JK 1068-04-80

Offentlighets- och sekretesskommittén (fortsättningsvis kommittén) har i betänkandet redovisat sitt uppdrag när det gäller en allmän översyn av sekretesslagen. Betänkandet innebär att en ny sekretesslag föreslås. Författningsförslaget innefattar med några få men betydelsefulla undantag i princip redaktionella och språkliga ändringar av den nu gällande sekretesslagen. Den föreslagna lagen har många förtjänster när det gäller utformningen. Den är logiskt uppställd och ger en mycket god överblick av regelverket. Språket är modernt och läsförståelsen betydande. Det är tydligt att den föreslagna lagen till sin utformning kommer att underlätta tillämpningen av sekretessregleringen. Detta är inte minst viktigt eftersom sekretessbestämmelserna ofta tillämpas av myndighetsanställda som inte är jurister. Kommitténs ansträngningar att ta fram en mer användarvänlig sekretesslag kännetecknas av ett kvalificerat juridiskt arbete som kommittén skall berömmas för. Jag ansluter mig i allt väsentligt till kommitténs synpunkter beträffande fördelarna med ändringarna och tillstyrker att den nya lagen införs. 

Beträffande de föreslagna bestämmelsernas materiella innehåll har jag i och för sig vissa invändningar, men tillstyrker i huvudsak att sekretesslagen får det innehåll som läggs fram i betänkandet. 

Som kommittén anför är det svårt att överblicka de samlade konsekvenser som de hittillsvarande lagändringarna på sekretesslagens område har fått i förhållande till den i tryckfrihetsförordningen stadgade grundprincipen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Kommittén lämnar inte något förslag i denna del men pekar på tre möjliga vägar att gå för att främja balansen mellan öppenhet och sekretess. Jag kan inte inom ramen för detta remissvar förorda någon särskild metod för att en adekvat balans skall kunna upprätthållas. Det är dock tydligt att man måste anstränga sig för att tillgodose kontinuitet i lagstiftningsarbetet när det gäller balansen mellan offentlighetsintresset och behovet av sekretess. 

Kommittén föreslår att det i 8 kap. 15 § sekretesslagen införs en generell möjlighet till intresseavvägning av innebörd att en uppgift för vilken det råder sekretess får lämnas ut till en enskild om det är uppenbart att allmänintresset har företräde framför det intresse som sekretessen avser att skydda. 

Syftet bakom förslaget är enligt kommittén att säkerställa att offentlighet i största möjliga utsträckning kan uppnås på ordinär väg. Behovet av att ibland kunna lämna ut uppgifter när allmänintresset av insyn är större än det intresse som sekretessen avser att skydda tillgodoses i dag i princip genom den dispensbefogenhet som regeringen tillagts enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 14 kap. 8   sekretesslagen. Jag delar kommitténs uppfattning att det i särskilda fall finns behov av att kunna få till stånd undantag från sekretessen. Vad som kan diskuteras är om det bör införas en generell befogenhet för myndigheterna att lämna ut sekretesskyddade uppgifter vid sidan av regeringens dispensmöjlighet i särskilda fall. 

Regleringen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål samt att dessa begränsningar skall framgå av lag. Genom tredje stycket i bestämmelsen har lagstiftaren getts möjlighet att tillägga regeringen befogenhet att dispensera från sekretessreglerna. I 14 kap. 8 § sekretesslagen (8 kap. 24 § i förslaget) anges i enlighet härmed att regeringen för särskilt fall får förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Regeringens dispensrätt motiveras i huvudsak av att det inte har ansetts lämpligt att ge myndigheterna i allmänhet en mera skönsmässig befogenhet att i undantagssituationer häva sekretessen. 

Det kan hävdas att en regel som ger myndigheterna befogenhet att med hänvisning till allmänintresset lämna ut uppgifter för vilka det råder sekretess är av samma slag som den bestämmelse som ger regeringen dispensrätt, och att den därför inte är förenlig med grundlagsregleringen. Det går i varje fall en ganska tunn skiljelinje mellan regeringens dispensprövning och den vägning mellan sekretessintresset och allmänintresset som myndigheterna skall göra enligt förslaget. Jag håller dock med kommittén om att en prövning som innefattar en avvägning mellan två särskilt utpekade intressen inte lämnar utrymme för en bedömning efter fritt skön utan är av i princip annorlunda slag. Ur konstitutionell synpunkt bör därför förslaget kunna godtas. 

Den föreslagna bestämmelsen är allmänt hållen. På samma sätt som gäller för generalklausulen för uppgiftslämnande mellan myndigheterna är det tänkt att riktlinjer för bestämmelsens tillämpning skall finnas i förarbetena. Av detta skäl är det olämpligt att författningskommentaren fått ett så begränsat innehåll. Det är uppenbarligen önskvärt med en utförlig redogörelse i propositionen för vad som avses med exempelvis uttrycket "allmänintresse". Det gäller inte minst eftersom bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. 

Jag ansluter mig till kommitténs uppfattning att vissa slags integritetskänsliga uppgifter bör bli föremål för sekretess i hela den offentliga förvaltningen. Den föreslagna begränsningen av sekretessen till att gälla de mest integritetskänsliga uppgifterna avseende enskildas sexualliv och hälsa förefaller väl avvägd. Förslaget framstår som angeläget. 

När det gäller förslaget angående ett generellt sekretesskydd för uppgifter om enskildas adress, hemtelefonnummer och andra liknande uppgifter finns det som kommittén framhåller visserligen ett behov av att skapa ett heltäckande skydd för dem som riskerar att utsättas för våld m.m. Det är rimligt att åtminstone den som har fått sekretess för sina personuppgifter hos folkbokföringen också skall kunna vara förvissad om att skyddet gäller oavsett vid vilken myndighet uppgifterna finns och oberoende av hur de har kommit dit. 

Av författningsförslaget framgår emellertid att skyddet inte bara skall gälla för dem som har fått sekretess hos folkbokföringen. Kommittén anför att även andra omständigheter som kommer till den utlämnande myndighetens kännedom bör kunna medföra sekretess. I regel torde dock den som riskerar att lida men av att uppgifter angående bostadsadress m.m. lämnas ut vara omfattade av folkbokföringssekretess i någon form. Det finns därför skäl att fråga sig om det verkligen finns något behov av att införa ett parallellt gällande sekretessystem för uppgifter av aktuellt slag. Kommittén redovisar tyvärr inte något underlag för att så skulle vara fallet. Det kan också antas att de omständigheter som skall bilda underlag för bedömningen om sekretess skall gälla endast med svårighet går att kontrollera för myndigheterna. En följd av förslaget i denna del kan vara att sekretessen breder ut sig i en omotiverad omfattning. 

Jag förordar mot bakgrund av det anförda en ordning som innebär att uppgifter beträffande enskildas bostadsadress och liknande skall kunna bli föremål för sekretess inom hela den offentliga förvaltningen i den mån uppgiften omfattas av folkbokföringssekretess. Detta görs bäst genom en överföringsregel av närmast traditionellt slag. 

Kommittén föreslår att om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift inte får lämnas ut från ett sekretessområde får uppgiften inte heller röjas inom sekretessområdet om det är uppenbart obehövligt för verksamheten (2 kap. 10 § i författningsförslaget). Förslaget innebär att det blir förenat med straffansvar att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till arbetskamrater när det är uppenbart obehövligt för verksamheten. 

Frågan om behovet av en lagreglerad inre sekretess har veterligen inte tidigare varit föremål för överväganden av lagstiftaren. Kommittén anför att det främsta skälet för en utvidgning av tystnadsplikten är behovet av att skapa större klarhet om vilket uppgiftsutbyte som kan anses vara tillåtet inom en verksamhet eller en myndighet. Kommittén ställer sig också frågan om de etiska normer som i dag kan sägas reglera det inre uppgiftslämnandet utgör tillräckliga hinder mot ett obefogat uppgiftsutbyte. Kommittén presenterar dock inte något underlag som visar att det finns ett påtagligt behov av en lagreglerad tystnadsplikt på området. Jag ställer mig mot denna bakgrund tveksam till att införa en straffrättslig sanktion enbart i syfte att närmare klargöra gränserna för det inre uppgiftslämnandet. Särskilt med hänsyn till de tillämpningssvårigheter som uppkommer bör en lagreglering ske bara om det finns ett påtagligt problem att ta itu med. 

Det framstår å andra sidan som klart att en myndighetsanställd inte bör ha större rätt att få del av uppgifter som inte behövs för verksamheten än utomstående har enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Det finns inte heller anledning att anta att en straffrättslig reglering i sig skulle hindra det utbyte av information och erfarenheter som är nödvändigt för arbetets behöriga gång. Som kommittén framhåller bör ett utbyte av uppgifter ofta kunna ske utan att t.ex. den enskilde identifieras. Effekterna av en reform beträffande den inre sekretessen bör inte heller överdrivas eftersom tystnadsplikten enligt förslaget har avgränsats till att gälla de fall där röjandet är uppenbart obehövligt för verksamheten. Härtill kommer att straffstadgandet angående brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § brottsbalken inte straffbelägger ringa överträdelser. Förslaget kan dessutom, om man bortser från straffsanktionen, sägas innebära en kodifiering av vad som redan följer av både etiska normer och grunderna för sekretesslagstiftningen. 

Jag ställer mig mot bakgrund av det anförda inte avvisande till förslaget att införa en inre sekretess i enlighet med det förslag som har lagts fram. Men jag vill inte heller tillstyrka det utan en behovsanalys. 

Beträffande frågan om meddelarfrihet för uppgifter som omfattas av förundersökningssekretess konstaterar kommittén att det inte kommit fram några skäl för att inskränka meddelarfriheten för sådana uppgifter. Denna slutsats grundar sig på en redogörelse på en sida i betänkandet vilken i väsentlig utsträckning hänför sig till förarbetsuttalanden som gjordes i samband med införandet av sekretesslagen. Frågan om meddelarfrihet på detta område inrymmer emellertid en rad komplicerade och betydelsefulla överväganden som inte har berörts av kommittén. Saken kan således inte anses utredd och kommitténs behandling av frågan kan inte anses ge någon tillfredsställande slutpunkt på diskussionen. Det betyder dock inte att jag för egen del i nuläget ser ett omedelbart behov av en lagändring. 

I övrigt har jag ingen erinran mot de bedömningar som har gjorts beträffande meddelarfrihet på de behandlade områdena.