JK 3925-00-21
Rätt till gratis fiske för tjänstemän hos länsstyrelsen och polisen
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern vidtar ingen åtgärd med anledning av anmälningarna.
Anmälningarna
EW och HNS har till Justitiekanslern anmält olika tjänstemän vid Länsstyrelsen i Norrbottens län för "misstänkt tjänstefel, mutor och bestickning". Anmälarna har gjort gällande att tjänstemännen i fråga har gjort sig skyldiga till dessa brott i och med att de dels själva erhållit rätt till gratis fiske på statens mark inom samtliga samebyar i Norrbottens lappmark, dels erbjudit olika polismän och "deras vänner" gratis fiske inom samma område. EW och HNS har också ifrågasatt om det inte för polisernas del är fråga om en otillåten bisyssla.
Till sina skrivelser har EW och HNS fogat en odaterad förteckning över vissa fisketillstånd i Norrbotten. HNS har även bifogat kopior av tidningsartiklar i saken.
Utredningen här
Justitiekanslern har inhämtat yttranden från dels Länsstyrelsen i Norrbottens län, dels Rikspolisstyrelsen. Länsstyrelsen har i sitt yttrande anfört bl.a. följande.
(.)
"Av de namngivna tjänstemännen arbetar DB och TH på länsstyrelsens fiskefunktion och JIR på länsstyrelsens rennäringsfunktion. DB är länsstyrelsens expert i fiske. JIR är länsstyrelsens expert i rennäring. BG, som var jaktchef på länsstyrelsen, har numera slutat sin anställning på länsstyrelsen. HF, som var länsstyrelsens expert i naturvård, har gått i pension.
W och NS vill i sin anmälan att Justitiekanslern ska utreda om de namngivna tjänstemännen på länsstyrelsen kan misstänkas för tjänstefel, mutor och bestickning. Bakgrunden till anmälan torde vara det förhållandet att länsstyrelsen med stöd av 32 § rennäringslagen upplåtit rätt för vissa tjänstemän att fiska i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Dessa fiskeupplåtelser har varit kostnadsfria.
JIR och TH har skriftligen kommenterat anmälan. Deras synpunkter bifogas detta yttrande.
Länsstyrelsens bedömning
I Norrbottens län äger staten stora mark- och vattenområden inom området ovanför odlingsgränsen. Dessa områden förvaltas sedan mitten av 1980-talet av länsstyrelsen med stöd av rennäringslagen. Innan dess låg motsvarande arbetsuppgift på lantbruksnämnden.
Sedan gammalt har de tjänstemän som arbetat med rennäringsfrågor och fjällförvaltning haft möjlighet att - som en del i sitt arbete - jaga och fiska på statens mark ovan odlingsgränsen. Bakgrunden till denna ordning framgår av de synpunkter som JIR lämnat. Länsstyrelsen har tidigare också valt att också ge polisen motsvarande tillstånd. Bakgrunden därtill står att finna i att statens mark- och vattenområden ovan odlingsgränsen är mycket vidsträckta och att länsstyrelsens möjligheter att övervaka att de regler som finns för jakt, fiske och vistelse i övrigt inom fjällområdet är begränsade. Genom att polisen haft ifrågakomna tillstånd har de polismän som utnyttjat tillstånden samtidigt kunnat bevaka att de regler som gäller inte överträds.
Sedan några år tillbaka har länsstyrelsen upphört med att lämna jakträttsupplåtelser av den typ som tidigare förekommit till länsstyrelsens tjänstemän och andra statliga tjänstemän.
Under år 2000 har länsstyrelsen inlett ett arbete som syftar till att förändra principerna för att meddela fiskerättsupplåtelser på statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Detta arbete har lett fram till att länsstyrelsens rennäringsdelegation har beslutat om en policy som anger riktlinjerna för att meddela fiskerättsupplåtelser. Riktlinjerna innebär bland annat att antalet upplåtelser för husbehovsfiske med nät kommer att bli begränsade. Dessa riktlinjer, som för första gången tillämpas år 2001, har sådant innehåll att de föranlett diskussion bland den fiskeintresserade delen av länets innevånare.
Som en följd av de nya riktlinjerna har länsstyrelsen för år 2001 inte meddelat några sådana fiskerättsupplåtelser som skett tidigare år till länsstyrelsens tjänstemän eller till polisen. De enda avgiftsfria tillstånd till fiske i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen som meddelats för länsstyrelsens tjänstemän för år 2001 avser DB och JA, vilken arbetar på länsstyrelsens fiskefunktion. Dessa tillstånd avser enbart sådant provfiske med nät och handredskap som dessa behöver göra i sin tjänsteutövning. Därutöver har sex personer som är anställda vid länsstyrelsen i egenskap av privatpersoner meddelats tillstånd till husbehovsfiske för år 2001. (.)
Länsstyrelsen anser att det inte föreligger något tjänstefel i det förhållandet att vissa av länsstyrelsens tjänstemän tidigare haft årsvisa tillstånd att fiska i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Länsstyrelsen kan inte heller finna att det skulle innebära en bestickning från länsstyrelsens sida att meddela polisen motsvarande tillstånd."
Av JIR:s yttrande, som länsstyrelsen hänvisar till i sitt remissyttrande, framgår bl.a. följande.
"För innevarande år 2001 har jag inget av länsstyrelsen utfärdat s.k. tjänstefisketillstånd. Däremot har jag tidigare under min långa tjänstgöring inom den statliga rennäringsadministrationen så gott som årligen haft tjänstefisketillstånd. Tidigare har jag även haft tillstånd till småviltjakt och älgjakt ovan odlingsgränsen mot avgift utfärdat av länsstyrelsen främst av det skälet att jag haft att handlägga upplåtelsefrågor enligt rennäringslagen och att erfarenheterna vid jakt- och fiskeutövning ansetts utgöra en kompetenshöjande faktor för tjänstemän som har att syssla med upplåtelsefrågorna.
Principen om tjänstetillstånd avseende jakt och fiske för tjänstemän som har att befatta sig med rennäringsfrågor enligt § 32 rennäringslagen har ytterst diskuterats och lagts fast av rennäringsdelegationen. Som nämnts var motivet för detta att tjänstemän som verkade inom rennäringsadministrationen skulle på ett praktiskt och naturligt sätt bli varse om de frågeställningar och problem som var hänförliga till jakt- och fiskefrågorna ovan odlingsgränsen. Genom att röra sig i områdena i samband med jakt- och fiskeutövning skedde en naturlig kontakt med berörda samebyar och deras renskötsel. Samtidigt tillägnades kunskaper om terräng och geografi som är viktig och har betydelse när det exempelvis gäller att bedöma en upplåtelses inverkan på renskötseln.
I min nuvarande funktion - länsexpert rennäring - utgör en viktig del av arbetsuppgiften att bevaka att upplåtelser enligt § 32 rennäringslagen inte träder samernas intressen för när. Enkelt uttryckt innebär detta att en upplåtelse enligt § 32 är tillåten så länge den inte kan anses innebära avsevärd olägenhet för renskötseln. Om en upplåtelse av mark, jakt eller fiske anses medföra sådana störningar och olägenheter för renskötseln att dessa bedöms vara avsevärda är en upplåtelse otillåten enligt rennäringslagen. De erfarenheter och kunskaper som byggs upp vid vistelse i området ovan odlingsgränsen i samband med jakt- och fiskeutövning är till mycket stor nytta för att få underlag och en bild av området vid bedömningen om exempelvis en sökt upplåtelse kan kollidera med bestämmelserna i rennäringslagen. Det är enligt min mening en kunskapsuppbyggnad som sker och som bör värdesättas och snarare betraktas som en merit när det gäller att ha förmågan och kompetensen att bedöma konsekvenserna av en upplåtelses intrång i renskötseln och bedöma om den är tillåten eller ej enligt rennäringslagen."
(.)
Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande anfört följande.
(.)
"De nu aktuella fisketillstånden synes (.) inte ha gällt på fritiden, utan endast i samband med den ordinarie tjänsteutövningen. De har inte varit utfärdade till enskilda personer utan, som det får förstås, till polismyndigheten. Fisketillstånden har således endast kunnat utnyttjas i anslutning till polisarbete. Någon bisyssla i den mening som avses i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning torde det därför inte ha varit fråga om. Innevarande år har (.) några tillstånd till polisen inte utfärdats."
Från JA, som vid Länsstyrelsen i Norrbottens län är ansvarig för bl.a. fiskeupplåtelser ovan odlingsgränsen, har Justitiekanslern inhämtat följande uppgifter. Fisketillstånd har tidigare utfärdats för dels olika polismyndigheter, dels enskilda polismän. Någon anmälnings- eller rapporteringsskyldighet förelåg inte för polismännen. Däremot var tillstånden utformade på så sätt att de endast gällde i samband med tjänsteutövning för länsstyrelsens räkning; tanken var att polismännen på detta sätt skulle kunna få tillgång till mat under längre tjänstgöringsförrättningar. Ett fiskekort år 2000 kostade högst 250 kr.
Justitiekanslern har tagit del av de fisketillstånd som länsstyrelsen utfärdat för år 2000 för de anmälda tjänstemännen vid länsstyrelsen, de olika polismyndigheterna samt enskilda polismän.
EW har yttrat sig över vad myndigheterna anfört.
Allmänt om Justitiekanslerns tillsyn
Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Däremot är det inte Justitiekanslerns uppgift att överpröva de beslut som en myndighet fattar inom sitt kompetensområde. Normalt gör Justitiekanslern inte heller uttalanden om de bedömningar eller rättsliga överväganden som har legat till grund för en myndighets ställningstagande.
Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är i stället främst inriktad på att denna fullgörs på ett riktigt sätt utifrån de krav som författningsregleringen ställer upp för själva förfarandet. Avsikten är därvid att i första hand tillgodose den enskildes krav på en rättssäker handläggning. Brister som kan tyda på systemfel uppmärksammas särskilt.
Handläggningen av ett liknande ärende hos Justitiekanslern
Justitiekanslern har i ett tidigare ärende - dnr 799-99-21 - prövat frågor som har beröringspunkter med de nu aktuella. Anmälan i det ärendet riktades mot en rennäringsdirektör på Länsstyrelsen i Västerbottens län och Justitiekanslerns prövning avsåg främst det förhållandet att länsstyrelsen hade gett enskilda polismän rätt till gratis jakt och fiske vid jakt- och fiskebevakning på fritiden. Justitiekanslern prövade även frågan om detta kunde anses utgöra en otillåten bisyssla för polisernas del. I det fallet var tillstånden utformade på så sätt att de endast gällde fiske i samband med bevakning och då även för ett medföljande vittne. Tillstånden var förenade med vissa andra villkor: tillståndshavaren var skyldig att dels underrätta länsstyrelsen innan bevakningsuppdraget påbörjades, dels i efterhand lämna en skriftlig rapport till länsstyrelsen enligt en särskilt utformad blankett.
Justitiekanslern fann i beslut den 20 juni 2001 inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av anmälan såvitt avsåg länsstyrelsens handläggning, men gjorde vissa uttalanden i bisysslefrågan.
Länsstyrelsens tillståndsgivning
När det gäller anmälan i den del den gäller länsstyrelsens tillståndsgivning har jag att pröva dels om länsstyrelsen genom sina beslut om fisketillstånd har följt tillämpliga bestämmelser, dels om det ligger något olämpligt i länsstyrelsens tillståndsgivning, dels också om tjänstemännen kan klandras för att de tagit emot tillstånden. Det kan då till att börja med konstateras att länsstyrelsen sedan år 2001 inte har meddelat några fisketillstånd vare sig till länsstyrelsens tjänstemän eller till polisen, utöver två tillstånd avseende provfiske som länsstyrelsens tjänstemän behöver i tjänsteutövningen. Min prövning kommer således endast att avse tiden före år 2001.
Närmare bestämmelser om länsstyrelsens handläggning av de frågor som här är aktuella finns i rennäringslagen (1971:437) och rennäringsförordningen (1993:384). Nämnda författningar innehåller bl.a. regler om upplåtelse av rätt till fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.
Av 32 § rennäringslagen framgår att på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition samt på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Avser upplåtelsen rätt till fiske krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god fiskevård och att den kan ske utan besvärande intrång i den rätt till fiske som enligt 25 § tillkommer medlemmarna i respektive sameby. Frågan om upplåtelse prövas av länsstyrelsen. Upplåtelse som inte avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning skall enligt 34 § rennäringslagen ske mot avgift, om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet.
I förarbetena till rennäringslagen nämns exempel på när det kan vara berättigat att medge avgiftsfrihet. Avgiftsfrihet kan, sägs det, någon gång vara befogad när det är fråga om något allmännyttigt ändamål, speciellt om dess tillgodoseende också ligger i den berörda samebyns intresse. Vid bedömningen av om sådana särskilda skäl föreligger eller inte bör stor hänsyn tas till samebyns uppfattning härom (prop. 1971:51 s. 170).
De tjänstemän vid länsstyrelsen som enligt anmälarna tidigare har fått gratis fisketillstånd arbetar eller arbetade alla med fiske-, jakt- eller naturvårdsfrågor.
Två av tillstånden - de som gäller DB och TH - har endast innefattat rätt till provfiske. Dessa tillstånd synes ha varit nödvändiga för att tjänstemännen i fråga skulle kunna sköta den angivna sysslan. Det får anses uppenbart att rennäringslagen ger utrymme för att fatta beslut om avgiftsfrihet i ett sådant fall. Tillståndsgivningen kan inte heller kritiseras från någon annan synpunkt. Jag förutsätter därvid givetvis att tillstånden avsetts bli använda, och också använts, endast för angivet ändamål och inte - exempelvis - för privatfiske.
De fisketillstånd som har beviljats övriga anmälda tjänstemän har varit begränsade på så sätt att fiske fått bedrivas endast i samband med tjänsteutövning för länsstyrelsens räkning. Från länsstyrelsens sida har hävdats att fiskerätten i dessa fall har varit en viktig del i tjänsteutövningen. Jag kan för min del konstatera att berörda tjänstemän inte torde ha varit i omedelbart behov av tillstånden för att kunna utföra sitt arbete. Jag noterar därvid att tillstånden inte synes ha utfärdats för att underlätta bevakningsuppgifter som länsstyrelsens tjänstemän kunde ha att utföra. Det får med hänsyn till det sagda anses ha förelegat en risk för att de aktuella tillstånden kunde uppfattas som en obehörig förmån och därmed kunde skada förtroendet för länsstyrelsen. Från den utgångspunkten kan lämpligheten i att meddela sådana tillstånd ifrågasättas. Omständigheterna är dock uppenbarligen inte sådana att förfarandet är att bedöma som mutbrott. Inte heller kan det anses vara fråga om tjänstefel från tjänstemännens sida att ta emot tillstånden. Med hänsyn till att länsstyrelsen fr.o.m. år 2001 upphört att meddela sådana tillstånd nöjer jag mig med dessa konstateranden.
Vad gäller de fisketillstånd som utfärdats i förhållande till polisen skall följande sägas.
Dessa tillstånd har utfärdats till dels olika polismyndigheter, dels enskilda polismän. De tillstånd som gäller polismyndigheterna har gällt fiske med handredskap. Vidare har det villkoret ställts upp att fiske endast får bedrivas för eget behov i samband med tjänsteutövning/bevakning för polisens räkning. De tillstånd som har beviljats för enskilda polismän har gällt fiske med högst 90 meter sammanlagd nätlängd samt handredskap. Tillstånden har utformats på så sätt att fiske endast får bedrivas i samband med tjänstgöringsuppdrag för länsstyrelsens räkning, i vissa fall med ett tillägg att det gäller endast "för eget behov". Några av tillstånden har inkluderat fiskerätt för en medföljande.
Tillstånden har alltså inte inneburit en generell rätt för poliser i fjällkommunerna att gratis bedriva fiske, utan fiskerätten har endast gällt i samband med tjänstgöringsuppdrag för polisens respektive länsstyrelsens räkning. Dessa tjänstgöringsuppdrag synes ha gått ut på att poliserna har bevakat att gällande regler inte överträtts. Av länsstyrelsens yttrande framgår att länsstyrelsen svårligen, bl.a. på grund av de vidsträckta bevakningsområdena, kan sköta denna bevakning på egen hand.
Detta sätt att bevilja polismyndigheter respektive polismän gratis fisketillstånd kan visserligen väcka misstanken att det handlar om en otillbörlig förmån. Det måste dock antas att polisen har haft nytta av tillstånden för spaningsändamål. Från den utgångspunkten kan förfarandet knappast kritiseras, utan rennäringslagen får anses ge utrymme för att fatta beslut om tillstånd med avgiftsfrihet på det sätt som länsstyrelsen har gjort. Det gäller även de tillstånd som avsetts bli utnyttjade av enskilda polismän vid spaning för länsstyrelsens räkning, d.v.s. utom ordinarie polistjänstgöring. I det sammanhanget får tillstånden ses delvis som en ersättning för utfört arbete, och det får därför godtas att länsstyrelsen utfärdat tillstånd som kunnat användas även för privata ändamål. När det gäller de tillstånd som utfärdats för polismyndigheterna förutsätter jag däremot i min bedömning att tillstånden avsetts bli utnyttjade, och också utnyttjats, endast i tjänsten.
Med hänsyn till att länsstyrelsen från och med år 2001 inte längre beviljar några sådana tillstånd som nu diskuterats ser jag inget skäl att behandla frågan närmare än som nu gjorts.
Otillåten bisyssla för enskilda polismän?
Frågeställningen här gäller om de fisketillstånd som enskilda polismän har erhållit och de sysslor som polismännen har utfört för länsstyrelsens räkning kan anses innebära att reglerna om bisysslor inte har respekterats. Även i detta hänseende omfattar min prövning endast tiden före år 2001, eftersom några sådana tillstånd inte meddelats därefter.
Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande hit utgått från att de aktuella fisketillstånden uteslutande har tilldelats olika polismyndigheter - inte enskilda polismän - samt att de inte har gällt på fritiden utan endast i samband med den ordinarie tjänsteutövningen. Av utredningen framgår emellertid - som nämnts ovan - att tillstånd har utfärdats även för vissa enskilda polismän. Det är dessa tillstånd som kan diskuteras från bisysslesynpunkt.
I 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns en allmän bestämmelse om förbud för offentliganställda att inneha s.k. förtroendeskadliga bisysslor. Enligt bestämmelsen får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.
De aktuella tillstånden har gällt "i samband med tjänstgöringsuppdrag förlänsstyrelsens räkning". Tillstånden har inte utformats på ett sådant sätt att de - oavsett om detta varit tanken - har kunnat utnyttjas endast i anslutning till polisarbete. De enskilda polismännens tillstånd är dessutom mer omfattande än de tillstånd som gällt för polismyndigheterna. Polismännen har fått sådana tillstånd i utbyte mot "vakttjänstgöring" för länsstyrelsens räkning på fritiden. Det rör sig därför i och för sig om en bisyssla.
En polisman är, enligt 4 kap. 10 § polisförordningen (1998:1558), även på sin fritid skyldig att självmant ingripa för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten inom det polisdistrikt där han är anställd. En polisman som fiskar inom aktuella områden är alltså förpliktad att ingripa om han exempelvis blir vittne till ett brott. Det gäller oavsett om han har ett uppdrag för en annan myndighets räkning eller inte. Med hänsyn härtill samt till att det varit fråga om uppdrag för en annan myndighets räkning till en mycket blygsam ekonomisk ersättning kan det inte med något fog anses att bisysslan rubbat förtroendet för polismännen själva eller skadat polismyndigheternas anseende. Sammantaget bedömer jag alltså att bisysslan inte kan anses ha varit förtroendeskadlig.
Med detta, och med ett beklagande av att handläggningen här har dragit ut på tiden, avslutar jag ärendena.