SOU 1978:60

Arbetsmarknadspolitik i förändring

Till Statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet

Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) överlämnade 1974 sitt första betänkande "Att utvärdera arbetsmarknads- politik” (SOU 1974129). Betänkandet innehöll en avrapportering av forsk— ningsresultaten från den verksamhet som EFA bedrivit under perioden 1967—73. Som ett led i sin fortlöpande verksamhet får EFA härmed över- lämna sitt andra betänkande "Arbetsmarknadspolitik i förändring" i vilket de senaste årens forskningsresultat redovisas och sätts in i sitt arbetsmark- nadspolitiska sammanhang. Det är vår förhoppning att de i betänkandet presenterade sammanfattningarna och tolkningarna av resultaten från EFAzs olika forskningsprojekt skall ge ett fastare underlag för den fortsat— ta debatten och forskningen kring de arbetsmarknadspolitiska frågorna.

i den forskningsverksamhet som här avrapporteras har deltagit ett stort antal forskare från olika forskningsinstitutioner. Under arbetet med betän— kandet hari RFA:s kansli ingått byrådirektör Jan Johannesson, sekretera- re. forskarassistent lnga Persson-Tanimura, sekreterare, och civilekonom Anders Björklund. bitr. sekreterare.

Stockholm den lSjuni 1978

Curt C anarp

Anders Bäckström Harald Niklasson Gunnar Westermark Arne Carlsson Gösta Rehn Christer Wretborn Sten Marcusson Jan Rydén

/Jan Johannesson

Inga Persson-Tanimura

Anders Björklund

'.. .'-i-"."'.|, .'_.'.". ”

=,|. .-".';'.'. -' _....'I___ ' ' ,.|_', -|..._,.- .. ,.

=.. a »» ' '_"_,"||'J"': "_—|,' "I. I| .. . |||'

E'i'l'

"" - . "..lll ' 'l'.” . " '

'. ..|._'z-'.-.

”"| 'W'IIU '|'r|'| ||.|t'|..|' |.--

, .:,i' . . ,_ ' . . "'l"',L.,'__'.i" ""-|:! '. ' .- - .'I5'l Mia'PFQi |l||. ||'|. | .— _._".'".""”." . F- |, |,','_.'"'.,' »l"— ' '

.'.' "äl-," " '--'j, ".." . .. - '...'... . _' " 'Ä- " it:..ljgurmjä, "" "."”. ' " lm,?! www.”.- -_| l"'-'1""'l"ii-r":l'4*'r- »| -- .i. , . '_. .%"iw "!.”."I.»'I1-'tlll|'>'|- l|| ".

" Lula'tl'u'l'ml'ihli' JJJ' '" II. '. '."'f',,'v_1_fni"mn -1;',l|ln.-,-. .

'r'l'l'llil'rl'f tim.-.... .. ..l

. '» . ' '. '. , . '... - ' F: Amunt .: ,|'_. , "__ __ ._ | _ _ , ,. __,.-._ __ ,, __ ___, "Inkl.?! ..ll'llulv'lil mp ? ,. ,.'.,._l-._"__l,',"|,-,, '_,_,,, ., ,"'._' ,, .,.',',',',..:'_'|.|, "lå""'.""'" _ .. .HMI'Ö' håläji'lnfj

__ ,,,_.. ,: , ,.. __.. . ,_,__ "." ____||..1,"., |,.' .,___ .,. ( ' " (. Li”. '.'.'"' ',.,._,,s in."—':' '.'.'.i"."'._'...."'-_-'--',"" - |_ _ _ ,_ ,, _ |l_||_____,_____'_ , ____1-__,,_,-__-_»_.._ .w'ifr '.'. _Mt- | ' -. - . . . " ' nr.». "'.' i.: ' _, ...”,." . .. ' _ "'_' "__'_.,.'.'|_.'| " ' .. ' "- , "'_'." 'n'-'_'»... ..".J .. ||.'.' ' .'.' ' ”finlir- . ""'-; F...-.':"'"'-.'i."-=' ., .,.T' ' .' ..».."_ '_1 ..-...|.. .-| .» ;;...jy' |_ || .,| i]: _ _ , '_ll'h ' | i' .' - ,*:'-'...-.. .: .- _, , _| Å ". _,||| '_|_ . . |—'_|J| ',', -' ' ||| ililk- | . _ * "._'|, ' ||'.' .,, igl' .. "'Ö'," NCH; '.n'lv ,, '.'r. .". .- .. | | ' | '-"| 'i] " .. .. . när:".-. .» . .. .. _.- ,. | - I. .- .-; '- _'--.".'"..".-'.,.-.-i .. ..»_»,,|,.»._. -_ '|':'"'-.'H" ,,,-...,. -' ark,-..- .."”,f'i, a.,-1... . -|__ . , '_" ,.,__l_.1,|J,l_ 'I'I'l'tll'IT'L . ,' '_|, | ' -' "

1. Inledning

EFA. expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor. har sedan 1967 fungerat som ett initiativtagande och samordnande organ för forskning kring arbetsmarknadspolitikens verkningar. 1 betänkandet "Att utvärdera arbetsmarknadspolitik" (SOU 1974: 29) redovisade vi dels studier kring arbetsförmedlingen och informationsproblematiken på ar- betsmarknaden. dels uppföljningar och samhällsekonomiska kostnads- intäktsanalyser av arbetsmarknadsutbildning, stöd till flyttningar samt in- vandring. Vidare diskuterades i betänkandet ingående de teoretiska och metodologiska problem som aktualiseras vid utvärdering av arbetsmark- nadspolitiken. l betänkandet angav vi också vissa allmänna riktlinjer för EFAzs fortsatta verksamhet.

Den av EFA initierade och sammanhållna forskningen har sedan fram- läggandet av det förra betänkandet haft tre huvudinriktningar. För det första har vi ansett det viktigt med mera grundläggande studier kring ar- betsmarknadens funktionssätt och de förhållanden på arbetsmarknaden som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser att påverka. Fördjupade kunskaper på dessa områden är betydelsefulla för närmare utvärderingar av behoven och effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För det andra har vi försökt få till stånd fortsatta och utvidgade studier av ef- fekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Som ett tredje forskningsområde kan urskiljas det forsknings— och ut- vecklingsarbete som mer direkt tar sikte på själva planeringsprocessen i de verkställande organen. Hit hör att utveckla utvärderingsmetoder och pla- nen'ngsmodeller som anknyter till de arbetsmarknadspolitiska avvägnings- problemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem.

När vi här talar om tre olika huvudinriktningar vad gäller den av EFA initierade och sammanhållna forskningen får detta inte tolkas så att det är fråga om från varandra isolerade forskningsområden. Övergripande stu- dier av arbetsmarknadens funktionssätt och mera ingående studier av ef- fekterna av särskilda åtgärder bör kunna ge ett förbättrat underlag för pla- neringen. samtidigt som forskning och utvecklingsarbete kring planerings- processen både ger impulser till och ställer krav på forskning av de förra slagen.

' En fullständig för- teckning över de ini- tierade forskningspro- jekten och rapporterna från dessa finns i bilaga 1 islutet av betänkandet.

Regering och riksdag skall under budgetåret 1978/79 ta ställning till olika frågor rörande sysselsättningspolitikens utformning. Vid slutet av 1978 väntas sysselsättningsutredningen framlägga sitt slutbetänkande. ERU. expertgruppen för regional utredningsverksamhet, har nyligen i betänkan— det "Att främja regional utveckling" (SOU 1978: 46) redovisat en utvärde- ring av de regionalpolitiska stödåtgärderna. EFA:s nu föreliggande betän- kande avser att ge ett ytterligare underlag för ställningstagandena till sys— selsättningspolitikens utformning genom att lämna en sammanfattande re- dovisning av resultaten från de studier rörande arbetsmarknadspolitikens verkningar som sedan 1974 bedrivits inom EFA:s ram.'

Betänkandets första avdelning innehåller en kortfattad redogörelse för viktigare resultat från de olika forskningsprojekten. I anslutning härtill re- dovisar vi också våra bedömningar och slutsatser av resultaten från stu— dierna. En mera detaljerad redogörelse för de olika studierna lämnas i av— delning 11 (kapitel 3—7) och i avdelning Ill (kapitel 8— 14).

I avdelning 11 behandlas utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden och utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken under 1960- och 1970-talen. Inledningsvis lämnas i kapitel 3 en kortfattad presentation av målen och de officiella riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken. I kapitel 4 görs därefter ett försök att närmare analysera arbetsmarknadens funktionssätt och ar- betsmarknadspolitikens roll vad gäller att uppnå övergripande sociala och ekonomiska mål. Särskild uppmärksamhet ägnas därvid problemet att uppnå full sysselsättning utan alltför hög inflation. En ingående redovis- ning lämnas i kapitel 5 av bl.a. utgiftsutvecklingen för olika arbetsmark- nadspolitiska program och av de förändringar som skett i åtgärdssamman— sättningen under 1960- och l970-talen. I kapitel 6 ges sedan en empirisk be— lysning av de förändringar som skett i sysselsättning och arbetslöshet för män och kvinnor i olika åldrar under de senaste femton åren. Dessa för— ändringar är en viktig förklaring till förskjutningar i arbetsmarknadspoliti— kens inriktning under den studerade perioden. De kan emellertid också förmodas återspegla hur väl den förda politiken lyckats lösa sysselsätt- ningsproblemen för olika grupper. Avdelning 11 avslutas med att det i kapi- tel 7 görs ett försök att utvärdera hur väl arbetsmarknadspolitiken lyckats i olika avseenden. Därvid betonas bl. a att arbetsmarknadspolitiken (här de— finierad som de åtgärder som finansieras över arbetsmarknadsverkets bud- get) inte kan ses isolerad utan måste ses i samband med utformningen av den ekonomiska politiken i övrigt.

1 avdelning [11 redovisas de av EFA initierade studierna av olika områ- den av arbetsmarknadspolitiken. Kapitel 8 behandlar den arbetsförmed- lande verksamheten och omfattar dels en studie av effekterna av intensifie- rade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa. dels en studie kring effek- terna av allmän platsanmälan. I kapitel 9 redovisas dels en sociologisk. dels en ekonomisk studie kring stödet till geografisk rörlighet. Studien ba- seras på en uppföljning under ca 5 år av f1yttare med flyttningsbidrag från de två nordligaste länen. I kapitel 10 studeras effekterna av konfektionsfö— retaget Algots Nords etableringi Västerbotten. I studien belyses bl.a. sys- selsättningseffekterna på etableringsorterna. de anställdas arbetsförhållan- den samt den samhällsekonomiska lönsamheten av etableringen och av några alternativ vad gäller omfattningen av en fortsatt drift. ] kapitel 11

diskuteras tänkbara effekter av lönekostnadsanknutna sysselsättningsstöd av det slag som kommit till ökad användning under 1970—talet. I kapitel 12 redovisas resultaten av en studie som syftat till att utveckla utvärderings- metoder och planeringsmodeller för den löpande verksamheten inom ar- betsmarknadsverket. I kapitel 13 presenteras några av resultaten av en stu- die kring inflation och arbetslöshet i den svenska ekonomin. Slutligen dis- kuteras i kapitel 14 utformningen och ändamålsenligheten av några av de statistiksystem som utnyttjas i arbetet med den löpande utformningen av arbetsmarknadspolitiken och i forskningen kring arbetsmarknadspoliti- kens effekter.

De i avdelning 11 ingående kapitlen har utarbetats inom EFA:s kansli av byrådirektör Jan Johannesson. forskarassistent Inga Persson-Tanimura och civilekonom Anders Björklund. Innehållet baseras delvis på pågående forskningsprojekt inom EFA:s ram. Kapitlen i avdelning 111 har skrivits av forskarna inom respektive projekt. För dei avdelningarna II och 111 erhåll- na resultaten och tolkningarna av dessa svarar respektive författare.

2. EFAzs bedömningar och slutsatser

I detta kapitel redovisas EFA:s bedömningar och slutsatser kring vissa av de i avdelningarna II och 111 presenterade forskningsresultaten. Kapitlet inleds med en beskrivning av några väsentliga drag i utvecklingen av ar- betsmarknadspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden under 1960- och 1970-talen. Därpå ger EFA i avsnitt 2.2 sina bedömningar och slutsat- ser vad gäller resultat rörande förändringar i arbetsmarknadens funktions- sätt (avsnitt 2.2.2), matchningsåtgärder på arbetsmarknaden (avsnitt 2.2.3), utbudspåverkande medel (avsnitt 2.2.4) och efterfrågepåverkande medel (avsnitt 2.2.5). 1 avsnitt 2.2.6 diskuteras hur man skall kunna ut- veckla utvärderingsmetoder som bättre anknyter till faktiskt förekomman- de arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblem. 1 avsnitt 2.2.7 redovisas några synpunkter på utformningen av arbetsmarknadsstatistiken. I avsnitt 2.3 ges en summering av EFA:s synpunkter på arbetsmarknadspolitikens utformning och den fortsatta forsknings— och utredningsverksamheten kring arbetsmarknadspolitikens verkningar.

2.1. Utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmark- nadspolitiken

Högkonjunkturåret 1965 motsvarade de totala utgifterna för arbetsmark- nadsverket ca 1 procent av bruttonationalprodukten. Budgetåret 1974/75 hade andelen ökat till 1,8 procent. Utgifterna i lågkonjunkturlägen ökade från 1.5 procent av bruttonationalprodukten 1967/68 till 2,7 procent 1976/77. Den utveckling och de förändringar på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken som döljer sig bakom dessa totalsiffror beskrivs och analyseras närmare i avdelning 11 av detta betänkande. Här skall vi en- dast peka på några huvuddrag i utvecklingen.

2.1.1. Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter1

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör en del av den ekonomiska politi- ken och de sätts in och verkar tillsammans med andra typer av åtgärder. Omfattningen och utformningen av övrig ekonomisk politik kommer där- " _ för också att påverka behovet av och utrymmet för arbetsmarknadspolitis-

' For en mer ingående k . . (1 B h l'k' b k (1 l' . k å .. d k diskussion se kapitlen a 1ngr1pan en. e ovet av 01 a ar etsmar na spoitis a tgar er än 3och 4. v1dare förändras genom att arbetsmarknadens funktionssätt och arbets-

tionsnivån. dvs. de mål man sätter upp för arbetsmarknadspolitiken. kan ändras.

Målen för arbetsmarknadspolitiska ingripanden kan förmodas vara de- samma som för andra typer av ekonomisk—politiska ingripanden. dvs. att påverka resursallokering. tillväxt. kapacitetsutnyttjande. inflation och väl— färdsfördelning i ekonomin. Ett huvudmål för arbetsmarknadspolitiken är dock att förbättra individernas sysselsättnings- och arbetsmarknadssitua- tion. Detta återspeglar dels en stark önskan om att samhället skall erbjuda individen möjlighet att genom arbete trygga sin existens. dels en betoning av det värde arbetet som sådant har för individen. Konkret innebär det för det första att arbetsmarknadspolitiken skall hjälpa till att minska arbetslös- hetstalen och höja sysselsättningsnivån vid fullt kapacitetsutnyttjande i ekonomin. för det andra att arbetsmarknadspolitiken. i samverkan med andra ekonomisk-politiska åtgärder. skall hjälpa till att motverka konjunk— turvariationeri arbetslöshet och sysselsättning.

Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig uppgift när det gäller att lindra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation. Genom att använda sig av arbetsmarknadspolitiska åtgärder anser man sig kunna nå en viss sysselsättnings- och arbetslöshetsnivå utan att inflationstakten i ekonomin blir lika hög som den skulle ha blivit om man enbart använt sig av en mer generell efterfrågepolitik.

2.1.2. Utvecklingen av arbetsmarknaa'spolitiken1

Arbetsmarknadspolitik används i detta betänkande genomgående som samlingsbegrepp för arbetsförmedlingsverksamheten och de på speciella arbetskraftsgrupper. företag. branscher. orter och regioner inriktade åtgär- der vilka har som uttalat syfte att underlätta arbetsmarknadens funktions— sätt och påverka sysselsättningsnivån. I huvudsak rör det sig om åtgärder som administreras av arbetsmarknadsverket och finansieras över verkets budget. 1 den empiriska beskrivningen av arbetsmarknadspolitikens iit— veckling har vi därför valt att utgå från arbetsmarknadsverkets budget.

Den tidigare nämnda ökningen av utgifterna för arbetsmarknadspoliti- ken har uppkommit via ett antal trappstegsvisa höjningar i samband med lågkonjunkturerna. Arbetsmarknadspolitikens volymutveckling återspeg— las också av utvecklingen av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder (se tabell 5. 8 1 kapitel 5).

Högkonjunkturåret 1965. då arbetslösheten var 1.2 procent. befördes 1 genomsnitt 0. 9 procent av arbetskraften av arbetsmarknadspolitiska åtgär- der.2 1970. då arbetslösheten var 1.5 procent. berördes 1.8 procent av ar- betskraften av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och 1974. då arbef' löshe- ten var 2,0 procent. berördes 2,5 procent av arbetskraften. Under (1 ssa 10 år har det således inträffat en drastisk förändring. Som diskuteras i kapitel 7 kan bakgrunden vara att ambitionsnivån för arbetsmarknadspolitiken ökat. att det efterhand blivit svårare att nå en viss ambitionsnivå och/eller att man omfördelat uppgifter mellan arbetsmarknadspolitiken och andra ekonomisk-politiska medel eller ekonomiska verksamheter.

Hur mycket av den observerade utvecklingen som var och en av dessa

' För en ingående be— skrivning se kapitel 5.

? Andelarna avser antal personer i medeltal under året som befinner sig i arbetsmarknadsut- bildning. beredskaps- arbete. sysselsättnings- skapande åtgärder för handikappade samt reha- biliterings- och stöd- åtgärder för svår- placerade i procent av antal personer i medeltal i arbetskraften. För en närmare beskrivning. se kapitel 5.

' Exklusive företags— utbildning och introduk- tionsutbildning vid skyddad verkstad.

faktorer svarat för är svårt att fastställa. Att ambitionsnivån höjts förefal- ler klart: under perioden har man satt upp mer ambitiösa sysselsättnings- mål och utifrån kravet ”Arbete åt alla" bl. a. sökt förbättra möjligheterna för kvinnor och handikappade att deltaga i arbetslivet. Samtidigt kan det ha funnits utvecklingstendenser på arbetsmarknaden som inneburit ökade sysselsättningsproblem för vissa grupper. Troligen är det också så att bud- getrubriken '”arbetsmarknadspolitik" inrymmer ekonomiska aktiviteter (utbildning. offentlig produktion. etc.) som ifall arbetsmarknadspolitiken inte funnits ändå skulle ha genomförts. men då klassificerats på annat sätt. Skillnaden kan vara att man efterhand kommit att medvetet variera och ut- nyttja allt fler aktiviteter i sysselsättningspolitiskt syfte och varit villig att ta vissa extrakostnader för att också kunna få den önskade inriktningen (regionalt. demografiskt) och/eller tidslokaliseringen på sysselsättningsef— fekterna. Även om de totala utgifterna klassificeras som ”arbetsmarknads- politik" kan det således vara enbart extrakostnaderna som utgör den egentliga arbetsmarknadspolitiska merutgiften.

Arbetsmarknadspolitiken verkar också ha fått ta på sig ett ökat stabilise- n'ngspolitiskt ansvar under 1970-talet. Detta återspeglas i den ovan nämn- da ökningen av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken i lågkonjunkturer. På likartat sätt ökade det genomsnittliga antalet personer i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder från ca 65000 (1,7 procent av arbetskraften) under lågkonjunkturåret 1968 till ca 103000 (2.6 procent av arbetskraften) 1972 och 140000 (3,4 procent av arbetskraften) 1977.

Tänkbara orsaker till att man i större utsträckning utnyttjat arbetsmark- nadspolitiken för Stabiliseringspolitiska syften diskuteras närmare i kapitel 7. Där pekas dels på att ökade svårigheter vad gäller utformningen av den generella efterfrågepolitiken kan ha inneburit att arbetsmarknadspolitiken i ökad utsträckning fått rycka in i lägen då den generella politiken lyckats mindre väl. dels på att försvårade målkonflikter mellan sysselsättning. in- flation och yttre balans kan ha medfört att den optimala policy-kombina- tionen för att uppnå de eftersträvade målen förskjutits i riktning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Inte bara arbetsmarknadspolitikens omfattning utan också dess karaktär och inriktning har förändrats över tiden. I kapitel 5 har det gjorts ett försök att kvantitativt belysa några viktiga sådana förändringar. bl. a. genom att diskutera utvecklingen vad gäller arbetsmarknadsverkets olika program. Förändringar i arbetsmarknadspolitiken har resulterat i förskjutningar mel— lan dessa program och mellan delprogrammen under varje program. men också i tillkomsten av nya medel och i ändringar av innehållet i olika åtgär- der eller delprogram.

Mätt i såväl fasta som löpande priser visar samtliga arbetsmarknadspoli- tiska program en avsevärd utgiftsexpansion mellan jämförbara konjunktur- lägen under den studerade perioden (1957—1977). Takten i expansionen har emellertid varierat för olika program och mellan olika tidsperioder. I kapitel 5 delas de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna upp efter den funk— tion de har. nämligen i utbudspåverkande åtgärder (programmen yrkes- mässig och geografisk rörlighet samt rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade)'. efterfrågepåverkande åtgärder (programmen sysselsätt- ningsskapande åtgärder. regionalpolitiska åtgärder. sysselsättningsska-

pande åtgärder för handikappade samt alla former av företagsutbildning och sysselsättningsstöd) och matchningsåtgärder (programmet arbets- marknadsinformation. som främst omfattar utgifter för platsförmedlingen). Därvid framträder tydligare vissa förskjutningar i arbetsmarknadspoliti- kens inriktning.

Åtgärder för att effektivisera sökprocesserna på arbetsmarknaden och matchningen av arbetssökande och lediga platser är av central betydelse för arbetsmarknadens sätt att fungera. Arbetsförmedlingens platsförmed— lande verksamhet kan därför ses som en grundstomme i arbetsmarknads- politiken. Utgifterna för matchningsåtgärder har ökat under hela 1960- och 1970-talen. om än oftast i långsammare takt än utgifterna för de utbuds- och efterfrågepåverkande åtgärderna. 1970—ta1et har emellertid inneburit en upprustning och modernisering av förmedlingsarbetet och en ökad be- toning av platsförmedlingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet.

Från slutet av 1950—talet till början av 1970-talet ökade de utbudspåver- kande åtgärderna snabbast av de tre åtgärdstyperna och ökade därmed sin andel av totalutgifterna för arbetsmarknadspolitiken. De efterfrågepåver— kande åtgärderna. vilka hela tiden dominerat totalutgifterna för arbets- marknadspolitiken. kompletterades under 1960-talet med en utbyggnad av åtgärder avsedda att underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet. 1960—talet kan i så måtto karaktäriseras som en period med ökad betoning av en rörlighetsinriktad (geografiskt och yrkesmässigt) arbetsmarknadspo- Iitik. en period då antalet personer i arbetsmarknadsutbildning och antalet personer som erhöll flyttningsbidrag i form av starthjälp ökade snabbt. 1961 berördes i genomsnitt ca 8000 personer av arbetsmarknadsutbild- ning. 1969 hade antalet ökat till 31000. Antalet starthjälpsflyttare var ca 8000 under 1961. 21000 under 1965 och 29000 under 1969. Under 1970- talet har antalet starthjälpsflyttare minskat till ca 20000. Denna minskning har uppkommit genom en nedgång av antalet starthjälpsflyttare från skogs- länen. Vad gäller arbetsmarknadsutbildningen var 1960-talet ett uppbygg- nadsskede. Under l970-talet har den konjunkturanpassats utifrån den nivå som den uppnådde i slutet av 1960-talet. Den trappades upp i lågkonjunk- turen 1971— 1973 och under 1977. men dessemellan har den återgått till ni— vån från slutet av 1960-talet.

Under 1970-talet har de efterfrågepåverkande åtgärderna ökat snabbt. Bakom denna utveckling döljer sig en markant förändring i sammansätt- ningen av de efterfrågepåverkande åtgärderna. Vad som inträffat är att fö- retagsinriktade åtgärder under 1970-ta1et fått en allt större viktjämfört med individinriktade åtgärder.1 Det är framför allt expansionen av företagsin- riktade åtgärder av typ lagerstöd. industribeställningar. företagsutbildning för permitteringshotade. tillfälligt sysselsättningsstöd för äldre anställda i tekoföretag samt för anställda i företag med dominerande ställning på or- ten (det '”75—procentiga lönebidraget") som ligger bakom den ändrade trenden för de efterfrågepåverkande åtgärderna under 1970-talet.

Dessa företagsinriktade åtgärder har främst varit inriktade på att före- bygga arbetslöshet och förhindra ofrivilliga avgångar. Om man under 1960-talet kan sägas ha sökt värna sysselsättningstryggheten på arbets- marknaden. kan man under 1970-talet i större utsträckning sägas ha sökt

' Till företagsinriktade åtgärder har hänförts de av arbetsmarknadsver- kets åtgärder som består av bidrag till företagen för att upprätthålla eller öka sysselsätt- ningen. utan att arbets- marknadsmyndigheten fastställer och anvisar vilka speciella indi- viders sysselsättning som skall subventio- neras. Individinriktade åt- gärder har definierats som åtgärder till vilka arbetsmarknadsmyndig— heten direkt anvisar enskilda personer.

' Se vidare kapitel 4 och kapitel 12.

2En mer ingående be— skrivning ges i kapitlen 6 och 13.

värna anställningstryggheten i företagen. Utvecklingen kan förklaras _iv att de ekonomisk-politiska problemen sett annorlunda ut under 1970—ta et än under 1960-talet och av att arbetsmarknadspolitiken fått ta på sig ökade Stabiliseringspolitiska uppgifter. Men det torde också ha funnits något av en ideologisk tyngdpunktsförskjutning i synen på arbetsmarknadspoliti— kens uppgifter.

Samtidigt har karaktären på de individinriktade efterfrågepåverkarde åt- gärderna förändrats under 1970—ta1et. Medan ca 55 procent av samtliga i beredskapsarbete 1972 sysselsattes i statliga och kommunala byggnads- och anläggningsarbeten samt i skogsvårdsarbeten var motsvarande andel ca 30 procent 1977. Beredskapsarbeten har i större utsträckning än tidigare inrättats i den offentliga tjänstesektorn och inom näringslivet (s. k. enskilt beredskapsarbete). Ett motiv härför har varit den ändrade sammansätt— ningen av de arbetslösa. Andelen kvinnor och ungdomar bland personer i beredskapsarbete har således ökat. Speciellt har andelen kvinnor under 25 år ökat.

Utvecklingen för beredskapsarbetena under 1970-talet har inneburit en förändring mot 5. k. dagsverksbilliga arbeten. dvs. arbeten där lönekostna- den för de direkt berörda utgör den huvudsakliga kostnaden. Detta är lik- tydigt med en övergång mot en typ av arbeten som kan väntas ha mindre indirekta sysselsättningseffekter.' Utvecklingen innebär också en över— gång mot mer av direkt driftssubventioneringi stället för investeringsstöd. Tendensen att i ökad utsträckning subventionera främst lönekostnader för utbildning eller sysselsättning återfinns också inom andra områden av ar- betsmarknadspolitiken. Ett exempel är bidraget till företagsutbildning för permitteringshotade. Ett annat är det regionalpolitiska sysselsättningsstö- det.

Bland de efterfrågepåverkande åtgärderna har vidare sysselsättningsska- pande åtgärder för handikappade uppvisat en snabb utgiftsökning under hela den studerade perioden. Ökningen har gällt såväl skyddat och halv- skyddat arbete som arkivarbete. Totalt sett har det genomsnittliga antalet personeri rehabiliterings- och sysselsättningsskapande åtgärder för handi- kappade stigit från ca 40001 början av 1960-talet till 45 000—50 000 år 1977.

2.1.3. Utvecklingen på arbetsmarknaden2

Den faktiskt observerade arbetsmarknadsutvecklingen utgör ett resultat både av den förda arbetsmarknadspolitiken och av andra faktorer. Paral- lellt med arbetsmarknadspolitiken har en rad andra förhållanden. som kan tänkas påverka arbetsmarknadsutvecklingen. förändrats. Det är alltså svårt att fastställa hur arbetsmarknadsutvecklingen skulle ha sett ut i från- varo av den förda politiken och därmed hur effekterna av arbetsmarknads- politiken sett ut. Kapitel 6 innehåller därför huvudsakligen en granskning av utvecklingen över tiden vad gäller några centrala variabler som bör ha påverkats av den förda arbetsmarknadspolitiken samt. i anslutning därtill. en diskussion av tänkbara orsaker till den observerade utvecklingen. Vi skall här summera huvuddragen i de därvid funna resultaten.

M inskad extern rörlighet

En förändring på den svenska arbetsmarknaden under den studerade pe- rioden tycks ha varit att bindningen mellan arbetsgivare och arbetstagare efterhand blivit mer långsiktig. Vad som kan tänkas utgöra den bakomlig- gande förklaringen till detta diskuteras utförligt i kapitel 4. Den mer lång- siktiga bindningen har yttrat sig bl.a. i att den externa rörligheten (mätt t.ex. av andelen personer som bytt arbetsgivare någon gång under ett år el- ler av avgången från industrin) minskat under 1960— och 1970-ta1en. En nedgång verkar ha inträffat för alla åldersgrupper och för flertalet yrkes- grupper. Utvecklingen verkar ha varit trendmässig. vilket kan tyda på att trygghetslagstiftningen under 1970-ta1et inte utgjort ett drastiskt nytt inslag på den svenska arbetsmarknaden utan snarare kan ses som en kodifiering och förstärkning av redan befintliga tendenser. Under åren 1975— 1977 kan den redan föreliggande långsiktiga tendensen mot minskad rörlighet emel- lertid ha ytterligare förstärkts genom att arbetsmarknadspolitiken varit in- riktad på att undvika uppsägningar och permitteringar.

Ändringar i arbetskraftsutbudet

Bestämningsfaktorerna bakom arbetskraftsutbudets omfattning och karak- tär är av många olika slag. Så bör t. ex både arbetskraftsutbudet och ar- betskraftsefterfrågan i den svenska ekonomin under 1960-talet och 1970- talet ha påverkats av utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under perioden. eftersom denna utveckling förändrat företagens relativa kostnader för olika typer av arbetskraft respektive de relativa intäkterna för individerna vid olika utformning av deras arbetskraftsutbud. Utveck- lingen har medfört att de privatekonomiska kostnads-intäktskalkylerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden alltmer kommit att skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. I denna bemärkelse kan im- perfektionerna på arbetsmarknaden sägas ha ökat under perioden. Även den under 1960- och 1970-ta1en förda lönepolitiken bör ha påverkat utveck- lingen på arbetsmarknaden under perioden. Lönepolitiken kan sägas ha omfattat två moment. Man har strävat dels efter att uppnå lika lön för lika arbete, oavsett region. bransch och det enskilda företagets bärkraft, dels efter att minska löneskillnaderna mellan olika typer av arbeten. I bägge fal- len påverkas de relativa lönerna på arbetsmarknaden och detta kan väntas förändra lönernas roll som allokeringsinstrument och därmed arbetstagar- nas val mellan olika arbeten och arbetsgivarnas val mellan olika arbets- kraftsgrupper. För närvarande vet man emellertid föga om den kvantitati- va betydelsen av skatte- och löneutvecklingen respektive av andra fakto- rer för utvecklingen av arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan un- der perioden.

Arbetskraftsutbudet i den svenska ekonomin. mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete vid en viss tidpunkt. ökade un- der perioden 1963—1977 med ca 450000 personer. Kvinnorna svarade för så gott som hela denna ökning. Deras relativa arbetskraftstal ökade myc- ket snabbt under perioden. Ökningen i det relativa arbetskraftstalet har uppkommit genom att andelen kvinnor som befinner sig i arbetskraften nå-

' Utslagningen på arbets- marknaden och förtids- pensioneringens omfatt- ning och bakgrund har studerats inom ramen för Sysselsättningsutred— ningens arbete, se "För- tidspensionering” SOU 1977: 88.

2 Se appendix 6.2 Arbets— löshetsbördans fördel- ning.

gon gång under ett år ökat. men också genom att kvinnorna i allt större ut- sträckning stannat kvar i arbetskraften under hela året. Kvinnornas an- knytning till arbetsmarknaden kan således sägas ha blivit mer permanent. Arbetskraftsutbudet har också i ett annat avseende ändrat karaktär på ett drastiskt sätt. Ökningen av arbetskraftsutbudet har så gott som helt bestått av ett ökat deltidsutbud. Kvinnorna har svarat för huvuddelen av det öka— de deltidsutbudet.

För en bedömning av resultaten av den förda arbetsmarknadspolitiken är det av intresse att granska dels hur de relativa arbetskraftstalen för olika demografiska grupper (dvs. andelen individer i olika grupper som är sys- selsatta eller aktivt söker arbete) utvecklats under perioden. dels hur det dolda arbetskraftsutbudet (önskat arbetskraftsutbud som inte återspeglas i aktivt arbetssökande på arbetsmarknaden) utvecklats.

För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960- talet. men ökade återigen under 1970-talet. både för tonåringarna och för dem i åldern 20—24 år. För männen. och framför allt för kvinnorna. i ål- dern 20—24 år har uppgången under 1970-talet inneburit att arbetskrafts- deltagandet numera är högre än i början av l960-talet.

För kvinnorna i åldern 25—54 år ökade de relativa arbetskraftstalen sta- digt under 1960- och 1970-talen. om än med vissa tendenser till uppbroms- ning i lågkonjunkturerna. Andelen latent arbetssökande minskade trend- mässigt. Detta kan ses som ett tecken på att det dolda arbetskraftsutbudet för kvinnorna minskat under perioden. även om det fortfarande ligger kvar på en hög nivå. Förändringarna i de relativa arbetskraftstalen för männen i åldern 25—54 år var små. med en viss tendens till nedgång under 1960- talet. följd av en uppgång under 1970-talet.

För åldersgruppen 55—64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet sett helt olika ut för män och kvinnor. Kvinnorna har under perioden ökat sitt relativa arbetskraftstal från ca 40 till ca 50 procent. under det att män- nen haft en trendmässig nedgång från ca 90 till ca 80 procent. Nedgången för männen har dock inte gett utslag i någon ökning av andelen latent ar- betssökande. Däremot har antalet förtidspensionärer ökat kraftigt under 1970-talet i denna åldersgrupp.l

Arbetslöshetens utveckling och sammansättning

Av intresse från välfärdssynpunkt och för en bedömning av den förda ar- betsmarknadspolitiken är vidare hur arbetslösheten i hög- och lågkonjunk- turer utvecklats och fördelats mellan olika arbetskraftsgrupper. men också hur arbetslösheten fördelats inom en viss grupp. dvs. hur antalet arbetslö- sa under ett är, antalet arbetslöshetstillfällen under året samt längden på arbetslöshetstillfällena sett ut.2

Arbetslösheten i högkonjunkturlägen

Det totala arbetslöshetstalet i ett högkonjunkturläge i den svenska ekono- min förefaller ha ökat något över tiden. 1965 var arbetslöshetstalet 1,2 pro- cent, 1970 1.5 procent och 1974 2,0 procent. I studien ”Arbetslöshet och

lönebildning" har också genom ekonometriska studier visats hur perioden 1968—1974 kännetecknats av en jämfört med tidigare är högre struktur— och friktionsarbetslöshet. ' Ökningen av arbetslöshetstalet i högkonjunk— turlägen har emellertid varit olika stor för olika grupper. Ökningen har va— rit störst (absolut sett) för tonåringarna. men stor också för åldersgrupper- na 20—24 och 55—64 år. För mellangrtlpperna har ökningarna varit relativt små eller t. o. m. obefintliga.

Arbetslöshetstalen och arbetslöshetsstrukturen i högkonjunkturlägen är vidare olika för skilda demografiska grupper.2 Arbetslöshetstalet är högre för kvinnor än för män. men detta beror helt på att inflödet i arbetslöshet är högre för kvinnorna än för männen. Arbetslöshetstalen är också högre för åldersgrupperna 16-19. 20—24 och 55—64 år än för övriga åldersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på ett högt inflöde i arbetslöshet: deras arbetslöshetstider är kortare än för övriga åldersgrupper. För de äldre är det däremot främst långa arbetslöshetstider som medför att arbetslöshets- talet är relativt högt. En del av skillnaden i arbetslöshetstider mellan olika demografiska grupper beror emellertid. som framgår av studien kring in- tegrerad arbetsmarknadspolitik (se kapitel 12). på att andelen av de arbets- lösa som placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skiljer sig påtagligt mellan olika grupper.

Konjunkturarbetslöshetens fördelning

Från början av l960-talet och fram till 1975 verkar det ha funnits ett nära samband mellan utvecklingen av kapacitetsutnyttjandet i ekonomin (mått av BNP-gapet. dvs. skillnaden mellan potentiell och faktisk BN P) och den öppna arbetslösheten (mått av det relativa arbetslöshetstalet). Så återspeg- lades t. ex. BNP-gapen 1966—1969 och 1971 — 1973 i en kraftigt ökad kon- junkturarbetslöshet. Detta var emellertid inte fallet under 1975—1977. då arbetslösheten låg kvar på en låg nivå trots stora BN P-gap. Det tycks såle- des under dessa år ha inträffat en markant förändring i sambandet mellan ledig kapacitet i ekonomin och arbetslöshetstalet.

Mönstret under perioden 1963—1974 har varit att en konjunkturnedgång i den svenska ekonomin drabbat ungdomarna. främst tonåringarna. spe- ciellt hårt. Konjunkturkänsligheten för de äldre, 55—64 år. har också varit relativt stor. En konjunkturnedgång har också ökat männens arbetslös— hetstal (absolut sett) mer än kvinnornas. varför en utjämning av arbetslös- hetstalen mellan män och kvinnor ägt rum i lågkonjunkturer. Konjunktur- variationema i arbetslöshetstalen har uppkommit genom att arbetslöshets— tiderna förlängts och inte genom ett ökat inflöde i arbetslöshet.

Som vi påpekat ovan tycks det tidigare konjunkturmönstret ha brutits under åren 1975-1977 och det låga kapacitetsutnyttjandet inte gett utslag i någon motsvarande ökning av den öppna arbetslösheten. Detta kan i första hand hänföras till att antalet arbetslösa p.g.a. personal- och driftsinskränk- ningar hållits nere jämfört med åren 1971—1973. Antalet arbetslösa ny- och återinträdande har inte ökat under 1975—1977 jämfört med 1971—1973. Däremot har nedgången i den totala arbetslösheten inneburit att de ny- och återinträdandes andel av de arbetslösa varit större 1975—1977 än 1971—1973.

' Studien redovisas i kapitel 13. Där belyses också vilka konsekven— ser den ökade struktur- och friktionsarbetslös— heten haft för löneglid— ning och för avtalsmäs— siga löneökningar.

* Arbetslöshetstalet beror dels på storleken på inflödet i arbetslös- het, dvs. på antalet inträffade fall av ar— betslöshet under en viss tidsperiod. dels på arbetslöshetstidernas längd, dvs på hur länge arbetslöshetstillfällena varar. För en närmare beskrivning av denna uppdelning av arbetslös- heten se avsnitt 6.4.2 i kapitel 6. Med arbetslös- hetsstruktur avses här enbart denna uppdelning av arbetslösheten i kom— ponenterna arbetslös- hetsinflöde och arbets- löshetstid.

' Se vidare avsnitt 6.4.3 och appendix 6.21 kapitel 6.

Utvärderingsproblema— tiken. särskilt cost- benefit-metodens väl- färdsekonomiska bak- grund och de problem som är förknippade med denna metod. diskutera- des utförligt i EFA:s förra betänkande. Se "Att utvärdera arbets- marknadspolitik”. SOU 1974: 29. kap. 4.

3 Statsutskottets ut- låtande nr. 107. år 1966 i anslutning till de av riksdagen antagna rikt- linjerna för arbetsmark- nadspolitiken.

Arbetslöshetstiderna under 1975—1977 skiljer sig från dem undertidiga- re år med motsvarande totala arbetslöshetstal. Framför allt gäller detta för åldersgruppen 25—54 år. Under 1970 var t. ex. antalet personer i åldern 25—54 år som var arbetslösa någon gång under året ca 140000 och de var arbetslösa i genomsnitt knappt 10 veckor under året. 1976. då det relativa arbetslöshetstalet (trots konjunkturavmattningen) låg på ungefär samma nivå som 1970. var ca 1 15 000 personer arbetslösa någon gång under året. men deras genomsnittliga arbetslöshetstid var ca 13 veckor. Antalet ar- betslösa var således lägre 1976 än högkonjunkturåret 1970. men de var i stället arbetslösa längre tid. Arbetslöshetsbördan kan därför sägas ha bu- rits av färre personer. men ha varit desto större för dessa. Arbetslöshetsti- derna var dock inte längre 1976 än vad de varit under lågkonjunkturåren 1972 och 1973.

Omfördelning av arbetslösheten inom olika grupper

Under den studerade perioden har det funnits en trendmässig utveckling mot sjunkande inflöde i arbetslöshet och längre arbetslöshetstider. Denna utveckling har varit en generell företeelse för olika delmarknader och kan ha haft samband med tendensen till långsiktigare bindning mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Ökningen av arbetslöshetstillfällenas genomsnittli- ga längd har emellertid. främst för ungdomarna. uppvägts av att antalet ar- betslöshetstillfällen per arbetslös person och år minskat.' Däremot har an- talet ungdomar som är arbetslösa någon gång under året ökat något. Ris- ken för ungdomar att bli arbetslös någon gång under året kan sägas ha ökat.

För de äldre har ökningen av arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga längd inte uppvägts av någon motsvarande nedgång i antalet arbetslöshets- tillfällen. Även antalet arbetslöshetsveckor per arbetslös person och år har därför ökat för de äldre. Samtidigt har emellertid antalet arbetslösa äldre under ett år minskat (antalet äldre i arbetskraften har ökat under perioden 1963—1977). Risken att bli arbetslös någon gång under året har således minskat. men de som blir arbetslösa får vara det under betydligt längre tid.

2.2. Bedömning och tolkning av forskningsresultaten

2.2.1. Att utvärdera arbetsmarknadspolitik2

De studier som redovisas i detta betänkande är utvärderingsstudier. i den bemärkelsen att de har bedömts kunna bidra till ökad "kännedom om de förhållanden som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser att påverka liksom om verkningarna av åtgärdema”.3

En utvärdering av arbetsmarknadspolitiken bör inriktas mot att söka be- lysa i vilken utsträckning olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder har bi- dragit. eller kan tänkas bidraga. till att uppnå de olika mål som man satt upp för politiken eller till att lindra konflikter mellan olika mål.

I det ideala fallet skulle en utvärderingsstudie ge underlag för en bedöm— ning av effekterna av en viss åtgärd (vissa åtgärder) vad gäller alla de mål som man fäster avseende vid. I verkligheten är man emellertid tvungen att

avgränsa en studie till att omfatta vissa specifika frågeställningar och att koncentrera sig på att söka belysa dessa. Av detta följer också att resulta— ten från de redovisade studierna inte kan ses som ett fullständigt och defi- nitivt underlag för framtida beslut om åtgärden (åtgärderna) ifråga. Däre- mot ger de enligt vår mening för besluten väsentlig information som får vä- gas samman med andra typer av information och bedömningar.

Ett centralt problem vid utvärderingsstudier kring effekterna av en viss åtgärd är svårigheten att isolera effekterna av den vidtagna åtgärden från inverkan av andra faktorer.' Detta problem löses ofta genom användandet av ett experiment-kontrollgruppsförfarande. Grundidén är därvid att söka uppnå en undersökningssituation som så nära som möjligt liknar den där det är möjligt att genom slumpmässig dragning dela en undersöknings- grupp i två delar och där den ena gruppen utsätts för den åtgärd som skall utvärderas (experimentgruppen) medan den andra gruppen ej kommer i åt- njutande av ifrågavarande åtgärd (kontrollgruppen).

Valet av kontrollgrupp kommer indirekt att bestämma utformningen av den tänkta alternativa politik gentemot vilken den studerade åtgärden ut- värderas. De erfarenheter som kontrollgruppen gör får nämligen represen- tera de erfarenheter experimentgruppen skulle ha gjort om den studerade åtgärden inte vidtagits.

Utifrån bl. a. hur kontrollgruppen och därmed den tänkta alternativa po- litiken specificerats har EFA sökt tolka resultaten från de i detta betänkan- de avrapporterade studierna. I det följande skall vi peka på vissa resultat som enligt våra tolkningar och bedömningar bör uppmärksammas vid ut- formningen av arbetsmarknadspolitiken.

2.2.2. Förändringar i arbetsmarknadensfunktionssätt Minskad extern rörlighet

Enligt de genomförda studierna verkar det finnas en tendens mot minskad extern rörlighet och mot ökad betydelse för de interna arbetsmarknaderna, dvs de "arbetsmarknader" som finns inom företagen och där man internt utbildar. omplacerar och befordrar arbetskraft.2

Det är emellertid något oklart hur man skall se på denna nedgång i den externa rörligheten. På nuvarande kunskapsstadium vet man föga om vil- ken typ av extern rörlighet som försvunnit. Nedgången behöver inte nöd- vändigtvis innebära en nedgång av från allokerings- och tillväxtsynpunkt värdefull arbetsmarknadsrörlighet. Fortfarande kan t. ex. vissa branscher eller arbetskraftsgrupper ha alltför stor rörlighet. Den empiriskt observera— de nedgången kan emellertid också utgöra ett tecken på en fundamental förändring på den svenska arbetsmarknaden. Arbetsmarknadssystemet kan vara på väg mot en kraftigt ökad betydelse för de interna arbetsmark- naderna och mot att företagen i allt större utsträckning måste se arbets- kraften som en fast kostnad. Detta kan ha viktiga konsekvenser för arbets- marknadens framtida funktionssätt och för utformningen av den framtida arbetsmarknadspolitiken. Mot denna bakgrund vill EFA understryka vik- ten av att man med uppmärksamhet följer utvecklingen av rörligheten på arbetsmarknaden och om det visar sig behövligt förstärker de rörlighetssti- mulerande åtgärderna. dvs. de åtgärder som är inriktade på att stödja och

' Detta problem diskute- ras i Johannesson. J.: ”Experiment- och kon- trollgruppsförfarande

vid utvärderingsstudier' ' , stencil, EFA. 1978.

2 Se kapitlen 4 och 6.

underlätta individens rörlighet mellan olika arbetsgivare. yrken och geo— grafiska delmarknader. Behovet av en beredskap för rörlighetsstimulans understryks ytterligare av de strukturomställningar som kan komma att behövas i den svenska ekonomin under de närmaste åren. En sådan om- ställning bör också kunna underlättas av åtgärder som ökarjämstälidheten på arbetsmarknaden och därigenom minskar barriärerna mellan "manli— ga" och ”kvinnliga" delarbetsmarknader.

En utveckling mot att de interna arbetsnnirknaderna ökar i betydelse och mot att företagen i allt större utsträckning måste se arbetskraften som en fast kostnad kan även på andra sätt komma att vara av betydelse för ar- betsmarknadspolitikens framtida utformning.

För det första kan arbetsmarknadspolitiken komma att behöva hjälpa och stödja den företagsinterna anpassning av olika slag som kan bli nöd— vändig för att motverka eventuella samhällsekonomiska allokerings— och tillväxtförluster av att arbetskraften blir alltmer bunden till ett visst före— tag. 1 situationer där man tidigare skulle haft en företagsnedläggning med omskolning och överslussning av arbetskraften till nya företag kan man t.ex. i framtiden i stället behöva gå in och stödja den företagsutbildning som kan behövas för att företaget skall kunna ändra produktionsinriktning och därigenom bibehålla sin lönsamhet och sina anställda.

För det andra kan utvecklingen innebära att man vid utformningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i t.ex. en lågkonjunktur i större ut- sträckning kan behöva se till att undvika att placera arbetskraften på "fel" ställen från ett mer långsiktigt allokeringsperspektiv. eftersom det kan visa sig svårare att senare få en överflyttning i önskvärd riktning (mellan t. ex. offentlig och privat sektor. mellan konkurrensutsatt och skyddad sektor osv.).

En utveckling mot ökad betydelse för de interna arbetsmarkn.1derna kan också ha vissa fördelningskonsekvenser som kan behöva uppmärksammas och motverkas. En välfärdsklyfta kan uppstå mellan de individer som lyc- kats etablera sig på väl fungerande interna arbetsmarknader och de indivi- der som av olika anledningar inte lyckats med detta (eller som tiingas läm- na sin tidigare interna arbetsmarknad). Det kan också uppstå en "inlås- ningseffekt". som innebär en välfärdsförlust för individer som kommit att vantrivas med sin nuvarande anställning.

Ökad skillnad mellan privat— och samhällsekonomisk lönsamhet

Utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under 1960 och 1970- talen har inneburit att de privatekonomiska kostnads-intäktstalkylerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden kommit att alltmer skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. Denna utveckling innebär bl. a. att det kan finnas ett större behov av åtgärder som gör attde privat- ekonomiska kalkylerna bringas i bättre överensstämmelse med de sam- hällsekonomiska kalkylerna. t. ex. subventioner till geografisk och yrkes- mässig rörlighet. Vidare innebär den att en allt större del av vinsten från en sysselsättningsökning kommer att tillfalla samhället och detta kan medföra att det ofta är mer lönsamt att vidta någon typ av arbetsmarknadspolitisk åtgärd än att inte göra någonting från samhällets sida. Detta betyder emel-

lertid också att man i samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler behö— verjämföra lönsamheten av alternativa åtgärder i stället för lönsamheten av en viss åtgärd jämfört med alternativet "ingen åtgärd".

För den offentliga sektorn innebär utvecklingen att en allt större andel av den offentliga utgiften för en sysselsättningsskapande åtgärd kan väntas komma tillbaka till det offentliga iform av ökade skatteintäkter och mins- kade transfereringar. dvs. åtgärderna kan sägas rendera mot budgetneutra— litct.'

Arbetslöshet och s_vsselsättningsutveckling

De genomförda studierna har givit en ingående bild av arbetslöshetsstruk- turen på den svenska arbetsmarknaden och av förändringar i denna under perioden 1963—1977. Vi skall här framhålla några resultat som bedömts vara av särskilt intresse. bl. a. från fördelningssynpunkt.

Under perioden 1975—1977 har det inträffat en förändring i sambandet mellan kapacitetsutnyttjandet i ekonomin (mätt av BNP-gapet) och arbets- lösheten. Detta innebär att arbetslöshetstalet inte i samma utsträckning som tidigare kan utnyttjas som konjunkturindikator och att man kan behö— va andra indikatorer för att mäta och beskriva tillståndet i ekonomin.

En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin har under perioden 1963— 1974 drabbat framför allt ungdomar. men också äldre. speciellt hårt. Under åren 1975—1977 har ökningen i arbetslösheten kunnat hållas nere. men detta har framför allt åstadkommits genom att man lyckats hålla tillba- ka antalet personer som blivit arbetslösa p.g.a. personal- eller driftsin- skränkningar. De ny- och återinträdande på arbetsmarknaden har man inte i samma utsträckning lyckats skydda. De som faktiskt blivit arbetslösa har också haft arbetslöshetstider av en längd som närmast motsvarat dem i ti- digare lågkonjunkturer. Detta understryker vikten av att man vid en be- dömning av den förda politiken tränger bakom den bild som ges av det aggregerade arbetslöshetstalet och undersöker hur den förda politiken på- verkat och omfördelat arbetslösheten mellan olika grupper och mellan in- divider inom en grupp.

Arbetsmarknadsutvecklingen har sett olika ut för olika demografiska grupper. För ungdomarnas del (åldersgruppen 16—24 år) verkar det inte ha funnits några klara negativa utvecklingstendenser vad gäller arbetskrafts- deltagandet. Däremot har arbetslöshetssituationen i flera avseenden ut- vecklats negativt. Arbetslöshetstalen har ökat trendmässigt. framför allt för tonåringarna. Ungdomarna drabbas också hårt av en nedgång i kapaci- tetsutnyttjandet i ekonomin och detta har inneburit att deras arbetslöshets- situation varit genomsnittligt sämre under 1970- än under 1960-talet. Ung- domarnas andel av antalet personer som någon gång under ett år berörs av arbetslöshet har ökat. Utvecklingen kan tolkas som en förändrad fördel- ning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln. med relativt höga risker att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter avtagande risker. De ar- betsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar har således under den stu- 1 För en vidare diskus- derade perioden inte varit tillräckliga för att förhindra en markant uppgång sion se kapitel 11.

' Förslag till för- ändringar har lämnats i betänkandet "Allmän arbetslöshetsför- säkring”, SOU 1978: 45.

i deras arbetslöshet. Det från välfärdssynpunkt allvarliga i denna utveck- ling förstärks av att det nuvarande ersättningssystemet vid arbetslöshet kan sägas vara dåligt anpassat till den nu rådande fördelningen av arbets- löshetsriskerna. där ungdomar och ny- och återinträdande tycks få bära en större del av arbetslöshetsbördan i ekonomin. Det kontanta arbetsmark- nadsstödet (KAS) utgår, för nyinträdande på arbetsmarknaden, först efter en karenstid på tre månader och är lågt i förhållande till en normal dagsin- komst.'

För åldersgruppen 25— 54 år har det inte funnits några markanta negativa utvecklingstendenser på totalnivå. Arbetskraftstalen har varit ungefär oförändrade för männen och ökat kraftigt för kvinnorna. Ökningen för kvinnorna har kunnat ske utan någon samtidig ökning av den öppna arbets- lösheten. Detta kan tolkas som att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under den studerade perioden har lyckats relativt väl med att slussa in kvinnorna på arbetsmarknaden. även om det fortfarande finns ett stort dolt arbetskraftsutbud i denna grupp. Arbetslöshetstiderna har dock ökat. men samtidigt har inflödet i arbetslöshet gått ner. Det är oklart hur denna ut- veckling skall bedömas från välfa'rdssynpunkt. Den kan bl.a. återspegla en tendens mot att kvinnorna ser sitt arbetskraftsdeltagande som permanent och därför fortsätter att söka arbete i stället för att lämna arbetskraften. Längre söktider kan också framstå som lönsamma för de arbetssökande p. g. a. att de räknar med ett mer långvarigt anställningsförhållande.

Åldersgruppen 55—64 år verkar ha fått ökade arbetsmarknadsproblem under perioden. Detta återspeglas i att arbetslöshetstalen i högkonjunktur— lägen har ökat och arbetskraftstalen för de äldre männen minskat. De öka- de arbetsmarknadsproblemen för de äldre har mötts dels av en utbyggnad av pensioneringssystemet. dels av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. An- talet förtidspensionärer har ökat så snabbt under 1970-talet att det syns va— ra viktigt att avvägningen mellan förtidspensionering och arbetsmarknads- politiska åtgärder av olika slag blir föremål för mer ingående analyser från såväl samhällsekonomisk synpunkt som från individuell välfärdssynpunkt.

Den ökade arbetslösheten för de äldre har inträffat samtidigt med en för- ändring i arbetslöshetens struktur. Arbetslösheten har fördelats på allt far- re personer, vilka i stället är arbetslösa under en betydligt längre tid. För de äldre kan alltså fördelningen av arbetslöshetsbördan inom gruppen sä- gas ha blivit mer ojämn. Risken att bli arbetslös har minskat, vilket kan tol- kas som att skyddsnätet för de äldre förbättrats. Däremot drabbas de som trots allt blir arbetslösa hårdare än tidigare.

De ovan gjorda beskrivningarna av arbetsmarknadsutvecklingen har ba- serats på totaldata för olika grupper, vilka kan dölja negativa utvecklings- tendenser för speciella grupper inom totalgruppen. EFA vill i detta sam- manhang peka på att det kan finnas tendenser till en ökad "sortering” av arbetskraften, dvs. tendenser till att arbetslöshet och sysselsättningspro— blem i ökad utsträckning kan komma att få bäras av dem som är, eller be- döms vara, mest lågproduktiva inom en viss grupp. Effekter av detta slag är svåra att spåra i totala data. Vi har inte för närvarande några data som belyser förekomsten och betydelsen av ökade sorteringseffekter på den svenska arbetsmarknaden men vill betona vikten av att problemet upp- märksammas och av att det belyses i framtida forskning.

2.2.3. Matc'ltningsåtgiirder

] EFA:s förra betänkande presenterades en samhällsekonomisk analys av informationssystemet på arbetsmarknaden och den offentliga arbetsför- medlingens roll i detta system.' Vid varje söktilltälle på arbetsmarknaden efterfrågar de agerande parterna. dvs företag och arbetssökande. informa- tion som underlag för sina beslut (t.ex. att acceptera ett anställningserbju- dande eller att anställa en arbetssökande). Behovet av arbetsmarknadsin- formation kommer att bero på storleken av flödena på arbetsmarknaden. vilka når upp till helt andra tal än bestånden av vid en viss tidpunkt arbets- lösa och lediga platser. Det totala antalet söktillfällen för de arbetssökande under ett år uppskattades i vårt förra betänkande till ca 2 miljoner. Den mycket stora mängd beslut rörande anställningar som ständigt fattas av ar- betssökande och företag innebär att hur väl arbetsmarknaden fungerar på ett påtagligt sätt kommer att bero på snabbheten och kvaliteten i dessa in- dividuella beslut.

Arbetsförmedlingen spelar en viktig roll när det gäller att öka effektivite— ten i sökprocesserna dvs. förkorta tiderna för arbetssökande att finna arbe- ten som de kan acceptera. förkorta de tider som lediga platser står obesatta samt få till stånd placeringar av hög kvalitet för både arbetsgivare och ar- betstagare. Arbetsförmedlingen kan hjälpa arbetsgivarna och arbetstagar— na dels med information om vilka arbetssökande respektive vilka lediga platser som finns att tillgå (s. k. extensiv information). dels med informa— tion om egenskaperna hos olika arbetssökande och olika lediga platser (s. k. intensiv information), dvs. hjälp med den egentliga matchningen av arbetssökande och lediga platser. En åtgärd som allmän platsanmälan kan främst ses som ett försök att förbättra den extensiva arbetsmarknadsinfor— mationen. en åtgärd som utökad individuell förmedling främst som ett för- sök att förbättra den intensiva informationen.

Utifrån den i EFA:s förra betänkande redovisade synen på arbetsför- medlingenS samhällsekonomiska roll har EFA sedan 1974 initierat dels en utvärderingsstudie av försök med intensifierad förmedling för långtidsar- betslösa i Eskilstuna, dels en utvärderingsstudie kring allmän platsanmä- lan.2

Den s.k. Eskilstunastudien har syftat till att försöka fastställa vad en ut- ökad förmedlingsservice betyder för långtidsarbetslösa. lnom EFA har ti— digare studerats effekterna av andra åtgärder än förmedlingsåtgärder och en avsikt med försöksverksamheten i Eskilstuna kan sägas ha varit att un- dersöka huruvida motsvarande effekter på individernas sysselsättningssi— tuation kan uppnås enbart via intensifierade förmedlingsinsatser.

Försöket med intensifierad arbetsförmedling omfattade arbetslösa som varit registrerade vid distriktskontoret i Eskilstuna i tre månader eller mer.3 Denna grupp delades med hjälp av lottning i en experimentgrupp som fick ta del av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp som fick sedvanlig förmedlingsservice. Som riktlinje för arbetet i experi- mentgruppen utarbetades ett handlingsprogram med stark tonvikt på en ut- ökad individuell information och rådgivning till arbetssökande och företag. Försöksverksamheten pågick under tiden IO mars—6juni 1975. Vid starten intervjuades de arbetssökande om olika bakgrundsdata. Efter tre månader

' Se SOU 1974: 29. kapitel 5.

2 Dessa studier avrapporteras i kapitel 8.

3 Enligt arbets- kraftsundersökningama hade 1975 i genomsnitt ca 30 procent av individerna i arbetslöshetsbeståndet varit arbetslösa 3 månader eller mer.

avbröts försöksverksamheten och uppgifter om arbetsmarknads- och sys— selsättningsstatus samt löneuppgifter samlades in av arbetsförmedlingar- na. Ungefär 10 månader senare inhämtades med postenkät ytterligare upp- gifter från individerna i experiment- och kontrollgrupperna.

En förbättrad förmedlingsverksamhet bör kunna bidra dels till minskade söktider och andra sökkostnader för arbetssökande och för arbetsgivare, dels till kvalitativt bättre sökresultat för arbetssökande och för arbetsgiva- re. I Eskilstunastudien gjordes inget speciellt försök att skatta betydelsen av den intensifierade förmedlingsverksamheten för arbetsgivarnas sök- kostnader och sökresultat. Uppgifterna från experimentgruppen om ge- nomgångna utbildningar och byten till bättre arbetsuppgifter (redan reali- serade eller förväntade) tyder dock på att anställningarna inom experi— mentgruppen gett ett gott resultat också ur företagens synvinkel.

Resultaten av Eskilstunastudien visar att den intensifierade förmedling- en haft betydande positiva effekter för de direkt berörda. Antalet platsre— kommendationer som ledde till anställningsintervju skilde sig inte markant mellan experiment— och kontrollgrupp. men den andel av rekommendatio- nerna som ledde till anställningar var betydligt högre i experimentgruppen. Experimentgruppen hade vidare både färre arbetslöshetsveckor. en högre andel sysselsatta och en större stabilitet i sysselsättningen än kontrollgrup— pen. Experimentgruppen tycks också ha erhållit något högre genomsnittlig månadslön än individerna i kontrollgruppen. Eftersom både genomsnittlig lön och sysselsättningsvolym visade sig bli större i experimentgruppen än i kontrollgruppen. kom också löneinkomsterna under den studerade perio- den att skilja sig åt. Summan av arbetsinkomsterna efter skatt under perio- den från försökets början till uppföljningstidpunkten (ca 51 veckor) var ca 4000 kronor högre för en individ i experimentgruppen än för en individ i kontrollgruppen. Till detta kommer att experimentgruppen tycks ha erhål- lit kvalitativt sett bättre arbeten än kontrollgruppen. i form av bättre an- ställningstrygghet. bättre anknytning till interna arbetsmarknader osv.

Den samhällsekonomiska kalkylen visar på en differens mellan den ge- nomsnittliga bruttointäkten för samhället (övriga individer) från en genom- snittlig individ i experimentgruppen och en genomsnittlig individ i kontroll- gruppen på ca 6000 kronor. Mot detta skall sättas samhällets kostnader för försöksverksamheten. Skillnaden mellan experiment— och kontrollgrupp i reala kostnader per sökande var ca 250 kronor, där den huvudsakliga kost- nadsskillnaden berodde på att de sökande i experimentgruppen i genom— snitt utnyttjade förmedlingens tjänster i 7,5 timmar under försöksperioden. mot i genomsnitt l.5 timmar för kontrollgruppen. Efter det att hänsyn ta— gits till kostnaderna för experimentverksamheten kvarstår det således en högst påtaglig skillnad i genomsnittlig nettointäkt för samhället mellan ex- periment- och kontrollgruppen.

] studien diskuteras bl.a. i vilken mån de ovan framräknade vinsterna inom experimentgruppen kan ha uppkommit på bekostnad av de individer som tillhörde kontrollgruppen eller på bekostnad av andra arbetssökande individer. Om detta bedöms vara fallet. måste de samhällsekonomiska in- täkternajusteras nedåt. De försök som i Eskilstunaundersökningen gjorts att bedöma förekomsten av sådana s. k. ”trängseleffekter" tyder dock inte på att dessa varit betydande.

Ett annat problem är frågan huruvida man kan förvänta sig motsvarande effekter vid en upprepning av försöksverksamheten vid andra förmedling- ar. på andra lokala arbetsmarknader och under andra yttre betingelser t.ex. vad gäller konjunkturläge. Det finns t. ex. tecken på att resurserna vid förmedlingen i Eskilstuna under den aktuella tidsperioden varit hårda- re ansträngda än vid förmedlingarna i genomsnitt. vilket kan ha inneburit att den ökade resurstilldelningen givit ett större utslag än vad som skulle ha blivit fallet vid mindre hårt ansträngda förmedlingar. Eventuellt skulle detta kunna tyda på att man mer kontinuerligt bör bevaka resursfördel— ningen mellan olika förmedlingar och omfördela resurser så att belastning- en utjämnas. Vidare kan "trängseleffekterna” väntas vara större vid ett sämre konjunkturläge eller på lokala arbetsmarknader med svårare syssel- sättningsproblem. Följaktligen kan i sådana lägen en intensifierad förmed— ling för vissa grupper i större utsträckning medföra främst fördelningsef— fekter. dvs. främst omfördela arbetslösheten mellan olika individer och grupper. Sådana omfördelningar kan emellertid vara önskvärda från för— delningssynpunkt om de innebär klara förbättringar för sökande med utta- lade problem på arbetsmarknaden till priset av vissa ökningar av söktider— na för mer gynnade grupper.

Även med beaktande av ovannämnda tolkningsproblem tyder Eskilstu- nastudien enligt vår mening på att en utökning av arbetsförmedlingens re— surser. med den inriktning som försöksverksamheten representerade. skulle vara en från samhällsekonomisk synpunkt synnerligen lönsam åt— gärd för att lösa arbetsmarknadsproblem för långtidsarbetslösa. Samtidigt pekar resultaten på att en förbättrad individuell matchning. åtminstone för grupper av den typ som berördes av försöket i Eskilstuna. kräver en påtag- ligt ökad personalinsats. Kostnaden för en sådan ökning framstår emeller- tid som lågjämfört med kostnaden för alternativa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vi vill emellertid samtidigt framhålla vikten av att en sådan utök- ning av arbetsförmedlingens resurser åtföljs av en plan för uppföljning och utvärdering av resultaten.

EFA har också initierat en utvärderingsstudie kring allmän platsanmä- lan. dvs. kring ett försök att förbättra den extensiva informationen på ar— betsmarknaden. Lagen om allmän platsanmälan trädde i kraft som försöks- verksamhet den I oktober l976i Blekinge. Kristianstads och Malmöhus län (K, L och M län) och har under budgetåret 1977/78 också införts i Stock- holms. Uppsala. Södermanlands. Jönköpings. Göteborgs och Bohus. Älvs- borgs samt Värmlands län. Allmän platsanmälan innebär att enskilda och kommunala arbetsgivare skall anmäla de lediga platser. som gäller nyan- ställningar och vikariat med längre varaktighet än 10 dagar, till arbetsför- medlingen. För statliga arbetsgivare gäller redan tidigare likartade bestäm- melser.

Lagen om allmän platsanmälan införs samtidigt med andra omfattande förändringar i förmedlingsarbetets organisation och metodik. Målet bör vara att få allmän platsanmälan och andra förändringar att samverka och stödja varandra när det gäller att åstadkomma från samhällsekonomisk synpunkt effektivare sökprocesser på arbetsmarknaden.

Studien kring allmän platsanmälan syftar till att utvärdera reformens ef- fekter vad gäller målet att effektivisera sökprocesserna på arbetsmarkna-

den för individer. företag och samhället som helhet. Studien omfattar en jämförelse mellan K. L och M län, där lagen varit i kraft sedan hösten 1976. och övriga riket vad gäller variabler som vakans— och sökandetill— strömningen till arbetsförmedlingama och längden på registreringstider vid förmedlingarna för arbetssökande och vakanser. Vidare omfattar studien försök till bedömningar av allmän platsanmälans konsekvenser för resurs— åtgången vid förmedlingarna samt för företagens rekryteringskostnader.

Lagen om allmän platsanmälan har i Skåne och Blekinge lett till att nyan- mälningarna av sådana lediga platser som omfattas av lagen ökat med ca 40 procent. Dessutom har det skett en klar ökning av sådana korttidsplatser som inte omfattas av lagen. Det har också varit en ökning av antalet vid ar— betsförmedlingen nyanmälda ombytessökande. vilket kan tolkas som att denna kundkategori upplevt sig kunna få bättre service från arbetsförmed- lingarna genom den mer fullständiga marknadstäckning allmän platsanmä- lan innebär.

Enligt resultaten av en enkätundersökning bland företag i K, L och M län har företagen upplevt allmän platsanmälan positivt. Bara ett fåtal av de tillfrågade företagen uppgav att allmän platsanmälan inneburit en påtaglig ökning av rekryteringskostnaderna. Det rörde sig i dessa fall om kostnads- ökningar för att göra ett urval bland ett större antal sökande än vad som ti- digare varit normalt. De ökade urvalskostnaderna ansågs i allmänhet ha uppvägts av ett kvalitativt bättre rekryteringsresultat. Samtliga företag an- såg att kostnaderna i samband med de ökade kontakterna med arbetsför- medlingen var obetydliga.

Ökningen i tillströmningen av lediga platser och sökande bör ha förbätt- rat arbetsförmedlingens matchningsmöjligheter. Försök att skatta effekter— na av allmän platsanmälan på registreringstiderna vid arbetsförmedlingen för arbetssökande och vakanser har emellertid inte gett något klart utslag. Registreringstiderna för arbetssökande visar dock för vissa yrkesområden en svag minskning i Skåne och Blekinge jämfört med övriga riket. Skatt- ningarna av effekten på registreringstiderna för vakanser tyder däremot på att dessa blivit längre. Orsaken därtill får emellertid sannolikt sökas i änd- rade arbetsrutiner och annorlunda sammansättning av de lediga platserna varför någon empirisk slutsats ännu inte kan dras om lagens inverkan på vakanstiderna.

Teoretiska överväganden talar för att en åtgärd som allmän platsanmä- lan bör kunna underlätta sökprocesserna på arbetsmarknaden. De hittills erhållna forskningsresultaten visar också. enligt EFA:s mening. på positi- va effekter av allmän platsanmälan. Samtidigt vill EFA emellertid betona vikten av att genomförandet av allmän platsanmälan följs upp med kom- pletterande anpassningar och förändringar i förmedlingarnas verksamhet och arbetsrutiner.

2.2.4. Utbudspåverkande åtgärder

I EFA:s förra betänkande redovisades bl.a. en studie av de ekonomiska och sociala effekterna av geografisk rörlighet. Studien baserades på en uppföljning under ca 2 år av ett urval flyttare vilka erhållit flyttningsbidrag vid flyttning l969— 1970 från sex kommuner i Västerbottens- och Norrbot-

tens län. och en kontrollgrupp av s.k. kvarstannare i dessa kommuner. För att bl.a. undersöka flyttarnas mer långsiktiga anpassning och levnadsnivå- utveckling samt kalkylresultatens känslighet för uppföljningsperiodens längd genomfördes 1975 ytterligare en undersökning kring flyttarnas för- hållanden ca fem år efter flyttningarna. Resultaten av denna undersökning och av en analys av flyttningsprocessen och flyttargruppens sammansätt— ning i olika konjunkturlägen redovisas i kapitel 9.

Vid uppföljningen 1975 visade det sig att endast 22 procent av flyttarna var kvar i den ursprungliga inflyttningskommunen. Många hade flyttat vidare till andra orter och 35 procent hade flyttat tillbaka till den ursprung- liga utflyttningskommunen. Resultaten från den sociologiska delen av upp- följningsundersökningen tyder på att det arbete och de arbetsförhållanden flyttarna får på den nya orten och hur stabil sysselsättningen blir efter flytt- ningen är av grundläggande betydelse även för flyttarnas anpassning i öv- rigt. Samtidigt verkar det vara så att det är de flyttare som haft den besvär- ligaste sysselsättningssituationen och svagaste ställningen på arbetsmark- naden i uttlyttningsorterna som fått de relativt sämsta arbetena och de mest instabila sysselsättningsförhållandena efter flyttningen. De flyttare som haft svårigheter med anpassningen på inflyttningsorterna verkar i sin tur i större utsträckning ha flyttat vidare eller flyttat tillbaka till utflytt- ningskommunen.

Enligt de redovisade resultaten skiljer sig dock levnadsförhållandena för flyttarna fem år efter flyttningen inte markant från de för kvarstannarna.' Det är främst beträffande kontaktfrekvens. umgänge med släkt och synen på fritidsanvändningen som skillnaderna mellan flyttare och kontrollgrupp är relativt stora. Den sammanfattande bedömning som görs i den sociolo- giska delen av studien är att de erhållna resultaten inte ger några belägg för att de studerade starthjälpsflyttningarna i genomsnitt skulle ha medfört vä- sentliga negativa levnadsnivåeffekter. Utfallet av de studerade flyttningar- na har emellertid varit beroende av att flyttningsprocessen fortsatt. Om denna vidareflyttning och tillbakaflyttning inte kunnat äga rum är det möj- ligt att flyttningarna skulle varit förknippade med större negativa effekter.

De ekonomiska kalkyler som redovisades i EFA:s förra betänkande vi- sade att de individ- och hushållsekonomiska vinsterna av starthjälpsflytt- ningarna från de två nordligaste länen var mindre än motsvarande sam- hällsekonomiska vinster. Det kan här vara på sin plats att erinra om att de gjorda samhällsekonomiska kalkylerna gäller lönsamheten av en marginell förändring av de studerade flyttningarna. dvs en förändring av en sådan storlek att rådande marknadsförhållanden, t. ex. löner och priser ej påver- kas i någon betydelsefull grad. Kalkylerna gäller alltså inte den genom— snittliga lönsamheten av samtliga starthjälpsflyttningar.

De redovisade kalkylerna baserade på uppföljningstillfa'llet 5 år efter flyttningarna uppvisar avsevärt lägre flyttningsvinster än de som presente- rades i EFAzs förra betänkande. Minskningen av flyttningsvinsterna jäm- fört med resultaten från den tidigare uppföljningen berori huvudsak på att löneskillnaderna mellan flyttare och kvarstannare efterhand har minskat. framför allt beroende på att kvarstannarnas situation förbättrats. Enligt kalkylresultaten över det individ- och hushållsekonomiska utbytet av flytt- ningarna skulle det uppkomma flyttningsförluster för flertalet av de stude-

' När vi i fortsätt- ningen talar om flyttarna och deras situation utesluter vi dem som vid upp— följningen 1975 flyttat tillbaka till utflytt— ningskommunen.

' Algotsstudien avrap- porteras i kapitel 10.

2 Se vidare kapitel ll.

3 Denna studie avrappor- teras i kapitel 12.

rade flyttargrupperna. Endast gifta personers flyttningar från norrländska kustlandet till storstadsregionema skulle ge upphov till flyttningsvinster av betydelse. En marginell ökning av flyttningarna från övre Norrland. vilka vid denna tidpunkt uppvisade det för l960- och 1970-talen hittills maximala antalet. skulle således för flertalet flyttargrupper ha resulterat i direkta flyttningsförluster. Denna låga individ- och hushållsekonomiska lönsam- het kan vara en förklaringsfaktor till den kraftiga nedgång i antalet start— hjälpsflyttningar från skogslänen som skett under 1970-talet.

På samhällsekonomisk nivå skulle en marginell ökning av starthjälps- flyttningarna från övre Norrland för flertalet av flyttargrupperna ha givit en viss flyttningsvinst. Även här gäller att en marginell ökning av gifta per- soners flyttningar till storstadsregionema skulle uppvisa den högsta lön- samheten. Att öka antalet starthjälpsflyttare framstår således även ut- ifrån de nya kalkylresultaten som mer lönsamt för samhället som helhet än för de enskilda flyttarna. Skillnaden mellan den individ— och samhällseko- nomiska lönsamheten har framför allt att göra med de skatte- och transfe- reringseffekter som i hög grad verkar reducerande på de individuella flytt- ningsvinsterna.

Resultaten av lönsamhetskalkylerna och övriga analyser som utförts inom projektet visar på en låg samhällsekonomisk lönsamhet för en margi- nell förändring av starthjälpsflyttningarna från övre Norrland under slutet av l960—talet. Om man antar att det råder avtagande avkastning för den typ av flyttningar som studerats, så kan man tolka resultaten av lönsamhets- kalkylerna så att antalet starthjälpsflyttningar från övre Norrland under l969— 1970 låg nära en samhällsekonomiskt effektiv nivå.

Den omfattande tillbakaflyttningen och vidareflyttningen och skillnader- na i vissa levnadsnivåkomponenter mellan flyttare och kvarstannare talar för att det kan vara allokerings- och fördelningsmässigt motiverat att av- sätta ökade resurser åt att stödja och underlätta flyttarnas anpassning på inflyttningsorten. Samtidigt bör det emellertid understrykas att en åter- flyttning i många fall kan vara den bästa lösningen för den individuelle flyt- taren och att samhället bör erbjuda individen stöd även i sådana fall. För detta talar både fördelningsskäl och det faktum att individerna, om de vet att de kan få stöd även för en återflyttning. kan väntas bli mer benägna att pröva geografisk rörlighet som en lösning på sina sysselsättningsproblem.

Resultaten av den sociologiska studien tyder emellertid också på att flyttningar kan skapa problem för grupper med svag ställning på arbets- marknaden. Detta talar för att man bör försöka styra över flyttningen till grupper som har bättre förutsättningar att klara den.

2.2.5. Efterfrågepå verkande åtgärder

EFA framhöll i sitt förra betänkande vikten av att starta forskning kring ef- fekterna av efterfrågepåverkande åtgärder. Sedan dess har initierats en ut- värderingsstudie kring konfektionsföretagets Algots Nord etablering och framtida verksamhet i Norrland! EFA har också initierat några förstudier kring effekterna av sysselsättningsstöd.2 Dessutom har vissa problemställ- ningar i samband med effekterna av industribeställningar och bered skaps- arbeten berörts i ”Studien av integrerad arbetsmarknadspolitik”.3

Algotsstmlien

Algotsstudien behandlar sociala och samhällsekonomiska effekter av Al- gots Nords etablering i de tre kommunerna Lycksele. Norsjö och Skellef- teå i Västerbottens län. Vidare har försök gjorts att i form av vissa sam- hällsekonomiska kalkyler belysa olika alternativ vad gäller den framtida verksamhetens omfattning. [ samtliga tre kommuner var förvärvsfrekven- serna. särskilt för kvinnor. lägre än i riket som helhet. Etableringen av Al- gots Nord betydde en klar förbättring i kvinnornas möjligheter att finna ar— bete i de tre kommunerna och antalet registrerade arbetssökande ökade kraftigt. framför allt genom att medelålders och äldre kvinnor sökte sig ut på arbetsmarknaden.

De anställda vid de tre produktionsenheterna hade till en början ungefär samma ålderssammansättning som arbetssökandegruppen. I Norsjö ut- gjorde kvinnor i åldern 25—44 år 24 procent och kvinnor över 44 år 31 pro- cent av de anställda. Motsvarande siffror för Skellefteå var 32 respektive 22 procent. I Lycksele var däremot hela 7l procent av de anställda under 25 år. Ålderssammansättningen har emellertid förändrats över tiden. Ef- terhand har de medelålders och äldre kvinnorna kommit att utgöra en allt större andel av de anställda. Algotsetableringen har således främst för dessa grupper inneburit en förbättrad sysselsättningssituation. Nedgången i andelen yngre kvinnor bland de anställda tyder på att etableringarna för denna grupp inte erbjudit en långsiktigt tillfredsställande lösning av deras sysselsättningsproblem.

Bakgrunden till detta belyses av den sociologiska delen av Algotsstu- dien. vilken bl. a. studerat arbetstillfredsställelsen bland de Algotsanställ- da. Resultaten tyder på att de Algotsanställda kvinnorna i flertalet avseen- den upplever sina arbetsförhållanden som sämre än vad jämförelsegrup- perna (kvinnor som slutat sina anställningar vid Algots och funnit andra anställningar samt kvinnor som sökt och fått andra anställningar via ar- betsförmedlingen i etableringsorterna) gör. De Algotsanställdas lägre ar- betstillfredsställelse verkar framför allt bero på sämre arbetsmiljö och på bristen på inflytande över det egna arbetet. Detta hindrar emellertid inte att cirka hälften av de anställda anser sig ha upplevt en förbättring i sin livssituation.

De analyser som genomförts tyder på att de Algotsanställda kvinnorna i stor utsträckning rekryterats ur grupper med en även för berörda områden svår arbetsmarknadssituation. De erbjudna arbetstillfällena har gett rela- tivt sett låg arbetstillfredsställelse, men etableringen verkar trots detta ha inneburit en påtaglig välfärdsvinst för den stora grupp kvinnor som i ett re- lativt sent skede av sitt arbetsliv fått möjlighet till en anställning. För de yngre kvinnorna är situationen något annorlunda. Personer i detta läge av livscykeln verkar kräva mer varierade arbetstillfällen, tillgång till avance- mangsmöjligheter osv. Deras låga arbetstillfredsställelse verkar ha gett ut- slag i hög personalomsättning och frånvaro.

De samhällsekonomiska kalkylerna avser dels utfallet av Algots Nords etablering. dels utfallet av olika antaganden kring fortsatt drift. Analysen har delats upp i två etapper. Den första omfattar etablerings- och uppbygg- nadsskedet. dvs. åren 1973—1976. Den andra etappen omfattar perioden 1977— 1982. Analysen för tiden efter 1976 gäller tre alternativ. nämligen fortsatt drift i oförändrad omfattning. fortsatt drift i Lycksele och Norsjö

' I 1977 års priser ca 11—12 milj. kr.

samt total nedläggning. Jämförelsealternativet vid de genomförda analy- serna har varit ökad import av konfektionsartiklar utan speciella arbets- marknadspolitiska satsningar i lokaliseringsorterna.

Den redovisade beräkningen av etableringens utfall visar på ett sam- hällsekonomiskt underskott på ca 17 milj. kr. (i l974 års priser) för perio- den 1973—1976. Det framhålls i studien att detta underskott inte utan vida- re behöver utgöra skäl för en driftsnedläggelse. En bedömning om even- tuell fortsatt drift kan ske utifrån den förväntade framtida utvecklingen utan hänsyn till de förluster som uppstått under etableringsperioden. efter- som samhället ändå inte kan undkomma dessa genom en nedläggning. I studien har man avstått från försök att upprätta fullständiga samhällseko- nomiska kalkyler över eventuell fortsatt drift. Istället har försök gjorts att belysa den största företagsekonomiska förlust som vid fortsatt drift under perioden 1977—1982 är förknippad med samhällsekonomisk nollvinst (dvs. med att de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna tar ut varand- ra). Detta kan sägas vara detsamma som att fastställa den maximala sub- vention för fortsatt drift som man kan ge på samhällsekonomiska grunder.

Utifrån olika antaganden om försäljningsintäkternas utveckling har stor- leken på motsvarande företagsekonomiska förluster respektive samhälls- ekonomiska utfall beräknats. På detta sätt har den företagsekonomiska förlust som är förknippad med samhällsekonomisk nollvinst kunnat fast- ställas. Enligt de redovisade kalkylerna är fortsatt drift i oförändrad om- fattning under perioden 1977— 1982 samhällsekonomiskt motiverad vid en företagsekonomisk förlust på upp till 8 milj. kr. per år (i l974 års priser).' Subventionsbehovet skulle i detta fall motsvara 40—50 procent av arbets- kraftskostnaderna.

Den främsta orsaken till de i kalkylerna framkomna stora skillnaderna mellan det samhällsekonomiska och företagsekonomiska utfallet är att vår- det av arbetskraftens alternativa användning har bedömts vara lågt. Den rekryterade arbetskraften har bedömts ha stora svårigheter att få alternativ sysselsättning på den lokala arbetsmarknaden och vara lokalt bunden. Un— derlag för denna bedömning har man bl. a. fått genom att jämföra de Al- gotsanställdas sysselsättningssituation med situationen för en kontroll— grupp av kvinnor som sökt arbete via arbetsförmedlingen i etablerings- kommunerna.

Marginella sysselsättningsstöd

Under 1970-talet har sysselsättningsstöd av olika slag kommit att utgöra ett nytt och intressant inslag i den svenska arbetsmarknadspolitiska arse- nalen. För det första har det regionalpolitiska stödet kompletterats med sysselsättningsstöd. För det andra har man infört en rad individinriktade sysselsättnings- eller utbildningsstöd för speciella grupper. såsom kvinnor och ungdomar. Dessa stöd kan främst sägas ha varit strukturellt betingade. Den kraftigaste expansionen har emellertid gällt företagsinriktade syssel— sättningsstöd av ett slag som närmast kan sägas vara avsedda att minska sysselsättningseffektema av ett konjunkturbetingat efterfrågebortfall. Hit kan föras stödet till utbildning av permitterings- och uppsägningshotad personal (ZS-kronan) och det 75-procentiga sysselsättningsbidraget till fö-

retag med dominerande sti ning på orten samt sysselsättningsstödet för äldre anställda i tekoindustrin. Under 1978 införs vidare ett nyrekryte- ringsbidrag vars syfte huvudsakligen är att tidigarelägga företagens nyan- ställningar inför en väntad efterfrågeuppgång.

De stagflationsproblem (kombination av hög arbetslöshet och hög infla— tion) som uppkommit i många ekonomier under 1970-talet har medfört att man har behövt finna sysselsättningsfrämjande åtgärder som samtidigt är kostnadsdämpande och motverkar inflationstendensema i ekonomin. Det- ta har lett till att intresset för olika typer av Iönesubventioner eller syssel- sättningsstöd ökat och åtgärder av denna typ har under senare år prövats i flera länder.

EFA anser det vara av vikt att de olika medlen av typ sysselsättnings- och utbildningsstöd utvärderas grundligt. såväl teoretiskt som empiriskt. och har också initierat två förstudier på området. Utifrån dessa har bl. a. utförts en studie av utbildningsbidraget för permitteringshotade.' Vidare har i detta betänkande inkluderats ett speciellt avsnitt kring sysselsätt- ningsstöd som stabiliseringspolitiskt medel (kapitel ll). i vilket det förs en diskussion kring effekterna och utformningen av marginella sysselsätt- ningsstöd.

Enligt EFA:s mening förefaller de teoretiska argumenten för sysselsätt- ningsstöd vara tillräckligt starka för att motivera fortsatt utnyttjande av medel av denna typ som ett alternativ eller komplement till andra arbets- marknadspolitiska åtgärder. Samtidigt är det emellertid angeläget med fortsatta utvärderingsstudier baserade på empiriska uppföljningar.

Indirekta sysselsättningseffekter

När man använder sig av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska medel vill man att den ökade arbetskraftsefterfrågan skall rikta sig mot vis- sa speciella arbetskraftsgrupper. branscher eller regioner. Ofta är det emellertid svårt att begränsa sysselsättningseffekterna till just de önskade grupperna. Detta innebär att det kan uppkomma ökningar av arbetskrafts- efterfrågan (s.k. indirekta sysselsättningseffekter) även på delarbetsmark- nader med relativt högt efterfrågetryck i utgångsläget, något som kan för- stärka löneglidningstendenserna på dessa delmarknader.2 För att kunna öka sysselsättningen utan alltför kraftiga inflationseffekter behöver man således antingen använda sig av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspo- litiska medel med små indirekta sysselsättningseffekter eller försöka för- bättra möjligheterna att styra de indirekta sysselsättningseffekterna i rikt- ning mot delarbetsmarknader med överskott på arbetskraft och/eller låg inflationskänslighet.

Som påpekats i avsnitt 2.1.2 ovan har det under senare år skett en ut- veckling mot ett.ökat utnyttjande av efterfrågepåverkande medel med små indirekta effekter. l stor utsträckning används emellertid också medel med stora indirekta sysselsättningseffekter, såsom statliga och kommunala in- dustribeställningar och beredskapsarbeten av traditionell art.

Inom projektet "Integrerad arbetsmarknadspolitik" har utvecklats en metod för att beräkna de indirekta sysselsättningseffekterna av denna typ av medel.3 Avsikten har varit att undersöka på vilka delarbetsmarknader

' Se förteckning över EFA-projekt och forskar- rapporter i bilaga 1 till detta betänkande.

2 Se vidare kapitel 4.

3 Se avsnitt 12.4.2 i kapitel 12.

de indirekta sysselsättningseffektema av olika beredskapsarbeten eller in- dustribeställningar fördelar sig. för att på så sätt kunna välja projekt med bästa möjliga inriktning av de indirekta sysselsättningseffekterna. Den ut- vecklade metoden har tillämpats på ett traditionellt beredskapsarbete och på de kommunala industribeställningar som gjordes med statligt stöd under l97l och 1972. I båda fallen visade det sig att de indirekta sysselsättnings- effekterna blev större än de direkta och i stor utsträckning fördelade sig på andra branscher. yrken och regioner än de där åtgärderna satts in. Resulta- ten bekräftar således att man bör vara försiktig med användandet av denna typ av medel i lägen där det redan råder ett relativt högt efterfrågetryck på många delmarknader. De gjorda tillämpningarna visar också att metoden kan ge mer exakt information om var de indirekta sysselsättningseffek- terna kan väntas inträffa och därmed ökade styrmöjligheter.

2.2.6. Arbetsm(rr/(nadspolitiska avvägningsproblem och löpande utvärderingssystem

I syfte att utveckla utvärderingsmetoder som bättre anknyter till de arbets— marknadspolitiska avvägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem och i syf- te att utveckla metoder för mer kontinuerliga uppföljningar av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program initierade EFA l974 projektet "ln— tegrerad arbetsmarknadspolitik".' Tyngdpunkten inom projektet har varit en analys av arbetsmarknadspolitikens tillämpning på framför allt förmed- lingsnivån och utarbetandet av olika modeller för att förbättra planeringen.

Inom projektet har för det första studerats arbetsförmedlingens nuva- rande beslutskriterier vad gäller matchningen mellan individer och olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder genom att undersöka hur olika faktorer (kön. ålder. nationalitet. arbetshandikapp, region etc.) påverkar sannolik- heten att en arbetslös arbetssökande skall placeras i olika arbetsmarknads- politiska åtgärder. Undersökningen har baserats på en bearbetning av ar— betssökandestatistiken för februari, april och oktober 1976. Denna typ av bearbetningar ger en klart förbättrad bild av den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens inriktning för olika grupper. Om det utvecklade systemet permanentas bör man på detta sätt på sikt kunna få en kontinuerlig bild av strukturen på och förändringar i arbetsförmedlingens matchning av indivi- der åtgärder. För att öka den information som kan fås ut av ett sådant system bör man se till att arbetssökandestatistikens uppdelning på olika ar- betsmarknadspolitiska åtgärder inte är alltför grov.

Inom projektet har också studerats hur andelen som placeras i åtgärder påverkas av anmälningstiden vid arbetsförmedlingen. Enligt resultaten verkar det inte vara så att ett medel. givet de sökandes karaktäristika. tids- mässigt klart prioriteras framför andra medel. Detta tyder således på att beslutsprocessen inom förmedlingen inte går stegvis. utan att förmedlaren hela tiden har samtliga medel inklusive platsförmedling aktuella.

Inom projektet har också utarbetats ett system för att med hjälp av sö- kandestatistiken göra prognoser över förväntad arbetslöshetstid för olika

, Detta projekt avrappor- grupper av individer. Avsikten har varit att söka finna en metod att i förväg teras i kapitel 12. bedöma hur lång arbetslöshetsperioden kan förväntas bli för olika arbets-

sökandekategorier och därmed få underlag för beslut om insats av olika ty- per av åtgärder. De gjorda bearbetningarna tyder på betydande systematis- ka variationer i arbetslöshetstiden för olika grupper. Analyser gjorda i an— slutning till den s.k. Eskilstunastudien (se kapitel 8) tyder på att ett relativt litet antal enkelt observerbara faktorer har stort förklaringsvärde vad gäl- ler variationer i arbetslöshetstidens längd. Kan man genom ytterligare stu- dier belägga att detta är fallet och identifiera vilka bakgrundsvariabler som kan betraktas som "riskfaktorer” bör förmedlingarna i större utsträckning kunna identifiera och på ett tidigt stadium sätta in olika arbetsmarknadspo- litiska åtgärder för sådana sökande för vilka sannolikheten för långa ar- betslöshetstider är stor.

Utifrån erfarenheterna från projektet presenteras också förslag och syn- punkter på utformningen av ett kontinuerligt utvärderingssystem. För det första föreslås att ett sådant system baseras på urval från sökandestatisti- ken. vilken erbjuder möjlighet både att välja ut individer med olika bak- grundsvariabler och att finna mot dessa svarande kontrollgrupper (eller ”'tvillingar"). För det andra föreslås olika typer av begränsningar i under- sökningarnas omfattning. En möjlig begränsning kan vara att utesluta åt- gärder inom den skyddade sektorn och genomföra andra typer av utvärde— ringsstudier kring denna verksamhet. En annan möjlig begränsning är att vid varje undersökningstillfälle begränsa urvalet till att gälla en viss de- mografisk grupp. en viss region osv. Vidare föreslås att uppföljningarna koncentreras till att omfatta enbart ett fåtal variabler. såsom sysselsättning och inkomster. vilka i tidigare utvärderingsstudier visat sig vara centrala för utfallet av åtgärderna.

2.2.7. Statistikbehov och statistikproblem

Den forskning om arbetsmarknadens funktionssätt och om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som EFA har initierat kräver till- gång på detaljerad och tillförlitlig statistik.

Som framgår av detta betänkande har olika statistikkällor kommit till an- vändning. De löpande arbetskraftsundersökningarna (AKU) och de årliga retrospektiva. så kallade februariundersökningarna. som utförs inom AKU:s ram (på uppdrag av AMS) har i första hand använts för att beskriva den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden (se t.ex. kapitel 6). Den förmedlingsbaserade statistiken över antalet arbetssökande och lediga platser har utnyttjats främst inom projektet integrerad arbetsmarknadspo- litik. Från SCB:s företagsbaserade sysselsättningsstatistik har bl. a. den så kallade omsättningsstatistiken (över nyanställningar och avgångar) kom- mit till användning.

För den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens verkning- ar vill EFA betona vikten av att arbetsmarknadsstatistiken vidareutveck- las och förbättras. I kapitel 14 återfinns detaljerade synpunkter på såväl förmedlingsstatistiken som AKU. Utifrån den där gjorda genomgången vill vi särskilt framhålla vikten av förbättrad statistik på följande områden.

Den arbetsmarknadspolitiska planeringen kräver tillgång till detaljerad statistik om efterfrågan på arbetskraft. Sådan information ges bl. a. av sta- tistiken över lediga platser. Införandet av allmän platsanmälan innebär att

' Med flödesstrukturen menas här framför allt flödena mellan bestånden sysselsatta. arbetslösa och utanför arbetskraf- ten.

täckningsgraden för denna statistik kommer att öka och därmed kan också dess betydelse som informationskälla om arbetsmarknad och arbetsmark- nadsutveckling komma att öka. EFA vill framhålla vikten av att detta be- aktas och att man ser till att statistikserien över lediga platser redan från början får en för analysändamål lämplig utformning. Det är också önskvärt att man söker få fram en möjlighet till jämförbarhet mellan vakansstatisti- ken före och efter införandet av allmän platsanmälan.

Även arbetssökandestatistiken befinner sig f.n. i ett uppbyggnadsskede. där förändringar som förbättrar dess användbarhet som analysinstrument kan göras utan att t. ex. jämförbarheten över tiden äventyras. I samband med projektet "Integrerad arbetsmarknadspolitik" har vissa problem och brister i arbetssökandestatistiken observerats. Dessa diskuteras närmare i kapitlen 12 och 14. Det är angeläget att de där beskrivna problemen upp- märksammas och åtgärdas.

Kunskaperna om flödesstrukturen' på den svenska arbetsmarknaden har förbättrats under de senaste åren. Bl.a. har det inom ramen för AKU:s nuvarande konstruktion visat sig möjligt att beräkna storleken på de kvar- talsvisa flödena på arbetsmarknaden. Sådana beräkningar har gjorts för vissa tidsperioder under 1970-talet. Kunskapen om flödesstrukturen är emellertid fortfarande ofullständig. Det är därför av vikt att behovet av flö- desdata beaktas bl. a. i det framtida utvecklingsarbetet kring AKU.

De flödesdata som man. enligt ovan. kan få fram med hjälp av AKU ger ingen detaljerad bild av arbetskraftens rörlighet vad gäller yrken. närings- grenar och regioner. Som framgår av kapitel 6 är våra kunskaper på detta område bristfälliga. Även här förefaller det således angeläget med förbätt-

rad statistik. EFA vill slutligen framhålla att arbetskraftsundersökningarna utgör en av de främsta källorna för kontinuerlig information om utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund ter sig problemen med ökat bortfall i AKU som allvarliga och EFA vill kraftigt understryka vikten av att åtgärder vidtas så att kvaliteten och precisionen på data från AKU kan upprätthållas. Under EFA:s arbete har det också visat sig att de s.k. februariundersökningarna (årliga retrospektiva undersökningar i form av tilläggsfrågor till AKU) ger information som på ett värdefullt sätt kom- pletterar och kan kombineras med uppgifter från de ordinarie arbetskrafts- undersökningarna. Detta talar för att det kan vara motiverat att ge februa- riundersökningarna en mer permanent status och fastare knytning till de ordinarie arbetskraftsundersökningarna och i samband därmed se över publiceringsformen för resultaten.

2.3. Några sammanfattande synpunkter på arbetsmarknads- politikens utformning och på behoven av fortsatt forskning

2.3.1. Arbetsmarknadspolitikens utformning

Under l960- och 1970-talen har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ex- panderat mycket snabbt. Samtidigt har en rad andra förhållanden som på- verkar individernas arbetsmarknadssituation förändrats. Detta har bl. a.

lett till att arbetskraftsdeltagandet och arbetslöshetens omfattning och struktur förändrats. Det kan sägas ha skett en omfördelning av arbetslös- hetsbördan både mellan och inom olika grupper.

Den mot bakgrund av konjunkturnedgången förhållandevis låga arbets- lösheten under 1975—1977 har åstadkommits genom att antalet personer som blivit arbetslösa p. g. a personal- eller driftsinskränkningar hållits till- baka. De ny- och återinträdande har inte i samma utsträckning skyddats mot effekterna av efterfrågebortfallet. En likartad tendens föreligger vad gäller den mer långsiktiga utvecklingen. Denna kan tolkas som en föränd- rad fördelning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln. med relativt höga risker att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter sjunkande risker. EFA anser att de ovan beskrivna utvecklingstendenserna bl. a. reser frå- gan om effektivare arbetsmarknadspolitiska åtgärder och förbättrat arbets- Iöshetsunderstöd för ny- och återinträdande på arbetsmarknaden.

För de äldre har risken att bli arbetslös minskat. vilket kan tolkas som att skyddsnätet för de äldre förbättrats. Däremot drabbas de som trots allt blir arbetslösa av längre arbetslöshetstider. Arbetslöshetsbördan kan så- gas ha blivit ojämnare fördelad inom gruppen. Ökade arbetsmarknads- problem för vissa av de äldre återspeglas också i minskat arbetskraftsdel— tagande och ökad förtidspensionering. Arbetsmarknadsutvecklingen och den ökade förtidspensioneringen bland de äldre aktualiserar enligt EFA:s mening frågan om omfattningen av arbetsmarknadspolitiken för denna grupp. Bl. a. bör avvägningen mellan förtidspensionering och arbetsmark- nadspolitiska åtgärder bli föremål för mer ingående analyser från såväl samhällsekonomisk synpunkt som från individuell välfärdssynpunkt.

EFA:s utvärderingsstudier av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder ger ingående information om åtgärdernas effekter för de direkt berörda in- dividerna och för samhällsekonomin. Eskilstunastudien kring försöksverk- samhet med intensifierade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa har visat att dylika åtgärder kan ge betydande positiva effekter såväl för de di- rekt berörda som för samhället som helhet. EFA anser att de erhållna re- sultaten talar för fortsatt satsning på intensifierad individuell förmedling kombinerad med uppföljning och utvärdering av resultaten.

Teoretiska överväganden talar för att en åtgärd som allmän platsanmä- lan bör kunna underlätta sökprocesserna på arbetsmarknaden. De hittills erhållna resultaten från utvärderingsstudien kring allmän platsanmälan vi- sar också på positiva effekter för såväl arbetssökande som företag. Allmän platsanmälan kan emellertid ej ses isolerad från andra åtgärder för att ef- fektivisera förmedlingsverksamheten. Det är viktigt att genomförandet av allmän platsanmälan åtföljs av kompletterande anpassningar och föränd- ringar i förmedlingarnas verksamhet och arbetsrutiner.

Uppföljningen av studien kring geografisk rörlighet har gett en fördjupad bild av flyttningsprocessen och av verkningarna av geografisk rörlighets- stimulans för flyttarna och för samhället som helhet. Även i uppföljnings- studien framstår en marginell förändring av starthjälpsflyttningarna från övre Norrland vid den studerade tidpunkten som mer lönsam för samhället än för de berörda individerna. Studien tyder vidare på att flyttningar kan skapa problem för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. Detta talar enligt EFA:s mening för att man av fördelningsskäl bör försöka styra

över flyttningen till de grupper som har bättre förutsättningar att klara den. Vidare kan det vara motiverat att avsätta ökade resurser åt att stödja och underlätta flyttarnas anpassning på inflyttningsorten.

Resultaten av den s.k. Algotsstudien understryker enligt vår mening bl. a. den betydelse arbetets organisation och arbetsmiljön har för ernåen- de av välfärdsvinster. i form av större utbyte av arbetet för indiiiderna. men också i form av ekonomiska vinster såsom lägre frånvaro ocl perso- nalomsättning. Samtidigt visar studien att det i områden med svåra syssel- sättningsförhållanden kan förekomma stora skillnader mellan en samhälls- ekonomisk och företagsekonomisk bedömning av insatta sysselsättnings- skapande åtgärder.

Under 1970-talet har lönekostnadsanknutna utbildnings- och sysselsätt- ningsstöd kommit att utgöra ett allt större inslag i arbetsmarknadspoliti- ken. EFA anser att argumenten för sysselsättningsstöd av olika slag är till- räckligt starka för att motivera fortsatt användande av dessa medel som ett alternativ eller komplement till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Fortsatta utvärderingsstudier baserade på empiriska uppföljningar är dock angelägna.

Vid sidan om ingående utvärderingsstudier av specifika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder finns det ett behov av mer begränsade. men konti- nuerliga uppföljningar av personer som berörts av arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder. De förslag som lämnats inom projektet "Integrerad arbets- marknadspolitik” bör kunna läggas till grund för verksamhet med kontinu- erliga uppföljningar. baserade på arbetssökandestatistiken.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna (definierade som åtgärder finan- sierade via arbetsmarknadsverket) har efterhand i allt större utsträckning kommit att verka tillsammans med andra selektiva åtgärder. såsom nä- rings- och regionalpolitik. Arbetsmarknadspolitiken har också tilldelats ökade Stabiliseringspolitiska uppgifter. EFA anser att denna utveckling in- nebär att ökad uppmärksamhet och forskning kan behöva ägnas samord- nings- och avvägningsproblemen mellan arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik. Likartade samordnings- och avvägningsproblem före- ligger mellan utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitiken och mellan pensionssystemet och arbetsmarknadspolitiken.

En central fråga vad gäller utformningen av arbetsmarknadsnolitiken är avvägningen mellan åtgärder inriktade på att skydda och bevara existeran- de anställningar och åtgärder inriktade på att stödja och underätta indivi- dens rörlighet mellan olika arbetsgivare. yrken och geografiska lelmarkna- der. Tillgängliga data tyder på att det finns en tendens mot minskad extern rörlighet på den svenska arbetsmarknaden. Kunskaperna om karaktären på och effekterna av denna nedgång i den externa rörligheten ä' emellertid för närvarande starkt begränsade och behöver ökas I framtider.

EFA anser att man bör eftersträva en balans mellan åtgärder för att främja anställningstryggheten och rörlighetsfrämjande åtgärder. Om man ökar åtgärderna för att främja anställningstryggheten kan man för att bibe-

hålla arbetsmarknadens anpassningsförmåga samtidigt behöva förstärka de rörlighetsfrämjande åtgärderna. En sådan balans behöver irte nödvän- digtvis gälla för varje enskild tidpunkt eller varje enskild grupp i arbets- kraften. Balansen kan t. ex. vara olika för olika åldersgrupper och en ba-

lans kan uppnås över en konjunkturcykel totalt sett. Om politiken under en lågkonjunktur varit inriktad på att skydda de existerande anställningarna kan en balans skapas genom att de rörlighetsfrämjande åtgärderna åter starkare betonas under den följande konjunkturuppgången. Avvägningen beror också på huruvida ett efterfrågeskift bedöms vara tillfälligt eller per- manent.

Utvecklingen av skatte- och transfereringssystemen under 1960- och 1970-talen har inneburit att de privatekonomiska kostnads-intäktskalky- lerna över alternativa arbetsmarknadsbeteenden alltmer kommit att skilja sig från motsvarande samhällsekonomiska kalkyl. Utvecklingen innebär att en stor del av vinsten från en sysselsättningsökning kommer att tillfalla samhället. Detta kan medföra att det ofta är mer lönsamt att vidta någon typ av arbetsmarknadspolitisk åtgärd än att inte göra någonting från sam— hällets sida. Av detta följer emellertid också att det blir viktigt attjämföra lönsamheten av alternativa åtgärder i stället för lönsamheten av en viss åt- gärd jämfört med alternativet "ingen åtgärd".

Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken har under den studerade tidspe- rioden ökat från 1 procent till 3 procent av bruttonationalprodukten. En så— dan markant ökning innebär att arbetsmarknadspolitikens effekter på re— sursallokering och resursallokeringsmekanismer etc kommer att bli av större betydelse. Åtgärdernas selektiva karaktär medför att de kommer att stödja vissa grupper i arbetskraften. vissa typer av företag. vissa regioner osv och detta kan medföra negativa (eller positiva) indirekta effekter på sysselsättning. lönsamhet m.m. för andra grupper. regioner och företag. Efterhand kan också förekomsten av omfattande arbetsmarknadspolitiska atgärder av olika slag byggas in i individernas och företagens förväntningar och påverka deras beteende. I vissa fall kan detta varajust den eftersträva- de effekten. såsom t. ex. när man inför permanenta sysselsättningsstöd för grupper med svåra sysselsättningsproblem för att därigenom söka påverka företagens rekryteringsmönster. l andra fall kan de mer långsiktiga effek- terna på företagsbeteendet upplevas som negativa. Detta skulle t. ex. kun— na vara fallet om mindre välskötta företag tenderar att få relativt sett mest stöd av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ett speciellt problem med förekomsten av effekter av detta slag är också att de är svårare att faststäl- la och kvantifiera än de mer direkta effekterna av olika åtgärder.

Den internationella konjunkturutvecklingen har under 1970-talet varit mer svårförutserbar. Denna utveckling har medfört att "tillfälliga” arbets- marknadspolitiska åtgärder tenderat att förlängas. Som exempel kan näm- nas stödet till företagsutbildning av permitteringshotad personal samt la- gerstödet. Detta medför att ökad uppmärksamhet. redan vid det ursprung- liga valet av alternativa "tillfälliga” åtgärder, kan behöva ägnas de mer långsiktiga och indirekta effekterna av olika åtgärder på allokering. tillväxt och fördelning.

2.3.2. Den fortsatta forskningen kring arbetsmarknadspolitikens rer/(ningar

I kapitel 1 har redogjorts för utformningen och inriktningen av EFA:s hit- tillsvarande verksamhet. Huvudlinjerna i denna finns det, enligt vår me-

ning. för närvarande ingen anledning att ändra. Dessa skulle således fort— farande vara:

1. Att ta initiativ till grundläggande studier kring arbetsmarknadens funk- tionssätt och kring de förhållanden som de arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna avser påverka samt till övergripande studier av arbetsmark- nadspolitikens roll och utformning.

2. Att ta initiativ till och utveckla metoder för ingående uppföljnings- och utvärderingsstudier av effekterna av olika åtgärder.

3. Att utveckla utvärderingsmetoder och planeringsmodeller som ankny- ter till de arbetsmarknadspolitiska avvägningsproblemen såsom de framträder inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation och budgeteringssystem samt att utveckla metoder för kontinuerliga. men begränsade, uppföljningar av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. l EFA:s förra betänkande framhölls att grundläggande studier kring ar— betsmarknadens funktionssätt var både en förutsättning för och ett kom- plement till den verksamhet som mer direkt var inriktad på att mäta effek- terna av vidtagna åtgärder. Denna bedömning har inte förändrats. Inte hel- ler har behovet av övergripande studier av arbetsmarknadspolitikens roll och utformning minskat. Tvärtom har detta behov. enligt vår mening. bli— vit än mer markant genom ökningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgär- dernas omfattning och tyngd i ekonomin och genom tillkomsten av nya ty— per av medel. Ovan har t. ex. framhållits att ökad uppmärksamhet kan be- höva ägnas samordnings- och avvägningsproblemen mellan arbetsmark- nadspolitiken och övrig ekonomisk politik. Bland specifika områden där EFA funnit att den empiriska kunskapen i dag är otillfredsställande kan speciellt nämnas rörligheten på arbetsmark- naden. För närvarande vet vi relativt litet om såväl den geografiska och yr- kesmässiga rörligheten som om personalomsättningen. Även vad gäller flödesstrukturen mellan olika arbetsmarknadsstatus (inklusive arbetslös- hetsstrukturen) på den svenska arbetsmarknaden torde analysen kunna föras vidare. Ytterligare ett område där EFA funnit fortsatt empirisk forsk- ning vara påkallad och därför sökt initiera studier är arbetskraftsutbudets bestämningsfaktorer. Förändringarna i arbetsmarknadspolitiken i riktning mot mer av företagsinriktade åtgärder pekar också på att företagsbeteen- det och arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer kan behöva ägnas ökad uppmärksamhet. Vad gäller forskningsområde 2 ovan. dvs. utvärderingsstudier kring oli- ka arbetsmarknadspolitiska åtgärder. har EFA framhållit vikten av att en framtida satsning på intensifierad individuell förmedling kombineras med fortsatta utvärderingsstudier. Vidare har EFA pekat på att de olika medlen av typ sysselsättningsstöd bör utvärderas, såväl teoretiskt som empiriskt. Under l970—talet har stora förändringar ägt rum vad gäller den utbildnings- verksamhet som sker inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Detta ak- tualiserar behovet av studier kring de avvägningsproblem som föreligger mellan t.ex. företagsutbildning och institutionell arbetsmarknadsutbild- ning och mellan olika kursformer (såsom korta och långa kurser) och kurs- inriktningar. Ovan har också pekats på samordningsproblemen mellan ar- betsmarknadspolitiken och det övriga utbildningssystemet.

E FA vill vidare understryka vikten av att utvärderingsstudier kring olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom tidigare innehåller en belysning av andra effekter än de rent ekonomiska. Det är också angeläget att man vid införandet av nya arbetsmarknadspolitiska medel och vid kraftiga tit— vidgningar av användandet av visst medel redan på ett tidigt stadium pla- nerar för utvärderingsstudier kring effekterna av åtgärderna.

lnom forskningsområde 3 ovan har hittills genomförts studien "Integre- rad arbetsmarknadspolitik". På detta område bör man under den närmaste tiden främst söka arbeta för att resultaten från detta projekt och de inom projektet utvecklade planerings- och informationssystemen tillgodogörs i den löpande verksamheten inom arbetsmarknadsverket. Vidare bör man utifrån förslagen i studien kunna starta verksamhet med mer kontinuerliga uppföljningar baserade på arbetssökandestatistiken.

låt"-N' -_'.'."_|'i. J! wäl-itil: TMM- 'i'-' utmana.-:i. Jr. tra-.rmckm

- . . _ | ' 'I |_ITJIB hm . . ”||| |||]! Midja-”iu 1_ st...-. Miu-fl. %* ' "" inrättar.'al.w'.':wru--=-mntfurt

nia.-. »: "l aut-vt!!! B!!

._i.- [Nu.- , JIJ- n.,

». ull ! .1 . cd,. :.- i' 11] 1' 1,1' "11 I,..n lj;- i-f .Mflt

.. . ' .i "'.'.n

' . Lu_ nuitlz—

.. i Han. b'wlålfltw

.... .. | kinin. ' ,. |», fi "', l

., _ _-'r_._|.|j|mi'31_— .- '..H. ”ku-15

kultur : T*

I I 1

. .t'iirir tri-— * Tlful'. LT tis.-* mer. .F'MI'I'T

ll Arbetsmarknadspolitik och arbets— marknadsutveckling ___—

3. Arbetsmarknadspolitikens mål1

3.l Arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik

EFA :s uppgift är bl.a att försöka utvärdera effekterna av arbetsmarknads- politiska åtgärder. sambanden mellan arbetsmarknadspolitik och övrig ekonomisk politik är emellertid många och komplicerade och detta ger upphov till besvärliga gränsdragningsproblem. Arbetsmarknadspolitik brukar användas som samlingsbegrepp för arbetsförmedlingsverk- samheten tillsammans med de mer eller mindre selektiva åtgärder (dvs. åt- gärder inriktade på speciella arbetskraftsgrupper. branscher. orter och re- gioner) som har som uttalat syfte att underlätta arbetsmarknadens funk- tionssätt och påverka sysselsättningsnivån. Då dessa åtgärder nästan ute- slutande finansieras via arbetsmarknadsverkets (AMV) budget har vi valt att definiera arbetsmarknadspolitik som AMV:s åtgärder. Till övrig ekono— misk politik kommer då att hänföras dels närings- och regionalpolitik (i den utsträckning den inte finansieras via AMV). dels generell ekonomisk poli- tik omfattande allmänt efterfrågepåverkande åtgärder av mindre selektiv karaktär.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgör således bara en del av den eko- nomiska politiken och de sätts in och verkar tillsammans med andra typer av åtgärder. Omfattningen och utformningen av övrig ekonomisk politik betingar såväl behov och utrymme som effekterna av arbetsmarknadspoli- tiska ingripanden. En bedömning av den förda arbetsmarknadspolitiken behöver däiför också beakta vilken ekonomisk politik i övrigt som förts under olika tidsperioder. ] detta betänkande kommer vi emellertid att kon- centrera oss på att diskutera arbetsmarknadspolitikens roll. utformning och utveckling och vi kommer att behandla övrig ekonomisk politik enbart iden utsträckning vi ansett det vara väsentligt för en bedömning av arbets- marknadspolitikens utveckling och de förhållanden som de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna avser att påverka.

' Detta kapitel har skri- vits av byrådirektör Jan Johannesson och forskar- assistent lnga Persson- Tanimura (appendix 3.1).

' För en utförligare välfärdsekonomisk dis- kussion av dessa mål se appendix 3.1 till detta kapitel.

3.2. Mål och riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken

Den ekonomiska politiken brukar ofta sägas ha ett tillväxtmål. ett stabilise- ringsmål (omfattande full sysselsättning och prisstabilitet), ett allokerings- eller resursfördelningsmål. ett tillväxtmål samt ett fördelningsmål.'

Avsikten med ekonomisk-politiska ingripanden skulle således vara att uppnå bättre resultat i något eller några av dessa avseenden än vad ekono- min i sig själv, utan ingripanden. kan väntas leda fram till. Ofta finns det emellertid konflikter mellan de olika målen, så att ett ingripande som leder till en förbättring vad gäller ett mål samtidigt leder till en försämiing vad gäller något eller några av de andra målen. Man tvingas då väga värdet av en förbättring vad gäller ett visst mål mot värdet av en försämringi ett an- nat eller söka efter vägar att överbrygga målkonflikten.

Måleri för arbetsmarknadspolitiska ingripanden kan väntas vara desam- ma som för andra typer av ekonomisk—politiska ingripanden. Arbetsmark— nadspolitiken kan dock sägas vara speciellt inriktad på att förbättra indivi— dernas sysselsättnings- och arbetsmarknadssitution. En utvärdering av ar- betsmarknadspolitiken bör därför i första hand inriktas mot att studera ef- fekterna på sysselsättningen. De i detta avseende uppnådda resultaten kan emellertid ha erhållits på bekostnad av andra mål. För en mer fullständig utvärdering behöver man därför också studera arbetsmarknadspolitikens effekter på t. ex. resursfördelning och inflationstakt.

De ovan nämnda målen för arbetsmarknadspolitiken återspeglas och konkretiseras i officiella uttalanden om riktlinjerna för arbetsmarknadspo- litiken. Av dessa framgår också att arbetsmarknadspolitikens uppgifter vidgats och förändrats över tiden.

Den officiella synen bakom den starka satsningen på arbetsmarknadspo- litiken sedan slutet av 1950-talet återfinns i det betänkande som avgavs av 1960 års arbetsmarknadsutredning och i propositionen 1966: 52. I betän- kandet betonades bl. a. arbetsmarknadspolitikens Stabiliseringspolitiska uppgifter och dess roll vad gäller att lindra målkonflikten arbetslöshet och inflation. I propositionen till riksdagen 1966 trädde även arbetsmarknads— politikens strukturpolitiska roll i förgrunden.

"Målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara att i såväl samhällets som den en- skildes intresse åstadkomma och bevara full. produktiv och fritt vald sysselsättning. För att detta syfte skall nås måste arbetsmarknadspolitiken vara i hög grad differen— tierad. Den skall främja balansen på arbetsmarknaden. Den skall vidare i samklang med den ekonomiska politiken i stort och med lokaliseringspolitiken främja ekono— misk tillväxt i samhället och bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur."

Vidare påpekades att arbetsmarknadspolitiken genom att möjliggöra en överföring av arbetskraft från låglöne- till höglöneföretag kan bidra till en bättre inkomstfördelning.

"Om arbetsmarknadspolitiken utformas så att den mer aktivt främjar strukturför- ändringar i samhället medverkar den sålunda även till att lösa låginkomstgruppernas problem."

Fördelningsaspekten betonades vidare genom att det framhölls att:

”Fritt vald sysselsättning innebär inte bara att varje tanke på att tvångsmässigt diri— gera arbetskraften avvisas titan också att möjligheterna vidgas för den enskilde att ffi ett arbete som svarar mot hans önskemål och förutsättningar.”

I ovanstående citat ställs arbetsmarknadspolitiken i direkt relation till deti enskilde arbetstagarens behov. 1960 års arbetsmarknadsutredning ha— de betonat att de ekonomiska målen för arbetsmarknadspolitikeii måste underordna sig sociala och mänskliga hänsyn. Detta uttrycker i första hand en stark önskan om att medborgarna skall få möjlighet att genom arbete trygga sin existens. Men det utgör samtidigt en betoning av det värde arbe— tet som sådant har för individen. ] utredningen framhölls att en aldrig så generös kontant ersättning vid arbetslöshet i det långa loppet ej kan uppvä— ga ett meningsfullt arbete. Att hjälpa individerna att förverkliga ett över— vägt val av arbete inom ramen för samhällets behov av arbetsinsatser är däiför arbetsmarknadspolitikens mest framträdande uppgift.

Under slutet av 1960—talet betonade man speciellt arbetsmarknadspoliti- kens roll när det gäller att underlätta strukturellt betingade omställningar. | 1968 års statsverksproposition sades det t. ex.:

”Det ligger i den enskildes. näringslivets och samhällets intresse att strukturelli bc- tingade omställningar sker snabbt och friktionsfritt. Särskilt rörlighetsfrämjande medel. omskolning och flyttningsstöd medel som handhas av Arbetsmarknads- verket kan med avseende på detta intresse spela en strukturpolitisk roll. 1966 fifi * arbetsmarknadspolitiska reformer innebar bl a en förstärkning av dessa medel med sikte att öka deras strukturpolitiska effekt. Utvecklingen på arbetsmarknaden sedan dess har skärpt trycket på arbetsmarknadspolitiken i det strukturpolitiska samman- hanget.”

Strukturomvandlings- och fördelningsaspekterna betonades även under de första åien av 1970-talet. [ statsverkspropositionen l971:1 hette det t.ex.:

"'Prioriteringen av arbetsmarknadspolitiken har tre syften. Det första är att med ar- betsmarknadspolitiska selektiva insatser underlätta omställningar i samband med den långsiktiga förändringen i näringslivet. Härför krävs fortsatta kraftfulla insatser i syfte att främja yrkesmässig och geografisk rörlighet. Det andra syftet är att tipp- rätthålla hög beredskap för selektiva sysselsättningsskapande åtgärder. . . Det tred- je syftet _ . . är att bistå äldre och andra arbetssökande som har särskilda svåi ighetci att få anställning. Åtgärderna syftar i första hand till att bereda dessa arbetssökande sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden . . . Först när alla sådana möjligheter har piöx ats bör sysselsättning i skyddat arbete aktualiseras."

[ de ovan refererade officiella uttalandena om arbetsmarknadspolitiken betonas särskilt politikens möjligheter att genom en hög yrkesmässig och geografisk rörlighet säkra sysselsättniiigstryggheten på arbetsmarknaden. Samtidigt framhålls emellertid behovet av selektiva sysselsättningsskapan- ' I976 överfördes an- de åtgärder svaret för arbetet med ( ”I ' __ _ __ _ .. att åstadkommajäm— Under 1970-talet har målet om full sysselsattning breddats till att gal— g(älldhel mellan kvin— la "arbete åt alla". jämsides med en markering av arbetsmarknadspoliti— noroch män från stum-

_ . _ . .. . _ .. . _ ;. rådsberedningen till kens ioll I aibetet med att främja jamstalldheten mellan kvmnot och man.' arbetsmarknadsdeparte-

Vidare verkar man ha lagt allt större vikt vid mot företagen direkt riktade mentet.

' Den ändrade medels— sammansättningen be- handlas ingående i kapitel 5.

sysselsättningsbevarande åtgärder.1 Officiellt uttrycktes detta i proposi- tion 1975/76: 100 på följande sätt:

"Målen för sysselsättningspolitiken har vidgats till att omfatta inte bara åtgärder för att bekämpa den öppna arbetslösheten utan också att underlätta ett ytterligare utträ— de på arbetsmarknaden och höja sysselsättningsgraden. . . En huvudlinje i syssel— sättningspolitiken måste liksom under innevarande år vara att möta uppkomna ar- betsmarknadsproblem inne på arbetsplatserna. Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten omfattar hela det register av åtgärder som står till samhällets för— fogande för att bereda arbete och utbildning ät nytillträdande och andra som har svårt att få anställning."

I propositionen 1975/76: 211 "Samordnad sysselsättnings— och regional- politik" anfördes likaledes:

"Kravet på en trygg och stabil sysselsättning har vuxit bland medborgarna. Arbets- marknadspolitiken har därför successivt nydanats. Den första huvudlinjen för denna politik är att sysselsättningsproblem som har förorsakats av konjunkturerna i första hand skall mötas redan inne i företagen. Den andra huvudlinjen är att söka möta problemen ute på arbetsmarknaden för dem som trots allt blir arbetslösa eller är ny— tillträdande och som därför har särskilda svårigheter att finna arbete."

Dessa riktlinjer fastslogs återi proposition 1976/77: 100:

”Målet för sysselsättningspolitiken är arbete åt alla. Som en riktlinje för samhällets stöd för sysselsättningen gäller att arbetsmarknadsproblemen skall mötas redan på arbetsplatsen. Samtidigt måste arbetslösa och nytillträdande på arbetsmarknaden. särskilt ungdomar. tillförsäkras arbete, utbildning ocn praktik.”

[ motsats till tidigare ställer man i dessa uttalanden företagsinriktade åt- gärder i syfte att förhindra uppkomsten av arbetslöshet i första rummet.

Den gjorda genomgången av de officiella uttalandena har visat att riktlin- jerna för arbetsmarknadspolitiken och arbetsmarknadspolitikens medels- uppsättning varierat över tiden. Även om sysselsättningen alltid varit den för arbetsmarknadspolitiken centrala målvariabeln har varierande ekono- miska förutsättningar och över tiden ökande ambitionsnivå inneburit att politiken behövt varieras, anpassas och förnyas. Av uttalandena har vida- re framgått att arbetsmarknadspolitiken inte kan anses ha några mål som är specifikt arbetsmarknadspolitiska i den meningen att de skiljer sig från de mål som gäller för den ekonomiska politiken i dess helhet. Vad som främst betonats är att arbetsmarknadspolitiska medel kan och bör spela en bety- delsefull roll i strävandena att realisera de uppställda målen för den ekono- miska politiken och att de därvidlag möjliggör en ökad grad av måluppfyl— lelse.

Appendix 3.1 Målen för arbetsmarknadspolitiken en välfärds'ekonomisk bakgrund

Som vi sett i kapitel 3 syftar arbetsmarknadspolitiken främst till att förbätt- ra individernas sysselsättnings- och arbetsmarknadssituation. En utvärde- ring av arbetsmarknadspolitiken bör därför i första hand vara inriktad mot att undersöka vilka sysselsättningseffekter den haft. För en mer fullständig utvärdering behöver man emellertid också studera arbetsmarknadspoliti- kens allokerings-, tillväxt-, stabiliserings- och fördelningseffekter. För att dessa begrepp skall kunna tjäna som utgångspunkt för en utvärderings- diskussion kan det emellertid behövas en mer ingående beskrivning av de- ras innebörd. Ett försök till precisering kommer därför att ges i detta ap- pendix.

Vår diskussion av innebörden av allokerings—, tillväxt-, stabiliserings— och fördelningsmålen kommer att baseras på den s.k. välfärdsekonomiska teoribildningen. Det grundläggande för denna är att den tar sin utgångs- punkt i situationen för de enskilda individerna i ekonomin och hur de själva värderar denna. Varje individ i ekonomin antas ha ett preferenssy- stem (eller en nyttofunktion) som omfattar alla de olika förhållanden han faster avseende vid. Det innebär att individen kan rangordna olika alterna- tiva situationer, dvs. avgöra vilka han upplever som bättre och sämre. ln- dividens välfärd kan påverkas av en hel rad olika förhållanden. Han kan förmodas fasta avseende vid sin konsumtion av olika varor och tjänster, men också vid t.ex. anställningstrygghet, arbetsmiljö. medbestämmande på arbetsplatsen osv. Av de faktorer som han faster avseende vid är det emellertid enbart vissa som också ingår i bruttonationalproduktbe-

greppet.'

Allokerings- och tillväxtmålen

Allokeringsmålet kan sägas bestå i att man försöker fördela de tillgängliga resurserna i ekonomin på ett sådant sätt att man i viss mening maximerar den sammanlagda nyttan för individerna i ekonomin. Ett sådant läge är uppnått då man inte genom att omfördela resurserna kan öka nyttan för nå- gon individ utan att den samtidigt försämras för någon annan och den förra

1 Formellt kan vi formulera det på följande sätt:

u.- = u. (x., X=, . . . xn. y.. ya. . . .ym) där

ui : individ izs nyttonivå Xx. . . . x,, = faktorer som individen fäster avseende vid och som ingåri BNP— begreppet yi, . . . ym = övriga faktorer som individen fäster avseende vid

individens betalningsvillighet för sin nyttoökning inte är tillräcklig för att kompensera den andre för hans nyttoförlust.'

Allokeringsmålet består enligt detta synsätt inte i att allokera resurserna i ekonomin på ett sådant sätt att bruttonationalprodukten maximeras.2 Detta skulle vara fallet endast om de enskilda individerna fäste avseende enbart vid de faktorer som registreras i bruttonationalprodukten, dvs inte var villiga att avstå något av dessa för att uppnå en ökning i andra faktorer. Samtidigt är det emellertid klart att det kan finnas skäl att speciellt studera förhållandena vad gäller de komponenter som ingår i bruttonationalpro— duktbegreppet.

Ett sådant skäl kan vara att man för dessa komponenter har en klarare uppfattning om hur individerna i ekonomin värderar dem. För marknads- bestämda varor och tjänster har individerna genom sitt efterfrågebeteende och de därigenom uppkomna marknadspriserna visat hur mycket av en viss tjänst eller vara som de på marginalen är villiga att ge tipp för att erhål— la ytterligare enheter av andra varor eller tjänster. För varor och tjänster inom den offentliga sektorn har man också via olika politiska beslut tving— ats på ett explicit sätt fastställa hur mycket man är villig att avstå från av en viss offentlig tjänst eller vara för att få mer av andra.

Ytterligare ett skäl att fästa speciellt avseende vid de komponenter som ingår i bruttonationalprodukten är att det enbart är vissa av dessa som man kan utnyttja för utbyte med andra ekonomier. dvs. för att betala för den import av utländska varor och tjänster som man önskar ha. Till detta kom- mer att beskattningen i en ekonomi. och därmed möjligheten till omfördel— ning mellan olika individer, är baserad på de välfärdskomponenter som in- går i nationalinkomstbegreppet.

Tillväxtmålet är nära förknippat med allokeringsmålet. Målsättningen är här att söka öka den sammanlagda nyttan för individerna i ekonomin över tiden på bästa möjliga sätt. Dvs. det rör sig om att i en viss tidsperiod för— dela resurserna i ekonomin på ett sådant sätt att man i senare tidsperioder kan få en ökad produktion av de faktorer som individerna läster avseende vid. Därvid gäller för det första att resursfördelningen bör vara effektiv. dvs. vara sådan att man inte genom att omfördela resurserna kan nå en högre sammanlagd nyttonivå i någon tidsperiod titan att samtidigt minska den i någon annan tidsperiod. Till detta kommer ett avvägningsproblem mellan olika tidsperioder som innebär att man tvingas väga en snabbare nyttoökning i framtiden mot en lägre nyttonivå i nutiden. dvs. man är

' Dvs allokeringsmålet kan formellt fori'nuleras på följande sätt: N

Maximera 2 ui(x1, xz, . . . x", y,. yg, . . .ym) i=1 där i: 1, . . . N utgör antalet individer i ekonomin. Även förändringar som medför en försämring för vissa individer har här setts som positiva totalt sett om förbättringarna för andra är tillräckligt stora för att i princip räcka till att kompensera de förlorande. Se också Niklasson, H: ”Cost-benefit-analys i teori och praktik”, Samhällsvetenskapliga studier från Växjö, Serie Bl, kapitel 2. 2 Jämför Harald Niklassons diskussion av vad som bör ingå i en samhällsekonomisk cost-benefit-analys i SOU 1974129. kapitel 4.

tvungen att bestämma vilka ppoffringar man är villig att göra i nuläget för att få en snabbare nyttoökning senare. Tillväxtmålet kan således inte tol— kas som att man vill försöka maximera tillväxttakten i ekonomin. utan sna— rare som att man på mest effektiva sätt vill söka nå den utveckling över ti- den av den sammanlagda nyttan i ekonomin vilken man föredrar.

Avvägningen mellan nutid och framtid kan vara besvärlig genom att det kan vara speciellt svårt att skaffa sig en riktig uppfattning om konsekven— serna i framtiden av olika resursfördc'lningsalternativ i nutiden. De nutida kostnaderna för en omfördelning av resurserna är ofta lätta att se under det att de framtida vinsterna kan vara svårare att få en klar bild av.

Även vad gäller tillväxtmålet kan det vara av speciellt intresse att stude— ra utvecklingen vad gäller de komponenter som registreras i bruttonatio- nalprodukten. Men det är samtidigt klart att detta inte utgör ett välfärds- mått, En ökning av dessa komponenter kan ju vara kombinerad med an- tingen en ökning. minskning eller ett oförändrat läge vad gäller andra fak- torer som individerna i ekonomin faster avseende vid.

Fördel/ringar)?åla!

[ diskussionen av allokeringsmålet ovan antog vi att man försökte maxime- raden sammanlagda nyttan för individerna i ekonomin, där de enskilda in— dividernas nyttonivå tilldelats samma vikt. Man kan emellertid också ha speciella målsättningar när det gäller fördelningen mellan olika individer av olika vältärdskomponenter och därmed av deras nyttonivåer. Bakgrun- den kan t.ex. vara att olika individer eller grupper av individer är olika ut- rustade med resurser av olika slag (medfödda eller förvärvade) och att man vill kompensera för detta eller att man anser att utfallet i ekonomin innebär att de får alltför läg avkastning på sina resurser. t. ex. på grund av diskrimi- nering på arbetsmarknaden. strukturomvandling som drabbar vissa grup- per eller regioner osv. Fördelningsmålsättningarna kan man t. ex. uttrycka genom att tilldela nyttoförändringar för olika individer (eller grupper av in- divider) olika vikt? Det innebär att man ser en förändring som medför en lika stor nyttoförbättring för en individ i den grupp som man vill fördel— ningsmässigt gynna som nyttoförsämring för en individ i en annan grupp, som en välfärdsförbättring för samhället. Även här gäller att det kan vara av speciellt intresse att studera fördelningen av de varor och tjänster som ingår i bruttonationalprodukten. Olika vikter för olika individer innebär här att man är villig att betala en förbättring i inkomstfördelningen med en viss nedgång i bruttonationalprodukten.

Sambandet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och fördelningsmä- let är av två slag. För det första kan arbetsmarknadspolitiska åtgärder i vis- sa fall direkt motiveras med att man önskar påverka fördelningen på visst sätt. För det andra gäller att arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vidtas främst av andra skäl (t ex av allokerings- eller stabiliseringsskäl) i allmän- het också kan väntas ha fördelningsmässiga konsekvenser.

' Dvs. formellt skulle man nu i stället söka maximera:

N .

2 a.- u,-(x,, . . . x,,, y,, . . .y,,,) där a,- : individ izs vikt irl

2 Vi betraktar således inte konjunkturarbets- löshet och inflation som direkt ingående i en samhällelig väl- färdsfunktion. utan härleder välfärdseffek- terna för samhället utifrån effektema av inflation och konjunk- turarbetslöshet på de komponenter som kan tänkas ingå i indivi-

dernas nyttofunktioner. Se också Tobin. J: "lnflationsbekämpning till varje pris?". Ekonomisk Debatt l977: l.

' Det föreligger emel- lertid en hel rad in- stitutionella och andra hinder för en fullstän- dig anpassning till en förväntad inflations— takt. vilket gör att även förväntad infla- tion kan ha påtagliga välfärdseffekter under lång tid.

Stabiliseringsmålel

Stabiliseringsmålet berör dels frågan om att i största möjliga utsträckning undvika fluktuationer i kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, dels frågan om prisstabilitet i ekonomin.

Vad gäller kapacitetsutnyttjandet inses det lätt att det kommer att upp- stå välfärdsförluster om ekonomins arbetskraftsresurser är dåligt utnyttja- de under vissa tidsperioder. Det innebär nyttoförluster i form av arbetslös— het och därmed förknippat produktionsbortfall samt bortfall av andra väl- tärdskomponenter förknippade med att ha ett arbete (anställningstrygghet, internutbildning etc.).2 Samtidigt kan det också vara så att nyttoförlusterna förknippade med ett lågt kapacitetsutnyttjande i ekonomin i speciellt hög grad drabbar redan tidigare missgynnade grupper. dvs. dessa nyttoförlus— ter bör tilldelas en relativt sett hög vikt vid en värdering av samhällets väl- färdsförluster från t. ex. konjunkturarbetslöshet. Även här kan det vara av speciellt intresse att mäta det produktionsbortfall som är förknippat med det dåliga kapacitetsutnyttjandet, men välfärdsförlusterna för samhället kan således vara större än detta genom en ofördelaktig fördelning av för- lusterna och genom bortfall av andra välfärdskomponenter än de som mäts via bruttonationalprodukten. Vad gäller bristande prisstabilitet är välfärdseffekterna oklarare och mer omdiskuterade. Ekonomer brukar här skilja mellan effekterna av förvän- tad och icke förväntad inflation. Vad gäller fullständigt förväntad inflation brukar man hävda att välfärdsförlusterna skulle vara små och att individer- na i ekonomin kan väntas anpassa sig till den förväntade inflationstakten så att det reala utfallet i ekonomin i stort sett blir detsamma som i en eko— nomi med prisstabilitet.l lcke förväntad inflation skulle däremot ha mer påtagliga välfärdseffekter. dels genom att den kan leda till en felaktig re- sursallokering i ekonomin, dels genom att den kan medföra betydande in- komstomfördelningseffekter mellan olika individer eller grupper av indivi- der i ekonomin.

Oberoende av huruvida ekonomernas analys av välfärdseffekterna av inflation är korrekt och fullständig eller ej, så förefaller det vara så att poli- tiker och allmänhet anser att bn'stande prisstabilitet (hög. fluktuerande el- ler accelererande inflationstakt) ger upphov till negativa effekter av olika slag för samhället som helhet. I en öppen ekonomi av Sveriges typ kan det- ta delvis ha samband med att en inflationstakt som är alltför hög ijämförel- se med andra länders vid fasta växelkurser tenderar att ge upphov till ett underskott i bytesbalansen. Välfärdsförlusterna från inflation skulle såle— des delvis bestå av de välfärdsförluster som är förknippade med återstäl- landet av yttre balans.

4. Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik — en teoretisk beskrivning1

I kapitel 3 har vi konstaterat att arbetsmarknadspolitikens uppgift är att hjälpa till att nå en bättre måluppfyllelse för ekonomin. Det finns ett stort antal arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan användas för detta ända- mål och problemet är att finna den kombination och omfattning av olika ty- per av ingripanden som på bästa sätt kan väntas ge de eftersträvade effek- terna. Vid utformningen av arbetsmarknadspolitiken behövs för det första en uppfattning om hur arbetsmarknaden kan väntas fungera utan arbets- marknadspolitiska ingripanden. för det andra en uppfattning om vilka ef- fekter olika typer av ingripanden kan väntas ha och för det tredje en upp- fattning om storleken på dessa effekter vid en viss dimensionering av den aktuella arbetsmarknadspolitiska åtgärden.

Vi skall ägna detta kapitel åt att. utifrån teoretiska utgångspunkter. dis- kutera de två första av dessa frågeställningarna. Vi inleder med att i avsnit- ten 4.1—4.4 diskutera några olika aspekter av arbetsmarknadens funk— tionssätt. Mot denna bakgrund diskuterar vi därpå i avsnitt 4.5 hur arbets— marknadspolitiken kan tänkas gripa in i och modifiera detta funktionssätt.

4.1. Arbetsmarknaden som ett dynamiskt system

Arbetsmarknaden kan ses som ett sammanhängande system av bestånd och flöden av arbetskraft och platser, vilket befrnner sig i ständig föränd- ring. Arbetsmarknaden kan delas upp i en extern arbetsmarknad och i in- terna arbetsmarknader, dvs. "arbetsmarknader” som finns inom företa— gen och där man internt utbildar, omplacerar och befordrar arbetskraft. Fi- gur 4.l illustrerar denna modell över arbetsmarknaden.2 Vid en viss tidpunkt kan individerna i ekonomin vara ”utanför arbets- kraften”. ”arbetslösa" eller "sysselsatta”. Till vilken grupp en viss indi- vid kan hänföras bestäms av operationella definitioner av begreppen ”ar— betslösa", ”sysselsatta" etc.3 De tillgängliga platserna i ekonomin kan på motsvarande sätt befinna sig i beståndet "externa lediga platser", i bestån- det "interna lediga platser" eller i beståndet "besatta platser".4 Under nästa tidsperiod kommer emellertid vissa av individerna och platserna att byta arbetsmarknadsstatus, dvs. det kommer att uppstå flöden av viss storlek mellan de olika bestånden på arbetsmarknaden. Det kommer t. ex. att finnas flöden ut ur och in i arbetslöshet. Arbetslöshetstalet i ekonomin kommer att bestämmas dels av storleken på inflödena i arbetslöshet. dels

' Detta kapitel har skri— vrts av forskarassistent lnga Persson-Tanimura.

'-' Modellen och figuren har redan tidigare an- vänts av EFA vid en diskussion av arbets- förmedlingens samhälls— ekonomiska roll. se SOU 1974129. kapitel 5.

3 Det finns interna— tionella rekommenda- tioner om hur de olika begreppen bör definie- ras och de begrepp som används i de svenska arbetskraftsundersök— ningarna (AKU) svarar i stort mot dessa re— kommendationer. För en beskrivning av begrep- pen i AKU. se kapitel 14.

" Platsbegreppen är besvärligare än arbets- kraftsbegreppen och det finns inga etablerade operationella defini- tioner på vad en ledig plats är. För en dis— kussion utifrån den svenska vakansstatis- tiken, se kapitel 14.

Extern arbetsmarknad

Utanför arbetskraften

| | | I | I 0) m | 0- E i % | L | (5 (B |. .a ' & Arbetsmark— a b "E : :3 c d | nadsutbild- 2 E ...g, ny..- 5 : g | ning etc 2 | : o m 9 | 3: l ., e l 0. | .te ' l 9 h I | Arbetslösa ' l m I , E' | "U l—'—' 3 Extern J 2 matchning _ | 5 e 'i LU n ' ' f l I ' l l ' embxtesäenge m I . k | & il Före , ”_ Omstruktu- 5 rering och l 0 & bortfall av platser _ L___._l_____ |

Interna Ie- diga platser

Figur4.l

Internt an— ställda

intern matchning

Interna arbets— marknader

av hur länge individerna förblir arbetslösa (dvs av storleken på utflödena ur arbetslöshet).' Flödet av individer in i beståndet arbetslösa kommer dels från beståndet utanför arbetskraften (ny- och återinträdande i arbets- kraften). dels från beståndet sysselsatta (frivilliga och ofrivilliga avgångar). De som av olika orsaker träder in i beståndet arbetslösa blir kvar där me- dan de skaffar sig information. söker arbete och sluter anställningsavtal. När de matchats ihop med en ledig plats går de över till beståndet syssel- satta. Andra arbetslösa finner kanske inte något arbete som de vill ha. För dessa individer sker utflödet ur arbetslöshet genom att de utträder ur ar- betskraften.

På motsvarande sätt kommer arbetskraftstalen. dvs. andelen individer som befinner sig i arbetskraften (antingen är sysselsatta eller arbetslösa). att bero dels på storleken på inflödena in i arbetskraften. dels på hur länge individerna stannar kvar i arbetskraften.

4.l.l Stora och ständiga bruttofiöden

Ett första riktigt faktum vad gäller arbetsmarknadens funktionssätt är så- ledes att det är mycket stora bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser som årligen äger rum på arbetsmarknaden.2 Efterfrågan på varor och tjäns- ter ändrar omfattning och inriktning. produktionstekniken förändras och detta påverkar arbetskraftsefterfrågans omfattning och inriktning. Utbuds- sidan förändras på likartat sätt. Den demografiska utvecklingen leder till att nya individer träder in i arbetskraften och till att andra träder ut; för— ändringar i individernas kunskaper och preferenser leder till att de omprö- var sina arbetsmarknadsbeslut osv. På detta sätt uppkommer stora och ständiga flöden av arbetskraft och lediga platser på den externa arbets- marknaden. Vid varje tidpunkt kommer det också att finnas ett bestånd av arbetslösa och ett bestånd av lediga platser. men det rör sig inte om en li- ten grupp av arbetslösa respektive lediga platser som består över tiden. utan om en stor mängd arbetslösa och lediga platser som mer eller mindre snabbt passerar genom bestånden. Som exempel kan nämnas att det ge- nomsnittliga antalet individer (i åldern 16—64 år) i beståndet arbetslösa un- der l976 var ca 65 000 personer. under det att ca 250000 personer var ar- betslösa någon gång under [976 På motsvarande sätt var totala antalet hos arbetsförmedlingen nyanmälda lediga platser under 1976 ca 690000. under det att det genomsnittliga antalet lediga platser i beståndet endast var ca 46000. De nettoförändringar man observerar på arbetsmarknaden (t.ex. förändringar i antalet sysselsatta inom olika näringsgrenar. förändringar i arbetslöshetstalen. i arbetskraftstalen osv.) uppkommer således inom ra- men för betydande bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser. Åtgärder som på ett relativt marginellt sått påverkar och styr bruttorörlighetens in— riktning kan således mycket väl vara tillräckliga för att åstadkomma de 'Föf en närmare diS- netmföritndringar som är önskvärda på arbetsmarknaden. Men samtidigt ä;;(sjipgealvagiettgåam— & mmm att. alltid. pagaende stora bruttoflödena att innebära att arbets- marknadspolitiken ständigt ställs inför nya uppgifter. Det rör sig t ex inte 2 För en beSkfiYning om att försöka lösa problemen för ett visst bestånd av arbetssökande och Så åtårslålgåägzlgegen lediga platser. utan om att ta hand om problemen för ett kontinuerligt flöde kapitel 6.

av arbetssökande och lediga platser. En viktig indikator på hur väl man lyckas kommer därmed att bli hur länge olika individer förblir kvar i en viss situation.

4.1.2. Arbetslöshetstalet vid "balans”

Antag att det sedan en tid tillbaka råder ett efterfrågetryck i ekonomin som svarar mot en ungefärlig balans på arbetsmarknaden.' Mot detta balanslä- ge svarar då en ”normal" storlek på de olika bruttoflödena på arbetsmark- naden. T.ex. bör inflödena i arbetslöshet och utflödena ur arbetslöshet ungefär ta ut varandra. så att arbetslöshetstalet förblir ungefär oförändrat. Enligt traditionell terminologi skulle detta arbetslöshetstal närmast svara mot det man brukar kalla friktions- och strukturarbetslöshet."—' 1 den fort- satta framställningen kommer vi att kalla det ”arbetslöshetstalet vid ba— lans".

Bestämningsfaktorerna bakom flödena på arbetsmarknaden är av många olika slag såsom t ex befolkningstillväxtens storlek. utbildningssystemets utseende. regler för pensionering och för arbetslöshetsunderstöd. produk- tionsteknikens och varuefterfrågans utveckling. formerna för lönebildning- en på arbetsmarknaden. effektiviteten i sökprocesserna på arbetsmarkna— den osv. Eftersom dessa bestämningsfaktorer ständigt förändras över ti- den. så kommer också de flöden. och därmed det arbetslöshetstal. som är förknippat med balans i ekonomin att förändras över tiden. Vidare gäller att man genom t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vilja söka på— verka flödena vid balans. dvs. bland annat söka påverka friktions— och strukturarbetslöshetens omfattning.

' Det är problematiskt att ange någon exakt definition på ett sådant balansläge. Ett förslag kan sägas vara vad som benämnts "det naturliga arbetslöshetstalet". se Friedman, M: "The Role of Monetary Policy”. American Economic Review. vol 58. mars 1968. 3. I— 17. Friedman definierar där begreppet på följande sätt:

"The 'natural rate of unemployment'. in other words. is the level that would be ground out by the Walrasian system ofgeneral equilibrium equations. provided there is imbedded in them the actual structural characteristics ofthe labor and commodity markets. including market imperfections. stochastic variability in demands and supplies, the cost of gathering information aboutjob vacancies and labor availabili— ties, the costs of mobility. and so on." Detta kan närmast sågas svara mot ett jäm— viktsläge i en ekonomi med informations- och transaktionskostnader. För en kritisk granskning av begreppet se Tobin, J: "Inflation and Unemployment”. American Economic Review. vol 62. mars 1972. 5 I— 18. Friedmans definition av "the natural rate of unemployment” utgör således ett förslag till definition av ett balansläge på arbetsmarknaden. men det baseras på en typ av allmänjämviktsmodeller som ännu ej existerar. Han har därför i allmänhet använt sig av en annan definition av "the natural rate of unemployment", nämligen att det är det arbetslöshetstal vid vilket. om det upprätthålls, inflationstakten inte visar tendenser vare sig att öka eller mins- ka (inflationstakten kan således mycket väl vara positiv). Det centrala i balansbe- greppet kan sägas vara att man önskar skilja ut den del av arbetslösheten som har en real, allokeringspolitisk bakgrund från den del som har med Stabiliseringspolitiska problem att göra. Arbetslöshetstalet vid balans behöver däremot givetvis inte vara "naturligt" i betydelsen samhällsekonomiskt optimalt. Tvärtom kan det vara moti- verat att med bl a olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder söka underlätta arbetsmarknadens funktionssätt så att arbetslösheten vid balans blir så låg som möj- ligt. Se vidare avsnitt 4.5. l.

2 Se vidare avsnitt 4.3 i detta kapitel.

4.1.3. Verkningarna av en ändring i den totala efterfrågan

Antag nu att det totala efterfrågetrycket i ekonomin förändras. Efterhand kommer då också flödena på arbetsmarknaden (och därmed bestånden) att förändras. Anpassningen till en ökning av den totala efterfrågan på varor och tjänster kan till en början ske huvudsakligen genom att befintlig arbets- kraft utnyttjas på ett effektivare sätt. genom att den ofrivilliga avgången minskas osv. Efterhand kommer efterfrågeökningen emellertid. om den förväntas bestå under viss tid. också att leda till nyrekrytering (netto) av arbetskraft. dvs leda till en ökning av inflödet av externa lediga platser. Reaktionen på en ökning av den totala efterfrågan i ekonomin blir således beroende dels av hur arbetsgivarnas och arbetstagarnas förväntningar ser ut. dels av hur utgångsläget i ekonomin ser ut. På motsvarande sätt kan an— passningen till en minskning av den totala efterfrågan ske gradvis och bero på hur förväntningarna ser ut. Arbetsgivarna kan börja med att inte längre ersätta frivillig avgång. vilket innebär att inflödet av lediga platser mins- kar. Efterhand kan de emellertid också behöva anpassa sig genom att öka den ofrivilliga avgången. dvs öka inflödet i arbetslöshet.

Anpassningen till en ändring i det totala efterfrågetrycket i ekonomin kan således efterhand väntas ge utslag i en förändring av inflödet av exter- na lediga platser och av inflödet i arbetslöshet. Detta kan i sin tur väntas påverka arbetslöshetstiderna. antalet ombytessökande etc etc. Dvs änd- ringen i det totala efterfrågetrycket kommer efterhand att fortplanta sig ge- nom hela arbetsmarknadssystemet. påverka arbetsgivarnas och arbetsta- garnas beslut och därmed storleken på olika flöden och bestånd på arbets- marknaden. Förutom flödenas och beståndens storlek kan också deras kvalitativa karaktär förändras. dvs. till exempel antalet arbetstimmar per vecka ändras för de sysselsatta osv. Anpassningen och de effekter den ger upphov till kan väntas uppvisa ett visst tidsmönster.

Anpassningen till en ändring i den totala efterfrågan kan väntas ta for- men dels av kvantitetsförändringar. dvs. ändringar i t. ex. antalet syssel— satta. antalet arbetslösa. i varulagrens storlek. i leveranstidernas längd osv.. dels av pris- och löneförändringar. Till en början kan anpassningen på arbetsmarknaden främst ta formen av kvantitetsförändringar. men ef- terhand kan en efterfrågeförändring också väntas ge allt större utslag i Iö- neförändringar. Det är en utveckling av detta slag med kvantitets— och Iö- neanpassningar genom hela arbetsmarknadssystemet (och övriga markna- der) som ligger bakom det som empiriskt observerats som kortsiktiga och långsiktiga s. k. Phillipskurvor för en ekonomi.'

Både för en analys av arbetslösheten vid balans i ekonomin och för en analys av verkningarna av en ändring i efterfrågetrycket i ekonomin. dvs för problem rörande konjunkturarbetslöshet och inflation. har vi funnit att det är av värde att se arbetsmarknaden som ett sammanhängande system i ständig förändring och att studera hur flödena och bestånden på arbets- marknaden ser ut och påverkar varandra. I avsnitt 4.3 nedan skall vi åter- komma till problemen kring arbetsmarknadsflödena och arbetslöshetstalet vid balans och i avsnitt 4.4 återkommer vi till problemen kring arbetslöshet och inflation. Innan dess skall vi emellertid. i avsnitt 4.2. diskutera bak- grunden till och effekterna av långsiktiga anställningskontrakt och interna

' ' ' 4.4. arbetsmarknader. Se v1dare avsnitt

' I kapitel 6 kommer vi att med empiriska data söka belysa denna utveckling.

2 För en utförligare framställning och för litteraturhänvisningar se Persson-Tanimura. I: "Arbetsmarknad och information". stencil. Nationalekonomiska in- stitutionen. Göteborgs universitet. november l976.

4.2. Långsiktiga anställningskontrakt och interna arbetsmarknader

En av bestämningsfaktorerna bakom arbetsmarknadsflödenas utseende är omfattningen av och utseendet på de interna arbetsmarknaderna. dvs. de "arbetsmarknader” som finns inom företagen och där man internt utbil- dar. omplacerar och befordrar arbetskraft. Ju mer av arbetskraftsrörlighe— ten som sker via de interna arbetsmarknaderna. desto mindre kommer flö- det av externa lediga platser och flödet av ombytessökande och tidigare sysselsatta arbetslösa arbetssökande som söker nytt arbete på den externa arbetsmarknaden att bli. Även sammansättningen på de externa lediga platserna och de externt arbetssökande kan väntas påverkas: det blir i större utsträckning vissa typer av arbeten och vissa typer av arbetssökan- de (t.ex. ny- och återinträdande i arbetskraften) som kommer att återfin- nas på den externa arbetsmarknaden och söka lösa sina arbetsmarknads- problem via extern matchning. Utvecklingen vad gäller de interna arbets- marknaderna är således viktig för att man skall förstå den utveckling som äger rum på den externa arbetsmarknaden. En förändring på den svenska arbetsmarknaden förefallerjust ha varit att arbetskraftsomsättningen min— skat. vilket kan ses som ett tecken på att de interna arbetsmarknadernas betydelse ökat.l Detta leder i sin tur till att även en anpassning av arbets— marknadspolitiken kan komma att behövas. Då problematiken kring de in- terna arbetsmarknaderna förefaller vara central för en förståelse av ut- vecklingen på den svenska arbetsmarknaden kommer vi i detta avsnitt att kortfattat diskutera dels uppkomsten av. dels tänkbara effekter av mer långsiktiga anställningskontrakt och interna arbetsmarknader.

Diskussionen bygger på de kontraktmodeller över arbetsmarknaden och arbetstagarnas och arbetsgivarnas beteende på denna marknad vilka ut— vecklats under senare år.2 Det rör sig om en teoriutveckling som fortfaran- de beflnner sig i ett starkt utvecklingsskede och den här gjorda presentatio- nen av teorin och några av dess implikationer bör ses i detta perspektiv. Vi har emellertid gjort bedömningen att teorin redan på sitt nuvarande stadi- um kan lämna ett bidrag till förståelsen av bakgrunden till och tänkbara konsekvenser av en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan ar- betsgivare och arbetstagare. De från teorin härledda hypoteserna om olika företeelser på arbetsmarknaden bör givetvis senare testas mot den empi- riskt observerade. faktiska utvecklingen.

4.2.l En teoretisk förklaring till uppkomsten av långsiktiga kontrakt

I traditionell arbetsmarknadsteori brukar man utgå från en enkel modell över hur arbetskraftsutbudet bestäms. där arbetstagaren enbart har att be- sluta hur mycket han önskar arbeta under olika tidsperioder. vid givna lö- ner och priser. I verkligheten står emellertid arbetstagaren inför ett betyd- ligt mer komplicerat beslutsproblem. För det första har han inte fullständig information om nuvarande och framtida löner och andra anställningsvill- kor och för det andra finns det transaktionskostnader förknippade med att

byta arbetsgivare mellan olika tidsperioder (kostnader för att finna. söka och sluta avtal om en ny anställning. flyttkostnader etc.). Vidare kan bris- ten på information medföra att icke-jämviktstillstånd på arbetsmarknaden inte alltid kommer att snabbt rättas till. Detta medför att osäkerhet uppstår om huruvida arbetstagaren kan få avsättning för sin arbetskraft i alla tids- perioder. även om han utbjuder den till rådande marknadslön.

Mot en sådan bakgrund är det naturligt att arbetstagaren kan väntas leta efter olika metoder att minska osäkerheten och hålla nere sina informa— tions- och transaktionskostnader. En metod kan vara att söka sluta kon- trakt rörande sina anställningsförhållanden med en viss arbetsgivare. med kontraktvillkor som reducerar osäkerheten och håller nere transaktions- kostnaderna och som samtidigt ger arbetstagaren bästa möjliga kombina— tion vad gäller de övriga faktorer som han fäster avseende vid (t. ex. lön. arbetstidens längd och förläggning. medbestämmande etc.). Utbudet på ar- betsmarknaden skulle således i stället bestå av ett antal efterfrågade kon- trakt (explicita eller implicita) i flera dimensioner.

Arbetsgivarens beslutsproblem på arbetsmarknaden är på likartat sätt mer komplicerat än vad den traditionella arbetsmarknadsmodellen visar. Även han står inför osäkerhet och transaktionskostnader. Han känner inte sina varu- och faktorpriser och avsättningsmöjligheter i olika tidsperioder och han kan vara osäker om egenskaperna hos olika arbetstagare. Vidare kan han vara intresserad av att arbetskraften besitter eller skaffar sig vissa färdigheter och kunskaper. Det kan också finnas transaktionskostnader för arbetsgivaren. t.ex. i form av kostnader för att sluta nya kontrakt i varje tidsperiod och för att byta arbetstagare mellan olika tidsperioder. Även för arbetsgivaren kommer att gälla att kortsiktiga kontrakt i allmänhet inte är optimala. Dels tar de inte hänsyn till hans egna informations- och transak- tionskostnader. dels tar de inte hänsyn till arbetstagarnas preferenser vad gäller kontraktstruktur på arbetsmarknaden. Även för arbetsgivaren kan det därför vara optimalt att erbjuda (efterfråga) en annan kontraktstruktur. Även efterfrågan på arbetsmarknaden kan därför väntas ta formen av ett antal erbjudna (efterfrågade) kontrakt (explicita eller implicita) i flera di- mensioner.

Vilken kontraktstruktur som slutligen kommer att etableras på arbets- marknaden kommer att bero på en samverkan mellan de kontraktvillkor som efterfrågas (utbjuds) av arbetstagarna och de kontraktvillkor som ef— terfrågas (utbjuds) av arbetsgivarna. Detta utvidgar utfallet på arbetsmark- naden från att bestå endast av en lön motsvarande värdet av marginalpro- dukten under en tidsperiod till att kunna bestå också av t ex etablerandet av olika institutionella förhållanden. kontraktklausuler rörande uppsäg- ningstider. riskdelning etc. Den på detta sätt etablerade institutionella strukturen och kontraktstrukturen kan i sin tur väntas påverka arbets- marknadens funktionssätt i olika avseenden.

Bestämningsfaktorerna bakom kontraktvillkoren kan väntas vara av en rad olika slag. Vad gäller arbetstagaren kan hans efterfrågan på olika kon- traktvillkor antas bestämmas av hans preferenser. av hans resurser och av hur hans informations- och transaktionskostnader ser ut. Arbetstagare som skiljer sig åt i dessa avseenden skulle således också efterfråga olika kontraktvillkor. t.ex. skulle individer med höga flyttkostnader av olika

' Vissa egenskaper hos interna arbetsmarknader kan således tolkas som ett sätt att indirekt

få fram långsiktiga kontrakt. Se vidare Persson-Tanimura (l976).

slag. allt annat lika. efterfråga relativt sett mer anställningstrygghet i sina kontrakt. Vad gäller arbetsgivaren skulle ett likartat förhållande gälla: hans efterfrågan på (utbud av) olika kontraktvillkor kan antas återspegla de kostnader och intäkter som han bedömer olika kontraktvillkor kommer att medföra för honom. Således kan t. ex. hans informations- och transak— tionskostnader och avsättningsförhållandena (tillväxt. konjunkturkänslig— het) på den marknad han producerar för väntas vara av betydelse för vilka kontraktvillkor han önskar (eller är villig att erbjuda). Arbetsgivare med höga rekryterings- och upplärningskostnader skulle t. ex.. 'allt annat lika. vara mer intresserade av kontraktvillkor som kan leda till längre anställ- ningstider. arbetsgivare med hög konjunkturkänslighet på sin produkt- marknad önska kontraktvillkor anpassade för detta osv.

Vi har hittills diskuterat som om det stod arbetsgivarna och arbetstagar- na fritt att själva välja kontraktstruktur. I själva verket finns det emellertid lagstiftning som kan utesluta detta. Speciellt gäller på arbetsmarknaden att arbetsgivaren inte kan förvärva äganderätt till arbetstagaren och dennes humankapital. Detta innebär bl.a. att arbetsgivaren i allmänhet inte kan göra långsiktiga avtal lagligen bindande. I de lägen där arbetsgivaren skulle önska ett långvarigt kontrakt får han i stället genom andra kontraktvillkor (möjligheter till befordran. anställningstrygghet knuten till anställningstid osv.) söka skapa motiv för arbetstagaren att stanna kvar.!

Kontrakten och kontraktvillkoren behöver inte heller alltid vara explici- ta eller lagligen bindande. När vi i fortsättningen talar om kontrakt och kontraktvillkor inbegriper vi i detta även vad som kan kallas implicita kon— trakt och kontraktvillkor. dvs. förpliktelser och förväntningar som arbets— tagaren respektive arbetsgivaren upplever sig ha i samband med en anställ— ning bl a utifrån vad som är praxis och ”normalt” beteende på arbetsmark- naden ifråga.

Förändringar i de bakomliggande faktorer som bestämmer den av ar— betstagarna respektive arbetsgivarna önskade kontraktstrukturen kan vän- tas leda till förändringar även i de faktiskt rådande (explicita eller implici- ta) kontraktvillkoren på arbetsmarknaden. Vi är speciellt intresserade av kontraktens varaktighet och av kontraktvillkor förknippade med interna arbetsmarknader (det vill säga t. ex. möjligheter till intern befordran. ut— bildning. löneutveckling över tiden etc.). Vår tolkning av den utveckling som förefaller ha ägt rum på den svenska arbetsmarknaden skulle således vara att man av olika anledningar. både från arbetsgivar— och arbetstagar- håll. under senare år ökat sin efterfrågan på (sitt utbud av) mer långsiktiga anställningskontrakt och att detta gett utslag bl. a. i minskad arbetskrafts-

omsättning. De förändringar i bakomliggande bestämningsfaktorer som orsakat den-

na utveckling kan ha varit av många olika slag. Genom att arbetstagarnas ”inkomst” ökat över tiden kan de ha haft råd att ”köpa mer” av alla olika välfärdskomponenter. inklusive anställningstrygghet (dvs. längre kon- trakt). Vidare kan det relativa priset på olika typer av kontraktvillkor ha förändrats för arbetstagarna. t. ex. genom att enbart vissa välfärdskompo- nenter (t.ex lön) och ej andra (t. ex. anställningstrygghet) beskattas. Till detta kommer faktorer som kan ha ökat värdet av långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader för arbetstagarna. t. ex. en ökning av deras po-

tentiella informations- och transaktionskostnader vid byte av arbetsgivare. Det kan röra sig om ökade flyttkostnader p. g. a. att det numera ofta finns två yrkesarbetande i en familj. men också om att byteskostnaderna på den externa arbetsmarknaden kan ha ökat genom att söktiderna blivit längre| och genom att arbetstagaren kan mista förmåner bundna till att han stan— nar kvar på en viss intern arbetsmarknad. Det kan här röra sig om ett slags kumulativ process där framväxten av interna arbetsmarknader fördyrar externa byten och detta i sin tur leder till att interna arbetsmarknader yt- terligare ökar i värde för arbetstagarna och därmed ytterligare ökar i om- fattning. vilket ytterligare minskar den externa rörligheten. I utgångsläget kan det löna sig för de enskilda individerna att värna om just sin interna ar- betsmarknad och försöka stänga ute externa arbetssökande. men slututfal- let när återverkningarna spritt sig genom hela arbetsmarknaden kan tänkas innebära en systemförändring som många upplever som negativ.

På arbetsgivarsidan kan t. ex den investering. i form av utgifter för rek- rytering och upplärning. som arbetsgivaren gör i samband med en anställ- ning ha ökat och detta i sin tur ha medfört att långsiktiga kontrakt och in- terna arbetsmarknader tett sig mer lönsamma. Det kan också ha rört sig om att sektorer (företag) som relativt lätt (dvs. till låg kostnad för arbetsgi- varen) kunnat erbjuda anställningstrygghet och interna arbetsmarknader. dvs t. ex. föga konjunkturkänsliga och expanderande sektorer såsom den kommunala och statliga sektorn. men också t ex stora företag ijämförelse med små företag. ökat sin betydelse i ekonomin och att en anpassning till detta tvingats fram även bland andra sektorer (företag) för att de skall kun- na konkurrera om arbetskraften.

På den svenska arbetsmarknaden har den på detta sätt via "marknaden” (inklusive via kollektivavtal) framvuxna kontraktstrukturen under 1970- talet också kompletterats med olika former av trygghetslagstiftning. dvs. med att restriktioner lagts på vilka kontraktvillkor som är tillåtna i den svenska ekonomin. Även arbetsmarknadspolitiken tycks. som vi skall se i kapitel 5. under 1970-talet ha betonat anställningstryggheten i företagen. De "marknadsgenererade" tendenserna till en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare har således förstärkts både lagstift- ningsvägen och via direkta ekonomisk-politiska ingripanden. Enligt det i kapitel 3 utvecklade synsättet skulle bakgrunden till detta vara att man härigenom velat söka nå en bättre måluppfyllelse för ekonomin än den av marknaden genererade.

Trygghetslagstiftningen behöver och bör således inte ses som ett kvali- tativt sett nytt inslag på den svenska arbetsmarknaden utan snarare som ett försök att göra kontraktvillkoren på arbetsmarknaden mer lika för olika sektorer och företag. dvs som ett slags utvidgning av en solidarisk lönepo- litik och låglönesatsningar till att också omfatta andra kontraktvillkor än lönen. Liksom lönepolitiken kan den väntas slå relativt sett hårdare mot vissa sektorer. företag och arbetskraftsgrupper. nämligen dem för vilka an- passningen till den enligt trygghetslagstiftningen fastställda kontraktstruk- turen är förknippad med relativt sett höga kostnader.

Låt oss nu utgå från att utvecklingen faktiskt inneburit en mer långsiktig bindning än tidigare mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta kan då också väntas ha en rad olika effekter för arbetsmarknadens funktionssätt.

' Jämför Barrett. N S och Södersten. B: "Un- employment Flows. Wel- fare and Labor Market Efficiency in Sweden and the United States”. Swedish Journal of Economics. vol 77, nr 3. |975. och Persson. I: "The Captive Worker—Some Further Evidence”. Meddelande l975: l0. National- ekonomiska institutio- nen. Lunds universitet.

Vi skall nedan diskutera några tänkbara sådana effekter. Huruvida dessa effekter också faktiskt kunnat observeras. och deras storleksordning. kvarstår att söka fastställa empiriskt.

4.2.2. Några förväntade effekter

En utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan arbetsgr. are och ar- betstagare kan. som vi utvecklat ovan. förmodas till väsentlig del har sin förklaring i att man från både arbetsgivar- och arbetstagarhåll upplevt det— ta medföra fördelar av olika slag. De direkta fördelarna är lätta att inse (ökad anställningstrygghet. minskad osäkerhet. lägre transaktionskostna- der. ökade möjligheter till internutbildning och intern befordran etc. ). Lit- vecklingen kan emellertid samtidigt ge upphov till en rad andra effekter. ;o intresse bl.a. från fördelningssynpunkt och för utformningar- av arbet—- marknadspolitiken.

Allokerings- och tillväxtejjekter

Att kontrakten på arbetsmarknaden blir mer långsiktigt-. innebar att alloke— ringen av arbetskraften också kommer att förändras. Arbetskraften kom— mer att fördelas utifrån mer långsiktiga överväganden. Det innebär t. & att nya (långsiktiga) anställningskontrakt bara kommer att slutas da arbets- givaren (och arbetstagaren) bedömer det som lönsamt ur ett mer langsik— tigt perspektiv. Eftcrfrågeökningar (efterfrågeminskningar) som bedöms som tillfälliga (eller osäkra) kommer inte att ge samma utslag i manställ- ningar (avskedanden).

Vidare gäller att omallokering av arbetskraft kan bli sxårarc. !"?etta kan leda till att produktivitetsökningen (och därmed tillväxttakten) | ekonomin blir långsammare. Samtidigt gäller emellertid. som vi diskuterat ovan. att långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader kan ses som en metod att minska arbetstagarnas och arbetsgivarnas informations— och transak— tionskostnader. Detta innebär att det också finns (IIIN/(('I'i/Iyxl”ISIN!" för- knippade med långa kontrakt och interna arbetsmarknader. något som inte framgår om man jämför med en ”ideal” ekonomi utan inforn'iation-s- och transaktionskostnader. Allokeringsförlttsterna förknippade med langsikti- ga kontrakt kan också väntas bli mindre om omallokering och anpassning är möjlig trots de långsiktiga kontrakten. t. ex. i form av att arbetsuppgif» terna förändras men anställningsförhållandet består. i form av omskolning och vidareutbildning av personalen osv. Anpassningen kan i. ::x ia tunnel. av omflyttning av individuella arbetstagare inom ett toret-ap ) itt tilt.'vzltl'1tl"df produktionsinriktning eller ändring av företaget—. modul—timi—inrii.min:; med behållande av de anställda.

Längre kontrakt kan således också väntas medföra en o..-inn: '.t' 'okadc anpassningsåtgärder av ovanstående slag. Dessa kan tiltkt-mrna rut initiatn av parterna själva. men kan också ske i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder med denna inriktning. Det kan behöx as en utbyggnad ut nya for- mer av anpassningsåtgärder på arbetsmarknaden. vilka innebär att anpass- ningen i ökad utsträckning sker inom företagen via omflyttningar. utbild- ning. nyinvesteringar och ändringar i produktionsinriktningcn i stället för via den externa arbetsmarknaden.

En utveckling mot minskad extern rörlighet kan vidare behöva motver- kas av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för att underlätta frivillig extern rörlighet. dvs. till exempel av ökade flyttnings- och omställningsbi- drag. Detta kan behövas för att hålla nere allokerings- och tillväxtförluster- na men kan också vara motiverat av fördelningsskäl. eftersom den "inlås- ning" som kan bli följden av de interna arbetsmarknaderna annars kan ge upphov till välfärdsförluster för individer som kommit att vantrivas med sin nuvarande anställning.

Fördelningseffekter

Förutom fördelningseffekterna förknippade med den ovan nämnda "inlås- ningen” kan mer långsiktiga kontrakt också ha andra viktiga fördelningsef- fekter. Anpassningsbördan vid en störning. t. ex. i form av en konjunktur- nedgång eller en strukturförändring. kommer nu i större utsträckning att träffa dem som då störningen inträffar inte innehar långsiktiga kontrakt. dvs till exempel individer som är ny- eller återinträdande på arbetsmarkna- den och individer som har en mindre etablerad ställning på arbetsmarkna- den. t.ex. genom att vara sist anställda. De mer långsiktiga kontrakten kan således förbättra situationen för de individer som lyckats sluta sådana. men kan samtidigt innebära att arbetsmarknadssituationen blir svårare för andra grupper (åtminstone tillfälligt).l

Den minskning av risken för t. ex. löneförändringar och arbetslöshet för vissa individer som de mer långsiktiga kontrakten innebär medför att ris- ken i stället i större utsträckning får bäras av arbetsgivarna och av arbets— kraft utan sådana kontrakt. Hur pass allvarliga effekterna för dessa blir kommer emellertid att bero på hur utvecklingen i ekonomin ser ut. Så kommer t. ex. anpassningsbördan att bli speciellt svår då efterfråge- och tillväxtutvecklingen i ekonomin är otillfredsställande. Bristen på arbetstill- fällen kommer då att få bäras av arbetssökande som är ny» eller återinträ- dande på arbetsmarknaden och av de individer som trots allt av olika an- ledningar (företagsnedläggningar. påtvingad flyttning av familjeskäl osv) tvingas lämna sina tidigare arbeten och söka nya via den externa arbets— marknaden. Fördelningseffekterna av mer långsiktiga kontrakt kan således motverkas av en väl utformad stabiliserings- och tillväxtpolitik.

Mer långsiktiga kontrakt kan ge upphov till ytterligare en form av fördel- ningseffekter. Ett anställningsbeslut kommer att få konsekvenser under en längre tidsperiod. dvs. mer likna ett investeringsbeslut. och detta kan inne- bära att det kommer att löna sig för arbetsgivarna att lägga ner mer resur- ser på att skaffa information om egenskaperna hos olika arbetssökande el- ler att undvika att rekrytera från arbetskraftsgrupper vars framtida pro- duktivitet de betraktar som osäker.2 Detta innebär att man kan få en nog— grannare ”sortering” bland de arbetssökande, något som t.ex. kan omför- dela arbetslöshetsbördan mellan olika grupperi arbetskraften.

Stabiliseringseffekter

En utveckling mot mer långsiktiga kontrakt och interna arbetsmarknader kan också väntas påverka anpassningen, åtminstone på kort sikt, till en

' Också dessa grupper kan senare dra fördel av det existerande systemet. Om och när de lyckas sluta lång- siktiga kontrakt kommer de på samma sätt att åtnjuta visst skydd mot förändringar. Detta system för fördelningen av anpassningsbördan kan således mycket väl upplevas som bättre än alternativa lösningar av alla parter. även

de tillfälligt drabbade i en viss tidsperiod.

* Se SOU l974z29, kapitel 5.

' För en mer ingående diskussion. se Persson— Tanimura (1976) och Baily. M N: "Contract Theory and the Modera- tion of Inflation by Recession and by Con- trols". Brookings Papers on Economic Activity. l97613.

= Dessas produktivitet kan emellertid. åt- minstone till en början. väntas vara lägre än för redan anställd per- sonal. varför kostnaden per producerad enhet kan komma att öka och ge upphov till prisök- ningar. Alternativt kommer anställningarna inte till stånd annat än om prisökningar på varumarknaderna gör dem lönsamma.

förändring i den totala efterfrågan i ekonomin.[ Sysselsättnings— och löne- utvecklingen för arbetstagare med mer långsiktiga kontrakt kan förmodas bli mer isolerade från den aktuella efterfrågeutvecklingen i ekonomin. ] en lågkonjunktur kan t. ex konjunkturarbetslösheten i större utsträckning komma att få bäras av ny- och återinträdande i arbetskraften. På likartat sätt kan en efterfrågeökning till en början i större utsträckning mötas utan löneökningar och sysselsättningsförändringar genom att långsiktigt an— ställd personal redan finns i företagen. Därpå kan arbetsgivarna troligen också absorbera en del av den tillgängliga arbetskraften (arbetslösa. ny- och återinträdande i arbetskraften) utan större löneökningar?” Men sedan dessa arbetskraftstillgångar väl utnyttjats kan de löneökningar som behövs för att rekrytera ytterligare personal komma att bli högre p. g. a. att de nu måste kompensera arbetstagare som byter arbetsgivare för de förmåner de mister genom att byta intern arbetsmarknad. En motverkande effekt kan emellertid vara att arbetsgivarna inte behöver erbjuda lika stora löneök— ningar som tidigare för att behålla sin tidigare personal.

4.2.3. Sammanfattning

I detta avsnitt har vi diskuterat vad som kan tänkas vara den teoretiska för— klaringen till minskad extern rörlighet och ökad betydelse för interna ar- betsmarknader och vilka effekter (förutom de direkta fördelarna för ar— betstagare och arbetsgivare) som en sådan utveckling kan väntas ha. Vi har därvid funnit att en sådan utveckling kan innebära att anpassningsför— mågan hos arbetsmarknaden försämras. men detta kan motverkas av en utbyggnad av olika former av anpassningsfrämjande åtgärder. Vidare kan det uppstå fördelningseffekter. dels genom att anpassningsbördan på ar- betsmarknaden kommer att fördelas annorlunda mellan olika grupper. dels genom att en "inläsning" i arbeten som de vantrivs med kan komma att drabba vissa arbetstagare och dels genom att man kan få en noggrannare "sortering" bland de arbetssökande. Slutligen kan också stabiliserings— problematiken förändras genom att anpassningsprocessen till en efterfrå— geförändring. bl. a. vad gäller utslag i arbetslöshet och löneökningar. på- verkas av den mer långsiktiga bindningen mellan arbetstagare och arbets— givare.

En utveckling av ovan skisserat slag kan leda till ett behov av ökade och modifierade arbetsmarknadspolitiska insatser. För det första kan arbets— marknadspolitiken behöva hjälpa till med den interna anpassning av olika slag som blir nödvändig då arbetskraften blir alltmer bunden till ett visst företag. För det andra kan de traditionella arbetsmarknadspolitiska med— len för att underlätta frivillig extern rörlighet behöva förstärkas och even— tuellt nya medel av denna typ utformas. för att ekonomins anpassningsför- måga och den enskilde individens rörelsefrihet skall kunna bibehållas.

Även eventuella förändringar i fördelningen av anpassningsbördani vid en konjunkturnedgång och eventuella sorteringseffekter kan behöva ob— serveras. Konjunkturarbetslösheten kan i ökad utsträckning komma att koncentreras till ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. dvs främst kvinnor och ungdomar. Dessa grupper är ofta också de som har sämst ar- betslöshetsförsäkringsskydd. Kostnaden för en uppbromsning av den eko—

nomiska aktiviteten. t. ex. i avsikt att söka minska inflationstakten och för- bättra betalningsbalansen. kan i ökad utsträckning få bäras av dessa grup- per.

4.3. Bakgrunden till friktions- och strukturarbetslöshet

! avsnitt 4.l studerade vi arbetsmarknaden som ett sammanhängande dy— namiskt system och fann därvid att även i ett läge med ungefärlig balans på arbetsmarknaden kommer det att finnas stora och ständiga flöden av ar- betskraft och lediga platser. Flödena in i och ut ur beståndet arbetslösa vid balans resulterar i ett visst "arbetslöshetstal vid balans" för ekonomin. en arbetslöshet som närmast svarar mot det man brukar kalla friktions- och strukturarbetslöshet. [ detta aVsnitt skall vi mer ingående diskutera bak- grunden till denna arbetslöshet vid balans. Vi bortser således tills vidare från stabiliseringsproblematiken genom att anta att den totala efterfrågan i ekonomin upprätthålls vid en viss nivå. Vi måste nu föra in i bilden att arbetsmarknaden är uppdelad i ett antal. mer eller mindre strängt åtskilda. delmarknader. Arbetsmarknaden kan t.ex. vara uppdelad efter kön. ålder. utbildning. geograbsk lokalisering osv. Om det finns påtagliga systematiska skillnader mellan olika delarbets- marknader och därmed mellan olika grupper i arbetskraften blir det intres— sant att undersöka hur sysselsättnings- och arbetslöshetsstrukturen skiljer sig åt mellan olika grupper.' Vidare gäller att matchningsprocessen kan väntas bli långsam och svår genom att förändringar på arbetsmarknaden kan ge upphov till arbetssökande och lediga platser som inte "passar ihop". Hur mycket svårare matchningsprocessen kommer att bli beror bl. a. på hur stora barriärerna mellan de olika delmarknaderna år. Vid ett efterfrågeläge som representerar balans i ekonomin vid en viss tidpunkt kommer det att finnas två typer av arbetslöshet. För det första kommer det. även om det råder ungefärlig balans på olika delmarknader. att ta tid för arbetssökande och lediga platser på en viss delmarknad att fin- na varandra. Den på detta sätt uppkomna ji-iktionsarbetsIös/ieten kan ha olika omfattning och struktur (inflöde respektive arbetslöshetstid) för olika delmarknader. Friktionsarbetslöshetens omfattning kommer bl.a. att bero på hur effektiva informationssystemet och sökprocesserna på arbetsmark— naderna är och på hur länge det lönar sig att fortsätta att söka på olika del- marknader. För det andra kan samm(insättningen av den totala arbetskraftsefterfrå- gan och det totala arbetskraftsutbudet förändras på ett så påtagligt sätt att tillfällig "icke— balans"-arbetslöshet (respektive efterfrågeöverskott) upp- står på olika delmarknader. Förändringarna kan komma från utbudssidan ' Detta kom_mer_vi att .. .. . .. . . . . empinskt gora for den (t. ex. genom demografiska förändringar. andringar l utbildningsbakgrund. svenska arbetsmarkna- ändrat kvinnligt arbetskraftsdeltagande osv.) eller från efteifrågesidan den i kapitel 6. (ändringar i varu- och tjänsteefterfrågans inriktning. teknisk utveckling ?Även om denisin osv.). Om barriärerna mellan olika delmarknader inte är alltför stora och tur i en dynamisk eko- om det finns väl fungerande anpassningsmekanismer kommer denna ar— "om kan VäntaåerSäl" betslöshet emellertid efterhand att [endera att försvinna.2 Men vid en viss (fås av andra förandi nngar som ger obalans tidpunkt kommer arbetslösheten vid "balans" att rymma även "icke- på olika delmarknader.

* Eftersom det är myc- ket oklart hur olika delarbetsmarknader skall avgränsas kommer också gränsdragningen mellan friktions- och Strukturarbetslöshet att vara diffus. Em- piriskt är det därför föga meningsfullt att söka göra en uppdelning i de båda typerna av arbetslöshet.

2 Om lönerna är trög- rörliga nedåt kommer anpassningen att behöva Ske främst genom en löneanpassning uppåt

på marknader med efter- frågeöverskott.

3 Vi har alltså antagit att det vid jämvikts- lägena i figuren exi- sterar en viss frik- tionsarbetslöshet på respektive delmarknad. Denna kan till storlek och struktur vara olika för de båda delmarkna- derna.

Lön

Delarbetsmarknad 1

Figur 4.2

balans"-komponenter av detta slag. Denna del av arbetslösheten svarar närmast mot det man brukar kalla striiktiu'arbetslös/iet.'

Vilka är då de "automatiska" anpassningsprocesser som kan antas mot- verka och tendera att eliminera strukturarbetslösheten? En är att obalan— sen på delmarknaderna tenderar att påverka de relativa lönerna (eller and- ra förmåner) för olika delarbetsmarknader. en annan att sannolikheten att finna arbeten respektive arbetskraft, och därmed sökkostnaderna. kom— mer att skilja sig åt mellan olika delarbetsmarknader. l verkligheten kan dessa båda anpassningsmekanismer väntas verka samtidigt.

I det ena fallet är det relativa löneförändringar under en anpassningspe- riod som driver fram en omflyttning mellan delarbetsmarknaderna. Ett ef— terfrågeöverskott på en delarbetsmarknad. vilket tar sig uttryck i ett stort antal vakanser per arbetssökande. ger en tendens till en ökning av det rela- tiva löneläget för denna delmarknad och tvärtom för delmarknader med ut- budsöverskott.2 Resonemanget illustreras av figur 4.2.

Antag att arbetsmarknaden i ekonomin består av två delarbetsmarkna- der med utbudskurvorna U,U1 respektive UZUZ samt efterfrågekurvorna E,E1 respektive EZEZ. I utgångsläget fördelar sig arbetskraften med kvanti- teten AB på delarbetsmarknad ] (till lönen AL) och med kvantiteten Fl på delarbetsmarknad 2 (till lönen FM). Vid detta läge antas det inte finnas några tendenser till nettoförflyttningar av arbetskraft mellan delmarkna- derna. dvs. löneskillnaden (L—M) utgör en kompenserande löneskillnad för att arbetena skiljer sig åt. Den enda arbetslösheten är ”normal” frik— tionsarbetslöshet för respektive delarbetsmarknad?

Antag nu att efterfrågan ökar på marknad ]. dvs efterfrågekurvan för- skjuts till t. ex. E:,Eg. Vid ett givet efterfrågetryck i ekonomin uppkommer en motsvarande efterfrågeminskning på marknad 2. dvs. efterfrågekurvan skiftar där till t.ex. E4E4. Vid de rådande lönerna AL respektive FM ger detta upphov till ett efterfrågeöverskott på (D—B) respektive ett utbuds- överskott på (I—G). Om lönerna vore lättrörliga och omedelbart anpassade

Lön

Mängd ar- betskraft

C D Mängd ar- F G H I betskraft

Delarbetsmarknad 2

sig skulle ett nytt kortsikti jämviktsläge finnas i punkten 0. med lönen AK. respektive i punkten l. med lönen FN.

Förändringen i relativa löner mellan de två delmarknaderna skulle emel- lertid på längre sikt. om marknaderna inte är helt åtskilda från varandra. också påverka utbudet och efterfrågan på olika sorters arbetskraft. Det ändrade löneläget kan på efterfrågesidan t. ex. leda till att viss tidigare inte lönsam substitution kommer att löna sig och till att kostnaden för diskrimi- nering ökar. Detta skulle således leda till en efterfrågeökning för arbets- kraft av typ 2 och en efterfrågeminskning för arbetskraft av typ ]. Samti- digt kan det nu löna sig för arbetskraft av typ 2 att söka ändra sina egenska- per (t.ex. genom utbildning. flyttning etc.). vilket skulle leda till ett skift uppåt i utbudskurvan för arbetskraft JV typ 2 och ett skift nedåt i utbuds— kurvan för arbetskraft av typ 1. Dessa anpassningar skulle tendera att på sikt återigen minska löneskillnaderna mellan delarbetsmarknaderna.

[ själva verket torde de relativa lönerna vara påtagligt trögrörliga. Detta innebär att man också kan väntas få en anpassningsprocess av annan ka- raktär. Antag att efterfrågeförändringen äger rum. men att lönerna ligger kvar vid AL och FM. Det medför att antalet vakanser per arbetssökande blir högt på marknad ] under det att strukturarbetslöshet och dålig tillgång på vakanser uppstår på marknad 2. Sökkostnaden för att finna ett arbete på marknad 2 kommer därför att öka ijämförelse med sökkostnaden på marknad I och sökkostnaden för att finna arbetskraft på marknad l kom- mer att öka ijämförelse med sökkostnaden på marknad 2. Även detta kan väntas leda till att utbudet och efterfrågan på arbetskraft på de båda del- marknaderna omfördelas på likartat sätt som beskrivits ovan.

Anpassningen till en förändring. om arbetsmarknaden lämnades utan ingripanden. kan väntas ske till en del genom löneförändringar och av dessa orsakade omfördelningar av utbud och efterfrågan mellan olika del- marknader och till en del via den ovan beskrivna anpassningen till ändrade vakans/arbetslöshetsrelationer mellan marknaderna.l Ju mindre rörliga de relativa lönerna är. desto större del av anpassningen kommer att få tas över av andra anpassningsmekanismer och av t. ex. arbetsmarknadspoli- tiska ingripanden. Bakgrunden till att de relativa lönerna är trögrörliga och därmed till uppkomsten av efterfråge- respektive utbudsöverskott kan också vara att man bestämt sig för att vissa lönerelationer skall råda mellan delarbetsmarknaderna (t. ex. i form av låglönesatsningar eller solidarisk lö- nepolitik). Även i detta fall kommer det att behövas en anpassningspro- cess. där arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan omfördelas mel- lan olika delarbetsmarknader. för att balansen på delarbetsmarknaderna skall återställas.

' I båda fallen är det viktigt att observera att vi fortfarande befinner oss på den dyna- miska arbetsmarknad vi beskrivit i avsnitt 4. 1. Detta innebär att det är nettoresulta- tet av bruttoflödena från och till delarbetsmarknadema som behöver förändras. An- passningen kan således uppkomma genom att bruttoflödet från delarbetsmarknad 2 inte ersätts med ett motsvarande tillflöde och genom att tillflödet i stället i större ut- sträckning går till delmarknad ]. Man kan således välja att söka låta anpassningen ske enbart i en takt som möjliggör att den kan ske via naturlig avgång och ”natur- ligt” nytillträde.

' För att inte det reala efterfrågetrycket i ekonomin skall minska.

måste penningmängden i ekonomin tillåtas öka i motsvarande grad.

Strukturarbetslöshetens omfattning blir således beroende av httr väl an- passningsmekanismerna fungerar och en försämring av dessa kan medföra en ökad strukturarbetslöshet i ekonomin.

Det är emellertid inte säkert att de ovan beskrivna "automatiska" an- passningsprocesserna är tillräckligt effektiva för att inom acceptabel tid återställa balansen och eliminera strukturarbetslösheten och det kan också vara fallet att man. även om de i princip skulle vara effektiva. inte vill låta dem helt ta hand om anpassningsprocessen. eftersom de bedöms ha ej önskvärda biverkningar.

I en av anpassningsmekanismerna är det relativa löneförändringar under en anpassningsperiod som driver fram en omflyttning mellan delarbets— marknaderna. Om lönerna är trögrörliga nedåt kommer emellertid hela an- passningen att behöva ske via löneökningar på delmarknader med efterfrå- geöverskott och man får en (tillfälligt) högre inflationstakt i ekonomin.' Detta kan i sin tur dels utlösa krav på kompenserande löneökningar från andra grupper i arbetskraften. dels öka inflationsförväntningarna i ekono- min. så att det uppstår en löne-prisspiral uppåt. Ett motiv för att ingripa i anpassningsprocessen kan således vara att man vill undvika att relativa ef- terfråge- och utbudsskift startar en inflationsprocess i ekonomin. Vidare kan man ha fördelningsmål knutna till de relativa lönerna och därför inte acceptera att anpassningen sker via (om än tillfälliga) förändringar i dessa. Om detta är fallet kommer man i stället att få en ökning av arbetslösheten på vissa delmarknader. något som också torde strida mot bl.a. fördel- ningsmålet. För att påskynda eliminerandet av denna arbetslöshet kan man därför behöva ingripa och med t ex arbetsmarknads- och regionalpoli- tiska åtgärder underlätta kvantitetsanpassningar på utbuds- och efterfråge- sidan.

Till detta kommer att de automatiska anpassningsprocesserna. även om de tilläts verka fritt. kan vara relativt ineffektiva. De bygger på att de pri— vatekonomiska respektive företagsekonomiska incitamenten för att för- flytta arbetskraftsutbudet respektive arbetskraftseftetfrågan mellan del— marknaderna är tillräckligt starka. [ det ena fallet måste de relativa lönerna förändras så mycket att det lönar sig för individen respektive arbetsgivaren att byta delmarknad och i det andra fallet måste sökkostnaden för att stan— na kvar på en viss delmarknad bli så hög att individen respektive arbetsgi- varen beslutar sig för att byta. Det kan således mycket väl krävas stora bruttolöneökningar respektive mycket långa arbetslöshets— och vakansti- der för att en omflyttning skall vara privatekonomiskt respektive företags- ekonomiskt lönsam. Men de privatekonomiska och företagsekonomiska kalkylerna kan skilja sig från den samhällsekonomiska kalkylen och det kan således vara samhällsekonomiskt motiverat att ingripa med åtgärder som gör att den privatekonomiska respektive den företagsekonomiska kal- kylen fås att bättre överensstämma med den samhällsekonomiska. Många arbetsmarknadspolitiska (och andra) åtgärder kan också ses just som ett försök att ingripa i och underlätta anpassningen till relativa efterl'råge— och utbudsförändringar i ekonomin. Ju större skillnaden mellan den samhälls- ekonomiska och de privat- respektive företagsekonomiska kalkylerna över en anpassning är. desto mer motiverade kommer ingripanden i anpass- ningsprocessen att vara ur samhällsekonomisk synvinkel. Utvecklingen

mot höga marginalskatter och ett väl utbyggt arbetslöshetsunderstöd samt utvecklingen mot ökad betydelse för de interna arbetsmarknaderna kan al- la förmodas ha bidragit till att skillnaden mellan de privatekonomiska kal- kylerna och den samhällsekonomiska kalkylen ökat över tiden. Därmed kan också ökade insatser för att påverka anpassningen väntas vara sam- hällsekonomiskt lönsamma. Det innebär också att de automatiska anpass- ningsprocesserna. om de tilläts sköta anpassningen. skulle vara förknippa- de med ett kraftigare inflationstryck (eftersom en anpassning skulle kräva stora bruttolöneförändringar) och/eller längre arbetslöshets- respektive vakanstider än tidigare.

4.4 Arbetslöshet och inflation I avsnitt 4.3 har vi studerat bakgrunden till den arbetslöshet som finns i ekonomin då den totala efterfrågan upprätthålls vid en nivå som svarar mot ungefärlig balans i ekonomin. ] detta avsnitt skall vi närmare diskutera vad som kan tänkas inträffa när efterfrågetrycket varierar. dvs. diskutera den problematik som man empiriskt sökt sammanfatta i de skattade sam— band mellan arbetslöshet och löne- eller prisstegringar som brukar benäm- nas Phillipskurvor.'- 2

Under l970-talet förefaller sambandet mellan arbetslöshet och inflation ha förändrats i många ekonomier. Det har uppstått vad som kallats stagfla- tion. dvs en tendens till samtidig förekomst av hög arbetslöshet och hög in- flationstakt. Detta har inneburit svåra ekonomisk-politiska avvägnings- problem. Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation har förvärrats.

Som påpekades i avsnitt 4.1.3 kan Phillipskurvorna antas återspegla an- passningsprocessen på arbetsmarknaden och andra marknader till en för- ändring av den totala efterfrågan i ekonomin. Det är följaktligen karaktä- ren på denna anpassningsprocess och hur arbetsmarknadspolitiken kan tänkas gripa in och modifiera den som är av intresse.

4.4.l Aripassningsprocessen till efterfrågeförändringar

Antag att ekonomin i utgångsläget är i ungefärlig balans. dvs befinner sig i ett läge med "normal" friktions- och strukturarbetslöshet. Låt detta läge representeras av punkt A i figur 4.3.3 Arbetstagarnas och arbetsgivarnas förväntningar antas ha anpassat sig till detta läge. dvs. de utgår från att denna löneökningstakt toch den därmed förknippade prisökningstakten) även kommer att råda i framtiden.

' För en mer ingående diskussion och för litteraturhänvisningar, se Persson—Tani- mura ( 1976). 3 En bättre benämning kan sägas vara Phillipssamband. eftersom de skattade sam— banden numera i allmänhet omfattar även andra variabler än lönestegringstakt och arbetslöshet. såsom förväntad inflationstakt, arbetslöshetens öknings— eller minsk- ningstakt. arbetslöshetens spridning mellan olika delarbetsmarknader osv. Andring- ari dessa andra variabler kommer i två—dimensionella figurer att visa sig som skift i den ”enkla" Phillipskurvan. 3 Löneökningstakten kan tänkas vara positiv även i detta läge t.ex. på grund av löneökningstendenser förknippade med anpassningsprocessen till relativa efterfrå- ge— och utbudsskift i ekonomin. Penningpolitiken antas vara i motsvarande grad ex- pansiv.

Figur4.3

' Undantaget skulle vara om de ökade inflö- dena i arbetslöshet under en tid mer än uppväger de förkortade arbetslöshetstidema (eller det förbättrade arbetsmarknadsläget tas ut främst i form av bättre arbeten och inte i form av kortare sök- tider).

Löneök- nings- takt

Arbetslös— hetstal

Antag nu att den totala efterfrågan i ekonomin på varor och tjänster ökar. Efterhand kan detta också väntas leda till efterfrågeökningar på de olika delarbetsmarknaderna i ekonomin. Antag till en början att löne- och prisstegringarna förblir oförändrade och efterfrågeökningen således inne- bär ökningar i efterfrågade kvantiteter till given löne- och prisökningstakt. Efterfrågeökningen kommer då att återspeglas i att antalet vakanser per ar- betssökande på delarbetsmarknaderna ökar.

Detta kan väntas leda till bl. a. en förkortning av arbetslöshetstiderna på de olika delmarknaderna. till ett ökat arbetskraftsutbud. bl.a. genom en ökad inströmning i arbetskraften från beståndet utanför arbetskraften. och till ökad frivillig extern rörlighet (fler ombytessökande och arbetsgivarby- ten). Detta kommer sammantaget sannolikt att innebära att arbetslöshets- talen på delmarknaderna minskar. dvs. blir lägre än ”normal” friktions- och strukturarbetslöshet vid balans.' I figur 4.3 skulle detta innebära att man kommer att röra sig från punkten A till t. ex. punkten B.

Hittills har vi antagit att hela anpassningen tar formen av kvantitetsför- ändringar. I allmänhet kommer detta inte att vara fallet. utan man får för— ändringar också i priser och löner. På varumarknaderna kan den ökade ef— terfrågan väntas leda till prisökningar och på delarbetsmarknaderna kan det ökade efterfrågetrycket efterhand väntas ge upphov till löneökningar.

Antag att ett ökat arbetskraftsutbud till en början kan erhållas genom en viss. begränsad löneglidning på (några av) delmarknaderna. Anpassningen kommer då till en del att ha skett via löneförändringar. till en del via kvan- titetsförändringar. återspeglat t.ex. av punkten C i figur 4.3. Kurvan AC skulle därmed utgöra vad som brukar kallas en kortsiktig Phillipskurva.

Efterhand som Iöneförhandlingar äger rum kan det ökade efterfrågetryc- ket väntas medföra löneökningar också för delarbetsmarknader som av in- stitutionella skäl till en början inte haft någon löneglidning. Det kan också uppstå kompensationskrav för att återställa lönerelationer som förändrats under anpassningsprocessens gång. Till detta kommer att den nyrekrytera-

de arbetskraftens marginalproduktivitet kan vara lägre (åtminstone till en början) än de tidigare anställdas. Allt detta gör att arbetskraftskostnaden per producerad enhet kan komma att öka och detta kan i sin tur ge utslag i prisökningar. De faktiska prisökningarna från utbuds- och efterfrågesidan pa varumarknaderna kan i sin tur medföra att inflationsförväntningarna i ekonomin justeras uppåt och påverkar de nominella Iönekraven i framti— den.

Pa låingre sikt kan alltså anpassningen till en efterfrågeökning i större ut- sträckning ta formen av löne- och prisanpassning och i mindre utsträck— ning av kvantitetsanpassning. Detta innebär att den långsiktiga Phillipskur- van kommer att vara brantare än den kortsiktiga. säg t. ex. att den kommer att representeras av kurvan AD i figur 4.3. Extremfallet skulle vara att den långsiktiga Phillipskurvan vore vertikal. Innebörden av detta skulle vara att en efterfrågeökning inte ger upphov till någon bestående arbetslöshets- minskning. utan enbart resulterari en högre inllationstakt. Detta skulle så- ledes motsvaras av t.ex. punkten E i figur 4.3. med samma arbetslöshet som i utgångsläget men med högre faktisk och förväntad löne- och prisök- ningstakt.

En ökning av den totala efteifrågan kan således ge utslag dels i kvanti- tetsförändringar (ökad produktion och sysselsättning. minskad arbetslös- het). dels i löne— öch prisförändringar. Fördelningen kan väntas vara olika på kort och lång sikt och kommer att bero bl. a. på utgångsläget i ekono- min. på de institutionella förhållandena på varu— och arbetsmarknaderna och på htir förväntningarna i ekonomin bildas och htir snabbt de anpassas och förändras. Dessa faktorer kan förändras över tiden och därav följer också att man inte bör förvänta sig att finna stabila kortsiktiga och långsik— tiga samband mellan arbetslöshet och inflation för en ekonomi för olika tidsperioder.

Anpassningen till en minskning av den totala efterfrågan. fran utgångslä— get A i figur 4.3. kan väntas ha ett motsvarande förlopp. l:"fteifrågeminsk— ningen kan väntas medföra en prisdämpning på varumarknaderna. men den kan också efterhand väntas ge utslag i att antalet vakanser per arbets- sökande på delarbetsmarknaderna minskar. ()m den i utgångsläget syssel— satta arbetskraften har långsiktiga kontrakt kan anpassningen. som vi dis- kuterat i avsnitt 4.2. väntas ske främst genom naturlig avgång och minsk— ning av nyrekryteringen. Arbetslöshetstiderna kan väntas öka och arbets— löshetstalet bli större än vad som motsvarar "normal" friktions— och struk— turarbetslöshet och man kan också få en viss lönedämpning. Detta innebär att man kommer att röra sig utmed en kortsiktig Phillipskurva som t.ex. AF i figur 4.3. Som vi påpekat ovan kan förekomsten av långsiktiga an- ställningskontrakt medföra att löneutvecklingen blir mer isolerad från den aktuella efterfrågeutvecklingen i ekonomin. vilket innebär att den kortsik— tiga Phillipskurvan får en relativt liten lutning. Denna tendens kan förstär— kas om också de kontanta arbetslöshetsunderstöden (eller andra alternati- va inkomstkällorl är väl utbyggda.

På kort sikt innebär detta att en efterfrågeminskning främst kommer att ge utslagi kvantitetsanpassning. dvs. till exempel ökad arbetslöshet. Även här kan man emellertid vänta sig att anpassningen på längre sikt i större lll— sträckning kommer att ske via löner och priser och således att den långsik—

* För en beskrivning av denna modell se Edgren. G. Faxen. K-() och ()dhner. C-E: ”Lönebildning och sam- hällsekonomi". Stock— holm 1968.

2 Prissättningen i S—sektorn antas vara baserad på arbets— kraftskostnaden per producerad enhet.

EFO—modellen ses såle- des som tillhanda- hållande ett slags riktlinje för löne—

och prisutvecklingen ("wage—price—guide— line") för den svenska ekonomin av likartat slag som den Council of Economic Advisers under president Ken- nedy utarbetade för den amerikanska eko— nomin.

* Om produktivitets— ökningen kan påverkas. t. ex. genom ökade in— vesteringar. kan såle— des också löneökning- arna bli större.

tiga Phillipskurvan är brantare än den kortsiktiga. Den långsammare fak— tiska löne- och prisstegringstakten kan väntas återverka på inllationsför- väntningarna i ekonomin. men det kan visa sig att det krävs en lång period av efterfrågedämpning och arbetslöshet för att få ner inflationsförvi'intning— arna.

En efterfrågeminskning kan således ge utslag i hög arbetslöshet. men in— flationen samtidigt ligga kvar på en hög nivå beroende på höga inllations— förväntningar som byggts in i ekonomin under tidigare tidsperioder. Eko— nomin har hamnat i ett läge med stagflation. För att undvika detta behöver man så snabbt som möjligt åter få ner arbetsgivarnas och arbetstagarnas inllationsförvå'intningar. ! bästa fall kan man åstadkomma detta utan att be— höva gå vägen via kraftig efterfrågeminskning och arbetslöshet.

4.4.2. Målkunjlikten [ en Öppen ekonomi

Var framställning ovan har gett en principiell bild av den process som kan förmodas ligga bakom de kortsiktiga och långsiktiga sambanden mellan ar— betslöshet och inflation. ! den svenska ekonomin äger emellertid denna process rum i en öppen ekonomi. dvs. en ekonomi med omfattande utri- keshandel. Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation kommer att va— ra relevant även för en ekonomi av Sveriges typ. men det ekonomisk—poli- tiska problemet fåren något annorlunda karaktär. Problemet kommer ock- så att se annorlunda ut beroende på om man befinner sig i ett system med fasta växelkurser eller ej.

Det ekonomisk—politiska problemet vid fasta växelkurser kan illustreras utifrån den s k EFG—modellen över löne— och prisbildningsprocessen i den svenska ekonomin.1

Antag att man har en ekonomi med stor utrikeshandel men utan möjlig— het att själv påverka världsmarknadspriserna. Ekonomin kan delas tipp i två sektorer. en sektor utsatt för utländsk konkurrens (K—sektorn) och en sektor skyddad från utländsk konkurrens (S—sektorn). Produktivitetsut— vecklingen skiljer sig åt i de båda sektorerna. men antas vara exogent gi- xen. Ekonomin antas vidare tillämpa fasta växelkurser. Utvecklingen av exportpriserna för K-sektorn och produktivitetsutvecklingen i K—sektorn antas bestämma löneutvecklingen för både K-sektorn och S-sektorn. Vid den givna produktivitetsutvecklingen i S-sektorn blir resultatet en viss prisstegringstakt för ekonomin som helhet.2

EFO-modellen kan ses som genererande en slags möjlig huvudkurs för ekonomins utveckling över tiden.3 Vid en snabbare Iöne- och prisöknings- takt kan man väntas få betalningsbalansproblem (vid den givna växelkur- sen). Om prisökningstakten i omvärlden (för ur svensk konkurrenssynvin- kel relevanta varor och länder). dvs. prisökningarna i K—sektorn. är av en viss storlek och produktivitetsökningarna i K- och S-sektorn och omfatt- ningen av dessa sektorer är givna, så finns det också en viss löne— och pris- ökningstakt i ekonomin som är förenlig med extern balans.4 Antag att den- na löneökningstakt är t. ex. OW i figur 4.4 och att man i utgångsläget också har en arbetslöshetsnivå OU, som är förenlig med denna löneökningstakt.

Antag nti att den totala efterfrågan i ekonomin ökar. På samma sätt som i var skildring ovan kan detta väntas resultera i att man kommer att röra sig

Löneök— nings- takt

A

Arbetslöshetstal

utefter en kortsiktig Phillipskurva. t. ex. från A till B i figur4.4. Men liksom tidigare kan anpassningen efterhand alltmer väntas ta formen av löne- och prisökningar. sa att man rör sig tillbaka till tex punkten C med samma ar- betslöshetstal som i utgångsläget. men med högre löneökningstakt och in- llationsförxäntningar. Men denna nya inflationstakt är inte förenlig med extern balans. under de gjorda förtitsättningarna. Man kan därför tvingas söka återställa den tidigare inflationstakten genom att under en viss tidspe— riod minska efterfrågan och ha en högre arbetslöshetsnivå än OU. Man kan t. ex. tvingas söka röra sig längs en anpassningsväg som C-D-E-F-A över tiden. om man vill bibehålla extern balans vid den givna växelkur- scn.'

En process av ovanstående slag kan titgöra ett normalt inslag i en kon- junkturcykel. dvs. man har under cykeln en period med låg arbetslöshet och relativt snabba lönestegringar. men detta kompenseras av en period med högre arbetslöshet och en mer dämpad löneutveckling. så att man över konjunkturcykeln i genomsnitt har en tttveckling som är förenlig med extern balans.2

Svårigheter att följa en huvudkurs av detta slag kan uppstå av olika an— ledningar. Ett problem är att man behöver ha information om hur hög den internationella inflationstakten och produktivitetsökningarna i kommande tidsperioder kommer att bli. Felaktiga förväntningar om detta kan resulte- ra i en löne- och prissättning som visar sig inte vara förenlig med extern ba- lans. En underskattning av den internationella inflationstakten och/eller den inhemska produktivitetstitvecklingen kan ge utrymme för en mer ex— pansiv politik med åtföljande löne- och prisstegringar, så att httvudkursen

Figur 4.4

' Alternativt kan man söka "investera sig ur” det för höga kost- nadsläget. dvs. försöka påverka produktivi— tetstitvecklingen.

? Även prodtiktivitets— ökningarna kan väntas uppvisa ett systema- tiskt mönster över kon— junktttrcykeln.

åter följs. En överskattning kan emellertid komma att kräva en kostsam period med efterfrågedämpning och hög arbetslöshet för att_minska löne- och prisstegringarna och inflationsförväntningarna. om dessa visar sig inte ktinna korrigeras på annat sätt och man vill hålla kvar den givna växelkur— sen. Likartade problem kan uppkomma om man. trots att man haft riktiga förväntningar om den internationella prisutvecklingen och om produktivi— tetsutvecklingen. misslyckats med att kontrollera eftetfrågetrycket i eko— nomin.

Problem kan också tippstå då utseendet på sambandet mellan arbetslös— het och löne- och prisstegringar förändrats. men man änntt inte anpassat sig till detta. Utvecklingen på arbetsmarknaden kan t.ex. ha inneburit att den kortsiktiga Phillipskurvan blivit mindre brant nedåt. under det att motsvarande förändring inte behöver ha inträffat uppåt. eller lutningen 1.0. m. blivit brantare. Detta sktille ktinna innebära att den lönedämpning som uppkommer under konjtinkttircykelns nedgångsfas inte längre är till- räcklig för att kompensera för de snabbare lönestegringarna under tipp— gångsfasen. så att man i genomsnitt kommer att avvika från huvudkursen för ekonomin. En förändring av anpassningsprocessen vid en konjunktur- nedgång kan således innebära att man också måste försöka förändra an— passningsprocessen vid en konjunkturuppgång eller se till att efteifrågan inte tillåts öka alltför kraftigt under uppgångsfasen.

Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation är således viktig även i en öppen ekonomi av ovan beskriven typ. Den ekonomisk—politiska modi- fieringen består i att man. om man vill upprätthålla extern balans Vid fasta viv'txelkurser. inte kan välja inflationstakt utan måste se till att löne— och prisstegi'ingstakten i genomsnitt följer en viss huvudkurs och att detta sker vid så hög sysselsättning och låg arbetslöshet som möjligt. Den allmänna efterfrågepolitiken och arbetsmarknadspolitiken tvingas då ta hänsyn till och hjälpa till med detta. Det innebär att man behöver anpassa den allmän- na el'ter'frågepolitiken så att man undviker ett alltför kraftigt efterfråge- tryck i ekonomin. eftersom kostnaderna för att korrigera den inflationstit- veckling och de inflationsförxäntningar som detta kan ge upphov till kan bli stora och långvariga. Av samma skäl behöver man hålla tillbaka tenden- ser till kostnadsinflation. som inte har samband med efterfrågetrycket i ekonomin. Vidare behöver man åtgärder som kan bidra till att lindra mål- konflikten mellan arbetslöshet och inflation. dvs dels atgärder som gör att sysselsättningsökningar på delmarknaderna kan ske titan alltför kraftiga löne— och prisökningar. dels åtgärder som gör att löne— och prisutveckling- en snabbt kan anpassas till den faktiska internationella inflationstakten och att man kan få en löne- och prisdämpning till så låg kostnad i form av ar— betslöshet som möjligt.

! motsvarande ekonomi. men titan fasta växelkurser. far man åter större möjligheter att själv välja inhemsk inflationstakt. Valet av inflationstakt kommer emellertid att bli bestämmande för vilken växelkurs som kan för— väntas ge extern balans. Man kommer således inte (på sikt) att ktinna välja både inflationstakt och valutakursutveckling. Möjligheten att ändra växel- kursen innebär också att man kan korrigera för en redan inträffad. ijämfö— relse med utlandet. alltför snabb kostnadsutveckling med hjälp av en de- valvering i stället för enbart med hjälp av en långsammare inflationstit-

veckling än i utlandet. Även en sådan korrigering är emellertid förknippad med en ofta lång och besvärlig anpassningsprocess. På likartat sätt kan man revalvera för att förhindra att en hög internationell inflationstakt slår igenom inom landet. I båda fallen förutsätter upprätthållandet av den nya valutakursen att ekonomin därefter åter i genomsnitt följer en huvudktrrs.

4.4.3. Samma/tfnttning

I detta avsnitt har vi diskttterat anpassningsprocessen till en förändring av den totala efterfrågan i ekonomin. Anpassningen kan ta formen dels av kvantitetsförändringar. dels av löne- och prisförändringar, Fördelningen kan väntas bero bl.a. på utgångsläget i ekonomin och också vara olika på kort och lång sikt. Från välfärdssynpunkt är det önskvärt att en efterfråge- ökning ger största möjliga sysselsättningseffekt och liten inflationseffekt och att en efter'frågeminskning ger en snabb och stor inHationsdämpning och liten arbetslöshetseffekt. Arbetsmarknadspolitikens uppgift blir att hjälpa till med detta.

Målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation kvarstår även i en öppen ekonomi. men ändrar delvis karaktär. eftersom man nu också måste ta hänsyn till behovet av extern balans. I en ekonomi med fasta växelkurser kan en ökning av efterfrågan visserligen ge en sysselsättningsökning men också medföra en ökad inflationstakt. som på sikt inte är förenlig med ex— tern balans vid givna växelkurser och som man därför kan komma att få "betala" med en period av efterfrågedämpning och hög arbetslöshet. Lik- artade problem kan orsakas av en ökning av inflationstakten som uppkom- mit fr'ån kostnadssidan. utan samband med efterfrågeutvecklingen. I en ekonomi utan fasta växelkurser har man åter större möjlighet att bestäm- ma vilken inhemsk inflationstakt man önskar ha. men valet av inflations- takt kommer att återspeglas i valutakursutvecklingen för ekonomin.

4.5. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter

Hittills i detta kapitel har vi diskuterat hur arbetsmarknaden kan tänkas fungera. i olika avseenden. utan arbetsmarknadspolitiska ingripanden. Mot denna bakgrund skall vi nu diskutera arbetsmarknadspolitikens upp- gifter och hur den kan tänkas gripa in och modifiera arbetsmarknadens funktionssätt. Vi inleder med att i avsnitt 4.5.1 behandla olika arbetsmark— nadspolitiska åtgärders roll vid balans i ekonomin. ! avsnitt 4.5.2 diskute- rar vi sedan hur arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan tänkas bidra till att mildra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation.

4.5.1. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid balans

Vid ett läge med ungefärlig balans i ekonomin kommer det, som vi sett i avsnitt 4.l. att finnas bestånd och flöden av arbetskraft och lediga platser av viss storlek. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans avser att påverka storleken och sammansättningen av dessa bestånd och flöden så att de bättre uppfyller uppsatta mål. Arbetsmarknadspolitiska (och and-

]Till denna typ av åtgär- der skulle man också ktrnna hänföra immigra— tionspolitiken. vilken också påverkar arbets- kraftsutbudet i ekono— min. För en samhällseko— nomisk utvärdering av immigrationen. sc SOU l974129. kapitel 8.

'-' Vissa åtgärder kan vara inriktade mot att under- lätta ett utträde (tillfälligt eller permanent) ur ar— betskraften i de fall där detta bedöms vara för- knippat med en välfärds— vinst. Som exempel kan nämnas t. ex. förtidspen— sionering. sänkt pen— sionsålder. möjligheter till studieledighet osv.

3 De ovan beskrivna åtgärderna för att på— verka inflödenas om- fattning och karaktär kommer givetvis att vara av betydelse för hur svår matchnings— processen blir. Vi har bara här valt att försöka diskutera pro- blematiken i två steg.

ra) ingripanden för att påverka systemet kan vara inriktade dels mot att ändra arbetskraftsdeltagandets omfattning och karaktär, dels mot att min- ska arbetslösheten. antingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet. lngripandena kan vara utbuds— eller efterfrågeorienterade eller inriktade på att underlätta och förbättra sammankopplingen av efterfrågan och utbud.

[ avsnitt 4.3 sades arbetslösheten vid balans omfatta dels friktiorrs-. dels strukturarbetslöshet. ] de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans kommer vi på motsvarande sätt att inkludera åtgärder avsedda att under— lätta anpassningen till strukturförändringar på arbetsmarknadens utbuds— och efterfrågesida.

En typ av åtgärder är de som är inriktade mot att ändra arbetskraftsutbu- det genom att påverka flödena från beståndet utanför arbetskraften (flöde— na a och e i figur 4.l). dvs åtgärder som på olika sätt söker stimu2era och underlätta individernas inträde i arbetskraften? 2. Dessa åtgärde" kan på kort sikt leda till en ökad inströmning i arbetslöshet och ökade arbetslös— hetstal. men denna ökning av den öppna arbetslösheten kan ses som ett led i ett försök att nå en förbättring av individens situation. Till åtgärder med denna typ av utbudseffekter hör allmänt sett alla de åtgärder sort sänker sökkostnaderna och ökar sökintäkterna på den externa arbetsma-knaden (dvs. till exempel förbättrade aktiverings— och förmedlingsinsatser )sv.) el- ler på annat sätt påverkar alternativkostnaden för arbetskraftsdeltagande (förbättrad och subventionerad barntillsyn. skattepolitik etc.). Andra åt— gärder kan vara inriktade på att se till att flödena från beståndet utanför ar- betskraften i största möjliga utsträckning (men med bibehållen match— ningskvalitet) kan gå direkt till sysselsättning. dvs. på att undvika. arbets— löshetsperioder mellan t. ex. avslutad utbildning och förvärvsverlsamhet (dvs. åtgärderna söker minska flödet a i figur 4.1 och i stället öka födet c). Till detta kommer åtgärder som söker styra flödena mot vissa delnarkna- der. t.ex. yrkesvägledning. utbildningspolitik och liknande.

På arbetsmarknadens utbttdssida finns vidare åtgärder inriktade mot flö— dena från beståndet sysselsatta. Här återfinns t. ex. individ- och företags- inriktade åtgärder för att förhindra och förebygga påtvingad arbetslöshet (dvs. av arbetsgivaren initierat inflöde i arbetslöshet: en del av flöle e i fi- gtrr 4. l) i de fall då denna anses medföra alltför stora välfärdsförluster. men också åtgärder för att stimulera och underlätta frivillig rörlighet via den externa arbetsmarknaden (t.ex. via flödet ”ombytessökande" i figur 4.l).

På efterfrågesidan återfinns de sysselsättningsskapande åtgärderna av- sedda att påverka dels storleken. dels sammansättningen på inflöslena av "nya” lediga platser och lediga platser uppkomna genom avgång (födet ni figur 4.l). Hit hör t. ex. direkt sysselsättningsskapande medel. såaom be- redskapsarbeten (av ej konjunkturmässigt slag) och skyddad verksamhet. men också åtgärder som söker stimulera frivillig extern rörlighet och inter— na omflyttningar. eftersom detta också kan väntas ha effekter på tillflödet av externa lediga platser.

Givet inflödena av arbetssökande och lediga platser är arbetsmarknads- politikens uppgift att underlätta och förbättra den externa matclningen. dvs minska söktiderna och öka sökintäkterna.3 Hit hör för det förs a åtgär—

der som är inriktade påatt snabbare och bättre matcha ihop arbetssökande och lediga platser. givet dessas egenskaper. Dessa åtgärder kan således närmast sägas vara inriktade mot att minska friktionsarbetslösheten. Till denna typ av åtgärder skulle man då hänföra t. ex. förbättrad och intensi— lierad arbetsförmedling (ökade personalinsatser för individuell sökande— hjiilp. A DB i förmedlingsarbetet. obligatorisk platsanmälan osv.).'

Hit hör för det andra åtgärder inriktade på att ändra egenskaperna hos arbetssökande och lediga platser. dvs. åtgärder som närmast kan sägas va- ra avsedda att minska strukturarbetslösheten och förhindra att anpassning- en till relativa utbtrds- och efterfrågeförändringar ger upphov till löneglid- ning och startar en inflationsprocess i ekonomin. Det man vill åstadkomma är att omfördela arbetskraftsutbttdet och arbetskt'aftsefterfrågan mellan olika delarbetsmarknader så att utbudet ökar och/eller efterfrågan minskar pa delmarknader med efterfrågeöverskott och utbudet minskar och/eller efterfrågan ökar på delmarknader med utbudsöverskott.

Pa utbtrdssidan har man åtgärder som trtbildningsstöd av olika slag. geo- grafisk rörlighetsstimulans osv. dvs åtgärder som försöker påverka arbets— kraftens egenskaper och därigenom möjliggör en omflyttning till en annan delmarknad (illustrerad av flödena g och h i figur 4. I).2

Pa efterfr'agesidan har man för det första sysselsättningsstöd av olika slag. Genom att rikta sysselsättningsstöden mot vissa delmarknader kan man omfördela arbetskraftsefterfrågan mellan olika delmarknader. Bak— grunden till problemet för vissa arbetssökande att finna ett arbete på den externa marknaden. vid ungefärlig makrobalans (eller till att arbetslöshets- risk föreligger för en redan sysselsatt individ) kan förmodas vara att värdet ax deras marginalprodukt är lägre än rådande marknadslön och övriga ar— betskraftskostnader. Orsaken till detta kan vara av flera slag. Den kan lig- ga i läget på den vartrmarknad där individen befinner sig (låga priser på de producerade varorna) och inte ha något samband med individens egna egenskaper. l ett annat fall kan det kritiska vara att individens marginal- produkt är för låg. men huvudsakligen p.g.a. att han har alltför litet eller föråldrat realkapital att producera med. Ett tredje fall skulle vara då det är individens egna egenskaper (psykiskt eller fysiskt handikapp. dålig utbild— ning) som utgör bakgrunden till en låg marginalprodukt. I ett fjärde fall kan det främst vara rekryterings-. informations- och upplärningskostnaderna som gör att ett anställningsförhållande inte blir av. Även om alla fallen kan påverkas med en "allmän" sysselsättningssubvention är det naturligt att tänka sig att utformningen av och valet mellan olika typer av sysselsätt— ningsstöd bör söka relateras till karaktären på det bakomliggande proble- met. lrln del sysselsättningsstöd kan således vara temporära och avsedda att bekosta t.ex. internutbildning och upplärning som beräknas göra att in— dixidens produktivitet kommer att nå trpp till marknadslönenivå. andra kan vara permanenta och söka kompensera för en låg produktivitet i för- hållande till marknadslönen. vilken bedöms vara av bestående slag.3

Pa efterfrågesidan har man vidare anti-diskrimineringsåtgärder av olika slag och direkt sysselsättningsskapande åtgärder. såsom skyddad verk- samhet och beredskapsarbeten av ej konjunkturmässigt slag.

Principiellt sett kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans vara antingen "marknadskonforma'". dvs. inriktade främst påatt underlät-

' För en närmare dis- kttssion av effekterna av denna typ av medel se SOU 1974: 29. kapitel 5. I kapitel 8 redovisar vi resultaten av trtvärderingsstudier kring den arbetsförmed- lande verksamheten.

2 För en samhällseko— nomisk utvärdering av arbetsmarknadsutbild- ningen se SOU 1974: 29. kapitel 6 och för en samhälls— ekonomisk utvärdering av geografisk rörlig- hetsstimulans se SOU l974: 29 kapitel 7 samt kapitel 9 i detta betänkande.

3 [ kapitel ll ges en översikt över de åtgär- der av typ sysselsätt— ningsstöd som kommit till användning på den svenska arbetsmarkna— den. I kapitel ll dis- kuteras emellertid främst marginella sys- selsättningsstöd som ett Stabiliseringspo- litiskt medel.

' Om den långsiktiga Phillipskurvan är ver— tikal blir den ytter- ligare arbetslöshets- minskningen endast temporär.

Figur 4.5

ta och påskynda den av marknaden genererade utvecklingen (dvs. till ex— empel flytta över arbetskraft till delmarknader med efterfrågeöverskott för att möta och underlätta efterfrågeexpansionen där) eller "marknads— styrande". dvs. främst inriktade på att söka bromsa och förändra denna utveckling (dvs. till exempel på olika sätt söka hålla uppe arbetskraftsef- terfrågan på delmarknader med tendenser till utbudsöverskott).

Vid ett efterfrågeläge svarande mot balans i ekonomin kan således olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder sättas in för att påverka det sysselsatt—' ningsläge (arbetskraftsdeltagande. inflöde i arbetslöshet. arbetslöshetsti— der) för olika grupper som annars skulle ha uppkommit samt för att undvi- ka att anpassningen till relativa utbuds- och efterfrågeförändringar startar en inflationsprocess i ekonomin. De eftersträvade effekterna kan illustre— ras på följande sätt.

Antag att punkten A i figtrr 4.5 representerar ett balansläge i ekonomin. i frånvaro av arbetsmarknadspolitiska ingripanden. OUl representerar ar- betslöshetstalet vid balans och OW, den därmed förknippade löneöknings— takten. Vi kan t. ex. anta att det är den löneökningstakt som enligt EFO- modellen är förenlig med extern balans. Anpassningsprocessen då den to— tala efterfrågan förändras återspeglas i kortsiktiga och långsiktiga Phillips- kurvor som t ex AB och AC.

De at'betsmarknadspolitiska åtgärderna vid balans kan sägas syfta till att förändra punkten A:s (och Phillipsktrrvornas) läge. Genom att underlätta sökprocesserna och genom att omfördela utbud och efterfrågan mellan oli- ka delarbetsmarknader kan friktions- och strukturarbetslösheten minska och löneökningarna hållas nere. dvs man kan nå t. ex. ett läge som punkten D i figur4.5. Den långsammare inflationstakten (OWZ i stället för OWI) kan tas ut i form av en valtrtaktrrsförbättring. eller möjliggör den en efterfråge— ökning. som ytterligare minskar arbetslösheten men återställer den tidiga- re inflationstakten.' Det senare kan t.ex. representeras av punkten E i fi- gttr 4.5. där E befinner sig på en långsiktig Phillipskurva från punkt D. Ar— betslöshetstalet vid balans har minskat till OU...

Löneök- ningstakt

Arbetslöshetstal

4.5.2. Arbetsmarknadspo/itiska åtgärder och målkonflikten urbetslöshet—in/Yotion

! föregaende avsnitt har vi sett htrr arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan användas för att minska arbetslöshetstalet vid balans. dvs för att påverka de kort- och långsiktiga Phillipskurvornas läge. 1 avsnitt 4.4 har vi sett att målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation. såsom den återspeglas i utseendet på de kort— och långsiktiga Phillipskurvorna. har ett direkt sam- band med arbetsmarknadens funktionssätt och med hur anpassningsmeka— nismerna. förväntningsbildningen och de institutionella förhållandena i ekonomin ser trt. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan således också lindra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation genom att ändra Phillipskurvornas utseende. Det man därvid bör eftersträva är att se till att man kan få en arbetslöshetsminskning (även om den är temporär) till så låg kostnad i ökad inflationstakt och ökade inflationsförväntningar som möjligt och en inflationsdämpning och minskning av inflationsförväntning- arna till en så låg kostnad i (temporär) arbetslöshetsökning som möjligt. De åtgärder som blir aktuella är arbetsmarknadspolitiska åtgärder av det slag som vi i avsnitt 4.5.l diskuterat som medel att minska friktions— och strukturarbetslösheten i ekonomin. men nu använda i Stabiliseringspoli- tiskt syfte.

Låt figur 4.6 illustrera målkonflikten i frånvaro av arbetsmarknadspoli— tiska åtgärder. En efterfrågeökning medför att man rör sig längs en kortsik— tig Phillipskurva. t. ex. från A till B i figur 4.6.

Under en viss tidsperiod får man en lägre arbetslöshet. men på sikt kan man få en anpassningsprocess som innebär att man hamnar i punkt C med samma arbetslöshet som i utgångsläget men med högre faktisk och förvän— tad inflationstakt.' För att åter komma tillbaka till den ursprungliga infla- 'Vi har valt att il- tionstakten och de ursprungliga inflationsförväntningarna tvingas man lumera med extrem-

. . . _, . .. . . . . fallet med en vertikal mrnska efterfrågan och röra srg langs en ny kortsrktrg Phrllrpskurva t. ex. |ångsiktig kurva.

Löneök— nings— takt

Arbetslöshetstal Figur 4 _6

till D. och därpå tillbaka till A. dvs trnder en period tvingas man acceptera en högre arbetslöshetsnivå.

Den ekonomisk—politiska situation man befinner sig i kan ha olika karak— tär. Antag att processen A—B-C-D representerar en normal konjunkturcy— kel i den svenska ekonomin och att den genomsnittliga inflationstakten är den inflationstakt som är förenlig med extern balans vid given växelkurs. Konjunkturcykelns genomslag i variationer i sysselsättning och inflations— takt är således förenlig med extern balans. Arbetsmarknadspolitiska atgär— der som ändrar sambandet mellan löneökningstakt och arbetslöshet till t. ex. AE och CF skulle i ett sådant läge innebära att man i genomsnitt krin— de hålla en lägre arbetslöshetsnivå i ekonomin och ända bibehålla extern balans.

] ett annat fall kan situationen vara att man avlägsnat sig från den i av- snitt 4.4.2 diskuterade huvudkursen i ekonomin. Detta kan ha skett genom att man tillåtit efterfrågetrycket (eller kostnadsinflationen) i ekonomin att bli alltför högt och därmed fått en för hög intlationstaktjämfört med utlan- det. Det kan också ha sin bakgrund i att den internationella inflationstak— ten minskat. men den inhemska inflationstakten och de inhemska infla- tionsförväntningarna inte anpassat sig till detta. I båda fallen står man. om man vill upprätthålla extern balans vid given växelkurs. inför problemet att snabbt söka minska inflationstakten och inflationsförväntningarna i ekono— min.

Med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder hoppas man kunna upp— nå en inflationsdämpning av viss storlek och en justering nedåt av infla— tionsförväntningarna till en lägre kostnad i form av ökad arbetslöshet (to- talt sett över en viss tidsperiod) än vad som skulle vara fallet om man en- bart använt sig av en generell efterfrågeminskning. Man behöver således finna sysselsättningsskapande åtgärder som är förenliga med en inflations- dämpning och som inte medför att inflationsförväntningarna ligger kvar på fortsatt hög nivå.

Generella versus selektiva medel

Hur kan då arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidra till att påverka Phillips- kurvornas utseende? Antag att man står inför en situation där man kan väl- ja mellan att söka öka sysselsättningen och minska arbetslösheten anting- en genom en ändring av allmänt efterfrågepåverkande medel (diskontoänd- ring. skatteändring etc.) eller genom mer selektiva. t. ex. arbetsmarknads- politiska medel. Hur kan verkningarna av dessa åtgärder väntas skilja sig åt?

En första skillnad mellan generella och selektiva åtgärder kan vara sii- kerheten och tidsmönstret med vilka de leder till direkta efterfrågeökning- ar på arbetskraft. En sänkning av t. ex. den direkta skatten ökar den reala disponibla inkomsten och detta kan med vissa tidsförskjutningar väntas le— da till konsumtionsökningar som fördelar sig på ett visst sätt över olika varor och tjänster och därmed medför efterfrågeökningar av viss storlek på olika delarbetsmarknader. Storleken på dessa direkta efterträtt:etyffekter totalt sett och i olika tidsperioder beror emellertid på i vilken utsträckning individerna väljer att öka sin konsumtion eller sitt sparande. Då man an-

vänder sig av mer selektiva åtgärder kan man med betydligt större säker- het kontrollera dels storleken på de direkta efterfrågeeffekterna. dels deras tidsmönster. dvs att efterfrågeökningarna äger rumjust när det finns stabi- liseringspolitiskt utrymme och behov av dem i ekonomin och att de upphör när detta inte längre är fallet. Speciellt bör detta gälla för selektiva åtgärder av direkt sysselsättningsskapande slag. såsom t. ex. beredskapsarbeten och industribeställningar.

l—In huvudskillnad mellan generella och mer selektiva åtgärder är också att de direkta efterfrågeeffekterna kan lokaliseras på ett annat sätt. Vid an— vändandet av selektiva åtgärder kan efterfrågeökningarna i större utsträck- ning riktas mot delarbetsmarknader med relativt sett hög arbetslöshet (öp- pen eller dold) och liten inflationskänslighet (dvs delmarknader med liten lutning på sina Phillipskurvor i det aktuella arbetslöshetsområdet). Detta innebär att sysselsättningseffekten kan bli större och pris-löneeffekten mindre med selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder än med enbart ge- nerella medel.

De direkta efterfrågeökningar—na kommer i sin tur (genom en multiplika- tor-acceleratorprocess) att ge upphov till ytterligare efterfrågeökningar på varor och tjänster och därmed på arbetskraft av olika slag. Storleken på denna sekundära ef'terjfi'ågeeffekt kommer bl. a. att bero på hur stora för— ändringar i disponibel inkomst som de direkta efterfrågeökningarna ger upphov till (dvs. till exempel på skillnaden mellan disponibel inkomst från arbetslöshetsunderstöd och disponibel inkomst från förvärvsverksamhet) och på hur kapacitetsutnyttjandet för realkapitalet ser ut i utgångsläget.

Sekundära efterfrågeeffekter uppkommer både då man använder sig av generella och selektiva medel och det finns ingen anledning att anta att de- ras fördelning över olika delarbetsmarknader markant skulle skilja sig åt.' Därenrot kommer de sekundära efterfrågeeffekterna att läggas till direkta cfterfrågeeffekter som fördelat sig på ett annat sätt mellan olika delarbets— marknader och detta kan väntas medföra att även de sekundära efterfråge- effekterna av mer selektiva åtgärder kommer att vara förknippade med en mindre löneökningseffekt än de sekundära efterfrågeeffekterna av generel- la medel.

De stabiliseringspolitiska fördelarna med selektiva åtgärder framför mer generella är således främst att man kan rikta de direkta efterfrågeeffekter- na mot delmarknader med relativt sett hög arbetslöshet och låg inflations— känslighet och därigenom uppnå en större sysselsättningseffekt och mind- re inflationseffekt. Om delarbetsmarknaderna inte påtagligt skiljer sig åt. vilket kan vara fallet t. ex. vid en djup lågkonjunktur. bortfaller detta argu- ment för att föredra selektiva framför mer generella åtgärder. Selektiva och generella åtgärder kan emellertid också väntas allokeringsmässigt skil- ja sig att. dvs. de som blir sysselsatta i de två fallen kan väntas producera olika saker. Detta kan vara av betydelse i sig själv. men kan också ha bety- delse för i vilken utsträckning det ökade utbudet av varor och tjänster verkar inflationsdämpande.

Även de utbudspåverkande arbetsmarknadspolitiska medlen kan bidra till att göra Phillipskurvan mindre brant genom att de underlättar en om- flyttning till delarbetsmarknader med tendenser till efterfrågeöverskott och genom att de ökar arbetskraftens produktivitet och därigenom möjlig-

' Fördelningen kommer att bero på inkomst- elasticiteterna för olika varor och tjänster och på utseendet på den input-output-tabell för ekonomin med vars hjälp förändringarna i varu- efterfrågan kan trans- formeras om till för- ändringar i arbets— kraftsefterfrågan .

' lnom projektet ”In- tegrerad arbetsmark- nadspolitik” har man gjort försök att be- räkna de indirekta sys- selsättningseffekterna av olika arbetsmark- nadspolitiska medel. För en redovisning av metoder och resultat. se kapitel 12.

gör t. ex. att produktionsökningar kan äga rum utan att arbetskraftskostna- den per producerad enhet behöver öka alltför kraftigt.

Valet mellan olika selektiva medel

Med hjälp av selektiva arbetsmarknadspolitiska medel bör man således i genomsnitt kunna uppnå en högre sysselsättning vid oförändrad (eller läg- re) inflationstakt än om man bara använde sig av generella efterfrågepåver- kande medel. Bland de selektiva arbetsmarknadspolitiska medlen finns det emellertid åtgärder av en mängd olika slag och med varierande effekter. Detta gör dem också mer eller mindre lämpliga i olika ekonomisk-politiska lägen. allteftersom man behöver växla mellan att betona arbetsmarknads- politikens inflationsbekämpande respektive sysselsättningsskapande upp— gift.

För att på bästa sätt kunna anpassa de selektiva åtgärderna behöver man försöka fastställa bl.a. hur de olika åtgärderna kan förmodas skilja sig åt vad gäller: ]. Storleken på de direkta och indirekta sysselsättningseffekterna och på vilka delmarknader dessa inträffar.

2. Storleken på de sekundära efterfrågeeffekterna. vilket bl. a. inkluderar en bedömning av hur de offentliga utgifterna och intäkterna kan väntas påverkas.

3. Storleken på löne- och priseffekter. Detta innebär att man behöver granska i vilken utsträckning olika medel kan väntas verka direkt infla- tionsdämpande genom sin effekt på efterfråge- och utbudssidan på ar- betsmarknaden (delarbetsmarknaderna) och/eller sin effekt på efterfrå- ge- och utbudssidan på varumarknaderna. Olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan för det första skilja sig åt vad gäller storleken på deras direkta och indirekta sysselsättningseffekter. De direkta sysselsättningseffekterna kan sägas vara de som en åtgärd ger upphov till på den (de) delarbetsmarknad(er) mot vilken den riktas. De in- direkta sysselsättningseffekterna uppkommer genom att man i samband med åtgärden också ökar efterfrågan på andra varor och tjänster (varav en del kan vara importvaror) och därmed efterfrågan på andra delarbetsmark- nader.' Som exempel kan nämnas ett beredskapsarbete i form av ett väg— bygge. där man dels har en direkt sysselsättningseffekt för de direkt berör— da. dels en indirekt sysselsättningseffekt i de sektorer som levererar mate- rial. maskiner etc till projektet. Mot detta kan kontrasteras t ex ett bered- skapsarbete inom sjukvården. där de indirekta sysselsättningseffekterna kan förmodas vara små eftersom den huvudsakliga utgiften utgörs av lönen till den anställde. Åtgärder med små indirekta sysselsättningseffekter kan mer exakt riktas mot en viss delarbetsmarknad. Sådana åtgärder har således en stabilise- ringspolitisk fördel framför åtgärder med större indirekta effekter i lägen då man vill undvika att efterfrågan ökar även på delmarknader med relativt god sysselsättning och större inflationskänslighet eller att efterfrågeök- ningarna träffar importerade varor. Åtgärder med små indirekta effekter kan i denna mening sägas vara mer selektiva.

Skillnader i storleken på e sekundära efterfrågeeffekterna av olika ar- betsmarknadspolitiska meoel saknar stabiliseringspolitiskt intresse i den bemärkelsen att de kan upphävas av en motsvarande förändring av gene- rella efterfrågepåverkande medel. Skillnaderna blir således av betydelse först när det finns restriktioner vad gäller möjligheten eller önskvärdheten av att företa sådana justeringar. I diskussionen av marginella sysselsätt- ningsstöd versus andra typer av sysselsättningsskapande medel (t. ex. be- redskapsarbeten i den offentliga sektorn) har det t. ex. framhållits som en speciell fördel att de marginella sysselsättningsstöden i vissa fall kan vara budgetneutrala. dvs. utgifterna för dem motsvaras av lika stora statsintäk- ter i form av ökade skatteintäkter. minskade arbetslöshetsunderstöd osv.'

] lägen med stagflation. dvs. lägen med en kombination av hög arbetslös- het och hög inflation (där inflationen beror på kvardröjande höga infla- tionsförväntningar i ekonomin och inte på i nuläget rådande alltför högt ef- terfrågetryck) har man. som påpekats ovan. behov av sysselsättningsska- pande åtgärder som samtidigt är förenliga med en inflationsdämpning. Vis- sa arbetsmarknadspolitiska medel kan vara överlägsna andra i detta avse- ende. Som vi påpekat ovan kan löne- och priseffekterna av olika arbets- marknadspolitiska åtgärder vara olika stora genom att åtgärderna kan skil- ja sig åt vad gäller möjligheten att styra de direkta sysselsättningseffek- terna mot bestämda delmarknader och vad gäller storleken på de indirekta sysselsättningseffekterna. Vissa arbetsmarknadspolitiska medel kan också tänkas ha en direkt inflationsdämpande effekt genom att de verkar kost- nadsreducerande. Som exempel kan nämnas marginella sysselsättnings- stöd och förbättrad arbetsförmedling vilka kan minska kostnaderna för ny- anställningar och produktionsökningar.2

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med stora indirekta och sekundära ef- terfrågeeffekter bör således inte sättas in då det allmänna efterfrågetrycket i ekonomin redan är relativt högt eller då man har stagflationsproblem (el- ler bör de kombineras med att man vidtar generella efterfrågeminskande åtgärder). I sådana lägen bör man i stället utnyttja medel med små indirek- ta och sekundära effekter och medel som direkt verkar inflationsdämpan- de. t.ex. genom att hålla nere arbetskraftskostnaderna och öka produktivi- teten och/eller genom att öka produktionen så att efterfrågetrycket på varumarknaderna dämpas.

På liknande sätt kan man i lågkonjunkturer försöka sysselsätta arbets- kraften på ett sådant sätt att det kan väntas verka inflationsdämpande då efterfrågan åter ökar. Som exempel kan nämnas utbildning för delmarkna- der som senare kan väntas få efterfrågeöverskott och därmed förknippade löneglidningstendenser. samt produktion på lager vilket kan verka pris— dämpande då varuefterfrågan åter ökar. Vi har ovan diskuterat olika selektiva medels fördelar och nackdelar ur stabiliseringspolitisk synvinkel. Valet mellan olika arbetsmarknadspolitis- . För en ingående ka medel (liksom valet mellan generella och mer selektiva åtgärder) bör diskussion. se emellertid inte göras enbart utifrån Stabiliseringspolitiska överväganden. kapitel ll. Även skillnader mellan olika åtgärder vad gäller t. ex. allokerings-. tillväxt- , Se vidare och fördelningseffekter behöver beaktas. kapitel ||_

4.6. Sammanfattning

Vid en viss tidpunkt kan man ta arbetsmarknadens institutionella uppbygg- nad och funktionssätt som givna och såsom resulterande i en viss vältärds- nivå för de enskilda individerna i ekonomin. Arbetsmarknadspolitikens uppgift blir att påverka detta utfall så att det bättre uppfyller inte blott sys- selsättningsmålet utan också uppsatta allokerings—. tillväxt-. stabiliserings- och fördelningsmål. För att kunna utforma arbetsmarknadspolitiken på bästa sätt behöver man för det första skaffa sig en bild av hur arbetsmark- naden kan tänkas fungera och för det andra undersöka hur olika arbets- marknadspolitiska åtgärder kan tänkas gripa in i och modifiera detta funk- tionssätt.

Ett viktigt grundläggande faktum vad gäller arbetsmarknadens funk- tionssätt är att arbetsmarknaden utgör ett dynamiskt system med stora och ständiga bruttotlöden av arbetskraft och lediga platser. Detta innebär att de nettoförändringar som man observerar på arbetsmarknaden (t. ex. i an- talet arbetslösa. antalet sysselsatta. antalet lediga platser etc) uppkommit inom ramen för betydande bruttoflöden av arbetskraft och lediga platser. Det är detta sammanhängande dynamiska system med dess inbördes be- roenden och återverkningar. som arbetsmarknadspolitiken har att ingripa ].

En av bestämningsfaktorerna bakom bruttoflödenas utseende är omfatt- ningen av och utseendet på de s.k. interna arbetsmarknaderna. En föränd- ring på den svenska arbetsmarknaden tycks ha varit att de interna arbets- marknaderna ökat i betydelse. I avsnitt 4.2 har vi diskuterat en teoretisk förklaring till en sådan utveckling. vilken tar sin utgångspunkt i de fördelar interna arbetsmarknader kan tänkas erbjuda både arbetstagare och arbets- givare. Dessa direkta fördelar bör emellertid ställas mot andra typer av ef- fekter. Vilka dessa kan tänkas vara har vi också diskuterat i avsnitt 4.2. Vi fann därvid att en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan arbets— givare och arbetstagare kan innebära att arbetsmarknadens anpassnings- förmåga kommer att försämras.Det kan också uppstå fördelningseffekter. dels i form av att anpassningsbördan på arbetsmarknaden kommer att för- delas annorlunda. dels i form av att en '”inlåsning" kan komma att drabba vissa arbetstagare. Slutligen kan även stabiliseringsproblematiken föränd- ras genom att den mer långsiktiga bindningen påverkar sambandet mellan arbetslöshet och lönestegringstakt.

En sådan utveckling innebär att det kan uppstå ett behov av ökade och modifierade arbetsmarknadspolitiska insatser. För det första kan arbets- marknadspolitiken behöva hjälpa till med den interna anpassning av olika slag som blir nödvändig då varje enskild arbetstagare blir alltmer bunden till ett visst företag. För att ekonomins anpassningsförmåga och den en- skilde individens rörelsefrihet skall kunna bibehållas kan för det andra de traditionella arbetsmarknadspolitiska medlen för att underlätta frivillig ex- tern rörlighet behöva förstärkas och eventuellt nya medel av denna typ ut- formas.

I ett läge med ungefärlig balans i ekonomin kommer det att finnas två ty- per av arbetslöshet. friktionsarbetslöshet och strukturarbetslöshet. Frik- tionsarbetslösheten sammanhänger med att det tar tid för arbetssökande

och lediga platser att finna varandra. även om de i princip befinner sig på samma delarbetsmarknad. För att minska friktionsarbetslösheten behövs åtgärder inriktade på att snabbare och bättre matcha ihop arbetssökande och lediga platser. givet dessas egenskaper.

Strukturarbetslösheten sammanhänger med att relativa utbuds- och ef- terfrågeskift i ekonomin medför att arbetssökande och lediga platser upp- kommer på olika delmarknader och med att de automatiska anpassnings- processerna på arbetsmarknaden inte är tillräckligt effektiva eller man inte vill låta dem helt ta hand om anpassningsprocessen eftersom de bedöms ha ej önskvärda biverkningar. Man kan därför önska ingripa i anpassnings- processen med olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka syftar till att omfördela efterfrågan och utbud mellan olika delmarknader. Dessa åtgär- der kan vara inriktade främst på att underlätta den av marknaden generera- de utvecklingen eller inriktade på att söka påverka och modifiera denna ut- veckling.

Utvecklingen i ekonomin kan ha inneburit att anpassningsförmågan för- sämrats genom att de privat- och företagsekonomiska kalkylerna över en anpassning kommit att alltmer avvika från de samhällsekonomiska. Där- med skulle också ökade insatser för att påverka anpassningen kunna vara samhällsekonomiskt lönsamma.

[ avsnitt 4.4 har vi diskuterat karaktären på den anpassningsprocess som kan förmodas ligga bakom målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation samt karaktären på denna målkonflikt i en liten öppen ekonomi av Sveri- ges typ.

I avsnitt 4.5. slutligen. har vi diskuterat arbetsmarknadspolitikens upp- gifter och hur den kan tänkas gripa in i och modifiera arbetsmarknadens funktionssätt. Vi har därvid diskuterat dels arbetsmarknadspolitikens upp- gifter vid balans i ekonomin. dels arbetsmarknadspolitikens stabiliserings- politiska uppgifter.

Vid ett efterfrågeläge svarande mot balans i ekonomin kan olika arbets- marknadspolitiska åtgärder sättas in dels för att ändra arbetskraftsdelta- gandets omfattning och karaktär. dels för att minska arbetslösheten (an— tingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka för- hindra uppkomsten av arbetslöshet), dels för att förhindra att anpassning- en till relativa utbuds- och efterfrågeförändringar startar en inflationspro- cess i ekonomin. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan vara utbuds- eller efterfrågepåverkande eller inriktade mot att underlätta och förbättra sammankopplingen av efterfrågan och utbud.

Arbetsmarknadspolitikens Stabiliseringspolitiska uppgift kan sägas vara att bidra till att man kan få en sysselsättningsökning till så låg kostnad i ökad inflationstakt och ökade inflationsförväntningar som möjligt och en inflationsdämpning och minskning av inflationsförväntningarna till en så låg kostnad i form av ökad arbetslöshet som möjligt.

Fördelarna med selektiva åtgärder framför mer generella från stabilise- ringspolitisk synpunkt är. förutom säkerheten och tidsmönstret med vilka de leder till direkta efterfrågeökningar på arbetskraft. främst att man kan rikta de direkta efterfrågeeffekterna mot delmarknader med relativt sett hög arbetslöshet och låg inflationskänslighet.

Olika arbetsmarknadspolitiska medel har olika effekter och det gör dem

också mer eller mindre lämpliga i olika Stabiliseringspolitiska lägen. Ar- betsmarknadspolitiska åtgärder med stora indirekta och sekundära efter- frågeeffekter är således mindre lämpliga då det allmänna efterfrågetrycket redan är relativt högt eller man har stagflationsproblem. [ sådana lägen bör man i stället utnyttja medel med små indirekta och sekundära effekter och medel som direkt kan tänkas verka inflationsdämpande. Samtidigt är det emellertid klart att valet mellan olika arbetsmarknadspolitiska medel (lik- som valet mellan selektiva och mer generella åtgärder) inte bör göras en- bart utifrån stabiliseringspolitiska överväganden utan att hänsyn också bör tas till eventuella skillnader vad gäller allokerings-. tillväxt- och fördel- ningseffekterna av olika medel.

,

) Arbetsmarknadspolitikensutveckling1

5.1. Inledning

I detta kapitel skall vi söka belysa hur den svenska urbetsmarknadspoliti— ken2 utvecklats och förändrats i olika avseenden under främst l960- och 1970—talen.

För att kunna göra en sadan analys krävs någon form av indelning av de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Vi har använt oss av såväl en uppdelning efter programbudgettermer som en uppdelning av åtgärderna i eftei'frägepaverkande åtgärder. utbudspåverkande åtgärder och åtgärder zivsedda att underlätta sammankopplingen av efterfrågan och utbud (matchningsåtgärder). Samtidigt med detta har vi emellertid också funnit det vara värdefullt att strukturera åtgärderna efter ytterligare en form av funktionellt syfte. nämligen efter deras funktion att som individinriktade respektive företagsinriktade åtgärder häva redan uppkommen arbetslöshet eller förebygga uppkomsten av arbetslöshet (i den snäva betydelsen för- hindra ofrivilliga avgångar av anställda).

Kapitel 5 inleds med en redovisning av arbetsmarknadspolitikens bud- getmässiga utveckling. Därefter beskrivs enskilda arbetsmarknadspolitis- ka atgtirdsprograms omfattning och inriktning under perioden på ett mer ingående sätt såväl vad gäller budgetmässigt utfall som antal direkt berör- da. Slutligen ger vi en redovisning av hur olika typer av åtgärder utvecklats och gör ett försök att belysa huruvida det skett förändringar vad gäller ka- raktären och sammansättningen av åtgärderna.

5.2 Expansionen av arbetsmarknadsverkets verksamhet Arbetsmarknadspolitiken. mätt i de totala utgifterna för arbetsmarknads- verket. visar för tiden från tillsättningen av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) I948 fram till 1977 en betydande expansion i både löpande och fasta

' Detta kapitel har skrivits av byrådirektör Jan Johannesson. "' Arbetsmarknadspolitik används i detta betänkande genomgående som samlings— begrepp för arbetsförmedlingsverksamheten och de på speciella arbetskraftsgrup— per. branscher. orter och regioner inriktade åtgärder vilka har som uttalat syfte att underlätta arbetsmarknadens funktionssätt och påverka sysselsättningsnivån. Vi har vid den operationella definitionen av arbetsmarknadspolitik även utgått från att åtgärderna i fråga skall ha finansierats via arbetsmarknadsverkets budget. Då det emellertid finns åtgärder för sysselsättningens upprätthållande. t. ex. av näringspoli- tisk art. som finansieras utanför arbetsmarknadsverkets budget kan den operatio— nella definitionen i viss mån anses godtycklig.

Milj kr 8.000 iUtgifter löpande 7.000 priser 6.000] 5.000 Utgifter 4000 i fasta priser 1968 års 3,000— priser 2.000—* wool

1948 77 År Procent 8) |. . . ,' '.. : Utgifter! : '. : % av stats- 7 : 0. '.' budgeten . . I : .. .. 6 .."”... 'no-' ... 5— .o' C... A* .... . .eu... !...-..... Bl ! Utgifter '.' '.' i % av BNP 2-1 '

. ,] .................ooouoon

194849 51 53 55 57 59 61 63 65 67a 69 71 73 75 77 År

Arbetslös- hetstal

3,0

2 0 '. % arbetslösa ' '-..__,. enligt AKU % arbetslösa kassamedlemmar 1,0

194849 51 53 55 57 59 61 63 65 671' 69 71 73 75 77 År

" From 1967, då budgetårsredovisning introducerades i AMV:s verksamhets- berättelser, avser uppgifterna budgetåret dvs 1967 = 1966/67, 1968 = 1967/68 OSV.

Figur 5.1 Tola/utgiflerför arbetsmarknadsrerket (inkl SÖ:s rrtgijicrjör arbets— marknadsutbildning) 1948 —1977

priser (se figur 5.1). Sätts utgifterna i relation till BNP (till faktorpris) re- spekllVC statsbudgeten (utgifterna) framgår det att den långsiktiga ökning- en har skett via ett antal trappstegsvisa höjningar i samband med de mest markanta lågkonjunkturåren 1957—1959, 1967—1968. 1971—1973 och 1976—.] Ett närmare studium av utgifternas tidsmässiga anpassning till konjunkturläget (arbetslöshetsutvecklingen) visar att den konstaterade långsiktiga utvecklingen kan delas upp i några från varandra åtskiljbara fa- ser.

Under den första perioden. fram till början av l960-talet. visar arbets- marknadspolitikens utgiftsutveckling en markant konjunkturanpassning på sa satt att arbetsmarknadsverkets utgifter (inkl SÖ:s utgifter för arbets— marknadsutbildning) i procent av BNP respektive statsbudgeten stiger vid lagkonjunkturer och därefter åter faller vid förbättrat konjunkturläge. Ar— betslösheten minskade under de första åren på 1950-talet. steg 1952— 1953 och höll sig därpå på en oförändrad nivå för att åter stiga i lågkonjunkturen 1957— 1959. På motsvarande sätt sjönk utgifterna för arbetsmarknadspoli- tiken under början av 1950—talet för att stiga 1953 och därefter närmast stagnera. En stark utgiftsexpansion inträffade under lågkonjunkturen 1957-— 1959. Den markanta ökningen i utgifterna mellan 1955 och 1959. i reala termer en fyrdubbling. tyder på att det nu skedde en förändring i den ekonomiska politikens utformning mot en ökad satsning på arbetsmark— nadspolitiken. I samband med det förbättrade konjunkturläget i början av 1960-talet drogs utgifterna åter ned men översteg klart 1955 års nivå.

1 en andra period därefter utgörs sambandet mellan konjunkturläge och utgiftsutveckling främst av ett samband mellan konjunkturläge och till— växttaktcn i utgiftsutvecklingen; Under större delen av 1960—talet uppvisa— de inte utgifternas andel av BNP och statsbudgeten någon minskning titan ökade hela tiden. om än i varierande takt. Nedgången i arbetslösheten vid mitten av l960—talet inträffade parallellt med ökade utgifter för arbetsmark- nadsverket. och efter ytterligare en förstärkning av insatserna under låg- konjunkturåren 1967—1968 hölls utgifterna kvar på en hög nivå under den efterföljande högkonjunkturen. Perioden utmärks således av en stark upp- åtgående trend för utgifterna vilket bl. a. förklaras av att arbetsmarknads- utbildningen och det regionalpolitiska programmet befann sig i ett Upp- byggnadsskede.

Sedan slutet av 1960-talet har utgiftsutvecklingen kännetecknats av tyd- ligare konjunkturvariationer samtidigt som nya medel införts. I samband med lågkonjunkturen 1971—1973 skedde en kraftig ökning av arbetsmark- nadspolitikens utgifter, vilken följdes av en neddragning under l974/75. Det försämrade konjunkturläget ledde fr.o.m. 1975/76 ånyo till en kraftig ökning av utgifterna.

Bakom ovanstående utveckling döljer sig påtagliga förändringar i arbets- marknadspolitikens sammansättning bl.a. vad gäller olika typer av åtgär- der. 1 det följande skall ske en genomgång av dessa förändringar.

5.3 De arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen _, . .

. .. . . . . .. .. . . ' For en redovrsning Vid en undersokning av konjunkturella och långstktiga forandrrngar | fråga av konjunkturutveck- om användningen av olika slags arbetsmarknadspolitiska medel och för att lingen se kapitel 6.

samtidigt erhålla en antydan om målprioriteringen. kan det vara lämpligt att utgå från den programindelning som för närvarande gäller för arbets- marknadsverket.

Arbetsmarknadsverkets programindelning

ANSLAG PROGRAM DELPROGRAM

Bl Arbetsmarknadsservice Arbetsmarknadsinformation Forslagsanslag

BZ Bidrag till arbets- ” _ _

marknadsutbildning Yrkesmassrg och geografisk rörlighet

BB Sysselsättningsskapande

åtgärder . Sysselsättningsskapande åtgärder Regionalpolitiska stöd- åtgärder

Reservationsanslag Rehabiliterings- och stöd-

B4 Stöd till lageruppbyggnad Förslagsanslag åtgärder för svårplacerade E1 Regionalpolitiskt stöd

Bidragsverksamhet Förslagsanslag Sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade Åtgärder för flyktingar Kontant stöd vid arbets- löshet

Totalförsvarsverksamhet

Förvaltning av utrustning

Arbetsmarknadsutbildning Flyttningsbidrag Inlösen av egnahem

Allmänna beredskapsarbeten Särskilda beredskapsarbeten lndustribeställningar Detaljplaneringsbidrag investeringsfondsärenden

Stöd till lageruppbyggnad

Lokaliseringssamråd Lokaliseringsbidrag Lokaliseringsutbildning Sysselsättningsstöd Kommunala sysselsättningsinsatser Lokaliseringslån

Arbetsprövning och arbetsträning E2 Särskilda stödåtgärder Utbildning av svårplacerade i glesbygder Reservationsanslag

Arbetshjälpmedel åt handikappade Näringshjälp Arkivarbete Halvskyddad sysselsättning Skyddad sysselsättning Hemarbete

V9 Regionalpolitiskt stöd Lokaliseringsplan Investeringsanslag

CS Särskilda åtgärder för arbetsanpassning Reservationsanslag

DZ Åtgärder för flyktingar Förslagsanslag

BS Kontant stöd vid arbets- löshet Förslagsanslag

BG Totalfö rsvarsverksamhet Förslagsanslag

88 Arbetsmarknadsverket Förvaltning av utrustning Reservationsanslag

Överföring av flyktingar Omhändertagande av flyktingar

Ersättning till arbetslöshetskassor Omställningsbidrag Kontant arbetsmarknadsstöd

Försvars— och beredskapsplanering Vapenfria tjänstepliktiga

Förläggningsbyggnader Maskiner och fordon m m

87 Arbetsmarknadsverket Anskaffning av utrustning

Reservationsanslag

Övergången till programbudget för arbetsmarknadsverket skedde fr.o.m. budgetåret 1972/73. Den programindelning som då redovisades har senare ändrats i några smärre avseenden. Utgångspunkten för samman- ställningen i tabellerna 5.1 och 5.2 nedan har varit programindelningen för

budgetåret 1976/77. varefter överslagsmässiga översättningar till denna programindelning skett för tidigare år utifrån verksamhetsberättelser från AMS och SÖ.

Mätt i löpande priser visar samtliga arbetsmarknadspolitiska program en avsevärd utgiftsexpansion mellan liknande konjunkturlägen under den stu- derade perioden. Även om hänsyn tas till prisutvecklingen, dvs efter om- räkning till fasta priser, ändras bilden endast i några smärre avseenden: mellan lågkonjunkturåren 1971-1973 och innevarande lågkonjunktur har utgifterna i fasta priser för regionalpolitiska åtgärder och kontantstöd vid arbetslöshet sjunkit något.

I det följande skall vi närmare redovisa utvecklingen vad gäller de pro- gram som syftar till att underlätta anställningar och skaffa fler arbeten eller utbildningstillfällen. dvs de sex första av arbetsmarknadsverkets ovan återgivna program. Vi kommer att redovisa dels den budgetmässiga ut- vecklingen enligt tabell 5.1 och 5.2, dels (i de fall då löpande statistik finns att tillgå) utvecklingen av antalet direkt berörda personer.

Tabell 5.13 Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen (inkl SÖ:s utgifter för arbetsmarknads- utbildning), milj kr 1957—1968/69 (löpande priser)

Program 1957 1958 1959 1960 1963 1965 1966 1966/ 1967/ 1968/ 69 1) Arbetsmarknadsinformation 29,8 31,9 34,6 37,5 63,0 80,0 95,6 103,9 120,7 136,6 2) Yrkesm o geografisk rörlighet 0,5 4,1 15,4 26,3 136,5 173,4 197,9 269,7 372,0 469,4 därav Flyttningsbidrag 0,1 0,4 5,2 6,0 16,8 27,3 22,1 22,4 32,0 56,0 3) Syss. skap. åtg. 74,9 124,0 337,6 382,5 428,0 548,0 484,6 558,3 693,0 833,5 därav Beredskapsarbete 74,4 120,2 331,8 377,7 426,7 538,9 469,8 542.2 670,0 792,1 Ind. best. 0,5 1,5 5,8 4,8 1,3 5,5 3,2 1,3 4) Reg. pol. stödåtg. 22,5 113,6 [29,8 162,3 165,6 5) Rehabilit. o. stödåtg. för 2,8 2,0 4,6 4,3 7,4 9,0 10,7 9,6 13,1 25,8 svårplacerade 6) Syss. skap. åtg för handik. 5,4 5,9 8,2 12,7 29,0 58,5 68,5 80,1 100,6 147,2 7) Åtgärder för flyktingar 18,0 8,3 3,3 2,7 2,1 6,0 6,3 7. 17,9 8) Kontantstöd vid arbetslöshet 55,5 [00,0 87,4 74,3 58,1 76,0 99,1 108,9 172, 242,4 9) Ovr (tot. försvarsverks, 9,6 7,0 12,9 12,9 10,7 20,6 18,6 18,5 21, 21,1 förvaltn o arisk. av utrustn) SummaÅrbetsmarknadsverket 196,5 283,2 504,0 553,2 734,8 994,0 1096,0 1285,0 1661,8 2059,5 (inkl 50: s utg för arbetsmarknadsutbildning) % av statsbudg. 1,6 2,2 3,6 3,7 3,6 3,7 3,7 ,2 5,9 % av BNP 0,4 0,5 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 ,2 1,6

Tabell 5.1b Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen (inkl SÖ: s utgifter för arbetsmarknads- utbildning), milj kr 1969/70 1977/78 (löpande priser)

Program

1) Arbetsmarknadsinformation 2) Yrkesm o geografisk rörlighet därav Flyttningsbidrag Eöretagsutb för perm. hot. Ovr företagsutb. 3) Syss. skap. åtg. därav Beredskapsarbete lnd. best. Lagerstöd 4) Reg. pol. stödåtg. därav Lok. utb. (utb. stöd 0 intr. stöd) Syss. sättn. stöd 5) Rehabilit. 0. stödåtg. för svårplacerade därav Föret. utb. av handikappade lntr. utb vid skyddad verkstad 6) Syss. skap. åtg för handik. 7) Åtgärder för flyktingar 8) Kontantstöd vid arbetslöshet 9) Ovr (tot. försvarsverks, förvaltn 0 ansk. av utrustn) Summa. Arbetsmarknadsverket (inkl SO: s utg för arbetsmarknadsutbildning) % av statsbudg.

% av BNP

" Preliminära uppgifter från AMS. " Går ej att särskilja före 1971/72.

1969/ 1970/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1975/ 1976/ 1977/ 70 71 72 73 74 75 76 77 78" 205,4 [84,2 221 ,8 244,7 298,2 3593 4658 5312 6708 559,0 625,3 783,4 871,8 948,7 9210 12375 20297 32527 63,0 55,2 56,2 55,0 65,1 60,3 64,7 72.6 1045 0,5” — 0.9 1,1 19,0 90.4 482,8

7,80 27,8 13,5 1,8 5,8 97

706,4 657,7 1568,1 1929,0 1560,9 1108,7 14869 29551 38394 689,3 624,0 1482,5 1740,7 1488,6 1067,0 11934 17969 31419 2,0 5,2 42,7 49,4 1,9 0.5 43.9 174.3 2993 1130 30,2 1,1 236,6 9545 2953 250,1 337,9 436,4 339,7 527,2 732.6 615.3 624.1 682,5 32,5'1 41,0 58,5 88,1 74.3 52.6 42.3 28.9

4,8 10,3 13,7 16,3 29,3 31,3 28,0 18,0

35,0 43,3 49,7 48,2 60,8 87.4 108.4 1419 1574 1.06 1,7 2.2 2.0

13.0 11.9

184,0 264,5 322,8 368,9 449,9 622,1 8224 10347 12213 34,0 19,3 16,8 15,2 23,6 31,8 42.5 102.0 79.8 238,5 257,9 462,6 435,2 5070 4495 3474 4628 7941 29,9 38,8 36,1 29,9 21,1 31,8 30.1 46.0 48,8 2242,3 2428,9 3897,7 4282,6 4397,4 4344,2 5156.3 7927.510746,8 5 7 5,8 7,7 7,9 6,9 5,9 5,9 7,7 , 1 6 1,6 2,4 2,4 2,1 1,8 1.9 2.7 3,0

f Går ej att särskilja före 1972/73. " Går ej att särskilja före 1970/71.

*” Går ej att särskilja före 1974/75. [ Går ej att särskilja före 1976/77.

Tabell 5.2a Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen i procent av totalutgifterna för arbets- marknadsverket (inkl SO: s utgifter för arbetsmarknadsutbildning) 1957 — 1968/69

Program 1957 1958 1959 1960 1963 1965 1966 1966/ 1967/ 1968/

67 68 69

1) Arbetsmarknadsinformation 15,2 11,3 6,9 6,8 8,6 8,0 8,7 8.1 7.3 6,6 2) Yrkesm o geografisk rörlighet 0,2 1,4 3,0 4,8 18,5 17,4 18,1 21,0 22,4 22,8 därav Flyttningsbidrag — 1,0 1,1 2,3 2,7 2,0 1,7 1.9 2,7 3) Syss. skap. åtg. 38,1 43,8 67,0 69,1 58,2 55,1 44,2 43,5 41,7 40,5

därav Beredskapsarbete 37,9 42,4 65,8 68,3 58,0 54,2 42,9 42,2 40,3 38,5 lnd. best. 0,2 0,5 1,2 0,9 0,2 0,6 0,1 0,2 0,2 (1,1 4) Reg. pol. stödåtg. 2,3 10,4 10,1 9,6 8,0 5) Rehabilit. 0. stödåtg. för 1,4 0,7 0,9 0,8 1,0 1,0 1,0 0,7 0,8 1,3

svårplacerade 6) Syss. skap. åtg för handik. 2,8 2,1 1,6 2,3 3,9 5,9 6.2 6.2 6.1 7.1 7) Åtgärder för flyktingar 9,2 2,9 0,7 0,5 0,3 0,6 0,7 0,5 0.4 0.9 8) Kontantstöd vid arbetslöshet 28,2 35,3 17,3 13,4 7,9 7,6 9,0 8,5 10,4 11,8 9) Ovr (tot. försvarsverks, 4,9 2,5 2,6 2,3 1,6 2,1 1,7 1.4 1.3 1,0

förvaltn o ansk. av utrustn) Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0 1000 Summa i milj kr 196,5 283,2 504,0 553,2 734,8 994,0 1096.0 1285,0 1661,8 20595 löpande priser Arbetslöshetstal (AKU) 1,7 1,2 1,6 1,9 2,2 2,1

Tabell 5. % Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen 1 procent av totalutgifterna för arbets- marknadsverket (inkl SÖ. s utgifter för arbetsmarknadsutbildning) 1969/70—1977/78

Program 1969/ 1970/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1975/ 1976/ 1977/ 70 71 72 73 74 75 76 77 78" 1) Arbetsmarknadsinformation 9,2 7,6 5,7 5,7 6,8 8,3 9,0 6,7 6,2 2) Yrkesm o geografisk rörlighet 24,9 25,8 20,1 20,4 21,6 21,2 24,0 25,6 30,2 därav Flyttningsbidrag 2,8 2,3 1,4 1,3 1,5 1,4 1,3 0,9 0,9 Eöretagsutb för perm. hot. — — — — 0,4 1,1 4,5 Ovr företagsutb. 0,2 0,6 0,3 — 0,1 0,1 3) Syss. skap. åtg. 31,5 27,1 40,2 45,0 35,5 25,5 28,8 37,3 35,7 därav Beredskapsarbete 30,7 25,7 38,0 40,6 33,9 24,6 23,1 22,7 29,2 1nd. best. 0,1 0,2 1,1 1,2 — 0,9 2,2 2,8 Lagerstöd 2,6 0,7 — 4,6 12,0 2,7 4) Reg. pol. stödåtg. 11,2 13,9 11,2 7,9 12,0 16,9 11,9 7,9 6,4 därav Lok. utb. (utb. stöd 0 1,3 1,1 1,4 2,0 1,7 1,0 0,5 0,3 intr. stöd) 5) Rehabilit. o. stödåtg. för 1,6 1,8 1,3 1,1 1,4 2,0 2,2 1,8 1,5 svå1 placerade 6) Syss. skap. åtg för handikappade 8,2 10,8 8,3 8,6 10,2 14,4 16,0 13,1 11,4 7) Åtgdrder for flyktmgar 1,5 0,8 0,4 0,4 0,5 0,7 0,8 1,2 0,7 8) Kontantstöd vid arbetslöshet 10,6 10,6 11,8 10,2 11,5 10,3 6,7 5,8 7,1 9) Ovr (tot. försvarsverks, 1,3 1,6 1,0 0,7 0,5 0,7 0,6 0,6 0,5 förvaltn o ansk. av utrustn) Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Summa 1 milj kr löpande priser 2242,3 2427,9 3897,7 4282,6 4397,4 4344,2 5156,3 7927,5 10746,8

Arbetslöshetstal (AKU) 1,7 2,0 2,6 2,6 2,2

" Preliminära uppgifter.

5.3. ] Programme! arbe[smarknadsinformation

lnom ramen för programmet arbetsmarknadsinformation bedrivs arbets- förmedlingens verksamhet med informationsspridning, med platsförmed- ling och med arbetsförberedande insatser i form av rådgivning och utred- ning inför yrkesutbildning. inför beredskapsarbete. inför skyddat arbete, inför näringshjälp m.m.

Utgifterna för programmet uppvisar en ökning för hela den studerade pen'oden. Utgiftsökningarnas storlek har emellertid varierat under olika perioder. T. ex. verkar de årliga utgiftsökningarna ha varit speciellt stora under perioden 1973 och framåt.

Bakom utgiftsutvecklingen ligger ett antal genomgripande förändringari den arbetsförmedlande verksamhetens arbetsformer. Under hela 1950— talet och större delen av 1960—talet använde man sig av en personalkrävan— de individuell platsförmedling. Mot bakgrund av en ökad arbetsbelastning vid arbetsförmedlingarna ersattes denna i slutet av 1960—talet till stor del av försök med s. k. öppen förmedling. Denna innebar bl. a. att den traditionel- la förmedlingen av platseri stor utsträckning ersattes med tillhandahållan- det av tryckt platsinformation. som de arbetssökande själva fick ta del av. Vidare begränsades eller slopades olika moment för registrering. anvisning av sökande, uppföljning och redovisning av den platsförmedlande verk- samheten.

1,6 1,7 2,1

Arbetet med att effektivisera platsförmedlingen ledde i början av 1970- talet till en modifiering av arbetsformen med öppen förmedling i riktning mot ökad individuell platsförmedling och registrering av arbetssökande. Vidare har det Linder senare år skett organisatoriska förändringar inom ar— betsförmedlingen jämsides med en kontinuerlig ökning av resurserna för arbetsmarknadsinformation. Resurserna har använts bl. a. till datorisering av förmedlingsarbetet, utveckling av statistikunderlaget för verksamheten samt införande av allmän platsanmälan. Upprustningen och modernise- ringen av förmedlingsarbetet under 1970-talet kan ses som en betoning av platsförmedlingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet.

5.3.2. Programmet yrkesmässig och geografisk rörlig/ze!

Programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet omfattar den arbets— marknadsutbildning (exkl utbildning och träning/prövning för handikappa— de) som bedrivs vid skolöverstyrelsens kurscentra (AMU-centra). genom företagsutbildning, i kurser inom det reguljära utbildningsväsendet och i kurser som anordnas av studieförbund m.fl. Vidare hör till programmet den ekonomiska hjälp till flyttningskostnader m.m. som kan utgå till ar- betssökande som är villiga att flytta till annan ort där det finns behov av ar- betskraft.

Programmet uppvisar sedan slutet av 1950-talet en stark expansion sär- skilt i samband med lågkonjunkturerna. Det är främst ökningen av arbets- marknadsutbildningen som förklarar denna utveckling. Utgifterna för flytt— ningsbidrag och inlösen av egna hem har jämfört med arbetsmarknadsut— bildningen uppvisat en låg ökningstakt och deras andel av hela program- met har därför kontinuerligt minskat från ca 20 procent 1960 till 10 procent 1970 respektive 6 procent 1974/75.

Arbetsmarknadsutbildning

Från 1945 fram till lågkonjunkturen 1957— 1959 var arbetsmarknadsutbild— ningen obetydlig och hade karaktär av arbetsvård. Särskilda yrkesutbild- ningskurser anordnades av överstyrelsen för yrkesutbildning och planera- des i samråd med arbetsmarknadsmyndigheterna. Före slutet av 1950-talet översteg inte under något år det genomsnittliga antalet i arbetsmarknadsut- bildning 1.000 personer.

Under lågkonjunkturåren 1957—1959 skedde en kraftig upprustning av arbetsmarknadsutbildningsverksamheten. Samtidigt gavs arbetsmark- nadsstyrelsen möjlighet att ge utbildningsbidrag till kursdeltagare även i det reguljära utbildningsväsendet och i företag. Ansvarsfördelningen mel- lan arbetsmarknads- och skolmyndigheterna fastställdes och innebar att frågor om utbildningens inriktning, dimensionering. lokalisering och rekry- tering skulle handläggas av arbetsmarknadsverket medan överstyrelsen för yrkesutbildning (sedan 1964 skolöverstyrelsen) skulle ha ansvaret för arbetsmarknadsutbildningskursernas (AMU—kurser) genomförande, dvs lärarrekrytering. utarbetande av läroplaner, anskaffning av undervisnings- material och administration i övrigt. I princip gällde att en person skulle vara arbetslös för att kunna komma i åtnjutande av arbetsmarknadsutbild—

ning. Fran arbetslöshetsvillkoret undantogs 1963 bristyrkesutbildningen som används för utbildning till vissa yrken med brist på arbetskraft. Suc- cessivt har villkoren sedan mjukats upp så att arbetsmarknadsutbildning numera även kan beviljas för arbetssökande som anses svårplacerade eller i samband med aviserade drifts- och personalinskränkningar där man ris- kerar x äxande arbetslöshet.

Under 1970-talet har det inom delprogrammet arbetsmarknadsutbildning under tlera tidsperioder införts tillfälliga bidrag till företag som anordnat utbildning i samband med nyanställning. Under 1972—1974 har bidrag kun- nat utgå till företag som utöver normal rekrytering anställer och utbildar ungdom och kvinnor. Sedan 1974 finns ett bidrag till företag som anställer kvinnor i traditionellt manliga yrken och vice versa. Från 1976 utgår bidrag till företagsutbildning av redan anställda i samband med nyanställning av ersättare.

Tabell 5.3 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (AMS och SÖ) 1959—1977 i lOOO-tal, fördelning efter kurstyp, kön och ålder

År % arbets- I arbetsmarknadsutbildning" lösa enl AKU Antali Årlig Andel Andel Antalifö— Sum— %av AMU föränd- kvin- pers retagsutb ma AK (exkl ring nor% under (exkl loka— företags- 25 år liseringsutb utb) % och företags— utb för permitte- ringshotade) 1959 4,2 14 ') 0,4 4,6 1960 6.2 + 2,0 14 0,4 6,6 1961 1.5 7,5 + 1,3 18 0,6 8,1 0,2 1962 1.5 9,3 + 1,8 28 0,8 10,1 0,3 1963 1,7 11,3 + 2,0 30 1,2 12,5 0,3 1964 1,6 11,9 + 0,6 34 1,3 13,2 0,4 1965 1,2 12,5 + 0,6 36 1,2 13,7 0,4 1966 1,6 15,4 + 2,2 35 1,7 17,1 0,5 1967 2,1 20,3 + 4,9 33 1,5 21,8 0,6 1968 2,2 25,8 + 5,5 34 1,8 27,6 0,7 1969 1,9 26,6 + 0,8 48 30 2,0 28,6 0,7 1970 1,5 28,8 + 2,2 49 29 2,1 30,9 0,8 1971 2,5 33,2 + 4,4 46 30 2,1 35,3 0,9 1972 2,7 36,2 + 3,0 44 31 2,1 38,3 0,9 1973 2,5 34,9 — 1,3 47 33 2,6 37,5 0,9 1974 2.0 30,5 4,4 51 35 2,2 32,7 0,8 1975 1.6 26.9 3,6 54 37 2,2 29,1 0,7 1976 1,6 28,2 + 1,3 52 35 1,8 30,0 0,7 1977 1,7 41,7 +13,9 51 38 2,2 43,9 1,1

" Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet i ar- betsmarknadsutbildning och inte totalantalet berörda under ett år. Motsvarande gäl- ler för tabellerna 5.5—5.8. " Uppgifterna tillgängliga fro m 1969 och gäller personer som påbörjat utbildning. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978, nr 3 b 1976 och Meddelande från Statistik— sektionen Serie b 1959— 1977 (AMS). Löpande statistikserie över personer i arbets- marknadsutbildning den 15 varje månad började redovisas i februari 1959.

Den främsta nyorienteringen har varit införandet av olika slags tidsbe- gränsade utbildningsstöd för att förhindra permitteringar och uppsägningar under konjunkturnedgångar. Under första halvåret 1972 utgick vid risk för permittering bidrag till personalutbildning till de företag som inte kunde ut- nyttja lagerstöd. I samband med energikrisen utgick ett särskilt utbild— ningsbidrag. Från och med andra halvåret 1974 har det utgått bidrag till fö- retagsutbildning av permitteringshotad personal.

Utvecklingen av det genomsnittliga antalet personer i den arbetsmark- nadsutbildning som hör till programmet för yrkesmässig och geografisk rörlighet (exkl. antalet i företagsutbildning för permitteringshotadc: denna utbildningsform behandlas i avsnitt 5.4) framgår av tabell 5.3'

Antalet personer i arbetsmarknadsutbidning uppvisade en oavbruten expansion från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet. Ökningen var under denna period särskilt kraftig i samband med konjunkturavmattning- arna. Utvecklingen för 1970-talet visar på en ännu tydligare konjunkturan- passning. Arbetsmarknadsutbildningen expanderade kraftigt i början av lågkonjunkturen 1971—1973, trappades ned under konjunkturuppgången för att sedan åter öka, speciellt under 1977. Vidare har personerna i arbets— marknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) i allt högre grad kommit att utgöras av kvinnor och ungdomar. Bland kvinnorna i arbetsmarknadsut— bildning har under 1970-talet andelen under 25 år ökat från 20 procent 1970 till ca 40 procent 1977.

Flyttningar med starthjälpsbidrag

Olika former av flyttningsbidrag infördes bland de arbetsmarknadspolitis— ka medlen i slutet av 1950-talet. Bidragen avsåg främst att täcka de direkta kostnaderna vid en flyttning. De utgick till den som var arbetslös och inte kunde få arbete på hemorten. men väl kunde erhålla stadigvarande anställ— ning på annan ort. Fr. o. m. 1966 omfattades även personer som hade arbe- te. ombytessökande, av flyttningsbidragsbestämmelserna. Förutsättning- en för att bidrag skulle utgå till dessa var att de var bosatta i områden med särskilt hög eller långvarig arbetslöshet. att de tillhörde yrkesområden med vikande sysselsättning och att nytt arbete skulle sökas genom arbetsför- medlingen. Bestämmelserna för flyttningsbidrag har efterhand mjukats upp. samtidigt som bidragsbeloppen ändrats och bidragsformerna utökats.

Från 1977 gäller som allmänna villkor att flyttningsbidrag utgår till den som är eller löper risk att bli arbetslös och som kan antas inte få arbete på hemorten. Flyttningsbidrag kan vidare utgå till sådana nytillträdande på arbetsmarknaden som i anslutning till avslutad utbildning inte kunnat er- bjudas arbete vare sig på hemorten eller studieorten. Flyttningsbidrag kan också utgå till den som bor på ort där detär särskilt svårt för lokalt bunden arbetskraft att få arbete, och som fått stadigvarande anställning på annan

' Det har vad gäller företagsutbildning (exkl. för permitteringshotade) dock inte gått att exkludera introduktionskurser för skyddat arbete samt företagsutbildning av äld— re och handikappade men väl anpassningskurser och lokaliseringsutbildning. Loka- liseringsutbildningen hör till programmet regionalpolitiska stödåtgärder medan före- tagsutbildning för äldre och handikappade och introduktionskurser för skyddat ar— bete samt anpassningskurser hör till programmet rehabiliterings— och stödåtgärder för svårplacerade.

ort. Slutligen kan bidrag utgå till den som i avvaktan på anställning inom yrke som motsvarar hans utbildning tar annat, tillfälligt arbete.

Det s.k. starthjälpsbidraget fick redan från början en central roll i bi- dragssystemet för geografisk rörlighet. Statistiken rörande beviljad start- hjälp. som finns redovisad fr.o.m. 1959. används här för att beskriva bi- dragsllyttningarnas utveckling.

Antalet flyttningar med flyttningsbidrag uppvisar konjunkturmässiga svängningar på så sätt att de visar en tendens att öka i samband med början av en konjunkturuppgång (se tabell 5.4). Största antalet flyttningar regi- strerades 1969. Under 1970-talet har antalet starthjälpsflyttare minskat till att ligga konstant kring ca 20000 per är samtidigt som flyttningsmönstret ändrat karaktär. Förutom att hela minskningen i antalet starthjälpsflyttare hänför sig till flyttning från skogslänen har under senare är kvinnor och ungdomar (personer under 25 år) utgjort en allt större andel av starthjälps- flyttarna. För närvarande utgörs över 60 procent av totala antalet bidrags- flyttare av ungdomar och enbart 4 procent av personer över 45 år. Ca 75 procent av starthjälpsflyttarna var i början av1960-talet män mot 60 pro- cent sedan mitten av 1970-talet.

Tabell 5.4 Antal flyttningar med starthjälpsbidrag 1959-1977 i lOOO-tal. Fördelning efter kön och ålder

År Procent Antal Andel” Andel" arbetslösa starthjälps- kvinnor personer enligt AKU flyttare (%) under 25 år

(%)

1959 5.0 1960 6.9 1961 8.2 1962 1,5 10,7 1963 1.7 17.1 22 57 1964 1.6 23.2 25 58 1965 1.2 21.1 29 63 1966 1.6 18.1 27 59 1967 2,1 18,7 24 54 1968 2.2 26.2 25 55 1969 1.9 28.8 26 55 1970 1.5 23.6 29 56 1971 2.5 20.6 28 54 1972 2.7 20.0 28 55 1973 2.5 21.1 30 57 1974 2,0 20,9 37 60 1975 1,6 18. 42 62 1976 1,6 18,5 44 62 1977 1.7 18.8 46 62

" Uppgifter föreligger enbart fr.o.m. 1963. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978, Meddelande från statistiksektionen serie 8 1963—1977

I förhållande till fördelningen av befolkningen och det totala antalet flyttningar över landet har flyttningsbidragen i hög grad tillfallit i skogslä- nen bosatta personer. om än i mindre utsträckning sedan slutet av 1960- talet (se figur 5.2). Den andel av starthjälpsbidragen som tillföll personer i skogslänen höll sig fram till 1970 på ca 70 procent. att jämföra med ca 45 procent 1977.

Fig. 5.2 Procentuell re- gional fördelning av an- talet personer som bevil- jats starthjälp under åren 1968—1977.

Procent 80 % l/ ä * 70 '! Xx & X 60 &_ * x.... - _ ___ _ 50 äss —____ Skogslänen S, W, X, Y, Z AC, BD 40 . '.'oo ", _.—.— .O._.f.. . .. .,. .___.',f Ovriga lan I 30 &. J. *. .,” S.' 20

Storstadslänen AB, M, 0

1968 69 70 71 72 73 74 75 76 77 År

5.3.3. Programmet s_vsselsättningsskapande åtgärder

Till programmet sysselsättningsskapande åtgärder hänförs allmänna och särskilda beredskapsarbeten. detaljplaneringsbidrag. industribeställningar och Iagerstöd samt kostnader i samband med arbetsmarknadsstyrelsens uppgift som tillsyningsmyndighet för investeringsfonder. Våren 1977 inför- des under detta program ett tillfälligt sysselsättningsstöd för äldre anställ- da i teko-företag samt för anställda i företag med dominerande ställning på orten som skjuter upp personalinskränkningar (det "75-procentiga lönebi- draget").

Programmet sysselsättningsskapande åtgärder. det största av samtliga program. har hela tiden uppvisat ett tydligt konjunkturmönster. Program- met. vars största delprogram under hela den studerade perioden varit be- redskapsarbetena. har under 1970-talet byggts ut kraftigt genom delpro- grammen för industribeställningar och lagerstöd.

Beredskapsarbeten

Beredskapsarbeten. vilka syftar till att utjämna konjunktur- och Säsongva- riationer i efterfrågan på arbetskraft samt motverka strukturarbetslöshet för speciella grupper. kan utföras för statens räkning (statligt beredskaps- arbete). för kommuns eller landstingskommuns räkning (kommunalt be-

redskapsarbete) eller för enskilds räkning (enskilt beredskapsarbete). Un- der de senaste åren har anordnats speciella beredskapsarbetstillfällen för ungdomar och kvinnor som saknat arbetslivserfarenhet. Till beredskapsar- bete anvisas arbetslös genom det arbetsförmedlingskontor där han är an— mäld.

Tabell 5.5 Genomsnittligt antal personer sysselsatta i beredskapsarbete 1957—1977 i [OOO-tal. fördelning efter kön och ålder

År Antal an- Andel Andel av Andel Totala antalet- visade ar— kvinnor kvinnorna personer personer i bered- betslösa i ('i/( )" som är under skapsarbete” beredskaps— under 25 år 25 år arbete (CF)" (%) " 1 OOO-tal av AK

1957 1.8 1958 3.2 1959 8.6 1960 5.8 1961 3.6 1962 5.7 1963 9.4 10.5 0.3 1964 8.1 9.6 0,3 1965 8.2 9.8 0.3 1966 7.6 9.2 0,2 1967 11.2 13.7 0.4 1968 16.0 20.3 0.5 1969 12.6 15,6 0,4 1970 9.6 4 2 4 14.6 0.4 1971 14.0 5 14 8 19.0 0,5 1972 23.1 9 30 16 32.4 0.8 1973 25.2 16 43 22 33.3 0.8 1974 17.8 19 42 20 23.4 0.6 1975 12.9 18 39 18 16.6 0.4 1976 21.5 31 73 47 26.3 0.6 1977 24.9 35 80 57 29,1 0,7

" Uppgifter om kön och ålder för de anvisade arbetslösa i beredskapsarbeten förelig- ger enbart fr. o. m. 1970. ” lnkl. av arbetsförmedlingen anvisade yrkesarbetare och ledningspersonal. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978. Arbetsmarknadsstatistisk årsbok samt uppgifter från tekniska enheten. AMS.

Som framgår av sammanställningen i tabell 5.5 över sysselsatta vid be- redskapsarbeten. så har. jämsides med en tydlig konjunkturanpassning. expansionen i antalet direkt berörda varit påfallande sedan slutet av 1960- talet. Under senare år har andelen kvinnor och ungdomar i beredskapsar- beten stigit. Liksom vad gäller arbetsmarknadsutbildningen är det speciellt andelen kvinnor under 25 år som ökat.

Sådana beredskapsarbeten som varit lämpliga som praktik för ungdomar och andra nytillträdande (t. ex. inom tjänstesektorn och industrin) har un- der 1970-talet expanderat snabbt. Medan ca 55 procent av samtliga i bered- skapsarbeten 1972 sysselsattes i statliga och kommunala byggnads-. och anläggningsarbeten samt i skogsvårdsarbeten var motsvarande andel ca 30 procent 1977. Utvecklingen för beredskapsarbetena under 1970-talet har inneburit en förändring mot dagsverksbilliga arbeten dvs. arbeten där löne- kostnaderna för de direkt berörda utgör den huvudsakliga kostnaden. Ut-

vecklingen under 1970-talet kan även sägas ha inneburit en förändring mot mer av direkt driftssubventionering istället för investeringsstöd såväl vad gäller den privata som offentliga sektorn.

5.3.4. Programmet regionalpolitiskt stöd

Programmet regionalpolitiska stödåtgärder omfattar verksamheterna loka- liseringssamråd (vid vilket företagen ges information om förutsättningar och ekonomiska förmåner som kan utgå vid lokalisering på skilda håll i lan- det). lokaliseringsbidrag. avskrivningslån. lokaliseringslån. lånegaranti. ersättning för flyttning av företag. utbildningsstöd. introduktionsstöd. sys- selsättningsstöd samt särskilda stödåtgärder i glesbygd.

Statliga stödåtgärder har sedan mitten av 1960-talet använts för att på- verka företagens lokalisering. Lokaliseringsstöd lämnas i första hand inom allmänna stödområdet men även utanför stödområdet. t.ex. när en ort drabbas av omfattande industrinedläggningar. År 1970 förstärktes och ut- vecklades stödet genom införandet av ett regionalt sysselsättningsstöd. som ges för nettoökningar av sysselsättningen i företag inom industri och anslutande näringsgrenar. Sysselsättningsstödet utgår för närvarande med 7 000 kronor per nyanställd första året och — om sysselsättningsökningen består — därefter med 7000 kronor under andra och 3500 kronor under tredje året.

Programmet regionalpolitiskt stöd ökade fram till mitten av 1970-talet sin andel av arbetsmarknadsverkets totalutgifter. Under 1970-talet har det uppvisat ett klart konjunkturberoende på så sätt att utgifterna i såVäI fasta som löpande priser för programmet minskat i samband med lågkonjunktu- rer.

Lokaliseringsutbildningen

År 1964 infördes Iokaliseringsutbildningen som ett regionalpolitiskt stöd till nyetablerade och utvidgade företag i stödområdet.

Av tabell 5.6 över det genomsnittliga antalet personer i lokaliseringsut- bildning framgår att andelen kvinnor även i denna åtgärd ökat under 1970- talet. Sedan 1974 pågår en försöksverksamhet med könskvotering vid re- gionalpolitiskt stöd. För att få utbildningsstöd krävs att minst 40 procent av det antal platser som tillkommer genom stödet skall förbehållas vardera könet.

5.3.5. Programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade

Programmet rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade omfattar arbetsprövning och arbetsträning för handikappade samt utbildning av svårplacerade i form av anpassningskurser. introduktionskurser för skyd- dat arbete och företagsutbildning för handikappade.

Programmets andel av totalutgifterna för arbetsmarknadsverket utgjor- de från slutet av 1950-talet till början av 1970—talet ca 1 procent. Under

Tabell 5.6 Genomsnittligt antal personer i lokaliseringsutbildning (exklusive introduk- tionsstöd) 1965—1977 i ] OOO-tal, fördelade på kön

Ar Totala Procentandel" antalet kvinnor

1965 1 .5 1966 1.7 1967 1 .7 1968 2.0 1969 2.0 36

| 970 2.8 36 1971 3.7 38 1972 4.0 35 1973 7.8 37 1974 7.3 40

1975 5.6 44 1976 4.6 " 1977 3 .0

" Andelen kvinnor i lokaliseringsutbildning särredovisades ej före 1969 P. g. a. omläggningen till ett nytt datasystem för arbetsmarknadsstatistiken finns ej dessa uppgifter för 1976 och 1977. Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978. nr 3 B 1976 och Meddelande från statistik- sektionen Serie 5 1965-1977 (AMS).

1970-talet har den stigit något och har uppgått till ca 2 procent. Den till- gängliga statistiken över det genomsnittliga antalet personer i åtgärder som hör till detta program visar en jämn ökning i det närmaste oberoende av konjunkturläget. l tabell 5.7 redovisas bl. a. utvecklingen av det genom- snittliga antalet personer i arbetsprövning/träning och anpassningskurser. Genomsnittsuppgifterna för de till programmet hörande formerna av före— tagsutbildning. dvs.introduktionskurser för skyddat arbete och företagsut- bildning för handikappade. har som tidigare nämnts ej gått att på ett enhet- ligt sätt särskilja från övrig företagsutbildning.l Antalet i genomsnitt i före- tagsutbildning av denna typ rör sig f. n. kring 1000 personer.

5.3.6. Programmet sysselsättningsskapande åtgärderför handikappade

Programmet sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade omfattar åtgärderna arbetshjälpmedel åt handikappade. näringshjälp. arkivarbete. halvskyddad sysselsättning. skyddad sysselsättning och hemarbete. Sär— skilda beredskapsarbeten för handikappade ingår i det tidigare beskrivna programmet sysselsättningsskapande åtgärder.

Detta program uppvisar den största andelsmässiga ökningen av samtliga program. från ca 2 procent av totalutgifterna i slutet av 1950-talet till ca 15 procent sedan mitten av 1970—talet.

Enligt sammanställningen i tabell 5.7 över antalet direkt berörda i detta program gäller ökningen alla former av åtgärder. Totalt har det genom- snittliga antalet personer i rehabiliterings-. stöd- och sysselsättningsska- pande åtgärder för handikappade stigit från ca 4.000 i början av 1960-talet till 45 000—50 000 år 1977.

' Se även noten i av- snitt 5.3.2 om arbets- marknadsutbildningen.

' Som framgått av de tidigare avsnitten är genomsnittsuppgifter över antalet personer i samtliga av arbets- marknadsverkets åtgär- der ej tillgängliga.

Tabell 5.7 Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande åtgärder för handi- kappade och rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade 1962—1977 i ] OOO-tal

År Antal i sysselsättnings- Summa Antal i Totalt i ”70 av skapande åtgärder arbets— rehabili— AK ———————_ prövning/ terings- Skyddat Halv- Arkiv— träning och sys- arbete skyddat arbete och an— selsätt- och hem- arbete Musiker— pass— nings- arbets- hjälp nings- skapande centraler kurser åtgärder "

1962 2.2 1.8 4.0 4.0 0.1 1963 2.6 2.1 4.7 1.2 5.9 0.1 1964 3.6 2.4 6,0 1.3 7.3 0.2 1965 4,7 2,7 7.4 1.4 8.8 0,2

1966 5.7 3.1 8.8 1.5 10.3 0.3 1967 6.8 3.7 10,5 1,6 12,1 0,3 1968 7,8 0,3 4,9 13,0 1,8 14.8 0.4 1969 9.3 0,7 6,3 16.3 1.8 18.1 0.5

1970 10.8 1,3 8,3 20.4 2,1 22.5 0.6 1971 11.9 1.7 9.6 23.3 2.4 25.7 0.6 1972 12,8 2,1 10,1 25,0 2.6 27.6 0.7 1973 13.8 4.0 12.4 30,2 3.0 33.2 0.8

1974 15,1 6,3 13.9 35.3 3.2 38.5 0.9 1975 16.0 8.3 14,3 38,6 3.3 41.9 1.0 1976 16,3 9,8 15.0 41.1 3.1 44.2 1.1 1977 16,8 10,8 15,1 42,7 3,4 46.1 1.1

" Exklusive företagsutbildning för handikappade och introduktionskurser för skyd— dat arbete som ingår i redovisningen av antalet personer i företagsutbildning i tabell 5.3

Källa: Arbetsmarknadsstatistik nr 2 1978 samt meddelande serie B. Statistiksektio- nen 1967—1977. Genomsnittsuppgifter om de sysselsättningsskapande åtgarderna arbetshjälpmedel och näringshjälp är ej tillgängliga.

5.4. Antalet direkt berörda av olika arbetsmarknads— politiska åtgärder

Nedan skall vi ge en sammanfattande bild av omfattningen och utveckling— en av antalet direkt berörda personer av de åtgärder som i det föregående redovisades under respektive program. Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet "sysselsatta i skilda arbetsmark- nadspolitiska åtgärder" och grundmaterialet för sammanställningen åter- finns i appendix 5.1 till detta kapitel.[

Tabell 5.8 visar att det sammanlagda antalet personer i olika slags ar- betsmarknadsutbildning (exkl företagsutbildning för permitteringshotade). beredskapsarbeten samt rehabiliterings- och stödåtgärder och sysselsätt- ningsskapande åtgärder för handikappade har stigit trendmässigt från 0.9 procent av arbetskraften 1965 till 1.8 procent 1970 och 2.5 procent 1974. Antalet personer i åtgärder har ökat kraftigast i lågkonjunkturerna. Under 1960-talet skedde ingen minskning av antalet berörda vid konjunkturupp— gångarna. vilket däremot varit fallet under 1970-talet. Antalet direkt berör- da minskade under konjunkturuppgången 1974 och 1975 för att därefter åter nå 1973 års nivå och efterhand även överstiga denna. Bakom detta

Tabell 5.8 Genomsnittligt antal av arbetsförmedlingen anvisade personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1955—1977, 1000-tal

Åtgärd 1955 1959 1961 1963 1965 1968 1970 1972 1973 1974 1975 1976 1977

Beredskapsarbete 1.0 8.6 3.610,5 9.8 20.3 14.6 32,4 33,3 23.4 16,6 26.3 29.1 Sysselsättningsskapandeåtgär- 2,4 3,0 3,3 4,7 7,413,020,4 25,0 30,2 35,3 38,6 41,1 42,7 der för handikappade " Rehabiliterings-ochstödåtgär— 1,2 1,4 1.8 2.1 2,6 3,0 3,2 3,3 3,1 3,4 der för svårplacerade " Arbetsmarknadsutbildning 0.5 4,2 7,5 11,312,5 25.8 28,8 36.2 34,9 30,6 26,9 28,2 41,7 exkl företagsutbildning Företagsutbildning(exk1före- 0.4 0.6 1,2 3,0 3,8 4.9 6.4 10,4 9.5 7.8 6,4 5.5 tagsutbildning för permitterings- hotade)"

Summa 3,9 16,2 15,0 28.9 34.1 64,7 70,8 102,6 111.8 102.0 93,2 105,1 122,4 %avAK 0.4 0,8 0,9 1,7 1,8 2,6 2,8 2,5 2,3 2,6 2,9 ArbetslöshetstalenligtAKU 1.5 1,7 1.2 2.2 1.5 2.7 2.5 2.0 1,6 1,6 1,7

" Omfattar skyddat arbete och hemarbete. halvskyddat arbete, arkivarbete och musikerhjälp. " Omfattar arbetsprövning/träning och anpassningskurser (företagsutbildning för handikappade och äldre ingår i uppgifterna om företagsutbildning). " Det genomsnittliga antalet personer i företagsutbildning för permitteringshotade uppskattas att under åren 1974. 1975. 1976 och 1977 ha uppgått till 100. 200, 1600 respektive 16000. Beräkningsförfarandet redovisas i avsnitt 5.4.

mönster ligger det förhållandet att såväl arbetsmarknadsutbildning som sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade uppvisade en ökning (om än med varierande ökningstakt vad gäller arbetsmarknadsutbild- ningen) under hela perioden fram till 1970. medan beredskapsarbetena tyd— ligare varierats efter konjunkturläget. Även antalet personer i olika former av arbetsmarknadsutbildning uppvisar under 1970-talet tydligare konjunk- tursvängningar på så sätt att det skett minskningar i antalet berörda under högkonjunkturlägen. Bakom de redovisade årsgenomsnittsuppgifterna lig- ger betydande säsongvariationer med högst antal berörda i mars och no- vember och lägsta antalet under sommarmånaderna.

1 uppgifterna i tabell 5.8 ingår ej antalet personer som genomgår före- tagsutbildning för permitteringshotade. För denna utbildning utgår det bi- drag till företagen för att upprätthålla sysselsättningen utan att arbetsför- medlingen anvisar de personer vars sysselsättning subventioneras. Utbild- ningsformen som infördes den 1 juli 1974 var fram t.o.m. 1975 av ringa omfattning. Fr.o.m. 1 januari 1976 då bidraget höjdes från 6 kronori tim- men och delades på två nivåer. 8 kronor för de första 160 utbildningstim- marna och 12 kronor per timme för utbildning därutöver i högst 800 tim— mar. inträffade en ökning. Denna förstärktes mycket markant från den 1 februari 1977 när bidraget höjdes till 25 kronor per timme de första 160 tim— marna utbildning och 15 kronor per timme för utbildning därutöver i högst 800 timmar. Hösten 1977 beslutades att stödet fram till ljuli 1978 skulle ut- vidgas till att gälla 25 kronor i timmen för upp till 480 timmars yrkesinrik- tad utbildning och 160 timmars allmän utbildning. För utbildning därutöver bibehölls beloppet 15 kronor per elev och timme. Därefter har beslutats att ytterligare förlänga stödet till att gälla hela 1978.

' Dessa uppgifter framgår av appendix 5.1.

Arbetsmarknadsverket särredovisar antalet personer som deltar i denna form av utbildning i mitten av varje månad.] P.g.a. att utbildningen kan fördelas på deltid uppstår tolkningssvårigheter i fråga om dessa uppgifter. Det genomsnittliga antalet personer i företagsutbildning för permitterings— hotade under perioden 1 februari 1977 31 december 1977 uppgick enligt månadsstatistiken till 44 700 Under perioden beviljades utbildning för to- talt 30,4 milj timmar vilket motsvarar ca 190000 manmånader på heltid. Fördelat på perioden skulle detta motsvara ett genomsnitt på 17 300 perso- ner på heltid, dvs. ca 40 procent av nivån i den löpande mittmanadsstatisti- ken. Om även uppgiften över antalet i utbildning för permitteringshotade i januari 1977 justeras på detta sätt skulle för 1977 det genomsnittliga antalet personer i utbildning (på heltid) för permitteringshotade vara 16000 i må- naden. Detta genomsnittstal kan sägas varajämförbart med övriga uppgif- teri tabell 5.8, vilket innebär att den genomsnittliga andel av arbetskraften som befann sig i åtgärder år 1977 kan beräknas till 3.3 procent. Motsvaran— dejusteringar för åren 1974, 1975 och 1976 ger vid handen att det genom— snittliga antalet personer på heltid i företagsutbildning för permitteringsho- tade var 100, 200 respektive 1600.

5.5. Utvecklingen för några olika typer av åtgärder

I anslutning till den teoribildning kring arbetsmarknadens funktionssätt. som har utvecklats i kapitel 4. kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna delas upp efter den funktion de har. '

De kan i princip sägas bestå av åtgärder avsedda att påverka arbets- kraftsutbudet. åtgärder avsedda att påverka arbetskraftsefterfrågan samt åtgärder avsedda att underlätta sammankopplingen av en given efterfrågan och ett givet utbud. s.k. matchningsåtgärder. Den faktiska utvecklingen och avvägningen mellan dessa åtgärdstyper kan antas återspegla både vil- ken avvägning man gjort mellan de olika mål för arbetsmarknadspolitiska ingripanden som diskuterats i kapitel 3. och variationer betingade av den ekonomiska och demografiska utvecklingen. En belysning av de förskjut- ningar inom arbetsmarknadspolitiken som skett mellan de tre typerna av åtgärder skall ges i det följande.

Till utbudspåverkande åtgärder kan hänföras åtgärderna i programmet för yrkesmässig och geografisk rörlighet (exkl företagsutbildningen inom detta program) samt åtgärderna i programmet rehabiliterings- och stödåt- gärder för svårplacerade (exkl. företagsutbildning för handikappade och introduktionsutbildning vid skyddad verkstad). Genom att påverka arbets— kraftens egenskaper kan de utbudspåverkande åtgärderna underlätta an- ställningar på den externa arbetsmarknaden. Denna typ av åtgärder skulle närmast kunna sägas vara inriktad mot att minska strukturarbetslösheten och underlätta den av marknaden genererade utvecklingen.

Till efterfrågepåverkande åtgärder kan hänföras åtgärderna i program- men sysselsättningsskapande åtgärder. regionalpolitiska åtgärder. syssel- sättningsskapande åtgärder för handikappade samt alla former av företags— utbildning och sysselsättningsstöd. Syftet med dessa åtgärder är att påver- ka konjunktur-. säsong- och strukturarbetslösheten genom att på olika sätt

hålla uppe eller öka en speciell arbetskraftsefterfrågan och på så sätt modi- fiera den av marknaden genererade utvecklingen.

Till "matchnings"-åtgärder kan hänföras åtgärderna i programmet ar- betsmarknadsinformation. Dessa åtgärder är inriktade på att snabbare och bättre koppla samman arbetssökande och lediga platser. givet dessas egen- skaper. Denna verksamhet kan närmast sägas vara inriktad på att minska friktionsarbetslösheten.

Utvecklingen för arbetsmarknadspolitiken. utifrån denna åtgärdsindel- ning. redovisas i tabell 5.9. Förutom de tre ovan beskrivna åtgärdstyperna har vi låtit programmet för kontant stöd vid arbetslöshet utgöra en särskild grupp under det att programmen för totalförsvarsverksamhet. åtgärder för flyktingar samt förvaltning av utrustning förts samman under benämningen övrigt.

Från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet uppvisade enbart ande- len utbudspåverkande åtgärder. i procent av utgifterna för de tre typerna av åtgärder. en kontinuerlig ökning vilket innebär att denna typ av åtgärder expanderade snabbare än övriga. Under lågkonjunkturen 1971—1973 sjönk de utbudspåverkande åtgärdernas utgiftsandel och hölls därefter på en näs— tan konstant nivå framtill och med budgetåret l974/75. Under den inneva- rande lågkonjunkturen har utgiftsandelen åter ökat och legat något över den nivå som gällde 1971— l973.

Gruppen "övriga utgifter", som består av totalförsvarsverksamhet. ut- rustning och flyktinghjälp har Linder hela den studerade perioden varit marginell. dvs legat mellan I—3 procent av totalutgifterna för arbetsmark- nadsverket.' Kontantstödets andel har sjunkit från att ha utgjort 28 pro— cent på 1950-talet till ca 10 procent på l970—talet.

Under hela den studerade perioden har de efterfrågepåverkande åtgär- derna varit den största åtgärdstypen och de har hela tiden anpassats efter konjunkturläget. Under 1970-talet har det inträffat en markant förändring i sammansättningen av dessa åtgärder.

Vid en indelning av de efterfrågepåverkande åtgärderna efter om de rik— tas mot enskilda individer eller mot företag framkommer enligt tabell 5.10 nämligen följande utveckling.2

' Undantag 1957, som innehåller extraordinära utgifter för flyktinghjälp i samband med Ungernkrisen. 2 Till de företagsinriktade åtgärderna har då hänförts lagerstöd. industribeställning- ar. företagsutbildning för permitteringshotade. lokaliseringsbidrag och lån, det re- gionalpolitiska sysselsättningsstödet och de våren 1977 införda tillfälliga sysselsätt— ningsbidragen till tekoindustrin och till företag med dominerande ställning på orten, vilka skjuter upp personalinskränkningar. De företagsinriktade åtgärderna består således av bidrag till företagen för att upprätthålla och öka antalet anställda, utan att arbetsmarknadsmyndigheterna anvisar de speciella personer vars sysselsättning skall subventioneras. Ovriga efterfrågepåverkande åtgärder räknas som individin— riktade. De av dessa åtgärder direkt berörda personerna har samtliga blivit anvisade av arbetsförmedlingen.

Tabell 5.9 Arbetsmarknadspolitikens utgifter fördelade på skilda typer av åtgärder under perioden 1957—1976/77, procentuell fördelning och i milj kr. Åtgärdstyp 1957 1959 1960 1963 1965 1967/68 1968/69 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Utbudspåverkande åtgärder 3,0 5,0 6,6 21,7 20,5 26.3 27,8 31,6 24,6 24,0 25,5 25,8 28,0 28,2

Efterfrågepåverkande åtgärder 70,8 86,4 85,3 68,8 70,6 65,4 64,5 59,6 68,8 69,6 66,7 64,8 62,2 64,5

Matchningsåtgärder 26,2 8,6 8,1 9,5 8,9 8,3 7,7 8,7 6,6 6,4 7,8 9,4 9,8 7,3

Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Summa utgifter i miljkr 113,4 400,4 463,3 663,9 891,4 1461.7 l778,1 2112,9 33823 3802,3 3845,7 3831,1 4736,3 7316,7

Kontantstöd 55,5 87,4 74,3 58,1 76,0 172,1 242,4 257,9 462,6 435,2 507,0 449,5 347,4 462,8

Övriga utgifter

(åtgärder för flykt- ingar och totalför-

svarsverksamhet m m) 27,6 16,2 15,5 12,8 26,6 28,0 39,0 58,1 52,9 45,1 44,7 63,6 72,6 148,0

Totalutgifterimiljkr 196,5 504,0 553,1 734,8 994,0 1661.8 2059,5 2428,9 3897,7 4282,6 4397,4 4344,2 5156,3 7927,5

Totalutgifter i procent av stats- budgeten 1.6 3,6 3,7 3,6 3,7 5.0 5,9 5,8 7,7 7,9 6,9 5,9 5.9 7.7

Tabell 5.10 Utgifterna för arbetsmarknadsverkets efterfrågepåverkande åtgärder för- delade på företags- respektive individinriktade åtgärder i procent och milj kronor, 1967/68—4976/77

1967/68 1970/71 1972/73 1974/75 1975/76 1976/77

Företagsinriktade 17 25 17 27 29 37 lndividinriktade 83 75 83 73 71 63 Summa 100 100 100 100 100 100

Milj. kr. 957.l l.260.l 2.645.4 2.479.0 19462 4.725.3

Vid en jämförelse mellan såväl högkonjunkturåren 1970/71 och 1974/75 som lågkonjunktur—åren 1967/68, 1972/73 och 1976/77 framgår att de före- tagsinriktade åtgärderna fått en allt större vikt. Mest markant är föränd- ringen mellan den innevarande lågkonjunkturen och lågkonjunkturen i bör— jan av 1970—talet. Bakom detta ligger framförallt en expansion av lager— stöd och företagsutbildning av permitteringshotad personal.

Genom att till den grupp som benämnts företagsinriktade åtgärder lägga utgifterna för de sysselsättningsstöd (bl. a. andra former av företagsutbild— ning än för permitteringshotade) som kan utgå till företagen och där arbets— förmedlingen anvisar de personer vars sysselsättning (utbildning) subven- tioneras, erhålls en uppfattning om i vilken omfattning politiken inriktats mot att skaffa sysselsättningstillfällen i den privata sektorn. Från 1967/68 till 1976/77 har den andel av utgifterna för de efterfrågepåverkande åtgär- derna som riktats mot den privata sektorn ökat från ca 17 procent till ca 40 procent. '

5.6. Arbetsmarknadspolitikens ökade inriktning mot att förhindra ofrivilliga avgångar

1 det följande skall närmare studeras hur de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna fördelats på företagsinriktade åtgärder. individinriktade åtgärder och matchningsåtgärder1 De företagsinriktade åtgärderna2 syftar till att förhindra att redan anställda blir arbetslösa och/eller till att öka antalet an- ställda i företagen. Arbetsförmedlingen anvisar ej vilka personer som skall sysselsättas i dessa åtgärder. Med individinriktade åtgärder avses åtgärder för att skaffa fier sysselsättnings— eller utbildningstillfällen för redan ar- betslösa liksom för personer utanför arbetskraften. Arbetsförmedlingen anvisar de personer som får ta del av dessa åtgärder.

1 tabell 5.11 över utvecklingen för olika åtgärdskategorier representerar budgetåren 1970/71 och 1974/75 lägen med högt efterfrågetryck i ekonomin och budgetåren 1972/73. 1975/76 och 1976/77 lägen med relativt lågt efter- frågetryck. För hela perioden gäller att de företagsinriktade åtgärderna3 ökat sin andel medan de traditionella individinriktade åtgärderna uppvisat motsvarande andelsminskning. Vid konjunkturnedgången 1975/76 ökade lager—stöd och industribeställningar kraftigt liksom även företagsutbildning- en för permitteringshotade. Under 1976/77 ökade dessa åtgärder än krafti- gare och framför allt gällde detta företagsutbildning för permitteringshota-

' Den i avsnitt 5.5 redovisade fördelningen på företags- och indi- vidinriktade åtgärder avsåg endast de efter- frågepåverkande åt— gärderna.

2 Se tidigare not i avsnitt 5.5 om defini- tionen av begreppet företagsinriktade åt— gärder.

3 Utgiftsutvecklingen för de olika arbets- marknadspolitiska åt- gärder som hänförts till de företagsinrik- tade åtgärderna fram- går av den tidigare presenterade tabell 5.1.

Tabell 5.11 Arbetsmarknadspolitikens utgifter (inkl. SÖ:s utgifter för arbesmark- nadsutbildning) fördelade på skilda åtgärdsgrupper budgetåren 1970/71-196/77 i procent och milj. kr.

1970/71 1972/73 1974/75 1975/76 19'6/77

Företagsinriktade

åtgärder 15 12 17 18 14 lndividinriktade åtgärder 76 82 74 72 )9 Matchningsåtgärder 9 6 9 10 7

Summa % 100 100 100 100 110 Summa milj. kr. 2.112,9 3.802,3 3.83I.1 4.736.3 7.316.7 Kontantstöd och AMV:s utgifter för totalför— svarsverksamheten och utrustning m.m. 316.0 480.3 513.1 420,0 (”10,8 Totalutgifter 2428,9 4.282.6 4.344.2 5.156.3 7.917.5 1 procent av statsbudgeten 5,8 7.9 5.9 5.9 7,7

de. Våren 1977 infördes vidare nya tidsbegränsade sysselsättningsstöd till företag som på sikt har en övertalig arbetsstyrka men som skjuter upp per- sonalinskränkningar. Till företag med dominerande ställning på en ort kan således utgå bidrag med 75 procent av lönekostnaden för en övertalig ar- betsstyrka. om denna inte sägs upp utan i stället ges arbetsuppgifter som inte ligger inom den ordinarie produktionen. Till teko-företag kan Ltgå bi- drag med 15 kronor per timme för varje anställd över 50 år. dock med högst 10 procent av den sammanlagda lönesumman. Genom att direkt sub- ventionera lönekostnaderna via företagsutbildning och särskilda syssel- sättningsstöd och på så sätt undvika uppsägningar har man syftat till att uppnå en balanserad kontraktion i företag med vikande sysselsättning. Den innevarande lågkonjunkturen har således ijämförelse med tidigare lågkonjunkturer i större utsträckning mötts med arbetsmarknadspolitiska åtgärder i syfte att förhindra ofrivilliga avgångar av anställda. Tillsammans uppgick utgifterna för denna typ av åtgärder budgetåret 1976/77 till ca 1 250 miljoner kronor eller närmare en femtedel av kostnaderna för arbetsmark- nadspolitiken. Härutöver bör observeras att en stor del av de företagsin— riktade ingripandena för bevarande av existerande arbetstillfällen gått and— ra vägar än de som kan åskådliggöras genom uppgifter om utgifter för ar- betsmarknadsverket och antalet sysselsatta i verkets olika åtgärder.

5.7. Sammanfattning

Den utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken som ägt rum under de senaste decennierna har i avsnitt 5.2 belysts genom en presentation av utveckling— en av arbetsmarknadsverkets totalutgifter (inkl. SÖ:s utgifter för arbets— marknadsutbildning), dels i löpande och fasta priser dels som andel av statsutgifterna och av BNP.

Under lågkonjunkturen 1957—1959, då det skedde en kraftig expansion av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna —— i bemärkelsen över arbets— marknadsverkets budget finansierade åtgärder uppgick utgifterna för

denna verksamhet till något över 500 miljoner kronor. Motsvarande be- lopp (i löpande priser) under lågkonjunkturåret 1977/78 var ca 10 miljarder kronor. Medan i slutet av 1950-talet 4 procent av statsutgifterna togs i an- språk för arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick deras andel under 1977/78 till ca 9 procent. Som andel av BNP motsvarade detta 1 respektive 3 procent.

Arbetsmarknadspolitikens utveckling sedan tiden för tillsättningen av arbetsmarknadsstyrelsen 1948 förefaller kunna delas upp i tre perioder. Under första perioden. fram till början av 1960-talet. förelåg en tydlig kon- junkturanpassning på så sätt att totalutgifterna för arbetsmarknadspoliti- ken i procent av BNP respektive statsbudgeten steg vid lågkonjunkturer och därefter åter minskade vid förbättrat konjunkturläge. Fram till 1969 ökade sedan utgiftsandelen hela tiden. även om utgiftsökningen var betyd- ligt snabbare i samband med lågkonjunkturåren. Under 1970-talet inträdde en tredje period då utgifterna åter visade konjunkturanpassning i båda rikt- ningarna: det förbättrade konjunkturläget 1974/75 medförde således en minskning av utgifterna. Bakom denna tydligare konjunkturanpassning lig— ger främst variationerna i den traditionella arbetsmarknadsutbildningen, vilken under denna period kan sägas ha lämnat uppbyggnadsskedet, och införandet av nya medel i lågkonjunkturlägen (bl. a. lagerstöd och företags- utbildning för permitteringshotade).

Vid genomgången av utvecklingen för de enskilda arbetsmarknadspoli- tiska programmen (avsnitt 5.3) framkom vad gäller programmet arbets— marknadsinformation att l970talet har inneburit en upprustning och mo- dernisering av förmedlingsarbetet och en ökad betoning av platsförmed- lingens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet.

lnom programmet yrkesmässig och geografisk rörlighet är det utbyggna- den av arbetsmarknadsutbildningen som främst ligger bakom programmets expansion fram till 1970-talet. Därefter har arbetsmarknadsutbildningen uppvisat en tydligare konjunkturanpassning. vilken förstärkts genom att det satts in en mängd nya typer av företagsutbildning i samband med låg- konjunkturlägena.

Programmet sysselsättningsskapande åtgärder har under hela tiden upp- visat en tydlig konjunkturanpassning. Under 1970-talet har programmets största delprogram. beredskapsarbetena, alltmer kommit att inriktas mot tjänstesektorn och industrin samtidigt som det nya delprogrammet stöd till lager—uppbyggnad och andra typer av sysselsättningsstöd införts. Vad gäl- ler programmen rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade uppvisar båda en ut- giftsökning som pågått i stort sett oberoende av konjunkturerna.

Utvecklingen av det genomsnittliga antalet personer i arbetsmarknads- utbildning (exkl. företagsutbildning) och beredskapsarbeten visar att ande- len kvinnor och ungdomar ökat kraftigt under 1970-talet och då särskilt an- delen unga kvinnor.

I anslutning till den teori kring arbetsmarknadens funktionssätt. som ut- vecklats i kapitel 4, studerades i avsnitt 5.5 utvecklingen för skilda åtgärds- grupper. Dessa var åtgärder i syfte att påverka utbudet av arbetskraft. att påverka efterfrågan på arbetskraft samt underlätta sammankopplingen (matchningen) av utbud och efterfrågan.

Från slutet av 1950—talet till början av 1970-talet uppvisade andelen ut— budspåverkande åtgärder. i procent av totalutgifterna för arbetsmarknads— verket. en kontinuerlig ökning som förbyttes i en nedgång under lågkon- junkturen 1971—1973. Utvecklingen av de efterfrågepåverkande åtgärder— na. som hela tiden utgjort den största åtgärdsgruppen. visar att dessa at- gärdsinsatser hela tiden anpassats efter konjunkturläget. Under 1970-talet har det inträffat en markant förändring i sammansättningen av de efterfrå- gepåverkande åtgärderna på så sätt att det skett en kraftig expansion av de under denna period introducerade företagsinriktade åtgärderna (av typen lagerstöd. företagsutbildning för permitteringshotade samt olika syssel- sättningsstöd).

Vid en uppdelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna efter deras inriktning på individer eller företag framgick (avsnitt 5.6) att de företagsin— riktade åtgärderna i syfte att förhindra ofrivilliga avgångar av anställda är den åtgärdskategori som expanderat snabbast under 1970-talet.

Under 1970-talet har det således skett en omläggning av politiken på så sätt att en försämring av konjunkturläget till större del mötts med företags— inriktade åtgärder och speciellt då med de under denna tid nytillkomna at- gärderna lagerstöd och företagsutbildning för permitteringshotade och med de tillfälliga sysselsättningsstöd som infördes 1977. Vidare gäller för innevarande lågkonjunktur att såväl de företagsinriktade som de individin- riktade åtgärderna till sin karaktär blivit mer lönerelaterade. Man har un— der den senaste lågkonjunkturen i större omfattning försökt hålla uppe sys- selsättningen i företagen genom att direkt subventionera lönekostnaderna (företagsutbildning för permitteringshotade och andra sysselsättningsstöd i form av lönebidrag för att förhindra ofrivilliga avgångar). Likaså har be- redskapsarbetenas inriktning förskjutits mot områden där lönekostnaderna utgör den huvudsakliga utgiften. Utvecklingen under 1970-talet mot att i ökad utsträckning subventionera lönekostnader för utbildning och syssel— sättning gäller såväl den privata som den offentliga sektorn.

Appendix 5.1 Antal personeri arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Tabell 5A.1a Genomsnittligt antal personer i skilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1955—1969, 1000-tal, enligt serien Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

Åtgärd 1955 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 Företagsutbildning 0,4 0,4 0,6 0,8 1,2 1,8 3,0 3,4 3,2 3,8 4,0 "därav Iokalis utb 0.5 1,5 1,7 1,7 2,0 2,0 Ovrig arbetsmarknads- utbildning (exkl anpassningskurser) 0,5 4,2 6,2 7,5 9,3 11,3 11,9 12,5 15,4 20.3 25,8 26,6 % andel kvinnor 14 14 18 28 30 34 36 35 33 34 48 Summa arbetsmark— nadsutbildning 0.5 4,6 6,6 8,1 10,1 12,5 13,7 15,5 18,8 23,5 29,6 30,6 Allmänna beredskaps— arbeten 8,4 7,0 6.0 4,7 5,4 6,8 4,3 Särskilda beredskaps— arbeten 2,1 2,6 3,8 4,5 8,3 13,5 11,3 Summa beredskaps— arbeten" 1,0 8.6 5,8 3,6 5,7 10,5 9,6 9,8 9,2 13,7 20,3 15,6 Skyddat arbete 1.6 1,7 1,8 1,9 2,2 2,6 3,6 4,7 5,7 6,8 7,8 9,3 Halvskyddat arbete och arkivarbete 0,8 1,3 1,5 1,6 1,8 2,1 2,4 2.7 3.1 3,6 5,2 7,0 Arbetsprövning/träning och anpassningskurs 1,2 1,3 1,4 1,5 1,7 1,8 1,8 Summa åtgärder för svårplacerade 2,4 3,0 3,3 3,5 4,0 5,9 7,3 8,8 10,3 12,1 14,8 18,1 Totalt 3,9 16,2 15,7 15,2 19,8 28,9 30,6 34,1 38,3 49,3 ,7 64,3 % av AK 0,8 0,9 0,9 1,0 1,3 1,7 1,8

" Uppdelning på allmänna och särskilda beredskapsarbeten är ej möjlig före 1963.

Tabell 5A.lb Genomsnittligt antal personer i skilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1970—1977, 1000-tal, enligt serien Arbetsmarknadsstatistik (AMS)

Åtgärd

Företagsutbildning därav lokalis utb företagsutb för __ perm hotade Ovrig arbetsmarknadsutbildning (exkl anpassningskurser) % andel kvinnor

Summa arbetsmarknadsutbildning Allmänna beredskapsarbeten Särskilda beredskapsarbeten

Summa beredskapsarbeten

Skyddat arbete Halvskyddat arbete och arkivarbete

Arbetsprövning/träning och anpassningskurs

Summa åtgärder för svårplacerade

Totalt % av AK

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 4,9 5,8 6,4 10,4 9,7 8,1 10,3 46,8 2,8 3,7 4,0 7,8 7,3 5,6 4,6 3,0

0,2 0,4 4,0 41,3

28,8 33,2 36,2 34,9 30,5 26,9 28,2 41,7

48 46 44 47 51 54 52 51

33,7 39,0 42,6 45,3 40,2 35,0 38,5 88,5 3,2 4,7 18,8 13,5 7,8 3,6 12,8 15,0 11,4 14,3 13,6 19,8 15,6 13,0 13,5 14,1

14,6 19,0 32,4 33,3 23,4 16,6 26,3 29,1 10,8 11,9 12,8 13,8 15,1 16,0 16,4 16,8 9,6 11,3 12,2 16,4 20,2 22,6 24,7 25,9 2,1 2,4 2,6 3,0 3,2 3,3 3,1 3,4

22,5 25,6 27,6 33,2 38,5 41,9 44,2 46,1

70,8 83,6 102,6 111,8 102,1 93,5 109,0 163,7 1,8 2,1 2,6 2,8 2,5 2,3 2,7 3,8

' Detta kapitel har skri- vits av forskarassistent Inga Persson-Tanimura och av civilekonom An- ders Björklund (avsnitten 6.4.2—644 samt appen- dix 6.2 och 6.3).

6. Utvecklingen på arbetsmarknaden1

i kapitel 3 konstaterade vi att arbetsmarknadspolitiken är speciellt inriktad på att söka förbättra individernas arbetsmarknadssituation och att en ut- värdering av arbetsmarknadspolitiken därför i första hand bör inriktas mot att studera dess effekter i detta avseende. I detta kapitel kommer vi därför att undersöka just hur sysselsättnings- och arbetslöshetssituationen i den svenska ekonomin utvecklats totalt sett och för olika grupper av individer sedan mitten av 1960-talet. För en mer fullständig utvärdering behöver man emellertid studera arbetsmarknadspolitikens utformning och effekter också i andra avseenden. Några sådana kompletterande bedömningar kommer att göras i kapitel 7.

Den faktiskt observerade arbetsmarknadsutvecklingen utgör ett resultat både av den förda arbetsmarknadspolitiken och av en rad andra faktorer. Parallellt med arbetsmarknadspolitiken har en rad andra förhållanden, som kan tänkas påverka arbetsmarknadsutvecklingen, förändrats. Det är alltså svårt att fastställa hur arbetsmarknadsutvecklingen skulle ha sett ut i från- varo av den förda politiken och därmed hur effekterna av arbetsmarknads- politiken sett ut. Bland viktiga andra faktorer som kan ha påverkat arbets- marknadsutvecklingen under den studerade perioden har vi speciellt pekat på utvecklingen mot en långsiktigare bindning mellan arbetsgivare och ar- betstagare samt på Iöne- och skatteutvecklingen. I kapitel 4 har vi, utifrån ekonomisk-teoretiska överväganden, diskuterat på vilket sätt dessa fakto- rer. i frånvaro av arbetsmarknadspolitiken. kan tänkas ha kommit att på- verka arbetsmarknadsutvecklingen. I detta kapitel kommer vi att göra Vis— sa. begränsade försök att fastställa i vilken utsträckning de på detta sätt härledda hypoteserna förefaller ha stöd i den faktiskt observerade utveck- lingen.

Den metod vi valt är således att granska utvecklingen över tiden vad gäl- ler några centrala målvariabler som bör ha påverkats av den förda arbets- marknadspolitiken samt att utifrån bl a ekonomisk-teoretiska övervägan- den något diskutera tänkbara orsaker till den observerade utvecklingen. I avsnitt 6.3 granskar vi utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet och i av- snitt 6.4 utvecklingen av arbetslösheten. En hel mängd olika faktorer kan förmodas ha påverkat utvecklingen av de studerade variablerna under 1960- och 1970-talen och något exakt svar på frågan i vilken utsträckning just de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna legat bakom den observerade utvecklingen kan den använda metoden inte ge.

6.1. Arbetslöshets- och sysselsättningsutvecklingen för ekonomin som helhet

Figur 6.1 visar hur kapacitetsutnyttjandet i den svenska ekonomin. mätt av BNP—gapet, sett ut under perioden 1961— 1977.'- 2

Under åren 1961—1965 rådde ett högt kapacitetsutnyttjande i den svens— ka ekonomin och man hade en snabb tillväxt i både faktisk och potentiell bruttonationalprodukt. Åren 1966—1970 var tillväxttakten lägre och det fanns ett påtagligt gap mellan faktisk och potentiell bruttonationalprodukt fram till 1969. Under 1970-talet saktade tillväxten i potentiell bruttonatio— nalprodukt av ytterligare. men den faktiska tillväxten minskade ännu mer och stora BNP-gap uppkom, förutom under högkonjunkturåret 1974.

BNP-gapens storlek bör också ha återspeglats i sysselsättningssitua— tionen i ekonomin. Detta bekräftas av figur 6.1. som också visar hur ar— betslöshetstalet för arbetskraften som helhet sett ut under motsvarande tidsperiod.

Framräkningen av BNP-gapet gör det möjligt att skilja ut de arbetsmark- nadsproblem som har samband med ett lågt kapacitetsutnyttjande i ekono— min från dem som finns kvar även i lägen med fullt kapacitetsutnyttjande. I vår diskussion av arbetsmarknadsutveckling och arbetsmarknadspolitik kommer vi således att använda åren 1965. 1970 och 1974 som exempel på det senare och perioderna 1966—1968. 1971—1973 och 1975—1977 som ex- empel på det förra.3

' BNP-gapet utgör skillnaden mellan ”potentiell bruttonationalprodukt" (dvs. den bruttonationalprodukt som ekonomin skulle ha kunnat producera vid fullt kapaci— tetsutnyttjande) och faktisk bruttonationalprodukt. För en diskussion av begreppet potentiell bruttonationalprodukt och problemen förknippade med det se Okun, A M: "Potential GNP: Its measurement and significance". i Proceedings of the Busi— ness and Economic Statistics Section ofthe American Statistical Association, 1962.

2 Den potentiella bruttonationalprodukten har beräknats genom att skatta den expo— nentiella tillväxttakten mellan konjunkturtopparna 1961—1964, 1965—1970 och 1970— 1974 (för 1965 har tillväxten i potentiell BNP satts lika med tillväxten av fak— tisk BNP). De på detta sätt beräknade årliga tillväxttakterna år: 1961—1964: 5,4% 1965: 42% 1965—1970: 40% 1970—1974: 2.7% För 1975, 1976 och 1977 har också använts tillväxttakten 2,7 procent. Detta kanjäm— föras med långtidsutredningen 1975 som hade alternativen 3,2 procent. 2.9 procent. 2,5 procent och 2,3 procent för tillväxttakten 1975— 1980. Ett problem med den an— vända skattningsmetoden är att konjunkturtopparna inte behöver ha varit likvärdi— ga, dvs de kan representera olika grad av kapacitetsutnyttjande.

3 Det vi skulle ha velat genomföra är en empirisk analys svarande mot den uppdel- ning vi i kapitel 4 gjort mellan dels arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik ”vid ba— lans”. dels avvikelser från denna arbetslöshet uppåt (konjunkturarbetslöshet) och nedåt och arbetsmarknadspolitikens Stabiliseringspolitiska roll. Problemet att finna en empirisk motsvarighet till arbetslöshetstalen ”vid balans" har gjort att vi istället valt att föra diskussionen utifrån högkonjunkturåren 1965, 1970 och 1974, dvs. år då efterfrågetrycket kan sägas ha varit för högt och arbetslöshetstalen för låga för att representera en balanserad situation. Arbetslöshetens fördelning mellan olika de- mografiska grupper under dessa år och arbetslöshetens trendmässiga utveckling bör emellertid visa relativt god överensstämmelse med fördelningen och den trendmäs- siga utvecklingen av arbetslöshetstalen "vid balans."

Figur 6.1 BNP—gap. ur— hetsloxhet och utgifter liir urbetxmarkn(ids/toll— tiken l9él—l977. (I) Figuren visar BNP- gupet som proven/andel (It' potentiell BNP, ddr potentiell BNP och BNP—gap beräknats en— ligt den ijotnoten angiv— nu metoden. Beräkning— arna ("ir baserade på brille tonationalprodukten till marknadspris i [968 års priser. Källa: 1961—[970 Statistiska Meddelanden N l975:98, l97I—l977 Konjunkturliiget. Januari 1978.

h) Figuren visar relatiru (irbetxlöslietstnlet för to— iulti nrhe/xkrttjten [Ci—74 år. Källa." Arbetskrnjix- undersökningarnu, tirs— medeltal. c') För 1961—1966 avser uppgifterna kalenderår. från 1966/67 budgetår. Källa och definitioner: Se kapitel 5.

' Kapacitetsutnyttjan- det 1974 var lägre än 1965 och 1970 enligt de mer exakta beräk- ningar av BN P-gapen för perioden 1965— 1976 som gjorts av OECD (se McCracken. P: Towards Full Em- ployment and Price Stability. OECD 1977. sid. 98). Uppgången 1974 var också rela- tivt kort och kom efter en period med omfattande konjunktur- arbetslöshet. vars effekter kan ha dröjt sig kvar även under 1974.

3 Se McCracken. P. op. cit.. sid. 145.

3 Se McCracken. P. op. cit.. sid. 82—99.

BNP—gap (%)a

6 8

Arbetslöshet (%)b 3

2 M 1 0

Utgifter för arbetsmarknadspolitiken (i % av BNP)c 4

3 2

1

0 1961 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Enligt figur 6.1 förefaller det totala arbetslöshetstalet vid ett högkon- junkturläge ha ökat något över tiden. År 1965 var arbetslöshetstalet 1,2 procent. 1970 1.5 procent och 1974 2,0 procent. Detta skulle kunna bero på att konjunkturtopparna inte varit av likvärdig styrka. men kan också tyda på att friktions- och strukturarbetslösheten ökat över tiden.' En sådan ut- veckling skulle inte vara ett unikt svenskt fenomen utan verkar kunna åter- finnas i flertalet industriländer under denna tidsperiod.2 Den trendmässiga ökningen av det totala arbetslöshetstalet vid fullt kapacitetsutnyttjande verkar emellertid ha varit mindre i Sverige än i flera andra OECD-länder.” Detta kan ha berott på att utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden varit mer gynnsam. men av figur 6.1 framgår också att man kraftigt ökat omfattningen av arbetsmarknadspolitiken vid fullt kapacitetsutnyttjande. Det verkar således ha behövts ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för att hålla kvar friktions- och strukturarbetslösheten på en låg nivå.

BNP-gapet 1966—1968 och 1971—1973 återspeglades i en motsvarande ökning av arbetslösheten. dvs det uppstod konjunkturarbetslöshet i ekono— min. Detta var emellertid inte fallet under perioden 1975—1977. Samban- det mellan ledig kapacitet i ekonomin och den öppna arbetslösheten för- ändrades drastiskt under dessa år och den öppna arbetslösheten utgör där- med inte längre någon god konjunkturindikator.

Det förändrade sambandet mellan BNP-gap och arbetslöshet kan till en del bero på långsiktiga utvecklingstendenser på arbetsmarknaden. av det slag som vi diskuterat i kapitel 4. Huvudorsaken torde dock få sökas i ka-

raktären på den arbetsmarknadspolitik (och näringspolitik) som förts un- der dessa år och i den trygghetslagstiftning som införts. För detta talar bl. a. att ingen lika påtaglig förändring i sambandet mellan BNP—gap och ar— betslöshet tycks ha funnits i andra OECD-länder.' Av figur 6.1 framgår att det är stora arbetsmarknadspolitiska insatser som under åren 1975—1977 gjorts för att hindra det låga kapacitetsutnyttjandet från att ge utslag i öp- pen konjunkturarbetslöshet.

De ovan beskrivna förändringarna i arbetslöshetstalen måste ha upp- kommit genom förändringar i intlödet i arbetslöshet och/eller genom för-

! (%) L

2,0 % 1,0

D (veckor)

15

10

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

' Se McCracken, P. op. cit.. sid. 82—99.

Figur 6.2 Relativ arbets- löshet % , vistelsetider i arbetslöshet (D), samt relativt inflöde i arbets—

löshet % för befolk-

ningen 16 —64 år.

' Med arbetslöshetens struktur avses här upp— delningen av arbetslös- heten i komponenterna inflöde i arbetslöshet och arbetslöshetstill— fällenas längd. Se vidare avsnitt 6.4.2.

Figur 6.3 Antalet syssel— satta och antalet i arbets— kraften 1963—1977. Figu- ren visar genomsnittligt] (uttalet personer i åldern 16—74 år som befann sig i arbetskraften respektive var sysselsatta. Källa: Arbetskraftsun- dersökningarna. årsme-

del tal .

ändringar i arbetslöshetstiderna. Av figur 6.2 framgår att arbetslöshetens struktur förändrats drastiskt under perioden 1965— 1977.'

Arbetslöshetstiderna i högkonjunkturlägen har nästan fördubblats mel- lan 1965 och 1974. under det att inflödet i arbetslöshet gått ned. Uppgång- en i arbetslöshetstalet i högkonjunkturlägen kan således helt hänföras till ökade arbetslöshetstider. På motsvarande sätt ökade arbetslöshetstiderna och minskade inflödet i arbetslöshet mellan lågkonjunkturen 1966—1968 och lågkonjunkturen 1971—1973. Den lägre arbetslösheten 1975—1977 än 1971—1973 beror delvis på ett minskat inflöde. delvis på att arbetslöshets- tiderna varit kortare. Det framgår också att de ökade arbetslöshetstalen vid lågkonjunkturer i den svenska ekonomin uppkommer genom att ar- betslöshetstiderna blir längre och inte genom ett ökat inflöde i arbetslös- het.

lnte enbart arbetslöshetsutvecklingen utan också sysselsättningsutveck- lingen under perioden är av intresse från välfärdssynpunkt. Figur 6.3 visar att antalet individer i arbetskraften och antalet sysselsatta ökat trendmäs- sigt under perioden.

Perioder med lågt kapacitetsutnyttjande (stort BNP—gap) tycks ha lett till en långsammare ökning av antalet individer i arbetskraften och en lång- sammare ökning av antalet sysselsatta. Sysselsättningsförlusterna av ett lågt kapacitetsutnyttjande mäts således inte enbart av ökningen i arbetslös- heten utan också av att ett antal individer i ett läge med lågt kapacitetsut- nyttjande kommer att uppskjuta sitt inträde i. eller utträda ur. arbetskraf- ten.

Bakom den ovan beskrivna utvecklingen av arbetslöshets- och syssel- sättningssituationen för arbetskraften som helhet döljer sig stora skillnader i arbetsmarknadssituationen och i utvecklingen över tiden av denna för oli- ka grupper i arbetskraften. Vi kommer att ägna merparten av detta kapitel åt att tränga bakom den bild som ges av totalsiffrorna över arbetsmark- nadsutvecklingen och söka belysa de skillnader som rätt och råder mellan olika grupper på arbetsmarknaden. I nästa avsnitt skall vi emellertid först

Antal personer (1 OOO—tal)

| arbetskraften

." Sysselsatta

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

empiriskt beskriva den svenska arbetsmarknadens dynamiska struktur och hur denna förändrats över tiden.

6.2 Arbetsmarknadens dynamiska struktur

I kapitel 4 har vi visat hur arbetsmarknaden kan ses som ett sammanhäng— ande system med stora och ständiga flöden av arbetskraft och lediga plat— ser. Detta system och dessa flöden kan förändras över tiden. allteftersom de bakomliggande faktorer. vilka är bestämmande för systemets utform- ning och flödenas karaktär och inriktning. förändras. [ detta avsnitt skall vi söka ge en empirisk bild av hur bruttoflödena och rörlighetsmönstren på den svenska arbetsmarknaden ser ut och hur de tycks ha förändrats över tiden. Beskrivningen ger också en viss empirisk belysning av några av de hypoteser om utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden som vi disku- terat i kapitel 4.

6.2.1 Bruttqflödena på den svenska arbetsmarknaden

De svenska arbetskraftsundersökningarna är uppbyggda så att en viss indi— vid kommer att intervjuas om sin arbetsmarknadssituation en gång i kvar- talet under två år. Genom attjämföra uppgifter från två på varandra följan— de intervjutillfällen kan man således få en uppfattning om hur individens arbetsmarknadssituation förändrats och om flödesstrukturen mellan olika arbetskraftsstatus på den svenska arbetsmarknaden.' Sådana jämförelser har vid några olika tidpunkter gjorts av Statistiska Centralbyrån?

Figur 6.4 visar den genomsnittliga storleken på de kvartalsvisa bruttoflö- dena mellan olika arbetskraftsstatus för år 1970. Flödena har skattats ge- nom den ovan beskrivna typen av jämförelser och de ger en bild både av arbetslöshetens och av sysselsättningens dynamiska struktur.

Vi kommer senare i detta kapitel att utförligt redovisa utvecklingen av arbetslöshetens struktur (inflöde och vistelsetider i arbetslöshet). En be— gränsning med den därvid använda metoden är emellertid att den endast

Utanför arbetskraften (i genomsnitt 1 942 300

personer, varav 1 378 600 kvinnor)

16700 (10400)

256000 (151800)

249 000 (144 200)

19700 (13700)

30000 (11 800)

Sysselsatta (i genomsnitt

3 862 500 personer varav 1 522 300 kvinnor)

Arbetslösa (i genomsnitt 60000 personer, varav 27 100 kvinnor)

34 800 (13 400)

' En begränsning med metoden är att den inte kommer att registrera alla flöden som kan ha ägt rum mellan de två intervjutillfallena. En individ som var syssel— satt vid det första in- tervjutillfallet kan t ex ha blivit arbetslös. men där- på åter hunnit finna ett nytt arbete. innan det andra intervjutillfället. Hans flöde in i och ut ur arbetslöshet kommer då inte att registreras.

2 Jämförelser har gjorts för 1970 och 1972—1973. Se G Elofsson: "Några studier av förändrings- matriser i SCB:s arbets- kraftsundersökningar". Stencil SCB. 197609-01. För närvarande arbetar man inom SCB med fort— satta analyser av brutto— rörligheten. baserade på kvartalsvisa jämförelser för hela 1970-talet.

Figur 6.4 Ktv'artalsvisa bruttoflöden på arbets- marknaden år 1970. Siff- rorna inom parentes anger antalet kvinnor för respektive flöde. Uppgif- terna avser befolkningen 15—74 år (flödena) res— pektive l6—74 år (be— stånden). Källa: För flö— dena: AMS, Meddelande från tttredningsenheten 1975: 7. För bestånden: Arbet.vkrtJtstttn/ersäk- ningarna. årsmedeltal.

kan visa arbetslöshetstidemas längd och inte huruvida arbetslösheten upp- hört genom att individen erhållit ett arbete eller genom att han utträtt ur ar- betskraften. något som givetvis kan vara av intresse från välfärdssyn- punkt. Bruttoflödena kan emellertid belysa detta.

Av dem som år 1970 var arbetslösa vid en viss tidpunkt var ett kvartal senare (i genomsnitt) 48 procent sysselsatta och 27 procent utanför arbets- kraften.l De relativa flödena till beståndet utanför arbetskraften var emel- leitid betydligt större för kvinnorna. Av de kvinnor som var arbetslösa vid en viss tidpunkt hade 36 procent ett kvartal senare lämnat arbetskraften. under det att motsvarande siffra för männen enbart var 19 procent. Detta innebär att arbetslöshetstiderna kan vara en sämre välfärdsindikator för kvinnorna än för männen. Samma bild ges också av de kvartalsvisa jämfö— relser som gjorts för åren 1972—1973.2 Av dem i åldern 16—64 år som var arbetslösa ett visst kvartal var 20 procent utanför arbetskraften ett kvartal senare.3 Denna relativa andel varierade emellertid för olika demografiska grupper. För män ( 16—64 år) var den 15 procent, för kvinnor ( 16—64 år) 26 procent. För kvinnor i åldern 25—34 år utan barn under 7 år var andelen 23 procent. för kvinnor i åldern 25—34 år med barn under 7 år var andelen 31 procent. För äldre kvinnor. 55—64 år. var andelen 28 procent. Den infor- mation som erhålls via arbetslöshetstidemas längd behöver således kom- pletteras med information av den typ som kan erhållas från mer fullständi- ga flödesstudier av arbetsmarknaden.

Även sysselsättningens dynamiska natur framgår klart av de i figur 6.4 redovisade bruttoflödena. Under 1970 hade i genomsnitt 250000 individer, eller ca 6,5 procent av de sysselsatta. från ett kvartal till nästa. gått från att vara sysselsatta till att befinna sig utanför arbetskraften och i stället ersatts av ett inflöde i motsatt riktning av ungefär samma storlek. Även här gäller att kvinnornas rörlighet är större än männens. Av de sysselsatta kVinnorna hade ca 9.5 procent lämnat arbetskraften ett kvartal senare. under det att motsvarande siffra för männen enbart var 4.5 procent.

6.2.2 Årsarbetskrajtens struktur

Arbetsutbudets karaktär ser således annorlunda ut för män än för kvinnor och skiljer sig också åt mellan olika åldersgrupper. Kvinnor och ungdomar uppvisar en högre rörlighet ut och in i arbetskraften under ett år. En belys- ning av detta ges också av de s.k. februari-undersökningarna. vilka under- söker individernas arbetsmarknadserfarenheter under ett helt år. Dessa undersökningar visar bl a hur många individer som befunnit sig i arbets-

' Uppgifterna baseras på data från AMS. Meddelande från utredningsenheten 197517, sid 4. och omfattar åldersgruppema 15—74 år. ? Se Elofsson. op. cit. 3 De lägre procenttalen för 1972—1973 än för 1970 kan bero på att uppgifterna för 1972—1973 endast avser åldersgrupperna 16—64 år (siffror för jämförbara ålders- grupper är ej tillgängliga).Eftersom konjunkturläget 1972—1973 var sämre än 1970 skulle man ha väntat sig att utflödet till beståndet utanför arbetskraften skulle vara större 1972—1973 än 1970. Detta kan emellertid ha motverkats av en ändrad sam- mansättning av de arbetslösa eller av mer långsiktiga tendenser mot att i större ut- sträckning stanna kvar i arbetskraften. även i sämre konjunkturlägen.

Tabell 6.1 Årsarbetskraftens struktur

1966 1971 1977

Andel i Andel i Tid i Andel i Andel i Tid i Andel i Andel i Tid i AK under helårs-AK AK AK under helårs—AK AK AK under helårs-AK AK året (%)" (%)” (veckorf året (%)" (%)” (veckor)r året (%7' (%)” (veckorf Mån 16— 19 — — — 78.3 30 36 83,2 29 35 20—24 95.3 47 43 89,4 52 44 93,5 60 46 25—34 98,9 82 50 99,0 90 49 97,8 90 51 35—44 96,5 91 52 96,2 95 52 99,2 96 51 45—54 96,7 86 52 94,8 97 52 93,7 97 52 55—64 91,3 86 50 87,4 93 50 82,9 94 50 Kvinnor 16— 19 — — 74,7 28 36 83,9 25 35 20—24 83,1 51 40 82,4 62 42 88,3 65 45 25—34 64,2 53 42 76,5 69 43 83.3 76 47 35—44 67,2 63 46 78,4 78 46 87,1 84 48 45 —54 66,9 65 47 75,0 82 47 81,6 88 50 55—64 51.2 66 43 53,0 79 44 57,6 86 47

" Antalet personer i olika åldersgrupper som befunnit sig i arbetskraften minst 1 vecka under året som procentan- del av totala befolkningen i åldersgruppen. " Andel av årsarbetskraften (antalet personer som befunnit sig i arbetskraften minst 1 vecka under året) som befunnit sig i arbetskraften minst 50 veckor under året. ' Genomsnittliga antalet veckor under året som individerna i åldersgruppen varit i arbetskraften. Tiden i arbetskraften har beräknats enligt formeln:

52-AK=ÅAK-Tdär

AK = genomsnittliga antalet personer i arbetskraften vid en viss tidpunkt ÅAK = antalet personer i års-arbetskraften T = genomsnittliga antalet veckor i arbetskraften under året Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS) samt arbetskraftsundersöknin- garna, årsmedeltal.

kraften någon gång under året. Tabell 6.1 visar årsarbetskraftens struktur för olika demografiska grupper.

Av tabellen framgår att andelen kvinnor i olika åldersgrupper som befin— ner sig i arbetskraften någon gång under året visat en kraftig ökning och alltmer kommit att närma sig andelen för männen i motsvarande ålders- grupp. Den helt övervägande delen av kvinnorna i åldern 16—64 år utbju— der således numera sin arbetskraft på arbetsmarknaden vid något tillfälle under året. Andelen av kvinnorna i årsarbetskraften som tillhör helårsar— betskraften (dvs. befinner sig i arbetskraften 50—52 veckor under året) är emellertid fortfarande påtagligt lägre än för männen (utom för åldersgrup- pen 20—24 år). Kvinnorna rör sig alltså i större utsträckning ut ochjin i ar— betskraften under ett år. Men det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet har bli- vit mer permanent under perioden. något som återspeglas i att det antal veckor kvinnorna i genomsnitt tillbringari arbetskraften under ett år ökat. Ökningen av antalet kvinnor som befinner sig i arbetskraften vid en viss tidpunkt har således uppkommit inte enbart genom att antalet kvinnor som befinner sig i arbetskraften någon gång under året ökat, utan också genom att kvinnorna är i arbetskraften under ller veckor per år.

6.2.3 Utvecklingen av den externa rörlig/teten

Den hittills gjorda beskrivningen av flödesstrukturen på den svenska ar— betsmarknaden har enbart behandlat rörligheten mellan olika arbetsmark- nadsstatus (sysselsatt. arbetslös. utanför arbetskraften). Detta utgör emel- lertid bara en begränsad del av den totala rörligheten på arbetsmarknaden. Det finns också en betydande rörlighet från ett arbete till ett annat. utan mellanliggande arbetslöshet eller vistelse utanför arbetskraften. En upp- fattning om omfattningen av denna rörlighet kan erhållas dels från februa— riundersökningarna. dels från företagsbaserad statistik.

] februariundersökningarna har man undersökt hur många personer som

Tabell 6.2 Arbetsgivarbyten 1966—1977

År Antal personer som bytt Andel av de sysselsatta som arbetsgivare någon gång bytt arbetsgivare någon under året ( l OOO-tal) gång under året (%)

1966 570 13.1 1967 508 12.1 1968 466 10.7

1969 — —

1970 497 1 1.1

1971 —

1972 438 10.1 1973 431 l I. 1974 480 10.8 1975 456 10.1

1976 451 10.0 1977 407 9.0

Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS).

Rörlighetskvot (%)

20—24 25—34 35—44 45—54 55—64 Ålder

Figur 6.5 Rörlig/tetskvot för olika åldersgrupper. Figuren visar antalet per— soner som bytt arbetsgi- vare under året i för/tål- ltmde till samtliga syssel- satta under året [ respek— tive åldersgrupp. Kalla: Februariundersökningar— na (data erhållna från utredningsenheten vid A MS).

bytt arbetsgivare under året. Tabell 6.2 visar utvecklingen av antalet och andelen personer som bytt arbetsgivare någon gång under ett år.

Siffrorna över antalet och andelen individer som bytt arbetsgivare under ett år tyder på en viss tendens till minskad extern rörlighet över tiden och styrker således hypotesen att utvecklingen på den svenska arbetsmarkna- den under 1960- och 1970-talen inneburit en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Den högsta rörlighetskvoten återfinns i de yngre åldersgrupperna (se f1- gur 6.5). Alla åldersgrupperna uppvisar också samma tendens mot min— skad extern rörlighet.

Tendensen mot minskad extern rörlighet återfinns också bland flertalet yrkesgrupper (se tabell 6.3).

Tabell 6.3 Rörlighetskvot för olika yrkesgrupper (procent)

1966 1967 1975 1976 l977 Natur- och socialvetenskapligt 12.3 9.8 8.9 9.3 9.3 arbete rn. m. (0+98) Administrativt arbete (1) 3.6 2.9 4,9 6.0 3.2 Kameralt och kontorstekniskt 11.7 10.0 8.7 9.5 7.4 arbete (2) Kommersiellt arbete (3) 11.2 . 9.0 8.8 8.7 Lantbruks—. skogs- och 13.3 11.5 10.8 9.4 8.3 frskeriarbete (4) Transport— och kommunika— 15.4 13.0 10.3 10.1 8.5 tionsarbete (6) Tillverkningsarbete m.m. (5+7+8) 14.0 14.5 11.4 10.8 8.9 7 ] Tillverkningsarbete m.m. 10.3 9.8 exkl. byggnadsarbete Byggnadsarbete 16.2 15.5 17,9 Servicearbete (91—94) 14.4 12.4 11.4 11.2 11.3

Källa: Februariundersökningarna (data erhållna från utredningsenheten vid AMS).

Personalavgång per månad (i procent av de anställda)

Industriarbetare

'. ooo. . ......OOOOO......OOQOOOOOOCOOOI Industritjänstemän

1968 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 6.6 Månatlig per- sona/avgång inom indu- strin 1968—1977. Figuren visar genomsnittliga månatliga avgången un- der respektive år för ar— betare och tjänstemän inam industrin (SNI 2 och 3). Källa: 1968—1975: År— betsmarknadsstatistisk årsbok. 1976—1977 (samt för industriarbetare även 1973): Statistiska Medde- landen. serie Am. Serien är ej helt jämförbar över tiden pga mindre änd— ringar i näringsgrensin- delning mellan 1972 och 1973 samt pga ändrade urvalsramar och urval l974 (se produktbeskriv- ning i Arbetsmarknads- statistisk årsbok).

' En stor del av dessa flyttningar kan emel- lertid förmodas vara enbart bostadsbetinga- de. För en ingående be— skrivning av den geo— grafiska rörlighetens struktur och utveckling se "Utredningen om den geografiska rörligheten och flyttningsbidragen". AMS, 1976.

Figur 6.7 Den geografis- ka ro'rligheten [968— 1976. Källa: Statistiska Centralbyrån. prognos- institutet.

Hypotesen om minskad extern rörlighet verkar också styrkas av den fö- retagsbaserade statistiken. Figur 6.6 visar utvecklingen av andelen av- gångna tjänstemän respektive arbetare inom industrin under perioden 1968—1977. För båda grupperna verkar den externa rörligheten ha haft en viss nedåtgående tendens. Minskningen är mer markant för arbetarna än

för tjänstemännen.

6.2.4 Den geografiska rörlig/teten

Nedgången i den externa rörligheten på arbetsmarknaden borde eventuellt också ha återspeglats i en minskning av den geografiska rörligheten. Enligt figur 6.7 verkar det emellertid inte ha skett någon markant trendmässig för— ändring vad gäller totala antalet flyttningar över kommungräns.' Uppgif- terna om antalet flyttningar över 5 mil. dvs. flyttningar som främst kan för— modas vara arbetsmarknadsbetingade. finns bara för åren 1968— 1974 och visar att sådana flyttningar var fler under 1969 och 1970 än under perioden 1971—1974. Som vi sett i kapitel 5 har antalet starthjälpsflyttare under 1970—talet stabiliserats kring ca 20000 per år. efter att ha legat högre under slutet av 1960-talet.

Antal flyttningar

400000 M Samtliga flyttningar

300 000

200 000 &,

över kommungräns

därav över 5 mil

1968 70 72 74 75 76

6.2.5 Den interna rörlig/teten

En minskad extern rörlighet på arbetsmarknaden kan. som vi sett i kapitel 4. både väntas ha sin bakgrund i och leda till att de interna arbetsmarkna- derna kommer att få allt större betydelse för såväl arbetsgivare som an- ställda. Omfattningen av den totala interna arbetsplatsrörligheten under ett år undersöktes för första gången i februariundersökningen 1976.' Av de 4.5 miljoner personer som varit sysselsatta någon gång under 1975 hade 120 000 (72 000 män och 48 000 kvinnor) berörts av internt arbetsplatsbyte under året. Enligt den i denna undersökning använda definitionen omfatta- de den interna rörligheten således ca 3 av 100 anställda. Åldersgrupperna 20—44 år svarade för omkring tre fjärdedelar av denna interna rörlighet. Tyvärr finns inga motsvarande tidigare undersökningar som kan belysa hur utvecklingen över tiden av den interna rörligheten sett ut."-'

6.2.6 Sammanfattning

I detta avsnitt har vi sett att bruttoflödena på den svenska arbetsmarkna- den är mycket stora. men att omfattningen av olika flöden skiljer sig åt för olika grupper i arbetskraften. För kvinnornas del upphör [. ex. en arbets— löshetsperiod i betydligt större utsträckning än för männen genom att man lämnar arbetskraften. Detta innebär att arbetslöshetstalen och arbetslös- hetstiderna kan vara en sämre välfärdsindikator för kvinnorna än för män- nen.

Kvinnor och ungdomar tillhör också i betydligt mindre utsträckning än de äldre männen helårsarbetskraften. dvs. en större andel rör sig ut ur och in i arbetskraften under ett år. Kvinnorna har emellertid under den stude- rade perioden alltmer stannat kvar i arbetskraften under hela året. Kvin— nornas genomsnittliga antal veckor i arbetskraften under ett år har ökat och deras anknytning till arbetsmarknaden kan sägas ha blivit mer perma— nent.

Vi har också visat att det funnits en tendens mot minskad extern rörlig- het över tiden. Den andel av de sysselsatta som bytt arbetsgivare någon gång under året har gått ner. Detta styrker således hypotesen att tltveck- lingen på den svenska arbetsmarknaden under 1960- och 1970-talen inne- burit en mer långsiktig bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare. Där- emot säger de redovisade uppgifterna ingenting om vilken typ av extern rörlighet som försvunnit och därmed inte heller något om hur man skall värdera den observerade utvecklingen från välfärds- och allokeringssyn- punkt. Nedgången behöver t.ex. inte ha varit förknippad med någon mot- svarande nedgång i rörligheten mellan olika yrken och branscher. En del av minskningen kan t. ex. bero på att matchningen på arbetsmarknaden förbättrats och att därigenom rörlighet orsakad av "felaktig" matchning gått ned. något som bör innebära en allokeringsvinst. Nedgången i den ex- terna rörligheten bör således inte titan vidare ses som ett tecken påatt den från allokeringssynpunkt värdefulla rörligheten gått ned. Utvecklingen kan tvärtom ha inneburit en allokeringsvinst genom att informations— och transaktionskostnaderna i ekonomin kunnat hållas nere och genom att ökade inVesteringar i de anställda blivit lönsamma.

' Se AMS. Meddelande från utredningsenheten 1977: 7. Antalet som berörts av internt ar- betsplatsbyte under året har definierats efter svaren på frågan: "Bytte Ni någon gång under 1975. för minst 6 månader. plats eller befattning inom det företag (inom något av de olika företag) Ni arbetade i?". Det rör sig således om en rela— tivt restriktiv defini- tion av intern rörlig- het.

? Motsvarande total- siffror för 1976 och 1977 var 138000 re- spektive 124000.

6.3 Utvecklingen av arbetskraftsutbudet

Figur 6.3 visade att antalet individer i arbetskraften trendmässigt ökat un— der perioden l963— 1977. Det totala arbetskraftsutbudet i ekonomin. mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete, har ökat med ca 450000 personer under perioden. Ökningen har uppkommit dels genom förändringari befolkningens storlek. dels genom förändringar i det relativa arbetskraftstalet. Dessa förändringar har emellertid sett olika ut för olika demografiska grupper. Vissa befolkningsgrupper har ökat i storlek. andra minskat och på samma sätt har det relativa arbetskraftstalet ökat för vissa demografiska grupper och minskat för andra.

Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet och den demografiska utveck- lingen har lett till att arbetskraftens sammansättning kommit att förändras påtagligt. Tabell 6.4 visar att kvinnorna stått för så gott som hela ökningen iden svenska arbetskraften under l960- och 1970-talen.

En förskjutning i arbetskraftens ålderssammansättning har också ägt rum. Så döljer sig 1 ex bakom det i stort sett oförändrade antalet män i ar— betskraften en kraftig ökning av vissa åldersgrupper och en nedgång för andra. orsakad bl. a. av att det varit under denna pen'od som de stora barn- kullarna från l940—talet etablerat sig på arbetsmarknaden.

Den del av förändringen i arbetskraftsutbudet som orsakats av den de— mografiska utvecklingen kan i detta sammanhang ses som utifrån givenl och av mindre intresse från välfärdssynpunkt. Vi kommer därför att kon-

Tabell 6.4 Antal personer (1.000-tal) i arbetskraften i olika demografiska grupper

Ålder 1963 1970 1977 Förändring 1963— 1977

Män

16—19 165 121 123 42 20— 24 215 260 239 24 25— 34 433 538 634 201 35—44 511 447 470 — 41 45— 54 509 499 446 63 55—64 393 417 389 — 4 65— 74 121 92 49 72 Summa 2 347 2 374 2 350 3

Kvinnor

16—19 151 112 ll6 — 35 20—24 165 207 21 1 46 25— 34 245 322 472 227 35—44 294 307 371 77 45— 54 300 348 372 72 55—64 184 221 261 77 65— 74 36 34 21 — 15 Summa 1375 1551 1824 449

' Undantaget utgörs av de befolkningsförändringar som orsakats av emigration och immigration och vilka delvis beror av ekonomiska faktorer. Nettoimmigrationen var positiv under hela 1960-talet. med toppar på ca 40000 personer under högkonjunk- turåren |965 och 1970. Under lågkonjunkturåren under början av 1970-talet bröts emellertid detta mönster och emigrationen blev under några år större än immigratio- nen. Därefter har nettoimmigrationen åter blivit positiv, men samtidigt har invand- ringen delvis ändrat karaktär och andelen politiska flyktingar och s.k. anknytnings- fall (invandring av släktingar till tidigare invandrare) ökat.

centrera oss på att studera de förändringar som skett vad gäller andelen in- divider i olika demografiska grupper som aktivt utbjuder sin arbetskraft på arbetsmarknaden. dvs. på utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen.l

Vi skall också se hur arbetskraftsutbudets karaktär (dvs. till exempel hur många arbetstimmar per vecka som olika grupper i arbetskraften ut- bjuder) har förändrats.

6.3.1 Arbelskrcrfisutbudets bestå/nningsf'u/(mrcr

Bestämningsfaktorerna bakom de relativa arbetskraftstalen och bakom ar- betsutbudets karaktär är av många olika slag.2 En individ (ett hushåll) kan ägna sin tid dels åt marknadsproduktion. dels åt icke-marknadsaktiviteter. såsom barntillsyn. hushållsarbete. fritidsaktiviteter och utbildning. Vilken kombination individen väljer. dvs omfattningen och karaktären på det ar— betsutbud han väljer att bjuda ut på arbetsmarknaden. kan väntas bero bl.a. på hans preferenser. på vilka intäkter som är förknippade med olika omfattning och utformning av hans arbetskraftsutbud (vilket bl. a. beror på skatte- och transfereringssystemets utformning). på vilka andra inkomster (t.ex. kapitalinkomster) individen har. på hans produktivitet i icke-mark- nadsaktiviteter. på de övriga familjemedlemmarnas inkomstmöjligheter på arbetsmarknaden och produktivitet i icke-marknadsaktiviteter osv. Av speciellt intresse från individuell välfärdssynpunkt är emellertid att arbetsutbudet i ekonomin. såsom det återspeglas i det faktiska arbets- kraftsdeltagandet och i dettas karaktär. inte behöver vara oberoende av ar- betskraftsefterfrågan. Vissa grupper kan reagera på efterfrågesituationen på arbetsmarknaden med att minska sitt arbetskraftsdeltagande eller med att ändra karaktären på sitt arbetskraftsutbud (t ex minska antalet arbets- timmar per vecka). En del av det önskade arbetskraftsutbudet kan därige- nom inte komma att återspeglas i faktisk sysselsättning eller aktivt arbets— sökande på arbetsmarknaden.

Denna typ av effekter har speciellt uppmärksammats i samband med dis- kussionen om verkningarna av en konjunkturnedgång på arbetskraftsdelta- gandet för olika grupper. Diskussionen kring arbetskraftsdeltagandets konjunkturkänslighet har av amerikanska ekonomer förts i termer av en "discouraged worker" och en "added worker” effekt.-"* .En konjunktur— nedgång har antagits medföra att vissa individer minskar sitt arbetskrafts- deltagande. De blir modfällda ('"discouraged") av den minskade arbets- kraftsefterfrågan och lämnar arbetslöshetsbeståndet genom att utträda ur arbetskraften eller också fördröjer de sitt arbetskraftsinträde.q Andra indi- vider antas öka sitt arbetskraftsdeltagande. t. ex. på grund av att andra fa— miljemedlemmar blivit arbetslösa. De kan således inträda i arbetskraften i större utsträckning i ett dåligt konjunkturläge och/eller uppskjuta sitt utträ- de ur arbetskraften. Vissa grupper (t.ex. kvinnor och ungdomar) kan i större utsträckning än andra reagera på en efterfrågeförändring genom minskat arbetskraftsdeltagande och detta bör tas med i bilden vid en be- dömning av välfärdseffektema av en konjunkturnedgång för olika grupper.

Det kan också finnas en annan typ av ”discouraged worker” effekt. nämligen en nedgång (eller utebliven ökning) i arbetskraftsdeltagandet som inte utgör en reaktion på en tillfällig konjunkturnedgång i arbetskraftsefter-

' Befolkningsutveck— lingen kan givetvis vara av intresse som en av de faktorer som påverkat dessa andelar.

2 För en teoretisk ana— lys se t. ex. G Hanoch: "Hours and Weeks in the Theory of Labor Supply”. Rand, Santa Monica. 1976. och däri angivna referenser.

Se t.ex. A D Butler och G D Demopoulus: "Labor-force Behavior in a Full Employment Economy". Industrial and Labor Relations Review, |97l samt där angivna referenser.

* En del av dessa indi- vider kan ägna sig åt utbildning. Vi vet t.ex. att antalet individer i arbetsmarknadsutbild- ning varierar med kon- junkturläget.

frågan utan en reaktion på mer långsiktiga. strukturella förändringar i ar- betskraftsefterfrågan. Även omfattningen av ett sådant "dolt” arbets- kraftsutbud för olika grupper är givetvis av intresse från välfärdssynpunkt.

6.3.2 Utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen Utvecklingen för ungdomarna

Figur 6.8 visar utvecklingen av ungdomarnas relativa arbetskraftstal. För både män och kvinnor i åldern 16— 19 år sjönk det relativa arbetskraftstalet kraftigt under 1960-talet. för att sedan åter öka under 1970-talet. Nedgång- en under 1960-talet berodde troligen väsentligen på utbyggnaden av gym- nasieskolan. Därefter tycks emellertid en motreaktion ha trätt in och en större andel av tonåringarna valt att i någon form befinna sig i arbetskraf- ten. En jämförelse mellan skolgångsfrekvensen 1969 och [975 i åldrarna 16— 19 år tyder emellertid på att det inte är en nedgång i denna som ligger bakom uppgången i det relativa arbetskraftstalet (se tabell 6.5). Förklaringen torde snarare få sökas i att man i större utsträckning än ti- digare valt att deltids- och/eller feriearbeta under studietiden. Detta stöds av tabell 6.6 som visar att andelen deltidsarbetande bland sysselsatta ton- åringar ökade mellan 1970 och 1975. Det stöds också av att andelen ton— åringar som är i arbetskraften hela året och tonåringarnas genomsnittliga tid i arbetskraften under ett år inte ökat under 1970-talet (se tabell 6.1). Det relativa arbetskraftstalet för åldersgruppen 20—24 år uppvisar ett likartat mönster som det för tonåringarna (se figur 6.8). Under 1960-talet tycks således förvärvsfrekvensen ha minskat trendmässigt. framför allt för männen. Nedgången hade troligen. även för denna åldersgrupp. samband med ett ökat deltagande i högre utbildning. Även för kvinnorna bör utbild- ningsfaktorn ha funnits. men den kan för deras del ha motverkats av att

Relativa arbetskraftstal (%)

90,0 Män

20—24 år 80,0 % Kvinnor

OOO.-._. 20—24 år

70 0 o , .,o-nå 60 0 €.o::=:.=z—.___.-ooo_.-O_ .. Män , --___—o.... ”C. ...-;0;=.'.|g.16—19 år _ .. o...... no.-...... & Kvinnor 50,0 ”" ”"'”: ""—" 16—19 år

Figur 6.8 Utvecklingen av ungdomarnas relativa arbetskraftstal [963 — 1977. Källa: Arbets- kraftsundersökningarna. årxmea'eltal. 196364 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Tabell 6.5 Skolgångsfrekvensen i olika åldrar höstterminerna 1966, 1969 och l975 (procent av totala befolkningen i respektive åldersgruppt'

Ålder 1966 1969 1975 l6 59.8 70.5 74.6 17 45.1 55.2 62.6 I8 35.4 42.3 40.0 19 21.6 21.4 20.7 20 12.0 12.9 15.6 21 7.6 9.3 13.9 22 5.9 7.2 11.5 23 4.3 5.3 9.6 24 3.1 3.8 8.4

" De skolformer som ingår i statistiken för l966 och 1969 är obligatorisk skola. real- och flickskola. gymnasium. fackskola. lärarhögskola och folkskoleseminarium. för- skoleseminarium. seminarium för huslig utbildning. sjöbefa'lsskola. folkhögskola. yrkesskola (för 1969 inkl. lantbrukets yrkesskolor) samt sjuksköterskeskola. De skolformer som ingår i statistiken för 1975 är grundskola. särskola. specialskola. gymnasieskola. övriga gymnasiala skolor. kommunal vuxenutbildning. statens sko- lor för vuxna. arbetsmarknadsutbildning. folkhögskola. sjuksköterskeskola. lärarut- bildning. universitet och högskolor samt övriga eftergymnasiala skolor. För att upp- nå ungefärlig jämförbarhet mellan åren har från uppgifterna för 1975 subtraherats an- talet elever i arbetsmarknadsutbildning. vid universitet och högskolor samt vid övri- ga eftct'gymnasiala skolor. Källa: Statistiska Meddelanden. sen'e U. nr 1970: 20 och 1976: 39.

andra faktorer samtidigt tenderat att öka det kvinnliga arbetskraftsdelta- gandet.

Skolgångsfrekvensen fortsatte att öka för åldersgrupperna 20—24 år mellan 1969 och 1975 (se tabell 6.5). men trots detta ökade samtidigt för- värvsfrekvenserna för både män och kvinnor och de är i nuläget högre än i början av I960-talet. Ökningen kan. liksom för tonåringarna. ha berott på att man samtidigt som skolgångsfrekvensen ökat också i ökad utsträckning kombinerat arbete och studier. För kvinnornas del har till detta kommit andra faktorer som tenderat att leda till ökat kvinnligt förvärvsarbete un- der l970-talet och vilka medfört att förvärvsfrekvensen för kvinnor i ål- dern 20—24 år nästan blivit lika hög som för männen i samma åldersgrupp.

Det är svårt att urskilja något tydligt konjunkturmönster i ungdomarnas arbetskraftsdeltagande. eventuellt beroende på att det dolts av de kraftiga trendmässiga förändringarna under perioden. För tonåringarna verkar det

Tabell 6.6 Andel av antalet personer i arbete som arbetar deltid (procent) R_— Ålder 1965 1970 1975 1977 1— 19 20—34 1—19 20—34 1—19 20—34 1—19 20—34 tim tim tim tim tim tim tim tim MH Mån 16— 19 4.2 5.1 10.0 7.0 12.0 8.3 14 5 9.2 20—24 2 7 4.0 4.7 4 7 5 3 7.0 4 5 8.2 Kvinnor 16-19 4.7 7.4 12.4 8.5 16.4 14 6 17.7 l8.6 20—24 5.1 11.0 9.1 l3.8 8.5 19 2 10.4 21.9

Källa: Arbetskraftsundersökningama. årsmedeltal.

' För en ingående dis— kussion av bestämnings- faktorerna bakom kvin- nornas arbetskraftsut- bud se C Jonung: "Kvin- norna i svensk ekonomi" i B Södersten (red.): Svensk Ekonomi. Den exakta kvantitativa be- tydelsen av olika fak- torer för den obser- verade utvecklingen har man emellertid dålig kunskap om.

? Kvinnorna är emel- lertid i större ut- sträckning än männen tillfälligt frånvarande från arbetet. Andelen av de sysselsatta som var frånvarande från arbetet under hela mät- veckan var enligt AKU 1977 ca 17 procent för kvinnorna.jämfört med ca 14 procent för männen.

emellertid ha skett en viss uppbromsning av arbetskraftsdeltagandet under lågkonjunkturåren 1972 och 1973 och en nedgång under 1977. något som kan tyda på att en lågkonjunktur medför en ökning av den dolda arbetslös- heten bland tonåringarna. dvs på att det finns en "discouraged worker” ef- fekt för denna grupp.

Utvecklingen för åldersgrupperna 25 —54 år.

Figur 6.9 visar utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen för män res- pektive kvinnor i åldrarna 2.5—64 år under åren 1963—1977. Under perio- den har arbetskraftsutbudet förändrats drastiskt för kvinnorna i alla ålders- grupperna. under det att förändringarna för männen varit små. utom för ål- dersgruppen 55—64 år.

För kvinnorna i åldrarna 25—34. 35—44 och 45—54 år har förvärvsfrek- vensen ökat mycket snabbt under 1960- och 1970-talen. om än med vissa tendenser till uppbromsning under perioder med lägre efterfrågetryck i ekonomin. Bakom denna utveckling finns förändringar i en rad olika fakto— rer som påverkar kvinnornas preferenser och deras val mellan hemarbete och yrkesarbete eller kombinationer av detta.] En betydelsefull faktor har troligen också varit efterfrågeutvecklingen under perioden. Ökningen av den offentliga sektorn kan förmodas ha underlättat absorptionen av det ökade kvinnliga arbetskraftsutbudet genom att vakanser och arbetssökan- de befunnit sig på ungefär samma delmarknader. Arbetskraftstillskottet har gått till tjänstesektorn och över hälften av kvinnorna är numera anställ- da i statlig eller kommunal tjänst. jämfört med enbart knappt en fjärdedel av männen.

Utvecklingen har inneburit att kvinnornas förvärvsfrekvens nu är enbart 15—20 procent lägre än männens i motsvarande åldersgrupp.? 1 avsnitt 6.2 har vi sett att ökningen delvis har berott på att kvinnorna tenderat att stan- na kvar i arbetskraften under fler veckor per år. Andelen helårsarbetande har ökat (se tabell 6.1). men är fortfarande påtagligt lägre för kvinnorna än för männen i dessa åldersgrupper.

Tabell 6.7 Andel av antalet personer i arbete som arbetar deltid (procent)

Ålder 1965 1970 1975 1977 1—19 20—34 1—19 20—34 1-19 20—34 1—19 20—34 tim tim tim tim tim tim tim tim Män 25—34 2.1 2.9 2.6 4.3 2.5 6.1 2.6 6.9 35—44 1.0 3.2 1.7 4.4 1.9 5.4 1.9 6.2 45—54 1.7 3.5 2.0 4.3 2.0 5.6 2.0 6.1 55—64 2.7 4.6 2.9 5.7 2.8 6.6 3.3 10.7 Kvinnor 25—34 17.0 24.3 19.1 24.7 16.1 29.8 17.2 32.3 35—44 19.4 26.9 31,1 17.0 35.2 16.4 37.6 45—54 18.0 26.2 . 30.1 15.6 33,7 15,2 37,5 55—64 18.6 30.3 21.8 28.4 19.3 34.6 18.8 38.3

Källa: Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal.

Reilativa arbetskraftstal (%)

100 ".."-......" ...",...”"u Män 35—44 år -—---- ______ _ ...oo"'_-- Män 25—34 år ——_-- Män 45—54 år 90 .—'-._'_._.X._ . _ ' x _ Män 55—64 år ' — o _ o 80 &. N.c Kvinnor Kv1nnor 45—54 år 'oKvinnor 25——34 år 70 GC) ' on...... ' ss I _N'.,—_—--.,, . 50 . __ / Kvinnor /./ 55—64 år

40

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 6.9 Utvecklingen av de relativa arbetskraftstalen för män och kvinnor i åldrarna 25 —64 år. Källa: Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal.

Kvinnornas arbetsutbud har således blivit mer permanent. men arbets— utbudcts karaktär skiljer sig fortfarande kraftigt åt mellan män och kvinnor ide tre åldersgrupperna (se tabell 6.7).

Andelen deltidsarbetande män har ökat. men är fortfarande obetydlig jämfört med andelen bland kvinnorna. Andelen deltidsarbetande kvinnor har ökat snabbt. samtidigt som det skett en förskjutning från korta till långa Jeltider. Ökningen av arbetskraftsutbudet under perioden har så gott som helt bestått av ett ökat deltidsutbud.

Samtidigt med den kraftiga ökningen i kvinnornas förvärvsfrekvens har andelen latent arbetssökande bland kvinnor i åldern 25—54 år gått ner (se figur (*.10).]

1 De latent arbetssökande utgörs av individer som ej är i arbetskraften men som uppgersig skola ha sökt arbete om de trott sig kunna finna ett lämpligt arbete på or- ten. Denna fråga ingick i arbetskraftsundersökningarna under åren 1964—1975. Den har emellertid ansetts vara alltför oprecis och har därför fr.o.m. 1976 ersatts med frågor om huruvida individerna utanför arbetskraften velat och kunnat arbeta under mätveckan.

Andel latent arbetssökande (%)

1964 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 6.10 Andelen latent Fortfarande finns det emellertid ett betydligt större dolt arbetskraftsut- a'be'ss'äkaf'de ”'.' low/" bud bland kvinnorna än bland männen (se tabell 6.8).1 Även detta utbud är antalet kvtnnor ! aldern 25_54 år, Fram 1976 an- i stor utsträckning ett deltidsutbud. delen som velat och ku__'l- För männen i åldrarna 25—34. 35—44 och 45—54 år har de relativa ar- nat arbeta under mat- b k ' f l . lk' ' .. d k .. . _ _ veckan (Se not,—rene"). ets ra tsta en uppwsat ett 1 artat. om an mln re mar ant. monster som Källa: Arbetskraftsun- det för de yngre åldersgrupperna. dvs. en viss nedgång under 1960-talet Sää/("'"gamw "mne- följd av en uppgång under 1970-talet. tillbaka mot den tidigare nivån. För— klaringen kan även för åldersgruppen 25—34 år ligga i valet mellan utbild- ning och arbetskraftsdeltagande. För männen i åldrarna 35—44 och 45—54 år torde emellertid förklaringen till nedgången i förvärvsfrekvensen under 1960-talet få sökas på annat håll. Nedgången kan ha haft samband med en

Tabell 6.8 Omfattningen av det dolda arbetskraftsutbudet år 1977

Ålder Antal personer ej i arbetskraften Antal personeri som velat och kunnat arbeta under arbete mindre än mätveckan 35 timmar som

_— ._—————— |__— under mätverkan Totala Onskad Onskad velat och kunnat antalet arbetstid arbetstid ta merarbete

l—19tim 25—34tim

Män 16—24 4700 2000 400 4900 25—44 1 800 100 200 7 600 45—54 500 100 () 3 100 55—64 I 500 100 800 3 400 Summa 8 500 2 300 1 400 19 000 Kvinnor 16—24 5700 2200 1300 13800 25—44 12400 1000 8900 23200 ' Omfattningen och ka— 45— 54 7 400 700 5 200 10 700 raktären på det dolda ar- 55—64 6 300 I 200 4 500 6 000 betskraftsutbudet har in— gående kartlagts och dis— Summa 31800 5 100 19900 53 700 kuterats inom Sysselsätt- ningsutredningen. Källa: Arbetskraftsundersökningama. årsmedeltal för 1977.

ökad social utslagning och med utvecklingen av arbetskraftsefterfrågans inriktning. Nedgången kan således vara ett slags "discouraged worker" ef- fekt. men här inte som en reaktion på en tillfällig konjunkturnedgång i ar- betskraftsefterfrågan utan som en reaktion på mer långsiktiga strukturella förändringar i arbetskraftsefterfrågan. Efter 1972 förefaller det emellertid som om trenden mot minskat arbetskraftsdeltagande för männen brutits och arbetskraftstalen åter ökat.1

Utvecklingen för de äldre

För åldersgruppen 55—64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet under 1960 och 1970-talen sett helt olika ut för män och kvinnor. För- värvsfrekvensen har för männens del gått ned från ca 90 procent till ca 80 procent under det att kvinnorna ökat sin förvärvsfrekvens med ca 10 pro- centenheter (se figur 6.9). Andelen deltidsarbetande har ökat för både män och kvinnor (se tabell 6.7). men är fortfarande mycket högre för kvinnor- na.

Det är i denna ålder som individerna kan väntas gradvis. eller mer abrupt. lämna arbetskraften genom deltidsarbete. förtidspensionering eller ålderspensionering. Ändrade pensionsbestämmelser kan således, vid sidan om arbetsmarknadsutvecklingen. väntas ha haft avgörande betydelse för utvecklingen av förvärvsfrekvens och deltidsarbete för denna åldersgrupp. Under den studerade perioden har det skett viktiga förändringar i möjlig— heterna att erhålla pension för olika åldersgrupper. Från slutet av 1960- talet och framåt har möjligheterna att erhålla förtidspension av arbets- marknadsskäl gradvis ökat. Den ljuli 1976 sänktes den allmänna pensions- åldern från 67 till 65 år. Samtidigt infördes möjligheter till deltidspension för personer över 60 år.

För de äldre kvinnorna har tendensen mot ökat kvinnligt arbetskraftsut- bud dominerat och gjort att förvärvsfrekvensen ökat. Det finns dock fort— farande ett relativt stort dolt arbetskraftsutbud bland de äldre kvinnorna (se tabell 6.8).

Arbetskraftsdeltagandet för de äldre männen har visat en kraftig trend- mässig nedgång. Nedgången verkar ha tagit formen av att man helt lämnat arbetskraften. eftersom den också återfinns i andelen män i denna ålders- grupp som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året (se tabell 6. 1 ). Exakt i vilken utsträckning det rört sig om ett ”discouraged worker” fenomen. dvs. en minskning av arbetskraftsutbudet p. g. a ogynnsam efter— frågeutveckling. eller om en minskning av utbudet p. g. a andra faktorer är svårt att avgöra.2 Nedgången i förvärvsfrekvensen för män i åldern 55—64 år har inte gett utslag i någon ökning av andelen latent arbetssökande för denna grupp3 och antalet män i åldern 55—64 år som är utanför arbetskraf- ten och uppger att de velat och kunnat arbeta heltid under mätveckan var 1977 endast ca 1500 (se tabell 6.8). Mot detta står att antalet förtidspensio- närer ökat snabbt för denna grupp.

' Bortfallet i arbetskrafts- undersökningarna har emellertid ökat efter 1975, varför små föränd- ringar bör tolkas med för- siktighet. Se också kapi- tel 14.

2 Utslagningen på är- betsmarknaden och för- tidspensioneringens om- fattning och bakgrund har studerats ingående inom Sysselsättnings- utredningen, se t. ex. SOU 1977: 88.

3 Andelen latent ar- betssökande av totala antalet män i åldern 55—64 år låg under perioden 1964—1970 på ca 0,4—0.5 procent och under perioden 1971— 1975 på ca 0,3—0,4 procent.

6.3.3 Sammanfattning

Arbetskraftsutbudet i den svenska ekonomin. mätt i antalet individer som är sysselsatta eller aktivt söker arbete vid en viss tidpunkt. ökade under perioden 1963—1977 med ca 450000 personer. Kvinnorna har svarat för så gott som hela denna ökning.

Arbetskraftsutbudet har också ändrat karaktär på ett drastiskt sätt. Ök— ningen av arbetskraftsutbudet har så gott som helt bestått av ett ökat del— tidsutbud. Det har också skett en förskjutning från korta till långa dcltider. Kvinnorna i åldern 25—64 år har under perioden fått en mer permanent anknytning till arbetsmarknaden och stannar i ökad utsträckning kvar i ar- betskraften under hela året. Däremot arbetar de i stor utsträckning deltid. Kvinnorna svarar för huvuddelen av det ökade deltidsutbudet. men ett ökat deltidsutbud har kommit även från andra grupper. Bland ungdomarna verkar man i ökad utsträckning kombinera förvärvsarbete och utbildning. En delvis ny typ av flexibelt arbetskraftsutbud har således uppkommit på detta sätt.

För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960- talet. men ökade sedan åter under 1970-talet. både för tonåringarna och för de i åldern 20—24 år. För kvinnorna i åldern 25—54 år ökade de relativa ar- betskraftstalen mycket snabbt under 1960— och 1970-talen. om än med vis- sa tendenser til! uppbromsning under perioder med lägre efterfrågetryck i ekonomin. Det finns emellertid fortfarande ett betydande dolt arbets— kraftsutbud bland kvinnorna. Förändringarna i de relativa arbetskraftstalen för männen i åldern 25-54 år var små. med en viss tendens till nedgång under 1960—talet. följd av en uppgång under 1970-talet. För åldersgruppen 55—64 år har utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet sett helt olika ut för män och kvinnor. Kvinnorna har ökat sin förvärvs- frekvens med ca 10 procentenheter. under det att männen haft en trend— mässig nedgång av samma storlek.

6.4 Arbetslöshetsstruktur och arbetslöshetsutveckling

6.4.1 Arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper

I avsnitt 6.1 konstaterade vi att det totala arbetslöshetstalet vid ett högkon- junkturläge i den svenska ekonomin föreföll ha ökat något över tiden. De ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna skulle således inte ha varittill- räckliga för att motverka andra faktorer som tenderat att leda till en ökning av friktions- och strukturarbetslösheten. I detta avsnitt skall vi tränga bak— om totalsiffrorna för ekonomin och studera hur arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper ser ut i hög- respektive lågkonjunktur och vilka för- ändringar som tycks ha ägt rum under l960- och 1970—talen. På detta sätt kommer vi att få en bild av hur väl man lyckats med att hålla nere dels ar- betslösheten i högkonjunkturlägen. dels konjunkturarbetslösheten. föroli- ka grupper. Vi är intresserade dels av hur arbetslöshetstalen vid högkonjunkturlägen ser ut för olika grupper. dels av hur konjunkturarbetslösheten drabbaroli-

ka grupper. För att få en närmare uppfattning om detta har vi gjort vissa skattningar av sambanden mellan arbetslöshetstalen för respektive demo— grafiska grupp och det totala arbetslöshetstalet samt en trendvariabel.I Skattningarna har utförts på årsdata för perioden 1963— l974.2 Skattningarna kan användas för att belysa hur arbetslösheten fördelas mellan olika demografiska grupper på den svenska arbetsmarknaden. De erhållna resultaten sammanfattas i tabell 6.9. Tabellen bygger på de skatta- de sambanden för perioden 1963— 1974 och redovisar den hypotetiska strukturen på arbetslösheten för olika demografiska grupper för 1974 dels vid ett efterfrågetryck motsvarande ett totalt arbetslöshetstal på 1.5 pro- cent. dels vid ett efterfrågetryck motsvarande ett totalt arbetslöshetstal på 2.5 procent. Tabellen visar således inte hur det verkligen såg ut 1974. utan det viktiga ärjämförelsen mellan olika tänkta arbetslöshetssituationer. Ta- bellen kan sägas visa dels hur arbetslöshetsstrukturen i ett högkonjunktur- 1äge kan väntas se ut. dels hur en konjunkturförsämring kan väntas drabba olika grupper. om arbetsmarknadsstrukturen vore densamma som under åren 1963—1974.

Arbetslöshetensfördelning i Itögkonjunktttrliigen

Av tabell 6.9 framgår att arbetslöshetstalet i ett högkonjunkttrrläge är olika för olika demografiska grupper i den svenska ekonomin. För alla ålders- grupper gäller att detär högre för kvinnor än för män. Friktions— och struk- turarbetslösheten är mer omfattande för kvinnorna. antingen genom att det tar längre tid för dem än för männen att finna ett arbete som de vill ha eller genom att de blir arbetslösa oftare än männen. t. ex. på grund av att de i större utsträckning rör sig ut och in i arbetskraften. Dessa arbetslöshets-

Tabell 6.9 Arbetslöshetens fördelning år 1974 enligt skattade samband om det totala arbetslöshetstalet vore 1,5 respektive 2,5 procent

Demogra— Arbetslös- Arbetslös- Föränd- Antal ar— Antal ar- Föränd— fisk grupp hetstal (%) hetstal (%) ring i betslösa betslösa ring i vid 1,5 % vid 2,5 % arbets- vid 1,5 %" vid 2,5 %" antal Iöshetstal arbets— lösa Män 16—19 3.3 6,8 3,5 4200 8600 4400 20—24 2,1 4,0 1,9 5000 9500 4500 25—34 0,8 2,2 1,4 4800 13300 8500 35—44 0,7 1,5 0,8 3 100 6600 3500 45—54 0,8 1,4 0,6 3 800 6700 2 900 55—64 1,3 2,4 1,1 5100 9500 4400 Kvinnor 16—19 5,9 8,5 2,6 6600 9600 3000 20—24 3,5 4,5 1,0 7 000 9000 2 000 25—34 1,5 2.6 1.1 6100 10700 4600 35—44 1,3 1,5 0,2 4300 5000 700 45—54 1,1 1.6 0.5 4100 5900 1800 55—64 1,6 2,4 0,8 3800 5700 1900

" Antalet arbetslösa har beräknats utifrån faktiska antalet individer i arbetskraften 1974 och tar således inte hänsyn till eventuell konjunkturkänslighet i arbetskrafts- deltagandet för olika grupper. Källa: Se appendix 6.1.

' Se appendix 6.1.

2 Den markanta struk- turföråndringen efter 1974. med bl. a. en för- ändring i sambandet mel- lan kapacitetsutnyttjan— det och arbetslösheten

i ekonomin (se avsnitt 6.1) har gjort att vi inte utnyttjat data för åren 1975—1977 i skattningarna. Den skat- tade strukturen från 1963—1974 kan istäl- let användas för att belysa hur utvecklingen 1975—1977 avvikit från det tidigare mönstret.

' Som vi påpekat i av- snitt 6.1 kan dock ef- terfrågetrycket i hög- konjunkturerna ha varit av något olika styrka.

2 För mer ingående dis- kussioner av utveck- lingen av ungdomsar- betslösheten se C Jo- nung och S Tegle: "Ef- terfrågans betydelse för ungdomsarbetslöshe- ten". TCO, 1978, samt E Wadensjö: "Ungdomsar- betslösheten", Ekono- misk Debatt 1978: 4.

skillnader mellan män och kvinnor kvarstår således även om man har en stabiliseringspolitik som medför fullt kapacitetsutnyttjande och önskar man minska dem behövs andra slags åtgärder. såsom arbetsmarknads- el- lerjämställdhetspolitik.

Arbetslöshetstalen i ett högkonjunkturläge är också högre för ålders- grupperna 16— 19. 20—24 och 55—64 år än för övriga åldersgrupper. Detta gäller för både män och kvinnor. Även för dessa grupper är således frik- tions- och strukturarbetslösheten hög. För ungdomarna kan det ha sam- band med att de rör sig ut och in i arbetskraften och med att det kan behö- vas relativt omfattande sökprocesser innan man etablerat sig på arbets- marknaden.

K onjunkturarbetslöshetens förde/nin g

Tabell 6.9 visar också hur konjunkturarbetslösheten fördelas mellan olika grupper. Vi har. utifrån de gjorda skattningarna. beräknat hur arbetslös- hetstalen och antalet arbetslösa i olika grupper 1974 kunde förväntas ha på— verkats av en efterfrågeminskning som gjorde att den totala arbetslösheten ökade från 1,5 till 2.5 procent. En sådan efterfrågeminskning kan drabba olika grupper olika hårt t ex genom att de i olika utsträckning befinner sig i konjunkturkänsliga sektorer. genom att de i olika utsträckning är ny- eller återinträdande i arbetskraften och genom att turordningen vid uppsägning— ar och permitteringar kan drabba vissa grupper hårdare.

Av beräkningarna framgår att en nedgång i efterfrågan kan väntas drab- ba tonåringarna. både män och kvinnor. speciellt hårt. Deras arbetslös— hetstal kan väntas öka med 3.5 respektive 2.6 procentenheter. då det totala arbetslöshetstalet ökar med enbart en procentenhet. En konjunkturned— gång verkar också slå relativt hårt mot åldersgruppen 20—24 är. framför allt för männen. Åldersgrupperna 35—54 år är mindre känsliga för en efter— frågenedgång. Däremot är konjunkturkänsligheten för de äldre (55—64 år) relativt stor.

För alla åldersgrupperna gäller att männens arbetslöshetstal ökar mer (absolut sett) än kvinnornas vid en efterfrågenedgång. Detta innebär att en "utjämning” av arbetslöshetstalen mellan män och kvinnor äger rum i en lågkonjunktur.

Trendmässig försämring för ungdomar och äldre

Ovan har vi sett hur arbetslösheten i högkonjunkturlägen fördelats mellan olika grupper i mitten av 1970-talet. Av intresse är också hur denna fördel- ning förändrats under 1960- och 1970-talen. Som vi tidigare sett har det to- tala arbetslöshetstalet. trots de ökade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. ökat något mellan högkonjunkturerna 1965. 1970 och 1974! Tabell 6.10 vi- sar hur utvecklingen sett ut för olika demografiska grupper.

Mellan 1965 och 1974 ökade arbetslöshetstalen mest (absolut sett) för tonåringarna. både män och kvinnor. Även ökningen för åldersgruppen 20—24 år var stor. Under perioden har man således lyckats sämst vad gäl- ler att hålla nere friktions- och strukturarbetslösheten för ungdomarna.2

Vad gäller mellangrupperna (25—54 år) har ökningarna varit relativt små

Tabell 6.10 Arbetslöshetstalen (skattade) för olika demografiska grupper högkonjunk- turåren 1965, 1970 och 1974"

Ålder Arbetslöshetstal (9?)

1965 1970 Förändring 1974 Förändring

1965—1970 1970-1974

Män 16—19 2.0 3.1 +1.l 5.0 +1.9 20—24 1.4 2.0 +0.6 3.0 + 1.0 25—34 0.6 0.9 +0.3 1.4 +0.5 35—44 0.5 0.7 +0.2 1.1 +0.4 .45—54 1.3 0,9 —O.4 1.1 +0.2 55—64 1.0 1.3 +0.3 1.8 +0.5 Kvinnor 16—19 3.9 5.3 +l.4 7.3 +2.0 20—24 2.1 2.9 +0.8 4.0 + 1.1 25—34 1.5 1.7 +0.2 2.0 +0.3 35—44 1.5 1.4 —0.1 1.4 0.0 45—54 1.1 1.2 +0.1 1.4 +0.2 55—64 0.7 1.2 +0.5 2.0 +0.8

"Skattningarna är baserade på de faktiskt rådande totala arbetslöshetstalen för dessa år.

eller t.o.m. obefintliga. Ökningarna har varit störst för åldersgruppen 25—34 år. Av speciellt intresse är att den kraftiga ökningen av det kvinnli- ga arbetskraftsdeltagandet i dessa åldersgrupper i huvudsak verkar ha kun- nat äga rum utan någon ökning av arbetslöshetstalen. Även om efterfråge- utvecklingen, med den snabba expansionen av den offentliga och privata tjänstesektorn. bör ha varit en starkt bidragande orsak till detta. kan det också ses som ett tecken på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för kvinnorna i dessa åldrar haft de eftersträvade effekterna.

För de äldre (55—64 år). slutligen. verkar arbetslöshetstalen i högkon- junkturlägen ha ökat både för män och för kvinnor. För denna åldersgrupp verkar de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte ha varit tillräckliga för att hålla kvar friktions- och strukturarbetslösheten på en oförändrad nivå.

Omfördelnin g av anpassningsbördan ?

En av de tänkbara effekter av en utveckling mot en mer långsiktig bindning mellan arbetstagare och arbetsgivare. som vi diskuterat i kapitel 4. är att anpassningsbördan i framför allt lågkonjunkturer i större utsträckning kan komma att få bäras av ny- och återinträdande i arbetskraften. Tyvärr finns uppgifter om arbetslöshetens bakgrund enbart för en kort period. Tillgäng- liga data från arbetskraftsundersökningarna (november-undersökningarna 1971-1973 samt månadsmätningar fr.o.m. 1975) finns presenterade i figur 6.1 1. Detta material möjliggör i varje fall en jämförelse mellan lågkonjunk- turerna 1971-1973 och 1975-1977.

Den betydligt lägre arbetslösheten 1975— 1977 kan i första hand hänföras till att antalet arbetslösa p. g. a. personal- eller driftsinskränkningar sjunkit kraftigtjämfört med 1971— 1973. Det är också detta som kan förmodas lig- ga bakom den i avsnitt 6.1 konstaterade förändringen i sambandet mellan BNP-gapet i ekonomin och den öppna arbetslösheten. Nedgången i efter-

Figur 6.1] Antal arbets- lösa (1.000-tal) efter ar— betslöshetens bakgrund. Källa: Arbetskraftsun— dersökningarna

Ej specificerad orsak (bla quits)

20

10

Permitteringar

Personal och driftsinskränkningar

Åtaget arbete sl utfört

Ny- och återinträdande

40

30

20

10

Nov Nov Nov Kvartal 1971 72 73 75 76 77

frågan hari stället i större utsträckning återspeglats i sänkt utnyttjandegrad för arbetskraften inom företagen och i en nedgång i arbetsproduktiviteten. Utvecklingen torde bero på den sysselsättningsbevarande arbetsmark- nadspolitik som förts under åren 1975—1977 (se kapitel 5) och på den nya trygghetslagstiftningen. men en bidragande orsak kan också ha varit den mer trendmässiga utvecklingen mot längre kontrakt.

Något som kan verka. mer överraskande är att även antalet arbetslösa ny- och återinträdande på arbetsmarknaden har minskat. Detta kan bero på att totala antalet ungdomar bland befolkningen minskat under perioden och på att kvinnornas arbetskraftsdeltagande blivit mer permanent. men kan också återspegla effekterna av ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för dessa grupper. Mätt i antalet arbetslösa ny- och återinträdande har denna grupp således inte fått bära en ökad anpassningsbörda under 1975— 1977 jämfört med 1971—1973. Däremot innebär nedgången i den to- tala arbetslösheten att de ny- och återinträdandes andel av arbetslösheten var större 1975—1977 än 1971—1973.

Vad gäller utvecklingen för olika demografiska grupper skulle man för- vänta sig att en trendmässig utveckling mot längre kontrakt skulle leda till en ökad arbetslöshetsandel i framför allt lågkonjunkturer för dels ungdo- mar. dels kvinnor. eftersom dessa dominerar bland de ny- och återinträ- dande på arbetsmarknaden. Likaså borde trygghetslagarnas bestämmelser om sist-in-först-ut innebära att en allt större del av arbetslöshetsbördan kommer att få bäras av dessa grupper. Vad gäller ungdomarna (män och kvinnor 16—19 och 20—24 år) och perioden 1963—1974 tyder de gjorda skattningarna (se appendix 6.1) på att det funnits en trend mot att dessa grupper fått bära en ökad andel av en viss total arbetslöshet. Däremot verkar det inte ha funnits någon sådan trend för kvinnorna i åldern 25-54 år.

6.4.2 Arbetslöslrets-tider och arbetslöshetsinflöde för olika demografiska grupper

Orsakerna till utvecklingen av arbetslöshetstalen för olika grupper och till skillnaderna mellan grupperna kan belysas mer ingående om man gör en uppdelning av arbetslöshetstalen i komponenterna arbetslöshetsinflöde och arbetslöshetstid.' En sådan uppdelning för tre olika åldersgrupper pre- senteras i figur 6.12.

Den betydligt högre nivån för ungdomarnas arbetslöshetstal förklaras helt av att inflödet är högre för denna grupp. Arbetslöshetstiderna är korta- re än för de övriga åldersgrupperna. Det höga inflödet för ungdomar beror i

U . . . ' Det relativa arbetslöshetstalet (Z) kan approximativt uppdelas enlrgt formeln U ]" r _ Z ' D

där U = antalet arbetslösa L = arbetskraftens storlek f= arbetslöshetsinflöde per vecka D = genomsnittlig arbetslöshetstid (vistelsetid) Det sätt på vilket dessa storheter kan mätas diskuteras i kapitel 14.

Figur 6.12 Relativ arbets—

löshet % genomsnitt-

lig vistelsetid [ arbetslös— het (D) samt relativt in- flöde i arbetslöshet per

vecka T för olika ål- dersgruppen

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

U 0 TM»)

16—24 år

-—— ,"?.?-—. /$'0000.37_l._o'.. '...'..S—-- 55—64 år ,. 25—54 år

D (veckor)

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

sin tur sannolikt i stor utsträckning på att en stor del av ungdomarna är ny- inträdande på arbetsmarknaden.l

De konjunkturella variationerna i arbetslöshetstalen kan för alla tre ål- dersgrupperna hänföras till variationer i arbetslöshetstiderna. lnflödet lNågon uppdelningav tycks däremot i stort sett vara konstant över konjunkturerna. Bakom det arbCISIÖShftS'MÖdet ef- ter arbetsloshetens bak- konstanta inflödet totalt sett ligger dock sannolikt ett ofrivilligt inflöde i ar— grund har inte gjorts för betslöshet (orsakat av permitteringar och uppsägningar) som är negativt ungdomarna eftersom

. ., . . .. . . precisionen i data blir låg konjunkturberoende. men vars variationer 1 stort sett uppvags av variatio— vid en så detaljerad upp-

ner i motsatt riktning i andra typer av inflöde. delning.

Figur 6.13 Relativ arbets- lös/1612 , genomsnitt—

L lig vistelsetid i arbetslös— het (D) samt relativt in- flöde i arbetslöshet L för män och kvinnor.

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

' För en mer ingående beskrivning av den an- vända beräkningsmeto- den, se appendix 6.2.

Figur 6.12 tyder vidare på att förändringarna i arbetslöshetens struktur varit likartade för samtliga åldersgrupper -— arbetslöshetstiderna har stigit trendmässigt och inflödet sjunkit.

Figur 6.l3 visar motsvarande komponentuppdelning av arbetslösheten för män och kvinnor. 1 avsnitt 6.4.1 konstaterade vi att arbetslöshetstalen var högre för kvinnor än för män i såväl hög- som lågkonjunktur. Det visar sig nu att detta helt beror på att inflödet i arbetslöshet är högre för kvinnor- na. Att inflödet är högre kan förmodligen förklaras av att kvinnorna. som vi sett i avsnitt 6.2 och 6.3. i större omfattning än männen rör sig ut ur och in i arbetskraften. Skillnaderna mellan män och kvinnor vad gäller inflödet i arbetslöshet har dock minskat något trendmässigt. något som kan åter- spegla den tidigare beskrivna tendensen mot att kvinnornas arbetskrafts- deltagande blivit mer permanent.

Liksom för de olika åldersgrupperna kan de konjunkturella variationer- na i arbetslöshetstalen för män och kvinnor hänföras till variationer i ar- betslöshetstiderna. Likaså återfinns trenden mot längre arbetslöshetstider och lägre inflöde för båda könen.

6.4.3 Hurfördelas arbetslöshetsbördan?

[ avsnitt 6.4.1 har vi studerat arbetslöshetsnivån och dess utveckling över tiden för olika demografiska grupper. Vi har också (i avsnitt 6.4.2) studerat i vilken utsträckning som arbetslöshetsnivån förklaras av att antalet ar- betslöshetstillfällen (inflödet) är högt eller av att arbetslöshetstiderna är långa. För att få en bild av hur den totala arbetslöshetsvolymen under ett år (”'arbetslöshetsbördan") fördelas på olika individer inom en viss de- mografisk grupp måste analysen emellertid föras ett steg längre.

Den totala arbetslöshetsvolymen under ett år (antalet arbetslöshetsvec— kor i ekonomin totalt sett under året) kan antingen bäras av många indivi— der som var och en är arbetslös under en kort sammanlagd tid eller också av ett fåtal individer som var och en är arbetslös under en lång samman- lagd tid. Den sammanlagda arbetslöshetstiden för en viss individ under ett år kan i sin tur delas upp iantaletpåböriade arbetslöshetstilUä/Ien för indi- viden under året och längden på varje tillfälle.]

Figur 6.14 visar utvecklingen av de arbetslöshetskomponenter. som kan användas för att beskriva arbetslöshetsbördans fördelning, för totala ar- betskraften l6—64 år under perioden l966—l977. Variabeln N anger hur många personer som varit arbetslösa någon gång under året. dvs som fått bära arbetslöshetsbördan. Variabeln (SxD) anger hur många veckor sam- manlagt som var och en av dessa personer i genomsnitt varit arbetslös un- der året. Denna sammanlagda arbetslöshetstid har uppkommit genom att individerna i genomsnitt blivit arbetslösa S gånger under året och varje så- dant arbetslöshetstillfälle varat D veckor.

För arbetskraften som helhet verkar det för perioden 1966—1974 inte ha funnits någon tendens mot att arbetslöshetsbördan fördelats på färre per- soner. Antalet som berördes av arbetslöshet någon gång under året (N) var ungefär lika stort 1974 och 1966. Under denna period verkar inte heller den

sammanlagda arbetslöshetstiden under året (Sx D) för de som blir arbetslö- sa att ha ökat trendmässigt. även om ett konjunkturellt mönster kan spå— ras. Arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga längd (D) har visserligen stigit trendmässigt. men detta har motverkats av att antalet påbörjade arbetslös- hetstillfällen per person och år (S) sjunkit.

Under åren l975* l977 har färre personer berörts av arbetslöshet än un- der tidigare år med motsvarande arbetslöshetsnivå. De som faktiskt har

100000 75000 u 50000 25000

400000 375000 350000 325000 300000 275000 250000 225000

2,0

1,0 3

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 6.14 Arbetslös- hetskomponenter för to- tala arbetskraften [6-—64 år.!Wgurentisargenonr snittliga antalet arbets— lösa (U). antalet berörda av arbetslöshet under ett år (N), antalet påbörjade arbetslöshetstillfällen per år (5), genomsnittlig vis- telsetia' (D) samt antalet arbetslöshetsveckor per år (S-D) enligt formeln 52-U=N-S-D. Se vidare appendix 6.2.

' Data över arbetslös- hetskomponenterna för tre åldersgrupper (16—24 år. 25—54 år och 55—64 år) samt för män och kvin- nor redovisas i ap- pendix 6.2.

2 Se data i appendix 6.3.

berörts av arbetslöshet har i stället varit arbetslösa i fler veckor totalt sett under året. Arbetslöshetsbördan kan således sägas ha varit ojämnare för- delad under l975— 1977 än under tidigare år med motsvarande arbetslös- hetsnivå.

Om åren l975— l977 jämförs med lågkonjunkturåren 1971—1973 framgår det att den lägre arbetslöshetsnivån l975— 1977 helt kan hänföras till att färre personer har berörts av arbetslöshet. Däremot har antalet arbetslös- hetsveckor per berörd individ varit lika högt i båda lågkonjunkturerna. P0- litiken kan således sägas ha varit framgångsrik när det gäller att skydda in- dividerna från att bli arbetslösa. men mindre framgångsrik när det gäller att förhindra långa arbetslöshetsperioder.

Bakom totalsiffrorna för arbetskraften döljer sig skillnader mellan olika grupper.' Det finns t ex betydande nivåskillnader mellan olika åldersgrup- per. Ungdomarna har lägst antal arbetslöshetsveckor per person och år (SxD). vilket beror på att arbetslöshetstillfallenas längd (D) är kortast för denna grupp. Ungdomarna blir däremot arbetslösa oftare än de äldre.

Även den trendmässiga utvecklingen skiljer sig något mellan åldersgrup- perna. Tendensen mot en ojämnare fördelning av arbetslöshetsbördan tycks i första hand gälla de båda äldsta åldersgrupperna. För ungdomarna har en relativt drastisk uppgång av arbetslöshetstillfällenas längd uppvägts av att antalet arbetslöshetstillfällen per person och år har gått ned. För män och kvinnor gäller att deras arbetslöshetskomponenter under 1960- talet hade olika struktur. Antalet arbetslöshetstillfällen (S) var betydligt högre för kvinnorna än för männen. men samtidigt varade varje arbetslös- hetstillfälle färre veckor för kvinnorna än för männen. Under 1970-talet har kvinnornas arbetslöshet ändrat struktur. Antalet arbetslöshetstillfällen har minskat. men deras varaktighet förlängts. så att det numera inte före- ligger lika markanta skillnader mellan könen.

6.4.4 Arbetslösheten på olika delmarknader

I avsnitten 6.4.1-6.4.3 har vi sett hur strukturen på den öppna arbetslöshe- ten och arbetslöshetsstrukturen för olika demografiska grupper sett ut un- der 1960— och 1970-talen. Bakgrunden till skillnaderna mellan olika grupper kan till en del vara att individerna befinner sig på olika delarbetsmarknader i andra dimensioner. såsom region. näringsgren och yrke. och att dessa delarbetsmarknader uppvisar olika arbetslöshetsstruktur och arbetslös- hetsutveckling.

Figur 6. I5 visar arbetslöshetsstrukturen för olika regioner under 1960- och I970-talen. Arbetslöshetstalet är högst i skogslänen och lägst i stor- stadslänen under både hög— och lågkonjunktur. Detta verkar främst bero på att inflödet i arbetslöshet är större i skogslänen än i storstadslänen och inte på att arbetslöshetstiderna är påtagligt längre. Alla regionerna visar en trendmässig utveckling mot sjunkande inflöde och ökade arbetslöshetsti- der. Samma utveckling verkar också ha funnits vad gäller olika näringsgre- nar.2 En viktig slutsats rörande arbetsmarknadsutvecklingen under l960- och l970-talen är således att ändringen av arbetslöshetens struktur i riktning mot minskat inflöde och ökade arbetslöshetstider varit en generell förete-

%%) 4,0 3,0 .. 2 0 ___" åsar—uu: _" ökogslan ' .. _."._.-'-:: Nu.. _; —'—'_-.. _ Ovriga län 1 0 -==_Qoi..'l', —.—.=. :::; . ,!

Storstadslän

D (veckor)

18 16

14 Skogslän

12 , Storstadslän 10

'». Övriga län

T Vit) 4 3 2 Skogslän V ”::)/_." '(— Övriga län '-.' Storstadslän

1965 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

löshet Q

flöde i arbetslöshet för olika regioner.

Figur 6.15 Relativ arbets— . genomsnitt-

lig vistelsetid i arbetslös- het (D) samt relativt in—

else för samtliga åldrar. kön. riksområden och näringsgrenar. Risken att bli arbetslös har minskat. men arbetslöshetstiderna för dem som faktiskt blir arbetslösa har ökat på samtliga delarbetsmarknader. Orsakerna till denna strukturförändring kan då också åtminstone till en del förmodas vara gene- rella utvecklingstendenser på arbetsmarknaden.

Även i detta sammanhang förefaller det naturligt att peka på en tendens mot långsiktigare bindning mellan arbetsgivare och arbetstagare. För kvin- nornas del har man stannat kvar i arbetskraften i längre perioder och detta bör också ha reducerat arbetslöshetsinflödet. Samtidigt har den externa rörligheten gått ner och även detta bör ha avspeglats i en nedgång i in flö— det. Även de längre arbetslöshetstiderna kan till en del tänkas bero på att anställningstiderna blivit längre. genom att detta medför att längre sökpro- cesser kan löna sig för både arbetsgivare och arbetstagare och att ledliga platser uppstår mindre ofta än tidigare.

6.4.5 Sammanfattning

I avsnitt 6.4 har vi granskat arbetslöshetsstrukturen och arbetslöshetssut- vecklingen i den svenska ekonomin under l960— och l970-talen. Vi har där- vid funnit att arbetslöshetstalet och arbetslöshetsstrukturen i högkonjutnk- turlägen är olika för olika demografiska grupper. Arbetslöshetstalen] är högre för kvinnor än för män. men detta beror helt på att inflödet i arbtets- löshet är högre för kvinnorna än för männen. Arbetslöshetstalen är också högre för åldersgrupperna l6— l9. 20—24 och 55—64 år än för övriga ål- dersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på ett högt inflöde i arb-ets- löshet. deras arbetslöshetstider är kortare än för övriga åldersgrupper. För de äldre är det däremot främst långa arbetslöshetstider som medför att ar- betslöshetstalet är relativt högt.

Det totala arbetslöshetstalet har ökat något mellan högkonjunkturerna l965. 1970 och 1974. men utvecklingen har varit olika för olika grupper. Ökningen har varit störst (absolut sett) för tonåringarna. men stor också för åldersgrupperna 20—24 och 55—64 år. För mellangrupperna har ök- ningarna varit relativt små eller t. o. m. obefintliga.

En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin kan väntas drabba ung- domarna. speciellt tonåringarna. särskilt hårt. Konjunkturkänsligheten för de äldre är också relativt stor. En konjunkturnedgång kan också väntas öka männens arbetslöshetstal (absolut sett) mer än kvinnornas. varför en utjämning av arbetslöshetstalen mellan män och kvinnor äger rum i en låg- konjunktur. Konjunkturvariationema i arbetslöshetstalen i den svenska ekonomin uppkommer genom att arbetslöshetstiderna förlängs.

Under åren 1975— 1977 har det låga kapacitetsutnyttjandet inte gett ut- slag i någon motsvarande ökning av den öppna arbetslösheten. Detta kan i första hand hänföras till att antalet arbetslösa p. g. a. personal- och driftsin- skränkning hållits nere jämfört med åren l97l — 1973. Mätt i antalet arbets- lösa har de ny- och återinträdande inte fått bära en ökad anpassningsbörda under l975— 1977 jämfört med l97l— l973. Däremot har nedgången i den totala arbetslösheten inneburit att de ny- och återinträdandes andel av ar- betslösheten varit större 1975—l977 än l97l— 1973.

Under den studerade perioden har det skett en markant förändring av ar-

betslöshetens struktur. Det har funnits en trendmässig utveckling mot sjunkande inflöde i arbetslöshet och ökade arbetslöshetstider och denna utveckling har varit en generell företeelse för olika delarbetsmarknader.

Ökningen av arbetslöshetstiIlfällenas genomsnittliga längd har emeller- tid. främst för ungdomarna. uppvägts av att antalet arbetslöshetstillfällen per person och år minskat. Däremot har utvecklingen för de äldre innebu— rit att arbetslöshetsbördan blivit ojämnare fördelad: ett färre antal perso- ner är arbetslösa under ett år men antalet arbetslöshetsveckor per person och år för dessa har ökat.

6.5 Avslutande kommentar

I detta kapitel har vi granskat utvecklingen över tiden vad gäller några centrala målvariabler som bör ha påverkats av den förda arbetsmarknads- politiken. Vi har studerat utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet för olika grupper och förändringarna i arbetskraftsutbudets karaktär. Vi har också studerat hur arbetslösheten fördelas i högkonjunkturlägen och hur en kon- junkturnedgång drabbar olika grupper. Vidare har vi undersökt vilka för— ändringar som ägt rum vad gäller arbetslöshetens struktur (inflöde i arbets- löshet och arbetslöshetstid) och vad gäller arbetslöshetsbördans fördelning inom en viss grupp. Vi har också sökt belysa hur bruttoflödena och rörlig— hetsmönstren på den svenska arbetsmarknaden förändrats under l960- och l970-talen.

Redan inledningsvis konstaterade vi att det är svårt att fastställai vilken utsträckning de arbetsmarknadspolitiska insatser som gjorts under perio- den bidragit till den observerade utvecklingen. Orsakerna till utvecklingen är många och vi har inte gjort något försök att ingående diskutera. eller än mindre kvantifiera. betydelsen av olika faktorer. Vår bedömning har varit att en granskning av arbetsmarknadsutvecklingen av det slag vi genomfört i detta kapitel trots detta ger viktig kompletterande information till den in- formation som kan erhållas genom t ex cost-benefit studier av specifika ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Den fastslår vilka positiva och negativa förändringar som ägt rum vad gäller sysselsättnings- och arbetslöshetssi- tuationen för olika grupper och pekar därigenom på var de arbetsmark- nadspolitiska insatserna kan ha varit otillräckliga, eller ha haft negativa återverkningar på andra än de direkt berörda. och på var ökade insatser kan komma att behövas i framtiden.

Appendix 6.1 Skattning av arbetslöshetens fördelning

För att få en uppfattning om arbetslöshetens fördelning mellan olika demo- grafiska grupper i olika konjunkturlägen har vi skattat följande samband:

U.- : Aix Ubfxec'Ter'

där U,- relativa arbetslöshetstalet för respektive demografiska grupp U totala arbetslöshetstalet för ekonomin T = trendvariabel A). b), c.- = parametrar för respektive demografiska grupp.

8,- : slumpterm

Skattningarna har gjorts på årsdata från arbetskraftsundersökningarna för perioden 1963—1974. De erhållna koefficienterna redovisas i tabell 6A. ].

Figurerna 6A. ] —6A. 12 visar dels de faktiska arbetslöshetstalen. dels de enligt ovan skattade arbetslöshetstalen för olika demografiska grupper un- der åren 1963—1977. De redovisade skattningarna för åren 1975 -— 1977 är ba- serade på den skattade strukturen för åren 1963— l974 och de faktiskt rå- dande totala arbetslöshetstalen för åren 1975 — l977.

Tabell 6A.] Resultat av regressioner av grupparbetslöshetstal på totala arbetslös- hetstalet. Årliga data. Beroende variabel: elog U)

6, B, (elog U) &. (T) R2 D—W

Män 16—19 0,37 1,42* 0,021 0,93 2,44 (0,10) (0,20) (0.014) (3.57) (7,05) (1,59) 20—24 0,06 1,24* 0.016 0,93 2,40 (0,09) (0,17) (0,012) (0,67) (7,16) (1 .36) 25—34 —0,82 1,86* —0,0089 0,85 1,57 (0,17) (0,33) (0,0222) (—4,78) (5,64) (—0,40) 35—44 —1.05 1,44* 0,0097 0,80 1,38 (0,17) (0,34) (0.023) (—6,01) (4,31) (0,43) 45—54 —0.42 1,05* —0,o19 0,81 3,00 (0,10) (0,19) (0.013) (—4,26) (5,53) (— 1.46) 55—64 —0,16 1,25* —0.0094 0,72 1,29 (0,16) (0,32) (0,0213) (—0.97) (3,95) (—0,44) 65—74 0,51 0,52 0028 0.66 1,28 (0,14) (0,27) (0.018) (3,62) (1,93) (1,57)

Kvinnor 16— 19

20—24

25—34

35—44

55—64

65—74

1 . 15 (0,07) (16,61) 0.49 (0,15) (3,32) 0,27 (0,10) (2.75) 0.41 (0,19) (2.17) 0045 (0,12) (0.37) —0.72 (0.17) (—4.24) — 1,75 (0,57) (—3,07)

0.70* (0.13) (5.22)

0,52 (0,29) ( 1,81)

0,99* (0.19) (5.28)

0.34 (0.37) (0,94)

0,60* (0,23) (2.62)

0.86* (0,33) (2,63)

0.27 (1.09) (0.24)

().029* ((),()09) (3,29) 0,045* (0.019) (2.37) —0,020 (0.013) (— 1.55) —0.024 (0.025) (—0,97) —0.013 (0.015) (—0,87) 0.069* (0,022) (3,16) 0,23* (0,07) (3,14)

0.92

0,74

0,79

0,11

0,47

0,84

0,68

2,29

2,90

Siffrorna inom parentes anger standardavvikelser respektive t-värden för koefficien- terna. * Anger att koefficienten är signifikant på 5 procentsnivån.

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71

_ fa ktlSkt

72 73 74 75 76 77

-- ---- skattat

Figur 6A.] Faktiska och skattade arbetslöshetstal för män i åldern 16—19 år.

Figur 6A.2 Fuktisku och skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 16— 19 år.

Figur 6A.] Fukt/ska och skattade arbetslöshetstal för män i åldern 20—24 år.

Figur 6A.4 Faktiska och skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 20— 24 år.

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_— faktiskt —----- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_— faktiskt ------ skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

5,0 4,0 3,0 2,0

1,0

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_— faktiskt -..-.-- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.5 Faktiska och 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 Slim”??? Wile's'os'w's'm for man 1 aldern 25—34

= (U'.

_— faktiskt —----- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

4,0 3,0

2,0

" c. .. .. n "

1,0

Figur 6A.6 Faktiska och

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 25— —— faktiskt ...-.--. skattat 34 (i,-_

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6.4.7 Faktiska och skattade arbetslöshetstal för män i åldern 35 —44

0 [IF.

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_ faktiskt --.---. skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

Figur 6A.8 Faktiska och 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 35— 44 år.

_— faktiskt --.--..- skattat

Figur 6.4.9 Faktiska och skattade arbetslöshetstal för män i åldern 45—54 år.

Figur 6A./0 Faktiska och skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 45— 54 år.

Figur 6A.Il Faktiska och skuttade arbetslöshetstal för män i åldern 55 —64 år.

Figur 6A./2 Faktiska och skattade arbetslöshetstal för kvinnor i åldern 55— 64 år.

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_ faktiskt ..------ skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

2,0

1,0 0...

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_ faktiskt -------. skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_ faktiskt u----- skattat

Relativt arbetslöshetstal (%)

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

_ faktisk ------- skattad

Appendix 6.2 Arbetslöshetsbördans fördelning

Den totala arbetslöshetsvolymen under en viss tidsperiod. exempelvis ett år. kan antingen bäras av många individer som är arbetslösa under en kort sammanlagd tid eller också av ett/åtal individer som är arbetslösa under en lång sammanlagd tid. Den sammanlagda arbetslöshetstiden för en indi- vid under en period av ett år kan i sin tur delas upp i antalet arbetslöshets- tillfällen och längden på varje tillfälle. Vi kan sammanfatta detta i följande komponentuppdelning av den totala arbetslöshetsbördan under ett år:

52xU=NxSxD

där U = genomsnittlig arbetslöshetsnivå under året 52 )( U = antalet arbetslöshetsveckor under året N = antalet personer som berörs av arbetslöshet någon gång under ett år

52 ' S = X]

= antalet påbörjade arbetslöshetstillfällen per arbetslös individ och år” D = arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga längd (vistelsetiden) f = antalet påbörjade arbetslöshetstillfällen under en vecka (vecko- inflödet i arbetslöshet)

l figur 6A.l3 illustreras grafiskt tre olika sätt på vilka ett visst antal ar- betslöshetsveckor under ett år kan fördelas på olika individer. Arbetslös- hetsnivån är 4 personer i samtliga exempel och antalet arbetslöshetsveckor (arbetslöshetsvolymen) under ett år blir därför 208 (52X4).

l exemplen 1 och 2 är antalet arbetslöshetsveckor per individ och är lika. Skillnaden ligger i stället i att i exempel 1 blir personerna arbetslösa oftare men under kortare tid än i exempel 2.

[ exempel 3 är antalet personer som berörs av arbetslöshet någon gång under året lägre. Arbetslöshetsbördan kan sägas vara ojämnare fördelad. Det totala inflödet av arbetslöshetstillfällen under en vecka eller ett år är li- ka stort som i exempel 2 men ett färre antal individer blir i stället arbetslö- sa något oftare.

Det enda datamaterial som möjliggör en analys av detta slag är arbets- kraftsundersökningarna (AKU). Genom att kombinera data från de löpan- de AKU och de 5. k. februariundersökningarna. som undersöker individer- nas arbetsmarknadserfarenheter under ett helt år. kan de olika komponen- terna erhållas.

l tabellerna 6A.2 och 6A.3 nedan presenteras empiriska data över ar- betslöshetskomponenterna för åldrarna 16—24 år. 25—54 år och 55—64 år samt för män och kvinnor.

' Man kan säga att S mäter hur ofta perso- nerna blir arbetslösa. Det är emellertid en- baJt ett maximimått på hur ofta personerna blir arbetslösa efter- som information saknas om hur ofta personerna blir arbetslösa under en längre tid än ett år. Denna mätproblematik behandlas mera utför- ligt i Anders Björk- lund: "Hur fördelas arbetslöshetsbördan? En presentation och diskussion av arbets— kraftsundersökningamas data". Statistisk Tid- skrift 1978: 1.

Exempel 1.

U=f—D

4:22

52'U=N-S-D

52-4=10-10,4'2

20,8 (10,4-2) arbets- löshetsveckor per person och år

Exempel 2.

U=fD 4=1—4 52'U=N'S-D

524=10524

20,8 (5,24) arbets- löshetsveckor per person och år

Exempel 3. U = f- D

4=r4

52—U=N-S'D

52-4=8-6,5'4

26 (6,54) arbets- löshetsveckor per person och år

veckor 0 10 20 30 40 5052 1 ;— —— L— —— 2— —— F- —— =— —— %% z;———;——;——;——:——:—5 s;——z————;——5——5+ 4 5—— —— i—— —— —— —— i—— —— €—— —— 54— 5;——;————;——;——;;— s;——;————a——3——s;— 75——"å————;———å———I s;——;—————;——ä——f s;——:———+—+—+ io=—+————+—+—5—

veckor 0 10 20 30 40 5052

1 ___ **" r—— r—— ,__ ;—r— 2 ——— ;——— 3——— 5——— E——— :4—— 3 ——— 5 ——— ? ——— : ——— E ——— i =—— 4 —5———z—é—f—ér s —5—5————e—?—åå e _; _; _a __5 _a; e —f— _; _; _; —55 9 —+— —4— -—— —4— —+% m 5— = = = veckor 0 10 20 30 40 50 52

15 : i ; i 2

3

4

5

6

7

8

Figur 6A./3 Tre exempel på hur en given arbetslöshetsvolym kanfördelas på olika individer

Tabell 6A.2 Arbetslöshetskomponenter för åldersgrupperna 16—24 år, 25 -—54 år och 55—64 år

16—24 år 25—54 år 55—64 år År U N 5 D SxD u N 5 D SxD U N 5 D SxD 1966 20270106100 2,65 3,7 9,8 28900198600 1,28 5,9 7,6 7350 50700 0,7 10,8 7,6 1967 27860 109100 1,88 7,1 13,4 36060 166400 1,24 9,1 11,3 11660 35800 1,9 7,5 14,3 1968 28490 115800 2,18 5,9 12,8 38990 158500 1,14 11,2 12,8 13370 53000 0,88 14,8 13,0 1969 23890 106300 2,41 4,8 11,6 32870 146800 1.67 7,0 11,7 11660 35800 056 30.5 17,1 1970 20200 104900 1.83 5,5 10,1 26190 141300 1,47 6,5 9,6 9200 36400 0,98 13,4 13,1 1971 35100 161000 1,34 8,5 11,3 45600 198000 0,97 12,3 12,0 15000 45000 0,82 21,1 17,3 1972 38400 151800 1,16 11,3 13,1 50300 196100 0,79 16,8 13,3 14400 37200 0,56 35,6 20,1 1973 34600 157000 0,94 12,1 11,4 46300 183000 0,80 16,5 13,1 13900 48000 0,61 24,6 15,0 1974 29800 149000 1,36 7,6 10,3 35100 144000 1,31 9,7 12,7 12400 32000 0,77 26,1 20,1 1975 25900 116870 1,3 8,7 11,5 28500 111200 1,22 10,9 13,3 9600 21000 1,7 13,7 23,8 1976 25900 107000 1,23 10,2 12,6 29200 115000 1,12 11,8 13,2 9500 24000 0,69 30,0 20,7 1977 29800 126930 1,26 9,7 12,2 35600 120100 1,00 15,3 15,4 8650 21900 1,03 20,0 20,5 Tabell 6A.3 Arbetslöshetskomponenter för män och kvinnor i åldern 16—64 år

Män 16—64 år Kvinnor 16—64 år

År U N 5 D SxD U N 5 D SxD 1966 28140 207000 1,17 6,0 7,0 28380148400 2,21 4,5 9,9 1967 44130 193400 1,22 9,7 11,8 32640 125100 2,11 6,4 13,5 1968 50300 197600 0,98 13,5 13,1 30550 129700 2,21 5,5 12,2 1969 39380 148800 1,7 8,1 13,8 29040 139800 1,92 5,610,8 1970 29200 135500 1,47 7,6 11,2 26500 147000 1,61 5,8 9,4 1971 52400 — — 13,2 — 43300 — — 9,4 — 1972 55900 205100 0,89 15,1 13,5 47600 182100 0,93 14,6 13,6 1973 49700 199000 0,71 18,3 13,0 45000 191000 0,95 12,8 12,2 1974 37200 151000 1,2 10,6 12,7 40100 175000 1,34 8,9 11,9 1975 28900 118000 1,22 10,4 12,7 35100 131000 1,39 10,0 13,9 1976 28900 103000 1,17 12,5 14,6 35800 143000 1,09 12,0 13,1 1977 35100 — — 14,2 — 39650 — — 11,7 —

Appendix 6.3 Arbetslösheten och arbetslöshetsstrukturen för olika näringsgrenar

Tabell 6A.4 visar det relativa arbetslöshetstalet, inflödet i arbetslöshet per vecka samt vistelsetiden i arbetslöshet för olika näringsgrenar.

Tabell 6A.4 Arbetslöshetsstrukturen för olika näringsgrenar

År Tillv.industrin Byggindustrin Privata tjänster Offentlig förv. + Gruvor + Jordbruk + andra tjänster + Skogsbruk U , f D U 1 D U f D U f D E(ll/O)E(%O)(VCC' E(u/U)E(%O)(VCC' E( O'b)E(%o)(vec_ 'L— %))'E(%o)(vec_ kor) kor) kor) kor) 1965 0,9 1,8 5,0 1,5 2,8 5,2 1,0 2,4 4,1 0,9 1966 1,2 0,9 12,7 2,9 2,6 5,9 1,3 2,8 4,7 1,2 3,4 3,6 1967 1,9 1,3 14,6 2,7 3,7 7,5 1,8 2,9 6,2 1,4 1,6 8,8 1968 1,9 1,5 12,7 3,7 2,0 18,5 1,6 2,0 8,2 1,5 2,6 5,7 1969 1,8 2,7 6,5 2,8 2,7 10,5 1,4 1,5 9,3 1,4 2,9 4,7 1970 1,3 1,1 8,9 2,1 2,5 8,5 1,3 1,8 7,1 1,1 2,2 5,1 1971 2,3 1,7 13,9 3,8 2,1 18,2 2,0 2,2 9,2 1,8 2,0 8,8 1972 2,5 1,2 20,6 4,2 2,6 16,4 2,6 1,6 15,7 2,1 1,9 11,3 1973 2,4 1,3 18,4 3,7 2,1 17,8 2,3 1,5 16,0 2,0 1,7 11,6 1974 1,9 1,4 13,3 2,7 2,3 11,5 1,9 1,9 8,8 1,8 2,3 7,8 1975 1 6 1,2 13,3 2,2 1,6 14,0 1,6 1,7 8,9 1,5 1,7 8,8

7. Arbetsmarknadspolitiken — en tentativ utvärdering1

I detta kapitel skall vi sätta den i de tidigare kapitlen beskrivna utveckling- en av arbetsmarknadspolitiken och utvecklingen på arbetsmarknaden mot varandra och på så sätt försöka göra en allmän utvärdering av den förda politiken. Vi kommer därvid att diskutera två typer av frågor, nämligen dels frågan hur man under 1960— och 1970-talen anpassat arbetsmarknads- politiken i olika avseenden. dels frågan om effekterna av den förda politi- ken.

7.l Anpassningen av arbetsmarknadspolitiken

Vi inleder detta avsnitt med att summera upp den bild av arbetsmarknads- politikens volymutveckling som getts i kapitel 5. Därpå diskuterar vi i vad mån utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken kan förklaras av en ändrad avvägning mellan arbetsmarknadspolitiska och andra ekonomisk-politiska åtgärder. Vi diskuterar också förändringarna i arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning och avslutar så med att undersöka hur arbets- marknadspolitikens tidsanpassning sett ut.

7.1.1 Arbetsmarknadspolitikens volymutveckling [ hög- och lågkonjunktur

Åren l960— 1961, 1964—1965, 1970 och 1974 var år med högt kapacitetsut- nyttjande i den svenska ekonomin. Dessa är bör därmed också kunna tas som utgångspunkt för en diskussion av hur omfattningen och inriktningen av arbetsmarknadspolitiken i högkonjunkturlägen utvecklats under 1960- och 1970-talen.

Arbetsmarknadspolitikens uppgift under sådana är är bl. a. att söka höja sysselsättningsnivån. minska friktions-, säsong- och strukturarbetslöshe- ten samt hålla tillbaka inflationstendenser i ekonomin. Omfattningen och inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör därmed också återspegla dessa uppgifter. Förändringar i arbetsmarknadspolitikens om- fattning och inriktning mellan dessa år kan bero på att ambitionsnivån t. ex. vad gäller sysselsättnings- och arbetslöshetsnivå, totalt sett eller för vissa grupper. förändrats, på att utvecklingen på arbetsmarknaden gjort att större (mindre) eller annorlunda utformade och inriktade insatser behövts för att kunna upprätthålla en oförändrad ambitionsnivå och/eller på att

* Detta kapitel har skri- vits av byrådirektör .lan Johannesson, forskaras sistent Inga Persson— Tanimura och civileko- nom Anders Björklund.

' Statistiken omfattar personer i arbetsmark- nadsutbildning, bered- skapsarbete, vissa sys- selsättningsskapande åtgärder för handikap— pade och rehabilite- n'ngs- och stödåtgär— der för svårplacerade. Se vidare kapitel 5, avsnitt 4.

man omfördelat uppgifter mellan arbetsmarknadspolitiken och andra eko- nomisk-politiska medel.

Under lågkonjunkturåren bör arbetsmarknadspolitiken ha tilldelats yt— terligare stabiliseringspolitiska uppgifter. vars omfattning och inriktning bör ha påverkats bl. a. av konjunktursvängningarnas storlek och karaktär och av omfattningen och inriktningen av andra stabiliseringspolitiska åt- gärder.

I kapitel 5 har vi sett att arbetsmarknadspolitiken. mätt i de totala utgif- terna för arbetsmarknadsverket. ökat mycket snabbt under 1960- och 1970—talen. Högkonjunkturåret 1960 var utgifterna för arbetsmarknadspoli— tiken (i 1968 års priser) 768 milj. kronor (0,9 procent av BNP). 1965 1 128 milj. kronor ( 1,0 procent av BNP). 1969/70 2 111 milj. kronor ( 1.6 procent av BNP) och 1974/75 2 828 milj. kronor ( 1.8 procent av BNP). Arbetsmark- nadspolitikens långsiktiga ökning har uppkommit via ett antal trappstegs- visa höjningar i samband med lågkonjunkturerna. Budgetåret 1967/68 ut- gjorde utgifterna för arbetsmarknadspolitiken 1.5 procent av BNP. 1971/72 2.4 procent av BNP och 1976/77 2,7 procent av BNP.

En bild av arbetsmarknadspolitikens volymutveckling kan också fås ge- nom att studera antalet direkt berörda personer av vissa arbetsmarknads- politiska åtgärder. Arbetsmarknadsverkets statistik över det genomsnittli— ga antalet (av arbetsförmedlingen anvisade) personer som sysselsätts i skilda åtgärderl har tillsammans med uppgifter kring antalet personer i fö- retagsutbildning för permitteringshotade (arbetsförmedlingen anvisar inte vilka som genomgår denna utbildningsform) använts för en beräkning av vad som här benämns antalet direkt berörda.

Uppgifterna visar. som framgår av figur 7.1, att även mätt i antalet direkt berörda har arbetsmarknadspolitikens omfattning i högkonjunkturlägen ökat under l960- och 1970-talen. Högkonjunkturåret 1965 var i genomsnitt 0.9 procent av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 1970 1.8 procent och 1974 2,5 procent. Detta tyder på att ambitionsnivån för arbets— marknadspolitiken ökat, på att det efterhand blivit svårare att nå en viss ambitionsnivå och/eller på att man omfördelat uppgifter mellan arbets— marknadspolitiken och andra medel.

Liksom vad gäller utgiftsutvecklingen har den långsiktiga ökningen av antalet direkt berörda uppkommit via markanta höjningar i samband med lågkonjunkturerna. Den markanta uppgången i antalet direkt berörda i samband med lågkonjunkturen 1957—1959 följdes av en liten men ändå märkbar minskning i samband med det förbättrade konjunkturläget under de första åren av 1960-talet. Under återstoden av 1960-talet visade därpå det genomsnittliga antalet personer i åtgärder inte någon minskning utan ökade (om än i varierande takt) hela tiden, såväl i hög— som lågkonjunktur. I samband med lågkonjunkturen 1971—1973 skedde en kraftig ökning, men denna följdes av en minskning under högkonjunkturen 1974. Antalet direkt berörda ökade sedan åter snabbt under 1976 och. framförallt, 1977.

Även arbetsmarknadspolitikens omfattning i lågkonjunkturlägen, mätt såväl i utgifternas storlek som i antalet direkt berörda. har således ökat trendmässigt under den studerade perioden.

140.000—1 Genomsnittligt antal

personer i åtgärder

130.000—

120.000—

Sysselsättningsskapande- samt rehabiliterings— och stödåt- _.- gärder för svårplacerade

, AMU (exkl företagsutbildning)

40.000 __ l_—€. ,, 30 000 " '? x ,' ' __rl !# _ s.,o_/ Beredskapsarbete " .-"1 & I ,, _ . 20.000 ". ..: I. 'N [' '.- Foretagsutbildning &.d- -

10.000

% 3,0

2,0 ...""... Arbetslösa enligt AKU

1,0 Arbetslösa kassamedlemmar

_l't t—T—r11 1—t—t_T—1—r—1—r—T——1å—i—v=—> 1956 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76

Figur 7.I Genomsnittligt antal personer i arbets/narknadspolitiska åtgärder (arbets— murknadsulbildning, beredskapsarbete, sysseIsiittningsskapande åtgärder för han— dikappade samt rehabiliterings— och stödåtgärder för svårplacerade) l956—I977 i I OOO-tal.

7.1.2 Avvägningen mot andra ekonomisk-politiska åtgärder

Vi har ovan nämnt att omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna kan väntas påverkas av utformningen av övrig ekonomisk politik. För att belysa i vilken utsträckning ökningen av arbetsmarknadspolitiken kan ha haft denna bakgrund skall vi i detta avsnitt diskutera hur avvägning— en mellan arbetsmarknadspolitiska och andra. generella och selektiva. ekonomisk-politiska åtgärder förändrats under l960- och 1970-talen.]

Arbetsmarknadspolitik versus generella ekonomisk-politiska åtgärder

En ökning av omfattningen av den stabiliseringspolitiskt motiverade ar- betsmarknadspolitiken kan ha sin bakgrund både i ökade misslyckanden vad gäller utformningen av den generella efterfrågepolitiken och i att den optimala policy-kombinationen för att uppnå de eftersträvade målen för- skjutits i riktning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska åtgär- der.

En bedömning av i vilken utsträckning det förra varit fallet bör man kun— na få genom att undersöka hur väl man lyckats med den generella stabilise- ringspolitiken under olika tidsperioder. Enligt tidigare gjorda studier var den svenska stabiliseringspolitiken under perioden 1955—1963 i stort sett framgångsrik vad gäller åtgärdernas storlek och tidslokalisering.2 Efter 1964 skulle emellertid en försämring ha skett och stabiliseringspolitiken varit sämre anpassad till rådande konjunkturläge.3 Detta bör ha inneburit att arbetsmarknadspolitiken efter 1964 i större utsträckning fått rycka in som substitut i lägen då den generella politiken lyckats mindre väl.

I stort förefaller det som om den sämre anpassningen skulle haft sin upp- rinnelse i att man i konjunkturuppgångarna inte i tid fört en åtstramande politik. T.ex. skulle de restriktiva åtgärderna under högkonjunkturerna 1964—1965 och 1969—1970 ha kommit cirka l2— 18 månader för sent."] När överhettningstendenser med bl.a. en försämring av bytesbalansen därpå utvecklats har man slagit till bromsarna och den för sent införda åtstram- ningen har därpå fått ligga kvar och förstärka den kommande konjunktur- nedgången. De expansiva åtgärderna har sedan satts in relativt sent under nedgångsfasen och bidragit till en ny överhettning i den följande konjunk- turuppgången. För arbetsmarknadspolitikens del borde utvecklingen ha in— neburit att den 1964—1965 och l969— 1970 behövt lämna ett större infla-

' Med selektiva ekonomisk-politiska medel åsyftas åtgärder vars huvudsyfte är att påverka situationen för enskilda individer och företag eller för avgränsade grupper av individer och/eller företag, medan huvudsyftet för de generella åtgärderna kan sägas vara att påverka sysselsättningsgrad, produktionsvolym, arbetslöshet osv. för ekonomin som helhet. I praktiken är det omöjligt att göra en renodlad uppdelning i selektiva respektive generella åtgärder eftersom begreppen inte är absoluta utan snarare uttrycker gradskillnader. 2 Se Lindbeck A: Svensk ekonomisk politik. Aldus 1975. kapitel 4. 3 Se Lindbeck, op.cit. samt Matthiessen L: "Finanspolitiken i Sverige: styrka ge- nom stagnation". Ekonomisk Debatt 1973: I. Tänkbara förklaringar till de ökade svårigheterna efter 1964 diskuteras bl.a. i Matthiessen, op.cit. samt i Åberg C J: ”Ekonomisk politik under 1970—talet”, Ekonomisk Debatt 197618. 4 Se Lindbeck. op. cit., sid. 90.

tionsbekämpande bidrag samt att den 1966—1968 och l97l— 1973 behövt lämna ett större arbetslöshetsbekämpande bidrag än vad som annars skulle ha behövt vara fallet.

Både l964—l965 och l969—l970 minskade antalet personer i bered— skapsarbeten (se figur 7.1). vilket kan förmodas ha bidragit till att mildra överhettningstendenserna. Arbetsmarknadsutbildningen fortsatte att ex- pandera. om än med något lägre ökningstakt. Frågan i vilken utsträckning arbetsmarknadsutbildningen bidrog till att minska överhettningstendenser— na är således oklar och beror på hur snabbt och med vilken precision de ut- bildade sattes in på delarbetsmarknader med överhettningstendensei'.

Både under perioderna l966— 1968 och 1971 — 1973 ökade antalet perso- ner i arbetsmarknadspolitiska åtgärder mycket snabbt (se figur 7.1). Även om arbetsmarknadspolitiken ökades kraftigt var emellertid de generella och selektiva åtgärderna tillsammantagna inte tillräckliga för att motverka uppkomsten av en relativt hög arbetslöshet både l966— |968 och l97l — 1973.

Även vad gäller konjunkturuppgången 1974 har det hävdats att den ge- nerella politiken var alltför expansiv.' Både antalet personer i arbetsmark- nadsutbildning och i beredskapsarbeten drogs emellertid ner och detta kan ha bidragit till att mildra efterfrågetrycket på vissa delarbetsmarknader. Däremot upprepade man inte åtstramningsmönstret utan beslöt sig både 1975 och 1976 för att uppskjuta bytesbalansanpassningen och föra en om— fattande expansiv både generell och selektiv politik i väntan på ett interna- tionellt konjunkturomslag.

Som Vi påpekat ovan kan en annan orsak till ökningen av arbetsmark- nadspolitiken vara att den optimala policy-kombinationen förskjutits i rikt— ning mot ett större inslag av arbetsmarknadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder. En rad olika faktorer kan tänkas ha bidragit till en sådan förskjut- ning.

En faktor som kan ha lett till att selektiva åtgärder kommit att tilldelas en större roll är försvårade målkonflikter mellan sysselsättning. inflation och yttre balans. Förutsättningarna för utformningen av den ekonomiska politiken kan sägas ha skilt sig åt för olika konjunkturcykler under den stu- derade perioden. Fram till mitten av l960-talet utgjorde den yttre balansen inget allvarligare problem för utformningen av den ekonomiska politiken. Den svenska bytesbalansen var i stort sett balanserad över tiden. med ten- denser till avvikelser nedåt i högkonjunktur och uppåt i lågkonjunktur. Detta mönster bröts emellertid under högkonjunkturen 1965. då man fick en kraftig försämring och bytesbalansen uppvisade ett negativt saldo på bortemot ! miljard kronor. Bytesbalansen förblev sedan negativ även un- der Iågkonjunkturåren under senare hälften av 1960-talet och försämrades åter kraftigt under högkonjunkturen 1970.

I termer av vår diskussion i kapitel 4 kan utvecklingen l965— l970 sägas ha inneburit att den svenska ekonomin tenderat att avlägsna sig från den s. k. huvudkursen enligt EPO—modellen. lett sådant läge kommer den eko— nomiska politiken att behöva inriktas på att återföra. och därpå hålla kvar. ekonomin på huvudkursen. Man valde under denna period att försöka göra ' Se tgex- Myhrm?" J:

. .. .. .. . . . .. .. "Konjunkturpolitikens detta Vid oforandrad vaxelkurs. Den ekonomiska politiken behovde dar-

_ _ villkor", Ekonomisk med inriktas dels på att hålla nere inflationstakten (jämfört med omvärl- Debatt. 1977: !.

den). dels på att omfördela resurserna i ekonomin i riktning mot den kon- kurrensutsatta sektorn. Detta talar för" en omläggning av politiken i rikt— ning mot ökad försiktighet i den generella politiken och ökad betoning av arbetsmarknadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder.

Problemen med den yttre balansen kan således ha varit en faktor som medfört en förskjutning i policy-mixen. En annan bidragande faktor kan ha vad! ökade prognosproblem. l lägen med osäkerhet om den framtida ut— vecklingen kan man föredra att använda sig av arbetsmarknadspolitiska åt- gärder. eftersom man räknar med att dessa snabbt kan ge sysselsättnings- effekter och snabbt åter trappas ner och därigenom innebär en mindre bindning för framtiden än mer generella åtgärder. med deras ofta långa tidsfördröjningar och mer osäkra effekter.

Ökningen av arbetsmarknadspolitiken under I970-talet kan således ock— så bero på en medveten omfördelning av de stabiliseringspolitiska uppgif- terna mellan olika typer av ekonomisk-politiska medel. Detta återspeglas bl. a. i att lågkonjunkturen l97l [973 delvis skilde sig från det traditionel— la mönstret med "importerade" konjunktuifluktuationer i den svenska ekonomin. Bakgrunden till nedgången i kapacitetsutnyttjandet under dessa år kan främst sägas ha varit en dämpad inhemsk efterfrågeutveckling och den inhemska efterfrågedämpningen var. åtminstone till en del. resultatet av en medveten ekonomisk politik. Genom att hålla nere den inhemska ef- teifrågan ville man söka frigöra resurser för exportsektorn. så att denna skulle kunna möta efteifrågesuget från den internationella konjunkturupp— gången utan kapacitetsproblem och alltför kraftig löneglidning. Samtidigt ökade man de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Arbetsmarknadspoliti— kens uppgift kan sägas ha varit att söka lindra de negativa sysselsättnings— effekterna av den restriktiva inhemska generella efterfrågepolitiken och hjälpa till med överföringen av resurser till den konkurrensutsatta sektorn.

Även utvecklingen efter 1974 har haft en delvis annorlunda karaktär än de "normala” konjunkturnedgångarna i den svenska ekonomin. Efterfrå- gebortfallet kan denna gång på traditionellt sätt sägas ha kommit från utri— keshandelssidan (vid sidan av den av de ökade oljepriserna orsakade ned- gången i real efterfrågan). Det speciella har bl. a. varit att nedgången för många länder varit kombinerad med höga inflationstakter och med bytes- balansproblem. vilket medfört att man inte velat stimulera sina ekonomier iden utsträckning som annars varit normalt under efterkrigstiden.

Arbetsmarknadspolitikens uppgift under denna period kan. liksom vid tidigare "importerade" konjunkturfluktuationer. sägas ha varit att tillsam- mans med en efterfrågestimulerande inhemsk generell politik söka motver— ka effekterna av det utländska (och det av oljekrisen orsakade inhemska) efteifrågebortfallet. Av hänsyn till bytesbalansen var man emellertid också angelägen om att åtgärderna skulle ha en sådan inriktning att man i avvak— tan på en uppgång i den utländska efterfrågan kunde bibehålla sysselsätt— ning och produktionskapacitet i den konkurrensutsatta sektorn. Även un- der denna period kan man därför vänta sig en förskjutning mot arbetsmark- nadspolitiska (och andra selektiva) åtgärder och bland dessa mot åtgärder inn'ktade på att stödja den konkurrensutsatta sektorn.

Som vi sett i kapitel 6 lyckades man också med hjälp av de insatta åtgär— derna hålla arbetslösheten under 1975—l977 på en i förhållande till BN P—

gapet låg nivå. Samtidigt försvårades emellertid problemen med den yttre balansen. Återhämtningen efter konjunkturnedgången påbörjades. om än långsamt och osäkert. inom OECD-området redan i mitten av 1975. Den svenska ekonomin hade emellertid problem att följa med i denna uppgång. Måltippfyllelsen var sämre vad gäller inflationstakten än vad gäller syssel- sättningsutvecklingen och vid rådande valutapolitik (svensk anknytning till den s. k. valutaormen) innebar detta en försämrad internationell kon- kurrenskraft. Ekonomin verkade åter ha avlägsnat sig från huvudkursen och en anpassningsprocess av den typ vi diskuterat i kapitel 4 behövdes. Försöken till anpassning tog formen dels av valutakursförändringar och ändrad valutapolitik. dels av en omläggning av efterfrågepolitiken i åtstra- mande riktning. Arbetsmarknadspolitikens uppgift kan i detta läge sägas ha blivit att bidra till att anpassningsprocessen kan ske till en lägre kostnad i form av ökad arbetslöshet och till att underlätta den resursomfördelning som utgör anpassningsprocessens reala innebörd.

Arbetsmarknadspolitik versus andra selektiva åtgärder

Under 1960- och 1970—talen har arbetsmarknadspolitikenl i ökad utsträck- ning kommit att få utformas och verka tillsammans med andra typer av se- lektiva sysselsättningspolitiska medel. Så har t. ex. en aktiv regionalpolitik och näringspolitik vuxit fram under denna period. Även regionalpolitiken och näringspolitiken bidrar givetvis till att upprätthålla sysselsättningen. men de kan sägas främst vara inriktade på att tillse att man uppnår en lång— siktigt tillfredsställande regional struktur respektive näringsstruktur.

Utbyggnaden av regional— och näringspolitiken borde ha tenderat att av- lasta arbetsmarknadspolitiken. men samtidigt har man satt upp mer ambi- tiösa regional- och näringspolitiska mål. vars förverkligande kan ha krävt en utbyggnad såväl av nya regional- och näringspolitiska medel som av de arbetsmarknadspolitiska medlen. I kapitel 5 har vi sett hur utgifterna för de via arbetsmarknadsverket kanaliserade regionalpolitiska åtgärderna ökat. samtidigt med en ökning av den övriga arbetsmarknadspolitiken. Även andra former av regionalpolitik och näringspolitik har ökat. På det närings- politiska området har t ex under senare år den långvariga recessionen på världsmarknaden jämte speciella strukturkriser föranlett omfattande stöd- ingripanden inom stål-. varvs-. beklädnads- och skogsindustrierna m.m.

[ själva verket har man således under perioden fått en kraftig expansion både av arbetsmarknadspolitiken (i inskränkt mening) och av andra selek- tiva sysselsättningspolitiska åtgärder. Däremot kan det givetvis vara så att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skulle ha behövt öka ännu mer om man velat uppnå motsvarande mål. i frånvaro av expansionen av regional— och näringspolitiken. Liksom vad gäller den generella stabiliseringspoliti- ken är det också så att man kan vänta sig att misslyckanden i regional- och nän'ngspolitiken kommer att ge utslag i en ökad belastning på arbetsmark- nadspolitiken.

7.1.3 Anpassningen av åtgc'irdssammansättningen Förutom förändringen över tiden av arbetsmarknadspolitikens omfattning har det även skett en förändring i åtgärdssammansättningen. Förändringen

' Den av oss använda empiriska avgränsningen av arbetsmarknadspoli- tiken (se kapitel 5) omfattar de via arbets- marknadsverket kanali- serade regionalpolitiska åtgärderna. ] detta av- snitt används alltså uttrycket i mer in- skränkt betydelse (dvs. arbetsmarknadsverkets åtgärder exklusive de över verkets budget f- nansierade regionalpoli- tiska åtgärderna).

' De löpande uppgifter- na i arbetsmarknadssta— ti stiken över antalet personer i företagsut- bildning för permitte— ringshotade har genom överslagsmässiga beräk- ningar (se kapitel 5) uttryckts i genomsnitt— ligt antal personer i heltidsutbildning.

har yttrat sig i förskjutningar mellan de arbetsmarknadspolitiska program— men. men också i tillkomsten av nya medel och i ändringar av innehållet i olika åtgärder eller delprogram.

Efterfrågepåi'erkande versus utbudspåverkande åtgärder

Av kapitel 5 (avsnitt 5.5) framgick att de efterfrågepåverkande åtgärderna Linder hela den studerade perioden (1957—1977) dominerat totalutgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Däremot ökade utgifterna för de utbudspå- verkande åtgärderna snabbare ån för andra typer av åtgärder från slutet av 1950—talet fram till 1970—talet.

Traditionella efterfrågepåverkande åtgärder såsom beredskapsarbeten och sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade kompletterades under denna period med en utbyggnad av utbudspåverkande atgärder så— som arbetsmarknadsutbildning och olika former av flyttningsbidrag. dvs. med åtgärder avsedda att underlätta rörligheten på den externa arbets- marknaden. Under l970-talet tycks den tidigare utvecklingen ha brutits och de efterfrågepåverkande åtgärderna har ökat snabbare än de utbudspå- verkande. l960-talet kan i så måtto karaktäriseras som en period med en mer rörlighetsinriktad (geografiskt och yrkesmässigt) arbetsmarknadspoli— tik än hittills Linder 1970-talet.

Den ändrade avvägningen under 1970-talet torde återspegla såväl en an— passning till ändrade ekonomiska problem (1970—talet har bl. a. omfattat två kraftiga konjunkturavmattningar) som en anpassning till en ändrad avväg- ning mellan ekonomisk tillväxt och andra vällärdskomponenter.

Utformningen och inriktningen av de e/terfrågepårer/rande åtgär— derna.

Samtidigt med ökningen under 1970—talet av de efterfrågepåverkande åt— gärderna har det skett förändringar i de efteifi'ågepåverkande medlens Lit- formning och inriktning. Under lågkonjunkturen 1967/68 var ca l7 procent av utgifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna företagsinriktade och 83 procent individinriktade. 1976/77 var motsvarande andelar 37 respekti- ve 63 procent. Den andel av utgifterna för de efteifrågepåverkande åtgär— derna som riktas mot den privata sektorn hade ökat från ca 17 till ca 40 procent. Förändringen kan också illustreras av utvecklingen av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som framgår av figur 7.2 ökade andelen personer i företagsutbildning under lågkonjunkturåren 1972—1973 och än mer markant l977. Medan antalet i företagsutbildning1 uppgick till ca 10000 i genomsnitt år 1973 var antalet ca 22000 år 1977. Det var. som tidigare visats i kapitel 5. främst företagsutbildning för permitte— ringshotade som ökade.

De ovan beskrivna förändringarna i inriktningen av de efterfrågepåver— kande åtgärderna kan bl. a. ses som en anpassning till det tidigare diskute- rade behovet av att hålla uppe sysselsättningen i den konkurrensutsatta sektorn och som ett försök att uppnå bättre balans mellan efterfrågepåver- kande åtgärder riktade mot den offentliga respektive den privata sektorn. Förändringarna kan samtidigt sägas ha inneburit en anpassning till önske— målen om ökad anställningstrygghet.

Procent

80

70

60

50

40 Summa efterfrågepå-

verkande

30 20 10 därav företags— utbildning 1968 69 70 71 72 73 74 75 76 77 Antali efterfråge- påverkande TQQQQQQNQQåtgärder Pi 382228? åååätooo-tai Totalti __ nov. stå—'f— åv.B;—åtgärder % asae:eaeaiooo-tai

7. 1.4 Arhetsmurknadspolitikens tidsan/mss'ning

Då arbetsmarknadspolitiken används i stabiliseringspolitiskt syfte gäller det att med bästa möjliga tidsanpassning. både vad gäller igångsättande och avvecklande av åtgärder. och med bästa möjliga inriktning av åtgär- derna mot olika delar av arbetskraften utnyttja de resurser som annars skulle komma att vara outnyttjade i en lågkonjunktur. respektive motverka inllationstendenser förknippade med en högkonjunktur. Ett viktigt kriteri- Lim på htir framgångsrik arbetsmarknadspolitiken varit som stabiliserings- politiskt medel är därför hur snabbt åtgärderna har satts in i lågkonjunktu- rerna respektive dragits tillbaka under högkonjunkturerna. [ kapitel 4 framhölls att en av de potentiella fördelarna med selektiv arbetsmarknads— politikjämfört med mer generella åtgärder som verkar via den totala efter- frågan på varor och tjänster är just den snabbhet med vilken åtgärderna kan få avsedd effekt. Denna snabbhet ligger i de selektiva medlens natur eftersom målvariabeln (sysselsättning) påverkas direkt. För en snabb kon- junkturanpassning krävs emellertid också att beslut om åtgärder och verk— ställande av dessa sker med kort tidsfördröjning.l

För att belysa arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning presenteras i fi- gur 7.3 säsongrensade kvartalsdata över arbetslöshet. över sysselsättning exklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. dvs. sysselsatta

Figur 7.2 De efterfråge- påverkande åtgärdernas andel av det genomsnitt— liga antalet personer i ar— betsmarknadspolitiska åtgärder. fördelade på personer i företagsutbild- ning och övrigt 1968— I 97 7.

' ! ekonomisk-politisk litteratur brukar man skilja mellan tre olika typer av tidsfördröj- ningar. nämligen obser- vations-lag (den tid som åtgår till ett prob— lem upptäcks). besluts- lag (den tid som åtgår tills ett beslut om åt- gärd har fattats) och effekt-lag (den tid som åtgår tills åtgärden

fått avsedd effekt).

Tusental

Arbetslösa enligt AKU

lll it in ||| m || | in I | III I I | | | I III I I I lll I II] | Ill I II II IV II IV Il IV II IV II IV Il IV Il IV II IV ll IV Il IV II lV || IV ll IV 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Sysselsatta på öppna arbetsmarknaden

Antal personer i åtgärder

IIIvI Ill 1 III I III I ||| | Ill III ] III I ||| l Ill I III | lll | lll l III I II IV II IV II IV II IV || IV II IV II IV II IV || IV || IV Il IV II IV II IV ll IV ll IV 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 Figur 7.3

enligt arbetskraftsundei'sökningarna minus personer i arbetsmarknadspoli— tiska åtgärder som klassificerats som sysselsatta i arbetskraftsundersök- ningarna (beredskapsarbete. arbetsvård och utbildning inom företagen). samt över totala antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av- sikten är att belysa hur sysselsättningen skulle ha utvecklats om inga ar— betsmarknadspolitiska åtgärder hade vidtagits samt att undersöka huruvi— da åtgärderna satts in tillräckligt snabbt vid vikande sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden. för att förhindra uppkomsten av ökad arbetslös- het.'

Vi böljar med att studera hur snabbt de arbetsmarknadspolitiska atgär— derna har satts in i Iågkonjunkturerna. Under lågkonjunkturen l966—1968 började sysselsättningen på öppna marknaden sjunka relativt kraftigt det första kvartalet 1967, samtidigt som arbetslösheten började stiga. Detta föranledde dock inte någon snabb expansion av antalet personer i arbets- marknadspolitiska åtgärder. Ökningen under denna lågkonjunktur skedde i stället successivt.

Under lågkonjunkturen I97I—I973 sjönk sysselsättningen och steg ar— betslösheten under det första kvartalet 1971. En relativt kraftig expansion av antalet personer i åtgärder påbörjades två kvartal senare. Ökningen var dock inte tillräcklig för att motverka en sjunkande sysselsättning på öppna marknaden och under denna lågkonjunktur uppstod den högsta arbetslös— heten under hela den studerade perioden.

Den senaste lågkonjunkturen började kring årsskiftet l974— l975. Till en början möttes nedgången medlen kraftig expansion av framför allt den kommunala sektorn samt med lagerstöd och frisläppande av investerings- fonder och arbetsmiljöfonder. Sysselsättningen ökade däiför kraftigt t. o. in. det första kvartalet 1976.

Fr.o.m. det andra kvartalet l976 sjönk emellertid sysselsättningen på öppna marknaden något. Ökningen av antalet personer i åtgärder började tredje kVartaIet 1976 och var ända till tredje kvartalet l977 tillräcklig för att förhindra en ökad arbetslöshet.

Den andra sidan av arbetsmarknadspolitikens tidsanpassning gäller i vil- ken omfattning och med vilken snabbhet som åtgärderna har dragits tillba— ka under högkonjunkturerna. Som framgår av figur 7.3 sjönk antalet perso- ner i åtgärder inte alls undei' I969— I970. Under l974 minskade dock anta- let personer i ätgärder. men inte i samma takt som de ökat i konjunktur— nedgången. Hur detta skall värderas är dock ej klart. Om den stigande ni— vån på antalet personer i åtgärder inneburit att man närmat sig en optimal nivå är det självfallet inget negativt. Om däremot nyrekryteringen av ar- betskraft på öppna marknaden försvårats kraftigt av den höjda nivån på antalet individer i åtgärder kan utvecklingen ha inneburit såväl effektivi- tetsförluster som ökad löneglidning.

Till tidsanpassningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna hör också säsonganpassningen. Säsongvariationerna i framför allt beredskaps- arbeten och arbetsmarknadsutbildning är mycket stora och har verkat klart utjämnande på sysselsättning och arbetslöshet.

' Diskussionen här för- utsätter att personerna i arbetsmarknadspoli— tiska åtgärder ej kun- nat få arbete utan des- sa åtgärder. Att så va- n't fallet är emeller— tid inte givet, framför allt inte under den senaste lågkonjunkturen då åtminstone en del av det beräknade genom- snittliga antalet per- soner i företagsutbild— ning för permitterings- hotade kan förmodas ha erhållit sysselsättning även utan dessa åtgär— der.

7.2. Effekterna av den förda arbetsmarknadspolitiken

I detta betänkande har vi närmat oss utvärdei'ingsproblematiken från två olika infallsvinklar. Dels redovisas (i avdelning III) ett antal ingående stu— dier kring effekterna av specifika arbetsmarknadspolitiska medel. dels granskas (i avdelning ll) utvecklingen över tiden för ekonomin som helhet vad gäller vissa målvariabler som bör ha påverkats av den förda arbets— marknadspolitiken. Vi har därvid valt att ägna ett speciellt kapitel (kapitel 6) åt att granska utvecklingen över tiden vad gäller några centrala arbets— marknadsvariabler (arbetskraftsdeltagande. arbetslöshet). I detta kapitel ges nägra sammanfattande kommentarer till de där erhållna resultaten. För en mer fullständig utvärdering av den förda politiken behövs en belysning av arbetsmarknadspolitikens effekter också i andra avseenden. I detta ka- pitel skall vi därför också diskutera vissa frågeställningar rörande arbets— marknadspolitikens allokerings— och tillväxteffekter respektive arbets- marknadspolitikens stabiliseringseffekter.

7.2.1. Arbe[smarknaa'spoliliken oc'li sysselsättningsuti'ec'klingen

I kapitel 4 har vi konstaterat att arbetsmarknadspolitiska ingripanden kan vara inriktade dels mot att ändra arbetskraftsdeltagandets omfattning och karaktär. dels mot att minska arbetslösheten. antingen genom att förkorta arbetslöshetstiderna eller genom att söka förhindra uppkomsten av arbets- löshet.

Vad gäller arbetskraftsdeltagandet har vi i kapitel () funnit att utveckling— en sett olika ut för olika demografiska grupper. För kvinnor i åldern 25—64 år ökade de relativa arbetskraftstalen stadigt under I960- och l970-talen. Andelen latent arbetssökande minskade trendmässigt. Den kraftiga ök— ningen i det kvinnliga arbetskraftsutbudet tycks också ha kunnat äga rum utan någon påtaglig trendmässig uppgång i arbetslösheten. utom för kvin- nor i åldern 55—64 år. Dessa indikatorer tyder således på att kvinnornas arbetsmarknadssituation förbättrats under perioden. Även om kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande underlättats av efteifrågeutvecklingen lln- der perioden torde de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ha spelat en be- tydelsefull roll när det gäller att underlätta kvinnornas inträde på arbets- marknaden.

Kvinnornas arbetslöshetstal är fortfarande högre än männens. trots de arbetsmarknadspolitiska insatserna för kvinnorna under perioden. Skillna- den beror på att kvinnorna blir arbetslösa oftare än männen och inte på längre arbetslöshetstider (kvinnorna avslutar dock oftare än männen ett ar— betslöshetstillfälle genom att lämna arbetskraften. vilket kan ge en tendens till underskattning av kvinnornas "verkliga" arbetslöshetstider). Vill man minska arbetslöshetsskillnaderna mellan könen verkar det således vara in— flödessidan som man behöver inrikta sig på att förändra.

Fortfarande finns det också ett betydande dolt arbetskraftsutbud bland kvinnorna. Den i kapitel IO redovisade Algotsstudien har visat att det. at» minstone på vissa delarbetsmarknader. rör sig om ett dolt arbetskraftsut- bud av "discouraged worker" typ. I studien visas hur en efteifrågeökning ledde till att ett dolt arbetskraftsutbud övergick i ett aktivt arbetskraftsut—

bud och hur sysselsättningsökningen, framför allt av de äldre kvinnorna, upplevdes som en påtaglig välfärdsvinst.

För männen i åldrarna 25—54 år har de relativa arbetskraftstalen inte vi- sat några drastiska förändringar under 1960- och l970- talen. Arbetslös- hetstalen i högkonjunkturlägen har varit i det närmaste oförändrade. utom för åldersgruppen 25—34 år vilken haft en viss ökning. Sysselsättningssi- tuationen för män i mellanåldrarna verkar således ha kunnat upprätthållas under den studerade perioden. För de äldre männen (55—64 år) har utveck- lingen sett annorlunda ut. Deras relativa arbetskraftstal har minskat med 10 procentenheter och deras arbetslöshetstal har ökat trendmässigt. Denna grupp tycks ha fått ökade sysselsättningsproblem under perioden och lag- stiftningen kring anställningstrygghet för de äldre och de arbetsmarknads- politiska insatserna har inte varit tillräckliga för att motverka detta.

För ungdomarna minskade de relativa arbetskraftstalen under 1960- talet. men ökade sedan åter under 1970-talet, både för åldersgruppen 16— 19 och 20—24 år. För männen, och framför allt för kvinnorna i åldern 20— 24 år. har uppgången under 1970-talet inneburit att arbetskraftsdelta— gandet kommit att överstiga nivån för dessa grupper i början av 1960-talet. Däremot visar arbetslöshetsutvecklingen under perioden på ökade arbets- marknadsproblem för ungdomarna. Arbetslöshetstalen i högkonjunkturlä- gen har ökat trendmässigt för män och kvinnor i åldern 20—24 år och än mer markant för män och kvinnor i åldern 16— 19 år. En nedgång i efterfrå- gan i ekonomin drabbar vidare de yngre, och bland dessa speciellt ton- åringarna. hårt och det låga genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet under 1970-talet har därför inneburit att arbetslöshetsproblemen för de yngre varit svårare under l970- än under 1960-talet. De arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar har ökat under perioden. men inte tillräckligt för att förhindra en uppgång i arbetslösheten.

Under den studerade perioden har det också skett en förändring i arbets- löshetens struktur i riktning mot minskat inflöde och ökade arbetslöshets- tider. Risken att bli arbetslös har minskat. men arbetslöshetstiderna för dem som faktiskt blir arbetslösa har ökat på samtliga delarbetsmarknader. Vad som orsakat denna omfördelning av arbetslösheten är oklart och det är också oklart hur omfördelningen skall värderas från välfärdssynpunkt och därmed vilka motverkande åtgärder som kan vara motiverade. Bak- grunden till strukturförändringen kan vara något olika för olika demogra- fiska grupper.

För ungdomarna ( 16—24 år) gäller att antalet individer som berörs av ar- betslöshet någon gång under ett år har ökat. Det minskade arbetslöshetsin- flödet för ungdomar har således uppkommit inte genom att ett färre antal ungdomar blir arbetslösa under ett år, utan genom att dessa blir arbetslösa färre gånger under året. Antalet arbetslöshetsveckor under ett år för de ungdomar som blir arbetslösa har legat kvar på ungefär oförändrad nivå.

För åldersgruppen 25— 54 år har det minskade arbetslöshetsinflödet upp— kommit dels genom att ett färre antal individer blir arbetslösa under ett är, dels genom att dessa blir arbetslösa färre gånger. Antalet arbetslöshets- veckor för dem som blir arbetslösa har ökat trendmässigt. En möjlig för- klaring till utvecklingen för åldersgruppen 25—54 år är att den har samband med utvecklingen mot minskad extern rörlighet och mot ökad betydelse

förde interna arbetsmarknaderna. Denna utveckling kan innebära att anta- let arbetslöshetstillfällen blir färre. men också att det kan löna sig att ägna mer tid åt att söka efter ett arbete eftersom anställningstiden förväntas bli längre. Hur de förlängda arbetslöshetstiderna skall värderas från välfärds- synpunkt beror på i vilken utsträckning de reflekterar att längre och nog- grannare sökprocesser före ett anställningsbeslut blivit individ- och sam- hällsekonomiskt motiverade. respektive reflekterar att det blivit svårare för individer som av olika anledningar blivit arbetslösa att finna lämpligt arbete.

Även bland de äldre (55—64 är) har antalet individer som blir arbetslösa någon gång under ett år minskat. Risken att bli arbetslös har minskat. Där- emot har arbetslöshetstillfallenas genomsnittliga längd ökat och detta har inte uppvägts av någon motsvarande nedgång i antalet arbetslöshetstillfäl- len per person och år. De som blir arbetslösa får gå arbetslösa under betyd» ligt fler veckor per år. För denna åldersgrupp är det svårare att föreställa sig att de förlängda arbetslöshetstiderna skulle ha samband med att längre sökprocesser blivit allokeringsmässigt motiverade. De förlängda arbetslös- hetstiderna för de äldre tyder snarare på ökade svårigheter för de äldre som trots den minskade arbetslöshetsrisken faktiskt blir arbetslösa. Ut- vecklingen för de olika åldersgrupperna kan tolkas som en förändrad för- delning av arbetslöshetsriskerna över livscykeln. i riktning mot ökad risk att bli arbetslös i början av livscykeln och därefter minskad risk.

Under 1970—talet har trygghetslagstiftningen byggts ut. Samtidigt har de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är inriktade på att söka förhindra uppkomsten av arbetslöshet. genom att hålla nere de ofrivilliga avgångar— na, ökat. Utvecklingen för åldersgrupperna 25—64 år skulle kunna ses som ett tecken på att man lyckats — antalet arbetslösa under ett år har minskat. framförallt för de äldre. Den förda politiken har emellertid inte kunnat för- hindra den samtidiga ökningen av arbetslöshetstiderna. För detta hade det behövts en förstärkning av åtgärder inriktade på att stimulera nyanställ- ningar av arbetslösa.

7.2.2. De arbetsmarknadsp()litisk(l åtgiirdernas inriktning på olika demografiska grupper

Vid sidan om utvecklingen av de ovan diskuterade välfärdsindikatorerna för olika grupper är givetvis också utvecklingen och sammansättningen av antalet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder av intresse från väl— färds- och fördelningssynpunkt. Ökade arbetsmarknadsproblem för vissa grupper kan ju ha hindrats från att ge utslag i ökad arbetslöshet eller i en nedgång i de relativa arbetskraftstalen genom en utbyggnad av de arbets- marknadspolitiska åtgärderna för dessa grupper. I detta avsnitt skall vi därför studera hur arbetsmarknadspolitiken utvecklats vad gäller inrikt- ningen mot speciella demografiska grupper.

Uppgifter om ålders— och könsfördelning är för hela 1970-talet tillgängli— ga för de av arbetsförmedlingen anvisade som vid mitten av varje månad befunnit sig i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) och be- redskapsarbete samt för personer som fått flyttningsbidrag i form av start- hjälp. Av tabell 7.l framgår att det skett märkbara förändringar vad gäller köns- och ålderssammansättningen för personerna i dessa åtgärder.

Tabell 7.1 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl företagsutbildning) och beredskapsarbe- ten samt antalet starthjälpsflyttare i 1000-tal med procentuell fördelning på kön och ålder 1970—1977.

År Arbetsmarknadsutbildning Beredskapsarbeten Starthjälpsflyttare

Antal Andel Andel Antal Andel Andel Antal kvinnor personer anvisade kvinnor personer

Andel Andel personer kvinnor under over

% under arbetslösa % under % 25 år 55 år 25 år" 25 år 1970 28,8 49 29 9,6 4 4 23.6 29 56 3 1971 33.2 46 30 14.8 5 8 20.6 28 54 2 1972 36,2 44 31 23.1 9 16 20.0 28 55 2 1973 34,9 47 33 25.2 16 22 21.1 30 57 1 1974 30,5 51 35 17.8 12 20 20.9 37 60 I 1975 26,9 54 37 12.9 18 18 18,9 42 62 0,5 1976 28,2 52 35 21,5 31 47 18.5 44 62 0.5 1977 41.7 51 38 24.9 35 57 18.8 46 62 0.5

" Uppgifter om ålder finns endast för antalet personer som påbörjat arbetsmarknadsutbildning.

Andelen kvinnor i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) har mellan de två lågkonjunkturlägena under 1970-talet stigit från ca 45 procent till något över 50 procent. Ökningen av andelen kvinnor i bered- skapsarbeten och bland antalet starthjälpsflyttare har varit än mer mar- kant: andelen har ökat från ca 10 till ca 35 procent respektive från ca 30 till ca 45 procent. Även andelen ungdomar, och då framför allt andelen unga kvinnor.' i de olika åtgärderna har ökat mellan de två lågkonjunkturerna. Speciellt gäller detta för beredskapsarbeten. där ungdomar under lågkon— junkturen 1971—1973 uppgick till ca 15 procent mot ca 50 procent 1976 och 1977. Förändringen i sammansättningen av antalet personer i åtgärder verkar således återspegla den ändrade fördelning av anpassningsbördan i lågkonjunktur, vilken diskuterats i kapitlen 4 och 6.

Av intresse är också hur utvecklingen av åtgärdsandelarna i högkon— junkturlägen sett ut. eftersom detta kan förmodas återspegla den trend— mässiga utvecklingen på arbetsmarknaden för olika grupper. En bild av detta kan vi få genom attjämföra åren 1970 och 1974. För kvinnorna gäller att deras andel av arbetsmarknadsutbildningen varit i stort sett oföränd- rad. Deras andel av beredskapsarbetena och av starthjälpsflyttningarna uppvisar däremot en kraftig ökning. nämligen från 4 till 20 procent respek- tive från 29 till 37 procent.2 För ungdomarna ökade andelen av arbetsmark— nadsutbildningen från 29 till 35 procent. andelen av beredskapsarbetena från 4 till 20 procent och andelen av starthjälpsflyttningarna från 56 till 60 procent.

Den ovan beskrivna utvecklingen gäller sammansättningen av beståndet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid en viss tidpunkt. lnom projektet "lntegrerad arbetsmarknadspolitik" har man i stället studerat sannolikheten för att en arbetslös person ur bl. a. olika demografiska grup- per skall placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.3 Det visade sig där- vid att sannolikheten för att en arbetslös individ skall placeras i arbets- marknadspolitiska åtgärder (givet andra bakgrundsvariabler) avtog med stigande ålder. Den var högst för ungdomar under 20 år. markant lägre för" åldersgruppen 20—25 år och avtog sedan gradvis med stigande ålder för att

' Se vidare kapitel 5 avsnitt 3.

* Ökningen beror fram- förallt på en ökning för yngre kvinnor (16— 24 år).

3 Studien baseras på för— hållandena 1976, se när— mare kapitel 12.

* För närvarande be— drivs med medel från arbetsmarknadsdeparte- mentets anslag för forsknings- och utveck- lingsarbete en ingående social-medicinsk studie av arbetslösa byggnads- arbetare i Luleå- regionen.

? För äldre arbetslösa är dock ersättningsti— derna längre.

vara mycket låg för åldersgruppen 60—65 år. Skillnaden mellan ungdomar och äldre var speciellt markant vad gäller allmänna beredskapsarbeten. Andelen kvinnor i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har. som vi sett ovan. ökat snabbt. Den ovan nämnda studien visar emellertid att det fortfarande 1976 var så att sannolikheten för att en arbetslös kvinna skulle placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder var mindre än för en arbetslös man. gi- vet övriga variabler (ålder. nationalitet. region, yrke etc.). Skillnaden ver- kade helt bero på att kvinnor mindre ofta placerades i allmänna bered- skapsarbeten. Däremot var skillnaden vad gäller placering i arbetsmark- nadsutbildning obetydlig.

7.2.3. Inkomst- och välfärdseffekterför individer i arbetslöshet och i åtgärder

Från välfärdssynpunkt är det av intresse inte enbart hur antalet arbetslösa och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder utvecklats. utan också hur situationen sett ut för de arbetslösa och för de av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna direkt berörda.

De individuella välfärdseffekterna av arbetslöshet består dels av väl- färdsförluster i form av utebliven inkomst. dels av mer indirekta välfärds- förluster som utebliven yrkeserfarenhet. ökad risk för framtida arbetslös- het. sociala och psykiska effekter. effekter på familjerelationer osv. Kun- skapen om den senare typen av effekter är relativt ringa. För att belysa dem krävs ingående studier av ett urval av arbetslösa.1

Storleken på de arbetslösas välfärdsförluster p.g.a. utebliven inkomst kommer att bero på utformningen av arbetsIöshetsförsäkringssystemet och på vilka andra ersättningsformer vid arbetslöshet som finns att tillgå.

Med tillgänglig statistik är det inte möjligt att exakt bedöma i vilken ut- sträckning de som berörs av arbetslöshet erhåller ekonomisk kompensa- tion i form av ersättning från arbetslöshetskassa. kontant arbetsmarknads- stöd (KAS) eller någon form av socialunderstöd. Av arbetskraftsundersök- ningarna framgår att andelen av de arbetslösa som är medlemmar i erkänd arbetslöshetskassa ökat trendmässigt. 1965 var andelen 24 procent. 1970 35 procent och 1977 43 procent. Denna ökning har ägt rum trots att andelen ny- och återinträdande av de arbetslösa. vilka sannolikt inte är kassamed— lemmar. också har ökat trendmässigt.

Villkoren för att erhålla kassaersättning är framför allt att sammanlagt 12 månadsavgifter har erlagts (medlemsvillkoret) samt att den arbetslöse haft arbete under fem av de senaste tolv månaderna före arbetslöshetens inträf- fande (arbetsvillkoret). Vidare måste ”lämpligt arbete" accepteras om så- dant erbjuds från förmedlingen. Ersättningstidens längd var 30 veckor t.o.m. 1973 och därefter 60 veckor.2 Genom att dessa villkor gäller är det svårt att bedöma hur stor andel av de arbetslösa kassamedlemmarna som varit berättigade till ersättning. För de som är berättigade är emellertid ni- vån på ersättningen numera relativt hög: 80—92 procent av den uteblivna

bruttolönen utgår vanligen. För majoriteten av de arbetslösa enligt arbetskraftsundersökningarna ut-

gör dock det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) eller någon form av socialunderstöd det enda ersättningsalternativet. KAS infördes den ljanu-

an" 1974. Det utgår framför allt till ny- och återinträdande på arbetsmarkna— den och är förknippat med en karenstid på tre månader. Ersättningsnivån är dock låg i förhållande till en normal inkomst: första halvåret 1978 utgick ett skattepliktigt bidrag på 65 kronor per dag.

Sammanfattningsvis kan därför konstateras att högst ca 40 procent av de arbetslösa enligt AKU erhåller ekonomisk kompensation som liggeri när- heten av den uteblivna inkomsten. För övriga — främst ny- och återinträ- dande på arbetsmarknaden — är kompensationen. i den utsträckning sådan överhuvudtaget utgår, låg. Med nuvarande system för arbetslöshetsunder- stöd kan därför en fortsatt utveckling mot att en ökad andel av arbetslös— heten drabbar ny- och återinträdande vara allvarlig även från ren inkomst- fördelningssynpunkt.l Detta gäller framför allt om arbetslöshetstiden per berörd person fortsätter att stiga.

Vad gäller arbetsmarknadspolitikens utveckling kan. liksom för arbets- lösheten. storleken på beståndet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgär- der vid en viss tidpunkt vara missvisande som välfi'trdsindikator. Viktigare kan vara att granska hur lång tid och hur många gånger olika individer till— bringar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och hur deras sysselsättningssi- tuation och andra välfärdsindikatorer utvecklas efter detta. De av EFA ini- tierade utvärderingsstudierna har bl.a. syftat till att få fram information av det senare slaget. 1 EFA:s förra betänkande redovisades sålunda resultat rörande effekterna för personer som deltagit i arbetsmarknadsutbildning och för personer som erhållit flyttningsstöd. I detta betänkande redovisas resultat rörande effekterna för personer som fått tillgång till intensifierad individuell förmedling. rörande effekterna för personer som blivit anställda i företag som erhållit lokaliseringsstöd och rörande mer långsiktiga effekter för personer som erhållit flyttningsstöd. Tillsammantagna ger dessa studi- er en mängd information om välfärdseffekterna för de av olika arbetsmark— nadspolitiska åtgärder direkt berörda.

7.2.4. Arbetsmarknadspolitikens allokerings- och tillväxte/fekter

Allokeringseffekterna, dvs effekterna på resursfördelningen i ekonomin. av marginella förändringar i olika arbetsmarknadspolitiska medel belyses av de samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler som genomförts inom EFA:s ram. Sådana kalkyler har gjorts beträffande arbetsmarknadsutbild- ning. geografisk rörlighet. immigration. intensifierade förmedlingsinsatser och en företagsetablering med lokaliseringsstöd. Det är emellertid betyd- ligt svårare att fastställa allokeringseffekterna av icke—marginella föränd- ringar i olika medel och av arbetsmarknadspolitiken som helhet. [ kapitel 5 och avsnitt 7.1 i detta kapitel har vi sett att arbetsmarknads- politikens omfattning och åtgärdssammansättning genomgått stora föränd- ringar under 1960- och 1970-talen. De exakta allokeringseffekterna av .Förslag till föränd- dessa förändringar är svåra att fastställa. Däremot skall vi i detta avsnitt ringar har dOCk nyligen . . .. . . lamnats av 1974 års ut- diskutera Vissa allmanna allokermgsproblem förknippade med den obser-

_ _ redning om en allmän verade utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken. arbetslöshetsförsäkring.

' l EFA:s förra be- tänkande uppskattades det totala antalet sök- tillfållen för de ar— betssökande under ett år till ca 2 miljoner. Se SOU 1974: 29. kapitel 5.

2 För arbetslösa ar- betssökande kan detta ha samband med att det enbart är via arbets- förmedlingen som de kan få tillgång till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och till ar— betslöshetsunderstöd. För denna grupp behöver ökningen således inte återspegla en bedömning av arbetsförmedlingen enbart som informations— källa.

För en ingående dis- kussion och granskning av vakansstatistiken. se kapitel 14.

Effektiviteten [ sökprocesserna på arbetsmarknaden

Den mycket stora mängd beslut rörande anställningar som kontinuerligt fattas av arbetssökande och företag innebär att hur väl arbetsmarknaden fungerar på ett påtagligt sätt kommer att bero på snabbheten och kvaliteten i dessa individuella beslut.l En av arbetsförmedlingens uppgifter är att hål- la nere informations- och transaktionskostnaderna på arbetsmarknaden och öka effektiviteten i sökprocesserna (dvs förkorta söktiderna för ar— betssökande. förkorta de tider som lediga platser står obesatta samt få till stånd placeringar av hög kvalitet för både arbetsgivare och arbetstagare). Under 1970-talet har den platsförmedlande verksamheten tilldelats ökade resurser. Vi skall här söka belysa hur detta påverkat arbetsförmedlingens betydelse som informationskälla och söktidernas längd.

Arbetsförmedlingens betydelse som informationskälla för de arbetssö- kande finns kartlagd genom arbetskraftsundersökningama. I mitten av 1960-talet utnyttjade ca 60 procent av de som var arbetslösa vid en viss tid- punkt arbetsförmedlingen i sitt arbetssökande. År 1970 hade denna andel stigit till ca 65 procent, för att vid mitten av 1970-talet uppgå till ca 80 pro- cent. Vad gäller de ombytessökande visar arbetskraftsundersökningar—na (februariundersökningarna) att under åren 1969 och 1970 var det knappt 30 procent av de ombytessökande under året som utnyttjat arbetsförmedling- en som informationskälla. l mitten av 1970-talet låg andelen på 35 procent. Både arbetslösa och ombytessökande har således i större utsträckning an- vänt sig av arbetsförmedlingen i sitt arbetssökande.2

En viss belysning av sökprocessernas utveckling ges också av hur sökti- derna förändrats. I kapitel 6 har vi sett att arbetslöshetstiderna. dvs sökti- derna för de arbetslösa. ökat trendmässigt sedan mitten av 1960-talet (se tabell 7.2). Samtidigt har inflödet i arbetslöshet gått ner. Med hjälp av sta- tistiken över antalet anmälda och kvarstående lediga platser vid arbetsför- medlingen är det möjligt att på motsvarande sätt studera utvecklingen av söktiderna för lediga platser. Därvid måste man dock beakta att inte alla le— diga platser anmäls till arbetsförmedlingen. Tillförlitligheten vid jämförel- ser bakåt i tiden kan därför påverkas dels av trendmässiga förändringar i benägenheten att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen, dels av konjunkturvariationer i anmälningsbenägenheten.3 Under perioden från 1960-talets början till 1977 har antalet lediganmälda platser. som framgår av tabell 7.2. visat en kraftig nedgång. Antalet ledig- anmälda platser under högkonjunkturåret 1974 uppgick t. ex. bara till ca 65 procent av antalet lediganmälda platser under högkonjunkturåret l965. Ut- vecklingen av antalet kvarstående lediga platser vid månadens mitt. dvs den genomsnittliga storleken på beståndet lediga platser. visar kraftiga konjunktursvängningar men inte någon markant långsiktig förändring.

Tabell 7.2 Antalet lediga platser vid den offentliga arbetsförmedlingen 1962—1977, re- gistreringstider för lediga platser samt arbetslöshetstillfällenas längd 1965—1977

År Totalantalet Genomsnittligt Genomsnittlig Arbetslöshets- lediganmälda antal kvarstå— registrerings- tillfällenas platser ende platser tid förlediga genomsnittliga ( I OOO-taltl (1 OOO-tal) platser (antal längd (antal

veckorf' veckor)

1962 1.102.6 37.3 1.8 1963 1.143.2 41.5 1.9 1964 1.165.1 47.1 2.1 1965 1.180.0 53.8 2.4 5.3 1966 1.104.l 44.6 2.1 5.1 1967 9463 32.6 1.8 8.0

1968 8814 36.3 2.1 8.8 1969 9565 56.9 3.1 6.8 1970 8868 62.2 3.6 6,7 1971 716.6 36.0 2.6 11.2

1972 6809 31.7 2.4 15.2 1973 7060 35.3 2.6 15.2 1974 770.5 48.9 3.3 9.6 1975 712.1 50.3 3.8 10.2 1976 691.6 46.4 3.5 12.2 1977 664.1 38.0 3.0 12.8

" Det totala antalet lediganmälda platser till arbetsförmedlingen under ett år. dvs. det totala inflödet. redovisas i arbetsmarknadsstatistiken för perioden 1962 t. o. m. 1967 som summan av antalet kvarstående platser från föregående år och antalet un- der året anmälda platser. Fr.0. m 1968 redovisas ej de vid årsskiftet kvarstående platserna i uppgifterna över anmälda platser. För att få enjämförbar serie har från år 1968 det totala inflödet av lediga platser beräknats som summan av antalet kvarstå- ende lediga platser vid mitten av årets begynnelsemånad (det finns nämligen inga uppgifter om antalet vid månadens början hos arbetsförmedlingen lediganmälda platser) och antalet under året nyanmälda platser. " Registreringstiden har beräknats enligt sambandet:

52 Vakansstock Vakansintlöde

Från uppgifterna om inflöde och bestånd av lediga platser har den ge- nomsnittliga registreringstiden för de lediga platserna skattats.l Dessa ti- der verkar variera med konjunkturläget på så sätt att registreringstiderna blir längre vid ett bättre konjunkturläge. men de tycks också uppvisa en trendmässig ökning. Mellan högkonjunkturåren 1965 och 1974 hade den genomsnittliga registreringstiden ökat från 2.4 till 3.3 veckor. Under låg- konjunkturåren på 1960-talet var registreringstiden ca 2 veckor. men under t. ex. 1976 3.5 veckor. Vare sig vad gäller arbetslöshetstiderna eller regi- streringstiderna för de till arbetsförmedlingen anmälda lediga platserna kan man således avläsa någon tendens till kortare söktider.

Innebörden av de ökade söktiderna är emellertid inte helt klar. Som vi sett i kapitel 6 har det under den studerade perioden. parallellt med de öka- de förmedlingsinsatserna. ägt rum omfattande förändringar på arbetsmark- naden. Tendensen mot en mer långsiktig bindning mellan arbetstagare och arbetsgivare kan väntas leda både till ett minskat inflöde i arbetslöshet och till ett minskat vakansinflöde. Det minskade inflödet kan i sin tur innebära att de arbetssökande och de lediga platserna får vänta längre innan lämplig vakans respektive arbetssökande uppstår. Hur man skall se på längre sök- tider beror också på hur sökresultatet utvecklats. Längre söktider kan

Vistelsetiden =

' Denna tid kan skilja sig från den tid plat- sen stått obesatt inom företaget. vilken är den från samhällsekono— misk synpunkt mer in- tressanta. Se vidare kapitel 14.

' I kapitel 8 visas emellertid hur ökade informations- och för- medlingsinsatser kan effektivisera de nu rå-

dande sökprocesserna.

2 För en ingående dis— kussion av sysselsätt- ningsskapande versus sysselsättningsbeva- rande sysselsättnings- stöd. se kapitel 11.

mycket väl ha varit både individ- och företagsekonomiskt motiverade. nämligen om de lett till bättre sökresultat från individernas och företagens synpunkt. De ökade söktiderna bör således inte utan vidare tolkas som att sökprocesserna i ekonomin blivit mindre effektiva. Tvärtom kan de ha varit förknippade med en från samhällsekonomisk synpunkt bättre alloke- ring av arbetskraften och med lägre informations- och transaktionskostna- der totalt sett.'

Ändringar i arbetsmarknadspolitiken och ekonomisk tillväxt

Vissa av förändringarna i arbetsmarknadspolitiken under den studerade perioden kan tolkas som en minskad betoning av tillväxtmålet. i bemärkel- sen tillväxt i bruttonationalprodukt. Under 1970-talet verkar det. jämfört med 1960-talet. ha funnits en ökad betoning av åtgärder som upprätthåller arbetskraftsefterfrågan på delmarknader och vid företag med tendenser till efterfrågeminskning. Denna ändrade betoning återspeglar att de ekonomis- ka problemen sett annorlunda ut under 1970-talet än under 1960-talet. Men det verkar också ha varit så att kostnaderna. i vid mening, för en snabb strukturrationalisering och omflyttning av arbetskraften upplevts som allt- för höga och arbetsmarknadspolitiken anpassats till en ändrad målavväg- ning.

Den efterfrågepåverkande politiken har. framför allt under perioden 1975-1977. haft en relativt strukturbevarande inriktning. Åtgärder som stö- det till företagsutbildning av permitteringshotad personal samt lagerstödet har varit inriktade på att förhindra permitteringar och uppsägningar och in- te på att stimulera nyanställningar. Detta kan vara befogat i ett läge där man gör bedömningen att det rör sig om ett tillfälligt efterfrågeskift eller bedömningen att alternativet vore öppen arbetslöshet snarare än en ökning av sysselsättningen i för framtiden starkare sektorer och företag. Det finns emellertid skäl att befara att långvariga och ensidiga satsningar på syssel- sättningsbevarande åtgärder kan få negativa effekter på rörligheten på ar- betsmarknaden och effekter på den relativa lönsamheten för olika företag och därmed på strukturomvandling och ekonomisk tillväxt.2

Arbetsmarknadspolitikens sektorsinriktning

Under 1970-talet har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i större ut- sträckning än tidigare kommit att riktas mot den privata sektorn. Under 1960-talet underlättade de rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna den privata sektorns möjligheter att erhålla önskad arbetskraft. men de efterfrågepåverkande åtgärderna var främst inriktade mot den of- fentliga sektorn. Från 1967/68 till 1976/77 ökade emellertid den andel av ut- gifterna för de efterfrågepåverkande åtgärderna som riktas mot den privata sektorn från ca 17 till ca 40 procent. Förändringen kan sägas innebära att arbetsmarknadspolitiken blivit mer neutral när det gäller att påverka re- sursfördelningen mellan offentlig och privat sektor. En sådan förändring har. som tidigare diskuterats. behövts bl. a. av hänsyn till den yttre balan- sen.

Samtidigt som förskjutningen av de efterfrågepåverkande åtgärderna i

riktning mot den privata sektorn kan sägas ha inneburit en från resursför- delningssynpunkt mer balanserad inriktning. kan denna förskjutning ge upphov till nya resursfördelningsproblem. Vissa typer av efterfrågepåver- kande åtgärder. riktade mot den privata sektorn. kan vara så utformade att de främst kommer att stödja vissa branscher. vissa typer av företag osv. Om t.ex. svaga och mindre välskötta företag tenderar att få relativt sett mest stöd av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan detta inte bara försämra läget för andra företag utan också få mer långsiktiga negativa ef- fekter på företagens beteende.

7.2.5. Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringseffekter

[ kapitel 4 har vi diskuterat bakgrunden till målkonflikten mellan arbetslös- het och inflation och arbetsmarknadspolitikens roll när det gäller att lindra denna målkonflikt. Med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder borde man. hävdades det där. kunna minska arbetslösheten och/eller inflations- takten jämfört med ett läge där man enbart använde sig av mer generella ekonomisk-politiska åtgärder.

1 en liten. öppen ekonomi av Sveriges typ kan man emellertid. vid fasta växelkurser. inte på sikt själv välja inflationstakt utan tvingas anpassa sig till den rådande internationella inflationstakten. Inflationstakten kan såle- des sägas vara utifrån given och det innebär att den intressanta frågan blir huruvida arbetsmarknadspolitiken underlättat för ekonomin att hålla sig på den s. k. huvudkursen och huruvida arbetsmarknadspolitiken inneburit att huvudkursen kunnat följas vid en högre sysselsättnings- och lägre arbets- löshetsnivå.

Figur 7.4 visar hur utvecklingen av arbetslöshet och inflationstakt i den svenska ekonomin sett ut under perioden 1963—1977.

Under högkonjunkturåret 1965 hade man det lägsta arbetslöshetstalet under perioden. men detta år visade sig också tecken på bristande yttre ba- lans. Den efterföljande konjunkturnedgången ledde till en nedgång i infla— tionen. men när efterfrågan åter ökade och arbetslösheten minskade under åren 1969—1970 ökade inflationstakten åter i sådan utsträckning att man av- lägsnade sig från huvudkursen. För att komma tillbaka till denna genom- förde man under åren 1971—1973 en anpassning. vilken var förknippad med de högsta arbetslöshetstalen under perioden. Under 1974 svepte de interna- tionella prisstegringarna in över den svenska ekonomin och detta kombi- nerat med ett högt efterfrågetryck i ekonomin resulterade i att man fick den högsta inflationstakten under perioden.' Under de följande åren stra- made de flesta industriländerna åt efterfrågan i sina ekonomier och fick en ökning av arbetslösheten. men också en inflationsdämpning.2 [ Sverige valde man till en början att istället med hjälp av både generella och selekti- va medel söka hålla uppe efterfrågan och hålla nere den öppna arbetslöshe- ten. Under 1977 lade man emellertid om efterfrågepolitiken i åtstramande riktning. men försökte fortfarande med hjälp av bl.a. sysselsättningsbeva- rande selektiva åtgärder hålla nere arbetslösheten. Som framgår av figur 7.4 lyckades man också under åren 1975-1977 hålla arbetslösheten på en låg nivå. Däremot låg inflationen kvar på en nivå som inte var förenlig med hu- vudkursen.

' Konsumentprisindex ökade dock inte lika mycket som nettopris- index.

2 Se t.ex. McCracken. op. cit.. sid. 106.

Ökning i nettoprisindex (%)

14,0

10,0

72

Arbetslöshet (%)

Figur 7.4 Arbetslöshet och inflation 1963—1977. Figuren visar den procentuella förändringen i nettoprisindex (årsmedeltal enligt Statistiska Meddelanden, serie P) samt arbetslöshetstalen för totala arbetskraften i åldern I 6 74 år (enligt arbets- kraftsundersökningarna). I nettoprisindex har konsumtionsprisema rensats från den indirekta beskattning (respektive de subventioner) som belastar konsumtions- varorna.

Sammanfattningsvis verkar det således som om det under den studerade perioden. trots de ökade arbetsmarknadspolitiska insatserna. blivit allt svårare att hålla kvar den svenska ekonomin på huvudkursen. Inte heller verkar ökningen av arbetsmarknadspolitiken ha medfört att de genomsnitt- liga arbetslöshetstalen utefter huvudkursen kunnat sänkas. Det låga ar- betslöshetstalet 1970 uppvägdes t. ex. mer än väl av den höga arbetslöshe- ten under 1971—1973. Däremot har den genomsnittliga arbetslösheten un- der 1974—1977 legat på en låg nivå. men under denna period gäller också att man inte hållit sig inom huvudkursen.

Detta behöver emellertid inte innebära att arbetsmarknadspolitiken misslyckats med att bidra till att lindra målkonflikten mellan arbetslöshet och inflation. Tendensema till ökade svårigheter att följa huvudkursen och till ökad arbetslöshet utefter huvudkursen kan mycket väl tänkas ha blivit än mer markant i frånvaro av de ökade arbetsmarknadspolitiska insatser- na.

Vilken är då bakgrunden till tendensen mot en försvårad målkonflikt mellan arbetslöshet och inflation? Vissa ledtrådar kan erhållas från kapit- len 6 och 13. I dessa kapitel visas hur friktions- och strukturarbetslösheten ökat under den studerade perioden. Ökningen har varit mest markant för ungdomarna och för de äldre. Utbuds- och efterfrågeförhållandena på ar- betsmarknaden har förändrats och anpassningsmekanismerna på arbets- marknaden (se kapitel 4) och de arbetsmarknadspolitiska insatserna har in- te varit tillräckliga för att hålla nere arbetslöshetstalen för främst yngre och äldre.

I kapitel 13 visas vidare hur arbetsmarknaden tycks ha blivit mer infla- tionskänslig. Enligt de där redovisade resultaten skulle ett visst givet totalt arbetslöshetstal under perioden 1968-1974 ha varit förknippat med en när- mare 2 procentenheter högre löneglidning än tidigare.' För att kompensera för detta skulle man antingen behöva hålla ett lägre efterfrågetryck i eko- nomin eller hålla nere de avtalsmässiga löneökningarna i motsvarande grad. Vid sidan om tendensen mot att arbetsmarknaden blivit mer infla- tionskänslig har det också under perioden efter 1973 uppstått ökade prob- lem vad gäller de avtalsmässiga löneökningarna genom att den framtida in- ternationella prisstegringstakten blivit svårare att förutse.

En viss belysning av stabiliseringseffekterna av den typ av sysselsätt- ningsbevarande politik som förts under perioden 1975—1977 kan också er- hållas från de genomförda studierna. Resultaten i kapitel 13 tyder nämligen på att variationer i arbetslösheten. vid ett givet antal vakanser. inte har nå- gon självständig effekt på löneglidningens storlek. Eventuellt skulle detta kunna tolkas som att man från löneglidningssynpunkt inte behöver dra sig för att med hjälp av selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. av ett slag som inte påverkar vakanstalen i ekonomin, hålla nere arbetslöshetstalen. Mindre omfattning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna under åren 1975—1977. och med detta förknippad högre arbetslöshet. skulle enligt dessa resultat inte ha varit tillräckligt för att dämpa löneglidningen under få?;lääägoggåäej' dessa år.2 För att uppnå en långsammare löneglidning skulle man också ha [er förknippade med den behövt sänka den allmänna efterfrågan (vakanstalen) i ekonomin. förda P0|_"'ke" fisa

Även om man måste vara ytterst försiktig med att dra alltför långtgående % fom [ den ml-

jande konjunkturupp- slutsatser från de erhållna resultaten. förefaller de således ge en viss empi- gången.

' Se avsnitt 13.2.3 i kapitel 13.

risk bekräftelse på att man i en situation som den som rått under dessa år med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan minska arbetslösheten utan att detta behöver få effekter på löneglidningen i ekonomin.

Ovan har vi pekat på några faktorer som kan ha legat bakom tendensen mot en försvårad målkonflikt. Eventuellt kan det också finnas ett visst in- direkt samband mellan arbetsmarknadspolitiken och tendensen mot en för- svårad målkonflikt. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan innebära att man döljer sysselsättningseffekterna av alltför höga avtalsmässiga löne- ökningar. av alltför snabb löneglidning eller av en från marknadskraftema alltför avvikande relativ lönestruktur. Om lönebildningen i ekonomin i näs- ta tidsperiod baseras på information om hur arbetslöshetsutvecklingen sett ut och inte också på information om t. ex utvecklingen av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärdernas omfattning totalt sett och för olika grupper kan ökningen av arbetsmarknadspolitiken innebära att de signaler som ligger till grund för lönebildningen allt sämre kommer att återspegla det faktiska tillståndet i ekonomin.

7.3. Sammanfattning

1 detta kapitel har vi sökt göra en tentativ utvärdering dels av hur man un- der 1960- och 1970-talen anpassat arbetsmarknadspolitiken i olika avseen- den. dels av effekterna av den förda politiken.

För det första har vi undersökt avvägningen mellan arbetsmarknadspoli- tiska och andra ekonomisk-politiska åtgärder. Vi har därvid funnit att ar- betsmarknadspolitiken efterhand tycks ha tilldelats ökade stabiliseringspo- litiska uppgifter. Detta beror. har vi hävdat. dels på att den generella eko- nomiska politiken varit mindre lyckosam efter 1964 än tidigare, dels på att den optimala policy-kombinationen av olika orsaker förskjutits i riktning mot ökad roll för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Problemen med den generella politiken under perioden 1965—4974 kan främst sägas ha varit ett högkonjunkturproblem. Den fördröjda åtstram- ningen i högkonjunkturema kan därpå i sin tur förmodas ha påverkat den ekonomiska politiken i lågkonjunkturerna. För att kunna hålla kvar ekono- min på en huvudkurs totalt sett över konjunkturcykeln har man då tvingats föra en mer åtstramande politik än vad som annars behövt vara fallet. Slut- satsen skulle vara att man behöver hålla tillbaka efterfrågetrycket i hög- konjunkturema eller på annat sätt se till att inflations- och bytesbalansef— fekterna av efterfrågetrycket blir mindre. Lyckas man med detta bör också arbetsmarknadspolitiken kunna avlastas i lågkonjunkturerna.

Frågan huruvida den ändrade avvägningen mellan arbetsmarknadspoli- tiska och mer generella åtgärder. givet att en sådan varit motiverad. varit av lämplig storleksordning är svår att besvara. Efterfrågeåtstramningen 1971—1973 var kraftig och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kunde in- te motverka sysselsättningseffektema av detta. Det kan således hävdas att man lade en alltför stor stabiliseringspolitisk uppgift på arbetsmarknadspo- litiken under dessa år. Samtidigt fick man emellertid en kraftig förbättring i bytesbalansen och valutareserven. något som kan ha underlättat beslutet att föra en mer expansiv politik och givit en lägre arbetslöshet efter 1974.

Under den studerade pe. ioden har arbetsmarknadspolitiken också i ökad utsträckning utformats och verkat tillsammans med regional- och nå- ringspolitiska åtgärder. Samordningen och arbetsfördelningen dem emel- lan blir därmed också allt viktigare. Arbetsmarknadspolitiken torde när- mast ha en stödjande roll i förhållande till regional- och näringspolitiken. dvs. den kan hjälpa till att uppnå den fördelning av arbetskraftsresurserna som bedömts vara näringspolitiskt eller regionalpolitiskt önskvärd.

Arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning har visat en betydan- de flexibilitet under den studerade perioden. Under 1960-talet skedde en uppbyggnad av utbudspåverkande medel som traditionell arbetsmarknads- utbildning och flyttningsstöd. men då de ekonomisk-politiska problemen ändrade karaktär under 1970-talet anpassades arbetsmarknadspolitiken och man fick en utbyggnad av och en ändrad inriktning på de efterfrågepå- verkande medlen. Bl.a. har de efterfrågepåverkande medlen i större ut- sträckning än tidigare blivit företagsinriktade (i motsats till individinrikta- de) och riktade mot den privata sektorn.

Vad gäller effekterna av den förda politiken har vi dels sammanfattat de tidigare (i kapitel 6) erhållna resultaten rörande arbetsmarknadsutveck- lingen för olika demografiska grupper. dels diskuterat vissa frågeställning- ar rörande arbetsmarknadspolitikens allokerings- och stabiliseringseffek- ter.

Vad gäller arbetsmarknadsutvecklingen har vi funnit tecken på negativa utvecklingstendenser, vilka man ej lyckats motverka med den förda ar- betsmarknadspolitiken. vad gäller arbetslöshetstalen för ungdomar. spe- ciellt tonåringar. vad gäller arbetskraftsdeltagandet för äldre män och vad gäller arbetslöshetstalen för både äldre män och äldre kvinnor. Det har också skett en omfördelning av arbetslöshetsbördan mellan individerna inom olika demografiska grupper. men det är oklart både vilket samband denna omfördelning haft med karaktären på den under perioden förda ar- betsmarknadspolitiken och hur omfördelningen skall värderas från väl- färdssynpunkt. Vidare tycks det finnas en tendens mot att en ökad andel av arbetslösheten drabbar ny- och återinträdande på arbetsmarknaden. vil- ket vid nuvarande system för arbetslöshetsunderstöd kan vara allvarligt även från ren inkomstfördelningssynpunkt.

Vi har också sökt belysa hur sökprocesserna på arbetsmarknaden ut— vecklats genom att studera söktidernas längd. Därvid har vi funnit en trendmässig ökning av söktidernas längd för såväl arbetslösa som lediga platser. Som diskuteras i kapitlet behöver detta emellertid inte nödvändigt- vis innebära att sökprocesserna i ekonomin blivit mindre effektiva.

Vad gäller stabiliseringsproblematiken verkar det som om det under den studerade tidsperioden, trots de ökade arbetsmarknadspolitiska insatser- na. blivit allt svårare att hålla kvar den svenska ekonomin på huvudkur- sen. Inte heller verkar ökningen av arbetsmarknadspolitiken ha medfört att de genomsnittliga arbetslöshetstalen utefter huvudkursen kunnat sän- kas. Bakgrunden till tendensen mot en försvårad målkonflikt mellan arbets- löshet och inflation tycks bl. a. vara en ökning av friktions- och strukturar- betslösheten och av arbetsmarknadens inflationskänslighet. men också ökade svårigheter att göra korrekta prognoser över den framtida interna- tionella prisstegringstakten.

-",', ,',I.L'.." .,', 'å'-*" " ';p ""Hi,", , _.,'.'."|'|,1",|.'," ","_,,;,'.'"-' :,_ '

.l __.l , . , ,; _'.. ,,,-","..1 .. ..,,,.|l .ll. . | ,,,?" ,, ,,,_,._...._-,.,.

'. ._|

"| .. .Fl ' u ' || ,,,, |,l,',',', ..,.|"'é', W .. gymltoznlcuu. ,|... - , i" . . ."' ',)... ':, —.il:|i|'t.l|" 'I. .|”-'1 ll. '|'-_ I 1 I ,

ål,. ,. ,'lLl,'-l,. ';'1 _,'|' ' ,, |,l' ||... .,ll'|',|. . " "l"T"".|'l'l'. "'"F ' lll "i,",i.'.'"'_,,_ " " 'ME- " ||. ""|'il' 1'||'| ' -,._ . 19.115". ';.'__ .fr... ff,,l' :"... '"'i'r _ . , .||'

. ”Luft ,, €."; 332-Hi..- IL,",'*.."|'.|Ä""1"'-l' --,'.'.-1 "ll. ' ';';—i , |1||,:|,|,, '_'b-' | . .,,

'å'? [Hum, 51»qu [lui lill

-- Militant] Mill ] il svällt).

ab,,ulillo'thl u' pm!

Wmatälåawhmlin 'ta—

, , , "' ". ' 11.1

., .,t".-.l J,|,,_ ..,-,", _ , -||ll,,”- -"|l". ':'-J.. ""'I'L'l 'l"" "'l'lf'f. -

I'll fi:?" " "'l" "l."-"" u.",,

,fr , . -, ,, ,,'-,,, - . rå,, ', i, __| , | , |,' n'l,.:,,.'.,||, . .,, "",-':," .,. ,'-., , , , ,— , . ,_,, ,,,,,,' , ,, _. ,_,-| ma

|." l""'1r-,l- _.."|F ”Jul- | . || .". $"" . '.'1'.',.""._'., ., ','.','l.,l _,f . , ' ',?- , . '- "' .'."".|' . . ?n'liå. ._'LE'.'.'.",1','.' ' ' .; ' " .. "' ' " "",.m'g'. :. " .. ' " . ' " .'r |- """ .'- *" '

..- ...-f..." 1.1.1" l'art—"€... 1. w -. (' , , ,'l... -.' .,-,',l,r—,;,e':., ;; .. .. =.'- ,=.l,1!._,-,-',_',', , r ., ,,..',,,, "',, . ,.- .z' :1' *. ..,,,,l,'_, ,,,,

"' '. 1|"|'"*."-

' ,,-.',.'....,.,.,,.,._-,_ l..- .

"-=."F|.'. .l".'., ' ,,_, ,. ...n- ». '|"|'_|H'-'l"'"!l" '.-',

., _,—,|| IF,", ,,--,,I,r., |,,,

. r

IH Avrapportering av de genomförda forskningsprojekten

8. Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten1

Sammanfattning

I detta kapitel redovisas två inom EFA initierade studier kring den arbets- förmedlande verksamheten. Den första studien behandlar en försöksverk- samhet med intensifierade förmedlingsinsatser för långtidsarbetslösa i Es— kilstuna år 1975. I den andra studien diskuteras vissa effekter av införandet av allmän platsanmälan.

Utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa

Vid arbetsförmedlingens distriktskontor i Eskilstuna bedrevs våren 1975 under tre månader en försöksverksamhet med intensifierade förmedlings- insatser för långtidsarbetslösa. Huvudsyftet var att mäta. i både kvantitati- va och kvalitativa termer. det bidrag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarknadsproblem för sådana arbetssökande som upplevt en längre tids arbetslöshet. lnom studiens ram har också ge- nomförts en analys, av mera explorativ karaktär. av faktorer som är av be- tydelse för arbetslöshetstidemas längd.

Några nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder prövades inte under försö- ket utan verksamheten var inriktad på att genom utökad information och rådgivning till arbetssökande och företag effektivisera sökprocesserna. Genom att distriktskontoret erhöll en personalförstärkning under försöks- perioden hade man helt andra möjligheter än under normala förhållanden att ge individuell service både åt företag, i form av intensifierad informa- tion om sökandetillgången och om enskilda sökandes kapacitet och förut- sättningar, och åt arbetssökande, i form av information om tillgången på platser och information om förhållandena inom olika yrken och på olika ar- betsplatser.

Undersökningspopulationen, som uppgick till ca 400 personer, utgjordes av de arbetslösa sökande som varit registrerade vid distriktskontoret tre månader eller längre. För att lösa problemet med att isolera effekterna av förändringen i den platsförmedlande verksamheten från inverkan av andra

' Detta kapitel har skri— vits av fll. lic. Lennart Delander.

faktorer delades undersökningspopulationen i en experimentgrupp (på 216 personer). som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna. och en kontrollgrupp (på 194 personer) som hade tillgång till sedvanlig förmed- lingsservice. Uppdelningen av de sökande skedde med hjälp av lottning. vilket resulterade i en ungefårjämn fördelning mellan grupperna vad avser sådana bakgrundsvariabler som kan vara av betydelse för utfallet av ar- betssökandet: kön. ålder, utbildning osv. Genom den slumpmässiga drag- ningen minimerades också risken för en ojämn fördelning mellan grupper- na av sådana svårkontrollerade men för sökresultatet ofta väsentliga fakto- rer som motivation, ambition och andra personlighetsdrag.

[ samband med att försöket avslutades insamlades uppgifter om arbets- marknads- och sysselsättningsstatus för personerna i de båda grupperna. l04 personer i experimentgruppen.jämfört med 63 personer i kontrollgrup- pen. var sysselsatta vid försöksverksamhetens slut. Det hade således gått snabbare att ordna anställningar i experimentgruppen. Samma typ av upp- gifter inhämtades även vid en uppföljning med hjälp av postenkät ca ett år efter försökets början. Vid uppföljningen erhölls svar från 196 personer i experimentgruppen och 173 i kontrollgruppen. det rör sig i båda fallen om ca 90 procent av antalet medlemmari respektive grupp. I experimentgrup- pen kvarstod 148 och i kontrollgruppen 142 personer i arbetskraften wid uppföljningstillfället. Av dessa var 107 personer i experimentgruppen och 73 personer i kontrollgruppen sysselsatta och resten arbetslösa. En stattis- tisk test visade att det förhållandet att en person tillhört experimentgriup- pen var av påvisbar betydelse för ett gynnsamt utfall vad gäller sysselsåätt- ningsstatus vid uppföljningen. Det kan alltså inte hävdas att det sannollikt är slumpen som lett till att en större andel var sysselsatta i experimemt- gruppen.

En jämförelse mellan grupperna vad gäller sysselsättningsvolymer råäk- nat från försökets start till uppföljningen (ca 1 1.5 månader) för de som *var sysselsatta vid uppföljningen gav till resultat att experimentgruppen haft i genomsnitt 9.0 sysselsättningsmånader och kontrollgruppen 7,6. Det lkan nämnas att sysselsättningsvolymen var högre i experimentgruppen än i kontrollgruppen även för den kategori som vid uppföljningen var arbetsslö- sa eller hade lämnat arbetskraften.

Att försöksverksamheten skulle resultera i en sysselsättningseffekt till experimentgruppens fördel var naturligtvis väntat. av intresse vid utvärrde- ringen var att mäta storleken på effekten. Det är däremot inte lika sjåälv- klart att en verksamhet som den i Eskilstuna skall åstadkomma en prodluk- tivitetseffekt, dvs resultera i anställningar med högre produktivitet än vid mera normala förmedlingsinsatser. För att ta reda på hur det förhöll sig; på den punkten jämfördes lönerna i experimentgruppen med dem i kontrroll- gruppen för de personer som var sysselsatta vid uppföljningen. Det harr då antagits att lönerna avspeglar marginalproduktiviteten. Den genomsnilittli- ga månadslönen i experimentgruppen visade sig därvid vara 3588 kronnor. jämfört med 3 386 kronor i kontrollgruppen. Även i detta fall visar en ssta- tistisk test att det sannolikt inte är slumpen som har åstadkommit skillllna- den.

Med utgångspunkt från individuella uppgifter om löner och sysselssätt- ningsvolymer har de genomsnittliga marknadsvärdena av produktionnen

under perioden från försökets början till uppföljningen skattats till ca 36 000 kronor i experimentgruppen och ca 25 500 kronor i kontrollgruppen. Detta betyder att grovt räknat uppgick den genomsnittliga disponibla in- komsten i grupperna till ca 16000 respektive ca 11 500 kronor. Mellanskill- naden mellan värdet av produktionen och den disponibla inkomst som till- faller de direkt berörda, kan sägas tillfalla samhället. Detta belopp uppgår således till 20000 respektive 14000 kronor, dvs. det finns en differens på 6000 kronor till experimentgruppens fördel.

Den tid som förmedlingspersonalen lade ner på att ge service åt de ar- betssökande uppgick i experimentgruppen till i genomsnitt 7.5 timmar un- der försöksperioden mot ca 1,5 timmar i kontrollgruppen. Det rör sig såle- des om en relativt sett kraftig ökning av resursinsatsen i experimentgrup- pen. Absolut sett är dock kostnaden låg. Om man till kostnaden för för- medlingspersonal lägger ytterligare några mindre kostnadsposter kommer man fram till en skillnad i reala kostnader mellan experiment- och kontroll- grupp på i genomsnitt ca 250 kronor per sökande. Även efter det att hän- syn tagits till kostnaderna för experimentgruppsverksamheten kvarstår så- ledes en högst påtaglig differens i genomsnittlig nettointäkt för samhället mellan experiment- och kontrollgruppen.

Till dem som var sysselsatta vid uppföljningen ställdes även en rad frå- gor av sådan natur att svaren kunde läggas till grund för en bedömning av anställningamas kvalitet i respektive grupp. Tryggheten i anställningen, mätt med andelen fast anställda av dem som var sysselsatta vid uppfölj- ningen eller med personernas egna bedömningar av om de räknade med att ha kvar anställningen ett år senare, visade sig vara påtagligt högre i experi- mentgruppen än i kontrollgruppen. Anställningarna i experimentgruppen uppvisade också en helt annan grad av dynamik än dem i kontrollgruppen, vilket bl. a. kom till uttryck i att en betydligt större andel personer i den förra gruppen hade genomgått någon företagsintern utbildning. Till detta kom att det också var en större andel i experimentgruppen som bytt ar- betsuppgifter i den aktuella anställningen. byten som i det alldeles övervä- gande antalet fall ansågs ha inneburit förbättringar i något avseende. Även möjligheterna att inom det närmaste året få byta till bättre arbetsuppgifter bedömdes vara betydligt större i experimentgruppen.

Sammanfattningsvis kan sägas att de utökade förmedlingsinsatserna inte endast har gett positiva sysselsättnings— och inkomsteffekter utan också positiva effekter på individernas välfärd i en vidare mening genom att må- let om en hög kvalitet på anställningama tydligen kunnat realiseras i större utsträckning än vad som är möjligt vid normal förmedlingsservice. Det är dock på sin plats att avsluta denna sammanfattning med en reservation. Även om man med tekniken att genom slumpmässig dragning dela en un- dersökningsgrupp i en experiment— och en kontrollgrupp undviker en del felkällor, så kvarstår ändå problemet att erfarenheterna i respektive grupp inte utan vidare kan förmodas vara oberoende av varandra. De ökade in- satserna för experimentgruppen kan ha lett till ökade svårigheter för perso- nerna i kontrollgruppen att få arbete. Även personer utanför kontrollgrup- pen kan naturligtvis ha drabbats av sådana negativa indirekta effekter eller trängseleffekter. I Eskilstunaundersökningen har vi sökt göra vissa kvali- tativa bedömningar rörande omfattningen av sådana trängseleffekter. En

faktor som spelar en roll i sammanhanget är situationen på arbetsmarma- den under försöksperioden. Det förhållandet att det då rådde högkonjink- tur på den lokala arbetsmarknaden innebär att risken att experimentxerk- samheten främst åstadkommit fördelningseffekter är mindre än om arvets- marknadsläget kännetecknats av överskottsutbud på arbetskraft. Yt:erli- gare en antydan om att trängseleffekten förmodligen inte varit alltför bety- dande är att antalet anställningsintervjuer var praktiskt taget detsamma i kontrollgruppen som i experimentgruppen. Detta kan sägas vara ett tecken på att den intensifierade förmedlingsverksamheten i varje fall inte på något påtagligt sätt försvårat för personerna i kontrollgruppen att komma i kon- takt med lediga platser. Det finns således en del tecken som tyder på att de negativa indirekta effekterna inte varit speciellt betydande. Att de varit av någon storleksordning kan man dock utgå från och detta innebär att de samhällsekonomiska intäkter av verksamheten som vi redogjort för ovan är något överskattade.

Trots den ovan gjorda reservationen rörande trängseleffekter kan för- söksverksamheten i Eskilstuna sägas ha visat att en ökad insats av airbets— förmedlingens personal som tar formen av en nära samverkan med företag och arbetssökande är en verksam åtgärd för att effektivisera sökprocessen och uppnå bättre sökresultat för personer som gått arbetslösa en längire tid. Utifrån erfarenheterna och resultaten från Eskilstunastudien ges i slunet av detta kapitel vissa synpunkter på den framtida politiken och forskmingen rörande den arbetsförmedlande verksamheten.

Allmän platsanmälan

Under senare år har arbetet med att effektivisera platsförmedlingen inten— sifierats. Bland de vidtagna åtgärderna, vilka går under den sammanlfattan- de benämningen individuell platsförmedling, ingår också en lag om zallmän platsanmälan.

Lagen om allmän platsanmälan trädde i kraft den 1 oktober 1976 i. Skåne och Blekinge (K, L, M län) och har under budgetåret l977/78 införts; även Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings. Göteborgs och Bohus Älvsborgs och Värmlands län. Lagen innebär att enskilda och komnmunalz arbetsgivare skall anmäla de lediga platser som gäller nyanställningaar mec längre varaktighet än 10 dagar till arbetsförmedlingen. För statliga (tjänste eller statligt reglerade lärartjänster fanns redan tidigare bestämmelsser son föreskrev skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen.

Syftet med allmän platsanmälan har varit att uppnå effektivare ssökpro cesser på arbetsmarknaden. dvs. dels minskade söktider (arbetslösshetsti der. vakanstider) och andra sökkostnader för arbetssökande och anrbetsgi vare, dels kvalitativt bättre sökresultat för arbetssökande och arbeetsgiva re. Ett system där information om samtliga lediga platser finns tillilgängli på ett ställe har bedömts vara en fördel för de arbetssökande. Gennom al alla vakanser finns anmälda hos arbetsförmedlingen kan emellertidd ocks nya kategorier av sökande, som tidigare förlitat sig till andra informnations kanaler. komma att söka genom förmedlingen och då bli registreraade däi varvid även företagen gynnas genom att information om en stor aandel a

dem som söker arbete (alternativt söker byta anställning) finns koncentre- rad till arbetsförmedlingen.

lnom EFA pågår en uppföljningsstudie av allmän platsanmälan. En full- ständig utvärdering skulle kräva en skattning av reformens effekter på de tidigare nämnda målen och på resursåtgången vid arbetsförmedlingama. Den inom EFA igångsatta uppföljningen kommer emellertid bara att kunna belysa vissa av effekterna av allmän platsanmälan. Uppföljningen baseras i huvudsak på en jämförelse mellan K. L och M län. där lagen varit i kraft sedan hösten 1976. och övriga riket. De resultat som hittills erhållits avser lagens konsekvenser för vakans- och sökandetillströmningen till arbetsför- medlingama. för utvecklingen av registreringstiderna vid förmedlingarna för arbetssökande och lediga platser samt dess effekter för företagens rek- ryteringskostnader och val av rekryteringskanaler.

Den omedelbara konsekvensen av lagen i Skåne och Blekinge är att ny- anmälningarna av lediga platser har ökat med ca 40 procent. Även anmäl- ningen av sådana korttidsplatser som inte omfattas av lagen har ökat.

Vidare har det inom samtliga yrkesområden skett en påtaglig ökning av antalet ombytessökande vid arbetsförmedlingama. Jämförs tillströmning- en av denna kategori under det första året lagen varit i kraft med det när- mast föregående året fmner man att sökande med tillfälligt arbete har ökat med 21 procent och sökande som har varaktigt arbete med 32 procent. Motsvarande siffror för landet i övrigt är 1 1 respektive 5 procent. När det gäller arbetslösa sökande kan det emellertid inte observeras någon skillnad mellan K. L och M län och övriga riket i benägenheten att utnyttja arbets— förmedlingarna.

Det har inte funnits någon möjlighet att mäta den egentliga söktiden för arbetslösa respektive för lediga platser. Studien har därför begränsats till att undersöka om det kan observeras några effekter på registreringstider vid arbetsförmedlingama. För en del yrkesområden visar bearbetningar av sökandestatistiken en viss minskning av genomsnittliga registreringstider i Skåne och Blekingejämfört med utvecklingen i övriga riket. När det gäller vissa administrativa och tekniska yrken uppvisar statistiken en svag ök- ning av registreringstiderna i Skåne och Blekinge jämfört med landet i öv- rigt. [ samtliga fall där skillnader kan observeras är dock differenserna så pass obetydliga att man inte bestämt kan hävda att lagen haft effekt i en be- stämd riktning. Vad beträffar registreringstider för lediga platser har utred- ningen på grund av brist på statistik endast gjort skattningar med utgångs- punkt från antalet kvarstående platser vid månadens slut och den månads- visa inströmningen av lediga platser. Enligt dessa beräkningar har registre- ringstidema i K, L och M län ökat i förhållande till registreringstidernas ut- veckling i riket i övrigt. Bortsett från att det använda dataunderlaget ger en osäkerhet i skattningarna kan registreringstidernai Skåne och Blekinge ha påverkats dels av att vakanserna anmälts snabbare än före lagens införan- de (registreringstiderna kommer därmed att öka bl. a. för de platser som ej tillsätts genom förmedlingarna), dels av att den ökade platstillströmningen. trots avanmälningsskyldigheten. ökat problemen att avaktualisera tillsatta platser. Eftersom osäkerheten är stor redan när det gäller att tolka den skattade förlängningen av registreringstiderna för vakanser är det inte möj- ligt att dra några slutsatser rörande lagens effekter på företagens egentliga söktider.

Utredningen har också sökt klarlägga reformens konsekvenser för "före- tagen (i andra avseenden än söktider) genom telefonintervjue; med 63 "före- tag i K, L och M län. Femton av dessa uppgav att de minskat annonsering- en vid nyrekrytering som en följd av lagens införande. Detta antyder ann för en del företag kan de kostnadsökningar som allmän platsanmälan i sig kan ge upphov till motverkas av besparingar genom ett minskat utnyttjande av annonsering som rekryteringskanal. Av de tillfrågade företagen var den en- dast fyra som ansåg att reformen inneburit en påtaglig ökning av rek:ryte- ringskostnaderna. Det rörde sig i dessa fall om ökningar i urvaISkostnzader- na. Samtliga företag ansåg att kostnaderna i samband med de ökade kon- takterna med arbetsförmedlingen var obetydliga. Tjugo av företagen amSåg att de på grund av det ökade antalet sökande, som reformen rcsulte:rat i, kunnat göra ett så mycket bättre urval att detta uppvägt de ökade urrvals- kostnaderna. Sammanfattningsvis kan sägas att en stor majoritet av (de in- tervjuade företagen anser' att allmän platsanmälan är positiv från företags- ekonomisk synpunkt.

8.l Utökad arbetsförmedling för långtidsarbetslösa

8.1.1 Studiens syfte

Huvudsyftet med det här redovisade projektet, den s. k. Eskilstuntastu- dien, var att mäta, i både kvantitativa och kvalitativa termer, det bidr:ag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarkmads- problem för sådana arbetssökande som upplevt en längre tids arbetslöishet. Inom studiens ram har också genomförts en analys, av mera exploratiiv ka- raktär. av faktorer som är av betydelse för arbetslöshetstidemas låängd. Även om det uttalade syftet med studien var att klarlägga effekterna För de långtidsarbetslösa av utökad förmedlingsservice så har det även gjorts en ansats att bedöma konsekvenserna för företagen.

8.1.2 Föreställningsramen bakom studien

Det är inte endast de arbetssökande som har bristfälliga kunskaper om po- tentiella arbeten. Även arbetsgivarna har långtifrån perfekt information, i deras fall om dem som möjligen kunde anställas. Osäkerheten på företags- sidan skulle inte ha någon större ekonomisk betydelse om en nyanställds kapacitet kunde bedömas snabbt och till låg kostnad, om anställandet inte var förknippat med några direkta rekryteringskostnader och om det inte fanns några hinder (i form av lagstiftning och hänsyn till företagets good- will) att med omedelbar verkan avskeda en person som inte visat sig upp- fylla företagets krav och önskemål. Dessa villkor är emellertid inte uppfyll- da i verkligheten och detta innebär att osäkerheten kommer att påverka fö- retagens rekryteringsbeteende.

Ett företags kostnad för en arbetstagare är inte endast den för företaget relevanta lönen och de sociala avgifterna utan därtill kommer vissa fasta kostnadskomponenter vars storlek beror av flera faktorer. För det första måste företaget räkna med sökkostnader för att komma i kontakt med och välja bland aspiranter till en ledig plats (rekryterings- och urvalskostna-

der). För det andra tillkommer kostnader för den utbildning eller upplär- ning som sker inom företaget. Den totala kostnaden för att anställa en per- son är därför nuvärdet av framtida löneutbetalningar, rekryterings-. ur— vals- och utbildningskostnader. För att anställningen skall vara lönsam för företaget måste denna kostnad understiga nuvärdet av den anställdes pro- duktionstillskott (med hänsyn tagen till den produktivitetsökning som en eventuell företagsutbildning ger upphov till).

Anställningsbeslut kan alltså liknas vid beslut om investering i realkapi- tal med den skillnaden att beslut om investering i form av anställning i re- gel sker under ännu större osäkerhet. Eftersom det är förknippat med höga kostnader att i det individuella fallet skaffa så mycket information att man med stor sannolikhet kan förutsäga investeringens lönsamhet. kommer fö- retagens rekryteringsbeteende i hög grad att präglas av riskaversion och av förväntningar som gäller grupper av arbetstagare.

Den riskaversion som företagen uppvisar i sitt rekryteringsbeteende och som är en följd av beslutsfattande under osäkerhet kan väntas drabba grupper på arbetsmarknaden med speciella karaktäristika: låg ålder, hög ålder, handikapp m. m. När företag använder t. ex ålders- och könskriteri— er i personalrekryteringen behöver det inte vara i avsikt att diskriminera vissa grupper, utan dessa kriterier tjänar som substitut för andra faktorer av mera svårbedömd karaktär såsom produktivitet, frånvarofrekvens, benägenhet att stanna kvar i företaget osv. En arbetsförmedling som har resurser att noggrant kartlägga de arbetssökandes kvalifikationer och egenskaper kan ge företagen betydligt utförligare information om poten- tiell arbetskraft vilket kan leda till att sådana substitut spelar en mindre roll som rekryteringskriterier. Genom att informationen minskar osäkerheten om vad företagen kan förvänta sig av' en anställd som hämtas ur en sökan- dekategori från vilken de inte normalt skulle rekrytera (vid en given situa— tion på varu- och arbetsmarknaden), kan gruppen i fråga bli företagsekono— miskt intressant. Detta gäller i all synnerhet om företagen med hjälp av in- formation från förmedlingens sida om det faktiska utbudet av arbetskraft som uppfyller de krav och specifikationer de ursprungligen ställt upp får klart för sig att de kan ha att räkna med höga indirekta sökkostnader på grund av långa vakanstider om de inte vidgar sina rekryteringskriterier. Det är denna föreställningsram som legat bakom uppläggningen av försö- ken med intensifierad förmedling för långtidsarbetslösa i Eskilstuna.

8.1.3 Studiens uppläggning

Försöksverksamheten i Eskilstuna med intensifierad arbetsförmedling be- gränsades till sådana sökande som gått arbetslösa en längre tid. Undersök- ningspopulationen utgjordes av dem som varit registrerade vid distrikts- kontoret i Eskilstuna som arbetslösa arbetssökande i tre månader eller mer (när försöket genomfördes var den genomsnittliga registreringstiden vid kontoret ca sju veckor vilket ungefär motsvarade riksgenomsnittet).

En direkt test av vad en utökad förmedlingsservice betyder för personer som gått arbetslösa och sökt arbete en längre tid fordrar en experimentell uppläggning i vilken arbetssökande slumpmässigt fördelas på en experi- ment- och en kontrollgrupp.

Undersökningspopulationen delades därför med hjälp av lottning i en experimentgrupp som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp som endast fick sedvanlig förmedlingsservice. Lott- ningen utfördes separat i åldersklasser för kvinnor respektive män och dessutom i ytterligare två klasser som bestod av dem med registrerade fy- siska handikapp respektive psykiska och/eller sociala handikapp. Därige- nom erhölls en ungefårjämn fördelning mellan de båda grupperna vad gäl- ler centrala variabler som kön, ålder och arbetshinder. I tabell 8.1 visas hur personerna i experiment- respektive kontrollgruppen fördelade sig på en rad socio-ekonomiska karaktäristika. Det framgår av tabellen att lott- ningen resulterat i en tämligen jämn fördelning av olika egenskaper på de båda grupperna.

Tabell 8.1 Fördelning på bakgrundsvariabler i experiment- och kontrollgrupp (antal personer respektive procentandelar).

Ålder Experimentgrupp Kontrollgrupp 18—24 år 48( 22.2) 36( 18.6) 25—54 år 96( 44.4) 90( 46.4) 55—64 år 72( 33.3) 68( 35.1) 216(100,0) l94(100,0) Kön Män 57( 26.4) 50( 25.8) Kvinnor 159 ( 73.6) 144 ( 74,2) 216 (1000) 194 (100,0) Arbetshinder Fysiska handikapp 32( 14,8) 31( 16.0) Psykiska/sociala handikapp 13 ( 6.0) 13 ( 6.7) Ej handikapp 171 ( 79,2) 150( 77.3) 216 (100,0) 194 (100,0) Nationalitet Svensk 178( 82.4) 158( 81.4) Finsk 35( 16.2) 32( 16.5) er. Norden 0 l ( 0.5) Ovr. utlandet 3 ( 1.4) 3 ( 1.5) 216 (100,0) 194 (1000) Svensktalande Ja 204( 94.4) 182( 93.8) Nej 12( 5.6) 12( 6.2) 216 (100,0) 194 (100.0) Utbildning Enbart folkskola 155( 71,8) 136( 70.1) Enbart grundskola 39( 18.0) 44( 22.7) Längre utbildning 22( 10.2) 14( 7.2) 216 (100,0) 194 (100,0) Erfarenhet/utbildning isökt yrke Ingen vana/utb. 30( 13.9) 28( 14.4) Viss vana/utb. 67( 31.0) 57( 29.4) Full vana/utb. 119 ( 55,1) 109 ( 56.2) 216 (100,0) 194 (100.0) Önskad arbetstid Heltid 166( 76,9) 143( 73.7) Deltid 50( 23.1) 51( 26.3)

216 (100.0) 194 (100.0)

SOU 1978: 60 Ålder Experimentgrupp Kontrollgrupp Geografisk rörlighet Beredd flytta 33( 15,3) 37( 19,1) Ej beredd flytta 183 ( 84,7) 157 ( 80,9) 216(100,0) 194 (100,0) Yrkesmässig rörlighet Beredd byta yrke 137 ( 63,4) 110 ( 56,7) Ej beredd byta yrke 79 ( 36,6) 84 ( 43,4) 216 (100,0) 194(100,0) Inkomstförhållanden A Endast KAS (Kontant 23 ( 10.6) 25 ( 12,9) arbetsmarknadsstöd) B Endast EAK (Erkänd 117( 54,2) 94( 48,5) arbetslöshetskassa) C Varken A eller B men 22 ( 10,2) 31 ( 16,0) annan inkomstkälla för den sökande och/eller annan hushållsmedlem med inkomst D Kombination mellan C och 54( 25,0) 44( 22,6)

A eller B 216 (100,0) 194 (100,0) Antal tidigare anställningar

—2 87( 42,2) 95( 49,2) 3—5 78( 37.9) 71( 36,8) 5— 52( 19,9) 28( 14,0)

216 (100,0) 194 (100,0) Antal gånger arbetslös mer än 1 månad 0—1 149( 72,3) 140( 72,5) 2—4 33( 16.0) 34( 17,6) 5— 24( 11,7) 19 ( 9,9) 206 (100,0) 193 (100,0) Antal byten av bostadsort 0 94( 43,5) 95( 49.0) 1 62( 28,7) 48( 24,7) 2 36( 16,7) 25 ( 12,9) 3 11 ( 5,1) 12( 6,2) 4 5 ( 2,3) 4 ( 2,1) 5 eller fler 8( 3,7) 10( 5,2)

216 (100.0) 194 (100,0) Tid ifärvärvsarbete (år)

—-1 22( 10,2) 19( 9,8) ]..2 6( 2,8) 5 ( 2,6) 2—5 26( 12,0) 16( 8,2) 5—10 35( 16,2) 29( 14,9) 10—20 46( 21,3) 48( 24,7) 20—30 32( 14,8) 36( 18,6) 30— 49( 22,7) 41( 21.1)

216 (100,0) 194 (100,0)

Som riktlinjer för arbetet i experimentgruppen utarbetades ett hand- lingsprogram med stark tonvikt vid en utökad individuell information och rådgivning till arbetssökande och företag. I programmet, som återges ne- dan. ingår dels medel av efterfrågepåverkande typ. dels åtgärder som av- ser att anpassa arbetsutbudet till en rådande marknadsmässig efterfrågesi- tuation.

Handlingsprogram för försöksverksamheten

1. Företagen bearbetas för att ändra sina krav på arbetskraften genom in- tensifierad information om de arbetssökandes kapacitet och förutsätt- ningar.

a) Mottagning av personalrekryterare på arbetsförmedlingen (af) varvid presentation av arbetssökande sker med hjälp av arbetssö- kandeblankett och förmedlarens kunskaper.

b) Information om enskilda arbetssökande till afzs representanter i an- passningsgrupper på företag som söker personal.

2. Rörligt förmedlingsarbete i syfte att påverka de arbetssökandes och arbetsgivarnas preferenser, innebärande utökad information genom:

a) intensiv direktkontakt arbetssökande, arbetsförmedlare och företag. vilket bl. a. kan innebära att arbetsförmedlare introducerar arbets- sökande på företag.

b) gruppverksamhet för arbetslösa bl.a. i syfte att påverka sökandes yrkespreferenser. Studiebesök på arbetsplatser.

3. Efterfrågepåverkan med hjälp av lönekostnadsanknutna subventioner. a) Ackvisition av halvskyddade platser. bidrag till arbetsbiträde, ar- betstekniska hjälpmedel, särskilda anordningar på arbetsplatsen och motorfordon.

b) Provanställning, enskild utbildning i företag för äldre och handi- kappade, köp av ledig utbildningskapacitet.

c) Bidrag till arbetsgivare som anställer och utbildar män respektive kvinnor i yrken som domineras av arbetstagare av motsatt kön.

Vid starten av försöksverksamheten intervjuades de arbetssökande i syfte att klarlägga de socio-ekonomiska karaktäristika som visats i tabell 8.1. Efter tre månader avslutades försöksverksamheten. Uppgifter om ar- betsmarknads- och sysselsättningsstatus samt löneuppgifter insamlades då av arbetsförmedlarna. Ungefär nio månader senare inhämtades med post- enkät ytterligare uppgifter från individerna i experiment- och kontrollgrup- perna.

Kontoret i Eskilstuna erhöll personalförstärkning under den tid försöks- verksamheten pågick, 10 mars—6juni 1975, varför de ökade insatserna för sökande i experimentgruppen inte innebar att det stod mindre resurser än normalt till förfogande för andra arbetssökande. De sökande i experiment- gruppen utnyttjade i genomsnitt förmedlingens tjänster i 7,5 timmar under försöksperiodenjämfört med 1,5 timmar i genomsnitt för kontrollgruppen.

Förmedlarna var inte slaviskt bundna vid åtgärdsprogrammet. De kunde naturligtvis använda sig av endast anvisning till lämpligt arbete när denna åtgärd bedömdes tillfyllest. Om den sökandes problem inte kunde lösas med ovannämnda åtgärder kunde förmedlarna använda andra medel: re- mittering till arbetsvård, beredskapsarbete, arkivarbete. arbetsmarknads- utbildning osv. Den ingående kunskap om enskilda arbetssökande som för- medlarna erhöll och den längre tid som stod till deras förfogande för varje sökande kunde också utnyttjas till att avgöra huruvida i enskilda fall sjuk— bidrag eller förtidspension var den bästa lösningen.

Efterfrågan på arbetskraft i Eskilstuna var hög under försöksperioden. Flödet av lediga platser låg endast något under den rekordhöga siffran för

motsvarande period under högkonjunkturåret 1974. Liksom då fanns det ett efterfrågeöverskott på arbetskraft, ett förhållande som är av betydelse vid en bedömning av försöksverksamhetens samhällsekonomiska resultat. Om det i stället rått lågkonjunktur under den tid som försöket pågick hade sannolikheten varit större att resultatet i experimentgruppen främst varit ett uttryck för en fördelningseffekt. dvs. för att de sökande i experiment- gruppen gynnats i konkurrensen om de begränsade arbetstillfällena till nackdel för andra arbetssökande. däribland dem som ingick i kontrollgrup- pen.

8. 1.4 Resultat rörande faktorer av betydelseför arbetslöshetstidens längd

Försöksverksamheten i Eskilstuna ger möjligheter att analysera hur olika egenskaper hos arbetssökande respektive deras krav och önskemål på- verkar sannolikheten att få arbete i en given period. dvs. av vilka faktorer som är av betydelse för arbetslöshetstidens längd. Om man kan identifiera sådana faktorer bör det också vara möjligt att utveckla mer effektiva hand- lingsprogram för arbetsförmedlingama. Ökad kunskap om faktorer som är betydelsefulla för att förklara arbetslöshetstider bör nämligen ge bättre un- derlag för urvalskriterier när det gäller att erbjuda arbetssökande tillgång till olika arbetsmarknadspolitiska medel.l Kan man visa att vissa egenska- per är förknippade med långa arbetslöshetstider, kan dessa fungera som en signal åt arbetsförmedlingen att en extra insats kan behövas för att förkor— ta söktiden. I de fall det rör sig om påverkbara faktorer kan sökbeteendet kanske förändras i en för individen gynnsam riktning av en utförlig infor- mation om den sökandes marknadsmässiga möjligheter.

Eskilstunaundersökningen är en fallstudie varför vi inte har tillgång till jämförbara observationer av arbetslösa på andra lokala arbetsmarknader. Detta innebär att sådana för sökbeteendet viktiga faktorer som arbets- marknadsläget. näringsstrukturen och förväntningarna rörande den framti- da utvecklingen på arbetsmarknaden är konstanta. Eftersom det inte finns någon variabilitet i dessa faktorer kan vi inte analysera deras effekter på sökprocessen. utan får koncentrera oss på sådana variabler som uppvisar olikheter mellan individer. [ tabell 8.2 finns en sammanställning av under- sökningsgruppens sammansättning vad avser ett antal bakgrundsvariabler (socio-ekonomiska karaktäristika) som kan antas vara associerade med arbetslöshetstidens längd.

Tabell 8.2 Karaktäristika för undersökningspopulationen (410 individer) *ä— Variabel Genomsnittlig ålder 42.4 år Kön Procent män 26.1 Procent kvinnor 73.9

Nationalitet Procent svensk 82,0 ' Se också kapitel 12 Procent finsk 16.3 i detta betänkande.

Procent övr. Norden 0.2 Procent övr. utlandet 1,5 Procent ej svensktalande 5.9 Procent

ingen vana/utbildning i sökt yrke 13,7

viss vana/utbildning .

full vana/utbildning 56,1 Procent

beredd byta yrke 60,0 ej beredd byta yrke 40,0 Procent

beredd flytta 17,1 ej beredd flytta 82.9 Procent som önskade

heltid 75.4 deltid 24.6

Genomsnittligt antal: tidigare anställningar 3 år i föregående anställning 6 gånger arbetslös tidigare 0.9 år i förvärvsarbete 17.6

Genomsnittligt antal barn: 0—6 år . 7— 10 år 0. 4

11— 16 år 0

Procent enbart folkskola enbart grundskola längre utbildning

le ooo—- OONO

Procent kroppsliga arbetshinder ] . sociala/psykiska arbetshinder utan arbetshinder 7

x! OOOUI b.) wid-lå

Procent som deltagit i arbetsmarknadsutbildning

Procent som sökt arbete inom yrkesområde: NYK 0—2 (Tekniskt. naturvetenskapligt, 17,3 samhällsvetenskapligt. humanistiskt och konstnärligt arbete. Administrativt arbete. Kameralt och kontorstekniskt arbete) NYK 3 (Kommersiellt arbete) 10,2 NYK 4—6 (Lantbruks-. skogs- och fiskeriarbete. 6.3 Gruv- och stenbrytningsarbete. Transport- och kommunikationsarbete) NYK 7—8 (Tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m.) 40.0 NYK 9 (Servicearbete) ] NYK X (Studerande, nyexaminerade)

Procent med inkomstkälla: A Endast kontant arbetsmarknadsstöd 11.7 B Endast erkänd arbetslöshetskassa . C Varken A eller B men annan 12.9 inkomstkälla för den sökande och/eller annan hushållsmedlem med inkomst D Kombination mellan C och A eller B 23.9 ___—__;—

Bakgrundsvariabler av betydelseför arbetslöshetstiden

Vi skall här inte föra någon utförlig teoretisk diskussion om hur olika bak— grundsvariabler kan tänkas påverka arbetslöshetstiden utan enbart presen— tera ett antal karaktäristika som kan antas vara betydelsefulla.l

En variabel som kan förväntas påverka motivationen i arbetssökandet är hushållets inkamstförhållanden. Ju större andel av ett hushålls inkomst som upprätthålls under arbetslösheten desto längre tid kan den arbetslöse väntas vara beredd att lägga ner på sökande. En annan faktor som kan tän- kas påverka incitamenten att snabbt ta en ny anställning är antalet barn för vilka den arbetssökande är försörjningsskyldig. Detta är den enda av de in- samlade bakgrundsvariablerna som kan sägas ge ett uttryck för de finansi- ella kraven på hushållet.

Geografisk och yrkesmässig rörlighet är andra faktorer som kan vara korrelerade med arbetslöshetstidens längd. Orsakssambandet kan här gå i båda riktningarna: bristande framgång i arbetssökandet kan resultera i rör- lighetsbeslut men det kan också vara så att hög rörlighetsbenägenhet ökar sannolikheten per period att få ny anställning.

Den arbetssökandes personliga karaktäristika har naturligtvis sin bety- delse för framgången i sökandet. Uppgifter om ålder. kön. nationalitet. svenskkunskaper och förekomst av arbetshinder (fysiska. psykiska eller sociala handikapp) inhämtades därför. De sökande fick dessutom lämna uppgift om vilken utbildning de genomgått och hur lång tid deras föregåen- de anställning varat. Arbetsförmedlarna gjorde vidare en bedömning av varje sökandes vana i. respektive utbildning för. det sökta yrket. Som ett mått på individernas stabilitet på arbetsmarknaden användes kvoten mel- lan antal anställningar och tid i arbetskraften.

Den sökandes löna/(rav uttryckt som förhållandet mellan den lägsta lön man är beredd att acceptera och lönen i närmast föregående anställning är också en variabel som kan vara värd att studera. Förmedlarna inhämtade därför uppgifter som kunde användas för att beräkna detta relativa löne- krav utom för dem som var nytillträdande och för personer vars tidigare anställning låg långt tillbaka i tiden.

Vi skall i nästa avsnitt undersöka i vilken utsträckning man kan förklara observerade variationer i arbetslöshetstid med hjälp av dessa bakgrunds- variabler. Längre fram kommer bakgrundsvariablerna att utnyttjas för att jämföra effekter av försöksverksamheten mellan grupper som är sinsemel- lan olika med avseende på sådana faktorer som variablerna mäter. På så sätt kommer förmedlingsverksamheten att betraktas som en faktor bland flera som är av betydelse för framgången i arbetssökandet.

Vid en undersökning av faktorer som är korrelerade med arbetslöshets- tiden är det arbetslöshetstidsbegrepp som anger tiden per avslutat arbets- löshetstillfälle (vistelsetiden i beståndet arbetslösa) av störst intresse. Här har vi emellertid måst knyta analysen till det begrepp som anger hur länge de studerade personerna har varit arbetslösa vid en viss tidpunkt (tvär- snittstiden). nämligen vid försökets början. I och för sig kunde man tänkt sig att basera undersökningen på uppgifter från dem i kontrollgruppen som var sysselsatta vid uppföljningen. varvid vistelsetiden kunnat bestämmas. Denna grupp är emellertid alltför liten för att en sådan analys skall vara meningsfull.

' För en mera uttömman- de analys hänvisas till Delander. L: Utökad ar- betsförmedling för lång- tidsarbetslösa. Rapport från en försöksverk- samhet. Ekonomi och ar- betsmarknad nr 3. Hög- skolani Växjö. 1978.

1 I åtskilliga andra undersökningar med lik- nande syfte som vår har det endast funnits till— gång till tvärsnittsti- der. Ett flertal sådana refereras i I-Iolt.

Charles C:]ob Search, Phillips Wage Relation. and Union Influence: Theory and Evidence som ingår i Phelps. Edmund S et al: Micro- economic Foundations of Employment and Inflation Theory. Lon- don 1971.

En uppenbar svaghet med tvärsnittsdata är att det kan ha inträffat att en stor grupp personer med vissa karaktäristika registrerat sig som sökande vid en viss tidpunkt. t.ex. personer med lång utbildning i samband med nedläggning av ett högteknologiföretag. Om detta skulle ha skett säg ca tre månader före försöksstarten (personer med kortare arbetslöshetstid ingår som nämnts ej i undersökningen) hade det kunnat resultera i att lång ut- bildning visade sig vara korrelerad med korta arbetslöshetstider medan det i realiteten mycket väl kan förhålla sig tvärtom. En granskning av sökan- destatistiken bakåt i tiden har gjorts. Den ger inte information om hur in- strömningen i arbetslöshet fördelar sig över tiden med avseende på alla de bakgrundsvariabler som använts i analysen. men vad gäller de karaktäristi- ka efter vilka sökandestatistiken var uppdelad under den aktuella tiden verkar det inte ha förekommit några påtagliga anhopningar av en bestämd sökandekategori vid en viss tidpunkt. Ett annat problem är att skillnaden mellan genomsnittlig tvärsnittstid och genomsnittlig vistelsetid beror av graden av heterogenitet (oenhetlighet) i den grupp som studeras. Säg att tvärsnittstiden för en grupp lågutbildade personer är kortare än den för en grupp med högre utbildning. Om de lågutbildade är en homogen grupp och de högutbildade en heterogen så kan den senare gruppen mycket väl vara den som har kortast genomsnittlig vistelsetid i beståndet arbetslösa.1

Resultat rörande olika bakgrundsvariablers betydelse

På grundval av de uppgifter som insamlades vid försökets start har vi för det första undersökt om bakgrundsvariablerna i enkäten överhuvudtaget förmår skilja ut olika arbetslöshetstidsgrupper, för det andra tagit reda på vilka variabler som är mest användbara i detta avseende samt för det tredje undersökt hur pass bra man med hjälp av variablerna kan separera grup- perna. En preliminär granskning av datamaterialet antydde att en relativt sett stor andel av spridningen i arbetslöshetstid förklarades av variabeln kön. Vidare fanns det för vissa bakgrundsvariabler ett starkare samband med arbetslöshetstiden i kvinnogruppen. än vad som gällde för männen. medan det förhöll sig tvärtom för andra variabler. Dessutom var vissa kor- relationskoefficienter mellan bakgrundsvariabler och arbetslöshetstid po- sitiva i den ena gruppen och negativa i den andra. Dessa förhållanden moti- verade att analyserna genomfördes separat för män respektive kvinnor.

Kan variablerna diskriminera ?

Först gjordes ett försök att bland bakgrundsvariablerna välja ut en uppsätt- ning diskriminerande variabler. dvs sådana variabler som varierar mellan grupper med olika långa arbetslöshetstider. De arbetslösa indelades i föl- jande grupper:

Arbetslöshetstid (dagar)

Grupp 1 90—120 Grupp 2 121—220 Grupp 3 221—

Vi började med att beräkna medelvärden för bakgrundsvariabler i de tre arbetslöshetstidsklasserna.1 Varken för män eller kvinnor kunde hypote- sen om att de tre grupperna uppvisade stora likheter vad gäller bakgrunds- variablerna anses bestyrkt. Det fanns i stället tecken på en rätt avsevärd diskriminerande förmåga i variabeluppsättningen. De variabler som. när de betraktades i kombinationer, var mest användbara när det gällde att sär- skilja arbetslöshetstidsgrupperna framgår av nedanstående uppställningar där variablerna ordnats efter sin diskriminerande förmåga (de betydelse- fullaste först).2

Särskiljande variabler Särskiljande variabeler för män för kvinnor 1 Utbildning ] Lönekrav 2 Ålder 2 Tid iföregående anställning

3 Nationalitet 4 Vana/utbildning 5 Ålder 6 Genomsnittstid per anställning

3 Yrkesmässig rörlighet 4 Geografisk rörlighet 5 Handikapp 6 Vana/Utbildning 7 Arbetsmarknadsutbildning 8 Svenskkunskaper

Kan variablerna separera ?

Därefter undersöktes hur väl de åtta variablerna i mansgruppen och de sex i kvinnogruppen förmådde särskilja mellan arbetslöshetstidsklasserna. Vi använde därvid en statistisk metod där varje individs "profil" vad gäller bakgrundsvariablerna jämförs med de tre klassernas profiler varefter indi- viden klassificeras som tillhörande den grupp han mest liknar. Resultaten av beräkningarna har sedan jämförts med den verkliga grupptillhörigheten. Utfallet av klassificeringen framgår av tabellerna 8.3 och 8.4. Som ett em- piriskt mått på variablernas separerande förmåga används en jämförelse mellan det verkliga antalet personeri respektive grupp och antalet i grup- pen vid den genomförda klassificeringen.

Tabell 8.3 Klassificering av män i arbetslöshetstidsgrupper

Verklig grupp- Antal Beräknad grupptillhörighet tillhörighet personer (antal respektive procent) Grupp 1 Grupp 2 Grupp 3 Grupp 1 14 12(85,7) [ ( 7,1) l ( 7.1) Grupp2 21 4(19,0) 13 (61.9) 4(l9,0) Grupp 3 34 2 ( 5.9) 7 (20,6) 25 (73.5) Summa 69

Det framgår att vid en klassificering uteslutande med hjälp av kunskap om värden på de åtta bakgrundsvariablerna placeras 50 män av 69. ca 73 procent. i rätt arbetslöshetstidsgrupp. Av de 189 kvinnorna i analysen har 117. ca 62 procent. klassificerats i rätt arbetslöshetstidsgrupp.

' Av skäl som framgår av ett senare avsnitt om lönekrav och arbets- löshetstidens längd medtogs det relativa lönekravet bland bak- grundsvariablerna för kvinnorna men ej för männen. Detta innebär att det är en under— grupp av kvinnor som ingår i analyserna ef- tersom det. som tidi- gare nämnts. inte finns något relativt lönekrav för nytillträdande och återinträdande efter en längre tids frånvaro.

* För en beskrivning av använda metoder och mått se Delander (1978),

' För en diskussion av Iönekravens bety- delse se nedan.

Tabell 8.4 Klassificering av kvinnor i arbetslöshetstidsgrupper

Verklig grupp— Antal Beräknad grupptillhörighet tillhörighet personer (antal respektive procent) Grupp 1 Grupp 2 Grupp 3 Grupp 1 23 ll (47.8) 8 (34.8) 4(17.4) Grupp 2 50 11 (22.0) 31 (62.0) 8(16.0) Grupp 3 116 21 (18.1) 20 ( 17.2) 75 (64.7) Summa 189

Beräkningarna visade att utbildningsnivån var genomsnittligt sett högre i den grupp av män som hade längst arbetslöshetstid. En tänkbar förklaring är att många högutbildade söker specialiserade arbeten vilket betyder att det finns ett färre antal vakanser per tidsperiod att välja bland. Den längre söktiden för dem med högre utbildning kan också hänga samman med skill- nader i informationskostnader mellan olika grupper av arbetssökande. De arbeten som personer med högre utbildning söker kan tänkas vara mer he- terogena (oenhetliga) än dem som söks av andra grupper och heterogenitet är en egenskap som bidrar till att öka informationskostnaderna. Att finna ett acceptabelt arbetserbjudande är då svårare i den meningen att den av- kastning av en anställning (monetär och annan) som kan observeras för en given sökkostnad ligger. jämfört med mer homogena arbeten. längre från den bästa avkastning som kan erhållas. Av motsvarande skäl kan en längre söktid löna sig för arbetsgivare som söker högutbildad arbetskraft.

Förändras bakgrundsvariablerna över tiden?

Eftersom uppgifter om variablerna inhämtades när individerna redan gått arbetslösa en längre tid. kan man hävda att i den utsträckning klassifice- ringen grundas på variabler som ändras under arbetslöshetstiden. har dessa föga värde som diagnostiskt instrument vid den tidpunkt då en sö- kande registrerar sig vid förmedlingen. Det är närmast variablerna Yrkes- mässig rörlighet och Geografisk rörlighet som kan ifrågasättas från denna synpunkt.'

En metod att söka förkorta sin arbetslöshetstid är att vara villig att byta yrke eller bostadsort. Undersökningsmaterialet antyder att denna metod har använts av männen och att det har givit resultat i form av genomsnitt- ligt sett kortare arbetslöshetstider bland dem som varit beredda att byta yr- ke och/eller bosättningsort. Eftersom det i den studerade gruppen finns ett negativt samband mellan arbetslöshetstidens längd och yrkesmässig och geografisk rörlighet (långa arbetslöshetstider är kopplade till låg rörlighet). när man korrigerar för inflytandet från andra variabler. har vi inget stöd för hypotesen att en förlängning av arbetslöshetstiden ökar benägenheten att byta yrke och/eller flytta. Om orsakssambandet skulle gå från arbetslös— hetstid till rörlighetsbeslut kan det inte gärna vara negativt eftersom detta skulle innebära att längre arbetslöshetstid resulterade i att rörlighetsbenä-

genheten minskade. Det förhåller sig därför tydligen så att för flertalet per- soner i gruppen har attityden till yrkesmässig och geografisk rörlighet varit oförändrad under arbetslöshetstiden.

Lönekrav och arbetslöshetstidens längd

Ett ofta behandlat proolem i den ekonomiska teorin rör vilka anpassningar de arbetslösa är beredda att göra för att få ny anställning. På grund av bris- ten på empiriskt material finns det emellertid inte många undersökningar gjorda på området. Eskilstunamaterialet ger emellertid underlag dels för vissa skattningar rörande sambandet mellan arbetslöshetstid och lönekrav. dels för att söka besvara frågan om det i realiteten är möjligt för arbetslösa att öka sannolikheten för anställning genom att sänka lönekravet.

Vid försöksverksamhetens start inhämtades som tidigare nämnts uppgif— ter dels om den lägsta lön som den sökande kunde tänka sig att acceptera dels om lönen i föregående anställning. Kvoten mellan dessa båda tal kal- lar vi i fortsättningen det relativa lönekravet. Observationer av detta relati- va lönekrav har naturligtvis endast kunnat göras för dem som haft en an- ställning tidigare varför sådana arbetslösa som var nytillträdande på ar- betsmarknaden ej ingåri beräkningarna. Vidare uteslöts de som var återin- trädande efter en mycket lång tid utanför arbetskraften och likaså personer som haft vissa praktikliknande anställningar med mycket låga uppgivna timersättningar (främst f. d. barnflickor). Med nämnda grupper undantag- na återstod observationer för 254 individer av totalt 410.

Analysresultatet pekar på att för männens del är det relativa lönekraveti nominella termer (dvs. utanjustering av den tidigare lönen med hänsyn till under arbetslösheten inträffad lönestegring) sjunkande över arbetslöshets- tiden. Enligt beräkningarna kan sänkningen skattas till i genomsnitt ca 1.3 procent per månad. Resultatet av analysen antyder också att det dröjer ca 36 veckor innan det skattade nominella lönekravet i absolutbelopp under- stiger lönen i det tidigare arbetet.'

Det förhållandet att lönekravet successivt trappas ner kan vara av bety— delse för effekten av en utdragen arbetslöshetstid på chansen att finna ett nytt acceptabelt arbete. Ett sjunkande lönekrav ökar sannolikheten att i en given period finna ett anställningserbjudande som accepteras. men det kan finnas en motverkande effekt som hänger samman med att kunskaper och färdigheter sjunker över arbetslöshetstiden. Den härmed förknippade lägre produktiviteten och nödvändigheten av upplärning kan leda till att efterfrå- gan på en persons tjänster minskar när arbetslöshetstiden ökar. Detta be- tyder att ett mindre antal vakanser står till förfogande. varför sannolikhe- ten att få anställning faller. Om nettoresultatet av de bägge effekterna blir högre eller lägre sannolikhet per period att erhålla arbete beror på vilken av de båda som är starkast.

För att söka svar på frågan om en minskning av lönekravet över tiden är ett verkningsfullt sätt att öka sannolikheten att erhålla en ny anställning delades männen in i två grupper efter deras sysselsättningsstatus vid den uppföljning som skedde ca 12 månader efter försöksverksamhetens start. Syftet var att söka få klarhet iom de personer som då hade anställning ha- de varit mer benägna att trappa ner lönekravet. enligt vid försöksstarten

' Det förhåller sig rimligtvis så att när arbetslöshetstiden ut— sträcks över en viss gräns blir en arbetslös person alltmer obenägen att fortsätta sänka lönekravet. För att det skulle varit möjligt att belägga ett sådant icke-linjärt samband hade det emellertid fordrats fler observa— tioner med långa arbets- löshetstider än vad som faktiskt fanns i under- sökningsmaterialet.

' Skillnaden är statis- tiskt påvisbar.

lämnade uppgifter, än de som vid uppföljningen fortfarande var arbetslösa. Genom att göra separata beräkningar för de båda grupperna sysselsatta respektive arbetslösa vid uppföljningen kan vi se om det finns någon skill- nad mellan dem vad gäller skattad sänkning av det relativa lönekravet. Om lönekravet är en effektiv handlingsparameter bör detta visa sig i en högre sänkningstakt för dem som vid uppföljningen hade anställning. Enligt be- räkningarna kan lönekravssänkningen för den kategori som var arbetslösa vid uppföljningen skattas till ca 1,3 procent per månad (ungefär densamma som för samtliga män) medan motsvarande tal för de sysselsatta är ca 3,3 procent.'

Det för en person optimala lönekravet beror bl a av de kostnader som är förknippade med arbetssökande och av det värde som tillmäts icke—mark- nadsaktiviteter eller fritidsaktiviteter. Sökkostnadema består inte endast av direkta utgifter i samband med sökandet utan också av icke-monetära kostnader i form av psykisk press på den arbetslöse. Speciellt när det gäl- ler personer som är ansvariga för ett hushålls försörjning kan man räkna med att kostnader av det senare slaget stiger när arbetslöshetstiden för- längs.

Skälet till att kvinnornas sökbeteende vad gäller anpassningen av löne- kravet analyserades separat är att man kan ha hypotesen att sökkostnader- na (i ovan beskrivna termer) för många kvinnor skiljer sig från vad som gäl- ler för en stor del av männen. Med de attityder som råder i samhället be- träffande vem i ett hushåll som har det primära ansvaret för dess försörj- ning kan det finansiella kravet upplevas som mindre starkt av en arbetslös kvinna i ett hushåll där mannen har anställning än av en arbetslös man. Vidare är det troligt att många kvinnor kan fylla en del av arbetslöshetsti- den med vad de själva och andra uppfattar som socialt meningsfulla aktivi- teter genom att arbeta med uppgifter i det egna hemmet. En könsrollsbun- den inställning till sådan sysselsättning medför däremot att många män värderar detta slag av icke-marknadsaktiviteter lågt.

Om man för kvinnorna i undersökningspopulationen gör motsvarande skattningar som för männen av sambandet mellan relativt lönekrav och ar- betslöshetstidens längd finner man att höga lönekrav är kopplade till långa arbetslöshetstider. Då är emellertid det relativa lönekravet uttryckt i nomi— nella termer. varför man inte kan utesluta möjligheten av ett negativt sam- band mellan lönekrav och arbetslöshetstid när hänsyn tas till förändringen i den allmänna lönenivån under arbetslöshetstiden. Därför uppjusterades. med hjälp av statistiken över genomsnittlig timförtjänst för kvinnor. lönen i den anställning som föregick arbetslösheten med hänsyn till vid vilken tidpunkt arbetslösheten inträffade. Även efter denna justering erhölls emellertid ett positivt samband mellan lönekrav och arbetslöshet. Det lig- ger därför nära till hands att anta att man inom kvinnogruppen i stor ut- sträckning har hållit fast vid det ursprungliga relativa lönekravet. Resulta— tet av analysen låter antyda att den längre genomsnittliga arbetslöshetsti- den bland kvinnorna i viss utsträckning kan förklaras av att de (när grup- pen betraktas som en helhet) är mindre benägna än männen att anpassa lö- nekravet. I den utsträckning detta beror på bristande information snarare än ett medvetet val att hålla ut i sökandet kan en ökad upplysning från ar- betsförmedlingens sida förkorta arbetslöshetstiden med vinster för både

den enskilde individen och samhället.

Det kan nämnas att bland kvinnorna var medelåldern högst i gruppen med höga relativa lönekrav. i vilken också det genomsnittliga barnantalet var lägst. Denna grupp var den med störst andel personer som uppgivit att det fanns annan hushållsmedlem med inkomst. Detta kan innebära att sök— kostnaderna varit lägre för personerna i denna grupp jämfört med dem i gr'upperna med lägre relativa lönekrav. Vidare var högre lönekrav koppla- de till låg rörlighetsbenägenhet både vad gäller yrke och bostadsort.

En snabb minskning av Iönekraven skulle vara fördelaktigt ur stabilise- ringspolitisk synvinkel. men hos den enskilde individen kan det finnas ett motstånd mot att acceptera en sänkning av vad som uppfattas som ett mått på socialt värde. Det är därför förståeligt om anpassningsprocessen tar tid. En utförlig information från arbetsförmedlingen kan betyda mycket för den sökande när det gäller att minska osäkerheten rörande de faktiska marknadsförhållandena. Ett ineffektivt sökande kan bli följden av bristan- de information om alternativen på marknaden: genom att ställa kraven på det sökta arbetet alltför högt kan den sökande försätta sig och hushållet i en onödigt besvärlig situation.

Olika variablers kvantitativa betydelse

Analysen hittills har tjänat till att undersöka vilka faktorer som dominerar när det gäller effekt på uppmätt arbetslöshetstid i undersökningsgruppen. De använda metoderna har emellertid inte medgett någon kvantifiering av olika faktorers betydelse för variationen i arbetslöshetstid. Detta är den fråga vi nu skall försöka belysa. Efter en mera ingående granskning av variablerna beslöt vi att använda oss av s.k. multipel klassificeringsanalys i försöket att kvantitativt bestämma olika bakgrundsvariablers effekter på arbetslöshetstiden. '

Vad som undersökts med denna analysmetod är: I. skillnader i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan grupper med olika värden på kvalitativa variabler

2. skillnader i arbetslöshetstid mellan sådana grupper när inflytandet från andra variabler (kvalitativa och kvantitativa) beaktas

3. hur mycket av den totala variationen i arbetslöshetstid som förklaras av modellen i dess helhet. 1 analysen har medtagits fem kvalitativa faktorer: handikapp. vana/ut- bildning i sökt yrke. geografisk rörlighet. yrkesmässig rörlighet och ar-bets— marknadsutbildning samt fem kvantitativa variabler: ålder. utbildning. tid i föregående anställning. antal tidigare arbetslöshetstillfällen samt kvoten mellan tid i arbetskraften och antalet anställningar.2 Resultatet av beräk- ningarna vad avser männen visas i tabell 8.5. Talen i kolumnerna är medel- värden för arbetslöshetstiden inom respektive kategori uttryckta som avvi- kelser från medelvärdet för arbetslöshetstiden för hela gruppen av män. Således är t.ex. skillnaden i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan handi- kappade och ej handikappade lika med 66 dagar så länge effekten av infly— tande från de nio övriga variablerna inte beaktas. Resultatet av motsvaran- de analys för kvinnorna framgår av tabell 8.6. Än en gång bör framhållas att de angivna genomsnittstiderna inte är baserade på tider per avslutat ar-

' Granskningen gick bl. a. ut på att under- söka om det fanns s.k. interaktion mellan bak- grundsvariabler. Detta föreföll inte vara fal- let i någon större ut- sträckning. För en när— mare beskrivning se Delander (1978).

2 Analysen har begrän- sats av att det använda programmet för databe- handling av materialet endast medgav tio obe- roende variabler varav maximalt fem kvalita- tiva och fem kvantita- tiva.

betslöshetstillfälle utan på arbetslöshetstiden fram till observationstillfäl- let. Det kan nämnas att analysen visade att 37 procent av den totala varia- tionen i männens arbetslöshetstid förklarades av de använda bakgrundsva- riablerna. Det totala förklaringsvärdet i modellen är något lägre för kvin- norna. endast 21 procent av arbetslöshetstidsvariationen förklarades av de medtagna variablerna.

Tabell 8.5 Bakgrundsvariablers effekt på arbetslöshetstider för män

Variabler Medelarbetslöshetstid för mån: 212 dagar Avvikelse från medelvärdet

Ejjusterad för Justerad för Justerad för effekter av andra effekter av övriga effekter av variabler fyra kvalitativa övriga kvalita- variabler tiva variabler

och av kvantita- tiva variabler

Kvalitativa I . Arbetshinder

]) Handikapp 44 45 32 2) Ej handikapp —22 —22 — 16 2. Vana/utbildningi sökt yrke ]) Ingen vana/utbildn 36 35 43 2) Viss vana/utbildn 8 11 —20 3) Full vana/utbildn — 1 0 2 3. Geografisk rörlighet l) Beredd flytta —24 — 18 —34 2) Ej beredd flytta 9 6 12 4. Yrkesmässig rörlighet l) Beredd byta yrke - 13 — 14 8 2) Ej beredd byta yrke 16 18 10 5. Arbetsmarknadsutbildn 1) Har ej deltagit 4 2 2 2) Har deltagit —44 —24 —22 Kvantitativa — Ålder Utbildning — Tid i föregående anställning

— Antal ggr arbetslös Tid i arbetskraften/ Antal anställningar

Ett tal i den högra kolumnen visar effekten på arbetslöshetstiden av motsvarande kvalitativa variabel när man rensat bort inflytandet från kvantitativa variabler och från de andra kvalitativa variablerna. Som vän- tat visar sig enligt tabellerna förekomst av arbetshinder vara en betydelse— full faktor: skillnaden i genomsnittlig arbetslöshetstid mellan grupperna handikappade och ej handikappade är 48 dagar för männen och 55 för kvin- norna. Vi ser också att de som inte är beredda att flytta eller byta yrke har längre arbetslöshetstid genomsnittligt sett än vad som gäller för dem med högre rörlighetsbenägenhet. Som framgått av det föregående var tidigare

Tabell 8.6 Fakgrundsvariablers effekt på arbetslöshetstider för kvinnor

V ariabler Medelarbetslöshetstid för kvinnor: 332 dagar Avvikelse från medelvärdet Ejjusterad för Justerad för Justerad för effekter av andra effekter av övriga effekter av variabler fyra kvalitativa övriga kvalita— variabler tiva variabler

och av kvantita- tiva variabler

Kvalitativa ]. Arbetshinder

l) Handikapp 50 69 43

2) Ej handikapp 14 — 19 — 12 2. Vana/utbildningi

sökt yrke ]) lngen vana/utbildn. —21 -— 1 29 2) Viss vana/utbildn. —92 —75 5

3) Full vana/utbildn. 33 18 — 17 3. Geografisk rörlighet

1) Beredd flytta —37 — 14 4

2) Ej beredd flytta 7 3 20 4. Yrkesmässig rörlighet

l) Beredd byta yrke —38 —30 — 15 2) Ej beredd byta yrke 56 44 22 5. Nationalitet

1) SVensk 12 10 — 2 2) Utländsk —56 —47 10 Kvantitalil'a — Ålder — Tid i föregående anställning _ Tid i arbetskraften/ antal anställningar —- Utbildning — Relativt lönekrav

genomgången arbetsmarknadsutbildning en av de variabler som var vä- sentlig när det gällde att särskilja arbetslöshetstidsgrupperna bland män— nen. Den har därför medtagits i den analys som avser män och det framgår att den kategori som före arbetslösheten har deltagit i någon form av ar— betsmarknadsutbildning har betydligt kortare genomsnittlig arbetslöshets- tid än övriga. Utfallet på variabeln vana/utbildning i sökt yrke är för kvin- norna vad man a priori skulle vänta sig. medan det är överraskande att ar- betslöshetstiden för män med full vana/utbildning överstiger den för kate- gorin med viss vana/utbildning. Detta kan inte förklaras av att den förra gruppen innehåller många med lång skolutbildning. vilkaju enligt vad som tidigare sagts har lång genomsnittlig arbetslöshetstid. eftersom det i den tredje kolumnen harjusterats för inflytande från bl a den variabeln. Natio- naliteten var enligt tidigare genomförd analys en variabel som diskrimine- rade mellan arbetslöshetstidsgrupper bland kvinnorna och vi ser också av tabell 8.6 att det finns en viss skillnad i genomsnittlig arbetslöshetstid mel- lan svenska kvinnor och kvinnor av utländsk härkomst.

Sammanfattning av faktorer av betydelse för urbetsh'ishetstidens längd

Några av de variabler som har effekter på arbetslöshetstiden är av den ka- raktären att de åtminstone för en del arbetssökande kan förmodas vara på- verkbara genom information från arbetsförmedlingens sida. Dit hör löne- kravet och yrkesmässig och geografisk rörlighet. Bristande anpassning från en arbetssökandes sida vad gäller en eller flera av dessa variabler kan bero på en felbedömning av den egna marknadsmässiga statusen. Kan det göras klart att valet står mellan å ena sidan att hålla fast vid ursprungliga krav. och att detta med stor sannolikhet innebär lång söktid. och å andra sidan att ändra kraven och därmed öka sannolikheten att snabbare få anställning kan det framstå som bättre för den arbetssökande att välja det senare alter- nativet.

Vad kvinnorna beträffar tyder insamlade uppgifter på att många håller fast vid sina ursprungliga lönekrav. Detta behöver naturligtvis inte alltid bero på bristande information. utan kan i många fall tänkas vara ett utslag av att de upplever relativt låga sökkostnader. Man kan då hävda att den sö- kande har gjort ett från hennes egen synpunkt optimalt val. dvs funnit att hon föredrar (anser sig kunna kosta på sig) att hålla ut i sökandet. Därmed inte sagt att man skall ta lätt på de långa arbetslöshetstider som kan förkla— ras på detta sätt. åberopande att det rör sig om ”frivillig arbetslöshet”. Det kan finnas anledning att förändra eller vidga de alternativ som påverkar de arbetssökandes beteende och som bestäms av arbetsmarknadspolitik och annan politik.

Bland övriga variabler skall vi här endast än en gång peka på att svensk- kunskaper tydligen är betydelsefulla. Visserligen var det endast bland männen som denna faktor ingick bland de variabler som diskriminerade mellan olika arbetslöshetstidsgrupper. medan vi i kvinnogruppen i stället fick med variabeln nationalitet. Detta innebär inte att svenskkunskaper är utan betydelse för arbetslöshetstiden bland kvinnorna utan beror på att en så pass stor andel av invandrarkvinnorna hade dåliga kunskaper i svenska att variabeln svenskkunskaper ger ett alltför obetydligt bidrag till att öka den särskiljande förmågan när nationalitet redan finns medtagen i analy- sen.

8.1.5 Resultat avförsöksverksamheten

Syftet med försöksverksamheten i Eskilstuna var att mäta. både i kvantita- tiva och i kvalitativa termer. det bidrag en utökad förmedlingsservice kan ge när det gäller att lösa arbetsmarknadsproblem för personer med långa arbetslöshetstider. Utfallet av försöksverksamheten för de direkt berörda har mätts genom en jämförelse av resultaten av sökprocesserna i experi- mentgruppen med resultaten i kontrollgruppen.

Avkastningen av utökade förmedlingsinsatser har. vad gäller kvantifie- rade effekter. två dimensioner. För det första kan en högre grad av selekti- vitet i förmedlingsarbetet tänkas resultera i höjd produktivitet genom att arbetssökande som blir delaktiga av en större resursinsats från förmedling- en får arbeten på högre skicklighetsnivåer än vad de skulle ha fått vid mera

normala förmedlingsinsatser. För det andra kan sysselsättningsvolymen över en given tidrymd bli större (om personerna erhåller arbete tidigare och/eller i mindre utsträckning drabbas av ny arbetslöshet). Vi har alltså att beakta en produktivitetseffekt och en sysselsättningseffekt. Produktivi- tetseffekten kan bedömas med hjälp av uppgifter om timlöner för dem som fått anställning. Det bör dock framhållas att skicklighetsnivåer inte avspeg- lar sig endast i lönesatser. Det kan t. ex. vara så att arbetslöshetsriskerna är mindre i arbeten på högre skicklighetsnivå.

För att kunna mäta sysselsättningseffekten fordras en uppföljningspe- riod under vilken arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus observeras för dem som omfattas av försöksverksamheten. En sådan uppföljning är nödvändig eftersom det är fullt tänkbart att en försöksverksamhet vid för— medlingen innebär en sådan press på både förmedlare och arbetssökande att snabbt finna anställningar att följden blir en ökad arbetslöshet sett i ett längre tidsperspektiv. En överdriven strävan att förkorta söktiden kan helt enkelt resultera i en omfördelning av arbetslösheten från nuet till framti- den.

Reducerade arbetslöshetstider eller ökade inkomster för sökande som ett resultat av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser är emellertid ofull- ständiga mått på intäkterna av en sådan informationsändring. Någon form av uppgifter som kan läggas till grund för en bedömning av de sökandes tillfredsställelse med de anställningar som kommer till stånd hör också till bilden. En längre tids uppföljning ger en möjlighet att bedöma kvaliteten i anställningama genom att vi kan observera anställningamas varaktighet. Anställningstidens längd kan betraktas som ett mått. låt vara indirekt. på tillfredsställelsen med arbetet. Vi skall emellertid också på ett mera direkt sätt söka bedöma kvaliteten i de placeringar som kommer till stånd. Detta är ytterligare ett skäl till att ha en relativt lång uppföljningsperiod. En viss ansats kommer således att göras att bedöma vissa effekter på individernas välfärd. även om vi inte skall göra något försök att värdera dessa effekter.

E_ffekterför de direkt berörda

Ökad selektivitet i informationen

En av arbetsförmedlingens viktigaste uppgifter är att rekommendera såda- na intervjuer mellan arbetssökande och företag som har hög sannolikhet att resultera i ett för båda parter tillfredsställande beslut att acceptera plat- sen respektive personen.

Selektiviteten från förmedlingens sida vad gäller information och inter- vjurekommendationer är av central betydelse för effektiviteten. En hög grad av selektivitet ökar sannolikheten för att en intervju skall resultera i anställning. Att man i detta avseende lyckats betydligt bättre i experiment- än i kontrollgruppen framgår av att det i den förra gruppen förekom 152 an- ställningsintervjuer under försöksperioden, vilka resulterade i 106 anställ- ningar. medan motsvarande siffror för kontrollgruppen var 151 intervjuer och 69 anställningar.

Det genomsnittliga antalet intervjuer per placering var därför 152/106 = 1.4 i experimentgruppen och 151/69 = 2.2 i kontrollgruppen. Det förhållan-

det att man hade större resurser till förfogande för förmedlingsarbetet i ex- perimentgruppen har alltså bland annat gett den avkastningen att man haft större möjligheter att identifiera för vilka sökande och vakanser sannolik- heterna att en intervju skall resultera i en anställning är relativt höga.

Arbetsmarknads- och sysselsättningsstatus vid uppföljningen

Av de 410 personer som omfattades av försöksverksamheten erhölls vid uppföljningen. som hade formen av postenkät. ca nio månader efter försö- kets slut svar från 360. Bortfallet uppgick i experimentgruppen till 9.3 pro- cent (20 personer) och i kontrollgruppen till 10.8 procent (21 personer). Man erhöll således svar från 196 personer i experimentgruppen och 173 i kontrollgruppen. Av tabellerna 8.7 och 8.8 framgår dessas fördelning på arbetsmarknadsstatus, dels vid den tidpunkt då försöket avbröts (kolum- ner i tabellerna). dels vid enkättillfället (rader i tabellerna). Hur tabellerna läses framgår av t. ex. följande: I experimentgruppen hade 95 personer ar- bete på öppna marknaden vid försökets slut. Vid uppföljningen hade 70 av dessa fortfarande sådant arbete. därtill hade kommit ytterligare 32 perso- ner. så att 102 individer då hade arbete på öppna marknaden. Av de nytill- komna hade en person haft arkivarbete vid försökets slut. tre varit placera- de i beredskapsarbeten och fyra i arbetsmarknadsutbildning. medan 24 personer tillhört kategorin arbetslösa.

Tabell 8.7 Experimentgruppen. Personernas fördelning på arbetsmarknadsstatus vid försöksverksamhetens slut respektive vid uppföljningstillfället

1 2 3 4 5 6 7 8 Summa Då Arbete Arkiv- Skyddat Bered- Arbetslös Arb. Förtids— Sjuk- på öppna arbete arbete skaps- arbets- markn pension" bidrag" Nu markn arbete sökande" utbildning prövn/trän

1 Arbete på öppna mark 70 3 24 4 102 2 Arkivarbete ! 3 Skyddat arbete 2 1 3 4 Beredskaps- arbete I 1 5 Arbetslös arb.sö— kande" 13 2 21 1 37 6 Arb.markn-

utbildning

prövn/trän 3 1 4 7 Förtids—

pension 1 23 24 8 Sjukbidrag 1 1 2 4 9 Ej i AK av

annan orsak 7 1 12 20

Summa 95 4 1 4 60 7 23 2 196 Då = Försöksverksamhetens slut 1975-06-06 I—6 = I arbetskraften därav: Nu = Uppföljningen 1976-03-01 1—4 = sysselsatta " Som ej omfattas av annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 5—6 = arbetslösa " Sökt eller erhållit. 7—9 = Ej i arbetskraften

Tabell 8.8 Kontrollgruppen. Personernas fördelning på arbetsmarknadsstatus vid försöksverksamhetens slut respektive vid uppföljningstillfället

l 2 3 4 5 6 7 8 Summa Då Arbete Arkiv- Skyddat Bered- Arbetslös Arb. Förtids— Sjuk- på öppna arbete arbete skaps- arbets- markn pension” bidrag" Nu markn arbete sökande" utbildning prövn/trän

1 Arbete på öppna mark 34 29 2 65 2 Arkivarbete l 1 2 3 Skyddat arbete 1 1 2 4 Beredskaps- arbete 3 1 4 5 Arbetslös arb.sö- kande" 14 1 44 59 6 Arb.markn- utbildning prövn/trän 2 l 7 10 7 Förtids- pension 6 3 9 8 Sjukbidrag 1 I 1 3 9 Ej i AK av annan orsak 5 1 12 1 19

Summa 59 3 1 102 4 3 1 173 Då = Försöksverksamhetens slut 1975-06-06 1—6 = 1 arbetskraften därav: Nu = Uppföljningen 1976-03-01 1—4 = sysselsatta " Som ej omfattas av annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 5—6 = arbetslösa " Sökt eller erhållit. 7—9 = Ej i arbetskraften

Vid de jämförelser mellan de båda grupperna som kommer att göras i det följande beaktas endast de som tillhörde arbetskraften vid uppföljningen. 148 personer i experimentgruppen och 142 i kontrollgruppen. Det bortses således tills vidare från talen i raderna 7—9 i tabellerna 8.7 och 8.8. Tabell 8.9 ger en översikt över fördelningen inom respektive grupp på sysselsatta och arbetslösa vid försöksperiodens slut och vid uppföljningen. Siffrorna tyder på en betydligt högre grad av stabilitet i sysselsättningen i experi- mentgruppen än i kontrollgruppen. Den större snabbheten att skaffa an- ställningar i experimentgruppen förefaller således inte ha varit förknippad med någon större risk för snabb återgång till arbetslöshet.

Med hjälp av uppgifterna i tabell 8.9 kan de andelar. som visas i tabell 8.10, beräknas.

För att närmare undersöka grupptillhörighetens betydelse för sysselsätt- ' Regressionsberäkning- ningsstatus vid uppföljningen genomfördes en regressionsanalys med so— cio—ekonomiska karaktäristika och grupptillhörighet som oberoende vari- abler. Resultatvariabel var sysselsättningsstatus, arbetslös eller sysselsatt, för en person som tillhör arbetskraften.1

Beräkningarna visar att följande variabler förklarar en stor del av resulta- tet (variablerna är angivna i rangordning med den betydelsefullaste först):2 Ålder. geografisk rörlighet. grupptillhörighet. handikapp. år i utbildning utöver folkskola. Detta betyder att grupptillhörigheten är av statistiskt på-

ama utfördes av

pol. mag. Karin Dahm- ström. Statistiska institu- tionen. Stockholms uni- versitet.

? Andra variabler än de uppräknade hade ingen statistiskt påvisbar be- tydelse för utfallet ar—

betslös eller sysselsatt.

Tabell 8.9 Fördelningen på olika bestånd av dem som besvarat uppföljningsenkäten och som vid uppföljningen kvarstod i arbetskraften. (Antal personer respektive pro- centandelar)

Sysselsatta vid Arbetslösa vid Summa försökets slut försökets slut Experimentgruppen Sysselsatta vid 791 84.0) 28( 51.9) 107( 71,8) uppföljningen Arbetslösa vid 15( 16.0) 26( 48.1) 41( 28.2) uppföljningen Summa 94 ( 100,0) 54 ( 1000) 148 ( 100,0) Kon/rollgruppen Sysselsatta vid 38( 67,9) 35( 40.7) 73( 5 ,4) uppföljningen Arbetslösa vid 18( 32.1) 51( 59.3) 69( 42.6) uppföljningen Summa 56 ( 100,0) 86 ( 1000) 142 ( 10(1.0)

Tabell 8.10 Andelen vid uppföljningen sysselsatta respektive arbetslösa av dem som hade sysselsättning vid försökets slut

Experimentgruppen Kontrollgruppen

Andel av dem i arbetskraften 79/148 = 0.53 38/142 = 0.27 1976-03-01" som var

sysselsatta vid båda tidpunktema

Andel av de sysselsatta 15/94 = 0.16 18/56 = 0.32 1975-06—06'” som var

arbetslösa vid

uppföljningen

" Uppföljningstidpunkten. " Försökets slut.

visbar betydelse för utfallet av sökprocessen. Det framgår emellertid ock- så att variablerna ålder och geografisk rörlighet bidrar mera till förklarings- värdet än grupptillhörigheten.

För att undersöka om sambandet mellan bakgrundsfaktorer och resultat- variabeln är olika i experiment— och kontrollgrupp har separata beräkning- ar utförts för respektive grupp. Av dessa framgick att följande karakäristi- ka var betydelsefulla för att förklara utfallet på resultatvariabeln:

Variabel Variabeln är betydelsefull i: 1) Geografisk rörlighet Båda grupperna 2) Antal utbildningsår utöver Båda grupperna folkskola 3) Handikapp Kontrollgruppen 4) Vana/utbildning i sökt Kontrollgruppen yrke

Det framgår av beräkningarna att medan geografisk rörlighet är er bety- delsefull faktor för sysselsättningsstatus oavsett grupptillhörighet. så är

handikapp och vana/utbildning i sökt yrke variabler därjust grupptillhörig- heten har en avgörande betydelse. Att vara handikappad eller att ha bris- tande vana/utbildning i det sökta yrket bidrar i kontrollgruppen. men ej i experimentgruppen. på ett statistiskt påvisbart sätt till att förklara ett då- ligt utfall av sökprocessen. De utökade förmedlingsinsatserna i experi- mentgruppen har alltså haft gynnsamma effekter även för den kategori som hade någon form av arbetshinder. Variabeln antal utbildningsår utöver folkskola ingår i båda grupperna. men med olika tecken. Längre utbildning är för utfallet på sysselsättningsstatus till nackdel i kontrollgruppen och till fördel i experimentgruppen. Av analysen i avsnitt 8.1.4 framgick att bland männen gällde att gruppen med de längsta arbetslöshetstiderna också hade längst medelutbildningstid. Resultatet tyder därför på att utökad informa- tion om arbetsmarknadsläget i kombination med större resurser att söka adekvata jobb kan ge kortare söktider för dem med längre utbildning jäm- fört med vad som är fallet vid mer normala förmedlingsinsatser.

Kvaliteten i anställningama

Bättre information om lediga platser och en högre grad av selektivitet i för- medlingens platsrekommendationer kan ge kortare arbetslöshetstider mel- lan anställningar och vid inträdet på arbetsmarknaden. Man får dock inte överbetona snabbheten i anskaffandet av anställning. eftersom detta kan leda till icke önskvärda sidoeffekter. Om förkortade söktider fungerar som incitament att sluta anställningar för att söka bättre kommer antalet arbets- byten. och därmed upplärnings- och inskolningskostnader. att stiga. Skulle genom denna effekt inflödena av arbetssökande och vakanser öka propor- tionellt sett mera än den genomsnittliga arbetslöshets- och vakanstiden minskar. kommer antalet arbetslösa och vakanser att stiga. Även om be- stånden inte ökar motverkas i varje fall i viss utsträckning den genom in- formationsändringen eftersträvade minskningen i arbetslösheten. Mera vanligt än att lämna en anställning för att söka en ny är att uppträ— da som ombytessökande. En informationsändring som leder till snabbare positiva utfall av sökprocesserna kan. genom att arbetssökande därmed blir mera attraktivt. medföra att antalet personer som blir ombytessökande och som byter anställning ökar. ' Charles C Holt hari en analys påvisat be- tydelsen av frivilliga uppsägningar och anställningsbyten utan mellankom- mande arbetslöshet för inflationsprocessen. ? Detta flöde på arbetsmarkna- den medverkar dels direkt till inflationen genom sitt bidrag till löneökning- ar. dels indirekt. genom att tjäna som ett incitament för företagen att höja alla anställdas löner i syfte att minska personalomsättningen. Sammanfatt- ningsvis kan en informationsändring som alltför starkt baseras på en strä- ' SOU 1974: 29. s. 140. van att förkorta söktiderna öka arbetskraftsomsättningen och bidra till 2 _ .. . . . . .. . . .. .. Se Holt. Charles C.. okad inflationstakt. Kvaliteten i anstallntngarna blir darfor av central bety- Job Search. phillips

delse. » Wage Relation. and

I syfte att kartlägga sådana dimensioner i anställningama som har att gö- ågoåviågåååiiåhgiåfw ra med deras kvalitet inhämtades vid postenkäten. förutom löneuppgifter. Edmund S. et al: Micrb— upplysningar om bl.a. anställningsform och om förhållanden som kan läg- economic FOUndationS Of . .. .. .. . .. . . . .. Employment and Infla— gas till grund for ett forsok till bedomning av inplaceringar på den foretags-

. . _ __ tion Theory. London interna arbetsmarknaden. Dessutom ställdes några rena attitydfrågor ro- 1971.

' Svarsfördelningen på dessa frågor för experi- ment- respektive kon- trollgrupp redovisas ut- förligt i Delander (1978).

2 För en utförlig analys av interna arbetsmark— nader se: Doeringer. Peter B. och Piore. Michael J.: lntemal Labor Markets and Man- power Analysis. Lexing- ton, Mass 1971. Framväx- ten av interna arbets- marknader diskuteras också i kapitel 4 av detta betänkande.

rande personernas uppfattning om den aktuella anställningen i sådana av- seenden som exempelvis graden av omväxling i arbetet och möjligheterna att bestämma över arbetstakten samt att påverka arbetets uppläggning.l

Vad gäller anställningsform visade det sig att av dem som var sysselsatta vid uppföljningstillfället var det ca 32 procent i kontrollgruppen som hade tidsbegränsad anställning. Motsvarande siffra i experimentgruppen var en- dast 8 procent. Ca 92 procent av de sysselsatta i experimentgruppen. jäm- fört med enbart ca 70 procent i kontrollgruppen. räknade med att ha kvar samma anställning om ett år. Siffrorna tyder på att grupptillhörigheten haft en betydelse för tryggheten i anställningen utöver vad som kan förväntas av slumpen. Vi har då använt anställningsform och personernas egna be- dömningar av framtidsutsikterna i den anställning som de innehade vid uppföljningen som en indikator på tryggheten eller anställningens varaktig- het.

Vid en jämförelse mellan anställningama i experiment- och kontroll- grupp är det också värdefullt om man kan bilda sig en uppfattning om huru- vida det finns några påtagliga skillnader vad gäller anställningamas plats på interna arbetsmarknader.2 Placeringar direkt inom avdelningar med en utvecklad intern arbetsmarknad eller som efter en tid leder till att perso- nerna inlemmas i en sådan kan antas innebära en högre grad av anställ- ningstrygghet. ökade möjligheter att avancera i en hierarki av arbetsupp- gifter och förmodligen ofta intressantare arbeten. Dessutom är det i regel så att personer som arbetar inom en sådan avdelning har större möjligheter att från tid till annan växla mellan olika arbetsuppgifter. Vid utformningen av enkäten bedömdes möjligheterna som små att med direkta frågor (som dessutom måste vara lätta att besvara) få en så entydig bild av anställning- arnas plats på interna arbetsmarknader att svaren kunde ligga till grund för en jämförelse mellan de båda grupperna. I stället har använts en uppsätt- ning frågor som avser att avspegla dynamiken i placeringarna. Sådana an- ställningar som efter en tid har inneburit utbildning inom företaget och/el- ler övergång till nya arbetsuppgifter vilka upplevts som bättre än de tidiga- re. har säkert en fastare anknytning till interna arbetsmarknader än place- ringar som har en mera statisk karaktär. Svaren på frågor om förhållanden av denna typ kan därför sägas på ett indirekt sätt antyda placeringarnas plats på interna arbetsmarknader.

De erhållna enkätsvaren tyder på större dynamik i anställningama inom experimentgruppen än inom kontrollgruppen. Av de sysselsatta i den förra gruppen hade 30 personer bytt arbetsuppgifter under anställningen och dessa byten hade i det alldeles övervägande antalet fall upplevts som posi— tiva. l kontrollgruppen var det däremot endast sju personer som fått nya arbetsuppgifter och det var bara tre av dessa som ansåg att bytet hade in- neburit en förbättring i något avseende. Vad gäller utsikterna att framöver få andra och i någon mening bättre arbeten ansåg 14 personer i experiment- gruppen.jämfört med en i kontrollgruppen. att de hade goda utsikter till ett sådant byte. Även svaren på frågor gällande internutbildning ger en positiv bild av de anställningar man erhållit i experimentgruppen. Något mer än 25 procent (28 personer) hade genomgått någon form av utbildning på företa- get. l kontrollgruppen gällde detta endast sju personer. Fördelningen av svaren på dessa frågor tyder på att anställningama i experimentgruppen i

större utsträckning har haft eller lett fram till en fast anknytning till interna arbetsmarknader med de fördelar detta innebär i form av ökad anställ- ningstrygghet och större avancemangsmöjligheter.

Utöver de frågor som avsåg att kartlägga de utvecklingsmöjligheter som varit förenade med anställningama och de fr'amtidsförhoppningar som var knutna till dem inhämtades några uppgifter rörande sådana kvalitetsaspek— ter som har att göra med huruvida individerna upplevde sina arbeten som i sig meningsfulla och stimulerande. Två av frågorna handlade om utrym- met för självbestämmande över den egna arbetssituationen. Vad gäller i vilken grad individen kan bestämma över sin egen arbetstakt verkade det inte finnas någon klar skillnad mellan experiment- och kontrollgrupp. Vidare var det ungefär lika stor andel i respektive grupp som uppgav att de i hög grad eller i viss utsträckning kände sig bundna och styrda av den tek- niska utrustningen eller av arbetsinstruktioner. I fråga om möjligheterna att påverka arbetsförhållanden och arbetets uppläggning angav ca l0 pro— cent ( lI personer) i experimentgruppen att de knappast alls hade några så— dana möjligheter. vilket skall jämföras med ca 27 procent (20 personer) i kontrollgruppen. Andelen individer som avgav positiva omdömen om ar— betet i samtliga de avseenden frågorna gällde var nästan exakt lika stor i båda grupperna (se tabell 8. l I). Det var emellertid en betydligt större andel i kontrollgruppen som lämnade negativa omdömen om samtliga efterfråga- de aspekter på arbetet: ca 27 procent mot ca 12 procent i experimentgrup- pen.

Tabell 8.11 Personer som avgett enbart positiva respektive enban negativa omdömen om arbetet med avseende på: ( 1) Möjligheten att påverka det egna arbetet (2) Eget inflytande på arbetstakt (3) Graden av omväxling i arbetet (4) Graden av frihet från styrning av den tekniska utrustningen

& Antal personer (procentandelar av totala

antalet personeri respektive grupp inom parentes) som vad gäller samtliga fyra aspekter angett: De mest positiva De mest negativa svarsalternativen svarsalternativen ax— Experimentgruppen 35 (32.7) 13 (12. l) Kontrollgruppen 24 (32,8) 20 (27,4)

&

De utfall av förmedlingsverksamheten i experiment- och kontrollgrup- perna som vi hittills studerat visar att de intensifierade arbetsförmedlings- insatserna inte endast resulterat i flera placeringar per tidsenhet. De har också haft till effekt att många av dem som fått anställning har erhållit kva— litativt sett bra arbeten. Tryggheten i anställningen. mätt med andelen fast anställda eller med de svarandes egna bedömningar av om de räknar med att ha kvar anställningen om ett år, är påtagligt större i experimentgrup- pen. Lägger man mera dynamiska aspekter på anställningama är det en på— fallande skillnad till experimentgruppens fördel i andelen personer som ge— nomgått en företagsintern utbildning. Många av dessa har uppgett att'ut- bildningen syftar till att ge kompetens för nya arbetsuppgifter inom företa-

' Testvärden återfinns i Delander (1978).

get. Bilden av en mera statisk karaktär hos anställningama i kontrollgrup- pen förstärks om man betraktar de lämnade uppgifterna rörande byten av arbetsuppgifter. Sådana byten har skett i betydligt större utsträckning i ex- perimentgruppen och anses där i flertalet fall ha inneburit en förbättring i något avseende. Även möjligheterna att inom det närmaste året få byta till bättre arbetsuppgifter bedöms vara betydligt större i experimentgruppen. Sammanfattningsvis vågar man hävda att de utökade förmedlingsinsatser- na har haft positiva effekter för individernas välfärd. Uppgifterna om ge— nomgångna utbildningar och byten till bättre arbetsuppgifter (redan reali- serade eller förväntade) tyder på att anställningama inom experimentgrup- pen också har gett gott resultat från företagens synpunkt.

Antal arbetslöshetsveckor

En utökad arbetsmarknadsinformation kan mycket väl vara effektiv i den meningen att den resulterar i fler och snabbare placeringar. men om detta sker på bekostnad av produktiviteten i och tillfredsställelsen med de arbe- ten som erhålls (enligt föregående avsnitt finns det inget som talar för att detta varit fallet i experimentgruppen) kan genomsnittstiden i anställning- ama bli kort. Längden på ett arbetslöshetstillfälle kan således vara ett olämpligt mått på effekten av en informationsändring. eftersom många personer kan uppleva mer än en arbetslöshetsperiod. Ett större antal per- soner i experimentgruppen erhöll anställning under försöksperioden jäm- fört med vad som var fallet i kontrollgruppen (104 personerjämfört med 63 om vi ser till dem som besvarat uppföljningsenkäten) vilket betyder att den intensifierade förmedlingsinsatsen var effektiv när det gällde att snabbare ordna arbeten. De tidigare jämförelsema mellan antalet som vid uppfölj- ningen var sysselsatta i experiment- respektive kontrollgrupp tyder inte på att den större snabbheten i arbetsanskaffningen endast inneburit en omför- delning av arbetslösheten över tiden. men det har ändå gjorts en direkt jämförelse mellan arbetslöshetstiderna i respektive grupp.

Det visade sig då att det genomsnittliga antalet arbetslöshetsveckor för dem som var sysselsatta vid uppföljningstillfället var 11 veckor i experi- mentgruppen mot 18 i kontrollgruppen. Dessa siffror avser perioden från försökets start till uppföljningstillfället. Skillnaden mellan grupperna är statistiskt påvisbar.l För dem som var arbetslösa vid tidpunkten för upp- följningen var motsvarande siffror 31 respektive 37 veckor.

I tabell 8.12 visas den genomsnittliga arbetslöshetstiden mellan försö- kets start och tidpunkten för uppföljningen för experiment- och kontroll- grupp med individerna uppdelade i olika klasser. Tabellen upptar samtliga personer som besvarat uppföljningsenkäten. alltså även dem som lämnat arbetskraften. Detta innebär att det som mätts är tiden fram till någon form av lösning på individernas arbetsmarknadsproblem (sysselsättning. folk- pension, förtidspension. sjukbidrag).

Sysselsättningsvolymer

I tabellerna 8.13 och 8.14 visas medelvärden för sysselsättningsvolymer i experiment- och kontrollgruppen. Som framgår av tabell 8.14 är skillnaden

Tabell 8.12 Genomsnittlig arbetslöshetstid i veckor från försöksverksamhetens start till uppföljningen. Perioden omfattar 51 veckor"

Undergrupp Antal Genomsnittlig individer arbetslöshetstid i veckor Experimentgrupp (E) 196 20 Kontrollgrupp (K) 173 32 Handikappade E 40 27 K 39 37 Ej handikappade E 156 19 K 134 30 Mån E 52 18 K 41 29 Kvinnor E 144 22 K 132 33 Under 25 år E 46 17 K 33 24 25—49 år E 76 19 K 71 29 50— 64 år E 74 26 K 69 38 Folkskola/grundskola E 163 22 K 152 33 Mer än grundskola E 33 17 K 21 23 Ingen vana/utbildning i sökt yrke E 28 20 K 23 28 Viss vana/utbildning E 59 23 K 49 28 Full vana/utbildning E 109 20 K 101 34 Beredd byta yrke E 126 21 K 95 30 Ej beredd byta yrke E 70 21 K 78 34 Beredd flytta E 28 16 K 31 32 Ej beredd flytta E 168 22 K 142 32

" Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander (1978).

obetydlig vad gäller de personer som vid uppföljningstillfället var arbetslö- sa eller hade lämnat arbetskraften. Däremot var skillnaden i sysselsätt- ningsvolym markant för de som var sysselsatta vid uppföljningen. Enligt tabell 8.13 var det genomsnittliga antalet sysselsättningsmånader nästan 1 1/2 månad högre för experiment- än för kontrollgruppen.

Tabell 8.13 Genomsnittlig sysselsättningsvolym för dem i experiment- respektive kon- trollgrupp som var sysselsatta vid uppföljningen

Antal Genomsnittligt antal Spridning syssel- sysselsättnings— (standard— satta månader avvikelse) 5l-vet'kursperioden" Experimentgrupp 107 9.0 2.0 Kontrollgrupp 73 7.6 2.6 Differens 34 1.4 38-vet'knrsperiuderr” Experimentgrupp 107 8.1 1.7 Kontrollgrupp 73 6.8 2.2 Differens 34 1 3

" Från försökets start till uppföljningen. ” Från försökets slut till uppföljningen.

Tabell 8.14 Genomsnittlig sysselsättningsvolym för dem i experiment- och kontroll- grupp som ej var sysselsatta vid uppföljningen (inkluderar dem som lämnat arbets—

kraften) Antal ej Genomsnittligt antal sysselsatta sysselsättningsmånader

5 I—vet'k0rsp('ri0delr Experimentgrupp 89 3.1 Kontrollgrupp 100 2.9 Differens 0.2

Löneef 'ekter

Som vi tidigare har nämnt finns det anledning att skilja på produktivitetsef- fekten och sysselsättningseffekten av experimentverksamheten. Skälet härtill är att man rimligtvis bör ha rätt att vänta sig en sysselsättningseffekt av någon storleksordning när förmedlingen ges större resurser. Däremot är det inte lika självklart att den ökade insatsen av arbetsförmedlingsresurser ger en högre produktivitet. För att undersöka hur det faktiskt förhöll sig på den punkten inhämtades löneuppgifter från undersökningspopulationen (detta betyder att vi utgår från att lönerna avspeglar marginalproduktivite— ten). Det fanns visserligen några personer i grupperna för vilka förutsätt- ningen om lönens. eller rättare sagt lön plus lönebikostnader. överens- stämmelse med produktivitet måste vara mycket dåligt uppfylld (detta gäl- ler dem i arkivarbete och skyddat arbete) men det rör sig blott om få perso- ner och dessutom lika många i kontroll- som i experimentgruppen. nämli- gen fyra personer i vardera.

I tabellerna 8.15 och 8.16 görs en jämförelse mellan grupperna. för dem som var sysselsatta vid uppföljningen. med avseende på dels genomsnittlig

månadslön (alla löner har omräknats till månadslöner). dels genomsnittlig relativlön beräknad som förhållandet mellan aktuell lön och lönen i den an- ställning som föregick arbetslösheten. Relativlön har naturligtvis endast kunnat beräknas för dem med relevanta uppgifter om tidigare lön. För grupperna som helhet finns ingen påvisbar skillnad vad gäller relativlön. medan differensen i absolutlön är tillräckligt stor för att skillnaden skall va- ra statistiskt signifikant. Att differensen i det senare fallet är påvisbar sta- tistiskt sett kan emellertid inte utan vidare tas till intäkt för att den också är betydelsefull. Det kan nämligen finnas extremvärden i grupperna som på- verkar medelvärdena i riktning mot en ökad skillnad. Nu är det emellertid framför allt i kontrollgruppen som det förekommer ett par. i förhållande till de övriga. extremt höga löner (se spridningsmåtten i tabellen). varför avvi- kelsen från en normalfördelning snarast gynnar kontrollgruppen vidjämfö- relsen mellan grupperna. Det kan därför hävdas att anställningama i expe- rimentgruppen har en genomsnittligt sett något högre produktivitet än dem i kontrollgruppen.

Tabell 8.15 Förhållandet mellan lön vid uppföljningstilllället (W.) och lön i den an- ställning som föregick arbetslöshetemwo). Genomsnitt för experiment- respektive

kontrollgrupp" Grupp Antal Genomsnitt Spridning individer för W,]W0 (standard- avvikelse) Experimentgrupp 97 1.50 0.44 Kontrollgrupp 69 1.42 0.63 " Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander ( 1978). Tabell 8.16 Genomsnittlig månadslön i experiment- respektive kontrollgrupp vid upp- följningstillfället' Grupp Antal Genomsnittlig Spridning individer månadslön(kr) (standard- avvikelse) Experimentgrupp 107 3 588 565 Kontrollgrupp 73 3 386 731

" Spridningsmått. tester av skillnader i spridning och t-värden återfinns i Delander (1978).

' I Delander (1978) re- dovisas uppgifter om ge- nomsnittslön i under-

. . . .. .. . .. .. . grupper: handikappade. Eftersom både genomsnittlig lon och sysselsattningsvolym ar storre i ex- män, kvinnor. ålders-

perimentgruppen än i kontrollgruppen kommer också medelvärdet för lö- klasser.För samtliga neinkemster att vara högre. I tabellerna 8.17 och 8.18 redovisas värden kategorier gäller att

.. . _, . . _, den genomsnittliga ar- dels for dem som var sysselsatta Vid uppfoljningen. dels for de personer

. betsinkomsten är högst som då antingen var arbetslösa eller hade lämnat arbetskraften.l i experimentgruppen-

Löneinkomst och disponibel inkomst

Tabell 8.17 Genomsnittlig löneinkomst för dem iexperiment- respektive kontrollgrupp som var sysselsatta vid uppföljningen

Medelvärde(kr) Spridning 5 I -ve('k0rsperioden Experimentgruppen 32 497 9 444 Kontrollgruppen 25 276 9 559 Differens 7 221 38-i'ec'knrsperioden Experimentgruppen 28 968 7 895 Kontrollgruppen 22 931 8 527 Differens 6 037 I3-vez'korsperioden" Experimentgruppen 3 528 3 349 Kontrollgruppen 2 345 3 212 Differens 1 183

" Försöksperioden.

Tabell 8.18 Genomsnittlig löneinkomst för dem iexperiment- respektive kontrollgrupp som ej var sysselsatta vid uppföljningen

Medelvärde (kr.) 5 I - i'eekm'sperioden Experimentgruppen 10797 Kontrollgruppen 9 293 Differens ] 504 38-i'eckursperiaden Experimentgruppen 9 652 Kontrollgruppen 8 532 Differens 1 120 I 3—vet'kursperioclen Experimentgruppen 1 143 Kontrollgruppen 761 Differens 384

En grov uppskattning av arbetsinkomsterna efter skatt under 51—vec- korsperioden för samtliga individer i experiment- respektive kontrollgrupp ger genomsnittsvärdena i tabell 8.19 (det har antagits att allmänna avdrag uppgår till i genomsnitt 500 kronor).

Tabell 8.19 Genomsnittlig inkomst i experiment- respektive kontrollgrupp

Medelvärde

(kr.) Experimentgruppen 15900 Kontrollgruppen 11600 Differens 4300

De vinster av den utökade förmedlingsinsatsen som tillfallit de direkt be- rörda individerna och som det här har gjorts ansatser att bedöma är dels ef- fekter på disponibla arbetsinkomster under uppföljningsperioden dels vis-

sa kvalitativa aspekter på anställningama. Det finns säkerligen ytterligare en del vinster" som vi dock inte försökt identifiera. Hit hör [. ex. värdet för individen av att ha utökade framtida valmöjligheter på arbetsmarknaden på grund av genomgången utbildning i anställningen. personlig tillfredsstäl- lelse med att ha fått arbete som överensstämmer med önskemål och kvali- fikationer och dessutom kanske vissa förmåner vid sidan av lönen.

Vad som hittills har behandlats är konsekvenser för de direkt berörda. När man skall bedöma det samhällsekonomiska utfallet måste det ske en korrigering av poster som avser individernas vinster. Därtill kommer att man måste skatta de reala kostnader som är förknippade med det utökade förmedlingsarbetet och som (i huvudsak) bärs av andra individer än dem som blivit delaktiga av det speciella åtgärdsprogrammet. Innan vi behand- lar samhällsekonomiska intäkter och kostnader av försöksverksamheten skall vi emellertid uppehålla oss vid den kategori som vid uppföljningen in- te kvarstod i arbetskraften samt vid effekterna för företagen.

Personer som lämnat arbetskraften

Av tabell 8.20 framgår dels hur många personer i experiment- respektive kontrollgruppen som stod utanför arbetskraften vid uppföljningen. dels förklaringarna till att de hade lämnat arbetskraften. Denna kategori upp- gick i experimentgruppen till ca 24 procent av dem som besvarat uppfölj- ningsenkäten och i kontrollgruppen till ca 18 procent.

Tabell 8.20 Personer som ej var kvar i arbetskraften vid uppföljningstillfället. Fördel- ning på orsaker

Antal personer(och procentandelar) Experimentgrupp Kontrollgrupp

Förtidspension 24( 50.0) 9( 29.0) Sjukbidrag 4 3 Arbetar i egna hushållet och 3 3 önskar ej förvärvsarbete Arbetar i egna hushållet 0 ( 18.8) 3 ( 35.5) och söker ej p.g.a. brist på arbete

IJ IJ

Arbetar i egna hushållet

och söker ej p.g.a. brist på barntillsyn Ej i arbetskraften av 15 ( 31.2) 11 ( 35.5) annan orsak "

Summa 48 ( 100,0) 31 (100,0)

" Det rör sig med få undantag om personer som enligt då gällande regler tagit ut folk- pension efter att ha fyllt 65 år och lyft ersättning från erkänd arbetslöshetskassa un- der 450 dagar.

Ca 14 procent av de svarande i experimentgruppen har erhållit förtids- pension eller sjukbidrag medan motsvarande siffra i kontrollgruppen är ca 7 procent. Det är ca 10 respektive ca 1 1 procent som har lämnat arbetskraf- ten av andra skäl. Skillnaden mellan de bägge grupperna ligger som synes i den större andelen förtidspensioneringar i experimentgruppen. Man kan

' I Delander (1978) finns ett försök att an- knyta begreppen "i arbetskraften" och "arbetslösa" till individuella preferen- ser och sociala kost— nader närmast i syfte att demonstrera vidden av det informationsprob- lem som kan föreligga när det gäller att fast- ställa om förtidspen- sionering är den för individen och samhället bästa lösningen.

utgå från att om förtidspensionering skall utnyttjas i optimal omfattning krävs en mycket ingående kartläggning av den enskilde individens prefe- renser och arbetSmarknadsmässiga förutsättningar och en noggrann analys av och information om personens alternativ. En rimlig tolkning av de siff- ror som visades tidigare förefaller därför vara den att man i experiment- gruppen haft så mycket tid till sitt förfogande att man ordentligt kunnat un— dersöka personer i den ”marginella arbetskraften", med resultat att man på välunderbyggda grunder kunnat föreslå alternativet förtidspension eller sjukbidrag. I varje fall bör risken för felaktiga beslut ha varit mindre än när man har mera "normala" resurser till sitt förfogande.

Beslutet att överhuvudtaget arbeta liksom beslut att utöka den egna ar- betsinsatsen borde i idealfallet bero av om uppoffringen för individen upp- vägs av de vinster av olika slag. för honom själv och andra. som är förknip- pade med arbetet. Den kostnad som den berörde individen upplever av att ta ett arbete kan vara hög för personer som har något handikapp eller nå- gon sjukdom eller som är i hög ålder (som är ett elastiskt begrepp. vi ärju alla olika) samtidigt som vinsten för honom själv och andra är liten. För att kunna avgöra om ett pensionsbeslut är det för individen och samhället op- timala skulle det i grunden fordras en analys där man ställer individens pre- ferenser mot hans inkomstmöjligheter. Någon ansats att specialstudera den berörda gruppen efter denna linje har inte gjorts. en sådan studie borde om den utförts haft sin grund inte endast i ekonomisk utan kanske framför allt i sociologisk teori.l

Effekter på företagen

Vi har redan tidigare understrukit vikten av att man i förmedlingsarbetet har så mycket resurser till sitt förfogande att man kan kosta på sig den tid det tar att ordna sådana anställningar som med stor sannolikhet bedöms bli långvariga och inte endast strävar efter att uppfylla målet om snabbhet i placeringarna. Eftersom anställningstidens längd är beroende inte endast av den arbetssökandes utan också av företagets tillfredsställelse måste för- medlingen. för att uppfylla målet om långsiktiga anställningar. beakta ar- betsgivarens krav och önskemål lika väl som den arbetssökandes. Även om syftet med försöksverksamheten i Eskilstuna var att studera effekterna för de arbetslösa av en utökad förmedlingsservice finns det anledning att något beröra verksamhetens konsekvenser för arbetsgivarna. Vad gäller kvalitetsaspekten på anställningama kan svaren på de frågor som vid upp- följningen ställdes till de arbetssökande läggas till grund även för en be— dömning av huruvida det fanns någon skillnad sett från företagets syn- punkt mellan de anställningar som kommit till stånd genom experiment- verksamheten och de som ordnats genom de normala förmedlingsinsatser som kom kontrollgruppen till del. Sådana förhållanden som att de personer som tillhörde experimentgruppen i större utsträckning genomgått utbild- ning på företaget. upplevde en större trygghet i anställningama. omplace- rats till vad man upplevt som bättre arbetsuppgifter m. m. tyder på att den utökade förmedlingsverksamheten inneburit en intäkt även för företagen genom att man kommit närmare målet "rätt man på rätt plats".

Enligt handlingsprogrammet för experimentverksamheten gällde det bl.a. att påverka arbetssökandes och företags krav och önskemål genom

extensiv information om tillgången på lediga platser/sökande och genom intensiv information rörande enskilda vakanser respektive arbetssökande. Detta kan. för de företag som erhållit personal genom förmedlingens arbe- te med de sökande i experimentgruppen. ha inneburit sänkta indirekta och direkta sökkostnader. Försöksuppläggningen var dock inte sådan att vi kan belägga sådana positiva effekter på företagens kostnader. Vi får därför nöja oss med ett kvalitativt resonemang i termer av sökkostnader.

Ett företag med en obesatt plats kan förutsättas handla rationellt i förhål- lande till den information man har. bl. a. om tillgången på arbetssökande. i den meningen att kostnaden för att ha platsen obesatt påverkar de rekryte- ringskriterier som ställs upp. Den företagsekonomiska kostnaden för obe- satta platser. indirekt sökkostnad. kan bestå av kostnader för utnyttjandet av övertid. kostnader i form av bortfallna försäljningsintäkter osv. Dessa kostnader kan förutsättas spela en roll för de rekryteringskriterier som ställs upp. När det gäller sådana karaktäristika hos individen som är svåra att mäta i förväg. som produktivitet. frånvarofrekvens. flyttningsbenägen- het m.m. kan företagens sökprocess sägas vara styrd av förväntade vär— den som gäller grupper av arbetstagare. Företaget söker personal bland ka- tegorier där sannolikheten att finna personer med lämpliga kvalifikationer är störst. Att söka bland andra grupper är förknippat med högre kostnader för företaget. Eftersom sannolikheten att bland ett slumpmässigt urval i så- dana grupper finna personer som uppfyller av företaget ställda krav är mindre så måste företaget lägga ner mer resurser på att undersöka den en— skilde individen. Urvalskostnaden. en direkt sökkostnad. blir alltså högre.

När det råder högkonjunktur. som fallet var under försöksperioden. kan företaget ha höga indirekta sökkostnader. Detta kan utgöra ett motiv för att släppa normala rekryteringskriterier och söka arbetskraft bland nya grupper. trots att detta innebär högre direkta sökkostnader på grund av en noggrannare urvalsprocedur. Likaväl som de arbetssökandes anpassning av krav och önskemål kan vara en långt utdragen process i takt med att de erhåller mera information kan även företagens anpassning ske relativt långsamt över tiden.just på grund av att man inte snabbt och kostnadsfritt erhåller korrekt information. Vakanstidernas längd kan sägas bero på skill- naden mellan de arbetssökandes karaktäristika och de specifikationer på den önskade arbetskraften som företagen ställer upp. Utförlig information från förmedlingens sida om den aktuella sökandetillgången kan spela en stor roll när det gäller att minska denna skillnad bl. a. genom att företagen kan bli medvetna om att de underskattat de indirekta sökkostnaderna med de rekryteringskriterier de ursprungligen ställt upp. Förutsätter vi att före- tagen reagerar rationellt på den information de erhåller så innebär en änd- ring av dessa kriterier vinster både från företags- och samhällsekonomisk synpunkt. Vi nämnde tidigare att en sådan ändring kan tänkas leda till hög- re urvalskostnader. vilket dock i det här aktuella fallet rimligtvis har mot- verkats av att förmedlingen haft resurser att lämna utförlig information om de arbetssökandes kapacitet och förutsättningar.

Sammanfattningsvis vågar vi hävda att det finns en hel del som talar för att den intensifierade förmedlingsverksamheten gett intäkter även på före- tagssidan i form av sänkta indirekta och direkta sökkostnader och i form av kvalitativt bra lösningar på företagens rekryteringsproblem.

Samhällsekonomiska intäkter och kostnader i samband med för- söksverksamheten

Hittills har vi endast uppehållit oss vid konsekvenser för de personer som direkt berördes av försöksverksamheten. Det som är en vinst för en viss grupp av personer är emellertid inte nödvändigtvis en vinst för samhället som helhet. Det återstår därför att undersöka om den utökade arbetsför- medlingsinsatsen gav ett överskott som skulle innebära. om det vore möj- ligt att fördela vinsten utan kostnad. att alla individer tjänade på verksam- heten. Som tidigare nämnts måste man då bedöma värdet av de reala re- surser som verksamheten krävt samt korrigera de privata intäkterna med tanke på att produktionsvärdena inte uteslutande tillfaller de individer som skapar dern. Vidare får man undersöka om vinsterna inom experiment- gruppen möjligen till en del har uppkommit på bekostnad av andra. där- ibland dem som tillhörde kontrollgruppen. Är detta fallet bör de samhälls- ekonomiska intäkternajusteras nedåt.

Vad somjämförs i utvärderingen är en ökning av förmedlingens resurser som används på det sätt som skett vid arbetet med personerna i experi- mentgruppen med alternativet ingen resursförstärkning och ”normalt" förmedlingsarbete. Det är naturligtvis fullt möjligt att det kan finnas andra samhällsekonomiskt sett effektiva alternativ än det undersökta för att för- bättra arbetsmarknadssituationen för långtidsarbetslösa. Vid bedömning- en av utvärderingens utfall får man därför beakta vad som ärjämförelseal- ternativet.

Samhällsekonomiska intäkter

På grundval av information om individernas löner och sysselsättningsvoly- mer kan vi beräkna det genomsnittliga marknadsvärdet av produktionen inom experiment- respektive kontrollgruppen under perioden från försö- kets början till uppföljningstidpunkten (se tabell 8.21). Detta värde skattas då till arbetsinkomster brutto plus företagens sociala avgifter och allmän arbetsgivaravgift samt mervärdesskatt.

Tabell 8.21 Genomsnittligt marknadsvärde av produktionen

Medelvärde

(kr.) Experimentgruppen 35 962 Kontrollgruppen 25 470

Differens 10 492

Den del av produktionsvärdena som tillfaller direkt berörda personer. disponibel inkomst. har tidigare skattats till i genomsnitt 15900 kronor i experimentgruppen och 11600 kronor i kontrollgruppen. Om vi från det genomsnittliga produktionsvärdet drar den disponibla inkomsten erhåller vi de belopp (se tabell 8.22) som kan sägas tillfalla samhället (övriga indivi- der).

Tabell 8.22 Genomsnittlig bruttointäkt för samhället

Medelvärde (kr.) Experimentgruppen 20 062 Kontrollgruppen 13 870 Differens 6 192

] redogörelsen för resultatet av arbetssökandet i de båda grupperna har vi förutsatt att erfarenheterna i kontrollgruppen är oberoende av dem i ex- perimentgruppen. Ett problem i samband med experiment/kontroll- gruppsförfarandet så som det utnyttjades vid försöksverksamheten i Eskilstuna är emellertid att man inte utan vidare kan utgå från att utfallen av arbetssökandet i respektive grupp är oberoende av varandra. Det kan mycket väl förhålla sig så att ett ökat antal arbetsplaceringar med hjälp av intensifierade förmedlingsinsatser i experimentgruppen ökar svårigheterna att få arbete för dem som inte blir delaktiga av de speciella aktiviteterna. Vissa arbetssökande kan alltså bli undanträngda av dem som får en utökad förmedlingsservice. Förekomsten av en sådan trängseleffekt kan innebära att man tenderar att överskatta de samhällsekonomiska intäkterna av den studerade verksamheten. I samhällsekonomiska bedömningar av arbets- marknadspolitiska åtgärder där detta problem aktualiseras har man oftast. i brist på mätmetoder. antagit att trängseleffekten är noll.] När det gäller Eskilstunamaterialet har vi inte heller tillgång till någon säker metod att skatta effekten. Vad vi kan göra är dels att jämföra antalet anställningsin- tervjuer i experiment- respektive kontrollgrupp. dels att se efter hur många av arbetsplaceringarna i grupperna som är resultat av att förmedlarna ack- virerat platser i företagen.

För att börja med den sistnämnda indikatorn kan nämnas att medan samtliga anställningar i kontrollgruppen gällde tillsättning av till förmed- lingen anmälda vakanser hade förmedlarna i experimentgruppen ackvire- rat l4 av de platser som besattes under försöksperioden på öppna markna- den. Det gällde i samtliga fall kvinnor över 45 år och platserna anskaffades i flertalet fall vid besök på företagen av förmedlarna eller vid andra närma— re kontakter i samband med diskussioner rörande besättandet av sådana lediga platser som anmälts till förmedlingen. Enligt uppgift hade de berör- da företagen inte haft för avsikt att (inom den närmaste framtiden) ledigan— mäla några platser svarande mot de anställningar som kom till stånd genom arbetsförmedlarnas ackvisition. Vi kan därför utgå från att det i dessa fall inte rörde sig om några vakanser som undandrogs de arbetssökande i kon- trollgruppen.

Vid försöksperiodens slut inhämtades uppgifter från samtliga personer rörande om arbete erhållits eller ej samt. oavsett utfallet i det avseendet. om hur många platsanvisningar eller rekommendationer till kontakt med företag varje individ erhållit från förmedlingen och som resulterat i att den arbetssökande besökt företag för en anställningsintervju. Vore det så att 1 se t.ex. Barsby, antalet anställningsintervjuer var avsevärt fler i experiment- än i kontroll- Steve I:” COSt'Benef"

- . .. . . Analysts and Manpower gruppen så borde det finnas extra stor anledning att vara forsrktig med ett

Programs, Lexington. antagande om att erfarenheterna i de båda grupperna varit oberoende. En Mass. 1972.

sådan skillnad i antalet intervjuer skulle delvis kunna bero på att verksam- heten i experimentgruppen gått ut över möjligheterna att lämna platsanvis- ningar eller intervjurekommendationer i kontrollgruppen. Som framgår av tabell 8.23 var emellertid antalet anställningsintervjuer praktiskt taget det— samma i bägge grupperna. vilket kan tas som ett tecken på att trängselef- fekten inte varit betydande.

Tabell 8.23 Antal anställningsintervjuer under försöksperioden

Individgrupp Experimentgrupp Kontrollgrupp Fysiska handikapp 12 ll Ovriga handikapp 4 5

Personer utan handikapp

—24 år 45 35 25—44 år 73 87 45—64 år 18 13 Summa 152 151

Ytterligare ett förhållande som är av betydelse för möjligheten att andra arbetssökande har påverkats ogynnsamt av de ökade insatserna för experi- mentgruppen är situationen på den lokala arbetsmarknaden under försöks- perioden. Under den tid försöket pågick rådde högkonjunktur och antalet till förmedlingen anmälda lediga platser översteg antalet arbetssökande. I tabell 8.24 visas flödessiffror för försöksperioden.

Tabell 8.24 Flöden av arbetssökande och lediga platser vid arbetsförmedlingen i Eskilstuna under försöksperioden

Nyanmälda Nyanmälda sökande platser Mars 383 I 294 April 368 1 230 Maj 397 963

I ett sådant läge på arbetsmarknaden är det mindre risk. än om det varit lågkonjunktur. att den utökade förmedlingsinsatsen för en viss kategori av arbetssökande framför allt har åstadkommit fördelningseffekter till förmån för dessa och till nackdel för dem som inte blev delaktiga av de speciella åt- gärderna. Till den sistnämnda kategorin hör inte endast personer i kon- trollgruppen utan även andra arbetssökande. I den utsträckning de senare har påverkats negativt. och det är svårt att tänka sig att det inte har före- kommit en trängseleffekt av någon omfattning. rör det sig i stor utsträck- ning om personer som inte har lika stora problem på arbetsmarknaden som de sökande som omfattades av försöksverksamheten. Det bör därför inte ha rört sig om några avsevärda förlängningar av arbetslöshetstider och i brist på närmare kunskap om storleken på dessa indirekta effekter har vi inte gjort någon korrigering av intäktssidan i kalkylen över försöksverk- samhetens utfall. Det bör i detta sammanhang framhållas att selektiva in- satser för kategorier som har uttalade problem att finna anställning kan framstå som motiverade från fördelningspolitisk synpunkt. Man kan såle-

des vilja genomföra åtgärderna oavsett om de ger en positiv produktionsef— fekt för samhället som helhet eller ej. med motivering att resultatet blir en jämnare fördelning av arbetslöshetsbördan: påtagliga reduceringar av ar- betslöshetstider för problemgrupper uppnås till priset av måttliga förläng- ningar för dem som har en starkare ställning på arbetsmarknaden.

Samhällsekonomiska kostnader

Som vi tidigare nämnt erhöll arbetsförmedlingens distriktskontor i Eskils- tuna förstärkning under den tid (10 mars—ojuni l975) försöksverksamhe- ten pågick. eftersom denna förutsatte att större personella resurser än nor- malt sattes in för de arbetssökande i experimentgruppen. Kostnaderna för dessa reala resurser bärs av samhället. Man har på distriktskontoret beräk- nat att de sökande i kontrollgruppen i genomsnitt utnyttjade förmedlingens tjänster i l.5 timmar under försöksperioden medan genomsnittssiffran i ex- perimentgruppen var 7.5 timmar. enligt separat bokföring. Detta innebär att skillnaden i genomsnittskostnad för personal vid förmedlingen per sö- kande i de bägge grupperna uppgick till något över 200 kronor. Vidare in- nebar förmedlingsarbetet i experimentgruppen att det totalt sett gick åt ca 70 mantimmar mera för personal på företagen i samband med företagsbe- sök o.dyl.. jämfört med tidsförbrukningen i kontrollgruppen. Denna re- sursåtgång har också bokförts separat i experimentgruppen, medan tidsåt- gången i kontrollgruppen har skattats med hjälp av uppgifter om den nor- mala omfattningen av sådana verksamheter. Under försöksperioden gior- des 25 företagsbesök av förmedlarna i experimentgruppen. i regel tillsam- mans med arbetssökande. Kostnaderna i experimentgruppen för transpor- ter som ordnades av förmedlingen är obetydliga. det rör sig om biltrans- porter på totalt endast ca 80 km. Också de sökande som tillhörde experi- mentgruppen fick genomsnittligt sett lägga ner mera tid på besök vid för- medlingen och på företag än vad som var fallet i kontrollgruppen. Det har emellertid inte gjorts något försök att värdera de arbetslösas tidskostnader eller deras utgifter för transporter, barnpassning m.m.

Sammanfattande kommentar

Merkostnaden för verksamheten i experimentgruppen har på grundval av ovanstående uppgifter uppskattats till ca 54000 kronor. Detta betyder att skillnaden mellan experiment- och kontrollgrupp i reala kostnader per sö- kande är ca 250 kronor. Det rör sig alltså om ett lågt belopp absolut sett. men ställt i relation till den insats från förmedlingens sida som en sökande ur de kategorier det gällt normalt kunde räkna med är det en betydande ök- ning. Efter det att hänsyn tagits till kostnaderna för experimentgrupps- verksamheten kvarstår således en högst påtaglig differens (6 192— 250 = 5942 kr., dvs. ca 6000 kr. per arbetssökande) i genomsnittlig netto- intäkt för samhället mellan experiment- och kontrollgruppen. En utökning av arbetsförmedlingens resurser för verksamhet med den inriktning som bedrivits i Eskilstuna framstår därför som en från samhällsekonomisk syn- punkt effektiv åtgärd för att lösa arbetsmarknadsproblem för långtids- arbetslösa.

Det bör understrykas att försöksverksamheten inte ger underlag för en uppskattning av hur en mera permanent sådan aktivitetsökning som den studerade påverkar kostnader av typ lokal- och driftskostnader samt kost- nader för annan personal än handläggare. Eftersom försöksverksamheten i Eskilstuna pågick så kort tid kunde man utnyttja de "slacks" som man alltid kan räkna med finns i en organisation. Tillfällig omdisposition av 10- kaler gav de utrymmen som behövdes. den ökade belastningen på andra än de berörda förmedlarna klarades genom att utnyttja variationer i arbetsbe— lastningen osv. Även om vi haft möjlighet att i kalkylen beakta kostnader av detta slag skulle rimligtvis inte riktningen av utfallet ha förändrats.

Avslutande synpunkter rörande försöksverksamheten

När försöksverksamheten i Eskilstuna startade var det en ganska utbredd uppfattning bland dem som var engagerade i projektet att de positiva effek— ter som kunde förväntas av experimentet i betydande utsträckning skulle bero på en mer omfattande användning av lönekostnadsanknutna subven- tioner av olika slag i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Eftersom försöket omfattade personer med långa arbetslöshetstider antog man att en förutsättning för anställning i många fall skulle visa sig vara att företagens lönekostnader sänktes med hjälp av subventioner i form av halvskyddad anställning m.m. Då sådana medel inte är av speciellt generell karaktär får man tänka sig att en förutsättning för att de skall komma till omfattande an— vändning är en nära samverkan mellan arbetsförmedling och företag i syfte att påverka företagens personalpolitik. Genom att personalförstärkningen i Eskilstuna gav möjlighet till intensiva kontakter och informationsutbyten kunde man förvänta sig att sådana subventioner skulle komma att utnyttjas i större utsträckning än vad resurssituationen vid förmedlingen normalt medger. Resultatet av försöket blev emellertid annorlunda än väntat på denna punkt. Det enda medel av typ lönesubvention som blev använt i un- dersökningspopulationen var halvskyddat arbete, vilket ordnades i sex fall i expetimentgruppen mot två i kontrollgruppen. Förhållandet var likartat när det gäller direkt efterfrågepåverkande medel. Endast åtta personer. fyra i vardera gruppen, erhöll skyddad sysselsättning eller arkivarbete. Den påvisbara differensen i sysselsättningssituationen mellan experiment— och kontrollgrupp beror således på sådana sysselsatta för vilka företagen står för hela lönekostnaden.

8.2 Allmän platsanmälan

8.2.1 Medlets utformning och motiven för dess införande

Arbetet med att effektivisera platsförmedlingen har under senare år inten- sifierats. Prov med ADB-teknik för sökning efter lämpliga vakanser re- spektive lämpliga arbetssökande och för matchning av uppgifter om lediga platser mot upppgifter om arbetssökande pågår. I några län bedrivs försök med fasta arbetsformer i platsförmedlingen i syfte att på ett mera systema- tiskt och enhetligt sätt än tidigare sammanföra arbetssökande och företag

med vakanser. Före utgången av 1978 kommer det att finnas länsvisa ADB-producerade platslistor för hela landet. Vidare påbörjades i slutet av 1977 försök med ADB-utrustade länscentraler med uppgift att förmedla sö- kande från det egna länet till anställningar i andra län. I detta paket av åt- gärder. som går under den sammanfattande benämningen individuell plats- förmedling. ingår också en lag om allmän platsanmälan som är det medel vi skall uppehålla oss vid här.

Lagen om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den of- fentliga arbetsförmedlingen (SFS 1976: 157) i fortsättningen kallad lagen om allmän platsanmälan utfärdades den 8 april 1976. Den trädde i kraft 1976-10—01 i Skåne och Blekinge (K.L,M län) och har under budgetåret l977/78 införts även i Stockholms. Uppsala. Södermanlands. Jönköpings. Göteborgs och Bohus. Älvsborgs och Värmlands län.

Lagen reglerar anmälan av platser lediga för extern rekrytering och av- seende en anställningstid om minst 10 arbetsdagar. Dock omfattas ej statli- ga tjänster eller statligt reglerade lärartjänster. För sådana tjänster fanns redan tidigare bestämmelser som föreskrev skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen. I den nya förordning om lediganmälan av statlig anställning (SFS 1976: 1019) som gäller från l977-Ol-OI ges föreskrif- ter som i stort sett överensstämmer med vad som föreskrivs i lagen om all- män platsanmälan.

Bland övriga anställningar som ej omfattas av lagen kan nämnas anställ- ning i arbetsgivares hushåll. anställning i företagsledande ställning och an- ställning av arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj. Enligt lagen är arbetsgivaren även skyldig att avanmäla plats som blivit tillsatt el- ler som av andra skäl inte längre är aktuell.

Införandet av lagen föregicks bl.a. av en utredning tillsatt av arbets- marknadsstyrelsen med syfte att utreda frågan om ökad information om le- diga platser till arbetsförmedlingen (utredningen om förbättrad platsinfor- mation. UPl.' AMS 1974). Lagen överensstämmer i allt väsentligt med det förslag till lagstiftning som presenterades av utredningen i oktober 1974.

Förväntade positiva effekter

En utvärdering av en reform måste relateras till de mål som reformen syf- tar till att realisera. Vilka var då de officiella målen för lagen om allmän platsanmälan?

Ett centralt mål för reformen är att göra sökprocesserna på arbetsmark— naden mer effektiva. vilket framgår av följande citat från utredningen om förbättrad platsinformation:

”För den enskilde arbetssökande skulle en samlad tillgång till information om prak- tiskt taget hela platsutbudet på arbetsmarknaden således innebära att han behövde lägga ned mindre tid och andra resurser på sökandet efter arbete. Det skulle dess- utom sannolikt innebära. att han lättare fann ett ur egna synpunkter acceptabelt ar- bete. och om han förlorade sitt arbete lättare skulle finna ett nytt arbete. Därmed skulle enligt UPlzs uppfattning generellt de arbetssökandes ställning på arbetsmark- naden stärkas.

UPl är av den uppfattningen. att i och med att fler sökande torde söka arbete ge- nom arbetsförmedlingen i ett läge. där denna kan ge information om i stort sett samt-

liga lediga platser på arbetsmarknaden, kan den tid och de resurser. som företagen. myndigheterna m. fl. behöver lägga ned på att söka efter arbetskraft. begränsas." (UPI sid. 97.)

Effektiviseringen skulle således. enligt utredningen. komma till uttryck i minskade söktider för företagen och de arbetssökande. Därtill menade man att en bredare täckning av platsutbudet på arbetsmarknaden skulle re- sultera i en effektivare arbetsfördelning i samhället. En ökad information till arbetsförmedlingen om lediga platser underlättar i sig realiserandet av målet "rätt man på rätt plats”. vilket emellertid också gynnas av att för- medlingens ökade kännedom om lediga platser kan leda till att fler och nya kategorier av arbetssökande. framför allt ombytessökande. anlitar förmed- lingens tjänster.

"1 ett läge. där arbetsförmedlingen således har både fler platser och fler sökande att arbeta med. torde förutsättningar föreligga för en kvalitativ förbättring av förmed- lingsresultaten. till fördel för såväl arbetsgivare som arbetssökande." (UPI sid. 96.)

Man ansåg vidare att inte endast företagens indirekta sökkostnader skul- le sänkas (genom förkortade vakanstider) utan förutsåg också att de direk- ta sökkostnaderna på sikt skulle kunna nedbringas. Detta skulle i så fall in- nebära att de administrativa kostnader som är förknippade med de skyldig- heter lagen ålägger företagen uppvägs av besparingar när det gäller andra sätt att komma i kontakt med sökande. Det framhölls också att i den ut- sträckning arbetsförmedlingen skulle svara för ett första urval av sökande torde även denna komponent av företagens direkta sökkostnader kunna minskas. En sådan effekt kan dock inte hänföras till allmän platsanmälan i sig. utan har att göra med hur man inom förmedlingarna organiserar om- händertagandet av den ökade platstillströmningen och den därmed sam- manhängande ökningen i antalet arbetssökande.

Sammanfattningsvis såg man allmän platsanmälan som ett medel att uppnå effektivare sökprocesser. dvs.: — kortare söktider (arbetslöshetstider) och minskade sökkostnader av an— nat slag för de arbetssökande förbättrade sökresultat (t. ex. högre lön eller kvalitativt bättre arbeten) för de arbetssökande

—- kortare vakanstider och minskade direkta sökkostnader för företagen -— förbättrade sökresultat för företagen — förbättrad matchning. dvs. mer av ”rätt man på rätt plats"

Förväntade kostnaderför reformen

Vid en utvärdering av reformen måste man ta hänsyn till och värdera inte bara de förväntade positiva effekterna utan också dess negativa effekter. UPI pekar på en sådan ”kostnadspost":

”En situation med vidgad platsanmälan till arbetsförmedlingen skulle enligt UPI:s uppfattning medföra ett behov av att förstärka arbetsförmedlingens personella och tekniska resurser för att hantera den ökade informationsmängden på arbetsförmed- lingen.

Allmänt sett skulle ett ökat ianspråktagande av förmedlingens tjänster från såväl arbetssökandes som arbetsgivares sida ställa krav på väsentligt ökade personella re- surser i förmedlingsarbetet.” (UPI sid. 97.)

Någon bedömning av de resursanspråk som införandet av allmän plats— anmälan i sig kan ställa har utredningen inte gjort. Den förstärkning för landet som helhet på 400—500 arbetsförmedlare som UPI beräknat är base— rad på förmedlingsarbetets inriktning och uppläggning vid den försöks- verksamhet i Gävleborgs län som bedrevs i anslutning till utredningsarbe- tet. Resursåtgången för själva indragningen av de nytillkomna platserna (ordermottagning och inkodning av uppgifter för platslistorna) torde emel- lertid vara betydligt mindre. De ökade resursanspråk som därutöver kan komma att ställas beror på den ambitionsnivå som ställs upp vad gäller hanterandet av det ökade antalet platser hos förmedlingarna. Utöver kost— nader vid förmedlingarna tillkommer ökade driftskostnader för platslistor- na på grund av den större mängden platsnotiser.

En fullständig utvärdering av allmän platsanmälan skulle kräva en skatt- ning av reformens effekter på de tidigare nämnda effektivitetsmålen och på resursåtgången vid arbetsförmedlingama. Tids- och andra resursbegräns- ningar gör emellertid att den inom EFA igångsatta uppföljningen av allmän platsanmälan endast kan komma att belysa vissa av reformens effekter. Till detta skall vi återkomma längre fram.

8.2.2 Valet av jämförelsealternativ

Utfallet av en utvärderingsstudie beror i hög grad på vilkajämförelsealter- nativ man ställer upp. En utvärdering skulle i detta fall kunna gälla t. ex. ett tänkt val mellan alternativet att genomföra en lag om allmän platsanmä- lan (alternativ A) och alternativet att ej genomföra lagen (alternativ B). Ett annat alternativ (alternativ C) kan vara att avstå från lagen men ge förmed- lingen lika stora resurser som följer av att alternativ A genomförs.

En lag om allmän platsanmälan kräver dels en förstärkning av förmed- lingen med ett visst antal tjänstemän. dels medel att täcka merkostnader för platslistor. Motsvarande resurser skulle i alternativ C kunna användas för ”intensifierad arbetsförmedling" i någon form. t.ex. sådan som ger mer omfattande och ingående kontakter med företagen och med de omby- tessökande.

En utvärdering av en lag om allmän platsanmälan kan gälla alternativ A jämfört med alternativ B. Den kan också gälla alternativ Ajämfört med al- ternativ C. Man kan diskutera vilken jämförelse som är den mest intres- santa. Ytterligare alternativ kan naturligtvis också konstrueras. Introduk- tionen av alternativ C har här närmast tjänat syftet att påminna om att det kan finnas andra och kanske effektivare sätt att uppnå de i avsnitt 8.2.1 angivna målen än att införa en lag om allmän platsanmälan.

Den försöksverksamhet som för närvarande pågår genom tillämpningen av lagen om allmän platsanmälan i vissa län är närmast ägnad att belysa ef- fekterna av allmän platsanmälan ijämförelse med alternativ B. Det är inte fråga om attjämföra två sätt att använda en given resursförstärkning. där det ena inkluderar allmän platsanmälan och det andra t. ex. någon form av "intensifierat! arbetsförmedling”.

' Se också SOU 1974: 29. kap. 5.

8.2.3 Problem förknippade med utvärdering av ”kollektiva” informationstjänster

Försöksverksamheten i Eskilstuna är ett exempel på en informationsänd- ring som avser en begränsad grupp av arbetssökande och där återverkning- arna på andra individer kan bedömas som relativt små. framför allt beroen- de på det gynnsamma arbetsmarknadsläget under den period verksamhe- ten pågick. Effekterna av en sådan åtgärd kan relativt lätt ringas in. t. ex. genom att som i det aktuella fallet använda förfarandet med en experiment- och en kontrollgrupp av individer. Oaktat denna möjlighet och trots gynn- samma yttre förutsättningar för att de negativa återverkningarna skulle bli begränsade måste vi reservera oss för bristande kunskaper om dessa indi- rekta effekter för andra individer än dem som omfattades av försöket. Pro- blemet med i samhällsekonomin vitt spridda återverkningar kommer emel- lertid till uttryck i en helt annan utsträckning när det gäller en informa- tionsändring av kollektiv karaktär.l Därtill kommer problemet att skatta betalningsvilligheten för den förbättrade informationen för att därmed av- göra om de samhällsekonomiska intäkterna överstiger resurskostnaderna för att producera och tillhandahålla informationen. Denna svårighet följer av att samtidigt med att en arbetssökande/ett företag får tillgång till infor— mationen så kan denna. när den är av kollektiv karaktär. utnyttjas av andra sökande/företag utan att detta är förknippat med någon ytterligare kost- nad. Därför finns det. till skillnad från vad som gäller för privata informa- tionstjänster. ingen anledning för den enskilde individen eller det enskilda företaget att avslöja sin betalningsvillighet. Det är endast i speciella fall som man kan konstruera metoder att skatta berörda individers betalnings- villighet för att därefter. genom summering. beräkna de sociala intäkterna. Lagen om allmän platsanmälan leder till ökad produktion av information av kollektiv karaktär. vilket gör att man vid en utvärdering stöter på de ovan nämnda problemen. Metoder som är baserade på inhämtande av upp- gifter från direkt berörda personer och jämförelser av dessas sökresultat med erfarenheterna för personer i kontrollgrupper kan inte användas i det— ta fall. Man får i stället i huvudsak inrikta sig på att söka klarlägga om re- formen leder till genomsnittligt sett kortare söktider för arbetssökande och företag. Att i egentlig mening kartlägga reformens effekter på sökresulta- ten. t. ex. vad gäller sådana kvalitativa aspekter som kunde belysas i Es- kilstunaundersökningen. skulle vara mycket kostsamt och troligen ge myc- ket osäkra resultat. I detta. i och för sig viktiga avseende. får man göra en mera allmän bedömning. närmast utifrån organisations- och sökteoretiska utgångspunkter. av reformens roll i samspel med många andra pågående organisatoriska förändringar av arbetsförmedlingsverksamheten. när det gäller att ordna från de arbetssökandes och företagens synpunkt kvalitativt bra anställningar.

En sådan ändring i informationsspridningen. som införandet av allmän platsanmälan innebär. kan väntas ha en mängd återverkningar på sam- hällsekonomin som i sina enskildheter måste vara mycket svåra att upptäc- ka. Det finns dock en effekt på strömmarna av arbetskraft som man på goda grunder kan förvänta sig och vars storlek går att bestämma med hjälp av befintlig statistik. nämligen effekten på ombytessökandet. Får man en

bestående ökning i detta flöde kan det tas som ett tecken på att den utöka- de platsinformationen har inneburit sänkta sökkostnader och/eller bättre resultat av sökandet för vissa grupper på arbetsmarknaden. I bästa fall kan specialbearbetningar av sökandestatistiken ge information om effekten på sökkostnaderna (söktiderna) för ombytessökande. En ökning av detta sö- kandeflöde kan emellertid ha negativa återverkningar som är ytterst svåra att identifiera och kvantifiera. Det kan röra sig om ökade kostnader för fö- retag i samband med anskaffande och upplärning av ny personal och större svårigheter för vissa arbetslösa sökande att finna anställning.

Det finns emellertid också positiva indirekta effekter (som är lika svåra att klarlägga som de negativa). Dessa tillfaller företag med vakanser och sådana arbetslösa som kan överta de anställningar som blir lediga vid ar- betsbyten. Ur fördelningssynpunkt finns det en hel del som talar för att all- män platsanmälan framför allt gynnar dem som står starka på arbetsmark- naden. För t.ex. de arbetssökande som omfattades av försöket i Eskils- tuna var det knappast en brist på extensiv information som orsakade den långt utdragna arbetslösheten. Man kan därför anföra fördelningspolitiska motiv för att en del av de samhällsekonomiska vinster man väntar sig att allmän platsanmälan skall medföra används för en utökad och förbättrad intensiv information.

Den del av uppföljningen av allmän platsanmälan som hittills har genom- förts har huvudsakligen varit inriktad på att söka kartlägga reformens ef— fekter på inflödena av vakanser och sökande och på registreringstiderna vid förmedlingarna samt reformens konsekvenser för företagen. Resulta- ten av detta arbete redovisas i avsnitt 8.2.5.

8.2.4 Uppläggning av hittills genomförd uppföljning av allmän platsanmälan'

Det första skedet av uppföljningen av allmän platsanmälan har inriktats på att beräkna storleken av och undersöka inriktningen på det ökade inflödet av lediga platser till arbetsförmedlingen. Av den tidigare redogörelsen för reformens mål har det framgått att en ökning av antalet till förmedlingarna anmälda vakanser inte är något mål i sig utan snarare ett medel att uppnå de förväntade positiva effekterna. Platstillflödets storlek och inriktning har emellertid sitt intresse även i en målinriktad utvärdering. genom att dessa faktorer har konsekvenser för reformens intäkter och kostnader. Genom att jämföra ökningen av antalet nyanmälda platser med ökningen i antalet kvarstående platser erhålls information om lagens effekt på den genom- snittliga registreringstiden för vakanser hos förmedlingarna. Som vi skall se längre fram är emellertid denna information inte särskilt lättolkad. Vissa resultat beträffande den genomsnittliga registreringstiden för arbetssökan— de vid förmedlingarna har erhållits ur arbetsmarknadsverkets statistik. Den uppföljning av effekterna av allmän platsanmälan på nyanmälda och kvarstående lediga platser samt på antalet nyanmälda arbetssökande som genomförts på grundval av befmtlig statistik avser enjämförelse mellan K. 1 Allan Read. AMS. har L. M län och övriga riket. Jämförelsen baseras på uppgifter från en period svarat fö? framtagning _ före och en period efter lagens ikraftträdande. OCh tolkning av det Stans-

tiska material som redo- lnom studien har vi gjort en granskning av huruvida det finns några på- visas i det följande.

* Se Delander. L.: Allmän Platsanmälan. Sammanfattning av för- studie. Plan för fort- satt uppföljning.

Växjö 1978.

tagliga skillnader mellan K.L och M län och övriga riket vad gäller andra faktorer än allmän platsanmälan, vilka kan antas påverka arbetsförmed- lingarnas tillgång till lediga platser. Granskningen ger inte anledning att tro att utvecklingen vad gäller platstillströmning osv. i Skåne och Blekinge. utan allmän platsanmälan. skulle ha avvikit på något mera betydande sätt från den i resten av riket.'

Konjunkturläget

Hur mycket arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser ökar. som följd av lagen om allmän platsanmälan. kan påverkas av konjunkturläget. Upp- följningsperioden har präglats av en utdragen lågkonjunktur. Antalet ledi- ga platser har varit lågt och flera branscher inom den enskilda sektorn har noterat sjunkande sysselsättning. I detta läge kan man förmoda att företa- gens benägenhet att anlita arbetsförmedlingen vid personalrekrytering skulle ha varit relativt låg om inte lagen funnits. Det är i en sådan situation förhållandevis lätt att fylla vakanser utan hjälp av arbetsförmedlingen. Man kan alltså vänta sig att effekterna av allmän platsanmälan blivit något annorlunda om lagen införts under en högkonjunktur. De slutsatser som kan dras om lagens effekter är begränsade till den konkreta konjunktursi- tuation i vilken den hittills har tillämpats. Här kan endast göras den be- dömningen att om lagen i stället införts under en högkonjunktur skulle dess effekter på arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser sannolikt blivit något mindre.

Beräkningsmetod

Som tidigare nämntsjämförs utvecklingen av antalet lediga platser i Skåne och Blekinge med den i övriga riket. Vi antar därmed att om inte lagen in- förts i K. L och M län skulle utvecklingen av antalet till förmedlingarna an- mälda platser i dessa län varit densamma som i övriga Sverige. 1 realiteten finns det naturligtvis vissa skillnader mellan de båda områdena i faktorer som påverkar platstillgången. även om vi enligt vad som sagts ovan inte kunnat observera några påtagliga differenser i just de faktorer som stude- rats. Vad gäller de effekter som räknats fram får därför den reservationen göras att den isolerade effekten av reformen kan skilja sig något från de re- sultat som redovisas.

Eftersom lagen gör undantag för de anställningar som inte omfattar mer än 10 dagar har dessa rensats bort från den statistik som presenteras här. Fram t.o.m. september 1976 har det endast varit möjligt att rensa bort de platser som har en varaktighet om 5 dagar eller mindre. Det finns dock ingen anledning att tro att övergången från 5 till 10 dagar förryckerjämfö- relsen mellan K. L och M län och övriga riket. En särredovisning av plat- ser med 6— 10 dagars varaktighet i september 1976 påvisade heller inga på- tagliga regionala skillnader. Inga försök har gjorts att rensa bort övriga lediga platser som ej berörs av lagen. Dels kan dessa platser ej hänföras till bestämda yrkesområden. dels kan de påverkas av lagen trots att de ej omfattas av den. Eftersom syf- tet med undersökningen är att kartlägga den förändring som skett. kvanti-

tativt och kvalitativt. i arbetsförmedlingens totala tillgång till lediga plat- ser. bedöms det heller inte som önskvärt att rensa bort de undantag det här är frågan om. Dessa undantag hänför sig oftast inte till egenskaper hos den lediga platsen utan till egenskaper hos arbetsgivaren eller hos förhållandet mellan arbetsgivaren och den person som skall anställas.

Det har däremot varit nödvändigt att rensa bort samtliga lärarplatser som inrapporterats från arbetsförmedlingen i Lund, beroende på att felrap— porte ringar inträffat som gör att siffrorna inte är jämförbara med dem för perioden före allmän platsanmälan. Bortrensningen av lärarplatserna i Lund har skett för hela den period som ligger till grund för beräkningarna i denna rapport. dvs. från och med juni 1975. och för såväl nyanmälda som kvarstående lediga platser. Eftersom Lund är centrum för lärarförmedling— en i Malmöhus län påverkar denna bortrensning sammansättningen av de lediga lärarplatserna hos arbetsförmedlingen i K. L och M län i riktning mot relativt få platser för lärare i teoretiska ämnen och relativt många för t. ex. förskollärare. Detta gör att jämförelsen med övriga riket blir osäker för detta yrkesområde.

8.2.5 Några preliminärt: resultat

1 det följande redogörs för lagens effekter på platstillströmningen. Vi kom- mer också att se något på förändringen av antalet nyanmälda arbetssökan- de samt avslutningsvis beröra problem i samband med en bedömning av reformens konsekvenser för vakans- och arbetssökandetider.

Nyanmälda lediga platser

Lagens beräknade effekt på nyanmälda lediga platser framgår av tabell 8.25. Siffrorna bygger på de uppgifter som varje månad lämnas av arbets- förmedlingskontoren. Förutom den tidigare nämnda bortrensningen av lä- rarplatserna i Lund (NYK 06) har även det beräknade antalet platser i ok- tober korrigerats. l oktobersiffran ingår inte endast det antal platser som skulle har anmälts om utvecklingenjämfört med oktober 1975 varit densam- ma som i övriga riket. Även den ökning i nyanmälningarna som beräknas ha skett på grund av anmälan om kvarstående vakanser från tidigare måna- der har medräknats. En skattning har här skett på grundval av en enkätun- dersökning som utfördes i september 1976. Genom denna korrigering av oktobersiffran omfattar redovisningen endast nyanmälan av sådana platser som blivit lediga för tillsättning under den studerade perioden.

Av tabell 8.25 framgår att den beräknade effekten av lagen varit krafti- gast under perioden mars—juni. Dessa fyra månader svarar ensamma för hälften av alla de lediga platser som lagen tillfört arbetsförmedlingen. En trolig förklaring till den kraftiga ökningen är den höga andelen tillfälliga an- ställningar under denna period. Detta antagande förefaller att bekräftas om man ser till de lediga platsernas fördelning på yrkesgrupper. Under våren och försommaren skedde en mycket kraftig uppgång i efterfrågan inom jordbruks- och trädgårdsarbete där tillfälligt säsongarbete dominerar. Ett stort antal platser för semestervikarier inom vårdarbete och kommersiellt arbete anmäldes till förmedlingen. Vidare var antalet praktikplatser stort

Tabell 8.25 Nyanmälda lediga platser längre än 10 dagar i K, L och M län. Oktober 1976—september 1977

Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad antal antal i procent utan AP Oktober 7360 5210 +2150 +41 November 6942 4998 +1944 +39 December 5 244 4 295 + 949 + 22 Januari 6449 4 622 +1827 +40 Februari 6 872 5 640 + 1 232 +22 Mars 9 751 6669 +3 082 +46 April 11 176 7094 +4082 +58 Maj" 9523 6831 +2692 +39 Juni 11807 8009 +3 798 +47 Juli 5486 4295 +| 191 +28 Augusti 8301 5772 +2 529 +44 September 6074 4516 +1558 +34 Genomsnitt okt—sept 7915 5663 +2252 +40

" I maj påverkades siffrorna av en anställningsblockad riktad mot de SAF-anslutna arbetsgivarna. Trots blockaden som vari kraft från 30 april till 26 maj kunde företa- gen anmäla sina vakanser till arbetsförmedlingen och även fatta beslut om tillsätt- ning. lnga anställningar fick dock påbörjas och resultatet blev att såväl antalet till- sättningar som antalet nyanmälningar minskade kraftigt. Speciellt kraftig var minsk— ningen inom tillverkningsarbete och byggnadsarbete. Den offentliga sektorn där- emot berördes inte av blockaden. Den kraftiga minskningen i antalet lediga platser från SAF-området medförde att även den beräknade effekten av allmän platsanmä— lan sjönk.jämfört med föregående månad. Många av de platser som normalt skulle ha anmälts i maj blev sannolikt anmälda ijuni i stället. vilket förklarar den högajuni- siffran.

inom yrkesgruppen tekniskt arbete. Även för tillverkningsarbete notera- des en kraftig ökning som till stor del kan förklaras av det stora antalet till- fälliga anställningar inom livsmedels- och konservindustri.

Ökningen av antalet lediga platser blir olika för olika yrkesgrupper be- roende på hur stor andel av platserna som anmäldes till förmedlingen före lagen och hur stor andel som ej omfattas av lagen. Den beräknade effekten av lagen på olika yrkesgrupper redovisas i tabell 8.26. Siffrorna för oktober 1976 "stördes" av att platser som var lediga redan före införandet av lagen anmäldes denna månad. Eftersom dessa platser inte kan fördelas på olika yrkesgrupper ingår oktobersiffran inte i tabellen. De beräknade antalen bygger. liksom i tabell 8.25. på en jämförelse med utvecklingen i övriga ri- ket. Här har dock ingen uppdelning gjorts på olika månader. utan hela pe- n'oden november—september har jämförts med motsvarande period ett år tidigare.

I kategorin tekniskt arbete m.m. förekommer relativt få platser som är undantagna från lagen. Många av anställningama anmäldes före lagen i mycket begränsad utsträckning till arbetsförmedlingen. När det gäller anställningar inom hälso- och sjukvård anmälde landstingen i Skåne och Blekinge en mycket stor andel av platserna redan före reformen. Under ti- den mars—juni är andelen vikariatsanställningar betydande. varför en stor del av ökningen i antalet platsanmälningar inföll under denna period. Bort- rensningen av Lund vad gäller gruppen pedagogiskt arbete gör att siffran

Tabell 8.26 Nyanmälda lediga platser längre än 10 dagar fördelade på yrkesgrupper. Månadsgenomsnitt för perioden november 1976 till september 1977.

K.L.M län Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad

antal antal i procent utan AP

Tekniskt arbete m.m. 284 154 + 130 +84 (NYK 00+01+02+03) Arbete inom hälso— och 1264 1074 + 190 +18 sjukvård (NYK 04+05) Pedagogiskt arbete *" 418 354 + 64 + 18 (NYK 06) Socialt och humanistiskt 255 165 + 90 +55

arbete m.m. (NYK 07+08+09+0X) Administrativt 50 39 + 11 +28 arbete (NYK 1) Kameralt o kontorstekn 679 456 + 223 +49

arbete (NYK 2) Kommersiellt arbete

(NYK 3) 451 252 + 199 +79 Lantbruks-. skogs- 0. 793 403 + 390 +97 fiskeriarbete (NYK 4) Gruv- o. stenbrytn.arbete 6 13 — 7 —54 (N YK 5) Transport- och 441 337 + 104 +31 kommunikationsarbete (NYK 6) Tillverkningsarbete 1096 672 + 424 +63

m.m. (NYK 7 och 8 exkl. 77, 78. 79. 88. 89) Byggnadsarbete 345 210 + 135 +64 (NYK 77+78+79) Lager- och diversearbete 252 189 + 63 +33 (NYK 88+89) Husligt arbete. 654 556 + 98 +18 portierarbete m.m. (NYK 91) Fastighetsskötsel 636 533 + 103 + 19 och städning (NYK 93) Annan service 342 263 + 79 +30 (NYK 9 exkl. 91, 93)

Totalt 7 966 5 670 +2 296 + 40 " Exkl. Lund.

för denna yrkesgrupp är osäker. Man kan emellertid vänta sig en låg ök- ning för gruppen i fråga. eftersom lagen inte gäller för "sådan tjänst som lä- rare eller skolledare för vilken avlöningsförmånerna fastställes under med- verkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer". 1 kate- gorin socialt och humanistiskt arbete ingår vissa statliga anställningar som är undantagna från lagen. Detta gäller i ännu högre utsträckning gruppen administrativt arbete där också en del tjänster inom den privata sektorn är undantagna (företagsledande ställning). Relativt många undantag finns också inom yrkesgruppen transport och kommunikation. dit anställningar vid SJ. posten och televerket hänförs. De flesta platserna inom kameralt och kontorstekniskt arbete berörs av reformen. undantagen gäller vissa kommunala samt statliga anställningar. Mycket få undantag finner vi i ka-

' Begreppen registre- rings- och vakanstid behandlas utförligt i kapitel 14.

tegorierna lantbruks-. skogs- och fiskeriarbete. som dessutom har en hög andel tillfälliga anställningar. i tillverkningsarbete m. m.. lager— och diver— searbete samt fastighetsskötsel och städning. lnom den senare kategorin var anmälningsgraden hög redan före lagen. vilket också gäller privata an- ställningar inom husligt arbete. portierarbete rn. m. lnom kategorin bygg— nadsarbete är undantagen relativt få. Enligt överenskommelse mellan byggnadsarbetsmarknadens parter skulle rekryteringen av icke kvalifice— rad arbetskraft ske genom arbetsförmedlingen medan anmälningsgraden före lagen var låg för den kvalificerade arbetskraften på grund av de speci— ella anställningsförhållandena inom byggbranschen. Tillskottet av arbets— kraft gäller därför framför allt yrkesarbetare. lnom kategorin annan ser— vice åteifmns anställningar inom tull- och polisväsendet. som inte omfattas av lagen.

Kvarstående lediga platser

I detta avsnitt redovisas hur antalet kvarstående lediga platser vid mana- dens slut påverkats av lagen om allmän platsanmälan. Till skillnad från vad som är fallet med nyanmälda platser är en näringsgrensuppdelning möjlig för kvarstående platser. Metoden för att beräkna genomsnittet av vid må— nadens slut kvarstående platser utan allmän platsanmälan är densamma som använts för nyanmälda lediga platser.

Tabell 8.28 visar hur antalet kvarstående lediga platser påverkats inom olika näringsgrenar. I denna tabell har det inte varit möjligt att rensa bort korttidsplatserna (kortare än 10 dagar). Eftersom man inte heller kan sär— skilja effekten av ökad platstillströmning från effekten av längre registre— ringstider bör siffrorna tolkas med största försiktighet. Vissa slutsatser kan dock dras från tabellen. Verkstadsindustrin noterar en klart lägre ökning än övrig tillverkningsindustri. Om inte verkstadsindustrin i Skåne och Ble- kinge uppvisat en relativt gynnsam sysselsättningsutveckling är det sanno- likt att skillnaden jämfört med den övriga industrin varit ännu större. Den extremt kraftiga ökningen för bank- och försäkringsverksamhet betyder sannolikt att det inom yrkesgruppen "kameralt och kontorstekniskt arbe- te" (tabell 8.27) förekommer mycket stora skillnader mellan den offentliga och den enskilda sektorn. Vidare förefaller det, inom den offentliga sek- torn, inte förekomma några påtagliga skillnader mellan anställningar som omfattas av lagen (kommun. landsting) och sådana som är undantagna (statliga tjänster. lärartjänster). Den låga ökningen inom den offentliga sek- torn torde således kunna förklaras av att anmälningsgraden var hög redan i utgångsläget. snarare än av att undantagen från lagen är flera än inom den enskilda sektorn.

Till grund för en preliminär uppskattning av lagens konsekvenser för re- gistreringstidens längd kan läggas de ovan redovisade beräknade effekter- na på inströmningen av lediga platser och på beståndet av kvarstående le- diga platser. En förlängd registreringstid kommer att avspegla sig i att ök— ningen i antalet kvarstående platser är större än ökningen i nyanmälningar. Det omvända förhållandet gäller vid förkortade registreringstider. Det bör i detta sammanhang observeras att registreringstiden för en ledig plats vid arbetsförmedlingen av flera anledningar kan avvika från vakanstiden.l

Tabell 8.27 Kvarstående lediga platser längre än 10 dagar fördelade på yrkesgrupper. Månadsgenomsnitt för perioden november 1976 till september 1977

K.L.Mlän Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnadi

antal antal procent utan AP

Tekniskt arbete m.m. 303 150 + 153 + 102 (NYK 00+01+02+03) Arbete inom hälso- I 287 993 + 294 + 30 och sjukvård (NYK 04+05) Pedagogiskt arbete" 327 320 + 7 + 2 (NYK 06) Socialt och 210 132 + 78 + 59

humanistiskt arbete m.m. (NYK 07+08+09+0X)

Administrativt 30 21 + 9 + 43 arbete(NYK l) Kameralt och 452 285 + 167 + 59 kontorstekniskt arbete (NYK 2) Kommersiellt 429 210 + 219 + 104 arbete (NYK 3) Lantbruks-. skogs- 0 739 291 + 448 + 154 fiskeriarbete (NYK 4) Gruv— o stenbryt- 10 24 14 58 ningsarbete (NYK 5) Transport— 0. 277 161 + 116 + 72 kommunikationsarbete (NYK 6) Tillverkningsarbete 1 189 750 + 439 + 59

m.m. (NYK 7 och 8 exkl. 77. 78.79. 88.89) Byggnadsarbete 633 266 + 367 + 138 (NYK 77+78+79) Lager- och diversearbete 121 72 + 49 + 68 (NYK 88+89) Husligt arbete. 814 473 + 341 + 72 portierarbete m.m. (NYK 91) Fastighetsskötsel och 489 369 + 120 + 33 städning (NYK 93) Annan service (NYK 9 302 187 + 115 + 61 exkl. 91. 93) Totalt 7612 4704 +2908 + 62 " Exkl. Lund.

Genom attjämföra ökningen av antalet kvarstående lediga platser (tabell 8.27) med ökningen av antalet nyanmälda (tabell 8.26) får man som nämnts en uppfattning om hur registreringstiderna förändrats sedan allmän plats- anmälan infördes. Av en sådan jämförelse framgår att en ökning av regist— reringstiden skett inom de flesta yrkesgrupper i förhållande till utveckling- en i övriga riket. Totalt har ökningen varit ca 15 procent. om man tar hän- syn till att fördelningen på yrkesgrupper skiljer sig något mellan K. L och M län och övriga riket. Denna "ökning" representerar en förkortning av registreringstiderna med 14 procent i övriga riket. samtidigt som registre- ringstiderna i K. L och M län ökat med en procent.

Att allmän platsanmälan tycks ha lett till en förlängning av platsernas ge- nomsnittliga registreringstid behöver inte motsäga det som tidigare sagts

Tabell 8.28 Kvarstående lediga platser (inkl. korttidsplatser) vid månadens slut förde- lade på näringsgrenar. Månadsgenomsnitt för perioden oktober 1976 till september 1977 K.L,M län Faktiskt Beräknat Skillnad Skillnad antal antal i procent utan AP

Jordbruk 0. 685 277 + 408 +147 skogsarbete(SNl 0) Brytn. av mineraliska 10 18 — 8 — 44 produkter(SNl 1) Verkstadsindustri 398 304 + 89 + 29 "(SNI 33+34+35) Ovrig tillverkning 936 564 + 372 + 66 (SNI 2 och 3 exkl. 33. 34. 35) El-, gas-. värme o. 27 18 + 9 + 50 vattenförsörjning (SNI 4) Byggnadsverksamhet 658 276 + 382 + 138 (SNI 5) Varuhandel (SNI 60) 679 347 + 332 + 96 Restaurang 0. 361 307 + 54 + 18 hotellverksamhet (SNI 61) Samfardsel (SNI 70) 225 116 + 109 + 94 Post— 0 telekomm (SNI 71) 21 18 + 3 + 17 Bank- o försäkringsverks 201 74 + 127 + 172 (SNI 8) Offentlig förvaltn. 670 501 + 169 + 34 försvarsverksamhet. undervisning m.m. (SNI 90+92)a Hälso-. sjuk— 0. 2079 1586 + 493 + 31 socialvård (SNI 93) Andra tjänster(SNl 9 792 565 + 227 + 40 exkl. 90. 92. 93) Totalt 7742 4976 +2 766 + 56

Därav ”offentliga sektorn"" 2797 2123 + 674 + 32

"enskilda sektorn” 4945 2 853 +2 092 + 73

" Exkl. Lund SN192. ” Med offentlig sektor avses här offentlig förvaltning. försvarsverksamhet. under- visning och forskning. hälso—. sjuk- och socialvård. el-. gas-. värme- och vattenför- sörjning samt post- och telekommunikationer. Till den enskilda sektorn räknas här bl. a. även statligt ägda företag (statsföretagsgruppen) och offentligt ägda transport- företag (SJ. SL).

om att man väntar sig genomsnittligt kortare vakanstider. Enligt lagen skall anmälan av ledig plats till arbetsförmedlingen vara arbetsgivarens första rekryteringsåtgärd. Den tid som förflyter från det att vakansen upp- står till det att den anmäls till förmedlingen skall således enligt lagen redu- ceras till noll. vilket kan innebära en snabbare anmälan till förmedlingen än vad som skulle vara fallet utan allmän platsanmälan. För de platser som tillsätts genom förmedlingen behöver detta inte påverka registreringstiden en tidigare anmälan kan kompenseras av en tidigare tillsättning och av- anmälan (och därmed kortare vakanstid). För de platser som ej tillsätts ge- nom förmedlingen och för platser med fixerad ansökningstid kommer där- emot registreringstiden att öka. Även avanmälningsrutinerna kan ha på- verkats av lagen. Arbetsgivarna blev genom lagen skyldiga att avanmäla

platser som ej längre är aktuella. men det är osäkert om detta verkligen medfört snabbare avanmälan. Det kraftigt ökade antalet lediga platser kan mycket väl innebära att svårigheterna att få bort inaktuella platser ökat. snarare än minskat. trots avanmälningsskyldigheten. På grundval av det statistiska material som står till förfogande får man alltså nöja sig med att konstatera att den genomsnittliga registreringstiden ökat i samband med införandet av lagen om allmän platsanmälan.

Korttidsplatser

Lagen om allmän platsanmälan omfattar ej anställningar med en varaktig- het om mindre än 10 dagar. Trots detta är det sannolikt att även anmälan av sådana platser påverkas av lagen. Anledningen är att de tätare kontak- terna mellan arbetsgivare och arbetsförmedling kan förväntas göra företa- gen mer benägna att anmäla även korttidsplatserna. En jämförelse med ut- vecklingen i övriga riket visar att lagen lett till en klar ökning även i anmä- lan av lediga korttidsplatser(se tabell 8.29).

Tabell 8.29 Nyanmälda lediga korttidsplatser. Månadsgenomsnitt

Juli l975— Okt. I976— Förändring Förändring juni 1976 sep. 1977 iprocent KLMlän 2180 2575 +395 +18 Ovriga riket 10306 9630 —676 — 7

Effekter på antalet nyanmälda arbetssökande

Ökningen i arbetsförmedlingens tillgång till lediga platser kan väntas leda till att fler arbetssökande utnyttjar förmedlingen, vilket i sin tur kan med- föra att de lediga platserna tillsätts snabbare. En ökning i de arbetssökan- des benägenhet att anlita förmedlingen får därför ses som ett av lagens omedelbara syften. Storleken på en sådan ökning kan också ses som ett grovt mått på huruvida tillskottet av lediga platser inneburit en förbättring för de arbetssökande eftersom dessa kommer att anlita förmedlingen i stör— re utsträckning endast om de anser att denna nu kan ge bättre service än ti- digare. Det kan dock ta en viss tid innan de arbetssökande hinner få infor- mation om de förändringar som inträffat. och ytterligare en viss tid innan de hinner reagera på denna information. Även arbetsförmedlingens an- ställda kan behöva tid för att anpassa sig till den nya situationen. så att de på bästa sätt kan ta emot nya grupper av arbetssökande. Det är därför möj- ligt att man måste studera utvecklingen under en längre period än den som täcks här. innan man kan se hela effekten av lagen om allmän platsanmälan på antalet arbetssökande.

Förändringarna i benägenheten att anlita arbetsförmedlingen blir sanno- likt olika för olika arbetssökandekategorier. Störst kan. av flera skäl. ef- fekten väntas bli för de ombytessökande. dvs. personer som har arbete vid söktillfället. Dessa arbetssökande ser arbetsförmedlingen i första hand som en källa för information. Intresset för övriga former av arbetsförmed- lingsservice kan antas vara relativt begränsat. Som en följd av allmän

platsanmälan har vidare ett ökat antal platser som ställer höga krav på kva- lifrkationer och erfarenhet anmälts till förmedlingen. De personer som re- dan är etablerade på arbetsmarknaden har sannolikt större möjligheter än andra att konkurrera om sådana platser. Ett ytterligare skäl att vänta sig en ökning är att de ombytessökande för närvarande anlitar arbetsförmedling- en i relativt begränsad utsträckning. varför utrymmet för ökningar är stort.

På grundval av arbetsmarknadsverkets månadsstatistik har vi beräknat förändringarna i tillströmningen av arbetssökande. Tabell 8.30 uppvisar stora skillnader mellan K. L och M län och övriga riket vad gäller tillström- ningen av ombytessökande (kategorierna 3 och 4). De försök med fasta ar- betsformer i förmedlingsarbetet som sedan april-maj l977 bedrivs i Skåne och Blekinge och som bl. a. innebär inskrivning av samtliga arbetssökande torde endast ha påverkat utfallet i begränsad utsträckning eftersom det inte inträffade några märkbara förändringar i statistiken över antalet arbetssö— kande när försöken med fasta arbetsformer påbörjades. För de arbetslösa sökande föreligger som väntat inga påtagliga skillnader. De bland de ar- betslösa som ej utnyttjar förmedlingen består till stor del av personer som varit arbetslösa relativt kort tid. Deras benägenhet att anlita arbetsförmed- lingen bestäms av huruvida de inom rimlig tid lyckas finna arbete på annat sätt. snarare än av den information som arbetsförmedlingen kan stå till tjänst med. Några skillnader mellan Skåne. Blekinge och övriga riket vad gäller tillströmningen av arbetslösa sökande kan inte heller konstateras vid nedbrytning på enskilda yrkesområden.

Tabell 8.30 Förändringar av antalet nyanmälda sökande vid arbetsförmedlingen. Ok- tober 1976—september l977 , jämfört med oktober 1975—september 1976. Månadsge- nomsnitt Sökandekategori K, L och M län Övriga riket Antal Procent Antal Procent

1 Utan arbete omedelbar + 70 + 2 + 555 + 3 placering 2 Utan arbete senare + 31 + 4 + 119 + 2 placering 3 Har tillfälligt +127 +21 + 453 +]! arbete 4 Har varaktigt arbete +366 +32 + 306 + 5

Samtliga arbetssökande kategori 1—4 +594 + 9 +l433 + 4

Under halvåret efter den period som redovisas i tabell 30 minskade till- strömningen av ombytessökande med varaktigt arbete i hela landet. Ned- gången var dock klart lägre i K. L och M län än i övriga riket. Utveckling- en hittills visar att allmän platsanmälan har ökat de ombytessökandes be- nägenhet att utnyttja arbetsförmedlingen. Statistiken tyder inte på att den— na effekt skulle ha försvagats under den tid som gått efter försökens bör- jan. effekten förefaller i själva verket snarare ha förstärkts. Enligt special- bearbetningar av månadsstatistiken har ökningen i Skåne och Blekinge jämfört med övriga riket gällt samtliga yrkesområden. Ökningar över ge- nomsnittet har kunnat noteras för kameralt och kontorstekniskt arbete

(NYK 2). tekniskt. kemiskt och fysikaliskt arbete (NYK 00—02) samt för den kategori som i bearbetningarna bildats genom sammanläggning av gruv-. stenbrytnings- och tillverkningsarbete. maskinskötsel m. m. (NYK 5+ 7+ 8).

Ett problem som försvårar tolkningen av statistiken över nyanmälda sö- kande är att samma sökande kan anmäla sig vid förmedlingen flera gånger under ett år. Man vet alltså inte hur många individer som står bakom ett gi- vet antal nyanmälningar. ! arbetssökandestatistiken för november 1977 in- samlades uppgifter över hur många av de nyanmälda arbetssökande som varit inskrivna vid förmedlingen någon gång under den senaste lZ—måna— der'sperioden. Bland de ombytessökande var andelen "återbesökare" klart högre i K L M län än i övriga riket. Detta kan tas som ett tecken på att all- män platsanmälan ökar de ombytessökandes benägenhet att återkomma till arbetsförmedlingen. Bristen påjämförbart material från tiden före lagen och begränsningen till en enda månad gör det dock svårt att dra några be— stämda slutsatser. En ytterligare svårighet är att de personer som söker en- bart praktik— eller feriearbete inte redovisas i statistiken. Lagen om allmän platsanmälan har lett till en kraftig ökning av just sådana platser. Man bör" således kunna vänta sig en viss ökning av antalet praktik- och feriearbets- sökande. Statistiken ger dock inte möjligheter att avgöra om en sådan ök- ning verkligen ägt rum.

Registreringstiderna för arbetssökande

Genom lagen om allmän platsanmälan blir det lättare för de arbetssökande att snabbt få kunskap om vilka lediga platser som frnns tillgängliga. Den del av arbetssökandetiden som ägnas åt extensivt informationssökande bör således kunna förkortas. Däremot påverkas knappast den tid som mås- te ägnas åt kontakter med arbetsgivare (intervjuer m.m.). tiden innan den lediga platsen kan tillträdas eller den tid den arbetssökande måste vänta in— nan en lämplig vakans uppstår. Extensivt informationssökande utgör olika stor del av sökandetiden för olika grupper av arbetssökande. För t.ex. långtidsarbetslösa och handikappade torde arbetssökandetidens längd en- dast i liten utsträckning bero på brist på extensiv information. För nytill— trädande och korttidsarbetslösa kan man däremot vänta sig att förbättrad extensiv information. t. ex. genom allmän platsanmälan. kan ha större in- flytande på sökandetiderna. Dessutom kommer effekterna sannolikt att bli olika beroende på de sökandes yrkestillhörighet. Tillskottet av lediga plat- ser ärju mycket olika inom olika yrkesområden.

l tabell 8.31 visas den genomsnittliga registreringstiden för arbetssökan- de vid förmedlingarna under året före respektive efter det att försöken med allmän platsanmälan påbörjades i Skåne och Blekinge.1 Tabellen uppvisar som synes inga klara skillnader mellan försöksområdet och övriga riket.

En uppdelning av statistiken på yrkesgrupper resulterade i att vissa skill- nader mellan K. L och M län och övriga riket framkom. Olikheterna är dock. med ett undantag. inte påfallande stora.

lnom transport- och kommunikationsarbete (NYK 6) har den genom- snittliga registreringstiden minskat i hela landet för kassamedlemmar i sö- kandekategori ]. Minskningen är något större i K, L och M län. För till-

' Tabellen är baserad på en specialbearbet- ning av arbetsmarknads— verkets arbetssökande- statistik.

Tabell 8.31 Genomsnittlig registreringstid (månader) för arbetssökande

Sökandekategori 75.10—76.09 76.10—77.09 KLM Övrigariket KLM Övriga riket

1 Utan arbete. omedelbar 3.8 3,6 3.5 3.4 placering, kassamedlemmar ] Utan arbete, omedelbar 3.1 2.9 3.2 3.0 placering. samtliga 2 Utan arbete. senare 3.3 3.3 3.3 3.3 placering 3 Har tillfälligt 3.7 3.7 3.7 3.8 arbete 4 Har varaktigt arbete 3.1 3.2 3.0 3.2

verkningsarbete m.m. (NYK 5+7+8) uppvisas inom sökandekategori 1 (samtliga) en förlängning av registreringstiden i övriga riket mellan de båda jämförelseperioderna. medan den är oförändrad i försöksområdet. Inom sökandekategori 4 har för dessa yrkesområden sammantagna registrerings- tiden sjunkit i hela landet och den kraftigaste minskningen registreras i Skåne och Blekinge. Den genomsnittliga registreringstiden för kameralt och kontorstekniskt arbete (NYK 2) har inom sökandekategorierna 2 och 3 minskat något i försöksområdet, medan den visar en viss ökning i övriga ri- ket. En svag ökning av registreringstider i K. L och M län jämfört med en svag minskning i övriga riket kan observeras för sökandekategori l. kassa- medlemmar. och sökandekategori 4 inom tekniskt. naturvetenskapligt ar- bete m. m. sammantaget med administrativt arbete (NYK 0+ 1 med undan- tag av NYK 00-02). Det enda yrkesområde där man kan notera mera påtag- liga skillnader mellan försöksområdet och riket i övrigt för samtliga sökan- dekategorier utom kategori 3 är lantbruks-. skogs- och fiskeriarbete (NYK 4). Den kraftigare minskningen i registreringstiden i Skåne och Blekinge framför allt under försommaren kan dock säkerligen inte förklaras enbart med införandet av allmän platsanmälan. Det förhållandet att antalet ut- ländska feriearbetare minskade kraftigtjämfört med året före kan antas va- ra en viktigare förklaringsfaktor. Denna arbetsmarknadsförändring ökade möjligheterna för svenska sökande att snabbt få arbete inom detta yrkes- område. Utöver det att det rör sig om små skillnader i utvecklingen av registre- ringstider mellan försöksområdet och övriga riket (då bortsett från NYK 4) tillkommer en del problem vad gäller tolkningen av statistiken över re- gistreringstider. Ett sådant problem är den bristande aktualiteten i den me— ningen att det kan ta upp till sju veckor efter den senaste kontakten med ar- betsförmedlingen innan en sökande avaktualiseras. Ett annat är att avrap- porteringarna förs in i statistiken endast en gång per månad. vilket innebär att man inte kan mäta registreringstider i kortare intervall än en månad. Vidare noteras ej byte av sökandekategori i statistiken över registreringsti- der utan hela söktiden för individen hänförs till den kategori som var aktu- ell vid avrapporteringstillfället. Ökningen av antalet ombytessökande i K. L och M län kan medföra att fler sökande än tidigare går från andra sökan- dekategorier till kategorin arbetslösa. Detta skulle bli följden om ökningen av antalet ombytessökande till stor del utgörs av personer som senare blir

arbetslösa. Resultatet kan då bli ökade registreringstider jämfört med res- ten av riket. Till sist förtjänar det att understrykas att registreringstiden vid förmedlingen endast är en ersättningsvariabel för det som egentligen intresserar oss. men som vi inte kunnat mäta. nämligen den tid personer gått arbetslösa och sökt arbete (arbetssökandetiden).

Konsekvenserförföretagen

För att få information om lagens eventuella konsekvenser för företagens val av rekryteringskanaler samt dess effekter på deras rekryteringskostna— der har ett antal telefonintervjuer genomförts med företag i Skåne och Ble- kinge. Det rörde sig om 63 företag. fördelade på storleksklasser enligt följ- ande: Antal anställda Antal företag 25 16 26— 100 15 101—500 18 501— 14

Företagen tillfrågades dels om de använde samma rekryteringskanaler. dels om de utnyttjade tidigare använda rekryteringskanaler i samma ut- sträckning som före införandet av allmän platsanmälan. Ett minskat ut- nyttjande av andra kanaler än arbetsförmedlingen kan nämligen tas som ett tecken på att reformen lett till att företagens direkta sökkostnader kunnat sänkas. För att i görligaste mån rensa bort den effekt som bl.a. lågkonjunk- turen kan ha haft. har vi sökt få företagen att endast uppge sådana ändring- ar som kunnat hänföras till allmän platsanmälan och dess konsekvenser för företagens rekryteringsmöjligheter.

Företagens svar tyder på att det knappast skett någon förändring vad gäller uppsättningen av använda rekryteringskanaler. Däremot har femton företag uppgett att de minskat annonseringen (fyra småföretag. sex resp. fyra i de båda mellanklasserna och ett större företag). Som motiv för den minskade annonseringen anger samtliga att de genom allmän platsanmälan förbättrade möjligheterna att komma i kontakt med kvalificerade sökande via arbetsförmedlingen gjort det möjligt att sänka företagets utgifter för an- nonsen'ng.

På en fråga om andelen nyanställda rekryterade genom arbetsförmed- lingen har förändrats efter införandet av allmän platsanmälan svarar sex- ton företag att andelen ökat för kollektivanställda. sju företag anser att an- delen tjänstemän som rekryterats genom förmedlingen har ökat. De före- tag som ansett sig kunna besvara frågan tillhör med något undantag de större storleksklasserna. Volymen anställningar bland de andra företagen har inte varit tillräcklig för att ge underlag för en bedömning av huruvida det skett en systematisk förändring i den andel som rekryterats genom ar- betsförmedlingen. Även vad gäller denna fråga kan det vara svårt att isole- ra effekten av konjunktursituationen. Företagen har emellertid ombetts jämföra med året närmast före allmän platsanmälan då konjunkturläget var endast obetydligt bättre.

En central fråga vid en samhällsekonomisk bedömning av allmän plats- anmälan är de anspråk på resurser som reformen ställer. För företagens del gäller det dels kostnader för kontakterna med arbetsförmedlingen i samband med det större antalet anmälningar av lediga platser samt de av- anmälningar som företagen enligt lagen är skyldiga att göra när en plats bli- vit tillsatt. dels den ökning i urvalskostnaderna som uppkommer om refor- men leder till att företagen får fler sökande än tidigare per vakans. På en fråga om dessa kostnader uppgav 59 företag att de är obetydliga och fyra att de är fullt påtagliga (endast dessa båda svarsalternativ gavs). Det kan tilläggas att de fyra senare ansåg att kostnadsökningen berodde på ökade urvalskostnader. Samtliga menade således att kostnaderna för kontakterna med arbetsförmedlingen var obetydliga. (Fyra företag ansåg att urvals- kostnaderna minskat efter reformen. vi återkommer till dem nedan).

Vad gäller kollektivanställda uppgav 25 företag att de ansåg sig ha fått fler sökande till lediga platserjämfört med året före reformen. Fler sökan- de till tjänstemannaplatser ansåg femton företag att de fått. Till dem som uppgett att de fått fler sökande ställdes följande fråga: Anser Ni att företa- get gör ett så pass mycket bättre urval bland det ökade antalet sökande att detta på sikt väger upp de högre urvalskostnaderna? Tjugo företag svarade Ja på frågan. däribland de fyra som angett att kostnaderna hänförbara till allmän platsanmälan var fullt påtagliga. Enligt svaren uppvägs således. för de senare såväl som för de övriga sexton. de administrationskostnader som är förknippade med reformen av besparingar som hänger samman med det bättre urvalet. Fyra av företagen i de båda största storleksklasser- na uppgav att urvalskostnaderna minskat. Dessa företag hade minskat an- nonseringen och ansåg att de fått ett mindre antal sökande per plats genom denna substitution mellan rekryteringskanaler och att genomsnittskvalite- ten på de sökande höjts. Även för dessa ter sig således reformen företagse- konomiskt fördelaktig.

Det kan tilläggas att 35 av företagen anser att de tätare kontakter med ar- betsförmedlingen som allmän platsanmälan resulterat i är en fördel från fö- retagets synpunkt. De flesta fäster stor vikt vid att arbetsförmedlingen ge— nom tätare kontakter får ökade möjligheter och ett större incitament att lä- ra känna företaget bättre. En del företag. speciellt mindre. anser sig också få mera information från förmedlingen om sökandetillgång på orten. ar- betsmarknadspolitiska medel m.m. som en följd av de ökade kontakterna.

8.2.6 Kommentarer och slutsatser

En lag om allmän platsanmälan kan ges en till synes ganska stark förank- ring i den ekonomiska teorin. speciellt den ekonomiska informationsteo- n'n. Utgångspunkten är därvid den höga grad av oenhetlighet och föränder- lighet. som präglar arbetsmarknaden. och den stora informationsproble— matik som följer därav. Den åsyftade arbetsmarknadsteorin har behandlats ganska utförligt i EFA:s förra betänkande.

På en arbetsmarknad präglad av oenhetlighet och föränderlighet är det svårt och tidskrävande för den enskilde arbetstagaren att på egen hand — t.ex. genom förfrågningar hos arbetsgivare — skaffa sig information om

vilka möjligheter som står honom till buds på arbetsmarknaden. Motsva- rande förhållande gäller för den enskilde arbetsgivaren.

Arbetstagare och arbetsgivare förbrukar kanske tid och andra resurser på att var och en för sig insamla samma information och den information var och en av dem sprider når kanske bara en del av de mottagare. som kan ha intresse av informationen. Mot den bakgrunden förefaller det sannolikt att de totala sök- eller informationskostnaderna skulle avsevärt nedbringas och/eller arbetsfördelningen i samhället effektiviseras om praktiskt taget all information om lediga platser och om arbetssökande personer anmäldes och hölls lättillgänglig vid en gemensam arbetsförmedling.

Man kan invända att detta resonemang inte motiverar införandet av la— gar eller regler. som medför skyldighet att anmäla t. ex. alla lediga platser eller all arbetslöshet till förmedlingen. och att sådana lagar eller regler kan medföra ett ineffektivt utnyttjande av förmedlingens resurser. Det är tro— ligt att förmedlingen kan uppnå en avsevärd "marknadstäckning” på basis av arbetstagarnas och arbetsgivarnas frivilliga utnyttjande av förmedlingen och om t.ex. anmälningsgraden vad gäller lediga platser stannar vid en viss nivå. så kan det bero på att det finns vakanser som till sin karaktär är sådana att några besparingar eller effektiviseringar genom utnyttjande av förmedlingen ej uppstår, sett ur arbetsgivarnas synvinkel.

Anledningen till att en plats ej anmäls till förmedlingen kan vara att ar— betsgivaren räknar med att snabbt kunna besätta platsen på annat sätt utan några påtagliga rekryteringskostnader. Han vill kanske i första hand vända sig till personer som han själv eller andra på företaget känner eller av andra skäl lätt kan skaffa information om. En annan anledning kan vara att ar— betsgivaren inte tror att han kan få några lämpliga sökande genom förmed— lingen. Han kanske rent av befarar att en anmälan skall medföra kostnader genom att han därigenom råkar ut för en ström av. enligt hans mening. olämpliga sökande.

Den enskilde arbetstagaren å sin sida anser sig kanske inte alltid ha an— ledning att anmäla sina önskemål om arbete till förmedlingen. Det finns ett arbetsmarknadsområde omkring honom själv som han har mycket bättre kännedom om än förmedlingen: han känner människor på olika tänkbara arbetsplatser. han vet hur det ser ut där, hur arbetsmiljön är, vilken perso- nalpolitik som tillämpas osv. Personen kan vara ombytessökande i den meningen att han har ett jobb men via personliga kontakter eller på annat sätt bevakar vissa andra. för honom speciellt intressanta arbetsplatser för att kunna skaffa ett jobb där. när ett tillräckligt attraktivt tillfalle dyker upp. Det kan också vara fråga om en person som saknar anställning. t. ex. en hemarbetande person, som har kontakter med en eller .flera arbetsplat- ser i närheten av hemmet och är ointresserad av andra.

Frågan är då vad det finns för anledningar att tro att en gemensam ar- betsförmedling. som bygger på frivillighet. får för liten ”marknadstäck- ning" från samhällsekonomisk synpunkt. En tänkbar anledning är att för— medlingen blir underdimensionerad på grund av att det är lätt att identifie- ra och mäta vissa kostnader för verksamheten t. ex. kostnader för perso— nal. lokaler och utrustning — men mycket svårt att identifiera och mäta de samhällsekonomiska intäkterna av en övervägd resursförstärkning. Det är t. ex. möjligt att dimensioneringen och inriktningen i hög grad styrs av vad

som uppfattas som uttryck för "efterfrågan” på — eller ”behovet" av— förmedlingens tjänster. t. ex. på uppgifter om den tid förmedlaren i genom- snitt kan ägna åt den enskilde arbetssökande individen eller andra mått på arbetsbelastningen på förmedlingspersonalen osv. Detta i förening med att förmedlingen är avgiftsfri medför att verksamheten kan få en inriktning och dimensionering, som har föga anknytning till samhällsekonomiska av- vägningar.

Avgiftsfriheten medför naturligtvis att förmedlingen måste begränsa sitt "sortiment" av tjänster. Förmedlingen kan inte utföra några omfattande uppdrag på det personalpolitiska området åt företagen. Ej heller kan den åta sig att genomföra några särskilt omfattande undersökningar eller place- ringsansträngningar för alla ombytessökande personer. som har intresse av sådana tjänster. Begränsningen av förmedlingens "sortiment" av tjäns- ter medför naturligtvis begränsningar av förmedlingens ”marknadstäck- ning" vad gäller sökprocesserna på arbetsmarknaden. Detta i sin tur kan medföra en slags fastlåsning i en ond cirkel: brister i fråga om kontakterna med företagen medför bristfällig kontakt med vissa arbetstagargrupper. vilket i sin tur minskar företagens incitament att utnyttja förmedlingen etc., etc. Det välkända förhållandet att god service åt en "kundkategori” kan ses som ett medel att åstadkomma god service åt en annan "kundkate- gori" är en grundläggande utgångspunkt när man analyserar orsakerna till en sådan fastlåsning.

Sedan gammalt har arbetsförmedlingen i vårt land omfattande kontakter med gruppen arbetslösa, bl. a. till följd av arbetslöshetsförsäkringens konstruktion. Enligt AKU söker 70 procent av de arbetslösa arbete genom förmedlingen. Än högre är täckningsgraden för den grupp arbetslösa. som kan sägas vara jämförelsevis svårplacerade. För ombytessökande är den betydligt lägre. omkring 35 procent enligt AKU. Den tycks vara högre än så för personer som har tillfälliga arbeten, och alltså lägre än så för övriga ombytessökande. På arbetssökandesidan domineras alltså förmedlingens kontakter av personer med uttalade, akuta sysselsättningsproblem. Dessa kontakter tar en stor del av förmedlingens resurser — främst förmedlarnas tid i anspråk.

På arbetsgivarsidan räknar man med att 50—60 procent av uppkomman- de externa vakanser anmäls till förmedlingen (utan allmän platsanmälan). Anmälningsgraden är olika för olika slag av arbeten och olika arbetsgivar- kategorier. lfrågavarande anmälningsgrad är naturligtvis bara en av dimen- sionerna hos kontakterna mellan förmedlingen och företagen. En annan är förmedlingspersonalens kunskaper om förhållandena ute på företagen och förekomsten av personliga kontakter och samverkan mellan förmedlings- personal och personalanställare.

En lag om allmän platsanmälan kan ses som ett sätt att bryta en fastlås— ning av förmedlingens verksamhet av den typ vi nyligen berörde. Enligt ti- digare redovisade beräkningar har den ökade täckningsgraden i fråga om externa vakanser medfört ett ökat utnyttjande av förmedlingen av de om— bytessökande. Detta kan i sin tur medföra att företagen i utbyte mot an- mälningsskyldigheten får billigare och effektivare rekrytering. De företags- intervjuer som vi tidigare redogjort för tyder på att ett rätt stort antal före- tag upplevt en sådan effekt. Man kan också förvänta sig att en allmän

platsanmälan förbättrar för|:1edlingens möjligheter att hålla kontakt med vad som sker ute på företagen och i någon mån dess möjligheter att lösa sysselsättningsproblemen för svårplacerade arbetstagare. ] bästa fall kan lagen. enligt detta synsätt. på sikt "onödiggöra sig själv" eller — annorlun- da uttryckt — bli mindre kännbar för arbetsgivarna såsom skyldighet. Ge— nom lagen blir kanske förmedlingens täckning av båda sidorna av arbets- marknaden sådan att arbetsgivarna skulle fortsätta med så gott som allmän platsanmälan även om lagen avskaffades.

Lagen om allmän platsanmälan i Skåne och Blekinge har ökat arbetsför- medlingens tillgång till lediga platser. Nyanmälningarna har ökat med 40 procent eller mer än 2 000 platser per månad. Dessutom har en klar ökning skett även av de korttidsplatser som ej omfattas av lagen.

Som följd av att de lediga platserna förblivit registrerade längre tid vid förmedlingen har antalet kvarstående lediga platser vid en viss tidpunkt ökat snabbare än antalet nyanmälda lediga platser. Ökningen ligger på om— kring 60 procent jämfört med utvecklingen i övriga riket. Orsaken till de förlängda registreringstiderna får sannolikt sökas i ändrade anmälningsru- tiner och annorlunda sammansättning av de lediga platserna. Inga empiris- ka slutsatser kan ännu dras om lagens inverkan på vakanstiderna.

En klar ökning har skett av antalet vid arbetsförmedlingen nyanmälda ombytessökande. Speciellt kraftig har ökningen varit bland dem som har varaktigt arbete. Utvecklingen månad för månad ger ingen anledning miss- tänka att siffrorna snedvridits av införandet av fasta arbetsformer i för- medlingsarbetet eller av den informationskampanj kring allmän platsanmä- lan som genomfördes i september 1977. Enligt statistiken har ökningen gällt samtliga yrkesområden.

När det gäller förändring av registreringstiderna för arbetssökande har det kunnat observeras en viss minskning för några yrkesområden inom K, L och M län jämfört med riket i övrigt. En utveckling i andra riktningen kunde endast konstateras för vissa tekniska och administrativa yrken där försöksområdet visade en svag ökning i genomsnittlig registreringstidjäm- fört med övriga riket. Resultaten är dock osäkra och några entydiga slut— satser om reformens effekt på arbetssökandetider kan inte dras.

8.3 Synpunkter på framtida politik och forskning rörande den arbetsförmedlande verksamheten

Försöksverksamheten i Eskilstuna har visat att en ökad insats av arbets- förmedlingens personal som tar formen av en nära samverkan med företag och arbetssökande är en verksam åtgärd för att effektivisera sökprocessen för personer som gått arbetslösa en längre tid.

Resursförstärkningen vid försökskontoret användes huvudsakligen till en utökning av de individuella momenten i förmedlingsarbetet. vilket är den sannolika förklaringen till de skillnader ur kvalitativ synpunkt som kunnat observeras mellan de anställningar som kom till stånd i experiment- gruppen och dem i kontrollgruppen. De individuella momenten innefattade inte endast en noggrann kartläggning av den enskilde arbetssökandes önskemål, kapacitet och förutsättningar för olika tänkbara arbeten. De in-

nehöll också en motsvarande kartläggning av de enskilda vakanserna i den meningen att man kunde skaffa betydligt utförligare information om ar- betsuppgifternas innehåll. anställningsvillkor och förhållanden på arbets- platsen än vad som är möjligt vid själva ordermottagningen.

Som tidigare har framgått rörde det sig om en relativt sett kraftig ökning av förmedlingspersonalens tidsinsats för de sökande som ingick i experi- mentgruppen jämfört med vad arbetssökande i motsvarande kategori nor- malt kunde räkna med vid det berörda kontoret. I genomsnitt var tidsåt- gången per sökande i experimentgruppen fem gånger så stor som i kon- trollgruppen. Omräknat i årsarbetskraft innebär detta att kontoret skulle behövt en förstärkning med tre förmedlare. om man kontinuerligt skulle bedriva en liknande verksamhet av samma omfattning som gällde under försöksperioden. Att det inte blir fler beror naturligtvis på att de utökade insatserna endast gällde en begränsad del av det totala antalet arbetssökan- de vid kontoret. Det kan nämnas att det vid tidpunkten för försökets ge- nomförande fanns 25 arbetsförmedlare anställda.

Med tanke på att man inte utan vidare kan generalisera resultaten från en försöksverksamhet vid ett enda kontor bör man inte på grundval av för- söket rekommendera en omedelbar och allmän resursförstärkning av ar- betsförmedlingarna i syfte att få möjligheter att arbeta på liknande sätt som i Eskilstuna med de långtidsarbetslösa. Den politiska slutsatsen av experi- mentet är snarast att man bör ge ett större antal kontor möjlighet att bedri- va ett intensifierat förmedlingsarbete. med stark tonvikt på vad som ovan kallats de individuella momenten. för de arbetslösa sökande som har långa arbetslöshetstider. Läggs ett sådant arbete upp som en försöksverksam- het. vilket betyder att man från början upprättar en plan för uppföljning och utvärdering av resultatet bör man få en god grund för att ta ställning till föimedlingsarbetets framtida dimensionering och inriktning när det gäller att ge service åt sökande med påtagliga problem att finna ny anställning el- ler att komma in på arbetsmarknaden. Nu måste man vara medveten om att en sådan försöksverksamhet bedriven i en lågkonjunktur otvivelaktigt kommer att producera fördelningseffekter i betydligt större utsträckning än vad som kan ha varit fallet i Eskilstuna. Man måste då ta ställning till om det är förenligt med fördelningspolitiska mål att arbetssökande med mindre svårigheter på arbetsmarknaden drabbas av (förmodligen måttliga) ökningar i sina söktider till följd av intensifierade förmedlingsinsatser för sökande med uttalade problem på arbetsmarknaden.

l Eskilstuna sattes det utökade förmedlingsarbetet in för sökande som redan gått arbetslösa en relativt lång tid. Trots de reservationer som måste kn'nggärdas analysen av faktorer som påverkar arbetslöshetstidens längd antyder den att det kan röra sig om ett relativt litet antal. enkelt observer- bara faktorer som är betydelsefulla. Kan man genom ytterligare studier dels belägga att så är fallet. dels konstatera vilka bakgrundsvariabler som kan betraktas som "riskfaktorer". får man vid förmedlingarna helt andra möjligheter att stämma i bäcken. dvs att tidigt sätta in ett intensifierat och starkt individualiserat förmedlingsarbete för sådana sökande för vilka san- nolikheten för långa arbetslöshetstider är stor. Detta förutsätter att man vid registreringen av arbetssökande tar in uppgifter som är relevanta i sam- manhanget och organiserar arbetet så att man verkligen identifierar sökan—

de som befinner sig i riskzonen och snabbt ger dessa en utökad service.

Vad gäller forskning kring den arbetsförmedlande verksamheten finns det en värdefull erfarenhet att dra av Eskilstunaförsöket. nämligen den att det redan på planeringsstadiet av reformer inom arbetsförmedlingen bör upprättas detaljerade planer för hur utvärderingen skall genomföras. Man har då som regel betydligt större möjligheter att välja den metod som ger säkrast underlag för slutsatser beträffande de studerade åtgärdernas effek— ter. Även om man kanske inte så ofta har möjlighet att som i Eskilstunaför- söket lägga upp utvärderingen som ett klassiskt experiment. så är det i var- je fall lättare att i direkt anslutning till en planerad försöksverksamhet utar— beta en plan för uppföljningen som innebär att man har acceptabel kontroll över andra faktorer än den aktuella åtgärden. vilka kan påverka utfallet. Kort sagt borde i uppdraget att genomföra en reform också ingå uppgiften att genomföra en utvärdering. Det kan tilläggas att en sådan uppläggning i många fall skulle innebära inte oväsentliga resursbesparingar jämfört med när uppföljningen görs i efterhand. Detta beror framför allt på att uppgifts— insamlingen i regel förenklas avsevärt när den planeras samtidigt med den aktuella åtgärden och sker i direkt anslutning till en pågående försöksverk- samhet.

Lagen om allmän platsanmälan har haft en påvisbar effekt på tillström- ningen av ombytessökande till förmedlingarna och har. enligt genomförda företagsintervjuer. bedömts övervägande positivt av företagen. Det har vi- sat sig svårt att entydigt belägga effekter av lagen på registrerade arbetssö- kandetider och vakanstider. Dessa tider är en indikator på förmedlingarnas samhällsekonomiska effektivitet, eftersom de svarar mot ett bortfallet pro- duktionsvärde för ekonomin. Det är egentligen knappast förvånande att det visat sig mycket svårt att otvetydigt påvisa några positiva effekter av lagen i detta avseende. Det kan röra sig om relativt små minskningar i re- gistreringstiderna för varje enskild sökande. respektive varje enskild va- kans, varför de inte säkert får genomslag i statistiken. Den sammanlagda förkortningen av söktider för ekonomin som helhet kan naturligtvis trots detta bli mycket stor om de positiva effekterna tillfaller tillräckligt många arbetssökande och vakanser.

Arbetsförmedlingen genomgår för närvarande en omfattande organisa- tionsförändring: ADB—producerade platslistor har successivt införts. för- sök med fasta arbetsformer pågår i några län. likaså pågår prov med data- baserad sökning och bevakningsmatchning. det bedrivs försöksverksam- het med länscentraler för ADB-assisterad interlokal arbetsförmedling (platsförmedling mellan län). utvecklingsarbete och prov rörande ett system av rutiner för redovisning och uppföljning av platsförmedlingsåt— gärder pågår, ett principförslag kommer att läggas fram som avser ett in- tegrerat system för platsförmedlingsinformation med användande av en egen datacentral. det planeras utveckling av platsförmedlande åtgärder för grupper med speciella problem på arbetsmarknaden osv.

För att dessa ändringar skall resultera i ett tillstånd med högre effektivi- tet i den platsförmedlande verksamheten, dvs resultera i minskade arbets- sökande- och vakanstider samt bättre sökresultat. fordras att olika föränd- ringar samverkar och understödjer varandra när det gäller att åstadkomma ett från samhällsekonomisk synpunkt bättre resultat. För att ta ett exem-

pel: Om allmän platsanmälan resulterar i sänkta sökkostnader för indivi- der. kan ombytessökandet väntas öka. Flera platsbyten betyder kostnader för företagen. En åtgärd för att motverka denna negativa återverkan av all— män platsanmälan kan vara att utöka den intensiva informationen (vilket för övrigt är ett av momenten i övergången till fasta arbetsformer). För att inte förmedlingens medverkan vad gäller de platser som tillkommer genom lagen om allmän platsanmälan skall bli rent formell kan det fordras en förstärkning av orderfunktionen. så att man där (. ex. har möjlighet att läm— na utförlig information om rekryteringsmöjligheterna. diskutera anpass- ningar av arbetsgivarnas krav och önskemål för att underlätta rekrytering— en m. m. Vilka positiva effekter allmän platsanmälan kan komma att få för företag och arbetssökande blir således i viss utsträckning beroende av and- ra ändringar i förmedlingarnas organisation som påverkar deras möjlighe- ter att ge service. Detta innebär att man vid utvärderingen av en given or— ganisationsändring. som t. ex. allmän platsanmälan. inte kan begränsa sig till att studera denna förändring isolerad från andra inslag i förmedlings- verksamheten. lnom ramen för den pågående studien kommer därför ock- så att göras en analys av vilken roll allmän platsanmälan spelar i samver- kan med andra förändringar inom arbetsförmedlingen och hur dessa för- ändringar i sin tur påverkar konsekvenserna av allmän platsanmälan vad gäller platsförmedlingsarbetets resultat.

9. Geografisk rörlighet — sociala och ekonomiska effekter1

Sammanfattning

Bakgrund

För att belysa effekten av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att underlätta och stimulera den geografiska rörligheten initierade EFA år l969 studien ”Geografisk rörlighet — sociala och ekonomiska effekter". Huvuddelen av datamaterialet i denna studie baseras på en grupp start- hjälpsflyttare (ca 1 600 personer) som åren 1969 och 1970 flyttade från sex norrlandskommuner (Dorotea. Vilhelmina. Umeå. Luleå, Överkalix och Gällivare). Utvecklingen av olika förhållanden för dessa flyttare har jäm- förts med utvecklingen för icke-flyttare på dessa orter. Dessa har i vissa fall delats upp på dels personer som under samma period som flyttningarna inträffade var föremål för någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller var arbetslösa någon gång (kontrollgrupp ]) dels övriga personer i arbetskraf- ten (kontrollgrupp 2).

En första uppföljning av flyttarnas situation ägde rum i maj —juni 1971. dvs. mellan 1/2—2 år efter de studerade flyttningarna. De därvid erhållna resultaten avrapporterades i EFA:s förra betänkande (SOU 1974: 29. kapi- tel 7) där ekonomiska kalkyler av åtgärder för att påverka den geografiska rörligheten presenterades på såväl individ- och hushållsnivå som samhälls- ekonomisk nivå. Under våren 1975 genomfördes ytterligare en uppföljning av flyttarna. De härvid erhållna resultaten har utgjort underlag för dels en sociologiskt inriktad studie av anpassningsprocesserna och välfärdsut- vecklingen för flyttare (avsnitt 9.2 - 9.7). dels en uppföljning av de ekono- miska kostnads-intäktskalkylerna av åtgärder i syfte att påverka den geo- grafiska rörligheten.

Den sociologiskt inriktade studien

lnledningsvis visas hur omfattningen av antalet starthjälpsflyttare varierar med storleken på strukturarbetslösheten. Ju större strukturarbetslöshet desto fler flyttningar. Därefter diskuteras olika aspekter på varför flytt- ningsbenägenheten varierar mellan olika befolkningskategorier innan en

' Detta kapitel har skri- vits av fil. dr Rune Åberg (avsnitten 9.1—9.7) och fil. dr Åke Dahlberg (av- snitten 9.8—9. 12)

ingående redovisning ges av hur flyttningsprocessen utvecklats för de starthjälpsflyttare som ingåri undersökningsmaterialet.

Vid uppföljningen l97l hade redan 15 procent av flyttarna flyttat vidare till annan kommun än den första inflyttningskommunen. Vid uppföljningen l975 var enbart 22 procent av flyttarna kvar i den ursprungliga inflyttnings- kommunen. 35 procentav flyttarna var tillbaka i utflyttningskommunen.

De studerade flyttarna utgörs av personer som med starthjälp flyttat från områden med negativ nettoflyttning under och strax efter en period då den strukturella obalansen i landet var relativt stor. De gjorda analyserna visar att arbetsförhållandena och stabiliteten i sysselsättningen efter flytt- ningen var av grundläggande betydelse för ekonomi. socialt umgänge. möj- ligheter att använda fritiden på ett positivt sätt och trivsel på den nya or— ten. Personer med arbetaryrken löper den största risken att hamna i arbe- ten som är enformiga och påfrestande. Det är därför knappast förvånande att återflyttningen är speciellt stor bland dessa flyttare (41 procent efter 5 år.jämfört med 35 procent för flyttargruppen som helhet). Deras motiv för återflyttning är stora. Det är möjligheterna som bestämmer omfattningen.

Det är problematiskt hur återflyttningarna skall betraktas från utvärde- ringssynpunkt. Å ena sidan tyder en hög återflyttning på stora anpass- ningsproblem i samband med flyttning. Å andra sidan är det svårt att se att situationen på längre sikt nämnvärt skulle ha förvärrats till följd av att per- soner vistats en kortare period på någon annan ort. De negativa verkning- arna av flyttning bör därför finnas bland personer som flyttat och därefter fått dåliga levnadsförhållanden och inte kunnat återvända. Sådana perso- ner finns inom de flesta yrkesgrupper. men är klart överrepresenterade bland dem som har påfrestande och enformiga arbetsuppgifter och som haft instabila sysselsättningsförhållanden. De som har liknande sysselsätt- ningserfarenheter. men inte behövt flytta. har inte i lika stor utsträckning ”dåliga” förhållanden på andra områden som t.ex. ekonomi och fritid. Det enda område där de kvarboende tycks vara missgynnade är anställ-

ningstryggheten.

Förutom den ekonomiska lönsamheten av flyttningarna har man också studerat hur levnadsförhållandena utvecklats för de flyttare som inte flyt- tat tillbaka till utflyttningsorten (ca 65 procent av de ursprungliga flyttar- na). Resultaten tyder på att vilken typ av arbete man har. stabiliteten i sys- selsättningssituationen och tillfredsställelsen med fritidsanvändningen är av stor betydelse för flyttarnas trivsel på orten ca 5 år efter flyttningen. Man har också jämfört hur levnadsförhållandena skiljer sig åt mellan flyt— tare och kvarstannare. Därvid fann man att flyttarna något oftare har dålig ekonomi och något oftare visar symptom på trötthet och psykisk ohälsa. Det är emellertid främst beträffande kontaktfrekvens. umgänge med släkt och missnöje med fritidsanvändningen som skillnaderna mellan flyttare och kontrollgrupp är relativt stora. Skillnaderna mellan flyttare och kvar- stannare varierar emellertid påtagligt mellan grupper med olika typer av arbete (påfrestande eller ej) och olika sysselsättningssituation (instabil el- ler ej).

Undersökningsresultaten pekar vidare mot att personer som flyttar — speciellt om de är i en tvångssituation p. g. a. arbetslöshet har större ris- ker att få dåliga arbeten än andra. Personer med låga kvalifikationer riske-

rar ofta att hamna i valet mellan att stanna på sin lokala arbetsmarknad och fortsätta vara arbetslösa eller flytta och få ett dåligt arbete. Den struktur- betingade flyttningen skapar således problem främst för dem med svag ställning på arbetsmarknaden.

Ekonomiska kostnads-intäktskalkyler

Den ekonomiska delen av studien har varit inriktad på att studera och mäta de effekter som uppkommer om man genom intensifierad förmedlingsverk- samhet och/eller höjda ekonomiska bidrag söker påverka flyttningsström- marna. Undersökningen har karaktären av individekonomiska och sam- hällsekonomiska lönsamhetsanalyser av en sådan marginell förändring. Dessa lönsamhetsanalyser har kompletterats med vissa stabiliserings- och inkomstfördelningspolitiska studier.

Vid uppföljningen l97l konstaterades att förvärvsarbetstidens andel av den totala observation sperioden efter flyttningarna var ca 36 procent högre för de flyttare som stannat i sin första inflyttningskommun (enstegsflytta— re) än för kontrollgrupp l. 1971 var vidare 91 procent av enstegstlyttarna förvärvsarbetande på heltid eller deltid under det att 2 procent var arbets- lösa. Motsvarande siffror för kontrollgrupp 1 var 70 procent. respektive 2 procent.

Vid uppföljningen 1975 hade den minskning av skillnaderna i sysselsätt- ning och arbetslöshet mellan flyttare och kontrollgrupper som kunnat no- teras redan 1971 fortsatt. Skillnaderna mellan icke-tillbakaflyttare och kontrollgrupperna var i stort sett försumbara. såväl vad gäller förvärvsar- betstidens andel av den totala observationsperioden som andelen förvärvs- arbetande och andelen arbetslösa. Utjämningen av sysselsättningssitua- tionen hade uppkommit främst genom en förbättring för kontrollgrupper- na.

1 lönsamhetskalkylerna på individ- och hushållsnivå ingår förändringar av bruttoinkomst. skatt och transfereringar. Beräkningarna inkluderar även förändringar av sådana utgifter som rese- och tidskostnader för färd till och från arbetet. kostnader för barntillsyn. kontaktkostnader och bo- stadskostnader.

Det allmänna intrycket av kalkylresultaten är att det individekonomiska utbytet av flyttningarna är obetydligt. Enligt den s.k. huvudkalkylen som utgår från att inkomstutvecklingen under observationsperioden blir bestå- ende i framtiden. uppkommer negativa flyttningsvinster i genomsnitt för flyttarna liksom även för flertalet redovisningsgrupper. Flyttningsförlus- terna ligger i intervallet 5 OOO—9000 kronor. beroende på vilken diskonte- ringsränta och tidsperiod som använts. Endast för gifta personer som flyt- tat från kustlandet till storstadsregioner uppkommer positiva flyttnings- vinster av betydelse.

I de samhällsekonomiska kalkylerna ingår försök att beräkna dels de in- komst- och produktionseffekter som är direkt knutna till flyttarna. dels vis- sa indirekta effekter. Ett flertal alternativa kalkyler har genomförts. En sammanställning av de olika kalkylerna resulterar i ett intervall som sträc- ker sig från en flyttningsförlust på ca 5 000 kronor upp till en flyttningsvinst på ca 19000 kronor.

Enligt den kalkyl som betraktas som den mest realistiska sträcker sig flyttningsvinsten från ett negativt värde på nära 1 000 kronor upp till ett po- sitivt på drygt 6 000 kronor. Det ekonomiska utbytet av flyttningarna fram- står därmed som något positivare på samhällsekonomisk nivå än på indi- vid- och hushållsnivå. De största samhällsekonomiska vinsterna redovisas för gifta personer som flyttat till storstadsregionema samt för personer som före flyttningen varit långvarigt arbetslösa.

Både de individekonomiska och de samhällsekonomiska flyttningsvins- ter som framkommit över en längre tidsperiod får uppfattas som klart lägre än vad man förväntat på basis av tidigare enkla lönsamhetsresonemang. Det bör betonas att resultaten inte avser att spegla den genomsnittliga lön- samheten av de flyttningar som stöds via arbetsförmedlingama. Studien belyser främst lönsamheten av en marginell ökning av dessa flyttnings- strömmar. Resultaten kan därför tolkas så att den historiskt sett höga ni- vån av starthjälpsflyttningar i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet var ganska väl avvägd ur samhällsekonomisk_synpunkt.

De studerade flyttningarna verkar vidare i hög grad varit inriktade på att eliminera flaskhalsproblem i form av arbetskraftsbrist på inflyttningsorter- na. En indikator på detta är de längre vakanstiderna för de befattningar flyttarna besatt än vad som gäller i genomsnitt för lediga platser. Dessa flyttningar bör därför ha medfört en viss dämpning av inflatoriska löneök- ningsprocesser. Även det redovisade räkneexemplet över i vilken omfatt- ning flyttningar med starthjälp kan förväntas påverka sambandet mellan relativa vakanstalet och det relativa arbetslöshetstalet tyder på en viss in- flationsdämpande effekt. En grov uppfattning om flyttningarnas inkomst- fördelningseffekter för andra än flyttarna själva (som inte har fått nettoin- komstökning) kan erhållas genom att studera skillnaden mellan flyttnings- vinster på samhällsekonomisk nivå och individ- och hushållsnivå.

Den högre samhällsekonomiska lönsamheten innebär att det är främst gruppen övriga individer som fått del av den samhällsekonomiska flytt- ningsvinsten. Att en stor del av flyttningsvinsten tillfaller andra grupper än flyttarna själva talar för en höjning av flyttningsbidragen.

9.1 Studiens syfte och uppläggning

9.1.1 Inledning

Orters och regioners expansion och kontraktion samt flyttningarna är olika aspekter av samhällsförändringen. vilka påverkar människors levnadsför- hållanden och livschanser. När förändringen går speciellt snabbt blir många människor direkt berörda. Speciellt påtagliga blir effekterna då de resulterar i en påtvingad flyttning. Det är då knappast förvånande att flytt- ningsproblematiken kom att få en ganska framskjuten position i debatten i slutet av 1960-talet.

Nu måste man emellertid vara klar över att även om flyttning i s_g inte är så problemskapande kan det finnas andra starka skäl att ifrågasätta den ur- baniseringsprocess som följer i den spontana strukturomvandlingens spår. Å ena sidan avfolkas orter och regioner. deras befolkningssammansättning förändras. serviceutbudet sviktar etc. ”Levbarheten” försämras. Å andra

sidan växer andra orter. Expansionen i sig för med sig vissa tillväxtpro— blem som ofta är av övergående natur. Så småningom kan dock vissa orter nå en storleksnivå där storleken blir ett problem ur levbarhetssynpunkt. Även kontraktionens och expansionens effekter blir starkare och mera synbara ju snabbare den geografiska nettoomfördelningen av människor sker.

Den geografiska nettoomfördelningen och flyttningarna brukar ibland betraktas som två sidor av samma process. Det är ju genom flyttningar som nettoomfördelningen sker. Det finns dock skäl som talar för att man bör hålla dessa två saker åtskilda i analysen. Ett skäl är att även om netto- migrationen är noll så kan bruttomigrationen vara av relativt stor omfatt- ning. Även om de enskilda regionernas befolkningstal är konstanta krävs en omfattande rörlighet mellan regionerna för att fylla de vakanser som uppstår. utan alltför långa arbetslöshetstider. Som exempel kan nämnas att 1969. då nettomigrationen mellan länen var som störst under 1960-talet (ca 21000). uppgick bruttomigrationen (alla flyttningar över länsgräns) till ca 217000. Två år senare var nettomigrationen nere i drygt 8000. men brutto- migrationen uppgick till 190000. Är det så att flyttningar i sig är problem- skapande är det viktigt att veta detta oberoende av om vi har en struktur— omvandling som leder till nettoomfördelningar eller inte.

9.1.2 Studiens syfte

I avsikt att studera vissa av de problemställningar som här antytts initiera- de EFA år 1969 en undersökning som i huvudsak skulle behandla flyttning- ens konsekvenser. Urbaniseringens effekter är ett problem som visserligen har beröringspunkter med flyttningsproblematiken men som ändå faller utanför ramen för denna studie. Det betyder att bruttoflyttningens snarare än nettoflyttningens effekter står i centrum.

Intresset har i första hand riktats mot den del av flyttningen som i hu- vudsak framtvingats av obalans på arbetsmarknaden, nämligen starthjälps- flyttningen. Starthjälp betalas ut till personer som flyttar till orter där det råder brist på arbetskraft. Personen skall samtidigt vara arbetslös eller ris- kera att bli arbetslös. Denna flyttning är av strategiskt intresse i en del av- seenden.

Det är bland dessa starthjälpsflyttare som den mest problemskapande flyttningen kan förväntas finnas. Även om all starthjälpsflyttning inte är framtvingad av arbetslöshet så är det i de flesta fall på det viset. Man kan förmoda att den som redan har ett arbete inte flyttar om han inte får något bättre. ”Annan” flyttning kan därför antas vara förknippad med negativa effekter i mindre utsträckning än starthjälpsflyttning. Kan man inte påvisa problem med starthjälpsflyttningen är det därför knappast troligt att man kan göra det beträffande annan flyttning. Anpassningsprocessen och vida- reflyttningen för starthjälpsflyttarna såväl som deras välfärdsutveckling i förhållande till de kvarboende har studerats i avsnitten 9.2—9.7. Även för- delningsimplikationerna av flyttningsprocessen diskuteras där. Inlednings- vis behandlas orsakerna bakom starthjälpsflyttningens omfattning och se- lektivitet.

I avsnitten 9.8—9.12 studeras de ekonomiska och sociala effekter som

uppkommer om man genom intensifierad förmedlingsverksamhet och/eller höjda ekonomiska bidrag söker påverka flyttningsströmmarna. Dessa ef- fekter belyses bl.a. med hjälp av en "cost-benefit" analys av en sådan marginell förändring. Därvid studeras de "benefits" och ”costs” som uppkommer för individer som flyttar under nu gällande förhållanden. Till denna individkalkyl fogas därefter en motsvarande kalkyl på samhällseko- nomisk nivå. Med en sådan uppläggning blir det även möjligt att få en grov uppfattning om de inkomstfördelningsmässiga effekterna. Dessutom görs ett försök att belysa Stabiliseringspolitiska effekter av den geografiska rör- lighetsstimulansen för arbetskraft.

9.1.3 Översiktlig beskrivning avflyttningsundersökningens uppläggning

Huvuddelen av datamaterialet i undersökningen baseras på en grupp "starthjälpsflyttare” (ca 1600 personer) som flyttat från sex norrlands- kommuner (Dorotea. Vilhelmina. Umeå. Luleå. Överkalix och Gällivare) åren 1969 och 1970.

Flyttargruppen indelades i två huvudgrupper. nämligen enstegsflyttare. dvs personer som vid det första undersökningstillfället år 1971 bodde kvar på den första inflyttningsorten. och flerstegsflyttare. dvs. personer som flyttat vidare. Flerstegsflyttarna indelades i sin tur i vidareflyttare. dvs personer som flyttat vidare till någon annan ort. och tillbakaflyttare. dvs. personer som flyttat tillbaka till den tidigare hemkommunen. Vid det första undersökningstillfället vilket ägde rum år 1971. dvs 6—24 månader efter den ursprungliga flyttningen. utgjorde enstegsflyttarna 57 procent. till- bakaflyttarna 28 procent och vidareflyttarna 15 procent av flyttargruppen.

I huvudsak ekonomiska skäl var avgörande för valet av datainsamlings- metoder avseende de olika flyttargrupperna. Eftersom behovet av allsidig information ansågs störst beträffande de mera ”stabila flyttarna". genom- fördes datainsamlingen beträffande flerstegsflyttarna med hjälp av posten- käter. I intervjuundersökningen med enstegsflyttarna kunde bortfallet hål- las på en relativt låg nivå (6 procent). medan postenkäten med flerstegs- flyttarna resulterade i betydligt högre bortfall (12 procent). De enklare bortfallsanalyser som genomförts visar dock att risken för allvarliga syste- matiska fel till följd av dessa bortfall får bedömas som ringa.

För att få underlag för en bedömning av vad som skulle inträffa för flyt- tarna om flyttningen uteblev har data avseende kontrollgrupper insamlats genom att ett urval dragits bland befolkningen tillhörande arbetskraften i de valda avflyttningsorterna. Den totala urvalsstorleken uppgår till 4400 personer. Datainsamlingen har skett med hjälp av postenkät omfattande frågor om bakgrundsdata. sysselsättnings- och bostadsförhållanden m.m. Med tanke på det relativt höga bortfallet (15 procent) har en bortfallsanalys utförts. där det dock framkommer att bortfallet inte kan förväntas medföra risk för allvarliga systematiska fel.

Med hjälp av vissa ”filtreringsfrågor" i enkäten har två kontrollgrupper konstruerats. Kontrollgrupp 1 kan i korthet sägas bestå av individer som under samma period som flyttningarna inträffade varit föremål för någon

arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller varit arbetslösa någon gång i de valda avflyttningsorterna.'

Återstående individer ingående i arbetskraften (dvs. förvärvsarbetande. tillfälligt frånvarande från arbetet eller arbetslösa) bildar kontrollgrupp 2. Kontrollgrupp 1 kan därmed sägas återspegla den del av villkoren för be- viljandet av flyttningsbidrag som föreskriver arbetslöshet och kontroll- grupp 2 det bidragsvillkor som innebär att risk för arbetslöshet i vid me- ning skall föreligga. Om man önskar väga samman värden på olika variab- ler för kontrollgrupperna kan det vara rimligt att låta vikterna bestämmas utifrån den faktiska förekomsten av olika villkor för flyttningsbidrag i flyt- targruppen. Kontrollgrupp ] kommer därvid att helt dominera och får vik- ten 0.9 medan kontrollgrupp 2 endast får vikten 0.1.2

I tidigare undersökningar (bl. a. låginkomstutredningens levnadsnivåun- dersökning) har man funnit att betydande systematiska fel kan uppstå be- träffande uppgifter om ekonomiska förhållanden (inkomster. skatter. transfereringar m. ni.) som lämnas av de direkt berörda individerna vid in- tervjuer och enkäter. Mot denna bakgrund beslöts att samla in sådana upp- gifter från register av olika typer. De uppgifter som insamlades på detta sätt var sammanräknad inkomst. direkt skatt samt vissa transfereringar (sjukpenning. bostadstillägg. flyttningsbidrag. utbildningsbidrag och so- cialhjälp). Av främst ekonomiska skäl begränsades denna datainsamling till att avse enstegsflyttarna och kontrollgruppen.

Som framhölls i EFA:s första betänkande (SOU 1974: 29) finns det an- ledning anta att effekterna av flyttning ter sig annorlunda vid en längre uppföljningsperiod. Medel ställdes av denna anledning till förfogande för en ny uppföljning av flyttare och kontrollgrupper. vilken genomfördes vå- ren 1975.

Det bakgrundsmaterial rörande flyttargrupp och kontrollgrupper som er- hölls vid den första uppföljningen var av sådan omfattning att man vid upp- följningen år 1975 kunde begränsa sig till att samla in information om ett få- tal komponenter. Av denna anledning bedömdes datainsamlingen kunna ske med hjälp av en postenkät. Bortfallet blev i enkäten med flyttarna 17 procent och i enkäten med kontrollgrupperna 9 procent. Dessa siffror lig- ger i nivå med vad man numera vanligen räknar med hos SCB. Med tanke på det bortfall som erhölls vid föregående uppföljning. så är det ackumule- rade bortfallet av betydande storlek. Som tidigare påpekats har de bort- fallsanalyser som gjordes vid den första uppföljningen med flyttare och kontrollgrupper inte visat att bortfallsgruppen nämnvärt skiljer sig från svarandegruppen med avseende på centrala bakgrundsdata. En bortfalls- analys har genomförts även vid den andra uppföljningsundersökningen, varvid ännu mera omfattande jämförelser har kunnat göras mellan svaran- degrupp och bortfallsgrupp. Inte heller dessa jämförelser tyder på att några allvarliga systematiska avvikelser föreligger mellan de båda grupperna.

9.2 Förändringari starthjälpsflyttningens omfattning

Starthjälpsflyttningens omfattning har varierat relativt kraftigt mellan olika är. Det största antalet starthjälpsflyttare under perioden efter 1963 notera-

' Till gruppen räknas de personer som upp- fyllde något av föl- jande villkor 1969— 1970: 1.

2. 3.

5.

arbetat i bered- skapsarbete genomgått arbets- marknadsutbildning beviljats s.k. sökanderesa av arbetsförmedlingen

. blivit tillfrågad

av arbetsförmed- lingen om benägen- heten att flytta varit arbetslös någon gång

Gruppen domineras av personer som uppfyller det femte villkoret.

2 Dessa kontrollgrup- per har använts främst i lönsamhetskalkylerna i avsnitt 9.8.

des år 1969. då ca 29000 personer erhöll starthjälp. Det lägsta antalet flyt- tare förekom 1963. 1966 och 1972. Siffrorna låg då omkring l8000. Förkla— ringar till dessa förändringar bör sökas i förändringar i arbetsmarknadens utseende. Det traditionella strukturarbetslöshetsbegreppet kan vara an— vändbart i syfte att visa hur sambandet mellan arbetsmarknadens utseende och flyttningens omfattning kan se ut.

Perlman1 definierar en person som strukturellt arbetslös om han inte har något arbete och det samtidigt existerar en vakans som han för tillfället in— te kan besätta. Detta kan bero på att han saknar de kvalifikationer som krävs eller på att han inte kan flytta till den ort där vakansen finns.

För varje delarbetsmarknad vid en given tidpunkt kan vi tänka oss att det finns ett visst antal lediga platser och ett visst antal arbetslösa. Vissa delarbetsmarknader har då överskott på vakanser medan andra har över— skott på arbetslösa. De förra delarbetsmarknaderna har en tendens att dra till sig arbetskraft medan de senare har en tendens att stöta ifrån sig arbets- kraften. Den del av arbetslösheten som skulle kunna reduceras genom att arbetslösa flyttar över till delarbetsmarknader med överskott på vakanser och fyller dessa vakanser utgör den totala strukturarbetslösheten.

Förklaringen till variationer i Starthjälpsflyttningens volym bör sökas både bland de krafter på arbetsmarknaden som drar till sig och stöter ifrån sig arbetskraft. Det är i huvudsak dessa båda krafters kombinerade effekt på rörligheten som är det intressanta. Strukturarbetslösheten kan ses som en indikator på denna kombinerade effekt.

Tanken bakom hypotesen om strukturarbetslöshetens direkta inverkan på den interna migrationen är enkel. Man kan anta att migration orsakas både av "minusfaktorer” i utflyttningsområden och ”'plusfaktorer” i in- flyttningsområden. Sannolikheten att en person skall flytta bör då vara störst då dessa plus- och minusfaktorer samverkar. Förhållandena på ar— betsmarknaden antas vara centrala. När en person saknar försörjningsmöj— ligheter på hemorten och hans arbetskraft samtidigt efterfrågas på någon annan ort är sannolikheten stor att han så småningom flyttar. Ju större strukturarbetslösheten är desto fler är det som befinner sig i den situatio- nen. Ju större strukturarbetslöshet desto fler flyttningar.

Nu måste man dock hålla i minnet att hög strukturarbetslöshet beror bå— de på geografisk och yrkesmässig obalans. Den geografiska obalansen är naturligtvis den viktiga om man vill förklara variationer i flyttningsvoly— men. För att det direkta sambandet mellan strukturarbetslöshet och migra— tionsvolym skall gälla måste man därför anta att antalet strukturellt arbets- lösa på grund av geografisk obalans varierar med den totala strukturarbets— lösheten. Det verkar också rimligt att göra det antagandet om man ser till de data vi har tillgång till.

Hur ser då sambandet mellan strukturarbetslöshet och starthjälpsflytt- ning ut? (figur 9.1.)2 Lägger man de båda kurvorna över varandra finner ' Perlman. R: Labour Theory. Willey. New York 1969. 2 Strukturarbetslösheten i figur 9.1 har beräknats med hjälp av Arbetsmarknadssty- relsens mittmånadsstatistik för vakanser och arbetslösa. Var tredje månad för åren l969—1973 har valts. Delarbetsmarknader har avgränsats på yrkesmässiga och geo— grafiska grunder. 145 olika yrkesgrupper efter NYK-koden samt en geografisk indel- ning efter län gav 3480 olika delarbetsmarknader. För varje delarbetsmarknad vid varje tidpunkt togs differensen mellan vakanser och arbetslösa. Därefter summera- des antalet överskottsvakanser respektive antalet överskottsarbetslösa. Den minsta av dessa båda summor vid en given tidpunkt utgör strukturarbetslösheten. (Om va- kanserna är fler än antalet arbetslösa på alla delmarknader definieras överskottsar— betslösheten som noll och vice versa).

man snarare ett negativt än ett förväntat positivt samband. Sannolikt är det fraga om tidsförskjutningar. Det tar naturligtvis tid mellan det att en va- kans uppstår och till dess att en person från någon annan ort flyttar och fyl- ler vakansen. Hur lång tidsförskjutning det rör sig om är emellertid svårt att med säkerhet säga. Det första man kan konstatera är att tidsförskjut- ningarna tycks vara olika under hög— och lågkonjunktur.

l |ågkonjunktutfallet är de empiriska resultaten entydiga. Tidsförskjut- ningar på 2—3 månader ger en god anpassning mellan kurvorna för struk- turarbetslöshet och starthjälpsflyttning. l högkonjunkturfallet är resultaten inte lika entydiga. En hyfsad anpassning mellan kurvorna får man med en tidsförskjutning på en månad. men den bästa anpassningen ger en tidsförs- kjutning på fem till sex månader.

Under högkonjunktur utgörs strukturarbetslösheten av överskottsar- betslösa. Ökningar av strukturarbetslösheten utgörs då troligen till största delen av nyinträdande i arbetskraften på sådana lokala arbetsmarknader där inte tillräckligt med arbete finns åt alla arbetslösa. De arbeten som er- bjuds dessa nyinträdande i arbetskraften ligger ofta på andra orter. Många kanske inte har tänkt sig en flyttning omedelbart utan försöker att få arbete på hemorten. Sannolikheten att detta skall lyckas är också större under högkonjunktur än under lågkonjunktur. Finns det många arbeten att välja på kan man ta längre tid på sig att söka det arbete man vill ha och tills vida- re klara sig med tillfälliga arbeten.

Under lågkonjunktur är däremot konkurrensen om jobben större.Struk- turarbetslösheten utgörs av det antal överskottsarbetslösa mot vilka det svarar överskottsvakanser. dvs. antalet överskottsvakanser. Många av de arbetslösa har varit arbetslösa en längre tid. Får man chansen till ett arbete tar man den och flyttar. Förutsatt att tidsförskjutningarna är korrekta kan man alltså dra den slutsatsen att det är ett starkt samband i förväntad rikt- ning mellan strukturarbetslöshet och starthjälpsflyttning.

S (1000-tall S (1000-tall F (100-tal) F (100-tal)

1969 1970 1971 1972

Fig 9.1 Strukturarbets- löshet (S) och start- hjälpsflyttning (F) [969— I973. Kurvan som indike- rar starthjälpsflyttning har ritats med en tids- förskjutning på sex må- nader i högkonjunkturfal- [er (1969—1970) och med en tidsförskjutning på två månader i lågkonjunktur— fallel (I97I —I973).

Figur 9.2 Sambandet mellan starthjälpsflytt- ning och strukturarbets- löshet.

Ett argument som kan riktas mot denna analys är att observationsperiov den är för kort och att säsongeffekter spelar en alltför stor roll. Emellertid saknas data som gör det möjligt att beräkna strukturarbetslösheten längre tillbaka i tiden men det är ändå möjligt att göra rimliga skattningar med hjälp av den statistik som finns.

Strukturarbetslöshetens variationer. speciellt beträffande dess geogra- fiska komponent. kan skattas med hjälp av de olika länes årsmedeltal för vakanser och arbetslösa. Någon samtidig uppdelning på yrkesgrupper kan man emellertid inte göra på grund av begränsningari statistiken. Nivån på strukturarbetslösheten blir då fel. men om man kan anta att felets storlek är lika stort för varje år. så påverkas inte kurvans form. Fram till 1971 var det enligt arbetsmarknadsstyrelsens mittmånadsstatistik. fler vakanser än arbetslösa. Strukturarbetslösheten utgjordes följaktligen av överskottsar- betslösheten under den perioden. Efter 1970 var det fler arbetslösa än va— kanser. Strukturarbetslösheten utgjordes då av överskottvakanserna.

Att beräkna strukturarbetslösheten genom att betrakta varje län som en delarbetsmarknad är lätt att göra fram till 1971. Därefter uppstår problem av två slag. Dels är det fler arbetslösa än vakanser i alla län varför struktur- arbetslösheten skulle bli noll. Dels går det inte att fåjämförbar statistik se— nare än 1973. Att den ”sanna" strukturarbetslöshten skulle bli noll är na- turligtvis inte riktigt. Att den blir så beror på att län är en alltför stor geo— grafisk enhet och att yrkesdimensionen inte kunnat beaktas vid avgräns- ningen av delarbetsmarknader.

Starthjälpsflyttning töverskottsarbetslöshet 1000—tal

30

Starthjälpsflyttning

25

20 8 o' . : 15 6 o..., .' vis över- 4 ". _: skotts- '- ." arbetslöshet

10

1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Figur 9.2 visar att kurvorna över strukturarbetslöshet och starthjälps— flyttning har samma form men att strukturarbetslöshet föregår flyttningen i tid vilket är konsistent med vad som tidigare sagts. (Andra belägg för detta samband återfinns i rapport 24.)

9.3 Flyttningens selektivitet

Migrationens omfattning varierar inte bara mellan olika är utan också mel- lan olika befolkningskategorier. Det finns en rad empiriska studier som vi- sar att flyttningsbenägenheten varierar med olika individuella egenskaper. Flyttningstalen (den proportion av en given befolkningskategori som flyt- tar under viss tidsperiod) varierar med ålder så att sannolikheten för flytt- ning når sitt maximala värde (ca 150 per 1000) vid 25 års ålder för att vid 50 års ålder vara nere i ca 25 per 1 000 (SCB 1974: 9). För kvinnornas del sker denna utveckling i något tidigare åldrar. För personer med högre utbild- ning. med yrken som kräver högre utbildning och som ger höga inkomster är flyttningstalen högre än bland lågutbildade och inom arbetaryrken. Fa— miljer med barn har lägre flyttningstal än övriga. De som äger hus flyttar mindre än andra etc. Listan på faktorer som samvarierar med flyttningsbe- nägenhet skulle kunna göras betydligt längre.

Det som är viktigt att slå fast som ett generellt mönster då det gäller flyt- targruppens sammansättning är att den till största delen består av unga. ogifta personer. Detta gäller i synnerhet starthjälpsflyttare. I huvudsak är det fråga om personer som är nyinträdande på arbetsmarknaden och som söker ett av sina första arbeten. Även under perioder med relativt kraftig strukturförändring i samhället är den del av starthjälpsflyttargruppen som består av äldre personer relativt liten. T. ex. kan nämnas att 1969 var det 12 procent som var över 40 år och 55 procent som var under 25 år.

Åldersfördelningen för den avgränsade flyttargrupp som datainsamling— en i projektet inriktats på visar i likhet med vad som framkommit i andra flyttningsundersökningar att åldersfördelningen är sned och starkt förskju— ten mot de yngre åldersgrupperna. Drygt hälften av flyttargruppen var vid intervjutillfället 1975 (dvs. ca fem år efter första flyttningen) yngre än 29 år. en fjärdedel mellan 29 år och 39 år och knappt en femtedel 40 år eller äldre.

Nära två tredjedelar av hela flyttargruppen utgörs av män. ljämförelse med situationen år 1971 har som väntat en markant förskjutning av civils- tåndsfördelningen inträffat. Sålunda har andelen gifta eller sammanboende i det närmaste fördubblats under en femårsperiod efter flyttningen från nå- gon av norrlandskommunerna.

En annan betydelsefull bakgrundsvariabel är utbildning. Ungefär'hälften av flyttargruppen har genomgått folkskola. med eller utan yrkesutbildning. ca två femtedelar har avlagt realexamen (eller motsvarande). med eller utan efterföljande yrkesutbildning. samt ca en åttondel studentexamen el- ler högre utbildning. Om åldern konstanthålles framstår utbildningsnivån i stort sett som likvärdig med den som gäller för en riksrepresentativ jämfö- relsegrupp. Någon nämnvärd förändring av utbildningsnivån för hela flyt— targruppen har inte skett sedan föregående undersökningstillfälle.

Utöver detta genomgående drag i flyttargruppens sammansättning finns det ändå goda skäl att anta att det sker förändringar i urvalet till flyttar- gruppen mellan olika år. Vill man försöka förklara vad det är som orsakar förändringar i flyttargruppens sammansättning kan man inte bara röra sig med begrepp som betecknar individuella egenskaper utan man måste även arbeta med begrepp som betecknar egenskaper i den omgivande struktu- ren samt undersöka hur dessa två typer av begrepp kan tänkas vara relate- rade till varandra.

För det första är det otillräckligt att på mikronivå begränsa sig till flytt— ningsbeslutet hos dem som flyttar. Selektiviteten orsakas inte bara av att personer som flyttar väljer och värderar bland plus— och minusfaktorer. bland orter och arbeten utan det är också frågan om en selektion från ar- betsgivarnas sida där plus- och minusfaktorer hos den tillgängliga arbets— kraften värderas. Ett rimligt antagande man kan göra om arbetsgivarnas beteende är att de bland den tillgängliga arbetskraften för varje vakans väl- jer den person som får det högsta värdet om plus- och minusfaktorer sum- meras. Man får alltså en rangordning efter individuella resurser där de med de av arbetsgivarna högst värderade resursuppsättningarna kommer först.

Detta innebär att det inte räcker med att en person beslutar sig för att flytta för att flyttningen skall äga rum. utan det krävs också att han skall ha något arbete att flytta till. Bland alla som vill eller måste flytta sker alltså ett urval av vilka som blir flyttare. Detta urval bland de potentiella flyttar- na kan antas bero på deras relativa kvalifikationer.

Av detta följer den andra viktiga aspekten att beakta om man vill utveck- la en teori om migrationens selektivitet. nämligen förändringar i den poten— tiella flyttargruppens sammansättning.

Att exakt definiera den potentiella flyttargruppen vid en viss tidpunkt kan vara problematiskt. Dels är det fråga om sådana som redan har arbete men under vissa omständigheter skulle vara villiga att flytta för att få ett bättre arbete. dels är det fråga om personer som är arbetslösa och villiga att flytta för att över huvud taget få ett arbete. Den senare kategorin ingår bland de överskottsarbetslösa. dvs. de som är arbetslösa och med kvalifi- kationer som gör att de inom rimlig tid inte kan få arbete på sina hemorter. Den relativa storleken och sammansättningen av dessa två grupper av po- tentiella flyttare kan ses som bestämd av konjunktur- och strukturföränd- ringar i ekonomin.

Det som kan antas hända när efterfrågan på arbetskraft är stor och ar- betslösheten är liten men successivt börjar växa till följd av en konjunktur- avmattning är att tillskottet i vakanserna blir mindre och mindre. vilket in- nebär att det blir allt sämre möjligheter för den som redan har ett arbete att få något bättre. Rörligheten på arbetsmarknaden kommer att gå ned. Även vakanstillströmningen minskar som en följd av detta. Det blir naturligtvis också allt svårare för de redan arbetslösa att få något arbete. Gruppen överskottsarbetslösa kommer att växa och fyllas på med dem som är nytill- trädande i arbetskraften, dvs. ungdomar i första hand. Fortsätter konjunk- turnedgången börjar snart de överskottsarbetslösas skara att utökas med personer som permitteras eller avskedas i samband med företagsnedläggel- ser.

1 de fall företagsnedläggelser och permitteringar koncentreras till vissa

branscher och regioner bru ar man tala om strukturförändringar. Dessa accentueras oftast i konjunktursvackor. lnom branscher som generellt sett har överkapacitet kommer företagsnedläggelser och kriser oftast i sam- band med en konjunkturnedgång. Normala. långsamma strukturföränd- ringar påverkar oftast inte arbetslösheten genom att nedskärningar kan ske genom naturlig avgång. Anställningsstopp gör att tillströmningen till delar— betsmarknader på tillbakagång successivt minskar. Det är därför rimligt att se arbetslöshetens karaktär som i huvudsak konjunkturbestämd.

När konkurrensen omjobben hårdnar är det i första hand de som har re— surser i form av utbildning. efterfrågad yrkeskunskap, lämplig ålder. goda kontakter etc som lyckas få ett arbete. Många måste sänka sina krav och ta arbeten som de egentligen inte hade tankt sig. Resultatet av en konjunktur- nedgång blir att den potentiella flyttargruppen växer. både kategorin som redan har ett arbete och kategorin arbetslösa.

Lågkonjunkturer innebär att det ofta till varje vakans finns många ar- betssökande. Det kan röra sig om både arbetssökande från lokala arbets- marknader där vakanser finns och arbetssökande från andra orter. En tänkbar hypotes är att det i sådana arbetsmarknadssituationer blir allt svå- rare för de sämst kvalificerade som nu allt oftare konkurreras ut av perso- ner från andra arbetsmarknader. Långtidsarbetslösheten ökar. Rörligheten på arbetsmarknaden svarar de bäst kvalificerade för, en rörlighet som i sig verkar sorterande på arbetskraften. Att rörligheten kan ha denna indirekta sorteringseffekt kan belysas med empiriska data.

Det centrala är från vilka och till vilka delarbetsmarknader rörligheten sker. Följande alternativ föreligger:

Till marknader med:

Underskott på Överskott på arbetskraft arbetskraft

Överskott Från på arbets- mark- kraft nader _ Underskott med. på arbets- kraft

Den mobilitet som är önskvärd om jämvikt på arbetsmarknaden efter- strävas är den av typ 1. Även mobilitet av typ 111 kan tänkas leda till öns- kade resultat om rörligheten leder till "mobilitetskedjor" så vakanser så småningom uppstår vilka kan fyllas av arbetslösa från marknader med överskottsarbetslöshet. De typer av mobilitet som inte är önskvärda är den av typ IV och i någon mindre utsträckning den av typ 11. Mobilitetstyp lV leder ju till att graden av obalans ökar en vakans uppstår (på arbets- marknaden med underskott på arbetskraft) samtidigt som de arbetslösa dit flyttningen sker (arbetsmarknaden med överskott på arbetskraft) går miste om en vakans. Detta betyder att dessa får flytta eller alternativt vänta läng- re innan de får arbete på sina lokala arbetsmarknader.

Flyttning av typ 11 leder som regel till att arbetslösa på inflyttningsmark- naden får vänta längre än de annars skulle ha gjort. På utflyttningsmarkna- den. å andra sidan. kanske andra kommer längre fram i arbetslöshetskön.

' Andelen har beräknats på följande sätt: an— talet starthjälpsflyt- tare som under en månad tlyttat till delarbets- marknader som. enligt mittmånadsstatistiken. hade överskott på ar- betslösa i förhållande till totala antalet starthjälpsflyttare un— der månaden. Denna blandning av en flödes och en beståndsenhet samt problem med att göra tillräckligt snäva avgränsningar av en del- arbetsmarknad gör att nivån på kurvan är myc- ket osäker men det in- tressanta är dess varia— tion med de övriga kur- vorna.

Fig 9.3 Medelarbetslös- hetstid, Överskottsarbets- löshet och andelen start- hjälpsflyttare som flyttar till (le/arbetsmarknaden med överskottsarbetslös- liet kvartalsvis [969— 1973. Kurvorna A och B harförskjutits två kvartal framåt i tiden.

c 3— A FAT 1000. veckor tal

60 15

70 50 14 40 13

50 30 1 2

20 1 1

30 10

10 8 kvartal I II 1969

Nettoeffekten av en hög andel flyttning av typ II bör emellertid bli att sor- teringseffekten accentueras. Sorteringen och rangordningen sker inte bara inom varje delarbetsmarknad utan inom hela gruppen av delarbetsmarkna- der med överskottsarbetslöshet.

Det som figur 9.3 visar är att andelen flyttare till marknader med över— skottsarbetslöshet,l dvs. flyttare av både typ II och IV varierar med kon- junkturväxlingarna så att flyttningar av typ II och IV är vanligast under lågkonjunktur då ju överskottsarbetslösheten är störst. Detta tyder på att när konjunkturerna försämras så accentueras sorteringseffekten genom flyttningar av typ II. Att flyttningar av typ IV skulle öka verkar knappast troligt. då antalet marknader med överskottsvakanser minskar under låg— konjunktur. Effekten av detta bör bli att den genomsnittliga arbetslöshets- tidens längd ökar, eftersom de mindre attraktiva får vänta längre därför att de allt oftare konkurreras ut av mer kvalificerad arbetslös arbetskraft från andra marknader.

Nettoresultatet av detta för den potentiella flyttargruppens storlek och sammansättning samt migrationens selektivitet bör bli att vid nedgång i ef- terfrågan på arbetskraft växer den potentiella flyttargruppens storlek. Samtidigt sker en sortering inom gruppen. De med de bästa resurserna lyc- kas få tillfälliga sysselsättningar eller kanske till och med arbeten som de vill ha för längre tid andra blir arbetslösa. De med de sämsta kvalifika- tionerna får räkna med att vänta länge på något arbete. Arbetslöshetstider- na kommer alltså att variera med kvalifikationsgraden. De med låga kvali- fikationer kan inte räkna med att få arbete vare sig de flyttar eller stannar kvar. Antalet långtidsarbetslösa Iågkvalificerade kommer att öka med låg- konjunkturens längd och omfattning.

_ Medelarbetslöshetstid IA)

——--—--- Överskottsarbetslöshet (Bl nu..-.....- Andel starthjälpsflyttare som

flyttar till marknader med överskottsarbetslöshet (C