SOU 1993:113
Invandring och asyl i teori och praktik : en jämförelse mellan tolv länders politik : rapport från Invandrar- och flyktingkommittén
' INVANDRING OCH ASYL _ ITEORI- ** OCH PRAKTIK
En jämförelse mellan tolv länders politik
SHM]
1993zl 13
Rapport från lnvandrar- och flyktingkommittén
INVANDRING OCH ASYL
,_ [TEORI
j OCH PRAKTIK
' En jämförelse mellan tolv länders politik
SM]
1993zl 13
Rapport från lnvanclrar- och flyktingkommittén
ww 1993:113 & Kulturdepartementet
Invandring och asyl i teori och praktik
En jämförelse mellan tolv länders politik
Rapport från lpyandrar- och flyktingkommittén Stockholm 1993
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13515—9 Stockholm 1993 ISSN 0375—250X
Förord
Invandrar- och flyktingkommittén är en av regeringen tillsatt parla— mentarisk kommitté med uppgift att se över invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén inledde sitt arbete i juni 1993 (bilaga 1).
Regeringen anger i sina direktiv (Dir. 199311) att "kommittén bör inleda sitt arbete med att göra en sammanställning och analys av hur invandringsregleringen och skyddsbestämmelsema i andra jämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas". Detta kan bl.a. ses mot bakgrund av regeringens uppfattning att det står "klart att dagens lagreglering av skyddsbestämmelserna och de övriga grunderna för rätten och möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige illa svarar mot de behov som den förändrade situationen kommit att innebära". Regeringen framhåller också att behoven av en internationell sam- ordning av insatserna blivit uppenbara samt nämner den betydelse som samordningssträvandena mellan EG-länderna kan få för Sverige.
Avsikten med den nu framlagda rapporten är att tillföra debatten om invandringen och invandringspolitiken ett viktigt underlag genom att översiktligt redovisa vilken invandringspolitik som förs i med Sve- rige jämförbara länder och vilka resultaten är. Någon sådan översikt har hittills inte gjorts i något land eller av någon internationell orga- nisation. Anledningen är helt enkelt de stora svårigheter detta möter. De data som offentliggörs är ofta inte jämförbara mellan länderna. I andra hänseenden saknas officiella uppgifter helt.1
I juli 1993 gav kommittén i uppdrag till det nyskapade Internatio- nella centret för migrationspolitisk utveckling (International Centre
1Det existerar visserligen en omfattande litteratur om internationell migration och om invandrings— och asylpolitik i enskilda länder. Det finns också utförliga jämförande översikter över migrationsströmmar inom OECD-området (såsom de årliga SOPEMI—rapporterna från OECD), över flyktingpolitik och asyllagstiftning i olika länder (bl.a. ett antal tyska publikationer samt arbetsmaterial från FN:s Flykting- kommissarie och från 16-landskonsultationernas sekretariat i Geneve), över integrationsåtgärder för invandrare i olika länder (såsom naturalisations— bestämmelser) etc. Men det finns inga överskådliga översikter av invandrings- politiken i dess helhet (dvs. inklusive asylpolitiken), dess tillämpning och effekter, i med Sverige jämförbara länder.
for Migration Policy Development, ICMPD2 ) i Wien att göra en sådan sammanställning och analys. Arbetet med studien påbörjades i augusti 1993. Ett omfattande dokumentationsarbete har genomförts på kort tid. ICMPD har inhämtat uppgifter om ca 75 åtgärdsområden i 12 länder.
ICMPD:s här publicerade studie är en sammanställning av den aktuella invandrings- och asylpolitiken i ett antal länder och Över politikens tillämpning och utfall med hänsyn till vilka kategorier som i verkligheten får stanna i landet. Studien analyserar i synnerhet asylpolitiken, dess effekter i förhållande till övergripande invand— ringspolitiska mål, hur olika skyddsbegrepp används samt aktuella utvecklingstendenser. Med hänsyn till ämnets omfång är studien översiktligt utformad, med lättöverskådliga jämförelser mellan poli- tik, regleringsinstrument, utfall och administration i olika länder.
Studien avser med Sverige jämförbara länder; europeiska länder av samma storlek som Sverige, med likartad lagstiftning och/eller jäm— förbara vad gäller invandringstryck och asylsökande. Studien kon- centreras på ett antal europeiska länder, inkluderat de nordiska länderna. Dessutom ges, i kontrasterande syfte, en kort översikt över situationen i några klassiska invandringsländer. Mot denna bakgrund omfattar studien följande länder:
(i) nordiska grannländer: Norge, Danmark och Finland, (ii) några andra europeiska länder: Schweiz, Österrike, Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Storbritannien samt
(iii) några klassiska invandringsländer: USA, Kanada och Austra- lien.
Samtliga länderöversikter är allmänt hållna och anger enbart vissa grunddrag i politiken och dess tillämpning samt aktuella reformer. Länderöversikterna i avsnitten 2—4 tjänar således syftet att kortfattat beskriva invandringens roll och viktigare beslut i länderna. Den mer detaljerade redovisningen av olika element i tillståndsgivningen och asylpolitiken samt politikens effekter återfinns i det jämförande avsnittet 5, som återger de enskilda åtgärderna och instrumenten
2ICMPD är en av Schweiz och Österrike i juni 1993 grundad institution, vars upp- gift är att biträda regeringar med underlag för att utforma långsiktiga migrations— strategier i en föränderlig värld. Centret skall också tjäna som samarbetslänk i migrationsfrågor mellan regeringar i Ost— och Västeuropa, och därvid biträda i de s.k. Wien- och Budapestprocesserna.
beträffande vart och ett av de studerade länderna. Uppgifter i detta avsnitt återfinns inte med nödvändighet i länderöversikterna i avsnitten 2—4 och vice versa. Syftet med det jämförande avsnittet är att i koncis form redovisa skillnader och likheter mellan de undersökta länderna i relevanta avseenden. Med nödvändighet måste en sådan översikt inriktas på förenklingar, så att skillnader och likheter framställs så klart som möjligt.
I avsnitt 1 och 6 redovisas några allmänna grundläggande förutsätt- ningar för den hittillsvarande och framtida invandrings— och asyl— politiken i de undersökta europeiska länderna.
Inom ICMPD har studien genomförts av en grupp bestående av Jonas Widgren (chef för centret), Mike Bisi (konsult i migrations— frågor vid FN:s ekonomiska kommission för Europa i Geneve) samt Anne-Grethe Nielsen (internationell expert hos den schweiziska federala Hyktingmyndigheten i Bern). För innehåll, bedömningar och värderingar i studien svarar Jonas Widgren. Avsnittet om Sverige samt övriga i olika textavsnitt lämnade, inramade uppgifter rörande Sverige svarar kommitténs sekretariat för. De har tillfogats för att underlätta för läsaren att jämföra Sverige med de studerade länderna.
En version på engelska av denna rapport beräknas utges av kommittén och ICMPD under 1994. Uppgifter om Sverige kommer där att vara införda på samma sätt som rörande andra länder. Förhoppningen är att den engelskspråkiga rapporten skall vara av värde i den internationella migrationspolitiska debatten.
Stockholm i december 1993
Rolf Wirtén
Förkortningar
BFF ECE EFTA
EES
EG Eurostat FN
ICMPD
ILO IND INS IOM OECD
OFPRA
Bundesanstalt fiir Fliichtlinge, Bern United Nations Economic Commission for Europe, Genéve European Free Trade Association, Geneve
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (1991 års avtal om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)
Den europeiska gemenskapen EG:s statistikmyndighet, Luxemburg Förenta Nationerna
International Centre for Migration Policy Development, Wien
International Labour Office, Geneve
Immigration and N aturalization Departement, Haag Immigration and Naturalization Service, Washington D.C. International Organization for Migration, Geneve
Organization for Economic Co—operation and Development, Paris
Office Francais de Protection des Réfugiés et Apatrides, Paris
SOPEMI Systeme d'Observation Permanente des Migrations, OECD
UDI UNHCR TPS
Utlendingsdirektoratet, Oslo United Nations High Commissioner for Refugees, Geneve
Temporary protected status
1. Traditionella regleringssystem under ökat invandringstryck
I direktiven till Invandrar- och flyktingkommittén konstateras att "sammantaget är Västeuropa utsatt för ett starkt växande invandrings- tryck från den närmaste omgivningen — ett tryck som de europeiska staterna inte kommer att kunna hantera var för sig". Detta citat sammanfattar den miljö inom vilken de enskilda europeiska länderna nu tvingas anpassa en genom årtionden utvecklad invandrings- och asylpolitik till en hastigt föränderlig omvärld. I detta inledande avsnitt skall inte de faktorer som orsakar detta växande invandringstryck närmare beskrivas. De är väl kända och är i korthet omnämnda i utredningsdirektiven. Det ingår heller inte i uppdraget till ICMPD att närmare redovisa orsakerna till att Västeuropa och hela den industri- aliserade världen har att vänta ett kraftigt ökat invandringstryck under kommande år. Det räcker att i detta sammanhang hänvisa till att den internationella expertisen är ense om att de samlade effekterna av utvecklingen på en rad områden (den globala befolkningsökningen, resurs- och rikedomsklyftan, det förändrade världspolitiska läget, den fortsatta utvecklingen i Östeuropa och det ökade antalet konflikter och flyktingar på många håll i världen) kommer att leda till en väsentlig ökning av antalet människor som för kortare eller längre tid vill söka invandra till de västeuropeiska länderna.
Mätbar ökning av invandringen
Denna ökning av invandringstrycket är redan nu statistiskt mätbar. Samtliga västeuropeiska länder redovisar sedan årtionden uppgifter om den årliga registrerade in- och utvandringen till olika interna- tionella organisationer. Denna statistik, som är fördelad på utlänning— ar och medborgare i landet, omfattar alla personer som kommer till eller lämnar landet för en period av minst ca ett år. En förutsättning för registrering är dock i de flesta länder att inresan skett i reguljära
former och att vederbörliga tillstånd för vistelse föreligger, i den mån sådana tillstånd krävs.
Inom OECD sammanställs och analyseras sedan år 1973 sådana uppgifter över den registrerade in- och utvandringen av utländska medborgare vad gäller ett stort antal länder i Västeuropa. Denna analys sker inom ramen för det s.k. SOPEMI-systemet. De statistiska bearbetningar som gjorts inom ICMPD med hjälp av data från detta system visar att den samlade årliga bruttoinvandringen till de europeiska länderna under perioden 1975—1984 förblev på en relativt stabil nivå, som en följd av de invandringsrestriktioner som infördes över hela Västeuropa i mitten av 1970-talet, när samtliga länder registrerade en av oljekrisen orsakad ekonomisk nedgång. Den samlade årliga invandringen i Västeuropa är en summering av de en- skilda ländernas registrerade bruttoinvandring av vistelseberättigade utlänningar. I denna statistik ingår således även personer som om- fattas av den fria rörligheten inom EG och Norden. Den totala invandringen till de västeuropeiska länderna har enligt denna statistik, beroende på konjunkturutvecklingen i området, pendlat mellan 0,6 och 1,0 miljoner per år från mitten av l970-talet till mitten av 1980- talet, varav invandringen till Tyskland har svarat för ungefär hälften. Nettoinvandringen (dvs. den totala inflyttningen minus den totala utflyttningen av vistelseberättigade utlänningar) har självfallet varit lägre.
Vad som inträffat under senare år är emellertid att den registrerade bruttoinvandringen till Västeuropa har visat en tendens att stegvis öka, trots konjunkturnedgången, samtidigt som även utvandringen minskar. Orsaken till att den totala invandringen ökar är främst den fortsatta familjesammanföringen samt den eftersläpande registrering- en av personer som i själva verket invandrat flera år tidigare, t.ex. asylsökande och illegala migranter, vilka ej kunnat föras in i befolk- ningsstatistiken förrän efter ca 3—6 år då de på olika grunder slutligen erhållit vistelserätt.
När invandringen av asylsökande var liten, som t.ex. i mitten av 1970-talet, då det totala antalet asylsökande i Västeuropa uppgick till ca 20 000 personer per år, var de statistiska effekterna av denna eftersläpning minimala. Idag ingår emellertid merparten av den faktiska årliga invandringen av utlänningar till de västeuropeiska länderna ej i den redovisade officiella invandringsstatistiken, eftersom
merparten av den totala invandringen äger rum vid sidan av de regelsystem på vilka årsstatistiken i alla länder är grundad. Detta innebär att det för att mäta den faktiska årliga invandringen till Västeuropa är nödvändigt att söka uppskatta samtliga invandrings— kategorier, dvs. även de som ej ingår i den redovisade officiella invandringsstatistiken, så att en helhetsbild av hur stor invandringen i verkligheten är kan erhållas. Den ovan nämnda eftersläpningen kommer om några år att i ökad utsträckning förringa värdet av den årliga statistiken över den reguljära invandringen, eftersom en allt större del av dem som kommer att hänföras till denna kategori i själva verket har invandrat för ca 3—6 år sedan.
Först nyligen har internationella organisationer som har till uppgift att harmonisera befolkningsstatistik (såsom Eurostat, ECE och OECD) påbörjat ett arbete i syfte att revidera de gällande kriterierna för statistik över internationell migration, så att en mer korrekt bild av de faktiska migrationsströmmarna kan erhållas. Det kommer emellertid att dröja åtskilliga år innan dessa åtgärder resulterat i nya internationellt harmoniserade mätmetoder och i en mer adekvat års- statistik över migrationsströmmarna i Europa.
Utöver den av bl.a. OECD redovisade årliga invandringen av vistelseberättigade utlänningar sker för närvarande invandring till Västeuropa av följande kategorier. En betydande kategori är som ovan nämnts de asylsökande, som i praktiskt taget samtliga väst- europeiska länder ej registreras som invandrare förrän tillstånd slutligt beviljats efter flera års prövotid. Även om asyl- eller uppehållstillstånd på humanitära grunder ej beviljats efter prövning i alla instanser kvarstannar ändå i genomsnitt 85 procent av alla asylsökande i Västeuropa som har fått avslag i sista instans. Som ovan nämnts inträder dessa i befolkningsstatistiken först när de av olika skäl, ofta efter mycket lång tid, ändå får uppehållstillstånd eller tvingas kontakta myndigheterna. Utöver kategorin formella asylsökande (över vilken statistik förs inom bl.a. UNHCR, 16- landskonsultationernas sekretariat, SOPEMI och ICMPD) har en ny kategori tillståndssökande tillkommit under det senaste året, nämligen krigsflyktingar från det tidigare Jugoslavien (främst medborgare i Bosnien-Hercegovina) som i regel ej registreras som asylsökande men som får stanna tillfälligt på olika grunder. Ej heller denna kategori ingår i den årliga invandringsstatistiken, En ytterligare kategori som
ej återfinns i den reguljära invandringsstatistiken är personer som på grund av sin etniska bakgrund har en i författningen garanterad invandringsrätt till vissa västeuropeiska länder (såsom exempelvis tyskar i f.d. Sovjetunionen som invandrar till Tyskland och vissa invandrare från f.d. franska och engelska kolonier). I flertalet fall registreras de nämligen som medborgare i det land till vilket de flyttar, trots att de i realiteten helt saknar bosättningsband med landet ifråga och i alla väsentliga avseenden kan likställas med inflyttade utlänningar. Slutligen återfinns ej (definitionsmässigt) den illegala och helt oregistrerade invandringen, över vilken endast uppskattningar kan göras.
I tabellen nedan redovisas en uppskattning av den totala årliga invandringen till Västeuropa som omfattar alla nu nämnda kategorier.
Tabell 1. Uppskattning av den totala faktiska årliga invandringen till Västeuropa (EG och EFTA) perioden 1985—1992 (tusental).
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Registrerad 650 720 760 910 1 080 980 1 020 1 240 invandring Asylsökande 165 195 172 221 307 426 545 680 Krigsflyktingar - — — — — — 42 370 från f.d. Jugo— slavien Invandrare med 50 53 101 217 392 417 239 252 hemortsrätt Illegal 50 65 75 90 150 210 280 380 invandring
(uppskattning)
Totalt 915 1 033 1 108 1 438 1 929 2 033 2 125 2 922
Som framgår av tabellen har den faktiska årliga invandringen till Västeuropa ökat från ca 0,9 miljoner år 1985 till sannolikt minst ca 2,9 miljoner år 1992. Även om hänsyn tas till viss statistisk över- lappning mellan några av kategorierna är den trendmässiga ökningen anmärkningsvärd. Den mest oklara punkten är självfallet uppskatt— ningen av antalet illegala (icke registrerade) inresor av utlänningar som äger rum i och för varaktig vistelse. Till grund för de i tabellen redovisade siffrorna ligger emellertid beräkningar gjorda inom ICMPD på grundval av statistik över antalet konstaterade illegala
gränsöverträdanden i ett stort antal europeiska länder över antalet legaliseringar av illegala migranter i ett antal västeuropeiska länder samt beräkningar över antalet illegalt invandrade anställda utlänningar i olika länder som sammanställts av ILO.
Av tabellen ovan framgår således dels att den totala invandringen till EG/EFTA-området sedan mitten av 1980-talet visar en klart uppåtgående trend, dels att den del av invandringen som är oplanerad, sett ur myndigheternas synpunkt, kraftigt ökar. Den irreguljära in- vandringen (dvs. spontant inresande som ej är i besittning av en på förhand tilldelad vistelserätt) förefaller således ha ökat från drygt 20 till nära 50 procent av den totala årliga invandringen till Västeuropa enbart under perioden 1985—1992.
Vad gäller asylsökande har, som framgår av tabell 2, en konstant trendmässig ökning registrerats sedan år 1983. Till följd av en rad åtgärder som vidtogs under år 1986 av flera mottagningsländer i syfte att bättre kontrollera inflödet och förkorta handläggningstiderna registrerades under år 1987 en viss stabilisering av asylinvandringen inom EG-området. En motsvarande stabilisering kommer att registreras inom både EG- och EFTA-områdena under år 1993, som en följd av ytterligare åtgärder som genomförts i en rad länder. Det är emellertid sannolikt att det totala antalet asylsökande i det samlade EG/EFTA—området kommer att stiga igen under kommande år, med hänsyn till redan etablerade invandringsmönster och till den ökade kännedomen om möjligheterna att kringgå nyligen införda kontrollåtgärder. Det bör därutöver erinras om att den större delen av de skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien i de flesta länder numera får invandra tillfälligt vid sidan av asylsystemet. I vissa länder registreras de dock som asylsökande. Allt talar för att invandringen av asylsökande (såväl skyddsbehövande som ej skyddsbehövande) från olika delar av f.d. Jugoslavien kommer att fortgå under de kommande åren.
Mot denna bakgrund finns det anledning att även fortsättningsvis på det internationella planet diskutera sambandet mellan den ökande asylinvandringen (och de stora offentliga kostnader som den ger upphov till) och övrig invandring, liksom mellan asylinvandringen, den globala flyktingpolitiken och behovet av förebyggande åtgärder i ursprungsregionerna.
Tabell 2. Officiellt och uppskattat anml asylsökande inom OECD-området 1983—1993 (tusental).
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
EG-länder 48 71 133 160 123 160 224 332 442 554 482
EFTA—länder 17 27 32 35 49 59 83 94 103 126 85
Nordamerika 25 31 28 42 61 102 123 113 117 145 185 /Australien
Totalt 90 129 193 237 233 321 430 539 662 825 752
Existerande regleringssystem otidsenliga
De nu redovisade uppgifterna aktualiserar frågan hur Västeuropa kan möta ett över åren starkt ökat invandringstryck. Invandrings— och asylpolitiken i västeuropeiska länder är nämligen utformad för helt andra förutsättningar och under helt andra förhållanden. Från att ha varit den främsta utvandringsregionen i världen, kom Europa först under 1960—talet att i förhållande till andra världsdelar registrera större invandring än utvandring. Det nuvarande systemet för invandringskontroll bygger i de flesta västeuropeiska länder på lagstiftning som har utvecklats sedan 1920—talet, och grunderna för asyllagstiftningen i de västeuropeiska länderna utformades i huvud- drag i samband med tillskapandet av 1951 års Geneve-konvention. Den intensiva förändringsverksamheten på dessa områden i de väst- europeiska länderna under senare år, som kortfattat kommer att redovisas i det följande, avspeglar denna diskrepans mellan sedan länge existerande regleringssystem och en sedan kort tid synnerligen föränderlig omvärld som skapar nya och stora migrationsströmmar. I allt större utsträckning står det klart för de enskilda länderna att möjligheterna att reglera invandringen i förhållande till målen för varje lands utveckling och till dess mottagningskapacitet är avhängiga internationellt samarbete. I den mån det internationella samarbetet i större utsträckning inriktas på att motverka de grundläggande orsakerna till omfattande utvandring, och till att på ett västeuropeiskt plan harmonisera målen för invandringspolitiken och metoderna för dess tillämpning, kan invandringstrycket dämpas. Omvänt gäller att ju mindre omfattande ansträngningarna är på det internationella planet
att motverka grundorsakerna till massiv utvandring och till att har— monisera invandrings- och asylpolitiken, desto större kommer invandringstrycket att bli.
Den översikt som lämnas i det följande kommer uteslutande att redovisa aktuell invandrings- och asylpolitik i berörda länder och ej åtgärder som genomförs eller planeras av de enskilda länderna och av internationella organisationer i syfte att förebygga massiva migra- tionsrörelser, eftersom detta ligger utanför uppdraget. I det av- slutande avsnitt 6 kommer emellertid det nära sambandet mellan åtgärder utanför invandrings- och asylpolitikens område med frågan om möjligheterna att reglera invandringen till enskilda europeiska länder i enlighet med uppställda mål att ånyo understrykas.
Intensivt förändringsarbete har inletts
Av det kartläggningsarbete som har gjorts inom ramen för denna studie framgår också klart att nu pågående förändringsarbete i allt högre grad inriktas på att bättre sammanlänka åtgärder för regleringen av invandringen på nationell nivå med flyktförebyggande och preventiva åtgärder på internationell nivå. Samtidigt pågår överväganden i vissa länder om en anpassning av nationella system och lagstiftning till realistiska invandringsnivåer, eftersom alla tecken tyder på att invandringen oundvikligen kommer att öka och att nöd- vändigheten att inordna dessa flöden i mer ordnade former däri- genom blir mer framträdande.
Sammanfattningsvis kan utvecklingen i Västeuropa i syfte att reglera invandringen sägas ha genomgått fem faser under de senaste årtiondena, varvid olika politiska aspekter har tillmätts olika vikt. Reformer och ändringar i lagstiftningen har skett med stor parallellitet i nästan alla de undersökta europeiska länderna, och har i stort följt dessa utvecklingsfaser (tabell 3). Förändringarna i samtliga berörda länder sker nu mycket snabbt. I samband med sammanställningen av denna studie har en översikt gjorts av reform- intervallerna i varje enskilt land. Medan under 1950- och 1960-talen lagstiftningen inom aktuella områden reviderades ungefär en eller högst två gånger per årtionde, kännetecknas situationen under de tre senaste åren av flera revisioner per år i varje land. Denna intensiva
förändringsprocess måste nu bättre länkas samman på internationell nivå och bli mer långsiktigt inriktad.
Tabell 3. De fem faserna i utvecklingen av invandringspolitiken i Västeuropa.
Fas 1 Fas 2 Fas 3 Fas 4 Fas 5
Period 1948—1964 1965—1972 1973—1982 1983—1988 1989—1993
Karakte- Fri rörlighet Ekonomisk Invandrings— lrreguljär Skärpt kon- ristika inom t.ex. expansion. restriktioner invandring troll av ir- Norden, Gästarbetar— efter oljekris— ökar trots reguljär in- Benelux och invandring recession restriktioner vandring; EG från Syd— gemensamma europa yttergränser; nya migra- tionssystem Genom- 500 000 1 100 000 700 000 1 100 000 2 300 000 snittsnivå på den år- liga invand- ringen
2. Nordiska grannländer
Utvecklingen av invandrings- och asylpolitiken i Danmark och Norge företer många likheter med den i Sverige, även om invandringen i absoluta tal har varit betydligt större i Sverige än i grannländerna. Från att under l950-talet ha koncentrerats på genomförandet av den fria nordiska arbetsmarknaden och det gemensamma passkontroll- området, kom tyngdpunkten i politiken i samtliga tre länder under l960-talet att ligga på regleringen av den utomnordiska arbets- kraftsinvandringen, för att under 1970-talet präglas av införandet av invandringsrestriktioner och under 1980-talet av den ökade asyl- invandringen. 1 Finland, däremot, stod utvandringspolitiken och omsorgen om finländarna i Sverige i fokus fram till början av 1980- talet. Med den relativt sett kraftigt ökade asylinvandringen och övrig irreguljär invandring kan Finland nu jämställas med de övriga nordiska grannländerna vad gäller invandringsproblem. Samtliga nordiska grannländer har under senare år reviderat sin invandrings- och asyllagstiftning. I det följande redovisas kortfattat utvecklingen i de tre länderna var för sig.
Norge
Den första utlänningslagsstiftningen infördes i Norge är 1927, sam- tidigt med att motsvarande lagstiftning tillskapades i en rad andra europeiska länder. Lagstiftningen reviderades år 1956, bl.a. i syfte att klarare reglera tilldelningen av arbetstillstånd för utomnordisk arbetskraft. Vid den tidpunkten fanns 25 000 utländska medborgare i Norge, varav merparten från nordiska länder.
Fram till början av l970-talet erhöll i praktiken varje utomnordisk medborgare som hade ett arbetserbjudande ett tidsbegränsat arbets— tillstånd i Norge. Ökningen av den spontana invandringen av arbets— sökande från bl.a. Pakistan, lndien och Turkiet ledde till en skärpning av politiken år 1971, varvid mottagningsmöjligheterna i Norge gavs ökad tyngdpunkt som kriterium för tillstånd till arbetskrafts-
invandring. I samband med den ekonomiska nedgången år 1974 föreslog regeringen ett ettårigt totalstopp vad gäller tilldelning av arbetstillstånd till nykomna utomnordiska invandrare. Detta invand- ringsstopp för arbetskraft trädde i kraft i februari 1975, konsolide- rades med vissa lagändringar år 1981, och gäller än i dag. Undantag i tillämpningen av invandringsstoppet görs för viss utomnordisk expertis, personal anställd i oljeindustrin samt utlänningar som fått flyktingstatus eller uppehållstillstånd i Norge på annan grund. I och med införandet av invandringsstoppet stabiliserades den årliga utom- nordiska invandringen till Norge till nivån 12 000—14000, varav ungefär hälften regelmässigt har fått tillträde till arbetsmarknaden.
Sedan början av 1950-talet har antalet utländska medborgare i Norge fyrdubblats. Det uppgår nu till 143 000 (3,4 procent av total— befolkningen), varav 113 000 är utomnordbor. En aktiv politik för invandrarnas integrering, liknande den i Sverige, förs i Norge sedan mitten av 1970—talet.
Sedan mitten av 1980—talet har, liksom i Sverige och Danmark, antalet asylsökande ökat.
Tabell 4. Officiellt registrerat antal asylsökande till Norge år 1983—1993 (i av- rundade tal).
1983 1984 1985 1986 1937 1988 1989 1990 1991 1992 19931
200 300 900 2 700 8 600 6 600 4 400 4 000 4 600 5 200 12 000
1uppskattat antal asylsökande
Ökningen av antalet asylsökande i mitten av 1980-talet har lett till en omfattande förändringsverksamhet. Ett system för lokalt mot- tagande av asylsökande och flyktingar infördes redan i början av 1980-talet. Den samlade administrationen för utlännings-, flykting- och invandrarfrågor omorganiserades år 1988, varvid ett Utlendings- direktoratet (UDl) inrättades under Kommunal— og arbeids- departementet, men med Justitsdepartementet som för utlänningslag- stiftningen ansvarigt departement. Utlendingsdirektoratet har för närvarande 275 anställda.
En regeringsproposition med fortsatta riktlinjer för invandrings- politiken lades fram våren 1988 och en ny utlänningslag trädde i kraft sommaren samma år. Propositionen innebar en ytterligare viss skärp- ning av invandringskontrollen, ett förbättrat och snabbare asylför—
farande (ett mål om 3—4 månaders handläggning i första instans angavs), en mera stringent tillämpning av första asyllandsprincipen och vissa förändringar i visumpolitiken. Samtidigt ökades den årliga kvoten för den organiserade överföringen av flyktingar till Norge (från 700 platser är 1986 till 2 000 platser år 1992) och vikten av ökade insatser från Norges sida i det förebyggande internationella samarbetet underströks.
En ny utlänningsförordning utfärdades år 1990. Förordningen trädde i kraft i januari 1993. Genom förordningen har bl.a. lättnader i EG-medborgares inresa införts i konsekvens med EES-avtalet samt skärpningar genomförts vad gäller prövningen av asylsökande, bl.a. i syfte att underlätta identifieringen (fingeravtryck m.m.).
Under år 1993 har i två rapporter, utarbetade av statliga arbets- grupper, förordats en utveckling av den norska flyktingpolitiken. I den ena rapporten läggs fram förslag till en samlad flyktingpolitik, innefattande bl.a. preventiva åtgärder i ursprungsländerna. I den andra rapporten föreslås att Norge inför möjligheten att ge temporär asyl i sin lagstiftning. Båda rapporterna är för närvarande föremål för beredning.
Danmark
Invandringen till Danmark var under 1950-talet måttlig och om- fattade till större delen nordbor. Liksom i Sverige ökade under 1960- talet arbetskraftsinvandringen, främst från Turkiet, Jugoslavien och Pakistan. I slutet av l970—talet bodde 15 000 turkiska, 7 000 jugo- slaviska och 6 000 pakistanska medborgare i landet. I likhet med övriga länder i Västeuropa införde Danmark i mitten av l970-talet ökade invandringsrestriktioner för utländsk arbetskraft, främst genom en ny lagstiftning år 1973. Genom familjesammanföring samt asylinvandring under 1980-talet har det totala antalet utländska medborgare i Danmark ökat från 100 000 år 1980 till 180 000 år 1993 (ca 3,5 procent av totalbefolkningen). Därtill kommer ca 25 000 f.d. utländska medborgare som erhållit danskt medborgarskap.
Den invandring som ägde rum trots det år 1973 införda stoppet för arbetskraftsinvandring ledde år 1983 till införandet av en ny ut- länningslag. Lagen innebär bl.a. ökad rättsäkerhet för utlänningar som bott länge i Danmark. Ett Direktorat för utlänningsfrågor in-
rättades under justitiedepartementet samt en besvärsinstans för asyl— ärenden (Flygtningenaevnet). Genom 1983 års lag infördes ett nytt flyktingbegrepp (de facto-flyktingar) vid sidan av konventions- flyktingbegreppet. Efter införandet av 1983 års lag ökale asyl— invandringen till Danmark.
Tabell 5. Ojiciellt registrerat antal asylsökande till Danmark 1983—1993 ( . avrun- dade tal).
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
800 4 300 8 700 9 300 2 800 4 700 4 600 5 300 4 60) 13 900 20 000
luppskattat antal asylsökande
Ökningen åren 1984—1985 ledde till lagändringar åren 1985 och 1986 i syfte att skärpa kontrollen över asylinvandringen och påskynda handläggningen. Möjligheten till återsändning till säkra första asyl- länder infördes, liksom även regler för bötfällning av flygbolag som fraktar dokument- och visumlösa passagerare. Samtidigt infördes ett ytterligare skyddsbegrepp vid sidan om konventions- och de facto— begreppet, varigenom justitieministern fick möjlighet att ge uppe- hållstillstånd i fall då "väsentliga hänsyn av humanitär karaktär avgörande talar härför". En ytterligare lagändring gjordes år 1991 i syfte att möjliggöra Danmarks ratificering av Dublin-konventionen.
I den redogörelse för hela utlänningspolitiken och dess tillämpning som justitieministern lämnade till Folketinget hösten 1991 ftrordades en ny samlad utlänningspolitik, mot bakgrund av det ökade invand- ringstrycket. I redogörelsen gjordes en bred genomgång av aktuella utvecklingstendenser och nödvändigheten av reformer. Redtgörelsen ledde våren 1992 till vissa ändringar i utlänningslagen, bl.a. begräns- ningar i familjesammanföringsreglerna samt ökade möjligieter till kontroll av icke samarbetsvilliga asylsökande (frihetsinskräftkningar när vederbörande ej infinner sig till intervju, möjligheter att ta fingeravtryck etc.).
I samband med regeringsskiftet våren 1993 fördes utlännngs- och flyktingfrågorna över från justitie— till inrikesministeriet. I en sommaren 1993 framlagd rapport aviserar inrikesminisern nya insatser: förslag om inrättande av en europeisk flyktingkommission, ökat bistånd till flyktingar i närområdena (bland anmt i f.d. Jugoslavien), utveckling av bestämmelserna om tillfälligt skydd för
personer från Bosnien—Hercegovina, snabbare handläggning av asyl— ärenden samt ökad repatrieringshjälp. Flera av dessa insatser har genomförts.
Finland
Bland de övriga nordiska grannländerna urskiljer sig Finland genom att först under senare år ha blivit ett invandringsland. Under perioden 1945—1991 flyttade över 500 000 finländare till Sverige (med kulmen under åren 1969—1970), av vilka ungefär hälften har återvänt till Finland. I början av 1980—talet blev återflyttningen av finländska medborgare större än utflyttningen samtidigt som invandringen av utländska medborgare började öka. Invandringen från utomnordiska länder till Finland uppgick till 13 000 år 1990. Därtill kommer invandringen till Finland av hittills 8 000 f.d. finländska medborgare från f.d. Sovjetunionen (av dessa talar endast 40 procent finska).
Antalet utländska medborgare i Finland uppgick till 26 300 år 1990 och hade ökat till 35 000 år 1992. Av dessa var en fjärdedel från övriga nordiska länder. Omkring 4 200 kom från Asien, 2 400 från Afrika och 500 från Latinamerika.
Redan innan asylinvandringen till Finland inleddes i slutet av 1980- talet hade regeringen beslutat att lägga tonvikt vid kvotintagning framför spontaninvandring. Omkring 200 latinamerikanska flyktingar mottogs 1973—1977, och 300 flyktingar från Indokina 1979—1985. I mitten av 1980-talet infördes en årlig flyktingkvot. Denna ökades från 130 år 1986 till 500 år 1990.
Denna planerade flyktingöverföring i ordnade former har emeller— tid kommit att få minskad betydelse till följd av en kraftig ökning av den spontana asylinvandringen under de senaste åren.
Tabell 6. Ojiciellt registrerat antal asylsökande till Finland 1984—1993 (i avrundade tal).
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
15 15 22 46 67 173 2500 2100 3600 2600 luppskattat antal asylsökande
Ökningen av asylinvandringen har lett till att 1984 års utlännings- lag har kompletterats med ändringar i utlänningsföroriningen år 1988 och i utlänningslagen år 1991. Flyktingkriteriernai 1951 års Geneve-konvention har införts i lagen. Särskild de facto-status har in— förts i den finska lagstiftningen.
Sverige
Fram till 1930-talets början var Sverige ett utvandrarland Många av dem som invandrade under 1930—talet var emellertid liksom under tidigare årtionden svenskar som återinvandrade från USA. Invand- ringen av andra än svenskar fick stor omfattning först i sanband med andra världskriget. Vid krigsslutet fanns nästan 200 000 flyktingar i Sverige, men många av dem återvände hem eller reste vidare.
Under l950- och l960-talen dominerade arbetskraftsinvandringen, som underlättades av det år 1954 ingångna avtalet om en gemensam nordisk arbetsmarknad. lnvandringsöverskottet för hela 1950-talet stannade på drygt 100 000 medan det under 1960-talet mer än för— dubblades till 235 000. Under efterkrigstiden fram t.om. år 1970 kom ca två tredjedelar av invandringen från övriga nordska länder. Arbetskraftsinvandringen kulminerade år 1970 med en bruttoinvand- ring på över 73 000 personer. Invandringen från de nordiska länderna hade då sin topp och överskred 40 000 vardera året 1969 och 1970.
Under 1970—talets senare år kunde flera nya inslag märkas i invandringsmönstret. För första gången var den nordiska invand- ringen lägre än invandringen från andra länder. Det visace sig också att även om myndigheterna i stort sett upphört att ge tillszånd till nya utomnordiska arbetskraftsinvandrare påverkades den ubmnordiska inflyttningen endast marginellt. I stället kom invandringen att ske på andra tillståndsgrunder med allt fler som åberopade slälcanknytning eller asylskäl. Det rörde sig här om en invandring där myndigheternas prövning inte kunde påverkas av Cet svenska arbetsmarknadsläget på det sätt som var typiskt för arbetskrafts— invandringen. Andelen utomeuropeiska invandrare, sort hade varit stigande sedan 1970—talets början, blev 1985 för första gången större än andelen europeiska invandrare.
År 1992 fanns det i Sverige ca 835 000 personer, som var födda utomlands, vilket motsvarar 9,6 procent av den totala folkmängden. Av dem är ca 431 000 naturaliserade svenskar, de övriga utländska medborgare.
Invandringen av anhöriga utgör en stor del av den utomnordiska invandringen till Sverige. Under 1984—1992 utfärdades 237 800 uppehållstillstånd. Cirka 93 procent av dem beviljades av flykting— och anhörigskäl. Anhöriga utgjorde 48 procent.
Tabell 7. Oficiellt registrerat antal asylsökande till Sverige år 1983—1993 ( [ avrun— dade tal).
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
3 000 12 000 14 500 14 600 18100 19 600 30 350 29 350 27 350 84 000 38 000
1uppskattat antal asylsökande
Under andra halvåret 1989 anlände ungefär lika många asylsökande som under hela 1988. Pga. de påfrestningar som mottagningssystemet då utsattes för bestämde sig den dåvarande regeringen den 13 december 1989 för att inskränka asylrätten till att förutom flyktingar endast avse de krigsvägrare och de factoflyktingar som hade särskilt starka skyddsbehov. En liknande åtgärd hade skett en gång tidigare, år 1976, men avsåg då bara en grupp — assyrier/syrianer från Turkiet. Beslutet 1989 rörde inte någon viss grupp utan gällde asylsökande från alla länder. I december 1991 upphävde den nytillträdda regeringen beslutet från 1989.
För att påskynda handläggningen av det ökande antalet asylärenden under slutet av 1980-talet och början av 1990—talet och samtidigt minska väntetiderna har Sverige använt olika vägar:
— En ny utlänningslag infördes år 1989 med förändringar främst i olika procedurfrågor.
— Genom olika beslut 1989 och sommaren 1990 fick de som väntat länge — detta gällde inte minst barnfamiljer — i stor utsträckning tillstånd att stanna i Sverige utan att de ansågs ha asylskäl.
— Genom organisatoriska förändringar. Bland annat decen- traliserades under 1989 invandrarverkets handläggning av asyl- ärenden samt mottagandet av asylsökande. Till och med 1991 var det regeringen som överprövade en stor del av invandrarverkets beslut. På grund av det stora antalet överklaganden inrättades därefter
Utlänningsnämnden med uppgift att pröva överklaganden enligt utlänningslagen och medborgarskapslagen.
Inte något enskilt år sedan andra världskriget har antalet personer som sökt sig till Sverige varit så stort som 1992. Av de ca 84 000 asylsökande som då kom var emellertid hela 83 procent från f.d. Jugoslavien. Antalet asylsökande från andra länder som Irak, Iran och Somalia minskade däremot.
Under sommaren 1992 dominerade asylsökande från Makedonien och den serbiska Kosovoprovinsen. Förutom bl.a. omfattande direkt- avvisningar till Makedonien, som fick inströmningen därifrån att upphöra, har Sverige använt viseringsinstrumentet för att direkt påverka inflödet. Efter att visumtvång i oktober 1992 införts för medborgare från Serbien-Montenegro och Makedonien upphörde i stort sett inströmningen från dessa länder. Sverige har därefter också infört visumplikt för medborgare från Bosnien-Hercegovina.
Samtidigt avgjorde regeringen några enskilda ärenden rörande personer från Bosnien-Hercegovina, varigenom de fick tillstånd att stanna i Sverige. Detta har bedömts medföra att ca 40 000 personer som redan vistas i Sverige kommer att beviljas permanent uppehålls— tillstånd.
Under hösten 1993 har regeringen lagt ett förslag om tillfälligt skydd för bl.a. sådana som lämnat sitt land pga. inbördeskrig. En eventuell ändring av utlänningslagen påverkar dock inte situationen för de som nu kommit från Bosnien—Hercegovina.
3. Övriga europeiska länder
De övriga sex europeiska länder som omfattas av studien uppvisar stora skillnader vad gäller geografisk belägenhet (såsom närhet till olika emigrationsområden, gränsförhållanden etc.), befolknings— struktur, koloniala traditioner, erfarenheter från andra världskriget samt ekonomisk utveckling, och samtliga dessa och andra faktorer har bidragit till utformningen av varje lands invandrings— och asylpolitik. Fyra av länderna är medlemmar av EG och två av EFTA. ] det följande sammanfattas grunddragen vad gäller invandringen och invandringspolitiken i dessa sex länder.
Schweiz
Schweiz har ungefär samma folkmängd som Sverige, men har sedan länge haft en betydligt större invandring. I landet fanns redan före första världskriget ett stort antal utländska arbetare (16 procent av totalbefolkningen i Schweiz bestod av utlänningar året före krigsutbrottet). Under l950-talet inleddes en för hantverks— och turistindustrins utveckling nödvändig rekrytering av arbetskraft i Sydeuropa, bl.a. genom en vidgning av det för Schweiz karakteristiska säsongsarbetarprogrammet. Detta möjliggör anställning av ett stort antal utländska arbetare under successiva tidsperioder om för närvarande nio månader. Familjen förutsätts kvarstanna i hemlandet. Arbetaren kan efter ett antal niomånadersperioder (med hemresor dessemellan) omvandla sin säsongsarbetarstatus till reguljär arbetstillståndsstatus, vilket möjliggör rätt till familjesammanföring.
Den genom säsongsarbetarinvandringen kraftigt ökade följdinvand— ringen ledde under slutet av l960-talet till vissa främlingsfientliga stämningar i detta redan grundlagsmässigt fyrspråkiga land, och den första folkomröstningen (följd av ytterligare ett antal) om en övre gräns för hur många utlänningar som skulle få bo i landet ägde rum redan år 1970. Debatten under 1970—talet ledde till politisk konsensus
om att nivån vad gäller antalet i Schweiz boende utlänningar borde stabiliseras till ungefär en miljon (av totalt för närvarande 6,9 miljoner invånare i landet). 1 september 1993 bodde dock 1 241 000 utlänningar i Schweiz (internationella tjänstemän, säsongsarbetare och asylsökande ej medräknade), vilket innebär att Schweiz med 18 procent utlänningar i befolkningen (näst Luxemburg) är den utlänningstätaste staten i Europa och en av de utlänningstätaste i världen. I början av år 1991 fanns mer än 860 000 yrkesverksamma utlänningar på den schweiziska arbetsmarknaden, vilket motsvarar 25 procent av hela arbetskraften. Av dessa kom emellertid 83 procent från EG— och EFTA—länder. Utöver de utländska medborgarna bor i landet minst 400 000 f.d. utlänningar som erhållit schweiziskt medborgarskap.
Av utlänningarna i Schweiz härstammar 73 procent från EG— och EFTA—länder (mest Portugal och Italien). De största utlännings— grupperna därutöver är från f.d. Jugoslavien (ca 232 000) och Turkiet (ca 75 000). Den årliga nettoinvandringen av utlänningar ligger på en efter europeiska förhållanden mycket hög nivå och upp— gick år 1990 till 60 000, till följd av fortsatt familjesammanföring, omvandling av säsongsarbetarstatus samt slutgiltiga beslut i asyl— ärenden. Till denna siffra skall läggas under år 1990 nykomna asylsökande (36 000). Med en faktisk bruttoinvandring på över ca 130000 utlänningar per år ligger Schweiz i förhållande till sin befolkning även i täten i Europa när det gäller invandringsnivå.
Till den sedan länge pågående debatten i landet om var gränserna för den totala mottagningskapaciteten går har självfallet den ökande asylinvandringen bidragit. Antalet asylsökande steg kraftigt fram till år 1991, då en rad reformer i asylsystemet genomfördes, men visar nu återigen en tendens till ökning.
Tabe/18. Opa-[ellr registrerat antal ayy/sökande till Schweiz 1986—1993 (i avrun— dade tal).
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
8500 10900 16700 24500 36000 41600 18100 25000
Iuppskattat antal asylsökande
Alla de siffror som nu redovisats återspeglar den viktiga roll som invandringen och dess effekter har för schweizisk inrikes- och
utrikespolitik. I allt högre grad diskuteras i Schweiz frågan om den pågående tillväxten av befolkningen genom invandring i förhållande till landets lilla yta och den ekologiska belastning som skapas genom ytterligare befolkningsökning. Ett arbete inleddes mot denna bak- grund i slutet av 1980—talet i syfte att utforma en långsiktig schweizisk migrationspolitik. Detta ledde till en regeringsrapport som år 1991 antogs av parlamentet. De nya riktlinjerna innebär att asylpolitiken skall samordnas med invandringspolitiken i dess helhet och med flyktingpolitiken utanför Schweiz. Ökad tonvikt skulle också läggas vid bättre kontroll av den illegala invandringen och åtgärder mot missbruk av asylsystemet. De hittillsvarande insatserna i syfte att bibehålla en rimlig balans mellan storleken av den inhemska och den invandrade befolkningen skulle fortsätta, men invandring av utländsk arbetskraft var även i framtiden nödvändig för att upprätthålla landets ekonomiska standard. Anpassningen till EG (EES—avtalet) innebar att Schweiz skulle ge prioritet åt EG/EFTA-arbetskraft som fritt skulle kunna ta anställning i landet och att säsongsarbetarsystemet skulle avvecklas. Det förhållandet att Schweiz efter 1992 års folkomröstning står utanför EES—avtalet har inte lett till någon ändring av dessa nya migrationspolitiska grundsatser. I ett annat av parlamentet samtidigt antaget långsiktsprogram (Bericht iiber die Legislaturplanung 1991— 1995) angavs som ett explicit mål för biståndssamarbetet att det i högre grad skulle syfta till att söka förhindra okontrollerade migrationsströmmar till Schweiz från utvecklingsländer.
Ett framträdande drag i den migrationspolitiska utvecklingen i Schweiz under senare år har således varit ansträngningarna att få till stånd ett långsiktigt inriktat planeringssystem. Dessa ansträngningar underlättas av att det sedan länge existerande systemet för arbets— tillståndsgivning bygger på planeringsramar som görs upp på för- hand. Regeringen beslutar således årligen om det maximala antal utlänningar som kan tilldelas ettåriga arbetstillstånd, eller säsongs- arbetstillstånd (nio månader), eller korttidstillstånd (sex månader). Endast den första kategorin har rätt att ta med sig make/maka och barn under 18 år. Denna årliga tillståndsgivning handhas av den federala utlänningsmyndigheten i samråd med den för arbetsmark— nadsfrågor ansvariga federala myndigheten.
Den tredje i sammanhanget ansvariga myndigheten är den år 1986 upprättade federala flyktingbyrån (BFF). Dess personal har ökat från
ursprungligen 150 år 1985 till 450 år 1993. De 26 kantonerna är enligt en fördelningsordning ansvariga för mottagandet av asyl— sökande, mot statsbidrag. En omfattande reformering av hela det schweiziska systemet för asylutredning och mottagande har ägt rum, med korta handläggningstider och minskat missbruk som resultat. En viktig åtgärd var regeringens beslut att som första europeiska land år 1990 införa begreppet "säkert ursprungsland" i lagstiftningen. Genom regeringsbeslut i oktober 1993 skall numera 11 länder betraktas som säkra ursprungsländer ur asylsynpunkt: Albanien, Bulgarien, Gambia, Ghana, Indien, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Republiken och Ungern. Asylprövningen sker i dessa fall under mycket kort tid, varpå omedelbar återsändning sker i nästan samtliga fall, vilket resulterat i minskad inströmning från dessa länder.
Under år 1993 har en expertgrupp tillsatts för att göra ytterligare en översyn av asyllagstiftningen. framför allt i syfte att bättre klargöra vilka som skall omfattas av de facto—status. Vidare har ett arbete inletts inom regeringskansliet med sikte på en långsiktig samlad invandringspolitik med hithörande ramlagstiftning, som en upp- följning av ett parlamentsbeslut med krav på utredning härom år 1992.
Österrike
Liksom Schweiz har Österrike ungefär samma folkmängd som Sverige, men har fram till nyligen skilt sig från både Schweiz och Sverige vad gäller den allmänna inriktningen av invandrings- politiken. Utvecklingen under de senaste två åren innebär emellertid att Österrike i både faktiskt och lagstiftningsmässigt hänseende har övergått från att ha varit ett transitland och ett gästarbetarland till att ha blivit ett invandringsland.
På grund av det ekonomiska läget i landet under årtiondena närmast efter andra världskriget fortsatte den redan tidigare inledda utvandringen av österrikare. Ännu idag arbetar ca 100 000 öster- rikare i Schweiz och Tyskland. Utvandringen av kvalificerad personal ledde till arbetskraftsbrist i Österrike under 1960-talet, och till gäst— arbetarinvandring från främst Jugoslavien och Turkiet. Ett system för kvotintag av gästarbetare upprättades i trepartssamråd mellan staten,
arbetsgivarna och de fackliga organisationerna. Omfånget av dessa kvoter (s.k. kontingenter) byggde på en analys av arbetskraftsbehoven i vissa regioner och branscher, varpå berörda arbetsgivare erhöll tillstånd att årligen anställa ett visst antal nyinvandrade utländska arbetare. Kontingentsystemet lagfästes senare i 1975 års lag om anställning av utländsk arbetskraft. Fortfarande under 1980—talet utfärdades årligen totalt 50 000—60 000 sådana tillstånd till arbets— givarna att rekrytera utländska arbetare.
Liberaliseringen i Östeuropa i slutet av 1980-talet ledde till en kraftig ökning av antalet spontana inresor till Österrike och till en kraftig minskning av de klassiska mottagningsländernas (USA, Kanada och Australien) benägenhet att överföra dessa människor, som ju definitionsmässigt ej längre var att betrakta som politiska flyk- tingar. Denna situation framtvingade en radikal omläggning av den österrikiska migrationspolitiken, och ett intensivt reformarbete inleddes år 1991.
Under perioden 1945—1990 anlände mer än tre miljoner utlänning- ar till Österrike för kortare eller längre bosättning, varav 650 000 överförts i organiserade former till andra länder, främst de ovan nämnda. För närvarande finns närmare 700 000 utländska med- borgare i landet (motsvarande ca 9 procent av totalbefolkningen), varav 520 000 är registrerade för varaktig vistelse, ca 70 000 (mest medborgare i Bosnien-Hercegovina) accepterats för tillfällig vistelse sedan kriget bröt ut i f.d. Jugoslavien och ca 100 000 är utlänningar (mest östeuropéer) som illegalt vistas i Österrike. Merparten av de registrerade utlänningarna är från f.d. Jugoslavien och från Turkiet. Till de 700 000 utlänningarna kommer ca 350 000 invandrare som erhållit österrikiskt medborgarskap (ca 10 000 per år naturaliseras).
Antalet asylsökande har sedan mitten av 1980—talet visat en tendens att öka. Ungefär 70 procent av de sökande har kommit från Öst- europa. Till följd av den genomgripande förändringen av asyl- systemet under senare år har nu antalet asylsökande börjat minska.
Alla de nu nämnda omständigheterna samt nödvändigheten att revidera den österrikiska lagstiftningen med hänsyn till EES-förhand— lingarna, framtvingade en totalöversyn av den österrikiska invand— ringspolitiken, aviserad i ett regeringsprogram år 1991. I program- met anmäldes fyra nya lagar: en avseende decentraliserad mottagning av asylsökande (Bundesbetreuungsgesetz, i kraft i augusti 1991), en
som anger asylkriterier (Asylgesetz, i kraft i juni 1992, ersätter 1968 års lag), en om regler för inresa (Fremdengesetz, i kraft i januari 1993, ersätter 1954 års lag) samt den nya lagen om uppehållstillstånd (i kraft ijuli 1993, ersätter 1975 års lag). Hela lagverket, som har åtföljts av ny statlig administration för dess tillämpning, kännetecknas av en avsikt att bättre planera invandringens omfång i förhållande till landets reella mottagningsresurser. Samtidigt har regeringen tagit initiativ på europeisk nivå för att initiera en motsvarande interna- tionell planeringsprocess; ett förslag till en europeisk migrationsv konvention, som bl.a. syftar till att i internationell samverkan fast- ställa planeringsnivåer, har i februari 1993 lagts fram i detta syfte (vid en ministerkonferens i Budapest i vilken 36 stater deltog).
Tabell 9. Ojficielltcregistrerat antal asylsökande till Österrike samt andelen asylsökandefrån Östeuropa i procent 1987—1993 ( i avrundade tal).
1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
Totalt 11 400 15 800 21 900 22 800 27 300 16200 6000
varav Östeuropa 80 % 88% 72% 67% 62% 67% —
luppskattat antal asylsökande
Det nya lagsystemet innebär sammanfattningsvis följande. Klara regler har fastställts om var gränsen går mellan utlänningar som legalt vistas som turister i Österrike och övriga utlänningar. Åtgärder mot illegal invandring och människosmuggling har skärpts. Första- gångs-turistvisum kan endast förlängas genom de österrikiska ambassaderna. Sanktioner mot bolag som fraktar dokumentlösa har införts. En principiell viktig förändring är att den nya uppehållslagen anger att varje utlänning som skall vistas mer än tre månader i Österrike skall kunna få uppehållstillstånd inom ramen för en kvot för förstagångstillstånd som fastställs årligen i samråd mellan staten, arbetsgivare, de fackliga organisationerna, handelskamrarna och kommunerna. Uppehållstillstånd till asylsökande, flyktingar, gräns— arbetare och de som omfattas av det kommande EES-avtalet ligger utanför kvoten. För juli 1993—juni 1994 har en totalkvot på 27 000 platser fastställts, varav 15 000 avser gästarbetare, 5 000 familje- sammanföring och 5 000 utländska studerande. Gästarbetarna har rätt till anställning inom hela den sektor som deras tillstånd gäller för. Det
förhållandet att i Österrike sedan länge befintliga utlänningar med oklar tillståndsstatus nu från utlandet måste ansöka om plats inom kvoten har orsakat debatt, liksom även andra tillämpningsfrågor.
Asylsökande ligger som redan nämnts av naturliga skäl utanför planeringssystemet, men det nya mottagningssystemet för dem bygger på ettåriga planeringskvoter. Syftet med systemet är att få till stånd en decentralisering av omhändertagandet till småhotell och privata hem. De 9 länderna har tilldelats proportionella mottagningskvoter som har fastställts i förhållande till deras totala folkmängd och till andelen redan befintliga utlänningar i varje land. Systemet är planerat för 20 000—30 000 sökande, men har trots den stora inströmningen av krigsfördrivna från Bosnien—Hercegovina väl klarat påfrestningarna och fördelningen har skett i enlighet med den uppgjorda fördelnings- planen. För närvarande finns 3 500 vanliga asylsökande och ca 45 000 personer från Bosnien-Hercegovina i systemet.
Den nya asyllagen syftar till att påskynda handläggningen och klar— göra grunderna för tillstånd. Endast Geneve-konventionens kriterier är asylgrundande, men tillstånd kan även ges om återsändning inte bedöms möjlig "på grund av tungt vägande skäl". Asyl skall ej beviljas om utlänningar redan har skydd i ett annat land, eller har fått sin ansökan avslagen i annat land som tillämpar Geneve-konventionen. En asylansökan kan avslås om den asylsökande vägrar samarbeta vad gäller fastställande av hans/hennes identitet. Samtidigt har ett flykting— ombudssystem tillskapats. UNHCR underrättas om alla asylansök- ningar och har rätt att ta del av samtliga handlingar. Integrationen av flyktingar i samhället skall underlättas genom en särskild fond. En ny central asylmyndighet har inrättats (Bundesasylamt), med 7 lokal- kontor. En särskild besvärsinstans för asylärenden har också till— skapats.
Invandrarfrågorna spelar en stor roll i den österrikiska inrikes— politiken, bl.a. sedan krav på folkomröstning (Volksbegehren) om invandringens roll är 1992 framfördes av ett av de politiska partierna på ytterkanten. Det är ännu för tidigt att avläsa de samlade effekterna av det nya paketet, men såväl nettoinvandringen (37 000 år 1992) som invandringen av asylsökande har, som angivits ovan, väsentligt minskat sedan den nya lagstiftningen införts.
Tyskland
Det som har förenat den tyska med den schweiziska och österrikiska invandringspolitiken har varit användningen av arbetstillstånds- givningen _som ett väsentligt instrument för att reglera primär- invandringen. Trots det stopp för invandring av utländsk arbetskraft som Tyskland införde hösten 1973 har en stor del av invandringen därefter haft formen av arbetskraftsinvandring. För den större delen av invandringen efter 1973 svarar emellertid anhöriga, asylsökande och personer av tyskt ursprung från olika länder 1 Östeuropa. Totalt uppgår nu den årliga invandringen av dessa fyra kategorier till nära en miljon personer, vilket innebär att Tyskland är det utan jämförelse största invandringslandet i Europa, mätt i absoluta tal. Invandringen till Tyskland (med 80 miljoner invånare efter 1990 års tyska åter- förening) är nu nästan lika stor som den till USA (med 249 miljoner invånare). Trots det värjer sig myndigheterna i Tyskland fortfarande för att beteckna landet som ett invandringsland. Häri skiljer sig Tyskland från Schweiz, Österrike och en rad andra europeiska länder. Denna diskrepans mellan politik och verklighet är det mest fram- trädande draget i den tyska politiken.
Idag bor nära 6,5 miljoner registrerade utländska medborgare i Tyskland, varav 1,9 miljoner är från Turkiet, ca 1,0 miljon från Jugoslavien, 0,6 miljoner från Italien och 0,3 miljoner från Grekland. Över 60 procent av de utländska medborgarna har bott i Tyskland i mer än tio år. Eftersom de tyska naturalisationsreglerna är relativt restriktiva uppgår antalet naturaliserade endast till ca 900 000.
Den första invandringsvågen kom redan strax efter andra världs— kriget (totalt 8,3 miljoner människor, de flesta av tyskt ursprung, flyttade till Västtyskland enbart mellan åren 1945 och 1950). När Berlinmuren restes år 1961 kom den expanderande västtyska ekono— min att lida av brist på arbetskraft, och en serie bilaterala arbets- kraftsavtal slöts med nästan samtliga sydeuropeiska länder. Den mest omfattande rekryteringen ägde rum åren 1968-1972, då antalet utländska arbetare steg från 1,0 till 2,6 miljoner, vilket ledde till en ökning av utlänningarnas andel av den totala arbetskraften från 5 till 12 procent. År 1973, när kraftiga invandringsrestriktioner infördes, fanns redan 4,0 miljoner utländska medborgare i landet. Invandrings— stoppet hade emellertid föregåtts av en debatt under flera år om vissa negativa effekter av den omfattande gästarbetarinvandringen. Det
hade konstaterats att denna invandring i praktiken var av permanent karaktär, att stora investeringar på social— och utbildningspolitikens område krävdes för att ta hand om de efterföljande familjemed— lemmarna och att gästarbetarinvandringen hade fördröjt den nöd- vändiga strukturrationaliseringen och därmed långsiktigt försvagat Tysklands ekonomiska konkurrenskraft. Dessutom började utlän— ningsfientliga stämningar att göra sig gällande.
Åtstramningen år 1973, som bl.a. innefattade en kraftig höjning av arbetsgivarnas avgift för att få anställa nyinvandrad utländsk arbets- kraft, avsåg även följdinvandringen: nära anhöriga till dem som hade arbetstillstånd sedan en tid tilläts även i fortsättningen komma, men de fick inte arbeta förrän efter två år. Vidare beslöts att ingen ny— invandring fick ske till städer med mer än 12 procent utlänningar bland befolkningen. Arbetslösa utlänningar erbjöds omfattande repatrieringshjälp etc.
Samtliga dessa åtgärder hade emellertid liten effekt vad gäller såväl följdinvandringen (av släktingar) som nyinvandringen. Restriktion- erna ledde till att särskilt turkar med oklar vistelsestatus som redan befann sig i Tyskland började använda sig av asylsystemet för att erhålla fortsatt vistelserätt. Antalet asylsökande ökade därför kraftigt åren 1980—1981, och som en följd därav infördes visumtvång och andra kontrollåtgärder för turkiska medborgare. Dessa åtgärder ledde till en nedgång i det totala antalet asylsökande, men från år 1983 började antalet asylsökande åter att öka år till år och nådde år 1992 rekordnivån 438 200.
Tabell 10. Ojj'iciellt registrerat (uttal asylsökande till Tyskland år 1984—1993 (i av- rundade tal).
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993l
35 300 73900 99700 54400 103100 121000 193000 256000 438200 330000
Iuppskattat antal asylsökande
Liksom för Österrike ledde Tysklands geografiska läge till en kraftig ökning av totalinvandringen när utresekontrollen i Östeuropa liberaliserades. I slutet av 1980-talet kom 40 procent av de asyl— sökande till Tyskland från Östeuropa. Vad gäller "Ubersiedler", (östtyskar som lyckades komma över till Västtyskland för bosättning) låg antalet normalt på en årlig nivå av 20 000—30 000. År 1988 kom
emellertid 40 000 och år 1989, via Ungern och Österrike och fram till murens fall i november, hela 340 000. Inflyttningen av "Aussied— ler" (personer av tyskt ursprung i Östeuropa med författningsmässig rätt att invandra till Tyskland) ökade från 78 000 år 1987, till 203 000 nästföljande år, 377 000 år 1989 och ett rekordtal av nära 400 000 år 1990. Därtill tilltog den illegala invandringen (även av medborgare i länder i Asien och Afrika) från och via grannländerna Polen och f.d. Tjeckoslovakien.
Denna kraftiga ökning av invandringen ledde till införandet av en rad åtgärder i syfte att dämpa inströmningen. Vad gäller Aussiedler trädde ny lagstiftning i kraft i januari 1993 som sätter ett tak för inresorna: endast 225 000 ges årligen bosättningstillstånd och övriga får köa (ca 750 000 ärenden väntar för närvarande i denna kö). Dessutom gjordes inskränkningar i den speciella socialhjälp som Aussiedler får och i omfattningen av den särskilda tyskundervisningen för dem. Omfattande åtgärder vidtas också i ursprungsländerna, främst i Ryssland i syfte att förbättra villkoren för de tyska minoriteterna (ca 180 miljoner DEM betalades i statsmedel i detta syfte år 1992 och 250 miljoner är avsatta för år 1993).
Samtidigt som de allmänna restriktionerna för arbetskrafts- invandring kvarstår har den tyska regeringen ansett det vara nöd— vändigt att kunna erbjuda tillfälliga arbetsmöjligheter i Tyskland för östeuropéer i syfte att bistå deras hemländer i den ekonomiska utveck— lingen och också att skapa ordnade alternativ till illegal invandring. Dessa program avser östeuropeiska gästarbetare (ca 4 000 platser år 1992), säsongsarbetare (ca 210 000 platser), personer anställda av utländska underleverantörer (ca 123 000 platser) och gränsarbetare (ca 12 000 platser). Dessa program har emellertid utvecklats mycket dynamiskt och ökat dragningskraften till Tyskland. Restriktioner har nu därför införts.
Den helt övergripande frågan i den tyska invandringspolitiska debatten under senare år har emellertid varit asylfrågan. I 1949 års grundlag stadgas i art. 16 att "politiskt förföljda skall ha rätt till asyl". Hela det tyska asylförfarandet, som är judiciellt till sin karaktär, med domstolar ansvariga för handläggningen av besvärsärendena och med den federala författningsdomstolen som högsta lagtolkningsorgan, vilar på domstolarnas tolkning av art. 16. När antalet asylsökande i genomsnitt uppgick till 5 000 per år, som fallet var fram till början
av 1970-talet, var detta system hanterligt. Men när det årliga antalet började överskrida 100 000 i mitten av 1980-talet inleddes en debatt mellan de politiska partierna om en ändring av art. 16. Denna diskussion slutfördes först i och med kompromissbeslutet i maj 1993 av Bundestag (parlamentet) att formuleringen i art. 16 skulle kvarstå oförändrad, men att denna formulering jämte undantag och inskränk— ningar skulle infogas i en ny artikel 16a.
Således stadgas nu i den nya art. 16a att den inte har rätt till asyl som inreser till Tyskland via ett EG-land eller ett annat land där till— lämpningen av 1951 års flyktingkonvention och 1950 års europeiska konvention om mänskliga rättigheter är säkerställd. I den nya asylför— farandelag som trädde i kraft den 1 juli 1993 anges att sådana säkra tredje-länder är samtliga EG— och EFTA-stater samt grannländerna Polen och Tjeckiska republiken. Dessutom har i lagstiftningen införts begreppet säkra ursprungsländer. Asylansökningar av medborgare i dessa länder skall a priori betraktas som uppenbart ogrundade såvitt inte mycket speciella skäl föreligger. Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Repub- liken och Ungern har i den nya lagstiftningen angetts vara säkra ursprungsländer.
Även en rad andra förändringar har beslutats i syfte att hejda inströmningen av asylsökande och effektivisera handläggningen. Den centrala flyktingmyndigheten med högkvarter i Niirnberg (Zimdorf), som är första instans och som år 1985 hade 350 anställda, har nu genom kraftiga personalförstärkningar 5 500 anställda (inkl. personal på de nya regionalkontoren). Andra instansprövningen har förenklats. Handläggningen i första instans har i högre grad decentraliserats till Bundesländerna, mottagningssystemet har datoriserats och koncentre- rats till 46 centra, fingeravtryck tas av dokumentlösa sedan januari 1993, dokumentlösa som anländer till flygplats får ej lämna flyg- platsen de första tre veckorna etc. Avtal om återtagande har vidare träffats med Polen och förhandlingar härom pågår med Tjeckiska republiken. Effekten av samtliga dessa och andra parallella åtgärder har blivit att antalet asylsökande halverats månaderna efter det att den nya lagstiftningen börjat tillämpas sommaren 1993. Det totala antalet kommer dock att uppgå till betydligt mer än 300 000 för år 1993.
Nederländerna
Landets invandringspolitik består av flera mycket olika element och är svår att kortfattat karakterisera. Till skillnad från de tidigare be— handlade länderna har Nederländernas koloniala förflutna i hög grad präglat inflyttningen. Av de 1,2 miljoner utlandsfödda som bor i landet härstammar nära 40 procent från de f.d. holländska kolonierna Indonesien och Surinam och från de nuvarande holländska territo- rierna i Karibiska havet. Samtidigt har landet tidigare i väsentlig omfattning rekryterat arbetare från Turkiet och Marocko och ett stort antal utländska experter från övriga EG-länder har kommit.
Den största gruppen av invandrare från f.d. holländska kolonier är surinameserna, nära 270 000. Merparten kom mellan år 1975 (då Surinam blev självständigt) och 1980 (då rätten för surinameser att fritt invandra till Nederländerna upphörde). Många av dem som kommit från de f.d. kolonierna har stora problem att integreras på arbetsmarknaden; arbetslösheten bland surinameserna uppgår nu till ca 20 procent.
Totalt bor 692 000 utländska medborgare i landet (turkar och marockaner svarar för hälften), vilket motsvarar nästan 5 procent av totalbefolkningen (nära 15 miljoner). Bruttoinvandringen av ut- länningar uppgick år 1990 till 81 000. Därav svarade turkiska med- borgare för 8 000 och medborgare i Surinam för 6 000. Neder- länderna är ett av de få länder i Europa som omedelbart räknar in asylsökande i invandringsstatistiken, oavsett deras legala status. År 1990 invandrade nära 4 000 nederländska medborgare från de holländska territorierna i Karibiska havet (Antillerna).
Den senaste utlänningslagstiftningen antogs år 1965, men väsentliga ändringar vad gäller asylreglerna förbereds för närvarande. Tre ministerier har traditionellt medverkat i tillämpningen av invand— ringsreglerna: justitieministeriet (ansvarigt för utlännings— och asyl— lagstiftningen) utrikesministeriet (till nyligen medansvarigt för flyktingskapsbedömningar) samt social-, hälso- och kulturministeriet (ansvarigt för mottagande av asylsökande). Utrikesministeriets in- flytande över enskilda asylärenden (som liksom i Frankrike har varit stort) har emellertid minskat genom en administrativ reform år 1992. Social—, hälso- och kulturministeriet medverkar även i genomförandet av den år 1983 införda aktiva holländska minoritetspolitiken, som
syftar till att förstärka invandrarnas och de etniska minoriteternas kulturella rättigheter och till att motverka diskriminering.
1 Nederländerna har även det för biståndspolitiken ansvariga ministeriet traditionellt spelat en stor roll vid utformningen av migra- tionspolitiken. Ett större utvecklingsprojekt, initierat av bistånds- ministeriet, genomfördes i slutet av 1970—talet och början av 1980- talet i syfte att skapa arbetsmöjligheter för hemvändande invandrare från ett antal medelhavsländer. Under senare år har, i samarbete med IOM, återvandringen på nytt stimulerats genom särskilda program. Bland annat. finns ett särskilt återvandringsprogram för invandrare från Turkiet och Marocko som blivit pensionärer. Till följd av landets geografiska belägenhet, i kombination med dess höga levnadsstandard, har den illegala invandringen ökat kraftigt under de senaste årtiondena. Vid två tillfällen har illegala migranter fått legal status; är 1975 och år 1981. Under den andra hälften av 1980-talet kom den irreguljära invandringen att i allt högre grad ske i form av asylinvandring. Hälften av de asylsökande invandrar land- vägen via grannländerna, främst Tyskland. Asylfrågan spelar sedan flera år en stor roll i den holländska politiska debatten. Antalet asylsökande visade en uppåtgående tendens åren 1984— 1987, varvid en skärpning av asylreglerna infördes, varpå antalet ansökningar sjönk. Därefter skedde på nytt en ökning, följd av nya åtgärder år 1991. För tredje gången äger nu en kraftig ökning rum, trots olika nya åtgärder, och antalet kan år 1993 komma att uppgå till rekordsiffran 40 000.
Tabell 11. Ogiciellt registrerat antal asylsökande till Nederländerna år 1984—1993 (i avrundade tal).
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 199219931
2600 5700 5900 13500 7500 14000 21200 2160017500 38000
luppskattat antal asylsökande
Inför ikraftträdandet av Dublin- och Schengenkonventionema har hela det holländska asylsystemet nyligen förändrats. År 1992 genom— fördes en administrativ reform i syfte att anpassa asylmottagandet. Alla asylsökande fördelas numera till åtta regionala asylcentra och endast vid dessa kan ansökan inlämnas. Därigenom har handläggningstiden i första instans förkortats till en månad. Vidare
har ett uppsamlingscenter upprättats inom det internationella transit- området vid Amsterdams flygplats (Schipol), avsett för dem som fått avslag redan i kortproceduren för uppenbart grundlösa ansökningar.
I september 1993 fattade parlamentet beslut om en revision av 1965 års utlänningslag, som leder till ytterligare skärpningar i asylför- farandet. Myndigheterna får nu rätt att ännu snabbare ta beslut vad gäller uppenbart ogrundade ansökningar. Alla asylsökande som anger falsk nationalitet, förevisar förfalskade identifikationsdokument eller har inrest via säkra tredje länder kommer a priori att betraktas som uppenbart ogrundade. Nederländerna inför därigenom bestämmelser om säkra tredje länder som motsvarar dem som införts i Tyskland.
Hittills har i Nederländerna, liksom i bl.a. Tyskland, funnits tre asylinstanser. Besvär över beslut av första instans har kunnat inlämnas till justitieministern, som har haft att hänföra ärendet till en rådgivande nämnd i vilken bl.a. UNHCR har varit företrädd. Om även beslutet av andra instans har varit negativt, har den sökande kunnat vända sig till en särskild administrativ högsta domstol (Raad van Staat). De nya bestämmelserna innebär emellertid att besvärsmöjligheterna inskränks genom att det enbart finns två instanser. En särskild myndighet (IND) för invandring och naturalisation (som även skall ansvara för asylfrågor i första instans) inrättas från år 1994, liksom en särskild besvärsmyndighet för asylfrågor.
Frankrike
Bland de europeiska invandringsländerna intar Frankrike en sär- ställning genom den fram till mitten av 1980-talet traditionellt positiva grundinställningen till invandring. Denna grundhållning har sina rötter i franska revolutionen. Redan sedan 1920-talet har landet räknat med ett väsentligt invandringsöverskott i sin ekonomiska lång- siktsplanering. Banden med de f.d. och nuvarande franska kolonierna har också bidragit till denna positiva grundinställning. Under avkolo- niseringen flyttade mer än två miljoner människor från de f.d. kolo- nierna till Frankrike. Under l950- och l960-talen slöts arbetskrafts— avtal med Portugal, Spanien, Italien, Marocko, Algeriet och Tunisien.
Den positiva grundinställningen till invandring, i kombination med de mest generösa naturaliseringsreglerna på den europeiska
kontinenten, har lett till att antalet invandrare (utlandsfödda och i Frankrike födda utlänningar) uppgår till nära 8 miljoner, mot- svarande 14 procent av totalbefolkningen (56 miljoner). Eftersom en tredjedel av hela befolkningen i Frankrike själva har invandrat eller är barn eller barnbarn till invandrare, är Frankrike, jämte Tyskland, det största invandringslandet i Europa. Frankrike har således en större andel utlandsfödda än Tyskland, men Tyskland har under senare år både i relativa och absoluta tal en större invandring än Frankrike.
Denna positiva grundhållning till invandring har sedan något årtionde förbytts till en mer reserverad attityd. Detta hänger samman med flera faktorer. Omprövningen av 1945 års lagstiftning, som an— gav positivt färgade regler för invandringen och säkrade utlänning- arnas rättsställning, inleddes till följd av oljekrisen 1974 och den följande lågkonjunkturen. Detta år beslöt sålunda regeringen att avbryta rekryteringen av utländska invandrare, att endast tillåta invandring av nära familjeanhöriga (med ett temporärt tillträdesstopp under ett år) samt att främja repatriering. Denna hastiga förändring av politiken fick som omedelbar effekt att den illegala invandringen ökade, framförallt från Nordafrika.
Ett nytt reformpaket lanserades år 1981, i syfte att å ena sidan förstärka de i Frankrike sedan länge boende invandrarnas rätts- ställning, och å den andra slå till hårdare mot den illegala invand— ringen. Det beräknades att det fanns närmare 400 000 illegala in- vandrare på arbetsmarknaden och ett program för att legalisera deras status genomfördes sommaren 1981. Omkring 150 000 tillståndslösa anmälde sig till myndigheterna och av dem fick 131 000 tillstånd. Därefter infördes lagstiftning om sanktioner mot arbetsgivare som anställer illegalt invandrade samt andra kontrollåtgärder.
Den illegala invandringen fortsatte dock, samtidigt som asyl— invandringen började öka. Från att ha legat på nivån 15 000 i början av 1980—talet steg antalet asylsökande till rekordtalet 60 000 år 1989.
Som en följd av den illegala inströmningen och ökningen av antalet asylsökande kom invandrarfrågorna att från mitten av 1980—talet inta en framträdande plats i den franska inrikespolitiken. I internationell jämförelse har dock den årliga officiella bruttoinvandringen till Frankrike under de senaste tio åren inte varit särskilt omfattande. Den har uppgått till mellan 80 000—150 000 per år (asylsökande ej med-
räknade). Vad gäller överlastningen av asylsystemet, som i Frankrike sorterar under utrikesministeriet och sedan årtionden handhas av en särskild asylmyndighet (OFPRA), genomfördes år 1991 ett reform- paket. Omfattande finansiella, materiella och personella resurser ställdes till asylmyndighetens förfogande, rätten för asylsökande att arbeta upphörde, listan med visumkrav utökades, fingeravtrycks- kontrollen av asylsökande skärptes, gränskontrollen förstärktes och arbetsgivarsanktionema höjdes.
Tabell 12. OHIcie/lt registrera! antal asylsökande till Frankrike år 1984—1993 (i av— rundade tal).
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931
15900 25800 23400 24800 31600 60000 56000 46500 27500 24000
luppskattat antal asylsökande
Strax efter regeringsskiftet våren 1993 lanserade inrikesministern ett "nollinvandringspaket", som därefter antogs av parlamentet. Detta pakets rättsliga status var emellertid under en tid oklar, med anled- ning av att det konstitutionella rådet (det högsta författningsöver— vakande organet) förklarade en del av de beslutade lagändringarna vara författningsvidriga. Bl.a. rådde oklarhet om asylstadgandet i 1948 års grundlag, som bygger på 1789 års revolutionsdeklaration och som stadgar att "varje människa som är förföljd på grund av sitt handlande till förmån för friheten har rätt till asyl i Republiken", tillåter en strikt tillämpning av första asyllandsprincipen. Om grundlagen ej skulle tillåta detta skulle Frankrike ej kunna ratificera Schengen-avtalet. Frågan uppkom därför hösten 1993, liksom tidigare i Tyskland, om grundlagen skulle ändras eller ej för att möjliggöra ratifikation av Schengen-avtalet. Genom av det franska parlamentet i november 1993 godkända ändringar i grundlagen har en kompromiss uppnåtts på så sätt att den övergripande asylbestämmelsen i grundlagen kvarstår samtidigt som en möjlighet (men ej en skyldig- het) har införts för Frankrike att i enlighet med bestämmelserna i Schengen— och Dublinavtalen kunna återsända asylsökande, som redan ansökt i annat land, till detta land.
Det nya paketet innebär också skärpningar i familjesammanförings- politiken. Väntetiden för att få föra in nära släktingar förlängs från ett till två år. Försörjningsplikten för anhöriga skärps och möjlighet
till familjesammanföring upphör efter en viss tidpunkt. Vidare kommer permanent uppehållstillstånd efter 10 år ej längre att utdelas automatiskt. En rad andra relativt långt gående skärpningar har också beslutats.
Storbritannien
Inriktningen av Storbritanniens invandringspolitik kan ej lätt beskrivas eftersom politiken där, till skillnad från de flesta andra av de undersökta länderna, inte har haft eller har en aktiv karaktär. Grundhållningen har varit pragmatisk och gränskontrollen har i hög grad underlättats genom att landet är en ö. Fri rörlighet med Irland har existerat under mycket lång tid. Fram till 1971 års lag (Immigra— tion Act) kunde alla brittiska undersåtar i hela samväldet fritt inresa till Storbritannien. Men genom denna lag likställdes medborgare i samväldet i princip med utlänningar med hänseende till utlännings- kontrollen och regeringen fick möjlighet att avvisa även medborgare i samväldet.
De nuvarande medborgarskapsbestämmelserna innebär att ett barn fött efter 1982, vars far eller mor är samväldesmedborgare född i Storbritannien, automatiskt får brittiskt medborgarskap och därmed rätt till fri inresa om det ej redan bor i Storbritannien. Brittiska med- borgare bosatta utomlands samt medborgare i de nuvarande brittiska kolonierna (British Dependent Territories) är emellertid underkastade invandringskontroll. Ur formell synpunkt följer således i Stor- britannien medborgarskapsbestämmelserna som en konsekvens av invandringslagstiftningen och inte tvärtom som i andra länder.
Av befolkningen i Storbritannien (57 miljoner) är 3,5 miljoner utlandsfödda (motsvarande 6,2 procent av befolkningen). EG-med— borgare (varav en tredjedel irländare) svarar för en tredjedel och Indien/Pakistan för ytterligare en tredjedel. Som en följd av regle— ringen under 1970-talet har den registrerade invandringen sjunkit med 30 procent och ligger nu på en årsnivå av brutto ca 50 000. Storbritannien har således en i förhållande till sin befolkningsstorlek liten invandring. Hälften av nyinvandringen kommer från samväldesländer. I Storbritannien svarar familjesammanföring för mer än hälften av invandringen (den största andelen bland de europeiska länderna).
En ny version av huvudlagen (Immigration Act) av år 1988 behandlar frågan om illegal invandring. Lagen har lett till en skärp— ning av åtgärderna på detta område.
Från att ha haft en asylinvandring på en i förhållande till landets storlek låg nivå (ca 5 000), ökade asylinvandringen åren 1989—1990 och nådde år 1991 rekordtalet 57 700. Som en följd av de åtgärder som har satts in beräknas en viss fortsatt minskning år 1993.
Tabell l3. Officiellt registrerat antal asylsökande till Storbritannien år I986—I993 ([ avrundade tal).
1986 1987 1988 1989 1990 1991 199219931
4800 5200 5100 10000 30000 57700 24600 23000
1uppskattat antal asylsökande
Ökningen under åren 1990—1991 samt det förhållandet att 70 procent av de asylsökande anländer dokumentlösa eller med förfalskade doku- ment har föranlett en omfattande översyn av hela asylsystemet. Hand- läggningen har påskyndats genom avsevärda personalförstärkningar, och en ny lagstiftning, införd år 1993, har lett till skärpningar på en rad områden: böterna för fraktbolag som transporterar dokumentlösa har höjts (ca 25 000 kr per passagerare), möjlighet att införa transit- visum har införts, en snabb procedur för uppenbart grundlösa ansökningar har börjat tillämpas (inkl. ökade möjligheter till för- varstagande), fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, uteblivande från asylintervjuer kan leda till avslag, besvärsordningen har ändrats (bl.a. måste besvär inges inom 2—10 dagar) och en mera stringent tillämpning av första asyllandsprincipen har beslutats. Det är ännu för tidigt att uttala sig om effekterna av den nya lagstiftningen på den fortsatta inströmningen.
4. Klassiska invandringsländer
De tre länderna USA, Kanada och Australien har medtagits i studien för att illustrera skillnaden mellan en invandringspolitik som syftar till fast bosättning och en politik som leder till fast bosättning utan att detta är syftet. I samtliga tre länder apostroferas invandringens roll för nationens framväxt och välmåga i respektive grundlag, och länd— ernas invandringssystem är i första hand inriktade på permanent bosättning. Däremot har inget av de undersökta europeiska länderna en lagstiftning som innebär att ett förstagångstillstånd omedelbart ger rätt till obegränsad bosättning.
Samtliga tre länder använder sig av omfattande planeringssystem för att fastställa nivån och sammansättningen av nästkommande års invandring. Australien, som år 1990 tog emot 121 000 invandrare för permanent bosättning, angav som planeringsmål för 1992 års invandring att 55 procent borde avse familjesammanföring, 38 procent arbetskraft i vissa angivna branscher och resten humanitärt betingad invandring. Även Kanada (213 000 invandrare år 1990) laborerar med sådana riktgivande nivåer. USA däremot anger ett tak för totalinvandringen, med uppdelning på i huvudsak tre kategorier (familjebetingad, sysselsättningsbetingad och i övrigt betingad invand— ring). Överhuvudtaget spelar familjesammanföring en övergripande (positivt präglad) roll i invandringsplaneringen i alla tre länder. I t.ex. Kanada anges således inget tak för familjesammanföringsdelen av den planerade årliga totalinvandringen. USA:s politik härvidlag skiljer sig något från de två övriga länderna, eftersom amerikanskt medborgarskap är en förutsättning för att man skall kunna föra över familjemedlemmar som inte hör till kärnfamiljen.
Samtidigt förefaller samtliga tre länder vara måna om att se till att invandringen förblir samma produktiva kraft i samhällsekonomin som tidigare, och de har därför börjat ge ökad prioritet åt arbetskraftsdelen i förhållande till totalramen. Australien och Kanada tillämpar sedan länge sofistikerade poängskalor för yrkesexpertis som behövs i respektive land, genom vilka sådana samhällsekonomiska prioriteringar kan få genomslagskraft. I Kanada tillmäts dessutom
regionalpolitiska hänsyn en stor roll i poängsättningen (dvs. större chans att få invandra om man accepterar att bo i de glest befolkade provinserna i norr). Vad gäller USA bör nämnas att 1990 års lagstiftning innebar en fördubbling av arbetskraftsdelen inom total- ramen och en tredubbling av delramen för särskilt behövlig expertis. Parallellt därmed har samtliga tre länder utökat möjligheterna för tilldelning av korttidstillstånd åt särskilt behövlig arbetskraft, lik- nande de gästarbetar- och säsongsarbetartillstånd som ännu före— kommer i vissa europeiska länder. Liksom i Europa ger dessa till- stånd ingen automatisk rätt till längre vistelse eller bosättning.
Liksom i Europa ökar den illegala invandringen i alla tre aktuella länder. Myndigheterna i Australien räknar med att där finns 90 000 illegala migranter. Ca 80 procent av dem beräknas ha anlänt med turistvisum och sedan kvarstannat (s.k. overstayers). De kommer främst från Storbritannien samt från sydostasiatiska länder. USA räknar med 2—5 miljoner illegala arbetare, främst från Mexiko, varifrån 300 000 personer per år beräknas invandra illegalt. Kanada införde år 1988 särskild lagstiftning för att bättre kunna gripa in mot illegal invandring (ökad bötesfällning av fraktbolag, ökade visiteringsmöjligheter etc.). Motsvarande lagstiftning antogs i USA år 1986, varigenom slutligen efter lång debatt arbetsgivarsanktioner infördes och gränskontrollen fick mer resurser. Den nya Clinton- administrationen har lagt fram ett nytt omfattande paket för att förstärka kampen mot illegal invandring (bl.a. efter upptäckten av organiserad överföring per båt från Folkrepubliken Kina), inne— fattande ytterligare resurser till gränskontrollen och den centrala invandringsmyndigheten (INS), datorisering i syfte att bättre upptäcka smugglare och förfalskningar, höjning av bötesstraffen för människo- smuggling och avstängning av möjligheterna för illegala invandrare att få socialhjälp och arbetslöshetsunderstöd.
En form av irreguljär invandring som kraftigt ökar i Nordamerika är asylinvandringen. Såväl USA som Kanada har av tradition gene- rösa regler för behandlingen av ansökningar genom ambassaderna från personer som motsvarar flyktingkriterierna. Under senare år har emellertid antalet spontana asylsökande med inga eller mycket svaga skäl ökat kraftigt i dessa två länder. För Australiens del är det relativt stora antalet asylsökande år 1991 en följd av Tianmen—händelserna år 1990 i Folkrepubliken Kina, då kinesiska studenter som redan befann
sig i Australien sökte asyl (genom beslut hösten 1993 har samtliga fått uppehållstillstånd av humanitära skäl). Utvecklingen av det totala antalet asylsökande i de tre länderna sammantagna har under senare år varit stigande:
Tabell 14. Oficiellt registrerat antal asylsökande till USA, Kanada och Australien år 1989—1993 (i avrundade tal).
1989 1990 1991 1992 19931 USA 100 000 73 600 70 000 103 500 130 00 Kanada 22 000 36 000 30 500 37 700 21 000 Australien 500 3 600 16 000 4 000 2 500 Totalt 122 500 113 200 116 500 145 200 153 500
luppskattat antal asylsökande
Denna ökning har lett till att de transatlantiska länderna har anslutit sig till olika europeiska mellanstatliga fora för samarbete i asylfrågor, bl.a. för motverkande av missbruk och för en stramare tillämpning av första asyllandspolitiken. Samtliga tre länder (i synnerhet Kanada) har således visat intresse för att ansluta sig till den för icke EG—stater utarbetade parallella Dublin—konventionen.
Andelen asylsökande som får flyktingstatus enligt Geneve—konven- tionen är låg i USA och Australien (4,8 procent år 1991 och 4,5 år 1992), men betydligt högre i Kanada (70 procent år 1990, 64 år 1991, 57 år 1992 och 51 år 1993). Kanada har av europeiska länder kritiserats för sin höga erkännandeprocent för grupper som i Europa i princip inte längre tillerkänns flyktingstatus. Medan t.ex. 100 procent av alla rumänska asylansökningar år 1992 underkändes i Norge och 92 procent av dem i Storbritannien, godkände samtidigt Kanada nästan hälften av de rumänska ansökningarna. Detta har att göra med utformningen av det kanadensiska asylsystemet, som i praktiken är underordnat invandrarrekryteringen och som tillåter hänsynstaganden som inte i andra väststater ingår i asylprövningen. Asylsystemet i Kanada är dessutom det enda av alla system, som täcks av denna studie, i vilket referat om förhållandena i den asylsökandes hemland inte underkastas en kritisk undersökning, eftersom ambassadrapportering inte får användas vid granskningen av riktig- heten i en asylframställan.
5. Jämförande översikt
Invandringens roll
Som tidigare angivits är syftet med denna studie att redovisa hur invandringsregleringen och asylpolitiken är utformad i vissa länder, vilka effekter åtgärder på dessa områden har vad gäller kontrollen av invandringen samt dess resultat med hänsyn till vilka som slutligen får stanna i landet.
Ett lands invandringspolitik kan inte betraktas isolerat från landets politik i övriga avseenden, dess historia. traditioner, befolknings— sammansättning, ekonomiska och geografiska belägenhet etc. Som framgår av de korta länderöversikter som har redovisats i det före— gående har invandringspolitiken i de tolv studerade länderna i hög grad påverkats av sådana faktorer. En grundläggande skillnad före— ligger således mellan de länder som grundats genom invandring (USA, Kanada och Australien) och de för vilka invandringen endast är ett element bland flera i utvecklingen av nationen. Även bland dessa senare länder finns flera skillnader. Vissa länder har genom sitt koloniala förflutna under lång tid kunnat infoga befolkningsutbytet mellan moderlandet och de övriga territorierna som ett relativt naturligt inslag i landets samhällsliv (t.ex. Frankrike, Storbritannien och Nederländerna). Återigen finns bland dessa senare länder flera skillnader. Ett av dem (Frankrike) har fram till senare årtionden främjat invandringen som ett befolkningspolitiskt instrument, para- llellt med andra åtgärder för att säkerställa befolkningstillväxten. Nederländerna, å den andra sidan, har trots sitt koloniala förflutna tidigt sökt kontrollera invandringen med hänsyn till befolknings- tätheten i landet. 1 de övriga studerade europeiska länderna har emellertid främst ekonomiska hänsyn fått styra invandringspolitiken fram till mitten av 1970-talet. Även här uppvisar länderna, som fram— går av översiktema, sinsemellan stora skillnader.
Även om således grundhållningen till invandringen starkt skiljer sig mellan den amerikanska och den europeiska kontinenten, så befinner sig numera båda kontinenterna i en historiskt sett ny situation: båda är
samtidigt utsatta för växande invandringstryck. Medan den tidigare till invandring positiva grundhållningen i Nordamerika nu långsamt ersätts av en mer avmätt attityd, så tvingas de europeiska länderna inse att försöken att kortsiktigt bromsa strukturellt betingade migra- tionsströmmar måste inordnas i en mer långsiktig nationell och inter- nationell handlingsram. Ur statistisk synpunkt spelar nu invandringen samma roll i en rad europeiska länder som i de klassisk1 invand- ringsländerna. Eftersom de senare har tillskapats genom invandring har de fortfarande en större andel utlandsfödda bland sin befolkning än merparten av de studerade europeiska länderna. Meri befolk- ningssammansättningen i Västeuropa börjar mer och mer likna den i de klassiska invandringsländerna (dvs. andelen utlandsfödda tenderar snart att överstiga 10—15 procent av befolkningen). Vad gäller den faktiska årliga bruttoinvandringens omfattning i förhållande till befolkningens storlek överträffar numera några europeiska länder (Schweiz, Österrike och Tyskland) de klassiska invandringsländerna, och den årliga invandringen till de västeuropeiska staterna samman— tagna är nu dubbelt så stor som den till de tre översjöiska invand— ringsländerna.
Invandringens ökade betydelse i Västeuropa redan demografiskt framgår av tabell 15. Tabellen redovisar uppskattningar; andelen in- vandrare i totalbefolkningen har för de europeiska länderna i princip beräknats med utgångspunkt från antalet utländska medborgare plus antalet naturaliserade invandrare medan för de klassiska invand— ringsländerna redovisas utlandsfödda. lnvandringssiffrorna för de västeuropeiska länderna har (i förekommande fall) uppjusterats med de asylsökande, som (vilket tidigare nämnts) normalt inte ;nräknas i invandringsstatistiken. För Tysklands del har även Aussiedler med— tagits. Som framgår av tabellen har Schweiz, Österrike och Tyskland både större andel invandrare än USA och relativt sett större invandring än samtliga klassiska invandringsländer. Men även Frankrike och Nederländerna har en lika stor eller större andel invandrare än USA, och nivån på invandringen till Frankrike och Nederländerna motsvarar invandringen till USA. Med nuvarande utvecklingstendenser kan man räkna med att Västeuropa i allt högre grad kommer att uppfattas som en invandringsregion sett med om- världens ögon. Det förhållandet att snart en femtedel av befalkningen där är född utomlands kommer i sig att verka som en dragringskraft,
Jämförande översikt oavsett de europeiska ländernas egen inställning till frågan om den lämpliga nivån på invandringen och hur invandringen bör regleras.
Tabell 15. Invandrarna i förhållande till befolkningen 1990 i de tolv länderna resp. invandringen till dessa länder detta år. Tabellen innehåller uppskattade sinror.
Land Befolkning Andel invand- Invandringen Invandringen 1
(miljoner) rare (%) 1990 förhållande
(tusental) till befolk-
ningen (%) Danmark 5,1 4,0 12 0,2 Norge 4,2 4,8 25 0,6 Finland 5 ,0 1,0 7 0,1 Schweiz 6,7 24,4 138 2,0 Österrike 7,7 12,3 123 1,6 Tyskland 79,5 9,3 784 1,0 Nederländerna 14,9 8,0 65 0,4 Frankrike 56,4 14,1 205 0,4 Storbritannien 57,4 6,2 82 0,1 USA 250,5 9,0 1 100 0,4 Kanada 26,5 17,0 213 0,8 Australien 17,1 22,5 121 0,7 iSverige 8,7 9,2 40 0,5
Invandringens sammansättning
Den fråga som naturligen uppkommer i detta sammanhang är från vilka utgångspunkter de västeuropeiska länderna har fört och kommer att föra sin respektive politik i syfte att reglera invandringen. Efter- som invandringen sett ur ett västeuropeiskt perspektiv har övergått från att under 1950- och 1960-talen väsentligen ha varit efterfråge- styrd (dvs. styrd av behovet av arbetskraft) till att sedan 1970-talets mitt främst ha blivit tillgångsstyrd (dvs. styrd av trycket på gränser- na), blir frågan om regleringens effektivitet och om vilka som bör tillåtas komma nu mera viktig än någonsin tidigare. Genom att de transatlantiska länderna från början har använt sig av invandringen som ett instrument för att bygga upp nationen, har de på ett tidigt stadium och på förhand kunnat fastställa kriterier för en önskvärd
nivå och sammansättning av invandringen i enlighet med nationens intressen. Den geografiska isolering som kännetecknar dessa länder (omgivna av vatten och få landgränser) har underlättat denna ansats. De geografiskt sett mindre europeiska länderna har å den andra sidan, vid sidan av inrättandet av zoner för fri cirkulation (Norden, Benelux, EG och nu EES) varit mer kortsiktiga och passiva i sin invandringsplanering, särskilt efter gästarbetarepokens slut i mitten av 1970-talet.
Den årliga invandringens faktiska sammansättning med hänsyn till olika kategorier avspeglar respektive lands politik eller brist på politik vad gäller styrningsvilja att få en lämplig nivå och sammansättning av invandringen. Inom ramen för denna studie har därför ICMPD genomfört en preliminär analys av den faktiska årliga invandringens fördelning på olika kategorier i de tolv undersökta länderna. En sådan analys har tidigare ej genomförts. Bearbetningar har således gjorts av synnerligen olikartad nationell statistik i syfte att göra jämförelser möjliga, med alla de vanskligheter som en sådan bearbetning innebär. Analysen avser att illustrera de två slag av av— vägningar vad gäller invandringens sammansättning och formerna för dess reglering som regelmässigt görs, eller borde göras, i varje land: (i) i vilken utsträckning skall invandringen tillåtas vara en följd av familjesammanföring och humanitära hänsyn, i förhållande till nationens långsiktiga ekonomiska och befolkningspolitiska intressen? Och (ii) i vilken utsträckning skall invandringen tillåtas ske i form av spontana ansökningar vid gränsen eller inne i landet i förhållande till statens legitima intresse att invandringen skall äga rum i ordnade former enligt på förhand fastställda regler? Bearbetningen, som sammanfattas i tabell 16, har inte kunnat byggas ut till att avse en längre period utan fotograferar läget kring år 1991.
Med arbetsinvandring avses i tabellen den invandring som sker antingen på grundval av arbetstillstånd (för minst ett år) som med— delas före inresan eller invandring av arbetstagare inom ramen för de fria arbetsmarknaderna inom EG och Norden. Familjesammanföring avser uppehållstillstånd meddelade på grundval av släktskap med en i landet bosatt person. Med "konstitutionell rätt" avses grupper som Aussiedler i Tyskland och vissa grupper som får invandra till Frankrike och Nederländerna pga. koloniala förpliktelser samt för Finlands del ingermanländare från f.d. Sovjetunionen. Organiserad
flyktingöverföring avser sådan flyktinginvandring som sker genom direkt uttagning i läger etc. i flyktingproducerande områden. I gruppen asylsökande har också inräknats de personer från det tidigare Jugoslavien som anlänt spontant och getts temporär vistelserätt utan att de formellt ansökt om asyl.
Tabell 16. Sammansättningen av den faktiska invandringen år 1991 (%). Bearbetning av olika statistikkällar.
Land Arbets- Familje- Konstitu- Organi- Spontana Totalt invand- samman- tionell serad asyl— ring föring rätt flykting sökande over- föring Danmark 12 32 — 3 52 100 Norge 28 33 — 10 29 100 Finland 19 21 35 6 19 100 Schweiz 27 31 — 1 42 100 Österrike 43 12 _ 0,5 45 100 Tyskland 20 14 20 2 44 100 Nederländerna 33 17 8 2 40 100 Frankrike 47 19 15 5 14 100 Storbritannien 28 40 4 5 23 100 USA 29 49 - 11 10 100 Kanada 29 42 — 13 16 100 Australien 37 50 — 1 1 3 100 Sverige 6 50 _ 4 40 100 l
Som framgår av tabellen, vilken som anges ej inkluderar beräk- ningar av den illegala invandring som överhuvudtaget ej registreras, svarar nu asylsökande och personer som erbjuds temporärt skydd utanför asylsystemet för i genomsnitt 40 procent av totalinvandringen till de västeuropeiska länderna, utom i Frankrike och Storbritannien där denna andel är betydligt lägre. I vissa länder, t.ex. Danmark, ligger nivån på över 50 procent (i Sverige låg denna typ av invandring på nivån 75 procent år 1992). Möjligheten till asylin— vandring har under 1950-talet införts i de västeuropeiska länderna som ett flyktingpolitiskt instrument i enlighet med åtaganden i 1951
års flyktingkonvention. Den andel av de asylsökande i Västeuropa år 1991 som tillerkänts flyktingstatus i enlighet med konventionen uppgick emellertid till i genomsnitt 6 procent. Därtill gavs i genomsnitt ca 20 procent annan humanitär status. Som tidigare omnämnts kvarstannar ca 85 procent av totalt ca 75 procent av de asylsökande som slutligen får avslag på asylansökan i det land där de ansökt. Detta innebär att asylinstrumentet, sett ur ett samlat europeiskt perspektiv, i princip passivt har övergått till att i huvudsak tillämpas som ett högst otympligt invandringsinstrument samtidigt som ett nytt temporärt asylsystem i praktiken har skapats genom att 75 procent av de skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien som anlänt till Västeuropa har erbjudits skydd utanför de med presumtiva avslag överlastade asylprocedurerna.
Den aktiva flyktingpolitiken i form av kvotöverföring avspeglas i mycket liten utsträckning i sammansättningen av invandringen till de europeiska länderna. Endast i Norge svarar sådan kvotöverföring för en tiondel av totalinvandringen, medan (som framgår av tabellen) den för övriga studerade länder ligger på en genomsnittsnivå av endast 2— 3 procent. I de transatlantiska länderna däremot, svarar kvotöver- föring av humanitära skäl för ca 12 procent av totalinvandringen. Asylinvandringen är emellertid betydligt lägre i de transatlantiska länderna.
Familjesammanföring svarar för en allt ökande del av total— invandringen till de enskilda länderna. Den svarar nu i genomsnitt för en fjärdedel av totalinvandringen till de västeuropeiska länderna utom Storbritannien, där familjesammanföringen i likhet med de trans— atlantiska länderna uppgår till ungefär hälften av totalinvandringen.
Arbetskraftsinvandringen har i genomsnitt ungefär samma omfatt- ning i de västeuropeiska som de transatlantiska länderna, dvs. ca en tredjedel av invandringen. Bland de europeiska länderna finns emellertid stora skillnader: av kombinationen mellan en målinriktad asyl- och flyktingpolitik och oljeindustrins arbetskraftsbehov följer en hög arbetskraftsandel i Norge (28 procent), medan andelen är förvånansvärt låg i Tyskland (20 procent), till följd av den spontana inströmningen av asylsökande och etniska tyskar från Östeuropa. (I absoluta tal är emellertid, som redan nämnts, arbetskraftsinvand- ringen mycket omfattande i Tyskland.) Österrikes höga arbetskrafts- siffra år 1991 har att göra med den redan redovisade omläggningen
av invandringspolitiken, som innebar att många relativt nyinvandrade med oklar tillståndsstatus gavs arbetstillstånd som primärtillstånd inom ramen för en "rensning" inför nytt system. För år 1993 beräk— nas arbetskraftsandelen i invandringen till Österrike uppgå till mer normala 25 procent.
Användning av planeringsramar
Med hänsyn till att den reglerade totalinvandringen till varje enskilt land ligger på en relativt förutsebar årlig nivå, och till att invand- ringstrycket förutses öka under kommande år och därmed den ir- reguljära invandringen, har i vissa europeiska länder diskuterats om tiden inte är mogen för uppställande av långsiktiga årliga planerings- ramar för invandringen, liknande de system som sedan årtionden tillämpas i de transatlantiska länderna. En sådan nationell planerings— process, har det framhållits, skulle kunna leda till att samman- sättningen av den årliga invandringen bättre skulle svara mot olika på förhand härvidlag uppställda mål. Sådana förslag om kvotering av totalinvandringen och dess olika beståndsdelar har t.ex. förts fram i den tyska debatten. Endast två europeiska länder har emellertid infört sådana årliga planeringsramar. Den mest systematiska ansatsen är den som nyligen beslutats i Österrike och som beskrivits ovan. En statlig arbetsgrupp i Schweiz lade år 1989 fram ett förslag till totalplanering av invandringsnivån och av sammansättningen liknande den ordning som nu börjat tillämpas i Österrike, men det har endast delvis genom- förts; framför allt vad gäller arbetskraftsinvandringen finns ett sedan länge fungerande planeringssystem i Schweiz. Den i Tyskland nyligen införda kvoteringen och köordningen för det årliga tillträdet av Aussiedler är ett exempel på en liknande planeringsanordning. I de flesta övriga studerade länder förekommer visserligen traditionellt samråd mellan arbetsmarknadsparterna om nivån och sammansätt- ningen av arbetskraftsinvandringen, men mekanismer för årliga total— avvägningar (liknande dem i de översjöiska länderna) saknas. Som tidigare nämnts har t.ex. Kanada, efter analys av alla relevanta faktor- er, angivit den maximala årliga invandringen till 250 000 under fem- årsperioden 1992—1995, och Australien till 80 000 för 1992—1993. USA har en totalkvot på 840 000 för år 1993.
Invandringspolitiken: tillgängliga regleringsinstrument
Nästa frågeställning som naturligen infinner sig är vilka instrument som tillämpas eller kan tillämpas i syfte att i möjligaste mån reglera invandringen i enlighet med uppställda mål. Den i Europa för detta ändamål använda uppsättningen instrument infördes under 1920-talet och har utvecklats väsentligt därefter. Den består i huvudsak av följande instrument: inresevisering, uppehållstillstånd (före eller efter inresa) och arbetstillstånd (om det ej ingår i uppehållstillståndet) samt avvisning vid gränsen i samband med inresa och utvisning efter en längre tids olaglig vistelse. Under de senaste årtiondena har andra regleringssystem tillkommit, såsom bötfällning av bolag som fraktar tillståndslösa utlänningar och av arbetsgivare som anställer utlänning- ar illegalt.
I det följande redovisas kortfattat visumpolitiken i de undersökta länderna samt användningen av vissa andra regleringsinstrument. Som framgår av den sammanfattande tablån nedan förfogar nu nästan samtliga länder över likartade instrument för att reglera och kontroll- era invandringen. För några år sedan var mönstret i detta avseende alls icke enhetligt, För att illustrera den nu uppnådda harmonisering- en av visumpolitiken har två för närvarande aktuella ursprungsländer i Centraleuropa, med olika typer av utvandring, tagits med i tablån: det ena landet är Rumänien (övervägande ekonomiskt betingad utvandring) och det andra är Bosnien—Hercegovina (övervägande flyktingutvandring.) Parentes i tabell 17 anger att bestämmelsen nyligen införts men ännu ej trätt i kraft.
Tillämpning av visumplikten
Frågan om viseringsfrihet skall gälla i förhållande till ett v;sst land innefattar självfallet inte enbart invandringspolitiska bedömningar utan även utrikes- och handelspolitiska. I det visumsamarbete som har inletts mellan EG-staterna under den andra hälften av 1980-talet, och som är det enda invandringspolitiska delområde som fullt ut är underkastat Maastrichtavtalet, har emellertid invandringspolitiska hänsyn nu tagit över andra bedömningsgrunder och en gemensam lista har upprättats över vilka stater vars medborgare skall vara under—
kastade visumplikt i samband med inresa till varje EG-land. Den gemensamma visumpolitiken är en grundsten i det ännu pågående och
Tabell l7. Regleringsinstrument.
Land Viserings- Krav på Krav på Bötfällning Sanktioner krav för transit- uppehålls- av frakt- mot arbets- medborgare visum tillstånd bolag givare i Rumänien före inresa och Bosnien-
Hercegovina
Danmark x x x x Norge x x x x Finland x x x x
Schweiz x x x lag förbereds x Österrike (endast x x x x
Rumänien)
Tyskland x x x x x Nederländerna x x x x Frankrike x x x x x Storbritannien )( (x) x x x
USA x x Kanada x x x x x Australien x x x x
Sverige x x x
mödosamma arbetet med att upprätta gemensamma yttergränser inom EG. Den gemensamma listan omfattar för närvarande 73 av samtliga 183 icke EG-länder på jorden. En hög grad av samordning mellan EG-listan och de enskilda EFTA-ländernas visumpolitik har redan uppnåtts. Även vad gäller visumpolitiken i förhållande till nya statsbildningar har en hög grad av harmonisering uppnåtts, inte endast mellan EG-länderna utan mellan dem och EFTA-länderna. Således har nu även visumpolitiken i förhållande till de stater som skapats ur f.d. Jugoslavien i huvudsak harmoniserats på så sätt att samtliga 19 EG- och EFTA-stater har visumfrihet i förhållande till Slovenien
(utom Grekland) och 11 av dessa stater har visumfrihet gentemot Kroatien, men visumtvång i förhållande till samtliga övriga repu- bliker (Österrike har dock visumfrihet i förhållandet till Bosnien- Hercegovina och Italien medan Spanien vidmakthåller visumfrihet i förhållande till alla republiker i det tidigare Jugoslavien).
Den visumpolitiska utvecklingen i Västeuropa (EES) tenderar att i ökad grad konvergera med principerna för de översjöiska invand- ringsstaternas visumpolitik: dessa har alla generell visumplikt för alla inresande, med vissa undantag som under senare år införts för medborgare i bl.a. vissa EES—länder. I de transatlantiska länderna utgör visumpolitiken av tradition ett viktigt regleringsinstrument, med ansökningsförfarande via särskilda avdelningar på respektive lands ambassader och konsulat runtom i världen.
Flera av EG—staterna har, bl.a. för att kontrollera illegal invand- ring och möjliggöra en systematisk tillämpning av Dublin- och Schengenavtalen (syftande till att bl.a. undvika parallella asylansök- ningar i flera länder) infört krav på transitvisum för vissa tredje— landsmedborgare som uppräknas i den gemensamma viseringslistan. Transitvisum har således bl.a. införts för att göra det svårt att avvika från en transittlygplats för att t.ex. söka asyl. Till de EG-länder som tillämpar krav på transitvisum hör Tyskland, Nederländerna, och Frankrike, och Storbritanniens parlament har nyligen beslutat att göra det möjligt att införa transitvisum. Av EFTA-länderna använder sig Schweiz och Österrike av transitviseringsinstrumentet, och av de transatlantiska länderna Kanada och Australien.
Kringgående av krav på uppehållstillstånd före inresa
Vad gäller uppehållstillstånd kräver numera samtliga studerade länder som en generell princip att ansökan om tillstånd skall göras före in- resa. Enbart en mindre del av det totala antalet förstagångs- uppehållstillstånd som årligen ges i de västeuropeiska länderna ut- färdas emellertid före inresa. Merparten av de förstagångstillstånd som ges avser i praktiken efterhandsreglering av inresa som skett på annan väg, t.ex. illegalt eller via asylsystemet (som ovan nämnts får merparten av de asylsökande i slutänden uppehållstillstånd oavsett om de bedöms behöva asyl eller ej). 1 länder som Tyskland och framför allt Schweiz är tilldelningen av uppehållstillstånd för längre eller
varaktig vistelse ett instrument för långsam men reguljär inslussning av legala korttidsarbetare (i Schweiz säsongsarbetare, se avsnittet om Schweiz) samt deras (mestadels illegalt efterföljande) familjemed- lemmar på den reguljära arbetsmarknaden och därmed ett första steg mot erbjudande av permanent vistelse.
Åtgärder mot illegal invandring
Uppehållstillståndsgivningen i Västeuropa används således idag i hög grad som ett instrument för att i efterhand korrigera en situation som redan uppkommit på irreguljär väg (dvs. varaktig vistelse), och inte i tillräcklig grad som ett kvoterings- eller planeringsinstmment för att reglera invandringen före inresan. De flesta länder undviker naturligtvis att beskriva verkligheten på detta sätt, eftersom en sådan beskrivning uppmuntrar till illegal invandring, som i slutskedet således "lönar sig". Det totala antalet illegalt arbetande utlänningar i EG- och EFTA-området har av ILO år 1990 beräknats uppgå till 2,6 miljoner och det totala antalet illegalt boende utlänningar i Väst- europa uppgår sannolikt till mellan 3 och 5 miljoner. Endast länder med heltäckande system för befolkningsregistrering (som de nordiska länderna och Schweiz) har ett relativt litet antal illegala utlänningar. Vissa länder har i tidigare skeden inom ramen för återkommande engångslegaliseringar sökt få ökad kontroll över den illegala invandringen. Sådana engångslegaliseringar har bl.a. under 1980-talet genomförts i Italien och Spanien men även i Nederländerna och Frankrike (legaliseringsprogram genomfördes samtidigt i dessa senare två länder år 1981). Det holländska programmet omfattade alla som illegalt arbetat i landet mellan januari 1978 och oktober 1979; det franska ledde (som nämnts ovan) till att ca 131000 av ett beräknat antal av 400 000 illegala fick tillstånd. Sådana program har också genomförts under 1980-talet i USA. Det råder emellertid nu allmän enighet om att den samlade effekten av sådana lega— liseringskampanjer är tveksam eftersom de oftast leder till ny om- fattande illegal invandring.
Frågan är då vilka åtgärder som kan vidtas för att överhuvudtaget undvika att invandring sker vid sidan av uppgjorda system, inom ramen för sådana kontrollåtgärder som kan tillämpas av demokratiska stater. Ett avgörande problem är härvidlag att en allt större del av
dem som kommer på irreguljär väg saknar identitetsbandlingar eller har förfalskade handlingar. Detta gäller i synnerhet de asylsökande. Andelen asylsökande som anländer helt utan dokument eller med förfalskade dokument vid inresan till västeuropeiska stater låg för några år sedan i genomsnitt på 50—60 procent men är nu i genomsnitt 70 procent. 1 Nederländerna hör 90 procent av alla asylsökande på Amsterdam/Schipol flygplats år 1992 till denna kategori. 1 Tyskland ligger andelen över hela landet på 60—70 procent år 1992, i Norge samma år på 47 procent, och i Storbritannien år 1993 på 66 procent.
Mot denna bakgrund har allt fler länder skärpt tidigare lagstiftning eller nyligen infört bestämmelser om bötfällning av fraktbolag som transporterar dokumentlösa eller passagerare med förfalskade doku- ment. Samtliga undersökta länder tillämpar nu detta kontrollinstru- ment, utom Schweiz. som emellertid förbereder lagändringar i ämnet. Samtliga länder har också infört eller skärpt bestämmelserna avseende ingripande mot människosmuggling och har i internationellt samar- bete (både inom EG och som ett resultat av de s.k. Berlin— och Budapest-processerna) förstärkt polissamarbetet för att förhindra illegala gränsöverträdanden och människosmuggling.
Tidigare var det få länder som tog fingeravtryck på asylsökande. Som framgår av den kommande redovisningen av asylpolitiken har nu nästan samtliga studerade länder infört obligatorisk daktyloskopi (fingeravtryck) av alla asylsökande.
Vad gäller i landet befintliga illegalt arbetande utländska arbets- tagare infördes i de flesta västeuropeiska länder redan i början av 1970—talet ett särskilt kontrollinstrument, nämligen bötfällning av arbetsgivare som anställer utländsk arbetskraft utan vederbörliga tillstånd. Av de europeiska länderna är det enbart Storbritannien som saknar detta kontrollinstrument. USA har år 1986 efter lång debatt infört det, och Kanada tillämpar det också men ej Australien (där ut- övar i praktiken de fackliga organisationerna motsvarande kontroll).
Sverige
I Sverige är transportören — under vissa förutsättningar — skyldig att ersätta kostnader för resa från Sverige för den som avvisas. Detta gäller även för resor fram och tillbaka för den bevakningspersonal, som kan behöva följa med.
Med anledning av det tilltagande problemet med människo— smuggling till Sverige — där utlänningar ofta under farliga förhållanden förts in i landet — har lagstiftningen skärpts fr.o.m. den 1 januari 1994. Bland annat utvidgas möjligheten att förverka transportmedlet.
Regler för familjesammanföring
Till de kategorier som enligt internationell lagstiftning har en fastslagen rätt att invandra hör nära anhöriga. Några allmänt omfattande internationellt bindande regler om vem som är att betrakta som nära anhörig finns emellertid ej. De tolv EG-staterna har inlett ett samarbete för att harmonisera sin lagstiftning och praxis i detta avseende. Vid det senaste mötet (i Danmark i juni 1993) mellan de för invandring ansvariga EG-ministrarna antogs en resolution i ämnet, som endast avser icke EES—medborgare, och däribland ej dem som tilldelats flyktingstatus enligt Geneve—konventionen (för dessa gäller särskilda familjesammanföringsregler). Vidare omfattas inte utländska studerande och utländska korttidsarbetare av resolutionen. Grundregeln i resolutionen är att make/maka och deras barn skall omfattas av rätten till förening. Karenstider kan dock införas och sammanföring som följer av skenäktenskap godkänns ej, liksom ej heller polygami (endast första makan och av henne födda barn skall omfattas av föreningsrätten i polygama äktenskap). För barn gäller enligt EG-resolutionen att de skall vara under 16—18 år (den exakta åldersgränsen skall fastställas under de fortsatta EG—förhandlingama), och de skall ej vara gifta eller ha skapat ett oberoende liv eller en egen familj. Vad gäller övriga familjemedlemmar skall det vara fritt för de enskilda EG-staterna att utforma mer eller mindre generösa bestämmelser.
Den genomgång som har gjorts inom ICMPD av reglerna för familjesammanföring i de studerade europeiska länderna visar att de skärpningar som har införts under senare år i flera stater tenderar att motsvara de allmänna riktlinjer som återfinns i EG-resolutionen. Stora invandringsländer som Storbritannien, Tyskland och Frankrike har således under senare år reviderat sin familjesammanförings- politik. Särskilt påtagliga är ändringarna i Frankrike, som traditionellt har haft den mest generösa familjesamman- föringspolitiken i Europa, men där 1993 års paket innebär en väsentlig kursomläggning i detta avseende. Samtliga skärpningar av reglerna för familjesammanföring som har genomförts i de europeiska länderna avspeglar naturligtvis den osäkerhet som råder beträffande de långsiktiga effekterna av en alltför generös familje— sammanföringspolitik i form av följdinvandring. ] förhållande till de transatlantiska ländernas klara prioritet av familjesammanföring (med en mycket bred definition av begreppet familj) som ett grundläggande element i invandringspolitiken framstår emellertid den europeiska politiken härvidlag som något kortsiktig, eftersom det förefaller som om familjesammanföring i Europa numera i allt ökad utsträckning sker som förtäckt asylinvandring eller illegalt.
Familjesammanföringsreglerna i de studerade europeiska länderna är svåröverskådliga och har genom åren blivit av allt mer detaljerad karaktär, särskilt vad gäller rätten för vuxna personer i nyligen upp- komna förhållanden att förenas. Allmänt sett låter sig dock det europeiska regelsystemet sammanfattas enligt följande. Många länder har numera infört en allmän karenstid mellan 1-8 år innan rätten för familjesammanföring överhuvudtaget inträder. Nederländerna har emellertid i ny lagstiftning infört en "omvänd" karenstid, dvs. rätten till familjesammanföring kan endast utnyttjas inom tre år efter det att tillstånd för varaktig vistelse givits för huvudmannen. Alla länder har krav på att huvudmannen skall försörja de efterföljande familjemedlemmarna och att rimliga boendeförhållanden föreligger. Några länder har år 1993 infört detaljerade föreskrifter härvidlag; i t.ex. den nya franska lagstiftningen krävs att huvudmannen minst har lön motsvarande fastställd minimilön och den nya österrikiska lagen har lett till vissa omdiskuterade lokala tillämpningsföreskrifter som föreskriver 10 m2 boendeyta per person som villkor för bl.a. familjesammanföring.
Reglerna för att avgöra om giltigt eller långvarigt äktenskap före— ligger har också blivit alltmer detaljerade. ] polygama äktenskap till— låts numera endast en av makarna inresa (Storbritannien har tidigare infört denna regel och Frankrike ändrade lagen i denna riktning sommaren 1993). Vad gäller definitionen av vad som skall avses med minderårigt barn finns stora skillnader: från 16 år i Tyskland till 21 år i Frankrike för ogifta döttrar, i övrigt 18 år. Även definitionerna om vad barn är blir alltmer snåriga (barn i tidigare äktenskap, utomäktenskapliga barn, barn i polygama äktenskap, adoptivbarn etc.). Även i en rad andra avseenden sker i ökad grad detaljreglering, t.ex. vad gäller rätten att överföra äldre föräldrar. Tendensen är att åldersgränsen höjs uppåt (i t.ex. Danmark har nyligen gränsen höjts från 60 till 65 år) samtidigt som kraven på vistelsetid för huvud- mannen och på försörjningsplikt höjs, innan rätt till överföring före- ligger.
Det är svårt att ge en kort överblick av aktuella familjesammanför- ingsregler. Tabell 18 syftar endast till att illustrera vissa huvuddrag, utan redovisning av detaljer och talrikt förekommande undantags- bestämmelser. Med karenstid avses i första hand väntetid innan make/maka kan invandra, men i några länder omfattas även barn av väntetiden. Tablån har begränsats till de studerade europeiska länderna (Finland saknas).
Permanent uppehållstillstånd
Även vad gäller längden av de uppehålls— och arbetstillstånd som tilldelas vistelseberättigade utlänningar är systemen i de europeiska länderna detaljreglerade och svåröverskådliga. Allmänt kan sägas att tillstånden under den första tiden ges i korta intervaller (6—12 månader), för att sedan i ökad grad ges i längre intervaller (1—2 år). Permanent uppehållstillstånd ges i regel efter en varaktig vistelse på mellan 2—10 år: i Österrike (enligt den nya lagen) efter 2 år (tidigare 7 år), i Nederländerna efter 5 år, i Schweiz efter 5—10 år (beroende på vilken typ av förstagångstillstånd som tilldelas) och i Tyskland och Frankrike efter 10 år. Kvalifikationstiderna för permanent uppehålls— tillstånd har sammanfattats i tabell 19. I regel är tidskraven för tilldelning av permanent uppehållstillstånd inte synkroniserade med kvalifikationstiden för medborgarskap, eftersom medborgarskap (i
motsats till i de transatlantiska länderna) oftast i de flesta europeiska länder inte ses som en naturlig konsekvens av längre varaktig vistelse.
Tabell 18. Familjesammanförlngsregler (huvudregler).
Land Allmän Def. av Krav betr. Övriga karenstid minderårig äktenskap släktingar Danmark 5 år 18 år make/maka över 65 (om minst 18 år huvudmannen vistats minst 7 år) Norge 3 år 18 år make/maka över 55—60 år minst 18 år Schweiz 2—5 år 18 år make/maka efter individuell minst 21 år prövning Österrike 2 år 19 år make/maka efter individuell minst 18 år prövning Tyskland 5 åt 16 år 8 års vistelse efter individuell (i nya prövning förhållanden) Nederländerna överföring skall 16 år make/maka efter individuell ske inom 3 är minst 18 år prövning Frankrike 2 är son 18 år endast en maka föräldrar och dotter21 år farföräldrar över 50 år Storbritannien 1 år 18 ål endast en maka änkor över 65 (minst 16 år år gammal) Sverige »» 20 år make/maka föräldrar, i
normalt minst 18 år
allmänhet över 60 år
Integration och medborgarskap
Som framgår av det inledande avsnittet skulle ej åtgärder till förmån för invandrarnas integration i samhället omfattas av denna studie. Som emellertid understryks i direktiven till lnvandrar- och flykting- kommittén finns det ett nära samband mellan utfallet av invandrings— politiken å den ena sidan och effekten av de åtgärder som ett land vidtar för att hjälpa invandrarna och deras barn till rätta å den andra.
De undersökta länderna skiljer sig väsentligt från varandra när det gäller politiken i detta senare avseende. Kanada tillämpar sedan länge
en mot invandrade minoritetsgrupper generös politik med omfattande statsstöd, som senare i viss mån även införts av Australien och bland de undersökta europeiska länderna särskilt Nederländerna. 1 USA och Storbritannien ligger tonvikten snarare på åtgärder för att säkerställa färgade gruppers likställdhet med majoritetsbefolkningen. I Frankrike drivs av tradition en aktiv integrationspolitik, liksom sedan 1970—talet i Danmark, Norge och även Nederländerna. 1 Tyskland, Österrike och även Finland är situationen mer motsägelsefull. Omfattande
Tabell 19. K valijikationsår för permanent uppe/tållstillstånd, medborgarskap samt antal och andel som får! medborgarskap.
Land Kvalifikati- Kvalifika- Antal naturali- % naturalise- onsår för per- tionsår för serade år 1991 rade 1991 manent uppe- medborgar- i.f.t. antalet hållstillstånd skap bosatta utl. (huvudregel) medb.
Danmark 3 7 5 100 3,1 Norge 3 7 5 100 3.5 Finland 2 7 100 3,3
Schweiz 5—10 12 8 800 0,8 Österrike 2 10 11 400 2,8 Tyskland 5—10 10 141 600 2,7 Nederländerna 5 5 29 100 4,2 Frankrike 10 5 72 200 2,0 Storbritannien 5—10 5 58 640 3,1
USA 0 5 308 000 1,3 Kanada 0 3 109 800 2,6 Australien 0 2 118 510 4,5
Sverige normalt 0 __ 2—5 27 700 3,3
åtgärder genomförs i dessa länder på regional och lokal nivå för att främja invandrarnas integration och goda etniska förbindelser, men dessa insatser motsvaras inte av lika omfattande åtgärder på central nivå.
De villkor som ställs upp för att invandrare skall kunna bli med— borgare i landet avspeglar de olika ländernas ambitioner vad gäller integrationspolitiken. I likhet med familjesammanföringsreglerna är
medborgarskapslagstiftningen i samtliga undersökta länder svåröver- skådlig med hänsyn till olika kategorier. [ tabell 19 sammanfattas dels kvalifikationstiderna för erhållande av permanent uppehållstillstånd, dels kvalifikationstiderna för medborgarskap samt uppgifter om antal/andel som fått medborgarskap i de undersökta länderna.
Som framgår av tablån har Schweiz, Österrike och Tyskland en relativt lång kvalifikationstid för medborgarskap, medan Frankrike, Nederländerna och Storbritannien har kortare kvalifikationstider än de nordiska grannländerna. Även i länder med lång kvalifikationstid och relativt stränga medborgarskapsvillkor, som t.ex. Tyskland, har emellertid det årliga antalet naturalisationer ökat kraftigt under senare år, och antalet som naturaliseras i förhållande till det totala antalet utländska medborgare är nu större än i USA och i Kanada i sex av de nio undersökta europeiska länderna.
Asylpolitiken: allmänna tendenser
Som angivits tidigare är asylsystemen i samtliga undersökta länder föremål för intensiv förändringsverksamhet. En rad utredningar om asylsystem och asylregler har presenterats i många av de undersökta länderna (bl.a. flera jämförande studier om asyllagstiftning) och här skall endast en kort överblick ges. Allmänt sett tenderar asylsystemen i Europa att bli mer lika varandra, som ett resultat av internationella harmoniseringssträvanden. Vad gäller EG har dessa strävanden hittills mest inriktats på utarbetandet och ratificeringen av Dublin- konventionen (och för Schengen—medlemmarna av asylreglerna i Schengen-avtalen), och först under det brittiska EG-ordförandeskapet under andra hälften av år 1992 inleddes harmoniseringen av det materiella innehållet i EG—ländernas asyllagstiftning. Denna process har dock just inletts och den kommer sannolikt att sträcka sig över flera år. Den harmonisering av regler och system som redan uppnåtts på europeiskt plan är således främst ett resultat av informella processer mellan berörda regeringar, som pågått sedan 1980-talets mitt. Som ett resultat av dessa kontakter har numera en relativt hög grad av harmonisering redan uppnåtts vad gäller vissa grundläggande element i de nationella asylsystemen.
I stort sett kan man fastslå att samtliga undersökta europeiska länder har infört ett snabbförfarande för att sortera fram uppenbart
grundlösa och uppenbart välgrundade ansökningar, att de samtliga allt mer stringent tillämpar första asyllandsprincipen, att de förenklat och geografiskt decentraliserat förfarandet i första instans, att de även förenklat förfarandet i andra instans, att de länder som tidigare tillämpat ett omfattande besvärssystem med flera instanser tenderar att skapa endast en besvärsnivå samt att ansträngningarna att avlägsna personer som fått avslag från landet efter prövning i sista instans har ökat. I alla länder har under senare år betydande personella, finansiella och administrativa resurser tilldelats asylsystemen i syfte att effektivisera handläggningen. I tabell 20 har vissa huvuddrag sammanfattats vad gäller den inledande fasen av asylförfarandet. I de följande avsnitten gås de områden i asylförfarandet som ingår tablån kortfattat igenom. Parenteserna i tablån anger att bestämmelser nyligen införts som ännu ej trätt i kraft.
Tabell 20. Den inledande fasen i asylförfarandet .
Land Möjlighet att Kortprocedur Tillämpning Säkra ta finger- för uppenbart av första ursprungs- avtryck grundlösa asyllands- länder ansökningar principen Danmark x x x Norge x x Finland x x Schweiz x x x Österrike x x x x Tyskland x x x x Nederländerna x x x (x) Frankrike x x (x) Storbritannien (x) x x Sverige se nedan x x j
Ansökningsförfarande och identitetskontroll
Vad gäller de flesta länderna kan i princip en asylansökan inlämnas såväl utanför landet (på ambassad etc.) som vid gränsen och inne i landet efter inresa. Vissa länder (t.ex. Schweiz, Österrike och Neder— länderna) har emellertid under senare år skärpt bestämmelserna så att
det anges exakt vid vilka myndigheter en ansökan skall inlämnas för att överhuvudtaget kunna behandlas.
Tidigare användes i endast några få länder fingeravtryck som ett led i identitetskontrollen av asylsökande. Men med den kraftiga ök- ningen av antalet dokumentlösa asylsökande och inför tillämpningen av Dublin— och Schengenavtalen har nu alla undersökta länder i sin asyllagstiftning infört möjlighet att ta fingeravtryck (i Tyskland trädde dessa bestämmelser i kraft i januari 1993 och Storbritannien har som senaste land infört möjligheten att ta fingeravtryck genom 1993 års lag).
Flera länder har också nyligen (t.ex. Norge och Österrike år 1993) infört bestämmelser som gör det möjligt att utbyta fingeravtryck av asylsökande samt andra identifikationsuppgifter med andra länder. Detta är nödvändigt med hänsyn till de datoriserade system för kontroll av asylsökandes identitet som är under uppbyggnad på euro— peisk nivå inför tillämpningen av första asyllandskonventionerna. Flera länder har redan nu datautbyte av detta slag: det har t.ex. konstaterats att nära 15 procent av alla asylsökande i Schweiz och Österrike under år 1991 inlämnat ansökningar i båda länderna och att minst 3 000 av 1993 års ansökningar i Tyskland är dubbla (dvs. ansökan av samma person behandlas samtidigt i annat europeiskt land).
Även andra åtgärder tillämpas i asylförfarandet i syfte att säker— ställa att den sökande uppger rätt identitet. Flera länder (t.ex. Norge, Danmark och Schweiz) har bestämmelser som gör det möjligt att successivt skärpa kraven på företeende av identitetsbandlingar för att asylprövningen skall kunna inledas. I Österrikes nya asyllag ges möjlighet att avstänga icke samarbetsvilliga asylsökande från socialhjälp och även att avbryta förfarandet som sådant. Regler för att främja samarbetsvilligheten från den asylsökandes sida finns numera även i en rad andra länders lagstiftning, liksom även föreskrifter om tagande i förvar av sökande som ej vill samarbeta vad gäller
identifieringen.
Sverige
Svensk lagstiftning tillåter inte att fingeravtryck tas generellt av varje asylsökande. Detta får — i vissa situationer — ske endast om sökanden inte kan styrka sin identitet eller om det finns förutsättningar för förvarstagande.
Kortprocedur för uppenbart grundlösa ansökningar
Sådana procedurer tillämpas numera av de flesta länder. Även den nya tyska lagstiftningen gör kortprocedurer möjliga. Nederländerna och Storbritannien, vars lagstiftning tidigare ej förutsåg användningen av förkortade procedurer för att sortera ut uppenbart grundlösa ansökningar, införde bestämmelser härom så sent som år 1993. I regel föreskrivs att förfarandet skall ta 5—7 dagar, men i flera länder sker det på 2—3 dagar.
Sverige Invandrarverket kan bestämma att verkets avvisningsbeslut får verkställas omedelbart.
För detta krävs att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas av andra skäl, t.ex. på humanitära grunder.
Sådana beslut får normalt inte meddelas senare än tre månader från sökandens ankomst till Sverige.
Tillämpning av första asyllandsprincipen
Denna princip innebär att en asylsökande kan sändas tilbaka till det land som han/hon först anlände till, om detta land har möjlighet att erbjuda säkerhet. Samtliga undersökta europeiska länder tillämpar sedan mitten av 1980—talet denna princip, som utgör grunden för Dublin- och Schengen-avtalen. För några år sedan hade, av de undersökta länderna, endast Danmark, Norge, Österrike och Kanada föreskrifter om tillämpning av första asyllandsprincipen i sin lag-
stiftning. Samtliga undersökta europeiska länder tillämpade emellertid redan då denna princip (Frankrike dock ej fullt ut). Genom de revisioner av asyllagstiftningen som skett i Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Frankrike år 1993 har emellertid första asyllands- principen fastslagits även i dessa länders lagstiftning. I Frankrike har, som framgår av översikten ovan, denna ändring nyligen godkänts av parlamentet, efter det att det konstitutionella rådet ifrågasatt ändringens förenlighet med grundlagen.
Endast ett av de undersökta länderna, Tyskland, anger i sin lagstift- ning exakt vilka länder som bör betraktas som säkra första asylländer. Som tidigare redovisats har samtliga EG- och EFTA-stater samt grannländerna Polen och Tjeckiska Republiken angivits som säkra första asylländer i den nya tyska lagstiftningen. Vissa andra europe- iska länder laborerar med generellt beskrivna kriterier beträffande sådana första asylländer. Österrike anger t.ex. i sin nya lagstiftning att med sådana länder bör avses länder som tillämpar 1991 års Geneve- konvention. I andra europeiska länder anges i t.ex. förarbetena till respektive lagstiftning vilka internationella konventioner etc. som länderna bör tillämpa för att kunna anses som säkra första asylländer.
Sverige Sverige har sedan flera år en bestämmelse om första asyllands- principen.
Säkra ursprungsländer
Till vägledning för bedömningen av om en ansökan skall betraktas som uppenbart ogrundad (antingen i kortproceduren eller i första instans) har två mottagningsländer i sin lagstiftning infört begreppet "säkert ursprungsland". Schweiz gjorde det år 1990 och Tyskland år 1993. Österrike har i sin nya asyllag (1992) en bestämmelse som anger att asyl ej skall ges om den sökande redan har skydd i annat land. De länder som för närvarande upptas i de schweiziska och tyska listorna är: Albanien (endast Schweiz), Bulgarien, Gambia, Ghana, Indien (endast Schweiz), Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Republiken och Ungern. En fortlöpande över—
syn av listan, med inriktning på utvidgning av antalet länder, sker i Schweiz, där regeringen tar beslut i frågan. [ Tyskland är det formellt sett också regeringen som ensam kan fatta beslut, men länderlistan i Tyskland ingick som en del av 1993 års stora asylupp- görelse och nära samråd mellan samtliga partier inför en utökning av listan är i praktiken en förutsättning.
Övriga europeiska länder anger inte klart vilka länder som bör betraktas som säkra ursprungsländer. I Nederländerna diskuteras dock för närvarande införande av den tyska modellen. ] en nyligen genomförd enkät har emellertid de europeiska länderna redovisat vilka allmänna kriterier som de tillämpar; dessa är tillämpliga på ett stort antal av de aktuella ursprungsländerna. Några mottagningsländer i Europa värjer sig mot användningen av begreppet "säkert land" eftersom de befarar att detta skulle kunna ge grund för antagandet att alla andra länder därigenom skulle kunna betraktas som osäkra.
Existerande asylkriterier
Som framgår av det inledande avsnittet syftar denna studie inte till att i detalj redovisa rättsläget i de olika länderna vad gäller utlännings— och asyllagstiftning, utan till att översiktligt ange utvecklings— tendenserna. Till ett av de få aktuella områden i denna studie som utförligt har analyserats i ett jämförande perspektiv i en rad olika utredningar hör frågan om grunderna för asyl i olika länder. Här skall därför endast en summarisk översikt presenteras.
Alla de undersökta länderna har infört flyktingkriterierna i 1951 års Geneve-konvention i sin lagstiftning, antingen genom att referera till konventionen eller genom att ordagrannt införa konventionens formuleringar i lagen utan att explicit hänvisa till konventionen. Få av länderna tillerkänner emellertid enligt lagstiftningen en ansökande, som svarar mot kriterierna, en absolut rätt till asyl utan överlåter åt prövningsmyndigheterna att besluta om asyl skall ges eller ej. Utöver konventionstlyktingbegreppet införde därutöver under 1970-talet flera europeiska länder i sin lagstiftning de facto-flyktingbegreppet. I samband med de ökade problemen med asylsökande med svaga eller inga skäl återgick emellertid några länder, som infört de facto— begreppet, till tidigare ordning (t.ex. Nederländerna år 1988). För närvarande har endast fyra av samtliga tolv undersökta länder de
facto-begreppet i sin lagstiftning (Danmark, Finland, Schweiz och Kanada). Övriga länder ger emellertid skyddsbehövande som inte är konventionsflyktingar uppehållstillstånd på andra grunder. Vissa har infört en särskild humanitär grund i lagstiftningen för sådana fall (t.ex. Norge och Nederländerna). Andra har i lagstiftningen infört möjligheter för liknande fall att stanna temporärt (t.ex. Tyskland, Storbritannien och Österrike).
Det aktuella rättsläget sammanfattas översiktligt i tablån nedan. Parentes i kolumnen för humanitär eller liknande status betyder att det inte finns någon särskild humanitär status i lagstiftningen men att andra motsvarande instrument finns (i t.ex. Tyskland "Duldung", i Storbritannien "exceptional leave to remain etc").
Tabell 21. Det aktuella rättsläget.
Konven- De Humani- tions- facto- tär eller status status liknande
status
Danmark x x (x) Norge x x Finland x x Schweiz x x x Österrike x (x) Tyskland x (x) Nederländerna x x Frankrike x (x) Storbritannien x (x) USA x x Kanada )( x )( Australien x x Sverige "i x x x
Krigsdrabbade från Bosnien—Hercegovina
Flykten till västeuropeiska länder av hittills ca 300 000 medborgare i det krigsdrabbade Bosnien—Hercegovina, den första stora flykting- vågen inom Europa sedan Ungernkrisen år 1956, har lett till att en ny typ av flyktingstatus, vid sidan av de hittillsvarande, har börjat
utvecklas i flera europeiska länder, nämligen temporärt skydd (temporary protected status, TPS). Sådana särordningar för att ge skydd åt krigsdrabbade från det tidigare Jugoslavien finns nu i samtliga EG-länder (utom Grekland) och i flera EFTA-länder.
Tabell 22. Antal som anlänt från f.d. Jugoslavien sedan I 991 och status.
Antal som anlänt från f.d. Därav Särskilt temporärt Jugoslavien sedan 1991 medborgare i skydd ---------------------------- _ ;------—-- Bosnien- Asylsökare Ovriga Hercegovina Danmark 15 000 1 000 12 000 Särskild lag nov. 1992. Fömyelsebara sexmånaderstillstånd Norge 6 000 1 000 4 000 Temporär status enl. gällande bestämmelser för hum. status Finland 2 400 300 1 500 Särskild lag dec. 1992 Schweiz 28 000 51 000 18 000 Temporärt UT Österrike 13 000 77 000 49 000 Temporärt UT till juni 1994 Tyskland 190 000 180 000 123 000 Delstatema får utfärda temporärt UT Nederländerna 2 000 9 000 5 000 Temporär status
införd aug. 1992, fomyad till april 1994
Frankrike 4 000 16 000 5 000 Prefektema får utfärda förnyelsebara sexmånadersvisa Storbritannien 7 000 13 000 8 000 Endast för krigsfångar Totalt 265 000 348 000 224 000
Sverige 111 000 850 43 0001 1uppskattat antal
Totalt har ca 750 000 medborgare i de olika republikerna i f.d. Jugoslavien anlänt till EG- och EFTA-länder sedan krigets utbrott sommaren 1991. Endast hälften av dem återfinns i de ordinarie asyl—
systemen. Övriga har getts temporär vistelserätt enligt olika proviso- riska anordningar. Av de ca 750 000 har 613 000 kommit till de europeiska länder som ingår i denna studie (resten finns främst i
Sverige). Det bör noteras att nu totalt en miljon människor har lämnat Bosnien-Hercegovina efter krigets utbrott, varav 275 000 anlänt till EG/EFTA-området. Av dessa har emellertid 90 procent anlänt till endast fem länder. Tyskland (123 000), Österrike (49 000), Sverige (43 000), Schweiz (18 000) och Danmark (12 000).
Det anses allmänt att de mest skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien för närvarande är de som anlänt från Bosnien-Hercegovina. För dem har alla de undersökta europeiska länderna utom Storbritannien utfärdat särskilda bestämmelser om temporärt skydd (Storbritannien har infört sådana bestämmelser enbart för krigsfångar).
Handläggningstider
Genom resursförstärkningar, datorisering samt ändringar i lagstift- ning och administrativa rutiner har nu de flesta länder fått ned hand- läggningstiderna i första instans från i genomsnitt 10 månader år 1989 till för närvarande i genomsnitt 7—8 månader: 1 månad i Neder— länderna och Österrike, 4 i Frankrike, Danmark och Norge, 6 i Schweiz och 12 månader i Storbritannien och Tyskland (från 24 månader år 1989).
I genomsnitt överklagas 75—80 procent av alla första instansbeslut i de undersökta europeiska länderna. Tidigare var i de aktuella länderna genomsnittstiden för prövningen i andra instans ett år, men ligger nu på 12 månader i Storbritannien, 11 i Tyskland, 8 i Neder- länderna, 6 i Danmark, Schweiz och Österrike och endast 2 i Norge.
Rätt att arbeta
Eftersom de totala väntetiderna dock fortfarande är långa i flera länder uppkommer med jämna mellanrum i alla länder debatt om lämpligheten (ur humanitära, socialpolitiska, samhällsekonomiska och invandringspolitiska aspekter) av att låta de asylsökande arbeta. Många länder har återinfört rätten att arbeta när väntetiderna har tenderat att bli långa. I följande länder får för närvarande asyl- sökande arbeta under vissa villkor: Tyskland (efter tre månader om ingen tysk eller EG-medborgare finns tillgänglig för jobbet), Schweiz (efter 6 månader men bara om ingen lokal arbetskraft finns till-
gänglig), Finland och Norge (efter 4 månader) samt i princip i Nederländerna, men i begränsad omfattning.
Möjligheten för asylsökande att arbeta togs nyligen bort i Frank- rike, och rätt att arbeta finns ej heller i Danmark eller i de flesta sydeuropeiska invandringsländerna.
Sverige I Sverige har en asylsökande rätt att arbeta om det kan antas att beslut i asylärendet kommer att dröja mer än fyra månader.
Utfall av asylprövningen
Medan således bl.a. krigsfördrivna från Bosnien-Hercegovina inte in- slussats i asylsystemet i Europa men ändå omfattas av temporära skyddsanordningar, kan konstateras att merparten av alla de asyl— sökande som prövas inom ramen för det traditionella asylsystemet i slutänden inte befinns vara skyddsbehövande. I de undersökta europe- iska länderna tillerkänns endast en liten del av samtliga asylsökande status enligt Genéve-konventionen. För år 1992 redovisades följande andel som fått flyktingstatus enligt konventionen i några av de länder som omfattas av denna studie: Finland 0,6 procent, Norge 1,6, Australien 2,5, Storbritannien 3, Tyskland 4,3, Schweiz 4,5, Neder- länderna 9,5 och Österrike 12,5 procent. Endast Frankrike (29,0) och Kanada (57,0) registrerade höga andelar. Orsaken till den höga andelen i Kanada har redan angivits. Vad gäller Frankrike hänger den höga andelen samman med att statistiken bygger på samtliga ansökningar som kvarstår sedan en första gallring skett mellan uppenbart ogrundade och övriga ansökningar.
Allmänt sett har andelen asylsökande som tillerkänts konventions- status sjunkit under senare år. Den har dock ökat något i de länder som sedan år 1991 tagit emot många f.d. jugoslaver i asylsystemet. Även vad gäller de facto-status redovisas generellt sett en nedåtgående trend utom för vissa f.d. jugoslaviska grupper samt t.ex. sri lankeser, somalier, iranier och irakier. Slutligt avslag på asylansökan, efter prövning i alla instanser, får den övervägande merparten inom alla
större asylsökande grupper erfara, utom iranier, irakier och några enstaka andra grupper. Under år 1992 fick således t.ex. den helt övervägande andelen ghaneer avslag. Avslagsprocent var för denna grupp i Kanada 79 procent, i Tyskland 93 och i Storbritannien 98 procent. Vad gäller rumäner var den slutgiltiga avslagsandelen 100 procent i såväl Danmark som Norge, 83 i Tyskland och 92 procent i Storbritannien.
Återresa och avlägsnande
Som delvis framgår av länderöversikterna satsade länder som Frankrike, Tyskland och Nederländerna på omfattande program för frivillig återvandring under andra hälften av 1970-talet. Syftet med dessa program var att reducera antalet utländska arbetare som var eller löpte risk att bli arbetslösa som en följd av lågkonjunktur och strukturomvandling. Programmen innefattade i regel ett engångs— belopp (avsett som grundinvestering för t.ex. eget företag) samt indragning av arbetstillståndet. I Nederländerna ingick, som tidigare nämnts, återreseprogrammet i ett större projekt för ekonomisk ut- veckling av utvandringsregioner i ett stort antal medelhavsländer. Eftersom den långsiktiga effekten av alla dessa program inte svarade mot de ursprungliga målen sänktes ambitionsnivån. De pro— gram av denna karaktär som finns genomförs ofta numera i sam- arbete med IOM, och riktar sig såväl till utländska arbetare och utländska studenter som till asylsökande under asylförfarandet och efter avslagsbeslut. Sedan år 1985 har IOM, genom program i Tyskland, Nederländerna och Belgien m.fl. länder, medverkat till frivillig återvandring och reintegrering av mer än 80 000 migranter och asylsökande. Vad gäller asylsökande kvarstannar, som ovan nämnts, för när- varande i genomsnitt 85 procent av alla som fått slutligt avslagsbeslut i det land där deras ansökan prövats. En del återvänder emellertid frivilligt till hemlandet, medan andra eskorteras hem. Antalet eskor- terade hemresor av asylsökande ökar nu i flera av de undersökta länderna, som en följd av ansträngningar att effektivisera hela asyl- processen. I de undersökta länderna har således antalet kontrollerade eller eskorterade hemresor vad gäller Tyskland ökat från 3 300 år 1989 till 10 800 år 1992, för Nederländerna från 2 700 år 1990 till
7 500 år 1992 och för Schweiz' del från 900 år 1989 till 2 300 år 1992.
I samtliga undersökta länder kan den som fått slutgiltigt avslag på asylansökan och som skall sändas hem sättas i förvar. Oftast kan förvarstiden omfatta 2—4 dygn på grundval av administrativt beslut. Om förvar skall ske längre tid krävs domstolsbeslut. Då kan ytter- ligare förvar tillåtas mellan 10 dagar (Frankrike) och upp till ca ett år (så lång förvarstid är enligt lagstiftningen möjlig i Belgien, Danmark, Tyskland och Kanada).
I tablån nedan har vissa grunddata vad gäller asylprocessen och dess utfall sammanfattats för de undersökta europeiska länderna. Handläggningstiderna i första och andra instans avser antal månader.
Tabell 23. Grunddata om asylprocessen och dess utfall.
Land Handläggningstider Rätt för % som fick Förvar (mån) asyl- konven- möjligt i sökande att tionsstatus samband arbeta 1992 med hem- 1 instans 2 instans sändning Danmark 4 6 10,0 x Norge 4 2 x 1,6 x Finland 6 4 x 0,6 x Schweiz 6 6 x 4,5 x Österrike 1 6 12,5 x Tyskland 12 11 x 4,3 x Nederländerna 1 8 (x) 9,5 x Frankrike 4 6 29,0 x Storbritannien 12 12 3,0 x Sverige 91 5! x 5 x
lSiffrorna är något osäkra. lnvandrarverkets handläggningstider påverkas bl.a. av att ansökningar från asylsökande från Bosnien—Hercegovina har börjat prövas först efter juni 1993.
Kostnader för inrikes i förhållande till utrikes flyktingpolitik
Några utförliga kostnadsanalyser beträffande olika länders asylpolitik finns ej. Vissa jämförelser låter sig dock göras. Ett kostnadselement
är själva handläggningen av ett asylärende, dvs. kostnader för ut- redare, handläggare i första och andra instans och administrativ personal. I EG— och EFTA-länderna uppgick antalet personer som sålunda medverkade i handläggningen av asylärenden till ca 800 år 1985, ca 2 500 år 1989, ca 7 300 år 1992 och ca 8 600 år 1993. Där- till kommer personal som medverkar i det sociala omhändertagandet av asylsökande under väntetiden samt kostnader för mottagnings- centra och fickpengar/socialbidrag till de asylsökande. I genomsnitt uppgår kostnaderna för det sociala mottagandet av asylsökande i de undersökta europeiska länderna till SEK 100 000—140 000 per år (med stora variationer mellan olika länder). Slutligen tillkommer re- lativt sett mindre belopp från statsbudgeten för rättshjälp, hemsänd— ning m.m.
Vid beräkningar av kostnaden för prövningen i första och andra instans och för socialt omhändertagande bör erinras om att ej endast kostnader för nykomna asylsökande ingår i underlaget utan även alla från tidigare år ackumulerade obehandlade ärenden. Genom de om- fattande resursförstärkningarna och genom rationaliseringar har det totala antalet ej färdigbehandlade ärenden sjunkit under senare år. Det totala antalet icke avgjorda asylärenden i EG- och EFTA-länderna uppgick dock i slutet av år 1992 till ca 630 000.
De preliminära beräkningar som har gjorts inom ICMPD tyder på att asylsystemen i de undersökta länderna år 1993 sammanlagt kom- mer att kosta minst ca USD 11,8 miljarder i offentliga medel, dvs. motsvarande en femtedel av OECD-ländernas samlade biståndsbudget. Detta belopp kan också jämföras med dessa länders bidrag till UNHCR år 1992, som sammanlagt uppgick till USD 670 miljoner. De undersökta staternas aktiva flyktinghjälp, förmedlad via UNHCR, motsvarar således endast 5,7 procent av deras kostnader för asylsys- temen, som sålunda till övervägande del nu är inriktade på handlägg- ning av ärenden som avser personer som enligt internationell rätt ej kan betraktas som flyktingar.
6. Sammanfattande värdering
Syftet med denna studie är att översiktligt ange vissa huvuddrag i utvecklingen av invandringen och invandringspolitiken i ett antal med Sverige jämförbara länder. Med nödvändighet innebär detta förenk- lingar av komplicerade skeenden och regler. För många av de redo- visade områdena existerar detaljerade internationella analyser (se bi- fogad litteraturlista). En samlad kortfattad överblick av det slag som presenteras i denna studie finns emellertid ej i den internationella litteraturen. Denna studie visar följande:
— den årliga invandringen till de västeuropeiska länderna visar nu en tendens att öka som en effekt av regionala och globala föränd- ringar, och en fortsatt tillväxt är att vänta under kommande år— tionden (en ökning av totalinvandringen i Västeuropa från 1 till 3 miljoner har skett enbart under de senaste sju åren);
— den del av invandringen som inte följer av regler och avvägningar som gjorts på förhand av de enskilda länderna blir allt större (den har ökat från 20 procent till nästan 50 procent av den årliga in- vandringen under de senaste sju åren);
— familjesammanföring svarar för stabila 25—50 procent av den år- liga totalinvandringen till de undersökta länderna, arbetsandelen minskar och den irreguljära delen (dvs. icke skyddsbehövande asylsökande och illegala migranter) växer;
- en stor del av den irreguljära delen är i själva verket familje- och arbetsinvandring, som fortlöper trots ökade kontrollåtgärder, och merparten av dem som anländer irreguljärt stannar/får stanna likafullt;
—— invandringen till Västeuropa är dubbelt så stor som invandringen till USA/Kanada/Australien och flera europeiska länder har rela-
tivt sett en betydligt större invandring och fler invandrare bland befolkningen än de klassiska invandringsländerna;
— kontrollsystemen för att reglera invandringen blir alltmer lik- artade i alla de undersökta länderna, och en konvergens mellan visumpolitiken i Västeuropa och Nordamerika är under framväxt: liksom i Nordamerika kommer visumplikt att gälla för med- borgare i ett stort antal länder i Afrika och Asien som vill inresa till EES—området och EG— och EFTA—ländema har redan nu i hög grad harmoniserat sina visumbestämmelser;
— även vad gäller övriga instrument för att kontrollera invandringen har nu systemen i Västeuropa i hög grad harmoniserats: många länder har infört krav på transitvisum och praktiskt taget alla länder har bestämmelser om bötesfällande av bolag som fraktar utlänningar utan giltiga inresehandlingar och av företag som ille- galt anställer utländska arbetare;
— asylpolitiken är redan i hög grad harmoniserad och samtliga undersökta europeiska länder har infört ett snabbförfarande för att sortera fram uppenbart grundlösa och uppenbart välgrundade ansökningar, samtliga tillämpar allt mer stringent första asyllands— principen, nästan alla har förenklat och geografiskt decentraliserat förfarandet i första instans och även förenklat förfarandet i andra instans, infört endast en besvärsnivå, och alla länder har ökat ansträngningarna att avlägsna personer från landet som fått avslag efter prövning i sista instans;
— den aktiva flyktingpolitiken (genom kvotöverföring) har redu- cerats till i genomsnitt 3-5 procent av den årliga totalinvandringen och bidragen till UNHCR från de undersökta länderna motsvarar 6 procent av de nuvarande årskostnadema för asylsystemen, som i sin tur nu motsvarar en femtedel av västländernas totala årliga bistånd till utvecklingsländerna.
Detta är endast några av de konstateranden som kan göras på grundval av de resultat som studien givit. Det förefaller som om de enskilda europeiska ländernas politik nu i än högre grad bör inriktas
på att återställa den balans mellan aktiv och passiv invandringspolitik som försvann vid 1970-talets mitt, och mellan aktiv och passiv flyktingpolitik som försvann vid 1980-talets mitt. Detta bör göras innan situationen blir än mer svårstyrbar. Samtidigt är det uppenbart att mycket mer energiska preventiva åtgärder måste vidtas i inter- nationellt samarbete för att undvika omfattande emigration från öst till väst och från syd till nord. Endast därigenom kan det nu ökade invandringstrycket dämpas.
Referenslitteratur
EC Ad hoc Group on Immigration, Inventaire en matiere d'asile: procedures. Bryssel 1991.
EC Ad hoc Group on Immigration, Compilation of Texts on European Practice with Respect to Asylum. Bryssel 1993.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Right of Asylum. Bryssel 1991.
Commission of the European Communities, Commission Communication to the Council and the European Parliament on Immigration. Bryssel 1991.
OECD/SOPEMI, Trends in International Migration, OECD. Paris 1992.
OECD Working Party on Migration, Acquisition of Nationality in OECD Countries. Paris 1993.
OECD Working Party on Migration, Comparative Analysis of Regularisation Experience in France, Italy, Spain, and the United States. Paris 1990.
Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia, Asylum Seekers in Western Europe (EC and EFT A) in 1992 (red. J. Widgren och M. Bisi). Geneve 1992.
Inter-Govemmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia, Overview: Return of rejected Asylum Seekers (red. N. Baruch). Geneve 1992.
Inter—Govemmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia, Summary Description of Asylum Procedures in States in Europe, North America and Australia (red. A.-G. Nielsen). Geneve 1992.
UNHCR, Legal Factsheets on Asylum Procedures in Western Europe. Geneve 1993.
Bayerisches Staatsministerium des Innem, Neue Vergleichsstudie zu Asylpolitik, Asylgewährung und Asylrechtspraxis in Frankreich, Grossbritannien, Dänemark und Österreich. Munchen 1991.
Reception policies for Persons in Need of International Protection, Centre for Migration Research. Amsterdam 1993.
Asyl i Norden, Dansk Flygtnigehjaelp. Köpenhamn 1990.
Legal and Social Conditions for Asylum Seekers and Refugees in Selected European Countries, Danish Refugee Council. Köpenhamn 1993.
S, Castles/M. J. Miller, The Age of Migration — International Population Movements in the Modem World. London 1993.
D.A. Coleman, The World on the Move? International Migration in 1992, United Nations Commission for Europe. Geneve 1993.
S. Collinson, Europe and International Migration. London 1993. K. Hailbronner, Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Koordinierung des Einreise- und Asylrechts. Baden-Baden 1989.
K. Hailbronner (red), Asyl- und Einwanderungsrecht im europäischen Vergleich, Europäische Rechtsakademie Trier. Köln 1992.
F. Hawkins, Critical Years in Immigration, Canada and Australia Compared. Montreal och Kingston 1991.
R. E. Jenks, Immigration and Nationality Policies of Leading Migration Nations, Centre for Immigration Studies. Washington 1992.
D. M. Meissner (red), International Migration Challenges in a New Era, The Trilateral Commission. New York, Paris och Tokyo 1993.
Y. Moulier Boutang/D. Papademetriou, Comparative Analysis of Migration Systems and Their Performance, OECD. Paris 1993.
D. North, America's Immigration Policy: What it is, How it is Formed, and What it Produces: A Summary for Europeans. Washington 1993.
J. Salt, Current and Future International Migration Trends Affecting Europe, Council of Europe. Strasbourg 1992.
J. Salt, Current and Future International Migration Trends in Europe, Council of Europe. Strasbourg 1993.
J. Velling/M. Woydt, Migrationspolitiken in ausgewählten Industriestaaten, Ein synoptischer Vergleich: Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Kanada. Mannheim 1993.
Invandrar- och flyktingkommitténs sammansättning
Ordförande Rolf Wirtén
Ledamöter Rune Backlund Karl-Göran Biörsmark Maud Björnemalm Leif Blomberg Gustaf von Essen Sten de Geer Eric Lundquist Karl-Erik Lövdén Lars Moquist
Experter Per Almqvist
Ewa Arenbro
Ulla Bystedt Ingemar Cederberg Thomas Förth Kenneth Hyltenstam Karl-Axel Johansson Lars G. Johansson Peter Karlberg Ulf P. Lundgren Helena Hagelroth Ann—Marie Qvarfort Bengt Ranland Berit Rollén Kerstin Wigzell
Sekretariat Inge Kristensson Björn Hammarberg Birgitta Ornbrant Petra Ekroth
45
kds s nyd
Kulturdepartementet Utbildningsdepartementet Civildepartementet Utrikesdepartementet
Institutet för framtidsstudier Centrum för tvåspråkighetsforskning Svenska Kommunförbundet
Kulturdepartementet Utbildningsdepartementet
Skolverket
Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsstyrelsen Kulturdepartementet Statens invandrarverk Socialstyrelsen
Huvudsekreterare Sekreterare Sekreterare Assistent
93—94. IG)
T' 29) lå! (#
Kronologisk förteckning
l. 2. 3.
9. 10. 11. 12.
13. 14. 15.
16. 16. 17.
18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29.
30. 31.
32. 33.
34.
Stymings— och samarbetsformer i biståndet. UD Kursplaner för grundskolan. U. Ersättning för kvalitet och effektivitet.
— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. . Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade
flyktingar m. fl. S.
. Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofar-
maka. S. . Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk-
tion. Jo. . böneskillnader och lönediskriminering.
Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. . Iaöneskillnader och lönediskriminering. Om
kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. Postlag. K. En ny datalag. Ju. Socialförsäkringsregister. S.
Vårdhögskolor
— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. U. Ökad konkurrens på järnvägen. K.
EG och våra grundlagar. Ju. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. Kommunerna och miljöarbetet. M. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. Ökat personval. Ju. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. Kunskapens krona. U. Utlänningslagen— en partiell översyn. Ku. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. Miljöbalk. Del 1 och 2. M. Bankstödsnämnden. Fi.
Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. Ny anställningsskyddslag. A.
Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk" edi * . _ livsmedelsindustri för EG. Jo. Förarprövare. K.
35. 36. 37.
38.
39. 40. 41.
42. 43. 44. 45.
46. 47.
48.
49. 50. 51.
52. 53. 54. 55. 56.
57.
58. 59. 60. 61.
62. 63.
64
66. 67.
_ 68. . 69. ' 70. 71.
Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. Ju. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. En gräns för filmcensuren. Ku. Fri— och rättighetsfrägor. Del A och B. Ju. Folk— och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi. Försvarets högskolor. Fö. Politik mot arbetslöshet. A.
Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. Vissa kyrkofrågor. C. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag. En jämförande studie. C. Ett år med betalningsansvar. S. Serveringsbestämmelser. S.
Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M.
Ersättning vid arbetslöshet. A. Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. Utvisning på grund av brott. Ku. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. UD. Beskattning av fastigheter, del 1 — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. Ny marknadsföringslag. C. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. S. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. Person och parti - Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Ju. . Frågor för folkbildningen. U. 65. Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. Lag om införande av miljöbalken. M. Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD—program 92. M. Elkonkurrens med nätmonopol. N. Revisorerna och EG. N. Strategi för småföretagsutveckling. N. Organisationernas bidrag. C.
Kronologisk förteckning
72.
73.
74. 75.
76. 77.
78. 79. 80. 81. 82.
83.
84. 85.
86.
87. 88. 89.
92. 93. 94. 95.
96. 97. 98. 99.
100. 101. 102.
103 104. 105.
Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C. Vissa mervärdeskattefrågor 11. — offentlig verksamhet m.m. Fi. Verkställighet av fängelsestraff. Ju. Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.C. Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. M. Statsförvaltningen och EG. .lu. Översyn av arbetsmiljölagen. A. Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. S. Statistik och integritet, del 1 — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. Fi. Innovationer för Sverige. N. Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. U. Amningsvänliga sjukhus — för att skydda, stödja och främja amning. S. Beredskapslagring av olja. N. Produktsäkerhetslagen och EG. C. Massflykt till Sverige av asyl- och
hjälpsökande. Fö.
. Lokal demokrati i utveckling. C. 91.
Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. — En kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag. S. Den centrala polisorganisationen. Ju. Vårdens svåra val. S. Anpassad kontroll av byggandet. M. Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. Fö. Förändringar i lönegarantisystemet. A. Västsverige och Skåne — regioner i förändring. C. Partnerskap. Ju. Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag. M. Free and Fair elections — and beyond. UD. Lag om totalförsvarsplikt. Följdändringama. Fö. Kvalitet och dynamik. Förslag från Resurs— beredningen rörande statsmakternas resurstilldel— ning till grundläggande högskoleutbildning samt forskning och forskarutbildning. U. Svenskt fiske. Jo. Stabilisering av bostadskreditmarknaden. Fi. Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad. N.
106. 107. 108. 109.
110.
111.
112. 113.
Läkemedel cch kompetens. S. Statistik över finansiella marknader. Fi. Försäkringsrörelse i förändring 2. Fi. Förtroenievrldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots. C. Integritet och effektivitet på kreditupplysnings- området. Ju. Borta bra men hemma bäst? Fakta om äldre i Europa. 3. Kommutal räringspolitik i Danmark. C. Invandring (ch asyl i teori och praktik. En jämförelse mellan tolv länders politik. Ku.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Polisens rättsliga befogenheter. [60]
Person och parti - Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande
Ökat personval (SOU 1993121). [63] Verkställighet av fängelsestraff. [76] Statsförvaltningen och EG. [80] Den centrala polisorganisationen. [92] Partnerskap. [98] Integritet och effektivitet på kreditupplysnings- området. [110]
Utrikesdepartementet
Styrnings— och samarbetsformer i biståndet. [1] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Free and Fair elections — and beyond. [100]
Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42] Massflykt till Sverige av asyl— och hjälpsökande. [89] Ansvarsv och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. [95] Lag om totalförsvarsplikt. Följdändringama. [101]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofarmaka. [5] Socialförsäkringsregister. [l l] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbmkarvården. [31] Hälso— och sjukvården i framtiden - tre modeller. [38] Ett är med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. [61] Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps- översikt. [82]
Amningsvänliga sjukhus — för att skydda. stödja och främja amning. [86] Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls- arbete. — En kunskapsöversikt och ett diskussions— underlag. [91] Vårdens svåra val. [93] Läkemedel och kompetens. [106] Borta bra men hemma bäst? Fakta om äldre i Europa. [lll]
Kommunikationsdepartementet
Postlag. [9] Okad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsräds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk— och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kostnadsutjämning mellan kommuner. [53] Beskattning av fastigheter. del I — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57]
Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62]
Vissa mervärdeskattefrägor II, — offentlig verksamhet m.m. [75] Statistik och integritet, del I — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. [83] Stabilisering av bostadskreditmarknaden. [104] Statistik över finansiella marknader. [107] Försäkringsrörelse i förändring 2. [108]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.
— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Värdhögskolor
— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Frågor för folkbildningen. [64]
___—___—
Systematisk förteckning
Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. [85] Kvalitet och dynamik. Förslag frän Resursberedningen rörande statsmakternas resurstilldelning till grund- läggande högskolcutbildning samt forskning och forskarutbildning. [102]
Jordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.
[6]
Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33] Svenskt fiske. [103]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]
Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53]
Översyn av arbetsmiljölagen. [81] Förändringar i lönegarantisystemet. [96]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och man på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och löncdiskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen— en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning på grund av brott. [54] Invandring och asyl i teori och praktik. En jämförelse mellan tolv länders politik. [113]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69] Strategi för småföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige. [84] Beredskapslagring av olja. [87] Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad. [105]
Civildepartementet
Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag. En jämförande studie. [48] Ny matknadsföringslag. [59] Organisationemas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.[77] Produktsäkerhetslagen och EG. [88] Lokal demokrati i utveckling. [90] Västsverige och Skåne — regioner i förändring. [97] Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots. [109] Kommunal näringspolitik i Danmark. [112]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. [511 Handlingsplan mot buller.
Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle - KASAMS yttrande över SKBs FUD-program 92. [67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78] Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. [79] Anpassad kontroll av byggandet. [94] Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag. [99]
Invandringen och invandringspolitiken har länge diskuterats intensivt i Sverige och många andra länder. För den debatten behövs kunska- per. Men redan vad som händer i Sverige kan vara svårt att veta och ännu svårare är det att få grepp om andra länder.
Någon samlad översikt har hittills inte funnits. Anledningen är helt enkelt att det är svårt att göra en sådan översikt. Nu har den av regeringen tillsatta lnvandrar- och flyktingkommittén låtit ICMPD i Wien göra en studie av politikens teori och praktik i ett antal med Sverige jämförbara länder.
Några axplock ur studien:
den årliga invandringen visar nu en tendens att öka och en fortsatt tillväxt är att vänta under kommande årtionden."
"den del av invandringen som inte följer av regler och awägningar som gjorts på förhand av de enskilda länderna blir allt större
" den irreguljära delen växer"
. merparten av dem som anländer irreguljärt stannar/får stanna likafullt"
" kontrollsystemen för att reglera invandringen bliralltmer likartade i alla de undersökta länderna
" bidragen till UNHCR /FN:s Flyktingkommissarie/ från de under- sökta länderna motsvarar 6 procent av de nuvarande årskostnaderna för asylsystemen
POSTADRESS: 106 47 STOCKHOLM FAX 08—20 50 21, TELEFON 690 90 90
ISBN 91-38-13515-9 ISSN 0375-250X