JK 4660-08-30

Bakgrund

Polisföreningen vid Rikspolisstyrelsen har i en anmälan hit ifrågasatt hur Ekobrottsmyndighetens agerande mot tre polismän förhåller sig till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om meddelarfrihet m.m. Till anmälan har fogats e-brev från de tre polismännen.

Medlemmarnas brev

GS har beskrivit ett möte med bland andra Ekobrottsmyndighetens generaldirektör GA den 28 april 2008 och uppgett i huvudsak följande. Han fick genom generaldirektörens agerande vid mötet klart för sig att han inte fick uttala sig till pressen i frågor som rörde Ekobrottsmyndigheten i sak. Han kände efter mötet stor frustration och ilska över att ha blivit pådyvlad påståenden som han inte hade yttrat. Dagen därpå blev han uppkallad till ME. Hon uppgav att GA hade gett henne i uppdrag att tala om för honom att han hade varit osolidarisk mot Ekobrottsmyndigheten genom att uttala sig i medierna och skicka journalister vidare till andra personer. Han sade till ME att han inte hade något med den aktuella artikeln att göra och att han började känna sig trakasserad över att behöva stå till svars för vad andra hade yttrat. Han har även vid tre andra tillfällen fått klarlägga vad han sagt till massmedia. Han har fått uppfattningen att han inte får uttala sig till medierna i olika frågor.

LJ har sammanfattningsvis uppgett följande. Fredagen den 16 maj 2008 fick han ett telefonsamtal från ELL vid staben som informerade honom om att han skulle hänvisa till GA om han blev kontaktad av massmedia. Han tolkade samtalet som att han inte fick göra några uttalanden till massmedia, vilket innebär en inskränkning av hans yttrande- och meddelarfrihet.

LN har sammanfattningsvis uppgett följande. ELL från staben ringde den 16 maj 2008 och framförde ett klart budskap om att han inte fick ta kontakt med massmedia i fråga om Boråsenhetens vara eller icke vara. Enligt ELL ville GA själv lämna information i den frågan. Han har aldrig varit med om att en ledningsperson har begränsat hans rätt att ta kontakt med massmedia på det viset.

Ekobrottsmyndighetens yttrande 

Justitiekanslern beslutade inom ramen för sin tillsynsverksamhet att inhämta ett yttrande från Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten har därefter anfört följande.

Bakgrund

Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myndighetens verksamhet regleras i förordningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 

I Ekobrottsmyndighetens verksamhet deltar poliser som förordnas för sex år i taget. Polismännen tillkallas av Rikspolisstyrelsen från olika polismyndigheter (jfr 7 § i Ekobrottsmyndighetens instruktion). Inom Polisen har uppgiften att tillkalla poliser lagts på Rikskriminalpolisen som för denna uppgift har inrättat en enhet benämnd Ekobrottskansliet. Chefen för Ekobrottskansliet är underställd chefen för Rikskriminalpolisen och har arbetsgivaransvaret för de poliser som har förordnats att delta i Ekobrottsmyndighetens verksamhet samt leder också den polisverksamhet i Ekobrottsmyndigheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom Polisen. I övrigt leder Ekobrottsmyndigheten den verksamhet som poliserna deltar i vid myndigheten.

Det sagda innebär att de poliser som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet inte är anställda i myndigheten. Däremot belastar lönekostnaderna för de poliser som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet myndighetens anslag.

Under våren 2007 slöts ett nytt löneavtal mellan Rikspolisstyrelsen och Polisförbundet. Ekobrottsmyndigheten är inte avtalsslutande part. Det avtal som träffats betyder ökade lönekostnader för de poliser som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet upp till en nivå som inte kunde förutses. För att myndighetens ekonomi skulle bringas i balans blev det nödvändigt att i förtid bryta ett antal förordnanden som gällde på prov i sex månader och som hade beslutats av Ekobrottskansliet. Sammanlagt beslutade Ekobrottskansliet efter samråd med Ekobrottsmyndigheten att bryta förordnandet beträffande tolv poliser som var lokaliserade i Stockholm och i Västra Götaland. Därmed minskade antalet poliser som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet och också lönekostnaderna för poliser.

Beslutet blev medialt uppmärksammat och artiklar förekom i flera olika tidningar. Ekobrottsmyndighetens personal- och ekonomidirektör samt chefsåklagaren KM fick generaldirektörens uppdrag att tillsammans med generaldirektören besvara medias frågor för myndighetens räkning. Detta gjordes känt i organisationen bl.a. genom informationsdirektören. Beslutet om vilka som skulle besvara mediafrågor för myndighetens räkning innebar ingen inskränkning för anställda i Ekobrottsmyndigheten eller anställda i Polisen att yttra sig inom ramen för deras grundlagsfästa yttrande- och meddelarfrihet.

I samband med dessa händelser ägde ett möte rum där generaldirektören, överåklagaren och chefen för Ekobrottskansliet ville diskutera en delfråga som gällde beslutets konsekvenser och nödvändiga åtgärder för att bibehålla resurser i Stockholm för bekämpning av brottslighet i taxinäringen. Till mötet kallades chefsåklagaren KM som är chef för den åklagarkammare i Stockholm som handlägger mål och ärenden som gäller misstänkta brott i taxinäringen och kriminalinspektören GO som är en polisman som utför utredningsåtgärder i ärenden där åklagare utfärdat direktiv som gäller förundersökningar om brottslighet i taxinäringen.

Vid mötet klargjordes uttryckligen att avsikten med mötet var att diskutera sakfrågans lösning och ansvaret för myndighetens mediakommunikation i fråga om handläggningen av denna ärendetyp i Stockholm. Det uttalades särskilt att mötet inte innebar någon inskränkning i någon av de närvarandes grundlagsskyddade rätt att uttala sig i media.

[…]

Min bedömning

Yttrande- och meddelarfrihet för polismän som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet

De anställda i Ekobrottsmyndigheten har en grundlagsfäst rätt att fritt yttra sig och en vidsträckt frihet att lämna uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter (meddelarfrihet). För åklagarna gäller den begränsning i meddelarfriheten som torde följa enligt Justitiekanslerns avgörande i ärendet med dnr 4023-07-21.

Eftersom de polismän som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet inte är anställda i myndigheten måste följden bli att de inte i någon situation kan anses uttala sig för myndighetens räkning. Deras uttalanden i media får därmed anses vara ett uttryck för den yttrande- och meddelarfrihet som gäller för envar. De uttalanden i media som har gjorts av polisanställda i anledning av beslutet att dra ner antalet poliser som ställs till Ekobrottsmyndighetens förfogande har haft ett så nära samband med polismännens tjänst att uttalandena inte bör anses som ett uttryck för yttrandefriheten utan de bör enligt min mening i stället bedömas mot bakgrund av vederbörandes meddelarfrihet.

De samtal och instruktioner som gäller myndighetens mediahantering i denna och andra frågor och som har berört poliser som deltar i myndighetens verksamhet har enbart avsett att klargöra att endast anställda vid Ekobrottsmyndigheten har myndighetsledningens uppdrag att uttala sig för myndighetens räkning. I alla sammanhang – däribland det nu aktuella – har polismännens oinskränkta rätt att uttala sig enligt yttrande- och meddelandefriheten särskilt framhållits liksom vikten av att polismannen i dessa situationer klargör att ett eventuellt uttalande inte sker för myndighetens räkning.

Förbudet mot efterforskning och repressalier 

I anmälan ifrågasätts om Ekobrottsmyndigheten agerat enligt gällande lagstiftning som gäller efterforskningsförbudet. I skrivelsen har inte närmare preciserats när eller på vilket sätt en eventuell efterforskning skulle ha skett.

Efterforskningsförbudet i 3 kap 4 § TF innebär ett förbud för en myndighet eller annat allmänt organ mot att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i de informationsbärare som omfattas av grundlagarna.

Varje kontakt som en myndighet tar med en tjänsteman med anledning av kontakter som förevarit med representanter för massmedia kan inte anses som repressalier. En myndighets avsikt med samtal i anledning av ett uttalande i media kan många gånger vara legitimt. JO har i ett beslut (JO 1999/2000 s. 429) uttalat att han inte har någonting att invända mot att arbetsgivaren påtalar vikten av att den anställde, vid utnyttjandet av yttrandefriheten, tydligt klargör att det är fråga om privata ställningstaganden och att det som framförs inte är myndighetens officiella ståndpunkt. JO har i sammanhanget poängterat att det avgörande för bedömningen om myndigheten bör ha sådana samtal torde vara hur den anställde uppfattar saken (se även JO 1994/95 s. 521).

Ekobrottsmyndigheten har inte vidtagit några som helst åtgärder som inneburit eller skulle kunna uppfattas som om myndigheten efterforskat vem som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i media. 

Det möte som redovisats och de samtal som den informationsansvariga tjänstemannen har haft med polismän i fråga om mediahanteringen i anledning av beslutet att dra ner på antalet polismän i myndighetens verksamhet har haft det enda syftet att informera om hur myndighetsledningen ville fördela ansvaret för mediakontakter för myndighetens räkning. Mötet och den information som lämnats har inte syftat till att inskränka polismännens grundlagsskyddade meddelarfrihet eller inte heller innefattat några negativa tjänsteåtgärder avseende polismännen.

Avslutande synpunkter

Som framgår av det anförda innebär Ekobrottsmyndighetens policy för mediakontakter att de polismän som deltar i myndighetens verksamhet, och i denna egenskap fullgör viktiga och ansvarsfulla uppgifter, aldrig har i uppgift att uttala sig för myndighetens räkning eftersom de inte är anställda vid myndigheten. 

Eftersom de polismän som deltar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet arbetar i Ekobrottsmyndighetens lokaler är det svårt för företrädare för media att uppfatta distinktionen mellan dem som är anställda i myndigheten och således kan uttala sig för myndigheten och dem som inte är anställda och därmed inte har denna uppgift. Därmed blir det särskilt viktigt att den som uttalar sig i media under tjänstetid eller i anslutning till tjänsten som ett led i meddelarfriheten är tydlig med att uttalandet inte sker för myndighetens räkning.

Trots att dessa frågor har behandlats i myndigheten i en rad olika sammanhang

visar den nu ingivna anmälan till Justitiekanslern att det finns ytterligare behov av att myndighetens ledning informerar om myndighetens mediapolicy och de anställdas och polismännens rättigheter enligt reglerna om yttrande- och meddelarfrihet m.m.

Polisföreningen vid Rikspolisstyrelsen har fått del av Ekobrottsmyndighetens yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet).

Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler. Från detta gäller enligt 7 kap. 3 § TF vissa undantag. Dessa undantag finns det inte anledning att gå in på närmare nu.

Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym. Reglerna om meddelarfrihet kompletteras av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF i vidare mån än som erfordras för åtal eller ett annat ingripande mot honom som inte står i strid med förordningen, 3 kap. 4 § TF (efterforskningsförbud). Efterforskning i strid med denna regel är straffbar enligt vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF.

Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna kan ske bara när TF medger det.

Av denna bestämmelse anses följa att en meddelare som har framträtt öppet inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida t.ex. därför att han har lämnat uppgifter för publicering. I rättspraxis har man gått ett steg längre, och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). Den ger alltså uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud med innebörden att myndigheter och chefer hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt det nyss nämnda betänkandet s. 63).

En överträdelse av repressalieförbudet kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den har skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.

Meddelarfriheten innefattar inte någon rätt att uttala sig för myndighetens räkning. Det finns därför ingenting som hindrar att myndighetsledningen bestämmer att endast vissa personer ska tala för myndigheten och även klargör detta för medarbetarna.

Ekobrottsmyndighetens agerande

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att de tre polismännen och Ekobrottsmyndigheten har lämnat olika beskrivningar av de aktuella samtalen.

Myndigheten har anfört att samtalen och instruktionerna till polismännen har avsett att klargöra att endast vissa personer hade ledningens uppdrag att uttala sig för myndighetens räkning. Vidare har myndigheten uppgett att polismännens oinskränkta rätt att uttala sig i enlighet med bestämmelserna om yttrande- och meddelarfrihet har framhållits i alla sammanhang. Polismännen har å sin sida anfört att de uppfattat ledningens uttalanden som en generell inskränkning av deras rätt att meddela sig till massmedia.

Justitiekanslern ifrågasätter inte att de tre polismännen har fått uppfattningen att Ekobrottsmyndighetens ledning har agerat för att begränsa deras grundlagsskyddade meddelarfrihet. Det finns därför anledning att framhålla meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Ledningen för en myndighet bör givetvis inte agera på ett sätt som kan strypa den debatt som måste få förekomma beträffande myndighetens verksamhet (jfr t.ex. Justitiekanslerns beslut den 30 juni 2005, dnr 356-03-35). Det är emellertid inte närmare utrett vad som har sagts vid de aktuella samtalen mellan ledningen och polismännen. Omständigheterna i ärendet ger därför inte tillräcklig grund för att uttala kritik mot ledningens agerande.

Med anledning av vad myndigheten har anfört i sitt yttrande vill jag dock tillägga följande. Ekobrottsmyndigheten synes fästa alltför stor tilltro till ledningens möjligheter att reglera medarbetarnas meddelarfrihet genom att framhålla vikten av att de klargör att ett eventuellt uttalande inte sker för myndighetens räkning. Visserligen är det angeläget att medarbetaren inte uttalar sig på ett sätt som kan uppfattas vara för myndighetens räkning, men någon skyldighet för de anställda att alltid aktivt klargöra detta finns inte. Normalt torde det inte finnas någon risk för missuppfattningar. Det gäller naturligtvis särskilt i situationer där medarbetaren är kritisk mot myndighetens eller ledningens agerande.

Jag vill också framhålla att Ekobrottsmyndigheten tycks överbetona betydelsen av om en medarbetare är anställd vid myndigheten eller inte. Det står alldeles klart att även poliser som är verksamma vid Ekobrottsmyndigheten men har sin anställning i en polismyndighet kan ges förtroendet att uttala sig för Ekobrottsmyndighetens räkning. För det fall de intervjuas av medier angående enskilda ärenden är det ofta tydligt att de lämnar information för myndigheten.

Ekobrottsmyndigheten har uppgett att den nu ser behovet av ytterligare information till de anställda och polismännen om deras grundlagsskyddade yttrande- och meddelarfrihet. Justitiekanslern utgår därför från att liknande situationer kan undvikas i framtiden.