SOU 1995:59

Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi : olika aspekter på modeller, finansiering och incitament : rapport

Referenser

Barr, N (1992): "Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretation. " Journal of Economic Literature, Vol XXX, June (741- 803).

Hansson, I, Lyttkens, C H & Skogh, G (1984): "The excess burden of public insurance. Some results from Swedish data ". International Review of Law and Economics. No 4.

Jonung, C & Persson, 1 (1994): "Combining Market Work and Family. " Ingår i Bengtsson, T (red.): "Population, Economy, and Welfare in Swe— den. " Springer-Verlag. Kruse, A (1994): ”Välfärdsstatens utveckling. Betydelse av ålder och kön. " ingår i "Har vi råd att avvara välfärden?" Rapport från ett forskar- seminarium, FKF Fakta.

Kruse, A (1988): "Pensionssystemets stabilitet”. SOU 1988:57.

Lantto, K (1994): "Vad bör göras åt sjukpenningen? " Ekonomisk Debatt, nr 2/94

Lyttkens, C H (1985): "Swedish Work Environment Policy. " Lund Eco- nomic Studies.

RFV (1994): "Blir vi friskare?" RFV Informerar; Statistikinformation Is-I 1994:1.

RFV (1994): "Flyttningar bland förtidspensionärer under åren 1992 och 1993. " RFV Informerar; Statistikinformation Is-I 1994:18. Skogh, G (1977): "Priser, skadestånd och straff." Liber, Lund.

Svenska Kommunförbundet (1993): ".S'jukfrånvaro bland kommunalt an- ställda 1991. "

SOU 1994:20. "Reformerat pensionssystem. " Varian, H (1993). "Interme- diate Microeconomics. A Modern Approach. " Norton, NY och London.

Sj ukförsäkringens incitamentseffekter

Anders Klevmarken

Inledning

Under de senaste decennierna har visserligen ett växande antal samhälls- vetenskapliga studier av sjukskrivningens orsaker genomförts men det är relativt få som innehåller en analys av incitamentseffekterna på den enskil— de individens beteende och än färre som behandlar arbetsgivarnas anpass- ning till regelsystemet för sjukpenning etc. I de flesta studier har man försökt identifiera egenskaper hos individen och arbetsplatsen som påver- kar sjukskrivningen medan ersättningsreglernas utformning inte behandlats alls eller endast behandlats i förbigående. En förklaring till detta kan vara att man, med rätt eller orätt, ansett det är orsakerna till sjukdom som är de väsentliga orsakerna till sjukskrivningen och att sjukdom i allt väsent— ligt kan betraktas som ett väl avgränsat tillstånd, dvs. antingen är man sjuk eller också inte. Därav följer sedan att om man är sjuk kan man inte arbeta. En granskning av sjukskrivningens historiska utveckling i Sverige visar emellertid både trendmässiga och cykliska förändringar som svårli- gen låter sig förklaras med förändringar i hälsoläget hos den svenska be- folkningen. Det finns i stället anledning att tro att just regelförändringar och förändringar i tillämpningen av reglerna förklarar en del av den obser- verade utvecklingen. Om man har den tudelande tolkningen av sjukdoms- begreppet som relaterades ovan måste man tolka en beteendemässig an- spassning till regelförändringar som ett utslag av fusk, dvs att friska per— soner sjukskriver sig. Ett betraktelsesätt, som möjligen har större empirisk relevans, är att se skalan frisk — sjuk som en kontinuerlig skala sådan att arbetsförmågan gradvis avtar ju sjukare man är. Hur skalan ser ut beror naturligtivs på vilken sjukdom det gäller. Konsekvensen av detta betraktel— sesätt är således att för vissa sjukdomar är frågan om man ska arbeta eller ej inte bara ett rent medicinskt avgörande utan även individens egen be- dömning om man vill ta den extra påfrestning det kan innebära att gå till arbetet t ex med en förkylning. Bidragande till individens beslut i en sådan situation kan ersättningsreglerna vara. Ju mindre kompensation individen erhåller vid sjukfrånvaro desto större bör benägenheten vara att förvärvs— arbeta vid given sjukdomsgrad. Med detta betraktelsesätt finns således de ekonomiska incitamenten utan att de behöver kopplas till förekomsten av fusk och missbruk.

Studierna av sjukskrivningsbeteendet kan delas in i aggregerade tids- seriestudier och i tvärsnittsstudier. I den förra typen har man försökt förklara sjuktalets utveckling över tiden med indikatorer på befolkningens hälsoläge, arbetsmarknadens tillstånd och på regelförändringar. I den senare typen har man använt individdata och försökt förklara individuella

skillnader i sjukskrivningstider med framför allt individ och arbetsplats- relaterade mått. I det följande avser jag att i tur och ordning kommentera resultaten från de två slagen av studier. Tonvikten kommer att ligga på incitamentseffekterna medan andra skillnader i/orsaker till sjukskrivning endast kommer att behandlas i förbigående eller inte alls. Litteraturöver— sikten kommer dessutom att begränsas till svenska förhållanden.

T idsseriestudier av sjuktalets utveckling

Lantto & Lindblom (1987) innehåller en enkel regressionsanalys av sjuk- talet 1956 - 1984 mot arbetslöshetsprocenten och tre dummyvariabler för reformerna 1963, 1967 och 1974. Resultaten visade att ju högre arbetslös- het desto lägre sjuktal och att sjuktalet ökade markant vid varje reformtill— fålle. Den största ökningen, uppskattad till 4,5 dagar, fick Lantto och Lindblom för 1967 års reform när två karensdagar togs bort.

Bäckman (1992) kritiserade Lanttos och Lindbloms studie och hävdade att deras resultat till stor del var en följd av vilseledande korrelationer skapade av gemensamma trender i tidsserierna. Bäckman estimerade en liknande modell med något mer sofistikerade tidsseriemetoder. Han använde dessutom data för den längre tidsperioden 1935 - 1990 och gjorde en uppdelning på män och kvinnor. Utöver arbetslöshetsprocenten och reformvariablerna använde Bäckman dödligheten för respektive kön som ett mått på folkhälsan och den reala timlönen för industriarbetare som konjunkturindikator. Resultaten visade bl.a. att lönevariabeln dominerade arbetslöshetsvariabeln. Den senare blev insignifikant. Bäckmans slutsats är således att det inte finns något empiriskt stöd för att tro att ökad arbets- löshet i sig orsakar en tillbakagång i sjukskrivningarna. Däremot är det tydligt att sjukskrivningarna varierar med konjunkturen utan att vi ännu säkert förstår de mekanismer som ligger bakom. Av effekterna från reformerna 1963, 1967 och 1974 kvartod endast effekten av 1967 års reform i Bäckmans analys. De övriga två var insignifikanta. Storleken på 1967 års effekt halverades dock jämfört med Lantto och Linblom (1987). Däremot fick Bäckman signifikant positiva effekter av 1985 års reform och av reformen i slutet av 1987, en ökning om drygt 2 dagar båda gångerna. För de förhållandevis stora reformerna 1967 och 1987 när karensdagar togs bort, två 1967 och en 1987, finner vi således klara positiva effekter på sjuktalet. (En egendomlighet i Bäckmans resultat är

dock att även den rent administrativa reformen för statstjänstemän år 1985 ger utslag.)

En väsentlig slutsats är således att borttagandet av karensdagar har ökat sjukskrivningen. Omvänt kan man förmoda att ett införande av karens— dagar kommer att minska sjukskrivningen. Att införa en eller flera karens- dagar medför ett relativt kraftig sänkning av ersättningen jämfört med en sänkning av kompensationsnivån med något eller några tiotal procent. Nedanstående tabell visar att inkomstbortfallet från en karensdag mot- svarar inkomstbortfallet från en 10 procent sänkning av kompensations- nivån under 10 dagar utom för de högst avlönade, som drabbas av den s.k. takregeln, och därför når likhet först efter 13 - 14 dagar.

Tabell

Timlön 50 100 200 Inkomstbortfall av en karensdag: brutto 400 800 1600 med 30% skatt 280 560 med 50% skatt 400 800

Inkomstbortfall från en sänkning av kompensationsgraden med 10 procentenheter. Antal sjukdagar.

1 dag 30% skatt 28 56 50% 40 60 2 30% 56 112 80 120 3 30% 84 168 120 180 10 30% 280 560 50% 400 600 13 30% 364 728 50% 520 780

Anm: Basbeloppet har antagits vara 35 200 kronor. 7,5 basbelopp motsvarar då 150 kronor per timme vid 1 760 årstimmar. Individer med en högre timlön än 150 kronor får således sin sjukpenning beräknad på 150 kronor.

En förändring i antalet karensdagar anses i första hand påverka kort- tidsfrånvaron. Införandet av karensdagar skulle t.o.m enligt Henrekson,

Lantto & Persson (1992) kunna & långtidssjukskrivningen. De åberopar främst danska erfarenheter redovisade i Holm m.fl. (1986). Förklaringen är t.ex. att man inte återgår till arbetet förrän man är så frisk att man helt säkert inte får ett återfall i sjukdom och drabbas av nya karensdagar. Att ett sådant beteende skulle leda till en ökning av den totala sjukfrånvaron är dock inte självklart, ty den som utan karensdag skulle ha återgått till arbete utan att vara helt frisk och därför insjuknar igen kan mycket väl tänkas använda flera sjukdagar totalt, än den som stannade hemma någon dag längre under första perioden men slipper återfall.

Det finns även andra argument för att karensdagar skulle kunna ha en dämpande effekt på långtidsfrånvaron. Det brukar ofta sägas att de långa sjukskrivningsfallen börjar som upprepade korta sjukskrivningar. Om man med karensdagar kan minska antalet korta sjukskrivningsfall skulle man därigenom också kunna minska antalet långa sjukskrivningsfall. Några empiriska studier som utreder hur det förhåller sig finns dock inte.

Henrekson, Lantto och Persson (1992) gör ett intressant försök att demonstrera incitamentseffekter med hjälp av frekvensfördelningar över hur sjukanmälningarna fördelar sig över veckans dagar. En jämförelse av antalet anmälningar på söndagar före och efter borttagandet av den sista karensdagen i december 1987 visar att antalet sjönk efter reformen. De som insjuknat under helgen och inte skulle arbetat kunde före reformen ändå få söndagen räknad som karensdag utan att få något löneavdrag. Efter reformen spelade detta ingen roll. Antalet måndagsanmälningar steg därför. Denna observation säger i och för sig ingenting om hur bortta- gandet av en karensdag påverkade den totala sjukskrivningstiden, däremot är den intressant som en demonstration av att regelförändringar påverkar folks beteende. Författarna visar också att den sista ersättningsdagen vanligen är en söndag eller en fredag. (Uppgifterna avser perioden 1979- 1985.) Det är svårt att tro att det finns några medicinska skäl till att en sjukperiod skulle sluta på en viss dag. Man borde därför förväntat sig en likformig fördelning över veckans dagar. Vid korttidssjukskrivning, högst 10 dagar, gavs ingen sjukpenning för arbetsfria dagar, dvs. vanligen lördagar och söndagar, vilket förklarar varför relativt många sjukfall upphörde på en fredag. Den höga frekvensen för söndag vill författarna dock förklara med att läkarna tagit för vana att sjukskriva personer som redan varit sjuka en längre period "veckan ut".1

1 I Lantto (1994) hävdas att arbetsgivare och försäkrade bägge har ett intresse av att låta försäkringskassa betala den sists helgen i en sjukperiod och därför har incitament att påverka läkaren i denna riktning.

Tvärsnittsstudier av sjukskrivningens längd.

De flesta tvärsnittsstudier använder individdata och förklarar således skillnader i sjukskrivningen mellan individer vid en tidpunkt. En studie, Kangas (1991), behandlar skillnader i sjuktal mellan OECD-länderna (med undantag för USA), som förklaras av skillnader i hälsotillstånd, ålders— struktur, arbetslöshet, ersättningsnivå, längden på den period under vilken sjukpenning utbetalas samt antalet karensdagar. Kangas finner att skill- nader i hälsonivå och ersättningsnivå betyder mycket lite medan åldersför- delningen i landet har viss betydelse. Ju äldre befolkning desto högre sjuktal. Till skillnad från tidsserieanalyserna får Kangas en signifikant positiv effekt av arbetslösheten. Han finner också att ju längre perioden med sjukpenning är desto högre är sjuktalet, medan antalet karensdagar ger en ganska kraftig negativ effekt. Studien ger således stöd för hypo— tesen att ekonomiska incitament i form av karensdagar och kompensations- periodens längd är av betydelse medan själva kompensationsgraden inte bidrar till att förklara skillnaderna 1 sjukskrivning mellan OECD—länderna. Resultaten från en tvärsnittsanalys mellan länder ska dock inte tillmätas alltför stor betydelse då det gäller att tolka förhållandena inom ett land (Sverige). Regelskillnader gör att det är svårt att jämföra incitaments- effekterna. Då de långa sjukfallen har stor betydelse för sjuktalets storlek kommer exempelvis länder som begränsar sjukskrivningsperiodens längd till t.ex. ett år att just på grund av denna regel få ett relativt lågt sjuktal. Ett annat problem med Kangas studie är att det i flera länder finns privata försäkringslösningar vilkas omfattning och utformning inte beaktats i analysen.

I min litteraturgenomgång har jag endast funnit två tvärsnittsstudier på individdata som undersöker kompensationsgradens betydelse för sjukskriv- ningens längd. Den ena är Johansson & Palme (1994) som använder 1981 års levnadsnivåundersökning kompletterad med registeruppgifter för perio— den 1981 - 1984 och den andra är en ännu pågående och opublicerad undersökning vid Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala Univer— sitet, utförd av Peter Brose och Anders Klevmarken. Den bygger på 1984 och 1986 års HUS-undersökningar.

Ingen av dessa undersökningar kan utnyttja några förändringar i kompen- sationsgraden eller i sjukpenningreglerna då inga sådana inträffade under åren 1981 - 1984 respektive åren 1984 - 1986. De utnyttjar i stället dels att det progressiva skattesystemet medför att inkomstförlusten vid sjukdom varierar mellan olika individer, ju högre marginalskatt desto mindre förlust, dels att takregeln ger höginkomsttagare förhållandevis låg kompen—

sation. Den modell som ligger till grund för båda undersökningarna är huvudsakligen en arbetsutbudsmodell. Individen antages maximera sin nytta av fritid och konsumtionsvaror inom ramen för den budget som denne måste underordna sig. Budgetmängden bestämmes av bruttolön, inkomstskatteskalorna, kompensationsreglerna från sjukförsäkringen samt av inkomster som inte härrör från förvärvsarbete.

I Johanssons & Palmes modell är antalet sjukskrivningsdagar under ett år en funktion av den kontrakterade arbetstiden, den marginella nettoförlusten efter skatt och sjukpenningkompensation (vid ytterligare en timmes sjukfrånvaro), summan av inkomster från andra källor än arbete och nettoinkomsten av sjukpenning, samt ett antal demografiska variabler och arbetsmiljövariabler. Den ekonomiska modellen tillämpas inom ramen för tre olika ekonometriska modeller: en s.k. negativ binomial modell, en Markovmodell och en variant av Markovmodellen som tillåter icke obser- verad heterogenitet, dvs. att människor är olika även i andra avseenden än i dem som observerats och registrerats i undersökningen. Den senare modellen är intressant därför att i den tänker man sig att det finns två grupper av sjukskrivna med olika genuin benägenhet för sjukskrivning. Av de tre modellerna är det den tredje som passar bäst till data. De skatt- ningar som erhölls när data för hela perioden användes låg emellertid inte inom det vårdeområde som den ekonomiska teorin föreskriver, vilket demonstrerar en brist på överenstämmelse mellan teori och empiri. Trots att skattningarna var rimliga när data begränsades till 1981, måste således se på den använda modellen med viss skepsis. Resultaten för 1981 har dock ett visst intresse. Av de två grupperna tolkades den ena som be- stående av korttidssjukskrivna och den andra av långtidssjukskrivna. En sänkning av kompensationsgraden med 10 procent uppskattades medföra en sänkning av de korttidssjukskrivnas sjukperioder med i genomsnitt 4,4 procent, medan effekten för de långtidssjukskrivna var försummbar. Det kan vara värt att även nämna några andra resultat. Modellen innehåller några variabler som mäter olycksfallsrisk och sjukdomsrisk i olika yrken samt arbetsmiljön, vilka slår ut relativt kraftigt. Författarna tolkar resul- taten bl.a. på följande sätt: utomhusarbeten och arbeten med låg stressnivå ger lägre sjukskrivningstal. Arbetsplatser med stämpelur och stränga krav på tidspassning ger däremot högre sjukskrivning. Skillnader i lokal arbets- löshetsprocent gav ett ganska kraftigt utslag i skillnader 1 sjukskrivning bland korttidsjuka, en ökning av arbetslöshetsnivån med en procent min— skade antalet sjukskrivningsdagar med 0,6 procent, men hade knappast någon effekt alls på långtidssjukskrivningen. Det återstår dock ännu att förstå mekanismerna bakom denna arbetslöshetseffekt.

Johansson och Palme avslutar sin forskningsrapport med att försöka prediktera effekterna av den sänkning i kompensationsgraden som ägde rum i början av år 1991, vilket medförde att den genomsnittliga kostnaden för att vara sjukskriven ökade med 8,1 procent. Samtidigt ökade arbetslös- heten från 1,5 till 2,7 procent. Den i efterhand observerade minskningen i den genomsnittliga sjukskrivningsperioden var från 24 dagar till 22,5 dagar, dvs. med 6,25 procent. Den av modellen predikterade minskningen uppgick till 4,5 procent varav ca 80 procent kunde hänföras till sänk- ningen av kompensationen från sjukförsäkringen och 20 procent till den ökade arbetslösheten.

Uppgifterna om sjukfrånvaro i HUS-data som Brose och Klevmarken använder i sin undersökning kommer från intervjuer och är mindre detalje- rade än RFV:s registerdata. Uppgifter finns endast om veckovis sjukfrån- varo. Respondenter som varit sjuka en eller två dagar i en vecka redovisar inte den som en sjukvecka. Först när respondenten varit sjuk större delen av veckan redovisas den som en sjukvecka. I HUS—materialet kan vi således inte studera den mycket kortvariga sjukfrånvaron. I undersökning- en skattas fem olika ekonometriska modeller: En vanlig OLS regressions— modell, en Tobit modell, en Poisson modell, en negativ binomial modell och en s.k. ordnad probit modell. Antalet sjukveckor under ett år för— klaras med marginalförlusten per vecka vid sjukdom med hänsyn tagen till marginalskatt och ersättning från sjukkassan, ett inkomstmått, ålder, utbildning, antal barn under sju år, den länsvisa arbetslösheten, arbets- platsens branschtillhörighet samt i vissa analyser ett antal arbetsmiljö- variabler.

De preliminära resultaten visar att de olika variablerna förmåga att förklara antalet sjukveckor beror i hög grad på vilken modell som an- vändes. Detta gäller i synnerhet effekterna av de ekonomiska variablerna. En jämförelse av modellernas förmåga att förklara den observerade fördelningen av antalet sjukveckor visar emellertid att det egentligen endast är den ordnade probit modellen och möjligen den negativa bino- minal modellen som förmår att replikera den observerade fördelningen. Det är därför knappast meningsfullt att tolka resultaten från de övriga modellerna.

Ett annat resultat är att när arbetsmiljövariablerna introduceras i model- lerna försvagas effekterna av de flesta andra variabler. För män är detta särskilt påtagligt för utbildningsvariabeln, som har en kraftig negativ effekt utan miljövariablerna men som blir insignifikant när miljövariab- lerna är med. I det första fallet fångar således utbildningsskillnaderna upp skillnader i arbetsmiljö. De som har lång utbildning arbetar i yrken som ej

besväras lika mycket av arbetsmiljöproblem som yrkena för personer med kort utbildning. För kvinnor erhålles ingen signifikant utbildningeffekt över huvud taget.

Ingen av de två modellerna ger någon signifikant effekt av marginal- förlusten vid sjukdom. Enligt dessa två modeller skulle en sänkning av kompensationsgraden med 10 procentenheter inte ha någon som helst effekt på sjukskrivningen. I negativ binomial modellen får man utslag för inkomstvariabeln. Resultaten för män visar att ju högre inkomst mannen har desto längre har han råd att vara sjuk, medan motsatsen gäller kvin- norna, ju högre inkomst de har desto kortare tid är de sjuka. Det är svårt och förstå varför män och kvinnor skulle reagera så olika på inkomst- skillnader. I den ordnade probit modellen är inkomsten insignifikant. I samtliga fall tycks effekterna vara relativt små. Dessa resultat ger därför knappast något stöd för hypotesen om beaktansvärda ekonomiska incita- mentseffekter på sjukskrivningen. En förklaring till detta kan dock vara att den mycket korta sjukfrånvaron inte beaktas i undersökningen (jfr. Johanssons och Palmes studie ovan!). En annan förklaring kan vara att den period för vilken data gäller inte innehåller någon större regeländring.

Den enda signifikanta effekt, som kvarstår för männen sedan arbets- miljövariablerna introducerats i den ordnade probit modellen är skillnaden i sjukfrånvaro mellan storstäderna och övriga landet. Den är betydligt högre i storstäderna. För män observeras inga signifikanta skillnader mellan branscher (SNI, 1-siffernivå). För kvinnorna kvarstår arbetslös- hetsvariabeln som har en relativt kraftig negativ effekt. En ökning av den länsvisa arbetslösheten med 1 procent minskar andelen med minst en sjukvecka per år med 9 procent (t ex från 55 procent till 50 procent). Resultaten visar också att kvinnor inom transportsektorn och inom bank och försäkringsverksamhet har en högre sjukfrånvaro än anställda inom övriga branscher. Övriga branschskillnader år insignifikanta.

Bland arbetsmiljöeffekterna kan nämnas att för män medför kombina— tionen av stressiga och enformiga arbeten en förhöjd sjukfrånvaro. Även arbeten med olämpliga arbetsställningar och smutsiga arbeten har samma effekt. Medan arbeten som medför tjänsteresor, övertid med kort varsel samt möjligheter till självbestämmande och vidareutbildning medför en förhållandevis mindre sjukskrivning. För kvinnor medför arbeten som är enformiga och bullriga och har olämpliga arbetsställningar förhöjda sjukfrånvarotal. Om ett arbete är både enformigt och stressigt eller både bullrigt och smutsigt förstärks effekten. Om arbetet medger att kvinnor kan samtala med arbetskamrater eller har kontakt med kunder eller be- sökande minskar sjukskrivningsfrekvenserna.

Det brukar anses att om det finns några beaktansvärda ekonomiska in- citamentseffekter på sjukskrivningsbeteendet är det främst korttidsfrån- varon som berörs. Tankegången tycks vara att utrymmet för individens eget val är större i mindre allvarliga och kortare sjukdomstillstånd (förkyl- ningar) än i de allvarliga sjukdomar som leder till långvarig sjukskrivning. Johanssons och Palmes studie ger ett tydligt stöd för denna hypotes. Å andra sidan är det inte säkert att argumenteringen håller. En del av de långvariga sjukdomarna medför t.ex. en kortare eller längre konvalecens, vars längd åtminstone delvis kan påverkas av individens egen önskan att återgå till arbete, vilken i sin tur skulle kunna påverkas av ekonomiska incitament. Den enda undersökning av återgång från sjukskrivning till arbete (eller något annat tillstånd) som finns har gjorts på RFV (1994). Man har observerat varaktigheten i ett slumpmässigt urval av sjukfall och försökt förklara sannolikheten att de ska upphöra som en funktion av ett antal demografiska variabler, regional arbetslöshet m.m. Bl.a. har man försökt studera hur reformerna 1987 - 93 påverkat sannolikheterna. Ett problem med undersökningen är att reformerna påverkat antalet sjukfall och sannolikt på ett selektivt sätt så att sjukskrivningar för enklare åkom- mor blivit färre och kortare. Bland de längre sjukskrivningarna får man därför kvar en kärna av "svåra fall". Det kan därför vara denna selektion som förklarar att man efter reformerna observerat en viss tendens till mindre friskskrivningsannolikheter och längre sjukskrivningstider snarare än att reformerna i sig givit de långtidssjuka ökade incitament att förbli sjukskrivna. Undersökningen innehåller tyvärr inget försök att direkt mäta incitamentseffekterna av skillnaderna i kompensationsgrad mellan olika individer. Möjligen kan man tolka den relativt snabba friskskrivningen man fann bland män med höga inkomster, som en anpassning till den höga självrisken för individer med inkomster överstigande 7,5 basbelopp.

Avslutningsvis ska ett problem nämnas som diskuterats mycket men inte blivit föremål för systematiska studier, nämligen arbitrage mellan olika försäkringsformer, dvs. att människor försöker utnyttja den försäkring som är gynsammast för dem. I två elevarbeten har försök gjorts att empiriskt belysa föräldrars benägenhet att använda föräldrapenning i stället för sjukpenning respektive att gå på sjukpenning i stället för att ta förtidspension.2 I det första fallet fann man inget belägg för arbitrage och

2 C-uppsatser vid Nationalekonomiska institutionen, Stockholms Universitet under under handledning av Kari Lantto, Se Kamsvåg (1994) och Askensten & Giertz (1994).

i det andra fick man visst stöd för att 1993 års försämring av sjukersätt- ningen ökade förtidspensioneringen. Bägge studierna använde aggregerade data, kombinerade tidsserie— och tvärsnittsdata på regionnivå. Uppsatserna är endast elevarbeten och robustheten i dessa resultat måste undesökas i framtida forskning.

Sjukförsäkringens incitamentseffekter på arbetsgivarna

De två tvårsnittsstudierna, som beskrevs ovan, visade liksom flera andra studier (se t.ex. Vogel 1991a,b och RFV (1990)) att skillnader i arbets- miljö betyder mycket för att förklara skillnader i sjukskrivning. Troligen är arbetsmiljön den viktigaste faktorn.3 Dessa resultat har givit upphov till förslag om att inom Sjukförsäkringens ram skapa incitament för arbets- givarna att minska arbetsmiljöproblemen och därmed sjukskrivningen, t.ex. genom att införa arbetsgivarinträde, differentierade arbetsgivar- avgifter m.m. Empiriska studier som ger ett underlag för att bedöma vilka effekterna på arbetsgivarnas beteende blir av sådana regelförändringar tycks det inte finnas. I Henrekson m.fl. (1992) finns en case study be- skriven i vilken relativt enkla organisatoriska åtgärder minskade sjukskriv- ningen, men detta är endast ett enstaka fall. Ökade kostnader för arbets— kraften knuten till just sjukskrivning kan förutom incitament att förbättra arbetsförhållandena och därigenom minska sjukfrånvaron också medföra att arbetsgivarna blir mer selektiva vid anställning av personal. Det tycks inte heller finnas några empiriska studier som belyser i vilken utsträckning detta skulle kunna bli ett vanligt beteende.

3 I de tvärsnittstudier som konstaterat att arbetsmiljöfaktorerna är viktiga för att för- klara skillnader i arbetsmiljön finns det ett metodologiskt problem, nämligen att det är svårt att skilja mellan arbetsmiljön som orsak till sjukskrivningen och den eventu- ella förekomsten av en selektion av sjukskrivningsbenägna personer till arbeten med dålig arbetsmiljö. För att detta ska vara ett viktigt problem måste sektionen bero på andra personliga egenskaper än de som använts för att förklara sjukskrivningsskillna- derna i dessa tvärsnittsstudier. Några longitudinella emipiriska studier i vilka man kan skilja mellan selektion och direkt effekt från arbetsmiljön tycks inte finnas.

Slutsatser

Den empiriska forskningen om incitamentseffekterna från socialförsäk- ringarna är ganska tunn och en hel del av de resultat som beskrivits ovan kommer från pågående forskning och måste betraktas som preliminära. De slutsatser som redovisas nedan har därför inte karaktären av väl etablerade resultat utan de utgör en personlig bedömning.

De faktorer som tycks ha störst kraft att förklara skillnaderna i sjuk- skrivningsbeteendet är arbetsmiljöfaktorerna. Därefter kommer de demo- grafiska skillnaderna, såsom skillnader i ålder och kön. Stora förändringar i villkoren för sjukpenningen såsom borttagandet av karensdagar påverkar också sjukskrivningsbeteendet, medan det är tveksamt om mindre föränd- ringar i kompensationsgraden spelar någon större roll.

Korttids- och långtidssjukskrivningen är åtminstone delvis skilda pro- cesser som påverkas olika av de ekonomiska incitamenten. Det förefaller rimligt att karensdagar och variationer i ersättningsgraden i början av en sjukperiod har större effekt på korttidsfrånvaron än på långtidsfrånvaron, men ytterligare arbete behövs för att belysa sammanhangen.

Förekomsten av arbitrage mellan olika försäkringsformer och incita- mentseffekterna för arbetsgivarna måste bli föremål för ytterligare forsk- ning innan några empiriskt grundade slutsatser är möjliga.

Referenser

Andersson, C. och Wikner, P. (1991), "Ekonomiska faktorers inverkan på långtidssjukskrivnas benägenhet att gå i förtidspension", C-uppsats i nationalekonomi, Uppsala Universitet.

Askensten, A E, & Giertz, M, (1994), "'Arbitrage' mellan förtidspension och sjukpenning. En ekonometrisk analys av årliga data per kön, åldersgrupp och län.", Examensarbete vt 1994, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms Universitet.

Björklund, A. (1991) "Vem får sjukpenning? En empirisk analys av sjuk— frånvarons bestämningsfaktorer" IWadensjö, E. (red.) Arbetskraft, arbets- marknad och produktivitet, Expertrapport nr 4 till Produktivitets- delegationen. Allmänna Förlaget, Stockholm.

Bäckman, 0. (1992) "Sjukfrånvaro och arbetslöshet samband eller sken- samband?", Sociologisk Forskning 4,38-49

Eriksen, T.E. (1980) Den ökade sjukfrånvaron - En statistisk analys, Delegationen för social forskning, Rapport 198011

Henrekson, M., Lantto, K. och Persson M. (1992) Bruk och missbruk av sjukförsäkringen, SNS förlag, Stockholm

Holm, K., Hummelgaard, H., Mikkelsen, P. och Rieper, 0, (1986),

Syge- varer og karensdag. AKFs Förlag, Köpenhamn

Johansson P. och Palme M. (1994) "The effect of economic incentives on worker absenteeism: An empirical study using Swedish micro data" working Paper in Economics and Finance no 4, Stockholm School of Economics.

Joyce, P. (1990) "Orsaker till sjukfrånvaron - en analys av tvärsnittsdata", C-uppsats i nationalekonomi, Uppsala Universitet.

Kangas, 0. (1991), "Behov eller rättighet? Sjukfrånvarons strukturella och institutionella bestämningsfaktorer i OECD-länderna", Sociologisk Forskning, 3,23-41.

Kamsvåg, T, (1994), "Bidragsarbitrageet - Myt eller verklighet?", Examensarbete ht 1994, Nationalekonoiska institutionen, Stockholms Universitet.

Lantto, K. och Lindblom, E. (1987) "Är arbetslösheten hälsosam?" Ekonomisk Debatt no 4, 333 336.

RFV (1990), Långvarig sjukfrånvaro under olika arbetsförhållanden, RFV Redovisat 1990114, Riksförsäkringsverket, Stockholm.

RFV (1994), Friskskrivningen i Sverige under åren 19871993, RFV Redovisat 1994z2, Riksförsäkringsverket, Stockholm.

Vogel, J. (1992a) "Fysisk arbetsmiljö" Kap.5 i Vogel, J.,Kindlund, H. och Diderichsen, F., Arbetsförhållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975- 1989, Rapport 78 om Levnadsförhållanden, Statistiska Centralbyrån.

Vogel, J. (1992b) "Psykaosocial arbetsmiljö" Kap.6 i Vogel, J .,Kindlund, H. och Diderichsen, F., Arbetsförhållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975—1989, Rapport 78 om Levnadsförhållanden, Statistiska Centralbyrån.

Finansieringsalternativ för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen

Bertil Holmlund

Inledning

I direktiven1 till Sjuk— och arbetsskadeberedningen nämns olika tänkbara försäkringslösningar, bl.a. ett alternativ där försäkringarna överförs till arbetsmarknadens parter "för att därmed skapa förutsättningar för att kost— naderna för sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna beaktas inom ramen för lönebildningen". Vidare ska systemet utformas så att försäkringsutgifterna inte ingår i statsbudgeten.

Jag ska i det följande diskutera några lönebildningsaspekter på sjuk- och arbetsskadeförsäkringens finansiering. Utgångspunkten är en enkel jäm- viktsmodell för en arbetsmarknad med decentraliserade löneförhandlingar. Lönebildningen (och därmed också arbetslösheten) påverkas av ersättnings- nivåerna i de olika "tillstånd" som individerna kan befinna sig i, t.ex. i arbete, sjukfrånvarande, arbetslös etc. Lönebildningen påverkas också av hur ersättningarna finansieras. I korthet handlar det om att undersöka hur incitamenten i lönebildningen påverkas av ersättningsnivåer och olika finansieringsalternativ. Lönebildningens funktionssätt är i sin tur av av- görande betydelse för vilken arbetslöshet som kommer att råda i eko- nomin.

I direktiven antyds att en överföring av försäkringarna till arbetsmarkna- dens parter skulle kunna bidra till att kostnaderna för försäkringarna "be- aktas inom ramen för lönebildningen". Det är svårt att värdera denna hypotes, i synnerhet som försäkringarna ska vara obligatoriska och inne- fatta ett stort mått av reglering av bl.a. ersättningsnivåer. De slutsatser som följer av min diskussion är inte nödvändigtvis beroende av vilken institutionell överbyggnad som försäkringarna fungerar inom. Det är dock enklast att tänka sig att det handlar om en analys av några aspekter på de nuvarande försäkringssystemen.

Ett viktigt budskap i uppsatsen är att det knappast spelar någon roll om försäkringarna finansieras genom avgifter/skatter på arbetsgivarna eller avgifter/skatter på löntagarna. Utfallet vad gäller sysselsättning och reallön (efter skatt) påverkas under rimliga antaganden inte av vem som formellt står för skatte- eller avgiftsbetalningarna. Däremot är graden av aktuarie- mässighet i försäkringarna av central betydelse, dvs i Vilken utsträckning de skatter eller avgifter som betalas motsvaras av förväntade intäkter från försäkringarna.

1 Här avses beredningens tidigare direktiv. Var god se förordet.

Modellram

Figur 1 ger en stiliserad bild av bestånd och flöden på arbetsmarknaden. De fem bestånden representerar olika tillstånd som individerna kan befinna sig i: arbetslös och arbetssökande (U), arbetslös och sjuk (P), sysselsatt och i arbete (E), sysselsatt och sjukfrånvarande (F) samt arbetsskadad (H). I varje (kort) period strömmar N nya individer in på arbetsmarknaden och samtliga påbörjar sitt arbetskraftsdeltagande via arbetslöshet. I varje period sker avgång från de olika tillstånden genom dödsfall. För enkelhets skull antas avgångssannolikheten (5) vara densamma i de olika tillstånden.

Ta & 8 N__. U ” E **- Kul Tr.. ),- P F T ls

Arbetssökande arbetslösa Övergår till sysselsättning med sannolikheten oc. Personer i arbete blir sjuka med sannolikheten it och tillfrisknar med san- nolikheten 7. (Jag bortser från övergångar från sysselsättning till arbetslös- het, en förenkling som i detta sammanhang saknar betydelse.) Personer i arbete kan permanent förlora sitt arbete genom arbetsskada; sådana hän- delser inträffar med sannolikheten p.. Arbetslösa personer blir sjuka med sannolikheten it,, och tillfrisknar med sannolikheten yu; under sjukdom söker de inte arbete och har följaktligen ingen möjlighet att övergå till sysselsättning.

I den modell som jag kommer att arbeta med en variant av en s.k. matchningsmodell kommer sannolikheten att få arbete (et) att vara endo— gent bestämd och bl.a. påverkad av hur sjuk— och arbetsskadeförsäkringen

finansieras.2 Övriga övergångssannolikheter är exogent givna och påverkas inte av olika politikalternativ. Detta är naturligtvis orealistiskt, särskilt kanske vad gäller övergångar mellan arbete och sjukfrånvaro. Vi torde emellertid ha en ganska god uppfattning om i vilken riktning sjukfrånva- ron påverkas av ekonomiska incitament. I det följande kommer jag därför enbart att studera effekter som verkar via incitament i lönebildningen och bortse från hur individernas frånvarobenägenhet påverkas av förändringar i ersättningsnivåer och finansieringssystem.

Modellens olika relationer kan illustreras så som i figur 2. (Den matema- tiska modellen redovisas i appendix.) Den positivt lutande kurvan i den första kvadranten visar lönesättningssambandet (WS), ett positivt samband mellan reallön (w) och efterfrågetrycket på arbetsmarknaden; det senare mäts som kvoten mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa (v/u). Lönesättningssambandet beskriver hur reallöneaspirationerna stiger med förbättrat arbetsmarknadsläge och kan härledas utifrån en gängse förhand- lingsmodell. Kurvan med negativ lutning visar hur företagens utbud av lediga platser minskar med stigande lön; relationen kan tolkas som en efterfrågekurva för arbetskraft (LD). Lönesättningssambandet och efter— frågerelationen bestämmer tillsammantagna reallönen och efterfrågetrycket på arbetsmarknaden.

ll

2 Se Pissarides (1990) för en utförlig modellpresentation och Burda (1992) samt Holmlund & Lindén (1993) för en tillämplig på arbetsmarknadspolitik. Produktpriset antas vara exogent bestämt (en liten öppen ekonomi).

I den tredje kvadranten illustreras relationen mellan arbetslöshet och vakanser, dvs den s k uv—kurvan eller Beveridge-kurvan. Kurvans position bestäms dels av inflödet i arbetslöshet, dels av hur väl de arbetslösa kan matchas med lediga platser. Med våra antaganden kommer Beveridge- kurvan inte att påverkas av förändrade ersättningsregler i försäkringssyste- men. Sambandet mellan antalet arbetslösa och antalet vakanser kan också uttryckas som ett samband mellan arbetslösheten och kvoten mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa, dvs vårt mått på efterfrågetrycket på ar- betsmarknaden; detta samband illustreras i den fjärde kvadranten.

Med hjälp av modellens olika samband kan vi nu i figur 2 beskriva be- stämningen av reallön, efterfrågetryck, vakanser och arbetslöshet. De kritiska sambanden återfinns i den första kvadranten, dvs. lönesättnings— sambandet och efterfrågekurvan för arbetskraft. I modellen kommer löne- nivån att bestämmas dels av värdet för företagen att fylla lediga platser, dels av värdet för de arbetslösa att acceptera arbetserbjudanden i förhållan- de till att fortsätta arbetssökandet. (Värdet av arbetslöshet respektive sys- selsättning ska tolkas som det förväntade nuvärdet av framtida inkomster givet att individen är arbetslös respektive sysselsatt.) Ju större värdet är för företagen att fylla sina vakanser, desto högre blir lönen. Ju större värdet av att ha ett arbete är i förhållande till värdet av arbetslöshet, desto lägre blir lönen. Det relativa värdet av att ha ett arbete i förhållande till att vara arbetslös påverkas i denna och andra liknande modeller bl.a. av arbetslöshetsersättningens utformning. I allmänhet kan man förvänta sig att högre arbetslöshetsersättning tenderar att driva upp lönenivån eftersom effekten blir att värdet av arbetslöshet ökar i förhållande till värdet av att ha ett arbete. Men även ersättningsbeloppen i sjuk- och arbetsskadeför- säkringen kan påverka utfallet av löneförhandlingarna. Exempelvis kom- mer en högre arbetsskadeersättning att öka det relativa värdet av att ha ett arbete i förhållande till att vara arbetslös; det är ju först genom en anställ- ning som arbetsskadeersättning kan påräknas. Effekterna på lönebildning och arbetslöshet beror bl.a. på hur ersättningen finansieras.

Ersättningsnivåer och finansieringsalternativ

A rbetsskadeersättning

Antag att en individ som råkar ut för en arbetsskada erhåller ett ersätt- ningsbelopp W” från arbetsskadeförsäkringen (vilket motsvarar en ersätt- ning öW” per period under den återstående förväntade livstiden). Finan-

siering kan ske genom arbetsgivarinträde (arbetsgivaravgifter), egenav- gifter eller skatter. Man kan då visa att ersättningsbeloppets storlek inte har några effekter på arbetslöshet och lediga platser om försäkringarna är aktuariemässiga i den meningen att inbetalda arbetsgivar- och/eller egenav- gifter motsvaras av förväntade intäkter från försäkringarna.

Effekten av förändrad ersättningsnivå illustreras i figur 3 för fallet med arbetsgivarinträde. Med en viss grad av arbetsgivarinträde i försäkringen innebär ökad ersättningsnivå också ökade kostnader för företaget. Effekten påminner om ökade kostnader för uppsägningar och nyrekryteringar. Vid given lön kommer därför efterfrågan på arbetskraft - utbudet av vakanser

att minska; LD-kurvan förskjuts nedåt. Den högre ersättningen kommer emellertid också att påverka lönesättningsbeteendet. Högre arbetsskadeer— sättning är en förmån som gäller personer med arbete; det relativa värdet av att ha ett arbete i förhållande till att vara arbetslös kommer därför att öka. Följden blir ökad lönemoderation; lönesätttningssambandet (WS) förskjuts nedåt. Under förutsättning av fullständigt arbetsgivarinträde kom- mer efterfråge- och lönesättningssambanden att förskjutas precis lika myc- ket, vilket innebär att reallönen minskar i en utsträckning som precis mot- svarar det förväntade värdet av ersättningsbeloppet. Arbetslösheten och antalet lediga platser kommer då inte att påverkas, så som illustreras i figur 3.

W A _ LD / WS Xx / // . 'xxk //. //, * ,? .),»f( ///4 rf ? XXL! Xx 1 v V 4 _ * -T_..,_ *””W* : * **” ;>; Xixrxlnf _ A _," /'/ / x // XX / / Xx /

Om arbetsskadeersättningen istället finansieras genom egenavgifter (obli- gatoriska försäkringspremier) kommer också arbetslösheten att förbli opå— verkad av ersättningsbeloppets storlek under förutsättning att inbetalda egenavgifter precis motsvarar det förväntade värdet av ersättningen. En ökad ersättningsnivå har här inga effeker på företagens kostnader och påverkar följaktligen inte deras benägenhet att rekrytera ny arbetskraft vid given lön; LD-kurvan i figur 2 kommer inte att påverkas. Lönesättnings- sambandet (WS) kommer heller inte att påverkas; den ökade förväntade intäkten av arbetsskadeersättningen kommer helt att motsvaras av ökade egenavgifter, varför det relativa värdet av att ha en anställning är oför- ändrat. Reallönen är således också oförändrad; reallönen minus egenav- giften minskar i precis samma utsträckning som reallönen minskar i fallet med fullständigt arbetsgivarinträde i försäkringen.

Diskussionen har så långt gällt två specialfall, fullständigt arbetsgivar- inträde respektive fullständig egenavgiftsfinansiering. Intermediära fall ger samma grundläggande slutsatser. Antag att företaget betalar en andel O' och de anställda en andel 1—6 av de förväntade utgifterna för arbetsskade- ersättning. Ersättningsnivån har i detta fall inga effekter på arbetslösheten och inte heller på reallönen minus egenavgiften. Fördelningen mellan arbetsgivarinträde och egenavgift, dvs. värdet på 6, har heller inga reala effekter. Om arbetsgivarinträdet ökar på bekostnad av egenavgiften inne- bär detta dels att efterfrågan på arbetskraft vid given lön minskar (på grund av ökade arbetskraftskostnader), dels att det relativa värdet av att ha ett arbete ökar (på grund av lägre egenavgifter). Effekterna kan beskrivas så som i figur 3. Lönesättnings— och efterfrågesambanden förskjuts precis lika mycket och arbetslösheten påverkas inte.

Antag nu istället att försäkringen saknar arbetsgivarinträde och egenav- gifter och att finansieringen sker via generella skatter på inkomster. Vi kan skilja mellan inkomstskatter som tas ut av löntagarna (inklusive personer som uppbär ersättning från arbetslöshets- och arbetsskadeförsäk— ringen) och arbetsgivaravgifter som tas ut av företagen som löneskatter. Skatteförändringarnas effekter på arbetslöshet och vakanser verkar via de reala lönekostnaderna, dvs. lönen inklusive arbetsgivaravgiften/löne- skatten. Man kan visa att proportionella inkomstskatter inte har några effekter i detta avseende under förutsättning att såväl arbetslöshetsersätt- ning som arbetsskadeersättning beskattas med samma skattesats som löne- inkomster. Höjda inkomstskatter påverkar då inte lönekostnaderna. Även arbetsgivaravgifter kommer, under vissa förutsättningar, att vara neutrala med avseende på reala lönekostnader. Förutsättningarna för att denna neutralitet ska gälla är att såväl arbetslöshets— som arbetsskadeersättningen

är indexerad till den allmänna lönenivån i ekonomin. Höjda arbetsgivarav- gifter kommer då att fullständigt övervältras på löntagarna, dvs medföra lägre reallöner; lönekostnaderna kommer inte att påverkas.

De resultat som redovisats beträffande skatteövervältring är tämligen konventionella och kan sammanfattas som att inkomstskatter och arbets- givaravgifter på lång sikt bärs av löntagarna i form av lägre reallöner efter skatt. Med de förutsättningar vi gjort, vilka förefaller vara ganska realis- tiska, kommer det således inte att spela någon roll om arbetsskadeersätt- ningen (eller någon annan statlig utgift) finansieras genom inkomstskatter eller arbetsgivaravgifter. Det är emellertid rimligt att räkna med - och tämligen väl belagt i den empiriska litteraturen att arbetsgivaravgiftshöj- ningar leder till ökade lönekostnader och minskad sysselsättning på kort sikt.

Verkligheten är komplicerad och avviker naturligtvis i en mängd avseen- den från vår stiliserade modellekonomi. De empiriska studier som gjorts om skatters övervältringseffekter har inte gett helt entydiga resultat; vissa studier tyder på att skattehöjningar kan leda till lönekostnadsökningar medan andra inte finner några sådana effekter på lång sikt. De teoretiska skälen för att skatterna på lång sikt bärs av löntagarna i form av lägre reallöner är emellertid tämligen starka. Man kan därför, enligt min be- dömning, som en rimlig arbetshypotes utgå från att skattetrycket inte har några effekter på lönekostnader och arbetslöshet på lång sikt. Inte heller torde det spela någon större roll om skatterna tas ut som inkomstskatter, mervärdeskatter, eller arbetsgivaravgifter.3

Förutsättningarna för att arbetsgivaravgifter/löneskatter helt ska övervält— ras på löntagarna i form av lägre reallöner är således att ersättningsbe- loppen vid arbetslöshet, arbetsskada eller frånvaro anpassar sig till den allmänna lönenivån i ekonomin. Den intuitiva förklaringen är att en sådan löneanpassning förstärker initiella löneförändringsimpulser. Antag att ar— betslöshetsersättningen på kort sikt är fixerad i nominella termer, t.ex. 500 kr per dag (eventuellt indexerad till konsumentprisindex). Om arbetsgiva— ravgifterna ökar medför detta en tendens till lönesänkning. Denna process förstärks om ersättningsbeloppet vid arbetslöshet också anpassas nedåt. Slutresultatet blir att löntagarna i sin helhet kommer att bära de högre

3 En reservation kan här vara på sin plats. Teori och en del empiriska resultat tyder på att skattesystemets progressivitet kan ha betydelse för lönebildning och arbetslös— het (se t.ex. Lockwood & Manning 1993). Skärpt progressivitet innebär ökade kost- nader för löneökningar, vilket tenderar medföra lönemoderation.

arbetsgivaravgifterna genom lägre reallöner. Analoga resonemang kan föras beträffande ersättning vid arbetsskada och sjukfrånvaro.

Utformningen av socialförsäkringarnas ersättningssystem har således vik— tiga implikationer för hur lönebildningen fungerar och därmed också för effekterna av olika finansieringssystem. Arbetsgivaravgifter kommer att fullt ut bäras av löntagarna endast om ersättningsbeloppen följer den all- männa lönenivån. Av detta följer inte nödvändigtvis att lönebildningens funktionssätt kommer att påverkas av om socialförsäkringssystemet bygger på principen om grundskydd eller på principen om skydd för inkomstbort- fall. De modeller för grundskydd som förekommer i debatten utmärks av att en viss (relativt låg) andel av inkomstförlusten ersätts, dvs det förut- sätts att ersättningsbeloppen ska följa den allmänna löneutvecklingen på i princip samma sätt som gäller för ett system som bygger på in- komstbortfallsprincipen. Därmed kommer också slutsatserna om övervält- ringseffekter att gälla oberoende av om socialförsäkringssystemet baseras på grundskydd eller på ersättning för inkomstbortfall.

Ersättning vid sjukfrånvaro

De resonemang som ovan förts beträffande arbetsskadeersättningens fi— nansiering har i stor utsträckning också giltighet för ersättning vid sjuk- dom. Ett speciellt problem är hur ersättningsnivån vid arbetslöshet för- håller sig till ersättningen vid sjukdom för personer utan anställning. I termer av figur 1 handlar det om vad som händer med inkomsten vid rörelser mellan tillstånden U och P. Det är uppenbart att olika ersättnings— nivåer skapar incitamentsproblem. Det torde också vara svårt eller omöjligt att utforma ett arbetsgivarinträde i sjukförsäkringen på ett sätt som omfattar även sjuka utan anställning. I modellanalysen antar jag där- för att arbetsgivarinträdet gäller för sjukdom som följer av en övergång från tillståndet i arbete (E) till tillståndet sjukfrånvarande (F). Sjuka personer utan arbete (dvs personer i tillståndet P) antas ha en ersättning som kan avvika från vad som gäller vid sjukledighet från en anställning.

Antag att företaget betalar en viss andel av den sjukersättning som till— faller en person som stannar hemma från sitt arbete på grund av sjukdom. Det gäller då, liksom i fallet med arbetsskadeersättning, att ersättningsbe- loppets storlek inte har några effekter på arbetslöshet och lediga platser om företaget betalar hela ersättningsbeloppet (dvs om det råder fullständigt arbetsgivarinträde i försäkringen). För att sådana effekter ska uppkomma

måste det således finnas en skillnad mellan förmånsvärdet av försäkringen och arbetsgivarens kostnad för densamma; om arbetsgivarens kostnad överstiger förmånsvärdet kommer ett större ersättningsbelopp att medföra högre arbetslöshet och färre lediga platser. Liksom i fallet med arbetsska- deersättning gäller också att fördelningen mellan arbetsgivarinträde och egenavgifter inte spelar någon roll för det reala utfallet så länge som ar- betsgivare och arbetstagare tillsammans betalar avgifter som motsvarar det förväntade värdet av försäkringen.

Effekterna av ändrade ersättningsbelopp blir mer svårbedömda om det handlar om generella förändringar, dvs om de omfattar såväl personer med som utan anställning. För arbetslösa personer medför naturligtvis ökad sjukersättning att värdet av arbetslöshet ökar, vilket kan tendera driva upp lönerna. Huruvida sådana effekter är viktiga i praktiken är osäkert; i varje fall finns ingen empirisk kunskap på området. Däremot kan man med rimlig grad av sannolikhet räkna med att ersättningsbeloppen kommer att påverka sjukskrivningsfrekvenserna, något som emellertid ligger utanför denna modell.

Skattefinansiering av sjukförsäkringen har i princip samma effekter som skattefinansierad arbetsskadeförsäkring. Under de förutsättningar som tidigare nämnts-_ alla försäkringsersättningar beskattas med samma skatte- sats som löneinkomster och försäkringsbeloppen är indexerade till den allmänna lönenivån—kommer skatterna helt att bäras av löntagarna i form av lägre reallöner efter skatt, dvs de reala lönekostnaderna kommer inte att påverkas (och därmed heller inte arbetslösheten och antalet lediga plat- ser).

Branschskillnader

I den föregående diskussionen har vi bortsett från att företag och branscher skiljer sig åt beräffande risker för att arbetsskador ska inträffa. Det finns naturligtvis också skillnader mellan företag och branscher vad gäller arbets- miljö i vid mening, vilket i sin tur bidrar till skillnader i frånvaromönster. Förekomsten av sådana systematiska skillnader i arbetsskade- och frånvarotal innebär att valet av finansieringssystem får konsekvenser för hur arbetskraften kommer att allokeras mellan olika sektorer.

Vi kan för enkelhets skull anta att ekonomin består av två branscher, där den ena ("högriskbranschen") är förknippad med relativt stor risk för arbets- skador medan den andra ("lågriskbranschen") innebär liten risk för arbets-

skador. Inledningsvis bortser vi från ersättning vid arbetsskada. Skillnaderna i arbetsskaderisker påverkar värdet av att acceptera anställningar i respektive bransch; ju högre risken för arbetsskada är, allt annat lika, desto lägre blir värdet av att arbeta i branschen i fråga. Lönerna i högriskbranschen kommer därför att drivas upp i förhållande till lönerna i lågriskbranschen, dvs. det uppkommer s.k. kompenserande löneskillnader som återspeglar skillnader i arbetsskaderisker.4

Låt oss nu införa en offentligt finansierad arbetsskadeersättning. Det är lätt att inse att valet av finansieringsmodell kan påverka allokeringen av arbets- kraft mellan branscherna. Om ersättningen finansieras med en generell skatt på lönesumman eller hushållens inkomster kommer detta att innebära en im- plicit subvention till högriskbranschen och en motsvarande (netto)beskattning av lågriskbranschen. I högriskbranschen kommer det förväntade värdet av arbetsskadeersättningen att överstiga inbetalda skatter; i lågriskbranschen gäller det omvända förhållandet mellan utbetalda ersättningar och inbetalda skatter. Effekten blir att det relativa värdet av att arbeta i högriskbranschen stiger och att den kompenserande löneskillnaden minskar. Sysselsättningen i högriskbranschen expanderar på bekostnad av sysselsättningen i lågrisk- branschen

För att undvika att ersättningssystemet påverkar resursallokeringen mellan branscherna krävs att finansieringen sker med hjälp av branschdijferentierade skatter. Differentierade inkomstskatter ("egenavgifter") eller arbetsgivarav— gifter kan utformas så att skattebelastningen i princip motsvarar det förväntade värdet av utbetalda försäkringsersättningar i respektive bransch.

Exakt hur långt sådana aktuariemässiga principer kan och bör drivas i prak— tiken kan alltid diskuteras; det är troligt att en viss grad av enhetlighet är ad— ministrativt enklare att hantera än ett system med omfattande differentiering. Det är emellertid klart att starka skäl talar för en viss grad av differentiering av avgifter/skatter mellan branscher med olika arbetsskaderisker. Avvikelser från aktuariemässighet medför subventionering av högriskbranscher.

Partsadministrerad försäkring

I direktiven till beredningen berörs som nämnts möjligheterna att överföra sjuk— och arbetsskadeförsäkringen till arbetsmarknadens parter "för att därmed

4 Resonemanget kan också tillämpas på branschskillnader i arbetsmiljö och därav följande skillnader i frånvarobeteende.

skapa förutsättningar för att kostnaderna för sjuk- och arbetsskadeförsäkring— arna beaktas inom ramen för lönebildningen". När det gäller arbetslös— hetsförsäkringen är det lätt att inse att det kan finnas argument för ett sådant partsansvar. Anledningen är att lönebildningen är avgörande för hur sysselsätt- ningen utvecklas och därmed också för arbetslöshetens omfattning och kost- naderna för densamma. Om det finns ett mått av "raka rör" mellan lönesätt- ningsbeslut och kostnader för arbetslösheten, t.exgenom att egenavgifterna i en enskild A-kassa påverkas av arbetslöshetsutvecklingen i kassan, uppkom- mer också incitament till återhållsamhet i lönesättningen (se Holmlund & Lundborg 1988 för en formell analys). Det system för arbetslöshetsförsäkring som traditionellt funnits i Sverige har haft sådana egenskaper; de successivt växande statliga subventionerna av A-kassorna har emellertid alltmer kommit att eliminera incitamentseffekterna.

Kan man finna liknande argument för en partsadministrerad sjuk— och arbets- Skadeförsäkring? Knappast. Argumentet för ett partsansvar för arbetslös- hetsförsäkringen är att parterna genom löneförhandlingarna har ett direkt ansvar för arbetslöshetsutvecklingen. Man kan inte gärna på samma sätt hävda att parterna genom löneförhandlingarna har ett direkt ansvar för sjuk— och arbetsskadeutvecklingen och därmed för kostnaderna för berörda försäkringar. Om löneförhandlingarna i huvudsak sker på branschnivå, vilket tills vidare torde vara den mest realistiska utgångspunkten för svenskt vidkommande, är det svårt att se hur sjuk- och arbetsskadeutvecklingen i någon väsentlig grad skulle påverkas av löneutvecklingen. Man torde alltså, som en rimlig approxi- mation, kunna betrakta sjuk- och arbetsskadeutvecklingen som oberoende av löneuppgörelsernas utfall. Därmed bortfaller också den typ av argument som kan anföras för en partsadministrerad och (delvis) partsfinansierad arbetslös- hetsförsäkring.5

Återstår så möjligheten att en partsadministrerad försäkring skapar större förutsättningar för parterna att direkt förhandla om och påverka sådana fak— torer som påverkar sjuk- och arbetsskadornas omfattning. Det handlar då dels om arbetsmiljöförhållanden i vid mening, dels om ersättningsvillkoren vid sjukfrånvaro och arbetsskada. Om det finns ett inslag av raka rör mellan egen- avgifter/arbetsgivaravgifter och kostnaderna för sjuk- och arbetsskador upp- kommer självfallet incitament till förebyggande insatser, inklusive val av

5 Vid helt decentraliserad och företagsstyrd lönebildning kan det finnas utrymme för att påverka frånvaron genom lönesättningen. Genom att erbjuda högre lön och/eller mer attraktiva arbetsvillkor kan företaget öka närvaron på arbetsplatsen. Se Holmlund (1991) för en formell analys, inklusive en diskussion av effekterna av arbets- givarinträde i sjukförsäkringen.

ersättningssystem som motverkar "överutnyttjande" av systemen. I direktiven antyds emellertid att ersättningsvillkoren ska vara enhetliga, vilket utesluter skilda ersättningsnivåer för att uppnå önskvärda incitamentseffekter. Den differentiering som därmed kan komma ifråga rör i så fall endast försäk— ringens finansiering. Vi är då tillbaka i diskussionen om branschdifferentiering av egenavgifter och/eller arbetsgivaravgifter beroende på hur arbetsskade- och sjukfrånvarotalen ser ut i olika sektorer. En sådan differentiering framstår som rimlig för att undvika snedvridande subventionering av vissa branscher. Den kan emellertid åstadkommas utan att försäkringen "överförs " till arbetsmark- nadens parter.

APPENDIX Den teoretiska modellen

Modellen består av ett antal ekvationer som beskriver flödena mellan de olika tillstånden. I jämvikt gäller att inflöde och utflöde till de olika tillstånden balanserar varandra. Om vi bortser från flödena mellan tillstånden arbetslös respektive sjuk och utan arbete har vi följande ekvationer för flödesjämvikt:

(1) N=(ö+a)U (2) aU+yF=(ö+y+/1)E (3) ÅE=(7+5)F (4) ,uE=6H

Beteckningarna U, E, F och H anger antalet arbetslösa, sysselsatta, sjukfrån— varande samt arbetsskadade. N är antalet nya personer som varje kort period strömmar in på arbetsmarknaden. De fyra ekvationerna bestämmer antalet personer i tillstånden för givna värden på övergångssannolikheterna.

Antalet anställningar (A) beror av antalet arbetslösa och antalet vakanser (V) i enlighet med en s k matchningsfunktion, A=f(V, U), där f(.) har konstant skalavkastning; om antalet arbetslösa och antalet vakanser båda ökar med 10 procent så ökar också antalet anställningar med 10 procent. På grund av matc- hningsfunktionens egenskaper följer att sannolikheten att fylla en vakans, q=f(V, U)/V, kommer att vara avtagande i kvoten mellan antalet vakanser och antalet arbetslösa, dvs. (170) (0, där G= V/U. Vidare kommer sannnolikheten att en arbetslös person finner arbete under en kort tidsperiod att vara växande i efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, dvs. Ot'(0)>0. Av dessa antaganden följer att antalet arbetslösa ges av:

N

5 =_____ () U ö+.a(V/U)

vilket är ekvationen för Beveridge-kurvan. För att illustrera de allmänna mekanismerna i modellen räcker det att studera fallet med arbetsskadeersättning och bortse från sjukfrånvaro. Vi sättter såle- des för enkelhets skull Å=y=0 i forsättningen.

Företagen öppnar vakanser så länge den förväntade vinsten av detta är positiv. Låt Jv beteckna det förväntade nuvärdet av att öppna en vakans. Detta nuvärde kan skrivas som:

(6) Jv=_k+q(-)Je+(1_q(—))Jv

där k är kostnaden för vakansen (kostnader för annonsering etc) och J, är det förväntade nuvärdet av att ha platsen tillsatt. (Diskonteringsräntan har antagits vara lika med noll.) Nuvärdet av att ha platsen tillsatt ges i sin tur av:

(7) Je:y—(W+Za)(l+s)+(6+/U)Jv+(1_5—/J)Je

där y är produktionsvärdet, w är lönen, s löneskatten och z,, den avgift som företaget betalar till arbetsskadeförsäkringen. Löneskatten utgår såväl på lö- neinkomster som på de försäkringspremier som företaget betalar till arbets- skadeförsäkringen. Om det inträffar ett dödsfall eller en arbetsskada kan före- taget annonsera efter ny arbetskraft, dvs öppna en vakans med förväntat nu— värde J,

I jämvikt har vinsterna av att öppna nya vakanser eliminerats, dvs J,=0. Från ekvationerna (6) och (7) fås då nuvärdet av en tillsats plats:

(8) J :MIL e ö+r1 qw)

Ekvation (8) kan tolkas som en efterfrågerelation för arbetskraft. Ju högre de totala lönekostnaderna är, desto lägre blir utbudet av lediga platser i förhållan- de till antalet arbetslösa.

Individerna kan vara arbetslösa, sjukfrånvarande, sysselsatta eller utanför arbetskraften som arbetsskadade. Om vi bortser från sjukfrånvaro kan nuvär- dena av att befinna sig i arbetslöshet respektive sysselsättning uttryckas som följer:

(9) Wu=b+alfVe+(l—ö—a)Wu

(10) W. =(W—Ze)(1—1)+#(1—1)WH+(1—5—/1)We

Wu är nuvärdet av arbetslöshet och We är nuvärdet av att ha ett arbete. En arbetslös individ erhåller en arbetslöshetsersättning (efter skatt) b per period och övergår till sysselsättning med sannolikheten ut. En sysselsatt person er-

håller en lön efter skatt w(1—t), där t är inkomstskatten, och betalar z, som egenavgift till arbetsskadeförsäkringen. Egenavgiften är avdragsgill vid in- komstbeskattningen och ersättningen vid arbetsskada, W”, är skattepliktig inkomst.

Lönen bestäms i förhandlingar. Utfallet av en löneförhandling bestäms av värdet för företaget av att tillsätta en ledig plats och värdet för den arbets- sökande att acceptera ett arbetserbjudande i förhållande till att forsätta som arbetslös. Förhandlingslösningen kan skrivas som:

(11) we(1—r)=(l—B)(I+S)(%—%)

där [3 anger den relativa förhandlingsstyrkan för arbetstagarparten. Genom att utnyttja (9) och (10) ovan kan skillnaden mellan nuvärdet av att ha arbete respektive att vara arbetslös uttryckas som:

(12) W,_W _w " (&+/oem)

Utifrån ekvationerna (8), (11) och (12) kan vi så härleda en lönesättnings- ekvation som kan skrivas som:

I +afi

(13) w- 5 [5l5+a)[li—s*za)+5(1—.5)(Ze—#WH)+(5+#)(1—15)1_f?]

Ekvation (8) kan omskrivas som:

y k 1 14 :— __ 5+ _— ( ) W za+l+s ( #)q(0)l+s

Ekvationerna (13) och (14) bestämmer reallön (w) och efterfrågetryck (0) på arbetsmarknaden. Notera att a=or(0) i ekvation (13).

Effekterna av olika finansieringsalternativ kan nu studeras.Om en viss för— ändring förskjuter lönesättningssambandet nedåt i precis samma grad som efterfrågerelationen förskjuts nedåt så kommer efterfrågetrycket på arbets- marknaden och därmed arbetslösheten att vara oförändrad. Antag att egenav-

gifterna är aktuariemässiga så att de precis motsvaras av förväntade intäkter från försäkringen, dvs. ze=uW". Nivån på arbetsskadeersättningen har då ingen effekt på det relativa värdet av att acceptera ett arbete, vilket framgår av ekvation (12). Företagets kostnader för arbetskraft påverkas heller inte. Reallön, efterfrågetryck och arbetslöshet påverkas således inte.

Om försäkringen istället finansieras genom aktuariemässiga arbetsgivarav- gifter, dvs za=uW”, så kommer heller inte arbetslösheten att påverkas av nivån på arbetsskadeersättningen. En ökning av det förväntade värdet av er- sättningen (uWH) kommer att i sin helhet motsvaras av lägre reallön. Löne- sättningsrelationen förskjuts nedåt i precis samma grad som efterfrågerela- tionen för arbetskraft. Företagets högre avgifter kompenseras genom lägre reallön. Löntagarnas genomsnittliga (förväntade) inkomster har inte ändrats, eftersom den lägre reallönen kompenseras av en högre arbetsskadeersättning.

Antag att arbetsgivaravgiften motsvarar en andel cr av utbetald ersättning medan löntagarna står för resterande andel 1-6. Det är lätt att med hjälp av ekvationerna (13) och (14) förvissa sig om att fördelningen mellan egenav- gifter och arbetsgivaravgifter saknar real betydelse. Om arbetsgivaravgiften ökar på bekostnad av egenavgiften kommer efterfrågesambandet att förskjutas nedåt på grund av ökade kostnader samtidigt som lönesättningssambandet också förskjuts på grund av att den lägre egenavgiften gör det mer attraktivt att ha ett arbete. Nettoresultatet blir lägre reallön; den lägre reallönen kom- penseras emellertid i sin helhet av de lägre egenavgifterna.6

Låt oss så slutligen studera fallet med skattefinansiering. Om ett antal villkor är uppfyllda kommer nivån på löneskatten eller inkomstskatten inte att påverka reala lönekostnader och sysselsättning, dvs skatterna kommer att helt bäras av löntagarna i form av lägre reallöner efter skatt. Villkoren är följande: (i) Kostnaden för vakanser följer den allmänna lönekostnadsutvecklingen, k=kow(l +s); (ii) Arbetslöshetsersättningen efter skatt (b) anpassas till real- lönen efter skatt, b=pw(1-t); Arbetsskädeersättningen anpassas till reallöneut- vecklingen, uW”=dw. Under dessa förutsättningar kan vi skriva lönesätt- ningssambandet som:

(15) ]:

l y _ &+ aH [B&H a)(m)+ö(l —,B)d +(5+,u)(1 Mb]

6 Neutraliteten vad gäller egenavgifter och arbetsgivaravgifter gäller inte fullt ut om löneskatterna endast utgår på löneinkomster och exkluderar företagets inbetalda för- säkringspremier. Det gäller då att en ökad andel arbetsgivaravgifter leder till ökad sysselsättning.

Efterfrågesambandet kan i sin tur skrivas som:

6 : y _ k_0 (1) 1 w(l+s) (&+/Oma)

Ekvationerna (15) och (16) bestämmer lönekostnaden w(l +s) och efterfråge- trycket på arbetsmarknaden oberoende av vilken inkomst- eller löneskattesats som gäller. Skatterna övervältras således i sin helhet på löntagarna.

Referenser

Burda M (1992), "A note on firing costs and severance benefits in equilibrium unemployment", Scandinavian Journal of Economics 94, 479-489.

Holmlund B (1991), "Absenteeism, worker compensation, and the financing of health insurance", Working Paper 199l:18, Nationalekonomiska institu- tionen, Uppsala universitet.

Holmlund B och P Lundborg (1988), "Unemployment insurance and union wage setting ", Scandinavian Journal of Economics 90, 161-172.

Holmlund B och J Lindén (1993), "Job matching, temporary public employ— ment and equilibrium unemployment", Journal of Public Economics 51, 331- 343.

Lockwood B och A Manning (1993), "Wage setting and the tax systern. Theory and evidence for the United Kingdom", Journal of Public Economics 52, 1—29. Pissarides (1990), Equilibrium Unemployment Theory, Basil Blackwell.

Administrationsformer för sjuk-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringar

Ed Palmer

1. Inledning

Alla risk—averse människor vill försäkra sig mot risken att tvingas avstå från arbete till följd av tillfälliga eller permanenta sjukdomar eller skador. Detta kan göras mest effektivt genom att bilda eller gå med i befintliga försäkringskollektiv. I Sverige täcks de försäkringsbehov som uppkommer i samband med sjukdom eller skada huvudsakligen av allmänna försäk- ringar — sjukpenning-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringen. Vis- serligen finns tilläggsförmåner inom de olika avtalsområdena samt indivi— duella privata försäkringar men normalt utgör dessa en mycket liten del av det totala försäkringsskyddet. Utgångspunkten för diskussionen här är att dessa tre försäkringar även framdeles är allmänna försäkringar, dvs. obli— gatoriska försäkringar som omfattar alla människor som arbetar och bor i Sverige, med lagstadgade försäkringsvillkor.

En allmän försäkring kan tillhandahållas antingen uteslutande av privata försäkringsbolag, av en kombination av privata bolag och en offentlig för- säkring eller av ett offentligt monopol. Trafikförsäkringen i Sverige - och i de flesta länderna - är ett exempel på en allmän försäkring som till- handahålls privat. Förtidspension är normalt en allmän försäkring som administreras offentligt. Det är samhällets sätt att ge ekonomisk stöd till människor som av olika skäl inte har den arbetsförmåga de behöver för att försörja sig själva. Arbetsskadeförsäkring är normalt en allmän försäkring men i synnerhet i de länder med starka anglosaxiska traditioner finns det mer eller mindre starka inslag av privat administrerade försäkringar inom detta område. I många länder finns det inte heller någon motsvarighet till den svenska allmänna sjukförsäkringen. I stället hör sjukförsäkringsvillko— ren till de anställningsvillkor som avgörs av arbetsgivarna.

Diskussionen här har lagts upp på följande sätt. Först anger vi några kriterier för effektiv administration - sett ur samhällsekonomiskt perspek- tiv. Mot bakgrund av dessa kriterier diskuterar vi sedan för- och nackdelar med olika administrationsformer med hänsyn till de risker som försäk— ringen syftar till att täcka. Avslutningsvis diskuteras olika sätt att integrera de tre försäkringar som diskuteras här och vi tar upp frågan om det finns fördelar med att skapa regional försäkringar.

2. Kriterier för val av administrationsform

Frågan om en försäkring bör bedrivas av privata bolag eller av ett offent— ligt monopol bör avgöras i första hand av huruvida det finns konkurrens- fördelar förknippade med någon del av försäkringshanteringen, men mot bakgrund av att försäkringen är obligatorisk med villkor som fastställs i lagen. Vi börjar med att beskriva vad som menas med konkurrerande bolag.

En konkurrerande försäkringsmarknad består av många privata försäk- ringsbolag som konkurrerar genom att hantera risker på ett företagsekono- miskt sätt. Bolag som gör bra riskbedömningar och därmed säljer försäk— ring till lägsta kostnad attraherar de flesta kunderna. De täcker sina kost- nader och gör en skälig vinst samtidigt som den försäkrade betalar minsta möjliga premie för sin försäkring. Med detta utfall har såväl den försäkra- de som försäkringsbolaget anledning att vara nöjda med resultatet. Förut- sättningen för konkurrens är - definitionsmässigt - att det finns försäk- ringstjänster som lämpar sig för konkurrens. Förutom riskhantering kan försäkringsbolag konkurrera med förebyggande verksamhet och, inom de försäkringar det är frågan om här, med effektiv rehabilitering.

Om det inte finns förutsättningar för konkurrens - vilket enligt ovan måste ske genom riskdifferentiering, förebyggande eller rehabiliterande verksamhet i de försäkringar vi diskuterar här — kan ett offentligt monopol vara samhällsekonomiskt effektivt på grund av stordriftsfördelar, men givet att monopolet uppfyller de allmänna krav som ställs för att en verk- samhet skall kunna sägas vara samhällsekonomiskt effektivt.

Allmänt sett bör följande kriterier vara vägledande i en bedömning av vad som utgör en bra försäkring sett ur såväl individ- som samhällspers- pektiv:

- Försäkringen bör innehålla ett tillfredsställande inkomstbortfallsskydd för individen.

— Administrationen bör vara kostnadseffektiv i den mening att bara den ersättning som är motiverad av försäkringsmässiga regler betalas ut och till lägsta möjliga administrativa kostnad.

- Försäkringsutfallet bör minimeras med hjälp av förebyggande och reha- biliterande åtgärder som bedrivs så länge de förväntade intäkterna i minskade utbetalningar är större än eller lika med kostnaderna för att åstadkomma dessa.

- Likartade fall bör behandlas likartat.

Den första punkten förutsätts vara uppfylld, oavsett administrationsform, inom ramen för en allmän obligatorisk försäkring. Inom ramen för detta antar vi att det finns lämpliga ersättningssregler specificerade i lag. Det är sålunda de tre sista punkterna som är av intresse i en diskussion av ad— ministrationsform i det nuvarande sammanhanget.

I den diskussion som följer görs en skillnad mellan den del av försäk— ringen som gäller för de yrkesarbetände och den del som utgör vad som kan kallas för en socialpolitisk åtgärd. Grundskyddet inom förtidspensions— försäkringen är en socialpolitisk åtgärd. De som på grund av medfödda skador och sjukdomar samt de som av andra anledningar inte förvärvs- arbetat i den utsträckning som krävs förutsätts kunna (efter att ha uppfyllt vissa villkor) erhålla en statlig förtidspension på viss garantinivå - åtmin- stone motsvarande vad som krävs för att uppnå existensminimum. Denna politiska åtgärd administreras av den offentliga sektorn och finansieras antingen med allmänna skattemedel eller med en tilläggsavgift inom ramen för den allmänna försäkringen. Den försäkring som vi kommer att dis- kutera här är en allmän försäkring för de yrkesarbetande som täcker in- komstbortfall på grund av sjukdom eller skada.

3. Administrationsform och riskhantering - individanknutna risker

I detta avsnitt ställer vi två frågor. Den första är, finns konkurrensfördelar som är kopplad till de risker som skall försäkras och som gör att ett sys- tern med privata konkurrerande bolag kan förväntas ge ett bättre samhälls- ekonomiskt resultat än ett offentligt monopol? Den andra frågan är, i vil- ken utsträckning är det önskvärt att skilja ut individuella risker i en in— komstbortfallsförsåkring för sjukdom och skada - där riskerna inte direkt kopplas till omständigheter på en arbetsplats? Svaret på den första frågan är delvis avhängigt svaret på den andra eftersom konkurrens mellan priva— ta bolag utgår bland annat från att det finns differentierbara risker. Vi börjar sålunda med den andra frågan.

Risken att tvingas gå miste om inkomst på grund av sjukdom eller skada är i viss mån slumpartad. Vem som helst kan när som helst drabbas av förkylningar, influensor eller råka ut för en skada. Forskning inom om- rådet visar emellertid att risken att under en längre tid tvingas avstå från

arbete på grund av sjukdom eller skada ökar med ålder. Exempelvis är risken att drabbas av en frånvaroperiod som varar tre månader eller längre fyra gånger så stor för såväl kvinnor som män efter 54 års ålder än före 35 års ålder. Risken för förtidspensionering också ökar markant efter 50- årsåldern. Av åldersgruppen 50-54 är drygt 8 procent förtidspensionerad men av åldersgruppen 60-64 år är cirka en tredjedel förtidspensionerad. (Jämför tabellerna 25 och 26 i tabellbilagan till Långvarig sjukskrivning under olika arbetsförhållanden. RFV Redovisar 1990:14.)

Det finns andra sätt att knyta risker till individer på ett sätt som kan ha betydelse på en försäkringsmarknad. Under livets gång råkar vissa av oss ut för cancer, invärtesmedicinska problem, hjärtproblem, psykiska svårig- heter och så vidare. De av oss som så småningom råkar ut för allvarligare hälsoproblem blir "kända risker" i försäkringsterminologi. Personer med kända risker löper normalt större risk än normalbefolkningen för att åter drabbas av samma sjukdom och på en försäkringsmarknad måste räkna med att tvingas betala högre premier. Vidare kan riskdifferentiering ske med hänsyn till vanor. Med hjälp av regelbundna hälsoundersökningar kan man kartlägga rök— och alkoholvanor med mera.

Sålunda är det möjligt för konkurrerande försäkringsbolag att riskklassi- ficera människor med hänsyn till tidigare hälsoproblem och ålder. För personer med höga riskbedömningar - det vill säga med kända riskfaktorer - blir försäkringen dyrare än för andra. För vissa personer kan före- komsten av kända faktorer till och med innebära att de anses vara en så pass stor risk att de inte längre är försäkringsbara - åtminstone inte till ett rimligt pris.

Frågan är om det är önskvärt ur individens synvinkel att betala högre premier när man är äldre eller sjukare. Sett i förväg är det slumpen som avgör vem som drabbas och när under livscykeln de drabbas av svårare sjukdomar eller skador. Om man utgår ifrån livcykelsmodellen säger eko- nomisk teori att risk-averse individer skulle välja att fördela sina resurser någorlunda jämt över hela livet, men på ett sätt som maximerar livstids- konsumtionen. Detta gör man mest effektivt genom att försäkra sig mot eventuella inkomstförluster som inträffar i samband med oförutsebara händelser. Detta antyder att man skulle vilja betala en den andel av sin årliga inkomst som behövs för att försäkra sig under hela livet mot in- komstförluster på grund av sjukdom eller skada.

Eftersom alla risk-averse personer vill ha försäkring är deras välfärd - och sålunda landets välfärd - lägre om de inte har tillgång till adekvat täckning. I ett land där det finns en allmän försäkring som tillhandahålls av bolag som

sektorn vara beredd att tillhandahålla en försäkring för dem som hamnar utanför marknaden. Detta leder till en blandning av å ena sidan privata försäkringar för människor med okända risker eller kända risker med mindre förväntade kostnadsutfall och å andra sidan offentlig försäkring för alla andra. Den del av befolkningen som i och för sig inte nödvändigtvis utgör kända risker men inte har råd att försäkra sig - vilket många kunde råka ut för om försäkringen dessutom är åldersdifferentierad — skulle vid längre frånvaroperioder behöva söka socialhjälp och skulle behöva en form av social pension vid permanent utslagning från arbetskraften.

Anta att försäkringen ser ut som ovan med privat konkurrerande bolag med en offentlig försäkring för människor som hamnar utanför de privata systemen. Finansieringen av den offentliga försäkring måste komma från allmänna skattemedel eller en tilläggsavgift som läggs på de privata för- säkringarna. Innebörden av både dessa lösningar är att de svåraste riskerna "poolas " bland de privata försäkringstagarna.1 De fördelar som riskbedöm- ningen eventuellt kunnat tillföra dem med privata försäkringar i form av lägre premier motverkas sålunda av en högre skatt. Skatten måste dess- utom ge lika stora intäkter som de konkurrerande bolagen har kunnat spara genom att "bli av med" de kända riskerna. Om det finns en fördel med konkurrerande bolag i en obligatorisk allmän försäkring inom ramen för de försäkringar vi nu diskuterar måste det sålunda höra ihop med andra än individanknutna grunder för riskbedömning. Det som ligger närmast till hands är naturligtvis arbetsplatsrelaterade risker, som vi dis- kuterar näst.

Slutsatsen av denna diskussion är sålunda att man inte kan argumentera för privat administration av en sjuk-, arbetsskade- eller förtidspensions— försäkring med hänsyn till försäkringens traditionella uppgift - att bedöma individuella risker. Bilden blir emellertid något annorlunda när vi tar hän- syn till arbetsplatsrelaterade risker, vilket vi gör i nästa avsnitt.

4. Administrationsform och riskhantering - arbetsplatsrelaterade risker

Vi arbetar på arbetsplatser som till sin natur innebär olika risker för till- fålligt eller permanent inkomstbortfall på grund av sjukdom eller skada. I

1 Detta år ett sätt att skapa en allmän försäkring i en marknad som från början enbart består av provat konkurrerande bolag.

vilken utsträckning kan differentiering av premier motiveras på basis av arbetsplatstillhörighet och ger arbetsplatsrelaterade risker tillräcklig grund för att skapa en marknad med konkurrerande bolag?

Svaret på den första delen av frågan är självfallet ja. Olika arbetsplatser kan förknippas med olika risker för inkomstbortfall till följd av sjukdom eller skada - och utan att man behöver diskuterar vållande. Exempelvis motiverar infektionssjukdomar frånvaro i större utsträckning på arbetsplat- ser där man arbetar med mathantering, har direkt kontakt med människor med mera. Sämre fysisk förmåga på grund av ålder har större betydelse för arbetsförmågan på vissa arbetsplatser och inom vissa yrken än för andra. Det är lätt att finna flera exempel. Mer allmänt kan vi fråga oss, vad visar empiriska studier?

Studier av arbetsplatsrelaterade risker visar att kvinnor som arbetar med tillverkning och i servicearbeten löper två till tre gånger så stor risk för långvarig sjukskrivning som kvinnor i mindre riskfyllda arbeten som na- turvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, tekniskt arbete med mera. Motsva- rande bild framträder för män som arbetar med tillverkning samt transport och kommunikation. (Jämför Långvarig sjukfrånvaro under olika arbets- förhållanden. RFV Redovisar 1990:14 tabell 3.2.) Det är sålunda möjligt att urskilja arbetsplatsrelaterade risker - utan att hänvisa till sjukdomar och skador vars orsak direkt kan förknippas med specifika händelser på arbets— platsen. Dessutom finns det, som framgår av arbetsskadestatistiken, klara skillnader mellan arbetsplatser när det gäller förekomsten av sjukdomar och skador som beviljats arbetsskadeersättning.

Det faktum att sjukskrivning och förtidspensionering varierar starkt mel— lan yrke och sålunda på arbetsplatser där dessa yrken förekommer i större utsträckning jämfört med andra arbetsplatser utgör ett argument för att åtminstone delvis differentiera försäkringsavgifter (premier) med hänsyn till arbetsplatsens historik2 - trots att det inte direkt är frågan om en skada eller sjukdom som vållats av omständigheter på en arbetsplats. För sjuk- domar som vållats av omständigheter på en arbetsplats finns det starka skäl för differentierade premier. Förekomsten av arbetsplatsrelaterade risker ger sålunda skäl till att överväga vilken roll konkurrerande bolag skulle kunna spela i att uppnå effektiva förebyggande åtgärder samt effek- tiv rehabilitering inom sjukpenning- och arbetsskadeförsäkring. Sker detta på ett effektivt sätt blir förtidspensionering, som ett resultat av tidigare

2 Det är rimligt att komplettera en viss gemensam avgift som skulle gälla för alla med en differentierad avgift baserad på historik.

överväganden, också effektiv såväl för individen som samhället. Då är de som fått en förtidspensionering verkligen människor som inte kunde stanna kvar i arbetskraften. Vi diskuterar sjukpenning först.

.Sjukpenningförsäkring

Utgångspunkten här måste ändå vara att huvuddelen av "risken" är indi- vidanknuten. I så fall skulle enbart en del av denna försäkring differentie- ras med hänsyn till arbetsplatsen - om något. Problemet är att en övervä— gande del av kostnaderna för sjukfrånvaro har att göra med längre sjuk— skrivningsperioder som beror på en kombination av medicinska, yrkes— relaterade och sociala problem. Privata försäkringar kan inte förväntas arbeta med sociala problem eller olönsamma yrkesinriktade rehabilitering- ar sett ur företagsekonomiskt perspektiv - även om de är lönsanuna sett i ett större samhällsekonomiskt sammanhang.

Om sjukpenningförsäkringen skulle privatiseras skulle det sålunda vara nödvändigt att ha en mycket stramare definition av vad som ger rätt till frånvaro från arbetet med sjukperuringersättning och/eller införa en klar tidsbegränsning. Man kunde tänka sig en sjukpenningförsäkring som täck— er frånvaron under en viss tid - exempelvis ett år. I slutet på en sådan period skulle individen antingen söka en offentlig förtidspension eller bli föremål för någon annan form av socialpolitisk åtgärd. Nackdelen men en sådan lösning är att man löper risken att allt för många människor sorteras bort från "marknaden" och den aktiva delen av arbetskraften, det vill säga övervältras på de offentliga skyddsnäten (förtidspension, socialhjälp eller annat), utan att de privata försäkringarna har satsat fullt ut på rehabilite- ring. I exemplet här skulle det inte vara lönsamt för sjukpenningförsäk- ringen att satsa mer på rehabilitering än vad sjukpenningutgifterna skulle kosta för hela försäkringsperioden på ett år. Ju kortare försäkringsperioden är desto mindre konuner privata bolag att satsa på rehabilitering. För att undvika detta skulle en privat sjukpenningförsäkringen istället tvingas gälla för en mycket lång period — exempelvis 3-5 år.

Vi återvänder till frågan om samordningen av sjukpenning- och förtids- pensionsförsäkringen när vi diskuterar integrering av systemen i nästa avsnitt. Redan nu kan vi konstatera att det mesta talar för att sjukpenning- och förtidspensionsförsäkringarna bör integreras om man anser att risken för att övervältra fall från det ena systemet till det andra är stor. En sådan

övervältring kan vara en dålig lösning för individen och en mycket dyr lösning för samhället.

Arbetsskadeförsäkring

Kostnaden för en förhållandevis dålig eller riskfylld arbetsmiljö Jorde i princip återspeglas i kostnaden och marknadspriset för produkter eller tjänster som produceras i en sådan miljö. En konsekvens av en allmän försäkring utan differentierade avgifter är att incitament saknas för arbets- givaren att arbeta med förbyggande investeringar i byggnader och maskiner, människor och arbetsprocesser samt i rehabilitering. Frigan är sålunda om privat administrerade konkurrerande bolag utifrån en viss arbetsplatsanknuten riskbild kan arbeta mer effektivt än en offerrlig ad— ministration med förebyggande och rehabiliterande åtgärder. Kan konkur- rerande bolag hantera arbetsplatsanknutna risker mer effektivt än ett offentligt monopol?

I princip är tre faktorer av betydelse när premier skall sättas på arbets— givarnivå, nämligen arbetsgivarens frånvarohistorik (experience), förebyg- gande åtgärder (performance) och storleken på företaget. Den sistnämnda förknippas med att stora arbetsplatser innebär mindre administration än små, dels på grund av att en del av administrationen lättare kan irternali- seras i större företag, dels på grund av att mindre arbetsgivare medför flera administrativa kontaktpunkter (besök, enskilda bedömningar och så vidare) för försäkringen. Det kan också vara så att större arbetsgivrre kan lättare investera i förebyggande åtgärder, utrustning m.m.

Med differentiering som baseras på risker betalar arbetsgivaren en viss premie på basis av en riskbedömning. Riskbedömningen kan vara >aserad på tidigare erfarenhet och kan justeras på basis av kännedom om arbets- miljöinvesteringar. Om riskbedömningar skall baseras på något ainat än statistik över det tidigare utfallet tvingas försäkringsgivaren ta kontrkt med arbetsgivaren. Det är dessa kontakter som kan leda till bra förebyggande åtgärder, men det är också sådana kontakter som blir väldigt dyrt att ad- ministrera gentemot mindre företag.

Premien kan förknippas till en specifik bedömning för en viss arbets- plats, men den kan istället ha som utgångspunkt ett underlag för et större kollektiv av arbetsplatser med likartade arbetsmiljöer, exempevis en bransch. Även här är individuella kontakter med arbetsgivaren vikiga för att påverka utfallet. Oavsett vilken metod som väljs till principen hör att

det måste vara möjligt att få återbäring och/eller reducerade framtida premier på grund av gott beteende (performance) - som resultat av arbets- miljöinvesteringar, organisationsförändringar med mera som leder till (eller förväntas leda till) lägre försäkringskostnader. Sålunda belönas den arbetsgivare vars arbetsmiljö skapar mindre kostnader för försäkringen. Utgången är optimal sett ur allas perspektiv, inklusive samhällets.

Finns det skäl för att tro att privata bolag bör vara bättre än offentliga monopol med att påverka försäkringsutfallet, givet att båda har tillgång till den information på arbetsgivarnivå som behövs för att åstadkomma det? Egentligen är det en fråga om tillgänglig information och hur den utnyttjas av försäkringsgivaren i förebyggande och rehabiliterande syfte för att begränsa försäkringskostnader. Privata bolag konkurrerar för att hålla ner kostnader. Arbetsgivare med bra beteende bör kunna söka bonus från konkurrerande bolag och därmed får incitament att investera i förebyg- gande åtgärder.

Offentliga monopol är inte utsatta för konkurrens och sålunda finns det inga inbyggda mekansimer som kan förväntas ge samhällsekonomiskt effektiva resultat. Å andra sidan kan det argumenteras att det är möjligt att komma långt med en offentlig organisation med regionala (lokala) enheter som konkurrerar med varandra om att uppnå bästa resultat. Detta kräver emellertid en sofistikerad uppföljning och redovisning av resultat som är tillgängliga för alla. Här kan sägas att detta synsätt på hur en offentlig verksamhet skall bedrivas var främmande i Sverige före 1990-talet.

För att ett offentligt försäkringsmonopol skall kunna arbeta effektivt krävs att i stort sett samma villkor gäller som i en privat försäkringsmiljö, nämligen differentierade avgifter (kanske branschsvisa) i kombination med möjligheten att belöna kostnadsbesparande beteende och bestraffa relativt dåligt beteende. Dessutom kan det offentliga försäkringsmonopolet efter— sträva att uppnå en effektiv rehabiliteringsverksamhet genom att anlita externa professionella rehabiliteringstjänster. Allmänt sett är det så att konkurrensen skapas mellan leverantörer av rehabiliteringstjänster och inte direkt mellan försäkringar när det gäller rehabilitering. Däremot fungerar en bra försäkring så att den söker ut de mest effektiva rehabiliteringsleve- rantörerna.

Privat arbetsskadeförsäkring och kostnadsdijferentiering med hänsyn till företagsstorlek

I både Canada och USA finns blandningar av privata och offentliga arbets- skadeförsäkringar. Hur fungerar de privata lösningarna i praktiken? I Canada och USA är arbetsskadeförsäkringen en allmän försäkring i den mening att alla i princip skall vara täckta enligt nationell lagstiftning. I USA bedrivs försäkringen av privata bolag eller av en blandning av privat och offentlig administration.3 I Canada dominerar offentliga försäkrings- givare, men privata bolag finns också. Dessutom finns regional försäk- ringslägstiftning i dessa länder, vilket ger regionala skillnader i täcknings- grader och avgifter.

Om de privata försäkringsbolagen får välja om de vill tillhandahålla ar- betsskadeförsäkring till en viss arbetsgivare, som exempelvis är fallet i Canada och många delstater i USA, sker det ofta att små och mycket små arbetsgivare finner det svårt att över huvud taget teckna en privat försäk- ring. Det beror på att det är kostsamt att administrera försäkringar för mindre arbetsgivare, och sålunda dyrt för mindre arbetsgivare att teckna försäkringar. Detta belyses av tabell 1 som hämtats ur en undersökning som jämför administrationskostnader för privat och offentligt administrera- de arbetsskadeförsäkringar i provinsen Alberta i Canada. Tabellen visar de privata bolagens kostnader för administration, försäljning, skadeadmini- stration samt vinst med hänsyn till företagens storlek.

Tabell 1 Driftskostnader i procent av premier för privata försäkringsbolag i Alberta, Canada. Arbetsskadeförsäkring

Företags- Allmän Försälj- Skade- Vinst Totalt storlek adm. ning adm.

Mycket liten 16% 17% 7% S% 45% Liten 10% 11% S% 4% 30% Mellanstor 4% 7% 4% 3 % 18% Stor 2 % 5 % 3 % 2 % 12 % Mycket stor 2% 4% 2% 2% 10% Genomsnitt 4% 6% 4% 3 % 17 % Workers compensation coverage versus private insurance. Workers' Compensatron Board, Edmonton, Alberta, 1990.

3 ] Canada har man ändå exkluderat vissa yrkeskategorier i lagstiftningen orr. den allminna försäkringen.

I den utsträckning att skillnader i relativa administrationskostnader påver- kar premier blir premier för mindre företag förhållandevis dyra. Detta gör att de selekteras ut från privat försäkring och i stället hamnar i den offent- liga försäkringen. Samtidigt finns incitament för de stora företagen att välja en privat lösning eftersom de slipper betala den extra administrativa kostnad som de mindre företagen - som selekterats ut - medför. Enligt samma studie är driftskostnaderna för Albertas Workers' Compensation Board, det vill säga Albertas offentliga administrerade arbetsskadeförsäk- ring, för samma period 18 procent av premierna, jämfört med ett genom- snitt av 17 procent för de privata bolagen. Av dessa 18 procent härrör 11 procent från allmän administration och 7 procent från skadeadministration.

Sålunda finns en tendens för såväl mindre som mer riskbelastade arbets— givare4 att hamna i den offentliga försäkringen- vars uppgift det är att till- handahålla en försäkring för alla som söker sig dit. Det är naturligtvis möjligt att poola de sämre riskerna och mindre företagen i en särskild allmän försäkring och fördela merkostnaden bland de privata försäkringar— na. Denna metod uppnår ungefär samma effekt som en allmän försäkring där de mindre företagen inte belastas med en högre avgift på grund av högre administrationskostnader som förknippas enbart med storlek. Frågan är emellertid om det över huvud taget är önskvärt att differentiera med hänsyn till högre administrationskostnader för mindre företag. Varför?

I grunden är frågan, om människor som arbetar på mindre arbetsplatser skall tvingas betala mer för en allmän försäkring på grund av de höga administrationskostnader som förknippas med administrationen av försäk- ringen gentemot dessa mindre arbetsplatser. Svaret torde vara nej. Sålunda finns en anledning att på ett eller annat sätt subventionera denna admini- stration. Det finns en tilltagande trend i USA för allt flera delstater att starta offentliga bolag för arbetsskadeförsäkring för att kompensera för upplevda brister i de privata bolagen.

Några sammanfattande ord om arbetsskadeförsäkring

Avslutningsvis kan vi sammanfatta vad som talar för och emot privat och offentlig administration av arbetsskadeförsäkringen. Vad som talar för konkurrerande privata bolag är framför allt att de kan bidra till att hålla nere försäkringskostnaderna genom att arbeta med flexibla premievillkor

" Exempel är jord- och skogsbruk, byggnadsbranschen och så vidare.

för arbetsgivare som satsar på framgångsrika förebyggande åtgärder. Eftersom arbetsgivare kan sänka sina premiekostnader genom att förbättra sin arbetsmiljö kommer de att få incitament dels att vidta åtgärder, dels att söka ut försäkringsgivare som ger de bra villkor därefter. Konkurrerande bolag söker också kostnadseffektiv rehabilitering, även detta i en strävan att hålla nere premiekostnaderna.

Om arbetsskadeförsäkringen skall administreras i offentlig i stället för i privat regi bör systemet läggas upp för att ge ekonomiska incitament för arbetsgivarna att satsa på förebyggande åtgärder. System bör läggas upp för att följa arbetsgivarnas historik över frånvarokostnader, samt för att uppmuntra förebyggande åtgärder. Dessutom är det viktigt att följa och jämföra regionala och lokala resultat för att hela tiden uppmuntra kost- nadseffektiv administration, samt för att följa om försäkringen tillämpas likformigt. Rehabiliterande åtgärder bör köpas på en marknad där olika leverantörer konkurrerar om att ge bra resultat. Därmed skapar man en konkurrenssituation som är snarlik vad som uppstår bland konkurrerande

privata bolag.

5. Integrerade eller skilda försäkringar?

Som sjuk—, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringarna har utvecklats i Sverige har huvudförmånerna varit sjukförsäkring och förtidspensionsför- säkring, som dessutom har varit skilda från varandra. Arbetsskadeförsäk- ringen har varit en tilläggsförmån i fall där omständigheter på arbetsplat- sen visat sig vara vållande. Försäkringarna behöver emellertid inte sa- mordnas som de för närvarande är samordnade. Flera andra kombinationer är möjliga. I överväganden kring samordningen av dessa försäkringar bör en viktig princip beaktas - utöver de kriterier som redan diskuterats. Det skall nämligen inte vara möjligt att nå ett gynnsamt resultat genom att övervältra kostnader (lika med kostsamma fall) på andra.S

Låt oss återigen sammanfatta de kriterier som bör vara vägledande för att skapa effektiva försäkringar. Vad som är samhällsekonomiskt mest effektivt är dels att människor får den försäkringsersättning de behöver,

5 I nationalekonomisk terminologi kallas detta för externaliteter. Det vore orimligt att skapa system där man redan från början kan förutse att ogynnsamma externaliteter uppmuntras genom systemets uppbyggnad.

men också att förebyggande och rehabiliterande insatser sker på bästa möjliga sätt. Förebyggande och rehabiliterande insatser som sannolikt6 ger intäkter som överstiger kostnaderna bör alltid komma till stånd. Viktigt här är att normalt måste rehabilitering förekomma tidigt i ett sjukfall för att undvika att människor faller in i "sjukrollen" och andra problem med återanpassning som kan uppstå efter en längre tids frånvaro från arbets— platsen. Den administrativa uppläggningen av systemen bör sålunda inte utgöra ett hinder för tidig rehabilitering - som inte kan motiveras av andra positiva system intäkter.

I diskussionen ovan har vi närmat oss en modell där sjukpenning— och förtidspensionsförsäkring administreras tillsammans av ett offentligt mono— pol medan arbetsskadeförsäkringen administreras antingen av konkurreran— de privata bolag eller av ett offentligt monopol. Det offentliga monopolet måste emellertid byggas upp kring lokala resultatenheter som konkurrerar med varandra, med stöd av välutvecklade resultatredovisningssystem som åskådliggör bättre och sämre resultatenheter.

Vi har redan konstaterat att för vissa systemegenskaper finns ingen prin— cipiell skillnad mellan administrativa former med konkurrerande bolag eller ett offentligt monopol med konkurrerande resultatenheter. Nämligen, oavsett om valet av administrationsform är konkurrerande privata bolag eller ett offentligt monopol kan avgifterna (premierna) vara differentiera— de, med medföljande möjlighet att förbättra kostnadsutfallet genom att uppmuntra genom straff— och bonussatser förebyggande åtgärder. Oavsett om huvudmannaskapet är privat eller offentligt utgår vi också ifrån att det anlitas externa och konkurrerande aktörer för rehabilitering. Det återstår då att ta hänsyn till de övervältringsproblem (externaliteter) som kan upp- stå vid olika möjligheter att integrera dessa tre försäkringar.

6 Åtgärder kan inte alltid vara framgångsrika för alla människor som får dem. Vad man eftersträvar med medicinska och yrkesmässiga åtgärder är att tillämpa den bästa åtgärden (terapin osv.) bland kända åtgärder. Då är det förväntade resultatet det bästa möjliga, även om utfallet är mer eller mindre bra (och kanske inte alltid lönsamt — sett efteråt) i enskilda fall.

Förhållandet mellan sjukpenning- och förtidspensionsför- säkring

Låt oss först överväga förhållandet mellan sjukpenning— och förtidspen- sionsförsäkringen. Det är tänkbart att sjukpenningförsäkringen skulle kunna privatiseras, medan en offentlig administration av förtidspensions- försäkringen behölls. Nackdelen med en sådan modell är emellertid att de försäkringar (som kan vara företagen själva) som sköter sjukpenningför— säkringen skulle få incitament att låta bli att arbeta med rehabilitering av de svårare fallen och i stället överlåta problemfallen till den offentliga förtidspensionsförsäkringen. Detta kan vara särskilt ineffektivt när det gäller att få igång tidig rehabilitering av svårare fall. Detta talar för att sjukpenning- och förtidspensionsförsäkringen integreras. Om förtidspen— sion, som utgör en tung och permanent kostnad, skall administreras offent— ligt talar detta för att sjukpenning- och förtidspensionsförsåkringen integre- ras i ett offentligt monopol.

Införandet av en arbetsgivarperiod i en allmän offentligt administrerad försäkring utgör ett sätt att delvis privatisera sjukpenningförsäkringen utan att skapa ett övervältringsproblem. Arbetsgivarperioden bör väljas med hänsyn till den troliga effekten på rehabiliteringen av potentiellt svårare fall - där ett misslyckande normalt leder till förtidspensionering. En korta- re arbetsperiod (2—4 veckor) medför den fördel att kostnaden för de korta— re fallen fördelas direkt bland arbetsgivare - med resultatet att mer kost- samma arbetsmiljöer belastas där kostnaderna uppstår — samtidigt som de svårare fallen kommer in i det offentliga systemet relativt tidigt. En alter- nativ form av arbetsgivarperiod som åtminstone delvis bemöter överväl— tringsproblemet är att göra det obligatoriskt för den privat administrerade - försäkringen att täcka den sjuka individens inkomstbortfall under en längre period, exempelvis 3-5 år. En sådan försäkringen skulle kunna erhållas av privata bolag eller ta formen av en lång arbetsgivarperiod eller någon kombination av dessa. Först efter den långa sjukförsäkringsperioden skulle en offentlig förtidspension kunna bli aktuell. Denna form av privat admini— strerad obligatorisk sjukpenningförsäkring skulle sannolikt behöva kom— pletteras med någon sorts återförsäkring eller "poolning" av de svårare fallen — personer med långa fall eller många sjukskrivningar som tillsam— mans resulterar i höga kostnader. Utan detta skulle mindre arbetsgivare lätt kunna helt slumpmässigt råka ut för orimligt stora försäkringskost- nader genom att drabbas av många eller svåra fall under en kort period.

Slutsatsen i detta avsnitt är att sjuk— och förtidspension bör administreras

av samma försäkringsgivare. Det mest avgörande argumentet för det är att skilda administrationer kan ge upphov till ineffektiv rehabilitering och i onödigt höga kostnader för förtidspensionsförsäkringen - och sålunda sam- hället.

Förhållandet mellan arbetsskadeförsäkring och de övriga två försäkringarna

Trenden i arbetsskadelagstiftning i Sverige har gått mot att inte skilja mellan arbetsskadefall och andra fall vad beträffar ersättning för tillfälligt inkomstbortfall. Om vi håller oss till denna trend utgörs arbetsskadeför— säkringen även i framtiden enbart av ett tillägg till en normal förtidspen- sion, dvs. en livränteförsäkring. Fördelarna med en privatisering av ar- betsskadeförsäkringen kan som ovan kopplas till riskbedömningen, där privata försäkringsbolag konkurrerar med varandra om att hålla ner kost- nadsutfallet för de individuella arbetsgivare.

Tre modeller kan diskuteras för samordningen av arbetsskadeförsäk— ringen med sjuk- och förtidspensionsförsäkringen. Den första utgörs av ett helt offentligt alternativ. I detta alternativ finns det ingen möjlighet att övervältra kostnader från den ena administrationen till den andra om sjuk— penning- och förtidspensionsförsäkringen också är offentliga. De andra två modellerna är varianter på en privat administrerad arbetsskadeförsäkring. I den första avgörs rätten till livränta av den offentliga sjukpenningförsäk— ringen. I den andra beslutar den privata försäkringen om rätten till livrän- teersättning.

Om rätten till arbetsskadeersättning avgörs av administrationen för den offentliga sjuk— och förtidspensionsförsäkringen återstår det för de konkur— rerande privata bolagen att hantera risk- och bonusbedömningar, det vill säga premiesättning, samt arbetet med förebyggande åtgärder. Sjukpen- ningförsäkringen måste emellertid ansvara för rehabiliteringen i samband med sjukskrivning. Med en sådan ordning — där lagstiftningen reglerar er— sättningsgrader och andra villkor blir det försåkringsbolagens uppgift att sköta kontaktytan mot arbetsgivarna, inkl. att bedriva förebyggande arbe— te. Sjukpenningförsäkringen skulle sköta kontaktytan mot den försäkrade, inkl. att se till att nödvändiga rehabiliteringsåtgärder kommer till stånd.

Det andra privata alternativet utgörs av en fullständig privatisering av arbetsskadeadministrationen. I en renodlad privatisering av arbetsskadeför- säkringen skulle de privata bolagen avgöra rätten till ersättning i samtliga

individuella fall. För att påverka kostnader för försäkringen genom rehabi— literingsinsatser måste denna försäkring också kunna komma in tillräckligt tidigt för att bedriva ett effektivt rehabiliteringsarbete. Detta talar för att arbetsskadeförsäkringen med denna lösning bör försäkra individens totala inkomstbortfall redan från första dagen — trots att ersättningsnivån är sam— ordnad med sjukpenningförsäkringsnivån. Potentiella arbetsskadefall bör sålunda normalt anmälas och hanteras som arbetsskadefall redan under den (de) första dag(arna). (En variant på detta tema skulle vara en gemensam arbetsgivarperiod på 2—4 veckor, varefter anmälda arbetsskadefall skulle sorteras till arbetsskadeförsäkringen.) På så sätt skulle en arbetsskadean- mälan avgöra om ett fall hamnar inom den privata arbetsskadeförsäkringen eller den offentliga sjukpenningförsäkringen.

Denna ordning är emellertid inte problemfri i praktiken, av flera skäl. Ett är att enbart en viss procent av alla anmälningar beviljas (oavsett om försäkringen är privat eller offentligt administrerad). Då uppstår frågan om det blir intressant för de privata arbetsskadebolagen att satsa på rehabi— litering för samtliga anmälningar — eller om anmälningar som bedöms med hög sannolikhet beviljas arbetsskadeersättning prioriteras. Risken uppstår att rehabiliteringsansvaret hamnar mellan stolarna under en viss period. Ett annat problem är att det finns incitament för de privata bolagen att vara snåla med att bevilja ersättning från arbetsskadeförsäkringen, det vill säga att det kvarstår en viss risk för övervältring. Detta resulterar i att flera fall än vad som "objektivt" motiveras förnekas arbetsskadeersättning. För att undvika effekter av detta slag måste villkoren för vad som ger rätt till arbetsskadeersättning (det vill säga livräntor) vara mycket väldefinie— rade och avgränsade.

Ytterligare en variant på en privat administrationsform som diskuterats på senare tid i Sverige är en administration som ägs gemensamt av fack— förbunden och arbetsgivaren. Fördelen med denna administrationsform kan hävdas vara att facket och arbetsgivaren skulle kunna arbeta tillsammans mot ett gemensamt mål - att uppnå lägre försäkringsutgifter genom ade- kvata förebyggande åtgärder och rehabiliteringsinsatser. Om denna admi— nistrationskonstruktion kombineras med modellen där de privata bolagen sköter enbart utbetalning av livräntor och det förebyggande arbetet lär detta vara en styrka.

Nackdelen med konstruktionen fackförbunden-arbetsgivare framträder om man väljer den andra sorts privaterisering som nyss diskuterats, det vill säga den form där de privata bolagen har ansvaret för hela fallet. Fackförbundet och arbetsgivaren är part i målet i den lokala processen. Beslut om förtidspension (med eller utan livränta) kan gå emot den för-

säkrade på oskäliga grunder, exempelvis i fall där parterna delar en ge- mensam uppfattning om att det finns ett behov av att rationalisera arbets- kraft på en viss arbetsplats. Då kan förtidspensionering av äldre arbets- kraft lätt te sig som ett bra alternativ för alla parter (utom kanske den försäkrade själv) - trots att det inte ligger i vare sig individens eller sam— hällets intresse. Man bygger in i modellen en risk för en sorts moral ha- sard där många enskilda lokala beslut (fattade på basis av en uppfattning om att det ändå är "försäkringen" som betalar) kan leda till ett dyrt utfall för hela systemet. För att undvika detta beteende kan man lägga upp syste— met så att fallen utreds och beslut fattas av opartiska parter. När man har nått denna insikt förefaller det emellertid rimligare att välja den första privatiseringsmodellen där beslut om rätten till arbetsskadeersättning fattas av den offentliga administrationen av sjukpenningförsäkringen.

En uppenbar nackdel med konstruktioner där fackförbunden och arbets- givarrepresentanter ges monopolrätt att administrera försäkringen är att intresseorganisationer har för övrigt ett intresse av att bygga upp och be— hålla sin egen makt. Det är inte alla arbetstagare eller arbetsgivare som är intresserade av att tillhöra dessa centrala kollektiv. Ett monopol skulle kunna hota många enskildes integritet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att diskussionen här tyder på att valet finns mellan en helt offentlig administration eller en privat admini- stration av arbetsskadeförsäkringen där beslut om rätten till arbetsskadeer- sättning (livränta) fattas av den offentliga sjukpenningadministrationen. I denna modell kan de privata bolagen sköta riskbedömningen, bonushante— ringen och premiesättningen, samt arbeta med det förebyggande arbetet. Den offentliga sjukpenningförsäkringen arbetar med rehabilitering, där alla skulle ha samma rätt oavsett hur sjukdomen eller skadan uppkom. Model- len skulle kunna kompletteras med en kort arbetsgivarperiod om 2-4 veckor för att bättre fördela kostnaden för de korta fallen till arbetsplatser som avviker från det normala, samtidigt som arbetsgivarens ansvar för att identifiera rehabiliteringsbehov tydliggörs - i samklang med motivet till ar- betsgivarperioden i det nuvarande systemet. I valet mellan privat konkur- rens eller offentligt monopol handlar det sålunda till sist om vilken ad— ministrativ form kan anses sköta riskbedömningen och det förebyggande arbetet bäst.

6. Regionala försäkringar?

Finns det något att vinna genom att organisera försäkringen på regional basis? I Canada finns en regional uppdelning av arbetsskadeförsäkringen med en offentlig Workers' Compensation Board i varje provins och med en möjlighet för privata bolag att etablera sig. För att regionala försäk- ringar skall kunna ges någon egentlig betydelse - som skiljer dem från en nationell offentlig försäkring med regional administration — borde de kunna skapa egna förmånsnivåer och driva sin försäkring på basis av det avgifts- underlag som regionen genererar. Ty om de olika regionerna har samma förmånsnivå och om kostnaderna (avgifterna) fördelas över hela landet som i det nuvarande systemet - så har man hamnat i en nationell försäk- ring. De regionala administrationerna borde också ha sina egna buffert- fonder, samt en egen administration för att förvalta dessa fonder, göra aktuella kalkyler och så vidare. Det canadensiska systemet är upplagt på detta sätt.

För att göra det möjligt för regionerna att sätta regionala nivåer på sina försäkringsförmåner skulle den allmänna försäkringen utgå ifrån en viss lagstadgad miniminivå för förmånerna. Om å andra sidan den lagstadgade nivån är den samma för alla återstår bara att (lokalt) driva in de nödvändi— ga avgifterna för att se till att systemet går runt. Avgifterna och avgiftssat- sen skulle styras helt av beviljade förmåner. Tabell 2 är konstruerad för att belysa hur situationen skulle kunna se ut om man bedrev den nuvaran- de förtidspensionsförsäkringen på detta sätt.

Avgiftsunderlaget är störst i Stockholms län (169,4 miljarder kronor år 1992) och drygt tre gånger större än i Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län. Om varje län betalade för sig själv skulle Stockholm ha en avgift på 3,1 procent och hamna långt under den genomsnittliga avgiften på 5,8 procent. Norrbotten skulle hamna långt över med en avgift på 11,4 procent. Om länen norr om Uppsala skulle bilda ett eget regionalt bolag för förtidspension skulle förtidspensionsavgiften år 1992 ligga kring 8,7 procent - nästan tre gånger avgiften i Stockholms län. Ett mellansvenskt regionalt bolag (Uppsala, Södermanland, Värmland, Örebro och Västman— land) skulle hamna på nivån 7,3 procent och så vidare.

Tabell 2. Regional uppdelning av avgiftsunderlag och utgifter för förtidspension. Uppgifter för år 1992

Län Avgiftsunderlag Förtidspension: i % av i miljarder kr. i miljarder kr. underlaget 1 169,4 5,3 3,1 3 12,4 0,8 6,5 4 13,1 1,1 8,4 5 21,3 1,4 6,5 6 18,2 0,9 4,9 7 11,7 0,5 4,3 8 12,8 0,8 6,3 9 2,4 0,2 8,3 10 7,9 0,6 7,6 11 13,9 1,1 7,9 12 47,9 2,8 5,8 13 12,2 0,8 6,6 14 53,4 3,2 6,0 15 22,6 1,5 6,6 16 14,2 0,7 4,9 17 14,5 1,2 8,3 18 14,8 1,0 6,7 19 16,8 1,2 7,1 20 15,0 1,3 8,7 21 15,1 1,3 8,6 22 15,9 1,1 6,9 23 6,2 0,5 8,1 24 13,5 1,1 8,1 25 14,0 1,6 11,4 Totalt 559,0 32,6 5,8

Ett sätt att komma ifrån Stockholms finansiella överlägsenhet i detta sammanhang skulle vara att skapa ett system där Stockholms län får en tilläggsavgift som omfördelas till de övriga länen. Men detta är i princip vad som redan förekommer med det nationella systemet. Om det finns en poäng med en regional uppdelning av försäkringen skulle det ju vara att

man tvingas stå på egna ben finansiellt. Regionala omfördelningar från län med låga kostnader i förhållande till avgiftsunderlaget till län med höga kostnader tar bort det finansiella incitament en självständig regional för— säkring skulle syfta till att skapa.

Frågan är om regionala försäkringar med självständiga administrationer öppnar porten för en regional utveckling av praxis, med försäkringsnäm- nder (eller motsvarande) som tillämpar egna tolkningar av lagen och i så fall med regionala försäkringsdomstolar. Med andra ord, om man går så långt att man kan fastställa egna förmånsnivåer, blir det inte främmande att utveckla en egen regional praxis.

I länder (exempelvis Canada och Australien) där arbetsskadesystemen liknar denna beskrivning finns en livlig diskussion om att försöka skapa en nationell försäkring. För dem utgör de olika regionala förmånsnivåerna ett hinder för ett integrerat nationellt system. I USA går utvecklingen mot offentliga delstatsförsäkringar inom arbetsskadeförsäkringsområdet, bland annat på grund av de problem som nämndes ovan i samband med diskus- sionen provinsen Alberta i Canada.

Sammanfattningsvis är det svårt att se fördelar med regionala försäk- ringar utöver de vinster som kan uppnås genom regional administration av nationella försäkringar.

7. Slutsatser

Utgångspunkten för denna diskussion har varit premissen att individuell välfärd och sålunda den kollektiva välfärden är störst med obligatoriska allmänna försäkringar som skyddar individen mot tillfälligt eller perma- nent inkomstbortfall till följd av sjukdom eller skada. Frågan om valet mellan konkurrerande bolag och ett offentligt monopol blev en fråga om vilken form skulle kunna sägas vara överlägsen med rehabilitering och förebyggande arbete. I princip är den administrationsform som kan sköta dessa uppgifter mest effektivt den administrationsform som är överlägsen. Det som talar för privat administration med konkurrerande bolag är kost— nadsmedvetenhet. Genom att konkurrera om kunder (arbetsgivare) — med effektiva rehabiliteringslösningar och kostnadsbesparande förebyggande initiativ — skulle privata bolag förväntas hålla ner försäkringsutgifterna. En kostnadsmedvetenhet kan emellertid skapas inom ett offentligt mono- pol genom att kräva bra lokal kostnads— och resultatredovisning. Detta gör det möjligt för lokala enheter att konkurrera om kostnadseffektiva resultat

med varandra och ger allmänheten insyn i de lokalenheternas effektivitet. Vi utgick ifrån att rehabilitering är en extern tjänst som köps på en mark— nad med många konkurrerande leverantörer. I så fall är det hanteringen av förebyggande insatser och förmågan att köpa bra rehabiliteringstjänster som skulle kunna skilja en privat från en offentlig administration. Under förutsättningen att det offentliga monopolets lokala enheter har en bra kostnads- och resultatredovisning hänger valet mellan dessa administra- tionsformer inte på någon självklar bedömningsfaktor.

Det finns emellertid en nackdel med privatisering som egentligen för- knippas med en renodlad differentiering av avgifter (enligt erfarenheter från Canada). Detta är att en differentiering skulle också ske med avseen- de på företagsstorlek på grund av att det kräver mer administration att hantera premiesättningen för mindre företag, vilket är nödvändigt om försäkringen skall verkligen ta hänsyn till den individuella arbetsgivarens möjlighet att avvika från mängden. Försäkringen för mindre företag kostar mer. Detta innebär i sin tur att individer som är anställda på mindre före— tag skulle tvingas betala högre avgifter för en obligatorisk allmän sjuk- eller arbetsskadeförsäkring enbart på grund av att de är anställda av min- dre arbetsgivare. Det system som tillämpas för differentiering måste sålun- da skapas så att denna storlekseffekt inte uppstår.

Ytterligare ett hinder för en renodlad privatisering är att de längre sjuk— fallen och många förtidspensioneringar kännetecknas av sociala faktorer och arbetsmarknadsproblem, som går långt utöver de mer renodlade medi— cinska problemen. Det ligger inte inom ramen för de renodlade företags- ekonomiska intressena att ta ett ansvar för dessa problem. Om sjukpen- ning— och förtidspensionsförsäkringarna skiljs åt med en privat sjukpen- ningförsäkring och en offentlig förtidspensionsförsäkring kan det te sig lockande att övervältra de besvärliga sjukfallen på den offentliga förtids— pensionssystemet. Det är emellertid i såväl individens som samhällets intresse att söka och finna lösningar som innebär att individen kan arbeta och försörja sig själv.

Därmed är det inte klart att samhället har mycket att vinna på en privati— sering av sjukpenning- eller förtidspensionsförsäkringen. Man behöver inte helt privatisera för att få ut systemen för att överföra en del av kostnad— sansvaret, och sålunda ett visst incitament för att vidta rehabiliterande och förebyggande åtgärder, till arbetsgivarna. Detta kan göras genom att in- föra differentierade avgifter. En arbesgivarperiod motsvarar ett system med differentierade avgifter. Kostnadsavsvaret för sjukfrånvaro kan delvis föras tillbaka till arbetsgivare genom en förhållandevis kort arbetsgivarpe- riod (omkring 2-4 veckor) av den typ som för närvarande finns i Sverige

eller med en mycket lång arbetsgivarperiod (exempelvis 3—5 år). Med en kort arbetsgivarperiod fångas fallen upp för rehabilitering relativt tidigt. I det senare fallet tvingas arbetsgivaren ta ett stort ansvar för rehabilitering. I det senare fallet är det troligt att en återförsäkring skulle behövas, i synnerhet för mindre företag. För övrigt kan differentiering av avgifter införas på basis av både frånvarohistorik och förebyggande investeringar oavsett om administrationen är privat eller offentlig.

Tre modeller för samordningen av arbetsskadeförsäkringen (dock enbart livräntan) med sjuk- och förtidspensionsförsäkringen diskuterades under rubriken integrerade eller skilda försäkringar. Ytterligare ett kriterium måste beaktas vid val av integrationsform, utöver den som sammanhänger med kravet på effektivitet i rehabilitering och förebyggande åtgärder. Detta är att potentiella externaliteter i form av övervältringar från sjuk- penning— och arbetsskadeförsäkring till förtidspensionsförsäkringen måste minimeras. Den första modellen är ett helt offentligt alternativ. I detta alternativ finns det ingen möjlighet att övervältra kostnader från den ena administrationen till den andra om sjukpenning- och förtidspensionsför- säkringen också är offentliga. De andra två modellerna är varianter på en privat administrerad arbetsskadeförsäkring. I den första avgörs rätten till livränta av den offentliga sjukpenningförsäkringen. I den andra beslutar den privata försäkringen om rätten till livränteersättning. Diskussionen tyder på att valet finns mellan en helt offentlig administration eller en privat administration av arbetsskadeförsäkringen där beslut om rätten till arbetsskadeersättning (livränta) fattas av den offentliga sjukpenningadmini- strationen. I denna modell kan de privata bolagen sköta riskbedömningen, bonushanteringen och premiesättningen, samt arbeta med det förebyggande arbetet. Den offentliga sjukpenningförsäkringen arbetar med rehabilitering, och därmed har alla samma rätt och möjlighet oavsett hur sjukdomen eller skadan uppkom. Modellen skulle kunna kompletteras med en kort arbets— givarperiod om 2-4 veckor.

Regionala försäkringar diskuterades i det sista avsnittet. För att regionala försäkringar skall kunna vara meningsfulla inrättningar bör det vara möj— ligt att sätta egna förmånsnivåer, driva in de avgifter dessa förmåner kräver samt inrätta egna lokala fonder - med en minimum lagstadgad er- sättningsnivå som den lägsta möjliga nivå som tillåtas i landet. Det visades med hjälp av uppgifter kring förtidspension att en regional försäkring skulle vara mycket dyr i vissa delar av landet. En utjämning av dessa regionala kostnadsskillnader innebär i praktiken att man egentligen återgår till en nationell försäkring - det vill säga en försäkring där alla regioner ingår i ett och samma kollektiv. Då är det lika bra att behålla en nationell

försäkring med regionala administrationer, det vill säga något som liknar den nuvarande geografiska administrationen av socialförsäkringen.

Sygedagpenge, förtidspension og arbejdsskadeforsikring - synspunkter i den danske diskussion

Peder Pedersen

1. Indledning

Igennem 1992 og 1993 blev der i Socialkommissionen företaget et om— fattende udredningsarbejde vedrarende samtlige overfarselsindkomster fra det offentlige i Danmark. I forhold til naervaerende problemstilling blev sygedagpenge og förtidspension analyseret, ligesom der blev stillet en rak- ke forslag til reformering af disse området. Arbejdsskadeforsikringen var ikke omfattet af udredningsarbejdet. I betragtning af den mere sammen- hatng, der findes mellem de enkelte socialpolitiske udgiftsområder, blev arbejdsskader indirekte inddraget i arbejdet, eftersom de hyppigt vil udlose sygedagpenge, förtidspension eller udgifter til revalidering.

Det foreliggende notat bygger på det arbejde, der fandt sted i Socialkom— missionen. Kommissoriet var bredt og omfattede dels en analyse af hele området af overforselsindkomster og dels at stille forslag til en sammen— hzengende og forenklet reformering af systemet. Herunder skulle finan— sieringen af de enkelte overforselsindkomster samt de eventuelle påvirk- ninger fra internationalisering - specielt i forhold til EU - inddrages.

2. Dagpenge ved sygdom

De samlede udgifter til dagpenge ved sygdom var i 1992 ca. 9 mia. kr. fordelt med 5.3 mia kr. betalt af det offentlige og 3.7 mia. kr. betalt di— rekte af arbejdsgiverne. Udgiftsfordelingen har varet staerkt svingende gennem den sidste halve snes år på grund av meget hyppige regel- aendringer. Arbejdsgiverne skal betale dagpengene i den förste del af en sygdomsperiode for de medarbejdere, som ikke får fuld lan under sygdom. Arbejdsgiverperioden har siden begyndelsen af 1980'erne svinget imellem den förste uge og de forste 13 uger og har siden 1990 vaeret to uger for private arbejdsgivere. I årene 1983—1987 fandtes der en karensdag for sygedagpengene. Den maksimale varighed er 1 år. Dagpenge-belobet fulgte indtil 1989 arbejdslashedsdagpengene. I 1989 blev daekninggen ved sygedagpenge hzevet til 100 procent imod arbejdsloshedsdagpengenes 90 procent. Sygedagpenge kan dog hojest udbetales med arbejdsloshedsdag- pengenes maximum. Flertallet vil derfor få samme belab ved arbejds— lwoshed og ved sygdom. For en gruppe lavtlonnede er der imiderlertid tale om en hajere kompensation ved sygdom end ved arbejdsloshed. For denne gruppe vil overgang fra en sygdomsperiode til (eventuelt tilbage til) arbejdsloshed derfor betyde en indkomstnedgang.

Den offentlige sektors reale udgifter til sygedagpenge og antallet af uger med modtagelse af offentligt betalte sygedagpenge ligger i begyndelsen af l990'erne på nogenlunde samme niveau som i begyndelsen af 1980'erne. Der föreligger ikke okonometriske undersogelser af de eventuelle sammen- haenge mellem incidens og varighed af sygefravar og kompensationsgra— den ved sygdom samt de hyppige regelzendringer. Den gennemsnitlige (implicitte) varighed af offentligt betalte sygdomsperioder har imellem 1984 og begyndelsen af l990'erne svinget mellem 12 og 14 uger. Den eneste undtagelse var 1987, hvor den sprang op til ca 21 uger formentlig på grund av afkortningen af arbejdsgiverperioden fra 13 til 5 uger i dette år. Statistikdazkningen af området er inoptimal bl.a. på grund av de vold— somme regelaendringer med haensyn til arbejdsgiverperiodens lazngde.

Socialkommissionens forslag til andret kompensation under sygdom tager udgangspunkt i to problemer i de nuvzerende danske regler. For det förste har den galdende varighedsbegraensning på 1 år varet uhen- sigtsmaessig og fort dels til mange dispenstioner og dels til, at et stort antal langvarigt syge har mistet deres forsorgelsesgrundlag uden egen skyld. For det andet mister lonmodtagere ofte tilknytningen til arbejds- pladsen under en l&ngerevarende sygdomsperiode. I en situation med fastholdt hoj arbejdsloshed vil det vare problematisk for mange at finde et nyt job ved tilbagevenden til arbejdsmarkedet. For at lose disse to proble- mer foreslås en rakke andringer afhaengig af hvor lang anciennitet, lon- modtageren har i sit job. For mennesker med over 2 års anciennitet fore- slås et tidsubegrzenset system for ydelser under sygdom, hvor ydelsen gradueres efter sygdomsperiodens laengde som folger:

Förste lZ mdr.: sygelon svarende til arbejdslonnen med max. på ca. 11.000 kr. pr. måned. Det offentlige refunderer arbejdsgiveren 7.500 kr. pr. måned efter de förste 2 uger.

]2—24 mdr.: sygedagpenge efter de gaeldende takster over 24 mdr. : offentlig grundydelse på 7.500 kr. pr. måned.1

For mennesker med under 2 års anciennitet i jobbet foreslås: de farste 24 mdr.: sygedagpenge efter de gaeldende takster.

over 24 mdr.: offentlig grundydelse på 7.500 kr. pr. måned.

I En offentlig skattefinansieret grundydelse på dette belob er et gennemgående traek i Kommissionens forslag for en raekke overforselsindkomster, som indtil nu har vaeret praeget af store, til dels irrationelle, forskelle i satser og finansieringsgrundlag.

Anciennitetskravet på 2 år motiveres ud fra et onske om at undgå diskri- minatorisk helbreds—screening ved anszettelse af medarbejdere. Ud fra förekomsten af langvarige sygdomsforlob skonnes omkostningsstigningen for virksomhederne at vaere i storrelsesordenen 250 kr. pr. ansat pr. år.

Som i Sverige er der i Danmark tale om, at de fleste offentligt ansatte og mange privatansatte funktionärer har overenskomster, der sikrer fuld lön under sygdom. Andre lonmodtagere vil i Danmark vzere stillet bedre under sygdom end sammenlignelige grupper i Sverige efter de aendringer, der blev indfort i 1992. Det gälder både med de gaeldende danske regler, og hvis Socialkommissionens forslag realiseres. Umiddelbart er det danske system dyrere for et givet niveau af sygefravaer. Men dels er sygefravazret mindre, og dels er det vurderingen i forhold til Socialkommissionens for- slag, at den umiddelbare fordyrelse neutraliseres af lavere udgifter til revalidering og förtidspension, fordi en store andel efter et laangerevarende sygdomsforlob kan vende tilbage til deres hidtidige job.

3. Förtidspension m.v.

Udgifterne til förtidspension er på godt 20 mia kr. pr. år. Förtidspension tilkendes på fire forskellige niveauer afhzengig af de helbredsmaessige og/eller sociale kriterier, der laegges til grund ved tildelingen. I alt ca. 250.000 mennesker under 67 år modtager förtidspension svarende til ca. 7 procent. af befolkningen mellem 15 og 66 år.2 Afhazngig af det pensions- niveau, en person tildeles, består pensionen af en kompliceret mang- foldighed af komponenter, hvoraf nogle er skattefrie, mens andre er skat- tepligtige, og nogle aftrappes i forhold til anden indkomst, mens andre tildeles uafhangigt af andre indtzegter hos pensionisten.

Antallet af fortidspensionister steg kraftigt i 1984 i forbindelse med en pensionsreform. Stigningen var imidlertid primzert af statistisk karakter. Kvinder, som for 1984 modtog enkepension eller kvinder, som modtog et belob, fordi deres zegtefaelle var pensionist, fik fra 1984 adgang til i stedet at soge förtidspension. Bortset fra denne "statistiske" opskrivning af an- tallet, har der igennem 1980'erne og l990'erne vaeret tale om en relativt beskeden stigning i antallet af fortidspensionister.

Denne beskedne stigning skal imidlertid ses i lys af den såkaldte efter- lansordning, som blev indfort som arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning i

2 Folkepensionsalderen i Danmark er 67 år.

år 1979. Formålet var at fremrykke zeldre medarbejderes tilbagetrwkning fra arbejdslivet for at age beskaftigelsen blandt unge. Betinget af 10 års (senere 20 års) medlemskab af en arbejdslashedskasse kan man fra det fyldte 60 år overgå til efterlon. I den förste periode svarer efterlonnen til de arbejdsloshedsdagpenge, personen var berettiget til i tilfazlde af ar- bejdsloshed, og i resten af perioden frem til 67 års alderen udgares efter- lonnen af 80 procent af arbejdsliashedsdagpengene.3 I modsatning til for— tidsdspensionen, som er en klar socialpolitisk foranstaltning, er efterlennen taenkt som et arbejdsmarkedspolitisk instrument. Tilgangen blev meget hurtigt Väsentligt storre end forudset, og efter få år stabiliserede antallet af efterlonsmodtagere sig på ca. 100.000 mennesker. Konsekvensen var et drastisk fald i erhvervsfrekvensen for mennesker over 59 år. Selvom den formelle pensionsalder på 67 år i Dannmark er hajere end den formelle pensionsalder på 65 år i Sverige, har efterlonsordningen medfört drastiske forskydninger, jvf. Tabel 1.

Tabel l. Andel som modtager pension og efterlan i Danmark og Sverige, 1990.

Alder Danmark, incl. Danmark, excl Sverige efterlian efterlan

55—59 år 18.7 18.7 21.7 60-64 år 54.0 28.3 44.0 65—66 år 71.0 33.7 99.7

Kilde: Nordisk Socialstatistisk Komité (1992) samt beregninger i Socialkommissionen (Rapport nr. 5, 1993, p. 97)

Efterlonsordningen er i hoj grad kommet til at fungere som en de facto nedsaettelse af pensionsalderen for store grupper på arbejdsmarkedet. Den afgorende forskel i forhold til andre former for tilbagetrakning for den normale pensionsalder er, at det er et frivilligt valg for dem, det opfylder

3 Ordningen er siden på bestemte betingelser også blevet et tilbud til langtidsarbejds- lese fra det 55 år, og - som en midlertidig ordning— også på bestemte betingelser åben for mennesker fra det fyldte 50 år. Et enkelt element fungerar som et incita- ment til at udskyde tilbagetrzekningen, i det efterlennen svarer til arbetslashedsdag- pengene i hela perioden fram til det 67 år, hvis man venter med at gå på efterlan, til man fylder 63 år.

kriteriet om forudgående arbejdsmarkedstilknytning. Der er, så vidt vides, ikke andre OECD-lande, der har tilsvarende ordninger. Pedersen & Smith (1994) har i en ekonometrisk model analyseret faktorerne bag tidlig tilbagetraekning fra arbejdsmarkedet ved brug af en reprzesentativ longitu— dinal stikprove af den danske befolkning. Kompensationsgraden, defineret som indkomsten i en tilbagetraekningsordning i forhold til indkomsten ved forbliven på arbejdsmarkedet, har en signifikant indvirkning på sandsyn— ligheden for at gå ind i efterlansordningen. Derimod er fortidspensionens kompensationsgrad insignifikant i god overensstemmelse med, at der her skal opfyldes medicinske eller sociale kriterier for tildeling.

Ligesom tilgangen til efterlonsordningen var storre end ventet, viste for- ventningerne til de beskaftigelsesmazssige virkninger sig også at vaere overdrevne. Undersagelser i virksomhederne (Platz et al., 1983) har vist en relativt beskeden genbesazttelsesfrekvens for de stillinger, som blev vakante ved overgang til efterlan. Beregninger på en makrookonometrisk model (Socialkommissionen, 1993, rapport nr. 5, p. 60) när til meget beskedne effekter på arbejdslasheden fra en reduktion af arbejdsudbuddet gennem ordninger som efterlonnen. Beregningen tyder på, at en reduktion af arbejdsudbuddet af en given starrelse allerede efter 4—5 år for 80 pro- cent vedkommende medfarer en nedgang i beskazftigelsen, mens kun de ca. 20 procent. af udbudsreduktionen farer til nedgang i arbejdslosheden. Årsagen er, at tiltag af denne type ikke påvirker samfundets strukturelle arbejdsleshedsprocent.

I en lille åben ekonomi som den danske er det mest naturligt at definere stnikturarbejdslosheden som det arbejdslashedsniveau, der er foreneligt med opretholdelse af en uandret lonmaessig konkurrenceevne i forhold til udlandet. Beregninger i Finansministeriet (jvf. f.eks. Finansredegorelse 93) og OECD (1993) finder samstemmende, at strukturledigheden har fulgt udviklingen i den faktiske arbejdsloshed opad. I de senere år har den strukturelle ledighed bevazget sig mellem 9 og 11 procent. Fra slutningen af 1980'erne har den ligget 1-2 procent under den faktiske ledighed i overensstemmelse med den kraftige deceleration af lanstigningstakten, som har fundet sted i disse år.

Ekonomisk-politiske indgreb, som reducerer arbejdsudbuddet uden at mindske strukturproblemerne på arbejdsmarkedet, vil alt andet lige med— fore en hojere lonstigningstakt. I en lille åben ekonomi vil det medfore en forringelse af konkurrenceevnen og en deraf folgende nedgang i beskatf- tigelsen. Beskzeftigelsesnedgangen vil fortsaette, indtil arbejdslosheds— procenten — efter et fald i förste omgang - er vendt tilbage til det niveau, som sikrer opretholdelse af uaendret konkurrenceevne i forhold til udlan—

det. Antallet af arbejdslose kan derfor nedbringes gennem en udbudsreduk- tion, men andelen af den reducerede arbejdsstyrke, som er arbejdslias, er utendret. Den eneste vej ud af dette dilemma er derfor ekonomisk-poli— tiske tiltag, som forbedrer arbejdsmarkedets funktionsmåde.

Mens efterlansmodtagere som folge af det arbejdsmarkedspolitiske sigte hojest må arbejde 200 timer om året, er der ikke nogen begränsning på fortidspensionisters ret til at udnytte en eventuel rest-erhvervsevne. Det faktiske arbejdsudbud fra fortidspensionister er imidlertid meget begraen- set. Det kan dels skyldes, at nogle af pensionsydelserne er indkomstaf— hazngige, så en fortidspensionist kan blive udsat for en meget haj sammen- sat marginalskat i hvert fald på visse indkomstintervaller. Dels kan det skyldes rationering på eftersporgselssiden på et arbejdsmarked, hvor ar- bejdslasheden har vazret hoj gennem en lang årraekke.4

I princippet skal revalideringsmulighederne vazre afprovet, for en person kan tilkendes förtidspension. I praksis er der imidlertid en betragtelig andel af de mennesker, der tilkendes förtidspension, som ikke har deltaget i nogen form for revalidering eller lignende. De samlede udgifter til reva— lidering har varet meget svingende igennem de seneste 10 år. I begyndel- sen af 1980'erne var niveauet 1.2 mia kr., mens det i 1992 var 3.2 mia kr. Fortidspensionister kan desuden få tilbudt beskyttet beskzeftigelse med et betragteligt lontilskud. Det faktiske omfång er imidlertid beskedent. Ud— gifterne til beskyttet beskaeftigelse er kun ca. 1/5 af niveauet i Sverige målt i forhold til BNP. Derimod er de relative udgifter til revalidering hojere i Danmark end i Sverige. De få danske empiriske undersogelser på området tyder på, at revalideringsindsatsen som alternativ eller supplement til förtidspension burde ekspanderes ud fra samfundsakonomiske overve- jelser, jvf. Valbak & Wamsler (1986) og Socialkommissionen, rapport 3, pp. 274—278.

Socialkommissionen fremlagde i 1993 (Rapport no.4) et samlet reform— forslag for fortidspensionsområdet. I sammenhang hermed indgik overve- jelser om at gore arbejdsmarkedet mere ”rummeligt" ved at åbne mulighed for en mere systematisk brug af beskwjåigelse på scerlige vilkår.

Udgangspunktet var, at det i slutningen af 1980'erne - efter mange år med hoj arbejdsloshed stod klart, at ca. 100.000 mennesker mere eller

4 En registersamkaring i 1989 viste, at 17 procent af fortidspensionisterne havde en erhvervsindkomst ved siden af pensionen. Kun for 6 procent af pensionisterne var erhvervsindkomsten imidlertid over 50.000 kr (Socialkommissionen, rapport 3, pp. 258 259).

mindre permanent var udstodt fra arbejdsmarkedet. Reelt var deres er- hvervsevne reduceret i et omfang, som gjorde det lidet sandsynligt, at de nogensinde ville kunne genindtraede i et job på ordinzere Vilkår. Perspekti- vet for de mennesker var langvarig passiv offentlig understottelse, som i mange tilfmlde ville ende med tilkendelse af förtidspension. Med det ud- gangspunkt föreslog man, at der bliver åbnet for beskaeftigelse på saerlige Vilkår for mennesker med en varigt reduceret erhvervsevne, men hvor resterhvervsevnen er så stor, at tilkendelse af förtidspension förekommer urimelig. Disse mennesker får efter forslaget ret til - efter visitation - at soge arbejde til en han vzesentlig under den gaeldende minimumslan på det ordinare arbejdsmarked. Niveauet foreslås til 25-50 kr. pr. time. Det offentlige supplerer med et indkomsttilskud på 5.000 kr pr. måned.

Det skonnes, at ca. 1/6 af den årlige tilgang til förtidspension kan und— gås på denne måde. Förslaget vil

— sikre en raekke mennesker et forsorgelsesgrundlag som vil vaere etatt- raktivt alternativ til passiv offentlig understottelse — medfare at der bliver udfort arbejde, som ellers ikke ville blive udfort, fordi prisen ville vaere for hoj - krave accept af, at gruppen får ret til at konkurrere sig til et job på hannen

— medfore offentlige besparelser på lidt laengere sigt - reducere omfanget af "sort" arbejde - medfore at beskaeftigelse på sazrlige vilkår vil kunne anvendes som revalideringsmulighed for mennesker, det seger förtidspension.

Teknisk kan forslaget tolkes som en bredt fungerende og flexibel form for "beskyttet beskaeftigelse". Visitationskravet er nodvendigt i forhold til de almindelige kollektive overenskomster på arbejdsmarkedet. Socialkommissionen stillede desuden forslag til en generel reform af fortidspensionerne. Hovedpunkterne i reformforslaget er

— revalideringsmulighederne - herunder arbejde på saerlige Vilkår — skal vaere udtomte, for der kan tilkendes förtidspension

- ophzevelse af det meget komplicerede system med graduering af pensionen efter erhvervsevnetabets storrelse - ensartet pension til alle fortidspensionister, med kompensation til mennesker med sarlige udgiftsbehov — skattemzessig ligestilling mellem fortidspensionister og andre borgere.

Forslaget, som skonnes at indebaere meget store forenklinger i forhold til det eksisterende system, er beskrevet nazrmere i Socialkommissionen, rapport 4, kap. X.

4. Arbejdsskadeforsikring

Der föregår for tiden et arbejde vedrorende den fremtidige udformning af arbejdsskadeforsikringen i et udvalg under Socialministeriet. I udvalgets kommissorium indgår, at

- man skal overveje et system, som skaber yderligere incitamentet til at forebygge arbejdsskader - &ndringer skal ske under hensyn til, at EUs 3. skadesforsik— ringsdirektiv senest den 1. januar 1999 skal anvendes på arbejdsskade- forsikringer i Danmark.5

Et tidligere udvalg under Socialministeriet afgav i 1990 betzenkning (Bet. nr. 1192) om pramiegraduering i dansk arbejdsskadeforsikring.

Denne del af notatet indeholder alene en summarisk beskrivelse af situa- tionen p.t. Alle arbejdsgivere har pligt til at tegne arbejdsskadeforsikring i et godkendt forsikringsselskab. Pr. 1. april 1993 havde 20 private sel- skaber koncession til at tegne arbejdsskadeforsikring. I begyndelsen af 1987 overgik det forsikringstekniske tilsyn med arbejdsskadeforsikring til Finanstilsynet, som senere i 1987 organiserede en risiko-pool for er- hvervssygdomme, der udligner udgifter til skader i tilknytning til er- hvervssygdomme mellem de deltagende selskaber.

Anmeldelse af arbejdsskader og erhvervssygdomme indgives til Arbejds— skadestyrelsen, som afgor erstatningssporgsmålet, og i givet fald storrelsen af erstatningsbelabet, som derefter udbetales af arbejdsgiverens forsik— ringsselskab. Erstatning udbetales enten som et kapitaliseret engangsbelob eller som en årlig ydelse. Desuden afholder forsikringsselskabet udgifter til sygdomsbehandling i det omfang, de ikke dzekkes af den offentlige sygesikring.

De udbetalte erstatriingsbelob fra forsikringsselskaberne fra 1982 til 1992 er vist i Figur 1. Det fremgår, at belobet efter en kraftig relativ stigning i begyndelsen af 1980'erne stabiliseres på et konstant niveau fra 1986.

5 Udvalget skulle have afsluttet sit arbejde 1 oktober 1993, mer er åbenbart blevet forsinken!

I tabel 2 er samlet nogle tal til belysning af udviklingen i de senere år.

Figur 1. Kontante ydelser udbetalt fra arbejdsskadeforsikringsselskaber, 1982-92.

Tabel 2. Arbejdsulykker og erhvervssygdomme anmeldt til Arbejdsskadestyrelsen.

Anmeldte Ulykker Erstatnings- Amneldte Sygdomme Erstamings- ulykker med frekvens erhvervs- med frekvens erstatning sygdom erstaming 1983 28.859 3.870 13.4 5.340 1.853 347 1984 32.302 4.312 13.3 6.144 2.095 34.1 1985 34.523 3.854 11.2 8.786 2.350 26.7 1986 30.035 3.935 13.1 13.280 2.441 18.4 1987 30.167 3.113 10.3 14.168 2.241 15.8 1988 30.470 na na 14.065 na na 1989 na na na 12.709 na na

Kilde: Betankning nr. 1192. (prirnaerkilde: oplysninger meddelt fra Arbejdsskadestyrelsen).

Antallet af anmeldte ulykker har som det fremgår varet relativt stabilt fra 1983—88 ligesom erstatningfrekvensen. Derimod er antallet af anmeldte erhvervssygdomme steget voldsomt. Antallet af erstatningsud-losende syg- domme har imidlertid vaeret relativt stabilt med et staerkt fald i erstatnings- frekvensen til folge.

5. Afsluttende kommentarer

Groft sagt falger udmålingsreglerne for en raekke sociale ydelser de sam- me principper i Sverige og i Danmark. Derimod er der som bekendt store forskelle med hänsyn til finansieringen, hvor skattefinansiering - bortset fra arbejdsskadeforsikringen - er helt dominerende i Danmark.

En anden afgerende forskel i den aktuelle situation er den langvarige hoje arbejdsloshed i Danmark i forhold til det bratte stigning i Sverige til et "kontinentalt" niveau. Den fastholdt haje arbejdsloshed har i Danmark vaeret en vzesentlig udgiftsdrivende faktor — ikke kun for arbejdsshedsdag-

pengene, hvor det er oplagt — men for naesten hele feltet af overferselsind- komster. Den langvarige heje arbejdsleshed, de relativt generese ydelser dog ferst og fremmest for lavtlennede grupper — samt de meget lange pe- rioder med ret til understettelse har naturligt nok vaeret grundlag for en lebende diskussion af, om overferselssystemet i sig selv rummede incita— menter til at fastholde eller tiltraekke mennesker til en situation med passiv modtagelse af overferselsindkomster.

Antallet af mennesker i erhvervsaktiv alder, der i overvejende grad for- serges af overferselsindkomster har vaeret i klar stigning igennem en år- rtekke. Der er imidlertid meget lidt ekonometrisk evidens for, i hvilket omfang denne udvikling måtte haenge sammen med kompensationsgraden og laengden af understettelsesperioderne overfor en hypotese om, at det primo'ert afspejler mange år med relativt lav ekonomisk vazkst. Jensen & Westergård—Nielsen (1990) fandt signifikante påvirkninger fra kompensa— tionsgraden på varigheden af arbejdsleshedsperioder for et antal grupper på arbejdsmarkedet. Pedersen & Smith fandt som naevnt ovenfor en signi— fikant påvirkning fra kompensationsgraden på overgangssandsynligheden til efterlen. Desuden har en raekke studier fundet et gennemslag på lendan— nelsen fra arbejdsleshedsdagpengenes kompensationsgrad, jvf. Pedersen (1993).

Alt i alt er den praecise ekonometriske evidens imidlertid som sagt rela- tivt beskeden. Mere uprazcist kan man måske sige, at det danske system sammen med den langvarige arbejdsleshed - i modszetning til aktuelle svenske erfaringer - rummer en staerk tilskyndelse til at forblive på ar- bejdsmarkedet. Hvor erhvervsfrekvensen i Sverige faldt brat under den seneste voldsomme konjunkturnedgang, har den danske erhvervsfrekvens vaeret saerdeles stabil under den lange årraekke med stagnation/recession fra 1986 til 1993.

I Danmark har man indtil nu haft omfattende diskussioner om struktur- problemerne på arbejdsmarkedet, specielt den foruroligende tendens til at strukturledigheden hurtigt felger den faktiske ledighed opad. Policy—ind- greb har imidlertid i hej grad vaeret symptomorienterede forstået på den måde, at arbejdsudbuddets sterrelse er blevet set som en del af förklarin— gen på arbejdsleshedsproblemet. Med udgangspunkt i en implicit opfattelse af, at der er en restriktion på den samlede arbejdsmamgde i samfundet har en raekke ekonomisk - politiske indgreb haft til förmål at begranse ar- bejdsudbuddet - eller udtrykt mere positivt at fordele den " givne maengde arbejde" på en måde, som kunne nedbringe arbejdslesheden. Som disku- teret ovenfor vil indgreb af denne type imidlertid ikke nedbringe den strukturelle ledighed i ekonomien, med mindre de samtidig indeholder

tiltag, som direkte tilsigter at få arbejdsmarkedet til at fungere bedre. Konkrete eksempler på reduktion af arbejdsudbuddet som led i forsegene på at få arbejdslesheden ned har i 1980'erne og l990'erne i Danmark bestået i ferieforlaengelse, forlaenget barselsorlov, arbejdstidsnedsaettelse, efterlensordningen og senest de orlovsordninger, som er indeholdt i den arbejdsmarkedsreform, som trådte i kraft i januar 1994.

En rakke af disse tiltag har efter alt at demme kun haft små og usikre effekter på arbejdslesheden på kort sigt. Da de samtidig — for nogle af tiltagenes vedkommende - formentlig er irreversible, er der en åbenbar risiko for, at de kan skaerpe problemerne på laengere sigt. Det vil vaere tilfazldet, hvis deres vasentligste langsigtede virkning er en reduktion af ligevzegtsbeskzeftigelsen i ekonomien og ikke en langsigtet nedbringelse af strukturproblemerne på arbejdsmarkedet.

På den baggrund er det måske passende at slutte dette lille notat med et citat fra Bröms-rapporten (p. 133): "Den viktigaste lärdomen från andra länder är att när arbetsmarknaden förändras, så måste socialförsäk- ringarnas regler och organisation anpassas samtidigt " (- og på en måde som så hurtigt og effektivt som muligt bremser de tendenser til hysteresis, som ellers siden hen er så vanskelige at reversere).

Litteratur

Finansdepartementet. 1994. En social Försäkring. Rapport till expertgrup— pen för studier i ajfentlig ekonomi. Ds 1994:81. Stockholm.

Finansministeriet. 1993. Finansredegerelse 93. Kebenhavn. Finanstilsynet. 1993. Beretning fra Finanstilsynet, 1992. Kebenhavn.

Jensen, P. & N. Westergård-Nielsen. 1990. Temporary Layoffs. I J. Hartoog, G. Ridder & J. Theeuwes (eds.) Panel Data and Labour Market Studies. North-Holland.

Nordisk Socialstatistisk Komité. 1992. Social trygghet i de nordiske lande. Kebenhavn.

OECD. 1993. High and Persistent Unemployment: Assessment of the Problem and its Causes. Working Party no. 1, March 1993. Paris.

Pedersen, P.J. 1993. The Welfare State and Taxation in Denmark. I A.B. Atkinson & G.V. Mogensen (eds.) Welfare and Work Incentives. A North European Perspective. Clarendon Press. Oxford.

Pedersen, P.J. & N. Smith. 1994. Early Exit in the Danish Labour Mar- ket -The Development in recent Years. I E. Wadensjö (ed.) Early Reti- rement in the Nordic Countries. Forthcoming. North—Holland.

Platz, M. et al. 1983. Efterlen og beskaeftigelse. Publikation 122. Kebenhavn.

Plovsing, J. 1990. Socialpolitik i velfzerdsstaten. Kebenhavn.

Socialkommissionen. 1992. Uden arbejde. Overferselsindkcmst til midter- gruppen, Rapport nr. 3. Kebenhavn.

Socialkommissionen. 1993. Arbejde og velfard. Forslag til en ydelses- og aktiveringsreform for midtergruppen. Rapport nr. 4. Kebenhavn.

Socialkommissionen. 1993. De aldre. En belysning af a:ldregenerationens forsergelse. Rapport nr. 5. Kebenhavn.

Socialministeriet. 1990. Betaenkning om prtemiegraduering i dansk ar- bejdsskadeforsikring. Benenkning nr. 1192. Kebenhavn. Valbak, Å. & J. Wamsler. 1986. Revalideringsindsatsens erhvervsmaessige effekt - underngelse af revalideringssager, der er afsluttet i 1984 i udvalgte kommuner. Kebenhavn.

Slutsatser och sammanfattning

I Sjuk- och arbetsskadeberedningens uppdrag1 ingår att analysera de sam- hällsekonomiska effekterna av alternativa utformningar av försäkringar vid sjukdom, arbetsskada och förtidspension. I beredningens direktiv anges att analysen bör omfatta hur samhällsekonomin påverkas av val av grundmo— dell, ersättningsnivåers och övriga försäkringsvillkors utformning samt av alternativa finansieringskållor. De uppsatser som här har redovisats be- lyser dessa frågeställningar från delvis olika utgångspunkter. I detta av— slutande kapitel kommer de viktigaste slutsatserna från dessa uppsatser att vävas samman.

I stora drag har kapitlet disponerats enligt följande. Först diskuteras ersättningsnivåers inverkan på incitament och sjukfrånvaro. Betydelsen av enhetliga kompensationsnivåer mellan olika försäkringssystem belyses och effekter av avtalsförsäkringar diskuteras. Härefter behandlas val av finan— siering. Viktiga inslag i den frågeställningen är skattekilar, aktuariska försäkringar och differentierade avgifter samt effekter på lönebildning och sysselsättning. Även betydelsen av valet mellan ett fond- eller fördelnings- system analyseras. Vidare behandlas frågan om alternativa administrations- former. Kapitlet avslutas med en diskussion om sambandet mellan social- försäkring och arbetsmarknad.

Ersättningsnivåer och incitament

Enligt nationalekonomisk teori vill alla riskmedvetna och nyttomaximeran- de individer ha full inkomstkompensation vid arbetsoförmåga. På grund av informationsproblem och moral hazard är detta emellertid inte möjligt. När försäkringstagarna kan påverka riskerna — och försäkringsgivaren inte kan kontrollera om så har skett — behövs det någon form av självrisk för att försäkringen inte ska överutnyttjas. En självrisk inom sjukpenningför säkringen kan vara att ersättningsnivån är lägre än 100 procent av inkom- sten. Självrisken kan också utgöras av en eller flera karensdagar.

1 Här avser beredningens tidigare direktiv. Var god se förordet.

Även om sjukskrivningsbeteendet till en viss del påverkas av ekonomiska incitament bör det understrykas att kompensationsnivåer och ersättnings- regler endast är av underordnad betydelse när det gäller att förklara sjuk- frånvaron. Empiriska studier visar att det framför allt är faktorer som arbetsmiljö och demografiska variabler såsom kön och ålder som har stor betydelse för att förklara skillnader i sjukskrivningsbeteendet.

Innan vi kommer in på frågor som risk för överutnyttjande och kompen- sationsnivåers betydelse för sjukskrivningsbeteendet måste själva sjuk- domsbegreppet utvecklas något. Under de senaste decennierna har inne- börden av begreppet sjuk förändrats från ett antingen/eller tillstånd till ett mer relativt begrepp. Synsättet att sjukdom är något relativt innebär att arbetsförtnågan minskar gradvis längs en kontinuerlig skala ju sjukare man år. Vid mindre allvarliga sjukdomstillstånd, t.ex vid förkylning, finns det därför ett utrymme för individens egen bedömning hurvida man bör sjuk— skriva sig eller inte. Sjukdom har på så sätt utvecklats från något som objektivt går att fastställa till ett mer subjektivt begrepp. Vad som menas med sjukdom — enligt medicinskt vetenskapliga grunder — har också under årens lopp blivit ett vidare begrepp. Idag bottnar t.ex flera sjukdomstill— stånd i psykosociala problem. Detta har ytterligare minskat möjligheterna att objektivt fastställa när sjukdom föreligger.

I mindre allvarliga tillstånd där individen själv har möjlighet att avgöra hurvida man bör sjukskriva sig eller ej, uppstår alltid gränsdragningspro— blem. I sådana fall kan ersättningsreglerna spela en roll. Risken för över- utnyttjande skulle då öka när ersättningsreglerna blir generösare. Över- utnyttjande av sjukförsäkringen innebär att individer sjukskriver sig i en omfattning som överstiger vad som motiveras av medicinska skäl. Det vill säga, sjukskrivning förekommer i en för stor utsträckning i förhållande till arbetsförmågan. Enligt samma resonemang kan man också tänka sig att försäkringen underutnyttjas om självrisken blir för stor. Om inkomstbort— fallet vid sjukdom är stort, kan det hända att individen går till arbetet trots att det ur medicinsk synpunkt är uppenbart att individen ifråga borde vara sjukskriven. Det går emellertid inte att objektivt fastställa när man borde respektive inte borde stanna hemma från arbetet. Därmed blir också be- grepp som överutnyttjande och underutnyttjande subjektiva begrepp.

Hur stor betydelse har då kompensationsnivåer och ersättningsregler för sjukskrivningsbeteendet? De empiriska studier som gjorts visar att stora förändringar, så som införandet av karensdagar har en tydlig effekt på den korta sjukfrånvaron. Mindre förändringar i ersättningsnivåerna tycks dock vara av ganska marginell betydelse. I mycket allmänna ordalag kan man säga att ekonomiska incitament är av mindre betydelse jämfört med flera

andra faktorer för att förklara sjukfrånvaron, men att de är tillräckligt betydelsefulla för att inte negligeras vid utformningen av ersättningsregler. Det bör också framhållas att våra empiriska resultat om ekonomiska in— cita—ments påverkan på sjukskrivningsbeteendet gäller i värdeområdet 75—90 procent av inkomsten. Vi vet inte hur individer reagerar på föränd— ringar i ersättningsnivån i värdeområdena 50—65 eller 100—1 10 procent av inkomsten. Ett rimligt antagande är dock att sjukskrivningsbeteendet blir ”känsligare” för förändringar i ersättningsnivåerna ju högre upp vi kom- mer på ersättningsskalan.

Negativa incitamentseffekter av höga ersättningsnivåer kan motverkas av ett effektivt kontrollsystem. Det är tänkbart att en arbetsgivarperiod i sjukförsäkringen innebär en skärpning av kontrollsystemet. I så fall skulle en förlängning av den nuvarande tidsperioden då arbetsgivaren ansvarar för de anställdas sjuksersättning medföra bättre kontroll.

En arbetsgivarperiod innebär att kostnaderna för sjukfallen fördelas di— rekt bland arbetsgivarna. Följden blir att arbetsgivare vars verksamhet kännetecknas av relativt stor sjukfrånvaro också får högre kostnader för sjukersättning. Resultatet blir att produkter som framställs i ”dålig” ar- betsmiljö får bära sina egna kostnader. En tänkbar konsekvens är också att arbetsgivaren ökar sina ansträngningar att förbättra arbetsmiljön.

Det är emellertid inte helt givet att det uppstår några positiva effekter på arbetsmiljön om arbetsgivaren får ett större ansvar för de anställdas sju— kersättning. Det finns en risk att arbetsgivaren istället koncentrerar sig på selektiva anställningar, det vill säga undviker att anställa personer som på grund av tidigare sjukdomshistorik eller beroende på någon annan faktor förväntas bli sjuka oftare än genomsnittet. Problemet med selektiva an- ställningar kan lösas genom att arbetsgivaren återförsäkrar sig mot onor- mala kostnader. Ett annat alternativ är en modell som diskuterats i Dan- mark. Modellen innebär att arbetsgivarens ansvar för en anställds sjuker- sättning beror på hur länge personen ifråga varit anställd. För personer med mindre än två års anställningstid står staten för en del av sjukersätt- ningen även under arbetsgivarperioden.

Vikten av enhetliga ersättningsnivåer mellan olika försäkringar

Kompensationsnivåerna inom socialförsäkringssystemet varierar mellan olika försäkringar. Detta förhållande medför att det finns en risk för

”bidragsarbitrage” mellan olika försäkringar. Innebörden av "bidragsarbi- tage " kan åskådliggöras med ett exempel. Ersättningen från föräldraförsäk— ringen är idag högre än ersättningen från sjukpenningförsäkringen. Det finns därför en risk för att vård av sjukt barn anmäls som orsak till från- varo även vid egen sjukdom. När ersättningsnivåerna varierar mellan olika verksamhetsgrenar inom socialförsäkringen finns det en risk för överväl- tring av kostnader; från försäkringar med en relativt låg ersättning till försäkringar med en relativt hög ersättning. Övervältringseffekter mellan olika försäkringar behöver inte enbart bero på att enskilda individer strä- var efter att få sin ersättning från den mest fördelaktiga försäkringen utan problemet kan också vara av administrativ art. Olika verksamhetsgrenar tenderar att överföra försäkringsfall till varandra.

Enhetliga regler och ersättningsnivåer vid inkomstbortfall skulle, förutom att möjligheterna till bidragsarbitrage stoppas, också förhindra att individer slussas mellan olika försäkringssystem. Socialförsäkringssystemet skulle dessutom bli mer överskådligt och reglerna skulle bli tydliga för medbor— garna. För den enskilde individen finns det heller ingen anledning att få skilda ersättningar beroende på orsaken till inkomstbortfallet.

Det saknas ett empiriskt underlag för att man ska kunna dra några väl- grundade slutsatser om i vilken utståckning bidragsarbitrage förekommer i praktiken. Enligt de begränsade studier som gjorts tycks antalet föräldrar som utnyttjar föräldraförsäkringen vid egen sjukdom vara litet.

Däremot ökade förtidspensioneringen när sjukersättningen försämrades år 1993, vilket skulle kunna bero på bidragsarbitrage. En konkurrerande förklaring till detta är emellertid att försäkringsfall vid denna tidpunkt överfördes från sjukpenningförsäkringen till förtidspensionsförsäkringen av administrativa skäl. Ytterligare studier behövs innan vi kan dra några mer långtgående slutsatser om bidragsarbitrage och övervältringseffekter.

Avtalsförsäkringarnas effekter

Ju lägre ersättningsnivå som erhålls från det allmänna desto större betydel- se får avtalsförsäkringarna för den totala ersättningen. För individen spelar det ingen roll om ersättningen kommer från det allmänna eller från av- talsförsäkringar. En följd av den fria avtalsrätten är att man överlåter åt arbetsmarknadens parter att bestämma nivån på socialförsäkringarnas självrisk. En annan konsekvens är att det blir möjligt med differentierade ersättningsnivåer inom samma försäkring.

En fördel med ett system som tillåter differentierade ersättningsnivåer är att man kan ta hänsyn till att hälsokraven för att gå till arbetet är särskilt höga för vissa yrkesgrupper. Sådana yrkesgrupper borde rimligen erhålla en lägre självrisk vid sjukdom än övriga grupper på arbetsmarknaden. På ett liknande sätt kan man med hjälp av avtalsförsäkringar kompensera anställda inom verksamheter där sjukdomsrisken är särskilt stor. Med differentierade kompensationsnivåer kan man också parera för att skilda yrkesgruppers sjukskrivningsbeteende påverkas olika av ekonomiska in- citament.

Men även om det kan finnas skäl till differentierade kompensationsnivåer mellan olika yrkesgrupper, är det osäkert om denna differentiering blir optimal i ett system med avtalsförsäkringar. I förhandlingar är det många faktorer som påverkar avtalsresultatet. Det är fullt tänkbart att det blir ”fel” yrkesgrupper som får en högre respektive lägre ersättning.

Det måste också betonas att förmånerna från avtalsförsäkringarna ges inom ramen för det totala löneutrymrnet. Ju bättre försäkringsförmåner man kan förhandla fram desto mindre blir kvar till övriga löneförmåner. För att erhålla en given kompensationsnivå vid sjukdom, måste yrkesgrup- per med relativt hög sjukfrånvaro avstå en större del av löneutrymmet jämfört med yrkesgrupper med lägre sjukfrånvaro.

En annan fråga i sammanhanget är om arbetsmarknadens flexibilitet påverkas av avtalsförsäkringarna. Kan skilda ersättningsnivåer mellan olika avtalsförsäkringar leda till inlåsningseffekter på arbetsmarknaden? Risken för detta torde dock vara liten, åtminstone i ett ofonderat system. Idag är avgifterna till de olika arbetslöshetskassorna differentierade. Detta har inte i någon större utsträckning påverkat incitamenten att byta yrke och arbetsmarknadens flexibilitet har därför inte heller påverkats på något negativt sätt.

Finansiering

Frågan om hur socialförsäkringarna ska finansieras innehåller flera olika dimensioner. En dimension är valet mellan arbetsgivaravgifter, egenav- gifter eller skatter som fiansieringskälla. Hur påverkas lönebildning och sysselsättning av alternativa finansieringskällor? En annan dimension är om avgifterna ska vara lika för alla försäkringstagare eller om de ska differentieras med avseende på risk. Ytterligare en frågeställning är om finansieringen ska ske genom ett fond- eller fördelningssystem. Möjlig-

heter till finansiering genom specialförsäkringar, exempelvis trafikförsäk- ringen, är en annan aspekt. Dessa frågeställningar kommer att diskuteras i tur och ordning. Vi börjar med frågan om finansieringens effekter på lönebildning och sysselsättning.

Effekter på lönebildning och sysselsättning

Försäkringar vid sjukdom och skada kan finansieras med avgifter eller skatter. En avgift kan till skillnad från en skatt kopplas till en specifik förmån. Vi kan skilja mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbets- givaravgifter tas ut från arbetsgivarna och egenavgifter dras från arbets- tagarnas löner. En skatt kan antingen vara en inkomstskatt som tas ut från löntagarna eller en löneskatt som tas ut från arbetsgivarna. (En löneskatt som tas ut från arbetsgivarna brukar också benämnas arbetsgivaravgift trots att det inte är en avgift i ordets rätta mening.)

Under förutsättning att inbetalda avgifter motsvaras av förväntade för— måner från försäkringen, medför höjda ersättningsnivåer som finansieras med egenavgifter eller arbetsgivaravgifter, inte någon påverkan på syssel- sättningen utan anpassning sker genom en lägre reallön. Givet nämnda förutsättning blir alltså effekterna på sysselsättning och reallön (efter skatt), desamma oavsett om finansieringen sker genom egenavgifter eller arbetsgivaravgifter. Höjda arbetsgivaravgifter leder inte till ökade löne- kostnader för företagen eftersom avgifterna vältras över på löntagarna. Det är alltså löntagarna som bär avgiften även om arbetsgivaren formellt står för inbetalningen. Om däremot arbetsgivarnas kostnader för försäkringen överstiger förmånsvärdet från densamma, leder en höjning av arbetsgiva- ravgifter till ökade lönekostnader och minskad sysselsättning.

Finansiering genom inkomstskatter påverkar inte sysselsättningen under förutsättning att ersättningsbeloppen vid arbetslöshet, arbetsskada och sjukfrånvaro beskattas med samma skattesats som löneinkomster. För att inte skattefinansiering i form av löneskatt ska påverka sysselsättningen, måste ytterligare en förutsättning vara uppfylld. Ersättningsnivåerna från arbetslöshetsförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen måste vara indexerade till den allmänna lönenivån. I sådana fall överväl- tras skatten till löntagarna. Företagens lönekostnader påverkas inte och därmed inte heller sysselsättningen. Ovanstående effekter gäller på lång sikt. Höjda avgifter/skatter för ar- betsgivarna kan leda till ökade lönekostnader och lägre sysselsättning på

kort sikt, eftersom det tar en tid innan avgiften eller skatten helt har väl— trats över på löntagarna.

Differentierade avgifter2

] debatten om socialförsäkringarna framhålls det ofta att försäkringarna måste bli mer aktuariemässiga. En renodlad aktuarisk försäkring innebär att den avgift som individen får betala, i största möjliga utsträckning grundas på de förmåner som individen ifråga förväntas erhålla från försäk- ringen. Principen medför således att premierna återger försäkringstagamas individuella risker på ett så perfekt sätt som möjligt.3 När individens av- gifter avviker från förväntade förmåner från försäkringen uppstår skatteki- lar. Skattekilarna är sålunda mindre ju mer försäkringen följer aktuariska principer. Att avgifterna differentieras medför också incitament till skade— förebyggande åtgärder.

Innan vi utvecklar fördelarna med differentierade avgifter och diskuterar möjligheterna att införa mer aktuariska försäkringar vid sjukdom och ska— da, måste vi belysa motiven till att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen idag innehåller ett sådant svagt samband mellan avgifter och förmåner. Försäk- ringsmarknaden kännetecknas av marknadsimperfektioner såsom adverse selection, free-riding och närsynthet. Ett sätt att komma till rätta med sådana problem är att införa obligatoriska försäkringar med enhetliga premier och villkor. Ett annat problem som föreligger vid aktuariska för- säkringar med differentierade premier, är att individer med känd och hög risk kan få svårt att hitta någon försäkringsgivare som är villig att teckna försäkring, åtminstone till rimligt pris. Detta är också ett motiv till en obligatorisk försäkring med enhetliga avgifter. Ytterligare ett argument för enhetliga avgifter är att ett system utan individuella riskbedömningar med— för låga administrationskostnader.

En konsekvens av obligatoriska enhetliga försäkringar är emellertid att det uppstår skattekilar. Eftersom ingen individuell riskbedömning görs

2 Ordet avgift används i detta avsnitt i vid bemärkelse. Det innefattar både egenav- gift, arbetsgivaravgift och skatt.

3 I en del sammanhang betraktas en försäkring som aktuarisk när systemet går runt, dvs premier och fondavkastning motsvarar ersättningskostnaderna. En renodlad aktu— arisk försäkring innebär emellertid att premierna differentieras med avseende på individuella risker.

måste premiesättningen grundas på den genomsnittliga risken i försäk— ringsringskollektivet. Det medför att individer med låg risk får en premie som överstiger de förväntade förmånerna från försäkringen. På samma sätt får individer med hög risk en lägre premie än vad som motsvaras av de förväntade förmånerna från försäkringen. De skattekilar som på så sätt uppkommer leder till skadliga snedvridningar av resursanvändningen i ekonomin.

Ett sätt att minska Skattekilarna och snedvridningseffekterna är ax mini— mera obligatoriet till en lägsta acceptabel nivå. Detta grundskydd kan sedan byggas på med mer aktuariemässiga tilläggsförsäkringar. En annan möjlighet att minska Skattekilarna inom ramen för det nuvarande systemet är att avskaffa det tak som begränsar inkomstkompensationen till 7,5 bas- belopp.

En obligatorisk försäkring där kostnaderna fördelas lika på alla ;nnebär att försäkringstagare med hög risk subventioneras och att försäkringstagare med låg risk beskattas. På så sätt blir det en omfördelning mellan olika riskgrupper. Även andra inkomstomfördelningar än den mellan olila risk- grupper kan konstrueras i en obligatorisk försäkring. Om omfördelnings- effekterna inom dagens socialförsäkringssystem anses välfärdshöjande, måste vi väga nyttan av fördelningseffekterna mot de effektivitetsfc'rluster som Skattekilarna ger upphov till.

Hur långt är det då önskvärt att driva premiedifferentieringen inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringen? En individs risk för att bli sjuk kan klassifi- ceras med hjälp av bland annat ålder, kön, yrke och region samt tdigare sjukdomshistorik.

Det är troligt att en sjukförsäkring, där premierna grundas på iidivid- anknutna risker, skulle medföra orimligt höga avgifter för vissa giupper. Det kan t.ex. gälla personer som har kända hälsoproblem eller som bara uppnått en viss ålder. För en del av dessa personer kan det bli sxårt att försäkra sig överhuvudtaget. För att alla människor ska kunna erhilla ett acceptabelt försäkringsskydd vid inkomstbortfall på grund av sjikdom eller skada, kan inte ett system med individanknutna risker som grind för premiesättningen drivas för långt.

Inom arbetsskadeförsäkringen finns det flera goda argument son talar för differentierade premier. Premiesättningen bör då grundas på irbets- relaterade risker som i sin tur kan baseras på arbetsskadestatistk från olika branscher. Man kan även tänka sig att riskbedömningen byg er på statistik från en mindre aggregerad nivå än branschnivå. I extremfalet kan det enskilda företagets historik beträffande sjukdomar och skador itgöra den grund som premiesättningen bygger på. Även åtgärder som arbetsgix -

varen gör i förebyggande syfte skulle kunna tänkas påverka bedömningen av en arbetsplatsrelaterad risk.

En fördel med att arbetsgivare vars verksamhet kännetecknas av få ar— betsskador, får betala en lägre premie jämfört med arbetsgivare som drab- bats av fler arbetsskador, är att det uppstår incitament till förebyggande åt- gärder. Systemet medför att arbetsgivaren på eget initiativ genomför inve- steringar i syfte att förbättra arbetsmiljön, förändrar arbetsorganisationen och vidtar andra åtgärder för att förebygga skador. Konsekvenserna blir positiva för både arbetsgivaren, de anställda och samhället. Sådana incita- mentseffekter går förlorade när alla arbetsgivare får betala samma avgift.

Enhetliga avgifter inom arbetsskadeförsäkringen förhindrar också en optimal resursallokering mellan olika branscher. Resursallokeringen i en ekonomi utan arbetsskadeersättning kan beskrivas på följande sätt. Skillna- der i arbetsskaderisker mellan olika branscher återspeglas i de löneskillna- der som råder. Individer kräver en högre lön för att arbeta i en bransch där risken att drabbas av en arbetsskada är hög jämfört med andra bran- scher. Den höga lönen medför att sysselsättningen blir lägre i en sådan ”högriskbransch”. Den höga lönekostnaden påverkar också priset på pro- dukten. Produkter som produceras i miljöer där arbetsskador är ofta före- kommande får på så sätt bära sina egna kostnader.

En arbetsskadeförsäkring med enhetliga avgifter medför att löneskillna- derna mellan högriskbranscher och lågriskbranscher minskar. Sysselsätt- ningen i branscher där arbetsskaderisken är stor kommer att överstiga den optimala nivån. Priser på produkter som framställs i riskfyllda miljöer där skaderisken är stor blir för låga och speglar inte de sanna kostnaderna. I ett system med perfekt differentierade avgifter blir effekterna på resurs- allokeringen desamma som i ett system utan arbetsskadeersättning.

Fond- eller fördelningssystem?

Ytterligare en fråga som faller under rubriken finansiering är valet mellan ett fond— eller fördelningssystem. Låt oss börja med att klargöra vad vi menar med begreppen. Ett fördelningssystem innebär att löpande utbetal- ningar från en försäkring finansieras med löpande avgifter. I ett sådant system behövs ingen fond. Ett fördelningssystem kan vara förmånsbe— stämt, vilket innebär att avgiftsuttaget i procent av lönen anpassas efter förutbestämda ersättningsnivåer. Alternativet är att avgifterna ligger fast på en förutbestämd nivå och ersättningarna anpassas efter de totala avgif-

terna. I en värld utan demografiska förändringar och med nolltillväxt spe— lar det ingen roll vilket alternativ man väljer. Totala utbetalningar från försäkringen motsvaras då alltid av totala avgifter.

När vii detta sammanhang talar om ett fondsystem, menas inte en sådan omfattande fond som finns inom ett premiereservsystem. Ett premiere- servsystem innebär att människor årligen betalar en avgift till en försäk— ring, exempelvis pensionsförsäkringen. De belopp som betalas in under årens lopp förvaltas i en fond till marknadsränta. När individen går i pen- sion betalas det ut ersättning från fonden. Konstruktionen med ett premie- reservsystem innebär att människor inte kan erhålla pensioner förrän man under ett stort antal år betalat in premier. I ett renodlat premiereservsys- tem blir det kapital som fonden förvaltar mycket stort. Det är inte aktuellt att införa ett premiereservsystem inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, bland annat beroende på att det skulle ta flera decennier att bygga upp ett sådant system.

En möjlig konstruktion för att finansiera försäkringar vid sjukdom och skada, är ett system som innehåller en mindre fond men som ändå i grun- den är ett fördelningssystem. Storleken på en sådan fond är betydligt min— dre än den typen av fond som finns inom ett premiereservsystem. Fondens storlek kant ex motsvara några års utbetalningar från försäkringen. Syftet med fonden är att den ska fungera som en buffert mellan inbetalda av- gifter och utbetalningar från försäkringen. Ett exempel på en sådan kon- struktion är ATP—systemet där AP-fonden fungerar som en buffert mellan inbetalningar och utbetalningar.

Systemet med en fond inom ett fördelningssystem har den fördelen att man kan ta hänsyn till demografiska förändringar. Antag att utbetalningar— na i förtidspension förväntas vara mycket höga om 10 år. I en sådan situa— tion vore det rimligt att höja avgifterna redan idag. Fonden kommer då först att under några år öka i storlek. När sedan antalet förtidspensionärer blir tillräckligt många kommer utbetalningarna från fonden att överstiga inbetalda avgifter, med följden att fonden succesivt minskar. På så sätt kan avgiftsuttag och ersättningar hållas på en jämn nivå trots demografiska förändringar. I ett renodlat fördelningssystem finns inte denna möjlighet till utjämning av avgiftsuttag mellan generationer. Ett system med en buf— fertfond kan vara ett sätt att förhindra oönskade omfördelningar mellan generationer.

För att ett fondsystem ska fungera är det viktigt att fondens kapital inte används till någon annan försäkring (eller till något annat ändamål) än den är avsedd för. Det kan vara lämpligt att inrätta en egen fond för varje

försäkring. Om man dessutom inte tillåter underskott i fonderna har man närmat sig ett system med mer autonoma försäkringar.

Finansiering genom skilda försäkringar

En allmän princip som bör gälla i så stor utsträckning som möjligt är att varje försäkring bär sina egna kostnader. Principen kan åskådliggöras med hjälp av trafikförsäkringen. Idag belastas sjuk- och förtidspensionsförsäk- ringen av en stor del av de kostnader som beror på trafikskador. Man kan hävda att bilismen subventioneras eftersom trafikförsäkringen inte bär alla kostnader som trafiken orsakat. Detta förhållande förhindrar en optimal resursfördelning i ekonomin. En modell för att komma till rätta med detta problem, är att sjukvårdskostnader för att behandla trafikoffer skickas som en räkning till de försäkringsbolag som tecknar trafikförsäkring. Resultatet skulle bli att premierna för trafikförsäkringen höjdes. I förlängningen är det troligt att bilismen skulle minska något och därmed skulle också sjuk- vårdskostnaderna för trafikskador minska. Att varje försäkring får bära sina egna kostnader har också den fördelen att det uppstår incitament till förebyggande åtgärder. Det blir t ex mer lönsamt för både bilindustrin och försäkringsbolagen att vidta åtgärder för att öka trafiksäkerheten.

Man kan föra ett liknande resonemang om arbetsskadeförsäkringen. Det vill säga att sjukvårdskostnader för personer som skadats i arbetet ersätts från arbetsskadeförsäkringen. Enbart det faktum att kostnaderna på detta sätt synliggörs, oavsett om man har ett system med differentierade premier eller ej, kan ha positiva effekter på arbetsmiljö och arbetsorganisation.

Administrationsformer för försäkringar vid sjukdom och skada

I Sverige utgörs försäkringsskyddet vid sjukdomar och skador huvudsakli- gen av sjuk-, arbetsskade- och förtidspensionsförsäkringen. Dessa försäk- ringar administreras idag som skilda försäkringar inom en offentlig ad- ministration. Vi kommer här att diskutera möjligheter att införa privata inslag i administrationen av försäkringar vid sjukdom och skada. I detta sammanhang behandlas också frågan om integrerade eller skilda försäk- ringar.

Det allmänna obligatoriska försäkringsskyddet vid sjukdom och skada

kan delas upp i två delar. Den ena delen kan betraktas som en socialpoli— tisk åtgärd och den andra delen kan betraktas som en försäkring mer i ordets rätta mening. Individer som på grund av medfödda skador eller sjukdomar eller av andra skäl inte kunnat fövärvsarbeta i tillräcklig ut— sträckning erhåller ett grundskydd från förtidspensionsförsäkringen. Denna ersättning finansieras med allmänna skattemedel och kan karaktäriseras som en socialpolitisk åtgärd. Ersättning till yrkesarbetande vid inkomst— bortfall på grund av sjukdom eller skada kan däremot betraktas som en försäkring. Den följande diskussionen om administrationsformer gäller endast försäkringsdelelen av det allmänna ersättningssystem som finns vid sjukdom och skada.

Sjukpenningförsäkringen

För att det skall vara meningsfullt att diskutera möjligheter till privata inslag inom socialförsäkringen måste det finnas förutsättningar för konkur— rens. Privata försäkringsbolag på en konkurrensutsatt marknad för sjuk- penningförsäkring kan konkurrera med rehabilitering, riskhantering och förebyggande verksamhet

Oavsett om administrationen är privat eller offentlig har försäkringsgiva- ren möjlighet att anlita externa professionella rehabiliteringstjänster. Kon- kurrens kan i sådana fall utgöras av förmågan att välja den mest effektiva rehabiliteringsleverantören. Om privata försäkringsbolag skulle admini— strera sjukpenningförsäkringen uppstår emellertid ett problem beträffande rehabiliteringsverksamheten. Sjukfrånvaro beror i många fall på en kom- bination av medicinska, sociala och yrkesrelaterade orsaker. Privata för- säkringslösningar omfattar inte sociala problem. Det är därför troligt att det skulle uppstå flera situationer där rehabiliteringsinsatser skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt men företagsekonomiskt olönsamt.

Frågan om att konkurrera med individuella risker har behandlats i av- snittet om differentierade avgifter. Slutsatsen från den diskussionen var att en differentierad premiesättning som grundar sig på individuella risker inte kan drivas för långt inom sjukpenningförsäkringen. Därmed blir också möjligheterna att konkurrera med riskhantering begränsade.

Försäkringsgivare på en konkurrensutsatt marknad borgar för kostnads- medvetenhet. Inom ett offentligt monopol kan kostnadsmedvetenhet skapas genom att dela upp verksamheten på lokala enheter. En väl fungerande kostnads- och resultatredovisning som allmänheten har insyn i, borde

medföra att de lokala enheterna konlmrrerar med varandra om kostnadsef- fektiva resultat.

Antag att problemet med för få rehabiliteringsinsatser inom en privat ad- ministration går att lösa.

Valet mellan privat eller offentlig administration av sjukpenningförsäk— ringen, handlar i så fall om vilken administration som är bäst på att dels hantera det förebyggande arbetet och dels på att köpa effektiva rehabilite- ringstjänster. Denna fråga torde inte ha något självklart svar.

Hur bör då sjukpenningförsäkringen samordnas med övriga försäkringar vid sjukdom och skada? Sjuk—, arbetsskade- och förtidspensionsförsäk- ringen måste samordnas på ett sådant sätt att det inte är möjligt för en administration att övervältra kostnader på en annan. Antag att sjukpen- ningförsäkringen privatiseras, medan förtidspenionsförsäkringen fortfaran- de administreras offentligt. I en sådan situation föreligger det en stor risk att rehabilitering av de svårare fallen inte kommer till stånd. ”Problem— fallen” skulle övervältras från sjukpenningförsäkringen till förtidspensions- försäkringen. Någon form av integrering behövs därför mellan sjukpen- ningförsäkring och förtidspensionsförsäkring.

Risken för övervältringseffekter från en administration till en annan, kan också belysas med hjälp av arbetsgivarperioden inom sjukpenningförsäk- ringen. För att inte övervältringseffekter ska uppkomma i ett sådant sys- tem måste längden på arbetsgivarperioden noga övervägas. För att alla skadedrabbade individer, inklusive svåra fall, ska få möjlighet till rehabili- tering bör inte arbetsgivarperioden överstiga 2-4 veckor. I ett sådant sys- tem faller ansvaret för rehabilitering på den försäkringsgivare som tar över sjukfallen efter arbetsgivarperioden. För att rehabiliteringen ska bli effek- tiv måste insatserna sättas in tidigt i ett sjukdomsfall, vilket medför att arbetsgivarperioden inte kan göras för lång. Ett alternativ är att låta ar- betsgivarna ansvara även för rehabiliteringen. För att inte ”problemfallen” då ska övervältras till förtidspensionsförsäkringen och därmed inte få nå- gon möjlighet till rehabilitering, måste arbetsgivarperioden bli mycket lång, exempelvis 3—5 år.

Förhållandet mellan sjukpenningförsäkring och arbetsskadeförsäkring, och möjliga samordningsformer mellan dessa försäkringar, kommer att diskuteras i nästa avsnitt där vi behandlar frågan om arbetsskadeförsäk— ringens administrationsform.

Arbetsskadeförsäkring

Låt oss först studera möjligheterna till en privat administration av arbets- skadeförsäkringen. Liksom i fallet med sjukpenningförsäkringen kan pri- vata försäkringsbolag konkurrera med rehabilitering, riskhantering och förebyggande arbete.

Rehabilitering som konkurrensmedel kan vara mera lämpligt inorn ar- betsskadeförsäkringen än inom sjukpenningförsäkringen eftersom det defi— nitionsmässigt är arbetet som är orsaken till skador inom denna försäkring. Vi har tidigare diskuterat att det är rimligt med en differentierad premie- sättning inom arbetsskadeförsäkringen. Premierna bör då baseras på ar- betsrelaterade risker. Detta innebär att det finns ett utrymme för konkur— rens åven inom riskhanteringen.

Hur kan då samordningen mellan arbetsskadeförsäkringen och sjuk- och förtidspensionsförsäkringen utformas? Arbetsskadeförsäkringen kan med dagens regler betraktas som ett tillägg till förtidspension, det vill säga en livränteförsäkring. Om vi antar att denna utformning även kommer att gälla i framtiden kan vi urskilja tre olika modeller. Det första alternativet är att arbetsskadeförsäkringen administreras helt i offentlig regi. Orr. sjuk- och förtidspensionsförsåkringarna också är offentliga finns det inget möj— lighet att övervältra kostnader till någon annan administration. I den andra modellen administreras arbetsskadeförsäkringen av privata försäkrings— bolag. men beslutet hurvida en sjukdom eller ett olycksfall ska klassas som arbetsskada avgörs av den offentliga sjukpenningförsäkringen. Det tredje alternativet innebär att de privata försäkringsbolagen också fattar beslut om en arbetsskada föreligger eller inte.

I en modell där den offentliga sjukpenningförsäkringen avgör ritten till arbetsskadeersättning kommer ansvaret för rehabilitering också att falla på sjukpenningförsäkringen. De privata försäkringsbolagen kan då konkurrera med riskhantering och förebyggande åtgärder. I en sådan modell sköter försäkringsbolagen kontaktytan mot arbetsgivarna medan sjukpenningför- säkringen handhar kontaktytan mot de försäkrade.

Vid fullständig privatisering, när de privata försäkringsbolagen också avgör rätten till arbetsskadeersättning, är det viktigt att potentiella arbets— skadefall anmäls och hanteras som sådana redan från början. Defa är ett måste för att effektiva rehabiliteringsinsatser ska komma till stånd. För att denna modell ska vara ett genomförbart alternativ måste emellenid flera problem lösas. Eftersom endast en viss procent av alla anmälningar bevil- jas som arbetsskada finns det en risk att de fall som bedöms ha en låg

sannolikhet att klassas som arbetsskada inte får någon rehabilitering. Reha- biliteringsansvaret hamnar mellan stolarna till dess att arbetsskadeutred- ningen är klar. Denna modell kräver också att begreppet arbetsskada defi- nieras på ett mycket detaljerat och avgränsat sätt. I annat fall finns det en risk att flera fall än vad som är ”objektivt” motiverat nekas arbetsskadeer— sättning. Resultatet skulle i såfall bli att kostnader övervältras till sjuk— och förtidspensionsförsäkringarna.

Sammantaget tycks valet av administrationsform för arbetsskadeförsäk- ring stå mellan ett helt offentligt system och ett system där privata försäk- ringsbolag står för riskbedömning och det förebyggande arbetet men där rätten till arbetsskadeersättning avgörs av sjukpenningförsäkringen.

Partsadministrerad försäkring

En privat administrationsform för försäkringar vid sjukdom och skada som diskuterats på senare tid är en administration som ägs gemensamt av ar— betsmarknadens parter. Både fackförbunden och arbetsgivaren har ett intresse av att uppnå lägre försäkringsutgifter för sjukfrånvaro och arbets— skador. Båda parter skulle därför med hjälp av rehabilitering och förebyg— gande åtgärder kunna arbeta mot ett gemensamt mål. Modellen är en möj— lig lösning om beslutanderätten till arbetsskadeersättning, förtidspension och sjukersättning läggs ut på någon fristående part.

Problem skulle uppstå om rätten till de olika försäkringsersättningarna också skulle avgöras av den partsägda administrationen. En administration som ägs av fackförbunden och arbetsgivaren är inte alltid opartisk. Antag att både fackförbund och arbetsgivare anser att det finns ett behov av att rationalisera arbetskraft på en viss arbetsplats. I en sådan situation kan äldre personer bli förtidspensionerade i en större utsträckning än vad som är motiverat av sakliga skäl. Enskilda individer riskerar att inte få den möjlighet till rehabilitering eller omskolning som de är berättigade till. Förutom att enskilda individer kan drabbas socialt och ekonomiskt, tende- rar också försäkringskostnaderna att bli onödigt höga i en sådan admini- stration.

Sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad

Sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad går i båda riktning— arna. Situationen på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiska åtgär— der påverkar kostnaderna för socialförsäkringen. Å andra sidan påverkar utformningen av socialförsäkringens villkor individers möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Vi har också sett att finansieringen av socialförsäkringen kan påverka lönebildningen och sysselsättningen på arbetsmarknaden. Låt oss börja med att studera arbetsmarknadspolitikens effekter på utbetalningarna från socialförsäkringen. Härefter kommer vi att diskutera möjligheter att öka sysselsättningen genom förändringar i social- försäkringarnas villkor och regler. Den följande diskussionen baseras i stor utsträckning på erfarenheter från Danmark.

I Danmark infördes 1979 en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som kallas för efterlensordning. Systemet innebär att personer som fyllt 60 år och som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa får möjlighet att lämna ar- betsmarknaden och erhålla efterlen. I en första period uppgår ersättningen till samma belopp som skulle ha getts från arbetslöshetsförsäkringen om personen ifråga varit arbetslös. Härefter fram till 67 års ålder, som är den lagstadgade pensionsåldern i Danmark, utgår ersättning med 80 procent av arbetslöshetsersättningen. Att gå in i efterlensordningen är till skillnad från förtidspension ett frivilligt val. Systemet har inneburit att den faktiska pensionsåldern i Danmark drastiskt sjunkit.

Syftet med efterlensordningen är att underlätta för unga människor att korruna in på arbetsmarknaden. Resultatet av denna utbudsreduktion har emellertid inte blivit det önskade.

Åtgärden har inte påverkat den strukturella arbetslösheten. Det minskade arbetsutbudet har medfört att lönen stigit med följden att konkurrenskraf- ten urholkats. Detta har sedan i sin tur medfört en nedgång i sysselsätt- ningen. Sysselsättningen fortsatte att minska tills lönen återigen kommit på en nivå som är konkurrenskraftig i förhållande till utlandet. Antalet arbets- lösa har på detta sätt minskats, men arbetslöshetsprocenten av den reduce— rade arbetskraften är på samma nivå som tidigare. Efterlensordningens effekter på utbetalningarna från socialförsäkringssystemet har snarast blivit en ökning eftersom åtgärden medfört att ett färre antal människor försörjer sig själva.

Socialkommisionen i Danmark lade år 1993 fram ett reformförslag för förtidspension. En av de föreslagna åtgärderna syftar till att få in männi- skor på arbetsmarknaden som annars skulle få förtidspension. Åtgärden

innebär att dessa människor — efter visitation — får möjlighet att söka arbe- te på ”särskilda villkor”. Lönen för dessa personer skulle väsentligt under- stiga minimilönen på den ordinarie arbetsmarknaden. Lönen skulle dess- utom till en viss del finansieras med statliga medel. Enligt prognoser skul- le en sådan åtgärd kunna minska antalet förtidspensionärer med en sjätte— del. Åtgärden medför att ett stort antal människor som annars skulle ha varit passiva bidragstagare delvis försörjer sig själva. Effekten blir även att arbete blir utfört som annars inte hade blivit utfört eftersom priset hade varit för högt. Troligen medför förslaget också offentliga besparingar på lite längre sikt. Anställning på särskilda villkor kan dessutom betraktas som en form av rehabilitering.

Ett annat förslag som diskuterats i Danmark i syfte att få in människor på arbetsmarknaden, är att arbetsgivarens ansvar för anställdas sjukersätt— ning kopplas till anställningstiden. Enligt förslaget subventionerar staten en del av den sjukersättning som arbetsgivaren betalar till personer med min- dre än två års anställningstid. För personer med mer än två års anställ- ningstid står arbetsgivaren för hela sjukersättningen. Syftet är att under- lätta för personer som varit långtidssjuka att komma tillbaka till arbets— marknaden.

Den svenska ekonomin liknar i många avseenden den danska. Båda län- derna är små öppna ekonomier där lönenivån inte kan sättas högre än vad som är förenligt med bibehållen konkurrenskraft gentemot utlandet. Ar- betslösheten i Sverige har under de senaste åren — efter att under tjugo års tid varit betydligt lägre — närmat sig nivån på den danska arbetslösheten. Liksom i Danmark finns det i Sverige en debatt om den ”nya” arbets- marknadens hårda krav på arbetstagarna. Diskussionen handlar främst om de individer som inte klarar av att kontinuerligt uppgradera sin kompetens, som inte är tillräckligt flexibla när det gäller att byta arbete, yrke och hemort. Frågan om hur man kan förhindra att dessa individer slås ut från arbetsmarknaden är lika aktuell i Sverige som i Danmark. Dessa likheter innebär att det danska problemområde som innefattar socialförsäkring och arbetslöshet också har stor giltighet för Sverige. Därmed blir också de danska metoderna för att komma till rätta med dessa problem intressanta för svenskt vidkommande.

Vi kan sammanfatta diskussionen om sambandet mellan socialförsäkring och arbetsmarknad enligt följande. En högre arbetslöshet leder till ökade kostnader för socialförsäkringssystemet. Genom att anpassa utformningen och reglerna inom socialförsäkringen kan man emellertid i viss män på- verka antalet personer i arbetskraften. På så sätt kan åtgärder inom social— försäkrinssytemet motverka de ökade ersättningskostnaderna som ett för-

sämrat läge på arbetsmarknaden medför. Anpassningen av socialförsäk- ringen till den nya situationen på arbetsmarknaden bör inte ske genom att i ökad utsträckning bevilja förtidspension eller på något annat sätt sänka den faktiska pensionsåldern. Erfarenheterna från Danmark visar att ut- budsreduktioner av detta slag inte minskar den strukturella arbetslösheten. Socialförsäkringen bör istället utformas så att man underlättar för personer med nedsatt arbetsförmåga eller som varit långtidssjuka att komma in på arbetsmarknaden. En ökad satsning på rehabilitering kan i detta samman— hang vara av stor betydelse. Men även en mer flexibel lönesättning kan vara nödvändigt.

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [11]

IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44] Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. [47] Godtrosförvärv av stöldgods? [52]

Utrikesdepartementet

Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. [28]

Försvarsdepartementet

Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20]

Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23]

Gasmoln lamslår Uppsala. [24]

Civilt bruk av försvarets resurser —

regelverken, erfarenheter , helikoptrar. [29] Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. [53]

Socialdepartementet

Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26]

Avgifter inom handikappområdet. [35] Kompetens och kunskapsutveckling — om yrkes- roller och arbetsfält inom socialtjänsten. [58] Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi

— olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. [59]

Kommunikationsdepartementet

Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Alvsåkerhet. [40] Framtidsanpassad Gotlandstrafik. [42] EG-anpassade körkortsregler. [48]

Finansdepartementet

Grön diesel — miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för

redovisning och betalning. [12]

Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. [36] Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. [56]

Utbildningsdepartementet Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]

Allmän behörighet för högskolestudier. [41] Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- universitet i Norrköping-Linköping. [57]

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] Kompetens för strukturomvandling. [34]

Some reflections on Swedish Labour Market Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39] Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. [46] Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. [55]

Kulturdepartementet Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad - Pstöd till svensk dagspress.[37]

Näringsdepartementet

Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14] Elförsörjning i ofred. [51]

Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]

Miljödepartementet

Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45] Kunskapsläget på kämavfallsområdet 1995. [50] Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. [54]

Kronologisk förteckning

snåla—ÄN—

?>>-.cn

9.

10, 11. 12.

13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

26.

27. 28.

29.

30. 31. 32.

33, 34. 35. 36.

37. 38.

39.

. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö— och hälsorisker. Fi. . Långtidsutredningen 1995. Fi. Vårdens svåra val, Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. Muskövarvets framtid. Fö. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa, A. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. Översyn av skattebrottslagen. Fi. Nya konsumentregler. Ju. Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. Könshandeln. S. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution. S. Konst i offentlig miljö. Ku. Ett säkrare samhälle. Fö. Utan el stannar Sverige. Fö. Staden på vatten utan vatten. Fo, Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. Brist på elektronikkomponenter. Fö. Gasmoln lamslår Uppsala. Fo, Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. S. Regional framtid + bilagor. C. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fo, Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. ” och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. Kompetens för stnikturomvandling. A.

Avgifter inom handikappområdet. S.

Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku, Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.

40. 41. 42. 43. 44, 45. 46,

47.

48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.

55. 56.

57.

58,

59.

Älvsäkerhet. K. Allmän behörighet för högskolestudier. U. Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju. Aktiebolagets organisation. Ju. Grundvattenskydd. M. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. A. Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. Ju.

EG—anpassade körkortsregler. K.

Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1995, M. Elförsörjning i ofred. N. Godtrosförvärv av stöldgods? Ju. Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. M. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. A. Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. Fi. Förslag om ett internationellt flygsäkerhets— universitet i Norrköping-Linköping. U. Kompetens och kunskapsutveckling — om yrkes- roller och arbetsfält inom socialtjänsten. S. Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi — olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. S.