte hämmar u-ländernas ansträngningar att öka den inhemska pro- duktionen av livsmedel.

Sysselsättning och teknologival

Antalet arbetssökande i u-länderna ökar lågt räknat med 25 % under 1970- talet. Det är uppenbart att även en mycket snabbt växande industrisektor, som idag sysselsätter mindre än 20 % av arbetsstyrkan, kan ta emot endast en mindre del av dessa.

Problemen måste därför angripas direkt inom jordbruket där 50—70 % av arbetsstyrkan finns idag i u-länderna. Inom jordbruket förefaller emellertid antalet sysselsatta under 1950- och l960-talet ha växt med mindre än 1 % per år.

Officiell statistik anger ofta överraskande låga arbetsl'öshetssiffror. ] viss utsträckning gäller att den öppna arbetslösheten är störst i storstadsområden medan den i övrigt döljs i en utbredd undersysselsättning. 1 en OECD-studie hävdas att låg lön och osäkra arbetsv-illkor sannolikt är ett viktigare problem än den öppna arbetslösheten. Sysselsättningsfrågan är en del av det större

och vidare problem som gäller levnadsbetingelserna i allmänhet för fattiga människor.

Man kan inte räkna med att sysselsättningsproblemen får en automatisk lösning som en följd av ökande produktion. Ökningen av antalet arbets- sökande—och denna ökning är en följd av att redan födda barn och ungdomar når yrkesverksam ålder under det kommande årtionden — är större än den sysselsättningsökning som hittills uppnåtts. Därtill kommer kraven från re- dan arbetslösa och behoven att finna arbete åt undersysselsatta människor i jordbruks- och tjänstesektorn. Övergången till ett mera maskinberoende jordbruk har ofta visat sig få negativa effekter på kvinnans situation.

U-ländernas sysselsättningsproblem har allt mer kommit att knytas till frågan om teknikval och produktionsmetoder. I denna viktiga diskussion är det väsentligt att skilja mellan den "tekniska" och ekonomiska sidan av problemet. I många fall kan den existerande produktionstekniken för en viss process vara sådan att man på förhand är bunden till en viss fördelning mellan arbete och kapital. Inom ramen för de tekniska restriktionerna finns dock normalt möjligheter att välja olika lösningar. Vad som då avgör pro- portionerna för arbete och kapital är ekonomiska överväganden, dvs. kost- nader för kapitalutrustning i förhållande till lönerna.

En del av u-ländernas "tekniska" problem kan sägas bestå däri att i-länder och östeuropeiska länder har monopol på tillverkningen av modern pro- duktionsutrustning. Den teknik som producerats och utvecklats under efter- krigstiden har följaktligen anpassats till de rika ländernas förhållanden med riklig tillgång till kapital och förhållandevis höga löner.

Det är mot denna bakgrund ökat intresse under senare år ägnats åt frågan om s. k. u-landsanpassad teknologi. Därmed menas en mindre kapitalin- tensiv teknik som anpassas till u-ländernas situation med deras relativt låga löner, stora behov att öka sysselsättningen och brist på investerings- kapital.

Samtidigt kan man konstatera att arbetsintensiva produktionsmetoder ofta utnyttjas dåligt i u-länderna. En huvudorsak till detta är att u-länderna subventionerar kapitalanvändning på arbetskraftens bekostnad. Det före- faller uppenbart att förändringar av u-ländernas ekonomiska politik och de principer flertalet i-länder tillämpar på biståndsområdet borde kunna ge be- tydande sysselsättningseffekter. Möjligheterna till en ny ekonomisk politik hänger samman med förändringar av den sociala och politiska maktstruk— turen inom hela samhället.

O_f/éntlig sektor

Den offentliga sektorns omfattning varierar starkt mellan olika u-länder; även mellan länder på ungefär samma inkomstnivå. Gemensamt för nästan samtliga u-länder är emellertid att den offentliga verksamheten expanderar snabbare än övriga delar av ekonomin. I några u-länder har ett ökat statligt engagemang i produktionen och nationalisering av privata företag bidragit till detta. I andra länder har den offentliga sektorn huvudsakligen expanderat som en följd av ökade satsningar på utbildning, sjukvård och fysisk in- frastruktur t. ex. vägar, kraftverk och hamnar. Ser man till enskilda delar av den offentliga sektorn framträder i första hand en snabb utbyggnad av

skolor. transport- och energiförsörjning som ett gemensamt drag för u-län- derna.

Antalet människor under utbildning har ökat mycket snabbt efter själv- ständigheten i de afrikanska och asiatiska länderna, något långsammare i Latinamerika. Även om officiell statistik måste revideras - många elever lämnar skolan utan att ens fullfölja de första årskurserna — kvarstår intrycket av en konsekvent och medveten satsning på utbildning i u-länderna. Trots detta gäller fortfarande att endast drygt hälften av barnen i u-länderna börjar i skolan och antalet analfabeter ökar fortfarande i absoluta tal. Vid sidan av resursproblemen — finansiella och personella — står u-länderna i Afrika och Asien också inför kraven på att nationellt anpassa skolsystemen som fortfarande präglas av att de byggdes upp under kolonialtiden. I flera u-länder försöker man utforma undervisningens innehåll så att den skall underlätta en återgång till jordbruksverksamhet. Hittills har emellertid få u-länder vid- tagit radikala åtgärder föratt nationellt anpassa skolsystemet till en verklighet där mer än hälften av eleverna får sin sysselsättning inom jordbruket.

U-ländernas insatser inom sjuk- och hälsovård är väsentligt mer varierande än i fråga om utbildningssektorn. Detta gäller såväl de samlade resurserna som verksamhetens inriktning. I vissa u-länder tillhör sjuk- och hälsovård alldeles klart de prioriterade områdena. I andra länder minskar denna sektors andel av de samlade resurserna. Många u-Iänder har liksom industriländerna satsat huvuddelen av resurserna inom sjukvården på att bygga relativt väl- försedda sjukhus i de större städerna; en politik som karakteriserats som "ett kostsamt slöseri på de fattigas bekostnad". 1 andra länder har decen- traliserade insatser i form av förebyggande hälsovård och information om kostvanor dominerat. Mot denna bakgrund är det tydligt att övergripande statistik för hälso- och sjukvårdssektorn säger mycket litet om den bak- omliggande verkligheten.

Det är uppenbart att insatser för förbättrade sanitära förhållanden. ökad livsmedelsförsörjning och vaccinationskampanjer är mer produktiva inves- teringar än kapitalintensiva vårdanläggningar. Även från andra utgångs- punkter är decentraliserade program inom'hälsosektorn viktiga. Redan på kort sikt kan ett bättre hälsotillstånd leda till en ökning av arbetsproduk- tiviteten. För barnen innebär bristfällig kost idag att de aldrig tillåts utveckla sin fulla intellektuella kapacitet.

Sjuk- och hälsovården rymmer sannolikt de mest slående skillnaderna mellan rika och fattiga länder. I de rikaste länderna domineras sjukdoms- bilden av "vällevnadssjukdomar" och sjukdomar som hänger samman med hög ålder. 1 u-länderna gäller hälften av dödsfallen barn under 5 år. Döds- orsaken hänger ofta samman med fel- och undernäring.

Resursfördelning och regional planering

Världsbanken och Sussex-institutet har i studien "Redistribution with Growth" gjort en grov och självfallet osäker beräkning av den "normala" inkomstfördelningen för olika ländergrupper. I u-länderna får de fattigaste 40 % enligt denna beräkning i genomsnitt 12.5 % av inkomsterna. Något egentligt underlag för att bedöma förändringar av inkomstfördel- ningen under efterkrigstiden finns inte. Flera faktorer ger emellertid an-

ledning att gissa på att inkomstskillnaderna i flertalet u-länder skärps. 1 länder där förmögenheter är skevt fördelade tenderar den ekonomiska till- växten att automatiskt gynna de rika. Få u-landsregeringar har haft både vilja och kraft att motverka denna process. Beskattningen av jord och kapital är vanligen mild och inkomstbeskattningen endast formellt progressiv — om ens det. Merparten av statsinkomsterna utgörs av indirekta skatter och används ofta på sätt som gynnar den rikare delen av befolkningen.

Den inflation som är vanlig i flera u-Iänder tenderar att gynna kapitalägare på bekostnad av löntagare. Den tidigare nämnda politiken för att subven- tionera och skydda kapitalinvesteringar bör ha verkat i riktning mot ökade inkomstskillnader. Detta gäller också om stora delar av insatserna inom den offentliga sektorn.

Även regionalt är inkomst- och förmögenhetsskillnaderna större i u-länder än i andra länder. Endast en decentraliserad utbyggnad av infrastrukturen kan förhindra att den koncentrationsprocess som pågår i u-Iänderna ytter- ligare förstärks.

De centrala problemen när det gäller att planera resursanvändningen har mycket litet med invecklade ekonomiska modeller att göra; de hänger sam- man med de faktiska möjligheterna att genomföra utvecklingsplanen. Om man inte beaktar klyftan mellan dem som utarbetar planen och de myn- digheter som skall förverkliga den blir hela verksamheten lätt ett slöseri med pengar och personal.

Svårigheterna att genomföra fastställda utvecklingsplaner är av flera slag. I vissa u-länder saknas ambitionen att genomföra en fast planering. I andra länder finns inte de faktiska möjligheterna att genomföra utarbetade planer.

Även länder med ambitionen att styra utvecklingen har ibland känt sig pressade av "biståndsgivarna" att utarbeta avancerade planer trots att de själva insett svårigheterna på det praktiska planet. Fortfarande finns denna tendens att förväxla plan och verklighet — och planen blir då "den ofrån- komliga nyckeln till bistånd, beviset på rationalitet och nationell effekti- vitet".

Den intressanta frågan gäller problemen att genomföra en effektiv pla- nering i de länder som verkligen har ambitionen att försöka. Svårigheterna i dessa avseenden kan i stor utsträckning återföras på det faktum att flertalet u-länder, som Gunnar Myrdal framhållit, "är mjuka stater, både i den be- märkelsen att politiska beslut om de överhuvud föranleder någon åtgärd, aldrig helt genomförs, och i den meningen att myndigheterna, även när de utformar politiska beslut, tvekar inför att ställa krav på medborgarna". En insikt om att nästan alla u-länder är mjuka stater är fundamental för att förstå hela u-lands- och biståndsproblemet. Först utifrån denna insikt kan man få perspektiv på vilka krav om förändringar som kan ställas på u-ländernas regeringar och på i-ländernas.

Utrikeshandel

U-ländernas handelsutveckling under efterkrigstiden delar på ett naturligt sätt in sig i fyra perioder: den omedelbara efterkrigstiden med råvarubrist och efterfrågeökningen i samband med Korea-kriget, femtiotalet med fal- lande priser på råvaror, det stabila sextiotalet och sjuttiotalet med oljekris

och inflation.

Inför efterkrigstiden pekade prognoserna på depression. I stället inträffade en allmän högkonjunktur. Stark efterfrågan på råvaror i ett läge där pro- duktionskapaciteten ännu inte var fullt utbyggd ledde till kraftiga prishöj- ningar. Vid Koreakrigets utbrott år 1950 fann flera länder, framför allt För- enta Staterna, det nödvändigt att fylla på de strategiska råvarulagren. Här- igenom ftck priserna en ny knuff uppåt.

Dessa omständigheter ledde till en mycket snabb ökning av u-ländernas råvaruexport, som då utgjorde 85—90 % av deras samlade utförsel av varor. Härigenom ökade u-ländernas andel av världshandeln från ungefär en fjär- dedel till inemot en tredjedel.

Femtiotalet innebar i många avseenden en återgång till tidigare förhål- landen. Råvarupriserna föll tillbaka från de toppnivåer som uppnåtts i sam- band med Korea-kriget. De europeiska länderna och Japan började återta sina marknadsandelar på bekostnad av framför allt u-länderna och Förenta Staterna. För de fattiga ländernas del innebar detta att deras export knappast alls ökade i löpande priser under hela perioden 1951—58. Först mot slutet av årtiondet började u-ländernas export en expansion som därefter kon- tinuerligt fortsatt. Under 1950-talet föll u-ländernas andel av världens sam- lade handel från 32% till 2 %.

Utmärkande för l960-talet var framförallt stabiliteten. Världshandeln expanderade i jämn och snabb takt. Bytesförhållandena mellan varu- och ländergrupper förändrades mycket måttligt kring en fast trend. U-länderna förlorade ytterligare några procent av sin marknadsandel; nu främst som en följd av att regionalhandeln inom olika i-landsgrupper ökade snabbare än den totala världshandeln.

Utvecklingen hittills under l970-talet präglas av inflation och acce- lererande expansion av världshandeln i löpande priser. Åren 1970—71 ökade exporten med 10—15 % per år, under 1972 växte den med nära 2 % och 1973—74 med ca 40 % per år. Även under det utpräglade lågkonjunkturåret 1975 fortsatte exportvärdet att öka. Detta var emellertid enbart en följd av inflationen. En bidragande orsak till denna tillväxt var naturligtvis de stegrade oljepriserna. Även de icke oljeexporterande u-Iändernas exportök- ning låg emellertid helt i nivå med genomsnittet för världshandeln under perioden l970—74.

Råvarornas andel av världshandeln har kontinuerligt minskat ända fram till oljekrisen då den ökade som en följd av den allmänna prisstegringen på oljor och andra råvaror. I slutet av 1940-talet torde råvaror ha utgjort ungefär 55—60 % av världshandeln. P.g.a. prisfallet under 1950-talet sjönk andelen till 4 % år 1960. Den nämnda expansionen av i-ländernas handel med varandra under 1960-talet — ert handel som framför allt gällde in- dustriprodukter ledde till att råvarornas betydelse fortsatte att minska. När oljekrisen inträffade svarade råvaruexporten för mindre än en tredjedel av det totala exportvärdet.

Den omständigheten att u-Iänderna huvudsakligen exporterar råvaror ger ibland upphov till missuppfattningen att de dominerar dessa marknader. Så är inte fallet. U-länderna svarade i början på femtiotalet för ungefär 44 "li av världens råvaruexport. År 1973 var andelen mindre än 40 %. Ser man till handeln med andra råvaror än olja utgör u-Iändernas andel en

femtedel. Vid sidan av oljan dominerar u-länderna världsmarknaden endast i fråga om tropiska produkter och några få malmer.

I fråga om industrivaror har u-länderna hållit sin marknadsandel, 6— "it, under hela efterkrigstiden. Denna export är hårt koncentrerad till lättare konsumtionsvaror och till ett litet antal länder.

U-ländernas import består till 70 % av färdigvaror och kommer till 70 % från i-länder. Införseln av varor från i-länderna består till nära 80 "in av industriprodukter, främst maskiner och transportutrustning. Råvaruimpor- ten från de rika länderna utgörs till 3/4 av livsmedel. Det är främst bi- ståndsleveranser av vete och andra livsmedelsprodukter som här slår igenom i importstatistiken.

I debatten framförs ofta påståenden om att förhållandet mellan priserna på u-ländernas export och import, dvs. bytesförhållandet under hela efter- krigstiden utvecklats oförmånligt. Tillgänglig statistik ger inte underlag för detta påstående.

Indexserier av bytesförhållandet för hela u-landsgruppen ger emellertid en onyanserad bild. För de oljeexporterande u-länderna har bytesförhållandet utvecklats mer gynnsamt än genomsnittet för hela u-landsgruppen. För de u-länder som huvudsakligen exporterar råmaterial och importerar färdig- varor, olja och livsmedel har utvecklingen under hela perioden efter Korea- boomen inneburit påfrestningar på den externa balansen. Utvecklingen un- der 1970-talet har i första hand inneburit en betydande förbättring av by- tesförhållandet för de oljeexporterande länderna. lcke oljeexporterande u- länders bytesförhållande förbättrades under åren före oljekrisen, 1972—73, men försämrades därefter kraftigt under åren 1974-75.

Någon klar trend mot ökade underskott i handelsbalansen för hela u- landsgruppen kan, även om detta ofta hävdats, knappast skönjas om man ser till perioden före oljekrisen. Detta gäller alldeles bestämt om man ser till underskottets storlek i relation till den samlade utrikeshandeln eller brut- tonationalprodukten, vilket förefaller vara det meningsfulla sättet att värdera betydelsen av underskotten.

Inte heller från teoretiska utgångspunkter kan man påstå att ett stort underskott i ett u-lands bytesbalans nödvändigtvis är något negativt. Istället kan man med fog hävda att u-länderna rimligen skall ha underskott i han- delsbalansen. Syftet med resursöverföringar till u-länderna är ju att de nu skall kunna importera mer än de betalar för genom löpande exportinkomster. En helt annan sak är att u-länder som använder externa kapitaltillskott till konsumtion. improduktiva prestigeprojekt eller endast ersätter inhemskt sparande i framtiden drabbas av problem när lånen skall betalas tillbaka. Underskotten i bytesbalansen måste motsvaras av produktiva investeringar som skall finansiera den kommande återbetalningen.

Tyvärr är situationen den att u-länderna, p. g. a. stagnerande bistånds- flöden, utflöden av investeringsinkomster och betalningar för gamla skulder, endast kunnat finansiera relativt små underskott. Oljekrisen och den följande internationella lågkonjunkturen tvingade de icke oljeproducerande u-län- derna att i ökad utsträckning finansiera drastiskt ökade underskott i by- tesbalansen med kommersiell upplåning.

Utvecklingen under 1970-talet präglas av starkt växande överskott för de oljeexporterande u-länderna och från årsskiftet 1973/74 av kraftigt ökande

underskott i handelsbalansen för övriga u-länder.

De icke oljeexporterande u-ländernas växande underskott har på många håll tvingat fram hårda importrestriktioner. De flesta länder har utnyttjat alla möjligheter som det internationella valutasystemet erbjuder och dess- utom i den mån de ansetts kreditvärdiga, tagit relativt kortsiktiga lån på kommersiella villkor i banker i Europa och Nordamerika. Dessa länders allmänna utlandsekonomiska situation har därför kraftigt försämrats.

Multinationella företag i u-länderna

De multinationella företagen intar en dominerande position inom många u-länders moderna sektorer. Enligt beräkningar från år 1967 finns 32 ".. av alla utländska direktinvesteringar i u-länderna. Den internationella pro- duktionen i dessa länder skulle kunna uppskattas till belopp som motsvarar ungefär en femtedel av deras samlade BNP.

De utländska investeringarna är koncentrerade både till vissa värdländer och framför allt till ett fåtal ägarländer. Mer än hälften av det totala beståndet av utländska direktinvesteringar ägs av företag från Förenta Sta- terna. Tillsammans svarar företag från Storbritannien, Frankrike, Västtysk- land och Förenta Staterna för 4/5 av den totala värdet av investeringarna.

Under efterkrigstiden har de multinationella företagen spritt sina inves- teringar till allt flera sektorer, även om gruv- och oljeinvesteringar fortfarande dominerar. Detta beror bl. a. på att investeringarna i oljesektorn ökade kraf— tigt under slutet av 1950-talet. Mer än 40 % av OECD-ländernas inves- teringar i u-länderna under åren 1956—59 företogs av oljebolag. Beträffande trenderna under 1960-talet sägs i en FN-rapport att de multinationella fö- retagens betydelse i u-länderna generellt sett ökar inom industri- och ser- vicesektorerna medan den minskar inom råvarusektorn, särskilt på jord- bruksområdet. Det är framför allt i Asien och Latinamerika som de mul- tinationella företagens investeringar i industrisektorn ökar snabbt.

Endast en samlad bedömning av en investerings alla konsekvenser kan ge underlag för en meningsfull bedömning. Detta innebär att hänsyn måste tas till hur investeringen påverkar in- och utflöde av kapital, import, export, sysselsättning, löner, priser, konkurrenssituation, inhemsk teknologisk ut- veckling och inkomstfördelning. Till detta måste som en självständig del läggas mottagarlandets bedömning av de rent politiska effekterna.

Det torde knappast finnas underlag för någon allmän slutsats om utländska investeringars positiva eller negativa effekter. Bedömningen måste göras från fall till fall. Samtidigt är det klart —som tidigare nämnts—att värdlandets politik har en avgörande betydelse för vilka effekterna av utländska privata investeringar blir. Tullpolitiken bestämmer företagens möjligheter att ta ut övervinster, kostnadsrelationerna mellan löner och kapital påverkar valet av produktionsmetod och därmed sysselsättningseffekten. Den ekonomiska politiken avgör om skatteintäkterna ökar och influerar möjligheterna att remittera vinster till hemlandet.

Vidare är det uppenbart att olika grupper i värdlandet kan ha olika in- ställning till privata utländska investeringar. För stora kapital- och jordägare innebär en utländsk investering möjligheter till lönande samarbete medan småföretagare, hantverkare och arbetare kanske fruktar konkurrens och'ar—

betslöshet. Mot denna bakgrund är det helt naturligt att olika u-länder har skilda inställningar till utländska investeringar och ställer upp varierande villkor för att acceptera dem.

1.4. Internationellt utvecklingssamarbete

I kapitel 4 redovisas hur biståndet vuxit fram internationellt. 1940-talet in- nebar återuppbyggnadshjälp, 1950-talet och början av l960-talet präglades av en stor optimism när det gällde möjligheterna att utveckla de nyligen självständiga staterna i samma riktning som de europeiska industriländerna. 1960-talet innebar också att de mindre europeiska länderna kom igång med biståndsprogram och växande anslag, medan det tidigare helt dominerande biståndsflödet från Förenta Staterna stagnerade. Under l970-talet har synen på biståndet förändrats i samband med u-ländernas krav på en ny ekonomisk världsordning. En mängd nya internationella organisationer har skapats utan att biståndet i reella termer ökat särskilt mycket.

De mål och motiv för att ge bistånd som oftast anges kan placeras i fem huvudkategorier.

Det säkerhetspolitiska målet anses särskilt viktigt av stormakterna. Ett annat betydelsefullt mål för biståndet är det kommersiella, dvs. att givarlandet genom biståndet skall kunna öka sin handel eller sina investeringar. Ett mål som är svårare att definiera skulle kunna kallas det civilisatoriska, dvs. en önskan att bidra till en utveckling som liknar den givarlandet genomgått. Det humanitära målet innebär att de rika länderna är beredda att ställa resurser till förfogande framför allt i situationer där människor utsätts för akut nöd eller våld. Solidaritetsmotivet utgår ifrån att de som har resurser skall dela med sig till dem som inte har. Det anges av de flesta biståndsgivare i officiella dokument som ett viktigt motiv. De solidariska målen är ofta grundade på en värdegemenskap hos givare och mottagare.

Biståndet från industriländerna i väst ökade snabbt under 1950-talet men stagnerade under 1960-talet. Under l970-talet ökade biståndet i löpande priser, men dess realvärde var i stort sett oförändrat.

Från mitten av 1960-talet har Förenta Staternas andel av OECD-ländernas bistånd sjunkit kraftigt. Samtidigt har andelarna för Västtyskland, Japan, Canada, Nederländerna och de nordiska länderna ökat. De enda OECD— länder som år 1975 hade uppnått målet att biståndsutbetalningarna skall överstiga 0,7 % av BNP var Sverige och Nederländerna.

Efter de stora oljeprishöjningarna har de oljeexporterande länderna kraftigt ökat sitt bistånd. Flera av de rikaste OPEC-ländernas bistånd motsvarar över 2 % av BNP.

De centralplanerade ländernas bistånd i förhållande till deras BNP är be- tydligt lägre än DAC-ländernas. Kinas bistånd motsvarar en större andel av BNP än Sovjetunionens.

Andelen av OECD-ländernas bistånd som slussats via internationella or- ganisationer har från mitten av l960-talet ökat kraftigt och var 1975 över en fjärdedel. De nordiska länderna har alltid haft en hög andel multilateralt bistånd. Andelen har dock minskat och de senaste åren uppgått till omkring hälften av biståndsutbetalningarna.

Fram till mitten av 1960-talet slussades omkring hälften av det mul- tilaterala biståndet genom de egentliga FN-organen. Sedan dess har andelen minskat till omkring en tredjedel, vilket framför allt beror på att bidragen till IDA ökat och att de regionala utvecklingsbankernas verksamhet vuxit.

De flesta små biståndsgivande länderna lämnar en betydligt större andel av sitt bistånd till de fattigaste u-länderna. I genomsnitt lämnade år 1974 OECD-länderna över hälften av sitt bistånd till länder med en BNP/inv som var under 200 dollar. Andelen till den av FN angränsade gruppen minst utvecklade länder var omkring 10 %.

Det är naturligt att stora mottagarländer med många invånare erhåller i absoluta tal stort bistånd. Samtidigt är det naturligt att länder med liten befolkning kommer högt på listan när det gäller mottaget bistånd per in- vånare. Andra faktorer som slår igenom är om länderna anses strategiskt viktiga av stormakterna, vilka tidigare koloniala relationer de haft samt hur näringslivet i de västliga industriländerna bedömer investeringsklimatet.

1.5. U-ländernas i-landspolitik

Kapitel 5 redovisar u-ländernas krav på ändringar i relationerna med i-län- derna på en mängd områden, bl. a. handel, bistånd, teknologiöverföring, sjöfart, industrialisering och valutafrågor. Redovisningen bygger på doku- menten från de stora internationella konferenserna, främst FN:s sjätte extra generalförsamling 1974 och dess sjunde extra generalförsamling 1975, samt deklarationer från möten med u-landsgrupper som 77-gruppen och de al- liansfria staterna.

De i FN antagna resolutionerna är resultatet av förhandlingar mellan framför allt 77-gruppen och de västliga industriländerna. U-ländernas krav har därvid ofta omformulerats på ett sådant sätt att de inte är bindande för i-länderna, vilket varit förutsättningen för att i-Iänderna skulle godta dem. Andra krav har helt fallit bort. Många i-länder har dessutom reserverat sig mot vissa delar i de FN-resolutioner de godkänt utan omröstning. Re- solutionerna återspeglar dock i stort sett vilka frågor u-länder och i-länder är överens att fortsätta att förhandla om.

En annan viktig svaghet med de gemensamma deklarationerna är att de inte belyser u-ländernas interna utvecklingspolitik. Ett undantag är den deklaration som antogs vid [LO:s Världssysselsättningskonferens år 1976, i vilken begreppet basbehovsstrategi spelar en dominerande roll. Därmed menas en politik som är inriktad på att ge samtliga medborgare en mi- nimistandard när det gäller t. ex. mat, bostad, hälsovård och undervisning. En sådan politik förutsätter enligt deklarationen att människorna deltar i de beslut som påverkar dem. I alla länder ingår sysselsättning i en bas- behovsstrategi både som mål och medel. I deklarationen betonas att det i många länder krävs kraftiga förändringar i den interna politiken och samhällsstrukturen för att genomföra en sådan strategi.

Allmänt uttryckt har u-ländernas mål varit att öka utbudet av de ekono- miska relationerna med de rika länderna. Trots att de har olika samhälls- system och befinner sig på olika utvecklingsnivå har u-länderna som grupp kunnat ställa sig bakom en mängd gemensamma krav gentemot de rika

länderna. Dessa krav har ändrats över tiden. De huvudsakliga skälen till att kraven förändrats torde vara:

[1 Den utveckling som skett har lett till att vissa problem, t. ex. instabiliteten i det internationella valutasystemet, skjutits i förgrunden. Detta har då medfört att u-länderna preciserat och vidareutvecklat sina krav. Cl U-länderna har fått tillgång till ökade utredningsresurser, bl. a. inom UNCTAD. De har därför kunnat utforma sina förslag mer i detalj. De olika förslagen för att stabilisera och öka u-ländernas exportinkomster från råvaror är exempel på detta, liksom förslaget till uppförandekod för teknologiöverföring. El 1-ländernas motstånd mot vissa u-landsförslag har ibland inneburit att u-länderna sökt alternativa medel att uppnå samma mål. Starkt motstånd från i—länderna kan också, åtminstone temporärt. innebära att u-länderna minskar sina ansträngningar att driva ett krav, i likhet med vad som skett med den s. k. indexregleringen, dvs. kopplingen mellan priserna på u-ländernas exportvaror och importvaror.

U-ländernas förhandlingsposition var fram till de stora oljeprishöjningarna 1973—1974 svag på de flesta områden. Situationen ändrades under perioden omedelbart därefter. Oljeländernas nyvunna ekonomiska makt- och indu- striländernas osäkerhet om hur den nya situationen skulle bemästras innebar att u-länderna kunde ta initiativ till FN:s sjätte extra generalförsamling. Vid denna konferens flyttades u-landspositionerna fram på flera områden. Det viktigaste av de nya områdena var kontrollen över det egna landets naturresurser. Redan vid FN:s sjunde extra generalförsamling ett drygt år senare hade förhandlingssituationen ländergrupperna emellan "normalise- rats”, så att den åter liknade situationen före 1973.

Förslag på handelspolitikens område har länge spelat en central roll i u-ländernas krav. Målet har främst varit att öka och stabilisera exportin- täkterna.

Bland de förslag som när det gäller råvaror spelade stor roll på 1960-talet kan nämnas s.k. kompensatorisk finansiering för enskilda råvaror, buf- fertlager och åtgärder som skydd för konkurrens från syntetprodukter. Tanken på ett samlat program för råvaror fanns även då, men det är först på l970-talet som ett utarbetat sådant presenterats.

När det gäller färdigvaror har u-ländernas krav främst gått ut på att un- derlätta tillträde till i-ländernas marknader genom tullsänkningar och bort- tagande av andra importhinder. Det generella system för tullpreferenser, varom principöverenskommelse träffades vid UNCTAD II år 1968 och som under 1970-talet åtminstone delvis genomförts av i-länder är exempel på ett u-landskrav som faktiskt genomförts.

När det gäller andra importhinder än tullar har mycket små framsteg gjorts i diskussionerna mellan u- och i-länder. Det är snarast så att antalet sådana hinder ökat.

U-landskraven när det gäller t. ex. sjöfart och teknologiöverföringar har gradvis preciserats och bl. a. resulterat i UNCTADzs linjekonferenskod och arbete på en kod för teknologiöverföring.

Syftet med u-landskraven på biståndsområdet har varit att få mera bistånd på bättre villkor. Kraven har således bl.a. gällt biståndets volym, kredit-

villkor, bindning till projekt och upphandling. Samtidigt har de konkreta önskemålen förändrats. Det ] (.b-mål som formulerades i början på 1960-talet var oklart på en rad punkter. Det avsåg inte bara bistånd utan också en rad privata och kommersiella transaktioner av skiftande karaktär. Successivt har volymmålet preciserats. Nu gällande FN-beslut uppställer som mål för i-länderna att till u—länderna överföra offentligt bistånd enligt fastställd de- finition till ett värde som motsvarar 0,7 % av BNP. Samtidigt har u-länderna tvingats acceptera att tidpunkten då alla i-länder skall ha uppnått detta mål skjutits framåt i tiden.

I deklarationen om en ny ekonomisk världsordning från FN:s sjätte extra generalförsamling 1974 spelar biståndet en relativt undanskymd roll. I re- solutionen från sjunde extra generalförsamlingen 1975, liksom i ännu högre grad i 77-gruppens Manila-deklaration 1975 behandlas det emellertid åter mer utförligt.

Allteftersom skuldbördan för allt fler u-länder kraftigt ökar, inte minst på grund av stor kommersiell upplåning under senare år, har kraven för- ändrats också på detta område. Vid UNCTAD 1 gällde kraven stöd från internationella organisationer vid omförhandlingar av tidigare lån. Vid UNC- TAD IV var u-ländernas krav —som de inte fick gehör för—att förhandlingar om generella skuldavskrivningar skulle startas.

Inställningen till utländska investeringar har ändrats över tiden. Texterna från UNCTAD I gav uttryck för ett relativt oreserverat stöd för sådana investeringar. Dock fanns formuleringar med om vikten av att sådana in- vesteringar sker inom ramen för värdlandets egen planering och utveck- lingspolitik. Detta har senare understrukits allt starkare, framför allt vad gäller de multinationella företagen. Kontrollen över dessas verksamhet har framför allt kommit i blickpunkten i u-ländernas dokument under 1970-talet.

Frågan om den internationella suveräniteten över de egna naturtillgång- arna har spelat en ökad roll under l970-talet, framför allt i dokumenten från de alliansfria staternas statschefsmöte 1973, FN:s sjätte extra gene- ralförsamling 1974 och i stadgan om staters ekonomiska rättigheter och skyl- digheter 1974.

Vikten av ökad industriproduktion och förbättrad livsmedelsförsörjning i u-Iänderna har understrukits under lång tid. De mest detaljerade förslagen ifråga om livsmedel utarbetades inför Världslivsmedelskonferensen 1974 och beträffande industrialisering inför UNIDO:s andra generalkonferens 1975.

Det internationella valutasystemets utformning och u-ländernas inflytan- de över detta system spelade en relativt undanskymd roll i de tidigaste u-landsdokumenten. Under senare år har valutafrågorna spelat större roll i dessa dokument. Vidare har OPEC-staternas starkt ökade ekonomiska makt inneburit att dessa länders inflytande i de internationella valutadis- kussionerna ökat.

Krav på särskilt stöd för de minst utvecklade u-länderna har förekommit sedan UNCTAD II, Senare har särskilda åtgärder krävts i förhållande också till andra grupper — kustlösa u-länder och de hårdast drabbade u-länderna är exempel på sådana.

Vikten av ökat ekonomiskt samarbete mellan u-Iänder har understrukits länge. Vid de alliansfria staternas statschefsmöte i Colombo 1976 var detta

ämne huvudtemat.

De flesta krav som u-länderna nu driver i diskussionerna med i-länderna har således funnits på dagordningen vid internationella konferenser i 15—20 år. Under denna period har vissa krav åtminstone delvis förverkligats, t. ex. det generella preferenssystemet. Flertalet är emellertid inte genomförda. Det är dock vanligen inte längre allmänt utformade önskemål utan tekniska lösningar på olika områden som diskuteras.

1.6. En svensk u-landspolitik

Kapitel 5 utgör bakgrund till kapitel 6. som behandlar en svensk u-lands- politik, dvs. Sveriges samlade politik gentemot u-Iänderna. Denna politik består dels av åtgärder som direkt syftar till att påverka relationerna till u-länderna, dels av effekter för u-länderna av åtgärder med andra syften. ] kapitlet diskuteras några principer som vi anser bör gälla för den svenska u-landspolitiken samt några exempel på konkreta åtgärder, som Sverige skul- le kunna vidta inom ramen för en sådan politik.

Vår utgångspunkt är att solidaritetsmotivet bör spela en väsentlig roll i hela den svenska u-landspolitiken. Det uttalade svenska stödet för u- ländernas krav på en ny ekonomisk världsordning måste innebära att detta motiv får ökad tyngd. Ett annat viktigt motiv är att de globala resurs- och miljöfrågorna måste lösas med internationella överenskommelser. Det ligger också i Sveriges direkta intresse att bygga ut samarbetet med u-län- derna, bl.a. för att garantera stabil tillförsel av viktiga resurser och öka möjligheterna för svenska företag att konkurrera på snabbt expanderande u-landsmarknader i t.ex. OPEC-staterna.

Liksom biståndspolitiken kan övriga delar av u-landspolitiken delas in i en multilateral och en bilateral del.

Den multilaterala delen skulle främst bestå av Sveriges agerande i in- ternationella organisationer och vid internationella förhandlingar, inklusive medverkan i de internationella överenskommelser som träffas vid dessa tillfällen. En viktig uppgift i dessa sammanhang är att påverka övriga länder i i-landsgruppen i riktning mot ökad benägenhet att stödja u-länderna. Det främsta målet bör vara att ge u-länderna som grupp en ökad andel av världens resurser och en förstärkt maktposition i förhållande till de rika i-länderna.

Den bilaterala u-landspolitiken skulle utformas som ett direkt samarbete med enskilda u-länder. Naturligaste partners i ett sådant samarbete är dels u-länder med vilka biståndssamarbete redan pågår eller sådana som skulle kvalificera sig som mottagare för svenskt bistånd, dels för Sverige kom- mersiellt intressanta u-länder.

De förslag som framläggs i kapitel 6 utgör inte någon heltäckande u- landspolitik. De är nämnda som exempel på åtgärder som bör övervägas av statsmakterna vid utformningen av en u-landspolitik. De kan samman- ' fattas sålunda:

El Import av produkter från u-länder bör inte, som t. ex. är fallet med vissa teko-produkter, diskrimineras i förhållande till import från europeiska länder.

[] Inom ramen för det generella preferenssystemet bör Sverige ge gruppen minst utvecklade länder preferenser för samtliga färdigvaror. [] Det fortsatta arbetet med ett integrerat råvaruprogram kommer troligen att vara en av de viktigaste internationella u-landspolitiska frågorna under den närmaste tiden. Sverige bör därför göra stora ansträngningar för att ett sådant program faktiskt kommer till stånd och att det utformas på ett för u-länderna förmånligt sätt. [] Sysselsättnings-, regional- eller försörjningspolitiskt motiverat skydd för en inhemsk industriproduktion bör så långt möjligt ges en sådan ut- formning att det inte motverkar Sveriges biståndspolitiska mål. Detta innebär att åtgärderna inte bör ha karaktär av gränsskydd. [] U-ländernas exportintressen bör tillmätas stor vikt vid utformningen av skyddet för svenskt jordbruk samt vid internationella åtaganden inom jordbruksområdet. Direkt konkurrens mellan svenskproducerade och u- landsproducerade produkter förekommer endast i ett fåtal fall. Det bör vara ett mål att för dessa produkter minska gränsskyddet för import från u-länder, medan skyddet för import från övriga länder kvarstår. En minskning av sockerbetsarealen från 1975 års höga nivå bör av u- landshänsyn kunna övervägas i regioner där sysselsättningen inte hotas. |:] Mycket talar för att överföringen av resurser i form av speciella drag- ningsrätter (SDR) till u-länderna bör anpassas till det internationella kon- junkturläget. De fattiga länderna bör sålunda tillföras finansiella resurser när den internationella konjunkturen är på väg nedåt. Härigenom får u-länderna möjlighet att öka sin import, vilket innebär att en annars outnyttjad industriell kapacitet i i-ländernas tas i anspråk. Länken bör alltså kunna fungera både som en metod för att överföra resurser till fattiga länder och som en metod för att dämpa konjunkturväxlingarna. Cl Det är viktigt att Sverige fortsätter sina strävanden att stärka de fattiga u-ländernas ställning inom internationella valutafonden (IMF). [] En förutseende anpassningspolitik kan betyda mycket för u-ländernas exportsträvanden, och är samtidigt en förutsättning för att förändringarna inom vårt land sker i socialt acceptabla, av solidaritet präglade former. Det finns dock ingen anledning att finansiera en sådan anpassning med biståndsmedel. Den bör utgöra en del av vår framtida näringspolitik, vid vars utformning en hög beredskap bör eftersträvas när det gäller att underlätta konkurrenskraftig u-landsexport. [:| När det gäller teknologiöverföring bör Sverige arbeta för att de inter- nationella förhandlingarna om ett internationellt informationssystem och en uppförandekod resulterar i överenskommelser som bidrar till att mot- verka ,den vanligen mycket stora skillnaden i parternas förhandlings- styrka. Cl Enligt vår uppfattning kan statliga stödåtgärder i form av garantier för privata investeringar i u-länder eller för exportkrediter till u-länder inte primärt motiveras från biståndspolitiska utgångspunkter. Härav följer att det inte kan komma i fråga att använda biståndsmedel för att betala eventuella skadefall inom investerings- och exportkredit- garantisystemen. Det statliga stöd som kan behövas på dessa områden för bedömas från närings- och exportpolitiska utgångspunkter och fi- nansieras i konkurrens med andra kommersiella stödåtgärder som kan komma i fråga.

l:] Vi anser att svenska företag som arbetar internationellt i allt väsentligt

bör kunna bedriva sin verksamhet på samma villkor som konkurrenterna. Undantagen från denna regel kan inte bli alltför talrika. Redan idag görs en inskränkning när det gäller svenska företags möjlighet att exportera vapen. Kraven på solidaritet med de fattiga länderna och vår uppslutning bakom u-ländernas krav på en ny ekonomisk världsordning gör det nöd- vändigt att regeringen genom lagstiftning också fastställer vissa riktlinjer för svenska företags direktinvesteringar utomlands.

Sverige har hittills hävdat att beslut om sanktioner på det handels- och näringspolitiska området hör hemma i FN:s säkerhetsråd. I enlighet med denna uppfattning är regeringens möjlighet att förordna om sank- tioner som berör svenska företag knuten till förutsättningen att beslut fattats av FN:s säkerhetsråd. Förordnande om sanktionslagens tillämp- ning har därför hittills utfärdats endast i ett fall, nämligen i fråga om Rhodesia.

Den svenska regeringen avråder svenska företag från att nyinvestera i Sydafrika och Namibia, men något förbud föreligger inte. Ledande af- rikanska organisationer i Sydafrika som SACTU och ANC tar bestämt avstånd från utlandsinvesteringar och hävdar att de förstärker apartheid- systemet. ] sammanvägningen av mål för den svenska politiken anser vi att de utrikespolitiska måleri bör väga tyngst i denna fråga. Även om ett svenskt förbud mot nyinvesteringar i Sydafrika och Namibia en- dast får marginella effekter på den sydafrikanska ekonomin anser vi den psykologiska effekten vara viktig. Utvecklingen i Sydafrika och Namibia under senare år har inneburit att rasmotsättningarna ytterligare skärpts och förtrycket hårdnat.

Vi föreslår därför att regeringen förelägger riksdagen förslag till förbud för svenska företag att nyinvestera i Sydafrika och Namibia samt att regeringen ytterligare intensifierar sin verksamhet för att åstadkomma FN-sanktioner när det gäller handel med och investeringar i Sydafrika och Namibia.

En lagstiftning mot svenska företags investeringar i Sydafrika och Na- mibia kan självfallet endast gälla företag i Sverige. Vi förutsätter dock att Exportkreditnämnden (EKN) vid sin bedömning av företagens an- sökningar om s. k. u-garantier ställer som krav att dotterbolag, som fö- retaget ifråga kontrollerar, inte heller har investerat i Sydafrika sedan en sådan lagstiftning trätt i kraft. . Erfarenheterna från det kultursamarbete som pågår får visa i vilken ut- sträckning finansiering med biståndsmedel kan motiveras. Det pågående officiella samarbetet utanför biståndet förutsätter vi kommer att vida- reutvecklas. Det är viktigt att det inofficiella samarbetet på olika nivåer stimuleras. Folkrörelserna kan därvid spela en viktig roll. Den svenska politiken mot u-länderna bör i största möjliga utsträckning konkretisera den solidaritet med dessa länder Sverige deklarerat. En sys- tematisk och fortlöpande prövning av dessa frågor är angelägen. På detta sätt kan också de möjliga och nödvändiga svenska anpassningsåtgärderna ske på ett lugnare sätt. Ansvaret för att samordna Sveriges u-landspolitik bör naturligen falla på utrikesdepartementet.

1.7. Den svenska biståndspolitiken

Kapitel 7 behandlar den svenska biståndspolitiken. Det inleds med en kort- fattad historik som visar hur det svenska biståndet vuxit fram. Några viktiga trender påpekas:

— Den snabba ökningen av biståndets stor/ek. Biståndsanslagen har vuxit från knappt 9 milj. kr. budgetåret 1958/59 till 3 122 milj. kr. budgetåret 1976/77. Sverige är i mitten av 1970-talet det industriland som lämnar mest bistånd i förhållande till sin BNP.

— Ande/en direkt bistånd har ökat. Allt eftersom erfarenheterna av svenskt bistånd vuxit har det direkta biståndet kunnat byggas ut och klarare riktlinjer utformas både vad gäller mål och metoder. Genom att anslagen hela tiden vuxit snabbt har denna ökning kunnat ske samtidigt som den delav biståndet som kanaliseras via internationella organisationer i absoluta tal fortsatt att snabbt öka.

— Tolkningen av de grundläggande målen för det direkta biståndet har _för- a'nclrats. Synen har förändrats på hur målen för biståndspolitiken skall tolkas. Grunden för detta har varit en förändring i sättet att se på biståndets roll i u-länderna. Det är dessa länders egna ansträngningar som är avgörande. Biståndets roll är ofta marginell men ändå viktig. Bistånd till Iänderi vilka utvecklingen innebär förbättringar för befolkningsmajoriteten är ett effek- tivare angrepp på fattigdomen än bistånd till länder vilkas politik inte skapar en utveckling som når en stor del av befolkningen.

— Från pro/"ekt/sektor-tänkande till landtänkande. Som en konsekvens av att u-ländernas egna ansträngningar kommit i centrum har förändringar skett i planering och genomförande av det svenska biståndet. I ökad om- fattning har resurser överförts med mindre stark ändamålsbindning till de utvecklingsprogram på olika områden som mottagarlandet genomför. Genom förändringarna i det svenska biståndets metodik har mottagarlän- derna erhållit ökat inflytande över biståndets innehåll och inriktning, liksom ökad planeringstrygghet inom ramen för fleråriga åtaganden, baserade på landprogrammeringssystemet.

Större andel gåvobiständ. De finansiella villkoren för det svenska direkta biståndet har gradvis förbättrats, sett ur mottagarsynpunkt. Under budgetåret 1976/77 lämnas 97 % av det Iänderinriktade biståndet som gåva. Återstoden ges som räntefria 50-årskrediter med 10 års amorteringsfri period.

— Ökad bindning till upphandling i Sverige. Under 1970-talet har en ökad bindning av det svenska biståndet till upphandling i Sverige skett. Metoden har varit att statsmakterna fastslagit ett totalt belopp av biståndsanslaget som skall användas för uppköp av varor i Sverige. Detta belopp har ökat från 21 milj. kr. budgetåret 1971/72 till 600 milj. kr. 1976/77.

Volymmålet _för svenskt bistånd

Riksdagens beslut om 1 Oti-målet år 1968 var enligt vår uppfattning mycket viktigt. Det har varit av avgörande betydelse för att föra upp biståndet till dagens nivå. Under senare år har emellertid biståndsdebatten inriktats på nya områden, vilket gjort att volymmålet fått mindre betydelse. Kravet på en ny ekonomisk världsordning står idag i centrum för debatten.

I takt med att biståndsvolymen växer blir också frågor om biståndets kvalitet och inriktning allt viktigare. Detta har också avspeglat sig i den svenska debatten som under senare är främst handlat om planering och val av samarbetsländer. Enligt vår uppfattning vore det olyckligt om denna viktiga debatt kom i skymundan och intresset återigen koncentrerades till frågan om ett volymmåls storlek och tidpunkten för när det skall nås.

Mot denna bakgrund finner vi inte anledning att nu uppställa ett nytt volymmål för biståndet. Ambitionen bör emellertid vara att öka de egentliga biståndsanslagen, varvid % av BNP skall vara en miniminivå.

Målen _för den svenska biståndspolitiken

Vi delar den av statsmakterna flera gånger framförda uppfattningen att kravet på solidaritet med de fattiga länderna utgör ett tillräckligt motiv för ett omfattande svenskt biståndsprogram. Härav följer att detta motiv är över- ordnat andra skäl som kan anföras till förmån för Sveriges biståndsinsatser.

Solidariteten förstärks i och med att man lägger allt större vikt vid strä- vanden mot jämlikhet och jämställdhet inom det svenska samhället. En jämlikhetspolitik i Sverige kan inte begränsas till åtgärder som utjämnar skillnader enbart inom nationen. Den solidaritet som måste bära upp alla jämlikhetssträvanden blir inte trovärdig utan sin internationella dimension. Därför blir ett omfattande biståndsprogram som syftar till internationell ut- jämning och social rättvisa ett naturligt inslag i Sveriges utrikespolitik.

Det allmänna målet för biståndet är att bidra till en höjning av de fattiga människornas levnadsnivå genom direkta angrepp på fattigdomen och dess orsaker. Detta mål är alldeles självklart och bör vara utgångspunkten för biståndspolitiken.

När det gäller utformningen och inriktningen av biståndet kan man ur- skilja fyra mål. Biståndet bör leda till

a) resurstillväxt

b) ekonomisk och social utjämning

c) ekonomiskt och politiskt oberoende d) demokratisk samhällsutveckling

Resurstillväxtmålet är av grundläggande betydelse eftersom en tillväxt av de samlade resurserna också underlättar uppnåendet av de övriga målen. Ju mer de samlade resurserna ökar desto mer finns det att fördela genom olika åtgärder som syftar till ekonomisk och social utjämning. Det är emel- lertid viktigt att tillväxtmålet ges en mycket vid tolkning. Resurstillväxten avser således inte bara den produktion som registreras i en ökad brutto- nationalprodukt utan också ökade möjligheter för människor att påverka och disponera resurstillväxten. Inte heller får detta mål begränsas till att

enbart avse insatser som på kort sikt ger utslag i ökad produktion.

Den ökade tonvikt som under senare år lagts vid utjämningsmålet — både i Sverige och internationellt beror på insikten om att ekonomisk tillväxt inte automatiskt leder till en jämnare fördelning av resurserna.

Ekonomisk och social rättvisa måste vara utvecklingssamarbetets huvud- syfte, och prägla såväl biståndets utformning som valet av samarbetsländer. Det svenska biståndet måste inriktas på ett samarbete som innebär ett direkt angrepp på fattigdomen och dess orsaker; det skall nå ut till de fattigaste och mest eftersatta grupperna.

Sveriges bistånd skall även i fortsättningen i första hand inriktas på mycket fattiga u-länder. Det är emellertid inte tillräckligt att bistånd går till mycket fattiga länder, det måste också nå ut till de fattiga människorna. Från denna utgångspunkt får utjämningsmålet betydelse för ländervalet.

Biståndets omfattning är mycket begränsad i förhållande till de enorma behoven, och kommer att så förbli även om väsentliga höjningar görs. Det är därför av central betydelse att bedöma hur man effektivast når ut till de fattiga folkgrupperna. Enligt vår uppfattning nås detta mål enklast när mottagarlandets egen regering satsar på en politik för att tillgodose de sämre ställda folkgruppernas behov. Ju större samstämmighet som råder mellan givar- och mottagarland i detta avseende, desto större förutsättningar finns för ett effektivt och friktionsfritt samarbete. Det är emellertid ofta svårt att mäta graden av samstämmighet, eftersom förutsättningarna att förverk- liga de fördelningspolitiska målen varierar starkt i olika u-länder.

För utformningen av den svenska biståndspolitiken har oberoendemålet betydelse i två avseenden. Biståndet skall, enligt proposition 19621100, stödja en utveckling som gör att "det av flertalet u-länder nyförvärvade politiska oberoendet ges det ekonomiska underlag och sociala innehåll, som är en förutsättning för en demokratisk samhällsutveckling och för verklig nationell oavhängighet." Detta kan sägas vara normalfallet; bistånd som stöd för mottagarlandets långsiktiga ansträngningar att bygga en ekonomisk bas för den politiska självständigheten. Oberoendemålsättningen innebär också en beredvillighet på svensk sida att stödja u-länder som utsätts för ett yttre tryck och vars möjligheter att själva bestämma sin utveckling därigenom hotas. Stöd bör kunna utgå i syfte att stärka sådana länders utveckling mot större självständighet under förutsättning att länderna i övrigt kan kom- ma ifråga för svenskt bistånd.

Det är naturligt att man i Sverige hyser förhoppningen om att den eko- nomiska utvecklingeni u-ländernapå sikt skall ledatill endemokratisk sam- hällsutveckling. För enskilda medborgare är de personliga fri- och rättig- heterna lika åtråvärda som hos oss; och övergrepp mot den enskilde drabbar lika hårt. Den ekonomiska och sociala situationen i många u-länder gör det emellertid svårt att förverkliga en i västerländsk mening fungerande demokrati. Förhoppningarna om en demokratisk samhällsform bör därför knytas till utvecklingen på lång sikt och till en relativt vid tolkning av demokratibegreppet. Härvid bör man inte enbart se till de formella ramarna för demokratin. Ett folkligt deltagande i beslutsprocessen är självfallet viktigt även om det inte sker inom i västerländsk mening demokratiska former. i en del av de 5. k. enpartistaterna kan det enda tillåtna partiet ha karaktären av en nationell folkrörelse med det främsta syftet att mobilisera mänskliga

och materiella resurser för utvecklingen. Inom denna ram finns ofta möj- ligheter till ett brett deltagande i beslutsprocessen. En förutsättning är att deltagandet grundas på en dialog där kritik och avvikande meningar kan framföras utan risk för repressalier. Härigenom skapas bättre underlag för beslut och politiken kan grundas på medborgarnas förtroende. Samtidigt läggs en grund som kan vidareutvecklas till en mer utvecklad demokratisk samhällsordning.

Med de preciseringar som anges bör enligt vår uppfattning målen för Utvecklingssamarbetet även i framtiden vara att bidra till ökad resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomiskt och socialt oberoende samt demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna. Gemensamt syftar des- sa mål till att befrämja social rättvisa för de fattiga människorna. Härav följer att det svenska biståndet i första hand bör inriktas på fattiga u-länder som själva aktivt strävar att förbättra de ekonomiska och sociala förhål- landena för de sämst ställda grupperna.

Dessa mål får en mera direkt betydelse för Sveriges bilaterala bistånd än för det multilaterala samarbetet, men de gäller självklart hela utveck- lingssamarbetet. I fråga om det multilaterala biståndet skall emellertid till- Iäggas att bidrag till FN-organen har ett värde i sig som ett stöd för Sveriges allmänna FN-politik.

De principer som angetts i det föregående bör vara vägledande för det framtida valet av programländer, varom beslut fattas av riksdagen. Med sådana länder har Sverige ett omfattande och långsiktigt utvecklingssam- arbete. Denna krets av länder bör liksom hittills förändras endast med stor försiktighet.

Principerna för val av programländer bör naturligtvis vara vägledande även i de fall det blir fråga om att avbryta samarbetet. Detta innebär inte att mindre politiska eller ekonomiska förändringar i ett visst mottagarland genast aktualiserar en nedtrappning av biståndet. Toleransmarginalerna mås- te vara vida för länder med vilka ett omfattande samarbete inletts. Det är främst två skäl som kan och bör leda till att utvecklingssamarbetet suc- cessivt avvecklas. Ett mottagarland kan nå en sådan ekonomisk nivå att bistånd inte längre är motiverat. Ofta finns det i detta fall skäl att fortsätta samarbetet i andra former.

Det andra skälet att inleda en avveckling av biståndet är att förändringar i mottagarlandet kan inträffa som berör förutsättningarna för samarbetet. I de fall förändringarna är av sådan art att ett samarbete enligt ovan angivna riktlinjer inte längre är möjligt måste självfallet biståndet avbrytas. Endast i de fall där de grundläggande politiska och ekonomiska förutsättningarna förändras bör samarbetet omedelbart avbrytas.

De angivna målen tar sin utgångspunkt i utvecklingspolitikens faktiska utformning i de länder med vilka Sverige samarbetar. Det finns flera skäl för detta. Det är viktigt att i Sverige nå en bred opinionsmässig och par- lamentarisk enighet om biståndsmålen. Utvecklingssamarbetet måste pla- neras på lång sikt och det är ett värde att mottagarländerna kan förlita sig på att biståndet utgåri planerad omfattning oberoende av mindre politiska förändringar i Sverige. Denna situation skulle möjligen inte vara förhanden om biståndsmålen gavs en mer politisk inriktning. Biståndet torde också få en säkrare förankring i opinionen när målen utgår från den faktiska ut- formningen av mottagarlandets politik för social rättvisa.

Multilateralt bistånd De viktigaste skälen för ett omfattande multilateralt bistånd är

— Stora multilaterala bidrag är ett viktigt led i Sveriges allmänna stöd till FN. Detta är framför allt ett motiv för stöd till FN-organen. U-länderna kan påverka de multilaterala organens verksamhet. Även detta gäller framför allt för FN-organen. De multilaterala organen kan effektivare än Sverige lämna bistånd på vissa specialområden eller till andra länder än programländerna. Multilaterala bidrag av en viss omfattning är en förutsättning för att Sverige skall kunna påverka organisationernas inriktning och effektivitet.

Dessa skäl gäller såväl för multilaterala bidrag i allmänhet som för UNDP- systemets biståndsverksamhet. I fråga om IDA. som endast i mindre ut- sträckning berörs av de två förstnämnda skälen. tillkommer att organisa- tionen är administrativt effektiv, att den är den största källan för obunden, "mjuk" kreditgivning till u-länderna samt att u-länderna uttalat sitt stöd för organisationen.

De skäl som talar emot multilateralt bistånd är i första hand:

— Svårigheterna att nå de svenska biståndsmålen är som regel större på det multilaterala området än i fråga om direkt bistånd. FN-systemets bistånd är administrativt dyrt och omständligt. Det gäller i första hand UNDP-systemet, i mindre utsträckning UNICEF och UNHCR och knappast alls Världsbanksgruppen. — De svenska biståndsvillkoren är genomsnittligt bättre än de multilaterala organen. Det svenska biståndet kan enklare samordnas med mottagarlandets egen planering. Stora multilaterala bidrag har väsentligt större negativa betalnings- balanseffekter än bilateralt bistånd.

Vad beträffar IDA kommer därtill att organisationen fortfarande tillämpar en rätt snäv projektbedömning, att viktiga principer avgörs inom admi- nistrationen utan diskussion i styrelsen, att u-ländernas möjligheter att på- verka politiken är begränsade, att utlåningen är koncentrerad till ett mindre antal länder samt att krav på förändringar av den ekonomiska politiken i flera fall utgör villkor för långivning.

En sammanvägd bedömning av alla dessa olika skäl ger inte anledning förorda någon drastisk förändring av den fördelning som gäller idag. Till- räckligt starka skäl talar för att Sverige även i fortsättningen bör lämna en relativt betydande andel av biståndet via multilaterala kanaler. Det är heller inte möjligt att precisera den framtida fördelningen till en bestämd procentsats. Nuvarande andel för de multilaterala bidragen är enligt vår uppfattning rimlig i dagens läge. Den framtida utvecklingen inom det mul- tilaterala fältet i allmänhet och de olika organisationerna i synnerhet måste bli avgörande för de svenska bidragens fortsatta utveckling.

Motiven för fortsatta betydande bidrag till UNDP kan i stor utsträckning härledas ur de allmänna motiven för multilateralt samarbete. De invänd- ningar mot UNDP-systemets verksamhet. i första hand beträffande admi-

nistrativ ineffektivitet, som kan resas, är emellertid så tungt vägande att ' frågan om framtida ökningar av bidragen måste bli beroende av organi— sationens villighet och möjlighet att effektivisera verksamheten.

För närvarande svarar Sverige för 4 % av de sammanlagda IDA-bidragen från industriländer. Detta är relativt sett en väsentligt större andel än för något annat i-land. I nuläget talar övervägande skäl för att Sverige bör fort- sätta att lämna bidrag. Storleken av dessa måste bestämmas av i vilken utsträckning IDA:s praktiska politik överensstämmer med de svenska bi- ståndsmålen.

Multilateralt bistånd kan endast i vissa avseenden ses som ett enhetligt begrepp. Bidrag till IDA och UNDP kan inte bedömas från en gemensam utgångspunkt. De olika regionala utvecklingsbankerna har var och en sin egen profil vilken färgar av sig på biståndet. Inte heller de rena FN-organen —t. ex. UNDP, WFP, UNICEF och UNHCR — eller ens fackorganen kan jämställas.

Även om det finns en rad skäl för stöd till internationella organisationer i allmänhet anser vi att Sveriges multilaterala bistånd i framtiden måste bygga på en prövning av varje organisation. Det blir då i första hand fråga om att bedöma i vad mån verksamhetens inriktning överensstämmer med de mål som uppställts för Sveriges biståndspolitik. Mindre vikt bör läggas vid den rent administrativa effektiviteten, dvs. de administrativa kostna- derna för den bedrivna verksamheten, även om givetvis också detta faktum måste vägas in i bedömningen. Effektivitet bedömd från svenska utgångs- punkter måste alltså primärt avse relationen mellan resursinsats och möj- ligheten att nå de mål som uppställts för den svenska biståndspolitiken.

Det har länge hävdats att universalitetsprincipen gör det omöjligt för in- ternationella organisationer att i sin biståndsgivning ge förtur åt länder som aktivt satsar på reformer till förmån för de fattigaste folkgrupperna. Vi ställer oss tveksamma till om denna argumentering är hållbar.

Det är naturligt att en multilateral organisation försöker lämna bistånd till alla medlemsländer. Särskilt för FN-organen torde detta vara nödvändigt. Däremot kan, enligt vår uppfattning, universalitetsprincipen inte tolkas så att ett visst land på grundval av t. ex. folkmängd och BNP per capita har rätt till en given andel av en internationell organisations resurser. Biståndet måste nå ut till de fattiga för att ha någon mening. De avgörande insatserna för att nå detta syfte kan bara göras av regeringen i mottagarlandet. De internationella organen måste ges ökade möjligheter att inrikta sin verk- samhet på samarbete med länder som genomför reformer till förmån för de fattiga och de kan basera denna politik på en lång rad enhälliga FN- resolutioner. Enligt vår uppfattning kan en sådan inriktning av de mul- tilaterala organens verksamhet utan svårighet kombineras med att biståndet i ökad utsträckning inriktas på de fattigaste u-länderna.

Bilateralt bistånd

Landprogrammering och av Sverige särskilt uppmärksammade ämnesområden

När det gäller det direkta samarbetet med mottagarländerna anser vi att principen om dessa länders rätt att själva prioritera inriktningen av det sven-

ska biståndet måste vara grunden för samarbetet sedan statsmakterna fast- ställt fmansiella ramar för de olika mottagarländerna. Den teknik som an- vänds för att genomföra denna princip kallas landprogrammering. Den har för svenskt vidkommande utformats under perioden sedan år 1970. Om i något enskilt fall det skulle bli nödvändigt med avsteg från landprogram- meringstekniken bör detta ske genom att Sverige på förhand anger preferens för vissa områden. Det kan ske inom ramen för den fortlöpande dialog som äger rum mellan de svenska biståndsmyndigheterna och mottagar- landets representanter.

Det svenska intresset av att vissa sektorer eller ämnesområden ägnas större uppmärksamhet i utvecklingsarbetet bör främst drivas i internationella organisationer samt i dialogen med representanter för u-länder. Kvinno- utbildning och andra åtgärder för att förbättra kvinnans situation bör drivas särskilt hårt. Övriga sektorer och ämnesområden bör ingå i samarbetspro- grammen i den utsträckning mottagarländerna prioriterar dem.

Resultatvärdering

Med det mottagarinriktade synsätt som under senare år präglat det svenska biståndet anser vi det naturligt att också huvudansvaret för resultatvär- deringen ligger hos mottagarlandets myndigheter. Samtidigt vill vi framhålla vikten av att SIDA:s resultatvärdering även innefattar en värdering av SIDA:s egen roll i biståndssamarbetet. Sverige bör också mer aktivt än hittills bedöma hur internationella organisationers biståndsverksamhet stämmer med huvudmålen för det svenska biståndet. Ökad uppmärk- samhet bör även ägnas utvärdering av de större biståndsprojekt som en- skilda organisationer bedriver med finansiellt stöd från SIDA.

Resurstyper

Att ange bestämda andelar av det totala svenska bilaterala biståndet för de olika resurstyperna personal, varor och finansiellt stöd skulle hindra bi- ståndets anpassning till mottagarländernas behov. Det svenska biståndets innehåll bör därför liksom hittills fördelas på basis av de önskemål som mottagarländerna framför. Därmed skapas de bästa möjligheterna att bidra till den utveckling i mottagarländerna, som det svenska biståndet syftar till att stödja.

Projekt och programbistånd

Fördelarna för både mottagare och givare med ett på förhand mindre än- damålsbestämt bistånd är väsentliga. Samtidigt är det viktigt att påpeka att graden av svensk medverkan i planering och genomförande av projekt inte är kopplad till en detaljerad ändamålsbindning på förhand. En lösare ändamålsbindning är alltså inte oförenlig med en omfattande svensk med- verkan i planering och beredning. Graden av ändamålsbindning måste också liksom hittills ta hänsyn till vilken utvecklingspolitik mottagarlandet be- driver samt dess administrativa kapacitet.

Personalbistånd

När det gäller synen på personalbistånd ansluter vi oss i stort till det flexibla synsätt SIDA redovisar i sin anslagsframställning för 1977/78, enligt vilket formerna för personalbiståndet bör bestämmas av vilka uppgifter som primärt skall lösas. Kunskapsutveckling och kunskapsöverlöring kan skapas med flera metoder, varav traditionellt personalbistånd är en. En analys av upp- gifterna i t.ex. en begäran om kontraktsanställd personal eller fredskårs- deltagare kan resultera i att någon annan form av kunskapsutveckling visar sig lämpligare. Om mottagarlandet så önskar kan Sverige t. ex. i stället för att rekrytera viss personal ställa finansiella resurser till förfogande och låta mottagarlandets myndigheter eller annan av dessa vald institution sköta rekrytering och anställning. Den ökade efterfrågan på specialistkunnande kommer organisatoriskt troligen att innebära att en ökad andel av det totala biståndet utgörs av konsulter. Samarbetet på rekryteringsområdct mellan SIDA och olika vetenskapliga institutioner kommer troligen att utvidgas. Också andra rekryteringsfrämjande åtgärder kan visa sig nödvändiga.

Vad gäller fredskåren förefaller det som om mottagarländernas förvalt- ningar i första hand betraktar fredskårsdeltagare som en del av det svenska utbudet av resurser att utnyttjas inom ramen för det vanliga biståndssam- arbetet. Detta synsätt bör liksom hittills vara vägledande. Därigenom uppnås också ett större mått av flexibilitet när det gäller att tillgodose mottagar- ländernas önskemål om personalbistånd på olika nivåer.

Självklart bör allt personalbistånd liksom övrigt utvecklingssamarbete ut- formas utifrån u-ländernas behov och önskemål. I den fortlöpande dialog som Sverige för med mottagarländerna bör emellertid, som SIDA påpekat, information lämnas om möjligheten att från Sverige erhålla instruktions- personal av den typ fredskårspersonalen utgör. I den mån förbättringar i anställningsvillkoren kan underlätta rekryteringen av fredskårspersonal bör sådana prövas.

Planeringsmetoder

Möjligheterna att göra utfästelser om treåriga planeringsramar har varit av fundamental betydelse för samarbetet med programländerna. För dessa är det en nödvändig förutsättning för effektiv planering att veta vilka resurser som kan disponeras under en femårsperiod. Regeringens utfästelser om pla— nerings— eller landramar bör även i fortsättningen avse en treårsperiod och begränsas till att vara oförändrade i förhållande till det belopp som fastställts av riksdagen för det kommande budgetåret. Planerings- och landramar är överordnade alla övriga utfästelser som görs gentemot ett visst land. ln- satsavtalen kan sträcka sig upp till fem år, dvs. över en längre tidSperiod än planeringsramarna. De problem som därmed kan uppstå kan lösas genom att man avstår från beloppsmässiga preciseringar i insatsavtalen eller ser till att summan av dessa för varje år efter planeringsramarnas treårsperiod inte uppgår till mer än hälften av landramen.

Finansieringsvillkor

Vi anser att skälen för att låta hela det svenska biståndet utgå i form av gåva är starka. De motiv som redovisats för fortsatt kreditbistånd är inte särskilt tungt vägande. Vi föreslår därför att det svenska biståndet i framtiden skall utgå som gåvor. Krediter skall dock i undantagsfall kunna lämnas om särskilda u-landsskäl talar för detta.

En konsekvens av detta synsätt vore att också skriva av samtliga nu utestående biståndskrediter. Sverige har sagt sig vara berett att inom ramen fören internationell överenskommelse skriva av biståndskrediter till u-länder som tillhör någon av kategoriernas minst utvecklade och hårdast drabbade. Om en sådan överenskommelse inte bedöms kunna komma till stånd på lång tid föreslår vi att Sverige på egen hand skriver av sina biståndskrediter till dessa länder.

Katastrofbistånd

Uppgiften att förebygga katastrofer måste främst ligga hos u-länderna själva, inom ramen för deras utvecklingspolitik. För överskådlig tid kommer dock en omfattande katastrofreserv att behövas för länder som drivits in i svår- artade ekonomiska kriser eller drabbats av torka, översvämningar, jordbäv- ningar eller krig.

Något behov att för detta ändamål bygga upp ett svenskt statligt ka- tastroflijälpssystem föreligger inte. Sverige bör däremot som hittills arbeta för att bygga upp en internationell katastrofberedskap. genom vilken svenska resurser, främst pengar och spannmål från katastroflager, snabbt kan ka- naliseras.

Stöd till befrielserörelser

Det är helt i enlighet med den hittills förda svenska politiken att fortsätta och ytterligare utöka det svenska biståndet till befrielserörelserna. Några nya riktlinjer för detta stöd behöver inte utarbetas. Riksdagens beslut år 1969 som det i praktiken tolkats bör även i fortsättningen utgöra grunden för det svenska biståndet på detta område.

Stöd till svenska enskilda organisationer

Stödet till enskilda organisationers biståndsverksamhet har samma mål som det direkta statliga biståndet. Det har gällt under lång tid och bör gälla även i framtiden. Målen för det svenska biståndet kan lättast förverkligas i programländerna. Bidrag skall dock också som hittills kunna lämnas för verksamhet i länder utanför programländernas krets. ] statsmakternas ut- talande har också påpekats möjligheterna att via enskilda organisationer komplettera det direkta statliga biståndet, liksom den betydelse dessa or- ganisationers biståndsverksamhet kan ha för opinionsbildningen i Sverige. Vi instämmer i detta.

Vi vill understryka de positiva effekter som enskilda organisationers bi- stånd kan skapa i form av stöd och uppbyggnad av folkligt förankrade or-

ganisationer och rörelser i olika u-länder. Sådana resultat är normalt svårt att uppnå vid direkt statligt bistånd.

Gällande riktlinjer för stöd till enskilda organisationers biståndsverksam- het är framför allt utformade med tanke på den verksamhet som missions- organisationer och vissa humanitära organisationer bedriver. Dessutom finns riktlinjer för stöd till facklig utbildningsverksamhet. Vi anser att de gällande riktlinjerna för beviljande av bidrag till enskilda organisationers biståndsverksamhet i huvudsak bör gälla även i framtiden. På några punkter finner vi dock anledning att föreslå kompletteringar eller preciseringar. Det finns därvid anledning att behandla de olika typerna av enskilda organi- sationer separat.

Vi ftnner det önskvärt att bidraga till att de fackliga och kooperativa organisationernas biståndsverksamhet ökar. Detta torde kunna ske inom ramen för de växande anslagen till enskilda organisationer.

Bidrag bör i princip endast utgå till svenska enskilda organisationer. Undantag från denna regel bör dock, som hittills, kunna beslutas av SIDA:s styrelse

Multibi-bistånd

Med multibibistånd menas direkt länderdestinerade eller regionala eller interregionala insatser som finansieras med bilaterala biståndsmedel och utförs av mellanstatliga organisationer.

Multibi-bistånd till programländerna har under senare år, i allt större ut- sträckning kommit att jämställas med bilateralt bistånd, både vad gäller mål och metoder. Vi välkomnar detta och föreslår att multibi-bistånd till enskilda länder i fortsättningen bör begränsas till följande fall:

— när den svenska biståndsmyndigheten saknar en viss typ av kunnande och resurser, som ett fackorgan har tillgång till, — när mottagarlandet önskar svensk finansiering av något projekt, som inte får plats inom UNDst finansiella ram för landet.

En annan kategori multibi-bistånd utgörs av svenskt stöd till FN-organ för att dessa skall genomföra kurser, seminarier, forskningsprogram och olika typer av regionala aktiviteter. Det är denna typ av multibi-verksamhet som vuxit snabbt under senare år.

Idealet är att FN-organen inom ramen för sin reguljära verksamhet eller ordinarie budgeterade biståndsverksamhet genomför sådana program. I så- dana fall, när verksamheten är av försökskaraktär eller när utvecklingsskälen för att förstärka aktiviteterna inom ett visst ämnesområde bedöms som särskilt starka bör denna form av multibi-verksamhet kunna användas. Det är dock viktigt att detta bistånd inte blir av en sådan omfattning att det snedvrider möjligheterna för FN-organens styrelse att styra inriktningen på programmet eller att det försvårar för UNDP att samordna fackorganens biståndsverksamhet.

Varubistånd

Sverige tog tidigare än något annat land upp frågan om avbindning av bi- ståndet i internationella sammanhang. Vid flera tillfällen har Sverige lagt

fram konkreta förslag för att avskaffa olika former av biståndsbindning. Vi anser det självklart att regeringen fortsätter denna aktiva politik för att åstadkomma en avbindning av biståndet. Om dessa ansträngningar lyckas förutsätter vi således att Sverige inom ramen för internationella överens- kommelser är berett lämna allt bistånd i helt obunden form.

Under l970-talet har den andel av det svenska biståndet som är bunden till upphandling i Sverige vuxit kraftigt. Skälen till detta har varit önskemålen att stärka betalningsbalansen och främja sysselsättningen i Sverige.

Vi anser att dessa bedömningar, som också betonas i direktiven, fort- farande måste tillmätas vikt. Så länge en internationell överenskommelse om avbindning inte nås kan det alltså vara motiverat att en del av biståndet binds till upphandling i Sverige. Denna bindning bör, när det gäller det reguljära Utvecklingssamarbetet, ske på så sätt att mottagarlandet självt väljer de varor och tjänster som skall ingå i biståndet.

Om det bundna biståndet därtill inriktas på länder med relativt stor ut- rikeshandel och kvalificerad inköpsorganisation bör eventuella negativa effekter bli marginella.

Denna minimering av effekterna för. mottagarlandet kan åstadkommas så länge det endast är fråga om s. k. enkel bindning, dvs. krav på upphandling i Sverige men i övrigt fritt val av varor och tjänster. Vi vill därför betona att endast denna bindningsform kan accepteras inom det svenska bistånds- programmet. Det får sålunda inte bli fråga om att utöka bindningen till att gälla också varuslag och bransch, vilket i praktiken skulle kunna innebära att biståndsmedel utnyttjades för att via överpriser ge dolda subventioner till svenska företag.

Avslutningsvis vill vi framhålla att under senare år har inköpen i Sverige. finansierade med biståndsanslag, ökat kraftigt och att den totala upphand- lingen är betydligt större än de ramar för förhandsbundet bistånd som satts upp. Vi anser det sannolikt att även i fortsättningen en betydande del av biståndet resulterar i upphandling i Sverige, oavsett om biståndet binds eller inte. Biståndets allmänt handelsgenererande effekter och ett internationellt sett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv talar för detta.

2. Internationell ekonomisk utveckling under efterkrigstiden

2.1. Återuppbyggnaden av världsekonomin

När det andra världskriget slutade var Förenta Staterna jordens obestridliga ekonomiska och politiska stormakt. Landet hade finansierat sitt deltagande i kriget med ökad produktion. Under åren 1946—48 svarade man för ungefär hälften av världens industriproduktion, lika stor del av det samlade far- tygstonnaget samt innehade 3/4 av guldreserverna. Förenta Staterna täckte nära 1/3 av den övriga världens behov av varor men mottog själv bara 1/10 av världsimponen.

För Storbritannien var kriget en ekonomisk katastrof. Guld- och dol- larrescrverna var praktiskt taget obefintliga trots att betydande fasta ut— landstillgångar sålts under kriget. En stor del av handelsflottan hade förlorats vilket ytterligare minskade valutainkomsterna. Landet var i omedelbart be- hov av kapitalimport för att bygga upp och modernisera produktionsap- . paraten. Detsamma gällde för Frankrike. Av segrarmakterna drabbades san- nolikt ändå Sovjetunionen hårdast. Stora områden i landet var förrödda och förlusten i människoliv uppgick till tjugo miljoner.

De tidigare storexportörerna Tyskland och Japan var ruinerade. År 1948 låg industriproduktionen i Tyskland på hälften av förkrigsnivån och i Japan på en tredjedel. Situationen förvärrades av att länderna i Asien inte, så som skedde efter det första världskriget, kunde ersätta en del av produk- tionsbortfallet i Europa. De asiatiska länderna hade själva drabbats av kriget och deras snabbt ökande befolkning eliminerade möjligheten att producera ett överskott för export.

Det är mot denna bakgrund inte förvånande att Förenta Staterna mer eller mindre kunde diktera villkoren för den internationella ekonomins åter- uppbyggnad. En dominerande tanke i Förenta Staternas ekonomiska efter- krigspolitik var att åstadkomma en export som var tillräckligt stor för att motverka inhemska depressionstendenser. Detta mål förutsatte, enligt den amerikanska regeringens uppfattning, ett internationellt valutasystem med fasta växelkurser, vilket skulle hindra andra länder att vidta ”omotiverade" devalveringar. Friare kapitalrörelser var ett annat amerikanskt önskemål liksöm bindande regler för en liberalisering av världshandeln. Förenta Sta- terna ville bl.a. avveckla de koloniala preferensarrangemangen.

Andra i-länder delade, med vissa viktiga reservationer, Förenta Staternas syn på de internationella ekonomiska problemen. Det slutliga avgörandet låg dock hos den amerikanska regeringen. Världen fick Valutafonden (IMF)

som övervakare av ett valutasystem byggt på fasta växelkurser och fria kapitalrörelser och GATT för att skapa'regler för en liberal världshandel. Detta system kompletterades av Världsbanken (IBRD) som skulle ge kre- diter. till en början främst inriktade på återuppbyggnaden i Europa, och befrämja privata investeringar.

Därmed var de viktigaste bitarna på plats i den institutionella ramen för efterkrigstidens ekonomiska samarbete. Någon omedelbar lösning på problemen innebar emellertid inte detta. Det grundläggande problemet Europas behov av dollar föratt kunna betala sin import och USA:s överlägsna exportförmåga — måste lösas med andra medel och större resurser än de internationella organen förfogade över. Europas behov av kapitalimport till- godosågs i stället till en början med bilaterala amerikanska och kanadensiska lån. bistånd via FN:s hjälp- och återuppbyggnadsorganisation (UNRRA)samt slutligen och främst genom Marshall-hjälpen. Medan Världsbanken under perioden 1946—52 totalt lånade ut 700 milj. dollar till Europa överfördes via Marshall-hjälpen gåvor och lån på 12 500 milj. dollar. Först på sikt kom de nämnda organisationerna att spela en viktig roll för den internationella ekonomiska utvecklingen.

Det är viktigt att konstatera att den organisatoriska uppbyggnaden av världsekonomin syftade till att skapa ett system för de västliga industri- ländernas utveckling. De östeuropeiska länderna deltog till en början i för— handlingarna om IMF och IBRD. De kunde emellertid inte acceptera någon av de huvudprinciper som skrevs in i organisationernas stadgar och valde därför att ställa sig utanför.

U-ländernas behov beaktades praktiskt taget inte alls vid förhandlingarna om efterkrigstidens ekonomiska institutioner. En orsak var naturligtvis att flertalet av dagens u-länder var kolonier vid krigsslutet och inte kunde ge sina önskemål till känna. De latinamerikanska länder som deltog i för- handlingarna vann inte gehör för sin uppfattning om man bortser från att de lyckades foga ordet utveckling(development) till IBRDzs namn. Ett annat skäl till att de fattiga ländernas problem inte diskuterades var den starka tilltron till frihandelsprinciperna. Man såg inga problem med att dessa fullt ut tillämpades också för u-länderna. Den avgörande förutsättningen för eko- nomisk utveckling anSågs vara tillgång till investeringskapital. I detta hän- seende var flertalet u-länders situation under åren efter andra världskriget relativt tillfredsställande. Flertalet u-länder hade under världskriget samlat betydande valutareserver. Därför dröjde det en bra bit in på 1950-talet innan u-ländernas problem fick sin självklara plats på den internationella dagord— ningen.

2.2. Produktion, handel och kapitalrörelser 1950—70

När den ekonomiska återhämtningen efter kriget väl kommit igång skedde tillväxten i mycket snabb takt både i Europa och Japan. Redan år l948 nådde industriproduktionen i Västeuropa förkrigsnivån och två år senare var produktionsvolymen 25 % större än före kriget. Jordbrukets återhämt- ning gick endast obetydligt långsammare. År 1950 låg de europeiska län- dernas jordbruksproduktion med undantag av Västtysklands på förkrigs-

nivån.

Statistiken för Östeuropa är något osäker men sannolikt skedde den in- dustriella återhämtningen där, med undantag för Östtyskland, ännu snabbare än i väst medan jordbruksproduktionen ökade långsammare. Japans åter- hämtning ledde till att förkrigstidens totalproduktion uppnåddes tidigt under 1950-talet.

Produktionsökningarna under återuppbyggnadsperioden var exceptionella men även den tillväxttakt som blev normal under 1950 och l960-talen låg för de europeiska ländernas del på en högre genomsnittlig nivå än under någon tidigare period.

I Sovjetunionen låg den ekonomiska tillväxten under hela mellankrigs- tiden på en mycket hög nivå. Någon acceleration av ökningstakten torde inte ha inträffat under efterkrigstiden. För hela Östeuropa låg den eko- nomiska tillväxten under perioden 1950—70 mellan 6 och 8 % per år.

Det statistiska underlaget är alltför bräckligt för att tillåta en säker jäm- förelse av u-ländernas ekonomiska tillväxt under efterkrigstiden med tidigare perioder. Det förefaller emellertid sannolikt att accelerationen av tillväxt- takten varit klarare i u-länderna än för de europeiska länderna. Det är viktigt att understryka att det inte är fråga om en förändring från stagnation till snabb tillväxt. Flera latinamerikanska länder upplevde redan under mel- lankrigstiden en betydande produktionsökning. Även i Asien och Afrika

Tabell 2.1 Produktionsvolymens tillväxt 1950—70 i u-Iänder och i-länder (procent)

Genomsnittlig årlig tillväxt

l950—60 l96l —65 1966—70 Samtliga i-länder BNP 4,0 5,2 4,6 BNP per inv. 2,8 3,9 3,6 Samtliga u-ländeta BNP 4,7 5,1 5,7 BNP per inv. 2,4 2,5 3,1 Afrika: BNP 4,4 4,4 4,3 BNP per inv. 2,2 1,9 1,8 Sydasienb: BNP 3,6 3.4 4.8 BNP per inv. l.7 0,8 2,3 Östasienf: BNP S,l 5,5 7,1 BNP per inv. 2,5 2,6 4,3 Västasiend: BNP 5.6 7,5 7,2 BNP per inv. 2,4 4,4 4,2 Latinamerika: BNP 4,9 4,9 5,7 BNP per inv. 1,9 l.9 2.6 Sydeuropaez BNP 5,6 7,3 6,2 BNP per inv. 4,1 5,8 4,7

[1 Inkl. vissa sydeuropeiska länder (se not e). bBangladesh, Burma, Ceylon. Indien och Pakistan. (' Filippinerna, Hongkong. Indonesien, Kambodja, Malaysia, Singapore, Sydkorea, Syd-Vietnam, Taiwan och Thailand. ”Iran. Irak, Israel. Jordanien, Libanon och Syrien. ”Cypern. Grekland. Portugal, Spanien, Turkiet och Jugoslavien.

Källa: lBRD:s årsrapporter l968, l97l och 1972.

ägde en ekonomisk expansion rum i flera områden under tiden före första världskriget och särskilt under mellankrigstiden. Det är emellertid ganska säkert att efterkrigstidens utveckling för det övervägande antalet u-länder inneburit en påtaglig ökning av tillväxttakten. Det är då viktigt att komma ihåg att utvecklingen i u-Iänderna utgår från en mycket låg absolut nivå.

Tabell 2.1 visar att u-ländcrna under perioden 1950—70 ökade totalpro- duktionen i snabbare takt än i-länderna. Omräknat till produktionst'ikning per invånare låg emellertid u-ländernas reala tillväxt 0,5—1 procentenhet lägre än i—ländernas på grund av att befolkningen ökade så snabbt.

Under hela efterkrigstiden har världens industriproduktion ökat väsentligt snabbare än jordbruksproduktionen. Ökningstakten för industriprtxluktio- nen torde både totalt och per capita varit något snabbare i flertalet u-länder än i i-länderna. Den snabbaste industriella produktionsökningen ägde emel- lertid rum i Japan och Östeuropa.

Världshandelns utveckling under perioden 1950—70 är framför allt his— torien om den snabbt växande handeln med industrivaror inom i-lands- gruppen. I fasta priser fyrdubblades den samlade världshandeln under pe— rioden 1950—70 medan industrivaruexporten mer än sexdubblades. Den to- tala världsexporten räknad i löpande priser ökade från drygt $ 60 miljarder till $ 312 miljarder. Samtidigt ökade i—länderna sin export från $ 34 miljarder till S 216 miljarder. Internhandeln mellan i-Iänder åttadubblades — från $ 21 miljarder till $ 159 miljarder — och utgjorde därmed mer än hälften av den samlade världshandeln mot ca 24 % år 1950.

De centralplanerade länderna, dvs. Sovjetunionen och övriga Östeuropa, Kina, Mongoliet, Nordkorea samt Nordvietnam. ökade under perioden fram till år 1960 sin export utomordentligt snabbt med en starkt ökad andel av världsexporten som följd; från 8 % till 12 %. Under l960-talet växte dessa länders handel något långsammare än den samlade världsexporten. Det var huvudsakligen de centralplanerade ländernas växande internhandel som sva— rade för ökningen.

U-länderna ökade sin andel av världshandeln mycket markant i samband med de stegrade råvarupriserna under Koreakriget. År 1950 svarade u-län— derna för nära en tredjedel av världsexporten — ungefär samma andel som under 1900-talets första årtionden. Därefter minskade de fattiga ländernas andel av världshandeln kontinuerligt till ca 18 % år 1970.

Två huvudfaktorer medverkade till u-ländernas relativt svaga exporttill- växt — råvarornas sjunkande andel av världshandeln och den ogynnsamma prisutvecklingen för råvaror under perioden 1950—62. Råvarornas prisut- veckling under denna period förklaras av de onormalt höga nivåerna under Korea-kriget. Under perioden 1962—70 förbättrades råvarornas priser något i förhållande till lärdigvarornas. Ijämförelsc med 1950-talet, liksom med utvecklingen hittills på 1970-talet, präglades emellertid utvecklingen under 1960-talet av stabila bytesförhållahden. Detta hindrade inte att prisutveck- lingen för enskilda råvaror förändrades drastiskt.

Råvaruhandeln utgjorde under en mycket lång tid före år 1939 en stabil andel av det internationella handelsutbytet, 60—62 %. Den industriella till- växten medförde under denna period en proportionell ökning av efterfrågan på råvaror. Denna stabilitet har ändrats. År 1955 hade råvarornas andel av världshandeln minskat till hälften och år 1970 svarade de för ungefär

35 00. Eftersom u-ländernas export till ca 85 % utgjordes av råvaror fick denna utveckling betydande effekter på u-ländernas exportinkomster.

De bakomliggande orsakerna till råvaruhandelns relativa minskning är llera. Av stor betydelse är den industriella produktionens ökade inriktning på högförädlade produkter, för vilka råvarukostnaderna utgör en begränsad del av totalkostnaden. En annan bidragande orsak är att de industriella råvarorna utnyttjats alltmer rationellt — mindre råvaruinsats per producerad enhet och ökat tillvaratagande av biprodukter. Utvecklingen av syntetiska naturprodukter har tagit stora marknadsdelar från naturprodukterna gummi, bomull, olika fibrer, ull, hudar och skinn.

U-ländernas minskade andel av världshandeln under perioden 1950—70 föll helt på råvarusidan. Den andel av världens färdigvaruexport som u- länderna svarade för höll sig hela tiden konstant omkring ca 6,5 %. Inom råvarusektorn var det i synnerhet livsmedelsexporten som utvecklades lång- samt. År 1953 exporterade u-länderna livsmedel till ett värde av $ 7,5 mil- jarder och svarade för 42 % av världsexporten. År 1970 utgjorde u-ländernas Iivsmedelsexport — ca $ 14,6 miljarder — endast en tredjedel av den in- ternationella handeln med livsmedel. I-länderna ökade samtidigt sin andel av livsmedelsexporten från ca 49 % till 53 %.

Världshandelns genomsnittliga tillväxt under perioden 1950—70 var vä- sentligt snabbare än produktionsökningen. En allt större andel av produk- tionen omsattes alltså i internationell handel. Denna utveckling skiljde sig emellertid på en del viktiga punkter från den snabba internationalisering av världsekonomin som ägde rum 1870—1914 då industrialiseringen spreds till allt fler delarav Europa. En viktig skillnad varatt handelsutbytet 1950—70 i allt större utsträckning tenderade att ske inom i-lands- och öststatsgruppen medan råvaruexportörernas utbyte av den internationella handeln minskade.

Skillnaderna mellan förkrigstidens väl integrerade världsekonomi och efterkrigstidens ekonomiska utveckling blir än tydligare om man ser till de internationella kapitalrörelserna. Under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet exporterade vissa europeiska länder belopp som motsvarade en mycket stor andel av det inhemska bruttosparandet och svarade där- igenom, under industrialiseringens inledande skeden, ibland för merparten av kapitalbildningen i de kapitalimporterande länderna. Kapitalrörelserna under perioden 1950—70 var med vissa undantag av marginell betydelse både för de kapitalexporterande och kapitalimporterande länderna. Inte ens Marshall-hjälpen kan relativt sett mäta sig med den kapitalexport "Storbri-u tannien upprätthöll under flera decennier före år 1914. En annan viktig skill— nad är att kapitalrörelserna under perioden 1950—70 dominerades av di- rektinvesteringar och offentlig långivning för utvecklingsändamål. Privata obligationslån på den internationella marknaden var av begränsad betydelse.

Den dominerande privata kapitalexportörcn var Förenta Staterna. Landets samlade utlandsinvesteringar uppgick år 1938 till ca $ 12 miljarder, varav endast en mindre del i Europa. Under första hälften av 1950-talet ökade Förenta Staternas utlandsinvesteringar relativt långsamt. Därefter skedde en kraftig expansion samtidigt som inriktningen på Europa blev allt tydligare. Under perioden 1950—69 ökade de samlade amerikanska utlandsinveste- ringarna från ca $ 17,5 miljarder till $ 70,8 miljarder; investeringarna i u- Iänderna ökade samtidigt från $ 6 miljarder till S 20 miljarder. De ame-

rikanska utlandsinvesteringarna torde år 1969 ha utgjort mer än 2/3 av samtliga kapitalexporterande länders privata utlandsinvesteringar. Vid sidan av Förenta Staterna började Storbritannien under 1950-talet återta sin roll som exportör av privatkapital. Västtyskland utvecklades tidigt till betydande kapitalexportör och detta gäller under senare år också om Japan.

Bakom redovisningen av industriländernas ökande export av privat kapital ligger de multinationella företagens expansion. Huvuddelen av dessa företags verksamhet är förlagd till industriländerna men deras relativa betydelse torde med undantag av Canada — vara större i flertalet u-länder. I många u-länder svarar multinationella företag för en betydande andel av totalproduktionen utanför självhushållningssektorn och — särskilt i u-länder där gruv- och ol- jeindustrin är betydelsefull — för en dominerande andel av exporten. In- ternationellt sett har de multinationella företagens expansion medfört att en ökande andel av världshandeln utgörs av internhandel inom stora kon- cerner och konglomerat. Detta tenderar naturligtvis att minska regeringarnas möjligheter att styra utrikeshandeln med traditionella ekonomisk—politiska åtgärder. Det torde också vara klart att de multinationella företagens fram- växt bidragit till den ökade instabiliteten på valutaimtrknaderna. Detta blir effekten även om företagens åtgärder bara syftar till skydd mot eventuella valutakursförändringar och inte inriktas på direkt spekulation.

Till bilden av de'internationella kapitalrörelserna under efterkrigstiden hör också de offentliga transfereringarna av utvecklingsbistånd. Under första hälften av 1950-talet var biståndsflödet från OECD-länderna till u—länderna obetydligt. En snabb ökning ägde rum under de följande 5—6 åren men under hela I960-talet stagnerade resursöverföringen på en nivå omkring $ 6—7 miljarder.

Någon säker statistik för biståndsllödet från de östeuropeiska länderna existerar inte. Man torde dock kunna konstatera att det både relativt och absolut legat väsentligt lägre än OECD-ländernas.

2.3. Utvecklingen under 1970-talet

Den snabba tillväxt av produktionen som präglade perioden l950-70 fortsatte i accelerad takt under I970-talets första år. Även världshandeln expanderade värdemässigt i snabbare takt än tidigare till följd av en kraftig internationell inflation. särskilt utpräglad för vissa råvaror. I samband med den s. k. ol- jekrisen omkring årsskiftet 1973/74 kulminerade högkonjunkturen och in- flationen. Därefter följde efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur i OECD— Iänderna, vilket ledde till stagnerande produktion, massarbetslöshet och kraf- tiga prisfall för flertalet råvaror utom olja.

Den genomsnittliga produktionstillväxten för i-länderna uppgick 1971—73 till drygt 5 % per år och per capitaökningen till ca 4 %. Till följd av oljekrisen mattades expansionen i dessa länder mycket påtagligt under första hälften av år 1974. Den samlade produktionen för hela i—landsgruppen minskade åren 1974 och 1975.

Inom u-Iandsgruppen har under 1970-talet en tendens som var skönjbar redan tidigare blivit än mer markerad; tillväxten sker snabbare i de rikare länderna. I Öst- och Västasien ökade produktionen 1971—74 med 7,5 resp.

11,5 % per år och per capita med 5 resp. 8,5 % medan produktionen per invånare i Sydasien sjönk med nära I % per år 1971—74. I Latinamerika låg den årliga tillväxttakten i närheten av 7% medan länderna i Afrika genomsnittligt ökade produktionen med 4—6 %. Den ekonomiska tillväxten per invånare i sistnämnda regioner var 3,5—4 % resp. 2 %. Genomsnittligt ökade produktionen per invånarei hela u-Iandsgruppen med nära 4 % under åren 1971—74. Under år 1975 bromsades produktionsökningen kraftigt i u- Iänderna. Detta gällde främst för de rikare länderna i Nordafrika och Väst- asien där BNP sjönk till följd av minskad oljeexport. I övriga u-Iandsregioner ökade produktionen något snabbare än befolkningen.

Ide östeuropeiska länderna fortsatte produktionen under perioden 1971—75 att öka i snabbare takt än i andra regioner.

Både för u—länder och i—länder gäller att industriproduktionen under 1970- talet ökat mångdubbelt snabbare än jordbruksproduktionen. Flertalet u-Iän- der torde under perioden 1971—74 ha ökat sin industriproduktion med ca 10 %, i Öst— och Västasien låg den årliga industritillväxten på 13—15 %. För i-Iändernas del ökade industriproduktionen per år med ungefär 4,5 % 1971—74.

Den ekonomiska utvecklingen under 1970-talet har präglats av en snabb internationell inflation. Detta har lett till en närmast explosiv ökning av världshandeln räknad i löpande priser. Från ett totalvärde år 1970 på ca $ 313 miljarder ökade exporten med i genomsnitt 16 % per år till $ 417 miljarder 1972 för att därefter mer än fördubblas 1973—74. Även under det utpräglade lågkonjunkturåret 1975 fortsatte exportvärdet att stiga till följd av inflationen. U-länderna både OPEC-stater och övriga u-länder ökade under högkonjunkturen 1972—74 sin export snabbare än i-länderna. Under 1975 stagnerade emellertid de icke oljeexporterande u-ländernas export och

Tabell 2.2 Världshandelns utveckling 1970—75 (miljarder dollar)

1970 1971 1972 1973 1974 1975”

Exportvärde f. 0. b. 313 351 417 578 839 880 Exportvärde exkl. olja och

andra min. bränslen 284 314 374 513 670 700 Exportvolym (1960 = 100) 215 229 249 279 291 275

Procentue/l , förändring (lö/tande priser) Totalt 15 12 19 39 45 5 I-Iänder 16 12 19 36 34 7 Centralplanerade länder 11 10 19 35 23 21 OPEC-länder 34 22 53 285 —8 Övriga u-Iänder 12 4 19 44 45 0 Proven/nell ”förändring

(fasta priser) Totalt 8 6.5 9 11 6 —5

Preliminära siffror.

Källa: GATT International Trade 1973/74, 1974/75 och 1975/76.

1 En närmare redovis- ning av enskilda länders bistånd finns i kap. 4 och bilaga 3.

OPEC—ländernas föll med 8 %. De centralplanerade ländernas andel av världshandeln fortsatte att minska t. o. m. år 1974, främst till följd av att prisstegringarna för dessa länders internhandel var lägre än för världshan- deln i övrigt. Under 1975 ökade å andra sidan de centralplanerade länderna sin export flera gånger snabbare än den samlade världshandeln.

1 fasta priser fortsatte världshandeln under åren 1971—73 att expandera i ungefär samma takt som på 1960-talet. En påtaglig dämpning inträffade emellertid under år 1974 i samband med den ekonomiska avmattningen i industriländerna och under år 1975 minskade Världshandelns volym kraf- tigt.

OECD-Iändernas bistånd till u-Iänderna, som praktiskt taget stagnerade under 1960-talet, ökade i löpande priser relativt snabbt under 1970—talets första hälft; från $ 7,7 miljarder år 1971 till $ 13,6 miljarder år 1975. Denna ökning räckte emellertid endast nätt och jämnt för att kompensera u—Iän- derna för inflationen. Räknat som andel av OECD-ländernas BNP minskade biståndsflödet först från 0,35 % till 0,30 % under åren 1971—73 föratt därefter stiga till 0,36 % år 1975. De östeuropeiska ländernas bistånd fortsatte under 1970-talet att ligga på en låg nivå och torde i reala termer ha minskat. Kina har under senare år framträtt som en betydande biståndsgivare. De oljeexporterande arabländerna har länge tillhört kretsen av biståndsgivare. Totalt sett var emellertid deras bidrag obetydliga före den s. k. oljekrisen. Därefter har deras bistånd ökat snabbt och räknat som andel av BNP låg flera OPEC-länder långt före industriländerna under 1974 och 1975.]

Exporten av privat kapital från OECD-länderna ökade ännu snabbare än biståndet. Denna ökning är emellertid koncentrerad till år 1975 då utflödet av privatkapital enligt OECD:s statistik uppgick till $ 21,2 miljarder jämfört med $ 13,3 miljarder året innan. Denna utveckling avspeglar i första hand en snabb expansion av kommersiella exportkrediter. Utllödet av kapital för direktinvesteringar har ökat i lugnare takt vilket huvudsakligen beror på att de internationella storföretagen i ökad utsträckning finansierar sina in- vesteringar med upplåning på värdländernas kapitalmarknader eller euro-

Tabell 2.3 Volymutveckling för världens export och totalproduktion 1960—75 (index 1960 = 100)

1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 1975"

Total export 100 141 215 229 249 279 291 275 Jordbrprodl) 100 123 150 155 164 158 156 165 Mineralet? 100 133 195 202 214 242 231 215 Industriprod. 100 155 260 273 300 352 393 375 Total produktion 100 130 170 177 186 201 208 205 Jordbruk 100 113 129 134 133 139 141 145 GruvorfI 100 127 167 172 180 192 197 190 Industri 100 138 188 196 211 230 239 230

o Preliminära siffror. blnkl. skogsbruk och fiske. (Inkl. olja och icke järnhaltiga metaller (dvs. främst aluminium. koppar. bly. zink och tenn).

”Inkl. oljeutvinning

dollarmarknaden. OECD—statistiken beaktar inte u—ländernas räntebetal- ningar för privata lån eller utflödet av investeringsinkomster från u-länder till i-länder. Det råder emellertid knappast något tvivel om att dessa flöden normalt överstiger i-ländernas kapitalexport till u-länderna. Till bilden hör också ett oredovisat utflöde från u-länder av internvinster inom de mul- tinationella företagen samt av flyktkapital till banker i Förenta Staterna och Europa. Lägger man härtill det faktum att det till stor del är OPEC-länderna som finansierar eurodollarmarknaden. där främst företag och institutioner från i—länder uppträder som låntagare, så är det inte något tvivel om att finansiellt sparande från u-länderna, främst OPEC—länderna, i betydande omfattning finansierar i-landsinvesteringar.

Prisstegringen på olja och andra råvaror förbättrade, särskilt under 1972—73. u—ländernas bytesförhållande gentemot omvärlden och ledde där- igenom till en mycket betydande ökning av u-ländernas valutareserver. Från slutet av år 1970 till slutet av år 1973 tredubblades u-Iändernas samlade tillgodohavanden; från $ 18 miljarder till $ 45 miljarder. Även om denna ökning var koncentrerad till Latinamerika, och där i första hand till Ve- nezuela och Brasilien, och oljeländerna i Västasien så innebar perioden 1971—73 en klar förbättring av nästan samtliga u-länders finansiella position.

Den drastiska höjningen av oljepriserna omkring årsskiftet 1973/74 ledde till flera betydelsefulla förändringar. I första hand medverkade oljeprishöj- ningen till en snabb avmattning av högkonjunkturen — industriländernas ekonomiska tillväxt stagnerade helt under 1974 och minskade år 1975.

Denna omsvängning ledde till kraftiga prisfall för nästan alla råvaror utom olja och en påtaglig försämring av bytesförhållandena för icke oljeexpor- terande länder. Oljeprishöjningen medförde också en drastisk omfördelning av valutatillgångarna. Värdet av OPEC-ländernas export beräknas ha ökat med $ 90 miljarder under år 1974 varav endast en del omedelbart kunde absorberas i form av ökad import.

Merparten av det bytesbalansunderskott som motsvarade OPEC-Iänder- nas överskott föll naturligen på i-ländernaAllvarligast var dock oljekrisens effekter för de icke oljeproducerande u-länderna. De ökade oljepriserna be- räknas år 1974 ha fördyrat icke oljeproducerande u-länders import med ca $ 10 miljarder. Till detta kom för flera u-Iänder kraftigt ökade kostnader för importen av livsmedel och konstgödsel, vars priser låg kvar på relativt hög nivå.

U-ländernas ökade kostnader för importen finansierades under 1974 hu- vudsakligen genom ökad industrivaruexport, finansiella bidrag från OPEC- Iänderna, krediter från Valutafonden samt kommersiella lån från OECD- länder och eurodollarmarknaden. Flera av de fattigare u-länderna tvingades emellertid dessutom dra på sina valutareserver. Under 1975 och 1976 har de icke oljeproducerande u—länderna till stor del tvingats finansiera drastiskt ökande underskott i bytesbalansen med kommersiella krediter. För dessa länder har därför den korta skuldbördan ökat kraftigt under åren 1974—1976, vilket innebär allvarliga påfrestningar på betalningsbalansen.

2.4. Mot en ny ekonomisk världsordning

Oljekrisen medförde två saker som krävde omedelbara internationella åt- gärder. Flera u-länder drabbades av kraftigt höjda importpriser utan att de kunde kompensera sig på exportsidan. Dessa länder var i omedelbart behov av ökat bistånd. Oljekrisens omfördelning av de finansiella tillgångarna tvingade flera industriländer till en restriktiv politik som manade fram far- hågor om en ny trettiotalsdepression. Åtgärder måste vidtas för att upprätta ett system för att låna ut Oljeländernas överskott till länder med underskott i bytesbalansen.

FN:s generalförsamling fattade redan på våren 1974 beslut om ett särskilt biståndsprogram för de u-länder som hårdast drabbats av höjda priser på olja, konstgödsel och livsmedel. Inom ramen för detta program erhöll ett 40-tal u-länder bidrag som totalt uppgick till ca 3 miljarder dollar. Inom Valutafonden (IMF) upprättades en särskild utlåningsmöjlighet som base- rades på medel som lånats in från oljeländerna. Under denna s. k. oljefacilitet hade fonden t. o. m. utgången av år 1975 lånat ut ungefär $ 3,6 miljarder.

Den balansrubbning i världsekonomin som åstadkoms av oljekrisen be- rodde huvudsakligen på att resursomfördelningen skedde så snabbt. Indu- striländerna kunde inte snabbt nog anpassa sina ekonomier till de nya kost- nadsrelationerna och OPEC-länderna kunde inte absorbera hela överskottet i form av ökad import. Flera olika förslag framfördes om hur s. k. petrodollar skulle kunna lånas upp och överföras till underskottsländerna.

För att lösa detta problem beslutade OECD-länderna att upprätta en in- ternationell stödfond. Denna skall på grundval av medlemsinsatser eller upplånat kapital, för vilka medlemmarna tecknar borgen, kunna låna ut medel till medlemsländer med betalningsbalansunderskott som inte kan finansieras på annat sätt. Enligt den stadga som utarbetats för fonden skall den under två år kunna disponera en summa som totalt motsvarar 20 mil- jarder speciella dragningsrätter (SDR) dvs. ca 100 miljarder kr.

En annan "försvarsåtgärd" som flertalet OECD-länder vidtog varatt bilda den s.k. oljeklubben (International Energy Agency, IEA). Denna organi- sation tillkom år 1974 på initiativ av Förenta Staterna. Ett av syftena med organisationen är att utarbeta ett fördelningssystem mellan medlems- länderna i händelse av en ny oljekris.

På många håll uppfattades oljekrisen och dess följdverkningar som in- ledningen till ett nytt skede. För första gången hade en grupp råvaruex- porterande u-Iänder gått samman och tvingat industriländerna att acceptera ett högre pris på en viss vara. Inför perspektivet av en mer allmän brist på råvaror — något som redan spelade en prominent roll i den internationella miljövårdsdebatten menade många att Oljeländernas aktion var ett exempel som framgångsrikt skulle följas av andra u-länder. Inom u-landsgruppen ansågs denna potentiella makt kunna ge en förbättrad position i kommande internationella förhandlingar.

Det var också med en ny självmedvetenhet som de alliansfria u—länderna krävde att generalförsamlingen skulle kallas till extra session på våren 1974. De pekade dels på OPEC-ländernas nyvunna maktposition, dels på övriga u-länders ökade biståndsbehov och krävde åtgärder som svarade mot båda dessa omständigheter. Detta innebar enligt de alliansfria u-länderna inte

bara det tidigare nämnda särskilda biståndsprogrammet utan en rad grund- läggande reformer av världsekonomin som på sikt skulle ge u-länderna bättre utbyte av det internationella samarbetet. OPEC-länderna såg också initiativet att sammankalla generalförsamlingen som ett motförslag till vissa indu- striländers försök att koncentrera den internationella debatten enbart till effekterna av de höjda oljepriserna.

U-länderna lyckades driva igenom att den extra generalförsamlingen antog en deklaration om en ny ekonomisk världsordning och ett handlingsprogram för dess genomförande. Handlingsprogrammet innehöll förutom krav på ökat bistånd till de länder som drabbats hårdast av den ekonomiska krisen riktlinjer för en radikal förändring av den internationella ekonomin. Den antagna deklarationen och handlingsprogrammet är viktiga dokument - där sammanfattas u-ländernas krav på grundläggande förändringar.

Frågornas mycket omfattande och kontroversiella karaktär ledde till att generalförsamlingens beslut fattades utan formell omröstning. De många röstförklaringar som gavs av framför allt de stora industriländerna innebar i praktiken att dessa avvisade flera av deklarationens principer. Det är vidare symtomatiskt att det i deklarationen framhålls att producentsamarbete bör underlättas. OPEC-ländernas styrka består ju just däri att de inte behöver be om hjälp för att genomdriva höjda priser på sin export.

Den sjätte extra generalförsamlingen följdes under andra halvåret 1974 och första halvåret 1975 av en lång rad förhandlingar som berörde frågan om en ny ekonomisk världsordning. Såväl vid befolkningskonferensen i Bukarest, världslivsmedelskonferensen i Rom, industrialiseringskonferen- sen i Lima, kvinno-konferensen i Mexico City, de alliansfria u-ländernas sam- råd i Dakar och Lima som i det reguljära arbetet inom FN spelade u-lands- gruppens krav på en omprövning av de ekonomiska relationerna mellan rika och fattiga länder en framträdande roll. De stora i-länderna visade emel- lertid en påtaglig motvilja mot att inleda förhandlingar om principerna för en ny ekonomisk världsordning.

1 sistnämnda avseende inträdde en förändring innan generalförsamlingen samlades till sin sjunde extra session i september 1975. Alla parter visade en klar förhandlingsvilja och önskan att nå fram till formuleringar som alla kunde godta. Detta lyckades också. Med undantag för att Förenta Sta- terna gjorde förbehåll på vissa viktiga punkter kunde generalförsamlingen i stort sett enhälligt anta en omfattande resolution om internationellt eko- nomiskt samarbete.

Denna resolution var i likhet med flertalet tidigare FN-beslut hållen i mycket allmänna ordalag. Den angav i huvudsak endast riktlinjerna för en ny ekonomisk världsordning. Hur denna mer konkret skall utformas får klargöras vid de kommande förhandlingar som förutsågs i resolutionen. Sålunda hänvisades frågan om att sammankalla en konferens föratt diskutera u-ländernas skuldbörda till FN:s handels- och utvecklingskonferens (UNC- TAD IV). I fråga om förslaget att etablera en s. k. länk mellan speciella dragningsrätter (SDR) och utvecklingsbistånd angavs att detta bör övervägas när det nästa gång blir aktuellt att skapa nya dragningsrätter. De olika förslag om att stabilisera u-ländernas exportintäkter som diskuterades under den sjunde extra generalförsamlingen hänvisades till fortsatta studier och över- väganden i lämpliga FN-organ. Beträffande det centrala u—landskravet om

att upprätta ett fast samband mellan priserna på u-ländernas export av råvaror och import av färdigvaror, s. k. indexering, visade det sig att samtliga i-länder bestämt motsatte sig detta. Resultatet blev att frågan överlämnades för fort- satta studier till UNCTAD:s generalsekreterare.

Det finns i detta sammanhang anledning att nämna att den sjunde extra generalförsamlingens resolution så gott som uteslutande behandlade relatio- nerna mellan Iänderna. Medan t.ex. strategin för det andra utvecklings— årtiondet på flera punkter underströk behovet av strukturella reformer för att olika åtgärder skulle nå ut till de fattiga folkgrupperna så fanns i ge- neralförsamlingens resolution endast en kort hänvisning till reformer inom jordbrukssektorn i enlighet med varje u-lands "suveräna bedömning och utvecklingsplaner”. Detta hänger samman med en viktig attitydförändring inom u-landsgruppen. Under senare år har u-länderna motsatt sig att in- ternationella organisationer fattar beslut som rör deras egna interna för- hållanden. I konsekvens därmed har de motsatt sig resolutioner som pekar på behovet av nationella sociala och ekonomiska reformer. De hävdar att det måste ankomma på varje suverän stat att själv avgöra om olika reformer är önskvärda.

Vid 1LO:s världssysselsättningskonferens 1976 antogs emellertid enhälligt en deklaration, i vilken begreppet basbehovsstrategi spelar en dominerande roll. Därmed menas en politik som är inriktad på att ge samtliga medborgare en minimistandard när det gäller t. ex. mat, bostad, hälsovård och under- visning. En sådan politik förutsätter enligt deklarationen att människorna deltar i de beslut som påverkar dem. I alla länder ingår sysselsättning i en basbehovsstrategi både som mål och medel. 1 deklarationen betonas att det i många länder krävs kraftiga förändringar i den interna politiken och samhällsstrukturen för att genomföra en sådan strategi.

1 vilken utsträckning antagandet av deklarationen vid världssysselsätt- ningskonferensen innebar en förändring av u-ländernas inställning när det gäller att behandla behovet av sociala och ekonomiska reformer kommer att framgå när deklarationen behandlas i FN.

Man kan inte tala om att det föreligger ett utarbetat förslag till en ny ekonomisk världsordning; vad som föreslås i den sjunde extra generalför- samlingens resolution är principer för en rad viktiga förändringar av nu existerande världsordning.

Vid de förhandlingar som följde på den sjunde extra generalförsamlingen visade det sig emellertid svårt att översätta de allmänna principerna till konkret handling. FN:s fjärde konferens om handel och utveckling (UNC- TAD IV) slutade i en urvattnad kompromiss. Inte heller i den s. k. Paris- dialogen om internationellt ekonomiskt samarbete lyckades u-länderna ttn- der år 1976 nå några påtagliga framsteg i de huvudfrågor som skisserades i besluten från de båda extra generalförsamlingarna.

Det är svårt att bedöma huruvida u-Iandsgruppen även i framtiden kan stå enad bakom sina krav. Den utveckling som ägt rum under efterkrigstiden har framför allt inneburit en snabb tillväxt och industrialisering i de rikare u-länderna samtidigt som ökningen av produktionen i de fattigaste länderna endast marginellt överstigit befolkningstillväxten. Detta har lett till att olika u—landsgrupper i grunden har skilda intressen när det gäller förändringar av världsekonomin. För de rikare u—länderna är sannolikt fördelar på han-

delsområdet och tillgång till modern teknologi viktigast. Denna typ av åt- gärder är ännu av begränsad betydelse för de fattigaste u-länderna som i stället är beroende av ett ökat biståndsflöde på mjuka villkor.

Inom u-landsgruppen finns länder med mycket olika allmänpolitisk och utvecklingsstrategisk inriktning. Också motsättningar som grundas på dessa skillnader kan försvåra samarbetet. De rika OPEC-länderna har under senare år stärkt sin maktposition inom u-Iandsgruppen. Deras huvudintresse knyter sig till möjligheterna att köpa teknologi och kapitalutrustning från i-länderna. Också deras ökande investeringar i i-länderna innebär att de får ett intresse av att den existerande världsordningen inte ändras alltför drastiskt.

På längre sikt är det nödvändigt att i de rika länderna vinna opinionen för förändringar av världsekonomin som kan innebära en begränsning av resursförbrukningen i den rika delen av världen till förmån för den fattiga majoriteten. I detta opinionsarbete fordras att man visar vilka konkreta åt- gärder som krävs för att förverkliga en ny ekonomisk världsordning.

3. U—ländernas politiska, ekonomiska och sociala situation

3.1. Den politiska bakgrunden

Vid andra världskrigets slut levde människorna i Asien och Afrika i en värld som med Jean Paul Sartres ironiska ord "befolkades av två tusen miljoner: femhundra miljoner människor och ettusenfemhundra miljoner infödingar”.

Därefter ändrades bilden snabbt. I Kina befriade kommunisterna landet från utländskt inflytande. I Afrika och Asien vann ett fyrtiotal länder med en samlad befolkning på 800 miljoner — sin självständighet under åren 1945—60. Sedan Portugals kolonier befriats finns endast ett fåtal små koloniala besittningar kvar. Däremot finns fortfarande de av vita minoritetsregimer . styrda länderna i södra Afrika.

3.1.1. Den koloniala frigörelsen

Någon allmän föreställning om att den koloniala frigörelsen var nära fö- restående existerade inte efter det andra världskriget. Förenta Staterna hade visserligen långt tidigare fastställt en tidpunkt för Filippinernas självstän- dighet och i Indien hade utvecklingen mot självstyre gått så långt att pro- cessen inte längre kunde hejdas. I övrigt — och detta gäller i första hand de afrikanska kolonierna dominerade inom kolonialmakterna föreställ- ningen att de koloniala folken inte var mogna för självstyre.

Flera faktorer samverkade emellertid på ett sätt som gjorde den koloniala upplösningen oundviklig. En orsak var de militanta massrörelser som växte fram i allt flera kolonier. I Asien hade nationella rörelser med krav på ko- loniala reformer bildats redan under 1800-talet. Indian National Congress grundades exempelvis år 1885. Från början knappast mer än debattklubb för den utbildade överklassens krav på gradvisa liberaliseringar inom ramen för en kolonial överhöghet som ansågs vara ”försynens outgrundliga skick- else" omvandlades den under 1920-talet till en radikal massrörelse för full- ständig självständighet. En liknande radikalisering genomgick nationella rörelser i en rad andra asiatiska länder, bl. a. under intryck av Japans seger över Ryssland och den därmed sammanhängande ryska folkresningen år 1905.

Det indiska kongresspartiets kamp för självständighet bildade skola. Den utveckling som i Indien tagit tre kvarts sekel komprimerades i andra asiatiska kolonier till några årtionden; i vissa fall och detta var särskilt tydligt i In-

donesien påskyndad av att japanerna under världskriget fördrev den gamla kolonialmakten. I Afrika gick utvecklingen från överklassens välformulerade krav på reformer till militant nationalism ännu snabbare. Kwame Nkrumah återvände till Ghana som generalsekreterare för United Gold Coast Con- vention år 1948. Några år senare grundade han ett nytt parti, vann valet år 1956 och blev året därpå Sitt lands första premiärminister. Patrice Lu- mumba nöjde sig i mitten på 1950-talet med att begära "något liberalare åtgärder" av den belgiska kolonialmakten. År 1958 grundade han Mou- vement National Congolais och år 1960 blev nuvarande Zaire Självständigt. Det har sagts att de reformer kolonialmakterna vidtog för att tillmötesgå de nationella rörelsernas krav alltid var för små och alltid kom för sent. Kolonialmakternas åtgärder kunde emellertid inte på något väsentligt sätt förhindra, endast försena den koloniala frigörelsen. Kravet på fullständig självständighet var en logisk konsekvens så snart den nationella rörelsen och medvetenheten var etablerad.

Ironiskt nog var det så att flera av kolonialmakternas åtgärder för att försvara sin makt bara enade och utvecklade självständighetsrörelserna. Be- hovet av välutbildade administratörer ledde till uppkomsten av en elit som var otålig att få ta över på egen hand. Det första världskriget ledde till att britterna satsade på att stimulera Indiens industri, volframproduktionen i Burma och gummiodlingen på Malacka-halvön. Det andra världskriget innebar en kraftig stimulans för de afrikanska koloniernas export av råvaror. De två världskrigen bidrog således till att stärka koloniernas ställning och till uppkomsten av en liten grupp inhemska företagare och kapitalägare.

Samtidigt ledde de båda världskrigen till att de dominerande kolonial- makternas ekonomier försvagades. Det blev snart uppenbart att de varken militärt eller ekonomiskt kunde behålla sina imperier. I detta avseende be- tydde Frankrikes och Storbritanniens militära och politiska Suez-fiasko 1956 mycket för den kommande utvecklingen i Afrika. Detta återfall i ”kanon- båtspolitik" visade också att de europeiska kolonialmakterna inte alltid kun- de räkna på Förenta Staternas stöd. Endast i kolonier med betydande inslag av europeer gjorde Europas kolonialmakter därefter ett sista försök att för- svara sina positioner.

De ruinerande militära åtaganden som kolonialpolitiken krävde blev så småningom utsatta för hård inhemsk kritik, samtidigt som det interna- tionella trycket på kolonialmakterna växte. I Förenta Nationerna, vars stadga gav betydande möjligheter till insyn i och debatt om kolonialpolitiken, bil- dade de redan självständiga u-länderna och de östeuropeiska länderna ett anti-kolonialt block som inte kunde ignoreras under det kalla krigets höjd- punkt. Förenta Staterna vidhöll i princip sina antikoloniala idéer men de- finierade själva sin politiska roll i FN så att man skulle försöka ”medla mellan de intresserade nationernas olika ståndpunkter”. Denna inställning grundades på övertygelsen om att det av både ekonomiska och säkerhets- politiska skäl låg i Förenta Staternas intresse att de koloniala imperierna avvecklades.

3.1.2. Det koloniala alvet

Den koloniala frigörelseprocessen kom istor utsträckning att sätta sin prägel på den utveckling som följde i de självständiga staterna. Det var under kampen för självständighet som de senare maktägande masspartierna ut- bildades och som den brittiske historikern Geoffrey Barraclough formulerat det

"till slut smälte revolten mot västvärlden. både i Asien och Afrika samman till en ännu större revolt — revolten mot det förgångna".

Kraven på ekonomisk och social utveckling — ofta med socialistisk etikett — blev en del av självständighetsrörelsens program. som först så småningom anpassades till den krassa verkligheten i ett oberoende men fattigt land.

Även den utbildade elit som kom att leda de nya staterna var en produkt av kolonialmakternas behov av dugliga lokala administratörer. [ flera fall var de nya ledarna stamhövdingar eller söner till stamhövdingar nästan alltid hade de fått en västerländsk utbildning. I många stater tog dessa utbildade eliter helt enkelt över de koloniala herrarnas makt och privilegier — och strök de radikalare delarna av självständighetsrörelsens program. 1 andra länder fördjupades självständighetspartier till nationella massrörelser för en strukturell omvandling av hela samhället.

l områden som integrerats i det koloniala systemet hade det traditionella samhällets struktur brutit samman. Stam- och klanhövdingars auktoritet hade undergrävts. Människor hade tvingats in i penningekonomin som in- nebar beroende av en säker inkomst. De nya ledarna ville inte återgå till det förgångna utan skapa ett modernt samhälle. Ett av de första kraven var då att bygga upp en nationell stat. l kampen för självständigheten hade olika stammar. religiösa. språkliga och etniska grupper förenats därför att fienden var gemensam. Först i och med självständigheten uppkom problemet att skapa en nationalitetskänsla i ett land där människors lojalitet gällde släkten. stammen eller kasten och där andra grupper i flera fall var tra- ditionella fiender. Det upplevdes inte som någon självklarhet att de nya makt- havarna hade rätt att beskatta löner och jord eller fastställa avsalupriser på jordbruksprodukter. Särskilt i afrikanska länder med ett mindre antal dominerande stammar har dessa problem lett till påtagliga spänningar. Dessa problem hänger för Afrikas del nära samman med att nuvarande nations- gränser fastställdes i samband med den koloniala uppdelningen av Afrika i slutet på 1800-talet. Då togs knappast alls någon hänsyn till existerande etniska gränser mellan olika folkgrupper.

Till de afrikanska och asiatiska ländernas gemensamma koloniala arv hör också strävanden till samarbete. Den första panafrikanska kongressen sammanträdde i Paris är 1919 i syfte att förmå Versailles-fördragets sig- natärmakter att uttala sig för afrikaners rätt att delta i koloniernas förvaltning. Varken denna eller de tre under 1920-talet följande kongresserna nådde sina syften men de lade grunden för 1960-talets pan-afrikanska rörelse. År 1920 samlade det ryska kommunistpartiet representanter för trettiosju na- tionaliteter till en antikolonial "konferens för Österns folk". Inom den pan- islamska rörelsen upprätthölls kontakter mellan muslimer inom ett område som sträckte sig från nederländska Indien (nuv. Indonesien) till Marocko.

3.1.3. På väg mot den andra självständigheten

Jawaharlal Nehru skriver i sin självbiografi att han stred för Indiens själv- ständighet "därför att nationalisten i mig inte kan tolerera utländsk över- höghet", men ännu viktigare var att det nationella oberoendet var "det oundvikliga steget mot sociala och ekonomiska förändringar". Kwame Nkrumah uttryckte sig på samma sätt. Självständigheten var bara "det första målet”. Vad som gav det styrka "och ett överväldigande folkligt stöd. var beslutsamheten att använda oberoendet för att bygga upp ett nytt samhälle. Det var nästan oundvikligt att kampen för självständighet ledde till över- drivna förhoppningar och förhastade löften. Även om ”de stigande för- väntningarnas revolution" i första hand varit en västerländsk föreställning så innebar självständigheten en rad nya problem. Svälten. undernäringen och massarbetslösheten var lika akut som förut — och det blev allt svårare att skylla på regeringarna i de gamla kolonialmakterna. Inte heller upphörde beroendeförhållandet till moderlandet. De utlandsägda företagen fanns kvar som stora arbetsgivare och dominerande exportörer. I de afrikanska länderna fanns inte utbildad personal för att ta över efter de koloniala administra— törerna. Till detta kom en rad andra ekonomiska problem. Det nya be- roendeförhållandet — neo-kolonialismen upplevdes i många u-länder som dubbelt förnedrande då det hotade den nyvunna suveräniteten. Samtidigt som den stora frigörelsevågen inträffade i Afrika försämrades bytesförhål- landena mycket påtagligt för många u-länder. Ghana upplevde under sina första fem år som självständig stat ett kraftigt prisfall på den dominerande exportvaran — kakao.

U-länderna tvingades till hårda prioriteringar och det var naturligt att de ekonomiska problemen ställdes i förgrunden. En snabb ekonomisk tillväxt blev huvudmålet —och femårsplanen universalmedlet. Självständighetskam- pens löften om sociala reformer och inkomstutjämning fick i många fall ställas på framtiden. Alla ekonomiska rådgivare var i början av 1960-talet ense om att en resursfördelning inte kunde ske annat än på bekostnad av den nödvändiga investeringskvoten. Även förhoppningarna om en demo- krati i västerländsk mening fick i flertalet u-länder ge vika för de överordnade målen. De nationella krafterna fick inte splittras och fackföreningarna. i den mån de fanns, måste anpassa sina krav till samhällets behov av höga vinster för återinvesteringar. I många länder tog militärer över statsledning- en. I andra länder blev självständighetskampens dominerande parti det enda tillåtna, med olika grad av intern demokrati och folklig förankring.

Denna med nödvändighet förenklade bild av utvecklingen i de nya sta- terna i Afrika och Asien är i flera avseenden. t.ex. i fråga om militärt maktövertagande, ökande arbetslöshet och allmän brist på resurser för ut- vecklingsändamåhnjgiltig även för Latinamerika. Detta gäller också i fråga om valet av ekonomisk utvecklingsstrategi.

Världsekonomin var uppbyggd av de rika länderna för dessas behov. Det existerande handelssystemet gällde i huvudsak industrivaror. Flertalet u-länder såg ökade exportin'komster som' livsviktiga för att realisera sina utvecklingsplaner och tvingades därför acceptera de givna villkoren. Med få undantag kombinerades emellertid export- och importpolitiken med skyddstullar. regleringar och försök att ersätta tidigare importerade varor med inhemsk industriproduktion. I Latinamerika hade importersättnings-

politiken börjat redan under 1930-talet och påskyndats genom avspärrningen under andra världskriget. I Afrika och Asien blev industrialisering för att ersätta import ett dominerande inslag i nästan alla länders politik under 1960-talet.

Det koloniala arvet och de omedelbara problemen efter självständigheten var gemensamma för nästan alla länder i Asien och Afrika. Patentmedicinen — femårsplan för snabb ekonomisk tillväxt accepterades nästan som en självklarhet. Under senare år har variationen ökat ifråga om såväl politiska lösningar som utvecklingsstrategier. Det anses inte längre självklart att in- komstfördelning måste köpas till priset av lägre tillväxt. Många ekonomer anser att det förhåller sig tvärtom. Krav på en jämnare resursfördelning blir ett huvudmål i'ållt fler utvecklingsplaner. Det finns u-länder som börjat tillämpa strategier inriktade på att höja standarden för de fattigaste grupperna.

U-länderna upplever ett starkt beroende av den rika delen av världen. Det är nu också tydligt att detta beroende inte minskar som en automatisk följd av utvecklingen. ! stället har de multinationella företagen i flera u-länder stärkt sina ställningar. Från att tidigare ha koncentrerats till gruvindustri och oljeutvinning blir de. särskilt i Latinamerika, allt mer inflytelserika inom tillverkningsindustri, handels- och finansväsen samt inom servicesektorn. Allt flera u-länder har börjat formulera en medveten politik för att öka sitt ekonomiska oberoende; självtillitsstrategin har blivit nationellt mål i ett antal u-länder. I de alliansfria staternas deklaration från toppmötet i Alger 1973 uttrycktes denna önskan bl. a. på följande sätt: ”Med hänvisning till principen om varje lands okränkbara rätt att anta det ekonomiska och sociala system det anser mest gynnsamt för det egna landets utveckling slår stats- och regeringscheferna ånyo fast varje lands oförytterliga rätt till fullständig nationell suveränitet över sina naturtillgångar och all inhemsk ekonomisk verksamhet." Diktatur eller enpartistat är fortfarande de dominerande styrelseskicken i u-länderna. Bakom dessa etiketter döljer sig emellertid allt från auktoritära regimer grundade på terror och tortyr till folkliga basorganisationer inom det enda tillåtna partiets ram.

Trots skilda val av politisk modell eller utvecklingsstrategi sökte de ny- blivna staterna nästan omedelbart väcka nytt liv i de gamla strävandena till samarbete inom den tredje världen. Innan den stora självständighets- vågen ännu nått Afrika sammankallade Indien, Indonesien, Burma, Pakistan och Sri Lanka den första stora afro-asiatiska konferensen i Bandung år 1955. Kvame Nkrumah ordnade året efter Ghanas självständighet en panafrikansk konferens i Accra. Under senare delen av 1960-talet och 1970-talet har de alliansfria staternas rörelse blivit det dominerande samarbetsorganet för u- länderna.

Stöd för självständighetskampen var det dominerande temat på konfe- renserna i Bandung och Accra. Det kan emellertid noteras att vissa av 1970- talets centrala u—landskrav på handelsområdet formulerades redan i Ban- dung. Förutom förslag om en lång rad reformer av det internationella sam- arbetet har de alliansfria staternas krav under 1970-talet inriktats på att u-länderna skall tillerkännas full bestämmanderätt över de egna ekonomiska resurserna.

3.1.4. Omvärldens syn på de fattiga länderna

U-ländernas problem figurerade knappast alls i den internationella debatten omedelbart efter andra världskriget. Den fråga som skulle lösas gällde åter- uppbyggnaden i Europa. Kolonierna och de självständiga u-länderna hade f. ö. tjänat betydande summor på råvaruexport under världskriget. De star- tade efterkrigstiden med välfyllda valutareserver och en gynnsam prisut- veckling för exporten.

Situationen förändrades i och med kommunisternas segeri Kina och kriget i Korea. För första gången riktades hela världens intresse på en stormakts- konflikt utanför västvärlden.

I det kalla krigets 1950-tal blev u-länderna strategiskt intressanta. Förenta Staterna byggde i Asien sitt säkerhetspolitiska paktsystem med omfattande militärt och civilt bistånd. l Latinamerika ledde den amerikanska anti— kommunismen till ettenergiskt försvar för militärjuntor och diktatorer. Själv- ständighetsledare som Kenyatta och Nkrumah i Afrika framställdes i väster- ländsk press som kommunister. Sovjet försökte med begränsade resurser konkurrera om u-ländernas välvilja i Asien och Afrika, bl.a. genom att genomföra biståndsprojekt som Förenta Staterna sagt nej till.

I detta läge betraktades Bandung-konferensen i både politiskt och eko- nomiskt hänseende som en viktig händelse. De politiska farhågorna i väst underströks av att Kina deltog som en av de ledande staterna. I ekonomiskt avseende sågs u-länderna framför allt som framtida farliga "låglönekon- kurrenter" på exportmarknaderna. Denna tanke var fortfarande levande när Sverige och alla övriga i-länder avvisade u-ländernas krav på handelspre- ferenser vid FN:s första handels- och utvecklingskonferens är 1964.

U-ländernas ekonomiska situation försämrades påtagligt under 1950-talet. Priserna på deras råvaruexport föll kontinuerligt under perioden 1950—62. Som en följd härav försämrades bytesförhållandet och försvagades bytes- balansen. Detta medverkade till att u-Iändernas behov av bistånd kom i förgrunden.

Under 1960-talet förändrades den beskrivna situationen i både politiskt och ekonomiskt hänseende. Det kalla kriget fick långsamt men säkert andra dimensioner. Gränserna för supermakternas agerande gentemot varandra började upplevas som etablerade med avgränsade intressesfarer och defi- nierade konfliktsområden. Interkontinentala robotar och atomubåtar mins— kade u-ländernas strategiska betydelse. Stormakterna behövde inte längre ”köpa” allierade med biståndspengar — en metod som f. ö. både Sovjet och Förenta Staterna började betrakta som ineffektiv.

Oljekrisen medförde en ny förändring. vars framtida konsekvenser ännu inte är klara. Hittills har en liten grupp u-länder blivit rika. Flertalet faktorer talar för att flertalet av dessa länder på sikt växer in i de rika ländernas intressegemenskap via behov av teknologi och egna investeringar i i—län- derna.

3.2. U-ländernas ekonomiska och sociala situation

Under 1950-talet präglades diskussionen om u-ländernas ekonomiska ut- veckling av en påtaglig optimism. Den centrala tankegången var att de

fattiga ländernas resurser egentligen bara behövde kompletteras på vissa punkter för att tillväxten skulle ta fart — och ekonomisk tillväxt uppfattades allmänt som huvudmålet.

Den förenklade bild av u-ländernas problem som låg bakom detta synsätt började ifrågasättas tidigt under 1960-talet. Under senare år har optimismen slagit över i sin motsats. Beskrivningar av de fattiga ländernas situation är numera genomgående präglade av en pessimistisk grundton. Utan tvivel har den fördjupade insikt som vunnits om u-ländernas problem gett an- ledning att moderera den tidigare förenklade bilden. Pessimismen tillåts emellertid ofta dominera så mycket att positiva inslag undertrycks eller t.o.m. presenteras helt felaktigt.

Iden "pessimistiska standardbeskrivningen" av u-länderna finns vanligen följande inslag. Den ekonomiska tillväxten är långsam. Detta gäller särskilt sedan hänsyn tagits till den snabba befolkningsökningen. U-ländernas andel av världshandeln har minskat till följd av en svag exportutveckling. By- tesförhållandena påstås ständigt ha försämrats och underskotten i bytes- balansen växer.

Den pessimistiska standardbilden av u-länderna är lika "vinklad" som femtiotalets optimistiska tillväxtfilosofi — och resultatet av förenklingen är detsamma. Bl.a. riktas intresset mot fel problem. Om man tror att u-lån- dernas produktionstillväxt per capita är mycket långsam blir det ett hu— vudmål att accelerera tillväxten. Men det verkliga problemet är att jämnare fördela ett växande produktionsresultat. Ser man enbart till u-ländernas andel av världshandeln glömmer man lätt att u-ländernas export i sig ökari mycket snabb takt. De vitala problemen gäller mer självförsörjningen med livsmedel än exporten av färdigvaror. Den pessimistiska förenklingen ger också en vilseledande bild av de fattiga länderna. Hunger, undernäring och katastrofer blir dominerande intryck som skymmer det faktum att några av världens mest intressanta samhällsexperiment sker i fattiga länder.

En orsak till den pessimistiska förenklingen av u-ländernas verklighet är att dessa länders utveckling ofta granskas i jämförelse med i-ländernas. Detta gäller inte bara världshandeln där u-ländernas relativa position fö- refaller intressantare än den exporttillväxt de faktiskt uppnår. Det relativa betraktelsesättet dominerar framför allt i fråga om synen på tillväxten per invånare det talas mer om den Vidgande klyftan mellan rika och fattiga än om vad som faktiskt händer i u-länderna.

3.2.1. Den vidgande klyftan — relativt och absolut perspektiv

Den ojämlika fördelningen av världens resurser illustreras vanligen med uppgifter om den totala produktionen per invånare i rika och fattiga länder. Vad som då framträder är bilden av stora och Vidgande klyftor mellan de materiella levnadsbetingelserna för folken i den tredje världen och män- niskorna i industri- och östländerna. År 1970 uppgick sålunda den samlade produktionen per invånare i u-länderna till 250 dollar — i den övriga delen av världen var den elva gånger större. 2 750 dollar.

Under hela efterkrigstiden har denna klyfta mellan rika och fattiga vidgats både absolut och relativt sett. U-ländernas bruttonationalprodukt per capita ökade under 1960-talet med 35 %. vilket i absoluta tal gav en tillväxt per

Västeuropa

Sovjet och

Nordamerika Östeuropa 6,1% 9,5%

(_ D) U (1) Centralamerika : 25% &; oxo Sydasien' 18,8% Sydamerika Övriga Asien 5,3% 9,5% || d' P k' Oceanien2 n ten, a istan, Bangladesh 33%

2Australien, Nya Zeeland och övriga Oceanien

Figur 3.1. De geograhska regionernas "be/blkningsstor/ek"

Källa: SIDA på basis av [BRD-statistik.

invånare på 65 dollar. I den övriga delen av världen uppgick motsvarande produktionsökning till 37 %. Detta gav en tillväxt per invånare om 740 dollar.

Denna utveckling mot en allt snedare fördelning av jordens resurser, som till största delen ägt rum under det senaste århundradet. har lett fram till att u-länderna med nästan hälften av världens befolkning svarar för endast 12 % av den totala produktionen. Invånarna i Nordamerika 6 % av världens befolkning — producerar och konsumerar en tredjedel av den samlade produktionen. I-ländernas befolkning delar på ungefär 2/3 av jor- dens totala produktionsresultat.

Ett sätt att illustrera denna ojämlika globala resursfördelning är attjämföra två bilder av världen. I fig. 311 finns först en "världskarta”. där ländernas storlek bestäms av invånarantalet. Den andra bilden (fig. 3:2) visar var de ekonomiska resurserna finns. På befolkningskartan dominerar de folkrika länderna i Asien. Den ekonomiska världsbilden återspeglar Europas och Nordamerikas dominans över jordens resurser.

Traditionella sätt att mäta ett lands rikedom, dvs. BNP per invånare. överskattar skillnaderna mellan rika och fattiga länder. Olika försök till al- ternativa beräkningar av "nationell välfär " pekar på väsentligt mindre skill- nader. Vidare innebär problemen att värdera produktionen efter samma mått, det statistiska underlagets brister och tillämpningar av olika mätme- toder att jämförelser av olika länders BNP per capita blir osäkra. Även om alla dessa faktorer samtidigt skulle medverka till att u-ländernas to- talproduktion underskattas — vilket inte är sannolikt skulle det endast förklara en mindre del av de angivna skillnaderna.

Den genomsnittliga produktionen i u-länderna uppgår till något mer än 300 dollar per invånare. Bakom hela u-landsgruppens genomsnitt finns emel-

Nordamerika Västeuropa Sovjet och Östeuropa %— 30% 27,7% 14,8% % 90 (» oxo Kina 4,5% _ Sydasier'i Centralamerika 1,8% 1'7% Afrika Ö _ A 'en 247 vriga SI Sydamerika 3,6% ' Indien, Pakistan, Bangladesh Oceanien2 [: 2 Australien, Nya Zeeland och övriga Oceanien 1'8%

Figur 3.2. De geogra/iska regionernas "BNP-storlek" Källa: SIDA på basis av lBRD-statistik.

lertid flera länder med en BNP per invånare som är mindre än 100 dollar medan ett mindre antal u-länder har en per capita produktion i nivå med genomsnittet för den övriga delen av världen. I den andra änden av in- komstskalan finns i-länder med en BNP per invånare som är 40—50 gånger större än de fattigaste ländernas.

Än viktigare är att de nationella genomsnitten döljer en, åtminstone i flertalet u-länder, mycket sned intern resursfördelning. Världens verkligt fattiga befolkning är de 40 % av u-ländernas befolkning som ”normalt" disponerar 10—15 % av dessa länders samlade produktion. Den rika över-

Tabell 3:1 Fördelningen av världens resurser 1973

Länder fördelade efter Total- Andel av Total- Andel av totalproduktion (BNP) befolk- världens produktion världens per invånare ning befolk- (BNP) produktion (milj.) ning (miljar- (procent) (procent) der dol— lar) BNP/inv. mindre 1 151 30 136 3 än 200 dollar BNP/inv. 200— 1 184 31 332 7 499 dollar BNP/inv. 500— 531 14 530 11 1 999 dollar BNP/inv. 2 000— 654 17 1871 39 4999 dollar BNP/inv. över 5 000 dollar 316 8 1 886 40

Källa: World Bank Atlas, 1975.

klassen är den femtedel av OECD—ländernas befolkning som tillgodogör sig 35—45 % av dessa länders resurser. [ nästan alla u-länder finns också överklassgrupper som upprätthåller en standard långt över det europeiska genomsnittet.

Det är viktigt att också i andra avseenden kvalificera bilden av nu ex- isterande klyftor mellan rika och fattiga länder. Den centrala frågan gäller då den framtida utvecklingen av resursfördelningen.

Först tvingas man då konstatera att de absoluta klyftorna mellan rika och fattiga länder kommer att växa. Ett enkelt räkneexempel får ange detta obevekliga faktum. En årlig tillväxt i den svenska ekonomin på 3 % ger ett resurstillskott per capita på ca 750 kr. Detta motsvarar mer än den samlade produktionen (BNP) per invånare i t. ex. Zaire.

Perspektivet av vida och Vidgande klyftor tenderar att undanskymma ett viktigt faktum — den ekonomiska tillväxten i nästan samtliga u-länder sker idag snabbare än någonsin tidigare och snabbare också än den genom- snittliga tillväxten i Europa under perioden före år 1914. Denna tillväxt i u-länderna har sin utgångspunkt i dagens låga produktionsnivå. Inom någon eller några generationer skulle emellertid flera u-länder, om dagens tillväxt kunde bibehållas, nå dagens produktionsnivå i Europa. Om t. ex. Brasilien kunde bibehålla sextiotalets ekonomiska tillväxt fram till sekelskiftet skulle dess BNP per capita då ligga på Irlands nuvarande nivå. Elfenbenskusten skulle nå samma resultat om 1960-talets höga årliga BNP-tillväxt kan bi- behållas. Generellt sett kan man konstatera att flera u-Iänder under den sista tredjedelen av 1900-talet bör nå produktionsnivåer som vid en jämnare inkomstfördelning skulle medge åtminstone drägliga levnadsvillkor för be- folkningen i dessa länder.

Räkneexempel av detta slag bortser helt från de gränser för produktions- tillväxten som kan sättas av miljöskäl eller brist på naturtillgångar. Det blir således en teoretisk beräkning som endast ger perspektiv på de krav som gäller för att nå en rättvisare global resursfördelning.

Vidare är det ett faktum att endast hälften av alla u-länder under 1960-talet nådde en tillväxt som innebar att det relativa gapet gentemot i-länderna minskade. Övriga u-länder, och i denna grupp återfinns flertalet av de allra fattigaste och folkrikaste länderna, ökade sin per capita produktion i lång- sammare takt än i-länderna; en utveckling som i sin förlängning innebär ständigt vidgade klyftor.

Ett annat perspektiv på klyftorna mellan rika och fattiga länder tar sin utgångspunkt i det förhållandet att dagens skillnader på flera sätt förut- bestämmer u-ländernas framtida ekonomiska och politiska underläge. Ut- bredd analfabetism, svagt utbildningsväsende och små forskningsresurser i dagens u-länder bestämmer framtidens teknologiska gap mellan rika och fattiga länder. Undernäring och proteinbrist medför att många av dagens barn och ungdomar, som skall vara yrkesverksamma långt in på nästa sekel. aldrig får utveckla sin fulla fysiska och psykiska kapacitet. I detta perspektiv framstår en konsekvent resursomfördelning i u-länderna parallellt med en ekonomisk tillväxt som en nödvändig förutsättning för en minskning av de framtida klyftorna.

3.2.2. Ekonomisk tillväxt i u-länderna 1950—75

U-ländernas samlade produktion ökade under 1950-talet med 4.5—5.0 % per'år. Under det följande årtiondet låg tillväxttakten något högre och under 1970—74 ökade BNP med ungefär 6 % per år. Denna acceleration av till- växttakten har till stor del ätits upp av att också befolkningsökningen skett i snabbare takt. BNP per invånare ökade under hela perioden 1950—70 med ungefär 2—3 % per år. Först under 1970—74 nådde den årliga produktions— ökningen per invånare över 3 %. Lågkonjunkturen 1975 ledde till en kraftig uppbromsning av produktionsökningen i u-länderna. I flertalet u-länder tor- de BNP endast ha ökat ungefär i takt med befolkningen.

Den tillväxttakt som u-länderna uppnått under efterkrigstiden framstår som jämförelsevis snabb. FN:s internationella utvecklingsstrategis tillväxt- mål för 1960-talet har uppnåtts och det högre mål som fastställts för 1970-talet nåddes under hela perioden före konjunkturavmattningen 1975. För så gott som samtliga u—länder har produktionen under efterkrigstiden vuxit långt snabbare än under någon tidigare period. Även ijämförelse med de eu- ropeiska ländernas utveckling under de inledande faserna av industriali- seringsprocessen måste det resultat u-länderna uppnått bedömas positivt. U-ländernas ekonomier växer enligt de beräkningar som gjorts nu 2—3 gånger snabbare än vad de europeiska ländernas produktion gjorde under 1800-talet.

Den positiva "genomsnittsbilden" av u—ländernas ekonomiska tillväxt nyanseras till stor del när man ser till variationerna inom u—landsgruppen. Totalproduktionen ökar snabbast i de rikare u-länderna. Både i absolut och relativ mening vidgas klyftorna inom u-landsgruppen.

Den obevekligt Vidgande klyftan mellan jordens länder framgår mycket klart av tabell 322. U-länder med en BNP per capita över 400 dollar nådde en absolut produktionsökning på drygt 200 dollar per invånare under 1960-

Tabell 3.2 Befolknings- och inkomstutveckling i olika ländergrupper fördelade efter bruttonationalprodukt per invånare

Hela Alla U—länder med en BNP per capita världen” u—läntler

Över 5251- S 151- Under De 25 minst S 400 400 230 S 150 utvecklade u-Iänderna

Befolkning

år 1970 (milj.) 2 836 1 731 131 275 227 1098 148 BNP per capita

år 1970 (S) 990 204 798 340 212 98 85 Absolut ökning av BNP per capita 1960—70 (S) 261 44 206 83 55 12 9 Årlig procentuell til/växt I 960—70 av: Befolkning 2.0 2.6 2.8 3,0 2,7 2.5 2,4 BNP 5.2 5 5 9 5.9 5 9 3.9 3,5 BNP per capita 3.1 25 30 2,8 31 14 1 l

a Exkl. centralplanerade länder i Asien samt Cuba. Källa: UNCTAD. TD/180. vol. IV. sid. 255.

talet. Den miljard människor som lever i de fattigaste u-länderna - med en BNP per capita under 150 dollar — fick i genomsnitt en inkomstförbättring på 12 dollar undersamma period. När hänsyn tas till att inkomstfördelningen i u-länderna snarast blivit än mer ojämn under 1960-talet är det sannolikt att majoriteten av denna miljard människor sett sin materiella situation oförändrad eller försämrad under perioden. Detta gäller också för många invånare i de något rikare u-länderna.

3.2.3. Strukturella förändringar av u-ländernas ekonomier

U-ländernas ekonomiska tillväxt under efterkrigstiden har skett parallellt med en rad strukturella förändringar av deras ekonomier. En av de klaraste och viktigaste tendenserna är en ökning av industrisektorns betydelse för produktion och sysselsättning och en relativ minskning av jordbrukets roll i båda dessa avseenden. Industriproduktionen har, som framgår av tabell 3.3, för hela u-landsgruppen ökat ungefär tre gånger snabbare än jordbruks- produktionen. Räknat per invånare ökade produktionen ijordbruket endast med ca 0,4 % per år under 1960-talet.

Denna utveckling har medfört att industrisektorns andel av bruttona- tionalprodukten under 1960-talet ökat för hela u-landsgruppen. Samtidigt har jordbrukets andel minskat. Siffrorna i tabell 3.3 anger att denna om- strukturering fortsatt i oförminskad takt under 1970-talet. Uppgifterna om den heterogena tjänstesektorn är osäkra. Mycket tyder emellertid på att den ”moderna” delen — bank- och försäkringstjänster, transporter, hotell- och restaurangnäring samt offentlig sektor — snarast utvecklas ännu snabbare än industrin.

U-länderna genomgår alltså idag en process som har många gemensamma drag med de europeiska ländernas industrialisering. Vid industrialiserings- processens början i dessa länder svarade jordbruket normalt för 40-60 % av totalproduktionen. I dag ligger andelen klart under 10 % i flertalet i-länder. Industrins andel av BNP steg mycket snabbt under industriali- seringens första faser i Europa.

Det finns emellertid viktiga skillnader mellan u-ländernas utveckling idag och industrialiseringsprocessen i 1800-talets Europa. I de europeiska länderna ökade produktion och sysselsättning relativt parallellt. I u-länderna ökar sysselsättningen inom industrisektorn bara hälften så snabbt som produk- tionen. Överhuvud taget förefaller det klart att den snabba omstrukture- ringen på produktionssidan ännu haft begränsade effekter för arbetsstyrkans sektorfördelning. Jordbrukssektorns minskade relativa betydelse i de eu- ropeiska länderna åtföljdes av snabb produktionsökning. I u-länderna har jordbruksproduktionen endast med mycket liten marginal ökat snabbare än befolkningen. Slutligen förefaller det klart att tjänstesektorn ökar långt snabbare idag i u-länderna än vad den gjorde i 1800-talets Europa.

Den mycket snabba tillväxt av industrisektorn som avspeglas i genom- snittssiffrorna för hela u-landsgruppen är starkt koncentrerad till en mindre grupp länder. Totalt svarar u-länderna för endast 7 % av världens indu- striproduktion; härav faller mer än hälften på Indien, Brasilien, Argentina och Mexico. De afrikanska u-länderna svarar för ungefär 0,5 % av hela världens samlade industrivaruproduktion.

Tabell 3.3 Ekonomisk tillväxt i u-länderna 1961—75 fördelad på industri- och jordbrukssektorn (%)

1961—65 1966—70 1971 1972 1973 1974 1975”

Alla u—läm/er

BNP 5,4 5.8 5.8 5,6 7,5 6,4 2,6 BNP per capita 2,9 3.3 3.3 3,2 4,9 3,8 0,1 Jordbruksprod. 2.8 3.6 2.0 0,4 2,7 5,5 5,0 Jordbruksprod. per capita 0,3 1.1 —0.5 —2,0 0,2 3,1 2,5 Industriprod. 8.6 7.9 8,0 9,7 1 1,3 7,0 — Industriprod. per capita 6.1 5,4 5,4 7,1 8,6 — — Ati-ika BNP 4.8 5.0 4.6 5,5 4,0 5,9 3,5 BNP per capita 2,3 2.3 2,1 2,9 1,3 3,3 0,7 Jordbruksprod. 2,5 2,7 3,0 0,6 —2,9 7,4 4,0 Jordbruksprod. per capita 0.0 0.1 0.6 —l.9 —5,5 4,8 1.3 Industriprod. 1 1.2 6,2 8,6 5,4 6,9 — — Industriprod. per capita 8.5 3.5 6,1 2,7 4,1 — — Östasienb BNP 5.5 7,2 7,3 6,0 10,1 5.1 4.0 BNP per capita 2.9 4,7 4,5 3,5 7,5 2,7 1,7 Jordbruksprod. 4,8 3,8 2,8 —0,2 10,4 3,1 4,2 Jordbruksprod. per capita 2,2 1,4 0,0 —2,6 7,8 0,7 1,9 Industriprod. 9,5 13,3 13,3 11,9 19,6 7,0 Industriprod. per capita 6,8 10,6 10,2 9,2 16,8 4,6 Västasienf BNP 8.2 7.6 12,5 9.9 12.7 11,3 —O.8 BNP per capita 5.1 4.5 9.2 6.4 9,4 8.2 —3,9 Jordbruksprod. 6,1 2,7 —l ,3 18,0 —6.2 1 1,6 0,0 Jordbruksprod. per capita 3,0 —0,3 ——4,2 14,3 —8,9 8,2 —3,1 Industriprod. 10,8 9,8 13,7 10,7 14,4 20,0 Industriprod. per capita 7,7 6,6 10,7 7,5 11,4 16,9 Sydasiend BNP 3.8 4,4 0,9 —-I,6 5,5 1,5 4,4 BNP per capita 1,3 2,0 —l,4 —3.7 3.1 —0.9 1,9 Jordbruksprod. 0,8 4,4 0,5 —4,0 10,1 —5,3 10,0 Jordbruksprod. per capita —1,7 2,0 —l,9 —6,1 7,5 —7,7 7,5 Industriprod. 9.1 3.1 3,2 6,6 9,6 1,7 3,2 Industriprod. per capita 6,4 0,7 0,8 4,3 7.0 —0.7 0.7 La/inamerika BNP 5,3 5,8 6,5 6,9 7.5 6,4 2.7 BNP per capita 2,4 2.9 3.6 4.0 4,5 3.6 0.0 Jordbruksprod. 4.0 2.7 2,1 3,1 1,7 4.9 2.5 Jordbruksprod. per capita 1,1 —0,1 —O,7 0,3 1,2 2,1 —0,3 Industriprod. 6,2 7,4 7,9 9,3 - 9.7 6,4 0,8 Industriprod. per capita 3.2 4.5 6.3 6,3 6,6 3.6 —2.0

a Preliminära siffror. Beräkningar för Afrika och Västasien. 9 Inkl. Fiji, Filippinerna, Indonesien, Kambodja. Laos, Malaysia, Papua Nya Guinea, Republiken Korea, Singapore. Thailand, Taiwan, Vietnam. (' Inkl. Arabrepubliken Jemen. Iran, Irak, Israel, Jordanien, Kuwait, Libanon, Saudiarabien, Syrien. (" lnkl. Afghanistan, Bangladesh. Burma, Indien. Nepal, Pakistan och Sri Lanka.

Källa: IBRD Annual Report 1975 (t.o.m. år 1973) och IBRD Annual Report 1976 (åren 1974—75).

lnom alla de tre stora u-landsregionerna har emellertid den industriella tillväxten varit något snabbare än i i-länderna. Härigenom har u-länderna, trots att industriproduktionen ide centralplanerade länderna växt ännu snab- bare, något ökat sin andel av världens industriproduktion under efterkrigs- tiden.

3.2.4. Befblkningsutveckling och livsmcdclsproa'uktion

U-ländernas befolkning har under hela efterkrigstiden ökat med 2—3 % per år. 1 absoluta tal innebär detta att tredje världens befolkning ökat med mer än en miljard människor. Orsaken är framför allt att Spädbarnsdödligheten minskat radikalt jämfört med tidigare perioder, medan födelsetalen legat kvar på höga nivåer.

Den snabba befolkningsökningen har länge ansetts utgöra ett av de främsta utvecklingshindren. Det finns anledning att något precisera problemet.

Flertalet u-länder strävar idag efter att utforma en aktiv belolkningspolitik som en integrerad del av sin utvecklingsplanering. Endast länder med till- sammans en så obetydlig andel som 7 % av u-landsbefolkningen har ännu inte officiellt vidtagit någon form av direkta befolkningsåtgärder.

Familjeplanering är idag en internationellt erkänd mänsklig rättighet. Dess nära koppling till kvinnornas frigörelse framhävs i aktionsplanen från FN:s kvinnokonferens i Mexico City år 1975. Dess betydelse för kvinnors och barns hälsa understryks i många u-länders befolkningspolitiska dokument.

FN har under många år presenterat rapporter över jordens nuvarande och framtida befolkningsstorlek. Dessa prognoser har fram till 1975 ständigt fått justeras uppåt. Men 1975 och 1976 har de justerats nedåt i förhållande till tidigare prognoser. För år 2000 låg de nya prognoserna uppemot 300 miljoner under den senast publicerade prognosen (mellanalternativet). Ti- digare prognoser angav att dagens befolkning på ungefär 4 miljarder män- niskor fram till sekelskiftet skall öka till 6480 miljoner. De senaste prog- noserna pekar mot en världsbefolkning år 2000 på drygt 6200 miljoner människor. Samtidigt har ett antal u-länder rapporterat väsentliga minsk— ningar av befolkningsökningstakten. bl. a. Sri Lanka. Singapore, Taiwan, Thailand och Sydkorea.

Ser man befolkningen i relation till arealen odlingsbarjord kan man tala om fyra tätt befolkade regioner — nordvästra Europa, Kina, Japan och Syd- asien. Alla dessa områden är normalt nettoimportörer av livsmedel och nästan all odlingsbarjord är redan ianspråktagen. Över 2 miljarder människor bor i dessa tättbefolkade regioner, dvs. lika många som på hela jorden för en dryg generation sedan. Vad som skiljer Sydasien från de övriga områdena är mycket begränsade resurser för att betala livsmedelsimporten, låg pro- duktivitet i jordbruket, sned intern resursfördelning och påtagliga distri- butionsproblem.

Hälften av världens befolkning bori u-länder men denna hälft konsumerar endast en blygsam del av jordens icke förnyelsebara mineralresurser. OECD- länderna, som har mindre än en femtedel av världens befolkning, förbrukar 68 % av de nio viktigaste mineralerna (exkl. olja). U-länderna svarar för 6 % av konsumtionen. Situationen är, som författarna till 1975 års Dag Hammarskjöld-rapport framhållit. klar. "På den globala nivån är det varken

de fattiga eller tillgodoseendet av deras behov som utgör en fara för att de "yttre gränserna" skall överskridas. utan fåtalets monopolisering och miss- hushållning".

Fattigdomen i u-länderna tvingar emellertid fram en annan typ av re- sursslöseri. I många länder är den fattiga landsbygdsbefolkningen beroende av ved för uppvärmning av bostäder och matlagning. En ökande befolkning och kvardröjande svedjejordbruk leder till skogsskövling. Marken läggs bar för vind och vatten som sopar bort vad Rolf Edberg kallat "livets tunna hinna". dvs. det mycket tunna hölje av odlingsbar jord som täcker en allt mindre del av världens landarealer. En förändring om så bara till ”fo- togennivån" — är nödvändig för att inte skogsskövling redan på kort sikt skall få katastrofala följder i u-länderna. och kanske för världens klimato- logiska balans.

U-ländernas befolkningsproblem är till stor del en funktion av under— utvecklingen. Den snabbt ökande befolkningen innebär en press på redan knappa resurser — för skolor, hälsovård och livsmedelsförsörjning — och för— värrar en redan allvarlig arbetslöshet. Problemet accentueras av att u-län— dernas befolkning har en speciell åldersstruktur. Endast drygt hälften av u-ländernas invånare befinner sig i produktiv ålder 15—65 år —jämfört med 62—64 % av befolkningen i de rika länderna och i Östeuropa. Orsaken till befolkningspyramidens utseende (se fig. 313) i u-länderna är de,.jämfört med i-länder och östeuropeiska länder. höga födelsetalen och den korta

Sydasien Afrika Latinamerika

Fil:H/3.3. Å/dciss/ruk/ur _liir betal/(ningen i olika

regioner är 197!) (Procen— luc/la andelar av lota/be—

folkningen)

Källa: IBRD Trends 1973.

Mer utvecklade områden

Mindre utvecklade områden

medellivslängden. Spädbarnsdödligheten är ofta 7-10 gånger större i u-länder och medellivslängden 10—30 år kortare. Under efterkrigstiden har barndöd- ligheten i u-länderna sänkts och i förlängningen på denna utveckling ligger en för u-länderna möjlig förändring av åldersstrukturen i positiv riktning; om födelsetalen sänks kommer en allt större andel av befolkningen att till- höra de aktiva åldrarna medan motsatt utveckling kommer att äga rum i i-länder och i Östeuropa. Samtidigt ligger en stor framtida folkökning in— byggd i u-ländernas ålderssammansättning p.g.a. den stora andelen barn och ungdomar.

Det inbördes beroendet mellan folkökning och utveckling slogs fast vid världsbefolkningskonferensen i Bukarest 1974. De komplicerade sambanden mellan ekonomisk och social utveckling och befolkningsutvecklingen gör emellertid att generella lösningar, som är giltiga i alla länder, inte kan ut- formas. Länder med skilda politiska och sociala system och på olika eko- nomiska nivåer har under senare år kunnat konstatera en sänkning av be- folkningsökningstakten. Dessa länder använder olika metoder, alltifrån Ki- nas totala integration av familjeplanering i det allmänna samhällslivet till Sydkoreas åtminstone inledningsvis separata familjeplaneringsprogram. Samtidigt finns exempel på u-länder där omfattande familjeplaneringspro- gram knappast nått några resultat.

En lösning på u-ländernas befolkningsproblem är avhängig den allmänna ekonomiska och sociala utvecklingen. Internationella experter betonar emel- lertid de olika faktorernas roll olika starkt.

En grupp experter anser att påtagliga resultat av en befolkningspolitik kan nås först när minskad Spädbarnsdödlighet och ökad ekonomisk trygghet gör att stora befolkningsgrupper i u-länderna utifrån sin egen situation finner det rationellt att praktisera familjeplanering.

Denna uppfattning'kan exemplifieras med t. ex. rapporter från Overseas Development Council i Förenta Staterna. Enligt dessa har en sänkning i befolkningsökningstakten skett i en rad u-länder där bastryggheten har för- bättrats för de fattigaste grupperna.

"De högsta födelsetalen redovisas för de fattigaste folkgrupperna i u-länderna, sär- skilt för de fattiga på landsbygden. Lyckligtvis kan en omsorgsfullt utarbetad politik för utvecklingen på landsbygden — om den lyckas förbättra hälsa och utbildning samt öka sysselsättning och inkomster hjälpa till att lösa världens två mest pressande problem, hungern och de höga födelsetalen. Erfarenheten antyder att födelsetalen inte minskar förrän grundläggande sociala krav tillgodosetts, inklusive en säker tillgång på mat, minskad barndödlighet, ökad läskunnighet och åtminstone elementär häl- sovård".

En annan grupp experter pekar på att takten i befolkningsökningen sänkts också i länder där någon väsentlig ekonomisk och social utveckling inte har skett t. ex. i Indonesien. I detta land, liksom t. ex. i Bangladesh, skulle ett ökat intresse för familjeplanering från större befolkningsgrupper bl. a. kunna bero på en ökad fattigdom och den mycket stora befolkningstätheten. En starkare betoning av familjeplanering som en aktiv variabel när det gäller att påverka befolkningsutvecklingen återfinns t. ex. hos The International Union for the Scientific Study of Population som i en rapport om befolk— ningstillväxt och ekonomisk utveckling i tredje världen bl.a. säger:

"Mångfalden faktorer och deras beroende av varandra gör det svårt att tolka re- sultaten. Emellertid lär oss historien att ett land inte behöver uppnå en hög ekonomisk och social utvecklingsnivå for att minska sitt födelsetal.

Erfarenhet visar att det är möjligt att framkalla attitydförändringar som inte behöver vänta på en utveckling. som nödvändigtvis är tidskrävande.”

Oavsett vilka faktorer som betonas starkast står det klart att den eko- nomiska och sociala utvecklingen spelar en central roll för befolkningens attityd till familjeplanering. Samtidigt är familjeplanering ett viktigt inslag i en social omvårdnadspolitik.

För många länder återstår emellertid att utforma en politik som bidrar till att födelsetalen minskar. Enligt FN:s beräkningar ökade per capita-pro- duktionen av livsmedel endast med drygt 10 % under hela perioden 1952—73. Produktionstillväxten var koncentrerad till Asien. I Afrika var totalproduk- tionen per invånare densamma i början och i slutet av nämnda period. I samtliga u-landsregioner utom Afrika ökade livsmedelsproduktionen klart snabbare än befolkningen under 1950-talet och början på 1960-talet. För 1970-talet fastställdes i FN:s utvecklingsstrategi ett tillväxtmål förjordbruks- produktionen i u-länderna på 4 %. Hittills under 1970-talet har emellertid u—ländernasjordbruksproduktion årligen ökat med endast ca 3 % dvs. något snabbare än befolkningen.

Bakom genomsnittssiffrorna för u-landsregionerna döljer sig en lång rad länder där livsmedelsproduktionen per invånare minskat under efterkrigs- tiden. Enligt en undersökning av 71 u-länder som gjordes inför FN:s världs- livsmedelskonferens år l974 har befolkningen ökat snabbare än produk- tionen i 24 av dessa. I endast ungefär 30 av de undersökta länderna hade produktionen ökat i takt med eller snabbare än den samlade inhemska efter- frågan.

De u-länder som lyckats öka livsmedelsproduktionen snabbare än be- folkningstillväxten har gjort en imponerande prestation. Detta skall emel- lertid ses mot bakgrund av en i absoluta tal låg konsumtion och produktion per capita. Den genomsnittliga dagskonsumtionen per invånare i u-länderna ligger på 2 150 kilokalorier. vilket bara är något över gränsen för minimi- behovet. I fråga om proteiner, särskilt animaliskt protein. ligger u-ländernas genomsnittliga konsumtion under det beräknade dagsbehovet. Med hänsyn till den sneda resursfördelning som är vanlig i u-länder har man att räkna med stora grupper som inte kan tillfredsställa minimibehovet av vare sig energi eller proteiner. Enligt FAO:s beräkningar lider en femtedel av in- vånarna i u-länderna 350—400 miljoner människor — av allvarlig under- näring.

Det ärinte de enorma behoven i u-länderna utan deras begränsade köpkraft som bestämmer efterfrågan. Trots detta har u-länderna under efterkrigstiden blivit allt mera beroende av importerade livsmedel. Från att ha varit stor- exportörer av spannmål under förkrigstiden har alla u-landsregioner, men särskilt Asien, utvecklats till importörer. Den i allt högre grad dominerande spannålsexportören är Förenta Staterna.

U-ländernas beroende av importerade livsmedel upplevdes inte som ett allvarligt problem under 1960-talet då priserna var stabila på en låg nivå och livsmedelsbiståndet. som tidigare utgjorde en stor del av importen.

140 140 130 130 120 120 110 110 100 100 90 90 80 80

70 70

1955 1960 1965 1970

140 140

Västasien

130 130 120 120 110 110 100 100

90 90 80 80 70 70

1955 1960 1965 1970

___—— = total produktion _ _ _ _ = produktion per invånare

Figur 3.4. U-Iäm/ernas limmade/spmduktion 1955—[974 (Index I 963 = 100)

Latinamerika

1955

(övriga asiatiska uJänder

1955

1960 1960 1965 1965 1970 1970

Tabell 3.4 Världshandeln med spannmål 1934—72 i miljoner ton

(+ = export, — = import)

1934—38 l948-52 1960 1966 1972

årligt årligt

genom- genom- snitt snitt Latinamerika +9 H 0 +5 —4 Afrika +] 0 —2 —7 —5 Asien +2 —6 —17 —34 —35 Nordamerika +5 +23 +39 +59 +84 Västeuropa —24 —22 —25 —27 —21 Östeuropa +5 — 0 —4 +8 Australien och Nya Zeeland +3 +3 +6 +8 +8

Källa: Food Aid. OECD. 1974.

var av stor omfattning.

Under 1970-talet har Förenta Staterna, som under 1960-talet svarade för mer än 90 % av allt livsmedelsbistånd, minskat sina biståndsleveranser av livsmedel värdemässigt med mer än 30 % samtidigt som priserna skjutit i höjden. I reala termer minskade därför världens samlade livsmedelshjälp från 11 miljoner ton år 1970/71 till 6 miljoner ton 1973/74. I början på 1970-talet betalade u-länderna ca 3 miljarder dollar för kommersiellt im- porterad spannmål; för år 1973/74 beräknas kostnaderna till 11 miljarder dollar. Enligt FAO:s beräkningar som i stort sett innebär att pågående trender mekaniskt räknas framåt i tiden, kan spannmålsimporten för alla u-länder, med undantag av Argentina och Thailand, komma att uppgå till 85 miljoner ton år 1985. Bara importen av spannmål skulle då, beräknat på basis av prisnivån 1973/74, komma att kosta 16—18 miljarder dollar. Till detta skall läggas kostnader för alla övriga livsmedel som normalt importeras.

FAO:s prognoser pekar mot en för u-länderna allvarlig ekonomisk och politisk situation. Motåtgärderna måste, som FN:s Världslivsmedelskonfe- rens underströk, bli ökade insatser för att höja produktionen av livsmedel i u-länderna. Dessa åtgärder måste, även om ouppodlade arealer finns i Afrika och Latinamerika, koncentreras till att höja produktiviteten på redan brukade jordar. F. n. tenderar avkastningen att vara lägst i mycket folkrika, fattiga länder, som Pakistan och Indien, och i sådana distrikt i dessa länder som är fattigare än genomsnittet. Denna situation som är vanlig i många u-länder borde kunna ge utrymme för positiva förändringar.

Detta understryks t. ex. av M. L. Dantwala, en ledande ekonom i Indien, där den genomsnittliga spannmålsavkastningen är mindre än en fjärdedel av avkastningen i Japan eller Storbritannien. Han hävdar:

"Det finns så mycket utrymme för vidgad tillämpning av känd teknik som knappast kräver någon ökad kapitalinvestering, att framstegen kan bli mycket snabba i varje fall under den inledande perioden".

Även på en rad övriga punkter är det lätt att "lösa" u-ländernas livs- medelsproblem på det teoretiska planet. Det är t.ex. helt klart att en

förändrad global fördelning av insatsvaror i jordbruket — konstgödsel, olja, bekämpningsmedel samt ökade investeringar i konstbevattning, lagrings- och transportkapacitet skulle kunna medföra en betydande ökning av värl- dens för konsumtion tillgängliga livsmedel. Ökad användning av konst- gödsel i USA:s jordbruksdistrikt ger bara hälften av den produktionsökning som skulle kunna åstadkommas i Indien. Bara för privata gräsplaner och parker i de rika länderna förbrukas konstgödsel som skulle kunna ge många miljoner ton spannmål i u-länderna. USA:s jordbruksdepartement har be- räknat att den indiska veteskörden blev 4 % mindre enbart på grund av brist på drivmedel för att driva pumparna i bevattningssystem.

En annan teoretisk ”lösning” på u-ländernas livsmedelsproblem är ökad användning av den gröna revolutionens mirakelutsäden. Högavkastande sädesslag har redan medverkat till att höja produktionen i vissa u-lands- regioner. På sikt kan dessa sädesslag utan tvivel bidra till en avsevärd höjning av produktiviteten i u-ländernas jordbruk. Fortfarande återstår emellertid många problem att lösa. Bl. a. måste man nå ut med krediter och rådgivning till mindre jordbrukare. Därtill kommer krav på omfattande investeringar i bevattningsanläggningar och insatser av bl.a. konstgödsel och bekämp- ningsmedel föratt infria den gröna revolutionens löften. Denna nya teknologi kan dock hota den ömtåliga ekologiska balansen.

U-ländernas livsmedelsproblem är intimt avhängiga rådande ägarstruktur och brukningsmetoder på landsbygden. I t. ex. Latinamerika är det väl känt att avkastningen per arealenhet är mycket större på de små jordbruken än på storgodsen, som vanligen äger större delen av den bästa jorden. I vissa områden i Asien utgör å andra sidan fragmenteringen i ett stort antal små jordlotter ett av huvudproblemen. De typer av arrendesystem som är vanliga i u-länderna verkar hämmande på brukarens motivation att öka avkast- ningen. Inom det s.k. skördedelningssystemet (share-cropping) måste ar- rendatorn betala så stor del av den ökade avkastningen till jordägaren att kapitalinvesteringar sällan blir lönande. Arrendesystemet utgör enligt FN:s ekonomiska kommission för Bortre Asien (ECAFE) en ”nästan oövervin- nerlig kraft som hindrar landsbygdens massor från att ta del i utvecklingen och utgör inte enbart en skymf mot den sociala rättvisan". Bristande motivation för att åstadkomma förbättringar är så mycket all- varligare som det utan stora finansiella insatser går att genomföra betydande investeringar. Sådana arbeten som byggande av vägar, broar, bevattningska- naler, jordbevarande terrasser, magasin för lagring av spannmål och jord- bruksförnödenheter, dräneringsdiken, brunnar och cisterner, och arbeten med skogsplantering och betesförbättringar är alla mycket arbetsintensiva och kräver små resurser utanför dem som finns tillgängliga på platsen.

När det gäller investeringari konstbevattningssystem, konstgödsel. pum- par, siloanläggningar och maskinell utrustning stöter man på det problemet att jordbrukarna sällan har medel att finansiera dessa insatser. FN:s ekono- miska kommission för Latinamerika (ECLA) säger exempelvis följande be- träffande jordbruket i den egna regionen:

"Större delen av landsbygdens befolkning har inte någon överskottsinkomst att investera och inte ens tillräckligt med jord för att tillåta en ökning av investeringarna. medan de som äger större delen av jorden och får vinsterna sällan är intresserade av att öka produktionsvolymen och höja produktiviteten, eller har kapacitet att göra

detta. De profiter som görs på stora egendomar återinvesteras nästan aldrig ijordbruket. I stället användes de på investeringar i städerna och lyxkonsumtion eller sänds ut ur landet. Med det existerande skattesystemet kan inte staten ta in en tillräckligt stor del av dessa vinster för att öka sina investeringar i jordbruket".

Gunnar Myrdal tillhör de ekonomiska forskare som mest energiskt un- derstrukit behovet av radikala jordreformer. Trots alla "revolutionära" ma- nifest har emellertid jordreformerna i de flesta fall stannat på papperet. I Latinamerika har, enligt ECLA, det antal familjer som fått jord utgjort "endast en bråkdel av den årliga ökningen av antalet jordbruksfamiljer”.

Jordreformer och rättvisa arrendesystem är emellertid nödvändiga inte bara för att stimulera produktionen utan framför allt för att åstadkomma en mer rättvis resursfördelning.

En omständighet som verkat hämmande på livsmedelsproduktionen är med stor sannolikhet de omfattande leveranserna av livsmedelsbistånd un- der l960-talet. Härigenom fick regeringarna i mottagarländerna möjlighet att hålla nere livsmedelspriserna: en subvention av stadsbefolkningen som betalades av jordbrukarna. Särskild allvarliga förefaller effekterna av detta ha varit i Indien. Enligt John White vid Sussex-institutet i Storbritannien finns det beräkningar som visar att tre enheter livsmedelshjälp minskade produktionen med en enhet. Även professor Angus Maddison vid Harvard- universitetet i Förenta Staterna hävdar att leveranserna från Förenta Sta- ternas överskottslager hämmat framstegen i mottagarlandets jordbruk.

Nedpressade priser på inhemska baslivsmedel, vanligtvis spannmål, på- verkar försörjningsläget också därför att det blir lönande att utnyttja en större del av den odlade jorden för exportproduktion av t.ex. kaffe, kakao, socker, bananer, sisal och bomull. Detta har också skett i flera u-länder. Samtidigt som spannmålsimporten växt snabbt har u-länderna under pe- rioden 1960—1974 tredubblat sin export av livsmedel. Vid sidan av att de inhemska avsalupriserna är reglerade medverkar ofta också subventioner till exportörerna till denna utveckling. I första hand är det de storajordägarna som satsat på exportproduktion. Även multinationella företag är direkt enga- gerade i plantageproduktion för världsmarknaden. Dessa företag utövar ett stort inflytande över u-ländernas jordbrukssektor framför allt genom att de är dominerande uppköpare av livsmedelsexporten. Belysande exempel på detta är Unilevers dotterbolag United African Company, samt Société Commerciale de l”0uest Africain (SCOA) och Compagnie Francaise de l'Afrique Occidentale (CFAO). Dessa företag tillgodoser alla en del av sina behov från egna plantager i Afrika men spelar sin viktigaste roll som upp- köpare av en betydande del av flera afrikanska länders totala livsmedels- export. Samma roll spelar General Food beträffande Brasiliens kaffeexport. Genom denna position har företagen kunnat påverka såväl priser som pro- duktionsinriktning i u-länderna.

Multinationella företag utövar också inflytande i u-ländernas jordbruks- sektor genom att de dominerar produktionen av insatsvaror, dvs. jordbruks- maskiner, konstgödsel, bekämpningsmedel, foder o. dyl. samt i egenskap av aktiva marknadsförare av högförädlade livsmedel. Företagen inriktar sig naturligtvis på att öka avsättningen av sina produkter vilket innebär att de, ofta i samarbete med biståndsgivare, uppmuntrar ett mer kapitalintensivt jordbruk och konsumtion av nya livsmedelsprodukter. Den utveckling de

multinationella företagen medverkat till ligger inte alltid i u-ländernas in- tresse. En snabb mekanisering av jordbruket innebär i flertalet u-länder framförallt att arbetslösheten ökar. Produktionsinriktningen i företagen be- stäms mera med hänsyn till marknaden i de rika länderna än till förefintliga behov i de fattiga. En förändrad kosthållning är utan tvivel angelägen i många u-länder. Åtgärder för attjdär åstadkomma en sådan förbättrad nä- ringsstandard måste emellertid utgå ifrån en inhemsk produktion och tra- ditionella kostvanor. Importerade förädlade livsmedel kostar för mycket för de verkligt behövande, är svåra att förena med gängse konsumtionsmönster och ibland direkt hälsovådliga p. g, a. brister i hygienen. Det mest upp- märksammade exemplet på sistnämnda förhållande gäller Nestlés kampanj för en modersmjölksersättning. Det visade sig att medlet var direkt farligt för barnen bl. a. därför att det måste blandas ut med rent vatten. Eftersom detta ofta inte fanns tillgängligt tillsattes infekterat vatten som spädbarnen inte tålde. De kvinnor som slutar amma och övergår till modersmjölkser- sättning förlorar dessutom ett skydd mot omedelbar ny graviditet.

Det förefaller klart att en långsiktig lösning på u-ländernas livsmedels- problem måste, som bl.a. underströks av världslivsmedelskonferensen i Rom är 1974, bygga på att de ökar sin egen produktionskapacitet. Det är på dessa åtgärder, vilka också innefattar stöd till produktion av insatsvaror och utökning av lagringskapaciteten, som biståndet måste inriktas. Däremot bör livsmedelsbiståndet begränsas till bristsituationer och utformas så att det inte hämmar u-ländernas ansträngningar att öka den inhemska pro- duktionen av livsmedel.

3.2.5. Sysselsättning och produktionsmetoder

Antalet arbetssökande i u-länderna ökar lågt räknat med 25 % under 1970- talet. Det är uppenbart att även en mycket snabbt växande industrisektor, som idag sysselsätter mindre än 20 % av arbetsstyrkan, kan ta emot endast en mindre del av dessa. Hittills har industrins produktion ökat dubbelt så snabbt som dess sysselsättning. Produktivitetsvinsterna har legat omkring 3 % per år. I framtiden skulle industriproduktionen årligen behöva växa med 30—35 % för att suga upp alla arbetssökande. En så snabb utveckling är självfallet helt utesluten med hänsyn till inte minst de betydande och växande kostnaderna för att skapa nya arbetstillfällen inom industrin. Förhoppningarna om att öka sysselsättningen kan uppenbarligen inte en- bart knytas till de expansiva sektorerna. Problemen måste också angripas inom jordbruket i u-länderna där 50—70 % av arbetsstyrkan finns idag. Industrins sysselsättningseffekter har varit föremål för flera ingående stu- dier. Många ekonomer hävdar att industrins andel av antalet sysselsatta eller t. o. m. antalet anställda i absoluta tal minskar i vissa u-länder. An- ledningen skulle vara att en allt mer kapitalintensiv teknik introduceras och att den arbetsintensiva småindustrin konkurreras ut. Detta är utan tvivel en del av den industriella utvecklingen i u-länderna. Samtidigt kan man emellertid finna, att antalet inom industrin sysselsatta ökar med stigande produktion. l FN-studien "The Grovvth of World Industry" beräknas den industriella tillväxten i u-länder till 6.7 % per år under 1960-talet och sys- selsättningsökningen till 3.4 %. En ökning av antalet anställda har skett

i samtliga branscher och relationen mellan produktionsökning och syssel- sättning är ungefär densamma i nästan alla branscher, dvs. produktionen ökar nästan dubbelt så snabbt som sysselsättningen. För lätt industri var produktionsökningen 5 % per år och sysselsättningsökningen 2.8 % under 1960. Motsvarande siffror för tung industri var 8,8 % och 4,8 %. Den enda bransch som negativt faller ur ramen är textilindustrin där produktionen, enligt FN-studien, ökade med 4,6 % och sysselsättningen med 1.1 %. Indu- strialisering kan dock i vissa skeden leda till ökad arbetslöshet genom att traditionell produktion inom jordbruk och hantverk slås ut.

Inom jordbruket förefaller antalet sysselsatta under 1950- och 1960-talen ha växt med mindre än 1 % per år. Tjänstesektorn har möjligen ökat ännu snabbare än industrin. Inom denna sektor är emellertid produktiviteten för många anställda ännu lägre än i jordbruket. Officiell statistik anger ofta överraskande låga arbetslöshetssiffror. I viss utsträckning gäller att den öppna arbetslösheten är störst i storstadsområden medan den i övrigt döljs i en utbredd undersysselsättning. David Turnham hävdar i en OECD-studie att låg lön och osäkra arbetsvillkor sannolikt är ett viktigare problem än den öppna arbetslösheten. Sysselsättningsfrågan är en del av det större och vidare problem som gäller levnadsbetingelserna i allmänhet för människor på den undre halvan av inkomstskalan. Turnham tror att sysselsättningsproblemen i framtiden i första hand kommer att visa sig i form av "en ytterligare snedvridning av den redan mycket ojämna inkomstfördelningen vilket möjligen innebär en absolut försämring av lev- nadsstandarden för de fattigaste grupperna och säkerligen inte några större förhoppningar om en förbättring.”

Den statistik och de studier som finns publicerade om sysselsättnings- problemen i u-länderna är både ofullständiga, osäkra och delvis motstridiga. Vissa prognoser anger mycket dystra framtidsutsikterg-andra en automatisk förbättring till följd av snabb ekonomisk tillväxt.

Det finns ingen anledning att knyta förhoppningar till en automatisk lösning av sysselsättningsproblemen. Ökningen av antalet arbetssökande — och denna ökning är en följd av att redan födda barn och ungdomar når yrkesverksam ålder under det kommande årtiondet — är större än den sysselsättningsökning som hittills uppnåtts. Därtill kommer kraven från re- dan arbetslösa och behoven att finna arbete åt undersysselsatta människor ijordbruks- och tjänstesektorn. Dessa problem kommer inte att lösas enbart till följd av att BNP ökar i snabb takt.

U-ländernas sysselsättningsproblem har alltmer kommit att knytas till frågan om teknikval och produktionsmetoder. I denna viktiga diskussion är det väsentligt att skilja mellan den "tekniska" och ekonomiska sidan av problemet. [ många fall kan den existerande produktionstekniken för en viss process vara sådan att man på förhand är bunden till en viss fördelning mellan arbete och kapital. Inom ramen för de tekniska restriktionerna finns dock normalt möjligheter att välja olika lösningar. Vad som då avgör pro- portionerna för arbete och kapital är ekonomiska överväganden, dvs. kost- nader för kapitalutrustning i förhållande till lönerna.

U-ländernas "tekniska" problem kan sägas bestå däri att i-länder och östeuropeiska länder har monopol på tillverkningen av modern produktions- utrustning. Den teknik som producerats och utvecklats under efterkrigstiden

har följaktligen anpassats till de rika ländernas förhållanden med riklig till- gång på kapital och förhållandevis höga löner. Att använda denna kapi- talintensiva teknik i u-länder innebär dels att få nya arbetstillfällen skapas, dels att man missar vad som kallats "fattigdomens komparativa fördelar” dvs. att man har lägre arbetskraftskostnader. Problemen finns inom jord- bruket. Här är emellertid möjligheterna större att fortsätta använda arbets- intensiv teknik.

Det är mot denna bakgrund ökat intresse under senare år ägnats åt frågan om s.k. u-landsanpassad teknologi. Därmed menas en mindre kapitalin- tensiv teknik som anpassas till u-ländernas situation med deras relativt låga löner, stora behov att öka sysselsättningen och brist på investerings- kapital.

Det råder inget tvivel om att u-länderna behöver förstärka sina möjligheter att själva utveckla, producera och installera produktionsutrustning. Bl.a. behöver u-länderna bygga upp en kapacitet att bedriva forskning om an- passad teknologi. Detta skulle inte bara innebära ökade möjligheter att an- passa tekniken till det egna landets situation. Det skulle också innebära en minskning av dagens nästan totala beroende av de rika ländernas tek- nologi i många fall skyddad av patent och möjlig att förvärva endast till mycket höga priser och hårda villkor. Det är emellertid sannolikt att de rent "tekniska" problemen överdrivits i argumentationen för u-lands- anpassad teknologi. En viktig fråga synes vara att klarlägga orsaken till att kända arbetsintensiva produktionsmetoder inte används i större utsträck- ning.

Även om u-ländernas produktionsmetoder är klart mer arbetsintensiva än i-ländernas finns det flera exempel på att det i teknisk mening går att öka antalet sysselsatta i förhållande till kapitalinvesteringarna. Den mest uppenbara möjligheten är att utnyttja existerande kapitalutrustning mer in- tensivt, bl. a. genom skiftarbete. ILO har beräknat att 40—100 % av arbets- lösheten inom den moderna sektorn i fyra studerade latinamerikanska län- der skulle elimineras om befintlig produktionskapacitet helt utnvttiades.

Vidare är det som UNIDO understrukit och påvisat i flera studier möjligt att välja mycket varierande arbetsintensitet för en rad ”kringaktiviteter". Även om själva produktionsprocessen är kapitalintensiv kan arbetskraft er- sätta maskiner och löpande band när det gäller materialhantering, interna transporter, produktkontroll och flera av de andra moment som omger den centrala processen. ILO har i studier av olika vägbyggnadSprojekt visat att det behövs mycket måttliga förändringar av förhållandet mellan kapital- kostnader och löner för att öka sysselsättningen.

Huvudorsaken till att existerande arbetsintensiva metoder inte fullt ut- nyttjas är oftast att u-länderna subventionerar kapitalanvändning på arbets- kraftens bekostnad. De vanligaste formerna är krediter för investeringar, generösa avskrivningsregler och tullfrihet för import av investeringsvaror. Till detta kommer att inflationen tenderar att främja investeringar som sedan amorteras med fasta nominella belopp. Bilden kompletteras i flera länder av att valutan är övervärderad vilket ytterligare subventionerar import av kapitalutrustning. Vanligt är också att internationella storföretag förhandlar sig till särskilt förmånliga regler för avskrivning och import av kapitalvaror. I några u-länder har också prestigehänsyn medverkat till att de valt mycket

avancerade och kapitalintensiva lösningar. De importlicenssystem som finns har också tenderat att gynna ny kapitalbildning på bekostnad av material- försörjningen i redan existerande industrier. Detta är en av de orsaker som lett till att kapaciteten i u-ländernas industrier ofta inte är fullt utnyttjad.

Effekterna av denna politik är att det blir lönsamt för privata företag att satsa på relativt avancerad teknik. Detta påverkar sysselsättningen både genom att få nya arbetstillfällen skapas och i form av skärpt konkurrens för småindustrin och hantverket. Denna sektor berörs också av att den moderna industrin prioriteras på kapitalmarknaden.

Även biståndet har bidragit till att projekt blivit onödigt kapitalintensiva och till att småindustrin diskriminerats. Bundet bistånd innebär bl.a. att ett u—land måste välja den teknik och kapitalutrustning som finns i det kreditgivande landet. I samma riktning verkar den vanliga principen att biståndspengar endast får användas för att betala för import men inte för utgifter i lokal valuta. En bunden kredit varieras ofta efter vilket import- innehåll ett projekt visar sig ha. Det finns många exempel på att u-länder medvetet inkluderat så mycket importvaror som möjligt i ett projekt för att därigenom få mer bistånd. Ibland har det t. o. m. rört sig om produkter, t. ex. cement, som landet självt skulle ha kunnat producera.

Det förefaller alltså uppenbart att förändringar av den ekonomiska po- litiken och av hittills tillämpade biståndspolitiska principer borde kunna ge betydande sysselsättningseffekter. Framför allt är det angeläget att ändra kostnadsrelationerna mellan arbete och kapital. Det är också viktigt att ge småindustrin ett aktivt stöd i stället för att motarbeta dess utveckling. In- dustrialiseringen bör också ske med beaktande av vilka branscher som ger störst sysselsättningseffekt. Det är då viktigt att studera den totala effekten. En viss investering kan ha både negativa och positiva följdeffekter. Den kan medföra att små företag konkurreras ut men också att underleverantörer stimuleras eller att andra företag får ett stöd tack vare billigare insatsvaror. Dessa effekter tillsammans är sannolikt på sikt viktigare än den omedelbara och begränsade sysselsättning som en viss nyinvestering skapar. Studier som företagits inom UNIDO:s ram visar att de indirekta sysselsättnings- effekterna varierar markant mellan olika branscher. I några fall utmanar dessa studier också den traditionella uppfattningen om vilka branscher som är mest sysselsättningsintensiva. I Indien har t. ex. cementindustrin visat sig ha de största indirekta sysselsättningseffekterna. Textilindustrin är re- lativt arbetsintensiv men konkurrerar å andra sidan ofta ut småföretagare. Mer avancerad industri är vanligen kapitalintensiv men kan innebära fördelar i form av billigare produkter för andra företag samtidigt som utslagnings- effekterna är begränsade.

Det är slutligen viktigt att göra klart att u-länderna måste träffa sitLval om sysselsättningsintensiv teknik under hänsynstagande till utvecklingen på lång sikt. Att ensidigt välja arbetsintensiva metoder nu kan innebära stora krav på tullskydd och subsidier om några år. Detta är, som framhålls i ett FN-dokument utarbetat av FN:s administrativa kommitté för sam- ordning (ACC, dok. E/5289) inför det andra utvecklingsårtiondet, särskilt viktigt om ett u-land vill försöka öka exporten.

"Inom industrin innebär behoven att etablera sig på exportmarknaden ofta höga krav på kvalitet, låga produktionskostnader och internationell konkurrenskraft. För

att bli konkurrenskraftiga på världsmarknaden i det långa loppet måste u-läntlerna planera sin industriutveckling med hänsyn inte bara till den omedelbara situationen utan också med beaktande av framtida krav. Det är uppenbarligen inte alltid önskvärt att använda arbetsintensiva metoder i u-länder, även om de skulle vara ”optimala" på kort sikt."

Större u-länder kan möjligen välja en reglerad begränsning av handeln. Flertalet u-länder måste dock basera sin långsiktiga industrialiseringspolitik på hänsyn till internationell konkurrenskraft. De krav som ställs för att öka sysselsättningen gäller den ekonomiska politiken - och problemen häng- er i grunden samman med vilka som utformar denna politik. I många fall är politiken utformad av den maktägande grupp som direkt gynnas av den. Höga skyddstullar, generösa krediter och liberala avskrivningsmöjligheter gör det möjligt att sätta höga priser och ta ut snabba vinster för kapitalägarna. Det blir konsumenterna som betalar denna politik. Möjligheterna till en ny ekonomisk politik hänger alltså samman med förändringar av den sociala och politiska maktstrukturen inom hela samhället.

3.2.6. Utbildning och hälsovård

Den offentliga sektorns omfattning varierar starkt mellan olika u-länder: även mellan länder på ungefär samma inkomstnivå. Gemensamt för nästan samtliga u-länder är emellertid att den offentliga verksamheten expanderar snabbare än övriga delar av ekonomin. I några u-länder har ett ökat statligt engagemang i produktionen och nationalisering av privata företag bidragit till detta. I andra länder har den offentliga sektorn huvudsakligen expanderat som en följd av ökade satsningar på utbildning, sjukvård och fysisk in- frastruktur t. ex. vägar, kraftverk och hamnar. Ser man till enskilda delar av den offentliga sektorn framträder i första hand en snabb utbyggnad av skolor. transport- och energiförsörjning som ett gemensamt drag för u-län- derna. [ övrigt är det svårt att fälla några omdömen som är meningsfulla och samtidigt giltiga för en större grupp u-länder.

Antalet människor under utbildning har ökat mycket snabbt efter själv- ständigheten i de afrikanska och asiatiska länderna, något långsammare i Latinamerika. Även om officiell statistik måste revideras många elever lämnar skolan utan att ens fullfölja de första årskurserna kvarstår intrycket av en konsekvent och medveten satsning på utbildning. Trots detta gäller fortfarande att endast drygt hälften av barnen i u-länderna börjar i skolan och antalet analfabeter ökar fortfarande i absoluta tal.

De fattiga länderna avsätter i genomsnitt ca 4—5 % av de samlade re- surserna (BNP) för skolväsendet. Siffran är ungefär densamma i i-länderna. något högre i de östeuropeiska länderna. Detta innebär självfallet att de fattiga länderna i absoluta tal disponerar långt mindre resurser än de rika länderna. Samtidigt är behoven inom skolsektorn i alla avseenden större i u-länderna. I de flesta u-länder utgör den del av befolkningen som är under femton år 40—50 % av totalbefolkningen. I de flesta i-länder är mot- svarande siffra omkring 25 %. Nuvarande höga födelsetal i u-länderna in- nebär att de ofta ambitiösa målen primärskoleutbildning för alla och ut- byggnad av den högre utbildningen — ställer orealistiska finansiella anspråk på samhällsekonomin. Därtill kommer att tidigare brister i utbildningen

medfört svårigheter att rekrytera kvalificerade lärare för de skolor som byggs.

Samtidigt bör påpekas att antalet elever som är inskrivna i grundskolor och sekundärskolor i u-länderna ökat mycket snabbt. Under tjugoårsperioden 1950—1970 mer är tredubblades antalet elever i grundskolorna. Genomsnitt- ligt ökade andelen elever i skolåldern som skrevs in i skolorna från 31 % år 1950 till 57 % år 1970. Andelen är högst i Latinamerika, lägst i Afrika. Denna ökningstakt är mycket snabb, betydligt snabbare än den vari Europa under större delen av l800-talet. I Europa (utom Ryssland) var genom- snittliga andelen barn i skolåldern som gick i skola omkring 1860 densamma som den var i u-länderna 1970.

Expansionen har varit ännu snabbare på sekundärskolenivån. Under pe- rioden 1950—70 nästan sexdubblades antalet elever i u-länderna. Enligt be- räkningar som den schweiziske ekonomen Bairoch gjort på grundval av UNESCO—statistik är antalet sekundärskoleelever år 1975 lika stort i u-län- derna som i i-länderna.

Genomsnittliga andelen i åldersgruppen som går i sekundärskolor i u- länderna var omkring 26 % år 1970 mot 75 % i i-länderna. Liksom i fråga om andelen barn som går i grundskola är skillnaderna beträffande sekun- därskolan stora mellan olika länder. Största andelen barn i sekundärskolor finns i Latinamerika; den lägsta i Afrika där den är så låg som ca 15 %. Så sent som under perioden 1930-1950 nådde i-länderna samma andel som u-länderna har idag. I-ländernas BNP/inv. var då 6—8 gånger högre än den är i u-länderna idag, vilket visar hur sabbt utbildningen expanderat i u- länderna.

Vid sidan av resursproblemen — finansiella och personella — står u-länderna i Afrika och Asien också inför kraven på att nationellt anpassa skolsystemen som fortfarande präglas av att de byggdes upp under kolonialtiden. Kurs- planer och läroböcker från kolonialmaktens skolsystem var inte på något sätt anpassade till u-ländernas förhållande. Skolbarnen i Kenya och Senegal fick lära sig mycket om engelska kungar resp. franska floder. men ingenting om det egna landets historia och geografi. För specialinriktade studier gällde samma sak. En slående illustration av detta problem är att en mycket vanlig lärobok vid u-ländernas lantbrukshögskolor enligt sitt förord "huvudsakligen är inriktad på Förenta Staternas jordbrukssystem och inte relevant för u- landsförhållanden (peasant agriculture)".

Den snabba expansionen av grundskole- och sekundärskoleutbildningen har också resulterat i att många elever som gått igenom skolan inte får sysselsättning inom stadsnäringarna (industri och förvaltning). Samtidigt vill dessa ungdomar ogärna återvända till sina byar och det traditionella jordbruket. De driver hellre omkring sysslolösa i städerna. Ju större gapet blir mellan antalet elever som gått ut skolan och antalet nyskapade sys- selsättningstillfällen i den moderna sektorn, desto större blir detta problem.

I flera u-länder försöker man komma till rätta med detta problem genom att utforma undervisningens innehåll så att den skall underlätta en återgång till jordbruksverksamhet.

Kolonialmakternas behov av akademiskt utbildade administratörer gjorde att utbildningssystemet ofta fick en mycket smal utformning; intagning på lågstadiet var begränsad men i gengäld fullföljde en förhållandevis stor del av eleverna utbildningen t. o. m. universitetsstadiet. Denna politik gällde

i de flesta brittiska och franska kolonier. Resultatet blev ett betydande aka- demikeröverskott inom de humanistiska disciplinerna i många av de ny- blivna staterna i Asien och Afrika samtidigt som det rådde stor brist på tekniker och läkare. Denna snedfördelning gäller fortfarande även om många u-landsregeringar försöker öka utbildningskapaciteten för olika naturveten- skapliga ämnen.

Expansionen av utbildningen på universitetsnivå har under perioden 1950—70 varit lika snabb som på sekundärskolenivån — en sexdubbling av antalet studenter. Andelen studenter av totala åldersgruppen var i genom- snitt för u-läriderna omkring 4 % år 1970. Den andelen nådde de flesta europeiska länder inte förrän efter andra världskriget.

Detta förhållande tillsammans med den tidigare nämnda snedfördelningen i humanistisk riktning och det stora antalet studenter som studerat i olika i-länder är några av de viktigaste orsakerna till s. k. brain-drain. ECOSOC och UNCTAD har gjort vissa studier över vilken omfattning denna ström har av högt utbildad personal från u-länder till i-länder. En studie anger att 1967—70 i genomsnitt ca 9 000 naturvetenskapsmäm ingenjörer och läkare per år emigrerade till Förenta Staterna från olika u-länder. Det är här fråga om den kategori universitetsutbildade som det redan är ont om i u-länderna. Till dessa kommer ett väsentligt antal humanistiskt och samhällsveten- skapligt utbildade.

En annan effekt av det koloniala skolsystemet var att klassgränserna skärp- tes. Vid sidan av skillnader i jordinnehav och traditionella maktpositioner tillkom de mycket tydligare gränserna mellan den nationella kulturen och en västerländskt utbildad elit med nya värderingar, attityder och klädedräkt.

Hittills har mycket få u-länder vidtagit radikala åtgärder för att nationellt anpassa skolsystemet till en verklighet där mer än hälften av eleverna får sin sysselsättning inom jordbruket. Det koloniala behovet av administratörer präglar fortfarande stora delar av undervisningen. President Nyerere i Tan- zania pekar på en av de svaga punkterna när han framhåller att

”fastän endast omkring 13 % av grundskoleeleverna går vidare till nästa stadium så inriktas undervisningen på att förbereda eleverna för högstadiet . . . Samma process präglar undervisningen på nästa nivå där övergång till universitet är bestämmande för undervisningens inriktning."

Rekryteringen till den högre utbildningen är också mycket sned i socialt avseende. Det är jordägarnas, köpmännens och ämbetsmännens barn som utbildas för att efterträda sina föräldrar. Även på lägre nivåer utestängs ofta lantarbetarproletariatets barn p. g. a. skolavgifter. Också könsfördelning- en är mycket ojämn. I de flesta u-länder går betydligt färre flickor än pojkar i skola. Detta gäller på alla utbildningsnivåer.

Utbildningspolitiken i u-länderna måste mot denna bakgrund inriktas både på att öka antalet utbildningsplatser och på att nationellt anpassa skolsys- temet. Redan den kvantitativa expansionen ställer utomordentligt stora krav på resurser. En fullständig utbyggnad av primärskolan förefaller uppnåelig först under nästa århundrade i flera av de afrikanska och asiatiska länderna om man samtidigt vill höja kvaliteten på undervisningen och snabbt öka antalet högutbildade. I många länder har trots dessa svårigheter mycket imponerande resultat nåtts. Genom fri grundskola och omfattande vux-

enutbildning ökar snabbt antalet läs- och skrivkunniga i länder som t. ex. Tanzania.

Frågan om att anpassa undervisningen till nationella förhållanden är intimt sammanvävd med den sociala och ekonomiska maktstrukturen. En radikal nyorientering kan innebära ett hot mot västerländskt utbildade eliter. Möj- ligheterna i detta avseende är alltså avhängiga den allmänna politiska ut- vecklingen.

U-ländernas insatser inom sjuk- och hälsovård är väsentligt mer varierande än i fråga om utbildningssektorn. Detta gäller såväl de samlade resurserna som verksamhetens inriktning. I vissa u-länder tillhör sjuk- och hälsovård alldeles klart de prioriterade områdena. I andra länder minskar denna sektors andel av de samlade resurserna. Många u-länder har liksom industriländerna satsat huvuddelen av resurserna inom sjukvården genom att bygga relativt välförsedda sjukhus i de större städerna. I andra länder har decentraliserade insatser i form av förebyggande hälsovård och information om kostvanor dominerat. Mot denna bakgrund är det uppenbart att övergripande statistik för hälso- och sjukvårdssektorn säger mycket litet om den bakomliggande verkligheten.

Sjuk— och hälsovården rymmer sannolikt de mest slående skillnaderna mellan rika och fattiga länder. I de rikaste länderna domineras sjukdoms— bilden av "vällevnadssjukdomar" och sjukdomar som hänger samman med hög ålder. I u-länderna gäller hälften av dödsfallen barn under 5 år. Döds- orsaken hänger ofta samman med fel- och undernäring.

I-länder avsätter ofta mellan 1 000 och 2 000 kr per person för sjuk- och hälsovård. För u-länderna ligger motsvarande siffra ofta under 10 kr. I Sverige finns en läkare per 800 invånare, i Etiopien en på 60000 invånare och i Tanzania en på 30000 invånare.

U-ländernas sjukdomsbild anger alldeles klart att de stora behoven gäller hälsovård, sjukdomsförebyggande åtgärder och förbättrad kost. Befolknings— fördelningen anger lika tydligt att huvuddelen av resurserna borde satsas på landsbygdens byar och småstäder. Hittills har emellertid endast få u-länder låtit verksamheten vägledas av detta behovsmönster. I fiertalet u-länder har politiken inriktats på att ”bygga sjukhus som ger avancerad vård åt relativt få människor i stället för sanitära åtgärder och massvaccinering” en politik som i en Världsbanks—studie karakteriserats som ”ett kostsamt socialt slöseri på de fattigas bekostnad”.

Det är tydligt att insatser för förbättrade sanitära förhållanden, ökad livs- medelsförsörjning och vaccinationskampanjer är mer produktiva investe- ringar än kapitalintensiva vårdanläggningar. Även från andra utgångspunk- ter är decentraliserade program inom hälsosektorn viktiga. Redan på kort sikt kan ett bättre hälsotillstånd leda till en ökning av arbetsproduktiviteten. För barnen innebär bristfällig kost idag att de aldrig tillåts utveckla sin fulla intellektuella kapacitet.

3.2.7. Resursfördelning och regionalpolitik]

Världsbanken och Sussex-institutet har i studien ”Redistribution with Growth” gjort en grov och självfallet osäker beräkning av den ”normala" inkomstfördelningen för olika ländergrupper. I u-länderna får de fattigaste

1 En utförligare redovis- ning av resursfördelning- en i u—länderna finns i bilaga 5: Resursfördel— ning och biståndsplaner- ing.

40 % enligt denna beräkning i genomsnitt 12,5 % av inkomsterna. Egentligt underlag för att bedöma förändringar av inkomstfördelningen under efterkrigstiden saknas. Flera faktorer ger emellertid anledning att gissa på att inkomstskillnaderna i flertalet u—länder skärps. I länder där förmö- genheter är skevt fördelade tenderar den ekonomiska tillväxten att auto- matiskt gynna de rika. Få u-landsregeringar har haft både vilja och kraft att motverka denna process. Beskattningen av jord och kapital är vanligen mild och inkomstbeskattningen endast formellt progressiv om ens det. Merparten av statsutgifterna täcks med indirekta skatter. Den ianation som är vanlig i IIera u-länder tenderar att gynna kapitalägare och egna företagare på bekostnad av löntagare. Den tidigare nämnda politiken för att subven- tionera och skydda kapitalinvesteringar bör ha verkat i riktning mot ökade inkomstskillnader. Detta gäller också om stora delar av insatserna inom den offentliga sektorn.. Aven regionalt är inkomst— och förmögenhetsskillnaderna stora i många u—länder. I den brasilianska delstaten Guanobara är genomsnittsinkomsten 10 gånger högre än i Piani. Ännu större är skillnaderna i Afrika mellan storstadsområdena och fattiga inlandsprovinser. I Ghanas huvudstad Accra var den genomsnittliga per capita inkomsten i slutet av 1960-talet omkring 300 pund jämfört med ca 12 pund i norra provinsen. I Kenya är skillnaden mellan Nairobi å ena sidan och Nyanza, södra och norra provinsen å den andra ännu större. I själva verket spelar, som Rodolfo Stavenhagen for- mulerat det, ”de efterblivna, underutvecklade regionerna i våra Iän- der . . . rollen av interna kolonier i förhållande till de expanderande städerna eller jordbrukscentra.”

Ironiskt nog har ibland regeringarnas utbyggnad av planeringsmaskineriet en tendens att förvärra den regionala koncentrationen. Särskilt i länder med svårforcerad byråkrati och ett omfattande nät av detaljregleringar ser fö- retagen det som nödvändigt att lokalisera verksamheten till huvudstaden. I t.ex. Mexico och Pakistan anses importlicenssystem starkt ha bidragit till industrins markerade centralisering. Även behovet av nära kontakter i övrigt med den centrala statsförvaltningen och regionala myndigheter bidrar naturligtvis till denna utveckling. Denna tendens blir särskilt viktig i länder där ett system med bestickning förekommer.

I-Iändernas ambitioner på det regionalpolitiska området syftar vanligen till att bibehålla sysselsättning och kommersiell service i glesbygden men få av dem har ännu avdelat resurser ens för att nå detta mål. U-länderna står inför problemet att etablera industrier där sådana aldrig funnits. I-Iän- derna har fått en jämnare regional fördelning tack vare en arbetsintensiv industrialiseringsprocess som var beroende av lokala tillgångar på råvaror. energi och yrkestraditioner. I u-länderna är den typiska infrastrukturen — transportsystem, vatten- och energiförsörjning utbyggd endast i storstads- och kustområden. Det är uppenbart att detta är det enda sättet att med knappa resurser försörja ett stort antal människor med elektricitet. vatten- och avlopp och telefon. Därigenom bidrar emellertid de offentliga inves- teringarna till att accentuera den regionala koncentrationen. Bristen på in- frastruktur och social service på landsbygden är ett av de främsta hindren för en framgångsrik regionalpolitik. Endast rika naturtillgångar kan förmå företagen att investera i områden där den fysiska infrastrukturen är dålig.

där människornas köpkraft är låg och där skolor och sjukhus är bristfälliga. Människor flyttar till städernas utbyggda service och förhoppningar om ar— bete i industrin. Därigenom koncentreras köpkraften ytterligare till städerna.

De u-länder som verkligen prioriterar regionalpolitiska mål — och det är långt ifrån alla — står således inför stora problem. Endast en decentraliserad utbyggnad av infrastrukturen, vilken sannolikt förutsätter ökat bistånd. kan förhindra att den koncentrationsprocess som pågår i u—länderna ytterligare accentueras.

3.2.8. Plan och verklighet — den "mjuka" staten

"Det måste finnas en plan för hela ekonomin .. . baserad på en analys av trender under förfluten tid och projektioner för framtiden nedbruten i program för de olika sektorerna och dessa i sin tur nedbrutna i särskilda projekt. Idealt sett skall alla dessa delar samverka i en stor strategi. Utan en bred ram. är det omöjligt att prioritera investeringar i olika sektorer och projekt på rationella grunder. eller kalkylera vinst och förlust sett utifrån det allmännas bästa."

Denna rekommendation till u—ländernas plandepartement gav samväl— deskonferensen år 1963 under planeringsoptimismens högkonjunktur — och mycket längre från verkligheten kan man knappast komma.

De centrala problemen när det gäller att planera resursanvändningen har mycket litet med invecklade ekonomiska modeller att göra; de hänger sam- man med de faktiska möjligheterna att genomföra utvecklingsplanen. Om man inte. som den nigerianske ekonomen Olufemi Ekundare understrukit. beaktar "klyftan mellan de som utarbetar planen och de politiska och militära myndigheter som skall förverkliga den" blir hela verksamheten lätt ett slöseri med pengar och personal.

Svårigheterna att genomföra fastställda utvecklingsplaner är av flera slag. Först måste emellertid klargöras att flera u-länder utarbetat planer utan allvarlig avsikt eller möjlighet att förverkliga dem. Reaktionära grupper som har makten i vissa u-Iänder saknar ambitioner att motverka mark- nadskrafternas tendens att koncentrera inkomster och förmögenheter i få- talets hand. Dessa grupper nöjer sig med den elegant formulerade utveck- lingsplanen ofta utarbetad av utländska experter för att underbygga krav på bistånd utan att skapa de styrinstrument som är nödvändiga för att genomföra den.

Även länder med ambitionen att styra utvecklingen har ibland känt sig pressade av "biståndsgivarna" att utarbeta avancerade planer trots att de själva insett svårigheterna på det praktiska planet. Fortfarande finns denna tendens att förväxla plan och verklighet och planen blir då "den ofrån- komliga nyckeln till bistånd. beviset på rationalitet och nationell effekti- vitet." I vissa fall har dessa förhållanden fått patetiska effekter. Sudans tioårsplan för perioden 1961/62—1970/71 utarbetades i huvudsak av två ut— ländska experter. Den skrevs och trycktes på engelska. När så skett upplöstes planeringsorganisation och planeringsarbetet upphörde.

Den intressanta frågan gäller alltså problemen att genomföra en effektiv planering i de länder som verkligen har ambitionen att försöka. Svårigheterna i dessa avseenden kan i stor utsträckning återföras på det faktum att flertalet

u-länder, som Gunnar Myrdal framhållit, ”är mjuka stater. både i den be- märkelsen att politiska beslut om de överhuvud föranleder någon åtgärd. aldrig helt genomförs, och i den meningen att myndigheterna, även när de utformar politiska beslut. tvekar inför att ställa krav på medborgarna.”

Uttryckt på annat sätt kan problemet sägas bestå av följande komponenter. U-ländernas regeringar har små resurser till sitt förfogande. Detta innebär ett problem framför allt i u-Iänder med stora ambitioner. Det innebär bl. a. att regeringen inte kan locka företag att etablera sig i olika områden med subsidier. I många u-Iänder finns mäktiga grupper, ofta i samverkan med utländska kapitalintressen, som motarbetar en planering som syftar till ra- dikala förändringar. Det fordras en mycket stark folklig förankring för att regeringen skall våga utmana dessa grupper. U-ländernas utgångsläge i fråga om fördelnings- och regionalpolitik är mycket sämre än i-ländernas. Re- sursfördelningen — geograhskt och mellan folkgrupper är. som tidigare visats, mycket skevare än i andra delar av världen. Utvecklingsprocessens automatiska tendens att ytterligare skärpa dessa skillnader är starkare i u- länder än i i-länder. Mot detta står inte bara en brist på finansiella resurser utan också rent administrativa svagheter. Särskilt på det regionala och lokala planet är administrationen svag och ofta korrumperad. Sammanfattningsvis kan man alltså med ekonomerna Keith Griffi ns och John Enos ord konstatera "att de som har mest behov att planera har den minsta förmågan att göra det, ty ju större underutvecklingens problem är, desto mindre kapabel kan regeringen förväntas vara". En lösning på detta dilemma kunde naturligtvis vara att inte alls planera utan överlåta åt marknadskrafterna att sätta och förverkliga målen för sam- hällsutvecklingen. Mycket få av "planeringsoptimismens" vedersakare har emellertid fört sin kritik därhän. Ingen regering som inte passivt vill acceptera en fortgående förmögenhetskoncentration och regional utarmning kan avstå från att åtminstone styra och planera huvudkomponenterna i ekonomins utveckling. Den rätt banala slutsats som det numera synes råda betydande enighet om har av Keith Griffin och John Enos uttryckts på följande sätt:

"Konsten att planera i underutvecklade länder innebär. . . att man ingriper i ekono- min med tillräcklig styrka för att bemästra de centrala problemen utan att samtidigt överbelasta förvaltningens förmåga och framkalla ett sammanbrott i den offentliga administrationen. Man kan räkna med att den rätta balansen mellan ingripanden och återhållsamhet är på en gång ömtålig och föränderlig: ömtålig emedan den ad- ministrativa kapaciteten är liten och problemen är oerhörda; föränderlig därför att myndigheternas förmåga att analysera och bemästra svårigheterna småningom bör ökas."

Problemen förvärras i många länder av att de grupper som ”drabbas" av planeringen inte uppfattar regering och planerare som legitima makt- utövare. Det är få regeringar i u-länderna som kan hänvisa till öantastligt folkligt mandat för sin politik. Traditionen för att etablera legitimitet har ännu inte utbildats. Detta underlättar för hotade intressegrupper —jordägare, religiösa och språkliga grupper, stamsammanslutningar osv. — att avvisa planerade åtgärder som illegala. Förslag om progressiv beskattning, jord- reformer samt, i särskilt hög grad, förmögenhets- och egendomsbeskattning uppfattas ofta på detta sätt.

Kombinationen mellan svag stat och politisk maktstruktur kan åskåd-

liggöras på många områden. När det gäller formerna för skatteuppbörden framträder problemen kanske allra tydligast. I så gott som samtliga u-länder svarar de indirekta skatterna främst omsättningsskatt och tullar för betydligt mer än hälften av de totala skatteintäkterna. Ofta överstiger andelen 70 %.

Orsakerna till denna skattestruktur är flera. I många u-länder saknas såväl de tekniskt-administrativa som politiska förutsättningarna för ett mer avan- cerat progressivt skattesystem. De högsta inkomstgrupperna har i flera länder det dominerande politiska inflytande som behövs för att förhindra inkomst- utjämnande skattereformer och administrationen klarar inte skatteupp- börden även om viljan finns. Man behöver bara tänka sig en svensk dek- larationsblankett i ett land där endast hälften av befolkningen kan läsa för att förstå svårigheterna. Indirekta skatters, tullars och exportavgifters stora roll förklaras främst av tekniska och administrativa skäl. Härtill kom- mer att ekonomiskt och politiskt dominerande grupper ofta vill ha höga effektiva tullar för att skydda sina egna kapitalinvesteringari industrisektorn.

Särskilt stora blir problemen när det gäller åtgärder som kräver ett de- centraliserat planerings- och beslutssystem; ett förhållande som framför allt försvårar möjligheterna att nå ut till landsbygdens fattiga och jordlösa. Den regionala och lokala administrationens kapacitet och kvalitet är långt sämre än de centrala myndigheternas. Det är av flera skäl svårt att stationera dugliga statstjänstemän i landsorten. Resultatet blir att makten ligger kvar i jordägarnas händer. I Indien där flera försök till decentralisering gjorts har planeringskommissionen tvingats konstatera att de som drog fördelarna var de redan besuttna och de gjorde det ofta genom att ta kontrollen över de organ som skapats för att genomföra programmen.

En insikt om att nästan alla u-länder är mjuka stater är fundamental för att förstå hela u-lands- och biståndsproblemet. Först utifrån denna insikt kan man få perspektiv på vilka krav om förväntningar som kan ställas på u-Iändernas regeringar — och på i-ländernas.

3.3. Ekonomiska relationer till omvärlden

U-ländernas handelsutveckling under efterkrigstiden delar på ett naturligt sätt in sig i fyra perioder: den omedelbara efterkrigstiden med råvarubrist och Koreaboom, femtiotalet med fallande priser på råvaror, det stabila sex- tiotalet och sjuttiotalet med oljekris och inflation.

Inför efterkrigstiden pekade prognoserna på depression. I stället inträffade en allmän högkonjunktur. Stark efterfrågan på råvaror i ett läge där pro- duktionskapaciteten ännu inte var fullt utbyggd ledde till kraftiga prishöj- ningar. Vid Koreakrigets utbrott år 1950 fann flera länder, framför allt För- enta Staterna, det nödvändigt att fylla på de strategiska råvarulagren. Hä- rigenom fick priserna en ny knuff uppåt.

Dessa omständigheter ledde till en mycket snabb ökning av u-ländernas råvaruexport, som då utgjorde 85—90 % av deras samlade utförsel av varor. Härigenom ökade u-Iändernas andel av världshandeln från ungefär en fjär- dedel till inemot en tredjedel.

Femtiotalet innebar i många avseenden en återgång till tidigare förhål-

landen. Råvarupriserna föll tillbaka från Koreaboomens toppnivåer. De eu- ropeiska länderna och Japan började återta sina marknadsandelar på be— kostnad av framför allt u-länderna och Förenta Staterna. För de fattiga Iän- dernas del innebar detta att deras export knappast alls ökade i löpande priser under hela perioden 1951—58. Först mot slutet av årtiondet började u-län— dernas export en expansion som därefter kontinuerligt fortsatt. Under 1950— talet föll u-ländernas andel av världens samlade handel från 32 % till 23 %.

Utmärkande för 1960-talet var framför allt stabiliteten. Världshandeln expanderade i jämn och snabb takt. Bytesförhållandena mellan varu- och ländergrupper förändrades mycket måttligt kring en fast trend. U-länderna förlorade ytterligare några procent av sin marknadsandel; nu främst som en följd av att regionalhandeln inom olika i-landsgrupper ökade snabbare än i övriga delar av världen.

Utvecklingen hittills under 1970-talet präglas av inflationen och en ac- celererande expansion av världshandeln i löpande priser. Åren 1970—71 ökade exporten med 10-15 % per år, under 1972 växte den med nära 20 % och 1973—74 med ca 40 % per år. Även under det utpräglade lågkonjunkturåret 1975 fortsatte exportvärdet att öka. Detta var emellertid enbart en följd av inflationen. En bidragande orsak till denna tillväxt var naturligtvis de stegrade oljepriserna. Även de icke oljeexporterande u-ländernas exportök- ning låg emellertid helt i nivå med genomsnittet för världshandeln under perioden 1970—74.

Råvarornas andel av världshandeln har kontinuerligt minskat ända fram till oljekrisen då den ökade som en följd av den allmänna prisstegringen på olja och andra råvaror. I slutet av 1940-talet torde råvaror ha utgjort ungefär 55—60 % av världshandeln. P. g. a. prisfallet under 1950-talet sjönk andelen till 44 % år 1960. Den nämnda expansionen av i-ländernas handel med varandra under 1960-talet en handel som framför allt gällde indu- striprodukter — ledde till att råvarornas betydelse fortsatte att minska. När oljekrisen inträffade svarade råvaruexporten för mindre än en tredjedel av det totala exportvärdet.

3.3.1. U-ländernas exportmönster

U-ländernas export består huvudsakligen av råvaror som säljs till i-länder. Ca 3/4 av u-ländernas samlade varuutförsel består av råvaror; lika stor är den andel av totalexporten som säljs till i-länderna.

I början av 1950-talet svarade råvarorna för nära 90 % av u-ländernas exportvärde. Andelen har successivt minskat under hela efterkrigstiden fram till år 1973 då oljeprishöjningarna medförde en ökning.

Inom råvarusektorn har framför allt utförseln av olja, malmer och mi- neraler expanderat snabbt. Dessa varugrupper exporteras huvudsakligen av en mindre grupp länder. För övriga u-länder har exporten vuxit långsamt. Det gäller i första hand de länder som säljer råmaterial (hudar och skinn, trä, timmer, textilfibrer, vegetabiliska och animaliska material m.m.).

Den omständigheten att u-länderna huvudsakligen exporterar råvaror ger ibland upphov till missuppfattningen att de dominerar dessa marknader. Så är inte fallet. U-länderna svarade i.början på femtiotalet för ungefär 44 % av världens råvaruexport. År 1973 var andelen mindre än 40 %. Ser

Tabell 3.5 U-Iändernas export fördelad på varugrupper (milj. dollar f. 0. b.)

1953 1960 1970 1974 Total exportvärde 2] 070 27 320 55 450 222 650 Råvaror 18 310 23 360 41050 182 140 Livsmedel 7 580 9 170 14 450 31 270 Min. bränslen 4 610 7 650 18 090 132 640 Mineraler & malmer 6 120 I 540 3 180 7 150 Övr. råvaror 5 000 5 330 1 1 080 Färdigvaror 2 595 3 875 [3 810 38 450 Kemiska prod. 275 296 930 3 620 Maskiner och trans- portutrustning 120 189 I 710 7 610 Övr. färdigvaror 2200 3390 11 170 27 220

man till handeln med andra råvaror än olja utgör u-ländernas andel en femtedel. Vid sidan av oljan dominerar u-länderna världsmarknaden endast i fråga om tropiska produkter och några få malmer.

I fråga om industrivaror har u-Iänderna hållit sin marknadsandel, 6—7 %, under hela efterkrigstiden. Denna export är hårt koncentrerad till lättare konsumtionsvaror och till ett litet antal länder. De produkter som dominerar u-ländernas färdigvaruexport är teko-varor, trä- och skinnprodukter, bear- betade livsmedels— och jordbruksprodukter samt leksaker, sportartiklar och elektriska apparater. Ungefär 3/4 av industrivaruexporten kommer från ett drygt tiotal u-länder (Argentina, Brasilien, Egypten, Hongkong, Indien, Is- rael, Mexico, Pakistan, Singapore, Sydkorea och Taiwan).

Exporten av olja, naturgas och industrivaror är koncentrerad till en mindre grupp u-länder. För dessa är de framtida exportutsikterna goda. Flertalet u-länder exporterar emellertid huvudsakligen livsmedelsprodukter, råmate- rial eller i bästa fall malmer. Ofta är beroendet av en eller några få varor stort med osäkerhet och prisvariationer som följd.

Västeuropa har under hela efterkrigstiden av "koloniala" och andra skäl varit u-ländernas huvudmarknad. Under 1960- och 70-ta1en har emel- lertid Förenta Staterna och Japans betydelse ökat. I-länderna mottar 77 % av u-ländernas råvaruexport och 67 % av deras industriexport. Ungefär 5 % av u-ländernas export går till centralplanerade länder.

3.3.2. U-Iändernas importmönster

U-Iändernas import består till 70 % av färdigvaror och kommer till 70 % från i-länder. Införseln av varor från i-Iänderna består till nära 80 % av industriprodukter, främst maskiner och transportutrustning. Råvaruimpor- ten från de rika länderna utgörs till 3/4 av livsmedel. Det är främst bi- ståndsleveranser av vete och andra livsmedelsprodukter som här slår igenom i importstatistiken.

Ungefär 8 % av u-ländernas import kommer från de östeuropeiska län- derna. Fördelningen på råvaror och färdigvaror följer i stort sett genomsnittet.

Beträffande u-landsgruppens internhandel så domineras denna av råvaror. Ca 65 % av importen från andra u-Iänder utgörs av råvaror, varav mer

Figur 3.5. U-Iändernas bytesförhållande 1954—1970 (1963 = 100)

än hälften är mineraliska bränslen. U-ländernas interna handel med får— digvaror består till huvuddelen av den typ av produkter som präglar u- ländernas totalexport av industrivaror. Det är emellertid värt att notera att u-ländernas export av tyngre industriprodukter till relativt stor del går till andra u-länder.

3.3.3. U-la'na'ernas bytesförhållande (terms of trade)

Ett påstående om att u-ländernas exportprisutveckling skulle vara oförmånlig eller att priserna är låga måste bygga på en föreställning om att det existerar en normal eller rättvis prisnivå. Saknar man möjlighet att bevisa vad som är ett rättvist pris får man nöja sig med att registrera de relativa prisför- ändringarna. Det enda man då kan säga är att priserna utvecklats förmånligt eller oförmånligt i förhållande till en tidigare nivå. Avgörande för presen- tationen blir då vad man väljer att jämföra med, dvs. valet av basår.

Som tidigare nämnts ger prisutvecklingen på råvarorna under efterkrigs- tiden en väsentlig del av förklaringen till utvecklingen av u-ländernas export. Råvarorna noterade toppriser år 1951 isamband med Korea—kriget.Därefter sjönk de snabbt för att kortvarigt stabiliseras under perioden 1953—57. Under åren 1958—1962 inträffade en ny sänkning av råvaruprisindex. Från år 1962 har råvarupriserna sakta ökat fram till år 1971. En betydande prisökning inträffade under år 1972—74, följd av en klar sänkning under år 1975.

U-ländernas importprisindex, som huvudsakligen- styrs av prisutveckling- en på färdigvaror, har ökat under nästan hela efterkrigstiden. Under perioden efter 1962 har exportpri'serna ökat något snabbare än importpriserna med en förbättring av u-ländernas bytesförhållanden som följd.

] debatten framförs ofta påståenden om att förhållandet mellan priserna på u-ländernas export och import, dvs. bytesförhållandet under hela efter- krigstiden utvecklats oförmånligt. ] u-landslitteraturen har man t. o. m. sökt visa att ett försämrat bytesförhållande för u-länderna gentemot i-länderna skulle vara en nödvändig och för framtiden given konsekvens av vissa struk- turella faktoreri den internationella handeln. Något teoretiskt giltigt underlag för dessa påståenden finns inte. Tillgänglig statistik ger heller inte underlag för den typen av generaliseringar.

130 Index _ UNCTADzsindexserie

_ _- — — FN:s statistiska kontors indexserie

125

120

110 105

100

1954 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

Index 120

_ I-länder

_ _ _ _ _ U-Iänder

110

100

90

80

70

1938 48 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71

Det förefaller vara så att den utbredda pessimismen om u-ländernas by- tesförhållande till rätt stor del beror på att de indexserier som användes långt in på 1960-talet grundades på olyckligt valda basår. Vanligen pre- senterades endast utvecklingen från och med år 1950. Prisnivån för detta år var påverkad av Korea-haussen varför den följande återgången till "nor- mala" nivåer i index avspeglas som en dramatisk försämring av u-ländernas bytesförhållanden. Visar man hela bilden, som i figur 3.6, framgår det tydligt dels att en dramatisk förbättring inträffade under andra världskriget och fortsatte [. o. m. Korea-boomen dels att perioden 1950—54 inte bara var onor- mal utan också mycket instabil.

Under senare år har vanligen 1963 använts som basår, vilket medfört att bilden av u-ländernas bytesförhållande blir helt annorlunda (se figur 3.5).

Även när det gäller utvecklingen av bytesförhållandet ger indexserier för hela u-landsgruppen en onyanserad bild. För de oljeexporterande u-länderna har bytesförhållandet utvecklats mer gynnsamt än genomsnittet för hela u-landsgruppen. För de u-länder som huvudsakligen exporterar råmaterial och importerar färdigvaror, olja och livsmedel har utvecklingen under hela perioden efter Korea-boomen inneburit påfrestningar på den externa ba-

Figur 3. 6. Bytes/örhällan - de, 1938, 1948. 1950—1971 (1950 = 100)

Källa: IBRD Trends 1973.

lansen. Utvecklingen under 1970-talet har i första hand inneburit en be- tydande förbättring av bytesförhållandet för de oljeexporterande länderna. Icke oljeexporterande u-länders terms of trade förbättrades under åren före oljekrisen, 1972—73, men försämrades därefter kraftigt under åren 1974—75.

3.3.4. U-läna'ernas hana'els- och bytesbalans samt valutareseiver

Ett stående inslag i den i inledningen till detta avsnitt nämnda "pessimistiska standardbilden" av u-länderna är vanligen påståendet om "ett växande un- derskott i handelsbalansen". Detta är emellertid inte helt korrekt.

Någon klar trend mot ökade underskott i handelsbalansen för hela u- landsgruppen kan knappast skönjas om man ser till perioden 1950—74, dvs. utvecklingen före oljekrisen. Detta gäller alldeles bestämt om man ser till underskottets storlek i relation till den samlade utrikeshandeln eller brut- tonationalprodukten, vilket förefaller vara det meningsfulla sättet att värdera betydelsen av underskotten.

Inte heller från teoretiska utgångspunkter kan man påstå att ett stort underskott i ett u-lands bytesbalans nödvändigtvis är något negativt. I stället kan man med fog hävda att u-länderna rimligen skall ha underskott i han- delsbalansen. Syftet med resursöverföringar till u-länderna är ju att de nu skall kunna importera mer än de betalar för genom löpande exportinkomster. En helt annan sak är att u-länder som använder externa kapitaltillskott till konsumtion, improduktiva prestigeprojekt eller endast ersätter inhemskt sparande i framtiden drabbas av problem när lånen skall betalas tillbaka, Underskotten i bytesbalansen måste motsvaras av produktiva investeringar som skall finansiera den kommande återbetalningen.

Tyvärr är situationen den att u-länderna, p. g. a. stagnerande bistånds- llöden, utflöden av investeringsinkomster och betalningar för gamla skulder, endast kunnat finansiera relativt små underskott. Oljekrisen och den följande internationella lågkonjunkturen tvingade de icke oljeproducerande u-län- derna att i ökad utsträckning finansiera drastiskt ökade underskott i by- tesbalansen med kommersiell upplåning.

] början av femtiotalet redovisade hela u-landsgruppen ett samlat överskott i handelsbalansen på ca $ 1,5 miljarder. Till detta resultat bidrog i första hand de goda priserna på u-ländernas exportvaror. Därefter minskade över- skottet snabbt och övergick till ett underskott som i början av 1960-talet uppgick till nära $ 3 miljarder, motsvarande ungefär en tiondel av import- värdet. Denna utveckling av handelsbalansen under sextiotalet tvingades till en del fram av de svagt växande exportinkomsterna men åstadkoms också genom ett ökat flöde av offentligt och privat kapital till u-länderna. Under 1960-talets första hälft minskade underskottet i u-ländernas han- delsbalans. År 1970 skedde en klar försvagning. Mer än i andra sammanhang ger totalsiffror för handelsbalansen en miss— visade bild av olika u-landsgruppers situation. Det finns nämligen åtmin- stone tre grupper av u-länder som under efterkrigstiden haft helt olikartad utveckling av handelsbalansen.

En mindre grupp oljeexporterande u-länder har under perioden 1950—1970 hela tiden haft ett stort och kontinuerligt växande överskott i handelsba- lansen. De sex länderna Irak, lran, Kuweit, Libyen, Saudiarabien och Ve-

Tabell 3.6 U-l'a'ndernas handelsbalans l950—l970"(milj. dollar)

1950 1955 1960 1965 1970 Export fo b 19 100 23700 27 300 36 400 52 900 Import c 1 f 17500 24 400 30 200 38 000 55 200 Överskott (+) Underskott l—l +1 600 —700 —2 900 —1 600 —2 300

" Siffror för 1950—65 UNCTAD: Handbook 1969. Sid. 2—11. Siffror for 1970: UNCTAD: Handbook 1976, sid. 2—12.

nezuela ökade under perioden 1950—70 sina överskott från $ 0,8 miljarder per år till ca $ 6,6 miljarder.

En annan grupp på 10—15 u-länder har under efterkrigstiden å andra sidan haft mycket snabbt växande underskott i handelsbalansen. De asiatiska län- derna Filippinerna, Hongkong, Indien, Israel, Jordanien, Pakistan, Singa- pore, Sydkorea. Sydvietnam. Taiwan och Thailand hade år 1950 ett samlat underskott i handelsbalansen på ungefär en halv miljard som växte till ca $ 3 miljarder år 1960 och till ca $ 5,2 miljarder år 1970. Inom denna ländergrupp svarade Israel, Singapore, Thailand och Sydkorea för ungefär hälften av underskottet år 1970.

Av u-länderna utanför Asien har i första hand Mexico. Panama och Tu- nisien registrerat stora underskott i handelsbalansen. År 1970 uppgick dessa tre länders samlade underskott till ungefär $ 1,5 miljarder varav enbart Mexico svarade för något mer än 1 miljard.

I några fall, t. ex. Mexico, Filippinerna, Singapore, Taiwan, Thailand och Sydkorea spelar inflöde av privat investeringskapital en stor roll för att fi- nansiera underskotten. För i första hand Filippinerna, Israel, Thailand, Syd- vietnam och Sydkorea kompletteras detta med offentligt och militärt bistånd. För Mexico utgör dessutom turistinkomsterna en viktig förklaring till att stora underskott kunnat tillåtas under hela 1960-talet. Stora mottagare av offentligt bistånd bland underskottsländerna är bl.a. Indien, Israel, Jor- danien, Pakistan och Tunisien. För Israels del spelar också privata gåvor främst från Förenta Staterna stor roll.

I en samlad handelsbalans för hela u-landsgruppen tar Oljeländernas över- skott och sistnämnda länders underskott i stort sett ut varandra. Utveck- lingstendensen för flertalet övriga u-länder har alltså under perioden 1950—70 varit den som visas i tabell 3.6, ett överskott i handelsbalansen förbyttes under 1950-talet till ett växande underskott. Under 1960-talet vände denna utveckling och vid 1960-talets mitt var flertalet u-länders handelsba- lansunderskott mycket små.

Utvecklingen under 1970-talet präglas av starkt växande överskott för de oljeexporterande u-länderna och från årsskiftet 1973/74 av kraftigt ökande underskott i handelsbalansen för övriga u-länder.

De icke oljeexporterande u-ländernas växande underskott har på många håll tvingat fram hårda importrestriktioner. De flesta länder har utnyttjat alla möjligheter som det internationella valutasystemet erbjuder och dess- utom i den mån de ansetts kreditvärdiga, tagit relativt kortsiktiga lån på

kommersiella villkor i banker i Europa och Nordamerika. Dessa länders allmänna utlandsekonomiska situation har därför kraftigt försämrats.

3.3.5. De multinationella företagen och u-läncierna

I de senaste årens internationella debatt har ett betydande intresse ägnats de multinationella företagens expansion. Anledningen härtill är bl. a. en ganska allmän föreställning om att dessa företag växer mycket snabbt. En av de ledande experterna på området, professor John H. Dunning, pekar sålunda på att MNF:s utlandsproduktion f. n. ökar dubbelt så snabbt som världens totalproduktion och 40 % snabbare än den internationella handeln. Andra ekonomer har dragit fram dessa tendenser till sekelskiftet och hävdat att hela världsekonomin då kan domineras av något hundratal jätteföretag.

Det finns emellertid anledning att ifrågasätta föreställningen om MNF:s spektakulära tillväxt. 1 t. ex. koncentrationsutrcdningens betänkande ”In- ternationella koncerner i industriländer” (SOU l975:50) påpekas sålunda att det inte är särskilt upplysande att jämföra BNP-tillväxt och MNF:s pro- duktionsökning. BNP är ett mått på samtliga varor och tjänster som pro- duceras ett visst år medan MNF:s produktionsökning så gott som helt avser industrivaror. Industriproduktionens volym har ökat nästan dubbelt så snabbt som hela BNP. En jämförelse mellan MNF-produktion och världens totala industriproduktion ger snarare underlag för att instämma i koncen- trationsutredningens slutsats. nämligen att "den andel av världsproduk- tionen som sker i anläggningar ägda av utländska koncerner inte ökat väsentligt under sextiotalet."

Vidare är det. så som understryks i koncentrationsutrcdningens betän- kande "Internationella koncerner i industriländer," viktigt att göra klart vad det är för utveckling man vill mäta. ”Om alla världens industriföretag som inte redan nu är internationella koncerner etablerar en försäljningsbolag i ett främmande land under 1975 så inträffar i ett slag den situationen att 100 procent av världens industriproduktion ”ligger i händerna på interna- tionella koncerner”. Det är svårt att se från vilken synpunkt man kan säga att något omvälvande därmed skett." Slutligen är det uppenbart att de eko- nomer som skisserar en värld dominerad av ett hundratal jätteföretag glömt bort den växande andel av världens industriproduktion som sker i cen- tralplanerade länder.

I alla händelser för i-länders del finns det anledning att nyansera bilden av jätteföretagen som ett hot mot den nationella självständigheten. För u-länderna är emellertid situationen i flera avseenden annorlunda. För det första spelar direkta investeringar en långt större roll i u-ländernas ekonomier än i i-ländernas. Det samlade beståndet av utländska direktinvesteringar var 165 miljarder dollar år 1971 och den totala internationella produktionen 330 miljarder dollar. Enligt beräkningar för år 1967 finns 32 % av alla ut- ländska direktinvesteringar i u-länder. Den internationella produktionen i dessa länder skulle således kunna uppskattas till ungefär 105 miljarder dollar. vilket motsvarar ungefär en femtedel av deras samlade BNP. Motsvarande andel för den internationella produktionen i i-länderna blir ca 10 %. Med tanke på att de sektorer där mer än 2/3 av de direkta investeringarna i u-länder finns — industri, oljeutvinning och gruvor - endast svarar för en

Tabell 3z7 Totalt bestånd av utländska direktinvesteringar, internationell produk- tion och export år 197] (milj. dollar)

Land Bestånd av Internal. Export Internat. utl. direkt- produktion produktion investe- (uppskatt- i % av ex- ringar (bok- ning) port fört värde)

Förenta Staterna 86 000 172 000 43 492 395,5 Storbritannien 24 020 48 000 22 367 214,6 Frankrike 9 540 19 100 20 420 93,5 Västtyskland 7 270 14 600 _ 39 040 37,4 Schweiz 6 760 13 500 5 728 2357 Canada 5 930 11 900 17 582 67,7 Japan 4 480 9 000 24 019 37,5 Nederländerna 3 580 7200 13 927 51,7 Sverige 3 450 6 900 7 465 92,4 Italien 3 350 6 700 15 111 44,3 Belgien 3 250 6 500 12 392 52,4 Australien 610 1 200 5070 23,7 Portugal 320 600 1 052 57,0 Danmark 310 600 3 685 16,3 Norge 90 200 2 563 _ 7,8 Österrike 40 100 3 169 3,2 Övriga 6 000 12 000 74 818 16,0

Totalt 165000 330 000 311 900 105,8

Källa: Multinational Corporations in World Development (UN 1973) sid. 159.

Tabell 3:8 BAC-ländernas totala bestånd av direktinvesteringar fördelat på områden; procentuella andelar av bokförda värden vid slutet av år 1967

l-län- U—län- Varav der der ————————— Afrika Latin- Väst- Övriga

Amerika Asien Asien

Förenta staterna 72 28 2 20 3 3 Storbritannien 62 38 11 . 10 5 12 Frankrike 55 45 29 8 3 6 Nederländerna 25 75 14 42 8 11 Canada 61 39 2 36 0 1 Västtyskland 66 34 5 26 l 2 Japan 52 48 1 28 6 13 Italien 67 33 12 19 1 1 Belgien 70 30 24 5 0 1 Schweiz 87 13 1 10 0 2 Sverige 88 12 5 6 0 I Australien 74 26 0 0 0 26 Portugal 50 50 — — — — Danmark 85 15 9 2 l 3 Norge 85 15 5 10 O 0

Alla DAC-Iänder 68 32 6 18 3 5

Källa: Multinational Corporation in World Development (UN 1973).

Tabell 3z9 I-Iändernas bestånd av direkta investeringar i u-länderna fördelat på sektorer och regioner är 1967 (milj. dollar och proc. andel)

Sektor Totalt Andel av Fördelning på u—landsregioner milj. ländernas dollar totala Afrika Asien, exkl. Västasien Latinamerika

u-landsin— Västasien vesterin— ar (%)

Pro- Milj. Pro— M _ Pro- Milj. Pro- dollar cent dollar cent dollar cent dollar cent Oljeutvinning 10 961 .8 33.1 2 5976 39.4 1 1023 22.1 2 7764 89.5 4 4855 24.3 Produktion 6 296.7 19.0 1 947.7 29.5 2510 5.0 1 4700 47.4 2 6280 14.2 Förädling 2 3932 7.2 2976 4.5 5230 10.5 533.4 17.2 1 039.2 5.6 Transport ] 1966 3.6 1036 1.6 79.0 1.6 6135 19.8 4005 2.2 Marknadsföring 1 075.3 3.2 2487 3.8 249.3 5.0 1595 5.1 4178 2.3

Tillverknings- industri 9 627.1 29.1 I 2364 18.8 1 547.7 31.0 190.3 6.1 6 652.7 36.1

Gruvor och smältverk 3 5544 10.7 1 2798 19.4 2525 5.1 6.0 0.2 2 0161 10.9

Handel 2 6009 7.8 3982 6.0 5044 10.1 30.0 1.0 1 6683 9,0 Jordbruk 2 0458 6.2 4968 7.5 939.1 18.8 2.5 0.1 607.4 3.3 Allmän service 1 5705 4.7 66.3 1.0 1230 2.4 10.5 0.3 1 370.7 7.4

Transportväsen 6756 2.0 2218 3.4 68.0 1.4 18.5 0.6 367.3 2.0

Bank 5875 1.8 1402 2.1 1335 2.7 27.5 0.9 2865 1.6 Turism 4484 1.4 43.7 0.7 1270 2.5 18.0 0.6 2597 1.4 Övrigt 1 062.6 3.2 1103 1.7 1940 3.9 23.0 0.7 7355 4.0

Totalt 33 134.6 1000 6 591.1 [00.0 4 991.5 1000 3 102.7 1000 18 449.3 100.0

Källa: Multinational Corporations in World Development (UN 1973) Tab. 30.

mindre del av BNP avspeglar dessa siffror en dominerande position för MNF inom u-ländemas moderna sektor. Detta förhållande understryks ock- så i FN:s studie av de multinationella företagen. "Multinational Corporations in World Development."

Därtill kommer att de utländska direktinvesteringarna är koncentrerade både till vissa värdländer och framför allt — till ett fåtal ägarländer. Mer än hälften av det totala beståndet av utländska direktinvesteringar ägs av företag från Förenta staterna. Tillsammans svarar företag från Storbritannien. Frankrike och Västtyskland och Förenta staterna för över 4/5 av det totala värdet av investeringarna. Ungefär 70 % av de amerikanska investeringarna ägs av 250—300 företag. Samma andel tyska utlandsinvesteringar kontrolleras av 82 koncerner. I fråga om brittiska investeringar i utlandet gäller att 165 företag äger mer än 80 % av det totala värdet. Huvudparten av de rika ländernas u-landsinvesteringar är relativt klart koncentrerade till ett mindre antal länder. Den nämnda FN-rapporten anger sålunda att "endast ett mindre antal u-länder har ett bestånd av direktinvesteringar som överstiger 1 miljard dollar. Sålunda finns i Argentina. Brasilien. Indien. Mexico. Nigeria. Ve- nezuela och på vissa karibiska öar 43 % av det totala beståndet av utländska investeringar i u-länder". I en annan grupp på 13 länder — Algeriet. Libyen. Jamaica. Panama. Trinidad och Tobago. Chile. Colombia. Peru. Iran. Ku- wait. Saudiarabien. Malaysia och Filippinerna —med direktinvesteringar till ett värde mellan 500 milj. dollar och 1 miljard dollar finns ytterligare 30 % av det samlade beståndet av u-landsinvesteringar.

Amerikanska och brittiska företag dominerar fortfarande OECD-ländernas investeringar i u-länderna. Strömmen av nytt investeringskapital från dessa länder har emellertid ökat relativt långsamt under 1960-talet och Förenta staternas direktinvesteringar i utlandet minskade klart. räknade som andel av BNP under perioden 1965—71. De länder som snabbt ökar sina utlands- investeringar är framför allt Japan. som femtondubblade sitt samlade bestånd 1960—71. och Västtyskland. Även företagen i Nederländerna. Belgien och de skandinaviska länderna ökar sina investeringar utomlands i förhållandevis snabb takt.

Investeringar i u-länder utgjordes före första världskriget främst av brittiskt kapital för att finansiera järnvägar och andra offentliga projekt. I huvudsak var det fråga om s.k. portföljinvesteringar. Först under mellankrigstiden hek de rika ländernas u-landsinvesteringar sin traditionella inriktning på råvarusektorerna — gruvor. oljeutvinning och plantager. Framför allt ökade amerikanska företags investeringar i oljesektorn. I slutet av 1940-talet avsåg ca 55 % av alla utländska investeringar i u-länderna råvaruutvinning.

Under efterkrigstiden har de multinationella företagen spritt sina inves- teringar till allt flera sektorer. även om gruv- och oljeinvesteringar fortfarande dominerar. Detta beror bl. a. på att investeringarna i oljesektorn ökade kraf— tigt under slutet av 1950-talet. Mer än 40 % av OECD-ländernas inves- teringar i u-länderna under åren 1956—59 företogs av oljebolag. Beträffande tendenserna under 1960-talet sägs i FN-rapporten "Multinational Corpo- rations in World Development” följande:

"Generellt sett ökar de multinationella företagens betydelse i u-länderna inom in- dustri- och servicesektorn medan den minskar inom råvarusektorn. särskilt på jord- bruksområdet (plantager). Totalt sett ökar de multinationella företagens betydelse."

Det är framför allt i Asien och Latinamerika som de multinationella fö- retagens investeringar i industrisektorn ökar snabbt. Detta avspeglar sig bl. a. i att utlandsägda företags andel av Latinamerikas totala färdigvaruexport ökade från 12 % år 1957 till 41 % år 1966. För Mexicos del utgjorde de multinationella företagens andel av industrisektorns export så mycket som 87 "0 år 1966. Motsvarande siffra för Brasilien var 42 %.

Privata investeringar i u-länderna har under efterkrigstiden blivit föremål för en livlig debatt. Detta har emellertid inte lett till någon större enighet i fråga om hur effekterna skall bedömas.

Mot varandra står kritiker som menar att privata utländska investeringar i u-länderna innebär "en regelrätt utsugning". medan vissa försvarare anser att de representerar "den effektivaste formen av bistånd".

Med industribiståndsutredningens ord kan man hävda "att frågan om privata utländska investeringar i u—länderna är ett av nationalekonomins mest debatterade och minst analyserade problem". Detta beror främst på att debatten hittills koncentrerats till utländska investeringar i allmänhet medan antalet empiriska studier fortfarande är begränsat.

Sålänge debatten gäller privata utländska investeringar i allmänhet måste osäkerheten bli stor. Det finns ingen anledning att vänta sig att alla typer av investeringar skall kunna bedömas efter samma måttstock. Inte heller samma slag av investering får nödvändigtvis likartade effekter i olika länder.

I debatten har kritiker och försvarare vanligen tagit fasta på olika slag av effekter som en privat investering ger upphov till. Det är därför viktigt att understryka att endast en samlad bedömning av en investerings alla konsekvenser kan ge underlag för en meningsfull bedömning. Detta innebär att hänsyn måste tas till hur investeringen påverkar in- och utflöde av kapital. import. export. sysselsättning. löner. priser. konkurrenssituation, inhemsk teknologisk utveckling och inkomstfördelning. Till detta måste som en själv- ständig del läggas mottagarlandets bedömning av de rent politiska effekterna. Kritikerna har vanligen understrukit att privata utländska investeringar ger upphov till ett utflöde av kapital. leder till import av kapitalintensiv teknologi som slår ut inhemsk hantverksindustri samt medverkar till ökat politiskt och ekonomiskt beroende. De som försvarar privata investeringar i u-länderna pekar främst på att en utländsk investering innebär att kapital och teknik överförs som ett "paketprojekt" samt att utbildning av arbetskraft och skatteinkomster ökar i det land där investeringen sker.

Att privata utländska investeringar på sikt ger upphov till ett utllöde av finansiella resurser är naturligt. Ingen företagsledning satsar pengar i ett utländskt investeringsprojekt om den inte räknar med att få tillbaka pengarna med avkastning. Frågan gäller alltså inte om utländska inves- teringar ger upphov till utllöde av kapital utan om detta uppvägs av fördelar i andra avseenden. Enligt FN-rapporten "Multinational Corporations in World Development" översteg utflödet av investeringsinkomster från u- länderna inflödet av investeringskapital med 3—4 miljarder dollar under slutet av 1960-talet. Denna siffra är emellertid av mycket begränsat värde. För det första härrör den alldeles övervägande delen av nettoutflödet från 01- jeproducerande u-länder. För det andra är det med säkerhet en underskatt- ning av de internationella företagens verkliga vinster på verksamheten i u-länderna. På grundval av tillgängliga beräkningar av betalningar för

royalties och licenser samt framför allt 5. k. internvinster dvs. moderbolagets vinst på varor och tjänster som levereras till dotterbolaget. förefaller det klart att redovisade vinster normalt endast utgör en mindre del av det över- skott utlandsinvesteringarna ger upphov till. Slutligen bör understrykas att vad som jämförs i FN-studien är utflödet av redovisad vinst på hela den investerade kapitalstocken med inflödet av nytt kapital. Detta är betydel— sefullt för värdlandets bedömning av betalningsbalanssituationen men ger knappast underlag för en bedömning av utländska investeringars effekter. För den senare bedömningen måste kapitalstockens och kapitalllödets ut- veckling över en längre tidsperiod analyseras.

En privat utländsk investering innebär normalt en överföring av teknologi till värdlandet. Det är emellertid viktigt att precisera detta. Vad som sker är vanligen att ett internationellt företag använder den teknik företaget kontrollerar för att producera i ett annat land. Däremot ligger det knappast i företagets intresse att den egna teknologiska kunskapen sprids till andra företag. Det normala är i stället att de internationella företagen köper upp inhemska företag eller patenterad teknologi för att ytterligare befästa den maktposition som i främsta rummet baseras på tillgång och kontroll av överlägsen kunskap.

Naturligtvis är det mest praktiskt och effektivt för internationella stor- företag att använda samma produktionsmetod och -teknik över hela världen. I detta förhållande ligger ett motstånd mot att anpassa tekniken till för- hållanden i u-ländema. Detta motstånd skall emellertid inte överdrivas. Om relationerna mellan löne- och kapitalkostnad förändras tillräckligt myck- et kommer storföretagen i eget intresse att inrikta sig på en mer arbetsintensiv produktion. Det finns exempel på internationella storföretag som bedrivit experimentverksamhet för att få fram u-landsanpassad teknologi. Som ti- digare visats är det relativt enkelt att anpassa delar av produktionsprocessen till förhållanden i länder med stor tillgång på arbetskraft men knapphet på kapital. 1 u-länder som driver en politik som subventionerar kapitalet. ofta för att stimulera utländska privata investeringar. finns det emellertid ingen anledning för storföretagen att överväga mer arbetsintensiva produk- tionsmetoder. Problemet i detta avseende beror alltså mindre på att de mul- tinationella företagen traditionellt föredrar att använda sin beprövade ka- pitalintensiva produktionsmetod än på flertalets u-landsregeringars egen po- litik.

Utländska investeringars effekter på värdlandets export och import beror till stor del på vilken typ av investering det gäller. De traditionella gruv- och plantageinvesteringarna var och är normalt inriktade på export. vanligen till "moderlandet”. Investeringar i tillverkningsindustrin tar å andra sidan ofta sikte på värdlandets hemmamarknad. Många gånger är det fråga om att ett företag investerar för att behålla en lönande exportmarknad som hotas av ökade tullar. Detta har t. ex. varit huvudmotivet för flera av de stora svenska investeringarna i Latinamerika. Effekten av dessa investeringar blir inte ökad export från värdlandet men väl minskad import vilket från betalningsbalanssynpunkt är detsamma. Endast i begränsad utsträckning syftar investeringar inom tillverkningsindustrin i ett u-land till ökad export. Det är t. o. m. vanligt att dotterföretaget av moderföretaget direkt förhindrats att exportera.

De mer långsiktiga effekterna på värdlandets näringsliv förändringar av pris och lönestruktur via ändrade konkurrensförhållanden. allmänna spridningseffekter i fråga om produktion. organisation och marknadsföring samt påverkan på inkomstfördelningen bestäms i första hand av mot- tagarlandets industriella struktur och politik gentemot utländska företag. Ett utländskt företag kan t. ex. bryta ett lokalt monopol och tvinga fram en prissänkning. Men resultatet kan också bli att det utländska företaget slår ut småföretag och hantverkare och etablerar ett eget monopol. Kon- kurrerande inhemska företag kanske kopierar det utländska företagets teknik och rationaliserar sin egen produktion. En annan möjlighet är att det ut- landsägda företaget köper upp sina inhemska konkurrenter. Effekterna i dessa avseenden beror i stor utsträckning på hur väl utbyggd värdlandets industri är. lett land med etablerad och omfattande industri finns möjligheter att utlandsinvesteringarna via allmänna spridningseffekter. behov av un- derleverantörer och produktion av billigare kapitalvaror leder till att den industriella tillväxten ökar. 1 länder med svag inhemsk industri är det inte rimligt att vänta sig denna typ av spridningseffekter. 1 stället är hotet om total utländsk dominans i vissa sektorer överhängande. Det förefaller klart att utländska investeringars effekter i stor utsträckning är beroende av värd- landets åtgärder för att etablera en egen industriell bas. 1 och för sig bör det vara möjligt att beräkna vilka effekter en utländsk investering har i ovan angivna avseende. För den slutliga bedömningen är det emellertid viktigt att veta vilka alternativ till utländska privata in— vesteringar som finns. Vilken utveckling skulle ha ägt rum om de utländska investeringarna inte hade företagits? Flera studier av privata investeringar baserar beräkningen på den outtalade förutsättningen att ingenting alls sker om den utländska etableringen inte äger rum. Denna förutsättning är emel- lertid realistisk endast ifråga om avancerad industriell produktion som det är omöjligt för mottagarlandet att satsa på annat än i samarbete med ett fåtal tänkbara multinationella företag. I flertalet andra fall kan mottagar- landet välja mellan likartad produktion i nationell regi. annan typ av in- vestering. olika slag av begränsat samarbete med utländska företag. licens- tillverkning e.d. Det är alltså viktigt att göra klart att en utländsk investerare normalt tar i anspråk ett utrymme på värdlandets kapital- och arbetsmarknad och att det är mot den alternativa användningen av detta utrymme den utländska investeringen skall värderas. Det är mot denna bakgrund man skall se u-ländernas krav på åtgärder för att underlätta överföringen av tek- nologi till dessa länder. Syftet är helt enkelt att öka u-ländernas valfrihet beträffande formerna för teknologiöverföring i en situation då den direkta investeringen i många fall är det enda alternativet.

När det gäller bedömning av existerande alternativ bör man ha klart för sig att nationella privata investeringar i flera fall har samma typ av negativa effekter som utländska etableringar. Det är t. ex. klart att nationellt ägda företag i Latinamerika för ut en stor del av sina vinster. intjänade bakom höga tullmurar. till bankkonton i olika Skatteparadis. I dessa fall kan det t. o. m. uppkomma en välfärdsvinst för samhället om ett utlandsägt företag. som inte behöver tullskydd för att klara sig. konkurrerar ut ett nationellt monopolföretag. I vissa andra fall kan man ställa frågan om det inte är bättre att inte göra något alls som alternativ till en utlandsinvestering. Detta

gäller t. ex. när den producerade varan framstår som helt onödig eller häl- sovådlig, Vilket värde har t.ex. de omfattande Coca-cola-investeringarna i u—länderna? Skall man tillåta produktion och försäljning av barnmat som innebär direkt livsfara för barn i miljöer där mödrarna inte har tillgång till rent vatten?

Vid sidan av den ekonomiska bedömningen är utländska privata inves- teringar i flertalet u-länder — och i många i-länder — en central politisk fråga. En stor utlandsägd sektor kan skapa väsentliga svårigheter. för en regering som vill bedriva en självständig politik. som inte är förenlig med dessa företags intressen. De privata utländska investeringarna för flertalet u-landsregeringar har sålunda en klar politisk dimension. Det förefaller också finnas en betydande dubbelmoral i flera i-länders agerande i dessa frågor. Japan argumenterar vid internationella konferenser för att u-länderna skall ge fritt tillträde för utländska investeringar men är självt mycket restriktivt när det gäller utlandsetableringar i hemlandet. Förenta Staterna och flera europeiska länder söker övertyga u-Iänderna att ge internationella företag förmånsbehandling samtidigt som man oroas av Oljeländernas köp av aktier i de egna företagen.

Det ovan sagda torde belysa att det knappast finns underlag för någon allmän slutsats om utländska investeringars positiva eller negativa effekter. Bedömningen måste göras från fall till fall och den bedömningen kan bara göras av mottagarlandets egna myndigheter. Samtidigt är det klart — som tidigare nämnts — att värdlandets politik har en avgörande betydelse på vilka effekterna av utländska privata investeringar blir. Tullpolitiken be- stämmer företagens möjligheter att ta ut övervinster. kostnadsrelationerna mellan löner och kapital påverkar valet av produktionsmetod och därmed sysselsättningseffekten och skattepolitiken avgör om skatteintäkterna ökar och influerar möjligheterna att remittera vinster till hemlandet.

Vidare är det uppenbart att olika grupper i värdlandet kan ha olika in- ställning till privata utländska investeringar. För stora kapital- och jordägare innebär en utländsk investering möjligheter till lönande samarbete medan vissa småföretagare. hantverkare och arbetare fruktar konkurrens och ar- betslöshet. Mot denna bakgrund är det helt naturligt att olika u-länder har skilda inställningar till utländska investeringar och ställer upp varierande villkor för att acceptera dem.

4 Internationellt utvecklingssamarbete'

4.1. Begreppet bistånd

Offentligt bistånd eller utvecklingsbistånd är den allmänna benämningen på statligt finansierade resursöverföringar från rika till fattiga länder på villkor som är förmånligare för mottagaren än rent kommersiella. Bistånd kan utgå i många olika former. Det kan bestå av personer som arbetar längre eller kortare tid. olika typer av varor. pengar i form av lån eller gåvor. stipendier och kurser.

Medlemsländerna i OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd. DAC. har kommit överens om vilka minimivillkor som måste vara uppfyllda för att resursöverföringar skall registreras som offentligt bistånd.2

4.2. Hur biståndet växte fram

4.2.1. Marshall-hjälpen till Europa

Förenta Staternas politiska ledning ansåg att det låg i landets intresse att snabbt bygga upp Europas ekonomi efter andra världskriget (se kapitel 2.). I slutet av 1940-talet försämrades relationerna mellan andra världskrigets segrarmakter Förenta Staterna och Sovjetunionen. ”Det kalla kriget" in- leddes och till de humanitära och ekonomiska motiven för bistånd lades de säkerhetspolitiska. Marshall-hjälpen skall ses i bl.a. detta perspektiv.

Inom ramen för Marshall-hjälpen överfördes från april 1948 t. o. m. slutet av 1952 resurser från Förenta Staterna till Europa till ett bruttovärde av 12.5 miljarder dollar. Biståndet bestod i huvudsak av USA-tillverkade varor. som till övervägande del lämnades som gåvor. Huvudmottagare var Frank- rike (2.6 miljarder). Storbritannien (2.3 miljarder). Västtyskland (1.2 mil- jarder). Nederländerna (1.1 miljarder). Italien (1.1 miljarder). Grekland (0.8 miljarder) och Österrike (0.8 miljarder).

Marshall-hjälpen bidrog väsentligt till att de västeuropeiska ländernas ekonomier snabbt återhämtade sig. Orsakerna till detta var flera.

D Biståndet var stort. Den årliga överföringen beräknas ha motsvarat om- kring 2 procent av USA:s BNP under denna period. I de mottagande länderna motsvarade Marshall-hjälpen ca 20 dollar per invånare i 1970 års penningvärde. Som jämförelse kan nämnas att dagens bistånd från de rika länderna i väst motsvarar 3—4 dollar per u-landsinvånare.

1 Det statistiska underla- get för text och diagram i detta kapitel återfinns i bilaga 3 "Statistik över internationellt utveck- lingssamarbete". Fram- ställningen baseras fram- för allt på dokument från de rika länderna och in— ternationella organisatio- ners sekretariat. Perspek- tivet är därför biståndsgi- varnas. U-ländernas syn på i-ländernas bistånds- politik redovisas i kapitel 5.

? Villkoren är att resurs— överföringarna — görs av den offentliga sektorn

huvudsakligen syftar till att begrämja u-länder- nas ekonomiska utveck- ling och välstånd — har ett gåvoelement på minst 25 % (förklaras i fotnot till tabell 4.7).

En mer utförlig genomgång av hur pos- terna i DAC:s bistånds- statistik räknas fram görs i bilaga 6 "Resurs- och biståndsflödet till u-Iän- derna".

[] Marshall-hjälpens uppgift var klart definierad. Det gällde att underlätta Västeuropas import för att åter bygga upp industrin. Biståndet kunde användas för att eliminera uppenbara flaskhalsar. Leveranser av loko- motiv och reparationer av broar fick t.ex. hela järnvägsnät att åter fungera. Institutioner. kunskaper och ett tillväxtinriktat tankesätt fanns redan. [] Det politiska målet — att främja demokratin och hejda kommunismen i Europa — var gemensamt för regeringarna i givarlandet Förenta Staterna och i mottagarländerna. [] Förenta Staterna och Västeuropa hade ett gemensamt kulturarv och lik- nande referensramar. El Biståndsgivare och mottagare behandlade varandra som jämställda parter. Det innebar bl. a. att Förenta Staterna inte ifrågasatte de europeiska re- geringarnas kompetens att använda resurserna på ett rationellt sätt.

Förutsättningarna för snabba effekter av Marshall-hjälpen var således helt andra än dem som sedan kom att gälla för de rika ländernas bistånd till de fattiga länderna i Latinamerika. Afrika och Asien.

Före Marshall-hjälpen hade via FN:s hjälp och återuppbyggnadsorgani- sation. UNRRA. överförts ca 3 miljarder dollar till de europeiska länderna. Världsbanken lånade under perioden 1946—52 ut ca 700 miljoner dollar till europeiska länder.

4.2.2 1950-talet — utvecklingsoptimism och USA-dominans

Marshall-planens erfarenheter påverkade synen på biståndets roll och möj- ligheter att skapa utveckling i den fattiga delen av världen under 1950-talet och en bit in på 1960-talet. Framför allt så att många i i-länderna räknade med att mycket snabba framsteg. vilket vanligen uppfattades som snabb ekonomisk tillväxt. skulle kunna åstadkommas i de fattiga länderna med hjälp av bistånd.

Enligt det då förhärskande synsättet gällde det att med biståndet vidga de "flaskhalsar" som existerade. så att den nationella ekonomin i ett u-land nådde "take-off'-stadiet. för att därefter av egen kraft fortsätta den ekono- miska tillväxten. De flaskhalsar som ansågs viktigast gällde bristen på ka- pital och utbildning. Biståndet skulle enligt detta synsätt vara en utlösande faktor i u-ländernas modernisering. I denna process ansågs en snabb in— dustrialisering vara en viktig del.

Under 1950-talet började också de internationella organisationerna att i ökad utsträckning utforma program för bistånd till u-länderna. FN:s ut- vidgade program för tekniskt bistånd (EPTA) startades år 1949 och växte hela tiden under 1950-talet.

Västländernas totala bistånd ökade kraftigt under 1950-talets andra hälft från 3 263 miljoner dollar 1956 till 6 029 miljoner dollar 1961. en ökning i löpande priser med 85 procent på fem år.

Förenta Staterna fortsatte under hela 1950-talet att dominera det inter- nationella ekonomiska samarbetet. Förutom återuppbyggnaden av Europa under Marshall-planen lämnade Förenta Staterna bistånd även till andra länder redan under 1940-talet. Åren 1946—55 uppgick detta brutto till ca

11 miljarder dollar. dvs. en dryg miljard dollar per år. Detta bistånd gick till en mängd u-länder. Karaktäristiskt var dels att det var nära knutet till militära målsättningar inom ramen för det kalla krigets strategiska tänkande. dels att det bedrevs för att öka kontrollen av för Förenta Staterna strategiska råmaterial.

Truman-doktrinen. där målsättningen var att hindra "kommunistisk sub- version och aggression” satte sin prägel också på det civila biståndet. De största mottagarna under 1940-talet var Grekland och Turkiet. Under och efter Korea-kriget renodlades ytterligare det civila biståndets militära och säkerhetspolitiska roll. Åren 1954—55 gick över 40 % av Förenta Staternas bistånd till tre länder — Sydvietnam. Sydkorea och Taiwan.

I slutet av 1950-talet inträffade ett antal förändringar som fick betydelse för de rika ländernas biståndspolitik. I Afrika gick flertalet brittiska och franska kolonier mot sin formella självständighet. I Latinamerika genom- fördes revolutionen på Kuba. [ Asien drabbades Indien av en svår betal- ningsbalanskris som drog in Västtyskland. Storbritannien och Japan i en samordnad biståndsaktion tillsammans med Förenta Staterna och Världs- banken.

Sovjetunionen började från mitten av 1950-talet att lämna bistånd till ett litet antal u-länder. som bedömdes som säkerhetspolitiskt viktiga. Eko- nomiskt och tekniskt bistånd blev ett av instrumenten i den globala kon- kurrensen mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen.

Samtidigt begärde Förenta Staterna av de västeuropeiska länderna att dessa skulle ta på sig en större andel av de totala biståndskostnaderna. En viss utveckling i denna riktning skedde också. men inte förrän i slutet av 1960— talet förändrades situationen väsentligt. Det berodde då främst på att Förenta Staterna minskade sitt bistånd i reala termer. samtidigt som vissa länder i Europa ökade sitt.

4.2.3 1960-talet — biståndets teknokratisering

1950—talets utvecklingsoptimism höll i sig en bra bit in på 1960-talet. liksom synen på bistånd som ett snabbt verkande medel att skapa självgenererande ekonomisk tillväxt i de fattiga länderna. 1960-talet utropades av FN till Utvecklingsårtiondet. ] samband med detta antogs kvantitativa mål för den ekonomiska tillväxten i u-länderna 5-procent per år och för storleken av offentliga och privata resursöverföringar från i-länderna; 1-procentmålet.

[ början av 1960-talet kom den stora frigörelsen i Afrika. Antalet själv- ständiga u-länder och potentiella mottagare av bistånd ökade därmed kraf- tigt.

Allt fler av de rika länderna byggde ut sin egen direkta biståndsverk- samhet. även små länder utan kolonialt förflutet som t. ex. de nordiska. De rika länderna kände ett ökat behov att samordna sitt bistånd och utbyta erfarenheter sinsemellan.

På Förenta Staternas initiativ bildades Development Assistance Group inom OEEC år 1960 för detta ändamål. OEEC förvandlades 1961 till OECD och DAG till DAC Development Assistance Committee. I den internationella debatten under 1960-talet började ekonomisk ut-

veckling att framträda som huvudmålet för biståndet. Ser man endast till

denna debatt får man intrycket att säkerhetspolitiska och kommersiella mo- tiv spelat ut sin roll. Så var inte fallet. På det nationella planet spelade dessa motiv fortfarande en central roll. både när det gällde att motivera parlament och allmän opinion för ökade biståndsinsatser och för dessas utformning och inriktning.

Den relativt snabba ökningen av västländernas bistånd stagnerade under 1960-talet. Samtidigt kom den internationella biståndsdebatten att i väsentlig utsträckning röra sig kring l-procentmålet. och hur de rika länderna skulle dela på den "börda" som biståndet utgjorde.

Det totala biståndet från alla de länder som så småningom anslöt sig till DAC ökade under 1960-talet med i genomsnitt endast 1 % per år i fasta priser. Eftersom deras totala produktion ökade flera gånger snabbare. vidgades hela tiden avståndet till det mål för biståndets andel av BNP som antagits vid början av årtiondet.

Inom DAC diskuterades. särskilt under andra hälften av 1960-talet. de villkor på vilka bistånd lämnades. Försök gjordes att skapa normer som alla givarländer kunde acceptera för vad som skulle kallas bistånd och vilka genomsnittliga villkor detta borde lämnas på.

Under 1960-talet omorganiserades FN-biståndet. samtidigt som en mängd nya organisationer skapades för olika biståndsändamål. De utvidgade tek- niska biståndsprogrammet och den särskilda fonden slogs år 1966 ihop till FN:s utvecklingsprogram. UNDP. FN:s fackorgan ägnade sig i allt större utsträckning åt projekt i u-länder. en verksamhet för vilken de ursprungligen inte hade tillkommit.

Inom Världsbanken bildades år 1960 Internationella utvecklingsfonden. IDA. för att överföra kapital till de fattiga u-länderna på finansiellt för- månligare villkor än Världsbankens lån.

U-ländernas önskemål om att få större möjligheter att påverka biståndets utformning ledde. trots i-ländernas motstånd. till den första handels- och utvecklingskonferensen (UNCTAD I) år 1964. På den beslöts att upprätta ett permanent UNCTAD-sekretariat och att nya konferenser skulle hållas regelbundet. Samtidigt innebar UNCTAD:s tillkomst en framgång för u- ländernas önskemål att inte endast diskutera biståndet utan alla relationer mellan de rika och fattiga länderna.

4.2.4 1970-talet biståndets roll./örändras och nya institutioner skapas

Liksom under 1960-talet minskade under 1970-talets första år biståndet från de rika länderna i väst i förhållande till dessa länders BNP. 1974 och 1975 ökade andelen ånyo något. Samtidigt" framträdde de oljeproducerande u- länderna som nya betydande biståndsgivare. År 1974 lämnade de som grupp ett bistånd som motsvarade omkring 1.4 procent av deras BNP.

Inom DAC fortsatte Förenta Staternas andel av biståndsflödet att minska. Några av de länder som relativt sent kom in som biståndsgivare. t. ex. de nordiska. Nederländerna och Kanada. fortsatte att snabbt öka sitt bistånd.

Under 1970-talet har debatten i i-länderna vidgats till att avse de totala relationerna mellan rika och fattiga länder biståndsdebatten har utvecklats till en u-landsdebatt.

Detta återspeglades tydligt i FN:s strategi för det andra utvecklingsår-

tiondet. dvs. 1970-talet. Samma syn har präglat de dokument om relationerna mellan de rika och fattiga länderna som de alliansfria staterna och den s. k. 77-gruppen (i stort sett alla u-länder) publicerat från 1967 och framåt (se kapitel 5).

Denna helhetssyn innebär att större tyngd läggs vid t. ex. handels-. valuta-. sjöfarts- och jordbrukspolitiska relationer. Biståndet blir då en av flera me- toder att påverka den internationella resursfördelningen.

Samtidigt har många u-länder i större utsträckning än tidigare börjat ställa krav eller framföra önskemål när det gäller biståndets utformning. Från u-landshåll är man mindre benägen att acceptera att de rika länderna en- samma avgör hur det bistånd utformas som skall användas i u-länderna.

De resolutioner som antogs vid FN:s sjätte extra generalförsamling 1974 återspeglar vilka förändringar u-länderna som grupp önskar i de ekonomiska relationerna mellan u- och i-länder. En viktig orsak till att denna extra generalförsamling överhuvudtaget kom till stånd var de oljeproducerande staternas ökade ekonomiska makt.

Under 1970-talet har en mängd andra stora internationella konferenser som i stor utsträckning handlat om relationerna mellan u- och i-länder ägt rum. t. ex. befolknings-. världslivsmedels- och havsrättskonferenserna 1974. UNIDO:s andra generalkonferens och FN:s sjunde extra generalför- samling 1975 samt den fjärde konferensen om handel och utveckling. UNC- TAD IV år 1976. Som resultat av dessa konferenser har i en del fall nya internationella organ upprättats.

Den svåra livsmedelssituationen. den internationella inflationen och fyr- dubblingen av oljepriserna 1973—74 skapade ytterligare stora problem för de u-länder som saknar olja och andra råvaror. Initiativ i FN-organisationer. Världsbanksgruppen och IMF gav upphov till en diskussion om en rad nya specialfonder för bistånd. OPEC-länderna tillsammans. eller grupper av OPEC-stater. t. ex. de oljeproducerande arabstaterna. skapade också egna fonder för kanalisering av bistånd till icke-oljeproducerande u-länder. Antalet institutioner för att kanalisera bistånd var i slutet av 1974 därför större än någonsin. samtidigt som det totala biståndet från de rika länderna i väst och öst i reala termer knappast var större än i början av 1960-talet. Det enda som hänt på det området var det från och med år 1974 betydligt ökade biståndet från OPEC-länderna.

Den internationella biståndsdiskussionen under 1970-talet har i ökad ut- sträckning gällt hur de resurser som skapas genom den ekonomiska tillväxten i de fattiga länderna skall nå de befolkningsgrupper som har det sämst och hur biståndet kan bidra till detta. Koncentrationen på att med bistånd försöka vidga en bestämd ”flaskhals” i utvecklingsprocessen har ersatts med en helhetssyn också på utvecklingen i de fattiga länderna. Det har inneburit att fördelningsfrågor och strukturfrågor i större utsträckning dis- kuterats. Samtidigt har den optimistiska synen att de rika länderna snabbt med bistånd som instrument skall kunna utveckla de fattiga länderna ersatts med en insikt om att biståndets roll inte är fullt så genomgripande men likafullt mycket viktig. Viktigast är dock u-ländernas egna ansträngningar. Förutsättningen för att biståndet skall ge avsedda effekter är dels att det inte direkt motverkas på andra områden. t. ex. handels- och valutapolitikens. dels att den politiska viljan och kapaciteten i u-länderna är tillräckligt stor.

4.3. Mål och motiv för biståndet

4.3.1. Fem typer av mål och motiv

Som framgått av föregående avsnitt har sedan andra världskriget de rika ländernas regeringar angivit flera olika motiv för att lämna bistånd och flera olika mål som de vill uppnå med biståndsverksamheten.

I den internationella biståndsretoriken läggs tyngdpunkten på att biståndet skall bidra till att skapa ekonomisk och social utveckling i de fattiga länderna. Detta är ett grundläggande mål för ekonomiskt bistånd. Samtidigt har de rika ländernas regeringar angivit flera andra mål. som de vill uppnå med hjälp av den av biståndet skapade ekonomiska och sociala utvecklingen. Dessa mål. som ofta också är avsedda att motivera beslutsfattande för— samlingar och allmän opinion för biståndsverksamhet. innebär antingen mi- litära. kommersiella och/eller politiska fördelar för det egna landet. eller också är de moraliskt-etiska.

De biståndspolitiska mål som oftast anges kan placeras i fem huvud- kategorier.

13 Det säkerhetspolitiska målet anses särskilt viktigt av stormakterna. Det betyder normalt inte att stormakterna anser att de behöver skydda sig mot direkta militära angrepp från de fattiga länderna. I stället är det fråga om att behålla stabilitet i de fattiga länderna för att undvika att de rika länderna dras in i väpnade konflikter och att hindra inflytande från andra stormakter via allierade regeringar i fattiga länder. Som framgått av föregående avsnitt har det säkerhetspolitiska motivet spelat en stor roll för Förenta Staternas biståndspolitik. Detsamma gäller för t.ex. Sovjetunionens. Säkerhetspolitiska avvägningar kan iakttas bakom det förhållandet att många av de länder som erhåller stora andelar av biståndet också varit direkt berörda av stormaktskonflikter eller har en geografisk position som anses strategiskt viktig av stormakterna. Sydkorea. Vietnam. Laos. vissa medelhavsländer. Cuba samt Sovjetunionens gränsstater i söder. Irak. Afghanistan. Pakistan och Indien är några exempel. En annan typ av "säkerhetspolitiskt" mål. som de flesta rika länder — däribland Sverige — angivit är att biståndet bidrar till avspänning och fred genom att minska fattigdomen och underutvecklingen i världen. [:| Ett annat betydelsefullt mål för biståndet är det kommersiella. dvs. att givarlandet genom handel eller investeringar skall kunna öka sina resurser med biståndets hjälp. En stor del av biståndsflödet är inriktat på ett sätt som direkt (genom att binda upphandlingen av varor och tjänster till det egna landet) eller indirekt (genom att skapa nya marknader och underlätta privata företags investeringar) främjar kommersiella intressen i givarländerna. Till de länder vars biståndspolitik är hårdast inriktad på kommersiella fördelar för de egna företagen hör Italien. Japan och Västtyskland. Också för de f. d. kolonialmakterna spelar intresset av att i de f.d. kolonierna behålla och utveckla kommersiella förbindelser en väsentlig roll. Till de kommersiella motiven kan också räknas önskemålen från rika länder att försäkra sig om tillförsel av råvaror. framför allt olja och vissa

mineraler. från de fattiga länderna. Biståndet kan därvid utnyttjas som ett instrument för att skapa sådana relationer med regeringarna i de rå- varurika u-länderna att fortsatt tillförsel säkras. D Ett mål som är svårare att definiera skulle kunna kallas det civiliSatoriska. Det utgår ifrån att den typ av kultur. teknik. social organisation. religion som råder i givarlandet också är lämpligast för de fattiga länderna. Det kan också baseras på historiska traditioner. t. ex. mellan kolonialmakter och deras f.d. kolonier. Avsikten med biståndet är att underlätta en utveckling, som liknar givarlandets. Därmed skapas även förutsättningar för en förståelse från dessa länders sida för den politik givarlandet för och kanske även värderings- och intressegemenskap i många frågor. Det bästa exemplet på en biståndspolitik där detta mål spelar roll är Frank- rikes i de f.d. franska kolonierna. Detta motiv spelar. åtminstone un- derförstått. en roll i alla utvecklingsteorier som syftar till att "moder- nisera” u-länderna. [1 Det humanitära målet innebär att de rika länderna är beredda att ställa resurser till förfogande framför allt i situationer där människor utsätts för akut nöd eller våld. t. ex. i samband med krig. jordbävningar. över- svämningar. torka. Det humanitära målet kan också gälla människor som lider permanent nöd utan att några "extra" katastrofer drabbar dem. El Det solidariska motivet utgår ifrån att de som har resurser skall dela med sig till dem som inte har, Det anges av de flesta biståndsgivare i officiella dokument som ett viktigt motiv.

De solidariska målen är ofta grundade på en värdegemenskap hos givare och mottagare. Syftet med biståndet är då att underlätta för mottagaren att nå utvecklingsmål som båda parter anser väsentliga. Om värdege— menskap finns kan givarlandet acceptera mottagarlandets villkor. som då blir normbildande för samarbetet. En form av värdegemenskap kan baseras på att regeringarna i de biståndsgivande och biståndsmottagande landet önskar uppnå samma yttre mål. En annan typ är när värdege- menskapen finns mellan stora grupper av befolkningen i bägge länderna.

4.3.2. Motiven väger olika tungt i olika länder

De flesta rika länder anger i officiella regeringsdeklarationer och andra policy- dokument flera motiv och mål för sin biståndsverksamhet. I olika sam- manhang kan tyngdpunkten läggas på olika motiv. Det är t. ex. inte ovanligt att en regering understryker ett motiv i FN:s generalförsamling och ett annat då det gäller att övertyga parlament och väljare i det egna landet.

Utformningen och innehållet i de rika ländernas bistånd har ofta skiljt sig kraftigt från land till land. liksom det förändrats över tiden.

Under 1950—talet framhävdes det säkerhetspolitiska motivet starkt. Det hade flera orsaker. bl. a. det kalla kriget och Förenta Staternas dominans som biståndsgivare. Under denna period sågs målet att skapa ekonomisk utveckling i u-länderna i stor utsträckning som ett medel att uppnå sä- kerhetspolitiska mål. Under 1960-talet förändrades den officiella bilden i den internationella biståndsdiskussionen så att större tyngd lades vid u- ländernas ekonomiska utveckling som ett mål i sig. Samtidigt ökade antalet

rika länder som skaffade sig egna biståndsprogram. Flera av dessa länder var relativt små och hade inga aspirationer på att med biståndets hjälp bedriva global säkerhetspolitik.

De rika länderna kan mycket schematiskt indelas i tre grupper. beroende på vilka biståndspolitiska mål som väger tyngst i deras överväganden. För Förenta Staterna och Sovjetunionen spelar de säkerhetspolitiska motiven fortfarande stor roll. För f. d. kolonialmakter som England och Frankrike. liksom för de större västnationerna som Västtyskland. Japan och Italien spelar de kommersiella motiven en väsentlig roll. För t. ex. de nordiska länderna och Nederländerna. har de solidariska och humanitära målen varit särskilt viktiga.

Denna grova indelning innebär inte att alla mål inte spelar en roll i alla länder. I vissa situationer är säkert andra motiv starkare än de som normalt dominerar. t. ex. de humanitära motiven då omfattande katastrofer inträffat.

4.4. Några paradoxer i biståndet

Som framgår av avsnitt 4.1 kan begreppet bistånd stå för resursöverföringar av olika slag. I avsnitt 4.5 skall ett försök göras att systematiskt redovisa utvecklingen när det gäller det totala internationella biståndets storlek och innehåll samt de villkor på vilka biståndet lämnas. Dessförinnan redogörs här mycket kortfattat för några av de villkor som de rika länderna i vissa fall ställer upp i biståndssammanhang och som i förhållande till hur mot- svarande aktiviteter fungerari de rika länderna själva kan förefalla paradoxala för u—länderna.

4.4.1. Krav på utvecklingsplaner

Under 1960-talet kom biståndsgivande länder och internationella organi- sationer att ställa stora krav på att mottagarländerna noga skulle planera sin ekonomiska utveckling. Utvecklingsplaner ofta för en femårsperiod — utarbetades i de flesta u-länder. Det skedde med uppmuntran och ofta bistånd från de biståndsgivande länderna och de internationella organisa- tionerna. På basis av en analys av dessa utvecklingsplaner kunde sedan samma länder avgöra hur mycket bistånd man ville lämna för olika ändamål.

Det paradoxala i denna situation var att länder som för egen del var skeptiska till femårsplaner som ekonomiskt instrument. uppmuntrade och till och med krävde att sådana planer utarbetades i de länder som skulle erhålla bistånd. Det måste också ur mottagarsynpunkt synas motsägelsefullt att de rika länderna kräver fleråriga utvecklingsplaner. men själva i de flesta fall endast lämnar ettåriga biståndsutfastelser. med hänvisning till att bi- ståndsbudgeten godkänns av parlamenten för ett år i taget. Än mer pa- radoxalt blir det om ett givarland genom sina krav på t. ex. biståndets sek- torinriktning eller utformning bidrar till att snedvrida utvecklingsplanen.

44.2. Biståndsprojektens ställning i mottagarlandet

Under lång tid förutsatte de biståndsgivande nationerna att biståndet re- sulterade i t. ex. rent brittiska. kanadensiska. västtyska eller svenska projekt. Denna syn hänger fortfarande kvar på många håll. Att biståndet innebar stöd till ett självständigt lands regering på dess territorium var något man inte var beredd att dra fulla konsekvenserna av i de rika länderna. De villkor som ställdes var utformade som om projektet — för vanligen rörde det sig om väl definierade sådana — skulle tillhöra givarlandet. trots att det formellt kunde röra sig om en gåva.

I samband med detta begärdes omfattande utredningar för varje enskilt projekt. Det paradoxala i detta är att motsvarande åtgärder sällan krävdes för samma slags projekt i givarlandet.

4.4.3. Regionalt samarbete

Ett ofta förekommande krav från i-ländernas sida är att u-länderna i större utsträckning skall samarbeta regionalt. Detta kan i och för sig vara väl moti- verat. Det är dock viktigt att notera hur svårt i-länderna själva haft att skapa ett hållfast regionalt samarbete. Att med bistånd förknippa villkor om regionalt samarbete kan innebära att regionala projekt eller program uppstår utan någon faktisk vilja hos de deltagande regeringarna att utveckla det regionala samarbetet. Biståndsmottagande länder bör även när det gäller regionalt samarbete få välja politik på grundval av egna prioriteringar.

4.5. De rika ländernas bistånd — storlek, innehåll och inriktning

4.5.1. Inledning

I en redogörelse av detta slag uppstår problem när det gäller att redovisa data. De uppgifter som finns sammanställda och tillgängliga är de som samlas in från givarländerna av OECD:s utvecklingskommitté. DAC.

I bilaga 6 redovisas svagheterna i DAC-statistiken och övrig på bistånds- givarnas uppgifter grundad statistik. Där görs också vissa alternativa be- räkningar av de finansiella nettoöverföringarna mellan i- och u-länder. Av bilagan framgår att det framför allt är uppgifterna om andra flöden än bi- ståndet som är missvisande.

När det gäller biståndet räknar DAC i statistiken in bistånd till vissa europeiska länder. som inte anges som u-länder av FN. Vidare har inte räntorna dragits av i DAC:s ”nettoflöde”. Överföringar från "moderlän- derna" Frankrike, Nederländerna och Storbritannien (samt tidigare Portugal och Australien) till icke självständiga områden inräknas i dessa länders bi- stånd. DAC-statistiken har—som framgår av bilagan —även andra svagheter. Det är emellertid den enda som finns att tillgå för den som vill beskriva utvecklingen över ett antal år. På några punkter framför allt när det gäller biståndets totala storlek — används i detta avsnitt vissajusterade DAC-siffror. tagna från bilagans beräkningar. men i övrigt används DAC-statistiken utan justeringar.

Figur 4. I Bistånds/Iöde fra'n DA C -lånderna I 961—] 9 75 .

Källa: DAC.

4.5.2. Biståndets storlek Bistånd från DAC-länderna

Biståndet från industriländerna i väst ökade. som tidigare nämnts. snabbt under 1950-talet och stagnerade under 1960-talet. Under 1970-talet ökade biståndet i löpande priser. men dess realvärde var i stort sett oförändrat. Figur 4.1 visar biståndsflödet. i löpande och fasta priser för perioden 1961—1975. Diagrammet visar att DAC-ländernas totala bistånd år 1974 i fasta priser var ungefär lika stort som år 1962. Under denna tolvårsperiod har OECD-ländernas BNP i fasta priser ökat med ca 70 procent. Be- folkningen i u-länderna har under samma period ökat med omkring l/3.

Från mitten av 1960-talet började Förenta Staternas andel av DAC-län- dernas totala bistånd att sjunka kraftigt. Samtidigt ökade andelarna för Väst- tyskland. Japan. Kanada. Nederländerna och de nordiska länderna. [ fasta priser utgjorde Förenta Staternas bistånd år 1974 omkring 55 % av 1966 års. Under samma period mer än fördubblades Japans och Nederländernas bistånd i fasta priser. Det svenska biståndet ökade 3.5 gånger. från en blygsam utgångsnivå. Endast de nordiska länderna och Österrike har i fasta priser ökat sitt bistånd varje år under perioden 1971—75. (Se tabell 4.1 och tabell 3 i bilaga 3). Förenta Staternas andel. som 1966 var 56 procent av det totala DAC-biståndet. hade år 1974 sjunkit till 30 procent. Sveriges andel ökade under samma period från knappt 1 procent till över 3.5 procent. De nordiska länderna, Nederländerna och Canada stod år 1966 tillsammans för 6 procent och 1974 för knappt 17 procent.

Biståndets värde för mottagaren beror naturligtvis inte endast på storleken utan också på de finansiella villkoren. En gåva är mer värd än en kredit som måste återbetalas. En kredit till högre ränta och med kortare åter- betalningsperiod är mindre värd än en med lägre ränta och längre åter- betalningsperiod.

Mil]. dollar

13000 ]

12000 _ _ — — löpande priser

__ fasta priser 11000 I

1 0000 / 9000 , 8000 /

7000

6000 ___-..

5000

1000 År

1961 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75

Tabell4.l DAC-ländernas bistånd 1966 och 1975 (milj. dollar. löpande och fasta

priser) Land Löpande priser Fasta priser (1970 års) 1966 1975 1966 1975

Förenta Staterna 3 349 4 007 3 644 2 241 Franlrike 745 2 100 814 I 019 Västtyskland 419 1 667 488 849 Japar 285 I 148 297 667 Canada 187 880 200 517 Storb'itannien 486 878 518 462 Nede'länderna 94 599 100 292 Sverige 57 566 67 273 Australien 126 507 143 235 Belgien 76 375 90 178 Danmark 21 205 22 103 Italien 78 199 86 91 Norge 14 184 16 90 Schweiz 13 103 14 47 Nya Zeeland 9 66 10 32 Österike 13 64 15 34 Finland 3 48 3 22

Totalt 5 975 13 585 6 525 7 154 Källa: DM".

Det bör också påpekas att olika pris- och lönenivåer i olika länder gör att biståndets värde för mottagaren kan vara väsentligt olika även om kost- naderna för givaren är desamma. Ett exempel: Tanzania skulle kunna få tre indiska läkare för samma summa som en svensk. som erhåller normal kontraktsanställning.

Som framgår av bilaga 6 är det viktigt att skilja mellan reala och finansiella resursöverföringar. I tabell 4.2 presenteras vissa finansiella flöden mellan i- och u-länder år 1972. Som framgår av tabellen blir bilden en annan än när DAC:s normala nettobegrepp används.

Stor/eken av biståndet från länder utanför DAC

Fram till år 1973 sades ofta att DAC-länderna stod för över 90 procent av det totala biståndsflödet till u-länder och internationella organisationer. Därvid togs inte tillräcklig hänsyn till det bistånd som Sovjetunionen. de östeuropeiska staterna och Kina lämnar till socialistiska u-länder såsom Cuba. Nordkorea. Nordvietnam och Albanien. Exakta uppgifter om stor— leken av detta bistånd föreligger inte. En grov beräkning ger som resultat att DAC-ländernas andel var omkring 80 % från slutet av 1960-talet t. 0. m. år 1973.

Under 1974 ändrades situationen genom att de oljeexporterande u-län- dernas bistånd mycket snabbt ökade. Enligt DAC—sekretariatets beräkningar skulle omkring 2.2 miljarder dollar detta år ha utbetalats som bistånd från OPEC-länderna. Det motsvarar ungefär en femtedel av DAC-ländernas samlade biståndsutbetalningar och utgör omkring 1.4 % av OPEC-ländernas

Tabell 4.2 Finansiellt nettoflöde från DAC-länder till u-länder under år 1972

(milj. dollar)

Brutto- Amorte- DACIS Räntebelal— Netto- flöde ringar netto— ningar och flöde flöde inv. in- komster Offentligt utveck- lingsbistånd 9 875” —1 203” 8 671” — 584” 8087 Andra offentliga flöden 3 344” —1 762 1 582” 794 788 Privata investe- ringar 8 619” —11 743 —3 125 Direkta investe- ringar 4 443b —10 5006 —6 057 Portföljinveste— ringar och 2 746” andra lån , — 1 243d 29324 Privata garantera- de exportkrediter 6 043” —4 614 1 429 Gåvor från enskil- da organisationer I 036” — 1 036 I 036 Flöden från u—Iän- der till DAC- länder (—3 000)” — —3 000 Kapitalflykt (—1 500), 4! —1 500 OPEC-ländernas _ investeringar (—1 SOOY _g —1 500 Summa — 19 908 3 786

” DAC-ordförandens årsrapport 1974, tab. 14 i bilaga. DAC-ordförandens årsrapport 1974. tabell ix-l. ”Uppskattning, se texten i bilaga 6. ” DAC Note by the Secretariat: Reverse Flows. DD-451 OECD Paris June 23, 1975. ”inräknas ej i DAC:s ”nettoflöde”. ] Uppskattning. OPEC-investeringarna uppskattade på grundval av data i dokument som anges i fotnot d. g Inga uppgifter finns men dessa flöden kan inte ha varit av betydande omfattning.

beräknade BNP. Preliminära DAC-beräkningar anger biståndet från OPEC- länderna till ca 2,6 miljarder dollar år 1975.

Enligt DAC-sekretariatets beräkningar skulle finansiella nettoutbetalning- ar från statshandelsländerna ha uppgått till mellan 1,2 och 1,4 miljarder dollar per år under perioden 1972—1974. För år 1974 beräknar DAC-sekre- tariatet att resurser på biståndsvillkor till ett omräknat värde av omkring 1 250 miljoner dollar lämnades av statshandelsländerna, inkl. Kina. För år 1975 anges preliminära beräkningar på mindre än 1 miljard dollar.

OPEC -ländernas bistånd

DAC:s beräkning av enskilda OPEC-länders biståndsåtaganden och bi- ståndsutbetalningar under år 1974 redovisas i tabell 4.3. Som framgår av tabellen var Saudiarabien, Iran och Kuwait de länder

Tabell 4.3 Bistånd från enskilda OPEC-länder år 1974 (milj. dollar)

Land Åtaganden Beräknade utbetalningar Bila- Multi- Totalt Bila- Multi- To- % av terala late— terala late- talt BNP rala rala Algeriet 3 114 117 3 32 35 0,3 Förenade Arab- emiraten 376 197 573 107 30 137 1.8 Irak 347 68 415 210 27 237 1.8 Iran 1 247 23 1 270 378 23 401 0.9 Kuwait 575 221 796 328 56 384 3.1 Libyen 182 195 377 73 24 97 0.8 Nigeria 2 10 12 2 9 11 0.1 Qatar 83 65 148 42 9 51 2,6 Saudiarabien 995 461 1 456 710 100 810 2,3 Venezuela 20 91 111 20 41 61 02 Totalt 3 830 1 445 5275 1 873 351 2 224 1,4

Källa: DAC 1975 Review.

som lämnade mest bistånd. I förhållande till sin BNP levererade Kuwait mest bistånd (3.1 %), följt av Quatar (2,6 %) och Saudiarabien (2,3 %).

Av OPEC-ländernas bilaterala biståndsåtaganden år 1974 gick 2/3 till fyra mottagarländer Egypten, Pakistan, Syrien och Indien. Andra större biståndsmottagare var Bangladesh, Jordanien, Sudan, Somalia och Marocko.

Centra/planerade länders bistånd

Också för de centralplanerade länderna är det svårt att få en klar bild av på vilka finansiella villkor resurser överförs och därmed hur stora de re- sursöverföringar är. som motsvarar DAC-ländernas bistånd. DAC-sekre- tariatet sammanställer de data som finns tillgängliga. ] tabell 4.4 redovisas

Tabell4.4 Bistånd från statshandelsländer (milj. dollar, netto enligt DAC)

Land Biståndsutbetalningar % av BNP ___— 1974 1973 1974 Sovjetunionen 650 750 0.14 Ovriga Osteuropa —” —” Kina 450 500 024 Totalt 1 100 1 250

” Nettobetalningarna från Östeuropa redovisas av DAC till 125 milj. dollar 1973 och 75 milj. dollar 1974. Dessa sker dock så gott som helt på finansiella villkor som är så nära de kommersiella att de inte räknas som bistånd enligt DAC:s terminologi.

Källa: DAC 1975 Review.

biståndet från statshandelsländer till u-länder. inkl. socialistiska u-länder. Särskilt uppgifterna om Sovjetunionens bistånd till Cuba och DRV samt Kinas bistånd till DRV är mycket osäkra. Eftersom detta bistånd utgör en mycket stor del av det totala, blir också totalsiffrorna ytterst osäkra.

Ytterligare en komplikation i beräkningen av Sovjetunionens och övriga östeuropeiska länders bistånd är att krediter till industriprojekt ofta åter- betalas i form av varor från de uppförda industrierna. Det pris som sätts på de levererade varorna kan avgöra om krediten för mottagaren blir för- månlig i förhållande till en rent kommersiell affär.

Den kan synas förvånande att DAC beräknar att inget nettobistånd från de övriga östeuropeiska staterna utgår. Dessa tycks ha gjort kreditåtaganden gentemot u-länder år 1974 till ett sammanlagt värde av 1 200 milj. dollar. Många av dessa åtaganden gäller krediter som lämnas på i stort sett kom- mersiella villkor. Även bortsett ifrån kreditvillkoren uppgår amorteringar på tidigare lån till så stora belopp att nettoöverföringarna enligt DAC (dvs. utan att räntor är medräknade) beräknas vara 125 milj. dollar år 1973 och 75 milj. dollar år 1974. Av nettoöverföringarna beräknar DAC att Bulgarien år 1974 stod för omkring hälften medan DDR erhöll större amorteringar än de belopp som betalades ut.

Övriga länder

Övriga icke DAC-länder har lämnat både multilateralt och bilateralt bistånd. Island. Irland, Israel, Luxemburg. Spanien. Sydafrika och Jugoslavien har medverkat i fjärde påfyllnaden av resurser till IDA. Ett sextiotal länder har åtagit sig att lämna vissa. vanligen mycket små, bidrag till UNDP. Till detta kommer tekniskt och finansiellt bilateralt bistånd. Liksom när det gäller statshandelsländerna är det dock svårt att få en klar bild av i vilken utsträckning krediter till olika u-länder från andra u-länder lämnas på sådana villkor att de bör räknas som bistånd. Till de länder som lämnar krediter i inte obetydlig omfattning, oavsett de finansiella villkoren. hör Argentina. Brasilien. Indien. Spanien och Jugoslavien. Israel har ett om- fattande tekniskt bistånd. liksom Indien och Jugoslavien. DAC anger ut-

Tabell 4.5 Biståndsutbetalningar år 1974”

Land eller grupp av länder Milj. dollar % av BNP Förenta Staterna 3439 0.25 Övriga DAC-länder 7 877 0.38 OPEC-länder ca 2 200 1.40 Sovjetunionen ca 750 0.14 Kina ca 500 024 Övriga länder. inkl. icke-

oljeproducerande u-länder ca 200

Summa ca 15 000

” Netto enligt DAC—definition. Källa: DAC 1975 Review.

betalningar från gruppen övriga icke-DAC-länder till omkring 300 milj. dollar år 1973 och omkring 200 milj. dollar år 1974.

En sammanställning av DAC-sekretariatets beräkningar av det totala bi- ståndets storlek från olika källor år 1974 har gjorts i tabell 4.5. Som redan framgått bör osäkerheten i beräkningarna understrykas.

4.5.3. DAC-ländernas bistånd i relation till deras BNP

De mål för överföringar av finansiella resurser och biståndsutbetalningar som satts upp internationellt — l-procentmålet för privata och offentliga resursöverföringar och 0,7-procentmålet för offentligt biståndI — var avsedda att bidra till att öka andelen av de totala resurserna som de rika länderna skulle överföra till u-länderna. Så har inte skett. I stället har för DAC- länderna som grupp biståndets andel av BNP minskat väsentligt sedan början av 1960-talet. då den utgjorde mer än 0.5 %. År 1973 var andelen nere i 0,30 % för att år 1974 öka något till 0.33 % och år 1975 ytterligare något till 0,36 %.

Sverige nådde som första land 0.7-procentmå1et år 1974. (Frankrikes bi— stånd motsvarade dock under 1960-talets första hälft över 0,7 procent av BNP.) Nederländerna uppnådde 0,7-procentmålet 1975 och Norge kan kom- ma att uppnå det inom de närmaste åren. Det är inte troligt att flera länder när detta mål under 1970-talet.

I resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling år 1975 anges att i-länderna bekräftar sina åtaganden när det gäller kvantitativa mål för överföring av resurser. särskilt 0.7 %-målet. De antar som gemensamt mål en ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet med sikte på att nå målen i slutet av årtiondet. Målet står alltså kvar. men tidpunkten är ånyo fram- flyttad.

4.5.4. Fördelningen bilateralt — multilateralt

U-länderna begärde under 1960-talet att i-länderna i större utsträckning skul— le kanalisera sitt bistånd via internationella organisationer. Ett viktigt skäl för detta var att försöka minska de politiska och kommersiella bindningarna.

Andelen bistånd från DAC-länderna totalt som slussats via internationella organisationer minskade under första hälften av 1960-talet, för att därefter öka betydligt.

År 1961 överfördes 10 % av DAC-ländernas totala bistånd via interna- tionella organisationer. Fem år senare var andelen som lägst - mindre än

'l—procentmålet innebär att varje i—lands nettoutbetalningar av finansiella resurser — offentliga och privata — till u-länder skall motsvara minst 1 procent av landets BNP. Första gången antogs detta mål av FN:s generalförsamling 1960. Målet gällde då 1 procent av nationalinkomsten. Vid UNCTAD:s första möte år 1964 antogs målet 1 procent av BNP.

0.7—procentmä/et innebär att varje i-lands nettoutbetalningar av offentligt bistånd skall uppgå till minst 0.7 procent av landets BNP. Ett särskilt mål för det offentliga biståndet föreslogs vid UNCTAD:s andra möte år 1968. Det ingår i FN:s strategi för det andra utvecklingsårtiondet.

Dl'l svenska l-moc'entmälet. som uppnåddes 1975/76 gäller inte utbetalningar utan biståndsanslagets andel av totala BNP.

%av BNP 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 03 Figur 4.2 DAC—länden ' nas utbetalningar av of/em- 0,2 ligt utvecklingsbistånd i procent av BNP, 0.1 1961—1975 Kalla: DAC. 1961 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 75 7|4 75 År

6% för att därefter öka relativt snabbt. 1974 och 1975 var den multilaterala andelen av DAC-ländernas bistånd över en fjärdedel (se ngur 4.3).

Tabellerna 12 och 13 i bilaga 3 visar hur andelen och den faktiska storleken multilateralt bistånd förändrats i DAC-länderna. Norge. Danmark och Sve- rige har alltid haft en hög andel multilateralt bistånd, men denna andel har minskat och uppgick under de senaste åren till omkring hälften av biståndsutbetalningarna.

De stora biståndsgivarna lämnar vanligen en betydligt mindre andel till internationella organisationer. Förenta Staterna och Frankrike har ökat denna andel något de senaste åren. Några länder kanaliserar nästan ingenting via internationella organisationer. Till dem hör Sovjetunionen, övriga östeu- rOpeiska stater samt Kina (som fram till 1971 inte tillhörde FN).

Tendensen sedan 1960-talets början har varit att vissa små DAC-länder haft mycket stor andel multilateralt bistånd, då de startade egna bistånds- program. Denna andel har gradvis minskat, alltefter som bilaterala program

% Multilateralt 30 bistånd 25 20 15

Figur 4.3 Andel av DA C -ländernas bistånd 10 som överförts till interna- tionella organisationer 5 1961—1975 (procent)

"'"—T_hf' WWW—fm Källa: DAC. 1961 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 År

__

kunnat byggas upp. Till denna grupp hör Sverige. De stora biståndsgivarna har i stor utsträckning kanaliserat sitt bistånd direkt till mottagarna och följaktligen har den multilaterala andelen varit liten. Den har dock varit växande under de senaste åren.

Fram till mitten av 1960-talet slussades omkring hälften av det mul- tilaterala biståndet genom de egentliga FN-organen. Från 1967 och framåt har FN-organens andel av det totala multilaterala biståndet utgjort omkring en tredjedel. (Se tabell 14 i bilaga 3).

FN:s minskade andel återspeglar framför allt de ökade bidragen till IDA. och att de regionala utvecklingsbankerna kommit igång med mer omfattande verksamhet.

4.5.5. Andel av biståndet som går till de fattigaste länderna

De flesta små biståndsgivande länderna lämnar en betydligt större andel av sitt bistånd till de fattigaste av u-länderna. Både när det gäller andelen som gårtill FN:s 25 fattigaste u-länder och när det gäller länder med BNP/inv under 200 dollar kommer länder som Sverige, Danmark och Norge högt på listan. De flesta stora biståndsgivarna befinner sig i närheten av genom- snittet för DAC-länderna. Undantaget är Japan som ligger betydligt under detta genomsnitt. (Se tabell 4.6.)

Tabell 4.6 Andel av DAC-ländernas bilaterala bistånd (bruttoutbetalningar) som gick till u-länder med låg BNP/inv. 1974

DAC-land Direkt bistånd Andel till Andel till län— (netto enl. DAC. 25 minst ut- der med BNP/inv. milj. dollar) vecklade Iän- i intervallet

derna (%)" 0—200 dollar (%)

Norge 73 29 85 Belgien 208 17 83 Sverige 234 27 79 Canada 496 18 79 Danmark 93 33 76 Nya Zeeland 30 10 70 Förenta Staterna 2 557 8 68 Schweiz 45 20 66 Storbritannien 509 l 1 63 Finland 15 52 62 Nederländerna 303 9 60 Japan 880 2 58 Västtyskland 1015 11 52 Österrike 20 2 36 Italien 0.3 26 30 Australien 390 2 28 Frankrike 1 388 10 27 DA C -genomsnitt 10 56

”Denna ländergrupps genomsnittliga BNP/inv. är knappt 100 dollar. Källa: DAC 1975 Review.

4.5.6. Finansieringsvillkor

Biståndets värde för mottagaren är beroende av de finansieringsvillkor som är knutna till biståndet. Under ett antal år har DAC för sina medlemsländer ställt upp rekommendationer vad gäller de finansiella villkor biståndet läm- nas på.

I tabell 4.7 visas hur stor andel av biståndet som lämnas som gåva samt det s.k. gåvoelementet (begreppet förklaras i tabellen) i ett antal länders bistånd 1967 och 1974.

Av de studerade biståndsgivarna framstår Australien, Norge. Nya Zeeland och Sverige som de mest generösa vad avser de genomsnittliga finansie- ringsvillkoren. Österrike och Japan hade bland DAC-länderna de mest oför— månliga finansiella villkoren.

4.5.7. Biståndets bindning

DAC har skapat ett system för att rapportera om medlemsländernas bindning av biståndet. De olika ländernas uppgifter är emellertid inte alltid jämförbara eller exakta.

De DAC-länder som år 1974 registrerade den största andelen obundet bistånd var Sverige. Västtyskland. Australien och Norge. Minst andel obun- det bistånd hade Förenta Staterna och Belgien.

Tabell4.7 Andel gåvor samt "gåvoelement" i det totala biståndet 1967 och l974

Land Andel gåvor (%) Gåvoelement i to— tala biståndet (%) 1967 1974 1967 1974 Australien 100 99 100 99 Belgien 93 89 97 96 Canada 67 77 96 97 Danmark 64 69 91 94 Finland 64 63 91 89 Frankrike 72 78 81 88 Förenta Staterna 66 72 90 90 Italien 23 96 41 98 Japan 37 27 58 61 Nederländerna 72 67 86 87 Norge 100 100 100 100 Nya Zeeland 100 97 . 100 99 Schweiz 100 91 100 97 Sverige 84 98 98 99 Storbritannien 57 56 85 86 Västtyskland 44 48 71 84 Österrike 36 26 52 49 DA C -genomsni tt 63 65 84 86

Källa: DAC. Uppgifterna avser gåva och gåvoelement i förhållande till respektive lands biståndsåtaganden. Begreppet gåvoelement används för att ange hur fördelaktig en biståndskredit är i förhållande till en kommersiell kredit. Gåvoelementet beräknas som en kredits nominella värde minus diskonterat nuvärde av framtida amorteringar och räntebetalningar vid 10 procent diskonteringsränta.

Efter flera års diskussioner såg det i början av 1971 ut som om de flesta DAC-länder skulle kunna komma överens om att ta bort bindningen av kreditbiståndet. Utvecklingen på den internationella valutamarknaden detta år gjorde dock att Förenta Staterna inte längre ansåg sig kunna ingå någon överenskommelse, varför denna inte blev av. Efter en tids avbrott åter- upptogs diskussionerna igen. men någon överenskommelse har hittills inte kommit till stånd.

Ijuni 1974 kom åtta DAC-länder överens om att låta upphandling under Utvecklingskrediter från dessa länder ske också i u-länder. De åtta länderna var Danmark. Förenta Staterna. Italien. Japan. Nederländerna. Norge. Sve- rige och Västtyskland. År 1975 hade också Australien och Schweiz anslutit sig till denna överenskommelse.

Sovjetunionen. de östeuropeiska staterna och Kina har i princip helt bundet bilateralt bistånd.

4.5.8. Biståndets programmering

Begreppet landprogrammering synes inte användas enhetligt av olika gi- varländer och internationella organisationer. I svensk biståndsdiskussion anges det att biståndets konkreta innehåll bör fastställas med mottagarlandets planer och prioriteringar som utgångspunkt. Internationellt synes dock denna användning vara mindre vanlig. De länder som anger att de vid bistånds- givningen tar mottagarens önskemål till utgångspunkt är främst Sverige. Danmark (endast för tekniskt bistånd). Västtyskland och Norge.

Flera länder (Danmark. Canada. Norge. Västtyskland. Finland och Sve- rige) upprättar för närvarande landprogram för mottagarländerna. UNDP har en landprogrammering som görs upp i samarbete med mottagarländerna medan IBRD/IDA normalt diskuterar projekt för projekt med låntagarna.

Ett land. Förenta Staterna, har övergivit sitt tidigare system för land- programmering och i stället övergått till sektorprogrammering. Förändringen innebär en återgång till ett tidigare arbetssätt: i stället för att vara inriktat på enskilda mottagarländers hela ekonomier kommer Förenta Staterna att styra sina insatser till vissa sektorer. En viss landprogrammering kommer dock att bibehållas för att möjliggöra den regionala fördelningen av sek- torbiståndet.

Norge koncentrerar allt bistånd utom insatser inom några sektorer (bland annat sjötransport. familjeplanering och stöd till privat industri) till pro- gramländerna, medan Danmark däremot hittills endast har tillämpat land- koncentrationsprincipen på det tekniska biståndet.

Australien och Storbritannien har slutit flerårsavtal för biståndet till vissa mottagarländer. Canadas biståndsmyndighet har inom vissa ramar rätt att sluta flerårsavtal med ordinarie mottagare av kanadensiskt bistånd. Likaså kan bl.a. Nederländerna sluta flerårsavtal.

4.5.9. Biståndsformer

Det bilaterala biståndet kan delas upp i tre huvudgrupper: finansiellt bistånd. personalbistånd samt bilateral livsmedelshjälp. Det finansiella biståndet kan i sin tur fördelas på projekt. program- samt annat kapitalbistånd (bland annat

skuldkonsolidering).

I rapporteringen till DAC tycks dessa begrepp inte användas enhetligt. varför uppgifter från olika länder inte är helt jämförbara.

Enligt DAC-uppgifter lämnade Canada. Japan och Förenta Staterna 1971 mer än 20 procent av sitt bistånd (utbetalningar) i form av livsmedelsbistånd. Den största andelen s. k. tekniskt bistånd. vars tyngsta komponent är per— sonalbistånd men som också innehåller kunskapsöverföring i form av t. ex. kurser och stipendier. hade 1971 Frankrike (45 procent). Av de övriga le- vererade Danmark. Västtyskland och Storbritannien mellan 20 och 30 pro- cent och Canada. Nederländerna. Norge och Förenta Staterna mellan 10 och 20 procent som tekniskt bistånd. Australienoch Japan hade de lägsta andelarna med 5 procent.

Av de socialistiska länderna har Folkrepubliken Kina haft ett anmärk- ningsvärt stort personalbiståndsprogram — år 1971 arbetade nära 20000 ki- nesiska experter i olika u-länder. varav ca 14000 i Tanzania i samband med Tanzamjärnvägen.

Endast två länder. Frankrike och Förenta Staterna hade detta år ett större antal personer engagerade i personalbistånd (41 000 respektive 22 000 per— soner).

Det kinesiska personalbiståndet är intressant bland annat på grund av att den kinesiska biståndspersonalen förutsätts ha samma standard som mot- tagarlandets motsvarande personal.

Vad gäller förskjutningarna inom det finansiella biståndet saknas uppgifter för vissa DAC-länder. men några karakteristika för enskilda länder kan förtjäna att noteras:

[] Nederländerna. Norge och Västtyskland för en medveten politik för att minska projektbiståndets andel. I:] Frankrike strävar efter att minimera administrations- och betalnings- balansstödet. Det utgjorde 9 procent av de totala åtagandena 1971 och inriktades främst på de minst utvecklade afrikanska länderna. Storbri- tannien angav att behovet av sådant stöd hade minskat och att det därför skulle få en sänkt andel. Cl Sovjetunionen och de östeuropeiska staterna ger så gott som allt sitt bistånd till icke-socialistiska u-länder i form av projektbistånd. medan de socialistiska u-länderna erhåller en betydande del som programbistånd. Folkrepubliken Kina avviker från de övriga socialistiska givarländerna genom att ge enbart 50—65 procent av sitt bistånd i form av projektbistånd. ] övrigt användes Kinas bistånd till budgetstöd. katastrofhjälp samt till utjämning av handelsunderskott.

4.5.10. De största mottagarna av bistånd från DAC-länder och internationella organisationer

Begreppet "största biståndsmottagare" är inte entydigt. eftersom argument kan framföras för flera olika sätt att uttrycka storleken av biståndet. Ett sätt att mäta är i absoluta tal. Då tas ingen hänsyn till mottagarlandets storlek. invånarantal. utvecklingsnivå och andra faktorer som påverkar bi- ståndsbehovet. Ett annat sätt är att mäta biståndet per invånare i mot-

tagarländerna. Då erhåller vanligen länder med mycket liten befolkning höga värden.

De länder som i absoluta tal erhöll mest bistånd ifrån DAC-länderna under perioden 1972—74 var Indien. Indonesien. Sydvietnam. Bangladesh, Pakistan och Sydkorea i nu nämnd ordning. Cuba och Nordvietnam befinner sig i samma kategori om biståndet från öststaterna räknas in.

De u-länder (exkl. europeiska) som erhöll mest bistånd per invånare under samma period var i rangordning Gabon. Botswana. Israel. Jordanien. Syd- vietnam. Kongo. Swaziland. Kambodja och Tunisien samt Cuba och Nord- vietnam.

Det är naturligt att stora mottagarländer med många invånare erhåller i absoluta tal stort bistånd. Samtidigt är det naturligt om länder med extremt liten befolkning kommer högt på listan när det gäller mottaget bistånd per invånare.

Andra faktorer som slår igenom är om länderna anses strategiskt viktiga av stormakterna. Ett extremt exempel på detta var under Vietnamkriget Sydvietnam som hamnade högt upp mätt både i absoluta tal och per in- vånare. trots att landet varken har särskilt stor eller särskilt liten befolkning. Andra förutsättningar tycks vara tidigare koloniala relationer och en be- dömning av investeringsklimatet.

5 U—ländernas i-landspolitik

5.1. Inledning

Relationerna mellan de rika och de fattiga länderna präglas av den starkare parten. dvs. industriländerna. Som beskrivits i kapitel 2 har de grundläggande reglerna för den internationella ekonomin utformats av de rika industri- länderna utan att någon större hänsyn tagits till de fattiga ländernas behov eller önskemål. Samma förhållande gällde då flera av de tongivande in- ternationella organisationerna skapades. t.ex. IBRD. IMF och GATT.

U-ländernas svaga förhandlingsposition på de flesta områden har inneburit att deras politik mot de rika länderna. deras i-lamlspo/itik. bestått i att klargöra de fattiga ländernas syn på de rika ländernas u—landspolitik. Under de senaste åren har u-länderna som grupp allt aktivare och mera självständigt drivit denna i-landspolitik och utvidgat den till flera ämnesområden. Ursprung- ligen spelade t.ex. biståndet en dominerande roll. Den har minskat i takt med att u-ländernas syn på relationerna mellan rika och fattiga länder vidgats till ett helhetsperspektiv omfattande alla typerav samband. Under 1970-talet har framför allt handelsfrågor i vid mening. valutafrågor och frågor om kontrollen över de egna resurserna kommit att dominera. En orsak till detta är att allt fler u-länder starkare än tidigare känt behov av att betona den nationella ekonomiska och politiska självständigheten.

En viktig manifestation av den ökade u-landsaktiviteten var FN:s ge- neralförsamlings sjätte extra möte den 9 april—2 maj 1974. vid vilken en förklaring om upprättande av en ny ekonomisk världsordning och ett hand- lingsprogram antogs. Dessförinnan höll de alliansfria staterna i september 1973 ett viktigt toppmöte i Alger. [ september 1975 genomförde FN en sjunde extra generalförsamling. Vid denna antogs en omfattande resolution om utveckling och internationellt samarbete.

Sammankallandet av den sjätte extra generalförsamlingen genomdrevs av u-länderna. Den karaktäriserades av det internationella konfrontations- klimat som rådde omedelbart efter de stora oljeprishöjningarna. Under in- tryck av OPEC-staternas nyvunna ökade makt försökte u-länderna genom- driva mer långtgående krav än tidigare. I-länderna befann sig i en defensiv situation. Framför allt de mäktigaste av dem ville egentligen inte tillmötesgå några av u-landskraven. Resolutionen från den sjätte extra generalförsam- lingen antogs utan omröstning. Alla i-länder avgav dock röstförklaringar. där de i större eller mindre utsträckning tog avstånd ifrån resolutionstexten. Förenta Staterna ansåg att någon enighet inte förelåg och vägrade att godta

begreppet "en ny ekonomisk världsordning".

Vid den sjunde extra generalförsamlingen var förhandlingsklimatct lug- nare och större enighet kunde nås. Resolutionen därifrån återspeglar detta i mjukare formuleringar. som u-länderna gått med på för att få de flesta i-länder att i princip acceptera texten. Även i detta sammanhang avgav dock i-länderna röstförklaringar i vilka de preciserade hur de uppfattade vissa paragrafer och angav vilka paragrafer de inte kunde stödja.

Huvuddokumenten från dessa möten. tillsammans med 77-gruppens för- slag vid mötena. torde vara de viktigaste när det gäller att bedöma vilka förändringar i de rådande ekonomiska och politiska relationerna mellan u- och i-länder som u-länderna som grupp önskar genomföra.

De ligger därför i detta kapitel som grund för en genomgång ur u-lands— perspektiv av intressekonflikter och samarbetsfrågor mellan de fattiga och de rika länderna. De flesta krav som u-länderna framför i dessa dokument har förekommit i flera tidigare gemensamma u-landsdeklarationer från Ban— dung-konferensen 1955 till 77-gruppens krav i Alger-stadgan 1967. Lima- deklarationen 1971 och Manila-deklarationen 1976. Anledningen till att de upprepas är att de inte blivit tillgodosedda. sedan de först framfördes. Ban- dung-konferensen rekommenderade t. ex. att "kollektiva åtgärder skall vid- tas av de deltagande länderna för att stabilisera internationella priser och efterfrågan på råvaror genom bilaterala och multilaterala arrangemang". Någ- ra krav är dock relativt nya och innebär en framflyttning av u-landspo— sitionerna. Ett viktigt skäl till att en sådan framflyttning kunnat göras är OPEC-ländernas nyvunna finansiella maktställning.

Andra viktiga dokument i detta sammanhang är FN:s strategi för det andra utvecklingsårtiondet. dvs. 1970-talet. (DD ll-strategin) samt de stånd- punkter som redovisats i anslutning till uppföljningen av denna strategi; vidare den stadga om staters rättigheter och skyldigheter som antogs av FN:s generalförsamling i december 1974 och den s. k. Dakar-deklarationen år 1975. som angav de alliansfria staternas syn på råvarornas roll i utveck- lingen. Ytterligare viktiga dokument är den s. k. Lima-deklarationen från UNIDO:s andra generalkonferens i mars 1975. 77-gruppens s. k. Manila- deklaration inför UNCTAD lV samt dokument ifrån de alliansfria staternas toppmöte i Colombo 1976.

De centrala dokumenten kompletteras i vissa fall med uttalanden och dokument från länder som Sverige samarbetar med på biståndsområdet.

Att använda centrala FN-dokument och gemensamma u-landsdeklara- tioner som utgångspunkt för en redogörelse för u-ländernas i—landspolitik är endast en av flera metoder att redovisa u-ländernas önskemål.

77-gruppens och de alliansfria staternas gemensamma deklarationer har utarbetats vid förhandlingar inom dessa ländergrupper. Vid dessa förhand- lingar adderas i stort sett alla u-Iandskrav till en lista som presenteras som gruppens gemensamma krav. Det innebär bl.a. att vissa av kraven kan beröra endast en mindre grupp länder. De starkare u-länderna liksom sådana länder som har en klar uppfattning om vilka krav de vill driva påverkar deklarationernas innehåll mer än övriga länder. Deklarationerna kan ka- raktäriseras som u-ländernas maximikrav.

De i FN antagna resolutionerna är resultatet av förhandlingar mellan framför allt 77-gruppen och de västliga industriländerna. U-ländernas krav

har cärvid ofta omformulerats på ett sådant sätt att de inte är bindande för i-länderna. vilket varit en förutsättning för att i—länderna skulle godta dem. Andra krav har helt fallit bort. Många i-länder har dessutom reserverat sig mot vissa delar i de FN-resolutioner de godkänt utan omröstning. Re- solutonerna återspeglar dock i stort sett vilka frågor u-länder och i—Iänder är öterens att fortsätta att förhandla om.

En annan viktig svaghet med de gemensamma deklarationerna är att de inte belyser u-ländernas interna utvecklingspolitik. Ett'undantag är den deklaration som antogs vid lLO:s Världssysselsättningskonferens år l976, i vilken begreppet basbehovsstrategi spelar en dominerande roll. (Se kapitel 2. sid 60): [ denna deklaration betonas att den interna politiken i många u—lärder måste ändras för att målen för en sådan strategi skall kunna uppnås.

Trots sina svagheter är dock de gemensamma deklarationerna och FN— dokumenten de viktigaste sammanställningarna av u—ländernas samlade krav. U-ländernas främsta önskemål redovisas här. tillsammans med några av i-ländernas invändningar. under huvudrubrikerna handelspolitik. bi- ståndspolitik. valutapolitik samt övriga åtgärder. Sveriges ståndpunkter och agerande redovisas i kapitel 6 "En svensk u-landspolitik".

På ett begränsat utrymme är det inte möjligt att redovisa alla krav. lnte heller är det meningsfullt att vara alltför detaljerad. eftersom fullständiga resolutionstexter och vissa av u-landsförslagen finns tillgängliga i FN—do- kument och t.ex. publikationer från UD och SIDA. För att göra texten kortare används de benämningar på de olika internationella dokumenten. som utkristalliserats i den internationella konferensvärlden.

Benämningar på vissa internationella dokument F N -(lokument

FN—dokumenten är resultatet av förhandlingar mellan u-Iänderna som grupp. i-Iänder och centralplanerade länder. Trots att u—länderna har majoritet i FN återspeglar de alltså inte uteslutande u-ländernas krav. utan dessa är vägda mot de övriga ländernas intressen. Detta har framför allt resulterat i att formuleringarna i u-ländernas krav "mjukats upp". så att de inte binder i-länderna för konkreta åtgärder. eller så att tidsgränser för åtgärders genomförande tagits bort. Det är därför som formuleringar av typ "alla ansträngningar bör göras" eller "där så är möjligt" ofta uppträder. medan fasta tidsangivelser som regel saknas.

DD II—stra/egin = Den internationella utvecklingsstrategin för det andra utveck— lingsårtiondet (1970-talet). antagen vid FN:s generalförsamling l970.

Deklarationen om en ny ekonomisk världsordning = Deklarationen om upprättande av en ny internationell ekonomisk ordning. antagen av FN:s generalförsamlings sjätte extra möte 9 april—2 maj 1974. Deklarationen antogs utan omröstning. men i särskilda uttalanden anmälde alla i-länder reservationer mot olika punkter i förklaringen. Vid detta möte antogs också ett liaitt/lingsprogram för upprättande av en ny internationell ekonomisk ordning. Också det antogs utan omröstning. men med särskilda uttalanden med reservationer från många i—länder.

Stadgan om staters ekonomiska rättigheter och skyldig/reter. som antogs av FN:s 29:e generalförsamling i december l974. Sex i-länder röstade emot stadgan och tio i-länder avstod. Stadgan anger bl. a. principer som bör vara vägledande för framför allt ekonomiska förbindelser mellan stater.

ResolutionenV/rän FN:s slum/e extra gerteral/ärsam/ing, som har rubriken Utveckling

och internationellt ekonomiskt samarbete. Den antogs i september l975 utan om- röstning. Antalet reservationer i form av röstförklaringar var betydligt mindre än vid den sjätte extra generalförsamlingen.

UNC TA D—(lokmnenlel

Vid FN:s första "världshandelskonferens" i Geneve 1964 skapades ett sekretariat för att utreda och förbereda frågor inom UNCTAD25 kompetensområde. UNCTAD står för FN:s konferens för handel och utveckling och permanentades som institution vid den första konferensen. Sedan dess har ytterligare tre konferenser om handel och utveckling hållits. [ UNCTAD sker förhandlingarna så att u-länder. i-Iänder och de centralplanerade länderna för sig kommer överens om gemensamma positioner. Dessa utgör sedan utgångspunkt för förhandlingar med de övriga grupperna. UNC- TAD-beslut. liksom beslut i FN. kan vara resultatet av förhandlingar där parterna blivit eniga eller av majoritetsbeslut. Förkortningarna på konferenserna är följande:

UNCTAD | = FN:s första konferens för handel och utveckling. Geneve 1964 UNCTAD ll = FN:s andra konferens för handel och utveckling. New Delhi l968

UNCTAD lll = FN:s tredje konferens för handel och utveckling. Santiago de Chile l972 UNCTAD IV = FN:s fjärde konferens för handel och utveckling. Nairobi 1976

7 7 -.t.'rtrpm-dokument

Efter att redan under UNCTAD ] ha samordnat sina krav samlades 77 u—Iänder i Alger l967 för att utarbeta gemensamma u-landsståndpunkter inför den andra kon- ferensen för handel och utveckling. Därmed skapades ett mönster för de flesta stora internationella överläggningar om utvecklingsfrågor. nämligen att u-länderna utarbetar gemensamma ståndpunkter som sedan i-länderna försöker ge mindre kategorisk och därmed mindre bindande utformning. Även om antalet u-Iänder ökat till över llt) kallas u-landsgruppen fortfarande 77-gruppen i konferenssammanhang.

Följande 77-gruppsdokument är särskilt viktiga: Alger-stadgan = 77-gruppens krav inför UNCTAD ll. utarbetade i Alger 1967.

Lima—deklarationen = 77-gruppens krav inför UNCTAD lll. utarbetade i Lima 197].

Mani/a—rlek/arationen = 77-gruppens krav inför UNCTAD lV. utarbetade i Manila l976.

De alliansfria sta/emas dokument

De alliansfria staterna har vid flera tillfällen utarbetat dokument som ger deras syn på förhållandet mellan de rika och fattiga länderna. Under l970-talet har de alliansfria staternas och 77—gruppens krav i allt större utsträckning kommit att vara desamma. Omkring 3/4 av 77-gruppens stater är också med i de alliansfria staternas grupp. De flesta länder som står utanför är latinamerikanska. Också flera av de tongivande latinamerikanska staterna har dock på senare tid deltagit som observatörer. Bland övriga u-länder som står utanför de alliansfria staternas grupp kan nämnas lran. Pakistan och Thailand.

Några av de oftast citerade dokumenten från de alliansfria staternas toppmöten är

Lusaka-dek/aralionen. från det tredje mötet mellan stats- och regeringschefer från

de allansfria staterna i Lusaka. Zambia. 8—l0 september 1970.

Gl'rlyaIrm'n-(lek/al'llfiullt'll, från mötet med de alliansfria staternas utrikesministrar. i Geo—getown. Guyana. l2 augusti l972.

Aleende/(laraliwwn, från det fjärde mötet mellan stats— och regeringschefer från de allansfria staterna i Alger. Algeriet. 5-9 september 1973.

Dal ar»(lek/m'a/ianwr. från ett möte om råvarufrågor i Dakar. Senegal. 4—8 februari l975 på initiativ av fjärde mötet i Alger 1973.

C olamba-(lek/aratianeli, från det femte mötet mellan stats— och regeringschefer från de allansfria staterna i Colombo. Sri Lanka. 16—l9 augusti 1976.

5.2. Handelspolitik ur u-landsperspektiv 5.2.1 Allmän handelspolitik

Allmän!

De flesta u-Iänders utrikeshandel präglas av den struktur som byggdes upp under kolonialtiden. Det politiska oberoendet innebar inte att detta han- delmönster bröts sönder. I vissa fall har i-ländernas dominans förstärkts genom den ekonomiska och teknologiska utvecklingen och en protektio— nistisk handelspolitik.

För flertalet u-länder är det av stor betydelse att de kan förbättra sina exportmöjligheter. U-ländemas exportprodukter möter ofta handelshinder på i-landsmarknaderna. De internationella handelsförhandlingarna skedde under lång tid inom GATT. vilket bl. a. innebar att tullsänkningar i första hand skedde för varor som var av betydelse för i-ländernas export. [ för- handlingar av detta slag har u-länderna ofta saknat möjligheter att lämna några kommersiellt intressanta erbjudanden. Förhandlingssituationen har ofta varit ojämn och de fördelar u-länderna erhållit har inneburit. vanligen marginella. eftergifter från i-ländernas sida.

Generel/r preferenssystem

Sedan FN:s första konferens för handel och utveckling 1964 har u—Iänderna drivit kraven på ett generellt system för tullpreferenser för u—landsprodukter. Principen accepterades av i-länderna vid UNCTAD II år l968 och resul- terade. sedan Förenta Staterna år 1975 också infört ett system. i att samtliga i-länder har infört generella tullpreferenser med tullfrihet eller tullnedsätt- ning för vissa varor från u-länder. Preferenssystemen är något olika ut- formade och begränsningarna av deras omfattning är många.

När det generella preferenssystemet utarbetades beräknades att omkring lO procent av i—ländernas tullbelagda import av jordbruksvaror och knappt 40 procent av deras tullbelagda färdigvaruimport från u-länder täcktes av systemet. Totalt ingick därmed i princip varor för omkring 2.5 miljarder dollar.

Mellan 30 och 7 ”a av de varor som i princip ingick i systemet torde i realiteten ha erhållit tullfrihet eller lägre tullar. Huvudorsaken till det stora bortfallet anses vara att reglerna för att redovisa varornas ursprung är så utformade att de är svåra att följa. Ett mindre antal jordbruksvaror ingår i Systemet och i princip alla färdigvaror och halvfabrikat. Alla importländer

har dock undantagit väsentliga delar av färdigvarorna från systemet. eller begränsat effekterna med andra typer av importrestriktioner. s.k. icke-ta- riffära hinder. Särskilt gäller det sådana varor där u-länderna är konkur- renskraftiga.

Sedan preferenssystemet i princip godtagits har u-länderna dels strävat efter att förmå i-länderna minska de restriktioner och förbehåll som de in- förde från början. dels att förhindra att andra typer av handelshinder införs.

Kraven på att preferenssystemet skall tillämpas generösare av i-länderna och att det inte skall urholkas genom att andra handelshinder upprättas framfördes först i strategin för det andra utvecklingsårtiondet (DD II) 1970. ] hand]ingsprogrammet 1974 anges att det generella preferenssystemet bör tillämpas och förbättras bl. a. genom att utvidgas till jordbruksråvaror och andra råvaror. inklusive bearbetade sådana. Kompensation bör ges i form av nya marknader för u-länder som genom de generella preferenssystemen kommit att få dela tidigare tullförmåner med andra u-länder på vissa mark- nader i i-länderna. l resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling anges att det generella preferenssystemet inte bör upphöra efter tio år. som ursprungligen angivits. Det bör också hela tiden förbättras genom att täcka flera varor och ge större förmåner.

[ Manila-deklarationen anges att preferenssystemet bör utgöra en per— manent del av handelspolitiken både i marknadsekonomierna i väst och de östeuropeiska staterna. Systemet bör också förbättras och utvidgas.

För;nänsbehanc/llng och ful/avveckling i övrigt

Ett allmänt handelspolitiskt huvudkrav från u-länderna är att tillträdet för u-ländernas export till i-ländernas marknader skall förbättras genom ome- delbar och total avveckling av tullar. icke-tariffära hinder och restriktiva affärsmetoder. [ DD lI-strategin finns dessa krav angivna i mjukare for- muleringar. Framför allt talas där om vissa gradvisa åtgärder. lnte heller i handlingsprogrammet fick u—Iänderna igenom sina krav. ] detta återfinns i-ländernas ståndpunkt att u-länderna skall beredas ökat tillträde till i-lands- marknaderna genom en gradvis avveckling av hindren.

Enligt ett annat u-landskrav i handlingsprogrammet. som i mindre bin- dande formuleringar fanns med i DD ll-strategin. skall multilaterala han- delsförhandlingar mellan i—länder och u-länder bygga på principen om för- månsbehandling för u—länderna. vilket alltså innebär en avvikelse från GATT-regeln om lika behandling av alla länder. De skall syfta till att upp- rätthålla och öka fördelarna för u-länderna inom den internationella handeln så att en avsevärd ökning av valutaintäkterna. fördelning av exporten på flera varor och ökad ekonomisk tillväxttakt kan åstadkommas. Kraven åter— finns i resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen och i Manila- deklarationens handlingsprogram. ] det senare uttrycker u-länderna också önskemål om att u-ländernas rätt att införa exportsubventioner erkänns och att import från u-länder i princip skall undantas ifrån de skyddsklausuler som i-länderna infört i internationella handelsöverenskommelser.

Kopp/ing mel/an import- och exportpriser

Utvecklingen under 1970-talets första år ledde till att u-länderna i hand— lingsprogrammet 1974 önskade införa vissa krav som inte fanns med i DD ll-strategin. En åtgärd som bl. a. den snabba internationella inflationen ak- tualiserat var en koppling mellan u-ländernas exportpriser och importpriser med hjälp av s.k. indexering. Därigenom skulle. enligt u-länderna. mera rättvisa bytesförhållanden skapas. En UNCTAD-studie om indexering blev färdig hösten 1974. Dess slutsatser var bl. a. att indexeringar är tekniskt möjliga. men endast under särskilda omständigheter. Vidare att indexering kan vara ett effektivt sätt att motverka internationell spridning av inflation men att den inte kan stabilisera råvarupriserna. Enligt studien skulle me- kanismen för indexering behöva variera från vara till vara. lndexering skulle kunna genomföras gradvis genom att indexregler tas med i existerande och nya råvaruavtal eller i ett system för kompensatorisk finansiering. Det anges också att erfarenheterna av internationella råvaruavtal visat att möjligheterna att genomföra direkt indexering är begränsade för alla råvaror utom de som huvudsakligen produceras av få u-länder och vars efterfrågan är relativt oelastisk. UNCTAD-studien exemplifierar med koppar. bauxit. fosfat. ba- naner och te. förutom olja.

l-länderna har tagit bestämt avstånd från en direkt koppling mellan export- och importpriser. De skäl som anförts har varit att en sådan koppling skulle vara tekniskt komplicerad och förutsätta alltför stora ingrepp i det rådande ekonomiska systemet genom att sätta marknadskrafterna ur spel. [ hand- lingsprogrammet finns emellertid en rekommendation om att man skall sträva efter att etablera en sådan. [ resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling uppmanas UNCTAD15 generalsekreterare att fortsätta att studera olika indexeringssystem med syfte att lägga fram konkreta förslag inför UNCTAD IV. Han uppmanas också att göra en preliminär studie av proportionen mellan råvarupriser och de slutliga konsumentpriserna för produkter baserade på dessa råvaror.

I Manila-deklarationen anges indexering som en viktig delav ett integrerat råvaruprogram (se sid 140). [ resolutionen om råvaror som antogs vid UNCTAD IV har denna del så gott som helt försvunnit. Den finns endast kvar i en formulering om att priserna på de färdigvaror u-länderna im- porterar är en av flera faktorer som skall beaktas då råvaruprisarran- gemang utarbetas.

5.2.2. U-ländernas rävaruhana'el

Huvuddelen av u-ländernas export utgörs fortfarande av råvaror. även om andelen sjunkit betydligt sedan 1960.

De internationella åtgärder som är aktuella för att förbättra u-ländernas möjligheter att öka och stabilisera sina intäkter från råvaruexport är främst olika typer av råvaruavtal. minskning av de rika ländernas importbegräns— ningar för jordbruksprodukter samt förändringar i handelsstrukturen som gör det möjligt att öka förädlingsgraden av råvarorna innan de exporteras.

Eftersom u-ländernas export till stor del består av råvaror har åtskilliga förslag som syftar till att öka och stabilisera deras exportinkomster från dessa produkter presenterats. De åtgärder som faktiskt genomförts är in-

ternationella råvaruavtal för vissa produkter samt IMF:s kompensatoriska finansiering av buffertlager för tenn. Vidare har inom ramen Rjr det 5. k. Lome-avtalet mellan EG och ett antal u-länder ett system för stabilisering av intäkterna för råvaruexport genomförts. De hittills ingångna internatio- nella råvaruavtalen syftar till att stabilisera råvarupriser eller intäkter från råvaruexport. ] vissa fall utgör också en ökning av exportinkomsterna ett centralt mål. Avtal har ingåtts mellan producent- och konsumentländer för varorna tenn. socker. kaffe. kakao och vete. Flera av dessa har visat sig ha begränsad betydelse när det gäller att uppnå målen.

l 77-gruppens deklarationer i Alger l967 och Lima 1971 var ett centralt krav att åtgärder måste vidtagas för att hindra prisfall och kraftiga prisva- riationer för u-ländernas råvaror.

l handlingsprogrammet anges att råvaruavtal i lämpliga fall skyndsamt bör utarbetas i syfte att verka stabiliserande och. om erforderligt. reglerande på världsmarknaden av råvaror. Ett övergripande program bör utarbetas för att ange riktlinjer och ta i beaktande pågående arbete på råvaruområdct. Händerna efterlyste i detta sammanhang förbättringar eller nya metoder inom avtalen. som måste utarbetas vara för vara.

idén om ett integrerat program för råvaror har existerat sedan den första UNCTAD—konferensen år l964. Det program som diskuterats vid FN:s extra generalförsamlingar l974 och 1975 har utarbetats av UNCTAD—sekretariatet och innehåller ett antal åtgärder avsedda att förbättra u-ländernas råvaru- inkomster så att de blir både jämnare och högre. Programmet innehåller ett antal konkreta förslag.

D Arrangemang för internationella lager- och andra marknadsintcrvcntioner för ett antal råvaror samtidigt. El En internationell fond för buffertlagring. El Ett system med multilaterala kontrakt och åtaganden på medellång sikt för att säkerställa både utbud och efterfrågan. Cl Förbättrade möjligheter att lämna kompensatorisk finansiering för för- ändringar av exportintäkter. D U-ländernas andel ökas när det gäller transport. marknadsföring och distribution av råvaror.

Vid UNCTAD lV beslöt man i princip att anta ett integrerat råvaruprogram. 19 råvaror nämns i samband med programmet, men flera skall kunna in— kluderas. Råvaruprogrammets detaljer blir föremål för fortsatta förhand- lingar. Bland annat har UNCTAD:s generalsekreterare i uppdrag att senast i mars 1977 sammankalla en förhandlingskonfbrens om den gemensamma fond som enligt UNCTAD-sekretariatets förslag skall finansiera de buf- fertlager av tio olika råvaror.

I en röstförklaring som gavs av 15 europeiska länder. däribland de nord- iska. samt Kanada välkomnades starkt den resolution som antagits av UNC— TAD om råvaruprogrammet och som kunde innebära möjligheter till en positiv utveckling på råvaruområdet. [ röstförklaringen underströks att detta fordrade politisk vilja. De sexton industriländerna förklarade sig beredda att delta i det kommande arbetet.

Handlingsprogrammet anger också att allmänna principer angående pris- politiken för u-låndernas råvaruexport skall fastställas. med syfte att rätta

till och åstadkomma tillfredsställande bytesförhållanden för dessa länder. U-länderna krävde att för exporten av produkter för vilka priser och mark- nader inte kan stabiliseras skulle skillnaden mellan lägsta lönsamma pris och marknadspris genom internationellt finansierade arrangemang över- föras till u-länderna. Detta kunde i-länderna inte godta. Kravet togs inte med i handlingsprogrammet.

Enligt handlingsprogrammet bör inte nyinvesteringar för utvidgning av produktion i i-länderna av syntetmaterial och ersättningsprodukter göras i de fall där naturmaterial kan tillfredsställa marknadens krav. l-länderna motsatte sig kravet med hänvisning till regeringarnas begränsade inflytande i dessa frågor.

Livsvrede/

Under den sjätte extra generalförsamlingen krävde u-länderna att i-länderna när det gäller produktion och lagring av livsmedel skulle avstå från sådana åtgärder. som kan få ogynnsamma verkningar för u-länder med effektiv prodaktion av samma livsmedel eller för importerande u-länder som får betala högre importpriser.

l-ljnderna tillbakavisade kravet på avveckling av gränsskyddet. De i hand- lingsprogrammet angivna åtgärderna innebär att i-länderna i sina politiska överväganden om produktion. lagring. import och export av livsmedel bör ta full hänsyn till både u-länder. som importerar livsmedel och inte har råd med höga importpriser och u-länder som exporterar livsmedel och har behov av ökade mark nader. U-ländernas export av livsmedelsprodukter bor- de främjas genom rättvisa arrangemang. bl. a. genom gradvis avveckling av sådana skydds- och andra åtgärder som utgör illojal konkurrens. Åtgärder för att öka produktion och lagringsmöjligheter i u-länderna skulle vidtas genom bl. a. en ökad försörjning med väsentliga produktionsmedel. inklu- sive gödningsämnen. från i-länderna på gynnsamma villkor.

Vidare borde enligt handlingsprogrammet alla åtgärder vidtas för att u- länderna skall säkras import av tillräckliga kvantiteter livsmedel utan orimlig belastning på deras utländska valuta. Samma krav ställdes när det gäller import av för jordbruksproduktionen nödvändiga varor. t. ex. konstgödsel.

Dessa krav framställdes i mer detaljerad form i resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen 1975. En viktig utgångspunkt var därvid besluten vid Världslivsmedelskonferensen i november 1974. Bland kraven i gener- alförsamlingens resolution kan nämnas: Cl Rådgivande gruppen för livsmedelsproduktion i u-länder skulle snabbt identifiera de u-länder som hade den största potentialen för ökad livs- medelsproduktion. Denna grupps arbete har påbörjats. Cl 1-länder. östeuropeiska länder och oljeländer borde lämna väsentliga. fri- villiga bidrag till Internationella jordbruksutvecklingsfonden. Överens- kommelse om bidrag på totalt 1 miljard dollar har sedan dess ingåtts. Ratificeringsproceduren gör att utbetalningar från fonden troligen kan göras först år 1978. El l-länderna borde stödja utvidgningen av internationella jordbruksforsk— ningscentra. Cl Alla länder borde acceptera både principen om ett minimimål för livs-

lSveriges agerande med anledning av livsmedels- konferensens krav redo- visas i kapitel 6.

2Tullarna på bomull och garn kan användas för att illustrera innebörden av nomincll resp. effektiv tull. Bomull importeras tullfritt för ca 5 kr./kg medan garn. som impor- teras för ca 12 kr./kg. är belagt med en tull på

5.1). Den nominella tul- len på garn uppgår sålun- da till 84 öre/kg. vilket är liktydigt med 12 % av förädlingsvärdet (lZ—5 = 7 kr.), Tullskyddet för förädlingsmomentet kal- las den effektiva tullen,

medelsbistånd och en långtidsplanering av livsmedelsbiståndet. Målet för säsongen 1975—76 var 10 milj. ton spannmål. Man nådde drygt 9 milj. ton. D Alla länder uppmanades att delta i det globala informationssystemet för livsmedel och jordbruk. Till detta system har samtliga FAO:s medlems- länder utom Sovjetunionen och Kina anslutit sig. El l-länderna borde lämna en ökad andel av livsmedelsbiståndet som gåva, De borde också acceptera att detta bistånd i ökad utsträckning levereras via multilaterala organ. El Givarländerna borde också leverera bistånd på mjuka villkor för att göra det möjligt för de hårdast drabbade länderna att täcka det beräknade behovet av 1 milj. ton konstgödsel 1975—76. Detta mål uppnåddes inte. |] Alla länder borde ansluta sig till åtagandet om en internationell livs- medelsberedskap. De skulle bygga upp och underhålla tillräckliga spann- målsreserver. 1-länder och oljeländer skulle upprätta lager eller fonder som står till Världslivsmedelsprogrammets. WFP:s. disposition som ka- tastrofreserv. Målet för dess storlek borde vara minst 500000 ton. Ka- tastrofreservdiskussioner har förts inom ramen för förhandlingar om ett nytt internationellt veteavtal. Flera av de viktigaste veteproducenterna har hittills inte velat acceptera att skilja ut spannmål. som står till WFst förfogande. De enda länder som i slutet av 1976 avsatt särskilda ka- tastroflager är Sverige. Norge. Västtyskland och Kanada'

OPEC-ländernas gemensamma agerande har inneburit att u-Iändernas in- tresse för producentsamarbete kraftigt ökat. U-länderna önskade i hand- lingsprogrammet att de skulle erkännas rätten att upprätta och stärka pro- ducentsammanslutningar och gemensamma marknadsarrangemang till för- svar för priserna på exportråvarorna. Kravets formuleringar mjukades upp efter förhandlingar med i-länderna. [ handlingsprogrammet anges endast att verksamheten skall underlättas och sammanslutningarnas syften främjas. Huvudsyftet skall vara en ordnad råvaruhandel. förbättrade exportinkomster för råvaruproducerande u-länder. förbättrade bytesförhållanden för dessa län- der samt fortsatt tillväxt av världsekonomin till fördel för alla.

5 . 2 . 3 U- ländernas färdigvaruhande/ A I/män/

U-ländernas export av industrivaror har ökat betydligt snabbare än deras export av råvaror. Andelen industrivaror i u-ländernas totala export har därigenom ökat och var ca 24 procent år 1972. På grund av oljeprisernas snabba ökning har andelen därefter sjunkit. Om råolja exkluderas har andelen industrivaror dock fortsatt att öka. Som framgår av kapitel 3 svarar ett tiotal u-länder för omkring 3/4 av hela u-landsgruppens export av färdig- varor.

Ökningen av u-ländernas industrivaruexpon hindras avsevärt av de han- delshinder som i-länderna upprättat. Dessa är ofta riktade direkt mot sådana produkter som mest konkurrenskraftigt produceras i u-länderna. t.ex. tex— tilier och skor. Det nominella2 tullskyddet mot u-ländernas industriexport är i genomsnitt dubbelt så högt som gentemot i-ländernas industriexport.

Detta beror på de frihandelsområden som i-länderna upprättat mellan sig t. ex. i EG och EFTA. En annan orsak är u-Iändernas svaga förhandlings— position i GATT. Genom tullarnas konstruktion med tullfrihet eller låga tullar för råvaror och höga effektiva tullar på lågförädlade varor motverkar systemet att förädlingsindustrier byggs upp i u-länderna.

Den viktigaste hittills genomförda åtgärden till förmån för u-ländernas industrivaruexport är genomförandet av det generella preferenssystemet. som behandlats'i avsnitt 5.2.1.

Andra importhinder än rullar

Förutom tullar används en mängd andra åtgärder för att bromsa eller hindra import. Dessa kallas gemensamt för icketariffära importhinder. Många av dem är kvantitativa. t. ex. importkvoter. importförbud och "frivilliga" ex- portbegränsningsavtal. Andra begränsningar är sådana lagar och normer som krävs enligt t. ex. gällande miljölagstiftning. hygieniska krav och industriella standardnormer i importländerna.

Kvantitativa importrestriktioner upprättas normalt antingen av betalnings- balansskäl eller för att skydda bestämda inhemska industrier eller indust— rigrenar. Licensgivning används ofta för att genomföra t.ex. importkvo- teringar och kan därvid utnyttjas för att hindra importen att ens uppnå importkvoten.

Över 120 produkter eller produktgrupper av u-ländernas nuvarande export av färdigvaror och halvfabrikat. inklusive bearbetade jordbruksprodukter. möts enligt UNCTAD av icketariffära hinder i i-länderna. Dessa hinder finns trots det generella preferenssystemet och kan därför sägas utgöra en andra försvarslinje i i-länderna gentemot konkurrenskraftig import från u- länderna.

Enligt DD 11-strategin skall industriländerna "normalt inte höja gällande tullar eller utöka icke-tariffära handelshinder eller diskriminerande åtgärder av annat slag om detta bidrar till att försämra villkoren för tillträde till marknaderna för färdigvaror och halvfabrikat av betydelse för utvecklings- ländernas export". Dessa krav har upprepats i resolutionerna från sjätte och sjunde extra generalförsamlingarna.

1 ett UNCTAD-dokument om export av färdigvaror och halvfabrikat från u-länderna inför UNIDO:s andra generalkonferens i mars 1975 anges att de i-länder som gjort åtaganden om att inte öka eller skapa nya handelshinder inte strikt följt dessa åtaganden. 1 samma dokument konstateras en ökad tendens att införa s. k. frivilliga exportbegränsningar. som u-länderna känner sig tvungna att acceptera eftersom de fruktar att i annat fall drabbas av restriktioneri form av t. ex. kvoteringar. vilket kan vara ännu oförmånligarc. [ Manila-deklarationen anges att det är nödvändigt att undvika den typ av internationella avtal som textilavtalet är exempel på och som öppnar vägen för sådana "frivilliga" exportbegränsningsavtal.

5.2.4. Transporter och försäkringar

U-länderna levererar enligt UNCTAD volymmässigt närmare två tredjedelar av de totala lasterna (inkl. olja) på världshaven men äger endast 8 ".. av

världens handelsflotta. Detta medför att u-länderna i hög grad är beroende av utländska rederiers villkor. vilket bl. a. kan försvåra avsä1tningsmöjlig- heterna genom höga transportavgifter för deras produkter. Vidare skulle inkomster från en utbyggd sjöfartsnäring i sig utgöra en viktig inkomstkälla.

Ett av de svåraste hindren för att bygga ut u-länders handelsflottor är att i-länder och internationella kreditinstitutioner är mycket restriktiva med lån till denna sektor. Ett u-landskrav är därför att i-länderna skall förbättra villkoren för bilateralt bistånd och kommersiella krediter för dessa ändamål.

Ökat inflytande över villkoren för sjötransporter har u-länderna försökt skaffa sig genom att rikta sina krav till de dominerande sjöfartsnationerna och till de 5. k. linjekonferenserna. (Överenskommelser om fraktsatser. tid- tabeller och andra konkurrensvillkor mellan linjerederierna på en viss rutt.) Dessa konferenser har hittills i stort sett kunnat arbeta utan reglerande ingrepp från statliga myndigheter.

U—ländernas krav har varit att deras rederier skall få bli fullvärdiga med- lemmar i dessa linjekonferenser och att en kod med regler för linjekon- ferensernas verksamhet skall utarbetas. Syftet skulle bl. a. vara att göra det möjligt att få en internationell kontroll över vissa konkurrensförhållanden. t.ex. vilka fraktsatser som skall gälla.

Arbete inom UNCTAD resulterade i ett förslag till konvention för lin- jekonferenserna som efter omröstning antogs av en klar majoritet av de deltagande staterna. Den 5. k. UNCTAD-koden innehåller dels förslag om offentligrättslig reglering av linjekonferenserna. dels en uppdelning av last— trafiken så att importlandet i princip skall erhålla 40 %. exportlandet 40 (?.. och endast 20 % lämnas fria för tredje lands rederier att konkurrera om. Ett antal i-länder. däribland Sverige. röstade emot koden.

Koden träder i kraft sex månader efter det att minst 24 stater. som rep- resenterar minst 25 % av världens linjetonnage. har anslutit sig till koden. Detta hade i november 1976 endast gjorts av 17 stater med knappt tre procent av totala tonnaget. Vissa länder har dock börjat tillämpa koden. trots att den ännu inte trätt i kraft. Enligt handlingsprogrammet skall alla ansträngningar göras för att säkra ett tidigt genomförande av UNCTADzs linjekonferenskod.

När det gäller försäkringskostnader anger handlingsprogrammet att alla ansträngningar skall göras för att hålla nere u-ländernas kostnader för för- säkringar och återförsäkringar och stödja tillväxten av inhemska försäkrings- och återförsäkringsmarknaderi u-länderna. Likartade krav förekommer bl. a. i DD ll-strategin.

5.2.5. U-Iänders export/i'änz/"ande verksam/ie!

U-ländernas exportprodukter kan delas upp i två huvudkategorier. Den ena gruppen utgörs av strategiska varor som olja och koppar. där i-ländernas beroende av import från u-länderna skapar förutsättningar för ett långtgående producentsamarbete. Den andra och betydligt mer blandade huvudgruppen utgörs av produkter som inte är av kritisk betydelse för i-länderna och som direkt eller indirekt måste konkurrera med export från i-länder. Mark- nadsföring av den senare gruppen omfattar vanligen olika åtgärder för att öka konkurrenskraften och anpassa produkterna till i-landsmarknadernas

krav i olika avseenden.

U-ländernas produkter är ofta dåligt anpassade till i-landsmarknadernas krav på t. ex. kvalitet och förpackning. Detta gäller speciellt naturprodukter som gummi och textilfibrer. som på grund av bland annat varierande skör- debetingelser inte kan hålla samma jämna kvalitet som konkurrerande syn- tetprodukter. Ett speciellt problem för u-länderna är de industriella stan- dardnormer som gäller för många produkter.

En annan svårighet som möter u-landsexportörer äratt de saknar tillräcklig kännedom om distributionskanaler och försäljningsmetoder.

U-ländernas regeringar försöker ofta stödja de exportinriktade industri- företagen genom exportsubventioner av olika slag. t. ex. skatterabatter och exportbidrag. Sådana åtgärder strider ofta mot GATT. som dock varit täm- ligen överseende med att u-Iänder i vissa fall vidtagit åtgärder som inte varit helt i linje med avtalets bestämmelser. Samtidigt begränsas u-länders export av vissa produkter genom att utländska företag i etablerings- och licensavtal begränsar eller förbjuder export. Detta är en av de 5. k. restriktiva affärsmetoder som u-länderna vill avskaffa. I resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen sägs att restriktiva affärsmetoder som är skadliga för framför allt u-ländernas utrikeshandel bör avskaffas. Ansträngningar på in- ternationell och nationell nivå bör göras för att skapa rättvisa regler på om- rådet. '

En annan typ av exportstöd är krediter och försäkringar. Väsentligt bistånd från rika länder och internationella organisationer krävs av u-Iänderna för att bygga upp kunnande och institutioner på detta område.

FN:s utvecklingsstrategi anser att "utvecklingsländerna skall intensifiera sina ansträngningar att i högre grad utnyttja exportfrämjande åtgärder som instrument för att öka exporten såväl till industriländerna som till andra utvecklingsländer. Ett effektivt internationellt bistånd skall ges för detta ändamål".

I-länderna har satsat biståndsresurser för att finansiellt och tekniskt stödja u-ländernas exportansträngningar samt ge råd vad avser standardisering. förpackning. kvalitetskontroll liksom utbildning av exportörer. FN:s organ för att kanalisera sådant bistånd är UNCTAD/GATT:s internationella han- delscentrum (International Trade Centre ITC).

Nederländerna. Storbritannien och Sverige har upprättat särskilda import- kontor för u-landsprodukter. Motsvarande kontor i Norge startade sin verk— samhet vid årsskiftet 1976/77. Kontoren skall underlätta för u-landspro- ducenter att marknadsföra sina varor i respektive länder.

5.2.6. Anpassningsprogram i i-länderna

Huvuddelen av i-ländernas protektionistiska importpolitik i form av tullar. kvantitativa restriktioner. diskriminerande statlig upphandling. rörliga im- portavgifter. exportsubventioner m.m. syftar till att skydda icke konkur- renskraftig inhemsk produktion. De områden som speciellt skyddas är ofta arbetsintensiva produktionsgrenar som textil. läder och skor samt jordbruk. U-länderna är ofta särskilt konkurrenskraftiga på just dessa områden. För att åstadkomma en för såväl i- som u-länder rationellare arbetsför- delning krävs att i-länderna vidtar åtgärder för att stödja de industrier och

arbetare som kan komma att bli negativt påverkade av import från u-Iän- derna. Sådana närings- och sysselsättningsåtgärder rubriceras ofta som an- passningsprogram i den internationella debatten.

Inhemska åtgärder för att utan akuta sysselsättningsproblem överföra re— surser från låg- till högproduktiva sektorer förekommer i alla i-länder. Några motsvarande anpassningsprogram för att underlätta strukturella förändringar för att åstadkomma motsvarande rationellare arbetsfördelning mellan i- och u-länder har tidigare inte förekommit. Nederländerna har sedan 1974 i bi- ståndsbudgeten avsatt vissa medel för särskilt u-landsanpassning av nä- ringslivet. I 1976 års biståndsbudget avsattes ett belopp motsvarande om- kring 56 milj. kr. för anpassningsåtgärder i det nederländska näringslivet. Den del av den holländska strukturpolitiken som skall kunna utnyttja bi- ståndsmedel är insatser i branscher där produktionen sannolikt kommer att fortsätta att minska i förhållande till importen från u-länderna även om företagen investerade i nya maskiner m.m. I dessa branscher skulle strukturpolitiska åtgärder förbättra u—ländernas exportmöjligheter och bidra till en bättre internationell arbetsfördelning.

Holländska regeringen fattar själv beslut om sådana strukturinsatser som skall finansieras med biståndsmedel. Regeringen vill alltså själv pröva att u-landsaspekterna beaktas i tillräckligt hög grad. Bland tänkbara åtgärder nämns investeringspremier till företag som vill byta ut sin produktions- utrustning mot sådan som tillåter produktion av mer konkurrenskraftiga varor. Vidare avvecklingspremier eller stöd till nedskärning av överkapacitet och övergångsstöd för omstrukturering av holländska företag.

Under år 1975 anvisades totalt ca 9 milj. kr. från biståndsbudgetens struk- turanslag till två projekt. Ett textilföretag som bildat vissa samägda företag i afrikanska länder har erhållit stöd för att omstrukturera sin produktion i Holland. vilken kräver nyinvesteringar. Ett företag har erhållit stöd för begränsning och omstrukturering av sin tillverkning av träfiberplattor. ply- wood och faner.

I Norge har regeringsförslag framlagts om att anslå medel över bistånds- budgeten för inhemska anpassningsåtgärder. Dessa medel skulle förvaltas av de vanliga norska industripolitiska organen i samarbete med de bistånds- politiska. Samtidigt som användningen av medlen skulle ha ett klart ut- vecklingspolitiskt syfte borde de samordnas med industri- och näringspo- Iitiken i övrigt. Som exempel på tänkbara åtgärder anges finansiellt stöd till produktionsomläggningar och investeringar. omskolning av arbetskraft samt stöd till företag som under en övergångsperiod har räntabilitetsproblem.

Ett flertal i-länder hävdade i samband med att FN-strategin antogs att man ej kan behandla frågan om anpassningsprogram annat än i samband med konkreta problem och att det därför ej var möjligt att utveckla ett sådant program i förväg.

I resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling anges att i-län- derna bör bedriva en sådan närings- och arbetsmarknadspolitik som främjar en överföring till u-länderna av sådana industrier som är mindre interna- tionellt konkurrenskraftiga. Detta skulle leda till en strukturanpassning i industriländerna och en högre utnyttjandegrad av naturtillgångar och mänsk- liga resurser i u-länderna. I denna process må hänsyn tas till de berörda industriländernas ekonomiska struktur och mål. liksom till industriernas

behov att utveckla en mer livskraftig produktion eller expansion i andra ekonomiska sektorer. Syftet är att kraftigt öka u-Iändernas andel av världens totala industriproduktion. i enlighet med den s. k. Lima-deklarationen vid UNIDO:s andra generalkonferens 1975. Motsvarande krav finns med i Ma- nila-deklarationen.

5 . 2 . 7 Teknologiöverföring

Högst 2 ”i) av världens forskning sker idag i u-länderna. Teknologiutveck- lingen gäller till den helt dominerande delen utveckling av teknologi an— passad till förhållanden i de rika länderna. Större delen av forskningen sker inom företag. i de flesta länder med ett kraftigt statligt stöd.

Den internationella handeln med teknologi har vuxit kraftigt sedan andra världskriget. Nära 60 procent av inkomsterna har gått till företag i Förenta Staterna. Största delen av handeln äger rum mellan de rika västländerna. men u-ländernas betydelse som mottagare av importerad teknologi har ökat under 1960-talet. UNCTAD har beräknat u-ländernas utgifter för patent. licenser. processkunnande och varumärken till 1.5 miljarder dollar år 1968 och gjort prognosen att de i slutet av 1970-talet skulle uppgå till 9 miljarder dollar.

Teknologi kan förvärvas av u-1änder på i huvudsak tre olika sätt: Genom direkta investeringar. genom köp av patent och licenser samt genom tekniskt bistånd.

Företag inom tillverkningsindustrin som har tillgång till en viss teknologi överför den ofta i samband med direktinvesteringar eller deltagande i joint ventures. Kunskaperna om denna teknologi blir då förbehållen dessa företag. 1 andra fall kan teknologin erhållas genom köp av patent och licenser. Sådana kontrakt innehåller ofta inslag som begränsar eller fördyrar köpet av själva teknologin. Båda metoderna resulterar normalt i att värdlandet får dålig kontroll över kostnaderna för teknologiöverföringen.

Patentlagstiftningen i u-länderna är ofta kvarlevor från kolonialtiden och illa anpassad till situationen i dessa länder. De internationella regler som gäller. framför allt den s. k. Paris-konventionen. ger i sig utrymme för flex- ibilitet i utformningen av de nationella patentreglerna. De flesta u-länder har emellertid hittills haft svårt att utnyttja denna flexibilitet eftersom de saknat kapacitet att administrera och reformera sitt patentsystem.

U-!ändernas direkta utgifter för teknologi i form av patent- och licens- avgifter. royalties m. m. utgör endast en del av de totala kostnaderna. De indirekta kostnaderna i form av överpriser på kapitalvaror. andra varor och tjänster som köps samtidigt kan enligt UNCTAD vara betydande.

Alltifrån Alger-stadgan 1967 har u-Iandsgruppen krävt att teknologiskt kunnande skall överföras på för u-länderna förmånligare villkor än hittills och att existerande restriktioner tas bort. 1 Lima-programmet står bl.a.:

"De utvecklade länderna skall ge största möjliga tillgång till existerande patenterad och icke-patenterad teknologi på rättvisa och rimliga villkor. utan några restriktioner som kan hindra industri eller export. utan diskriminering mellan utvecklingsländer och på preferensbasis."

1 DD II-strategin sägs bl. a. att ett omfattande program för att överföra teknologi till u-länder skall genomföras. Vid uppföljningen av det andra utvecklingsårtiondets två första år lade en grupp u-länder fram ett dokument med deras syn på utvecklingen under denna period. När det gäller tekno- logiöverföring ges följande omdöme: "Ingen väsentlig ny åtgärd har vidtagits av de utvecklade länderna för att genomföra handlingsprogrammet för att förenkla tillträde till och överföring av teknologi till utvccklingsländcrna på rättvisa villkor." I handlingsprogrammet från sjätte generalförsamlingen angavs att alla ansträngningar bör göras för att

utarbeta en internationell uppförandekod för överföring av teknologi an- passad till u-ländernas behov och villkor: på förbättrade villkor ge u-länderna tillgång till modern teknologi och där så är lämpligt anpassa den teknologin till u-ländernas speciella eko- nomiska. sociala och ekologiska villkor varierande utvecklingsnivåer; — avsevärt öka i-ländernas bistånd till forskning och utvecklingsprogram i u-länderna och skapa en lämplig inhemsk teknologi; till u-ländernas behov anpassa affärspraxis rörande överföring av tekno- logi och förhindra missbruk av säljarens rättigheter; befrämja det internationella samarbetet beträffande forskning och ut- veckling vid prospektering. utvinning och vård av naturtillgångar och alla energikällor.

U-länderna önskar bl.a. ändra de internationella patentreglerna så att strängare krav ställs på att företag som fått patent i ett u-land faktiskt också utnyttjar det för tillverkning i landet. Vidare vill man få större frihet att inrätta specialformer av industriellt rättsskydd avpassade till u-ländernas behov. Man vill också skapa möjligheter att ge förmånligare behandling åt egna eventuellt också andra u-länders — medborgare på patentområdet.

U-länderna har i flera sammanhang. bl. a. i ECOSOCzs kommitté för vetenskap och teknologi för utveckling. krävt att särskilda kvantitativa mål sätts upp för i-ländernas stöd till vetenskap och teknologi. l—ländcrna har dock inte gått med på att införa några sådana mål.

U-länderna anser att den internationella koden för villkoren vid överföring av teknologi skall vara bindande. vilket bl. a. framgår av Manila-deklara- tionen. I-Iänderna motsätter sig detta och vill att koden skall ses som en rekommendation. Vid UNCTAD IV antogs en resolution enligt vilken en expertgrupp till mitten av 1977 skall söka utarbeta ett förslag till kod. Därvid sägs dock ingenting om kodens ställning.

En FN-konferens år 1979 om vetenskap och teknologi för utveckling har beslutats.

5.3. Biståndspolitik ur u-landsperspektiv 5.2.1 Inledning

U-ländernas principiella uttalanden om utländskt bistånd föregås vanligen av en stark betoning av de inhemska resursernas betydelse. biståndets till- fälliga karaktär och krav på att utvecklingssamarbetet ej skall minska det

biståndsmottagande landets politiska och ekonomiska oberoende.

Tanzanias president Nyerere har uttryckt sin syn på biståndet på följande sätt: "Jag vill påstå att hela idén med bistånd är fel. Det är inte rätt att den stora majoriteten av världens folk ska tvingas uppträda som ovärdiga tiggare. 1 en värld liksom i en stat där jag är rik därför att du är fattig och jag är fattig därför att du är rik. är överföringen av tillgångar från rika till fattiga en fråga om rättvisa. inte en fråga om välgörenhet."

U-ländernas önskemål om biståndets omfattning och inriktning utgör säl- lan basen för vad som brukar rubriceras biståndspolitiska diskussioner. Bi- ståndspolitik har i den internationella debatten nära nog blivit synonymt med biståndsgivarnas mål och prioteringar av biståndsverksamheten. Detta förhållande kan förklaras av givarens dominans vid beslut om biståndets omfattning och villkor.

I-ländernas biståndspolitik varierar från land till land. Det gäller främst i vilken utsträckning biståndsverksamheten styrs av kommersiella och sä- kerhetspolitiska överväganden samt graden av politisk vilja att överföra en bestämd utvecklingsstrategi till biståndsmottagaren.

Inom ramen för samma biståndsmål har biståndsgivarna vid olika tid- punkter haft olika åsikter om vilka sektorer som varit mest lämpade att stödja. Ett land som Tanzania kunde t. ex. uppleva att ingen av de bilaterala biståndsgivarna i slutet av 1960-talet var intresserade av att stödja hälsovård på landsbygden. Några år senare uttryckte flera biståndsgivare starkt intresse just för hälsovårdsprogram på landsbygden. Sådana svängningar i bistånds- givarnas intresseriktning försvårar mottagarlandets planering.

Gemensamt för flertalet biståndsgivare —såväl bilaterala som multilaterala — är att de uppfattar planteringen av biståndets innehåll som en uppgift för givaren. Att överlåta till mottagaren att inom en av givaren angiven ram — samordna biståndsresurserna i det egna nationella utvecklingsarbetet anses vanligen omöjligt.

Denna givarstyrning av biståndet utgör ett huvudproblem för u-länderna - framför allt de små u-länderna. Samarbetar ett u-land exempelvis med ett femtontal olika biståndsgivare kan det innebära att man ställs inför kravet att genomföra ett stort antal olika och inbördes motstridiga utvecklings- strategier samtidigt.

För att reducera de negativa effekterna av en utbudsstyrd biståndsgivning har u-länderna vid internationella och bilaterala förhandlingar allt starkare betonat att det tekniska och finansiella biståndet skall syfta till att främja mottagarens utvecklingsarbete inom ramen för de mål och prioriteringar som u-landet anger.

Biståndsgivarens vilja att utnyttja biståndet för att uppnå kommersiella fördelar och säkerhetspolitiska mål samt påverka mottagarens utvecklings- arbete på olika nivåer präglar emellertid fortfarande stora delar av samarbetet. U-Iändernas biståndspolitik blir därför i praktiken vanligen att försöka passa samman givarens mål med inhemska strävanden.

Under 1970-talet har en del u-länder upplevt samma problem gentemot vissa av de internationella organisationerna som i de direkta biståndsre- lationerna med enskilda rika länder. Det är bakgrunden till att handlings- programmet innehåller en paragraf om att internationella finansieringsor- ganisationer effektivt skall spela sin roll som utvecklingsfinansieringsbanker

utan att diskriminera mot sina medlemsländer på grund av det politiska eller ekonomiska system som råder i dessa och att deras bistånd skall vara obundet.

Ett annat önskemål i handlingsprogrammet är att u-länderna skall kunrta deltaga mer effektivt i IBRD:s och IDA:s beslutsprocess genom att ett rätt- visare röstsystem skapas.

Ett generellt problem för u-Iändernas planering av biståndsinllödet är vida- re att olika inhemska intressegrupper söker stärka sin ställning genom direkta överenskommelser med utländska biståndsgivare. Speciellt markant är den- na koppling när det gäller finansiering av kommersiellt eller säkerhetspo- litiskt intressanta projekt. Motsvarande samarbete förekommer emellertid ofta också för att stödja en viss typ av projekt eller förstärka arbetet inom en viss sektor utöver vad som angivits i de nationella plandokumenten.

Detta har lett till att ett av målen för många u-länder är att reducera sådana biståndsstyrda omprioriteringar. Ett medel för att uppnå detta mål är att få till stånd en u-landscentrerad programmering av biståndsresurserna. som utgår från en given långsiktig finansiell ram. UNDP:s system med landprogrammering avsåg att stärka u-ländernas situation på detta område. För att vidareutveckla och öka förståelsen för denna form av utvecklings- samarbete krävs ökade kunskaper om de problem som uppstår för mot- tagaren. särskilt när givarens och mottagarens utvecklingsstrategier inte stämmer överens.

Här skall några problem redovisas som kan uppstå för mottagaren av bistånd. Beskrivningen gäller normalt oavsett om biståndet kommer från ett enskilt land eller en internationell organisation.

U-landets biståndsplanering kan ses som en integrerad del av den totala utvecklingsplaneringen. I många u-länder utgör just denna totala samord- ning av biståndsresurserna ett av huvudmålen för biståndsplaneringen. Detta kan ske endast om u-Iandet kan bedöma biståndets storlek under den aktuella planperioden. En meningsfull och effektiv biståndsplanering i u-länderna förutsätter därför att givarna kan ge fleråriga utfästelser om bi- ståndets storlek och på förhand ange eventuella begränsningar vad avser dess användning. Dialogen mellan u- och i-länder har i detta avseende präglats av att givaren krävt att mottagaren skall ha en utvecklad fem- årsplanering men själv inte kunnat prestera utfästelser om biståndets storlek för mer än ett år i taget. Under de senaste åren har emellertid vissa bi- ståndsgivare kunnat utsträcka sina planeringsramar till två eller tre år. Biståndets andel av u-landets statsbudget påverkar regeringens handlings- frihet i planerings- och budgetarbete. 1 länder som Botswana och Bangladesh har utvecklingsbudgeten vissa år varit i stort sett helt biståndsfinansierad. En sådan situation medför att projekt som ingen biståndsgivare är intresserad av måste avskrivas eller uppskjutas. 1 andra länder som exempelvis Kenya har under ett antal år 40 till 6 % av utvecklingsbudgeten finansierats med externa resurser. Det kan då tyckas att Kenya bör kunna utnyttja

de egna resurserna helt fritt. Detta är dock inte fallet. eftersom bistånds- givarna normalt ställer kravet att mottagarlandet med egna medel skall finansiera en del av det projekt eller program som biståndsgivaren stödjer. Därmed binds ytterligare inhemska medel till av biståndsgivarna önskade verksamheter.

Samtidigt som u-länderna eftersträvar åtaganden från biståndsgivarna sö- ker de öka möjligheterna att disponera om biståndsresurser på samma sätt som inhemska resurser när förutsättningarna förändrats och planerna måste justeras. Kräver biståndsgivarna att mottagaren under alla omständigheter skall avsätta de avtalade inhemska resurserna för att förverkliga just de biståndsfinansierade projekten kan detta — vid minskade statsintäkter— med- föra för u-landet mycket besvärande konsekvenser.

Att biståndsgivande länder och organisationer arbetar med olika principer och metoder innebär också att i mottagarlandet får förvaltningens högre tjänstemän och ministrar ägna en mycket stor del av sin tid åt de ofta förekommande expert- och politiska delegationer som besöker landet.

En mer detaljerad diskussion av u-landets "kostnader” för att ta emot bistånd återfinns i bilaga 8.

Biståndets inriktning

En väsentlig del av u-landets biståndsplanering består i att fördela tillgängliga resurser mellan olika sektorer och projekt. En rad faktorer styr denna pla- nering. Det kan vara fråga om historiska skäl. vissa givares speciella er- farenheter. kunskaper och preferenser. liksom politiska önskemål om att vissa verksamheter skall vara helt sjålvfinansierande och att ingen bistånds- givare skall bli för dominerande inom en viss sektor. På motsvarande sätt söker ofta biståndsgivarna att utifrån egna biståndspolitiska strategier styra biståndet till vissa sektorer och projekt. U-landets faktiska biståndsplanering består därför ofta av ett antal kompromisser.

Vid formulering av de nationella planmä/en spelar numera vanligen de utländska biståndsgivarna en underordnad roll. även om exempel fortfarande finns på att utländska planeringsgrupper haft stort inflytande. I vissa fall inkluderas emellertid målformuleringar som primärt syftar till att tillmötesgå vissa finansiellt betydelsefulla biståndsgivare.

U-landets biståndsplanering på sektornivä är liksom den övergripande nationella planeringen en avvägning mellan olika intressegrupper. Även om enighet råder i en u-landsregering om vissa grundläggande drag i den utvecklingspolitik som skall föras. kan fackministerierna vara oense om den faktiska fördelningen av tillgängliga resurser.

Den oklarhet som i denna situation kan uppstå om vad som är u-landets faktiska prioriteringar och mål har ofta gjort det möjligt för fackministerier att med biståndsgivares hjälp hävda sina speciella intressen. Givarens me- toder för biståndsplanering blir i detta fall av avgörande betydelse. Förhandlar den biståndsgivande myndigheten direkt med berörda fackmyndigheter om enskilda projektinsatser förstärker det fackministeriet och ger biståndsgi- varen ett avgörande inflytande på biståndets fördelning mellan olika sektorer. Samtidigt reduceras de centrala planeringsmyndigheternas möjligheter att

utforma en plan i enlighet med de grundläggande riktlinjerna för det lång- siktiga utvecklingsarbetet.

Biståndsplanering på projektniva" domineras också ofta av en rad intres- segrupper inom och utom landet. I många fall önskar exempelvis enskilda biståndsgivare genomföra projekt och program i enlighet med den utveck- lingsstrategi som de anser att landet borde. föra även om den avviker från de politiskt formulerade målen i respektive u-land. Flertalet u-länder är dock angelägna att reducera biståndsgivarnas politiska påverkan och be- gränsa dialogen mellan de båda samarbetsparterna till mer fackmässiga frå- gor. Man betonar därför starkt att de utländska resurserna måste användas inom ramen för de mål som angivits på såväl nationell. sektor- som pro- jektnivå.

"Fackmässiga" frågor innehåller dock ofta tekniska lösningar och arbets- metoder. som kan få väsentliga politiska konsekvenser. Genom den "fack- mässiga" frågan om val av produktionsteknik i t. ex. industrier eller vid vägbyggen påverkas genomförandet av regeringens politik och därmed dess planering när det gäller sysselsättning och import.

Den här typen av avvikelse från den fastlagda planeringen uppstår na- turligtvis endast i sådana länder där regeringens mål inte sammanfaller med de tekniska lösningar. som inhemska och utländska specialister rekommen- derar på projektnivå. Men regeringarna i sådana länder riskerar att genom- förandet av de enskilda projekt och program som utgör en utvecklingsplans konkreta innehåll skapar en utveckling som inte är förenlig med de lång— siktiga mål regeringen själv ställt upp.

Det torde i flertalet fall vara svårt att särskilja den kunskapsöverföring som u-länderna efterfrågar och som är ett av utvecklingssamarbetets hu- vudmål och den politiska påverkan som de söker undvika. Däremot är det uppenbart att det är på denna s.k. facknivå som biståndets positiva och negativa effekter även uttryckt i termer av påverkan. kan vara direk styrande. '

Biståndets villkor och programmering

En annan viktig dimension av u-landets biståndsplanering är att söka und- vika eller reducera de negativa effekterna av de säkerhetspolitiska. kom- mersiella eller andra villkor som kan vara av väsentlig betydelse för bi- ståndsgivarna. ] detta sammanhang utgör direkt biståndsrelaterade villkor också en viktig komponent. Exempel på dylika villkor är ränte- och åter- betalningsbestämmelser. krav på insyn i berörda statliga institutioner. krav på inköp av varor från biståndsgivaren. restriktioner avseende finansiering av lokala kostnader. krav på förmåner för biståndspersonal. och bestäm- melser om politisk lojalitet mot biståndsgivaren.

U-landet tvingas ofta att också ta hänsyn till biståndsgivarens krav på koncentrerade insatser. För att uppnå en viss demonstrations- eller infor- mationseffekt önskar många biståndsgivare att deras bidrag används till uppbyggnad av konkreta objekt (t.ex. sjukhus. vägar eller skolbyggnader) eller inom geografiskt väl avgränsade projekt.

Det är givetvis ett komplicerat pussel för mottagaren att få de många biståndsbitarna med vitt skilda villkor och begränsningar att täcka hela be-

hovet av personal och pengar. Antalet statliga och internationella bistånds- givare är över tjugo för exempelvis Bangladesh. Tanzania. Kenya och Nigeria. Därtill kommer ett stort antal missionssällskap och icke-statliga bistånds— organisationer. En viss del av denna i-landscentrerade biståndsplanering går därför åt till att utforma biståndsframstäl[ningarna så att de passar respektive biståndsgivares biståndspolitik. Resultatet av en sådan i-landscentrerad bi— ståndsplanering kan bli att regeringens olika utvecklingsprogram splittras upp på ett antal biståndsinsatser och biståndsgivare. Endast med stor tur och skicklighet kommer denna mosaik av projekt och biståndsinsatser att bilda det mönster som regeringen avsett i utvecklingsplanen.

Många biståndsgivare försvårar dessutom u-ländernas biståndsplanering genom att endast ange vaga restriktioner och önskemål, l stället granskas varje föreslagen insats av biståndsgivarna och godkänns eller avslås utan att kriterierna klart redovisas för mottagarlandet.

Ett av u—länderna starkt förordat alternativ till denna givarstyrda bistånds— planering är en långsiktig biståndsprogrammering som utgår från motta- garens mål och prioriteringar. Genom en dylik programmering kan bistånds— resurserna integreras i den långsiktiga utvecklingsplaneringen på samma sätt som inhemska resurstillskott. Ett sådant system förutsätter dock att mottagarlandets mål och prioriteringar är klart utformade vilket inte alltid är fallet, En förstärkning av den inhemska planeringsfunktionen är i sådana fall en förutsättning för en långsiktig biståndsplanering.

5.3.3. U-läm/ernas biståndspolitik — några ytterligare typiska drag Bundet och obundet bistånd

Ett av de centrala u—landskraven är att biståndet skall vara obundet och att det inte skall styras av kommersiella och andra främmande intressen. Resursöverföringar som är av kommersiell karaktär bör enligt denna u- landsuppfattning ej definieras som bistånd.

Inom den biståndspolitiska sfären har kritiken speciellt gällt i-ländernas krav att u-länder som erhåller bistånd måste använda dessa resurser för att köpa det biståndsgivande landets varor. I Lima-deklarationen år 1971 upprepades tidigare krav på omedelbara åtgärder för att åstadkomma en total avbindning av biståndet. .

[ FN:s utvecklingsstrategi liksom i resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling återfinns rekommendationer att det finansiella biståndet i princip skall vara obundet. l Manila-deklarationen anges att biståndskrediter skall vara obundna och att gåvobistånd också skall vara obundet. så långt detta är möjligt.

En annan typ av upphandlingsbegränsning består i att givaren föreskriver att ingen eller en mycket begränsad del av biståndet får utnyttjas för upp- handling i det biståndsmottagande landet.

Merparten av internationellt bistånd har sedan lång tid endast utgått för att täcka utländska kostnader. dvs. för varor och personal från utlandet. U-länderna stimuleras därigenom att välja projekt som kräver stor import och mycket utländsk personal. Vanligtvis leder denna strävan till kapital- intensiva och arbetskraftssnåla projekt. Sådana projekt strider ibland mot

ländernas utvecklingsplaner som numera i flera fall har en ökad syssel— sättning som en viktig målsättning. lmporterad utrustning minskar antalet arbetstillfällen. Samtidigt fördyras driften och underhållet för mottagarlan- det. Reservdelar och följdutrustning måste i fortsättningen importeras och betalas med utländsk valuta av u-landet ofta utan hjälp av bistånd.

Dessa begränsningar av den s.k. lokalkostnadsfinansieringen kan enligt u-länderna också vara ett effektivt medel att gynna i-landsexportörer på u-landets bekostnad. Manila-deklarationen anger att biståndet i ökad ut— sträckning skall finansiera lokala kostnader.

Huvudmålet för u—länderna är totalt obundet bistånd. Framstegen i den riktningen har varit små. Det är därför naturligt att u-länderna också fö- reslagit delreformer.

[ Alger-deklarationen föreslås exempelvis att biståndsgivarna — och ej mot- tagarna — skall svara för de merkostnader som uppstår genom att upphand- lingen begränsas till ett land eller en producent. Vidare har man från u— ländernas sida ofta framfört att en speciellt angelägen form av avbindning är att tillåta varor och tjänster från u-länder att konkurrera med givarens varor och tjänster. Detta för att hindra att u-ländernas produkter diskri- mineras genom i-ländernas marknadsföring via biståndsanslagen. Detta krav återfinns också i Lima-deklarationen. som betonar att en dylik avbindning skulle kunna stimulera handeln mellan u-länder.

Sedan 1974 finns en överenskommelse. till vilken tio DAC—länder anslutit sig. som går ut på att en sådan begränsad avbindning skall gälla vid upp- handling under biståndskrediter.

Projekt, sektor- och planbistånd

Traditionellt är biståndet utformat som projektstöd eller som personalbi- stånd. På senare år har biståndsgivare efter krav från u-länder accepterat ett mera generellt stöd t. ex. till ett avgränsat program, hel sektor eller som nationellt planstöd. U-landets regering får härigenom möjlighet att disponera biståndet — pengar och personal inom det område som anges av bistånds— givaren. En allt större grupp u-länder har som ett biståndspolitiskt mål att försöka öka denna andel av sektor- och planbistånd. ] Manila-deklarationen anges t. ex. att biståndet i ökande utsträckning bör ges i form av icke pro- jektbundet stöd och programbistånd.

Ett annat skäl som angivits för en ökad andel sektor- och planbistånd är dessa biståndsformers större flexibilitet vid variationer i biståndsvolymen. Förändringar i mottagarens prioriteringar — exempelvis på grund av mindre statsintäkter än beräknat förutsätter en motsvarande omfördelning av de inhemska resurserna. Är dessa låsta i projektavtal kan de verksamheter som råkar vara biståndsfinansierade bli omöjliga att justera med hänsyn till det nya läget. Resultatet blir att en biståndsform snarare än mottagar- landets prioriteringar lår en avgörande betydelse för utvecklingsarbetets in- riktning. Dessa effekter kan reduceras eller helt elimineras genom ett icke projektknutet bistånd. Framför allt de minst utvecklade u-länderna önskar ofta både tekniskt bistånd för projektplanering och sektor- eller planbistånd för finansieringen samtidigt som de i många fall aktivt efterfrågar konsultinsatser och andra

fackmässiga råd i de fall som de finansiella biståndsresurserna knyts till ett speciellt projekt. För u-länder med en relativt väl utbyggd planerings- kapacitet utgör emellertid biståndsgivarnas krav på medverkan eller insyn i beredningen av enskilda projekt en direkt börda. I de fall som bistånds- givaren dessutom önskar förändra målen för ett enskilt projekt uppstår spe— ciella problem i samordningen med övriga verksamheter inom samma eller andra sektorer.

Kravet på ett allmänt planbistånd framkommer också genom u-ländernas allt starkare betoning av nya kanaler för överföring av finansiella resurser från i- till u-land. Det dominerande u-Iandskravet därvidlag har varit att upprätta en "länk" mellan de speciella dragningsrätterna och överföringen av finansiella resurser från i- till u-land. (Se vidare avsnitt 5.4.4).

En länk för u-länderna skulle innebära ett obundet finansiellt budgetstöd av samma karaktär som planbistånd. Att u-länder som erfarit det bundna biståndets negativa effekter och en stark givarstyrning via projektbistånd eller andra villkor ger denna nya form av resursöverföring en central plats i sin bistånds- och valutapolitik är naturligt.

Biståndets volym

U-ländernas starka betoning av biståndets villkor har medfört en stark kopp- ling mellan volym och villkorsfrågor. ] en del fall utvecklas dessa politiska avvägningar i en verklig strategi för hur och när bistånd skall utnyttjas. I andra fall utgår viljan att minska biståndet mera direkt från det politiska beroende som Utrikespolitiskt motiverade variationer av biståndsvolymen till ett visst land kan orsaka.

Samtidigt har u-Iandsgruppen betonat betydelsen av att i-länderna upp- fyller sina åtaganden i enlighet med paragraferna 42 och 43 i FN:s utveck- lingsstrategi.

"t42) Varje ekonomiskt utvecklat land bör eftersträva att från och med år 1972 årligen till utvecklingsländerna föra finansiella nettoresursöverföringar i form av faktiska ut- betalningar till ett minsta belopp motsvarande 1 % av bruttonationalprodukten till marknadspris. .

”'(43) Med hänsyn till den särskilt betydelsefulla roll som endast kan spelas av offentligt utvecklingsbistånd bör en större del av finansiella resursöverföringar till utvecklings- länderna ske i form av sådant bistånd. Varje ekonomiskt utvecklat land skall fort- löpande öka sitt offentliga utvecklingsbistånd till utvecklingsländerna och göra sitt bästa för att vid mitten av utvecklingsårtiondet nå ett minsta nettobelopp motsvarande 0.7 % av bruttonationalprodukten till marknadspris."

Vid u-landsgruppens granskning av DD ll-strategins resultat år 1973 konsta- terade man bl. a. att det offentliga biståndets andel av OECD-ländernas BNP minskat från 0,5 ”n 1960/61 till 0.3 ”n 1970/71. Andelen minskade ytterligare till 0.30 ”ti år 1973 för att därefter åter öka något till 0.3 ”n år 1974 och 0.36 % år 1975.

I diskussionerna om handlingsprogrammet vid den extra generalförsam- lingen 1974 önskade u-länderna att DD ll-strategins mål för offentliga och övriga resursöverföringar skulle uppnås snabbare och helst överskridas. I- länderna erinrade om de förbehåll och reservationer till utvecklingsstrategin

som de framfört i samband med dess antagande l970.

[ resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling anges att i-Iän- derna antar som sitt gemensamma mål att öka biståndet i avsikt att uppnå 0.7-procent-målet i slutet av l970—talet. Detta innebär en förskjutning fem år framåt i tiden i förhållande till tidigare resolutioner.

] Manila-deklarationen anges att alla i-länder bör uppnå 0.7-procentmålet snarast möjligt och i inget fall senare än [980 Detta mål bör behandlas som det enda faktiska volymmålet. 1 Manila—deklarationen begärs också att reglerna skärps för vad som skall definieras som bistånd. Bl. a. bör både räntor och amorteringar dras bort för att termen nettobistånd skall få an— vändas.

Det minskade biståndsflödet har tvingat u-Iänderna till en ökad upplåning på kommersiella villkor. vilket ytterligare ökat deras skuldbörda.

1 Lima-deklarationen år 197] understryks att "stabilitet och kontinuitet i flödet av biståndsresurser är en viktig förutsättning för att u—Iänderna skall kunna planera sitt framtida utvecklingsarbete . .. inhemska och in- ternationella fiuktationer skall (därför) ej erkännas som giltiga skäl för att reducera biståndsvolymen. Det skall också accepteras att offentligt bistånd skall programmeras på lång sikt för att erbjuda en fast bas för planering i utvecklingsländerna." [ detta sammanhang har speciellt betonats att i— ländernas betalningsbalansproblem inte kan tas som intäkt för förändringar i biståndsgivningen.

Biståndets finansiering

U-ländernas skuldbörda har ökat mycket kraftigt. I slutet av år l973 uppgick u-ländernas offentliga skuldbörda till ca ll8 miljarder dollar. Sedan dess har den fortsatt att öka mycket snabbt. (Se bilaga 7.)

Den växande skuldbördan upplevs av många u—länder som ett avgörande hinder för utvecklingsarbetet. Den största delen av amorteringar och rän— tebetalningar sker på grund av kommersiella lån. För de fattigaste u-länderna består dock ofta större delen av skuldbördan av biståndskrediter eller andra offentliga lån. '

] biståndspolitiska sammanhang försöker u-länderna öka den andel av biståndet som ej behöver betalas tillbaka. Man önskar därigenom förebygga de negativa effekterna av en ökad skuldbörda i stället för att som praxis utvecklas för närvarande — vänta till återbetalningsproblem uppstått och då söka reducera dem genom olika former av skuldkonsolideringar. Ön— skemål om gåvobistånd i stället för kreditbistånd. mjuka villkor i stället för hårda ingår därför som en väsentlig del i u—ländernas biståndspolitik. Vid UNCTAD 111 år 1972 föreslogs av u-länderna att en särskild fond skulle upprättas för finansiering av skuldräntor och att speciella åtgärder skulle vidtagas för att underlätta skuldkonsolideringar. Detta krav önskade u-län- derna ta in i handlingsprogrammet 1974. Man lyckades emellertid endast få med en mindre förpliktande text. enligt vilken alla ansträngningar skall göras för att vidta lämpliga skyndsamma åtgärder. inklusive internationella sådana. för att lindra de negativa konsekvenserna för u-ländernas utveckling till följd av utländska skulder på hårda villkor. Vidare att alla ansträngningar skall göras för omförhandlingar på en fall-till-fall bas med syfte att ingå

avtal om skuldeftergift. senare återbetalningar eller räntesubventioner.

I resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen understryks åter att villkoren för det finansiella biståndet bör förbättras. Andra rekommenda- tioner i denna resolution anger att Världsbanksgruppens kapital bör ökas väsentligt. särskilt IDA-resurserna. Vidare att FN:s utvecklingsorgan. sär- skilt UNDP. samt de regionala utvecklingsbankerna bör få ökade resurser. Dessa ökningar bör ske utan men för flödet av bilateralt bistånd.

I-länder och oljeexporterande länder uppmanas även att lämna bidrag till FN:s specialfond i en sådan omfattning att denna kan komma igång med ett låneprogram. helst under 1976.

Resolutionen anger angående u-ländernas skuldbörda att UNCTAD bör överväga behovet av att så snabbt som möjligt sammankalla en konferens med de viktiga biståndsgivande. långivande och låntagande länderna.

Inför UNCTAD IV var detta ett av u-ländernas viktigaste krav. Framför allt var man inriktad på att få till stånd en internationell överenskommelse om avskrivning av de minst utvecklade ländernas skulder och omförhand— lingar av de skulder som de hårdast skuldsatta länderna har. De större i-länderna motsatte sig bestämt detta och hänvisade till omförhandlingar från fall till fall. Något beslut om avskrivningar togs inte vid konferensen. utan frågan hänvisades till fortsatta diskussioner.

I ett u-landsperspektiv är också finansieringsvillkoren en fråga om ökat eller minskat beroende av givaren. En åsikt som ofta förs fram av de långi- vande länderna är att mottagaren genom att åläggas en återbetalningsskyl- dighet skulle upplva detta som ett tecken på samarbete mellan likvärdiga parter. Denna uppfattning framkommer vanligen ej i u-ländernas bistånds- politiska uttalanden som tvärtom understryker att gåvobistånd snabbare möj- liggör att biståndet kan ersättas av ökade inhemska resurser.

5.4. Valutapolitik ur u-landsperspektiv

Innan vi kan redovisa u-ländernas krav på valutapolitikens område är det nödvändigt att kortfattat redogöra för hur det internationella valutasystemet vuxit fram och hur det ser ut för närvarande. En kortfattad redogörelse av detta slag saknar mängder av detaljer oh nyanser. Vi har koncentrerat oss på de drag som har betydelse för u-länderna.

5.4.l Bretton Woods-systemets tillkomst och _/'unkti0nssätt

Det valutasystem som skapades vid överläggningar i Bretton Woods i Fö- renta staterna år 1944 innebar bl.a. att varje land angav en fast kurs. pa- rivärde. för sin valuta och en mycket begränsad marginal kring parivärderna. i l %. inom vilken valutakursen tilläts svänga. Växelkurssystemet var ej avsett att vara alldeles stelt kursjusteringar kunde och förväntades vidtas av länder som råkat in i en fundamental jämviktsbrist. För att administrera detta nya system skapades samtidigt Internationella valutafonden. IMF.

Vid andra världskrigets slut var det egentligen endast Förenta staternas produktionsapparat som var intakt". i Europa och Japan låg stora delar av industrin i spillror. Att återuppbygga denna fordrade maskiner och material.

vilka främst fanns att tillgå i Förenta staterna. som i sin tur inte hade ett motsvarande behov av europeiska varor. De flesta länder fick därför till en början underskott i sin handel med Förenta staterna. Detta förhållande ledde till en svår dollarbrist under de första efterkrigsåren liksom under nästan hela 1950-talet. Dollarn efterfrågades emellertid inte endast för be- talning av import från Förenta staterna. Den efterträdde pundet som det mest eftertraktade betalningsmedlet inom stora delar av världshandeln. Grunden lades till att ge dollarn ställningen som den mest eftertraktade reservvalutan.

Dollarns starka ställning byggde förutom på uppfattningen om den ame- rikanska ekonomins styrka även på Förenta staternas förpliktelser att. vid begäran. växla dollar mot guld.

Samtidigt med ett överskott i handelsbalansen fick Förenta staterna ett underskott i sin samlade utrikesbalans. betalningsbalansen. Överskotten på handels- och tjänstebalansen räckte inte till för att väga upp de amerikanska utbetalningarna för militär och civil hjälp till andra länder och för inves— teringar i företag eller andra kapitalplaceringar.

Det fortgående dollarflödet med underskott i den amerikanska utrikes— balansen utgjorde till viss del en förutsättning för den expansion som skedde under 1950- och 1960-talen i industriländernas produktion och handel. En omfördelning skedde gradvis av den industriella världens monetära till- gångar med följd att dollarbristen också avvecklades. Under denna expan- sions- och omfördelningsperiod anses det att Bretton Woods-systemet funge- rade tämligen väl. Ytterligare en orsak till det var att förhållandet mellan Förenta staternas likvida tillgångar och likvida skulder till utlandet. trots underskott i utrikesbalansen. länge föreföll betryggande. Detta förhållande nådde en vändpunkt i början av 1960-talet då de utestående fordringarna översteg det guld som fanns tillgängligt i Förenta staterna för inlösen.

Under resten av 1960-talet upplevde valutasystemet starka påfrestningar med ett allt mer sjunkande förtroende för den tidigare så starka dollarn. Förenta staternas möjlighet att finansiera engagemang utomlands såväl civila som militära genom skuldsättning till utlandet på grund av ständiga underskott i utrikesbalansen upplevdes som alltmer besvärande. Här spelade inte minst Förenta staternas krig i Vietnam stor roll. Omvärldens förtroende för dollarn sjönk. Detta fick till följd att ett stort antal länder begärde om- växling av sina dollarbehållningar mot guld. vilket medförde att Förenta staternas guldreserv och dess möjlighet att upprätthålla förpliktelsen om guldkonvertibilitet sjönk katastrofalt. Förenta staterna tvingades slutligen. trots starkt motstånd. 1971 upphäva denna förpliktelse. En av hörnstenarna i Bretton Woods-systemet hade raserats. Händelserna därefter och arbetet på en reform av valutasystemet redovisas i avsnitt 5.4.6.

Under Bretton Woods-systemet första årtionde ansågs tillgången på likviditet — i form av monetärt guld och reservvalutabehållningar — som tillräcklig. Det ständiga dollarutflödet utgjorde härvid en grundläggande källa. I början av 1960-talet uppstod dock tvekan om tillgången på likviditet i ett längre perspektiv. De amerikanska underskotten. vilka haft en avgörande betydelse för likviditetsskapandet. mötte som vi sett ovan. alltmer motstånd. Ett sta- bilare internationellt valutasystem fordrade att de amerikanska betalnings- underskotten hölls nere. Utvecklingen av den internationella likviditeten bestämdes av förhållanden utanför internationell kontroll.

Vid mitten av 1960-talet inleddes därför förhandlingar om hur man på ett planmässigt sätt och under internationell kontroll skulle kunna tillgodose det framtida behovet av internationell likviditet. Den väg som slutligen valdes innebar att det inom valutafonden upprättades ett system med s. k. särskilda dragningsrätter. SDR.

Den totala mängden SDR skall bestämmas av det långsiktiga globala behovet av reserver. Tilldelningen av SDR till medlemsländerna skeri för- hållande till deras kvoter i valutafonden. Den totala mängden SDR uppgår f. n. till 9.3 miljarder vilket dock endast utgör en mindre del av de samlade officiella reservtillgångarna i form av guld och valutor på drygt 180 miljarder SDR.

SDR-systemet har avsevärda likheter med ett system för checkräknings- kredit. Ett land med underskott i sin betalningsbalans kan dra på sina till- delade SDR. vilka sedan byggs upp igen när landet ifråga får ett överskott.

Varje medlem som deltar i systemet får'ett konto i valutafonden. Detta konto krediteras med det antal SDR medlemmen tilldelats. När ett land önskar utnyttja sina dragningsrätter vänder det sig till valutafonden med begäran om att erhålla andra länders valutor i utbyte mot SDR. Valutafonden utser ett lämpligt mottagarland med stark valutareserv. som får tillhandahålla valuta och i gengäld ökas dess SDR-kvot i IMF.

Värdet på en SDR baserades tidigare på en på förhand given relation till dollarn. Detta system ändrades ijuli 1974 så att SDRs värde blev beroende av värdet av en s.k. "korg" av sexton olika valutor. däribland de större i-ländernas (bl. a. Sveriges). som till vissa fastställda proportioner anses ingå i en SDR.

U-ländernas möjligheter till inflytande över det internationella valutasys- temet har hittills varit mycket begränsade. Under 1960-talet ökade u-län- dernas intresse för de monetära frågorna. inte minst på grund av att de omvälvningar som skedde med bl.a. införandet av flytande växelkurser kom att drabba deras ekonomier mycket hårt. Det framstod som allt klarare för u-länderna att de samfällt måste begära att ökad hänsyn visades deras intressen.

U-ländernas krav. som kommit att formuleras i en rad dokument från bl. a. möten med 77-gruppen och under de extra generalförsamlingarna i FN kan sammanfattas enligt följande:

El ökat inflytande för u-länderna i de monetära frågorna och en förstärkning av Internationella valutafondens roll Cl särskilda hänsyn till u-ländernas speciella problem på det monetära om- rådet och vid utformningen av Internationella valutafondens utlånings— regler.

Till dessa krav som gäller ändringar i det internationella valutasystemet har u-länderna på senare år också fogat önskemål om ökat tillträde till de enskilda i-ländernas kapitalmarknader.

Ökat inflytande

U-ländernas starkt ökade intresse för valutafrågor har medfört krav på för- ändringar i beslutsprocessen när det gäller dessa frågor. Beslut i interna- tionella valutapolitiska frågor skall antas under full och mera effektiv med- verkan av u-länderna. I detta syfte skall IMFs roll som förhandlingsform och beslutande organ ökas samtidigt som det inflytande som utövas av i-landsgrupper. t. ex. den s. k. tio-gruppen. minskas. U-landsinflytandet skall också ökas genom att röstningsreglerna i IMF ändras så att u-Iänderna får en ökad del i beslutsprocessen.

Genom förslaget om en höjning av IMFs totala kvoter från ca 29 till 39 miljarder SDR. vilket beräknas träda i kraft 1977/78. ökas u-ländernas andel av kvoterna till 35 % genom att de oljeproducerande ländernas andelar ökar från 5 % till IO % av de totala kvoterna.

Internationella valutafondens utläningsreg/er

Från u-ländernas sida framhålls ofta att det internationella valutasystemet inte utformats så att det tar tillräcklig hänsyn till u-Iändernas speciella behov. Bristerna i valutasystemet hänger intimt samman med brister i de inter- nationella handels- och finansiella systemen. Enligt u-länderna bör man verka för en sådan utveckling av hela det internationella ekonomiska sys- temet. som gynnar utveckling och världshandel och därvid tar särskild hän- syn till u-ländernas intressen. Bland de krav u-länderna i olika sammanhang framfört om särskilda hänsyn till deras problem vid det internationella val- utasystemets tillämpning kan nämnas:

Cl Anpassningsprocessen vid rubbningar i i-ländernas betalningsbalanser skall utformas så att den ej drabbar u-länderna. E] Realvärdet i u-ländern'as valutainkomster bör upprätthållas. [] Återgång till ett system med fastare växelkurser. CI Ökat skydd mot de effekter som inflation och recession i i-länderna kan komma att ha på u-ländernas betalningsbalanser. El Vid ökning och fördelning av den internationella likviditeten bör u-län- derna ges en förmånligare behandling än hittills. El Nationella reservvalutors roll bör minskas och de särskilda dragnings- rätterna. SDR. bör bli den centrala reservtillgången i det internationella valutasystemet.

Därtill kan nämnas frågan om en länk mellan skapandet av internationell likviditet i form av ökad tilldelning av SDR och utvecklingslinansiering.

Detta krav har länge framförts från u-ländernas sida. Frågan kan dock t. v. sägas ha förlorat sin aktualitet i och med att den ej återfinns i förslaget till en ny stadga för valutafonden. Kravet kan dock förväntas finnas kvar för att åter framföras mera uttalat bl. a. i samband med framtida förändringar i den nu överenskomna IMF-stadgan.

Från u-ländernas sida framställs också krav på andra specifika förbättringar av existerande utlåningsmöjligheter inom IMF samt införande av nya lå- nemöjligheter. Härvid kan följande krav nämnas:

Cl Bättre villkor rent allmänt. t.ex. längre återbetalningstider. minskade krav i samband med erhållande av lån på att föra en viss ekonomisk politik. större automatik vid beviljande av lån. El Ytterligare förbättringar i systemet med kompensatorisk finansiering. El Bättre möjligheter att finansiera råvarulager. (Dessa diskussioner förs främst inom UNCTAD). El Allmänt utökade möjligheter för u-länderna att erhålla stöd från IMF vid betalningsbalansunderskott.

På hösten 1971 råkade Bretton Woods-systemet i en akut kris. Pressen på dollarn och USA:s guldreserv under 1969—71. som ovan nämnts. ledde i augusti 1971 till det amerikanska beslutet att upphäva dollarns guldkon- vertibilitet. dvs. att växla dollarn till guld. Detta beslut följdes av att alla viktigare länder upphörde att köpa och sälja dollar till tidigare fastställda kurser. Dessa åtgärder stred direkt mot en av huvudprinciperna upprätt- hållandet av parivärden i Bretton Woods-systemet.

En lösning av växelkursproblemet nåddes genom den s. k. Smithsonian- överenskommelsen i december 1971. Genom denna skedde en kraftig ned- skrivning av dollarn och uppskrivningar av flera viktiga valutor. Smith- sonian-överenskommelsen var emellertid endast en temporär nödlösning. De långsiktiga problemen rörande valutasystemets funktion lämnades oupp- klarade. I februari 1973 skedde åter vissajusteringar av växelkurserna. varvid dollarn ånyo skrevs ner. Efter ytterligare en valutakris strax därefter valde vissa länder att tills vidare låta sina valutor flyta fritt. Vissa europeiska länder. däribland Sverige. beslöt härvid att upprätthålla de inbördes gällande marginalkurserna om i 2.25 % men dock inte marginalkurserna mot dollar. Detta samarbete har kallats "valutaormen".

Redan under krisen 1971 inledde Internationella valutafonden arbetet på en reform av valutasystemet. [juli 1972 upprättades den s. k. 20-kommitten. vari ingick representanter också för u-länderna. inom valutafondens ram. Den fick i uppdrag att leda arbetet på en totalreform av det internationella valutasystemet. som skulle föreligga 3l juli 1974. Under inverkan av bl. a. oljekrisen 1973 insågs det orealistiska i dessa planer. Ambitionen inriktades nu i stället på de problem som var av omedelbar betydelse. nämligen ef- fekterna av den tvära omkastningen i betalningsförhållandena som oljepris- höjningarna medförde. Den slutrapport 20-kommitten framlade 1974 in- nefattade en ofullständig skiss på hur ett reformerat system kunde utformas

samt förslag till vissa kortsiktiga åtgärder. Samtidigt föreslogs inrättande av en ny kommitté. den s. k. interimskommittén som bl. a. gavs i uppdrag att leda det fortsatta arbetet på en gradvis reform av valutasystemet. Härvid skulle främst frågan om växelkursbestämmelserna och guldets roll i val— utasystemet prioriteras. Resultatet av interimskommittens och sedermera också valutafondens direktions arbete kunde slutligen 1976 presenteras i form av ett förslag till reviderad stadga för Internationella valutafonden.

Detta förslag har nu förelagts medlemsländerna för godkännande. De beräknas träda i kraft tidigast under 1977. dock troligen först under 1978. eftersom det i ett stort antal länder krävs parlamentarisk behandling innan godkännande kan ges.

Den nya stadgan innebär inte en total omarbetning av hittills gällande stadga. men medför ändå direkt eller indirekt — att nästan hela gällande regelsystem berörs. Nedan sammanfattas de väsentligaste förändringarna i den reviderade IMF-stadgan.

V äxe/kurser

De nya växelkursbestämmelserna innebär att medlemmarna fritt kan välja växelkursarrangemang men samtidigt måste iaktta vissa regler vid tillämp- ningen därav. Detta betyder i praktiken att det system med flytande väx— elkurser. som vissa länder nu tillämpar. legaliseras. De parivärden som fast- ställdes i den gamla stadgan upphör att gälla. Medlemsländerna åläggs dock samtidigt att nära samarbeta med IMF för att söka ordnade kursarrangemang och för att främja ett stabilt kurssystem. IMF skall övervaka medlems- länderna kurspolitik. Om det internationella ekonomiska läget så tillåter. kan valutafonden. med 85 % majoritet. besluta att återinföra ett parivär- desystem. (85 (ki-majoriteten innebär att Förenta staterna ensamt kan stoppa förslag). Ett sådant beslut förhindrar dock ej medlem. som så önskar. att fortsätta att tillämpa annat växelkursarrangemang.

U-ländernas krav om återgång till ett system med fastare växelkurser kan sägas endast delvis ha tillgodosetts. De för u-länderna negativa ef- fekterna av systemet med flytande växelkurser kvarstår. Endast om ett pari- värdesystem eventuellt återinförs kan u-ländernas krav om ökad fasthet i systemet sägas ha uppfyllts.

Guldet

Guldets roll i valutasystemet minskas gradvis genom föreslagna ändringar i stadgan. Det skall inte längre utgöra den gemensamma nämnaren i ett parivärdesystem. SDRs värde skall inte heller uttryckas i guld. Det officiella guldpriset avskaffas. Kravet på obligatoriska betalningari guld från medlem till fonden upphävs. t. ex. vid inbetalningen i samband med kvothöjningar.

IMF skall vidare avyttra l/3 av sina guldbehållningar genom att l/6 återställs till medlemsländerna och ytterligare 1/6 försäljes. Vinsten från försäljningen skall tillfalla u-länderna både direkt och via Trust Fund. I den nya stadgan finns också möjlighet för fonden att med 85 % majoritet besluta om framtida användning av fondens resterande guldbehållningar.

Avskaffandet av det officiella guldpriset kommer att potentiellt öka den

internationella likviditeten då rnarknadspriset överstiger det officiella priset. Denna ökade likviditet kommer endast i mycket begränsad omfattning att komma u-länderna tillgodo. då deras sammanlagda innehav av guld är gan- ska litet.

SDR

Medlemsländerna skall tillsammans med IMF verka för att SDR görs till den viktigaste reservtillgången i valutasystemet.

Dessutom införs andra bestämmelser som ökar SDRs betydelse bl.a. genom att SDR i ökad omfattning skall kunna användas i transaktioner medlemsländer emellan och i IMFs verksamhet. Förutom medlemsländer skall också andra offentliga myndigheter kunna tillåtas inneha och använda SDR.

SDR:s ökade betydelse tillmötesgår ett av u-ländernas krav.

5.4.2. Internationella valutafonden (IMF)

Internationella valutafonden (IMF) blev således den centrala organisationen på det internationella valutaområdet och skulle som sådan tjäna scm per- manent samarbetsorganisation i monetära frågor. En rad viktiga beslut har dock i praktiken fattats av några få rika länder. inom främst den s k. tio-

gruppen.

Valutafondens syfte. enligt dess stadga. är bl.a. att främja världshandeln och därmed medlemsländernas ekonomiska tillväxt. Den skall härvid verka för ett stabilt kurssystem samt för fria löpande betalningar. Valutafonden är inte att betrakta som ett organ för överföring av biståndsmedel till u- länderna.

Medlemsländerna har tillfört IMF finansiella resurser. som fonden på vissa villkor genom utlåning skall ställa till förfogande för medlemsländer. som befinner sig i betalningsbalanssvårigheter. för att underlätta ett smidigt återställande av jämvikt. Dessa finansiella resurser inbetalas vid ett med- lemslands inträde i valutafonden i form av en viss mängd guld och nationell valuta. vilket tillsammans utgör medlemmens s. k. kvot i IMF. Enligt den nya IMF-stadgan. som redovisas i avsnitt 5.4.6.. skall vid kommande kvot- höjningar inga inbetalningar längre ske i guld. Guldet ersätts med särskilda dragningsrätter (SDR)' eller av en valuta som accepteras av valutafonden.

Ett medlemslands rätt att låna från IMF står i proportion till det belopp det betalat in dvs. kvoten. Villkoren vid utlåning blir hårdare ju större andel av kvoten ett land vill utnyttja. När ett land utnyttjar sin rätt att låna i IMF. kallas det att landet gör en dragning på valutafonden.

Valutafondens krediter är kort- eller medelfristiga. Normalt skall åter- betalning ske efter 3—5 år. För lån ur den s. k. utvidgade faciliteten (Extended facility) and Trust Fund skall återbetalning dock ske efter 4—8 år respektive 6—l0 år. Räntan på erhållna lån. som f.n. maximalt kan uppgå till 6.5 ”i, (för oljefaciliteten gäller dock något högre ränta). baseras på lånets storlek och lånetidens längd.

5.4.3. LänemÖj/igheter inom IMF av särskilt intresse för u-Iänderna

Under l960- och 1970-talen har. vid sidan av de ordinarie dragningsmöj- ligheterna. fiera särskilda Iånemöjligheter skapats i valutafonden. I fiera fall har dessa varit direkt inriktade på u-ländernas behov.

Kompensatorisk finansiering vid förändringar i exportintäkterna

Kompensatorisk finansiering innebär att om ett lands exportintäkter under en lZ-månadersperiod understiger en beräknad femårstrend. så berättigar skillnaden mellan trenden och exporten nedgångsåret till län från valuta- fonden. under förutsättning att den inträffade nedgången är tillfällig och att den ligger utom landets kontroll. Denna lånemöjlighet tillkom 1963 för de medlemsländer. som är beroende av exportintäkter från ett fåtal råvaror. dvs. i första hand u-länder. Utnyttjande av denna lånemöjlighet påverkar inte en medlems övriga Iånemöjligheter i valutafonden. Efter vissa lättnader i reglerna har intresset ökat starkt under senaste året för denna lånemöjlighet.

Finansiering av bali'ertlager

En särskild lånemöjlighet inrättades 1969 för de länder. som deltar i in- ternationella råvaruavtal. Lån kan härvid erhållas för att finansiera inom ramen för dessa råvaruavtal — upprättande av buffertlager. Ett krav är dock att valutafonden godkänt det internationella avtal som kan komma ifråga

' Hur SDR-systemet ska- pades redovisas i avsnitt 5.4.4. Värdet av en SDR var ursprungligen en dol- lar. Vid årsskiftet l976/77 motsvarade en SDR omkring 1.15 dollar.

för finansiering. varvid gäller att avtalet måste omfatta både producent- och konsumentländer. Hittills har endast tennavtalet och kakaoavtalet god- känts av IMF. Ytterligare en begränsning har hittills varit att land. som erhållit lån för detta ändamål och samtidigt ej utnyttjat de första 2 ”n av sina ordinarie Iånemöjligheter i IMF (den s. k. guldtranchen). automatiskt förlorat rätten att utnyttja denna tranch. Denna regel kommer att tas bort i samband med att den nya IMF-stadgan börjar tillämpas. På grund av hittillsvarande begränsningar har u-länderna varit relativt obenägna att ut- nyttja denna lånemöjlighet.

Den utvidgade ]bttd/aei/iteten

Denna lånemöjlighet. som inrättades 1974. ger möjlighet till län som är större och på längre tid än vad som normalt gäller i IMF. Den är avsedd för sådana länder som antingen fått sin ekonomi strukturellt snedvriden av t. ex. långvarig inflation eller vars ekonomi karaktäriseras av låg tillväxt och kroniskt svag betalningsbalans. För användande av denna lånemöjlighet fordras att valutafonden godkänt ett omfattande stabiliseringsprogram.

Trust Fund

För att bistå medlemsländer med en per capita-inkomst för 1973 på högst 300 SDR. med betalningsbalansstöd på förmånliga villkor inrättades l976 en s. k. Trust Fund. För att erhålla detta stöd krävs bl. a. att medlemslandet fastställer et”. tolvmånadersprogram. som syftar till att avhjälpa föreliggande problem med betalningsbalansen. Stödet utgår i form av lån med en löptid på 10 år och en ränta på l/2 %.

Storleken på ett lands potentiella Iånemöjligheter skall motsvaras av dess kvotandel i IMF den 31 december 1975. Trust Funds verksamhet skall i huvudsak finansieras genom att större delen av den vinst. som uppkommer vid valutafondens guldförsäljningar. tillförs Trust Fund. Genom guldför— Säljningarna. som totalt omfattar l/6 av lMFs guldbehållningar. beräknas Trust Fund tillföras totalt 1.2—1.5 miljarder SDR under de närmaste åren.

Olje/aci/iteten

Trots att den s. k. oljefaciliteten numera upphört att lämna lån. bör den nämnas här som ett exempel på de Iånemöjligheter som skapats under senare år med speciell inriktning på u-länderna. Oljefaciliteten inrättades för pe- rioden juni 1974—december l975 för att bistå de medlemsländer med lån. som drabbades hårdast av oljeprishöjningarna. Resurserna till faciliteten lå- nades upp i första hand från oljeproducerande länder. men också från några i-Iänder. däribland Sverige. Totalt utlånades från oljefaciliteten ca 6.9 mil— jarder SDR till 55 medlemsländer. varav 45 u—länder. För att minska rän- tekostnaderna för lån ur oljefaciliteten för de u-länder. som av FN bedömts som de hårdast drabbade. inrättades 1975 ett räntesubventionskonto.

5.5. U-landsönskemål på vissa ytterligare områden

5.5.1. Kontroll över de egna resurserna

Ett krav som u-länderna tryckt allt starkare på är att de själva skall ha kontroll över naturtillgångar och andra resurser i det egna landet. 1 DD II- strategin spelar dessa frågor en relativt undanskymd roll. men i förklaringen om upprättande av ny internationell ekonomisk ordning från FN:s sjätte extra generalförsamling intar de en central plats.

I förklaringen om ny ekonomisk ordning anges tjugo principer som skall vara grundläggande. Av dessa gäller fem principer kontrollen över de egna resurserna. nämligen

D Principen om full permanent suveränitet för varje stat över sina na- turresurser och alla sina ekonomiska aktiviteter. [ syfte att skydda dessa resurser är varje stat berättigad att utöva effektiv kontroll över dem och deras exploatering med medel som lämpar sig för landets egen situation inklusive rätten att nationalisera eller överföra ägandet till de egna med- borgarna. Denna rätt är ett uttryck för staters permanenta suveränitet. Ingen stat skall utsättas för ekonomiskt. politiskt eller annan typ av tvång för att hindra den att till fullo utnyttja sin oförytterliga rätt; Cl Principen om rätt för alla stater. områden och folk under utländsk ocku- pation och kolonial dominans eller apartheid att återfå sina områden och erhålla full kompensation för exploatering och skador; El Principen om övervakning och kontroll av de multinationella företagens verksamhet i de länders intresse där dessa företag är verksamma och på basis av full suveränitet för dessa länder; El Principen att u-länderna och folken under kolonialstyre. rasdominans och utländsk ockupation har rätt att uppnå frigörelse och återfå effektiv kontroll över sina naturresurser och ekonomiska aktiviteter; El Principen om utsträckande av bistånd till utvecklingsländer. folk och områden som är under kolonialstyre. utländsk ockupation etc. och som hindras från att utöva sina suveräna rättigheter och som har upprättat

eller håller på att upprätta effektiv kontroll över sina naturresurser och ekonomiska aktiviteter som fortfarande är under utländsk kontroll.

Den svåraste frågan att komma överens om på detta område under för- handlingarna vid den extra generalförsamlingen var kompensation vid na- tionaliseringar. U-länderna ansåg att tvister om ersättningens storlek och betalningssätt skulle avgöras av den nationaliserande statens domstolar och i överensstämmelse med dess egen lagstiftning. I-länderna krävde möjlighet till prövning av internationell rättsinstans och enligt internationell rätt. Kom- promissen blev att ingen hänvisning till vilken instans som skall pröva ersättningsfrågan togs med i texten.

I Stadgan om statens rättigheter och skyldigheter som antogs av FN:s generalförsamling 1974 förekommer dessa krav. Sex i-Iänder röstade emot hela stadgan. samtliga i-länder reserverade sig mot att nationell domstol också i sista hand skulle avgöra ersättningsfrågor.

En fråga som också erhållit ökad tyngd i u-ländernas argumentering är kontrollen över de multinationella företagens verksamhet i u-länderna. Genom att dessa företag är så stora och bedriver verksamhet på så många håll har u-länders regeringar normalt en mycket oförmånlig förhandlings- position gentemot dem. I FN genomförde en särskilt utsedd grupp av s. k. eminenta personer en utredning. Det internationella arbetet på att skapa internationella och nationella riktlinjer för de transnationella företagens rät- tigheter och skyldigheter bedrivs inom FN främst i den därefter tillsatta kommission för dessa frågor. Samtidigt har pågått ett intensivt arbete på samma område inom OECD. som resulterat i ett förslag till kod. som framför allt behandlar världländernas skyldigheter gentemot företagen.

I handlingsprogrammet anges att: Alla ansträngningar bör göras för att en internationell uppförandekod för multinationella företag skall kunna utarbetas. antas och genomföras i syfte att:

El Förhindra inblandning i de inre angelägenheterna i de länder där företagen verkar samt företagens samarbete med rasistiska regimer och koloniala administrationen El Reglera företagens verksamhet i sina värdländer. eliminera restriktiva affärsbruk och åstadkomma en anpassning till u-ländernas nationella ut- vecklingsplaner samt i detta sammanhang om nödvändigt underlätta översyn och revidering av tidigare ingångna avtal; El Åstadkomma bistånd. överföring av teknologi och företagsledarkunska- per till u-länderna på rättvisa och gynnsamma villkor; E] Reglera återföringen av vinster med hänsyn tagen till alla parters legitima intressen; Cl Befrämja återinvesteringar av företagens vinster i u-länderna.

5 .5 . 2 I ndustrialisering

I handlingsprogrammet från sjätte extra generalförsamlingen ingår även ett avsnitt om industrialisering. Enligt detta bör det internationella samfundet göra alla ansträngningar i syfte att befrämja industrialiseringen av u-länderna.

C! l-länderna bör. inom ramen för sitt offentliga bistånd och de interna- tionella finansorganen. på ett positivt sätt besvara framställningar från u-länderna om finansiering av industriprojekt; El l-länderna bör i överenskommelse med u-länderna och inom ramen för dessa länders lagar och regleringar stimulera investerare att finansiera industriprojekt i dessa länder. i synnerhet beträffande exportinriktad pro- duktion; ' D I syfte att åstadkomma en ny internationell ekonomisk struktur som ökar u-ländernas andel av världens industriproduktion bör i-länderna och FN:s fackorgan i samarbete med u-länderna bidra till att råvaru- bearbetande industrier med prioritet upprättas i de u-länder som pro- ducerar råvarorna; D De operationella och utbildningsinriktade tekniska biståndsprogrammen omfattande yrkesutbildning och företagsledarutbildning av inhemsk per- sonal i u—länderna bör med bistånd från i-länderna och de internationella organisationerna fortsätta och utvidgas i enlighet med u-ländernas sär- skilda utvecklingsbehov. Vid UNIDO:s andra generalkonferens år 1975 antogs en deklaration om industriutveckling och industrisamarbete samt ett handlingsprogram. U-_ länderna önskade att besluten skulle fattas utan omröstning. Vissa i-länder. främst Förenta Staterna. krävde emellertid formell röstning. Därvid röstade flertalet i-länder emot eller lade ner sina röster på flera viktiga frågor i dek- larationen.

I deklarationen och dess handlingsprogram ingår att industriavsnitten i deklarationen om ny ekonomisk världsordning och dess handlingspro- gram skall genomföras. Vidare finns en mängd paragrafer som följer motsvarande avsnitt i nya ekonomiska världsordningen och dess hand- lingsprogram. men som' inte behandlar industrifrågor i egentlig bemär- kelse. Några viktiga punkter på industriområdet i deklarationen är att

El u-ländernas andel av världens industriproduktion ökas i maximal ut- sträckning och så långt som möjligt mot minst 25 % år 2000. [I marknadskrafternas fria spel inte är den lämpligaste metoden att stödja industrialisering i världsvid skala. El de multinationella företagens verksamhet bör bli föremål för reglering och övervakning. El u-länderna skall stödja en integrerad och mångsektoriell inriktning på sin industriutveckling. där hänsyn tas till både tekniska och socio-eko- nomiska effekter. EI jordbruksbaserad och jordbruksrelaterad industri skall stödjas. liksom basindustrier som stål. kemisk och petro-kemisk industri och mekanisk industri för att öka det ekonomiska oberoendet. Cl UNIDO förvandlas till ett fackorgan.

I resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen bekräftas Lima-dekla— rationen. Där sägs också att konsultationer på olika nivåer bör genomföras inom och mellan internationella organisationer och enskilda länder. Därvid bör UNIDO spela en framträdande roll. Konsultationerna skall underlätta att Lima-deklarationens mål på industriområdet uppnås. I resolutionen anges

också att det är önskvärt att utveckla trepartssamarbetet mellan länder med olika ekonomiska och sociala system. Vidare uppmanas i-länderna att sti- mulera sina företag att delta i investeringsprojekt i u-länderna. inom ramen för dessa länders egen utvecklingsplanering.

5.5.3. Åtgärder _lör de minst utvecklade länderna

Det har länge stått klart att många av de åtgärder som ingår i t. ex. strategin för det andra utvecklingsåniondet i liten utsträckning ger fördelar till de fattigaste. minst utvecklade u-länderna. I DD Il-strategin finns därför ett avsnitt om särskilda åtgärder för de minst utvecklade u-länderna och åtgärder till förmån för u-länder utan egen kust. Formuleringarna är allmänna. men biståndsverksamhet av olika slag spelat en större roll i dessa avsnitt än i strategin som helhet. Motsvarande avsnitt finns i resolutionen från UNC- TAD III.

Motsvarigheten till dessa avsnitt i handlingsprogrammet är det särskilda program som framför allt innefattar katastrofåtgärder för de u-länder som drabbades hårdast av den ekonomiska krisen l973—74. varvid man speciellt haft de minst utvecklade och kustlösa staternas särskilda problem i åtanke.

Som ett första steg i programmet uppmanades FN:s generalsekreterare att inleda en katastrofoperation för att hjälpa de hårdast drabbade länderna att upprätthålla sin import av förnödenheter under det närmaste året. Bistånd till katastrofoperationen kunde lämnas både multilateralt och bilateralt på extra fördelaktiga villkor som tog hänsyn till mottagarnas svåra situation. Katastrofprogrammet avslutades under 1975. Då hade ett antal av FN:s medlemsländer registrerat åtaganden som i många fall täckte flera år för de mest drabbade u-länderna till ett belopp av omkring 2 400 miljoner dollar. Av dessa hade 275 miljoner dollar ställts till FN:s generalsekreterares för— fogande. Beslut togs om en särskild fond också för mer långsiktiga insatser. men denna har inte erhållit några substantiella finansiella bidrag.

Resolutionen från sjunde extra generalförsamlingen innehåller flera pa— ragrafer under de olika ämnesrubrikerna som uppmanar i-länderna att sär- skilt förmånligt behandla de minst utvecklade och hårdast drabbade u-län- derna. liksom kustlösa u-Iänder och sådana som är öar.

I Manilla-programmet inför UNCTAD IV preciserade 77-gruppen ytter- ligare sina krav på särskilda åtgärder för de minst utvecklade länderna. u- länder som saknar kust och u-länder som är öar.

På biståndsområdet gäller kraven bl. a. att dessa länder bör få en större andel av det totala biståndet. och att biståndet till de minst utvecklade länderna huvudsakligen bör lämnas som gåva. Tidigare biståndsutfästelser bör säkras mot inflation. I-länderna bör skriva av tidigare offentliga lån och överväga att mjuka upp återbetalningsvillkoren för kommersiella lån som dessa u-länder tidigare erhållit. Alla multilaterala och bilaterala bistånds— organ bör införa mer flexibla kriterier för bistånd till de minst utvecklade länderna. UNDP bör öka de finansiella ramarna för dessa länder.

På det handelspolitiska området innehåller Manila-deklarationen bl. a. föl- jande önskemål för de minst utvecklade länderna:

El Det generalla preferenssystemet bör utvidgas till att täcka jordbruks- produkter och hantverksprodukter av intresse för dessa länder.

EI I väntan på att i-ländernas handelshinder tas bort för import från samtliga u—länder. bör dessa hinder tas bort från sådana varor som är av särskilt intresse för de minst utvecklade länderna. Ei Reglerna inom multilaterala arrangemang. t. ex. IMF:s kompensatoriska finansiering. bör ändras så att de minst utvecklade länderna kan begära kompensation utan att i förväg visa att de kriterier som krävs faktiskt har inträffat.

Bland övriga krav kan nämnas:

EI Särskilda frakttariffer för export från de minst utvecklade länderna bör upprättas. Bistånd till dessa länder för att utvidga handelsflottor och ham- nar bör prioriteras högt. EI Övriga u-länder bör i största möjliga utsträckning ge preferensbehandling åt import från de minst utvecklade länderna.

5.6. Sammanfattning

I detta kapitel har ett antal av u-ländernas krav på förändringar i de in- ternationella ekonomiska relationerna presenterats. Syftet har inte varit att ge en komplett sammanställning. utan att redovisa några av de enligt vår mening viktigaste u-landskraven.

Av redovisningen framgår att u-ländernas strävan varit densamma sedan u-länderna som'grupp började formulera sina krav gemensamt. Allmänt uttryckt har målet varit att öka u-ländernas utbyte av deras ekonomiska relationer med de rika länderna. Trots att de har olika samhällssystem Och befinner sig på olika utvecklingsnivå har u-länderna som grupp kunnat ställa sig bakom en mängd krav gentemot de rika länderna. Dessa krav har ändrats över tiden. De huvudsakliga skälen till att kraven förändrats torde vara:

[I Den utveckling som skett har lett till att vissa problem. t. ex. instabiliteten i det internationella valutasystemet. skjutits i förgrunden. Detta har då medfört att u-länderna preciserat och vidareutvecklat sina krav. D U-länderna har fått tillgång till ökade utredningsresurser. bl.a. inom UNCTAD. De har därför kunnat utforma sina förslag mer i detalj. De olika förslagen för att stabilisera och öka u-ländernas exportinkomster från råvaror är exempel på detta. liksom förslaget till uppförandekod för teknologiöverföring. D I-Iändernas motstånd mot vissa u-landsförslag har ibland inneburit att u-länderna sökt alternativa medel att uppnå samma mål. Starkt motstånd från i-länderna kan också. åtminstone temporärt. innebära att u-länderna minskar sina ansträngningar att driva ett krav. i likhet med vad som skett med den s.k. indexeringen.

Vilka u-landskrav som drivs hårdast vid en viss tidpunkt beror naturligtvis också på hur u-länderna bedömer möjligheterna att få gehör hos i-länderna.

U-ländernas förhandlingsposition var fram till de stora oljeprishöjningarna 1973—1974 svag på de flesta områden. Situationen ändrades under perioden omedelbart därefter. Oljeländernas nyvunna ekonomiska makt och indu—

striländernas osäkerhet om hur den nya situationen skulle bemästras innebar att u-länderna kunde ta initiativ till FN:s sjätte extra generalförsamling. Vid denna konferens flyttades u-landspositionema fram på flera områden. Det viktigaste av de nya områdena var kontrollen över det egna landets naturresurser. Redan vid FN:s sjunde extra generalförsamling ett drygt år senare hade förhandlingssituationen ländergrupperna emellan "normalise— rats”, så att den åter liknade situationen före 1973.

Förslag på handelspolitikens område har länge spelat en central roll i u-ländernas krav. Målet har främst varit att öka och stabilisera exportin- täkterna.

Bland de förslag som när det gällde råvaror spelade stor roll på 1960-talet kan nämnas s.k. kompensatorisk finansiering för enskilda råvaror, buf- fertlager och åtgärder som skydd för konkurrens från syntetprodukter. Tan- ken på ett integrerat program för råvaror fanns även då. men det är först på 1970-talet som ett utarbetat sådant presenterats.

När det gäller färdigvaror har u-ländernas krav främst gått ut på att un- derlätta tillträde till i-ländernas marknader genom tullsänkningar och bort- tagande av andra importhinder. Det generella system för tullpreferenser, varom principöverenskommelse träffades vid UNCTAD II år l968 och som under 1970-talet genomförts av i-länder är exempel på ett u-Iandskrav som faktiskt genomförts. Alla i-länder har emellertid infört undantag i systemet. U-länderna har därför övergått till att begära att i-länderna skall minska antalet undantag.

När det gäller andra importhinder än tullar har mycket små framsteg gjorts i diskussionerna mellan u- och i-länder. Det är snarast så att antalet sådana hinder ökat.

U-landskraven när det gäller t. ex. sjöfart och teknologiöverföringar har gradvis preciserats och bl. a. resulterat i UNCTAD:s linjekonferenskod och arbete på en kod för teknologiöverföring.

Syftet med u-landskraven på biståndsområdet har varit att få mera bistånd på bättre villkor. Kraven har således bl. a. gällt biståndets volym. kredit- villkor, bindning till projekt och upphandling. Samtidigt har de konkreta önskemålen förändrats. Det ] (ffa-mål som formulerades i början på 1960-talet var oklart på en rad punkter. Det avsåg inte bara bistånd utan också en rad privata och kommersiella transaktioner av skiftande karaktär, Successivt har volymmålet preciserats. Nu gällande FN-beslut uppställer som mål för i-Iänderna att till u-Iänderna överföra offentligt bistånd enligt fastställd de- finition till ett värde som motsvarar 0,7 % av BNP. Samtidigt har u-Iänderna tvingats acceptera att tidpunkten då alla i-länder skall ha uppnått detta mål skjutits framåt i tiden.

I deklarationen om en ny ekonomisk världsordning från FN:s sjätte extra generalförsamling 1974 spelar biståndet en relativt undanskymd roll. I re- solutionen från sjunde extra generalförsamlingen 1975. liksom i ännu högre grad i 77-gruppens Manila-deklaration 1975 behandlas det emellertid mer utförligt.

Alltefter som skuldbördan för allt fler u-länder kraftigt ökat, inte minst på grund av stor kommersiell upplåning under senare år. har kraven för- ändrats också på detta område. Vid UNCTAD I gällde kraven stöd från internationella organisationer vid omförhandlingar om tidigare lån. Vid

UNCTAD lV var u-Iändernas krav som de inte fick gehör för — att för- handlingar om generella skuldavskrivningar skulle startas.

Inställningen till utländska investeringar har ändrats över tiden. Texterna från UNCTAD I gav uttryck för ett relativt oreserverat stöd för sådana investeringar. Dock fanns formuleringar med om vikten av att sådana in- vesteringar sker inom ramen för värdlandets egen planering och utveck- lingspolitik. Detta har senare understrukits allt starkare. framför allt vad gäller de multinationella företagen. Kontrollen över dessas verksamhet har framför allt kommit i blickpunkten i u-Iändernas dokument under 1970-talet.

Frågan om den nationella suveräniteten över de egna naturtillgångarna har spelat en ökad roll under 1970-talet. framför allt i dokumenten från de alliansfria staternas statschefsmöte 1973, FN:s sjätte extra generalför- samling 1974 och i stadgan om staters ekonomiska rättigheter och skyl- digheter 1974.

Vikten av ökad industriproduktion och förbättrad livsmedelsförsörjning i u-länderna har understrukits under lång tid. De mest detaljerade förslagen ifråga om livsmedel utarbetades inför Världs]ivsmedelskonferensen 1974 och beträffande industrialisering inför UNIDO:s andra generalkonferens 1975. _

Det internationella valutasystemets utformning och u-ländernas inflytan- de över detta system spelade en relativt undanskymd roll i de tidigaste u-Iandsdokumenten. Under senare år har valutafrågorna spelat större roll i dessa dokument. Vidare har OPEC-staternas starkt ökade ekonomiska makt inneburit att dessa länders inflytande i de internationella valutadis- kussionerna ökat.

Krav på särskilt stöd för de minst utvecklade u-Iänderna har förekommit sedan UNCTAD Il. Senare har särskilda åtgärder krävts i förhållande också till andra grupper kustlösa u-länder och de hårdast drabbade u-länderna är exempel på sådana.

Vikten av ökat ekonomiskt samarbete mellan u-länder har understrukits länge. Vid de alliansfria staternas statschefsmöte i Colombo 1976 var detta ämne huvudtemat.

Denna korta sammanfattning visar att de flesta krav som u-länderna nu driver i diskussionerna med i-länderna har funnits på dagordningen vid internationella konferenser i 15—20 år. Under denna period har vissa krav åtminstone delvis förverkligats. t. ex. det generella preferenssystemet. Fler- talet är emellertid inte genomförda. Det är dock vanligen inte längre allmänt utformade önskemål utan tekniska lösningar på olika områden som dis- kuteras.

6. En svensk u-landspolitik

6.1. Inledning

I kapitel 5 redovisas u-Iändernas syn på relationerna mellan de rika och de fattiga länderna. Redovisningen baseras på gemensamma u-Iandsdoku- ment och FN-resolutioner. Ur dokumenten kan utläsas en tendens att be- trakta förhållandet mellan rika och fattiga länder på olika områden som en helhet. Biståndet ses som en del av mer omfattande relationer.

De rika länderna byggde efter andra världskriget upp internationella or- ganisationer. inriktade på separata sektorer. t.ex. IMF för valutafrågor. GATT för handelsfrågor. FN:s fackorgan för olika specialområden. I dessa organisationer har diskussioner sedan förts om varje ämne för sig. Denna tradition har inneburit svårigheter att behandla relationerna i ett samman- hang. vilket u-länderna under senare år önskat.

Många u-länder har haft svårt att förstå varför rika länders biståndsåtgärder ibland direkt motverkas av åtgärder på t. ex. handels- eller jordbrukspo- litikens område.

Genom att u-länderna. trots i-ländernas motstånd år 1964 lyckades genom- driva att UNCTAD skapades. erhöll de ett forum där handelsfrågor i vid mening samt utvecklingsfrågor inkl. bistånd kunde diskuteras.

Gradvis ökade förståelsen också hos i-länderna för en sammanhållen syn på relationerna mellan rika och fattiga länder. Ett sådant synsätt återspeglas i FN:s strategi för det andra utvecklingsårtiondet (DD II-strategin). som antogs 1970 och som Sverige antagit utan reservationer.

I handlingsprogrammet som antogs tillsammans med resolutionen om en ny internationell ekonomisk världsordning vid FN:s sjätte extra gene- ralförsamling 1974 har u-ländernas krav på vissa punkter ytterligare pre- ciserats och positionerna flyttats fram. Sverige har. med vissa reservationer som angavs då programmet antogs i FN utan omröstning. godkänt detta handlingsprogram.

Resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling 1975 innehåller något mjukare formuleringar än handlingsprogrammet från den sjätte. Också denna resolution togs utan omröstning. Sverige lämnade ingen röstförklaring och får alltså anses ha godkänt resolutionen i dess helhet.

Biståndsminister Sigurdsen sade i ett anförande vid ECOSOC:s sommar- session 1974 bl. a. att ”de rika länderna måste svara på den nya och bredare inställningen till utveckling med en medveten och sammanhållen politik. I Sverige undersöker vi möjligheter att stödja ett sammanhållet synsätt på

u-ländernas krav och effekterna för dessa länder av Sveriges ekonomiska politik”.

I regeringsförklaringen ijanuari 1975 sades bl. a. att ”Sverige stöder de fattiga folkens krav på en ny ekonomisk världsordning”. Vid ett framtids- symposium i april 1975 talade statsministern om". . . den maktförskjutning i världssamfundet till de fattiga ländernas förmån som är en förutsättning för att en bred internationell samverkan ska komma till stånd och som är den egentliga innebörden i kravet på en ny ekonomisk ordning. så som den slagits fast av den extra generalförsamlingen förra året. Sverige ger detta sitt stöd därför att vi vill verka för konstruktivt samarbete i stället för konfrontation . .

Vid FN:s sjunde extra generalförsamling 1975 sades i det svenska an- förandet bl. a. att "Sverige har tillkännagivet sin anslutning till dessa do- kument (= deklarationen om en ny internationell ekonomisk ordning med dess handlingsprogram från FN:s sjätte extra generalförsamling samt stadgan om staters ekonomiska rättigheter och skyldigheter). Vi betraktar dem som riktlinjer för vårt arbete i framtiden. Genomförandet kommer att innebära en lång och svår politisk process. Förhandlingar är nödvändiga i många internationella fora. men det är nu som de första stegen mot en ny och rättvisare ekonomisk världsordning måste tas.”

Statsminister Palme sade i sitt tal inför FN:s generalförsamling den 11 november 1975 bl. a.: ”Samtidigt måste dock de rika länderna acceptera en reform av ett ekonomiskt system som tjänat de fattiga länderna dåligt. Sverige har utlovat stöd för en ny ekonomisk världsordning och jag förnyar detta löfte.”

I regeringsförklaringen i oktober 1976 sades bl. a.: ”Vår anslutning till tankarna bakom en ny ekonomisk världsordning är ett uttryck för den so- lidaritet vi känner med fattiga och förtryckta folk.”

Utrikesminister Söder påpekade i sitt anförande inför FN:s generalför- samling i oktober 1976 bl. a.: ”Vi anser att de rika länderna. både i öst och väst. har ett solidariskt ansvar för att förverkliga tankarna bakom en ny ekonomisk världsordning. Vi kommer i Sverige att liksom hittills kon- tinuerligt pröva vilka åtgärder på det nationella likaväl som på det inter- nationella planet som bör vidtagas för att detta stora mål skall komma närmare.”

I sitt anförande inför FN:s generalförsamlings andra kommitté en månad senare underströk biståndsminister Ullsten samma sak genom att bl. a. säga: ”Låt mig från början klargöra att den svenska regeringen starkt stödjer de grundläggande tankar som ligger bakom en ny ekonomisk världsordning.”

Sveriges allmänna stöd åt en hy ekonomisk världsordning har således tydligt uttryckts i både internationella och nationella sammanhang.

6.2. Vad menas med en svensk u-landspolitik?

En mängd åtgärder som vidtas i Sverige påverkar u-länderna. De kan delas in i två kategorier:

El Åtgärder som direkt syftar till att påverka relationerna till u-Iänderna.

El Åtgärder som vidtas utan att avse u-länderna. men som ändå får effekter som påverkar dessa.

En svensk u-landspolitik i meningen ett antal åtgärder som påverkar re- lationerna med u-länderna änns alltså. vare sig den är medveten eller inte. De politiska uttalandena om svenskt stöd till en ny ekonomisk världsordning och behovet av en mer sammanhållen politik måste enligt vår uppfattning innebära att regeringen åtagit sig att undersöka vad detta konkret skulle innebära för Sverige på alla områden som berörs i generalförsamlingens rekommendationer. En naturlig bas för en sådan analys är den nuvarande svenska politikens effekter för u-länderna.

Men en svensk u-landspolitik innebär inte endast att ta ställning till re- solutionen om en ny ekonomisk ordning och dess handlingsprogram. Sverige har relationer med u-länder också utanför dem som anges i dessa dokument. Ett exempel på sådant område är kulturen. Ett annat exempel är hur kon- sumtionsmönstret i de rika länderna påverkar förhållandena i de fattiga länderna.

I följande avsnitt i detta kapitel skall vi dels sammanfatta vår syn på de principer som bör gälla för den svenska u-Iandspolitiken. dels diskutera några exempel på konkreta åtgärder som Sverige skulle kunna vidta inom ramen för en sådan politik. En viktig utgångspunkt är därvid de ovan nämnda FN-resolutionerna. Den väsentliga del av u-landspolitiken som biståndet utgör behandlas i kapitel 7.

6.3. Allmänt om Sverige och en ny ekonomisk världsordning

Flera av rekommendationerna i FN-resolutionerna innebär en uppmaning till en viss internationell organisation att studera en viss fråga. Det är då självfallet omöjligt att beräkna effekterna av detta. I andra fall är förslagen så allmänt formulerade att det är svårt att precisera dess effekter.

Det är alltså inte möjligt att direkt bedöma vilka effekterna skulle bli om alla rekommendationer i FN-resolutionerna genomfördes i praktiken. Det står dock klart att de fattiga länderna som grupp skulle erhålla en ökad andel av världens samlade resurser, vilket skulle innebära en maktförskjut- ning. Begreppet en ny ekonomisk världsordning kan således användas för att ange en rörelseriktning. som ger de fattiga länderna en ökad andel av de totala resurserna.

De rika ländernas agerande hittills har visat att mer betydande förändringar av existerande förhållanden möter starkt motstånd. Flertalet rika länder öns- kar bevara det bestående. Också i många u-länder har grupper med mot- svarande intresse stort inflytande.

Att u-länderna som grupp och många individuella u-länder skulle erhålla ökade resurser och därmed ökad makt om FN-resolutionernas rekommen- dationer genomfördes innebär inte nödvändigtvis att förändringar sker inom de enskilda u-länderna. 77-gruppens inställning på detta område är att interna förändringar är en angelägenhet för varje land. Den nationella fördelnings- politiken stod dock i blickpunkten vid ILO:s världssysselsättningskonferens 1976. Vid denna antogs en s. k. basbehovsstrategi. som innebär att u-län-

derna uppmanas att inrikta sina utvecklingsansträngningar på att främst tillgodose de fattiga människornas grundläggande behov.

Om u-ländernas krav på en ny ekonomisk världsordning genomfördes skulle planmässiga förändringar behöva vidtas i de rika länderna. Hur genomgripande dessa skulle upplevas beror på över hur lång tid de genom- förs. Om förändringarna sker planerat och gradvis torde ekonomierna i de rika västländerna lättare klara en sådan anpassning, än t. ex. den plötsliga förändring som de kraftigt ökade oljepriserna innebar 1973 och 1974. Det finns dock anledning betvivla att dessa länders regeringar idag verkligen har den politiska vilja som erfordras för sådana gradvisa förändringar.

Alternativet till en ny ekonomisk världsordning är ytterligare ökande eko- nomiska. teknologiska och sociala klyftor mellan rika och fattiga länder. Dessa klyftor förutses skapa sådana Spänningar och konflikter att det borde ligga i alla länders intresse att förebygga dem genom att vidta åtgärder utifrån resolutionerna om en ny ekonomisk världsordning.

Den bristande politiska viljan i vissa rika länder får inte i Sverige utgöra motiv för passivitet. Även om Sverige redan nu bedriver en något gynn- sammare politik gentemot u-länderna än många andra rika länder bör vi i internationella sammanhang och i direkta relationer med u-länder på vissa områden kunna vidta ytterligare för u-länderna positiva åtgärder.

Vi är medvetna om att sådana åtgärder förutsätter vissa uppoffringar, förutom den direkta finansieringen via biståndsbudgeten. Samtidigt kan de dock i vissa fall resultera i t. ex. billigare varor. vilket konsumenterna måste uppfatta som en fördel.

Vi anser det rimligt att Sverige som helhet tar på sig vissa ökade kostnader för att uppfylla en del av u-låndernas krav. Med hjälp av t. ex. arbetsmark- nads- och näringspolitiska åtgärder måste man förhindra att dessa kostnader drabbar speciella grupper i det svenska samhället.

Vi anser inte att Sverige omedelbart kan genomföra alla åtgärder som u-länderna kräver. Den svenska regeringen måste självklart väga dessa åt- gärder mot olika mål i den inhemska politiken liksom i sin utrikespolitik i övrigt. Lika självklart är det att den svenska regeringen bör välja att stödja eller tillmötesgå sådana krav som ligger i linje med målen för den svenska u-landspolitiken.

En svensk u-landspolitik, baserad på solidaritet med de fattiga länderna. innebär att en större del av de reala resurserna i Sverige överförs till dessa länder. Detta behöver inte ske i form av bistånd. Det kan också ske t. ex. genom att u-länderna får mer betalt för sina produkter. att de får sälja större kvantiteter i Sverige, eller att de får tillgång till teknologi på förmånligare villkor.

6.4. Motiv, mål och medel för en svensk u-landspolitik

Motiv och mål för en svensk u-landspolitik har hittills i begränsad utsträck- ning diskuterats av statsmakterna. Detta avsnitt är avsett att vara ett bidrag till den diskussion som med nödvändighet måste ta sig allt konkretare former under de närmaste åren. För den svenska biståndspolitiken är solidaritetsmotivet det viktigaste

och det som alltsedan proposition 19621100 angivits som tillräckligt. Motiven för den svenska u-landspolitiken är flera och mindre entydiga.

Också för u-landspolitiken spelar solidaritetsmotivet en väsentlig roll. Bi- ståndsrelationerna är ju en viktig del av denna politik. Även på andra om- råden. t. ex. stöd till u-ländernas exportfrämjande åtgärder och råvaruavtal, motiveras den svenska politiken av solidaritet med u-länderna. Det svenska stödet för en ny ekonomisk världsordning måste innebära att detta motiv får ökad tyngd för u-landspolitiken. Härigenom ökar också behovet att ana- lysera vilka konkreta effekter dessa krav kan få.

Ett annat viktigt motiv som bygger på ett för alla länder gemensamt intresse är de globala resurs- och miljöfrågor som måste lösas genom in- ternationella överenskommelser. Detta motiv har på senare år spelat en viktig roll i den svenska utrikespolitiken.

Den svenska politiken gentemot u-länderna är naturligtvis också i övrigt en del av den totala svenska utrikespolitiken. Ett mål för den svenska ut- rikespolitiken som anförts som motiv för ett omfattande svenskt bistånd är att minskade klyftor mellan rika och fattiga länder minskar spänningen i världen och därför är fredsbevarande. Samma utrikespolitiskt betingade motiv kan anföras för en med u-länderna solidarisk svensk politik på andra områden än biståndets.

Direkt utrikespolitiska mål kan också få konsekvenser för t. ex. handels- och biståndspolitikens utformning gentemot u-länder. Den svenska Rho- desia— och Vietnam-politiken är typiska exempel på detta. liksom stödet till befrielserörelser i södra Afrika. Denna politik har resulterat i en om- fattande goodwill för Sverige även i många u-länder som inte erhåller svenskt

_ bistånd.

På flera sätt ligger det också i Sveriges direkta intresse att bygga ut sam- arbetet med u-länderna.

Konkurrenskraften för u-ländernas produktion på vissa områden kommer med säkerhet att öka. Effekterna i Sverige av en sådan konkurrens kan kanske uppskjutas men inte hejdas. Att på ett tidigt stadium anpassa den svenska ekonomin till denna utveckling kan ge fördelar också för Sverige.

Sverige är beroende av en stabil tillförsel av vissa för folkhushållet nöd- vändiga råvaror. inkl. olja. Genom att ingå samarbetsavtal med u-länder som exporterar sådana produkter kan Sverige öka stabiliteten i tillförseln. Investeringar. utbildning och överföring av teknologi kan ingå från svensk sida i en sådan uppgörelse.

Ett antal u-länder, främst olje-exporterande sådana, har under de senaste åren erhållit mycket stora finansiella resurser, som gjort dem till snabbt expanderande marknader för investeringar av i-landsföretag och export från i-länderna. För de svenska företagen är det väsentligt att kunna konkurrera på dessa marknader.

Slutligen bör nämnas att Sverige kan ha stort utbyte av att vidga de kulturella kontakterna med u-länderna.

Liksom biståndspolitiken kan övriga delar av u-landspolitiken delas in i en multilateral och en bilateral del.

Den multilaterala delen skulle bestå av olika slag av internationellt över- enskomna åtgärder för alla eller för en grupp u-länder, t. ex.:

— Svenska generella åtgärder som i princip gäller alla u-länder. t.ex. det generella preferenssystemet. Svenskt agerande för att skapa internationella överenskommelser baserade på u-landskrav i t. ex. handlingsprogrammet från FN:s sjätte extra ge- neralförsamling. Exempel på sådana åtgärder är försöken att komma över- ens om multilaterala skuldavskrivningar och arbetet med en kod för transnationella företag liksom för teknologiöverföring. Svenskt stöd till ökat u-landsinflytande i internationella organisationer.

Den bilaterala u-landspolitiken skulle utformas som ett direkt samarbete med enskilda u-länder.

U-landspolitikens olika delar kan ge skilda resultat för olika grupper av u-länder. Generella handelspolitiska åtgärder, t. ex. preferenssystemet, ten- derar att på kort sikt gynna de u-länder som har en mer utbyggd modern sektor. Hur internationella överenskommelser slår beror naturligtvis på deras innehåll. Ett ökat u-landsinllytande i internationella organisationer torde främst gagna u-länderna som grupp. Hur detta inflytande kan komma att utnyttjas är osäkert. även om det kan anses troligt att de starkare u-länderna liksom hittills kommer att dominera när hela u-landsgruppens ståndpunkter skall utformas.

Den multilaterala u-landspolitiken bör som främsta mål ha att ge u-län- derna som grupp en ökad andel av världens resurser och en förstärkt makt- position i förhållande till de rika i-länderna. Politiken bör också gå ut på att underlätta det u-landssamarbete som vuxit fram bl. a. inom ramen för de alliansfria staternas organisation och 77-gruppen. t. ex. genom att stödja gemensamma organ för dessa grupper.

Samtidigt kan konstateras att en sedan länge pågående trend kraftigt för— stärkts i och med OPEC-staternas agerande. U-länderna består av länder med mycket olika förutsättningar, och olika inhemsk utvecklingspolitik, vilket gör att det kan vara motiverat att diskutera vilka som bör kunna dra nytta av vissa u-landsinriktade åtgärder från i-ländernas sida. De rikare OPEC-länderna bör t.ex. redan nu behandlas på annat sätt än övriga u- länder. Det förefaller därför oundvikligt att en ny definition av u-länder — i meningen länder som är berättigade till särskilda stödåtgärder — växer fram.

Sverige bör arbeta för att hänsyn till u-länderna tas också i internationella överenskommelser som främst rör i—länderna. Ett exempel är de effekter EFTA- och EG-avtalen får på importen till Sverige av teko-produkter. Tul- larna för dessa varor från EG och EFTA tas gradvis bort. samtidigt som de finns kvar för import från länderna utanför dessa handelsblock. inklusive u-länderna. Därigenom diskrimineras u-länderna i allt större utsträckning på detta område i förhållande till de flesta västeuropeiska länder.

Sverige bör också stödja u-landsgruppens krav på en starkare position och på medinflytande i internationella förhandlingar. Konkret innebär detta bl. a. att Sverige bör arbeta för att beslut om t. ex. handels- och utveck- lingsfrågor fattas i FN-organ, inkl. UNCTAD. snarare än i sådana mindre grupper där u-länderna har svårare att göra sig gällande. Sverige bör också arbeta för att u-ländernas inflytande ökar i sådana internationella organi- sationer där t. ex. röstregler innebär att dessa länders inflytande f. n. är litet.

Den multilaterala u-landspolitiken kan också gälla en mindre grupp u- länder. Många av de fattigaste u-länderna har inte möjlighet att i första omgången dra någon väsentlig nytta av generella svenska åtgärder. Dess- utom torde i-länderna som grupp i de internationella diskussionerna vara beredda att tillmötesgå u-ländernas samlade krav i mindre omfattning än vad Sverige skulle kunna tänka sig. Inom ramen för detta synsätt kan Sverige också verka för att internationella överenskommelser utformas så att de i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de fattigaste u-länderna. Ett exempel på en internationell åtgärd där detta kunde genomföras vore den diskuterade länken mellan SDR och finansiella överföringar till u-länder.

1 Sverige bör vi analysera vilka ytterligare u-landskrav vi är beredda att acceptera om de för svensk del skulle gälla en viss grupp u-länder. En sådan grupp skulle kunna vara de enligt FN minst utvecklade länderna eller de hårdast drabbade. Inom en bilateral svensk u-landspolitik kan en mängd olika åtaganden rymmas. t. ex. särskilda avtal om handel och utnyttjande av teknologi, ge- mensam exploatering av mineralfyndigheter, konsultverksamhet och spe- cialistutbildning samt kulturutbyte. På handelns område måste givetvis åt- gärdernas förenlighet med GATT prövas. Målen för den bilaterala u-landspolitiken kan grovt uttryckt delas upp i två grupper — de solidariska respektive de som är bestämda av svenska egenintressen. Den första gruppen innehåller de mål som gäller för den svenska biståndspolitiken. Till den andra gruppen kan föras de mål som blir resultatet av de egenintressen som nämnts tidigare; att på ett tidigt stadium anpassa den svenska ekonomin till konkurrens från u-länderna, att göra råvarutillförseln så säker som möjligt och att ge svenska företag export- och investeringsmöjligheter på expanderande u-landsmarknader. Dessa mål torde resultera i två grupper av bilaterala samarbetspartners; dels länder med vilka biståndssamarbete redan pågår eller sådana som skulle kvalificera sig som mottagare av svenskt bistånd, dels för Sverige kom- mersiellt intressanta u-länder. Det är naturligt att de svenska biståndsanslagen även i fortsättningen används för att finansiera samarbete med den första gruppen länder, medan den statliga delen av samarbetet med länder i den andra gruppen finansieras över andra anslag. Det är emellertid angeläget att åtgärder av denna senare typ inte motverkar Sveriges strävanden på biståndsområdet. I de följande avsnitten diskuteras kortfattat några av de konkreta åtgärder Sverige skulle kunna vidta inom ramen för en u-landspolitik. De bör be- traktas som enstaka exempel och utgör inte på något sätt en katalog över samtliga åtgärder vi anser skulle kunna vidtagas. Att upprätta en sådan katalog kräver en omfattande genomgång av bl. a. den svenska handels-, Sjöfarts-. industri—, jordbmks- och arbetsmarknadspolitiken. Vi har enligt våra direktiv inte haft till uppgift att göra en sådan genomgång. l exemplifieringen behandlar vi främst några åtgärder, som kan riktas mot enskilda eller mindre grupper av u-länder. När det gäller generella åtgärder som kräver internationella förhandlingar kan vi i detta sammanhang endast ange några som vi anser bör prioriteras av Sverige. Det konkreta innehållet blir sedan beroende av förhandlingarnas resultat.

6.5. Handelspolitiska frågor

UNCTAD:s integrerade råvaruprogram redovisas i kapitel 5. Programmet innehåller ett antal konkreta förslag.

El Arrangemang för internationella lager och andra marknadsåtgärder för

ett antal råvaror samtidigt. El En internationell fond för buffertlagring. El Ett system med multilaterala kontrakt och åtaganden på medellång sikt för att säkerställa både utbud och efterfrågan. I] Bättre möjligheter att finansiellt kompensera u-Iänder för minskade ex- portintäkter (s.k. kompensatorisk finansiering). El Åtgärder för att öka u-ländernas möjligheter att transportera, marknads- föra och distribuera råvaror.

Vid FN:s sjunde extra generalförsamling 1975 uttalade Sverige principiellt stöd för detta program. men ansåg att pågående överläggningar får utvisa vilken uppslutning som kan åstadkommas för programmets olika delar. Sve- rige såg heller inte någon olöslig motsättning mellan förslaget om en sam- manhållen lösning för ett antal råvaror och den traditionella lösningen vara för vara.

När det gäller stabilisering av exportinkomsterna angav Sverige att tiden är mogen för ett globalt system, som kunde baseras på det så kallade STA- BEX-systemet och delar från förslaget om supplementär finansiering från

slutet av 1960-talet. (STABEX är ett system för att stabilisera intäkterna från exporten av vissa råvaror till EG för de till EG associerade u-länderna.) Från svensk sida underströks att ett sådant system bör innefatta särskilda förmåner för de fattigaste länderna, att det bör bygga på höggradig automatik i resursöverföringen i syfte att undvika inblandning i mottagarnas ekono- miska politik samt att det bör administreras inom FN-systemet.

Den svenska inställningen till internationella råvaruavtal harvarit att dessa bör ta hänsyn till både producent- och konsumentintressen. När sådan hän- syn tas. kan även rent producentsamarbete vara rimligt.

Inget annat producentarbete kan ge någon grupp u-länder samma för- handlingsstyrka som de oljeexporterande staternas organisation OPEC. Ett vanligt problem för råvaruproducerande u-länder är att deras individuella förhandlingsposition är svag, särskilt om deras exportintäkter dominerats av ett fåtal råvaror. Utbudsbegränsningar eller minimiprisnivåer kan då vara värdefulla instrument, som dock måste utnyttjas i samverkan för att resultat skall nås. Från svensk sida finns inte anledning att motsätta sig att sådana överenskommelser görs mellan de exporterande u-länderna själva, antingen detta sker inom ramen för ett program som omfattar flera råvaror eller endast gäller en vara. Detta slag av överenskommelser kan bidra till att uppnå målet, en starkare förhandlingsposition gentemot importländerna. En sådan modell är bättre än nuvarande råvarumarknader. där kraftiga pris- förändringar drastiskt kan ändra vissa u-länders exportintäkter, utan att dessa länder kan påverka situationen.

Det fortsatta arbetet med ett integrerat råvaruprogram kommer troligen att vara en av de viktigaste internationella u-Iandspolitiska frågorna under den närmaste tiden. Sverige bör göra stora ansträngningar för att ett sådant program faktiskt kommer till stånd och att det utformas på ett för u-länderna förmånligt sätt.

6.5.1. Sveriges handel med u-länderna

Värdet av den svenska importen från u-länder har under en lång följd av åt utgjort mellan 9 och 12 % av den totala svenska importen. Fram t. o. m. är 1970 bestod u-landsimporten tillomkring1/3 av råolja och oljeprodukter. På grund av de kraftiga oljeprishöjningarna har därefter dessa produkters andel ökat.

Andelen av den svenska exporten som gått till u-länder har varierat mellan 8 och 13 % med undantag av år 1968 då den utgjorde 15 ”o.

Handeln med u-länderna har således kvantitativt varit begränsad i för- hållande till den totala svenska utrikeshandeln. U-länderna som grupp har dock erhållit betydligt större intäkter av exporten till Sverige än de erhållit i form av bistånd. Självfallet skall man då komma ihåg att biståndet till största delen utgår som gåva. medan exportintäkterna till stor del motsvaras av produktionskostnader i u-länderna. År 1975 var u-ländernas intäkter av export (exkl. olja) till Sverige omkring 3.9 miljarder kr.. dvs. nästan dubbelt så mycket som biståndsutbetalningarna. trots att de senare ökat mycket snabbt.

Det svenska handelsmönstret gentemot u-länderna skiljer sig inte ifrån andra industriländers. Tre fjärdedelar av u-ländernas export till Sverige ut- gjordes i början av 1970-talet av råvaror. Den andelen ökade i och med de stora oljeprishöjningarna och 1974 var råvaruandelen 80 procent. Enbart olja och oljeprodukter stod detta år för omkring 55 % av den totala svenska importen från u-länder. Samtidigt har u-landsexporten till Sverige av vissa bearbetade produkter ökat snabbt. ehuru från en låg nivå, U-ländernas far- digvaruexport till Sverige består till omkring hälften av teko-produkter.

Sex u-länder står för omkring hälften av exporten (exkl. olja) till Sverige. Av dessa är ett programland för svenskt bistånd, nämligen Indien (bl.a. teko-produkter, vävnader, livsmedel. malmer). Övriga fem länder är Bra- silien (främst kaffe). Hongkong (främst teko-produkter), Chile (främst kop- par). Colombia (främst kaffe) och Sydkorea (främst teko-produkter).

Tabell 6.1 Sveriges handel med u-länderna 1966—75 (milj. kr.)

År Import Import Export Handels- exkl. olja balans 1965 2 592 1 781 1 698 —894 1966 2 653 1 830 1 893 —760 1967 2 702 1 774 2 103 ' —599 1968 3 108 1 944 3 947 +839 1969 3 169 2 057 3 052 —117 1970 3 610 2 401 3 178 —432 1971 3 730 2 080 3 314 —416 1972 3 731 2 284 4 092 ' +361 1973 4 317 2 695 5 008 +695 1974 7 762 3 428 7 585 —-177 1975 8 594 3 917 9 104 +510

Källa: SCB

Tabell 6.1 visar värdet av Sveriges handel med u-länderna 1965—1975. Som framgår av tabellen ökade -u-låndernas import av svenska produkter snabbt under 1972 och 1973. vilket resulterade i ett svenskt handelsba- lansöverskott mot u-länderna (inkl. oljeländerna) dessa år, efter ett årtionde av underskott. År 1974 ökade den svenska exporten till u-länderna med omkring 50 procent och importen (exkl. olja) från u-länderna med över 25 procent. De kraftigt ökade oljepriserna innebar dock ett svenskt han— delsbalansunderskott gentemot u-länderna. 1975 innebar ånyo ett överskott i handeln med u-länderna.

Verkstadsprodukter inkl. transportmedel dominerar u-ländernas import av svenska varor. Dessa varugrupper står för mellan 2/3 och 3/4 av Sveriges u-landsexport.

De viktigaste delarna av en multilateral svensk u-landspolitik på han- delsområdet torde gälla det generella preferenssystemet och den serie av åtgärder som kallas UNCTAD:s integrerade råvaruprogram.

6.5 .2 G enere/Ir preferenssystem

Det svenska preferenssystemet för vissa u-landsprodukter trädde i kraft år 1972 och utvidgades till ytterligare varugrupper år 1974. Det gäller alla in- dustrivaror, med undantag av ett antal produkter på textil-. sko—och lä- dervaruområdet samt ett begränsat antal jordbruksvaror och livsmedel.

Under GATT-förhandlingar 1976 har ett antal i-länder. däribland Sverige, medgivit tullättnader för tropiska produkter från den 1 januari 1977. För svensk del innebär detta framför allt att tullen på kaffe slopas. Därigenom kommer. enligt budgetpropositionen 1977 (bilaga 14, handelsdepartementet), 90 % av importen från samtliga u-länder och 99 % av importen från de minst utvecklade länderna att vara tullfri.

Inom ramen för det svenska systemet preferensbehandlades import för 406 milj. kr. år 1975. Detta år var 68 länder berättigade till preferensbe- handling vid import till Sverige. Totalimporten från dessa länder uppgick till ca 7.5 miljarder kr., varav ca 5,3 miljarder kr. infördes tullfritt även utan särskilda preferenser. Varor för omkring 1,8 miljarder kr. belades således med tull, varav kaffe där tullen från och med 1977 är borttagen, för 760 milj. kr.

Av den preferensbehandlade importen kom år 1975 omkring hälften från Hongkong, Jugoslavien och Brasilien.

En undantagsklausul gäller, som ger Sverige rätt att vidta särskilda åtgärder om preferensberättigade varor importeras i sådana kvantiteter eller under sådana omständigheter att marknadsstörning orsakas eller hotar att upp- komma. Undantagsklausulen har t. o. m. slutet av år 1975 inte utnyttjats. Om marknadsstörningar skulle uppträda finns dessutom administrativt en- klare metoder att ta till.

Flera skäl anges för att hålla teko-. sko- och lädervaror utanför prefe- renssystemet. Ett är att den svenska sysselsättningen hotas. Ett annat är att den svenska beredskapen inför kris- och krigssituationer kräver en viss produktionskapacitet. Ett tredje är att Sverige redan nu gått längre än andra industriländer när det gäller åtaganden inom det generella preferenssystemet.

Genomsnittstullen för import av teko-produkter till Sverige är omkring

] Se fotnot sid. 142.

15 procent, vilket är betydligt över den allmänna svenska tullnivån. Den effektiva tullen,1 dvs. skyddet för förädlingsmomentet är väsentligt högre.

Sveriges handelsavtal med den gemensamma marknaden EG innebär att tullen på teko-produkter från de västeuropeiska medlemsländerna gradvis minskas. Samma sak har redan skett inom EFTA. Det innebär att alla länder utanför dessa handelsblock, inklusive u-länderna som för närvarande täckeromkring 20 00 av den svenska marknaden. utsätts för en allt kraftigare diskriminering.

I den studie av den svenska importen av industrivaror från låglöneländer som publicerades av Industrins Utredningsinstitut 1973 sägs bl. a. att "bort- tagandet av de svenska tullarna gentemot EEC-länderna under 1970-talet kan komma att förbättra dess konkurrenskraft gentemot låglöneländerna så att de rentav kan erövra marknadsandelar från låglöneländerna på den svenska marknaden”. Denna utveckling innebär att u-länderna på ett av de få omåden där de är konkurrenskraftiga utsätts för omvända preferenser på i stort sett hela den europeiska marknaden.

Enligt vår uppfattning bör import av teko-produkter från u-länderna inte på detta sätt diskrimineras i förhållande till import från europeiska länder.

Inom ramen för det generella preferenssystemet bör Sverige liksom Norge redan gjort — ge gruppen minst utvecklade länder. enligt FN:s de- finition. preferenser för samtliga färdigvaror. Ävenom den svenska importen av färdigvaror från denna grupp u-länder för närvarande är ytterst liten skulle ett fullständigt preferenssystem bidra till att underlätta för dessa länder att komma igång med export av industriprodukter. En sådan åtgärd från svensk sida skulle eventuellt också aktualisera frågan i andra i-länder.

6.5.4. Andra importhinder än tullar

Till gruppen andra importhinder än tullar hör importförbud. kvoter och "frivilliga” exportbegränsningsavtal. Andra importbegränsande åtgärder är lagar och normer som krävs enligt t.ex. miljölagstiftning. hälsovårdsbe- stämmelser och andra säkerhetsregler. Avsikten med denna senare typ av bestämmelser är att skydda hälsa och säkerhet för invånarna i Sverige. Detta syfte måste naturligtvis även i fortsättningen vara vägledande för bestäm- melserna.

Ytterligare ett hinder för vissa u-länders export är de 5. k. restriktiva af- färsmetoder som många företag använder. De innebär bl. a. att företagen ställer som villkor för etablering i t. ex. ett u-land att export från det ny- etablerade företaget inte får ske, eller endast får ske till ett begränsat antal länder. _

Förutom genom tullar skyddas den svenska textilindustrin av import- kvoter och "frivilliga” exportbegränsningsavtal, som i praktiken fungerar som av Sverige ensidigt uppsatta importkvoter.

Att införa importrestriktioner för sådana färdigvaror som konkurrenskraf- tigt kan produceras i u-länder innebär att Sverige med handelspolitiska medel bromsar den utveckling som man med biståndspolitiska medel söker främja.

Med bistånd stöds t. ex. ITC:s exportfrämjande verksamhet och utbyggnad av industrier för bearbetning av inhemska råvaror i u-länderna.

Ett konkret exempel är det svenska stöd som utgick till Indien för att detta land vid St. Eriksmässan 1970 bl. a. skulle presentera skjortor och blusar för export. Två år senare. när det visade sig att de importerade skjor- torna och blusarna var konkurrenskraftiga. ingicks ett ”frivilligt” export- begränsningsavtal med Indien. År 1975 hade den svenska efterfrågan på indiska skjortor och blusar sjunkit så att nya sådana avtal inte behövdes.

De svenska kvantitativa importrestriktionerna har upprättats för att skyd- da enstaka inhemska industrier (Tretorns stöveltillverkning) eller industri- grenar (teko-industrin). Vidare anfördes beredskapsskäl för generell kvo- tering av skoimporten. Däremot har inte betalningsbalansskäl anförts.

De skäl som vanligen anförs för de svenska handelshindren för teko- produkter gäller således sysselsättning och försörjningsberedskap. Det senare behandlades i Försörjningsberedskapsutredningens delbetänkande "Kläder och skor" (H 197213, sid. 26). Där framfördes bl.a. följande principiella inställning om importrestriktioner:

De betydande handelspolitiska nackdelar som är förenade med höjda tullar och tillämpande av kvantitativa importrestriktioner utgör enligt vår bedömning i sig ett starkt motiv för att söka undvika denna utväg att bibehålla en inhemsk produktion i försörjningssyfte. Härtill kommer att tullar och kvantitativa restriktioner inte får anses vara ändamålsenliga medel för ett sådant syfte. Vi avstyrker därför i princip att eventuella stödåtgärder för att bibehålla en nedläggningshotad industri nu får formen av ingripande vid gränsen till skydd för den inhemska tillverkningen.

Enligt vår mening bör ett sysselsättnings-. regional- eller försörjnings- politiskt motiverat skydd för en inhemsk produktion så långt möjligt ges en sådan utformning att det inte motverkar Sveriges biståndspolitiska mål. Detta innebär att åtgärderna inte bör ha karaktär av gränsskydd.

6.5.5. Importkontoret jär u-Iandsprodukter (IMPOD)

Efter riksdagsbeslut år 1974 inrättades året därpå ett importkontor för u- landsprodukter (IMPOD) i Sverige. Syftet är att öka u-ländernas exportin- täkter och bidra till deras utveckling. Arbetsuppgifterna består i att till u- landsexportörer lämna information och handledning om de kommersiella avsättningsmöjligheterna och marknadsförhållandena i Sverige samt för- medla kontakter med den svenska marknaden och med svenska företag. Kontorets tjänster bör, enligt propositionen, stå öppna för de utomeuropeiska länderna i 77-gruppen samt Israel, Mongoliet. Västra Samoa. Nordkorea och DRV, vissa ännu ej självständiga områden samt exportörer från områden som kontrolleras av befrielserörelser.

Kontoret bör enligt riksdagsbeslutet vara oförhindrat att stå till tjänst med marknadsinformationer om alla varor utan undantag. Upplysningar om gällande importbegränsning för t. ex. jordbruksvaror, teko-produkter och andra som särskilt känsliga ansedda varor skall därvid lämnas.

IMPOD:s verksamhet består främst av att besvara och förmedla affärs- förfrågningar samt att bedriva mer aktiva ansträngningar att öka importen från ett mindre antal u-länder.

Enligt IMPODzs anslagsframställning för 1977/78 tog man under de första åtta månadernas verksamhet emot knappt 800 affärsförfrågningar. Hälften av dessa antingen utannonserades eller resulterade i att direktkontakter för- medlades. Maximalt 10 % av de utannonserade förfrågningarna resulterade i någon form av kontakt. Av de av IMPOD förmedlade direktkontakterna hade ett 30-tal resulterat i affärer.

Nära hälften av alla förfrågningar har kommit ifrån Indien. Andra länder med många förfrågningar är Pakistan. Kenya, Sri Lanka och Brasilien. Nästan 1/4 av förfrågningarna har gällt textilier och skor. Andra stora produkt- grupper har varit hantverksprodukter, födoämnen, maskiner, apparater och elektrisk material. mineraler samt hudar och skinn.

IMPOD har hittills varit en försöksverksamhet. Kontoret har därför ex- perimenterat med olika former och i de aktiva ansträngningarna försökt få erfarenheter av samarbete med länder på olika utvecklingsnivå och med olika ekonomiska system. Under den första åttamånadersperioden har kon- taktinitiativ inriktats på Tunisien, Vietnam, Sri Lanka, Kenya och Peru. De flesta av dessa länder är också mottagarländer för svenskt bistånd. Ett intresse för Sverige i dessa länder har troligen väckts genom biståndssam- arbetet.

IMPOD finansieras med biståndsmedel. Det är därför naturligt att u- länderna betraktas som kontorets egentliga uppdragsgivare. Samtidigt är en förutsättning för framgång att kontoret har goda relationer med importörer i Sverige. Vi anser dessa principer särskilt viktiga då det gäller att möjliggöra import av u-landsprodukter som konkurrerar med redan etablerad svensk import från i-länder. liksom av produkter där u-landsprodukterna riskerar att orsaka svårigheter för svenska tillverkare.

Liksom när det gällt t. ex. Tunisien kan IMPOD spela en roll i strävandena att bredda samarbetet med programländerna för svenskt bistånd.

6.6. Jordbrukspolitiska frågor

Enligt resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling kan världens livsmedelsproblem lösas främst genom att livsmedelsproduktionen i u-län- derna snabbt ökas. För detta krävs förändringar i produktionsmönstret samt handelspolitiska åtgärder som kan öka u-ländernasjordbruksproduktion och exportintäkter.

U-länderna önskar därför mer bistånd för att öka jordbruksproduktionen både för inhemsk konsumtion och för export. De önskar också ökat tillträde till i-ländernas marknader för sina exportprodukter på jordbruksområdet.

I-ländernas jordbrukspolitik innebär normalt att den inhemska produk- tionen är väl skyddad från konkurrens utifrån. Detta gäller också Sverige. Med undantag av tropiska produkter är de flesta livsmedels- och jordbruks- produkter av någon kvantitativ betydelse i den svenska utrikeshandeln reg- lerade. Gränsskyddet för dessa varor består normalt av variabla avgifter. som fungerar som "utjämningstull" mellan den svenska prisnivån och världs- marknadspriset.

En av 1972 årsjordbruksutredning tillsatt expertgrupp lämnade i december

1975 en rapport: ”Svenskt jordbruk i internationellt perspektiv” (Ds Jo 1975:12).

Rapporten ger en översikt av den svenska jordbrukspolitikens riktlinjer hittills och jordbrukspolitiken i vissa andra industriländer. Den refererar FAO-material om den globala livsmedelssituationen och världsmarknaden för olika jordbruksprodukter. redogör för svenska och internationella priser, redovisar de internationella organisationernas arbete på det jordbrukspo- litiska området samt den svenska utrikeshandeln med jordbruksprodukter och livsmedel. ] rapportens sammanfattande bedömning anges bl. a. följande:

Cl Vilka krav som den globala försörjningen ställer på industriländerna och deras produktionsförmåga blir i hög grad avhängigt av i vilken utsträck- ning och i vilken takt u-länderna förmår påskynda sin produktionsökning. DI samband med uppföljningen av världslivsmedelskonferensen har de västliga i-länderna ställts inför ett dilemma därigenom att de å ena sidan uppmanats att starkare utnyttja sin produktionspotential för att kunna hjälpa u-länderna under en övergångsperiod och i nödsituationer. och å andra sidan förutsätts göra detta på ett sådant sätt, att de inte försvårar u-ländernas strävan att öka sin produktionsnivå. El U-ländernas önskemål om friare tillträde till marknader i industriländerna berör för Sveriges vidkommande främst socker och vegetabiliska fetter och oljor. förutom kolonialvaror — "tropiska produkter” — som inte pro- duceras i Sverige. El Från svensk sida har, i anslutning till världslivsmedelskonferensen och i andra sammanhang, ställts i utsikt att Sverige skulle bidra till tryggandet av världens livsmedelsförsörjning genom en utvidgad reservlagring och genom vissa leveranser på särskilda villkor av främst spannmål till be- hövande u-länder. Även gentemot andra länder har Sverige gjort vissa utfästelser om försäljning av vissa kvantiteter spannmål. Dessa åtaganden och avtal bör ses i relation till vår nuvarande produktion. Spannmåls- överskotten uppgår f. n. till 700 000—900 000 ton per "normalår". Såvitt nu kan bedömas torde även om nämnda åtaganden infrias. betydande spannmålsöverskott komma att föreligga även framdeles om nuvarande åkerareal behålls.

Rapporten anger främst socker och vegetabiliska fetter och oljor som pro- dukter för vilka u-länderna önskar friare marknadstillträde. Anledningen till att sådant friare marknadstillträde saknas är att svensk produktion av motsvarande produkter anses behöva skyddas. Med utgångspunkt från im- porten av jordbruksprodukter under perioden 1971—1975 kan också olje- kraftfoder och vissa köttprodukter läggas till denna grupp, även om u-lands- andelen för importen av dessa varor f.n. är liten.

Vi har valt att här behandla socker som exempel på vilka effekter som beslut baserade främst på svenska inrikespolitiska motiv kan få för u-länder. På det jordbrukspolitiska området har under senare år diskussionen om socker varit framträdande i debatten. vilket är ett skäl till att detta exempel valts.

Socker är för u-länderna som grupp den näst efter kaffe viktigaste ex- portprodukten inom jordbrukssektorn. Till skillnad från kaffe är konkur-

rensen mellan i-länder och u-Iänder hård när det gäller sockerproduktionen. Den totala utrikeshandeln av socker omfattar omkring en fjärdedel av värl- dens totala produktion. vilken 1974/75 uppgick till knappt 80 milj. ton. Fram till slutet av 1974 ägde omkring hälften av handeln rum inom ramen för speciella avtal. Från 1975 är den mindre än en fjärdedel. På den del av världsmarknaden som inte regleras av särskilda avtal var priserna fram till i början av 1970-talet mycket låga. Därefter skedde en snabb prisökning till nivåer som i slutet av 1974 var upp till sex gånger högre än ett drygt år tidigare. Därefter har priserna sjunkit kraftigt igen till en nivå väsentligt under det svenska producentpriset (slutet av 1976).

Enligt ett internationellt sockeravtal 1968 åtog sig Sverige att begränsa arealen för odling av sockerbetor till 40 000 ha. vilket innebar en viss minsk- ning av arealen. Åtagandet förde med sig en ökad import eftersom den svenska konsumtionen de senaste åren varit stabil. Varje beslut om ökad areal för sockerbetsodling innebär minskad import. framför allt från Cuba. som är den viktigaste leverantören av råsocker.

Inför förhandlingar om nytt sockeravtal 1973 hade den svenska inställ- ningen ändrats. I riksdagen hade under en följd av år i motioner föreslagits att sockerbetsarealen skulle utvidgas. Ijordbruksutskottets betänkande 1972 och 1973 angavs att "skäl talar för en utvidgning av den för svensk socker- betsodling använda arealen".

På grund av oenighet mellan de deltagande länderna blev 1973 års in- ternationella sockeravtal ett s. k. administrativt avtal, som saknar bestäm— melser om priser och kvoter.

Riksdagsbeslut 1973 och 1974 gjorde en utökning av den svenska socker- betsarealen möjlig, och under de senaste åren har jordbruksnämnden be- slutat om gradvisa ökningar till 53000 ha 1976. Som skäl anfördes i re- geringens proposition 1974 (nr 122) att sockerbolagets nuvarande brukskapa- citet därmed fullt skulle kunna utnyttjas.

Sockerbetsodlingens ekonomiska konkurrenskraft är stor gentemot fler- talet andra grödor i Sverige med nu gällande priser och kostnader. Det ligger således i de svenska betodlarnas intresse att så stor del av socker- produktionen som möjligt baseras på betor odlade inom landet. En ökning av betarealen med 10000 ha ökar produktionen i Sverige med omkring 50000 ton vid normalskörd. Den totala importen (råsockervärde) var ca 67 000 ton 1974 och ca 76 000 ton 1975. Motsvarande siffror för den inhemska produktionen var 301000 ton 1974 och 277000 ton 1975.

Importen av råsocker har använts som buffert för att kunna utnyttja pro- duktionskapaciteten så väl som möjligt vid Sockerbolagets raffinaderi i Ar- löv. Andelen importerat råsocker som använts som råvara vid detta raf- finaderi har minskat från drygt 60 % säsongen 1971/72 till knappt 40 % säsongen 1974/75. Det är endast vid raffinaderiet i Arlöv som importerat råsocker kan användas. Detta raffinaderi står för omkring en tredjedel av den totala svenska sockerproduktionen. Det finns således möjlighet att med hänsyn till raffinaderiets kapacitet mer än fördubbla u-landsimporten av råsocker.

Det u-landspolitiska perspektivet saknas i den utredning från Statens In- dustriverk om sockerindustrin som publicerades på sommarn 1976. Där föreslås att den nuvarande principen att sockerregleringen skall syfta till

fullt utnyttjande av Sockerbolagets kapacitet skall bibehållas. Det innebär att den inhemska produktionen tillåts öka genom att betodlingsarealen ut- ökas i takt med produktivitetshöjningen inom sockerindustrin. Det konsta- teras också att den långsiktiga genomsnittliga världsmarknadsprisnivån på socker är av central betydelse för den svenska sockerindustrins konkur- renskraft. Industriverkets utredning anger också att den svenska konsum- tionen av socker. ca 43 kg per invånare, internationellt sett inte är särskilt hög. En rad OECD-länder har en högre konsumtion. I u-länderna är däremot förbrukningen per invånare betydligt lägre.

Statens Industriverks utredning bedömer på grundval av prognoser från Världsbanken och FAO att sockerpriserna på världsmarknaden kommer att ligga på en så hög nivå under de närmaste åren att svensk sockerpro- duktion kommer att vara konkurrenskraftig. Världsbanken och FAO räknar därvid med att totalkonsumtion och total produktion skall öka i ungefär samma takt. Industriverkets utredning påpekar emellertid att de interna- tionella prognoserna rörande prisutvecklingen är osäkra. Utvecklingen under 1976 är ett exempel på detta, eftersom världsmarknadspriset under andra halvåret legat betydligt under det svenska. Prisnedgången beror på att den beräknade världsproduktionen för säsongen 1976/77 är betydligt större än den beräknade konsumtionen.

Världsmarknadspriset på socker har också tidigare fluktuerat kraftigt. Un- der perioder med höga priser och stor efterfrågan har u-länderna knappast några avsättningsproblem. I en sådan situation är den svenska sockerpo— litiken mindre intressant ur u-landssynpunkt. På längre sikt skulle dock en sådan pris- och efterfrågesituation sannolikt leda till att många i—länder utökade sina arealer för sockerbetsodling, vilket relativt snabbt skulle minska importutrymmet, sänka priserna och skapa avsättningssvårigheter för u- landsproducenter.

Utan att gå in på hur det tekniskt skall ske. anser vi att u-ländernas exportintressen bör tillmätas stor vikt vid utformningen av skyddet förjord- bruksprodukter i Sverige samt vid internationella åtaganden på detta område. Som tidigare påpekats förekommer direkt konkurrens mellan svenskpro- ducerade och u-landsproducerade jordbruksprodukter endast när det gäller ett fåtal produkter. Det bör vara ett mål att för dessa produkter minska gränsskyddet för import från u-länder, medan skyddet för import från övriga länder kvarstår. En minskning av sockerbetsarealen från 1975 års höga nivå bör t. ex. av u-landshänsyn kunna övervägas i regioner där sysselsättningen inte hotas.

6.7. Sjöfartspolitik

Sverige tillhör de länder som har en handelsflotta som är betydligt större än det egna landets utrikeshandel kräver. Den svenska handelsflottans trans- portarbete utförs till mer än 80 % i trafik utanför Sverige. 5. k. crosstrade. Det svenska sjöfartsnettot uppgick under början av 1970-talet till ca 2.5 miljarder kr per år. ökade 1974 till ca 3,8 miljarder kr och minskade 1975 till omkring 2,9 miljarder kr.

Sverige har utan reservationer antagit FN:s strategi för det andra utveck- lingsårtiondet. Därmed har Sverige i sjöfartsavsnittet antagit bl. a. principen att u-länderna skall ges möjlighet att utöka sina handelsflottor. Vidare att u—ländernas nationella rederier i princip bör upptas som fullvärdiga med- lemmar i sådana linjekonferenser som är engagerade i dessa länders na- tionella sjöburna handel. Strategin innehåller också krav på att u-länderna bör få en ökande och betydande andel av transporten av laster som härrör från dessa länders utrikeshandel. Ett antal åtgärder som bör genomföras för att uppnå detta mål anges. bl. a. förbättring av linjekonferenssystemet. hänsyn till u-ländernas situation vid fastställande av linjefraktsatser. hamn- förbättringar, förbättrade kreditvillkor samt finansiellt och tekniskt bistånd för att utöka deras handelsflottor.

Huvudlinjen i sjöfartsnationernas argumentering är att myndighetsin- gripanden och restriktioner i sjöfartsnäringens kommersiella verksamhet är av ondo. U-länderna har haft föga förståelse för detta argument, eftersom sjöfarten tillhör de mest kartelliserade näringsgrenarna — dock är den inte statligt utan privat reglerad.

Den svenska ståndpunkten i sjöfartsfrågor har varit densamma som övriga stora sjöfartsnationers. Sverige har förklarat sig kunna acceptera att ett u-land kan ge lastpreferenser åt egna linjerederier, förutsatt att de reserverade last- andelarna står i ett realistiskt förhållande till landets transportkapacitet.

I enlighet med denna allmänna inställning var det naturligt att Sverige röstade emot UNCTAD:s linjekonferenskod som bl. a. innebär att en upp— delning av linjesjöfarten görs, så att importlandet skall erhålla 40 procent. exportlandet 40 procent och endast 20 procent lämnas fria för tredje lands rederier att konkurrera om. 40—40—20-uppdelningen innebär också att om ett u-land endast kan frakta 10 % av sin export till ett visst i-land på egna kölar så övertar just detta i-land de övriga 30 % av u-landets kvot och får på så sätt 70 % av linjefrakterna till detta u-land. Sverige har därför angivit att bestämmelserna om lastuppdelning säkert kommer att vara gynn— samma för rederier i redan väletablerade sjöfartsnationer medan det är tvek- samt om u-länder som är i behov av hjälp för att stärka sina positioner i linjesjöfarten kommer att få någon verklig nytta av bestämmelserna.

UNCTAD-koden träder i kraft två år efter det att den ratificerats av minst 24 stater, som representerar minst 25 % av världens linjetonnage. År 1976 förefaller det som om detta kommer att ta lång tid. Paragrafen om lastuppdelning har dock redan börjat tillämpas av flera u-länder, trots att UNCTAD-koden ännu inte trätt i kraft.

Det finns flera skäl att motsätta sig UNCTAD-koden som den kommit att utformas. Den leder till en svår reglering. Den ger en skyddad marknad till konkurrenssvaga i-länder. Den höjer priserna. Den leder till att i-lands- rederier tar över u-landsrederier för att få del av deras 40 %. Den får en negativ effekt för svensk linjesjöfart. Samtidigt är koden det mest konkreta u-landskravet på det sjöfartspolitiska området.

Det är tänkbart att en mer flexibel attityd på ett tidigt stadium till u- ländernas krav från de stora sjöfartsnationerna hade resulterat i en över- enskommelse som givit u-landsrederier en viss kvot och låtit resten vara öppet för konkurrens. Sverige gjorde år 1972 ett försök att utarbeta ett förslag om ett sjöfartens frihandelsområde, som i viss utsträckning skulle ha till-

mötesgått u-ländernas krav utan att ha UNCTAD-kodens nackdelar. Det svenska förslaget har i liten utsträckning intresserat övriga i-länder. och fördes i vilket fall inte fram som alternativ till UNCTAD-koden.

6.8. Valutapolitiska frågor

U-ländernas krav på valutaområdet redovisas i kapitel 5. Som där konstateras har förändringar i det internationella valutasystemet skett efter omfattande förhandlingar, där de rika industrinationernas synpunkter spelat en helt do- minerande roll. Samtidigt har u-länderna drivit ett antal krav på förändringar. På vissa punkter har också de rika länderna och IMF gått med på dessa krav. Vi vill i detta sammanhang nämna två områden där Sverige bör göra en konstruktiv insats i framtiden.

U-länderna har länge krävt att en länk skall upprättas mellan skapandet av internationell likviditet i form av ökad tilldelning av speciella dragnings- rätter, SDR. och utvecklingsfinansiering. Denna fråga är inte berörd i det förslag till ny stadga för valutafonden som beräknas träda i kraft under 1977 eller 1978. Kravet kan förväntas återkomma från u-landshåll.

När det gäller SDR har den svenska grundinställningen varit att tilldel- ningen bör bestämmas utifrån det internationella valutasystemets behov. Sverige har dock sedan år 1973 ansett sig kunna acceptera att möjligheter öppnas i IMF:s stadga till en länk vid en framtida tilldelning av SDR, samt att en sådan länk i första hand bör gynna de fattigaste u-länderna.

Enligt vår uppfattning finns det mycket som talar för att överföringen av resurser i form av SDR till u-länderna anpassas till det internationella konjunkturläget. De fattiga länderna bör sålunda tillföras finansiella resurser när den internationella konjunkturen är på väg nedåt. Härigenom får u- länderna möjlighet att öka sin import vilket innebär att en annars outnyttjad industriell kapacitet i i-länderna tas i anspråk. Länken bör alltså kunna funge- ra både som en metod för att överföra resurser till fattiga länder och för att dämpa konjunkturväxlingarna. På detta sätt skulle också en viss auto- matik uppnås i överföringarna av finansiella resurser för utvecklingsän- damål.

De oljeexporterande u-ländernas ställning i IMF har stärkts genom att deras kvoter. som är avgörande för röstfördelningen, har ökats. Övriga u- länder har emellertid en mycket svag position. Det är därför viktigt att Sverige fortsätter sina strävanden att stärka de fattiga u-Iändernas ställning inom IMF.

6.9. Anpassad näringspolitik

I alla länder sker en anpassning av näringslivet till den förändrade inhemska och internationella konkurrenssituationen. U-ländernas krav på en anpassad näringspolitik innebär att i-länderna på förhand skall anpassa sitt näringslivs struktur så att en ökad import av bearbetade varor från u-länderna inte

skall behöva bromsas av arbetsmarknadsskäl eller andra näringspolitiska skäl.

Två i-länder Nederländerna och Norge har under 1974 och 1975 re- dovisat åtgärder avsedda att underlätta en anpassad näringspolitik. Dessa har beskrivits i kapitel 5.

En anpassningspolitik har bedrivits länge i alla i-länder. inklusive Sverige. Den består av de närings- och arbetsmarknadspolitiska åtgärder som sätts in för att den s. k. strukturomvandlingen skall kunna ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Skälen till denna strukturomvandling är många. Den in- ternationella konkurrensen och koncentrationen i allt större produktions- enheter är en. Endast inom några få branscher har därvid produktion förlagd till u-länder spelat en viss pådrivande roll.

Det nya i u-ländernas krav är att denna strukturrationalisering i i-länderna skall ske på förhand i sådana branscher där u-landsimporten är på väg att spela en väsentlig roll och att i-länderna aktivt skall verka för att sådan produktion utflyttas till u-länderna. De praktiska problemen är uppenbara.

Det är svårt att avgöra var gränsen går mellan åtgärder inom ramen för en ”normal” näringspolitik och sådana som kan betecknas som särskilt u-landsinriktade. Det är inte rimligt att förenkla problemet dithän att man hävdar att alla aktiviteter som rör företag som påverkas av u-landsimport kvalificerar för insatser inom ramen för en u-landsinriktad anpassnings- politik.

Sveriges villighet till anpassning bör vara stor när det gäller import från u-länder. En förutseende anpassningspolitik kan betyda mycket för u-län- dernas exportsträvanden, och är samtidigt en förutsättning för att föränd- ringarna inom vårt land skeri socialt acceptabla. solidariskt präglade, former. Vi anser emellertid inte att det finns någon anledning att finansiera en sådan anpassning. som ofta torde få karaktären av samtidig anpassning sna- rare än anpassning på förhand, med biståndsmedel. Det bör utgöra en del av vår framtida näringspolitik, vid vars utformning en hög beredskap bör eftersträvas när det gäller att underlätta konkurrenskraftig u-landsexport.

6.10. Teknologiöverföring

DD II-strategin, handlingsprogrammet och de olika u-landsdokumenten un- derstryker u-ländernas önskemål att få tillgång till patenterad och icke-pa- tenterad teknologi på rimliga villkor. Hinder för överföring av teknologi och fritt utnyttjande av överförd teknologi bör enligt dessa krav tas bort så att den kan utnyttjas Optimalt för att bidra till den utveckling som ett visst u-lands regering önskar.

Omkring 98 % av den marknadsekonomiska världens totala forskning sker idag i i-länderna. Utvecklingen av teknologi är på motsvarande sätt anpassad till förhållandena i dessa länder. Forskningen för detta bedrivs till största delen av företag. ofta med kraftigt statligt stöd.

De förslag för att förbättra u-ländernas situation som framför allt dis- kuteras i olika internationella organ är att skapa någon form av ett inter— nationellt informationssystem om tillgänglig teknologi på olika områden.

som skulle kunna underlätta u-ländernas teknologival. samt en uppföran— dekod för teknologiöverföring.

Från svensk sida har starkt betonats att en förutsättning för att u-länderna effektivt skall kunna utnyttja och välja mellan tillgänglig teknologisk kun- skap är att deras ”infrastruktur" förstärks. Det kräver att de skaffar sig egen kapacitet att utarbeta och administrera en medveten politik när det gäller teknologiöverföring samt att administrera ett nationellt patentsystem. Arbetet inom UNCTAD förefaller också i allt större utsträckning inriktas på dessa frågor.

Sverige kan med bistånd eller på annat sätt bidra till utbyggnaden av u-ländernas kapacitet. Vi konstaterar i detta sammanhang med tillfreds- ställelse att beredningen för u-landsforskning har uppbyggnaden av u-län- dernas egen forskningskapacitet som högsta prioritet i sitt arbete.

Vi kan inte gå in i detalj på hur ett internationellt informationssystem och en uppförandekod skall vara utformade. Sverige böri båda fallen aktivt arbeta för att de internationella överenskommelserna bidrar till att motverka den vanligen mycket stora skillnaden i parternas förhandlingsstyrka. Denna ojämnhet karakteriserar ofta förhandlingar mellan företag eller regeringar i u-länder och de stora, internationella företag i de rika länderna som vanligen kontrollerar den teknologi u-länderna vill ha.

6.11. Svenska företags verksamhet i u-länderna

Det svenska biståndet till industriutveckling i u-länder behandlades i ln- dustribiståndsutredningens betänkande ”Industriutveckling och utveck- lingssamarbete" (SOU 1972290). Inom ramen för denna utredning gjordes också en omfattande studie av privata investeringar i u-länder. deras om- fattning, fördelning och effekter. Studien visade att det inte är möjligt att dra generella slutsatser beträffande utländska investeringars effekter för värd- landet vad gäller t. ex. betalningsbalans, ekonomisk tillväxt, sysselsättning. utbildning och överföring av kunnande.

Industribiståndsutredningen påpekade i sitt betänkande att Sveriges in- dustriella samarbete med u-länder utgörs av dels statliga bistånd samt vissa handelspolitiska åtaganden som styrts av utvecklingspolitiska och allmänna utrikespolitiska mål. dels handel och investeringar av omedelbart kommer- siellt intresse.

"Även om dessa båda verksamhetsgrenar sålunda har olika huvudsyften. påverkar de den ekonomiska och sociala utvecklingen i u-länderna på ett sätt och i en omfattning som gör det naturligt både för u-länderna och för de svenska statsmakterna att be- handla handel. investeringar och bistånd som komplementära delar av det ekonomiska samarbetet med dessa länder. Avvägningen av biståndsmål och kommersiella mål är särskilt viktig i de fall då statliga stödåtgärder sätts in för att i utvecklingspolitiskt syfte stimulera svensk export till och investeringar i u-länder."

Den svenska politiken har således inneburit att privata investeringar och direkta biståndsinsatser betraktats som komplementära delar av de eko- nomiska förbindelserna mellan Sverige och dessa länder. En så klar av- gränsning mellan dessa aktiviteter som möjligt har eftersträvats, då det gäller

det statliga stödet. Förutsättningen för att sådant stöd skall utgå har varit att insatserna legat i linje med de biståndspolitiska målen. I sådana sam- manhang har ett omfattande samarbete mellan biståndsmyndigheter och svenska företag skett, framför allt i form av konsultuppdrag.

Det enda stödet med biståndsanknytning till företagens av kommersiella skäl genomförda direkta investeringar som införts är investeringsgaranti- systemet, som trädde i kraft 1968. Detta system gäller för investeringar i de u—länder som är mottagarländer för svenskt bistånd. Det har hittills inte utnyttjats av företagen. Garantierna gäller endast 5. k. politiska risker. Vissa villkor beträffande t. ex. utvecklingseffekt och personalpolitik måste vara uppfyllda för att garantier skall kunna lämnas. Biståndsanknytningen gäller finansieringen av systemet. ] proposition 19681101 anges nämligen att om fonderade premiemedel inte skulle räcka för att bestrida förluster, skall biståndsanslaget kunna utnyttjas för att täcka dessa.

Industribiståndsutredningen (IBU) föreslog inom ramen för existerande organisationer ett antal åtgärder för att effektivisera biståndet för u-länders industrialisering. Av dessa åtgärder berör två företagens direktinvesteringar i u-länderna.

Investeringsgarantisystemet föreslogs bli utvidgat till att gälla i princip samtliga u-länder. Budgetmedel som kunde komma att erfordras för ska- deregleringar överstigande premiemedel föreslogs överföras från bistånds- anslaget till annat anslag. I samband därmed föreslogs dock att uppbyggnad av en premiereservfond borde ske genom en engångsavsättning av bistånds- medel.

UNIDO:s ansträngningar att stimulera utkontraktering av i-landsföreta- gens tillverkning till u—länder borde enligt IBU kunna bli föremål för svenskt stöd.

Industribiståndsutredningen förordade däremot inte att ett svenskt in- vesteringsbolag för främjande av företags u-landsinvesteringar skulle bildas. IBU motiverade detta bl. a. med att ett sådant bolag inte skulle uppnå er- forderlig verksamhetsnivå.

Sedan Industribiståndsutredningens betänkande publicerades har en ut- veckling skett som på flera sätt påverkar förhållandet mellan Sverige och u-länderna på industriområdet.

Som framgår av kapitel 5 har frågan om u-ländernas industrialisering spelat en väsentlig roll vid flera internationella konferenser. Den 5. k. Lima- deklarationen från UNIDO:s andra generalkonferens år 1975 innehåller en lång rad krav. avsedda att snabbt utvidga u-ländernas industriproduktion. Däri hänvisas också till dokumenten från FN:s sjätte generalförsamling. Enligt dessa bör bl. a. i-länderna positivt besvara framställningar från u- länderna att finansiera industriprojekt. l-länderna bör också i överens- kommelse med u-länderna och inom ramen för dessa länders lagar stimulera investerare att etablera sig i u-länder. I-länderna bör särskilt söka stödja upprättandet av råvarubearbetande industrier i u-Iänderna med råvarutill- gångar.

Från några av mottagarländerna för svenskt bistånd har efterfrågan på svenskt industrikunnande snabbt vuxit. l SIDA:s anslagsframställning för 1977/78 redovisas denna ökade efterfrågan, som främst kommit ifrån Cuba, Tanzania. Mocambique och Vietnam. Orsakerna till efterfrågeökningen beskriver SIDA på följande sätt:

"Mottagarländernas myndigheter och utvecklingsorgan hoppas eller räknar med att förberedande utredningar skall följas av ett engagemang i projektets genomförande. Förhoppningarna om engagemangets innehåll och utformning växlar från fall till fall. beroende på ländernas allmänna utvecklingspolitik och industripolitik. erfaren- heter från olika samarbetsformer med utländska företag, tillgång på lämpliga inhemska företagare och möjligheter att erhålla medverkan i lämpliga former från företag i andra länder än i Sverige. Inte sällan behövs investeringskapital och annat riskvilligt kapital till de aktuella industriprojekten, något som utgör viktiga'inslag i förhopp- ningarna om ett svenskt engagemang.

Önskemålen att knyta kontakter med svensk industri — till skillnad från andra i—länders industri — torde ha motiv som växlar från land till land. Nya länder som Sverige stött politiskt och materiellt under befrielsekampen söker naturligt nog efter frigörelsen samarbete med Sverige på en rad olika områden. varav industrin inte är det minst väsentliga. Man söker sig vidare till Sverige för medverkan i indu- strisatsningar för att därigenom minska beroendet av den tidigare kolonialmaktens företag. En tredje motivering kan vara att samarbetet med Sverige inom biståndets ram givit goda resultat inom olika utvecklingssektorer (t.ex. undervisning. lands- bygdsutveckling)samtidigt som man finner att industriinventeringar av det ena eller det andra skälet misslyckats. Sveriges tekniska anseende och välkända sociala lösningar utgör ytterligare skäl för önskemålen om samarbete med Sverige. Kännedom om innehållet och utformningen av den svenska insatsen i det stora skogsindustriprojektet i Vietnam kan slutligen bidra till att Sverige väljs när det gäller medverkan i nya

industrianläggningar."

Reaktionen från de svenska företagen anger SIDA på följande sätt i sin anslagsframställning:

"] den utsträckning som samarbetet leder till möjligheter för svenska företag till ökad export av varor finns ett starkt intresse från industrin att medverka. När efter- frågan innefattar samarbete kring industrietableringar i u-länder är det svårare att generellt uttala sig om svensk industris intresse. Varje etablering innehåller en rad komponenter kvalificerad personal. utbildning. teknologi. pantent- och licensie- ringsavtal. maskiner. projekt- och företagsledning. investeringskapital m. m. vilka i olika kombinationer eller "paket" kan överföras från aktuella svenska företag. Hur paketet utformas i varje särskilt fall blir avhängigt av en mängd faktorer. exempelvis mottagarlandets utvecklingsnivå och industripolitik. och dess tillgång på personal för företagsledning. komplikationsgraden hos den aktuella produktionsprocessen. till- gången till investeringskapital samt möjligheterna att överföra kapitalet. Utformningen av det paket som erbjuds bestäms ytterst av vad som är kommersiellt intressant för aktuella svenska företag och vad de bedömer vara värt att avdela resurser till."

Sverige har under 1974 och 1975 ingått samarbetsavtal med ett antal u-länder utanför biståndsområdet. främst oljeexporterande sådana (se avsnitt 6.12). Enligt flera av dessa avtal kan Sverige bidra med industriellt kunnande och kapital i olika former.

I samband med en avveckling av det rena biståndssamarbetet med några länder utvecklas detta till ett s. k. bredare samarbete, som också kan gälla industrisektorn.

I en departementspromemoria från handelsdepartementet (Ds H 1976:5) ”Ökade insatser för svensk export till u-länder” föreslås vissa åtgärder för att främja svenska företags u-landsexport. Ett av förslagen berör direkt de svenska investeringar i u-länderna.

I promemorian föreslås att investeringsgarantisystemet utvidgas i huvud-

sak enligt de riktlinjer som industribiståndsutredningen angivit. Det sägs även att om det skall vara någon mening med att upprätta ett kommersiellt inriktat investeringsgarantisystem så måste det i princip omfatta samtliga u-länder. Vidare att kraven på utvecklingseffekt i ett sådant system kan sättas något lägre än vad nu är fallet. att någon nertrappning av de sociala villkoren inte bör ske samt att det måste ankomma på mottagarlandet att avgöra om en investering skall äga rum eller ej.

Den utvidgning av investeringsgarantisystemet som föreslås i promemo- rian motiveras. liksom i industribiståndsutredningen. kommersiellt.

Också det av Exportkreditnämnden (EKN) administrerade garantisyste- met vid svenska företags export till u-länder — de 5. k. u-garantierna — har som huvudsyfte att främja svenska företags export. Trots att huvudmålet är kommersiellt skall emellertid skadefall som inte täcks av EKN:s ska- deregleringsfonder finansieras med biståndsmedel. Hittills har biståndsme- del inte i något fall behövt utnyttjas för sådana regleringar, men i 1976 års budgetproposition sägs att den ökande omfattningen av garantigivningar och de därmed växande riskerna för skadefall kan leda till att biståndsmedel ur katastrofreserven måste tas i anspråk. I sin anslagsframställning för 1977/78 säger SIDA att man vill se det eventuella utnyttjandet under 1976/ 77 som en engångsåtgärd. Biståndsanslaget bör, betonar man, förbe- hållas ändamål som internationellt kan redovisas under beteckningen bistånd till u-länder. Också i 1977 års budgetproposition har emellertid katastrof- reserven beräknats med hänsyn till den växande risken för skaderegleringar.

Överväganden och förslag

En grundläggande princip för svenskt bistånd är att det skall utformas och inriktas i enlighet med de önskemål som anges av mottagarlandets regering. Detta innebär att mottagarlandets egen planering läggs till grund för för- handlingar om hur tillgängliga resurser skall utnyttjas. Som vi tidigare un- derstrukit kan det finnas restriktioner på svensk sida som begränsar val- friheten i enskilda fall. Det kan t. ex. gälla de finansiella villkoren för bi- ståndet. krav på bindning av viss del av landramen eller brist på kunskap om vissa typer av insatser. Dessa begränsningar hindrar emellertid inte att biståndet inriktas på att finansiera en av mottagarlandets regering klart prio- riterad verksamhet.

Denna metod att planera det svenska biståndet ger mottagarlandet vida möjligheter att fritt välja hur svenska biståndsmedel skall utnyttjas. Valet kan gälla traditionella biståndsinsatser inom t. ex. hälsovård eller jordbruk, köp av svenska produkter eller samarbete i olika former med svenska företag och institutioner. Flera av de aktiviteter som finansieras med biståndsmedel är av direkt kommersiellt intresse för svenska företag. Så länge insatsernas primära syfte är att tillgodose mottagarlandets intressen uppstår emellertid inte några gränsdragningsproblem.

Vi anser det därför viktigt att slå fast följande princip. Biståndsanslagen skall endast utnyttjas för att finansiera verksamheter som klan prioriteras av u-l'anderna. Denna princip gäller helt oberoende av vilken utformning de konkreta insatserna får. I fråga om insatser där det i första hand gäller

att tillgodose svenska intressen och där u-landsintresset kommer i andra hand eller enbart är ett svepskäl får alltså verksamheten finansieras från andra anslag. För detta talar inte bara behovet av att, som industribistånds— utredningen framhöll, göra en klar boskillnad mellan bistånd och kommer- siellt motiverade insatser. Vi anser det också orimligt att Sverige skulle finansierat. ex. kommersiella stödåtgärder på bekostnad av gjorda utfästelser på biståndsområdet.

Enligt vår uppfattning kan statliga stödåtgärder i form av garantier för privata investeringar i u-länder eller för exportkrediter till u-Iänder inte pri- märt motiveras från biståndspolitiska utgångspunkter. Härav följer att det inte kan komma i fråga att använda biståndsmedel för att betala eventuella skadefall inom investerings- och exportkreditgarantisystemen. Det statliga stöd som kan behövas på dessa områden får bedömas från närings- och exportpolitiska utgångspunkter och finansieras i konkurrens med andra kom- mersiella stödåtgärder som kan komma i fråga.

På svensk sida finns också en annan viktig skillnad mellan bistånd och kommersiella relationer till u-länderna. Utvecklingssamarbetet är en statlig angelägenhet där regeringen kan och bör ta det fulla ansvaret. I fråga om kommersiellt samarbete, vare sig det gäller traditionell handel, avtal om investeringar eller licensavtal träffas besluten på svensk sida vanligen av privata företag. Regeringen saknar idag möjlighet att i dessa fall ta ansvar för de "svenska" insatserna. På u-landssidan är denna distinktion inte alltid lika klar. Inom ramen för förhandlingarna om en ny ekonomisk världsord- ning har också framförts en rad krav som egentligen gäller de stora in- ternationella företagen även om de formellt riktas till i-ländernas regeringar. I-landsgruppen har i dessa fall ofta understrukit att regeringarna inte kan godta u-landskraven då de saknar medel att genomföra dem.

Vi anser att svenska företag som arbetar internationellt i allt väsentligt bör kunna bedriva sin verksamhet på samma villkor som konkurrenterna. Undantagen från denna regel kan inte bli alltför talrika. Redan idag görs en inskränkning när det gäller svenska företags möjlighet att exportera vapen. Kraven på solidaritet med de fattiga länderna och vår uppslutning bakom u-ländernas krav på en ny ekonomisk världordning gör det nödvändigt att regeringen genom lagstiftning också fastställer vissa riktlinjer för svenska företags direktinvesteringar utomlands. . Sverige har hittills hävdat att beslut om sanktioner på det handels- och näringspolitiska området hör hemma i FN:s säkerhetsråd. I enlighet med denna uppfattning är regeringens möjlighet att förordna om sanktioner som berör svenska företag knuten till förutsättningen att beslut fattats av FN:s säkerhetsråd. Förordnande om sanktionslagens tillämpning har därför hittills tillämpats endast i ett fall, nämligen i fråga om Rhodesia.

' En av grundstenarna i de senaste årens svenska utrikespolitik har varit att bekämpa den sydafrikanska apartheidpölitiken. Inom ramen för den sven- ska biståndspolitiken har ett omfattande stöd lämnats till befrielserörelser i södra Afrika, bland dem ANC i Sydafrika och SWAPO i Namibia.

Sverige har i FN fördömt Sydafrikas raspolitik och där pläderat för att sanktioner tillgrips och framhållit att Sverige skulle vara berett att stödja ett beslut i säkerhetsrådet om att förbjuda utländska nyinvesteringar i Syd- afrika och Namibia. Den svenska regeringen avråder svenska företag från

att nyinvestera i landet. men något förbud föreligger inte. Ledande afrikanska organisationer i Sydafrika som SACTU och ANC tar bestämt avstånd från utlandsinvesteringar och hävdar att de förstärker apartheidsystemet.

l sammanvägningen av mål för den svenska politiken anser vi att de utrikespolitiska målen bör väga tyngst i denna fråga. Även om ett svenskt förbud mot nyinvesteringar i Sydafrika och Namibia endast får marginella effekter på den sydafrikanska ekonomin anser vi den psykologiska effekten vara viktig. Utvecklingen i Sydafrika och Namibia under senare år har in- neburit att rasmotsättningarna ytterligare skärpts och förtrycket hårdnat.

Det är inte rimligt att låta företagen själva avgöra om de skall investera eller inte i Sydafrika och Namibia och räkna med att de mot bakgrund av den svenska regeringens negativa inställning skall välja att avstå. Beslut i politiska frågor som dessa bör inte lämnas åt företagen. Den svenska södra Afrika-politiken måste utformas av regering och riksdag. Vi föreslår därför att regeringen skyndsamt förelägger riksdagen förslag till förbud för svenska företag att nyinvestera i Sydafrika och Namibia samt att regeringen ytterligare intensifierar sin verksamhet för att åstadkomma FN-sanktioner när det gäller handel med investeringar i Sydafrika och Namibia.

En lagstiftning mot svenska företags investeringar i Sydafrika och Namibia kan självfallet endast gälla företag i Sverige. Vi förutsätter dock att Ex- portkreditnämnden vid sin bedömning av företagens ansökningar om s. k. u-garantier ställer som krav att dotterbolag, som företaget ifråga kontrollerar, inte heller har investerat i Sydafrika sedan en sådan lagstiftning trätt i kraft.

6.12. Bilateralt samarbete med u-länder utanför biståndsområdet

Vissa u-länder önskar ingå bilaterala samarbetsavtal med Sverige, utan att dessa avtal i någon större utsträckning inkluderar bistånd från Sverige. I flera fall har Sverige intresse av att ingå sådana avtal för att trygga för- sörjningen av olja och vissa råvaror.

I detta sammanhang kan två huvudtyper av samarbetsavtal vara av in- tresse både för vissa u-länder och för Sverige.

Den första gäller ekonomiskt samarbete med u-länder med en mycket god finansiell situation. Särskilt typiska exempel utgör vissa oljeexporterande stater. Sådana länder önskar tillgång framför allt till tekniskt kunnande på specialistnivå och industriellt kunnande. De har finansiella resurser att betala kommersiellt för att få sådant kunnande. De önskar att samarbetet sker inom ramen för någon form av regeringsavtal. Sådana samarbetsavtal i något olika former ingicks 1974 och l975 med Algeriet, Egypten, Irak, Iran och Libyen. Samarbetsavtal med dessa och liknande länder kan vara av stort intresse för Sverige på grund av möjligheterna att den vägen trygga för- sörjning av olja och andra viktiga råvaror. De kan också vara av stort intresse för svenska företag eftersom möjligheterna att erhålla kontrakt på dessa länders marknader därigenom underlättas. Dessa två skäl gör att rent svenska intressen väger betydligt tyngre än de mål som gäller för det svenska bi- ståndet.

Även andra u-länder än sådana som exporterar olja eller viktiga råvaror har behov av den typ av kunnande som i biståndssammanhang överförs under benämningen tekniskt bistånd. En del av dem har finansiella möj- ligheter att betala detta kunnande på kommersiella villkor.

De bägge nämnda kategorierna u-länder skulle behöva samma slags tjäns- ter ifrån Sverige. Det gäller att kontraktera personer, institutioner eller fö- retag, ofta på konsultbasis, för att genomföra kvalificerade specialuppgifter och betala kommersiellt för detta. Det kan också vara fråga om motsvarande uppgifter när det gäller utbildning och forskning.

Svårigheterna för u-länder som behöver detta slags tjänster är att veta var man får tag på de personer och företag som är intresserade och kva- lificerade samt hur man lättast lyckas kontraktera dem. Här skulle en central informations- och rekryteringsenhet på svensk sida kunna vara nyttig.

En försöksverksamhet rörande utbildningssamarbete med sådana u—länder som Sverige slutit samarbetsavtal med pågår sedan mitten av 1975. I den tidigare nämnda departementspromemorian om ökade insatser för svensk export till u-länder föreslås att ett statligt organ inrättas med uppgift att mot betalning ställa svensk kompetens inom tjänstesektorn till förfogande för u-länder. Verksamheten skall enligt förslaget främst bestå i att samordna och leda insatser till en början främst på utbildningsområdet, att rekrytera personal för tjänstgöring i u-länder, att tillhandahålla konsulttjänster åt svenska företag i utbildningsfrågor i samband med utbildning i Sverige och förmedla kontakter av olika slag. Det bör också enligt förslaget övervägas om bolaget skall ägas av staten och näringslivet gemensamt, samt om det skall ingå i Statsföretagsgruppen eller vara ett fristående aktiebolag med staten som majoritetsdelägare och övriga aktiebolag fördelade på intressenter vars tjänster främst kommer att tas i anspråk. Bolaget bör enligt promemorian drivas i affärsmässiga former.

En efterfrågan på svenska tjänster på utbildningsområdet från vissa u- länder som är beredda att betala för dessa tjänster föreligger. Vi anser att denna efterfrågan bör mötas. I handelsdepartementets promemoria presen- terats inget klart utformat förslag till hur detta skall ske, utan flera olika organisatoriska alternativ förs fram. Vi anser inte att vi bör gå in på or- ganisatoriska frågor i detta sammanhang. Vi vill emellertid betona att ett utvidgat utbildningssamarbete mot betalning inte får leda till att SIDA:s motsvarande verksamhet försvåras. Det är därför angeläget att åtgärder vid- tas för att öka möjligheterna att rekrytera personal för utvecklingssamarbete.

En annan typ av avtal gäller sådant samarbete som växer fram som en breddning av eller ersättning för existerande biståndssamarbete. Huvud- skälet till sådana förändrade samarbetsförhållanden torde vara att u-landet i fråga nått en utvecklingsnivå som motiverar en minskning av biståndet. Någon minskning av biståndet måste emellertid inte vara aktuell för att önskemål om att vidga samarbetet till andra områden i biståndet kan uppstå. Även i sådana fall är det naturligt att SIDA:s erfarenheter tas tillvara.

6.13. Kultursamarbete

De allmänna internationella dokumenten omrelationerna mellan rika och fattiga länder, t. ex. DD Il-strategin och resolutionerna från FN:s sjätte och sjunde extra generalförsamling, innehåller ingenting om kultur. De är kon- centrerade till de ekonomiska frågorna.

Även om kultursamarbetet inte spelar någon väsentlig roll för de eko- nomiska relationerna mellan rika och fattiga länder anser vi att kultursektorn bör ingå som en del av den svenska u-landspolitiken. Vi är samtidigt med- vetna om svårigheterna att konkretisera denna typ av samarbete. Åtskilligt av det som kallas kultursamarbete kan lika gärna benämnas ett ömsesidigt utbyte av information om förhållanden i två länder.

Kultursamarbete mellan ett rikt och ett fattigt land bör kunna ske på en mer jämbördig nivå än på många andra områden, där det rika landets ekonomiska överlägsenhet spelar en viktig roll. Samtidigt vill många u- länder först bygga upp en nationell bas innan de öppnar sig för ett mer omfattande kulturutbyte. De riskerar annars att utländska värderingar och kulturyttringar, ofta med starka kommersiella intressen bakom sig, slår sön- der också den del av den nationella kulturen som man vill bevara och kanske också utnyttja i arbetet med att skapa en nationell identitet hos befolkningen.

Genom att kunskap om u-länders kultur sprids kan förståelsen i Sverige för förhållandena i u-länderna ökas och u-landsbilden göras mer levande. Litteratur, musik, film, teater, bildkonst och andra kulturyttringar som ska- pas av u-ländernas egna medborgare ger möjlighet för människor i i-länder till inlevelse i de levnadsvillkor som gäller i u-länderna. Det kan bl. a. av den anledningen vara motiverat att med biståndsmedel finansiera vissa in- satser på kulturområdet.

Ansvaret för utvecklingen av u-lä'ndernas kultur ligger hos folk och re- geringar i dessa länder. Därmed är också sagt att stöd från i-länderna måste lämnas på u-ländernas villkor. Det är också angeläget att i-länderna inte uppträder så, att de försvårar utvecklingen av u-ländernas egna kulturer.

En speciell form av stöd till kultur i u-länder är finansiellt stöd för att rädda unika minnesmärken, t. ex. Abu Simbel. Sådana minnesmärken är "internationella” och det bör inte begäras av »det land där de råkar befinna sig att det ensamt skall klara de ofta kostnadskrävande aktioner som är nödvändiga. UNESCO synes vara den bäst lämpade organisationen att or- ganisera sådana internationella aktioner.

Vi anser det viktigt att ett kultursamarbete mellan Sverige och olika u- länder utvecklas. Det är naturligt att därvid dra nytta av de erfarenheter som det begränsade samarbetet med vissa afrikanska stater givit under den försöksperiod som pågått sedan 1973. Detta samarbete har administrerats av Svenska Institutet, som beräknar att efter genomfört försöksprogram kunna redovisa en slutrapport under sommaren 1977. I denna rapport räknar institutet med att .. kunna ge ett erfarenhetsgrundat systematiserat bidrag till frågorna under vilka förutsättningar, med vilket innehåll och med vilken teknik ett kulturutbyte/ samarbete kan bedrivas med de länder, som berörts av försöksverksamheten.” Institutet förutsätter att dessa erfarenheter också kan vara av värde för bedömningen av förutsättningarna för kultursamarbete

också med andra u-länder.

Erfarenheterna från det kultursamarbete som pågår får visa i vilken ut- sträckning finansiering med biståndsmedel kan motiveras. En utredning pågår inom SIDA angående sådant kultursamarbete. Det pågående officiella samarbetet utanför biståndet förutsätter vi kommer att vidareutvecklas. Det är viktigt att det inofficiella samarbetet på olika nivåer stimuleras. Folk- rörelserna kan därvid spela en viktig roll.

6.14. Samordningen av den svenska politiken gentemot u-länderna

Utvecklingen under 1970-talet och resolutionerna vid FN:s extra gene- ralförsamlingar 1974 och 1975 ställer ökade krav på en aktivare svensk sam- ordning av politiken gentemot u-länderna. Det krävs en bättre beredskap i förhållande till de u-landskrav som kommer att dominera relationerna mellan de rika och fattiga länderna under ett antal år.

Då SIDA år 1965 ersatte NIB som svenskt verkställande biståndsorgan skapades också ett samrådsorgan mellan departementen, som kallades Bi- ståndsberedningen. Där ingick företrädare för handels-, finans- och utri- kesdepartementen samt statsrådsberedningen och SIDA. Även andra de- partement kunde ingå då så ansågs önskvärt. Biståndsberedningen var ett forum för diskussion och information rörande frågor av större betydelse, men ingen instans som skulle fatta beslut. Ett viktigt skäl att inrätta be- redningen var att biståndsfrågorna på departemental nivå sköttes av tre olika departement finans-, utrikes- och handelsdepartementen. Beredningens diskussioner kom främst att gälla samordning av svenska biståndsinsatser, medan Sveriges agerande på andra områden och i de internationella or- ganisationerna sällan förekom.

År 1970 skapades u-avdelningen på UD, varvid det departementala hu- vudansvaret för det internationella utvecklingssamarbetet samlades på ett ställe. Samma år bildades den s.k. multilaterala samrådsgruppen. Enligt statsverkspropositionen 1973 är huvudsyftet med denna grupp att bidra till att det svenska uppträdandet i de många internationella organisationer som behandlar u-landsprogram grundas på enhetliga riktlinjer. I samrådsgruppen ingår tjänstemän från berörda departement och verk, däribland SIDA.

Samrådsgrupper har i huvudsak diskuterat uppföljningen av Jacksonrap- porten, uppföljningen av FN:s andra utvecklingsårtionde samt utarbetat all- män instruktion för multilaterala biståndsfrågor. Dessutom har diskussioner förts inför t. ex. IDA-förhandlingar, stöd till regionalbanker och viktiga de- batter i centrala FN-organ.

Inför stora internationella konferenser som t. ex. UNCTAD och FN:s sjunde extra generalförsamling 1975 sker samordning i för ändamålet särskilt tillsatta arbetsgrupper.

FN:s fackorgans verksamhet behandlas inom speciella fackorganskom- mittéer, t. ex. ILO-kommittén, UNESCO-rådet, FAO-kommittén. Samman- sättningen av dessa kommittéer återspeglar i ringa grad FN-organens nu- varande starka inriktning på u-landsfrågor. Detsamma gäller de monetära

frågorna. som normalt behandlas av finansdepartementet och riksbanken.

En viss samordning av den svenska u-landspolitiken sker således. Den är dock framför allt anpassad till att förbereda konkreta frågor inför större internationella förhandlingar och konferenser. Utvecklingen under 1970- talet kräver att Sverige kontinuerligt analyserar långsiktiga frågor om landets relationer till u-länderna. Endast på detta sätt kan en förutseende och för u-länderna så fördelaktig politik som möjligt utformas och genomföras av Sverige.

Flera olika fackdepartement har huvudansvaret för olika delar av u-lands- politiken. Det är därför, som regeringen understrukit i den senaste bud- getpropositionen, angeläget att vidta åtgärder för en mer systematisk sam- ordning av ti-landspolitiken. Ansvaret för att samordna Sveriges u-lands- politik bör naturligen falla på utrikesdepartementet.

Det torde inte vara realistiskt att vänta sig snabba förändringar som ett resultat av en aktivare u-landspolitik. Likafullt anser vi att en systematisk och fortlöpande prövning av dessa frågor är väsentlig. Skälen härför är att den svenska politiken mot u-länderna i största möjliga utsträckning bör konkretisera den solidaritet med dessa länder Sverige deklarerat. Dessutom kan på detta sätt de möjliga och nödvändiga svenska anpassningsåtgärderna, ske på ett lugnare och smidigare sätt.

7. En svensk biståndspolitik

Budgetåret 1958/59 uppgick Sveriges samlade biståndsanslag till knappt 9 milj. kr. Nu avsätter vi en större andel av våra totala resurser för utveck- lingssamarbete än något annat industriland. Även i absoluta tal representerar biståndsanslagen — 3 122 milj. kr. för budgetåret 1976/77 — betydande belopp.

Denna snabba utveckling — från en ”fotnot” i statsbudgeten till en av de viktiga budgetposterna präglar Sveriges ”biståndshistoria”. Det är sam- tidigt en utveckling från en obetydlig specialfråga som endast intresserade en mindre grupp internationella entusiaster till dagens omfattande debatt i riksdagen, massmedia och bland allmänheten.

Det svenska statliga biståndets historia är således kort. Den har ändå inneburit omfattande förändringar i synen på biståndets roll och under- utvecklingens orsaker. I början fungerade FN och andra organisationer och länder som förebilder för det svenska biståndet på nästan alla punkter. Så småningom erhölls svenska erfarenheter som påverkade det fortsatta bi- ståndets utformning och inriktning.

7.1. Historik och erfarenhetsredovisning

7.1.1. Hur det svenska biståndet vuxitfram1 Biståndet/öre är 1962

Det första svenska statliga biståndet var den del av de svenska reguljära bidragen till FN som i slutet av 1940-talet slussades till organisationens tekniska biståndsprogram. Sverige stödde också FN:s år 1949 inrättade s. k. utvidgade tekniska biståndsprogram (EPTA) för experter, stipendier och viss utrustning. Rekrytering av svensk FN-personal och arrangerandet av FN- stipendiaters studier i Sverige sköttes av Svenska Institutets byrå för tekniskt bistånd.

Det svenska statliga biståndet direkt till u-länder påbörjades år 1952 och sköttes av den halvstatliga Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd till mindre utvecklade länder. Kommittén hade ett mycket starkt folkrö- relseinfiytande, vilket var naturligt med tanke på att bl. a. missionen, Röda Korset och Rädda barnen sedan lång tid haft omfattande u-landskontakter. Centralkommittens huvuduppgifter var att sprida information om u-län- derna för att stärka den svenska u-landsopinionen och genomföra svenska tekniska biståndsprojekt.

1 Detta avsnitt baseras bl. a. på bakgrundspro- memorier av Sixten Heppling och Lars Kal- derén.

De första mottagarländerna för svenskt direkt eller som det senare kom att heta, bilateralt — bistånd blev Etiopien och Pakistan. Det ansågs att ett land i Afrika och ett land i Asien borde väljas. I Afrika fanns vid den tidpunkten endast två självständiga stater förutom Sydafrika, nämligen Etio- pien och Liberia. Valet föll på Etiopien, främst på grund av de relativt omfattande förbindelser mellan detta land och Sverige som funnits i fiera decennier. I Asien valdes Pakistan, bl. a. efter råd från svenska och in- ternationella tjänstemän på hög nivå med erfarenheter från olika asiatiska länder. Landets stora biståndsbehov och låga andel av de internationella biståndsresurserna bidrog också till valet.

När de första projekten skulle väljas ansågs det bl. a. viktigt att de var praktiskt inriktade och gällde områden på vilka det i Sverige fanns om- fattande erfarenhet. De första projekten kom bl. a. därför att gälla yrkes- utbildning ett institut för utbildning av byggnadstekniker och för viss byggmaterialforskning i Addis Abeba och en yrkesskola i Landhi utanför Karachi. Metoder och tänkesätt följde i hög grad de som gällde inom FN vid denna tidpunkt.

Andra aktiviteter som startades av Centralkommittén var utbildning för viss u-landspersonal i Sverige. Det första svenska familjeplaneringsprogram- met inleddes på Ceylon år 1958. Centralkommittén arbetade uteslutande med tekniskt bistånd, dvs. kunskapsöverföring med hjälp av svensk per- sonal, stipendier och viss utrustning.

På informationssidan bedrevs i samarbete med folkrörelser och riksor- ganisationer ett intensivt upplysningsarbete. För att nå en vidare krets än de redan intresserade startade Centralkommittén år 1955 den första Sverige Hjälper-insamlingen, som följdes av en andra insamling år 1961. En viktig avsikt med insamlingen var att skapa förståelse för betydelsen av vad som då kallades hjälp till självhjälp.

Centralkommitténs biståndsverksamhet växte snabbt. Önskemål om bi- stånd kom från en mängd håll. Det framgick klart att det var nödvändigt att staten helt övertog det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för det svenska utvecklingsbiståndet. En utredning, ”Administrationsutredningen för biståndet till utvecklingsländerna", utarbetade förslag till statlig bistånds- administration. År 1961 godkände riksdagen regeringens förslag om att inrätta ett helstatligt organ för handläggning av biståndsfrågor. Nämnden för internationellt bistånd, NIB, trädde i funktion den 1 januari 1962.

NIB erhöll i förhållande till tidigare sekretariat ökade kansliresurser. För- ankringen i folkrörelserna behölls genom att NIB förutom att ha en lek- mannastyrelse också hade ett råd där de flesta organisationer som tillhört Centralkommittén var representerade.

År 1961 beslöt regeringen att ett förslag till samlad svensk biståndspolitik skulle utarbetas och föreläggas riksdagen året därpå. Beredningén för in- ternationella biståndsfrågor tillsattes med statsminister Tage Erlander som ordförande. Arbetsgrupper gjorde utredningar och på grundval av bered- ningens och arbetsgruppernas resultat utarbetades proposition 1962:100 med riktlinjer för det svenska u-landsbiståndet.

NIB-tiden 1962—1965

När NIB började sin verksamhet och proposition 1962:100 godkändes av riksdagen karaktäriserades det svenska biståndet av tre förhållanden: Det var totalt sett obetydligt, det bestod endast av tekniskt bistånd och det slussades i helt dominerande utsträckning via FN-systemet.

Proposition 19621100 utgjorde grunden för den snabba expansion av det svenska biståndet som sedan skedde. Samtidigt som riksdagen godkände propositionen beslöts att biståndsanslagen skulle öka från ca 50 mkr till ca 131 mkr, alltså betydligt mer än en fördubbling. Även under de följande budgetåren ökade anslaget väsentligt, under perioden 1962/63—1965/66 med i genomsnitt 30 procent per år. Biståndet via internationella organisationer fortsatte att vara omfattande, men den andel som lämnades som direkt svenskt bistånd ökade. Det direkta svenska biståndet lämnades dock i inte obetydlig utsträckning i samarbete och samråd med internationella orga- nisationer. Det tekniska biståndet utgick delvis i form av s. k. multibi—bi- stånd, där vissa av FN:s fackorgan genomförde verksamhet, finansierad med svenska medel. Det finansiella biståndet utgick till stor del i form av s.k. samfinansieringar med IBRD/IDA.

Under de första åren efter 1962 ökade antalet mottagarländer för tekniskt bistånd snabbt. Alla ansökningar som ur projektsynpunkt föreföll vettiga godkändes. Detta skapade problem för biståndsmyndigheten och riksdagen uttalade år 1964 att de svenska biståndsinsatserna inte borde splittras på alltför många länder.

1966 fastslog statsmakterna att det tekniska biståndet skulle koncentreras till några få av de länder, med vilka samarbete redan inletts. Etiopien, Kenya, Tanzania, Tunisien, Indien och Pakistan blev därigenom huvudmottagar- länder för svenskt tekniskt bistånd. Det viktigaste kriteriet för valet av hu- vudmottagarländer var alltså om biståndssamarbete i för dåvarande svenska förhållanden väsentlig omfattning redan pågick. Speciella utrikespolitiska skäl gjorde att samarbete dessutom påbörjades med ytterligare några länder, nämligen Botswana, Lesotho, Swaziland och Zambia. Koncentrationen till några få mottagarländer skulle dock inte gälla insatser som rörde famil- jeplanering och katastrofbistånd.

Proposition 19621100 angav yrkesutbildning och familjeplanering som två lämpliga ämnesområden för det tekniska biståndet, utan att andra områden uteslöts. Gradvis ökade antalet sådana områden inom vilka biståndsinsatser påbörjades.

Förutom tekniskt bistånd förekom från år 1962 varubistånd i form av svenska produkter. framför allt papper och konstgödsel. Året därpå ingicks avtal om den första svenska biståndskrediten, och finansiellt bistånd läm- nades sedan dels i form av direkta svenska biståndskrediter, dels i form av omfattande svenska bidrag till IDA.

Perioden ] 965 —1 975

Efter en administrativ utredning förändrades år 1965 biståndsförvaltningens organisation. Styrelsen för internationell utveckling, SIDA, bildades som ett statligt verk.

Som biståndets riktlinjer gällde fortfarande proposition 1962: 100, men pre- ciseringar och vissa gradvisa förskjutningar i biståndets utformning skedde. Koncentrationen till ett fåtal huvudmottagarländer stod fast, även om så småningom ytterligare länder kom att anslutas till denna kategori. Kon- centrationen skulle gälla det direkta biståndet, oavsett om det lämnades som gåvor eller som krediter.

Antalet ämnesområden som ingick i biståndet ökade. År 1966 godtog statsmakterna på SIDA:s förslag att Sveriges tekniska biståndsinsatser i stort sett borde begränsas till familjeplanering och hälsovård, lärar- och yrkes- utbildning, livsmedelsförsörjning i vid bemärkelse samt 5. k. byutvecklings- program (community development). Det tekniska biståndet lämnades ute- slutande på gåvovillkor. Det finansiella biståndet, som i stor utsträckning lämnades som krediter, täckte helt andra områden, t. ex. vägar, vattenför- sörjning, annan infrastruktur samt import av kapitalvaror.

Ett antal nya inslag i det svenska biståndet växte också fram ifrån 1960- talets mitt. En svensk fredkårsverksamhet startades 1965. Inom denna kunde svenska ungdomar med tillräckliga yrkeskunskaper arbeta på en annan nivå i vissa u-länder än de 5. k. kontraktsanställda. Den svenska fredskåren in— rättades tillsammans med flera andra europeiska länders efter amerikansk förebild. Till skillnad från Förenta Staternas fredskår lades i den svenska stor vikt vid att de som reste ut hade yrkesutbildning och arbetslivser- farenheter.

Ett annat nytt inslag var det s.k. förvaltningsbiståndet, dvs. personal- bistånd som inte var knutet direkt till svenskstödda biståndsinsatser. Svens- kar arbetade därvid i mottagarländernas förvaltning antingen som rådgivare eller direkt som tjänstemän, men utan att vara knutna till andra svenskstödda verksamheter.

I proposition 19621100 angavs när det gällde biståndsanslagens storlek att strävandena skulle inriktas på att successivt öka dessa så att de uppnådde en nivå som motsvarade 1 % av bruttonationalprodukten. Någon bestämd tidpunkt för l-procentmålets uppnående angavs dock inte.

Det svenska biståndet växte under 1960-talet snabbt i omfattning. An- slagen fyrdubblades och den utsända personalen tredubblades under sex- årsperioden 1962/63 till 1968/69. Erfarenheter vanns, metoder och innehåll blev därför inte längre en ren återspegling av FN:s eller Världsbankens.

Andelen bistånd som slussades direkt fortsatte att öka, tills anslagen för bistånd via internationella organisationer i slutet av 1960-talet uppgick till omkring 40 procent av de totala.

Bland annat för att skapa ett fastare underlag för det svenska biståndets tillväxt mot I-procentmålet utarbetades en ny biståndsproposition, 19681101. Den antogs av riksdagen och innebar en anpassning av riktlinjerna från 1962 till det mer omfattande svenska biståndet. l-procentmålets uppnående fastställdes till budgetåret 1974/75. _

Det svenska biståndets mål och motiv förändrades inte genom proposition 19682101. Ett fortsatt starkt stöd till de internationella biståndsprogrammen fastslogs. Samtidigt angavs ett sådant stöd göra det godtagbart att koncentrera de direkta biståndsinsatserna till ett mindre antal mottagarländer. Som hu- vudmottagarländer angavs Etiopien, Indien, Kenya. Pakistan, Sudan, Tan- zania och Tunisien. Zambia angavs som jämförbart med huvudmottagar-

länderna. Det angavs också att då ökningen av biståndsresurserna efter hand blev betydande, kunde en försiktig vidgning av kretsen av huvudmotta- garländer bli möjlig utan att biståndets effektivitet eftersattes. Undantag från koncentrationsprincipen gjordes för familjeplanering, katastrofbistånd, länder som befann sig i ett utsatt läge samt för flyktingar från områden som kontrollerades av vita minoritetsregimer i södra Afrika. Därmed fast- slogs möjligheterna att stödja befrielserörelsers humanitära verksamhet.

I proposition 19681101 konstaterades också att de svenska biståndsinsat- serna allt mindre uppfattades som svenska modellprojekt utan som bidrag till en verksamhet för vilken u-landets regering hade det huvudsakliga an- svaret. Vidare sades att då det svenska biståndet successivt fick större re- surser kunde helt nya verksamhetsområden bli aktuella. Tills vidare borde dock planeringen inriktas på i huvudsak de verksamhetsgrenar och områden där erfarenheter redan vunnits. Att biståndsresurserna utökades kunde dock innebära att hela program inom sektorer eller delsektorer kunde stödjas i stället för enstaka projekt. Det påpekades att för kreditbiståndet borde sådant programbistånd lämnas när det var lämpligt ur utvecklingssynpunkt.

Under 1960-talets sista år fortsatte biståndet att växa. Inriktning och me- toder förblev ungefär desamma som tidigare.

I och med statsverkspropositionen år 1970 och riksdagsbehandlingen av denna kom i större utsträckning än tidigare diskussionen om det direkta svenska biståndet att handla om valet av mottagarländer. Riksdagen un- derströk då att såväl ländervalet som utformningen av de enskilda bistånds- insatserna har betydelse för möjligheterna att förverkliga de uppställda må- len för svensk biståndspolitik. Riksdagen godkände också propositionens slutsats att vid utbyggnad av det svenska direkta biståndet borde en gradvis förskjutning åstadkommas, så att nya insatser i första hand kom ifråga i länder som i sin ekonomiska och sociala politik strävar efter att genomföra sådana strukturförändringar som skapar förutsättningar för en utveckling präglad av ekonomisk och social utjämning. Riksdagen förutsatte att en sådan politik kunde bedrivas i länder med olika politiska och ekonomiska system.

Iländervalsdiskussionen har under 1970-talet ökad vikt kommit att läggas på mottagarländernas strävanden efter ekonomiskt oberoende, förutom de tidigare kriterierna. Detta kan sägas vara en vidareutveckling av de principer som gjorde att svenskt bistånd utgått till de länder som särskilt drabbats av de vita minoritetsregimerna i södra Afrika.

Riksdagsbesluten om att en försiktig ökning av kretsen av mottagarländer är möjlig samt om den gradvisa förskjutningen när det gäller biståndet till sådana länder har inneburit att biståndssamarbete sedan 1970 kommit igång i större skala med Bangladesh, Botswana, Cuba, Vietnam, Guinea-Bissau, Sri Lanka och Mocambique.

Under1970-talet har planeringsmetodiken för det svenska biståndet änd- rats så att mottagarländerna i större utsträckning har möjlighet att påverka innehållet inom på förhand givna finansiella ramar. Denna s.k. landpro- grammering är en konsekvens av det synsätt som vuxit fram sedan 1970- talets början och som går ut på att det svenska biståndet är resurstillskott till aktiviteter som mottagarlandets myndigheter bedriver och anvarar för.

Landprogrammeringen har också inneburit att valet av sektorer för bi-

ståndet i större utsträckning bestäms av mottagarna och att därför den spe- ciella svenska betoningen av vissa sektorer minskat.

På grund av de omfattande tork- och översvämningskatastrofer som in- träffat på många håll i världen under 1973 och 1974 har katastrofbiståndet kommer mer i blickpunkten och också erhållit en ökande andel av de väx- ande biståndsanslagen.

Under 1970-talet har också i ökad utsträckning diskuterats målen och effektiviteten när det gäller de olika internationella organisationerna, delvis mot bakgrund av u-ländernas inflytande i dessa organisationer.

1 Bilaga 4 innehåller tabell- ler om hur det svenska bl- 7.1.2 Totalt överförda biståndsresurser1962—1975] ståndet utvecklats när det gällersmf'ek—inmhå”OCh Under elvaårsperioden l951/52—196l/62 uppgick de svenska bidragen till

' ' ' ' d ,,. . ,, . . - . . iliigrålåtnbn7g5ngååZZnZnin internationell hjalpverksamhet totalt till omkring 143 milj. kr. De totala

skall några av dessa tabel- biståndsanslagen under femtonårsperioden 1961/62—1975/76 har uppgått till lefnsammifnfanas ”md ca 12,3 miljarder kronor. Det innebär att för perioden som helhet har hjälp av diagram och kort- 0 _ __ _ fattad text. ca 1,7 (i av totalbudgetutgifterna gallt bistånd.

Milj kr

3.000 Anslag

Utbe- tal— ningar

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Figur 7.1 Biståndsanslag 0 och./aktiska utbetalningar» 1962/63 64/65 66/67 68/69 70/71 72/73 74/75 76/77 '962/63—1977/77 (mfl/3 63/64 65/66 67/68 69/70 71/72 73/74 75/76 kr.. löpande priser) Budgetår

2.000

1.500

1 .000

500

1962 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75

Figur 7.2 Utbetalat bistånd via SIDA resp. internationella organisationer I 962—1 975 (milj. kr., löpande priser)

De totala utbetalningarna är betydligt mindre än de totala anslagen. Det beror dels på att anslagen också omfattar budgetåret 1975/76 medan utbetal- ningarna registrerats t. o. m. kalenderåret 1975, dels på att det ofta dröjer en tid innan avtalat bistånd faktiskt utnyttjas. De totala utbetalningarna av svenskt bistånd sedan NIst tillkomst, dvs. under fjortonårsperioden 1962—1975, har uppgått till omkring 9,9 miljarder kronor.

Figur 7.1 visar hur biståndsanslagen och de faktiska utbetalningarna av bistånd utvecklats under perioden 1962/63—1975/76. Det är baserat på lö— pande priser, vilket gör att den reala ökningstakten överdrivs. Ökningstak- ten har dock varit snabb. Den reala ökningen av biståndsanslaget 1975/ 76 (inflationseffekten är då borträknad) torde ha motsvarat det totala bistånds- anslaget så sent som 1968/69.

Figur 7.2 visar hur stor del av det svenska biståndet som gått direkt, dvs. som kanaliserats via NIB/SIDA och hur stor del som gått via internationella organisationer. Diagrammet visar att andelen direkt bistånd ökat gradvis. Förändringen i riktning mot ökat direkt svenskt bistånd är dock inte lika snabb när det gäller faktiska utbetalningar som när det gäller anslagen. Utbe- talningarna från Sverige till de internationella organisationerna sker, med få undantag, samma år som de budgeteras, medan en del av de direkta bi- ståndsanslagen inte utbetalas förrän senare. Att anslagen betalas till de inter- nationella organisationerna betyder dock inte att de når u-länderna snabbare än det svenska direkta biståndet. Det tidsmässiga gapet mellan inbetalning- arna av de rika ländernas bidrag och utbetalningarna till projekt och program i u-länderna är minst lika långt i de flesta internationella organisationer.

Direkt gåvobistånd Direkt 4.055 mkr kredit- bistånd 1.369 mkr F'g'” 7—3 Totala sven- Bidrag till internationella ska biståndsutbetalningar organisationer 1962—1975 (milj. kr.) 4.481 mkr

De angivna siffrorna underskattar andelen av det svenska biståndet som kanaliseras via internationella organisationer, eftersom s. k. multibi-bistånd i statistiken anges som bilateralt bistånd trots att det verkställs av FN-organ med svensk finansiering.

Figur 7.3 visar att ca 45 % av det totala utbetalade svenska biståndet 1962—1975 lämnats via internationella organisationer, trots att sedan mitten av 1960-talet anslagen för multilateralt bistånd utgjort mellan 35 och 44 procent av de totala biståndsanslagen.

Det svenska direkta biståndets fördelning på mottagarländer framgår av tabell 7.1. De länder som i kronor räknat t. o. m. budgetåret 1976/77 erhållit mest svenskt bistånd är Indien och Tanzania. Därefter följer Vietnam, Bang- ladesh (inkl. bistånd till Östpakistan innan Pakistan delades), Kenya och Etiopien.

De fyra största mottagarna av det direkta, länderdestinerade svenska bi- ståndet har erhållit omkring 57 %. Utökas gruppen till de åtta största mottagarna blir andelen omkring 80 %. Det bör påpekas att en väsentlig del av det direkta biståndet inte är länderdestinerat, utan går till aktiviteter som direkt eller indirekt berör flera länder, t. ex. regional verksamhet och forsk- ning.

Tabell 7.1 De största mottagarna av svenskt bilateralt bistånd totalt t. o. m. bud- getåret 1976/77. (Anslaga , milj. kr.)

Land Milj. kr. I Indien 1 264 2 Tanzaniaf 1 174 3 Vietnam? 1 135 4 Bangladesh” 625 5 Kenya! 355 6 Etiopien 348 7 Tunisien 324 8 Zambia 223 9 Cuba 204 10 Botswanag 164 11 Pakistanf 163 12 Sri Lanka 156 13 Mocambique (FRELIMO)d 145 14 Guinea-Bissau (PAIGC)d 134 15 Sudan 61 16 Laos 60 17 Portugal 45 18 Swazilandg 39 19 Afghanistan 35 20 Turkiet 34

”Faktiska utbetalningar och kreditreservationer t.o.m. 1972/73. Landramar eller motsvarande fr.o.m. 1973/74, katastrofbistånd är inte medräknat.

blnkl. bistånd till' Östpakistan. innan Bangladesh blev självständigt. C Endast bistånd till Västpakistan före Bangladeshs självständighet. dInkl. bistånd till självständighetsrörelserna PAIGC resp. FRELIMO. e Bistånd till DRV och Sydvietnam (PRR). f Exkl. bistånd till Östafrikanska Gemenskapen, EAC. giExkl. visst bistånd till Botswana, Lesotho, Swaziland gemensamt.

Källa: SIDA

Milj kr

1.000

Övrigt

900 . lnt. |IVS-

medels bistånd

Reg. utv. banker

800 UNICEF

C 2 C) 'D

, // /?é; //

700

600

500

400

300

200

Figur 7.4 Bidrag till inter— nationella organisationers bis'åmfmgmm 1964/6" 66 67 68 69 70/71 72/73 74/75 76/77 1964/63—1976/ 77 (ans/ag 65/66 67/68 69/70 71/72 73/74 75/76 . milj. kr., löpande priser) budgetar

Tabell 7.2 Svenskt bistånd till programländerna 1976/77. kr./inv. Anslag

Land Kr./inv. ] Guinea-Bissau 78:40 2 Botswana 70:20 3 Tanzania 17:90 4 Zambia 13:30 5 Mocambique 8:50 6 Vietnam 7:40 7 Tunisien 7:30 8 Kenya 5:60 9 Cuba 4:50 10 Sri Lanka 3:80 11 Etiopien 2:60 12 Bangladesh 1:40 13 Indien 0:40

Källa: av riksdagen anvisade landramar för 1976/77, Befolkningssiffror ur World Bank Atlas 1975. Summorna avrundade till närmaste 10—öresbelopp.

De länder som erhöll mest svenskt bistånd per invånare 1976/77 framgår av tabell 7.2. På grund av att antalet invånare är så litet erhåller Botswana och Guinea-Bissau med detta sätt att räkna överlägset mest. trots att bistån- det till dessa länder i absoluta ta] inte är särskilt stort. Det folkrika länderna Indien och Bangladesh kommer av motsvarande skäl längst ned på listan.

Det multilaterala biståndets fördelning på olika internationella organisa- tioner framgår av figur 7.4. Under perioden 1964/65—1975/76 erhöll IDA omkring en tredjedel av de totala multilaterala anslagen och UNDP en knapp tredjedel. Fram till och med 1970/71 var UNDP-anslagen större än IDA-anslagen, Därefter har IDA-anslagen varit större. Det internationella livsmedelsbiståndet (WFP/FAC) har erhållit omkring 11,5 % av de multila- terala anslagen och UNICEF omkring 6,5 %.

Figur 7.5 visar fördelningen på sektorer av det direkta svenska biståndet via SIDA. Därav framgår att undervisning och forskning är den största sektorn, följd av hälsovård, inkl familjeplanering, vatten- och kraftförsörj- ning samt jordbruk och skogsbruk. En väsentlig del av posten övrigt och oklassiftcerat består av finansiellt stöd som kan användas för import av varor av skilda slag, framför allt kapitalvaror, men som är svårt att placera in inom olika samhällsektorer.

Figur 7.6 visar det direkta biståndets fördelning på resurstyper under perioden 1966/67— 1975/76. Det visar att omkring 2/3 av det direkta bi- ståndet under denna period utgått i form av pengar. En väsentlig del av denna del av biståndet används dock sedan för inköp av svenska varor. Andelen svenska varor underskattas därför i en uppställning av den här typen. Kostnaderna för personalbistånd inkl. konsulter uppgår till knappt 10%.

Figur 7.7 visar det antal personer som rekryterats och sänts ut av SIDA under perioden 1965/66—1975/76. Under denna elvaårsperiod har knappt 4 000 personer rekryterats varav omkring 60 % arbetat inom direkta svenska biståndet och omkring 40 % för internationella organisationer och i dessas sekretariat. Figur 7.8 visar antalet svenskar som varit i tjänst inom biståndet vid olika tidpunkter under samma period.

Jordbruk, skogsbruk fiske

Ovrigt och oklassificerat

Industri och mineralutvinning

Transport och kommunikationer

Vatten— och kraftiörsörjning

Offentlig förvaltning och andra tjänster Byggnads—

verksamhet

Handel, finans- verksamhet, turism

Undervisning och forskning Sjuk- och hälsovård,

inkl befolkningsfrågor

Figur 7.5 Bistånd via SIDA jördelat på näringsgrenar (utbetalningar)

Personal Konsulter 512 126 milj kr milj. kr

Varor 1434 milj. kr

Pengar 4114 milj. kr

Figur 7.6 Bistånd via SIDA fördelat på resurstyper 1966/67—1975/76 (utbetalningar, milj. kr., löpande priser)

Antal

500 400

300

200 100 I 0 Figur 7. 7 Antal perso- 1965/66 66/67 67/68 68/69 69770 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 ner rekryterade av SIDA Budgetår budgetåren 1965/66—1975/ 76

7.1.3 Några viktiga trender i det svenska biståndet Den snabba ökningen av biståndets storlek Det svenska biståndet var i början av 1960-talet till sin storlek ytterst obe- tydligt. Genom den snabba ökningen av biståndsanslagen under en fem- tonårsperiod har denna situation förändrats. Sverige är i mitten av 1970-talet det industriland som lämnar mest bistånd i förhållande till sin BNP. I vissa mottagarländer och internationella organisationer spelar det svenska bistån- det idag en väsentlig roll. Ökningen av biståndsanslagen genomfördes utan en fastlagd tidsplan fram till 1968, då riksdagen beslöt att enprocentmålet skulle uppnås år 1974/75. Detta mål uppnåddes med ett års försening år 1975/76. Den oavbrutna ökningen av biståndsanslagen, också under konjunktur- nedgångar i den svenska ekonomin. har skapat respekt för Sveriges strä— vanden till solidaritet med u-länderna.

Ökad andel direkt bistånd

Att andelen direkt bistånd ökat är föga märkligt eftersom det svenska bi- ståndet i början av 1960-talet dominerades av bidrag till internationella or- ganisationer. Allteftersom erfarenheterna av svenskt bistånd vuxit har det direkta biståndet kunnat byggas ut och klarare riktlinjer utformas både vad

Antal 1.100

1 .000 900

800 700 600 500

400

300

200

Figur 7.8 Svensk bi- 100 ståndspersona/l i tjänst vid utgången av budgetåren 0

l965/66—1975/76 1965/66 66/67 67/68 68/69 69/70 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 Budgetär

gäller mål och metoder. Genom att anslagen hela tiden vuxit snabbt har denna ökning kunnat ske samtidigt som den del av biståndet som kanaliseras via internationella organisationer i absoluta tal fortsatt att snabbt öka. Det utbetalade svenska biståndet till internationella organisationer år 1975 var. i löpande priser. tio gånger större än är 1963.

Den svenska positiva grundsynen på de internationella organisationernas arbete ligger fast. Sverige tillhör fortfarande, tillsammans med Norge och Danmark, de länder vars andel multilateralt bistånd är störst. och Sverige tillhör de största biståndsgivarna också i absoluta tal till UNDP. UNICEF och ITC. Den positiva grundsynen har inte hindrat Sverige från att vid olika tillfällen kritiskt granska de internationella organisationernas bistånds- verksamhet i syfte att bidra till effektivisering och vidareutveckling.

Allteftersom det svenska biståndets mål preciserats har emellertid skill- naderna mellan dem och åtminstone vissa internationella organisationers mål framstått klarare. Samtidigt har andelen direkt svenskt bistånd ökat. En självständig svensk biståndspolitik förutsätter att det direkta biståndet är av väsentlig storlek.

Tolkningen av de grundläggande målen för det direkta biståndet har förändrats

Synen har förändrats på hur målen för biståndspolitiken skall tolkas. Det har framför allt inneburit att ökad vikt lagts på u-ländernas egen politik. Den omfattande offentliga debatten om ländervalet är ett tecken på att denna utveckling av biståndspolitiken ansetts väsentlig.

Som grund för denna diskussion har legat en förändring i sättet att se på biståndets roll i u-länderna. Den förändringen har följt i spåren på att de rika länderna insett att de inte med bistånd kan genomföra den snabba utveckling i u-länderna, som många på 1950-talet trodde skulle vara möjlig. Istället har man kommit fram till att det är u-ländernas egna ansträngningar som är avgörande och att biståndets roll ofta är marginell men ändå viktig. Bistånd till länder i vilka utvecklingen ger fördelar åt befolkningsmajoriteten innebär ett effektivare angrepp på fattigdomen än bistånd till länder vilkas politik inte skapar en utveckling som når en stor del av befolkningen. i det senare fallet kan biståndet innebära stöd till endast en liten grupp män- niskor.

Det svenska valet av nya mottagarländer under 1970-talet kan bl. a. ses som en konsekvens av den ökade vikt som lagts vid u-ländernas egna an- strängningar.

Från projekt/sektor-tänkande till lanc/tänkande

FN:s bistånd bedrevs under lång tid med stark bindning på förhand till särskilda projekt, som ofta betraktades som modellprojekt som bistånds- givaren hade det primära ansvaret för. Då Sverige startade ett direkt bistånd var det naturligt att mycket av FN:s syn och metoder övertogs.

En annan konsekvens av att u-ländernas egna ansträngningar kommit i centrum är förändringar i planering och genomförande av det svenska biståndet. Tidigare inriktades biståndet på enskilda projekt med stark bind- ning av biståndsresurser till bestämda på förhand definierade ändamål. Den modellen har delvis ersatts av överföring av resurser med mindre stark ändamålsbindning till de utvecklingsprogram på olika områden som mot- tagarlandet genomför.

De viktigaste förändringarna i det svenska biståndets metodik torde vara att mottagarlandet erhållit ökat inflytande över biståndets innehåll. inrikt- ning och ökad planeringstrygghet inom ramen för det på fleråriga åtaganden baserade landprogrammeringssystemet.

På dessa områden torde Sverige vara ett föregångsland och åtskilliga u- länder har uttryckt sin uppskattning av denna utformning. Dessa u-länder har kunnat använda det svenska biståndet som argument när man förhandlat med andra biståndsgivare om hur biståndet bör vara utformat.

Större andel gåvobistånd, ökad bindning till upphandling i Sverige

De finansiella villkoren för det svenska direkta biståndet har gradvis för- bättrats, sett ur mottagarsynpunkt. Dels har andelen av det totala biståndet

som lämnas utan återbetalningsskyldighet ökat, dels har villkoren för de svenska utvecklingskrediterna förbättrats. Enligt riksdagens beslut år 1974 skall allt nytt bistånd till länder som tillhör gruppen "minst utvecklade” enligt FN. lämnas som gåva. Regeringen har från samma år erhållit be- myndigande att efter prövning från fall till fall lämna utvecklingskrediter utan ränta eller administrationsavgift.

Under 1970-talet har en ökad bindning av det svenska biståndet till upp— handling i Sverige skett. Metoden har därvid varit att regering och riksdag fastslagit ett totalt belopp av biståndsanslaget som skall användas för uppköp av varor i Sverige. Detta belopp har ökat från 21 milj. kr. budgetåret 1971/72 till 600 milj. kr. 1976/77, vilket innebär att det bundna varubiståndets andel av biståndsanslaget ökat från omkring 2 till drygt 19 procent. Den bilaterala delen av varubiståndet fördelas av biståndsmyndigheterna på olika mot— tagarländer. som skall utnyttja de så fördelade ekonomiska ramarna för inköp av varor i Sverige. De kan välja vilka varor de vill, vilket innebär att en inte oväsentlig valfrihet finns kvar. Den ökade bindningen till upp- handling i Sverige uppfattas dock som en försämring av det svenska bi- ståndet. sett ur mottagarperspektiv.

7.1.4. E_[fekterna av det svenska biståndet

Vad blir resultatet av de biståndsresurser som ställs till förfogande? Först bör konstateras att det svenska biståndet normalt kombineras med resurser från mottagarlandet och ibland också från andra utländska källor. Att i ett projekt eller program sortera ut just den direkta effekten av det svenska biståndet är därför varken möjligt eller nödvändigt. Det avgörande är re- sultatet av projektet eller programmet som sådant.

Det är naturligtvis lättare att mäta de direkta effekterna av ett enstaka projekt än av utvecklingen inom en hel sektor. Ju lättare projektet kan identifieras. desto lättare är det att också se det direkta resultatet.

Bistånd, vars ändamål inte är styrt till enstaka projekt är svårare att iden- tifiera. Därmed blir också dess effekter svårare att skilja ut. Det enda som säkert kan sägas är att svenskt bistånd bidragit till den faktiska utvecklingen inom en sektor eller i sista hand den totala utvecklingen inom landet.

Förutom de direkta effekter som de biståndsstödda aktiviteterna resulterar i, kan mottagarlandet också påverkas på andra sätt utifrån.

Ett omfattande utländskt bistånd till en viss sektor kan t. ex. påverka prioriteringen mellan de olika sektorerna i mottagarlandet. Ett sådant bistånd kan på längre sikt frigöra inhemska eller andra utländska resurser, som kan användas inom andra sektorer.

Det är dock troligt att t. ex. det omfattande svenska finansiella och per- sonalbiståndet till Tanzanias vattenförsörjningsprogram på landsbygden in- neburit att detta expanderat snabbare än vad som varit fallet om motsvarande svenska resurser lämnats utan ändamålsbindning.

I Tanzania hade vattenförsörjningen på landsbygden länge varit ett högt prioriterat område. Därför skedde inte några förändringar i landets prio— riteringar. Däremot ökades väsentligt kapaciteten att genomföra ett program,

vilket innebar att också de tanzaniska resurserna till vattenprogrammet fick lov att ökas.

Ju hårdare ändamålsstyrt biståndet är, desto lättare är det att identifiera det biståndsstödda projektet eller programmet i mottagarlandet. Fiskeskolan i Kelibia, Kenya Science Teachers College i Nairobi, vägen Gaberones-Lo- batse i Botswana är konkreta ting. Biståndet har — tillsammans med mot- tagarlandets resurser — åstadkommit fysiska resultat.

Ett mindre ändamålsstyrt bistånd t. ex. finansiering av en del av ett program för att bygga hälsovårdscentraler på landsbygden eller för att bed riva en nationell vuxenundervisningskampanj är inte lika lätt att identifiera. Visserligen står efter hälsovårdsprogrammets fullföljande ett antal hälso- centraler färdigbyggda, men det är inte möjligt att sortera ut vissa av dem som svensk-finansierade. Ett allmänt finansiellt importstöd är inte heller möjligt att i efterhand identifiera i form av bestämda varor som är köpta med just svenska pengar.

I efterhand kan sägas att oavsett graden av identifierbarhet dessa olika biståndsinsatser har bidragit till att ett mottagarland utvecklats på det sätt som faktiskt skett. Det innebär — fortfarande oavsett graden av identifier- barhet hos biståndsinsatserna — att det är viktigt att analysera utvecklingen i mottagarländerna på ett nationellt plan. Sådana studier bedrivs av de svens- ka biståndsmyndigheterna. För att skapa en kontinuerlig uppföljning införde SIDA 1972 de 5. k. landrapporterna. I dessa analyserades den nationella utvecklingen jämförd med de utvecklingsmål som satts upp i utvecklings- planer och liknande dokument, det svenska biståndets roll i olika sektorer och de direkta produktionseffekterna av svenskstödda projekt och program sammanfattades. Speciella landrapporter skrevs även 1973, men 1974 slogs de samman med biståndsprogrammen, där de nu utgör en del. Detta har inneburit att den systematiska erfarenhetsredovisningen minskat i omfatt- ning. En löpande uppföljning av utvecklingen på nationell nivå görs också av beskickningarna i mottagarländerna i deras rapportering.

Ur mottagarsynpunkt ser biståndsbilden vanligen ut på följande sätt. Re- geringen har ett stort antal projekt och program som man vill genomföra. En del av dessa är inte planerade i detalj, för andra finns sådana planer, men finansiering och viss personal saknas. En angelägenhetsgradering av dessa projekt görs, även om inte några klara kriterier för en sådan gradering finns och projekten alltså inte ställs upp i turordning på en lång lista. Om ytterligare resurser, t. ex. i form av svenskt bistånd, ställs till förfogande, innebär det att ytterligare något projekt eller program kan påbörjas tidigare än annars skulle vara fallet. Tydligast framgår detta naturligtvis om det svenska biståndet inte alls är ändamålsbundet.

Riksrevisionsverket har i sin rapport från år 1974 delat in biståndets effekter i resursökande, kvalitetsökande och policypåverkande. På nationell nivå kan sägas att det svenska biståndet bidrar till att genomföra det utvecklings- program som mottagarlandets regering faktiskt genomför. Det svenska bi- ståndets roll är därvid alltid resursökande och/eller policy-påverkande.

Biståndet är resursökande på så sätt att det ökar den totalt tillgängliga volymen av existerande resurser i mottagarlandet, antingen det gäller ka- pitalresurser i allmänhet, utländsk valuta eller tekniskt kunnande. Biståndet är kvalitetsökande när det innebär att redan existerande resurser i mot-

tagarlandet kan utnyttjas effektivare. Biståndet är policy-påverkande när det ändrar inriktningen på mottagarlandets utvecklingspolitik. Sådan policy- påverkan kan dels ske genom att biståndsgivaren i förväg ställer krav på förändringar eller genom att biståndets genomförande visar mottagarlandet fördelarna av en ökad satsning på t. ex. en viss sektor.

Trots förändringarna i det svenska biståndets metodik har det hittills i dominerande grad varit ändamålsbestämt till vissa projekt eller program i mottagarlandet. Dessa biståndsinsatser följs upp i landets och i SIDA:s regelbundna rapportering, som normalt är inriktad på kostnaderna för de biståndsstödda projekten och programmen samt det fysiska genomförandet.

För ett tjugotal projekt genomförs varje år speciella värderingar av olika typ och ambitionsnivå. Vissa av dessa syftar till att klargöra måluppfyllelsen. Andra studier avser vissa aspekter av ett projekt som är av direkt betydelse för frågan om fortsatt verksamhet. För projekt och program finns mer eller mindre klart uttalade mål för verksamheten. Ofta är de koncentrerade till direkta produktionseffekter, t. ex. att bygga x antal klassrum före ett visst är, utbilda y lärare per år i tekniska ämnen eller bygga dricksvat- tenanläggningar för 2 antal människor på landsbygden. I andra fall är målen mer allmänt angivna, som t. ex. att utveckla skogssektorn eller hälsovården på landsbygden.

De direkta produktionseffekterna av enskilda projekt och program är ofta relativt lätta att konstatera. T. ex. att inom det etiopiska skolbyggnadspro- grammet, ESBU, 1968—72 byggdes 3 413 klassrum, vilket var färre än vad som angivits i de mycket ambitiösa målen i Etiopiens femårsplan och ESBUzs handlingsprogram.

Det svenska stödet till ESBU-programmet har haft resursökande effekter, men också kvalitetsökande på grund av de metoder som utarbetats inom ESBU-programmet. Dessutom har programmet sannolikt haft policy-påver- kande effekter. Den etiopiska regeringens satsning på skolutbildning på Iandsbygden skulle utan ESBU troligen varit mindre. Ett skäl är att ESBU inneburit att medel insamlats lokalt för att uppföra skolor. Dessa medel skulle inte lösgjorts om inte ESBU-programmet kommit igång.

På motsvarande sätt kan beträffande Tanzanias program för vattenför— sörjning på landsbygden konstateras att 1,413 projekt genomförts fram t.o.m. 1968 och att ca 1,1 milj. människor därigenom antas ha erhållit förbättrad försörjning med hushållsvatten. Flera studier har gjorts av ef- fekterna för befolkningen och positivt samband har konstaterats mellan för— bättrad vattentillgång och hälsotillstånd, produktivitet. ujamaa-socialism och självtillit. Det är emellertid svårt att mäta dessa effekter i kvantitativa termer och slutsatserna är ofta osäkra.

Det svenska biståndet har i hög grad varit resursökande i det tanzaniska vattenprogrammet eftersom 75—80 procent av kapitalkostnaderna täckts med svenska medel, samtidigt som ett tiotal kontraktanställda och ett femtiotal fredskårsdeltagare varit anställda inom programmet under en följd av år. Detta har också inneburit vissa kapacitetshöjande effekter p. g. a. den ut- bildning och metodutveckling som skett med hjälp av dessa svenskar.

Utvecklingen i ett visst land utgörs av den totala effekten av alla aktiviteter som pågår i landet. Normalt utgör de totala biståndsinsatserna en liten del av dessa aktiviteter och Sveriges andel av biståndsinsatserna är i sin tur

vanligen liten. Det är svårt att hävda mer än att det svenska biståndet i någon mån bidragit till den faktiska utvecklingen på nationell nivå.

Ju större överensstämmelse det finns mellan mottagarlandets utvecklings- politik och det svenska biståndets inriktning, desto större är förutsättning- arna att uppnå de uppsatta målen för de enskilda projekten.

Biståndsinsatser uppfyller på projektnivå vissa mål, och bidrar samtidigt till den helhet som den nationella utvecklingen innebär. Det svenska bi- ståndet kan därför i vissa fall sägas både uppfylla och inte uppfylla sina mål. På nationell nivå kan eventuellt sägas att p.g.a. svenskt bistånd har utvecklingspolitiken i mindre utsträckning än annars skulle vara fallet av- vikit från de svenska biståndspolitiska målen. Förutsättningen för en sådan slutsats är att det svenska biståndet inneburit att t. ex. en viss sektor erhållit mer resurser än den annars skulle ha fått, dvs. motsvarande mottagarlands resurser har inte överförts till andra aktiviteter. Sådana effekter är ofta svåra att konstatera, åtminstone i ett något längre tidsperspektiv. då mottagar- landet haft möjlighet att anpassa sin interna resursfördelning till biståndets volym och inriktning.

7.2. Volymmålet för svenskt bistånd

I direktiven sägs att vi i vårt arbete skall utgå "från riksdagens beslut att den årliga anslagsvolymen för biståndsändamål skall uppgå till I % av BNP”. Vi har tolkat detta så att vi inte har i uppgift att ta ställning till ett eventuellt nytt volymmål för svenskt bistånd. Det är ändå angeläget att kort beröra denna fråga innan vi redovisar förslag till principer för biståndets utformning.

Sveriges utbetalningar av bistånd är idag, räknade som andel av bruttona- tionalprodukten (BNP), större än för något annat industriland. Det av FN fastställda 0,7 % -målet uppnåddes år 1974. Nederländerna uppnådde målet år 1975 och Norge ligger mycket nära målet. Även om de svenska biståndsan- slagen ligger kvar på I %-nivån kommer våra utbetalningar under den när- maste framtiden att vara relativt större än för något av de övriga i-länderna.

Även räknat som andel av budgetens samlade utgifter representerar bi- ståndsanslagen ett betydande belopp. Årliga anslag på 3—5 miljarder kronor under 1970-talets slut innebär att 3—4 % av budgeten går till bistånd. Bi- ståndsbetalningar av denna storleksordning ställer stora krav på den externa balansen och därmed på hur den ekonomiska politiken utformas.

Däremot är Sveriges bistånd naturligtvis ringa i förhållande till u-Iändernas behov. Det förtjänar emellertid att framhållas att ett bistånd på I % av BNP och på "svenska" villkor från alla rika länder - industriländer, östeuropeiska länder och oljeländer — skulle representera ett mycket betydande resurstill- skott för världens fattiga länder. Redan om 0,7 %-nivån nåddes av alla dessa länder under 1970-talets andra hälft skulle detta innebära att fattiga u-länder kunde öka sina investeringar med ca 30 %.

Riksdagens beslut om ] %-måletår1968 var enligt vår uppfattning mycket viktigt. Det fattades vid en tidpunkt då Sveriges bistånd var relativt blygsamt. Vi anser det klart att I %-planen varit av avgörande betydelse för att föra upp biståndet till dagens nivåer.

' Motiven för biståndet behandlas i prop. 19621100 på sid. 5—7 och i prop. l968:101 på sid. 82—83.

Under senare år har emellertid biståndsdebatten inriktats på nya områden, vilket gjort att volymmålet fått mindre betydelse. Framför allt är det kravet på en ny ekonomisk världsordning som står i centrum för debatten. Biståndet anses fortfarande viktigt men intresset knyts i ökad utsträckning till insatser på andra områden t. ex. handelsliberalisering, bättre villkor på sjöfartsmark- naden och ett ändrat valutasystem. Sverige har deklarerat att vi har en princi- piellt positiv inställning till u-ländernas krav på en ny ekonomisk världsord- ning. När dessa krav skall tillgodoses i form av konkreta åtgärder medför det- ta kostnader för det svenska samhället. Dessa kostnader låter sig emellertid inte mätas inom ramen för ett volymmål. De består i minskade statsintäkter, om åtgärderna avser sänkta tullar på u-landsimport. En följd av råvaruavtal kan bli högre priser för konsumenterna i Sverige. Åtgärderna kan också inne- bära att konsumtionsmönstret förändras. Effekterna i det fallet kan helt en- kelt inte alls mätas, de kan f. ö. vara både positiva och negativa för samhälls— ekonomin.

Det var naturligt att den svenska biståndsdebatten under 1960-talet i hög grad handlade om hur anslagen snabbt skulle kunna ökas. I takt med att vo- lymen växer blir emellertid frågor om biståndets kvalitet och inriktning allt viktigare. Detta har också avspeglat sig i den svenska debatten, som under se- nare år mest handlat om planering och val av samarbetsländer. Enligt vår uppfattning vore det olyckligt om denna viktiga debatt återigen kom i skym- undan därför att intresset skulle koncentreras till frågan om ett volymmåls storlek och tidpunkten för när det skall nås.

Mot denna bakgrund finner vi inte anledning att nu uppställa ett nytt vo- lymmål för biståndet. Ambitionen bör emellertid vara att öka de egentliga bi- ståndsanslagen, varvid ] % av BNP skall vara en miniminivå.

7.3. Mål och motiv för biståndet

7.3.1. Redovisning av gällande motiv jär biståndspolitiken

I den svenska debatten om skälen för internationellt utvecklingssamarbete kan huvudsakligen tre motivkretsar urskiljas.

Tyngdpunkten har alltid legat på vad som kan kallas de ideella eller mora- liska motiven. Både i prop. 1962:100 och i prop. l968:101 fastslogs att de rika länderna hade en ”moralisk plikt” att lämna bistånd till u-länderna.I År 1962 framhöll statsminister Erlander i sin föredragning att hjälpen till u-länderna tidigare i dominerande utsträckning dikterats av ideella och religiösa motiv. [ detta avseende hade en förändring skett men även den biståndsgivning som under senare år ägt rum — ”mer inriktad på att främja ekonomisk utveckling på längre sikt” - kunde, med propositionens ord, ”i hög grad härledas ur känslor av moralisk plikt och internationell solidaritet". Dessa känslor ansågs vara ”uttryck för en fördjupad insikt om att fred, frihet och välstånd inte är exklusivt nationella angelägenheter utan något alltmer universellt och odel- bart. De ideella motiven för biståndsgivningen är alltså samtidigt i hög grad realistiska”. Efter redovisningen av de ideella och moraliska motiven konstaterades I prop. 1962: 100 att det svenska utvecklingsbiståndet inte kräv- de ”någon annan motivering än den här anförda”.

Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska motiven anfördes både är 1962 och 1968 att biståndet borde stå i samklang med Sveriges strävanden "att bi- draga till utjämning och större förståelse mellan folken och att därigenom främja internationell solidaritet och en fredlig utveckling i världen." I prop. l962:100 framhölls också att en ekonomisk utjämning mellan fattiga och rika folk på sikt kunde ”bli ett villkor för fredliga internationella relationer". Vidare framhölls att det låg i Sveriges intresse att ”det av flertalet u-länder nyförvärvade politiska oberoendet ges det ekonomiska underlag och sociala innehåll, som är en förutsättning för en demokratisk samhällsutveckling och för verklig nationell oavhängighet".

Vid sidan av de moraliska och utrikespolitiska motiven har Sveriges eko- nomiska egenintresse av utvecklingssamarbetet intagit en förhållandevis undanskymd plats. I prop. 19621100 nämndes i-länders och u-länders ge- mensamma intresse av en expanderande världsekonomi. Det framhölls ock- så att även ett samarbetet på rent kommersiella villkor kunde gagna u-län- derna. Att dessa insatser också låg i i-landets intresse gjorde dem ”inte mindre värdefulla från utvecklingssynpunkt.” Det fastslogs emellertid att de inte skulle räknas in i givarländernas ekonomiska uppoffringar eftersom de

r "helt kommersiellt betingade". I prop. 1968:101 nämndes de ekonomiska motiven knappast alls. Där konstaterades endast att ”en minskning av fattigdomen i andra länder ger underlag för en handel, som påskyndar den ekonomiska utvecklingen och gagnar alla deltagande parter".

I fråga om de ekonomiska motiven bör emellertid nämnas att både prop. I962:100 och prop. 19682101 i särskilda avsnitt behandlade handelspolitiskt och kommersiellt bistånd. Under den förstnämnda beteckningen inryms de åtgärder Sverige vidtar för att underlätta u-länders export till Sverige. Kom- mersiellt bistånd ”omfattar i första hand olika statliga åtgärder med syfte att stimulera enskilda kommersiella transaktioner med u-länderna genom att reducera de särskilda risker som är förbundna därmed" Den viktigaste åt- gärden på detta område är det system för investeringsgarantier som infördes efter förslag ] prop. 1968: 101

Vid denna tidpunkt betraktades således investeringsgarantisystemet som en del av den svenska biståndspolitiken och motiverades från samma ut- gångspunkter. Handelsministern konstaterade i propositionen att "ett svenskt garantisystem måste ansluta till de allmänna målen för den svenska biståndspolitiken”. Detta uttalande skall ses i samband med att handelsmi- nistern samtidigt föreslog att investeringsgarantisystemet skulle begränsas till den krets av länder som var huvudmottagare av svenskt bistånd.

Under åren efter 1968 utvecklades en delvis förändrad syn på det kom- mersiella biståndet vilket kommertill uttryck i industribiståndsutredningens betänkande (Industriutveckling och utvecklingssamarbete, SOU l972z90):

"Privata investeringar i u-länder är liksom handel med dessa länder i första hand en kommersiell angelägenhet. Både säljare, investerare och köpare genomför transaktio- ner med det huvudsakliga syftet att uppnå en vinst. I motsats härtill syftar biståndet enbart till att stödja mottagarlandets ekonomiska och sociala utveckling."I

Utredningen konstaterade vidare att investeringar och biståndsinsatser, oberoende av syftet, kunde ha likartade utvecklingseffekter. Distinktionen 'Sid. 74—75.

mellan bistånd och kommersiella insatser skulle emellertid, "enligt utred- ningens uppfattning markeras om ett utvidgat investeringsgarantisystem be- träffande både handläggning och medelsanvisning avskiljs från det bilaterala biståndsprogrammet." Utredningen föreslog emellertid att en engångsav- sättning av biståndsmedel skulle göras till investeringsgarantisystemets pre- miereserv.

Regeringens syn på industribiståndsutredningen redovisades i statsverks- propositionen år 1974. Där framhölls att frågan om utvidgning av investe- ringsgarantisystemet borde ses "bl. a. från närings- och handelspolitiska ut- gångspunkter”.

I fråga om det handelspolitiska biståndet synes inga problem i fråga om motiven föreligga. Åtgärderna på detta område syftar entydigt till att stödja u-Iändernas utvecklingsansträngningar. De kan därför utan svårighet moti- veras från biståndspolitiska utgångspunkter.

Riksdagen har i allt väsentligt godtagit regeringens i propositionerna an- förda motiv för biståndet. Statsutskottet konstaterade sålunda i sitt utlåtande l962:135 att de i propositionen föreslagna allmänna riktlinjerna var väl un- derbyggda.

] sitt utlåtande nr 128 år 1968 framhöll statsutskottet följande om de i prop. 19681101 föreslagna principerna:

"Till de uttalanden rörande det svenska biståndsprogrammets motiv och mål som gjorts i långtidsplanens inledande avsnitt ansluter sig utskottet. Allmänt seti innebär de en bekräftelse av 1962 års beslut om riktlinjerna för utvecklingsbiståndet."

I det följande påpekade utskottet bl. a. att biståndspolitiken ”kontinuerligt utformats och reviderats under största möjliga hänsynstagande till mottagar- landets, FN-organens och de internationella biståndsprogrammens samlade erfarenheter och önskemål". Detta föranledde från tid till annan "vissa ny- orienteringar och accentförskjutningar" men gav inte anledning att "ifråga- sätta huvuddragen av det statliga biståndsprogrammets utformning". Någon diskussion om de centrala motiven för biståndet har inte förekommit i vare sig propositioner eller utskottsutlåtanden efter år 1968.

Statsutskottet anslöt sig också år 1968 till propositionens förslag ”om fort- satta strävanden på det handelspolitiska området”. I fråga om kommersiellt bistånd eller "biståndsprojekt samordnade med svenska företag och investe- ringar i u-länder" framhöll utskottet att "en huvudförutsättning för sådant samarbete är att insatsen svarar mot ett prioriterat önskemål från mottagar- landets sida och harmonierar med dess utvecklingsplan". I och för sig väl- komnade utskottet "konkreta förslag till nya och vidgade former för samver- kan mellan stat och näringsliv”, om det biståndspolitiska syftet hölls i för- grunden, men man ansåg inte att det fanns anledning att förorda något bestämt uttalande.

Beträffande det i prop. 1968le1 föreslagna investeringsgarantisystemet underströk utskottet "att endast investeringar som klan kan väntas bidra till den ekonomiska utvecklingen i ett u-land bör stödjas inom ramen för ett garantisystem".

I fråga om det 5. k. kommersiella biståndet konstaterade utrikesutskottet år 1974 (l974:3) att den av industribiståndsutredningen föreslagna utvidg- ningen av investeringsgarantisystemet inte hade biståndspolitiska motiv.

En utvidgning av systemet fick enligt utskottet inte ske på så sätt att bi- ståndspolitikens målsättningar äventyrades. Utskottet instämde i propositio- nens förslag att ett ställningstagande i frågan borde ske först sedan bistånds- politiska utredningen lagt fram "sitt betänkande med förslag till principer för Sveriges framtida samarbete med u-länderna". Samtidigt framhöll utskottet att frågor som rörde kommersiellt samarbete med u-Iänderna "kan tas upp till behandling av den biståndspolitiska utredningen, vilken enligt direktiven bl. a. bör beakta industribiståndsutredningens förslag vid sin allmänna över- syn av den svenska biståndspolitiken".

7.3.2. Värdering av motiven/ör biståndspolitiken

Vi delar den i tidigare propositioner och utskottsutlåtanden framförda upp- fattningen att kravet på solidaritet med de fattiga länderna utgör ett tillräck- ligt motiv för ett omfattande svenskt biståndsprogram. Härav följer att detta motiv är överordnat andra skäl som kan anföras till förmån för Sveriges bi- ståndsinsatser.

Solidariteten förstärks i och med att man lägger allt större vikt vid strävan- den mot jämlikhet och jämställdhet mellan grupper och individer inom det svenska samhället. En jämlikhetspolitik i Sverige kan inte begränsas till åt- gärder som utjämnar skillnader enbart inom nationen. Den solidaritet som måste bära upp alla jämlikhetssträvanden blir inte trovärdig utan sin interna- tionella dimension. Därför blir ett omfattande biståndsprogram som syftar till internationell utjämning och social rättvisa ett naturligt inslag i Sveriges utrikespolitik. _

Solidaritetsmotivet stärks också av den ökande insikten om att u-länder- nas utvecklingsmöjligheter starkt påverkas av i-ländernas ekonomiska och politiska åtgärder på områden som ligger utanför biståndspolitiken. Sålunda utformade de rika länderna omedelbart efter andra världskriget de institu- tionella och principiella ramarna för den internationella ekonomin utan hän- syn till u-ländernas intressen. Flera av de regler som då fastställdes för t. ex. handel, internationell sjöfart och monetärt samarbete har, åtminstone enligt u-ländernas egen uppfattning, verkat hämmande på dessa länders utveck- ling. Först under senare år har u-länderna börjat få gehör för vissa av sina krav. Man behöver således inte söka sig tillbaka till kolonialismen för att fin- na starka moraliska skäl för biståndspolitiken.

Världen har aldrig haft så många fel- eller undernärda människor som idag. Enligt FAO är en miljard människor drabbade, varav en stor andel barn. Antalet vuxna icke-läskunniga ökade från 700 miljoner 1960 till 760 miljoner 1970. 300 miljoner människor i u-länderna är öppet arbetslösa, sä- songsvis utan arbete eller har en sysselsättning som inte ger en inkomst sva- rande mot grundläggande behov. I många u-Iänder drivs allt större grupper till städerna med en ökande förslumning som följd.

Flera utredningar pekar på att de sämst ställda grupperna i många u-länder inte fått del av den ekonomiska tillväxt som skett i dessa länder under efter- krigstiden. ] flera fall kan man peka på grupper som sett sin situation försäm- ras. Orsakerna till detta är att främst söka i den interna sociala strukturen. Så

spelar t. ex. jordägandeförhållanden och arrendesystem en avgörande roll för hur produktionsresultatet fördelas inom jordbrukssektorn. Ett annat pro- blem är attjordbruksproduktionen i flera länder anpassats till den internatio- nella ekonomin och efterfrågan i de rika länderna. Härigenom har i många fall nomadjordbrukare trängts undan från traditionella betesmarker och ris— kerna för hungersnöd har ökat. [ flera länder har den kommersiella jord- bruksexporten expanderat parallellt med en ökad svält och misär för de sämst ställda grupperna på landsbygden. Denna utveckling understryker att solidariteten främst måste gälla de fattiga i u—länderna.

Vi vill redan här understryka att en biståndspolitik som huvudsakligen motiveras av solidaritetskrav måste få en markerad inriktning på social rätt- visa och ekonomisk utjämning. Vissa u-länder har en social och ekonomisk struktur som innebär att resurserna koncentreras i händerna på rika jord- och kapitalägare. För att lämna bistånd till sådana länder måste man finna former som gör att man när de fattigaste och bidrar till social och ekonomisk utjämning. Annars tillfaller merparten av fördelarna med biståndet de redan rika och det blir då endast i mycket begränsad omfattning fråga om en re- sursöverföring till de fattiga.

Som en del av solidaritetsmotivet kan man anföra de rent humanitära skä- len för biståndsinsatser. Det långsiktiga utvecklingsarbetet inriktas på att medverka till en social och ekonomisk utveckling som i sig bidrar till att fö- rebygga katastrofer och akuta nödsituationer. Det förefaller emellertid vara ett tragiskt faktum att insatser till följd av oförutsedda katastrofer och akuta nödsituationer kommer att behövas även i framtiden. En del av anslagen bör därför reserveras för dessa ändamål. Behov av medel för dessa insatser kan emellertid inte planeras in i det långsiktiga samarbetet. I det följande åter- kommer vi till de närmare riktlinjer som bör gälla för katastrofbiståndet.

Biståndspolitiken är en del av utrikespolitiken. Därav följer att biståndspo- litiken bör stå i samklang med Sveriges allmänna utrikespolitiska principer. Betydande bidrag till FN-organens utvecklingsarbete blir indirekt ett stöd för FN:s ställning som centralt organ för att främja internationell solidaritet och en fredlig utveckling. Detta är ett av de utrikespolitiska motiven för bistån- det.

I tidigare propositioner har framförts att biståndspolitiken skulle gagna ett allmänt säkerhetspolitiskt intresse. l prop. 19622100 hävdades exempelvis att ”en ekonomisk utjämning mellan fattiga och rika folk" på sikt "kan. . . bli ett villkor för fredliga internationella relationer". Att minska ekonomiska och sociala klyftor mellan och inom länder och att verka för att människors grundläggande rättigheter garanteras gör att risken för konflikter minskar. Genom att medverka till en utveckling i denna riktning bidrar biståndet så- ledes till att främja världsfreden. Dessutom innebär bistånd via FN till att stärka denna organisations ställning på det säkerhetspolitiska området. Det framstår hörutöver som ett säkerhetspolitiskt intresse att bryta länders iso- lering och öppna vägar för ett vidgat ekonomiskt och politiskt samarbete.

Särskilt från u-ländernas sida har under senare år betonats att det ligger i i- ländernas allmänna egenintresse att bistå u-länderna i deras utvecklingssträ- vanden. Därvid betonas framför allt att en ekonomisk expansion gör att des- sa länder allt mer aktivt som exportörer och importörer kan delta i den inter- nationella utvecklingen. En sådan utveckling ligger utan tvivel i Sveriges

intresse med hänsyn till vår stora utrikeshandel.

En ekonomisk utveckling baserad på intern resursmobilisering och obun- det externt bistånd får till följd att de många alliansfria staterna i den tredje .världen får en ökad politisk betydelse och möjligheterna till ett mer själv- ständigt handlande. Även detta är ett klart utrikespolitiskt intresse för Sveri- ge i en värld som hotas av att bli dominerad av supermakter och jätteföretag. Att de små och medelstora staterna i u-världen på detta sätt stärks ligger också i Sveriges intresse som ett litet, alliansfritt land.

Det är också möjligt att utforma biståndet så att det direkt gynnar givar- landsanknutna företags intressen. Nackdelarna för mottagarlandet vid ett så- dant bistånd är enligt vår uppfattning så omfattande att denna typ av bistånd inte är förenligt med solidaritetsmotiv som måste utgå från en självklar res- pekt för mottagarlandets suveränitet och rätt att själva bestämma sin ut- veckling. Man kan också göra sannolikt att de kortsiktiga ekonomiska vins- ter som biståndsbindningen ger är mindre än de ekonomiska fördelar som vinns på sikt vid en friare och mer u-landsanpassad biståndspolitik.

7.3.3. FaststäI/da mål för biståndspolitiken

[ prop. 1962: 100 sades att ”målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå”. Detta kunde inte ske enbart genom ”yttre bistånd” ..... Biståndet bör lämnas så att det i högsta möjliga grad möjliggör och sti- mulerar till egna insatser".

För att få till stånd en biståndsgivning som är effektiv enligt angivna mål måste man beakta

"de sociala och politiska aspekterna av den utvecklingsprocess som biståndet avses främja. En omfördelning av jorden kan t. ex. vara ett väsentligt led i en stegring av jord- bruksproduktionen. och skattereformer kan intaga en framskjutande plats bland de ut- vecklingsfrämjande åtgärder ett u-land kan vidtaga. Det är vanskligt att ange sociala och politiska mål för biståndsgivningen. Det är inte givet att de sociala och politiska sys- tem och principer till vilka vi ansluter oss är för alla u—länder ändamålsenliga eller upp- nåeliga. Trots detta kan det vara rimligt att söka inrikta biståndsgivningen så att den, så långt man kan bedöma, medverkar till en samhällsutveckling i politiskt demokratisk och socialt utjämnande riktning. Det är inte i överensstämmelse vare sig med det svenska biståndets motiv eller med dess mål att det bidrager till att konservera en fram— stegsfientlig samhällsstruktur.”

I propositionen från år 1962 nämndes också, såsom framgår av föregående avsnitt om motiven, att det från svensk synvinkel var önskvärt och naturligt att biståndet gav stöd åt u-länders strävan mot ekonomiskt oberoende.

Målen för svensk biståndspolitik, sådana de kommit att uppfattas under se- nare år lades alltså fast redan år 1962.

I prop. 196811011 gjordes varken några tillägg eller preciseringar till tidigare angivna mål. Inte heller kopplades frågan om målen och deras uppnående till några uttalade principer för val av mottagarländer. Detta skedde först i stats- verkspropositionen år 1970 där det framhölls att 1 Målen för biståndspoliti- "den ledande principen', då tillfälle ges till en utvidgning eller förnyelse av den ken behandlasiprop.

länderkrets till vilken det direkta biståndet koncentreras. och vid fördelningen av bi- 19681101 på sid. 82—83.

lProp. 1970:1_ bil. 5, sid. 17. 2Prop. 197121, bil. 5, sid. 17. 3 Statsutskottets utlåtan- de nr 84 år 1970, sid. .21—23.

ståndet mellan dessa länder, bör vara att främja uppnåendet av det dubbla mål som upp- ställts för vårt utvecklingssamarbete med u-länderna. Det är därför naturligt att Sverige i första hand söker samarbeta med länder, vilkas regeringar i sin ekonomiska och sociala politik strävar efter att genomföra sådana strukturförändringar som skapar förutsätt— ningar för en utveckling präglad av ekonomisk och social utjämning. Vid utbyggandet av vårt direkta bistånd bör vi därför gradvis åstadkomma en förskjutning, så att nya in- satser i första hand kommer i fråga i sådana länder")

Följande år utvecklades i statsverkspropositionen motiven för ländervalet på följande sätt:2

”Det måste anses väsentligt att samarbetet mellan givare och mottagare på utveck- lingsområdet kan baseras på en grundläggande samstämmighet i fråga om värderingar och målsättning. Rena effektivitetsskäl talar för detta. När givarlandets mål för utveck- lingssamarbetet står i samklang med de resultat mottagarlandet eftersträvar i sin prak- tiska politik ökar förutsättningarna för att de enskilda biståndsinsatserna skall bli me- ningsfulla delar av en sammanhållen utveckling. Strategin innebär ett framsteg genom att den bekräftar nödvändigheten av detta samspel mellan i- och u-ländernas åtgärder.

Mot denna bakgrund kan man se frågan om de svenska utvecklingsinsatsernas in- riktning på såväl ämnesområden som länder. För att pröva i vilken utsträckning våra insatser stimulerar mottagarländernas egna utvecklingsansträngningar och bidrar till ekonomisk och social utjämning fordras en bedömning av dessa länders utvecklings- politik. Den precisering av principerna för lände/valet iden bilaterala svenska bistånds— verksamheten som jag gjorde i föregående års statsverksproposition och som vann an— slutning i riksdagens beslut är således en konsekvens av våra allmänna mål för utveck— lingssamarbetet med de fattiga länderna.

Vid samma tillfälle betonade jag, och detta underströks ytterligare av riksdagen (SU 1970284, rskr 191), att den förskjutning i det direkta biståndets inriktning, som följer av att nya insatser görs i första hand i länder som i sin egen politik eftersträvar ekonomisk och social utjämning, bör ske gradvis och att principen om en långsiktig planering av biståndet ligger fast. Detta följer f. ö. redan av den planeringsteknik med fastställda flerårsplaner som tillämpas. Den inriktning av biståndsverksamheten som följer av de redovisade riktlinjerna kommer således först om några år ge mer bestämda utslag i siffrorna för resursöverföring till olika länder."

År 1970 anförde statsutskottet följande med anledning av statsverkspro- positionens förslag i fråga om ländervalet:3

”I propositionen uttalas att den ledande principen, då tillfälle ges till en utvidgning eller förnyelse av den länderkrets till vilken det direkta biståndet koncentreras, och vid fördelningen av biståndet mellan dessa länder bör vara att främja uppnåendet av det dubbla mål som uppställts för vårt utvecklingssamarbete med u-länderna. Det är därför naturligt att Sverige i första hand söker samarbeta med länder, vilkas regeringar i sin ekonomiska och sociala politik strävar efter att genomföra sådana strukturförändringar som skapar förutsättningar för en utveckling präglad av ekonomisk och social utjäm- ning. Vid utbyggandet av vårt direkta bistånd bör vi därför enligt propositionen gradvis åstadkomma en förskjutning, så att nya insatser i första hand kommer i fråga i sådana länder.

Utskottet är medvetet om att såväl ländervalet som utformningen av de enskilda bi- ståndsinsatserna har betydelse för möjligheterna att förverkliga de uppställda målen för svensk biståndspolitik och att erhålla största möjliga effekt av de enskilda insatser— na. En långsiktig planering av biståndsinsatserna är under alla förhållanden nödvändig. Vad som i propositionen särskilt anförs om ländervalet innebär inte heller ett övergi- vande av principen om en långsiktig planering av det bilaterala biståndet. Som konsek-

vens härav kan det i praktiken endast bli fråga om en gradvis förskjutning av bistånds- insatsernas fördelning mellan mottagarländerna. Propositionen aktualiserar inte hel- ler ett avbrytande av biståndssamarbetet med något av de nuvarande mottagarländer- na. Utskottet utgår från att den svenska biståndspolitikens målsättningar är möjliga att uppnå i länder med olika politiska och ekonomiska system. Utskottet kan mot bak- grund härav och med beaktande av de synpunkter som utskottet anfört ge sin anslut- ning till propositionens uttalande vad avser ländervalet och förskjutning vid utbyggan- det av Sveriges direkta bistånd.

Utskottet kan i detta sammanhang även ansluta sig till SIDA:s bedömning av hur bistånd från Sverige skall komma de breda befolkningslagren i de fattiga länderna till godo och medverka till social och ekonomisk utjämning i mottagarländerna. Bistånds- insatser inom jordbruk, vattenförsörjning, hälsovård och familjeplanering, skolbyg- gande och yrkesutbildning, bör, såsom styrelsen framhålleri sin senaste anslagsfram- ställning, utformas så att de direkt när gemene man i samhället. Varje överföring av f- nansiella resurser förutsätter insyn i medlens användning i enlighet med de avtal som överenskommits mellan parterna. Genom en sådan utformning bör även den kulturel- la och politiska utvecklingen i de fattiga länderna på sikt påverkas på det sätt som är önskvärt. Den samhällsutveckling i demokratisk riktning, som de svenska insatserna inom utvecklingssamarbetet enligt statsmakternas uttalanden skall medverka till, be- fordras genom att möjligheter skapas till utveckling och arbete och genom att befolk- ningstillväxten hålls tillbaka så att en snabbare standardhöjning möjliggörs.

Utskottets ställningstagande överensstämmer med uttalandet i motionerna 1:450 och 111497 att våra projekt naturligtvis måste få en inriktning som gör att insatsen bidrar till en bred ekonomisk och social utveckling till gagn för den stora massan av folket. Som framhålls i de nämnda motionerna. varierar möjligheterna att bedöma resultatet beroende på vilken typ av projekt det gäller. Det är också klart att utsikterna till goda resultat kan vara beroende av i vilket. land insatsen görs. Det finns länder vilkas regimer inte i första hand är inriktade på att utnyttja biståndssamarbetet för att höja folkets sociala och ekonomiska Standard. 1 andra fall kan en bristfällig för- valtning göra att mottagarlandet inte uppfyller sin del av ett ingånget avtal och att insatsen av det skälet inte når avsett resultat. Återigen i andra fall kan regimen ha en klan uttalad vilja att åstadkomma sociala effekter, men svårigheter av annan att gör att resultaten ändå blir dåliga. Exempel på länder, där det råder i alla avseenden ideala förhållanden finns knappast. Utskottet kan på samtliga ovan angivna punkter instämma i motionernas uttalanden.

Till dessa i motionerna 1:450 och 111497 anförda synpunkter vill utskottet lägga, att omfattningen och varaktigheten av svenskt bilateralt utvecklingsbistånd givetvis mås- te betingas av i vilken mån biståndet kan väntas bidra till de uppställda målsättningar- nas förverkligande. Det ställer sig ofta svårt att på ett tidigt stadium förutsäga att så blir fallet. U-landsregimer som betecknar sig själva som progressiva och inleder ambitiösa utvecklingsprogram kan drivas att revidera sin politik eller störtas av grupper med mindre tilltalande målsättningar. Eftersom biståndspolitiken måste arbeta på lång sikt, kan ett projekt inte lämpligen avbrytas på grund av sådana förändringar. Omvänt kan regimer, som framstår som föga framstegsvänliga, genom kontakt med olika bistånds- givare förmås att inleda program som på lång sikt kan ha positiva effekter. En schema- tisk uppdelning av u- -länderna under olika etiketter är sålunda vansklig.

Även om man beaktar ovan anförda reservationer och nyanseringar, synes det dock möjligt att uppställa vissa principer för ett lämpligt länderval, då en utvidgning av mot- tagarkretsen blir aktuell. ] de fall då ett u—land sedan länge har behärskats av en regim som har visat sig ointresserad av en både ekonomisk och social utveckling finns det skäl att visa återhållsamhet i fråga om nya svenska biståndsinsatser. 1 de fall då starka indicier talar för att en u-landsregim allvarligt strävar till ekonomisk och social utjäm- ning och har realistiska förutsättningar att samtidigt öka den allmänna utvecklingstak—

] En genomgång av dessa problem finns i bilaga 5.

ten, om den får bistånd utifrån, kan det vara särskilt befogat för vårt land att underlätta dess strävanden.

Sammanfattningsvis vill utskottet betona riskerna med att döma u-ländernas inter- na politik efter dagslägets växlingar. Det svenska utvecklingssamarbetet skall syfta till reformer på lång sikt i en riktning, som är förenlig med våra ideal om social och ekono— misk rättvisa och om allas delaktighet i kulturen och i samhällets styrelse. När stats- makterna har att ta ställning till en utvidgning av mottagarkretsen för bilateralt bi— stånd, bör de främst välja länder som förenar fattigdomens och underutvecklingens be- hov med framstegsvilja och utvecklingskraft. Från allmän utjämningssynpunkt ställer det sig naturligt att utvälja särskilt fattiga länder som mottagare av svenskt bistånd, men detta innebär inte att sådant bistånd endast skall vara förbehållet de allra fattigaste länderna, En liknande tankegång synes SIDA:s styrelse i sin anslagsframställning ha velat ge uttryck åt.”

Följande år nöjde sig utrikesutskottet med att citera detta utlåtande och fogade därtill kommentaren att de svenska principerna för länderinriktning- en stod i samklang med FN-strategin för det andra utvecklingsårtiondet.

l statsverkspropositionen år 1973 behandlades frågan om sambandet mel- lan ländervalet och det direkta svenska biståndet till de minst utvecklade u- länderna. Inledningsvis konstaterades att Sverige gav väsentligt mer till de minst utvecklade u-länderna än andra i-länder. Detta ansågs bero på "den klara boskillnad som görs mellan kommersiella transaktioner och bistånds- insatser. Andra i-länders bistånd är i betydande utsträckning knutet till kommersiellt intressanta projekt och dessa finns i regel i andra länder än de minst utvecklade”. Därefter anfördes att även det direkta biståndet "till gruppen minst utvecklade u-länderi första hand inriktas på länder vilkas re- geringar för en ekonomisk och social utvecklingspolitik präglad av utjäm- ningssträvanden”.

Utrikesutskottet anförde inga invändningar mot detta i sitt betänkande l973z3.

7.3.4. Öve/väganden oehförs/ag angående målenfo'r biståndspolitiken

En bred enighet har alltid rätt om de allmänna målen för Sveriges bistånds- politik. Det är därför naturligt, såsom framhålls i direktiven, att vi tar dessa grundläggande principer till utgångspunkt för våra överväganden och för- slag.

Den uppgift som direktiven ålägger oss är att vidareutveckla dessa princi- per. En analys av de faktorer som bidrar till en utveckling för social och eko- nomisk utjämning bör därvid utgöra grunden]. Mot denna bakgrund bör en prövning ske av principerna för den framtida avgränsningen av länder som mottar ett mera betydande bilateralt svenskt bistånd.

Det allmänna målet för biståndet är att åstadkomma eller bidra till en höj- ning av de fattiga människornas levnadsnivå, genom direkta angrepp på fat— tigdomen och dess orsaker. Detta mål är alldeles självklart och bör vara ut- gångspunkten för biståndspolitiken. Det ärju skillnaden i resurstillgång mel- lan de stora folkgrupperna i u-länderna och människorna i i—länderna som är det grundläggande motivet för allt bistånd. Allt bistånd bör därför ytterst syfta till att, direkt eller indirekt, öka och förstärka u-ländernas egna produk- tiva resurser liksom deras förmåga att effektivt använda dem för sina med-

borgares bästa. , När det gäller utformningen och inriktningen av biståndet kan man ur- skilja fyra mål. Biståndet bör leda till

a) resurstillväxt

b) ekonomisk och social utjämning

c) ekonomiskt och politiskt oberoende d) demokratisk samhällsutveckling

I fråga och resurstillväxt som mål för svenskt bistånd vill vi framhålla följan- de. Detta mål är av grundläggande betydelse eftersom en tillväxt av de sam- lade resurserna också underlättar uppnåendet av de övriga målen. Ju mer de samlade resurserna ökar desto mer finns det att fördela genom olika åtgärder som syftar till ekonomisk och social utjämning. Det är emellertid viktigt att tillväxtmålet ges en mycket vid tolkning. Resurstillväxten avser således inte bara den produktion som registreras i en ökad bruttonationalprodukt utan också ökade möjligheter för människor att påverka och disponera resurstill- växten. lnte heller får detta mål begränsas till att enbart avse insatser som på kort sikt ger utslag i ökad produktion,

Alla u-länder satsar i en eller annan mening på en ökad resurstillväxt. Skillnader gäller främst inriktningen på olika grupper i samhället, priorite- ringen mellan olika sektorer och den teknik som används. 1 den utsträck- ning detta mål bör vara styrande för inriktningen av Sveriges bistånd förefal- ler det rimligt att ge förtur åt länder som satsar på en varu- och tjänstepro- duktion direkt för de breda folklagrens behov och beaktar sysselsätt- ningsproblemen.

Det är emellertid tveksamt om detta problem kan förenklas till allmänna riktlinjer för alla u-länder. 1 och för sig behöver inte en inriktning av produk- tionen direkt för de inhemska konsumenternas behov ange att större tonvikt läggs vid utjämningssträvandensl flera u-länder har en konsumtionsvaruin- dustri byggts upp bakom skyhöga tullar vilket framför allt gynnat kapitalä- garna och drabbat konsumenterna i form av höga priser. F. ö. är det inte sär- skilt meningsfullt att inrikta produktionen på fattiga gruppers behov om inte samtidigt åtgärder vidtas för att omfördela köpkraften.

Teoretiskt är det naturligtvis möjligt att satsa på avancerad exportproduk- tion och tillgodose fördelningsmålen genom transfereringar. Utvecklingen hittills i u-länderna tyder på att det politiskt ofta är svårt att genom skattepo- litiska åtgärder åstadkomma en jämnare resursfördelning. Mycket talar för att en produktionsökning direkt måste inriktas på att tillgodose de breda folklagrens behov för att resultera i en jämnare resursfördelning. Saknas denna fördelningspolitiska ambition blir tillväxten av begränsat värde för de fattiga folkgrupperna. Det sagda innebär enligt vår uppfattning att om en konflikt uppkommer mellan utjämnings- och tillväxtmål måste det först- nämnda målet få väga över.

Den ökade tonvikt som under senare år lagts vid utjämningsmålet — både i Sverige och internationellt beror på insikten om att ekonomisk tillväxt inte automatiskt leder till enjämnare fördelning av resurserna. Nästan alla u-län- der inkluderar behovet av ekonomisk och social utjämning i målsättningen för utvecklingsplaneringen. Samtidigt finns flera exempel på u-länder som nått en snabb tillväxt utan att situationen för de fattigaste folkgrupperna för-

bättrats. De skillnader mellan olika u-länder som i detta avseende kan obser— veras beror således mindre på uttalade mål än på hur den faktiska politiken utformas.

Det är därför angeläget att noga följa hur mottagarländerna omsätter må- len på detta område i sin praktiska politik. Ekonomisk och social rättvisa måste vara utvecklingssamarbetets huvudsyfte och prägla såväl biståndets utformning som valet av samarbetsländer. Det svenska biståndet måste in— riktas på ett samarbete som innebär ett direkt angrepp på fattigdomen och dess orsaker; det skall nå ut till de fattigaste och mest eftersatta grupperna. Motivet för detta är främst att en förbättring av människors grundläggande situation i fråga om bostäder, hälsa, mat, utbildning och möjligheter till me- ningsfullt arbete är en nödvändig förutsättning för en bredare ekonomisk och social utveckling.

Mot en biståndspolitik som huvudsakligen inriktas på länder som strävar mot ekonomisk och social rättvisa kan invändas att man inte tar hänsyn till behoven i mer eller mindre fattiga u-länder. På denna punkt vill vi framhålla att Sveriges bistånd i ovanligt hög grad koncentreras till de allra fattigaste u- länderna. Den målsättning som gäller för biståndspolitiken har alltså kunnat förenas med en relativt klar inriktning på de fattigare u-länderna.

Det är enligt vår uppfattning klan att Sveriges bistånd även i fortsättning- en i första hand skall inriktas på mycket fattiga u-länder. Emellertid är det inte tillräckligt att bistånd går till mycket fattiga länder, det måste också nå ut till de fattiga människorna. Från denna utgångspunkt får utjämningsmå- let betydelse för ländervalet.

Biståndets omfattning är mycket begränsad i förhållande till de enorma behoven, och kommer att så förbli även om väsentliga höjningar görs. Det är därför av central betydelse att bedöma hur man effektivast når ut till de fatti- ga folkgrupperna. Enligt vår uppfattning nås detta mål enklast när mottagar- landets egen regering satsar på en politik för att tillgodose de sämre ställda folkgruppernas behov. Ju större samstämmighet som råder mellan givar- och mottagarland i detta avseende, desto större förutsättningar finns för ett effektivt och friktionsfritt samarbete. Detta underlättar genomförandet av biståndsinsatserna. Utan denna grundläggande samstämmighet riskerar bi- ståndsinsatserna att bli isolerade från den allmänna utvecklingen och sakna stöd från landets myndigheter. Det är emellertid ofta svårt att mäta graden av samstämmighet, eftersom förutsättningarna att förverkliga de fördel- ningspolitiska målen varierar starkt i olika u-länder. Förändringar i dessa för- utsättningar liksom i den förda utvecklingspolitiken kan också medverka härtill.

Det bör i detta sammanhang också tillfogas att försök att styra mottagar- ländernas utveckling genom utformningen av de svenska insatserna strider mot en av de grundläggande principerna för samarbetet. Både i prop. 1962:100 och i prop. 1968:101 slogs fast att biståndet skall utformas i nära samverkan med mottagarlandet och infogas i landets utvecklingsplan. Den- na princip, till vilken vi ansluter oss, förutsätter ett grundläggande samför- stånd mellan de samarbetande länderna om målen för de gemensamma in- satserna.

Satsningen på ekonomisk utveckling och social rättvisa varierar starkt mellan olika u-länder. Några u-länder hävdar att fattiga länder först måste

koncentrera sig på tillväxt för att tillgodose fördelningsmålen i ett senare skede. I andra u-länder har man konsekvent gett förtur åt utjämningssträ- vanden även om det kanske kan ha inverkat menligt på tillväxttakten. Mel- lan dessa ytterligheter Enns den stora gruppen u-länder som valt olika indi- viduella sätt att väga samman tillväxts- och utjämningsmålen. Utvecklings- politikens mål och genomförande utformas i de flesta länder— liksom i Sve- rige med hänsyn tagen till en mängd olika politiska och ekonomiska intres- sen. Olika delar av den politiska och administrativa ledningen kan också vara förespråkare för delvis olikartade utvecklingsstrategier. Detta leder till att utjämningsmålen får en starkare markering på vissa områden än på and- ra, vilket återigen på samma sätt gäller om Sverige. Det bör alltså finnas möj- ligheter för Sverige att samarbeta även med u-länder utanför den grupp län- der som mycket klart och målmedvetet satsar på utjämning. En förutsätt- ning är emellertid att det hos mottagaren faktiskt finns fördelningspolitiska ambitioner även om dessa ännu inte helt kunnat omvandlas till praktisk po- litik. Även hänsyn till de politiska och ekonomiska restriktioner u-l'ändernas regeringar tvingas arbeta under gör en flexibilitet i tillämpningen av ländervalskriterierna motiverad. En utgångspunkt bör emellertid vara att FN-strategins ”reformavsnitt” kan läggas till grund för ett samarbete där båda parter aktivt deltar.

U-ländernas regeringar har efter det att FN-strategin antagits blivit allt mindre benägna att låta andra länder föreskriva vilken intern politik de skall föra. Någon motsvarighet till ”reformavsnittet” finns således inte i resolutio- nerna från FN:s sjätte och sjunde extra generalförsamlingar. Enda undanta- get är en mening i den senares jordbruksavsnitt där en försiktig hänvisning görs till sambandet mellan ökad livsmedelsproduktion och socio-ekono- miska reformer. Samtidigt konstaterar internationella organisationer, t. ex. lLO, att den av många u-länder använda utvecklingsmodellen med en sats- ning på snabb tillväxt, framför allt iden moderna sektorn, har misslyckats att förbättra de stora befolkningsgruppernas situation.

Strävan efter att förstärka det politiska och ekonomiska oberoendet har un- der senare år blivit ett alltmer uttalat mål för u-länderna som grupp. Även i detta avseende tillämpar de enskilda u-länderna vitt skilda strategier för att nå målet. Ett viktigt medel för att nå ökat oberoende är att öka självförsörjnings- graden när det gäller livsmedel och andra för folkförsörjningen absolut nöd- vändiga varor. Ett annat är att undvika beroendet av ett eller ett fåtal länder i utrikeshandel och bistånd.

För utformningen av den svenska biståndspolitiken har oberoendemålet betydelse i två avseenden. Biståndet skall, enligt proposition 1962:100, stödja en utveckling som gör att ”det av flertalet u-länder nyförvärvade politiska oberoendet ges det ekonomiska underlag och sociala innehåll, som är en för- utsättning för en demokratisk samhällsutveckling och för verklig nationell oavhängighet". Detta kan sägas vara normalfallet; bistånd som stöd för mot- tagarlandets långsiktiga ansträngningar att bygga en ekonomisk bas för den politiska självständigheten. En biståndspolitik i detta syfte spänner över ett vitt fält, från stöd till jordbruket för att minska behovet att importera livsvik— tiga förnödenheter till insatser för att bygga upp en nationell industri som minskar ett ensidigt beroende av utländska företag och teknologi. Mer eller mindre uttalade finns dessa strävanden i flertalet u-länders utvecklingspla- ner.

Oberoendemålsättningen innebär också en beredvillighet på svensk sida att stödja u-länder som utsätts för ett yttre tryck och vars möjligheter att själva bestämma sin utveckling därigenom hotas. Detta tryck kan komma från stor- makter eller mäktiga grannar som genom olika åtgärder vill tvinga fram poli- tiska förändringar eller följsamhet. Det kan också komma ifrån internationel- la finansiella organisationer eller multinationella företag för att pressa fram en omläggning av den ekonomiska politiken. Stöd bör kunna utgå i syfte att stär- ka sådana länders utveckling mot större självständighet under förutsättning att länderna i övrigt kan komma ifråga för svenskt bistånd.

Det är naturligt att man i Sverige hyser förhoppningen om att den ekono- miska utvecklingen i u-länderna på sikt skall leda till en demokratisk sam- hällsutveckling. För enskilda medborgare är de personliga fri- och rättigheter- na lika åtråvärda som hos oss; och övergrepp mot den enskilde drabbar lika hårt. Den ekonomiska och sociala situationen i många u-länder gör det emel- lertid svårt att förverkliga en i västerländsk mening fungerande demokrati. Det demokratiska samhällssystemet i sin praktiska tillämpning i de nordiska länderna bygger inte enbart på de principiella förutsättningarna, fria och hem- liga val, organisations- och föreningsrätt och självständiga massmedia. Vikti- ga är också de ekonomiska och sociala förutsättningarna — allmän läs- och skrivkunnighet, en inkomstfördelning som ger upphov till ekonomiskt star- ka organisationer för olika intressegemenskaper, delaktighet i beslutsproces- sen även utanför det politiska fältet samt en tradition som minskar det alltid närvarande hotet mot öppna samhällssystem. l u-länderna är läs- och skriv- kunnigheten ännu i många fall begränsad till små elitgrupper. Fackförening- arna är, om de överhuvud existerar, i flertalet fall små, ekonomiskt svaga och ofta beroende av regering och regeringsparti. Rätten att formellt bestämma om den nationella utvecklingen har i flertalet u-länder en tradition som sträcker sig mindre än 20—30 år bakåt i tiden. Militären spelar en betydelsefull roll i nästan alla u-länder. ofta som ett hot mot en demokratisk utveckling.

Mot denna bakgrund är det naturligt att knyta förhoppningarna om en de- mokratisk samhällsform till utvecklingen på lång sikt och till en relativt vid tolkning av demokratibegreppet. Härvid bör man inte enbart se till de formel- la ramarna för demokratin. Ett folkligt deltagande i beslutsprocessen är själv- fallet viktigt även om det inte sker inom i västerländsk mening demokratiska former. 1 en del av de 5. k. enpartistaterna kan det enda tillåtna partiet ha ka- raktären av en nationell folkrörelse med det främsta syftet att mobilisera mänskliga och materiella resurser för utvecklingen. Inom denna ram finns ofta möjligheter till ett brett deltagande i beslutsprocessen. En förutsättning är att deltagandet grundas på en dialog där kritik och avvikande meningar kan framföras utan risk för repressalier. Härigenom skapas bättre underlag för beslut och politiken kan grundas på medborgarnas förtroende. Samtidigt läggs en grund som kan vidareutvecklas till en mer utvecklad demokratisk samhällsordning.

Med de preciseringar som angetts i det föregående bör enligt vår uppfatt- ning målen för utvecklingssamarbetet även i framtiden vara att bidra till ökad resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomiskt och politiskt oberoende samt demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna. Ge- mensamt syftar dessa mål till att befrämja social rättvisa för de fattiga männis- korna. Härav följer att det svenska biståndet i första hand bör inriktas på fat-

tiga u-länder som själva aktivt strävar att förbättra de ekonomiska och sociala förhållandena för de sämst ställda grupperna.

Dessa mål får naturligtvis en mera direkt betydelse för Sveriges bilaterala bistånd än för det multilaterala samarbetet. Målen gäller emellertid självklart hela utvecklingssamarbetet. I fråga om det multilaterala biståndet skall emel- lertid tilläggas att bidrag till FN-organen får ett värde i sig som ett stöd för Sveriges allmänna FN-politik.

De principer som angetts i det föregående bör vara vägledande för det framtida valet av programländer, varom beslut fattas av riksdagen. Med sådana länder har Sverige ett omfattande och långsiktigt utvecklingssam- arbete. Denna krets av länder bör emellertid liksom hittills förändras endast med stor försiktighet. För detta talar bl. a. behovet att koncentrera admi- nistrativa och finansiella resurser på ett begränsat antal länder. Riksdagens beslut om programländer bör också föregås av noggranna undersökningar av förutsättningarna för det planerade samarbetet.

Principerna för val av programländer bör naturligtvis vara vägledande även ide fall det blir fråga om att avbryta samarbetet. Detta innebär inte att mindre politiska eller ekonomiska förändringar i ett visst mottagarland genast aktua- liserar en nedtrappning av biståndet. Toleransmarginalerna måste vara vida för länder med vilka ett omfattande samarbete inletts.

Normalt bör också avvecklingen av biståndet till ett land ske gradvis. Detta motiveras inte bara av att Sverige vanligen är bundet av långsiktiga utfästelser till programländerna. Ett omfattande utvecklingssamarbete in- nebär också ett moraliskt ansvar för Sverige. Mottagarlandet måste kunna förlita sig på att Sverige inte plötsligt avbryter samarbetet.

Enligt vår uppfattning är det främst två saker som kan och bör leda till att utvecklingssamarbetet successivt avvecklas. Ett mottagarland kan nå en sådan ekonomisk nivå att bistånd inte längre är motiverat. Det bör då gälla en mycket betydande och stadigvarande förbättring av ett lands ekonomiska situation. Ofta finns det i detta fall skäl att fortsätta samarbetet i andra former.

Det andra skälet att inleda en avveckling av biståndet är att förändringar i mottagarlandet kan inträffa som berör förutsättningarna för samarbetet. I de fall förändringarna är av sådan art att ett samarbete enligt ovan angivna riktlinjer inte längre är möjligt måste självfallet biståndet avbrytas. Även i detta fall bör emellertid avvecklingen normalt ske gradvis. Endast i de fall där de grundläggande politiska och ekonomiska förutsättningarna för- ändras bör samarbetet omedelbart avbrytas. Hittills har detta endast skett i samband med juntans maktövertagande i Chile.

De angivna målen tar sin utgångspunkt i utvecklingspolitikens faktiska utformning i de länder med vilka Sverige samarbetar. Det finns flera skäl för detta. Det är viktigt att i Sverige nå en bred opinionsmässig och parlamenta- risk enighet om biståndsmålen. Utvecklingssamarbetet måste planeras på lång sikt och det är ett värde att mottagarländerna kan förlita sig på att bi- ståndet utgår i planerad omfattning oberoende av parlamentariska föränd- ringar i Sverige.

1 Denna fråga behandlas i prop. 1962:100 på sid. 18—19 och i prop. 1968:101 på sid. 83—86.

7.4. Multilaterala frågor

7.4.1. Redovisning av gällande riktlinjer för multilateralt bistånd

Frågan om de svenska biståndsanslagens fördelning på direkt samarbete med u-länderna och bidrag till internationella organ behandlades relativt utförligt både i prop. 1962:100 och i prop. 1968:101 '. Några mer preciserade anvisningar gavs emellertid inte i någon av propositionerna. Den allmänna princip som framträder i de officiella texterna kan sägas gå ut på att Sverige bör kanalisera en relativt stor del av biståndspengarna genom de multilaterala organen.

I prop. 1962:100 konstaterades inledningsvis att Sverige "hittills i första hand medverkat i multilaterala biståndsåtgärder". Denna prioritering borde även i fortsättningen bibehållas. _Bland det multilaterala biståndets fördelar framhölls bl. a. att det lämnas av en organisation i vars beslutande instanser mottagarlandet har säte och stämma. Det multilaterala biståndets ansågs också effektivare än det bilaterala ”i det avseendet att det innebär en full- ständig koordinering av ett stort antal givarländers insatser, under det att de bilaterala biståndsaktionerna ofta är helt fristående från varandra och därför kan få en mindre rationell karaktär, när det gäller såväl deras av- vägning i stort som deras utformning i ett visst u-land". De internationella organens personella resurser och längre erfarenhet ansågs också borga för att deras bistånd var effektivare än svenska bilaterala insatser. I propositionen nämndes också att multilaterala organ lättare än enskilda länder kunde utöva påtryckningar— eller med propositionens ord ”positiv vägledning" på mot-

tagarländerna. Anledningen till andra givarländers svaga stöd för multilateralt bistånd

angavs vara "maktpolitiska intressen och koloniala traditioner". ! motsats härtill var det för Sverige ett utrikespolitiskt intresse att med stora mul- tilaterala bidrag lämna ett allmänt stöd till FN:s verksamhet.

I prop. 1962:100 framhölls emellertid samtidigt att "det bilaterala biståndet också bör spela en väsentlig roll”. Vissa biståndsuppgifter, t. ex. i fråga om familjeplanering, ansågs inte få tillräckligt utrymme i de multilaterala pro- grammen. Den bilaterala biståndsformen gav vidare värdefulla kontakter som bl. a. stimulerade till "de personella insatser som främst det tekniska biståndet kräver".

Diskussionen i prop. 1962:100 avslutades med konstaterandet att "det svenska biståndsprogrammet måste innebära en väl avvägd kombination av såväl multilaterala som bilaterala insatser".

Den principiella hållningen till fördelningen mellan multilaterala och bi- laterala biståndsinsatser undergick inga stora förändringar under de följande åren. I prop. 1968:101 återfanns sålunda endast ett fåtal nya argument. Bl. a. framhölls att stora multilaterala bidrag som via FN-organen spreds till alla u-länder gjorde det "godtagbart för enskilda givarländer att av effektivi- tetsskäl koncentrera sina biståndsresurser på ett mindre antal länder".

I avslutningen av avsnittet om multilateralt och bilateralt bistånd fram- hölls att skillnaderna mellan de två biståndsformerna blivit mindre skarpa. Den allmänna värderingen av multilateralt resp. bilateralt bistånd var i prop. 1968:101 snarast neutral medan prop. 1962:100 närmast såg de bilaterala

insatserna som ett sätt att komplettera vissa brister i de multilaterala pro- grammen.

Statsutskottets utlåtande med anledning av prop. 1968:101 berörde frågan om multilateralt och bilateralt bistånd relativt kortfattat. Propositionens för- slag godtogs så gott som helt.

7.4.2. Statsmakternas syn på de multilaterala organen under senare år

Under senare år har kritiken mot de internationella organens arbete blivit både mer omfattande och mer precis. Kritiken mot FN-organen i allmänhet och UNDP i synnerhet har i första hand gällt administrativa brister. Denna kritik, som bl. a. framförts från svensk sida, ledde till en stor översyn av hela UNDP-systemets organisation och verksamhet, den s. k. Jackson-ut- redningen. Huvudförslagen i utredningen gick ut på att verksamheten borde landprogrammeras och decentraliseras till fältet, varvid platsrepresentanterna i första hand borde stödja u-ländernas ansträngningar att samordna det externa biståndet. Positiva resultat av de reformer av UNDP-systemet som följde, redovisades i statsverkspropositionen år 1972 samtidigt som det framhölls att vissa viktiga reformer i vad avser förbättringar av personalrekrytering och operativ verksamhet återstod att genomföra.

Utrikesutskottet gjorde år 1971 (betänkande nr 15) en relativt utförlig redovisning av skälen för och emot samarbete med Världsbanksgruppen, i synnerhet IDA.

I betänkandet framhölls bl. a. att länder som drev en aktiv nationali- seringspolitik kunde missgynnas p. g. a. den allmänna utlåningspraxis som tillämpas. I fråga om ländervalet påpekade utskottet att en geografisk bredd- ning skett under senare år. För IDA:s del begränsades emellertid möjlig- heterna i detta avseende av att utlåningen enligt stadgan inriktas på de fattigare länderna.

Utskottet framhöll i fråga om Världsbanksgruppens praxis för projekt- värderingen bl. a. att det fanns exempel som visade

"att villkor i samband med utformningen av bank- eller IDA-finansierade projekt har kommit i konflikt med den nationella politiken i det låntagande landet. Framför allt är det bankgruppens räntabilitetsinriktade avgifts- och prispolitik. syn på arbets- kraftens behov etc.. som stundtals kommit att bryta sig emot centrala fördelnings- politiska prioriteringar i låntagarlandet.

Vid sidan av de projektanknutna villkoren ställer bankgruppen mer eller mindre långtgående krav på den allmänna politiken i mottagarlandet. De villkor som ställs avser åtgärder som på längre sikt syftar till att garantera låntagarens solvens och kreditvärdighet.

Sådana villkor motiveras av Världsbanksgruppens mål, vilket är att ge hjälp till självhjälp. så att medlemsländerna småningom skall uppnå nationellt oberoende och självgenererande tillväxt.

Emellertid har denna typ av villkor ibland uppfattats som påtryckningar. I vissa fall synes dessutom bankens långivning i praktiken ha styrts av andra kriterier än de ovan angivna."

Utskottet tillfogade emellertid att den utpräglat bankmässiga synen på verksamheten under senare år börjat förändras. Detta gällde framför allt

IDA. Utskottet refererade i detta sammanhang till de riktlinjer för verk- samheten som Världsbankschefen förespråkat i olika sammanhang och pe- kade på att ”den nya politiken" långsamt började avspegla sig i att nya områden gjordes till föremål för finansiering. Utskottets slutsats blev därför att även om Världsbanksgruppen fortfarande företrädde en traditionell ut- vecklingssyn så började riktlinjerna för dess verksamhet allt bättre över- ensstämma med principerna för Sveriges biståndspolitik.

I statsverkspropositionen år 1972 riktades kritik mot att IDA gjort sin

. långivning beroende av att u-länder lämnar ersättning för nationaliserad egendom i enlighet med fordringsägarnas villkor. Vid upprepade tillfällen har i statsverkspropositioner framhållits att Världsbanksgruppen måste ba- sera ”sin verksamhet på de låntagande ländernas egna ekonomiska och utrikespolitiska målsättningar och prioriteringar" (prop. I972:I). I detta syfte borde i första hand IDA:s verksamhet "få en allt starkare anknytning till riktlinjerna i FN:s utvecklingsstrategi” (prop. l973zl). Kritiken mot att Världsbanksgruppen ser enbart till "den snävt ekonomiska avkastningen" har upprepats vid flera tillfällen. I budgetpropositionen 1976/77 framhölls emellertid att "ett utmärkande drag i bankens och IDA:s utlåningspolitik

. under senare år varit en strävan att öka stödet till de fattiga befolk- ningsgrupperna".

SIDA tog i sin anslagsframställning för budgetåret 1974/75 upp kritiken mot de multilaterala organen. Styrelsen konstaterade inledningsvis att FN- organen utförde ett värdefullt arbete när det gällde den s. k. normbildande verksamheten, dvs. rekommendationer och beslut om allmänna riktlinjer för det internationella utvecklingssamarbetet.

I fråga om FN-organens verksamhet som biståndsförmedlare hade emel- lertid, enligt SIDA, vissa svagheter "på senare tid blivit alltmer uppenbara”. En av orsakerna till detta var att FN-organen inte från början byggdes upp för att klara av det biståndsarbete som nu blivit deras huvuduppgift. Under senare år har UNDst styrelse gjort ”aktningsvärda ansträngningar att för- bättra sin egen organisation och sina arbetsmetoder . . . men de uttrycker själva bekymmer för kvarstående svagheter". SIDA framhöll också att den kritik som framförs inom FN-systemet ofta blir så försynt att den inte leder till åtgärder.

Bland de övriga multilaterala svagheter SIDA underströk bör nämnas bl. a. svårigheter att rekrytera dugligt folk p. g. a. hänsyn till 130 medlems- länders önskemål, en tung centralbyråkrati som förkväver initiativ och för- senar genomförandet av insatser, en kvarlevande förmyndarattityd gentemot mottagarländerna och stora svårigheter till intern samordning inom FN- familjen. SIDA hävdade att verkets personal i umgänget med mottagar- ländernas politiker och ämbetsmän mötte "en stark och väl belagd kritik mot FN-organs biståndsarbete".

SIDA:s kritiska analys gällde främst den s. k. FN-familjen, däremot inte mot Världsbanksgruppens verksamhet. I fråga om IDA framhölls endast att det var en effektiv organisation och att Sverige borde fortsätta att svara för en oförändrad andel av organisationens resurser.

Frågan om det multilaterala biståndets för- och nackdelar diskuterades relativt utförligt också i statsverkspropositionen 1974. Bland motiven för Sverigesjämförelsevis stora multilaterala bidrag angavs bl. a. att de utgjorde

"en viktig del av vår allmänna FN-politik” samt att u-länderna av flera skäl betonat behovet av en ökad satsning på multilateralt bistånd. Den ti- digare framförda synpunkten om att u-länderna i de multilaterala organens styrelser direkt påverkar riktlinjerna för samarbetet underströks i propo- sitionen. Genom att lämna betydande bidrag kunde Sverige "verka för u- ländernas önskemål gentemot andra i-länder”.

Det föredragande statsrådet framhöll vidare att "man knappast kan för- vänta att det multilaterala biståndet uppnår samma administrativa effek- tivitet som kan förekomma inom det direkta utvecklingssamarbetet". Or- sakerna till detta angavs bl. a. vara att personalen måste rekryteras på världs- vid basis, vilket ledde till samarbetsproblem i sekretariaten och en lång- samhet i beslutsfattandet. Vidare innebar UNDP-verksamhetens karaktär av ”kunskapsöverföring från i första hand en rad i-länder till u-länder med vitt skilda förutsättningar att motta dessa kunskaper" att man mötte en rad "problem som inte möter ett enskilt i-Iand".

Reformerna av UNDP-systemet ansågs redan ha gett påtagliga resultat. Länderprogrammen hade sålunda gett "möjlighet till en samlad och rationell flerårsplanering av FN-biståndet med direkt anknytning till u-ländernas egna utvecklingsplaner". Fortfarande återstod emellertid mycket att göra innan alla fördelar av länderprogrammeringssystemet kunde uppnås.

I statsverkspropositionen underströks vidare att bedömningen av de mul- tilaterala organens verksamhet inte fick begränsas till frågan om den rent administrativa effektiviteten. Den viktigaste grunden för bedömningen mås- te i stället vara innehållet i organisationernas politik i förhållande till de utvecklingsmål man ville nå.

Under åren 1974 och 1975 kom FN-organen alltmer i centrum för dis- kussionerna mellan de rika och fattiga länderna. Bl.a. behandlade FN:s två extra generalförsamlingar dessa frågor och begreppet "en ny ekonomisk världsordning" myntades. Sverige ställde sig positivt till FN:s ökade roll på detta område och uttryckte oro för att nybildade organ och grupper skulle ändra på förhållandena. Utrikesminister Andersson underströk i sitt tal i FN:s ordinarie generalförsamling 1975 att det var viktigt att arbetet med dessa frågor i fortsättningen väsentligen ägde rum inom ramen för FN.

Idet svenska talet vid FN:s sjunde extra generalförsamling 1975 påpekades att Sverige ser FN som ett naturligt forum för överläggningar om de globala ekonomiska problemen. Samtidigt underströks att Sverige inte alltid varit nöjt med FN-organens effektivitet. Bl. a. hänvisades till behovet av reformer både i de politiskt beslutande organen och sekretariatet, liksom av en kon- solidering av de många biståndsfonderna.

I budgetpropositionen år 1975 underströks med anledning av den snabba internationella inflationens effekter på UNDP-programmet att "det är an- geläget att FN:s roll i det globala biståndssamarbetet inte minskar".

I 1976 års budgetproposition sägs att ett resultat av den sjunde extra generalförsamlingen är att FN:s roll som förhandlingsforum stärkts. "Med hänsyn till u-ländernas starka stämma i FN-organisationen är denna ut- veckling tillfredsställande."

Inför den sjunde extra generalförsamlingen utarbetade en expertgrupp förslag till strukturreformer som syftade till att göra FN-systemet bättre lämpat för uppgifter på det ekonomiska och sociala området.

Tabell 7.3 De samlade biståndsanslagen fördelade på multilaterala och bilaterala anslag samt övrigt budgetåren 1965/66—1976/77 1965/66 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Milj. kr.

Multilaterala anslag 108,2 142,2 162,0 217,6 279,8 305,7 427,2 493,7 550,0 750,0 1050,0 1050,0 bilaterala anslag 167,l 185.9 232,2 272,6 333,5 466,5 541,0 707,0 960,0 1297,8 I736,3 1987,0 Ovriga anslag 8,0 9,3 10,1 13,6 20.5 28.5 31.8 49.3 52,5 52,2 73,7 85,0 S:a biståndsanslag 283.3 337,4 404,3 503,8 633,8 800,7 1000,0 1250,0 1562,5 2100,0 2860,0 3122,0

Procentue/l förde/ning

Multilaterala anslag 38,2 42,1 40,1 43,2 44,1 38,2 42,7 39,5 35,2 35,7 36,7 33,6 Bilaterala anslag 59,0 55,1 57,4 54,1 52,6 58,3 54,1 56,6 61,4 61,8 60,7 63,7 Övriga anslag 2,8 2,8 2,5 2,7 3,2 3,6 3.2 3,9 3,4 2,5 2,6 2,7

”Fördelningen på multilaterala och bilaterala anslag under perioden 1965/66—1969/70 är inte helt jämförbar med redovisningen under de följande åren. En omräkning efter den r'edovisningsmetod som tillämpas för perioden 1970/71—1975/76 skulle ge något högre multilateral andel för de föregående åren, sannolikt en ökning med 1—2 procentenheter.

Denna rapport diskuteras i en särskild kommitté. Det är dock osäkert när kommitten kan bli färdig med sitt arbete. I budgetpropositionen 1976 un- derströks att det är angeläget att Sverige aktivt medverkar i arbetet på en reform av FN:s organisation.

7.4.3. Biståndsanslagensfördelning på multilaterala och bilaterala ändamål

Under budgetåren 1960/61—1962/63 utgjorde de multilaterala bidragen unge- fa'r 2/3 av de samlade biståndsanslagen. Därefter skedde en mycket snabb expansion av det bilaterala biståndet i samband med att Sverige år 1963 började lämna bilaterala Utvecklingskrediter. Under budgetåren 1963/64—1964/65 fördelade sig de samlade biståndsanslagen ganska jämnt på multilaterala och bilaterala insatser om man tar hänsyn till att en del av det bilaterala anslaget inbegrep vissa bidrag av multilateral karaktär.

Budgetåret 1965/66 svarade de multilaterala bidragen för 38 % av to- talanslaget och de bilaterala anslagen för 59 %, resterande 3 % utgjordes av kostnader för administration, utbildning, rekrytering och information. Under hela perioden 1965/66—1972/73 bibehölls i stort sett en fördelning enligt vilken multilaterala bidrag utgjorde drygt 40 % och det direkta bi- ståndet omkring 55 % av totalanslaget. En minskning av den multilaterala andelen har därefter skett under budgetåren 1973/74—1976/77.

7.4.4. Andra länders multilaterala bidrag

I början av 1960-talet svarade utbetalningarna av multilateralt bistånd, inkl. bidrag till EG:s European Development Fund (EDF), för ungefär 10 % av DAC-ländernas samlade utbetalningar av offentligt utvecklingsbistånd (ODA). Därefter sjönk den multilaterala andelen i stort sett kontinuerligt fram till ett lågvattenmärke på 5,7 % år 1966. Andelen multilateralt bistånd ökade snabbt under de följande åren, först till ca 11 % åren 1967—68 och därefter till 22—24 % under perioden 1972—74 för att nå 28 % år 1975.

Relativt sett stora multilaterala bidrag kan i viss utsträckning sägas vara en nordisk företeelse. Av de länder som redovisas i den s. k. DAC-statistiken är det endast för Danmark, Norge och Sverige som utbetalningarna av mul- tilateralt bistånd under perioden 1965—75 genomsnittligt utgjort mer än hälf- ten av de samlade biståndsutbetalningarna. Bland de i absoluta tal stora biståndsgivarna har Västtyskland ända sedan 1968 gett mer än en femtedel av biståndet via multilaterala organ. Storbritannien, Japan och Förenta Sta- terna har under de allra senaste åren markant ökat den multilaterala andelen av biståndet medan Frankrike fortfarande tillhör de länder som har den starkaste koncentrationen på bilateralt bistånd. I samtliga stora bistånds- givarländer har emellertid den relativa andelen multilateralt bistånd ökat sedan mitten av 1960-talet.

Av de medelstora biståndsgivarna lämnar Belgien, Canada, Italien och Nederländerna en relativt betydande del av biståndet via multilaterala organ medan en liten del av de australienska biståndsutbetalningen har multilateral karaktär.

Flera östeuropeiska länder erhåller från FN mer bistånd än de själva lämnar som bidrag. Eftersom dessutom de egna bidragen, till skillnad från det bi-

Tabell 7.4 :| Multilateralt bistånd från DAC-länder 1965—1975 (utbetalningar, milj. dollar)

Land

Australien Belgien Canada Danmark Finland Frankrike Förenta Staterna Italien

Japan Nederländerna Norge

Nya Zealand Schweiz Storbritannien Sverige Västtyskland Österrrike

Samtliga DAC-länder

1965

9 8 28 8 2 28 69 32 17

350

1966

11 9 31 11 3 29 — 32 31 48 43 9 5 4 56 33 46 5

337

1967

15 14 46 13 3 50 307 31 38 40 10 7 5 53 34 72 7

1968

13 14 33 13 4 48 248 24 48 27 14 9 9 45 30 110 9

1969 1970

1971

1972 1973 1974 1975

16 12 31 27 85 79 23 22 12 6 95 103 330 393 25 85 96 87 38 42 16 22 9 3 12 12 79 48 66 54 128 133 9 6

1 1 36 97 38 10 129 431 46 79 64 24 4 9 74 91 205 6

739 687

1061 1124

Källa: DAC-statistik. Totalsumman stämmer inte alltid med delsumman på grund av avkortning.

1338

13 63 154 50 13 192 625 51 133 114 33 4 34 128 91 207 14

1917

23 56 166 60 14 194 631 74 246 92 46 32 161 122 311 33

2268

40 64 217 75 23 226 882 216 246 133 58 10 23 221 168 418 39

3060

71 126 268 94 21 207 1 107 356 297 239 82 16 33 256 193 391 15

3770

Tabell 7.4 b Andelen multilateralt bistånd från DAC-länder 1965-1975 (% av det totala offentliga utvecklingsbiståndet)”

Land 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Australien 8 9 9 8 9 6 6 5 8 9 14 Belgien 8 12 16 16 27 23 25 33 24 23 33 Canada 29 17 23 19 35 23 25 31 32 30 30 Danmark 64 50 50 45 43 37 51 52 46 45 46 Finland 80 78 83 83 87 81 77 63 51 61 43 Frankrike 4 4 6 6 10 11 12 15 13 14 15 Förenta Staterna 2 — 1 9 8 11 13 13 19 21 26 27 Italien 53 39 20 16 19 57 25 49 39 10017 71 Japan 7 17 10 14 22 19 15 22 24 22 26 Nederländerna 32 46 35 21 27 21 30 37 29 30 40 Norge 67 63 72 53 55 60 57 52 54 44 45 Nya Zealand 24 36 44 - 52 60 21 22 21 31 25 24 Schweiz 41 27 37 36 40 39 32 53 50 31 32 Storbritannien 11 12 11 11 18 11 13 21 27 30 34 Sverige 55 58 56 42 55 46 57 46 43 42 34 Västtyskland 8 11 14 20 22 22 28 26 28 29 31 Österrike 24 36 44 52 60 60 46 73 80 66 14

___—___— Samtliga DAC-länder 6 6 11 11 16 16 17 22 24 27 28

___—___—

”avser utbetalningar b Italien lämnade också bilateralt bistånd som uppgick till samma belopp som återflödet av räntor på tidigare bilaterala biståndslån

Källa: DAC-statistik.

stånd de får, lämnas i icke konvertibel valuta kan man konstatera att flertalet östeuropeiska länder är nettomottagare av multilateralt bistånd.

7.4.5. Förslag till principer för Sveriges samarbete med internationella biståndsorgan

Direktiven anger att vi ”bör pröva de internationella biståndsorganens verk- samhet utifrån u-ländernas behov och de värderingar som vägleder den svenska biståndspolitiken". Särskild vikt läggs vid en granskning av om- fattningen av Sveriges finansiella bidrag till UNDP och IDA. Vårt uppdrag innefattar också en bedömning av hur Sverige på effektivast möjliga sätt skall kunna ”verka för en utvecklingssyn som överensstämmer med de grundläggande värderingarna för den svenska biståndspolitiken". I anslut- ning till vår diskussion av samarbetet med internationella biståndsorgan har vi också, enligt direktiven, att ta ställning till frågan om anslagens för- delning på multilaterala och bilaterala ändamål.

Vi skall börja med sistnämnda fråga, vilket ger tillfälle till en systematisk genomgång av de traditionella, allmänna argumenten för och emot mul- tilateralt bistånd. Därefter diskuteras de mer specifika frågor som rör om- fattningen av Sveriges samarbete med UNDP och IDA. Avslutningsvis re- dovisar vi några övriga principiella synpunkter på det multilaterala biståndet samt på frågan om Sveriges inflytande i-de internationella biståndsorganen.

Ytterligare en utgångspunkt för våra överväganden är det pågående arbetet inom FN med FN-systemets framtida struktur, i de delar som gäller bi- ståndsverksamheten. Det är på nuvarande stadium svårt att förutse vilka förändringar arbetet resulterar i. Vi har därför inskränkt oss till att ange vissa principiella synpunkter på FN:s organisation inom biståndsområdet.

Biståndsanslagens fördelning på multilaterala och bilaterala ändamål

En diskussion av för- och nackdelar med multilateralt och bilateralt bistånd bör utgå från u-ländernas inställning till dessa frågor. Den är emellertid inte alldeles lätt att klarlägga.

Allmänt sett förefaller flertalet u-länder föredra multilateralt bistånd fram- för bilateralt, trots att de multilaterala organen vanligen uppfattas _som ad- ministrativt tröga. Skälen till denna multilaterala preferens är i första hand att det multilaterala biståndet är obundet, även om detta i några fall är kombinerat med stela upphandlingsregler, och lämnas på mycket förmånliga villkor. Därtill kommer att åtminstone FN-organen och Afrikanska Utveck- lingsbanken verkar vara mer lyhörda för u-ländernas egna önskemål än vissa ”givarländer" och'risken för politiska påtryckningar från i synnerhet stormakter är mindre.

U-ländernas allmänna preferens för multilateralt bistånd är inte absolut. Samtliga länder som till oss gett till känna någon åsikt har framhållit att både multilateralt och bilateralt bistånd bör finnas.

För vår del gäller det närmast att ta ställning till hur Sverige skall fördela det samlade biståndsanslaget på multilaterala och bilaterala ändamål. I valet mellan multilateralt bistånd och svenskt bistånd förklarade samtliga u-lands- representanter som tillfrågades under de resor vi företagit i länder i Afrika och Asien att man föredrog svenskt direkt bistånd. Orsaken till svaret kan

vara diplomatisk hövlighet. Det kan också vara så att ett programland helt enkelt inser att man får mer bistånd om Sverige satsar bilateralt i stället för att förmedla en allt större del genom multilaterala kanaler.

Det finns emellertid också andra skäl för ett mottagarland att föredra svenskt bistånd framför multilateralt. En anledning är att villkoren för svenskt bistånd, trots att en del därav är bundet, är bättre än för merparten av det multilaterala. Nästan hela det direkta svenska biståndet utgår i gå- voform, resten som SO-åriga räntefria krediter. Svenska biståndspengar kan relativt fritt användas för finansiering av lokala kostnader och upphand- lingsreglerna kan anpassas efter omständigheterna. Detta är betydande för- delar jämfört med bistånd från multilaterala organ som i dessa avseenden är bundna till mycket strikta regler. Slutligen torde den svenska landpro- grammeringen ha nått längre i anpassning till u-Iändernas egna prioriteringar än UNDst.

I fråga om administrativ effektivitet torde SIDA väl kunna mäta sig med både UNDP och IBRD/IDA när det gäller samarbetet med programländerna. Man får emellertid inte blunda för att u-landsrepresentanter framhållit att även SIDA har vissa administrativa trögheter. I något fall framhölls t. o. m. att beredningsarbetet under senare år blivit mer ingående och långsammare än tidigare.

Ett annat problem när det gäller att ta ställning till frågan om multilateralt eller bilateralt bistånd är att u-ländernas regeringar naturligtvis tar ställning endast till nu existerande alternativ. U-länderna har sålunda i olika sam- manhang uttalat sig för en stor ökning av IDA:s resurser. Detta kan ha skett i medvetande om att ingen annan multilateral kanal existerar för ka- pitalöverföring på mycket mjuka villkor. Det är samtidigt klart att u-länderna gärna ser att i-länderna börjar ge bidrag till FN:s kapitalfond (United Nations Capital Development Fund, UNCDF). Det finns inget underlag för att avgöra om u-länderna hellre ser ökade bidrag till UNCDF än en betydande påfyllnad av IDA:s resurser.

U-ländernas inställning till multilateralt och bilateralt bistånd grundar sig på en bedömning av i dag existerande alternativ. Det är emellertid fullt möjligt att en reform av FN:s biståndssystem skulle medföra att u-ländernas preferens för multilateralt bistånd ökade.

Sammanfattningsvis torde man på denna punkt kunna konstatera att i alla händelser programländerna, när det gäller fördelningen av Sveriges bi- stånd, synes föredra bilateralt bistånd framför multilateralt. .

Denna inställning är emellertid som påpekats inte absolut. U-ländernas uppfattning är att Sverige även i fortsättningen bör lämna en del av biståndet via multilaterala organ.

För Sveriges ställningstagande till fördelningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd är u-ländernas inställning väsentlig men även andra faktorer måste vägas in. I det följande diskuteras några av de skäl för och emot olika biståndsformer som refererats i det föregående. Frågan om s. k. multibi- samarbete berörs senare i avsnitt 7.5.11.

Allmänt stöd för Sveriges "FN-politik". En huvudlinje i svensk utrikes- politik är att stödja och framhäva FN som det centrala organet för fred och säkerhet i världen. Om denna utrikespolitiska grundtanke råder en bred enighet i Sverige. Det har vid upprepade tillfällen hävdats att betydande bidrag till FN:s biståndsverksamhet utgör ett led i denna politik. Detta har

självfallet fortfarande stor tyngd.

Ett annat viktigt led i denna politik måste vara att förbättra FN-organens administrativa effektivitet. Om u-länderna uppfattar FN-biståndet som ad- ministrativt tungrott och de stora FN-konferenserna som ”diskussionsolym— piader” utan makt att påverka riktlinjerna för biståndsgivningen måste detta skada FN:s rykte även i andra avseenden. En effektivisering av FN som biståndsorganisation borde sålunda stärka organisationens ställning som cent- ralt organ i andra sammanhang. Konsekvenserna av Sveriges inställning till FN borde således bli att betydande bidrag även i fortsättningen lämnas till FN-organen samtidigt som det aktiva arbetet på att effektivisera organen fortsätter och intensifieras.

U-länderna är representerade i de multilaterala organens styre/ser. U-län- derna är representerade i samtliga multilaterala styrelser. 1 de "rena" FN— organen har u-länderna röstmajoritet. I världsbanks-gruppen baseras röst- fördelningen på kapitalinsatsen vilket ger stormakterna majoritet. I regio- nalbankerna IDB och ASDB har i-länderna också majoritet i kraft av sina kapitalinsatser medan ADB är en rent afrikansk bank. Skillnaderna i fråga om formella beslutsregler är betydelsefulla, men skall inte överdrivas. Grän- sen för vilka beslut som är möjliga sätts av de stora givarländerna. Om u-länderna i UNDP drev fram en rad beslut som i-länderna häftigt motsatte sig skulle detta omedelbart påverka bidragsgivningen.

Det är omvittnat att i alla händelser UNDP-representanten i kontakterna med värdlandets regering upplever det som en styrka att representera en organisation i vilken u-länderna själva deltar i utformningen av riktlinjerna för samarbetet. När värdlandets regering vill motsätta sig reformer i ut- vecklingsstrategins anda är det en fördel för UNDP-representanten att kunna hänvisa till att regeringen tidigare stött riktlinjerna för denna reformpolitik i UNDst styrelse.

Världsbanken/IDA:s styrelse består av tjugo exekutivdirektörer. Endast de fem största i-länderna har en egen representant. Övriga medlemsländer är sammanförda i grupper som utser en gemensam exekutivdirektör. För u-ländernas vidkommande innebär detta i vissa fall att 18 länder måste enas om en enda representant. Det säger sig självt att samordningen inom sådana grupper blir svår och tidskrävande. Därför har u-ländernas exeku- tivdirektörer fått en fristående ställning som inte alltid avspeglar medlems- ländernas positioner. Detta är en av anledningarna till att u-länderna endast i begränsad utsträckning fått gehör för sina synpunkter i styrelsen. Reak- tionen mot vad u-länderna uppfattar som bankens förmyndarinställning och krav på motprestationer är stark, enligt en enkät om de multilaterala organen som utredningen genomfört. Å andra sidan är IDA den största obundna källan för finansiellt obundet bistånd på mycket mjuka villkor.

Det måste vara en fördel att u-länderna har möjlighet att diskutera prin- ciperna för denna kreditgivning i IDA:s styrelse som dessutom samman- träder rätt ofta. Det förefaller emellertid klart att u-länderna bl. a. som en följd av röstreglernas utformning, känner större samhörighet med t.ex. UNDP och UNICEF än med Världsbanksgruppen.

Det är obestridligen ett värde att en stor del av det multilaterala biståndet lämnas av organisationer som u-länderna har formell rätt och faktisk möj- lighet att påverka. Denna fördel kan inte alltid i samma utsträckning nås i det bilaterala biståndet.

De internationella organens kapacitet och tillgång till expertis. I den tidigare svenska biståndsdebatten framhävdes de internationella organens personella resurser och längre erfarenhet som ett motiv för multilateralt bistånd. Det var naturligt i ett skede då ingen egentlig svensk biståndsadministration existerade och mot bakgrund av Sveriges begränsade kontakter med de ny- ligen självständiga staterna i Afrika och Asien.

Fortfarande gäller att de internationella organen har bättre tillgång till experter. Framför allt gäller detta i fråga om vissa specialområden. Vidare har de mer kunskap och bättre överblick när det gäller länder som Sverige inte samarbetar med. När det gäller insatser på områden som Sverige har begränsad erfarenhet av eller insatser i länder som Sverige inte samarbetar med finns det alltså skäl att kanalisera svenska biståndspengar genom mul- tilaterala organ.

Beträffande samarbetet med programländer är det inte självklart att de multilaterala organen förfogar över mer kvalificerade experter än Sverige annat än inom vissa specialområden. Bedömningen av och överblicken över biståndsbehoven i flertalet programländer torde ske lika bra inom den sven- ska biståndsadministrationen som i internationella organ.

Så länge biståndsbehoven är stora i de svenska programländerna — nu existerande och eventuella nya — är alltså behovet av kvalificerade experter inte i sig ett motiv för multilateralt bistånd._

Samordning av biståndet. Under 1960-talet hävdades att det multilaterala biståndet innebar en effektiv samordning av biståndet. Det är av flera skäl tveksamt om det är riktigt. Numera är det en accepterad och grundläggande princip i utvecklingssamarbetet att mottagarlandet måste ansvara för ko- ordinering och planering av alla utifrån kommande resurstillskott. Det vik- tiga är ju inte att det multilaterala biståndet i sig är samordnat utan att alla givarinsatser är samordnade med mottagarlandets egna resurser och planering. Detta är lätt att inse eftersom mottagarlandet normalt självt svarar för den alldeles övervägande delen av resursinsatserna. Denna syn på sam- ordningen kom till uttryck i prop. 1968:101. Under åren därefter har den ytterligare understrukits såväl i den svenska debatten som i internationella sammanhang.

I detta perspektiv blir det framför allt viktigt att stödja och befrämja mottagarlandets kapacitet att samordna. Varifrån biståndet kommer blir av sekundärt intresse när givarlandet accepterar mottagarlandets rätt att självt planera utvecklingen. En mångfald givare innebär dock otvivelaktigt be- tydande administrativa problem för mottagarlandet. Sveriges koncentration av det direkta utvecklingssamarbetet till ett mindre antal länder är av värde med hänsvn härtill.

Sverige har dessutom nått väsentligt längre än flertalet andra bistånds- givare när det gäller att anpassa biståndet till mottagarlandets behov och prioriteringar. UNDPts målsättning är att mottagarens planering skall vara utgångspunkt för samarbetet. Fortfarande återstår emellertid åtskilligt arbete innan fackorganens verksamhet anpassats till dessa principer. IBRD/IDA är i huvudsak inriktade på specifika projekt som ofta, att döma av utred- ningens enkät om de multilaterala biståndsorganen, knyts till krav på an- passningsåtgärder i mottagarlandet.

Mot denna bakgrund är det i nuläget svårt att se just kravet på samordning

som ett motiv för ökade multilaterala bidrag.

Vissa speciella insatser kan av olika skäl inte itt/öras av multilaterala organ. Under familjeplaneringens pionjärskede var detta ett naturligt och tungt vägande skäl för bilateralt svenskt bistånd. FN-organen kunde då p.g.a. majoritetsregeln inte ta på sig ett ansvar för familjeplaneringsinsatser i stor skala. I detta och i flera andra avseenden har situationen radikalt förändrats. Det finns nu ett FN-organ, UNFPA (United Nations Fund för Population Activities), med ansvar för familjeplanering och med växande kapacitet. Det torde även i övrigt vara svårt att finna områden där FN-organen eller Världsbanken inte kan gå in med bistånd. Däremot kan dessa organisationer vara förhindrade att lämna bistånd till vissa geografiska områden, tidigare t.ex. till DRV och PRR-områdena eller i önskad utsträckning till t. ex. de afrikanska befrielserörelserna.

Sverige får inte bli./ör stor biståndsgivare till ett visst land. Detta argument bygger på uppfattningen att det kan bli besvärande om Sverige skulle svara för en mycket stor del av det totala biståndet till ett visst land. Därigenom skulle Sverige kunna hamna i en politiskt känslig situation, särskilt om det skulle bli aktuellt att minska biståndet. Det är emellertid tveksamt om detta argument har någon större betydelse.

Om Sverige är berett att ta politiskt ansvar för att biståndsvolymen inte drastiskt minskar bör fortsatta ökningar av det bilaterala biståndet inte utgöra ett problem. Dessutom kan ju kretsen av programländer vidgas i takt med biståndsanslagens ökning.

M ultilaterala bidrag av viss ont/aiming gör det politiskt möjligt att koncentrera det bilaterala biståndet till ett./åtal länder. Detta argument började framföras samtidigt som Sverige beslöt att koncentrera det bilaterala biståndet till ett begränsat antal länder. Självfallet borde man lika väl kunna hävda att de länder som inte får bilateralt bistånd från Sverige får bistånd från andra länder. Argumentet har emellertid en viss giltighet. Det har också framförts vid flera tillfällen då biståndsframställningar avvisats.

Bidrag till viss organisation ger svenska./öretag tillträde till "dess marknad". Alla internationella organisationer begränsar sin upphandling till medlems- länderna. I några fall regleras upphandlingen så att den motsvarar varje lands bidrag. I de stora organisationerna — IBRD/IDA, UNDP och UNICEF — är emellertid inköpens omfattning i medlemsländerna oberoende av deras individuella bidrag. Detta innebär att ett svenskt bidrag till IDA och UNDP ger svenska företag möjlighet att konkurrera om alla leveranser som dessa organisationer finansierar. Denna fördel för svenska företag är oberoende av det svenska bidragets storlek. Argumentet kan alltså inte motivera att den multilaterala andelen av biståndsanslagen skall vara särskilt stor eller liten, endast att Sverige överhuvud taget bör lämna bidrag.

M ultilaterala bidrag har väsentligt mer negativa effekter på betalningsbalansen än bilateralt bistånd. I utredningen om "Utvecklingsbiståndets samhälls- ekonomiska effekter” redovisas en undersökning av biståndets betalnings- balanseffekter. Utredningen visar att Sveriges bidrag till multilaterala organ har väsentligt större negativa konsekvenser för betalningsbalansen än om motsvarande belopp använts för bilateralt bistånd. Detta beror främst på att Sveriges multilaterala bistånd är relativt mycket större än andra länders utan att detta, som framgår av föregående avsnitt, positivt påverkar upp- handlingen i Sverige. Om Sverige skulle övergå till att lämna ungefär lika

små relativa multilaterala bidrag som andra länder skulle detta således leda till att belastningen på betalningsbalansen minskar'.

Multilaterala bidrag är en förutsättning för att påverka politik och admi- nistration i den internationella organisationerna. En förutsättning för att Sve- rige med någon framgång skall kunna påverka de internationella organi- sationernas inriktning är att det svenska bidraget har en viss omfattning. Naturligtvis ökar möjligheten att öva inflytande när bidragen ökar. En stor bidragsgivares åsikter och förslag kan aldrig helt negligeras eftersom alla är medvetna om att det i så fall kan påverka organisationens resurser.

UNDP-systemets biståndsverksamhet

Under senare år har kritiken mot det multilaterala biståndet som en trög och administrativt dyr biståndsform blivit alltmer omfattande. Denna kritik gäller huvudsakligen det s.k. UNDP-systemet varför den lämpligen be- handlas i samband med en allmän diskussion av det bistånd som förmedlas via UNDP och FN:s fackorgan.

UNDP:s verksamhet syftar till att genom tekniskt bistånd, förinveste- ringsverksamhet och kunskapsöverföring bistå u-länderna i deras utveck- lingssträvanden. Verksamheten finansieras genom frivilliga bidrag till UNDP och verkställs av FN:s fackorgan och andra organisationer. UNDP har en egen organisation med ett sekretariat i New York (ca 240 tjänstemän) och ett hundratal fältkontor (totalt ca 440 utsända tjänstemän samt omkring 2 500 lokalt anställda) för att samordna FN-systemets biståndsverksamhet. Av de verkställande organen spelar FAO, FN:s reguljära program, UNESCO, ILO, UNIDO, WHO och IBRD den viktigaste rollen. Tillsammans har dessa organ hand om ca 90 % av UNDP-programmet.

UNDP-systemets främsta biståndsinstrument är expertrådgivning, utrust- ningsleveranser, konsulttjänster och stipendier. Kostnaderna för utsända ex- perter utgör ca 2/3 av hela programmet.

UNDP-systemet har som tidigare nämnts kritiserats främst för admi- nistrativa brister. I det sammanhanget har bl. a. hävdats att ungefär 1/3 av UNDst finansiella resurser går åt för att administrera programmet. Denna siffra är inte helt rättvisande eftersom en del av verksamheten vid fält- kontoren, som betalas ur administrationsposten, snarast har karaktären av bistånd. Även med hänsyn tagen till den osäkerhet som vidlåder alla be- räkningar av vad som egentligen är administativa kostnader framstår emel- lertid dessa inom UNDP som höga.

Det finns i huvudsak två anledningar till detta. Den typ av bistånd som UNDP-systemet är inriktat på är med nödvändighet mycket personalintensiv i jämförelse med t. ex. kreditgivning. Det går följaktligen inte att basera omdömen om UNDP-systemets effektivitet på enkla jämförelser av ad- ministrationskostnaderna i förhållande till biståndsvolymen i de finansiella biståndsorganen. Som exempel kan nämnas det förhållandet att när SIDA var organiserat i en avdelning för finansiellt bistånd och en för tekniskt så var personalstyrkan på den senare långt större än på den finansiella trots att de bilaterala finansiella anslagen var väsentligt större.

En annan anledning till de höga administrationskostnaderna är att de verkställande fackorganen har egna organisationer som delvis är parallella

' Se "Utvecklingsbistån- dets samhällsekonomiska effekter", sid. 73—74 0. 88. (Rapport från utred- ningen om det svenska biståndets samhällseko- nomiska effekter. Stock- holm 1972).

med UNDst egen organisation. UNDP ersätter fackorganen för admini- strationskostnaderna för de projekt dessa utför enligt en schablonmetod. F. n. ersätts fackorganen för sina administrationskostnader enligt denna me— tod till 14 % av projektkostnaden vilket dock inte täcker alla administrativa utgifter för dessa. Till detta kommer sedan UNDst egna administrations- kostnader. Orsaken till denna organisatoriska uppbyggnad, som leder till att dubbelarbete i viss utsträckning blir oundvikligt, är att fackorganen byggts upp för väsentligen andra ändamål än det biståndsarbete som nu blivit en huvuduppgift. På denna punkt kan man jämföra UNDP-systemet med UNICEF som inom en egen organisation både mottar bidrag och direkt verkställer insatser i u-länderna. Såvitt man kan bedöma av svaren på ut- redningens enkät om de multilaterala organen fungerar UNICEF klart bättre än UNDP-systemet.

En expertgrupp lade på våren 1975 fram förslag till åtgärder bl. a. för att bättre samordna FN:s hela biståndsverksamhet. den s. k. Kassumrap- porten. Enligt förslaget skall de flesta av FN:s olika operativa biståndsorgan och fonder slås samman till en ny United Nations Development Authority. Vidare skulle en post inrättas som vice generalsekreterare, med anvar för ekonomiska och sociala frågor. ECOSOC:s ställning skulle förstärkas och de stora globala sektorskonferenserna ersättas av tema-inriktade möten inom ECOSOC.

Vid sjunde extra generalförsamlingen tillsattes en samordningskommitté för att diskutera Kassum-rapportens förslag. Den hade ursprungligen i upp- drag att redovisa sina slutsatser vid generalförsamligen hösten 1976. en tid- punkt som senare flyttats till hösten 1977.

Sverige har i arbetet i samordningskommittén bl.a. stött tanken på en sammanslagning av vissa av biståndsorganen, men understrukit att en nog- grann bedömning måste föregå beslut i dessa frågor. Sverige ställer sig i princip positivt också till flera av de övriga förslagen i Kassum-rapporten.

På hösten 1975 drabbades UNDP av akut likviditetsbrist. Orsakerna var bl. a. en snabb ökning av projektgenomförandet under 1975, snabbt ökade kostnader och lägre bidrag än väntat. Att situationen upptäcktes mycket plötsligt förklaras till stor del av brister i UNDst rapporterings- och kon- trollsystem. Under 1976 vidtogs ett antal åtgärder för att klara situationen inklusive en viss nedskärning av programmet.

Världsbankens biståndsverksamhet

Världsbanksgruppens verksamhet har under senare år blivit föremål för ett starkt ökat intresse. Detta hänger samman med de förändringar av gruppens verksamhet som skett under senare år. Därvid har också en växande kritik framförts. Kritikerna har framför allt hävdat

att principerna för projektbedömning är alltför snävt inriktade på den rent ekonomiska avkastningen, ofta dessutom på kort sikt. att Världsbanksgruppen ställer krav på motprestationer som mottagarlän- derna ibland uppfattar som intrång på den politiska suveräniteten. att världsbanksgruppens verksamhet styrs av politiska hänsyn. att vissa principiellt viktiga beslut fattas inom bankens administration utan

att föreläggas direktionen eller styrelsen.

att världsbanksgruppens agerande i samband med att x_vissa länder natio- naliserat utländsk egendom har uppfattats som ett stöd för de utländska fordringsägarna. att u-ländernas inflytande inom bankgruppen är för litet bl. a. till följd av de röstregler som gäller. att fördelningen av resurserna är koncentrerad till ett begränsat antal stater.

Sveriges bistånd till Världsbanksgruppen lämnas uteslutande till IDA:s verksamhet. Det är alltså i första hand denna organisation som skall be- dömas. Man måste emellertid komma ihåg att såväl styrelse som admi- nistrativ stab är gemensamma för själva banken och IDA. Samma kriterier för bedömning av projekt används av IBRD och IDA. Beslut om finansiering skall ske på bank eller IDA-villkor avgörs på grund av det låntagande landets ekonomiska läge. Det går alltså inte att helt hålla isär organisationerna. Vidare deltar de fem nordiska ländernas gemensamma representant i sty- relsen i alla diskussioner om principiella frågor vare sig det gäller hela Världs- banksgruppen, enbart IBRD eller IDA. Följande diskussion gäller emellertid. i enlighet med anvisningarna i direktiven, i första hand IDA men torde ha relevans för Världsbanksgruppen som helhet.

IDA ser i jämförelse med praxis i svensk biståndsgivning mera snävt till den ekonomiska avkastningen vid projektbedömningen. Detta leder till att t. ex. inkomstfördelningseffekter eller sociala behov försummas. I detta avseende kan man emellertid konstatera att en omprövning pågår som en följd bl. a. av nordisk kritik. I fråga om vissa typer av projekt på främst utbildningens och familjeplaneringens område tar man numera mindre hän- syn till de traditionella projektvärderingskriterierna.

En effekt av IDA:s praxis i fråga om projektvärdering sådan den hittills tillämpats är att den leder till krav på mottagarlandet att vidta åtgärder som skall garantera en rimlig räntabilitet. Vid teleprojekt ställs t. ex. ofta krav på höjda taxor för att avkastningen enligt IDA:s normer skall bli ac- ceptabel. På samma sätt sätts höjda vattenavgifter som villkor för krediter till bevattningsprojekt. Följden kan bli att de fattigaste folkgrupperna inte har råd att utnyttja den utbyggda infrastrukturella servicen och i ekonomiskt hänseende går landet miste om den produktion som skulle ha följt av ett mer intensivt utnyttjande. Viktigare ändå är kanske att avgiftspolitiken är en central del av landets allmänna välfärds- och fördelningspolitik. IDA:s politik blir då ett försök att påverka och förändra inriktningen av mot- tagarlandets politiska strävanden.

Från olika håll har framförts kritik mot att Världsbanksgruppen och då även IDA skulle vara alltför västmaktsdominerade och ta hänsyn till dessa länders utrikespolitiska intressen. Till en del förklaras detta förhållande av att ländernas röststyrka står i förhållande till kapitalinsatsen. Samtidigt är u-länderna svagt representerade i styrelsen eftersom i vissa fall upp till 18 u-länder gemensamt utser en exekutivdirektör. Samordningsproblemen inom en sådan u-landsgrupp blir så stora att exekutivdirektören i realiteten ofta får en fristående ställning.

I IBRD:s stadga sägs vidare klart att banken skall främja privata utländska investeringar. Motsvarande bestämmelser återfinns inte i IDA:s stadgar.

En viss tyngdpunktsförskjutning har skett i bankens verksamhet som in- nebär att garantier till privata investerare och direkta samfmansieringar med privata företag har minskat.

Vidare följer för IBRD:S del ett starkt inflytande för stormakterna av att banken 'är beroende av dessas kapitalmarknader för att få resurser för sin utlåning. Detta beroende bör i framtiden minska i takt med att 01- jeländerna blir allt viktigare långivare. Samtidigt kan bankens beroende av dessa senare länder öka.

Även bortsett från dessa förhållanden kan man emellertid konstatera att västmakterna, särskilt Förenta Staterna, haft och fortfarande har ett domi- nerande inflytande över Världsbanksgruppen och därmed också över IDA. Världsbanksgruppen har alltid haft en USA-medborgare som chef, medan IMF:s chef varit europé. Vidare är (på våren 1977) bankens biträdande chef (senior vice president) amerikan liksom fyra av tretton "vicepresidenter". Endast en av "vicepresidenterna" kommer från ett u-land. Denna över- representation i Världsbanksgruppens organisation för västmakterna i all- mänhet och Förenta Staterna i synnerhet är särskilt allvarlig eftersom flera principiellt centrala beslut fattas inom administrationen utan att diskuteras i styrelsen. Ett faktiskt beslut att stoppa nya krediter till Allende-regeringen i Chile togs sålunda inom administrationen utan att styrelsen ens infor- merades. På samma sätt stoppades under några år stödet till Sri Lanka utan föregående diskussion i styrelsen.

En viktig del av Sveriges kritik mot Världsbanksgruppen är att fortsatt långivning till vissa länder gjorts avhängigt av att det presumtiva mot- tagarlandet betalar ersättning för nationaliserad egendom. Härvid har IBRD- gruppen, enligt svensk uppfattning, kommit att stödja utländska kapital- intressen i vad som är en juridisk fråga som borde handläggas utan bankens inblandning.

IDA:s utlåning är volymmässigt koncentrerad till en mindre grupp länder. Det borde i detta avseende finnas utrymme för en flexibilitet som tar större hänsyn till länder som i enlighet med FN:s utvecklingsstrategi söker ås- tadkomma strukturreformer för folkflertalets bästa.

Världsbanksgruppen har också kritiserats för att det inte är en universell organisation eftersom nästan alla kommunistländer står utanför. Detta kan i och för sig uppfattas som missriktad kritik. IBRD och andra organ inom gruppen är i princip öppna för alla länder. Problemet är emellertid att med- lemskap i banken förutsätter dels medlemskap i IMF och därmed accep- terande av ett internationellt ekonomiskt system som är främmande för kommunistländerna. dels att man accepterar t. ex. principen i bankens stadga att främja privata utländska investeringar, vilket återigen kommunistlän- derna inte är villiga att åta sig. Det är emellertid klart att stadgan i dessa avseenden inte tillämpas bokstavligt och några kommunistländer är också medlemmar av IMF och IBRD.

På flera punkter kan från svenska utgångspunkter generell kritik riktas mot Världsbanken. I en del avseenden kan man emellertid observera tydliga skillnader mellan den politik som bedrivs av olika avdelningar i banken. Nästan alla iakttagare är t. ex. överens om att Latinamerika-avdelningen har en mer konservativ och — framför allt — mer "amerikaniserad" inställning än andra regionala enheter. Det är t. ex. känt att tjänstemän som handhar

samarbetet med Afrika ibland försvarat radikala politiska åtgärder i lån- tagarländerna mot stormakterna medan Latinamerika-avdelningen vanligen driver en ”hård linje” gentemot t. ex. nationaliseringar.

Trots allvarlig kritik mot Världsbanksgruppen har Sverige alltsedan or- ganisationens tillkomst år 1960 aktivt stött IDA. Även om Sverige vid den fjärde överenskommelsen om påfyllnad av IDA:s resurser sänkte den relativa bidragsandelen något, vilket i sig säkert skall uppfattas som uttryck för en mer reserverad hållning. så är Sverige fortfarande den i relativa termer största bidragsgivaren. Orsakerna till denna politik har i första hand varit följande.

IDA är den största källan för obunden internationell kreditgivning på mycket mjuka villkor till u-länderna. Något alternativ till IDA finns idag inte. Om Sverige inte går med i nästa överenskommelse om påfyllnad av organisationens resurser kan detta få effekter för hela förhandlingsresultatet. U-länderna har alltid i sina deklarationer krävt ökade resurser för IDA.

I resolutionen från FN:s sjunde extra generalförsamling uttrycktes kraven på följande sätt: "För att utöka de tillgängliga samlade resurserna för ut- vecklingsfinansiering finns ett omedelbart behov av att avsevärt öka kapitalet inom Världsbanksgruppen, och särskilt resurserna inom Internationella ut- vecklingsfonden (IDA), för att ge dem möjligheter att ställa ytterligare kapital till de fattigaste ländernas förfogande på mycket förmånliga villkor.” Under senare år har vissa förändringar i inriktningen av IDA:s verksamhet kunnat märkas. Intresset för projekt inom t. ex. sektorerna jordbruk och industri har ökat medan andelen krediter till världsbanksgruppens tradi- tionellt stora sektorer elkraft. transporter och telekom munikationer har mins- kat.

Inom de traditionella sektorerna är fortfarande den finansiella avkast- ningen avgörande för om krediter skall lämnas. I viss utsträckning kom-

Tabell 7.5 IDA-krediter, sektorfördelade (%)

Sektor Totalt Treårsperioden t. o. m. 1973/74— 1972/73 1975/76 Jordbruk, skogsbruk, fiske 28.0 31,5 Icke-projektbundna krediter inkl importkrediter 17.4 21.3 Transportväsen 24,8 15,0 Industri, inkl utvecklings- investeringsbolag 4.9 11.0 Elkraft 8.4 6,9 Utbildning 6.6 4.4 Telekommunikationer 5.6 3,5 Vattenförsörjning och avlopp 2.8 3,0 Stadsbebyggelse 0.5 1.6 Familjeplanering och nutrition 0,7 0.7 Turism 0.2 0,6 Tekniskt bistånd 0.2 0,6

Källa: World Bank Annual Report 1973 och 1976.

pletteras sådana beräkningar med t. ex. data om ekonomisk avkastning och vilka inkomstgrupper som gynnas. Sådana data kan spela en något större roll i avgörandet om krediter till projekt i andra sektorer. I t. ex. lands— bygdsutvecklingsprojekt genomförs en kostnadsintäktsanal ys för att konsta- tera att en viss miniminivå för avkastningen uppstår, snarare än i syfte att maximera avkastningen. Behovsbestämning är enda måttstock i under- visningsprojekt på primär- och sekundärskolenivå. Inom banken pågår arbete med metoder att mäta den sociala avkastningen. Vilka kriterier som väger tyngst i olika sammanhang är fortfarande mycket skiftande.

Inställningen till finansiering av lokala kostnader har blivit mindre rest- riktiv.

Ett tungt vägande skäl för att stanna kvar i Världsbanken har varit att flera u-länder uttryckt önskemål till den svenska regeringen om att Sve- rige bör vara kvar. Ett skäl för detta är att dessa u-länder ser Sverige som ett språkrör för u-länderna inom ”i-landsgruppen" i bankens styrelse. Sverige och många u-länder önskar förändringar i samma riktning av Världsbanks— gruppens verksamhet.

Särskilda skäl för bilateralt bistånd

Huvudskälet för bilateralt bistånd är naturligtvis att det i ett direkt samarbete med ett antal programländer normalt är lättare att nå målen för bistånds- politiken än i det multilaterala biståndet.

I det föregående har berörts vissa svagheter i det multilaterala samarbetet som därmed automatiskt blir motiv för svenskt bilateralt bistånd, Sålunda har det multilaterala biståndet till Indokina ännu inte kunnat ges några större proportioner; inte heller har multilateralt bistånd i tillräcklig omfatt- ning lämnats till befrielserörelser. Sveriges starka intresse av samarbete med dessa länder och rörelser talar alltså för bilateralt bistånd på dessa områden.

Även övriga skälför svenskt bilateralt bistånd har indirekt berörts i det föregående. Sålunda förefaller programländerna att föredra svenskt bilateralt bistånd framför multilateralt. Det är inte möjligt att avgöra om detta beror på en bedömning av Sveriges direkta bistånd som effektivare i olika meningar än multilateralt; däremot är de svenska villkoren som nämnts snarast bättre än de multilaterala organens framför allt beroende på att dessa är bundna av generella riktlinjer som försvårar en anpassning till olikartade situationer. Härigenom blir det också möjligt att effektivare inpassa svenska resursbidrag i mottagarlandets egen planering. Även den omständigheten att det mul- tilaterala biståndet betalningsbalansmässigt är dyrare än bilateralt bistånd talar för det förstnämnda. I samma riktning pekar de höga administrations- kostnaderna inom UNDP—systemet.

Från opinionsmässiga utgångspunkter torde ett relativt omfattande svenskt bilateralt utvecklingsprogram ha ett betydande värde. Även om informationspolitiken numera koncentreras till u-ländernas problem. sedda från deras utgångspunkt, och mindre till de svenska insatserna torde det direkta samarbetet med vissa länder vara en förutsättning för att skapa en närhet till och förståelse för problemen i tredje världen. Man kan också konstatera att en rad frivilliga organisationer genomfört en omfattande stu-

dieverksamhet om och företagit flera resor till svenska programländer. Det direkta samarbetet med dessa länder har gett erfarenheter av värde för in- formationsverksamheten.

Sammanfattning

Av skälen för att lämna multilateralt bistånd i allmänhet anser vi de följande vara de viktigaste:

El Stora multilaterala bidrag är ett viktigt led i Sveriges allmänna stöd till FN. Detta är framför allt ett motiv för stöd till FN-organen. Ökat bistånd från Sverige drar dessutom i någon mån andra länder med sig. El U-länderna kan påverka de multilaterala organens verksamhet. Även detta gäller framför allt för FN-organen. 13 De multilaterala organen kan effektivare än Sverige lämna bistånd på vissa specialområden eller till andra länder än programländerna. [:l Multilaterala bidrag av en viss omfattning är en förutsättning för att Sverige skall kunna påverka organisationernas inriktning och effektivitet.

Dessa skäl gäller såväl för multilaterala bidrag i allmänhet som för UNDP- systemets biståndsverksamhet. I fråga om IDA. som endast i mindre ut- sträckning berörs av motiven under punkterna 1—2, tillkommer att orga- nisationen är administrativt effektiv. att den är den största källan för obun- den. "mjuk" kreditgivning till u-länderna samt att u-länderna uttalat sitt stöd för organisationen.

De skäl som enligt vår uppfattning talar emot multilateralt bistånd är i första hand följande.

El Svårigheterna att nå de svenska biståndsmålen är som regel större på det multilaterala området är i fråga om direkt bistånd. D FN-systemets bistånd är administrativt dyrt och omständligt. Detta gäller i första hand UNDP-systemet. i mindre utsträckning UNICEF och UNHCR och knappast alls Världsbanksgruppen. [:| De svenska biståndsvillkoren är genomsnittligt bättre än de multilaterala organens. D Det svenska biståndet kan enklare samordnas med mottagarlandets egen planering. El Stora multilaterala bidrag har väsentligt större negativa betalningsbalans- effekter än bilateralt bistånd.

Vad beträffar IDA kommer därtill att organisationen fortfarande tillämpar en rätt snäv projektbedömning, att viktiga principer avgörs inom admi- nistrationen utan diskussion i styrelsen, att u-ländernas möjligheter att på- verka politiken är begränsade. att utlåningen är koncentrerad till ett mindre antal länder samt att krav på förändringar av den ekonomiska politiken i flera fall utgör villkor för långivning.

De viktigaste allmänna skälen för bilateralt bistånd är att det lätt kan anpassas till mottagarlandets behov och inordnas i en utvecklingsplanering. att villkoren är förmånliga samt att administrationskostnaderna är jämfö- relsevis låga. Därtill kommer att bistånd till vissa länder eller områden i rimlig omfattning endast kan lämnas direkt.

En sammanvägd bedömning av alla dessa olika skäl ger enligt vår upp- fattning inte anledning att förorda någon drastisk förändring av den för- delning som gäller idag. Tillräckligt starka skäl talar för att Sverige även i fortsättningen bör lämna en relativt betydande andel av biståndet via mul- tilaterala kanaler. Det är heller inte möjligt att precisera den framtida för— delningen till en bestämd procentsats. Nuvarande andel för de multilaterala bidragen är enligt vår uppfattning rimlig i dagens läge. Den framtida ut- vecklingen inom det multilaterala fältet i allmänhet och de olika organi- sationerna i synnerhet måste bli avgörande för de svenska bidragens fortsatta utveckling.

Motiven för fortsatta betydande bidrag till UNDP kan i stor utsträckning härledas ur de tidigare nämnda allmänna motiven för multilateralt sam- arbete. De invändningar mot UNDP-systemets verksamhet, i första hand beträffande administrativ ineffektivitet. som kan resas. är emellertid så tungt vägande att frågan om framtida ökningar av bidragen måste bli beroende av organisationens villighet och möjlighet att effektivisera verksamheten.

För närvarande svarar Sverige för 4 % av de samlade IDA-bidragen från industriländer. Detta är relativt sett en väsentligt större andel än för något annat i-land. I nuläget talar övervägande skäl för att Sverige bör fortsätta att lämna bidrag. Storleken av dessa måste bestämmas av i vilken utsträck- ning IDA:s praktiska politik överensstämmer med de svenska bistånds- målen.

Vissa övriga multilaterala principfrågor

Det är. som framgår av det föregående. uppenbart att multilateralt bistånd endast i vissa avseenden kan ses som ett enhetligt begrepp. Bidrag till IDA och UNDP kan inte bedömas från en gemensam utgångspunkt. De olika regionala utvecklingsbankerna har var och en sin egen profil vilken färgar av sig på biståndet. Inte heller de rena FN-organen — t. ex. UNDP, WFP. UNICEF och UNHCR — eller ens fackorganen kan jämställas.

Även om det finns en rad skäl för stöd till internationella organisationer i allmänhet anser vi att Sveriges multilaterala bistånd i framtiden måste bygga på en prövning av varje organisation. Det blir då innehållet och in- riktningen i de individuella multilaterala organisationernas politik som i första hand får avgöra de svenska bidragens omfattning. Det blir då i första hand fråga om att bedöma i vad mån verksamhetens inriktning överens- stämmer med de mål som uppställts för Sveriges biståndspolitik. M_indre vikt bör läggas vid den rent administrativa effektiviteten, d.v.s. de ad- ministrativa kostnaderna för den bedrivna verksamheten, även om givetvis också detta faktum måste vägas in i bedömningen. Effektivitet bedömd från svenska utgångspunkter måste alltså primärt avse relationen mellan resursinsats och möjligheten att nå de mål som uppställts för den svenska biståndspolitiken, vilka i stort överensstämmer med de sociala och eko- nomiska målsättningarna i FN:s utvecklingsstrategi. Det behöver knappast sägas att denna politik måste kombineras med aktiva svenska åtgärder för att påverka det multilaterala biståndets inriktning.

I det föregående har på flera ställen antytts behovet av organisatoriska och administrativa reformeri FN-systemets biståndsverksamhet. Vi har inte

varit ålagda eller haft möjlighet att penetrera dessa frågor. som f. ö. är föremål för omfattande utredningsverksamhet inom FN. Några synpunkter förefaller emellertid så uppenbara att vi vill framföra dem i detta sammanhang.

Behovet av fortsatta reformer av UNDP-verksamheten är klar. Särskilt viktigt förefaller det vara att komma till rätta med de problem som hänger samman med dubbelarbetet mellan UNDP och de verkställande fackor- ganen. Man bör också fortsätta att pröva möjligheterna att utnyttja det ex- isterande UNDP-programmet också för kapitalbistånd. Det finns många skäl som talar för att denna den enda verkligt universella biståndsorganisationen inte bara borde syssla med expertbistånd och förinvesteringsstudier utan också ges resurser att finansiera en del av insatserna. I alla händelser borde detta vara vettigare än att upprätta en rad nya specialinriktade fonder och organ.

FN-systemets personalpolitik måste reformeras. Framför allt måste per- sonlig kapacitet och lämplighet bli avgörande vid tillsättningen av tjänster på alla nivåer. Det är omvittnat att flera FN-organ nu ger efter ganska lätt för påtryckningar från medlemsländer som vill placera en viss person.

Det har länge hävdats att universalitetsprincipen gör det omöjligt för in- ternationella organisationer att i sin biståndsgivning ge förtur åt länder som aktivt satsar på reformer till förmån för de fattigaste folkgrupperna. Vi ställer oss tveksamma till om denna argumentering är hållbar. För det första har argumenten redan undergrävts på det principiella planet. Inom UNDP har beslutats om en långtgående omfördelning av biståndet till förmån för 'de fattigare u-länderna; härvid skall också mottagarländernas egna utvecklings- ansträngningar för att åstadkomma strukturella förändringar. inkomstutjäm- ning och social rättvisa i viss utsträckning beaktas. Inom ramen för för- handlingarna om den fjärde påfyllnaden av IDA:s resurser uppnåddes en anknytning av verksamheten till FN-strategins grundläggande målsättning- ar. I årsrapporten 1974 annonserade Världsbanksgruppen sin avsikt att i ut- låningen till jordbrukssektorn "ge förtur åt länder som bedriver brett baserade jordbruksstrategier, som beaktar alla gruppers behov och särskilt befrämjar sysselsättningen för de fattigaste”. F. ö. kan man knappast säga att uni- versalitetsprincipen tidigare varit vägledande för hur bankens och IDA:s långivning fördelats på olika länder. Detär naturligt att en multilateral or- ganisation försöker lämna bistånd till alla medlemsländer. Särskilt för FN- organen torde detta vara nödvändigt. Däremot kan, enligt vår uppfattning. universalitetsprincipen inte tolkas så att ett visst land på grundval av t. ex. folkmängd och BNP per capita har rätt till en given andel av en internationell organisations resurser. Biståndet måste nå ut till de fattiga för att ha någon mening. De avgörande insatserna för att nå detta syfte kan bara göras av regeringen i mottagarlandet. De internationella organen måste ges ökade möjligheter att inrikta sin verksamhet på samarbete med länder som genom- för reformer till förmån för de fattiga — och de kan basera denna politik på en lång rad enhälliga FN-resolutioner. Enligt vår uppfattning kan en sådan inriktning av de multilaterala organens verksamhet utan svårighet kombineras med att biståndet i ökad utsträckning inriktas på de fattigaste u-länderna.

Sveriges inflytande i multilaterala biståndsorganisationer

Vi har tidigare konstaterat att bidragens stoi'lek har betydelse för Sveriges inflytande i internationella biståndsorganisationer. Den normala vägen att öva inflytande är naturligtvis att delta i styrelsens diskussion och försöka påverka besluten. Sådana ansträngningar bör kombineras med aktiva insatser i t. ex. FN:s generalförsamling eller UNCTAD för att genomdriva resolu- tioner med riktlinjer för den multilaterala biståndsverksamheten. Förut- sättningarna för att nå framgång är att genom direkta kontakter med andra länder försöka vinna anhängare för svenska synpunkter.

Huvudprincipen för Sveriges agerande i multilaterala biståndsorganisa- tioner har hittills varit att stärka styrelsens ställning i syfte bl. a. att motarbeta andra metoder att öva inflytande. Vi delar denna grundinställning. I det följande skall vi diskutera möjligheten och lämpligheten att använda denna och de övriga formerna för att påverka den multilaterala biståndsverksam- heten.

Allmänna diskussioner om riktlinjer. Vi har tidigare konstaterat att den multilaterala beslutsprocessen har ett värde i sig. En internationell debatt där biståndsgivare och biståndsmottagare deltar och gemensamt försöker utforma en lämplig politik bör leda till en ökad internationell förståelse för u-ländernas problem. Det är mot denna bakgrund naturligt att vi stöder uppfattningen att alla centrala beslut bör fattas av styrelsen. Självfallet in