Bilaga
Föreskrifter, råd och upplysningar för handläggning av frågor om investeringar i ADB-system
I det följande meddelas föreskrifter för handläggningen av frågor om investeringar i ADB-system. Dessutom lämnas vissa råd och upplysningar som skall underlätta föreskrifternas tillämpning. Syftet är att allmänt förbättra beslutsprocessen vid investeringar i ADB-system och att ge regeringen och riksdagen möjligheter att påverka större ADB- investeringar och därmed också inriktningen av ADB-användningen i statsförvaltningen. Föreskrifterna bygger på riktlinjerna i regeringens prop. 1978/79:121 om användningen av ADB i statsförvaltningen och riksdagens beslut (FiU 1978/79:34, rskr 1978/79:339) med anledning härav.
Föreskrifterna innebär i korthet att arbetet med att förbereda och genomföra ADB-investeringar i statsförvaltningen skall ske etappvis och att beslut om ADB-investeringarnas närmare inriktning och genomförande fattas successivt. Föreskrifterna innehåller regler för vilka ADB-ärenden som skall prövas av regeringen och riksdagen, när sådana ärenden skall redovisas samt vilket beslutsunderlag som skall redovisas.
1.1. Föreskrifternas tillämpningsområde
Enligt 1 § förordningen om investeringar i statliga ADB-system gäller dessa föreskrifter alla myndigheter inom den civila statsförvaltningen med undantag för affärsverken. De gäller - om inte regeringen föreskriver annat - även kommittéer, särskilda utredare etc.
Föreskrifterna skall tillämpas för alla investeringar i ADB-system som statsmakterna skall pröva särskilt. Med investering i ADB-system avses här utveckling av nya ADB-system eller större förändringar av befintliga ADB-system. Även uppbyggnad eller större förändringar av ADB-anläggningar eller datordriftorganisationer bör i vissa fall handläggas enligt dessa föreskrifter. Vilka investeringar som i första hand bör komma i fråga för särskild prövning samt hur detta fastställs behandlas i avsnitt 3.
Föreskrifterna bör i sina huvuddrag även tillämpas för övriga investeringar i ADB-system inom myndigheterna. Statskontoret kan ge närmare vägledning för hur systemutveckling bör organiseras och bedrivas.
I enskilda fall kan det finnas skäl att delvis frångå dessa föreskrifter (se även avsnitt 3.4). Större avvikelser från föreskrifterna får inte ske utan medgivande av regeringen.
Dessa föreskrifter kan komma att kompletteras med ytterligare föreskrifter för enskilda myndighets- och departementsområden samt för kommittéer etc.
För anskaffning av ADB-utrustning gäller förutom upphandlingsförordningen (1973:600, omtryckt 1980:850) särskilda föreskrifter. Generelltanvändbar ADB-utrustning anskaffas (köps eller hyrs) för myndigheternas räkning centralt av statskontoret. Utrustning som köps finansieras över ett särskilt investeringsanslag. Myndigheterna betalar årliga avgifter för denna utrustning. För högskolorna och försvaret gäller särskilda bestämmelser.
Förutom dessa föreskrifter finns andra bestämmelser som kan påverka arbetet med ADB-system och ADB-anläggningar. Sådana bestämmelser av betydelse finns i t.ex. datalagen (1973:289) och de tillämpningsföreskrifter som datainspektionen utfärdar. Information om gällande bestämmelser lämnas av statskontoret.
Vidare erinras om de skyldigheter som kan föreligga enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som har träffats med stöd av denna lag.
Det ankommer på den myndighet som är ansvarig för investeringen att planera och utföra arbetet så att de olika bestämmelserna beaktas.
2 Allmänna föreskrifter för etappindelning och beslutspunkter
Vid investeringar i ADB-system skall myndigheterna arbeta på ett sådant sätt att verksledningar och statsmakterna ges möjlighet att vid flera tillfällen bedöma och ta ställning till viktigare aspekter på investeringarna och dessas genomförande. Det innebär att myndigheterna successivt skall fördjupa och precisera beslutsunderlaget och att investeringar i ADB-system skall beslutas stegvis. Arbetet skall vidare utföras på ett sådant sätt att de skyldigheter fullgörs som kan föreligga enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som har träffats med stöd av denna lag.
I underbilaga A redovisas en modell för indelning av arbetet med investeringar i ADB-system i etapper som tillgodoser de krav på successivt beslutsfattande som ställs i dessa föreskrifter. Råd och upplysningar om etappindelning och beslutspunkter lämnas av statskontoret.
Det utredningsarbete, som skall ligga till grund för konstruktion och införande av ADB-system eller för större ändring av ADB-system eller ADB-anläggningar, skall normalt delas upp på en förstudie och en huvudstudie.
Beslut om att inleda förstudier bör grundas på planeringspromemorior. Dessa upprättas inom myndigheten.
Huvudstudien skall syfte till att få fram ett fullständigt och tillförlitligt beslutsunderlag om ADB-investeringen. Samtidigt skall handlingsfriheten inte begränsas av att betydande resurser redan har lagts ned i konstruktions- och omläggningsarbeten, utrustning e.d.
Efter beslut om systemkonstruktion skall normalt ytterligare en beslutspunkt läggas in för att ge tillfälle att kontrollera att arbetet inte på ett oönskat sätt avviker från tidigare beslut.
ADB-system skall efter det att de tagits i drift och använts en tid utvärderas med avseende på deras ekonomiska lönsamhet och effekter i övrigt.
3 Statsmakternas prövning
Större eller på annat sätt viktiga investeringar i ADB-system skall underställas regeringen och ev. riksdagen för särskild prövning vid flera tillfällen under utvecklingsarbetets (utrednings- och konstruktionsarbetets) gång. Föreskrifter för detta lämnas i detta avsnitt.
Myndigheterna får utan särskilt beslut av regeringen börja utredningsarbete avseende sådana investeringar i ADB-system o.d. som skall underställas regeringens prövning enligt dessa föreskrifter, om arbetet kan finansieras inom den anvisade medelsramen. Myndigheterna får emellertid inte utan prövning och beslut av regeringen fortsätta utredningsarbetet längre än till vad som ryms inom en förstudie.
3.1 Allmänna kriterier för särskild prövning av investering i ADB-system
Särskild prövning av regeringen enligt dessa föreskrifter skall endast gälla stora eller på annat sätt viktiga investeringar i ADB-system. Urvalet av vilka investeringar som berörs kan dock inte ske enbart på grundval av i förväg fastställda kriterier, utan regeringen förbehåller sig rätten att pröva frågan om särskild prövning i varje enskilt fall.
Särskild prövning skall alltid ske när de totala kostnaderna för utveckling (utredning och konstruktion) och genomförande beräknas överstiga 5 milj. kr. eller de totala kostnaderna för drift överstiger 2 milj. kr. per år. Utrustningskostnaderna bör periodiseras och inräknas i driftkostnaderna.
Särskild prövning skall också ske i t.ex. följande fall:- Investeringen medför betydande förändring i myndighetens verksamhet, t.ex. i fråga om servicenivå, produktionsteknik, organisation eller behov av personella eller andra resurser.
- Investeringen påverkar i väsentlig grad verksamheten inom flera myndigheter eller samhällssektorer.
3.2 Beslut om särskild prövning m.m.
Beslut att investering i ADB-system skall prövas särskilt fattas av regeringen. Myndigheterna skall därför på ett tidigt stadium redovisa planerade, av statsmakterna ännu inte beslutade ADB-investeringar i anslagsframställningen eller i särskilda framställningar (se vidare avsnitt 5).
Beslut om särskild prövning sker i samband med budgetarbetet, dvs. vid behandlingen av myndighetens anslagsframställning, eller vid ställningstagande till i annat sammanhang presenterade förslag om investering i ADB-system.
Regeringen ger vid varje prövningstillfälle erforderliga direktiv för det fortsatta arbetet. Dessa kan avse t.ex. tidpunkt för nästa redovisning till regeringen, preciserade krav på redovisningens innehåll och kvalitet samt eventuella avvikelser från gällande föreskrifter.
En investering i ADB-system som enligt beslut av regeringen skall prövas särskilt skall, om inte annat föreskrivits, redovisas till regeringen vid följande tillfällen:- efter förstudien
- efter huvudstudien
- efter systemets konstruktion (men före genomförandet).
Dessutom skall ADB-systemet utvärderas och utvärderingen redovisas till regeringen (se nedan).
Det är särskilt viktigt att statsmakterna ges tillfälle att ta ställning till en investering i ADB-system vid en tidpunkt då ett fullständigt och tillförlitligt material föreligger, men då större resurser ännu inte har lagts ned på konstruktion, omläggning och utbildning, dvs. normalt efter huvudstudien.
Vid ställningstagandet till huvudstudien bedömer regeringen om det finns behov av någon ytterligare särskild redovisning till regeringen före genomförandet av investeringen. I de fall försöksverksamhet skall genomföras under konstruktionsfasen skall i regel en sådan redovisning lämnas. I princip bör redovisningen ske så sent som möjligt före driftstarten, dvs. vid det tillfälle då de bästa möjligheterna föreligger att bedöma konsekvenserna av investeringen. Ekonomiska och praktiska skäl kan dock tala för att denna redovisning sker tidigare.
Myndigheterna skall senast två år efter det att ett ADB-system har tagits i drift eller vid någon annan särskilt angiven tidpunkt redovisa en s.k. efterstudie. Denna skall innehålla en analys av effekterna till följd av ADB-systemet. Härvid skall bl.a. måluppfyllelse, avvikelser mellan kalkylerade och faktiska kostnader och intäkter samt förändringar i effektivitet och produktivitet belysas. Vidare skall effekterna för de anställda och allmänheten behandlas. Regeringen lämnar vid behov föreskrifter i det särskilda fallet för efterstudien.
3.4 Beslutsgång vid nya systemutvecklingsmetoder
Metoderna för och arbetsgången vid utveckling av ADB-system kan ändras efter hand. Nya metoder, som bl.a. innebär ökad användning av datorer i utvecklingsarbetet, gör att ordningsföljden mellan olika arbetsmoment kan variera och att fördelningen av arbetsuppgifter mellan utveckling och drift kan ske på annat sätt än vad som hittills har varit brukligt.
Om ovanstående föreskrifter för etappindelning och beslutspunkter avsevärt försvårar användningen av en planerad metod för utveckling och införande av ett ADB-system, som enligt dessa föreskrifter skall redovisas för regeringen, skall myndigheten utarbeta och till regeringen redovisa förslag till annan etappindelning och beslutsgång för det aktuella projektet. Statsmakternas krav på insyn och möjligheter till påverkan får därvid inte eftersättas.
3.5 Ändrade förutsättningar
Förutsättningarna för en investering i ADB-system kan ändras under pågående utrednings- och konstruktionsarbete. Det måste då klargöras i vad mån detta bör påverka det fortsatta arbetet. För en investering, som enligt dessa föreskrifter skall prövas särskilt av regeringen, skall myndigheterna snarast möjligt redovisa sådana ändrade förutsättningar som påverkar det fortsatta arbetet för regeringen.
I underlaget för en investering i ADB-system som redovisas till regeringen skall, såvida inte annat föreskrivits, alltid ingå:- Redogörelse för syftet med investeringen
Investeringens huvudsakliga ändamål och inriktning samt samband med och konsekvenser för myndighetens olika verksamhetsgrenar/progam.- Redogörelse för handlingsalternativ
I redovisningen t.o.m. huvudstudien skall ingå ett alternativ som utgår från befintliga resurser och nuvarande ambitionsnivå i verksamheten (s.k. noll-alternativ). För detta alternativ skall redovisas prognoser över den framtida utvecklingen. Alternativet skall avse samma tidsperiod som övriga alternativ. För de övriga alternativen skall alltid anges i vilka avseenden de innebär en förändrad ambitionsnivå i verksamheten i förhållande till noll-alternativet.- Detaljerad redovisning av handlingsalternativens effekter, inberäknat ekonomiska kalkyler.
I underbilaga B anges effekter som är av särskilt intresse för statsmakterna och ges vägledning för redovisningen.
Om arbetet föreslås fortsätta redovisas även:- Plan för fortsatt arbete
- Detaljerade tids- och resurplaner för nästa etapp, inkl. förslag till tidpunkt för redovisning till regeringen
- Förslag till finansiering av nästa etapp
- Översiktlig plan för övriga etapper
- Personalplanering (rekrytering, omskolning, omplacering, övertalighet m.m.).
Utformningen av redovisningen i detalj får avgöras med hänsyn till varje enskild investerings karaktär, den etapp och beslutspunkt som redovisningen avser, tidigare redovisat material etc.
Av redovisningen skall alltid framgå i vad mån förändringar har skett i förhållande till tidigare givna förutsättningar eller presenterade effektbedömningar.
Investeringar i ADB-system kan innebära tidskrävande förfaranden för anskaffning och iordningställande av utrustning, lokaler m.m. eller att avtal i god tid måste träffas med datacentraler, serviceföretag o.d. Det är angeläget att förekomsten av sådana bindningar redovisas så tidigt som möjligt och att beslutsunderlaget på denna punkt förbättras för varje etapp.
Stor vikt skall fästas vid redovisningen av de ekonomiska och finansiella aspekterna på investeringar i ADB-system. Med ekonomiska aspekter avses här kostnader, intäkter och en med andra effekter sammanvägd lönsamhetsbedömning. Med finansiella aspeter avses konsekvenserna för statsbudgeten och myndigheternas medelstilldelning samt alternativa finanseringsmöjligheter, t.ex. när i tiden ut- och inbetalningar inträffar, kostnadsramar, bemyndiganden, frågor om eventuell avgiftsfinasiering m.m.
Kalkylmaterial och effektbedömningar i övrigt skall vid de olika redovisningstillfällena presenteras på ett sådant sätt att jämförelser med tidigare gjorda beräkningar och bedömningar underlättas. Osäkerhet i beräkningar och bedömningar skall anges.
En investering i ADB-system kan i princip initieras antingen av regeringen, t.ex. efter förslag från en myndighet, eller av en kommitté. Om en myndighet initierar en sådan investering (utför förundersökning, upprättar planeringspromemoria, preliminärt avsätter resurser e.d.), skall myndigheten redovisa detta i anslagsframställningen. Om myndigheten av något skäl bedömer det nödvändigt, kan redovisningen ske i annan ordning. Dock skall myndigheten ändå i kommande anslagsframställning redovisa ADB- investeringar och vad den får för ekonomiska och andra konsekvenser.
Myndigheterna får som nämnts (avsnitt 3) utan särskilt beslut av regeringen påbörja utredningsarbetet om detta kan finansieras inom anvisad medelsram. Myndigheterna får emellertid inte fortsätta utredningsarbetet längre än till vad som ryms inom en förstudie utan att underställa arbetet regeringens prövning.
Redovisningen till regeringen skall lämnas över till det departement till vilket myndigheten hör.
Förloppet för redovisning av ADB-investering till statsmakterna kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt:| Etapp/aktivitet | Myndigheten | Regeringen |
| Initiering | Redovisar planerade projekt i årlig anslagsframställning eller i särskild framställning. | Granskar och tar ställning till om arbetet med investeringen skall fortsätta och om ärendet ska följa handläggnings- och beslutsordningen. Lämnar direktiv till myndigheten för det fortsatta arbetet samt nästa redovisningstillfälle. |
| Systemutredning: förstudie | Genomför förstudien. Redovisar utredningsresultatet. Lämnar förslag till om och hur utredningsarbetet bör fortsättas. | Tar ställning till förstudien Lämnar direktiv för huvudstudien. |
| Systemutredning: huvudstudie | Genomför huvudstudien. Redovisar utredningsresultatet. Lämnar förslag till om och hur arbetet med investeringen bör fullföljas. | Tar ställning till huvudstudien. Beslutar om konstruktion och genomförande eller om ytterligare utrednings- och annat förberedelsearbete före genomförandet. |
| Systemkonstruktion | Utarbetar systemet. Förbereder genomförandet. Utarbetar beslutsunderlag enligt direktiv. | Tar ställning till förslaget till systemutformning. |
| Genomförande | Sätter systemet i drift. | Beslutar om genomförande. |
| Drift och förvaltning | Redovisas årligen i anslagsframställningen. | Behandlar underlaget i budgetarbetet. |
| Efterstudie | Utför efterstudie viss tid efter genomförande, ev. efter särskilda direktiv. Redovisar på angivet sätt eller i anslagsframställning. | Tar ställning till behovet av åtgärder med anledning av efterstudien. |
Anm. Anskaffning av ADB-utrustning följer särskilda föreskrifter och ombesörjs av statskontoret. Beslut härom fattas normalt efter statsmakternas ställningstagande till huvudstudien, dvs. under systemkonstruktionen.
Etappindelning av ADB-projekt
Föreskrifterna bygger på en uppdelning av arbetet med att utreda, konstruera och införa ADB-system i följande etapper eller utvecklingsstadier:- Initiering
- Systemutredning: förstudie
- Systemutredning: huvudstudie
- Systemkonstruktion
- Genomförande
- Drift och förvaltning
- Efterstudie.
Mellan varje etapp förutsätts att beslut fattas och dokumenteras. Genom att besluten fattas stegvis på grundval av ett gradvis förbättrat beslutsunderlag skapas möjlighet att under utrednings- och utvecklingsarbetets gång ompröva investeringens inriktning och ambitionsnivå, val av teknisk lösning, beslutsordning etc.
Utförliga checklistor över det beslutsunderlag som bör tas fram under förstudier resp. huvudstudier samt en grov beskrivning av vad de olika etapperna omfattar lämnas i skriften "Beslut vid systemutredning", utgiven av statskontoret, datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) och Statskonsult AB, Statskontoret ger råd och upplysningar i dessa frågor.
Ett praktiskt sätt att systematisera den redovisa effekterna av investeringar i ADB-system kan vara att gruppera effekterna i följande fem effektområden:- Verksamheten
- Service-, offentlighets- och rättssäkerhetskrav
- Arbetsförhållanden och personalkonsekvenser (bl.a. arbetsorganisation, arbetsinnehåll, arbetsmiljö och sysselsättning)
- Ekonomi och resurser
- Framtida utveckling.
Statskontoret och riksrevisionsverket tillhandahåller hjälpmedel (handbäcker, kalkyltablåer o.d.) samt ger råd och upplysningar i dessa frågor.