SOU 1990:12
Meddelarrätt
Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Genom beslut den 20 oktober 1988 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om den tryckfrihetsrättsliga meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. Utredningsuppdragets syfte är att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte i massmedierna kring viktiga företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.
Den 2 februari 1989 beslutade regeringen att utvidga kommitténs upp— drag till att avse justeringar dels av reglerna om tystnadsplikt för dem som är verksamma inom bl.a. tidningsföretag och nyhetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publicering, dels av föreskrifterna om friheten att lämna meddelanden för publicering i skrifter som trycks utomlands och att anskaffa uppgifter i sådant publiceringssyfte.
Kommittén har antagit namnet meddelarskyddskommittén. Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande (SOU 1990:12) Med— delarrätt.
I arbetet med betänkandet har såsom ledamöter deltagit hovrättspresi- denten Bo Broome, ordförande, vice talmannen Bertil Fiskesjö, riksdags- ledamöterna Britta Bjelle, Sigrid Bolkéus, Bo Hammar, Torgny Larsson och Catarina Rönnung, chefredaktören Ove Andersson, civilingenjören Ingvar Bratt och partisekreteraren Per Unckel.
Direktören Karl-Henrik Ekberg, jur.kand. Lars Gellner, direktören Len— nart Grabe, pressombudsmannen Staffan Kellerborg, ombudsmannen Sver- ker Lindström, redaktören Gunilla Magnusson och kommunjuristen Kristi- na Olinder har medverkat som sakkunniga.
Som experter har deltagit docenten Hans-Gunnar Axberger, hovrättsas- sessorerna Göran Karlstedt (fr.o.m. den 1 juli 1989) och Bertil Wennberg samt ordföranden i arbetsdomstolen, hovrättslagmannen Ove Sköllerholm (t.o.m. den 30 juni 1989).
Sekreterare har varit hovrättsassessorerna Martin Borgeke och Ulla Nils- son (fr.o.m den 6 mars 1989).
Ledamöterna Bo Broomé, Britta Bjelle, Ingvar Bratt och Per Unckel har
avgett reservationer. Ledamoten Bo Hammar och samtliga sakkunniga har avgett särskilda yttranden.
Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i januari 1990
Bo Broomé
Ove Andersson Britta Bjelle Sigrid Bolke'us Ingvar Bratt Bertil Fiskesjö Bo Hammar Torgny Larsson Catarina Rönnung Per Unckel
/Martin Borgeke Ulla Nilsson
InnehåH Förkortningar ............................................... Sammanfattning ............................................. Författningsförslag .......................................... 1. Förslag till lag om ändring 1 tryckfrihetsförordningen ........ 2. Förslag till lag om ändring 1 rättegångsbalken .............. 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:00) om skydd för företagshemligheter ..................................... 4. Förslag till lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryck- frihetsförordningen ..................................... 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1949:164) med vissa be- stämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål ............... 6. Förslag till lag om ändringi radioansvarighetslagen(1966:756) 7. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar ............................... 8. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar ............................... 9. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio ............................................... 1 Inledning .............................................. 1.1 Direktiven ............................................. 1.2 Utredningsarbetet ...................................... 2 Gällande rätt ........................................... 2.1 Allmänt om ansvarssystemet i TF ......................... 2.2 Meddelarfrihet ......................................... 2.3 Anskaffarfrihet ......................................... 2.4 Ansvar för meddelare och anskaffare ......................
2.4.1 Allmänt om personkretsen som omfattas av undanta- gen i 7 kap. 3 & TF .............................. 2.4.2 Ansvar för meddelare ............................
12
13
21 21 35
37
38
40 43
48
54
56
57 57 58
59 59 59 60 60
60 61
2.5 2.6 2.7
2.8 2.9 2.10
3.1 3.2
3.3 3.4
3.5
4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7
SOU 1990:12 2.4.3 Ansvar för anskaffare ............................ 62 Andra rättsföljder än straffrättsligt ansvar ................. 62 Rättegångsordningen vid brott mot 7 kap. 3 & TF ........... 63 Rätt till anonymitet ..................................... 64 2.7.1 Allmänt om rätten till anonymitet ................. 64 2.7.2 Förbudet mot att röja författare, meddelare eller ut- givare av icke periodisk skrift ..................... 64 2.7.3 Förbudet mot efterforskning ...................... 66 2.7.4 Processuella skyddsregler ......................... 67 Regler för radio, TV och andra överföringar ............... 67 Vissa terminologiska frågor .............................. 68 Meddelarrätt utanför den offentliga rätten ................. 69 2.101 Allmänt om tryckfrihetsförordningens betydelse för en- skilda .......................................... 69 2.10.2 Lagstadgade tystnadsplikter för enskilda ............ 70 2103 Vissa lagstadgade tystnadsplikter för enskilda som tar över meddelarrätten ............................. 72 2104 Övriga lagstadgade tystnadsplikter för enskilda ...... 73 2.105 Avtalsgrundade tystnadsplikter .................... 75 Tidigare reformförslag ................................... 79 Reformtankar på området ............................... 79 Yttrandefrihetsutredningens förslag ....................... 80 3.2.1 Allmän inriktning ............................... 80 3.2.2 Undantag för yrkeshemligheter m.m. .............. 81 3.2.3 Rättegångsordning ............................... 81 3.2.4 Efterforskningsförbud ............................ 81 Remissutfallet på yttrandefrihetsutredningens förslag om en ut- vidgning av meddelarrätten .............................. 82 Den fortsatta beredningen av yttrandefrihetsutredningens för- slag ................................................... 92 Konstitutionsutskottets betänkande ....................... 94 Avtalsgrundade tystnadsplikter ............................ 95 Innebörden av den tystnadsplikt som åvilar arbetstagare som en följd av deras lojalitetsplikt .............................. 95 4.1.1 Allmänt om lojalitetsplikten ...................... 95 4.1.2 Innehållet i tystnadsplikten ....................... 95 4.1.3 Uttalanden i arbetsdomstolens praxis i fråga om arbets- tagares tystnadsplikt ............................. 96 Uppdragstagares tystnadsplikt ............................ 97 Tystnadsplikt för styrelseledamöter i aktiebolag ............ 98 Tystnadsplikten enligt medbestämmandelagen .............. 99 Tystnadsplikt i handelsbolag ............................. 100 Tystnadsplikt i föreningar ................................ 100 Avtal om tystnadsplikt mellan företag ..................... 100
5.1 5.2 5.3
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
6.7
6.8
7.1 7.2 7.3 7.4
Något om internationella förhållanden ..................... Internationella förhållanden i fråga om företagshemligheter . . Meddelarrättens motsvarighet i andra länder ............... Meddelarrätten inom EG ................................
Bör meddelarrätten utvidgas till att gälla även i förhållandet mellan enskilda? ........................................ Allmänt om meddelarrätten. Uppdragets innebörd ......... Något om offentlighetsprincipen och meddelarrätten ........ Behandlingen av yttrandefrihetsutredningens förslag ........ Privat kontra offentlig verksamhet ........................ Vidgad handlingsoffentlighet på den privata sidan .......... Yttrandefrihetsutredningens principståndpunkt när det gäller behovet av insyn ........................................ Yttrandefrihetsutredningens skäl för val av metod för att öka insynen ................................................ Våra överväganden ..................................... 6.8.1 Vår grundinställning ............................. 6.8.2 Vägvalsfrågan ................................... 6.8.3 Är meddelarrättens ”natur" ett hinder mot att den
utvidgas till att gälla även i förhållandet mellan en-
skilda? ......................................... 6.8.4 Skäl för en utvidgning av meddelarrätten ........... 6.8.5 Skäl mot en utvidgning av meddelarrätten .......... 6.8.6 Bedömning av skälen för respektive mot en meddelar—
rätt i förhållandet mellan enskilda .................
Bör en utvidgad meddelarrätt begränsas till att gälla endasti vissa
relationer? ....... | ..................................... Direktiven ............................................. Yttrandefrihetsutredningens förslag .......................
Reaktionen på yttrandefrihetsutredningens förslag i denna del Överväganden och förslag ............................... 7.4.1 Allmänt om behovet av en begränsning av tillämp- ningsområdet ................................... 7.4.2 Skall meddelarrätten gälla även för andra relationer än dem mellan arbetsgivare och arbetstagare? ......... 7.4.3 Tänkbara metoder för avgränsning efter typen eller omfattningen av ett subjekts verksamhet ........... 7.4.4 Slutsats beträffande möjligheterna att avgränsa tillämp- ningsområdet efter typen eller omfattningen av ett sub— jekts verksamhet ................................
Undantag från meddelarrätten ............................ Allmänt om undantag inom meddelarrättens tillämpningsom— råde ..................................................
103 103 104 107
109 109 111 112 113 114
115 116 116
116 117
119 121 123 124 127 127 127 128 129 129 132
136
141
143
//
8.2
8.3
8.4
8.5
9.1 9.2
9.3 9.4
9.5
9.6
10 10.1 "10.2
10.3
11
11.1 11.2 11.3
SOU 1990:12 Undantag för uppgifter om privata förhållanden ............ 144 8.2.1 Yttrandefrihetsutredningens förslag ................ 144 8.2.2 Överväganden och förslag ........................ 145 Undantag för andra uppgifter om "tredje man” ............ 150 8.3.1 Frågeställningen ................................. 150 8.3.2 Yttrandefrihetsutredningens förslag ................ 151 8.3.3 Överväganden och förslag ........................ 151 Andra undantag ........................................ 155 8.4.1 Yttrandefrihetsutredningens förslag ................ 155 8.4.2 Överväganden och förslag ........................ 155 Oriktiga uppgifter ...................................... 156 Särskilt om hemligheter inom företag ...................... 159 Yttrandefrihetsutredningens förslag ....................... 159 Läget när det gäller lagstiftning om skydd för företagshemlig- heter .................................................. 160 Närmare om förslaget till lag om skydd för företagshemligheter 161 Överväganden och förslag ............................... 170 9.4.1 Olika typer av uppgifter i företag .................. 170 9.4.2 De typer av uppgifter som vårt uppdrag avser ....... 171 9.4.3 Närmare om vårt uppdrag ........................ 172 9.4.4 Allmän inriktning ............................... 173 9.4.5 Meddelarrättens utsträckning ..................... 174 Ändringar i förslaget till lag om skydd för företagshemligheter 183 9.5.1 Begreppet företagshemlighet ...................... 183 9.5.2 Utformningen av 2 & lagen om skydd för företagshem- ligheter ......................................... 183 9.5.3 Särskilt om företagsspioneri och anskaffarfriheten . . . 184 Meddelarrätten i förhållande till vissa i lag angivna tystnads- plikter ................................................. 187 9.6.1 Tystnadsplikten enligt 21 & medbestämmandelagen . . 187 9.6.2 Tystnadsplikten enligt aktiebolagslagen............. 190 Särskilt om undantag beträffande föreningar ................ 193 Inledning .............................................. 193 Yttrandefrihetsutredningens förslag ....................... 193 Överväganden och förslag ............................... 194 10.3.1 Allmänt om inriktningen ......................... 194 10.3.2 Hemliga uppgifter i föreningar .................... 195 10.3.3 Vårt förslag ..................................... 196 Utformningen av förbudet mot sanktioner .................. 201 Sanktionssystemet i allmänhet inom arbetsrätten ........... 201 Sanktioner mot föreningsmedlemmar ...................... 203 Överväganden och förslag ............................... 204
12
12.1 12.2 12.3 12.4
12.5 12.6
13 13.1
13.2
13.3
14
15 15.1
15.2 15.3
16 16.1
Förbud mot efterforskning ............................... 207 Gällande rätt ........................................... 207 Frågans tidigare behandling .............................. 209 Yttrandefrihetsutredningens förslag ....................... 210 Reaktioner på yttrandefrihetsutredningens förslag .......... 212 12.4.1 Remisskritiken .................................. 212 12.4.2 Kritiken i lagrådsremissen ........................ 212 Direktiven ............................................. 213 Överväganden och förslag ............................... 214 12.61 Behovet av ett efterforskningsförbud ............... 214 12.6.2 Mot vem skall efterforskningsförbudet riktas? ....... 215 12.6.3 Undantag från efterforskningsförbudet ............. 217 12.64 Den närmare utformningen av en bestämmelse om ef-
terforskningsförbud .............................. 218 Systemet för rättslig prövning ............................. 221 Gällande rätt ........................................... 221 13.1.1 Rättegången enligt TF ........................... 221 13.1.2 Rättegången i arbetstvister ........................ 223 13.1.3 Den radiorättsliga regleringen ..................... 225 Frågans tidigare behandling .............................. 225 13.2.1 Massmedieutredningens förslag .................... 225 13.2.2 1976 års ändringar i TF .......................... 226 13.2.3 Yttrandefrihetsutredningens förslag till rättegångsord-
ning ........................................... 226 Överväganden och förslag ............................... 229 13 . 3.1 J uryprövnin g .................................... 229 13.32 Allmänt om uppdelning av rättegången ............ 230 13.3.3 Forumfrågan .................................... 230 13.3.4 Uppdelning av handläggningen .................... 232
Slutsats beträffande möjligheterna att åstadkomma en tillfreds-
ställande reglering ....................................... 237 Allmänt om reglernas lagtekniska utformning ............... 239 Grundlag eller vanlig lag? ............................... 239 15.1.1 Allmänt om grundlagarna ........................ 239 15.1.2 Frågeställningen ................................. 240 15.1.3 Tidigare förda resonemang rörande fördelningen mel—
lan grundlag och vanlig lag ....................... 241 15.1.4 Överväganden och förslag ........................ 242 Den parlamentariska beredningens arbete ................. 244 Huvuddragen i vårt förslag till lagteknisk utformning ........ 245 Tystnadsplikten för journalister m.fl. ...................... 247
Gällande rätt ........................................... 247
16.2
16.3 16.4 16.5 16.6
17 17.1 17.2
17.3 17.4
18
18.1
18.2 18.3
18.4
18.5
18.6
18.7
18.8
18.9
19 19.1
Frågeförbuden i 3 kap. TF............................... 251 16.21 Frågeförbudet i 3 kap. 2 % TF ..................... 252 16.2.2 Frågeförbudet som följer av 3 kap. 3 é" TF .......... 252 Tilläggsdirektiven ....................................... 252 Tidigare reglering ....................................... 253 Reformförslag .......................................... 254 Överväganden och förslag ............................... 256 16.6.1 3 kap. 3 % 4 TF ................................. 256 16.6.2 3 kap. 3 5 5 TF ................................. 258 Källskyddet för skrifter som trycks utomlands .............. 261 Tilläggsdirektiven ....................................... 261 Gällande rätt ........................................... 261 1721 Allmänt om TF:s tillämplighet .................... 261 1722 Särskilt om meddelar- och anskaffarfrihet i fråga om skrifter som trycks utomlands ..................... 262 17.2.3 Meddelar- och anskaffarfrihet i den radiorättsliga regle- ringen .......................................... 264 Frågans tidigare behandling .............................. 264 Överväganden och förslag ............................... 266 17.4.1 Källskyddet för utrikes tryckta skrifter ............. 266 17.4.2 Meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda ....... 268 17.4.3 Källskyddet för utländska radio- och TV—program . , . 269 Specialmotivering ....................................... 271 Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen................. 271 Bestämmelserna i rättegångsbalken....................... 297 Bestämmelserna i förslaget till lag om skydd för företagshemlig- heter .................................................. 298 Bestämmelserna i lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen................................. 299 Förslaget till lag om ändring i lagen (1949:164) med vissa be- stämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål ............... 309 Förslaget till lag om ändring i radioansvarighetslagen(1966:756) ............................................. 312 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar ............................ 313 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar ............................... 314 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio ............................................ 314 Genomförandet av förslagen ............................. 317 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 317 1911 Bestämmelserna i TF . . , ......................... 317 1912 Bestämmelserna i rättegångsbalken................ 317
19.1.3 Bestämmelserna i lagen om begränsning av rätten en- ligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen............... 317 19.1.4 Bestämmelserna i den radiorättsliga regleringen ..... 317 1915 Övrigt .......................................... 318 19.2 Kostnader ............................................. 318 Reservationer och särskilda yttranden ........................... 319 Reservation av Bo Broome ................................... 319 Reservation av Britta Bjelle .................................. 319 Reservation av Ingvar Bratt .................................. 322 Reservation av Per Unckel ................................... 322 Särskilt yttrande av Bo Hammar .............................. 324 Särskilt yttrande av Karl-Henrik Ekberg ....................... 324 Särskilt yttrande av Lars Gellner och Lennart Grabe ............ 327 Särskilt yttrande av Staffan Kellerborg, Gunilla Magnusson och Kristina Olinder ............................................. 332 Särskilt yttrande av Sverker Lindström ......................... 336 Bilaga 1 Direktiven (Dir. 1988157) ........................ 339 Bilaga 2 Tilläggsdirektiven (Dir. 1989z3) ................... 351 Bilaga 3 Förteckning över enligt 16 kap. sekretesslagen
(1980: 100) kvalificerade tystnadsplikter ............ 355
.f/ ,
Förkortmngar
Axberger Axberger, Tryckfrihetens gränser, Helsingborg 1984 Ds Ju Departementsserien (justitiedepartementet) JoU Jordbruksutskottet
JuU Justitieutskottet KU Konstitutionsutskottet LU Lagutskottet rskr. Riksdagsskrivelse SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar
TF Tryckfrihetsförordningen(1949:105)
Sammanfattning
Vårt uppdrag
I stor utsträckning kan en person lämna meddelanden till pressen eller till en författare för publicering utan att drabbas av straff eller andra påföljder, trots att sådana annars skulle ha följt, t.ex. därför att meddelaren har brutit mot en tystnadsplikt. Man brukar beteckna denna rätt, som grundas på tryckfrihetsförordningen (TF), som meddelarfrihet. Den gäller i förhållande till det allmännas organ och har betydelse främst på den offentliga sektorn.
Vårt huvuduppdrag har varit att utreda frågan om meddelarfrihet i för- hållandet mellan enskilda, t.ex. för anställda gentemot sina arbetsgivare. Syftet är att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.
Vi har haft två tilläggsuppdrag. Dels har vi övervägt de regler i TF som gäller tystnadsplikten för dem som är verksamma inom bl.a. tidningsföretag och nyhetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publicering. Dels har vi på vissa punkter sett över de bestämmelser i TF som gäller för skrifter som trycks utomlands.
En förutsättning för vårt huvuduppdrag är naturligtvis att det inte redan råder meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn. Hur det förhåller sig med detta är emellertid inte helt klart. Vi har dock, i enlighet med utgångs- punkten i direktiven och uttalanden i lagstiftningsärenden som berört om- rådet, i vårt arbete utgått från att avtalsgrundade tystnadsplikter generellt bryter meddelarfriheten.
Meddelarrätt
I betänkandet lanserar vi termen meddelarrätt som en sammanfattande beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering i tryckt skrift utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret. Med meddelarrätt avses alltså både de friheter som ges i TF att meddela uppgifter för publicering i tryckt skrift och att t.ex. bidra med artiklar i en tidning där någon annan är ansvarig utgivare och det anonymi— tetsskydd som finns i TF i form av tystnadsplikt för journalister m.fl. rörande källan till publicerade uppgifter och förbud mot efterforskning. Den gamla termen meddelarskydd, som brukats med varierande innebörd, använder vi inte.
Bör ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda införas?
Enligt direktiven är det en huvuduppgift för oss att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grund- lag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Vi har emellertid upp— fattat det så att det ingått i vårt uppdrag att överväga även om det är lämpligt att införa en ordning av detta slag.
När det gäller dessa överväganden redovisar vi ett flertal regler som innebär att det redan nu finns en betydande insyn i privat verksamhet. Men vi konstaterar dels att möjligheterna till insyn trots allt är mindre i enskilda organisationer än de är hos det allmänna, dels att det finns skäl, främst intresset av att vidga yttrandefriheten och informationsfriheten för att där- igenom vitalisera vårt demokratiska samhällsskick, som talar för att man bör öka möjligheterna till insyn i och allmän debatt om verksamheten hos företag och andra privata organisationer.
De skäl som talar för en ökad öppenhet genom införandet av en med- delarrätt på den privata sektorn måste naturligtvis vägas mot dem som talar i motsatt riktning. Bl.a. finns det en risk för att en reglering som är avsedd att leda till en ökad öppenhet motverkar sitt eget syfte genom att förorsaka större hemlighetsmakeri. En annan negativ konsekvens kan bli att det förtroendefulla samarbetet mellan ledning och anställda i företag rubbas. Stor vikt måste också fästas vid farhågorna för att företagens konkurrens- förmåga försvagas som följd av en bristande tilltro till deras möjlighet att upprätthålla avtal om sekretess, inte minst i förhållande till utländska sam- arbetsparter.
Vid vägningen av skälen för resp. mot införandet av meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda har vi utgått från att ett flertal undantag måste göras från denna rätt. Bl.a. måste undantag göras för vissa typer av före- tagshemligheter och för flertalet uppgifter om enskilds personliga eller privata ekonomiska förhållanden. Vidare har vi antagit att en meddelarrätt, på grund av den lojalitet som råder inom många privata företag och andra organisationer, skulle komma att utnyttjas i avsevärt mindre omfattning än den skulle ge utrymme för.
Vi har vid våra överväganden kommit fram till att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda, med de begränsningar och undantag som vi funnit nödvändiga, skulle innebära en värdefull utbyggnad av den tryck- frihetsrättsliga och yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen i vårt land utan att medföra några allvarligare publicitetsskador. Vi föreslår därför att en lag- stiftning härom införs.
Huvuddelen av den nya lagstiftningen föreslås bli upptagen i ett nytt kapitel i TF. 13 kap.
Omfattningen av meddelarrätten
Det är varken behövligt eller rimligt att meddelarrätt gäller i alla relationer mellan enskilda. Vi har stannat för att de nya reglerna bör gälla endast i
förhållandet mellan enskilda arbetsgivare och arbetstagare och mellan för- eningar och deras medlemmar (13 kap. 1 5 TF). Det är i dessa relationer som avtalsgrundade tystnadsplikter har den ojämförligt största betydelsen.
Men alla enskilda anställningsförhållanden och alla medlemskap i för- eningar omfattas inte av meddelarrätten enligt förslaget. Enligt 13 kap. 4 & TF undantas dels arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha en företagsledande eller därmed jämförlig ställning, dels medlemmari ideella föreningar i vilka medlemskapet saknar ekonomisk betydelse för medlemmarna.
Det första undantaget grundar sig på tanken att det inte är rimligt att personer som befinner sig i ett förtroendeförhållande av central betydelse för t.ex. ett företag skall ha rätt att röja hemliga uppgifter. Det andra undantaget vilar på samma grund som domstolarnas praxis rörande frågan i vilka fall rättsordningen får ingripa i föreningars inre liv. Innebörden är att en ideell förening, i vilken medlemskapet saknar ekonomisk betydelse för medlemmarna, har frihet att utesluta medlemmar efter eget gottfinnande.
Meddelarrättens innebörd
Enligt 13 kap. 2 & TF i förslaget får anställda och föreningsmedlemmar en rätt att, utan hinder av enskilt åtagande, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst samt att till tidningsutgivare och författare m.fl. meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift. De får vidare en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för sådant offentliggörande. Det är fråga om samma tryckfrihetsrättsliga rättigheter som redan gäller gentemot det all— männa som får giltighet i förhållandet mellan enskilda. Det rör sig alltså i själva verket inte bara om en meddelarrätt (se ovan) utan också om en publiceringsrätt och en anskaffarfrihet.
Som vi nämnt ovan innefattas i meddelarrätten även ett anonymitets- skydd. Hur detta är utformat återkommer vi till under rubrikerna Förbud mot efterforskning och Tystnadsplikt för journalister m.fl.
Skyddet mot sanktioner
En frihet att, oavsett enskilt åtagande, publicera uppgifter, meddela upp- gifter för publicering och anskaffa uppgifter i publiceringssyfte måste natur- ligtvis kombineras med ett skydd mot sanktioner riktade mot den som utnyttjat sin frihet. Något skydd mot ådömande av ansvar behövs inte eftersom avtalsbrott som sådana inte är straffbara. Däremot krävs ett skydd mot åläggande av ersättningsskyldighet. I 13 kap. 3 & TF föreskrivs därför att utnyttjande av meddelarrätten inte får föranleda ersättningsskyldighet.
Men det räcker inte att skydda mot åläggande av ersättningsskyldighet. Den som är arbetstagare måste skyddas även mot arbetsrättsliga följder.
Alla följder för anställningsförhållandet bör vara uteslutna. I enlighet med vad som gäller för kränkning av den på arbetsmarknaden gällande för- eningsrätten har därför i 13 kap. 3 & TF föreskrivits att skyddet avser varje åtgärd till skada för en arbetstagare.
En föreningsmedlem skyddas, förutom mot skadestånd, mot att bli ute- sluten som medlem.
Som antytts ovan kan en meddelarrätt inte omfatta all sorts information. Betydande undantag måste göras. I den mån en uppgift är undantagen från meddelarrätten gäller inte det angivna skyddet.
Undantag från meddelarrätten
Som nyss sagts måste vissa typer av information undantas från meddelarrät— ten. Vilka dessa är anges i en särskild lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF .
Först undantas (1 kap. 2 % i den särskilda lagen) sådana uppgifter som utgör företagshemligheter och som skyddas enligt lagen om skydd för före- tagshemligheter. (Vi bygger våra resonemang på det av riksdagen vilande- förklarade lagförslaget.) Detta undantag är emellertid inte totalt. Det gäller inte beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppen— bart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten. Att mera exakt ange vad som är ett ””allmänintresse”” är knappast möjligt. Det skall dock vara fråga om uppgifter av stor betydelse för många människor eller för grundläggande samhällsfunktioner eller vara sådant som berör förhållanden av stor principiell betydelse. Allmänintresse är inte detsamma som nyhets- värde. Inte heller har det med ”det allmännas intressen”, dvs. de intressen som företräds av stat och kommun, att göra.
Sedan undantas från meddelarrätten sådan information som part häller hemlig under pågående förhandling rörande löne- eller andra anställnings- villkor eller vid förberedelse för sådan förhandling (1 kap. 3 & i den sär- skilda lagen) och information som hålls hemlig med stöd av 21 och 22 55 lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som sägs i 4 5 andra stycket nämnda lag (1 kap. 4 & i den särskilda lagen).
Ett viktigt undantag gäller för uppgifter om enskilds personliga för- hållanden och enskilds privata ekonomiska förhållanden (1 kap. 5 5 första stycket i den särskilda lagen). Sådana undantas från meddelarrätten om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften kommer ut. Undantaget är emellertid, i likhet med det som gäller för företagshemlig- heter, inte absolut utan gäller endast i den mån det inte finns ett allmän- intresse av att uppgifterna lämnas ut som uppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del. Vidare undantas, med samma reservation, uppgift om ekonomiska förhållanden hos leverantörer, kunder och andra som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med en arbetsgivare eller en förening, om denna håller uppgiften hemlig.
Uppgifter om enskildas förhållanden och förhållanden hos kunder etc. behöver ofta ett särskilt skydd. Vi föreslår därför att det vid intresseavväg- ningen här — dvs. vid vägningen mellan skyddsintresset och allmänintresset — skall fästas särskilt avseende vid om det föreligger ett förtroendeför- hållande mellan arbetsgivaren eller föreningen och den som uppgiften rör (1 kap. 5 % tredje stycket i den särskilda lagen).
Ett absolut undantag från meddelarrätten föreslås för uppgifter av sådan art att ett röjande kan antas medföra fara för någons personliga säkerhet (1 kap. 5 & fjärde stycket i den särskilda lagen).
Slutligen gäller i princip undantag från meddelarrätten beträffande åt- gärder som är avsedda att skydda mot brott samt i fråga om chiffer, koder eller liknande metoder för att underlätta befordran av uppgifter och be- träffande uppgift som avser postförsändelser eller telefonmeddelanden (1 kap. 6 och 7 åå i den särskilda lagen).
De nu uppräknade undantagen är inte några självständiga sekretessregler utan innebär endast att tystnadsplikter av denna art som grundar sig på avtal kan göras gällande och således utan hinder av TF utgöra grund för sanktioner mot arbetstagaren resp. föreningsmedlemmen.
Kritikrätten. Oriktiga uppgifter
I den mån någon undantagsregel inte är tillämplig gäller publiceringsrätten och meddelarrätten fullt ut. Detta innebär bl.a. en frihet för den enskilde att i tryckt skrift uttala kritik mot sin arbetsgivare eller mot den förening som han är medlem i. Denna skyddade kritikrätt är en viktig del av den nya regleringen. Visserligen finns det redan i dag enligt praxis en betydande rätt för i vart fall en anställd att kritisera sin arbetsgivare. Men beträffande tryckt skrift kommer den med vårt förslag både att sträcka sig längre och att bli skyddad i grundlag.
Också denna rätt — som alltså principiellt är något annat än rätten att avslöja hemligheter — bör emellertid ges en yttersta gräns. Ett undantag görs därför i 13 kap. 6 & TF från skyddet enligt 13 kap. 3 & TF. Undantaget innebär att om en anställd i en framställning eller i ett meddelande upp- såtligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden som rör arbetsgivar- en till skada för denne så utgör inte grundlagen något hinder mot att han skiljs från anställningen eller omplaceras. Det bör påpekas att det här inte rör sig om något sekretessbrott.
Vi har vidare ansett att det inte vore rimligt att hindra en förening att utesluta en medlem som uttryckligen framfört uppfattningar som uppenbart strider mot föreningens grundläggande värderingar. Detta gäller även om personen i fråga framfört uppfattningarna i egenskap av författare eller annan upphovsman till en framställning i tryckt skrift. Men detta undantag från publicerings- och meddelarrätten kan knappast vara absolut. Om fram- ställningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig bör det skydd gälla som meddelarrätten ger.
Sanktioner för överträdelser av meddelarrätten
Ansvaret för ett överskridande av meddelarrätten drabbar den anställde eller föreningsmedlemmen. Det vanliga tryckfrihetsrättsliga ansvarssyste- met med ansvar för t.ex. den ansvarige utgivaren gäller alltså inte.
Om en arbetsgivare eller en förening träder meddelarrätten för när och ingriper med en åtgärd mot någon som hållit sig inom gränserna för sin meddelarrätt blir åtgärden ogiltig. Arbetsgivaren eller föreningen kan också bli skadeståndsskyldig. Detta framgår av 2 kap. 1 & i den särskilda lagen.
Som nämnts ovan under rubriken skyddet mot sanktioner är den an- ställde som utnyttjat sin meddelarrätt skyddad på samma sätt som den som utnyttjat sin föreningsrätt. En arbetsgivare kan alltså bli skyldig att utge ersättning både för den förlust som uppkommit och för den kränkning som den otillåtna åtgärden innebär.
Förbud mot efterforskning
En betydelsefull del av ett meddelarrättsligt system är förbudet mot efter- forskning av den som utnyttjat den rätt som systemet ger. Vårt förslag innebär att en motsvarighet till det efterforskningsförbud som f.n. finns i 3 kap. 4 & TF, och som gäller ”myndighet eller annat allmänt organ”, införs på den privata sektorn.
Efterforskningsförbudet riktar sig enligt 13 kap. 9 5 första stycket TF mot den som har en företagsledande eller därmed jämförlig ställning och en arbetsledande ställning i ett företag eller en ledande ställning i en förening. Men det sträcker sig längre än så. Det omfattar enligt 13 kap. 9 & andra stycket TF även annan inom ett företag eller en förening om efterforsk— ningen sker för företagets eller föreningens räkning. Förbudet mot efter- forskning är alltså tämligen omfattande. Men vi anser inte att det bör träffa alla anställda i ett företag eller alla medlemmar i en förening.
Liksom det nuvarande efterforskningsförbudet gäller det förbud mot efterforskning som vi föreslår inte i de fall ingripande mot någon är förenligt med bestämmelserna i TF. Den som överskridit gränserna för meddelarrät- ten får alltså efterforskas även av den som annars är förbjuden att göra detta. Det sagda gäller dock med två undantag. En anställd som uppsåtligen spritt oriktiga uppgifter om sitt företag och en föreningsmedlem som med- verkat till en framställning som uppenbart strider mot föreningens grund- läggande värderingar får inte efterforskas. En anledning härtill är att för- budet mot efterforskning annars lätt nog skulle bli ihåligt.
Rättegången
Mål som rör fråga, huruvida någon överskridit de rättigheter som med- delarrätten i förhållandet mellan enskilda innebär, skall handläggas som tryckfrihetsmål. Ett sådant mål skall prövas av en jury om inte parterna på båda sidor avstår från juryprövning.
Målen skall, oavsett om de innehåller någon fråga som annars skulle prövas av arbetsdomstolen, handläggas i tryckfrihetsdomstol. Mål som överklagas prövas i andra instans av hovrätt och i sista hand av högsta domstolen.
Tystnadsplikt för journalister m.fl.
F.n. gäller enligt 3 kap. 3 & TF tystnadsplikt bl.a. för journalister och andra, som tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift, i fråga om vem som är författare eller har lämnat meddelande för publicering eller är utgivare av skrift som inte är periodisk. Denna regel, som är ett viktigt inslag i anonymitetsskyddet, gäller över hela fältet och alltså även till förmån för den som åsidosatt något enskilt åtagande genom publicering i tryckt skrift.
Från regeln gäller ett antal undantag. Bl.a. kan domstol medge intrång i tystnadsplikten vid vissa brott enligt TF om det är erforderligt att uppgift lämnas huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat ett meddelande eller på annat sätt medverkat till framställningen.
Vårt förslag innebär att regeln i 3 kap. 3 & TF, som f.n. är något oklart formulerad, förtydligas. Någon ändring i sak medför inte detta. Dock föreslår vi vissa ändringar i rättegångsbalken som syftar till att något för- stärka skyddet för massmediernas källor.
Utrikes tryckta skrifter
Huvudregeln i TF är att dess bestämmelser gäller även skrifter som trycks utom riket i den mån de utges här. Från denna regel finns vissa undantag. Bl.a. gäller ett mindre långtgående skydd för den som meddelat eller anskaffat uppgifter för publicering i utrikes tryckt skrift.
Vårt förslag innebär att skyddet för meddelare och anskaffare till skrifter som visserligen trycks utom riket men som huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige eller beträffande vilka utgivningsbevis finns skall vara detsamma som för skrifter som trycks och utges i Sverige. Detta innebär alltså en förstärkning av skyddet för meddelare och anskaffare.
Genomförandet av förslagen Eftersom ett genomförande av förslagen förutsätter grundlagsändring före- slår vi att huvuddelen av de nya reglerna får träda i kraft först den 1 januari 1992.
Radio, TV, m.m.
Vi föreslår att de regler som gäller på det radiorättsliga området anpassas till de föreslagna reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Vidare utgår vi från att meddelarrätt i enlighet med vårt förslag kommer att införas på övriga fält där yttrandefriheten kan komma att få ett särskilt skydd i grundlag.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningenl dels att 1 kap. 1, 3 och 9 åå, 3 kap. 3—5 åå, 7 kap. 6 å, 9 kap. 1 och 2 åå, 11 kap. 1 å, 12 kap. 1 och 14 åå samt rubrikerna till 9 och 11 kap. skall ha följande lydelse,
dels att nuvarande 13 kap. skall betecknas 14 kap., dels att det i förordningen skall införas ett nytt kapitel, 13 kap, av följande lydelse,
dels att nya 14 kap. 1—5 åå skall betecknas 2—6 åå, dels att nya 14 kap. 6 å skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas två nya paragrafer, 14 kap. 1 och 7 åå, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 1 å2
Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
I överensstämmelse med de i första stycket angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst.
Det skall ock stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i denna förordning föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till företag för
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.
Vidare skall envar äga rätt att, om ej annat följer av denna förordning, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offent- liggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande som avses i
föregående stycke.
För missbruk av tryckfriheten el- ler medverkan däri må ej någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under be- slag.
35
Om rätt att, oavsett enskilt åtagan- de, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter samt meddela och an- skaffa uppgifter och underrättelser föreskrivs i 13 kap.
För missbruk av tryckfriheten el- ler medverkan däri får inte någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer tillta- las eller dömas till ansvar eller er- sättningsskyldighet eller utsättas för åtgärd till skada för honom eller skriften konfiskeras eller läggas un- der beslag.
Om ersättningsskyldighet och andra rättsföljder för den som ge- nom tryckt skrift eller genom med- delande eller anskaffande av uppgif- ter eller underrättelser för publice- ring i sådan skrift åsidosatt vad som ålegat honom på grund av enskilt åtagande finns bestämmelser i 13 kap.
9 å3
Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat
1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;
2. om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverk- samhet av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds per- sonliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift;
3. om ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaf- fats.
3. om ansvar, ersättningsskyldig- het och annan rättsföljd som avser det sätt på vilket uppgift eller un- derrättelse anskaffats.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap. 3 å4
Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och den som har varit verksam inom företag för utgivning av tryck- ta skrifter eller inom företag för yr- kesmässig förmedling av nyheter el- ler andra meddelanden till periodis— ka skrifter må icke röja vad han därvid erfarit om vem som är för— fattare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket eller är utgivare av skrift som ej är perio- disk, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt 2 å första stycket;
3. fråga är om brott som angives i 7 kap. 3 å första stycket 1;
4. fråga är om brott enligt 7 kap. 2 å eller 3 å första stycket 2 eller 3 och rätten finner det erforderligt att vid förhandling uppgift lämnas, hu- ruvida den som är tilltalad eller skä- ligen misstänkt för brottet har läm- nat meddelandet eller medverkat till framställningen;
5. rätten av hänsyn till allmänt el- ler enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran.
Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och den som har varit verksam inom företag för utgivning av tryck- ta skrifter eller inom företag för yr— kesmässig förmedling av nyheter el- ler andra meddelanden till periodis- ka skrifter får inte röja vad han därvid erfarit om vem som är för- fattare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket eller är utgivare av skrift som inte är pe— riodisk.
Tystnadsplikten enligt första styck- et gäller inte
1. om författaren, meddelaren el- ler utgivaren har samtyckt till att hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får väckas enligt 2 å första stycket,
3. om det rör sig om brott som anges i 7 kap. 3 å första stycket 1,
4. i den mån domstol finner det erforderligt, när det rör sig om brott enligt 7 kap. 2 å eller 3 å första stycket 2 eller 3, att vid förhandling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har läm- nat meddelandet eller medverkat till framställningen, eller
5. i den mån domstol i andra mål än sådana som handläggs som tryck- frihetsmål av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.
Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga va-
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
ka över att frågar inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje särskilt fall är med- givet.
Om undantag i övrigt från tyst- nadsplikten enligt första stycket före— skrivs i 13 kap. 8 å.
4 å5 Myndighet eller annat allmänt organ må ej efterforska författaren till framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som utgivit eller avsett att utgiva framställning i sådan skrift eller den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket, i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med denna förordning. Får efterforskning förekomma, skall därvid beaktas den i 3 å angivna tystnadsplikten.
Om förbud i övrigt mot efterforsk- ning föreskrivs i 13 kap. 9 så.
5å5
Utsätter någon mot författarens eller, i fall som avses i 1 å, mot ut- givarens eller meddelarens vilja å tryckt skrift dennes namn, pseudo- nym eller signatur eller åsidosätter någon sin tystnadsplikt enligt 3 å, straffes med böter eller fängelse i högst ett år. Lag samma vare, om å skriften såsom författare, utgivare eller meddelare utsättes namnet å el- ler pseudonymen eller signaturen för annan person än den verkliga författaren, utgivaren eller medde- laren.
För efterforskning i strid med 4 5 första punkten dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet mot författarens eller, i fall som avses i 1 å, mot utgivarens eller meddelarens vilja på tryckt skrift ut- sätter dennes namn, pseudonym el- ler signatur eller åsidosätter sin tyst- nadsplikt enligt 3 å, döms till böter eller fängelse i högst ett år. Till sam- ma straff döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet på skriften så— som författare, utgivare eller med- delare utsätter namnet på eller pseu- donymen eller signaturen för annan person än den verkliga författaren, utgivaren eller meddelaren.
Den som bedriver efterforskning i strid med 4 å första meningen döms, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst ett år.
Har flera medverkat till gärning som avses i första eller andra stycket gäller om ansvar härför vad som fö- reskrivs i lag.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal.
7 kap. 6 å6 Vad i lag är stadgat angående påföljd för brott, som avses i 4 och 5 åå, gälle ock då brottet är att anse som tryckfrihetsbrott.
Angående enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott stadgas i 11 kap. Fälles den tilltalade för brott, som avses i 4 å 14 eller 15, må ock, då fråga är om periodisk skrift, på yrkande förordnas att domen skall införas i skriften.
Angående enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott och talan om annan rättsföljd i anledning av sådant brott finns föreskrifter i 11 kap. Fälls den tilltalade för brott, som avses i 4 å 14 eller 15, får ock- så, då fråga är om periodisk skrift, på yrkande förordnas att domen skall införas i skriften.
9 kap.
Om tillsyn och åtal
1 å7 Justitiekanslern skall vaka över att de gränser för tryckfriheten som an- givas i denna förordning ej överskri- das.
2 å första stycket7
Justitiekanslern är ensam åklaga- re i mål om tryckfrihetsbrott. Ej må annan än justitiekanslern inleda för- undersökning rörande tryckfrihets- brott. Endast justitiekanslern och rätten äga besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om så- dant brott, om ej annat är föreskri- vet i denna förordning.
2 å tredje stycket7
Om åtal m.m.
1 å första stycket
Justitiekanslern är ensam åklaga- re i mål om tryckfrihetsbrott. Ingen annan än justitiekanslern får inleda förundersökning rörande tryckfri- hetsbrott. Endast justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsme- del med anledning av misstanke om sådant brott, om inte annat är före- skrivet i denna förordning.
1 å andra stycket
Justitiekanslern är tillika ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som eljest avser brott mot bestämmelse i denna förordning; om befogenhet för riksdagens ombudsman att vara åkla- gare i mål som nu angivits gäller dock vad i lag är stadgat.
Nuvarande lydelse
2 å andra stycket8
Regeringen äger hos justitiekans- lern anmäla skrift till åtal för tryck- frihetsbrott. 1 lag må föreskrivas att allmänt åtal för tryckfrihetsbrott må
Föreslagen lydelse
2 å
Regeringen får hos justitiekans- lern anmäla skrift till åtal för tryck- frihetsbrott. [ lag får föreskrivas att allmänt åtal för tryckfrihetsbrott får
väckas endast efter regeringens väckas endast efter regeringens medgivande. medgivande. 11 kap. Om enskilt anspråk Om enskilt anspråk i anledning av tryckfrihetsbrott, m.m. 1 å”
Enskilt anspråk i anledning av missbruk av tryckfriheten må grun- das allenast därå att den skrift, som anspråket avser, innefattar tryckfri— hetsbrott. Sådant anspråk må, om ej annat nedan stadgas, icke göras gäl- lande mot annan än den som enligt 8 kap. svarar för brottet. Har på grund av omständighet, som avses i 8 kap. 10 å, ansvaret övergått å ho- nom, må anspråket göras gällande även mot den som före honom haft att svara, om och i den omfattning sådant anspråk eljest enligt lag må göras gällande.
Enskilt anspråk och annan rätts- följd i anledning av missbruk av tryckfriheten får grundas endast på att den skrift, som anspråket avser, innefattar tryckfrihetsbrott. Sådant anspråk får, om inte annat föreskrivs nedan, inte göras gällande mot an- nan än den som enligt 8 kap. svarar för brottet. Har på grund av om- ständighet, som avses i 8 kap. 10 å. ansvaret övergått på honom, får an- språket göras gällande även mot den som före honom haft att svara, om och i den omfattning sådant anspråk annars enligt lag får göras gällande.
Vad i 8 kap. 12 å är stadgat i fråga om ansvar gälle ock beträffande enskilt
anspråk.
Om enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 å gäller vad i lag är stadgat.
Om enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 å och om annan rättsföljd i anledning av så- dant brott gäller vad som är före- skrivet i lag.
Om ersättningsskyldighet och andra rättsföljder för den som ge— nom tryckt skrift eller genom med- delande eller anskaffande av uppgif- ter eller underrättelser för publice- ring i sådan skrift åsidosatt vad som ålegat honom på grund av enskilt åtagande finns bestämmelser i 13 kap.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12 kap. 1 å” Tryckfrihetsmål upptagas av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelse har sitt säte. Förekommer anledning att även annan tingsrätt inom länet skall äga upptaga tryckfrihetsmål, äger regeringen förordna därom.
Till tryckfrihetsmål hänföras mål angående ansvar eller enskilt an- språk på grund av tryckfrihetsbrott så ock ansökningsmål, som avses i 9 kap. 5 å. Till tryckfrihetsmål hän- föras även mål angående ansvar el- ler enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 3 å. Är fråga om brott enligt sistnämnda paragrafs andra stycke och har den som anskaffat uppgiften eller underrättelsen ej of- fentliggjort denna i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande, skall dock målet handläggas som tryckfrihetsmål en- dast om det är uppenbart att än- skaffandet skett för offentliggöran— de i tryckt skrift.
Till tryckfrihetsmål hänförs mål angående ansvar på grund av tryck- frihetsbrott, mål angående enskilt anspråk eller annan rättsföljd [ an- ledning av sådant brott samt ansök- ningsmål, som avses i 9 kap. Så. Till tryckfrihetsmål hänförs även mål angående ansvar på grund av brott enligt 7 kap. 3 5 och mål om enskilt anspråk eller annan rättsföljd i anledning av sådant brott. Ar fråga om brott enligt sistnämnda para- grafs andra stycke och har den som anskaffat uppgiften eller underrät- telsen inte offentliggjort denna i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande, skall dock målet handläggas som tryckfrihetsmål endast om det är up- penbart att anskaffandet skett för offentliggörande i tryckt skrift.
Av 13 kap. 11 å framgår att även vissa ytterligare mål hänförs till tryckfrihetsmål.
14 å9 Föres i mål om ansvar jämväl talan om enskilt anspråk mot annan än den tilltalade, skola de åtgärder av svarandepart, som avses i 2 å första stycket, 10 å andra stycket och 12 å andra stycket, ankomma på den tilltalade.
Då talan utan samband med åtal föres om tryckt skrifts konfiskering eller om enskilt anspråk gälle om rättegången i sådant mål vad i 2 och 10—13 åå är föreskrivet; har frågan huruvida brott föreligger tidigare prövats i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott, skall dock prövning av samma fråga ej ånyo äga rum. 1
Då talan utan samband med åtal förs om tryckt skrifts konfiskering, om enskilt anspråk eller om annan rättsföljd gäller om rättegången i så- dant mål vad som föreskrivs i 2 och 10—13 åå. Har frågan huruvida brott föreligger tidigare prövats i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott, skall dock prövning av samma
Nuvarande lydelse
ansökningsmål skall den uteslutning av jurymän, som eljest ankommer på parterna, företagas av rätten ge-
Föreslagen lydelse
fråga inte äga rum på nytt. 1 ansök- ningsmål skall den uteslutning av ju- rymän, som annars ankommer på
nom lottning. parterna, företas av rätten genom lottning.
13 kap. Vissa särskildafo'reskn'fter om förhål- landet mellan enskilda
1 %
Detta kapitel gäller i förhållandet mellan enskilda arbetsgivare och ar- betstagare och mellan föreningar och deras medlemmar.
2 å
En arbetstagare och en medlem i en förening får, i alla de fall då inte annat följer av detta kapitel, utan hinder av att de därigenom åsidosät- ter vad de åtagit sig
1. genom tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst,
2. meddela uppgifter och under- rättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller till annan som avses i 1 kap. 1 å tredje stycket samt
3. anskaffa uppgifter och under- rättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande som avses i 2.
35. Att en arbetstagare eller en med- lem i en förening genom att med- verka till framställning som avses i 2 så ], lämna meddelande enlith å 2
Nuvarande lydelse
45
Så
Föreslagen lydelse
eller anskaffa uppgifter eller under- rättelser enligt 2 5 3 åsidosatt vad han åtagit sig får inte i någon annan ordning eller i några andra fall än som följer av detta kapitel föranleda ersättningsskyldighet. I vidare mån än som nu sagts får inte heller, med framställningen, meddelandet eller anskaffandet som grund, den som är arbetstagare utsättas för åtgärd till skada för honom eller den som är medlem i en förening uteslutas ur denna.
Vad i 2 och 3 åå sägs gäller inte
1. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställnings- villkor får anses ha en företagsledan- de eller därmed jämförlig ställning,
2. medlemmar i ideella föreningar i vilka medlemskapet saknar ekono- misk betydelse för medlemmarna.
Rättigheterna enligt 2 så får in- skränkas endast i den mån det er- fordras för att upprätthålla en tyst- nadsplikt som är påkallad med hän- syn till
]. intresset att skydda företags- hemligheter,
2. intresset att skydda information som part i anledning av förhandling rörande löne- eller andra anställ- ningsvillkor håller hemlig,
3. intresset att skydda sådan in- formation som hålls hemlig med till- lämpning av lag om medbestämman- de i arbetslivet eller kollektivavtal som ersätter bestämmelse i sådan lag,
4. intresset att skydda enskilds per- sonliga förhållanden eller enskilds privata ekonomiska förhållanden el-
Nu varande lydelse
Gå
Föreslagen lydelse
ler, i den mån de hålls hemliga, eko- nomiska förhållanden hos kunder el- ler andra som har trätt [ affärsför- bindelse eller liknande förbindelse med en arbetsgivare eller en för— ening,
5. intresset att skydda uppgifter som hålls hemliga och som avser åt- gärder till skydd mot brott eller
6. intresset att skydda befordran av uppgifter.
Inskränkning av rättigheterna en- ligt 2 å skall anges i bestämmelse i en särskild lag. Det som sägs i 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen skall gälla också i fråga om förslag till sådan bestämmelse.
Utan hinder av vad som sägs i 2 och 3 åå får en anställd som i en framställning eller ett meddelande uppsåtligen har lämnat oriktiga upp- gifter om förhållanden som rör ar- betsgivaren till skada för denne skil- jas från anställningen eller omplace- ras.
Vidare får, utan hinder av vad som sägs i 2 och 3 åå, en medlem i en förening uteslutas om han medverkat såsom författare eller annars är att anse som upphovsman till en fram- ställning som till sitt innehåll uppen- bart strider mot föreningens grund- läggande värderingar. Uteslutning får dock inte ske om framställningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.
7å
Om ersättningsskyldighet och andra tillåtna rättsföljder för över- skridande av de rättigheter som följer
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
av detta kapitel gäller vad som före- skrivs i lag.
Vad som i3 kap. 3 5 andra stycket 5 sägs gäller även uppgift om vem som medverkat till framställningen enligt 2 5 I eller lämnat meddelandet enligt 2 5 2.
Den som har en företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller en arbetsledande ställning i ett före- tag eller en ledande ställning i en för- ening får inte efterforska författaren eller annan som är att anse som upp- hovsman till en framställning röran- de företaget eller föreningen, som in- förts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift. Han får inte heller efter- forska den som lämnat meddelande enligt 2 5 2 till sådan framställning. Efterforskning får dock ske i den mån det erfordras för ingripande mot författaren, den som annars är att anse som upphovsman eller med- delaren som inte står i strid med vad som följer av detta kapitel.
Vad i första stycket sägs gäller även annan inom företaget eller för- eningen om efterforskningen sker för företagets eller föreningens räkning.
Efterforskning får inte göras i fall som avses i 6 5.
105
Den som bedriver efterforskning i strid med 9 5 döms, om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsam- het, till böter eller fängelse i högst ett år.
Har flera medverkat till gärning
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
som avses i första stycket gäller om ansvar härför vad som föreskrivs i lag.
11%
Mål som rör fråga huruvida nå- gon är skyddad enligt vad som följer av detta kapitel är tryckfrihetsmål. Vad som föreskrivs i 12 kap. I 5 andra stycket tredje meningen har dock motsvarande tillämpning.
Målet skall prövas av en jury om nio medlemmar om inte parterna på båda sidor avstår från detta. Pröv- ningen skall avse frågan huruvida en arbetstagare eller en föreningsmed- lem har åsidosatt något åtagande och om rättsföljder i så fall är tillåtliga.
Finner sex eller flera av juryns le- damöter att ett åtagande har åsido- satts och att rättsföljder är tillåtliga, skall detta vara juryns utslag. Detta utslag är inte bindande vid den fort- satta handläggningen av målet.
Finner fyra eller fler av juryleda- möterna att det saknas grund för rättsföljder, skall detta vara juryns utslag. Detta utslag är bindande.
I övrigt gäller 12 kap. 3—16 5.5 i tillämpliga delar.
12%
13 kap. 5 % tredje stycketlo
I övrigt skall i fråga om skrift, som tryckts utom riket och här ut— gives, i tillämpliga delar gälla vad i 1
Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte att sanktioner vidtas mot någon i anledning av att han har an- skaffat uppgift på ett sätt som är straffbart.
14 kap. 1 %
I fråga om skrift som trycks utom riket och utges här skall, om inte annat sägs nedan, i tillämpliga delar
Nuvarande lydelse
kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap. 1, 2, 5—7 och 10—12 åå samt 9—12 kap. är föreskrivet.
13 kap. 5 5 första och andra styckena” Bestämmelserna i 1 kap. 1 étredje och fjärde styckena angående med- delande och anskaffande av uppgif- ter och underrättelser för offentlig- görande i tryckt skrift skall gälla även meddelande för offentliggöran- de i skrift, som tryckes utom riket, samt anskaffande för sådant medde- lande, om ej
Föreslagen lydelse
gälla vad som är föreskrivet i 1 kap. , 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap. 1, 2, 5—7 och 10—12 %% samt 9—12 kap.
14 kap. 6 &
Ifråga om skrift som trycks utom riket och som utges här men som inte huvudsakligen är avsedd för sprid- ning inom riket och för vilken inte heller utgivningsbevis finns gäller be- stämmelserna i 1 kap. 1 & tredje och fjärde styckena angående medde- lande och anskaffande av uppgifter och underrättelser för offentliggö— rande, om inte
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet; 2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 & första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.
Är meddelandet eller anskaffan- det straffbart i angivet hänseende, gäller vad därom är stadgat. Mål an— gående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som nu sagts skall handläggas som tryckfrihetsmål, när ej 12 kap. 1 & andra stycket tredje punkten har motsvarande tillämp- ning. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad i 3 kap. är stadgat; bestämmelsen i 3 5 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.
Första stycket tillämpas också i fråga om skrift som trycks utom riket och inte utges här. Härvid jämställs med meddelare den som medverkar till framställning i periodisk skrift så- som författare eller annan upphovs- man.
Är meddelandet eller anskaffan- det straffbart enligt vad som följer av första eller andra stycket, gäller vad som är föreskrivet därom. Mål an- gående ansvar på grund av brott som nu sagts samt mål rörande en- skilt anspråk och annan rättsföljd i anledning av sådant brott skall hand— läggas som tryckfrihetsmål, när inte 12 kap. 1 & andra stycket tredje me- ningen har motsvarande tillämp- ning. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 3 kap; bestämmelsen i 3 & 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 &
Vad som följer av 13 kap. gäller också i fråga om skrifter som trycks utom riket.
Beträffande skrift som inte huvud- sakligen är avsedd för spridning in- om riket och för vilken det inte heller finns utgivningsbevis får dock längre gående begränsningar föreskrivas än som medges i 13 kap. 5 5.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 36 kap. 8 5 och 49 kap. 4 & rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 kap. 8 ä'
Rätten må förelägga den som skall höras som vittne att, innan han infinner sig för avgivande av vittnesmål, uppliva sin kunskap om vad vittnes- förhöret gäller genom att granska för vittnet tillgängliga räkenskapsböcker, anteckningar eller andra handlingar eller besiktiga plats eller föremål, om sådant kan ske utan avsevärd olägenhet för vittnet.
Om rätten enligt 3 kap. 35 5 tryckfrihetsförordningen, 9 & första stycket 5 radioansvarighetslagen(1966:756) eller 11 ä 5 lagen (1982:521) om ansvarighet för ra- dio— och kassettidningar skall pröva om någon, som är skyldig att hem- lighålla en uppgift som avses där, ändå får höras som vittne därom, skall rätten först, om inte särskilda skäl föranleder annat, inhämta ytt— rande från det företag, hos vilket han har erhållit vetskap om uppgif- ten.
Om rätten enligt 3 kap. 3 5 andra stycket 4 eller 5 tryckfrihetsförord- ningen, 95 andra stycket 4 eller 5 radioansvarighetslagen(1966:756) eller 11 å andra stycket 4 eller 5 la- gen (1982:521) om ansvarighet för radio— och kassettidningar skall prö- va om någon, som är skyldig att hemlighålla uppgift som avses där, ändå får höras som vittne därom, skall rätten först, om inte särskilda skäl föranleder annat, inhämta ytt- rande från det företag, hos vilket han har erhållit vetskap om uppgif- ten.
49 kap. 4 52 Talan mot underrätts beslut under rättegången skall föras särskilt, om rätten
1. avvisat ombud, biträde eller försvarare eller ogillat ett yrkande härom; 2. ogillat tredje mans yrkande att få som intervenient deltaga i rättegång-
en;
3. förelagt en part eller någon an— nan att förete skriftligt bevis eller att tillhandahålla föremål för syn eller besiktning eller också enligt 3 kap. 35 5 tryckfrihetsförordningen, 95 första stycket 5 radioansvarighetsla- gen
3. förelagt en part eller någon an- nan att förete skriftligt bevis eller att tillhandahålla föremål för syn eller besiktning eller enligt3 kap. 3 5 and- ra stycket 4 tryckfrihetsförordningen , 9 5 andra stycket 4 radioansvarig-
Nuvarande lydelse
(1966:756) eller 11 % 5 lagen (1982:521) om ansvarighet för ra- dio- och kassettidningar funnit det vara av synnerlig vikt att en uppgift som avses där lämnas vid vittnesför- hör eller förhör med en part under sanningsförsäkran;
Föreslagen lydelse
hetslagen (1966:756) eller 11 35 andra stycket 4 lagen (1982:521) om an- svarighet för radio— och kassettid- ningar funnit det vara erforderligt att uppgift som avses där lämnas vid förhandling eller också enligt 3 kap. 3 & andra stycket 5 tryckfrihetsför- ordningen, 9å andra stycket 5 ra- dioansvarighetslagen (1966:756) el- ler 11 å andra stycket 5 lagen (1982:521) om ansvarighet för ra- dio- och kassettidningar funnit det vara av synnerlig vikt att uppgift som avses där lämnas vid vittnesför- hör eller förhör med en part under sanningsförsäkran;
4. utlåtit sig angående ådömande av förelagt vite eller häkte eller om ansvar för förseelse i rättegången eller angående skyldighet för någon, som ej är part eller intervenient, att gottgöra i rättegången vållad kostnad;
5. utlåtit sig angående ersättning eller förskott av allmänna medel till målsägande eller angående ersättning eller förskott till biträde, försvarare, vittne, sakkunnig eller annan, som ej är part eller intervenient;
6. utlåtit sig i tvistemål angående kvarstad eller annan åtgärd enligt 15 kap. eller i brottmål angående häktning eller åtgärd, som avses i 25—28 kap.;
7. avslagit begäran om biträde eller försvarare eller till sådant uppdrag förordnat annan än part föreslagit;
8. utlåtit sig i annat fall än som avses i 5 eller 7 i fråga som gäller allmän rättshjälp; eller
9. avslagit begäran om rättshjälp åt misstänkt i brottmål eller om ersätt- ning eller förskott till part, som åtnjuter sådan förmån.
Särskild talan skall föras genom besvär. Är fråga om beslut, som avses i 1, 2, 3, 7, 8 eller 9, åligge den som vill föra talan att, om beslutet meddelats vid sammanträde för förhandling, genast och eljest inom en vecka från den dag, då han erhöll del därav, anmäla missnöje; försummas det, äge han ej vidare rätt till talan. Rätten pröve genast, om anmälan rätteligen gjorts.
I fråga om missnöjesanmälan av myndigheter, som enligt lag eller för- ordnande med stöd av lag är behöriga att överklaga beslut som avses i andra stycket, gäller följande. Har beslutet meddelats vid sammanträde för för- handling vid vilken myndigheten inte har varit företrädd, skall missnöje anmälas senast en vecka från dagen för beslutet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
3. Förslag till Lag om ändring i lagen om skydd för
företagshemligheter
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 55 lagen (1990:00) om skydd för före- tagshemligheter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Med företagshemlighet avses i denna lag sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrens- hänseende.
Med information förstås både sådana uppgifter som har dokumenterats i någon form, inbegripet ritningar, modeller och andra liknande tekniska förebilder, och enskilda personers kännedom om ett visst förhållande, även om det inte har dokumenterats på något särskilt sätt.
Information om ett förhållande som innefattar brott eller som annars är från allmän synpunkt oaccepta- belt utgör inte företagshemlighet.
Lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter.
Som ett obehörigt angrepp anses inte att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggö— ra eller inför en myndighet eller an- nat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat all- varligt missförhållande i näringsid- karens rörelse.
Som ett obehörigt angrepp anses inte att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggö- ra eller inför en myndighet eller an— nat behörigt organ avslöja något som han med fog antar utgör brott, på vilket fängelse kan följa, eller an- nat allvarligt missförhållande i nä- ringsidkarens rörelse.
Som ett obehörigt angrepp anses inte heller att någon utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller någon före honom har fått del av i god
tro .
Denna lag träder i kraft den
Om offentliggörande i tryckt skrift, radioprogram och kassettid- ningar finns särskilda bestämmelser.
4. Förslag till Lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen
] & Detta kapitel anger i vilka fall sådana begränsningar som nämns i 13 kap. 5 5 första stycket och 14 kap. 7 5 andra stycket tryckfrihetsförord- ningen gäller i friheten enligt 13 kap. 2 & samma förordning att utan hinder av enskilt åtagande anskaffa uppgifter eller underrättelser eller lämna med- delanden eller på annat sätt medverka till framställning i tryckt skrift.
2 & Begränsning enligt 1 & gäller beträffande sådan uppgift som utgör före- tagshemlighet enligt lagen (1990200) om skydd för företagshemligheter och som skyddas enligt den lagen. Begränsningen gäller dock inte beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten.
Är fråga om utrikes tryckt skrift som inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken utgivningsbevis inte finns gäller, i stället för vad som anges i första stycket, begränsning enligt 1 & för varje uppgift som utgör företagshemlighet enligt lagen om skydd för företagshemligheter och som skyddas enligt den lagen.
3 & Begränsning enligt 1 & gäller beträffande information som part under pågående förhandling rörande löne- eller andra anställningsvillkor eller vid förberedelse för sådan förhandling håller hemlig.
4 & Begränsning enligt 1 & gäller beträffande information som hålls hemlig med tillämpning av 21 och 22 åå lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som sägs i 4 5 andra stycket nämnda lag.
5 & Begränsning enligt 1 & gäller beträffande uppgift om enskilds person— liga förhållanden och enskilds privata ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Uppgiften får dock röjas, om det finns ett allmänintresse av att den enskildes förhållande eller annat därmed förenat förhållande avslöjas som uppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del.
Första stycket tillämpas också i övrigt beträffande uppgift om ekonomis- ka förhållanden hos leverantörer, kunder och andra som har trätt i affärsför- bindelse eller annan liknande förbindelse med arbetsgivaren eller förening- en, om denna håller uppgiften hemlig.
Vid intresseawägningen enligt första och andra styckena skall särskilt
avseende fästas vid i vad mån det föreligger ett förtroendeförhållande mellan arbetsgivaren eller föreningen och den som uppgiften rör.
Begränsning gäller vidare beträffande varje uppgift vars röjande kan antas medföra fara för någons personliga säkerhet.
6 & Begränsning enligt 1 5 gäller beträffande uppgift om sådan åtgärd som avser att skydda mot brott och som en arbetsgivare eller en förening håller hemlig. Begränsningen gäller dock endast i den mån ett röjande är ägnat att motverka syftet med åtgärden.
7 & Begränsning enligt l & gäller beträffande uppgift om chiffer, kod eller liknande metod för att underlätta befordran av uppgifter samt beträffande uppgift under befordran såsom postförsändelse eller telefonmeddelande.
2 kap. Om verkan av rättshandling som företas i strid med 13 kap. 3 & tryckfrihets- förordningen
1 5 En rättshandling som sker i strid med 13 kap. 35 andra meningen tryckfrihetsförordningen skall på begäran förklaras ogiltig.
En arbetsgivare eller en förening som bryter mot 13 kap. 3å andra meningen tryckfrihetsförordningen skall ersätta arbetstagaren eller för- eningsmedlemmen för den skada som uppkommer och för den kränkning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen som har skett. Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.
2 & Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande skall 34, 35 och 37 åå, 38 å andra stycket andra meningen samt 39 och 40 55 lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar.
Den som vill begära ogiltigförklaring av en annan rättshandling än som avses i första stycket eller yrka skadestånd skall underrätta motparten om detta inom fyra månader efter det att han har fått kännedom om den omständighet vartill yrkandet hänför sig och senast inom två år efter det att omständigheten har inträffat. Har inom underrättelsetiden påkallats för- handling enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller med stöd av kollektivavtal, skall talan väckas inom fyra månader efter det att förhandlingen har avslutats. I annat fall skall talan väckas inom fyra månader efter det att tiden för underrättelse har gått ut.
Lämnas inte underrättelse eller väcks inte talan inom den tid som anges i första eller andra stycket, är rätten till talan förlorad.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1949:164) med Vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1949:164) med vissa bestämmel- ser om rättegången i tryckfrihetsmåll
dels att 13 & skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 14— 17 åå, av följande lydelse,
dels att det närmast före 1 5 skall införas en rubrik med lydelsen "Före- skrifter om tryckfrihetsmål i allmänhet",
dels att det närmast före 14 5 skall införas en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 52
Vad i denna lag är stadgat om tryckfrihetsmål, vari talan föres om ansvar, skall i tillämpliga delar gälla beträffande tryckfrihetsmål, vari utan samband med åtal talan föres om skrifts konfiskering eller om en- skilt anspråk; i mål om enskilt an- språk gälle dock följande särskilda bestämmelser.
Vid målets beredande skall utre- das, huruvida anspråket enligt tryckfrihetsförordningen må göras gällande mot svaranden samt, om så erfordras, beslut därom meddelas. Om föreläggande för part att kom- ma tillstädes och om verkan av parts utevaro gälle vad i rättegångsbalken är stadgat angående sak, varom för- likning ej är tillåten. Skall jury ej medverka, varde målet utsatt till hu- vudförhandling i den för tvistemål i allmänhet gällande ordningen.
Vad som ovan föreskrivs om tryckfrihetsmål, i vilka talan förs om ansvar, skall i tillämpliga delar gälla beträffande sådana tryckfrihetsmål som avses i 12 kap. 1 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen i vilka utan samband med åtal talan förs om skrifts konfiskering, enskilt anspråk eller annan rättsföljd; i mål om en- skilt anspråk eller annan rättsföljd i anledning av tryckfrihetsbrott skall dock följande särskilda bestämmel- ser gälla.
Vid målets beredande skall utre- das, huruvida anspråket eller rätts- följden enligt tryckfrihetsförord- ningen får göras gällande mot sva- randen samt, om så erfordras, beslut därom meddelas. Om före- läggande för part att komma tillstä- des och om verkan av parts utevaro skall gälla vad som i rättegångsbal— ken är föreskrivet angående sak, varom förlikning inte är tillåten.
Skall jury inte medverka i mål om enskilt anspråk eller annan rätts- följd, skall målet sättas ut till huvud- förhandling i den för tvistemål i all- mänhet gällande ordningen.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Särskilda föreskrifter om vissa tryck- frihetsmål rörande förhållandet mel- lan enskilda
145
Sådana tryckfrihetsmål som avses i 13 kap. 11 5 tryckfrihetsförord- ningen prövas av den tingsrätt som skall ta upp tryckfrihetsmål där den anställde eller föreningsmedlemmen har sitt hemvist.
Är inte någon anställd eller för- eningsmedlem part i tryckfrihetsmå- let prövas detta av den tingsrätt som skall ta upp tryckfrihetsmål där sva- randen har sitt hemvist.
Har talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister väckts vid tingsrätt eller arbetsdomstolen och finner domstolen att målet skall handläggas som tryckfrihetsmål skall målet överlämnas till rätt dom- stal.
155
Tvistemål som har samband med tryckfrihetsmål som avses i 13 kap. 11 &? tryckfrihetsförordningen får upptas av den tingsrätt som får uppta tryckfrihetsmålet om rätten finner det lämpligt att målen upptas av sam- ma domstol.
Tryckfrihetsmål som avses i första stycket och annat tvistemål får, utan hinder av att samma rättegångsform inte är tillämplig för målen, hand- läggas i en rättegång om det på grund av målens samband med var- andra skulle vara till allvarlig olä- genhet att målen handlades i skilda rättegångar. Hålls huvudförhandling i rättegången inför jury, skall dock talan, som inte hänför sig till tryck- frihetsmålet, prövas enbart av rätten.
Nu varande lydelse
Föreslagen lydelse
Fråga om förening av mål prövas av rätten på framställning av part. Över framställningen skall motpar— ten beredas tillfälle att yttra sig. Ta- lan mot rättens beslut angående för- ening av mål förs särskilt.
16%
Vad som föreskrivs i3 _l)" första och andra styckena, 4—6 åå, 8, 9, 11, och 12 55 skall i tillämpliga delar gälla även i sådana mål som avses i 14 5. Skall jury inte medverka skall målet, när beredandet slutförts, så!- tas ut till huvudförhandling i den ordning som föreskrivs för tvistemål i allmänhet.
17å
Efter huvudförhandlingen skall rätten genast till juryn skriftligen framställa frågan huruvida rättsfölj- der är tillåtliga. Om parterna inte är ense därom, skall rätten också skrift- ligen framställa frågor om i vad mån den anställde eller föreningsmedlem- men har åsidosatt något åtagande. Innan frågorna till juryn slutligen av- fattas, skall närvarande part beredas tillfälle att yttra sig över dem.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
6. Förslag till Lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)
Härigenom föreskrivs i fråga om radioansvarighetslagen(1966:756) dels att 2, 5—9 a åå skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 b &, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Zä'
Missbruk av yttrandefriheten i ra- dioprogram medför ansvar och ska- deståndsskyldighet endast när gär- ningen innefattar yttrandefrihets- brott. Vad som sagts nu gäller även förverkande av egendom och annan särskild rättsverkan av brott.
Missbruk av yttrandefriheten i ra- dioprogram medför ansvar och ska- deståndsskyldighet endast när gär- ningen innefattar yttrandefrihets- brott. Vad som sagts nu gäller även förverkande av egendom och annan särskild rättsverkan av brott samt andra åtgärder till skada för någon.
Med yttrandefrihetsbrott i radioprogram avses i denna lag framställning eller offentliggörande, som enligt 7 kap. 4 eller 5 & tryckfrihetsförordningen skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom tryckt skrift. Som yttrandefrihetsbrott i radioprogram anses också sådan olaga våldsskildring i rörliga bilder som avses i 16 kap. 10 b & brottsbalken. Yttrandefrihetsbrott föreligger endast om programmet blivit sänt.
Bestämmelse i brottsbalken eller annan lag om påföljd för brott, som avses i andra stycket, eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan av sådant brott gäller även när brottet är att anse som yttrande— frihetsbrott i radioprogram.
5 äz Ansvar för yttrandefrihetsbrott i radioprogram eller för medverkan till sådant brott får ej ådömas annan än den som är ansvarig enligt 4 &.
Den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram el- ler anskaffat uppgift eller underrät- telse för att offentliggöra den i ra- dioprogram eller för att lämna med- delande som nyss sagts är fri från ansvar och skadeståndsskyldighet. Om sådant förfarande under mot- svarande förhållanden skulle ha kunnat föranleda ansvar eller skade- ståndsskyldighet enligt tryckfrihets- förordningen, må dock dömas till ansvar eller skadeståndsskyldighet.
Den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram el- ler anskaffat uppgift eller underrät— telse för att offentliggöra den i ra- dioprogram eller för att lämna med- delande som nyss sagts är fri från ansvar, skadeståndsskyldighet och andra rättsföljder. Om sådant för- farande under motsvarande förhål- landen skulle ha kunnat föranleda ansvar, skadeståndsskyldighet eller annan rättsföljd enligt ] —1kap. och 14 kap. 1—6 55 tryckfrihetsförord- ningen, får dock dömas till ansvar
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse eller skadeståndsskyldighet eller ge- nom dom fastställas annan rätts- följd.
6 %
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram svarar den som är ansvarig för brottet enligt 4 %. Om brottet hänför sig till program eller del av program som består i sådan direktsändning som avses i 1 & andra stycket, åligger skadeståndsskyldigheten gärningsmannen eller, om flera medverkat till brottet, gärningsmannen och övriga medverkande i förening.
Programföretaget är skyldigt att jämte den för brottet ansvarige ersätta skadan.
Skadeståndsskyldighet får ej åläggas annan än den som är ansvarig för skadan enligt första eller andra stycket.
Beträffande andra rättsföljder i anledning av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram än skadeståndsskyl- dighet gäller att sådana får åläggas endast den som enligt 4 Q' är ansvarig for brottet.
7 &
Fråga som rör missbruk av yttrandefriheten i radioprogram bedömes efter samma grunder som gälla för bedömningen av missbruk av tryck- friheten enligt 1 kap. 4 & tryckfrihetsförordningen .
Den som är ansvarig för innehållet i radioprogram enligt 4 5 första eller tredje stycket skall anses ha haft kännedom om innehållet och medgivit att programmet sändes.
I mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ra- dioprogram får fråga ej väckas om vem som, utan att vara ansvarig för brottet eller skadeståndsskyldig en- ligt denna lag, författat eller fram- ställt programmet, framträtt i detta eller lämnat meddelande för offent- liggörande i programmet.
I mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ra- dioprogram och i mål om andra rättsföljder i anledning av sådant brott får fråga inte väckas om vem som, utan att vara ansvarig för brot- tet eller skadeståndsskyldig enligt denna lag, författat eller framställt programmet, framträtt i detta eller lämnat meddelande för offentliggö- rande i programmet.
Fråga om vem som är ansvarig för brott som avses i 5 & andra stycket andra punkten får utan hinder av tredje stycket i förevarande paragraf handläggas i samma rättegång som mål som angives där.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8å4
Mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ra- dioprogram upptages av Stockholms tingsrätt. Om det är lämpligt med hänsyn till utredningen, kostnader och andra omständigheter, kan så- dant mål upptagas även av annan tingsrätt som är behörig att pröva tryckfrihetsmål.
Beträffande rättegången äga i öv- rigt 12 kap. och 14 kap. 1—3 åå tryckfrihetsförordningen samt lagen den 22 april 1949 (nr 164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål, jämte anslutande föreskrifter, motsvarande tillämp- ning. De som äro jurymän för tryck- frihetsmål äro behöriga att medver- ka även i mål som avses i denna paragraf.
Bestämmelserna i första och and— ra styckena gälla även mål angående ansvar eller skadeståndsskyldighet på grund av brott som avses i 5 å andra stycket andra punkten och som ej gäller det sätt på vilket upp- gift eller underrättelse anskaffats. Är frågan om brott, varigenom nå- gon anskaffat uppgift eller under- rättelse men ej offentliggjort denna i radioprogram eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande skall dock vad nyss sagts gälla en- dast om det är uppenbart att an— skaffandet skett för offentliggöran- de i radioprogram.
Mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ra- dioprogram och mål om andra rätts- följder i anledning av ett sådant brott upptas av Stockholms tingsrätt. Om det är lämpligt med hänsyn till ut- redningen, kostnader och andra omständigheter, kan sådana mål upptas även av en annan tingsrätt som är behörig att pröva tryckfri- hetsmål.
Beträffande rättegången tillämpas i övrigt 12 kap. och 15 kap. 1—3 åå tryckfrihetsförordningen samt lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål, jämte anslutande föreskrifter. De som är jurymän för tryckfrihetsmål är behöriga att medverka även i mål som avses i denna paragraf.
Bestämmelserna i första och and- ra styckena gäller även mål angåen- de ansvar eller skadeståndsskyldig- het på grund av brott som avses i 5 å andra stycket andra punkten och andra rättsföljder i anledning av så- dant brott och som inte gäller det sätt på vilket uppgift eller under- rättelse anskaffats. Är fråga om brott, varigenom någon anskaffat uppgift eller underrättelse men inte offentliggjort denna i radioprogram eller meddelat den till annan för så- dant offentliggörande skall dock vad nyss sagts gälla endast om det är uppenbart att anskaffandet skett för offentliggörande i radioprogram.
Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram väckes av justitie- kanslern. Sådant åtal skall väckas inom sex månader från det programmet
Nu varande lydelse
Föreslagen lydelse
sändes. Justitiekanslern är åklagare även i annat mål som skall handläggas i samma ordning som mål om yttrandefrihetsbrott i radioprogram.
955
Programutgivare, den som är eller har varit anställd hos programföre- taget eller annan som har tagit be- fattning med radioprogram eller med nyhetsmeddelande för sådant program får ej röja vad han därvid erfarit om vem som författat eller framställt program, framträtt i pro- gram eller lämnat meddelande för offentliggörande i program, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. i mål som sägs i 7å tredje stycket fråga är, huruvida den, mot vilken talan föres, enligt denna lag är ansvarig för brottet eller år ska- deståndsskyldig;
3. i fall som avses i Så andra stycket fråga är om sådant brott mot rikets säkerhet som angives i 7 kap. 3 å första stycket 1 tryckfrihetsför— ordningen;
4. i fall som avses i 5 å andra stycket fråga är om brott enligt 7 kap. 3å första stycket 2 eller 3 tryckfrihetsförordningen och rätten finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet;
5. rätten av hänsyn till allmänt el- ler enskilt intresse finner det vara av
Programutgivare, den som är eller har varit anställd hos programföre— taget eller annan som har tagit be- fattning med radioprogram eller med nyhetsmeddelande för sådant program får inte röja vad han därvid erfarit om vem som författat eller framställt program, framträtt i pro— gram eller lämnat meddelande för offentliggörande i program.
Tystnadsplikten enligt första styck- et gäller inte
1. om författaren, den som fram- ställt programmet, framträtt i pro- grammet eller lämnat meddelande för offentliggörande i programmet har samtyckt till att hans identitet röjs,
2. i mål som sägs i 7å tredje stycket då fråga är, huruvida den, mot vilken talan förs, enligt denna lag är ansvarig för brottet eller är skadeståndsskyldig,
3. i fall som avses i Så andra stycket då fråga är om sådant brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3å första stycket 1 tryckfri— hetsförordningen,
4. i den mån domstol, i fall som avses i 5 å andra stycket och fråga är om brott enligt 7 kap. 3å första stycket 2 eller 3 tryckfrihetsförord- ningen, finner det erforderligt att vid förhandling uppgift lämnas, hu- ruvida den som är tilltalad eller skä- ligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller
5. i den mån domstol i andra mål än sådana som handläggs som ytt-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
synnerlig vikt att uppgift i saken randefrihetsmål av hänsyn till ett all- lämnas vid vittnesförhör eller förhör mänt eller enskilt intresse finner det med part under sanningsförsäkran. vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäk- ran. Brott mot denna paragraf bestraffas med böter eller fängelse i högst ett år. Åtal får väckas av åklagare endast om målsäganden angivet brottet till åtal. Åklagare är justitiekanslern.
9 a ål”
Myndighet eller annat allmänt organ får ej efterforska den som författat eller framställt radioprogram, framträtt i sådant program eller lämnat med- delande för offentliggörande i radioprogram i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med denna lag. Får efterforskning förekomma, skall därvid beaktas den i 9 å första stycket angivna tystnadsplikten.
För efterforskning i strid med För efterforskning i strid med första stycket första punkten dömes första stycket första punkten döms, till böter eller fängelse i högst ett år. om efterforskningen har gjorts upp- Åklagare är justitiekanslern. såtligen eller av oaktsamhet, till bö-
ter eller fängelse i högst ett år. Åklagare är justitiekanslern.
9 b 5 Vad som följer av 13 kap. tryckfrihetsförordningen beträffande tryckta skrifter gäller också i fråga om radioprogram.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
7. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:521) om ansvarighet för
radio— och kassettidningar'
dels att 2, 7, 9—11, 14, 15, 21 och 22 åå skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 24 å, samt närmast före 24 å en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2å2
Missbruk av yttrandefriheten i en radio- eller kassettidning medför ansvar och skadeståndsskyldighet endast när gärningen innefattar ytt- randefrihetsbrott. Vad som har sagts nu gäller också förverkande av egendom och annan särskild rätts- verkan av brott.
Missbruk av yttrandefriheten i en radio- eller kassettidning medför ansvar och skadeståndsskyldighet endast när gärningen innefattar ytt- randefrihetsbrott. Vad som har sagts nu gäller också förverkande av egendom och annan särskild rätts- verkan av brott samt andra åtgärder
till skada för någon.
Med yttrandefrihetsbrott avses i denna lag framställning eller offent- liggörande som enligt 7 kap. 4 eller 5 å tryckfrihetsförordningen skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen hade begåtts genom en tryckt skrift. Yttrandefrihetsbrott föreligger endast om radiotidningen har blivit sänd eller kassettidningen har blivit spridd.
Som yttrandefrihetsbrott anses inte tillkännagivanden i annonser eller liknande meddelanden i en radio- eller kassettidning, om det inte av med- delandets innehåll omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan komma i fråga. Är ett meddelande straffbart i förening med omständig- heter, som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som är föreskrivet i allmänhet. Detsamma gäller i fråga om meddelanden genom chiffer eller på något annat sätt som är hemligt för allmänheten.
7 å2
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning svarar den som enligt 5 å är ansvarig för brottet.
Svarar utgivaren av den periodiska skrift som utgör en radio- eller kassettidnings förlaga eller en ställföreträdare för denne för ett yttrandefri- hetsbrott i radio- eller kassettidningen, är den periodiska skriftens ägare skyldig att ersätta skadan tillsammans med utgivaren eller ställföreträdaren.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är an- svarig för skadan enligt första eller andra stycket. Om skadeståndsskyldig- het på grund av brott som avses i 2 å tredje stycket eller 6 å andra stycket gäller dock vad som är föreskrivet i allmänhet.
Nu varande lydelse
Föreslagen lydelse
Beträffande andra rättsföljder [ anledning av yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning än skade- ståndsskyldighet gäller att sådana får åläggas endast den som enligt 5 å är ansvarig för brottet.
9å3
I mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning får fråga inte väckas om vem som, utan att vara ansvarig för brottet eller skade- ståndsskyldig enligt denna lag,
I mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning och i mål om andra rättsföljder i anledning av sådant brott får fråga inte väckas om vem som, utan att vara ansvarig för brottet eller skadeståndsskyldig en— ligt denna lag,
1. är författare eller annan upphovsman till innehållet i radio- eller
kassettidningen,
2. har framställt radio- eller kassettidningen, eller 3. har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket tryckfrihetsför- ordningen till den periodiska skrift som utgör radio— eller kassettidningens
förlaga.
Handläggs ett sådant mål som avses i första stycket i samma rättegång som ett tryckfrihetsmål, hindrar det stycket inte att en fråga, som enligt 3 kap. 2 å andra stycket tryckfrihetsförordningen får väckas i tryckfrihets- målet, tas upp i den gemensamma rättegången.
10 å3
Beträffande mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rätts- verkan på grund av yttrandefrihets- brott i en radio- eller kassettidning gäller vad som är föreskrivet om motsvarande mål angående tryckfri- hetsbrott genom den periodiska skrift som utgör radio- eller kassett- tidningens förlaga.
Beträffande mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rätts- verkan på grund av yttrandefrihets- brott i en radio- eller kassettidning och beträffande mål om andra rätts- följder i anledning av sådant brott gäller vad som är föreskrivet om motsvarande mål angående tryckfri- hetsbrott genom den periodiska skrift som utgör radio— eller kassett- tidningens förlaga.
Nu varande lydelse
I fråga om mål angående ansvar eller skadestånd på grund av brott som avses i 6 å andra stycket första meningen gäller vad som är före- skrivet om motsvarande tryckfri- hetsmål.
Föreslagen lydelse
I fråga om mål angående ansvar eller skadestånd på grund av brott som avses i 6 å andra stycket första meningen och i fråga om mål om andra rättsföljder i anledning av så— dant brott gäller vad som är före- skrivet om motsvarande tryckfri- hetsmål.
11 å4
Den som har tagit befattning med tillkomsten eller med sändningen el- ler spridningen av en radio- eller kassettidning får inte röja vad han därvid har fått veta om vem som är författare eller annan upphovsman till innehållet i radio- eller kassettid- ningen, vem som har framställt den- na eller vem som har lämnat med- delande som anges i 9 å första styck- et 3, om inte
1. denne har samtyckt till det,
2. det i ett sådant mål som anges i 9 å första stycket är fråga om huru- vida den, mot vilken talan förs, en- ligt denna lag är ansvarig för brottet eller skadeståndsskyldig,
3. det i ett fall som avses i 6å andra stycket första meningen är fråga om ett sådant brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 å förs- ta stycket 1 tryckfrihetsförordning- en, _
4. rätten i ett fall, som avses i 2 å tredje stycket, eller i ett fall, som avses i 6 å andra stycket första me- ningen och där det är fråga om ett brott enligt 7 kap. 3 å första stycket
Den som har tagit befattning med tillkomsten eller med sändningen el- ler spridningen av en radio- eller kassettidning får inte röja vad han därvid har fått veta om vem som är författare eller annan upphovsman till innehållet i radio- eller kassettid- ningen, vem som har framställt den- na eller vem som har lämnat med- delande som anges i 9 å första styck- et 3.
Tystnadsplikten enligt första styck- et gäller inte
1. om författaren, upphovsman- nen, framställaren eller meddelaren har samtyckt till att hans identitet röjs,
2. om det i mål som anges i 9 å första stycket är fråga om huruvida den, mot vilken talan förs, enligt denna lag är ansvarig för brottet el- ler skadeståndsskyldig,
3. om det i ett fall som avses i 6 å andra stycket första meningen är fråga om ett sådant brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 å förs- ta stycket 1 tryckfrihetsförordning- en,
4. i den mån domstol i ett fall, som avses i 2 å tredje stycket, eller i ett fall, som avses i 6 å andra stycket första meningen och där det är fråga om ett brott enligt 7 kap. 3 å första
Nuvarande lydelse
2 eller 3 tryckfrihetsförordningen , anser det behövligt att det vid för- handling lämnas uppgift om huruvi- da den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen i radio- eller kas- settidningen,
5. rätten av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse anser det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäk- ran, eller
6. uppgiftslämnandet i annat fall är tillåtet enligt 3 kap. 3å tryck- frihetsförordningen.
Föreslagen lydelse
stycket 2 eller 3 tryckfrihetsförord- ningen, anser det erforderligt, att det vid förhandling lämnas uppgift om huruvida den som är tilltalad el- ler skäligen misstänkt för den brotts- liga gärningen har lämnat medde— landet eller medverkat till framställ- ningen i radio- eller kassett— tidningen,
5. i den mån domstol i andra mål än sådana som handläggs som ytt- randefrihetsmål av hänsyn till ett all- mänt eller enskilt intresse anser det vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäk- ran, eller
6. om uppgiftslämnandet i annat fall är tillåtet enligt 3 kap. 3 å tryck- frihetsförordningen.
14 å5
Allmänt åtal för yttrandefrihets- brott i en radio- eller kassettidning väcks av justitiekanslern. Åtalet skall väckas inom sex månader från det att radiotidningen sändes eller kassettidningen lämnades ut för spridning. Vad som är föreskrivet i 9 kap. 2 å andra stycket tryckfrihets— förordningen och annan lag angåen- de åtal för tryckfrihetsbrott skall till- lämpas också i fråga om yttrandefri— hetsbrott i en radio- eller kassettidning.
Allmänt åtal för yttrandefrihets- brott i en radio- eller kassettidning väcks av justitiekanslern. Åtalet skall väckas inom sex månader från det att radiotidningen sändes eller kassettidningen lämnades ut för spridning. Vad som är föreskrivet i 9 kap. 2 å tryckfrihetsförordningen och annan lag angående åtal för tryckfrihetsbrott skall tillämpas ock- så i fråga om yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning.
Justitiekanslern är åklagare även i mål om ansvar för brott som avses i 6 å
andra stycket första meningen.
15 å I fråga om ansvar för den som bryter mot 11 å gäller 20 kap. 3 å brotts- balken. Åtal för ett sådant brott får väckas av åklagare endast om målsägan— den anger brottet till åtal.
Den som bryter mot 12å första meningen döms till böter eller fäng- else i högst ett år.
Den som bryter mot 12 å första meningen döms, om efterforskning- en har gjorts uppsåtligen eller av
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra någon av sina skyldigheter enligt 13 å döms till böter eller fängelse i högst ett år. Justitiekanslern är åklagare i mål om ansvar för brott som avses i denna paragraf.
21 å6
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som utgörs av en sammanställning svarar den som enligt 20 å är ansvarig för brottet.
Svarar den särskilde utgivaren eller dennes ställföreträdare för ett yttran- defrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som utgörs av en sammanställning, är ägarna till de periodiska skrifterna skyldiga att ersätta skadan tillsammans med utgivaren eller ställföreträdaren.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som år an- svarig för skadan enligt första eller andra stycket. Om skadeståndsskyldig- het på grund av brott som avses i 2 å tredje stycket eller 6 å andra stycket gäller dock vad som är föreskrivet i allmänhet.
Beträffande andra rättsföljder än skadeståndsskyldighet i anledning av yttrandefrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som utgörs av en sammanställning gäller att så- dana får åläggas endast den som en- ligt 20 å är ansvarig för brottet.
22 å6
I fråga om mål om ansvar eller skadeståndsskyldighet eller om för- verkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av ett yttrandefrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som har mer än en förlaga gäller samma be- stämmelser som beträffande mot- svarande mål angående tryckfrihets— brott genom den periodiska skrift som är den huvudsakliga förlagan till tidningen.
I fråga om mål om ansvar eller skadeståndsskyldighet eller om för- verkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av ett yttrandefrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som har mer än en förlaga och beträffande mål om andra rättsföljder i anled- ning av sådant brott gäller samma bestämmelser som beträffande mot- svarande mål angående tryckfrihets- brott genom den periodiska skrift som är den huvudsakliga förlagan till tidningen.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Vissa särskilda föreskrifter omförhål- landet mellan enskilda
24 å Vad som följer av 13 kap. tryckfrihetsförordningen beträffande tryckt skrift gäller också i fråga om radio- och kassettidningar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
8. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar
Härigenom föreskrivs att 2, 7 och 21 åå lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar skall har följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreskrifterna i 2 å, 5 å andra stycket, 7 å första, tredje och fjärde styckena samt 8—9 a åå radioansva- righetslagen (1966:756) är tillämp- liga på radioprogram som anges i 1 å andra stycket. Därvid skall vad som sägs om radioprogram, pro— gramföretag och radioansvarighets— lagen i stället avse program som an- ges i 1 å andra stycket, den som be- driver egensändningar respektive denna lag.
Föreslagen lydelse
Föreskrifterna i 2 å, 5 å andra stycket, 7 å första, tredje och fjärde styckena samt 8—9 b åå radioansva- righetslagen (1966:756) är tillämp- liga på radioprogram som anges i 1 å andra stycket. Därvid skall vad som sägs om radioprogram, pro- gramföretag och radioansvarighets- lagen i stället avse program som an- ges i ] å andra stycket, den som be- driver egensändningar respektive denna lag.
Första stycket gäller inte program eller delar av program som består i en direktsändning av en dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offent— lig tillställning som anordnas av någon annan än den som bedriver egen— sändningen. Inte heller gäller 5, 6 och 8 åå denna lag sådana program eller delar av program.
I frågor som inte behandlas i de angivna föreskrifterna i radioansvarig- hetslagen eller i denna lag gäller vad som föreskrivs i andra författningar.
7 å För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram svarar den som enligt 6 å är ansvarig för brottet. Om ett yttrandefrihetsbrott har begåtts i ett sådant program eller en sådan del av ett program som avses i 2 å andra stycket, åligger skadeståndsskyldigheten gärningsmannen eller, om flera har medverkat till brottet, gärningsmannen och övriga medverkande i förening. Den som har bedrivit egensändningen är skyldig att ersätta skadan till- sammans med den som är ansvarig för brottet. Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är an- svarig för skadan enligt första eller andra stycket. Beträffande andra rättsföljder [ anledning av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram än skadeståndsskyl-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
dighet gäller att sådana får åläggas endast den som enligt 6 å är ansvarig för brottet.
21 å De som är jurymän för tryckfrihetsmål är behöriga att medverka i juryn. Bestämmelserna i 12 kap. 10—12 åå och 14 kap. 1—3 åå tryck- frihetsförordningen och i 4—9 och 11 åå lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål skall tillämpas också i mål om åtgärd enligt 11 eller 12 å. Vad som där sägs om frågan, om brott föreligger, skall därvid i stället avse frågan, om justitiekanslerns framställning bör bifallas.
Bestämmelserna i 12 kap. 10—12 åå och 15 kap. 1—3 åå tryck- frihetsförordningen och i 4—9 och 11 åå lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål skall tillämpas också i mål om åtgärd enligt 11 eller 12 å. Vad som där sägs om frågan, om brott föreligger, skall därvid i stället avse frågan, om justitiekanslerns framställning bör bifallas.
Kallelser och andra meddelanden i mål om förbud enligt 11 å behöver inte tillställas andra tillståndshavare än dem som har avgett förklaring eller som på annat sätt särskilt har begärt detta. Underrättelse om utgången i målet skall dock lämnas alla tillståndshavare.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
9. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio
Härigenom föreskrivs att 1 och 6 åå lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1å
Denna lag gäller yttrandefriheten i ljudradioprogram som sänds med stöd av närradiolagen (1982:459).
Föreskrifterna i 2 å, 5 å andra stycket, 7 å första, tredje och fjärde styckena samt 8—9 a åå radioansva- righetslagen (1966:756) är tillämp- liga på radioprogram som anges i första stycket. Därvid skall vad som sägs om radioprogram, programfö- retag och radioansvarighetslagen i stället avse program som anges i första stycket, sammanslutningar som har tillstånd att sända närradio samt denna lag. I frågor som inte behandlas i de angivna föreskrifter— na i radioansvarighetslagen eller i denna lag gäller vad som föreskrivs i andra författningar.
Föreskrifterna i 2å, Så andra stycket, 7 å första, tredje och fjärde styckena samt 8—9 b åå radioansva- righetslagen (1966:756) är tillämp- liga på radioprogram som anges i första stycket. Därvid skall vad som sägs om radioprogram, programfö- retag och radioansvarighetslagen i stället avse program som anges i första stycket, sammanslutningar som har tillstånd att sända närradio samt denna lag. I frågor som inte behandlas i de angivna föreskrifter- na i radioansvarighetslagen eller i denna lag gäller vad som föreskrivs i andra författningar.
6 5 För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram svarar den som enligt 5 å är ansvarig för brottet. Sammanslutningen är skyldig att ersätta skadan tillsammans med den som är ansvarig för brottet. Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är an- svarig för skadan enligt första eller andra stycket.
Beträffande andra rättsföljder i anledning av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram än skadeståndsskyl- dighet gäller att sådana får åläggas endast den som enligt 5 å är ansvarig för brottet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
;
1. Inledning
1.1. Direktiven
Kommitténs ursprungliga direktiv (Dir. 1988z57), som beslutades av rege- ringen den 20 oktober 1988, innefattar ett uppdrag att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. Syftet härmed är enligt direktiven att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.
Enligt direktiven är det kommitténs huvuduppgift att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Kommittén bör emellertid söka avgränsa tillämpningsområdet för en meddelarfrihet i för- hållandet mellan enskilda så att den kommer att gälla endast hos de organ där den kan anses motiverad och inte omfatta varje relation mellan enskilda personer.
Vidare anges i direktiven att kommittén bör bedöma vilka undantag som bör finnas på meddelarfrihetens tillämpningsområde samt hur ett väl fun- gerande efterforskningsförbud riktat mot enskilda bör utformas.
En annan uppgift som anges i direktiven är att föreslå lämpliga regler för rättegången i mål som rör ett meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda.
Enligt direktiven skall den reglering som föreslås vara så enkel och lättillämpad att den lämnar god vägledning för de enskilda som den i första hand avser samt utformas så att den kan fogas in i en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten.
Den 2 februari 1989 fick kommittén tilläggsdirektiv (Dir. 1989z3). Dessa innebar att kommittén fick i uppdrag att överväga dels justeringar av de regler som gäller tystnadsplikten för dem som är verksamma inom bl.a. tidningsföretag och nyhetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publicering, dels om de föreskrifter som rör skrifter som är tryckta utomlands är lämpligt utformade på vissa punkter. Sistnämnda fråga gäller friheten att lämna meddelanden för publicering i skrifter som huvudsakligen är avsedda för spridning här i landet och att anskaffa uppgifter i sådant publiceringssyfte.
Kommittén har i sitt arbete att beakta direktiven (Dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv skall alla förslag kun- na genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare har kom- mittén att beakta direktiven (Dir. 1988z43) som innebär att EG-aspekten skall beaktas i utredningsverksamheten.
Kommitténs ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv bifogas betänkan- det som bilaga 1 och 2.
1.2. Utredningsarbetet
Beträffande kommitténs arbete kan följande sägas.
Kommittén har anordnat en hörning rörande utredningsuppdraget med representanter från massmedierna. Därvid deltog chefredaktörerna Sören Olofsson och Hasse Olsson samt journalisterna Leif Eriksson, Jan Mosan- der, Ingemar Odlander och Elisabeth Sandlund.
Kommittén har även anordnat en hörning avseende utredningsuppdraget med företrädare för främst Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. I denna deltog verkställande direktörerna Jan Krylborn, Claes-Göran Källner och Björn Wolrath, direktören Ulf Nilsson, informa- tionschefen Roger Johanson, bolagsjuristerna Bo Benell, Eva Lindenfors och Thomas Harryson samt juristen Olof Erixon.
En av sekreterarna har besökt Norge och därvid sammanträffat med en företrädare för norska justisdepartementet.
Sekreterariatet har inhämtat uppgifter från vice börschefen Lars Bredin rörande informationsskyldighet och därmed sammanhängande frågor när det gäller börsregistrerade företag.
Kommittén har genom Sveriges EG-delegation i Bryssel inhämtat upp- lysningar rörande förhållanden inom EG som har anknytning till utred— ningsuppdraget. Kommittén har också genom utrikesdepartementet inhäm- tat information rörande skyddet för företagshemligheter i vissa länder.
Kommittén har följt det arbete som har bedrivits av den parlamentariska beredningen för grundlagsfrågor om yttrandefriheten.
Inom kommittén har en särskild arbetsgrupp verkat. I denna grupp har Bo Broomé, Hans-Gunnar Axberger, Göran Karlstedt, Ove Sköllerholm, Bertil Wennberg och sekreterarna ingått. Arbetsgruppen har arbetat främst med frågor som haft lagteknisk anknytning.
Utredningsarbetet har bedrivits under betydande tidspress. Kommittén har, sedan ledamöterna utsågs, haft endast ca ett år på sig att arbeta fram ett förslag som krävt omfattande överväganden både på ett mera allmänt plan och när det gällt lagstiftningstekniken. För att alla olika aspekter skulle ha kunnat genomarbetas på ett helt tillfredsställande sätt hade längre tid be- hövts. Vi bedömer emellertid att förslaget är i sådant skick att det kan utgöra en tillräcklig grund för remissinstansernas överväganden och att frågor beträffande vilka tidsbristen har hindrat fullständiga överväganden skall kunna få en tillfredsställande lösning under departementsbehand- lingen.
2 Gällande rätt
I TF finns en reglering av meddelarfriheten. Huvudsakligen gäller denna reglering gentemot det allmänna och avser lagstadgade tystnadsplikter. När det gäller möjligheten för en person att bryta privaträttsligt ingångna avtal om tystnadsplikt — genom att lämna t.ex. publiceringsmeddelande — utan att träffas av rättsliga sanktioner finns f.n. ingen uttrycklig reglering. I direkti- ven talas om att det är vår huvuduppgift att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda.
2.1. Allmänt om ansvarssystemet i TF
Ansvarssystemet i TF bygger på två grundläggande principer. Den ena är att det alltid skall finnas någon som, även om han inte själv varit upp— hovsman, kan göras ansvarig för innehållet i en tryckt skrift. I regel är detta författaren eller, när det gäller periodiska skrifter, den ansvarige utgivaren. Den andra principen är att detta formaliserade ansvar skall utesluta ansvar för alla som på annat sätt medverkat vid skriftens tillkomst.
Tanken i TF är således att endast en person skall kunna göras ansvarig för tryckfrihetsbrott samt att dennes ansvar är exklusivt och utesluter ansvar för andras eventuella medverkan. Det sagda innebär att det i TF inte före- kommer något medverkansansvar i brottsbalkens mening. Tvärtom skyddar TF genom olika bestämmelser sådana personer som har medverkat vid tillkomsten av en tryckt skrift men som inte står det speciella tryckfrihets- rättsliga ansvaret. Till denna kategori bestämmelser hör de som gäller meddelarfrihet och anonymitet. Redan här skall emellertid påpekas att skyddet inte är totalt. I en del fall kan alltså ansvar utkrävas av även andra än den som enligt huvudregeln är ansvarig för den tryckta skriften. Mera härom nedan.
2.2. Meddelarfrihet
Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfriheten (i mera begränsad mening) finns i 1 kap. 1 å tredje stycket TF. Där stadgas att det skall stå envar fritt att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i TF, meddela
uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om det för skriften finns en särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.
Meddelarfriheten innebär alltså att det skall stå var och en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF, meddela uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i tryckt skrift. De meddelade uppgifterna måste dock vara avsedda för offentliggörande i en tryckt skrift och lämnas till en sådan mottagare som anges i TF. Meddelandet kan lämnas antingen munt- ligt eller skriftligt genom överlämnande av handlingar eller egna nedteckna- de uppgifter. Meddelarfriheten gäller i princip oberoende av om med- delandet publiceras. Det räcker alltså att meddelarens syfte är att offent- liggörande skall ske.
2.3. Anskaffarfrihet
I 1 kap. 1 å fjärde stycket TF finns en regel som tar sikte på ett tidigare led i den kedja som löper från en meddelare via t.ex. en tidningsredaktion till publicering i tryckt skrift. Enligt regeln skall var och en äga rätt att, om inte annat följer av TF, anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna ett med- delande av den typ som angivits i paragrafens tredje stycke. Även här krävs alltså ett publiceringssyfte för att anskaffandet skall vara tillåtet enligt 1 kap. 1 å TF. Det bör påpekas att friheten att anskaffa uppgifter för publicering inte innefattar någon rätt att därvid använda sig av brottsliga metoder, t.ex. stöld. Detta framgår av 1 kap. 9 å tredje punkten TF.
2.4. Ansvar för meddelare och anskaffare
Som antytts tidigare och som f.ö. framgår av 1 kap. 1 å tredje resp. fjärde styckena är meddelarens och anskaffarens ansvarsfrihet inte total. Enligt 7 kap. 3 å TF får meddelarfriheten vika i en del olika situationer. Vi skall här nedan redovisa dessa. Först skall vi emellertid göra en del allmänna påpekanden beträffande den personkrets som omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 3 å TF.
2.4.1. Allmänt om personkretsen som omfattas av undantagen i 7 kap. 3 å TF
Bestämmelsen i 7 kap. 3 å första stycket TF tar enligt ordalydelsen först sikte på den som lämnar ett sådant meddelande som avses i 1 kap. 1 å tredje stycket TF. Detta är den naturliga beskrivningen av en meddelare. Men lagrummet anger som subjekt även den som — utan att svara enligt 8 kap., dvs. enligt de särskilda ansvarighetsreglerna för tryckt skrift — såsom för-
l | | [ l. l ['. l
fattare eller annan upphovsman eller såsom utgivare medverkar till fram- ställning som är avsedd att införas i tryckt skrift. Personkretsen är således ganska vid. Den omfattar dock inte alla som på något sätt medverkat till en tryckt framställning. Teknisk personal och redaktionsmedlemmar, som en- dast diskuterat en artikel med författaren, omfattas t.ex. inte. Samman- fattningsvis kan sägas att personkretsen i 7 kap. 3å första stycket TF omfattar dels vad som i TF normalt avses med meddelare, dvs. personer som står utanför t.ex. en tidning men som hör av sig i syfte att informera eller för att få ett meddelande publicerat, dels dem som är upphovsmän till de aktuella framställningarna. Motsättningsvis framgår att även den senare kategorin i princip har stor frihet att medverka vid tillkomsten av en framställning i tryckt skrift; också den kan sägas vara omfattad av "med- delarfrihet”.
2.4.2. Ansvar för meddelare
Bestämmelsen i 7 kap. 3 å TF innebär att de i paragrafen angivna fallen undantas från TF:s tillämpningsområde. I stället skall de bestämmelser om ansvar som finns i vanlig lag tillämpas i de nämnda situationerna. För att ansvar enligt 7 kap. 3 å första stycket TF skall kunna utkrävas förutsätts inte att publicering skett. Även den meddelare som inte fått sitt meddelande publicerat kan fällas till ansvar. I princip gäller detta även innan med— delandet nått mottagaren, t.ex. redaktionen.
Som framgått gäller bestämmelsen i 7 kap. 3 å första stycket TF inte den som enligt 8 kap. TF har att svara för skriften. Tanken bakom undantaget är att publicisten skall svara för det tryckfrihetsbrott som publiceringen inne- bär och inte samtidigt drabbas av sådant ansvar som gäller för uppgiftsläm- nare m.fl.
De brott som en meddelare kan hållas anvarig för är uppräknade under tre punkter i 7 kap. 3 å första stycket TF. Den första punkten avser hög- förräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Några beskrivningar av själva de brottsliga gärningarna innehåller TF i detta fall inte. I stället hänvisas till den vanliga strafflagstiftningen; i detta fall avses 18, 19, 22 och 23 kap. brottsbalken. Detta innebär att grundlagsskyddet här inte är lika starkt som vid tryck- frihetsbrotten i 7 kap. 4 å TF där hela gärningsbeskrivningen anges i TF.
Den andra punkten i 7 kap. 3 å första stycket TF tar som undantag från meddelarfriheten upp det fallet att någon oriktigt utlämnar allmän handling som inte är tillgänglig för envar. Vidare skall vanlig lag tillämpas om någon tillhandahåller en sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande. Gemensamt för dessa två typer av gärningar är att det för ansvar krävs att gärningen företagits uppsåtligen. Lagrummet knyter an både till reglerna om allmänna handlingar i 2 kap. TF och till sekretessla- gens (19801100) bestämmelser. Den tillämpliga straffbestämmelsen är 20 kap. 3 å brottsbalken. Enligt denna bestämmelse döms den för brott mot
tystnadsplikt som röjer uppgift, som han enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning är skyldig att hålla hemlig. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. För ansvar enligt 7 kap. 3 å första stycket 2 TF krävs inte att det är fråga om kvalificerad sekretess enligt 16 kap. sekretesslagen utan utlämnande av varje sekretessbelagd handling omfattas. Det är dock nödvändigt att gärningsmannen själv omfattas av den aktuella sekretessbe- stämmelsen.
Tredje punkten i 7 kap. 3å första stycket TF skiljer sig från andra punkten dels genom att den avser utlämnande av uppgifter i stället för handlingar, dels genom att den gäller endast sådana uppgifter som omfattas av kvalificerad sekretess enligt 16 kap. sekretesslagen. Det sistnämnda innebär att ett utlämnande av andra sekretessbelagda uppgifter inte är straffbart om det sker med publiceringssyfte (1 kap. 1 å tredje stycket TF). Häri ligger den stora betydelsen av förevarande bestämmelse. En tjänste- man vid en myndighet kan utan att riskera att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter till t.ex. en dagstidning för publicering i alla de fall där sekretessen inte är nämnd i 16 kap. sekretesslagen.
Grundlagsskyddet är starkare enligt 7 kap. 3 å tredje punkten TF än enligt de båda andra punkterna. Genom ett nyligen beslutat tillägg till 7 kap. 3 å TF (se prop. 1986/87:151) gäller vad som sägs i 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen i fråga om förslag till föreskrifter som avses här. Detta innebär att förslag till lagändring avseende 16 kap. sekretesslagen skall — om det inte förkastas av riksdagen — på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader innan det får antas om inte minst fem sjättedelar av de röstande i riksdagen antar förslaget.
Vilka de enligt 16 kap. sekretesslagen kvalificerade tystnadsplikterna är framgår av bilaga 3.
2.4.3. Ansvar för anskaffare
I 7 kap. 3 å andra stycket TF finns en särskild kriminalisering som anknyter till 7 kap. 3 å första stycket 1 TF och som träffar den som på sätt nämns i 1 kap. 1 å fjärde stycket TF anskaffar uppgifter för publicering. Bestämmel- sen innefattar att om anskaffandet gäller uppgift eller underrättelse som innebär att anskaffaren gör sig skyldig till högförräderi, uppror, landsför- räderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller till försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott så skall han dömas enligt straffbestämmelserna i brottsbalken.
2.5. Andra rättsföljder än straffrättsligt ansvar
I 1 kap. 3å TF anges att ingen får dömas till ansvar eller ersättnings— skyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall än TF bestämmer. Enligt 11 kap. 1 å TF får enskilt anspråk, varmed i första
% l ,,
hand avses skadeståndsanspråk, grundas endast på att den skrift som an- språket avser innefattar tryckfrihetsbrott. Sådant anspråk får i princip inte göras gällande mot annan än den tryckfrihetsansvarige. Som ett undantag föreskrivs i paragrafens sista stycke att vad i lag är stadgat skall gälla om enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 å TF. Hur förhåller det sig då med andra rättsföljder, t.ex. arbetsrättsliga sanktioner som upp- sägning eller avskedande?
När TF infördes innebar reglerna om ämbetsansvar att alla som var anställda som tjänstemän hos stat eller kommun hade sådant ansvar. De gärningar som var straffbara som ämbetsbrott var tjänstemissbruk, tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel. I straffskalan för dessa ämbetsbrott ingick suspension eller avsättning, straff som inte kom i fråga för andra än ämbetsmän. Om någon med ämbetsan- svar dömdes för annat brott kunde i påföljden också ingå suspension eller avsättning. Frågan om skiljande från anställning för ämbetsmännen var således en fråga om ett straff, en offentligrättslig sanktion. Och straff var, som framgått, enligt 1 kap. 3 å TF uteslutet.
Genom en reform år 1975 avskaffades de särskilda ämbetsstraffen och ersattes med ett icke-straffrättsligt sanktionssystem. Någon ändring av inne- börden av förbudet i 1 kap. 3 å TF mot sanktioner var inte avsedd. Av- skedande och uppsägning av de offentliganställda faller alltså under för- budet i 1 kap. 3 å TF. Men i rättspraxis har man gått längre. Varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF.
Det måste antas att den som i vederbörlig ordning har dömts för tryck- frihetsbrott eller för brott som avses i 7 kap. 2 eller 3 å TF kan bli föremål för sanktioner i anställningsförhållandet enligt vanliga regler.
2.6. Rättegångsordningen vid brott mot 7 kap. 3 å TF
Brott enligt 7 kap. 3 å första stycket TF skall jämlikt 12 kap. 1 å andra stycket TF behandlas som tryckfrihetsmål. Gärningsmannen kan alltså få målet prövat av jury. Är det fråga om brott enligt 7 kap. 3 å andra stycket TF och har den som anskaffat uppgiften eller underrättelsen inte offent- liggjort denna i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offent- liggörande gäller dock att handläggning i enlighet med bestämmelserna för tryckfrihetsmål skall ske endast om det är uppenbart att anskaffandet skett för offentliggörande i tryckt skrift.
2.7. Rätt till anonymitet
2.7.1. Allmänt om rätten till anonymitet
Det straffrättsliga, skadeståndsrättsliga och arbetsrättsliga ansvaret för den som meddelar uppgifter eller underrättelser för publicering är således starkt begränsat. Detta är av stor betydelse för tryckfriheten. Men många gånger skulle meddelarfriheten inte vara så mycket värd om andra obehag kunde drabba meddelaren. I syfte att skydda dem som medverkar vid tillkomsten av tryckta skrifter finns därför i 3 kap. TF regler om rätt till anonymitet. Dessa regler, som alltså är avsedda att skydda meddelare, författare och utgivare av skrift som inte är periodisk, kommer vi i det följande att benämna anonymitetsskyddet enligt TF.
Den grundläggande bestämmelsen om rätt till anonymitet finns i 3 kap. 1 å TF. Där stadgas att författare till tryckt skrift inte är skyldig att låta sitt namn eller sin pseudonym eller signatur sättas ut på skriften. Vidare anges att motsvarande gäller beträffande den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket TF och beträffande utgivare av tryckt skrift som ej är periodisk. En meddelare eller författare kan alltså själv välja om han vill framträda eller om han vill vara anonym. Detsamma gäller utgivare av skrifter som inte är periodiska.
De regler som är avsedda att skydda författare, meddelare och utgivare består av dels en straffsanktionerad skyldighet för den som tar befattning med tryckt skrifts tillkomst att inte röja författare, meddelare eller utgivare, dels inskränkningar i myndigheters befogenhet att efterforska den som enligt TF har rätt till anonymitet, dels ock vissa processuella regler om förbud mot att i tryckfrihetsmål väcka frågan om vem som är författare, meddelare eller utgivare. Vi skall i det följande beröra dessa olika delar av anonymitetsskyddet.
2.7.2. Förbudet mot att röja författare, meddelare eller utgivare av icke periodisk skrift
För den som tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som varit avsedd att införas i tryckt skrift gäller enligt 3 kap. 3 å TF att han inte får röja vad han därvid fått reda på om vem som är författare eller som har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket TF eller är utgivare av skrift som inte är periodisk. Enligt 3 kap. 6 å TF gäller tystnadsplikten även till skydd för annan som är att anse som upphovsman till framställning som införts eller är avsedd att införas i tryckt skrift. Tystnadsplikt gäller också för den som varit verksam inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. Avsikten med bestämmelsen är att den skall omfatta alla som är eller varit anställda eller på annat sätt verksamma inom tidningsföre- tag, bokförlag, nyhetsbyråer eller tryckerier.
Den som bryter mot tystnadsplikten straffas enligt bestämmelsen i 3 kap. 5 å första stycket TF. Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år. Det kan emellertid påpekas att det inte enbart är rent straffrättsliga över- väganden som legat bakom utformningen av 3 kap. 5 å TF. Lagrummet ger också ett skydd mot påtryckningar från personer som vill ha reda på vem som är författare eller som lämnat de uppgifter eller underrättelser som legat till grund för det publicerade. Den som blir utfrågad i detta avseende skall kunna värja sig med att han enligt lag inte får röja författarens, meddelarens eller utgivarens identitet.
Förbudet att röja författarens, meddelarens eller utgivarens identitet har Hera undantag.
För det första gäller att anonymiteten naturligtvis är frivillig. Ett sam- tycke löser enligt 3 kap. 3 å 1 TF de i paragrafen angivna personerna från deras tystnadsplikt. Sannolikt är det mera sällan som frågan om samtycke konkret tas upp i diskussioner mellan t.ex. en meddelare och en tidnings- redaktion. Vad som i sådant fall gäller är väl ofta underförstått. I vart fall går den redaktör som vid publiceringen varken förstått eller bort förstå att samtycke saknades fri från ansvar.
Det andra undantaget gäller det fallet att fråga väckts i tryckfrihetsmål huruvida den som framträtt som författare till icke periodisk skrift verkligen är författare till skriften. I denna situation gäller inte tystnadsplikt om huruvida den uppgivna författaren verkligen är identisk med den verklige (3 kap. 3 å 2 TF). Motsvarande undantag gäller för utgivare till icke perio- disk skrift.
Nästa undantag gäller de tidigare nämnda i 7 kap. 3 å första stycket TF angivna grova brotten mot rikets säkerhet. Har meddelaren begått något sådan brott gäller enligt 3 kap. 3 å 3 TF inte någon tystnadsplikt. (Tvärtom gäller enligt 23 kap. 6 å brottsbalken jämförd med 18 kap. 7 å, 19 kap. 14 å och 22 kap. 7 å samma balk, som regel att det är straffbart att inte i tid anmäla eller eljest avslöja dessa brott om de är ”å färde”.)
Det fjärde fallet då tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 å TF inte gäller aktualise- ras i mål om brott mot meddelarfriheten enligt 7 kap. 3 å första stycket 2 eller 3 TF (jämför ovan 2.4.2) eller mot bestämmelsen om annonsmeddelan- de i 7 kap. 2 å TF. En förutsättning för att tystnadsplikten skall vika är att domstol finner det erforderligt att vid förhandling uppgifter om den anony- mes identitet lämnas och det finns en person som är tilltalad eller skäligen misstänkt för ett konkret brott.
Som femte och sista undantag från tystnadsplikten nämns i 3 kap. 3 å TF det förhållandet att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller vid förhör med part under sanningsförsäkran. Bestämmelsen gäller enbart i mål som inte är tryckfrihetsmål. För att domstol skall medge intrång i tystnadsplikten krävs dels att det är av verklig betydelse i målet att uppgift om meddelare eller författare lämnas, dels att bevisningen inte lämpligen kan föras på annat sätt. Enligt departementschefen (prop. 1975/76:204 s. 112) får beslut om att hänsynen till anonymiteten skall vika fattas endast
om mycket starka skäl kan åberopas. Detta torde gälla främst vid fall av grövre brottslighet där t.ex. tidningsredaktioner utnyttjas som ett led i brottet och i situationer där en tryckt skrifts innehåll inte omfattas av TF. Det sistnämnda gäller publicerade meddelanden som faller utanför TF:s tillämpningsområde eftersom de inte har med ”tryckfrihetens innebörd och syfte” att göra (exklusivitetsgrundsatsen: se mera härom Axberger, s. 38 ff). Även den situationen att en meddelare på ett brottsligt sätt anskaffat uppgifter för publicering i tryckt skrift, så att åtal enligt vanliga brottmåls- regler skall ske enligt 1 kap. 9 å 3 TF, faller under 3 kap. 3 å 5 TF.
Den närmare innebörden av gällande rätt i fråga om undantagen från tystnadsplikten som avses i 3 kap. 3 å 4 och 5 TF redovisas i avsnitt 16.5.
Den som bryter mot tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 å TF och den som mot en författares, utgivares (till icke periodisk skrift) eller meddelares vilja sätter ut dennes namn, pseudonym eller signatur skall enligt 3 kap. 5 å TF dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Oaktsamhet räcker för att brott skall föreligga. Allmänt åtal får äga rum endast om målsäganden anmält brottet till åtal.
2.7.3. Förbudet mot efterforskning
Enligt 3 kap. 4 å TF får myndighet eller annat allmänt organ inte efterforska författaren till en framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift. Efterforskning får inte heller ske av den som utgivit eller avsett att ge ut framställning i tryckt skrift eller av den som uppträtt som med- delare.
Efterforskningsförbudet riktar sig alltså till myndighet eller annat allmänt organ. Något hinder för privatpersoner att bedriva efterforskningar finns inte. All form av efterforskning är förbjuden. Huruvida anonymitetsskydd enligt t.ex. 3 kap. 3 å TF föreligger saknar betydelse. Även i den situationen att en tidning låtit bli att sätta ut namn på en uppgiftslämnare som inte skulle ha haft något emot att hans namn offentliggjordes råder förbud mot efterforskning. En myndighet är alltså förhindrad att ta reda på en upp- giftslämnares inställning i anonymitetsfrågan.
Efterforskningsförbudet gäller inte utan undantag. I de fall då ingripande mot t.ex. en meddelare är tillåtet enligt TF får myndigheter och andra allmänna organ vidta åtgärder för att utröna vem meddelaren är. Främst är det fråga om fall då misstanke om brott som anges i 7 kap. 3 å TF föreligger. Men även vid brott som avses i 7 kap. 2 å TF kan efterforskning vara tillåten liksom vid brott som enligt exklusivitetsgrundsatsen faller vid sidan om TF:s tillämpningsområde, dvs. vid brott som inte har med ”tryck- frihetens innebörd och syfte” att göra.
Vid den efterforskning, som enligt vad nu nämnts får förekomma, måste den i 3 kap. 3 å TF angivna tystnadsplikten för journalister m.fl. respekte- ras. Som framgått i avsnitt 2.7.2 gäller denna tystnadsplikt i betydande omfattning även till förmån för den som har begått brott mot vilka in- gripande är tillåtet enligt TF. Detta innebär att meddelarfriheten och anony-
mitetsskyddet inte är helt korresponderande; även i fall då reglerna om meddelarfrihet överträtts kan anonymitetsskydd föreligga.
Straffet för den som bryter mot efterforskningsförbudet är enligt 3 kap. 5 å andra stycket TF böter eller fängelse i högst ett år. I motsats till vid brott mot t.ex. 3 kap. 3 å TF är endast uppsåtliga förfaranden straffbara.
2.7.4. Processuella skyddsregler
Enligt 3 kap. 2 å TF får i mål som rör tryckfrihetsbrott fråga inte väckas om vem som är författare till tryckt skrift eller vem som lämnat meddelande till skriften. Med författare likställs annan som är att anse som upphovsman till framställning som införts eller är avsedd att införas i tryckt skrift. Inte heller får fråga väckas om vem som är utgivare till tryckt skrift som inte är periodisk. Men om för sådan skrift författare eller utgivare har angetts på skriften med namn eller med pseudonym eller signatur, som enligt vad som är allmänt känt åsyftar bestämd person, eller någon i skriftlig förklaring erkänt sig vara författaren eller utgivaren eller inför domstol i målet själv- mant avgivit sådant erkännande gäller ett undantag. I dessa fall får näm- ligen frågan, om den aktuella personen är ansvarig, behandlas i målet.
Bakgrunden till bestämmelsen i 3 kap. 2 å TF om inskränkning i rätten att undersöka vem som de facto är författaren är det system med ett formaliserat ensamansvar som gäller enligt TF. Ansvar utkråvs för tryck- frihetsbrott i varje särskilt fall av endast en person. Denne anses som gärningsman oavsett om han rent faktiskt är författaren eller ligger bakom de publicerade uppgifterna. Det är därför för ansvarsfrågans behandling poänglöst att i processen söka efter den verklige författaren eller med- delaren. Om detta vore tillåtet skulle också anonymitetsrätten försvagas avsevärt.
Bestämmelsen i 3 kap. 2 å TF har ytterligare ett undantag. Om det i rättegången förs talan om ansvar för brott enligt 7 kap. 3 å TF får fråga om vem som är ansvarig för det brottet handläggas i rättegången.
2.8. Regler för radio, TV och andra överföringar
TF omfattar endast tryckta skrifter och vad som enligt 1 kap. 5 å TF kan jämställas därmed. Detta innebär att detaljerade grundlagsregler till skydd för yttrandefriheten och informationfn'heten finns endast till viss del, näm— ligen när det är fråga om tryckt skrift och därmed jämställda handlingar. De regler som gäller till skydd för de nämnda grundläggande friheterna när det gäller radio, TV och andra överföringar finns i vanlig lag, nämligen radioan- svarighetslagen (1966:756) och till denna lag hänvisande lagar angående ansvarighet för närradio (1982:460) och för lokala kabelsändningar (1985:1057) samt i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettid- ningar.
Radioansvarighetslagen och de andra lagarna på det radiorättsliga om- rådet är exklusiva på ungefär samma sätt som TF. I stor utsträckning
hänvisar lagarna till TF eller har bestämmelser som svarar mot bestämmel- ser i TF. Missbruk av yttrandefriheten skall medföra ansvar och skade- ståndsskyldighet endast när gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott. Med yttrandefrihetsbrott avses framställning eller offentliggörande, som enligt 7 kap. 4 eller 5 å TF skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom tryckt skrift.
Med TF som förebild föreskrivs ett ensamansvar. En i förväg utsedd person svarar alltså ensam för yttrandefrihetsbrott som förekommer i ett program. Ett undantag från denna regel finns dock beträffande direktsända program där beslut kan fattas om att var och en som framträder skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han begår.
I fråga om meddelarfriheten gäller som huvudregel att den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram, radiotidning, kabelsänd- ning eller närradiosändning eller som anskaffat uppgift eller underrättelse för att offentliggöra den i sådan sänding eller lämna meddelande för sådant offentliggörande är fri från ansvar och skadeståndsskyldighet. I dessa fall gäller alltså meddelarfrihet. Om ett sådant förfarande under motsvarande förhållanden skulle ha kunnat föranleda ansvar eller skadeståndsskyldighet enligt TF gäller dock det motsatta. Det blir i så fall möjligt både att döma till ansvar för brott och att ålägga'skadeståndsskyldighet.
I det radiorättsliga systemet finns också ett anonymitetsskydd enligt sam- ma principer som i TF.
I flertalet fall kräver sändningar i rundradio eller tråd tillstånd av myndig- het. För vissa sändningar krävs emellertid inte sådant tillstånd. Som ex- empel kan nämnas trådsändningar till andra lokaler än bostäder. För sådana sändningar gäller inte någon särskild reglering. Det innebär bl.a. att det inte finns något särskilt rättsligt skydd för dem som lämnar meddelanden för publicering genom sådana sändningar och att gränserna för vad sändningar- na får innehålla i stället uppställs av allmänna straffrättsliga regler.
2.9. Vissa terminologiska frågor
Meddelarfrihet, anonymitetsskydd och meddelarskydd är vanligt förekom- mande termer på det rättsområde som vi behandlar. Deras innebörd är delvis oklar f.n., och det finns heller ingen anledning att avgränsa dem på något alldeles precist sätt; det är att märka att begreppen inte används i lagtext. Vi vill emellertid göra några klarlägganden med tanke på den fortsatta framställningen.
Meddelarfrihet torde i nära anslutning till nuvarande språkbruk kunna beteckna rätten för en person till ansvarsfrihet och till skydd mot civilrätts- liga sanktioner vid medverkan till innehållet i tryckt skrift. Häri ingår en rätt att bryta mot lagstadgade tystnadsplikter och att lämna i och för sig ärekränkande uppgifter. Även medverkan i andra former än genom ett meddelande i snäv mening, t.ex. genom en i en tidning införd artikel, avses.
En existerande rättslig reglering eller ett förslag till en sådan behöver naturligtvis inte innefatta alla de nämnda inslagen för att man skall kunna tala om meddelarfrihet.
Anskaffarfriheten är närbesläktad med meddelarfriheten. Vad som bör förstås med anonymitetsskydd framgår av avsnitt 2.7. Häri inkluderas alltså efterforskningsförbudet.
Användningen av termen meddelarskydd är mera vacklande. Den har ibland använts i stort sett synonymt med begreppet anonymitetsskydd (se Axberger s. 337). På senare år har den emellertid ofta fått tjäna som gemensam, övergripande beteckning för meddelarfriheten och anonymitets— skyddet. Så begagnas den i våra direktiv. Ordet meddelarskydd har getts även annan innebörd.
Det är mindre lämpligt att termen meddelarskydd används i olika be- tydelser. Från språklig synpunkt kan det också te sig egendomligt att med— delarfriheten är en del av ett ”meddelarskydd”. När det nu är fråga om att vidga det komplex av regler som gäller dem som på olika sätt medverkar i tryckt skrift, kan det vara lämpligt att lansera en ny term med den över- gripande innebörden. Vi föreslår härför ordet meddelarrätt. Termen med- delarskydd kommer vi inte att använda.
2.10. Meddelarrätt utanför den offentliga rätten
2.10.1. Allmänt om tryckfrihetsförordningens betydelse för enskilda
Som framgått ger TF skydd för meddelare i stort sett endast gentemot det allmänna. Även i övrigt reglerar TF i princip endast förhållandet mellan det allmänna och den enskilde. Men det finns ett flertal undantag. Så t.ex. gäller principen om ansvarsfrihet för offentliga funktionärer som lämnar meddelanden för publicering enligt 1 kap. 1 å tredje stycket TF även vid sådana tystnadsplikter enligt sekretesslagen (1980: 100) som primärt skyddar enskilda intressen. Och i de fall det allmännas straffanspråk får vika för meddelarfriheten får även en enskild målsägandes anspråk på skadestånd vika.
Även rätten till anonymitet har en sida som riktar sig mot enskilda. Samtidigt som anonymitetsrätten är en rätt för t.ex. en utgivare att gent- emot det allmänna slå vakt om nyhetskällornas anonymitet ger den en enskild uppgiftslämnare en rätt gentemot skriftens utgivare och förläggare och övriga på redaktionen eller förlaget inblandade personer att behålla sin anonymitet. Av särskilt intresse är att skyldigheten att skydda anonymiteten gäller till förmån också för en uppgiftslämnare som sätter sig över en avtalsgrundad tystnadsplikt.
Meddelarfriheten innebär i första hand en rätt för offentliga funktionärer att, utan att drabbas av sanktioner, bryta mot lagstadgade tystnadsplikter genom att lämna meddelanden för publicering. Det finns emellertid ett relativt stort antal lagstadgade tystnadsplikter som riktar sig mot enskilda
personer. Frågan är då vilken meddelarfrihet som finns när det gäller dessa tystnadsplikter. Vi skall behandla detta spörsmål i det följande. Först skall vi emellertid redovisa vilka tystnadsplikter det här gäller.
2.10.2. Lagstadgade tystnadsplikter för enskilda
De flesta lagstadgade tystnadsplikter som gäller för offentliga funktionärer finns samlade i sekretesslagen. I flera fall har dessa tystnadsplikter mot- svarigheter för enskilda personer. Yttrandefrihetsutredningen har i sitt be- tänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten spårat de viktigaste av dessa tystnadsplikter och delat in dem i fem olika grupper enligt följande.
1 Enskilda deltar i myndigheters verksamhet genom att fungera som konsulter eller genom att utöva tillsyn, verkställa undersökningar e.d. Av detta slag är t.ex.: 1.1 82 å hälsovårdsstadgan (1958:663; upphävd 1982:1080), 1.2 1 kap. 9 å lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg; numera ersatt av 13 kap. 9 å fartygssäkerhetslagen (1988:49), 1.3 44 å miljöskyddslagen (1969z387), 1.4 34 å lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar, 1.5 17 å lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor; numera ersatt av 17å lagen (1982:821) om transport av farligt gods och 23å lagen (1985:426) om kemiska produkter, 1.6 8 å lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso- och sjukvårdsändamål, 1.7 8 å lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på to- baksvaror, 1.8 34å lagen (1976:828) om allmänna fjärrvärmeanläggningar; numera ersatt av 35 å lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem.
2 Enskilda utövar yrken eller funktioner efter legitimation, koncession, auktorisation, myndighets förordnande, särskild prövning e.d. Av detta slag är t.ex.: 2.1 Tystnadsplikt för privatpraktiserande advokater enligt 8 kap. 4 å rätte- gångsbalken, 2.2 Tystnadsplikt för präster inom svenska kyrkan (även sådana som inte innehar prästtjänster) enligt lagen (1979:926) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan, 2.3 Tystnadsplikt för läkare och annan personal inom hälso- och sjukvården enligt 6 och 6 a åå lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårds- personalen m.fl. 2.4 Tystnadsplikt för veterinärer enligt 16 å lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m., 2.5 Tystnadsplikt för sysslomän som avses i 33 å lagen (1970:244) om all-
är;—__.— _
männa vatten- och avloppsanläggningar eller i 35 å lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem,
2.6 Tystnadsplikt för enskilt verksamma tolkar och översättare enligt 2 å lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare, 2.7 Tystnadsplikt för personal hos banker och andra penninginrättningar om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 7 å valu- talagen (1939:350), 192 å lagen (1955:183) om bankrörelse, 98 å lagen (1955:416) om sparbanker, 89 å lagen (1956:216) om jordbrukskasserö- relsen (de tre sistnämnda numera ersatta av 1 kap. 6 å bankrörelselagen (1987:617), 44 å fondkommissionslagen (1979:748) och 23 å lagen (1980:2) om finansbolag).
3 Enskilda får, på samma sätt som offentliga funktionärer, insyn i andra enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i egenskap av ar- betsgivare eller fackliga förtroendemän. Av detta slag är t.ex.: 3.1 Tystnadsplikt för skyddsombud eller ledamöter av skyddskommittéer enligt 1 kap. 9 å lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg; numera ersatt av 13 kap. 9 å fartygssäkerhetslagen(1988:49), 3.2 Tystnadsplikt för arbetsgivare och anställda enligt 16 å lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder när de tillämpar lagen, ex- empelvis såsom ledamöter av s.k. anpassningsgrupper, 3.3 Tystnadsplikt för skyddsombud eller ledamöter av skyddskommittéer enligt 7 kap. 13 å arbetsmiljölagen(1977:1160).
Besläktad med dessa tystnadsplikter är: 3.4 Tystnadsplikt enligt 21 eller 22 å lagen (1976:580) om medbestämman- de i arbetslivet för uppgifter om t.ex. arbetsgivares ekonomiska för- hållanden, om organisationernas interna förhållanden eller om enskil- das ekonomiska eller personliga förhållanden i samband med förhand- ling eller information enligt 18 eller 19 å i lagen.
4 Enskilda får som parter e.d. insyn i förhållanden som hos myndigheter omges med sekretess. Av detta slag är t.ex.: 4.1 Tystnadsplikt enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar för den som har gjort en försvarsuppfinning — dvs. en uppfinning som särskilt avser krigsmateriel — och för den som äger uppfinningen, 4.2 Tystnadsplikt enligt 8å lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar för enskilda som till följd av lagens bestämmelser får kännedom om en uppfinning — de som avses torde närmast vara arbets- givaren och dennes anställda, 4.3 Tystnadsplikt enligt 82 å civilförsvarslagen (1960274) för enskilda som på grund av lagens bestämmelser har fått kännedom om andra enskildas affärs- eller driftförhållanden eller förhållanden av betydelse för folk- försörjningen eller för rikets säkerhet r bestämmelsen torde (prop. 1979/80:80 s. 59) bli tillämplig framför allt på personer som blir föremål för åtgärd enligt lagen och därvid får inblick i civilförsvarsmyndig- heternas verksamhet,
4.4 Tystnadsplikt enligt 51 å förfogandelagen(1978:262) eller 55 å ransone- ringslagen (1978:268) för enskilda som på grund av lagens bestämmel- ser har fått kännedom om andra enskildas affärs- eller driftförhållanden eller förhållanden av betydelse för folkförsörjningen eller för rikets säkerhet — kretsen av tystnadspliktiga torde i huvudsak motsvara dem som faller under 82å civilförsvarslagen (se under 4.3), bl.a. privata distributörer (prop. 1979/80:80 s. 75).
5 Enskilda får i anställning eller liknande kunskap som enligt huvud- mannen inte bör spridas. Av detta slag är t.ex.: 5.1 Tystnadsplikt enligt 3 eller 5 å lagen (1931: 152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens — röjande av yrkeshemligheter eller av tekniska förebilder m.m. dvs. främst gärningar med karaktär av industrispiona- ge; jämför numera förslaget till lag om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155 och 1988/892LU30), 5.2 Den tystnadsplikt som kan följa av en förtroendeställning i ekonomiska eller rättsliga angelägenheter och vars brytande kan utgöra trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 å brottsbalken).
Till tystnadsplikter under 2 kan föras också tystnadsplikten för revisorer enligt 10 kap. 13 å aktiebolagslagen(1975:1385).
Den som bryter mot någon av dessa tystnadsplikter skall, i de flesta fallen, dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 å brottsbalken. Dock kan, i de fall en överträdelse rör förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet, i stället t.ex. bestämmelserna om spioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift bli tillämpliga. Vidare torde gälla att en del av tystnadsplikterna, t.ex. de som nämnts under punkten 5, närmast är sanktionerade såsom förmögenhetsbrott.
Alla de ovan uppräknade tystnadsplikterna är inte straffsanktionerade. Detta gäller tystnadsplikterna under punkten 2.7 enligt valutalagen och enligt bankrörelselagen samt tystnadsplikterna under 3.4 och 4.2. I dessa fall ersätts straff med civilrättsliga sanktioner såsom skadestånd och disci- plinära åtgärder inom arbetsrättens område.
2.10.3. Vissa lagstadgade tystnadsplikter för enskilda som tar över meddelarrätten
Som nämnts tidigare frnns i 16 kap. sekretesslagen (1980:100) en katalog över de tystnadsplikter som är starka dvs. som har företräde framför med- delarfriheten, se bilaga 3. När det gäller tystnadsplikter för enskilda perso- ner finns i denna katalog under punkten 6 i 1 å (i bilagan punkten 48) angivet tystnadsplikten enligt 8 kap. 4å första stycket tredje meningen rättegångsbalken, dvs. för enskilt verksamma advokater i förhållande till deras klienter. Vidare finns under punkten 7 (i bilagan punkten 49) angivet tystnadsplikten enligt lagen (1979:926) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan och under punkten 8 (i bilagan punkten 50) tystnadsplikten enligt 6 å lagen (1980:11) om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen
m.fl. för den inom detta område enskilt verksamma personalen beträffande patienters och andra enskildas personliga förhållanden.
Den som bryter mot någon av dessa — kvalificerade — tystnadsplikter genom att lämna meddelande om sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift ärinte skyddad av TF. Enligt 7 kap. 3 å TF skall ansvarsfrågan i dessa fall bedömas enligt de bestämmelser som finns i vanlig lag. Den tillämpliga straffbestämmelsen är 20 kap. 3 å brottsbalken.
2.104. Övriga lagstadgade tystnadsplikter för enskilda
I avsnitt 2.10.3 har angivits tre olika typer av tystnadsplikter för enskilda som är starka i förhållande till meddelarrätten och för vilka meddelarrätten alltså viker, nämligen de privatpraktiserande advokaternas tystnadsplikt, tystnadsplikten för präster i svenska kyrkan och tystnadsplikten för den enskilda hälso- och sjukvårdspersonalen. Med gängse lagtolkningsmetod bör detta innebära att övriga lagstadgade straffbelagda tystnadsplikter som gäller för enskilda viker för meddelarfriheten. Men beträffande de lagstad- gade icke straffbelagda tystnadsplikterna är rättsläget oklart. Detta gäller t.ex. tystnadsplikterna under punkten 2.7 enligt valutalagen och bankrörel- selagen samt tystnadsplikterna under punkterna 3.4 och 4.2. Hur man skall se på de straffsanktionerade tystnadsplikterna under punkterna 5.1—2 är också tveksamt.
Yttrandefrihetsutredningen tog upp frågan huruvida de nu nämnda tyst- nadsplikterna är starka eller svaga (betänkandet s. 159 ff). Enligt yttrande- frihetsutredningen är svaret på denna fråga beroende av hur stadgandet i 1 kap. 3 å TF tolkas. Stadgandet — den s.k. exklusivitetsregeln — har följan- de lydelse.
För missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri må ej någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag.
Regeln innebär alltså enligt ordalydelsen att ansvar och ersättningsskyl- dighet för all medverkan till missbruk av tryckfriheten framgår av TF. Innehåller TF ingen bestämmelse i dessa hänseenden går den aktuella personen fri från både straffrättsligt ansvar och civilrättslig ersättnings- skyldighet.
När det först gäller tystnadsplikten enligt punkten 5.2 ovan kan det — som yttrandefrihetsutredningen gjort — hävdas att denna sällan träffar med— delanden som kan antas ske i syfte att tillgodose intresset av upplysning eller nyhetsförmedling. Under sådana omständigheter faller alltså brott mot den- na tystnadsplikt utanför TF:s tillämpningsområde.
Samma resonemang förde yttrandefrihetsutredningen beträffande tyst- nadsplikterna under 5.1. Detta synsätt har däremot inte anlagts på be- stämmelserna i det vilande förslaget till lag om skydd för företagshemlig- heter (1988/89:LU30) när fråga är om anskaffande eller röjande av en företagshemlighet för publicering (se t.ex. utskottets betänkande s. 35, 37,
44 f). Det bör också poängteras att reglerna i 6 och 7 åå om skadestånds- skyldighet vid utnyttjande eller röjande av företagshemlighet inte har an- setts innebära etablerandet av en lagstadgad tystnadsplikt: tystnadsplikten förutsätts vara avtalsgrundad (s. 39 och 46).
När det gäller övriga nu aktuella tystnadsplikter, dvs. tystnadsplikterna under punkterna 2.7 (enligt valutalagen och bankrörelselagen), 3.4 (enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet) och 4.2 (enligt lagen om rätt till arbetstagares uppfinningar) gör yttrandefrihetsutredningen (betänkandet s. 160) en jämförelse med motsvarande regler om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Hit hör tystnadsplikt för bankinspektionens personal om en- skilda bankkunders förhållande (8 kap. 5 å första stycket 2 sekretesslagen), för förlikningsmän och förlikningskommissioner (8 kap. 15 å sekretessla- gen) och för personalen hos myndigheter som tillämpar lagen om rätt till arbetstagares uppfinningar (8 kap. 13 å andra stycket sekretesslagen). Man borde enligt utredningen med stöd av exklusivitetsregeln kunna dra den slutsatsen att dessa tystnadsplikter för enskilda i likhet med de flesta lag- stadgade tystnadsplikter viker för meddelarfriheten eftersom en uttrycklig lagreglering av motsatt innebörd saknas.
Det har i samband med förarbetena till lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet hävdats att 1 kap. 3 å TF skulle omfatta endast skadestånd på grund av brott och att således annan skadeståndsskyldighet skulle falla utanför TF. Detta skulle i sin tur innebära att meddelarfriheten inte skulle gälla beträffande lagstadgade tystnadsplikter som inte är för- knippade med straffansvar men väl med skadeståndsansvar (se prop. 1975/ 76:105 bil. 1 s. 508). Vi anser emellertid att en sådan tolkning saknar fog. Enligt motiven till 1 kap. 3 å TF (SOU 1947:60 s. 212) rör stadgandet ej talan om skadestånd på annan grund än missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri. Någon skillnad mellan straffsanktionerade och icke straff- sanktionerade tystnadsplikter gjordes däremot inte (se också nämnda be- tänkande s. 173 f). Enligt vår mening innebär 1 kap. 3 å TF att skadestånd i princip är uteslutet också vid överträdelse genom publiceringsmeddelande av lagstadgade fastän inte straffbelagda tystnadsplikter. Det är att märka att också dessa tystnadsplikter är ålagda genom ett ensidigt beslut av det allmänna och att det alltså är fråga om ett förhållande mellan det allmänna och enskilda (jämför prop. 1986/87:151 s. 118). Emellertid vill vi hålla öppet för möjligheten att den enskilde skall anses samtidigt ha brutit ett av- talsmässigt åtagande att hålla tyst med berörda förhållande och att han på denna grund kan träffas av ersättningskrav (jämför avsnitt 2.11).
Hur vi ser på tystnadsplikten enligt 21 å medbestämmandelagen kommer vi att redovisa närmare i avsnitt 9.6.1.
I 1 kap. 3 å TF talas bara om ansvar (dvs. straffansvar) och ersättnings- skyldighet, inte om andra sanktioner, t.ex. avsked eller andra arbetsrätts- liga påföljder. Yttrandefrihetsutredningen har emellertid ansett att det skul— le innebära ett kringgående av grundlagens exklusivitetsregel, om det skulle vara tillåtet att i en arbetstvist genom dom bekräfta en sådan påföljd för meddelande för publicering. Axberger har däremot (s. 325 f) hävdat att TF
inte hindrar att ett avtal hävs enligt civilrättsliga regler på grund av ett offentliggörande i tryckt skrift eller att arbetsrättsliga åtgärder vidtas som reaktion på publicerandet. Axberger, som närmast uttalar sig om verkan av avtalsbrott och som anser ståndpunkten diskutabel, åberopar i första rum- met ordalydelsen i 1 kap. 3 å TF.
2.10.5. Avtalsgrundade tystnadsplikter
I avsnitt 2101 har vi konstaterat att samtidigt som TF i princip är avsedd att skydda och garantera vissa fri- och rättigheter för den enskilde med- borgaren gentemot staten så innehåller den flera regler som griper in i förhållandet mellan enskilda. Visserligen kan man inte härav dra slutsatsen att TF delvis skulle ha civilrättslig karaktär. Men utan tvekan får den tryckfrihetsrättsliga regleringen återverkningar på civilrättens område. Frå- gan om hur den civilrättsliga avtalsfriheten förhåller sig till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen , och särskilt då till meddelarrätten, kan därför inte lösas enbart genom en hänvisning till att TF inte gäller i förhållandet mellan enskilda. Naturligtvis kan inte heller den motsatta slutsatsen — att tryckfriheten alltid skulle gå före ett ingånget avtal — dras.
Frågan, om civilrättsligt avtalade tystnadsplikter bryter meddelarrätten eller ej, behandlas av yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70 s. 161 ff). Utredningen konstaterar att varken bestämmelsen i 1 kap. 3 å TF eller motiven till denna ger något stöd för att TF skulle göra någon skillnad mellan skadestånd på grund av brottslig gärning och annat skadestånd eller mellan skadestånd på grund av en icke straffsanktionerad lagbestämmelse och skadestånd grundat på avtal. Utredningen uttalar att de lagbestämmel- ser som det här är fråga om — de i banklagarna, medbestämmandelagen och lagen om rätt till arbetstagares uppfinningar — torde vara dispositiva på samma sätt som civilrättsliga regler i allmänhet dvs. kunna sättas åt sidan genom avtal. Bestämmelsernas funktion är alltså enbart att ge en lösning för de fall då parterna inte har kommit överens om något annat. Enligt ut- redningen ligger det med hänsyn härtill närmast till hands att i fråga om förhållandet till meddelarfriheten jämställa avtalade tystnadsplikter med tystnadsplikter som grundas på icke straffsanktionerade lagbestämmelser. Dessa tystnadsplikter skulle alltså enligt detta resonemang vika för med- delarrätten. Men utredningen anför ett par skäl som talar emot denna ståndpunkt, bl.a. ett uttalande i samband med förarbetena till lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Utredningen betecknar slut- ligen rättsläget som ovisst men kommer ”till den slutsatsen att man med nuvarande rättsläge i varje fall får räkna med möjligheten att de avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikterna generellt bryter meddelarfriheten”. Något motsägelsefullt förklarar utredningen i rubriken till det avsnitt där frågan behandlas att tystnadsplikter i avtalsförhållanden sannolikt bryter meddelarfriheten.
I doktrinen har ett fall som gäller brott mot en avtalad tystnadsplikt diskuterats mot bakgrund av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet. Det rör sig om en dom av arbetsdomstolen (arbetsdomstolens domar 196127). I målet var fråga om en flygmaskinist hos SAS som hade skrivit en på engelska språket avfattad artikel, som publicerades i en schweizisk personalorganisationstidning, om bemanningen av vissa av SAS:s flygplan. Artikeln kom att i utdrag distribueras inom SAS. Enligt kollektivavtal förbjöds de anställda att till utomstående lämna uppgifter av "konfidenti- ell" natur. SAS gjorde gällande att artikeln innehöll sådana uppgifter och avskedade maskinisten. Denne begärde återanställning och drog saken inför arbetsdomstolen. Han hävdade att han hade drivits av en vilja att, även i företagets intresse, värna om flygsäkerheten. SAS svarade att ma- skinisten hade handlat i rent fackligt syfte. Om han hade velat värna om flygsäkerheten borde han, menade SAS, ha vänt sig till luftfartsmyndig- heterna. Arbetsdomstolen höll med om att det stod i strid med avtalet att publicera artikeln, ”med hänsyn särskilt till att ett flygbolag i hög grad är beroende av ett gott anseende och därmed allmänhetens förtroende”. Ma- skinistens syfte ursäktade honom inte: ”I den mån han velat arbeta för ökad flygsäkerhet hade det otvivelaktigt funnits andra vägar, som icke kunnat föranleda att bolaget tillfogades skada.”
Vid utvärdering av rättsfallet kan konstateras bl.a. att det i domskälen inte förekommer några tryckfrihetsrättsliga överväganden. Detta beror san- nolikt på att det inte rörde sig om en skrift som var i TF:s mening tryckt. (Vi har granskat akten i målet och kommit fram till att skriften är stencilerad eller fotokopierad; framställningssätt som då inte omfattades av TF.)
I äldre juridisk litteratur har hävdats att det inte finns någon regel som hindrar att man avtalsvägen frånskriver sig sina rättigheter enligt TF och att skadeståndspåföljd kan inträda vid kontraktsbrott utan att man kolliderar med reglerna i TF.
Avvikande uppfattning har framförts av Axberger (Axberger s. 318 ff). I likhet med yttrandefrihetsutredningen konstaterar han att rättsläget är ovisst. Enligt Axberger är den relevanta frågan i första hand om utdömande av ett inomobligatoriskt skadestånd omfattas av uttrycket ”ersättnings- skyldighet" enligt 1 kap. 3 å TF. Hans slutsats— i likhet med vad yttrandefri- hetsutredningen närmast lutar åt — är att denna regel måste anses innebära att privaträttsliga avtal i inget fall kan läggas till grund för utdömande av skadestånd i tryckfrihetsrättsliga sammanhang. I detta avseende gäller alltså meddelarfrihet. Sitt ställningstagande grundar Axberger på att utdömande av skadestånd i dessa fall är oförenligt med bestämmelsen i 1 kap. 3 å TF, tolkad efter dess ordalydelse, och på att det skulle medföra praktiska konsekvenser som strider mot tryckfrihetsrättens grunder och ingriper i dess grundläggande principer och system på ett sätt som uppenbarligen inte förutsatts i lagstiftningen. Han åberopar också att det strider mot 1 kap. 3 å TF att en myndighet (domstol) medverkar till (även civilrättslig) sanktion mot enskild på grund av uttalande i eller till tryckt skrift.
Det sagda har avsett utdömande av skadestånd. Som nämnts tidigare
anser Axberger däremot närmast att TF inte innebär något hinder mot andra sanktioner, t.ex. arbetsrättsliga, med anledning av att en enskilt avtalad tystnadsplikt har åsidosatts genom publicering eller publicerings- meddelande.
I prop. 1986/87:151 ifrågasätter departementschefen Axbergers resone- mang och är benägen att i stället ansluta sig till tesen att avtalsgrundade tystnadsplikter bryter meddelarfriheten. Enligt departementschefen kan man resonera på följande sätt (5. 118 f). Eftersom reglerna om meddelar- friheten inte ger någon närmare ledning, bör man undersöka vad reglerna om ansvar för dem som bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF innebär för det fallet att någon bryter mot en avtalsgrundad tystnads- plikt genom att publicera uppgifter i en bok, som han själv står som författare till. Som utgångspunkt för en sådan undersökning bör tas 1 kap. 3 å TF. Är det fråga om ett missbruk av tryckfriheten i det angivna fallet, torde skadestånd inte kunna dömas ut på kontraktsrättslig grund. Är det däremot inte ett sådant missbruk, kan skadestånd åläggas på grund av att fallet ligger utanför det område där TF är exklusivt tillämplig. Liksom i fråga om reklamen bör man här tolka begreppet ”missbruk av tryckfri- heten" utifrån syftet med denna frihet. Man kan då konstatera att TF inte anses kunna ge handlingsregler för enskilda till skydd för tryckfrihetens utövning motsvarande dem som gäller för myndigheterna (SOU 1947:60 s. 49). TF bygger alltså på principen att tryckfriheten skyddas bara gent- emot det allmänna. Ur TF kan därför inte utläsas att grundlagen skulle hindra en enskild från att genom avtal med en annan enskild inskränka sin rätt att yttra sig i tryckt skrift så som han kan begränsa sin frihet att yttra sig i andra former. Som det heter i förarbetena till TF (prop. 1948:230 5. 91) är principen att yttrandefriheten bör vara av samma utsträckning vare sig det är fråga om en framställning i tryckt skrift eller på annat sätt. Av det anförda kan enligt departementschefen anses följa att det inte utgör ett missbruk av tryckfriheten i TF:s mening när någon bryter mot en avtals- grundad tystnadsplikt genom att yttra sig i tryckt skrift.
Sedan departementschefen på detta sätt kommit fram till att skade- ståndspåföljd för brott mot en avtalsgrundad tystnadsplikt enligt gällande rätt torde kunna åläggas den som står som författare till en tryckt skrift pekar han på att det skulle vara inkonsekvent och stridande mot TF:s utformning i övrigt ifall sådan påföljd skulle vara utesluten, om samma person lämnar uppgifter för publicering i en skrift för vilken någon annan har det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF .
Frågan om skadeståndsansvar vid avtalsgrundade tystnadsplikter i rela- tion till TF:s reglering har behandlats ganska ingående i lagstiftningsärendet angående skydd för företagshemligheter (1988/89zLU30). Lagrådet förkla- rade (s. 110) att avtalade tystnadsplikter enligt gällande rätt bryter med- delarfriheten och att det därvid inte gör någon skillnad, om tystnadsplikten är reglerad uttryckligen eller inte. I ett yttrande till lagutskottet anslöt sig konstitutionsutskottet (s. 115) till lagrådets principståndpunkt men gjorde den reservationen att rättsläget från tryckfrihetsrättslig synpunkt fick
anses mera ovisst, om arbetstagarens tystnadsplikt inte har uppkommit genom uttryckligt avtal utan är en följd av den grundläggande principen om lojalitetsplikt i anställningsförhållanden. Lagutskottet självt intog i ärendet samma hållning som konstitutionsutskottet (s. 39 f).
Även om skäl talar för den uppfattning angående förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikter i avtalsförhållanden som Axberger har gett uttryck för, kan konstateras att den förhärskande uppfattningen är att avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten och att den uppdelning efter olika påföljder som Axberger gör inte är riktig.
Vi tar inte ställning för den ena eller den andra uppfattningen. I vårt arbete utgår vi dock från att avtalsgrundade tystnadsplikter bryter med- delarfriheten.
För framtiden måste det ges ett klart besked i denna fråga. Ett införande av ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda innebär att ett sådant besked ges.
För den händelse man har utgångspunkten att avtal om tystnadsplikt mellan enskilda har försteg framför den tryckfrihetsrättsliga meddelarfri- heten uppkommer frågan vilken betydelse det har att tystnadsplikten så att säga är dubblerad genom en lagbestämmelse — straffsanktionerad eller rent civilrättslig — som viker för meddelarfriheten. Självfallet kan då någon straffrättslig reaktion för publicering eller publiceringsmeddelande inte ut- krävas, inte heller civilrättslig påföljd som grundas på lagbestämmelsen. Å andra sidan är vi böjda att anse att de möjligheter att påtala kontraktsbrott som annars hade förelegat kvarstår; det förefaller föga rimligt att det förhållandet att lagstiftaren fäst sådan vikt vid att visst förhållande inte avslöjas att han har ingripit med lagstiftning skulle försvaga verkningarna av ett parallellt åtagande i avtal om tystnadsplikt. Även här befinner man sig emellertid på osäker mark när det gäller att fixera gällande rätt.
Slutligen vill vi, till undvikande av missförstånd, erinra om att det är allmänt vedertaget att offenliga funktionärer inte kan åläggas tystnadsplikt avtalsvägen utan endast genom föreskrift i författning.
3 Tidigare reformförslag
3.1. Reformtankar på området
Yttrandefrihetsutredningen tog i sitt tidigare nämnda betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten upp frågan om en utvidgning av med- delarrätten så att den skulle gälla även utanför den offentliga sektorn. Frågan synes ursprungligen ha initierats av journalisthögskolan i Stockholm som i ett remissyttrande över yttrandefrihetsutredningens debattbetänkan- de (SOU 1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet tog upp problemställ- ningen trots att den inte berörts i debattbetänkandet.
Enligt journalisthögskolans yttrande är det ytterst väsentligt för yttrande- friheten att möjligheter ges att kritiskt granska myndigheter och även andra makthavare, samtidigt som den enskildes integritet måste skyddas. Hög- skolan menade att det i betänkandet som låg till grund för 1949 års TF (SOU 1947:60), gjordes en i stort sett bra avvägning mellan integritetsin- tresset och möjligheter till kritik av makthavare. Tillräckliga möjligheter till insyn i och kritik av näringslivet gavs dock inte, enligt högskolan, som ställde frågan när den utredning skulle komma som inbjuder till debatt om ett förslag att utvidga offentlighetsprincipen till den privata sektorn liksom till statliga och kommunala bolag. Högskolan påpekade att tanken inte var ny samt att den var inskriven i Svenska journalistförbundets långsiktiga fackliga handlingsprogram sedan flera år.
Svenska journalistförbundet gjorde den 13 oktober 1981 en framställning till regeringen om vidgad offentlighet inom den enskilda sektorn. Förbundet framhöll, att offentlighetsprincipen i stort sett har kunnat upprätthållas inom den offentliga sektorn och att den har förblivit en för Sverige ut- märkande rättighet samt fortsatte:
I dagens samhälle utövar emellertid andra maktgrupperingar ofta lika stort inflytande över enskilda medborgares eller grupper av medborgares liv som den offentliga sektorn genom stat, landsting och kommuner. Framväxten av mycket stora företag och intresseorganisationer har skapat nya förutsätt- ningar för en diskussion om offentlighetsprincipens utsträckning. Transnationella företag eller mycket stora svenska koncerner — privata, statliga eller kooperativa — styr i dag på olika sätt många medborgares liv på ett mer direkt, omedelbart och långtgående sätt än som var fallet också för den statliga verksamheten vid tryckfrihetslagstiftningens utformning. Hund- ratusentals människor i vårt land är för såväl sitt arbete som sin bostad helt beroende av beslut som fattas inom en koncern, ofta på långt avstånd från
den ort där de berörda människorna lever och verkar. Nya former av påverkan av människors beteenden har utformats och tagits i massivt bruk genom den moderna marknadsföringen.
Förbundet yttrade vidare:
Insynen i företag via aktieägande och deltagande i bolagsstämma kan inte jämföras med offentlighetsprincipen. Medlemskap i stora intresseorganisa- tioner ger heller inte en omedelbar rätt till insyn av samma karaktär som offentlighetsprincipen. Framför allt saknar massmedierna möjligheter att följa och kritiskt granska företag och intresseorganisationer i syfte att in- formera medborgarna på ett lika öppet sätt som vad gäller den offentliga verksamheten.
Framställningen mynnade ut i en begäran att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag om vidgad offentlighet för hand- lingar inom företag, intresseorganisationer och andra sammanslutningar eller organ med betydelse för medborgarnas möjligheter att hävda sina demokratiska rättigheter.
3.2. Yttrandefrihetsutredningens förslag 3.2.1 Allmän inriktning
Yttrandefrihetsutredningen, som dock inte var enig när det gällde frågan om en utvidgning av meddelarrätten, ansåg att de motiv som bär upp anordningarna för insyn i myndigheternas verksamhet har bärkraft även i fråga om andra maktcentra i samhället samt att medborgarna därför måste ha tillgång till kunskaper om vad som sker i inflytelserika institutioner. Utredningen uttryckte saken så att där beslutsmakt finns, där skall också insyn finnas.
Yttrandefrihetsutredningen övervägde först vilken metod som skulle an- vändas för att målet, en vidgad offentlighet utanför myndighetsområdet, skulle kunna nås. Enligt utredningen är det teoretiskt möjligt att införa bestämmelser av den typ som genom TF och sekretesslagen (1980:100) gäller för myndigheterna — med offentligheten som huvudregel och sekretes- sen som undantag noga angivna i lag. Detta skulle emellertid kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av skilda slag. Ut- redningen förkastade därför denna möjlighet. I stället byggde utredningen vidare på den insyn som nu kan vinnas genom reglerna om meddelarrätt. Utredningen hänvisade till den principiella uppfattning som uttalades vid 1976 års grundlagsändringar — att skillnaden mellan tystnadsplikt i offentlig och i privat verksamhet framstår som omotiverad — och anförde som sin mening att det kan finnas goda skäl att ge legalitet åt uppgiftslämnande om företags interna förhållanden på samma sätt som man gjort för uppgifter på myndighetsområdet genom TF.
Yttrandefrihetsutredningens förslag gick således ut på att utvidga den grundlagsfästa meddelarrätten till att gälla även vid privaträttsligt avtalade tystnadsplikter.
3.2.2. Undantag för yrkeshemligheter m.m.
Yttrandefrihetsutredningen konstaterade att det fanns gränser för hur långt man kunde sträcka ut meddelarrätten när det gäller privata företag. Enligt utredningen måste dessa kunna hävda sig i konkurrens på marknadsmässiga villkor. Utredningens förslag utarbetades därför med den inriktningen att åtskilliga uppgifter om företagens förhållanden även med en utvidgad med- delarrätt måste förbli hemliga. I denna del uttalade utredningen följande.
Grunden för att vissa uppgifter måste kunna hållas hemliga hos företagen är att de gäller förhållanden som är viktiga för företaget i konkurrensen. Frågan vilka tystnadsplikter som skall vara kvalificerade, dvs. bryta igenom meddelarskyddet, bör således bero av hur vitala uppgifterna är för före- tagets möjligheter att arbeta i en marknadsekonomi. Som allmän princip bör gälla att meddelarfriheten inte skall medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyras.
När det sedan gällde att närmare och mera konkret avgränsa detta område hänförde sig yttrandefrihetsutredningen till bestämmelserna i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens — där det talas om yrkeshemligheter — och till den lagstiftning om skydd för företagshemlig— heter som då förbereddes (utredningen om skydd för företagshemligheter; se numera även (SOU 1983:52) Företagshemligheter, regeringens proposi- tion 1987/88:155 om skydd för företagshemligheter och lagutskottets be- tänkande 1988/89:LU30). Yttrandefrihetsutredningens slutsats blev att de uppgifter som måste fredas från insyn sammanfattande kan beskrivas som yrkeshemligheter av teknisk och kommersiell natur. Undantag borde också, enligt utredningen, gälla för bl.a. uppgifter om personliga förhållanden.
3.2.3. Rättegångsordning
Genom att yttrandefrihetsutredningens förslag gick ut på att utvidga det system som enligt TF gäller för myndigheter till att gälla även det privata näringslivet blev det naturligt att även låta den i TF reglerade rättegångs- ordningen gälla för den utvidgade meddelarrätten. Utredningens förslag i SOU 1983:70 innebär således att meddelanden för publicering från personer i privaträttsligt ordnad verksamhet skall kunna föranleda sanktioner endast efter en handläggning i tryckfrihetsrättslig ordning dvs. efter talan vid en s.k. yttrandefrihetsdomstol och prövning av jury.
I betänkandet (Ds Ju 1986:4) Förslag om följdlagstiftning till en grund- lagsreform angående yttrandefriheten utvecklade yttrandefrihetsutredning- en sitt förslag till regler för den rättsliga prövningen. Mera härom i avsnitt 13.
3.2.4. Efterforskningsförbud
Som framgått av avsnitt 2 är meddelarfriheten kombinerad med ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska den som lämnat
ett meddelande för publicering i tryckt skrift. Yttrandefrihetsutredningen tänkte sig en motsvarande ordning på den privata sidan. När det gällde frågan mot vilka subjekt ett efterforskningsförbud på den privata sidan skulle rikta sig menade utredningen att det torde vara nödvändigt att begränsa förbudet till personer som i rimlig mening kan sägas motsvara "allmänt organ”. I utredningens förslag beskrevs denna motsvarighet som de personer ”som intar en ledande ställning i ett företag eller en samman- slutning”. Tanken bakom denna avgränsning var att den skulle motsvara den kategori medarbetare hos juridiska personer som kan göras straffrätts- ligt ansvariga för brott som begås i verksamheten.
3.3. Rernissutfallet på yttrandefrihetsutredningens förslag om en utvidgning av meddelarrätten
Yttrandefrihetsutredningens betänkande blev föremål för ett mycket brett remissförfarande. Resultatet av detta har sammanställts i justitiedeparteme- tet och publicerats i Ds Ju 1985z4. Vi skall i detta avsnitt sammanfattningsvis redovisa remissutfallet och ta fram de viktigaste synpunkterna som remissin- stanserna anförde.
Sammanfattningsvis kan sägas att remissutfallet var splittrat. Några re- missinstanser tillstyrkte yttrandefrihetsutredningens förslag och ansåg att det borde genomföras direkt. Andra sade sig stödja det i princip men ansåg att frågorna borde övervägas ytterligare innan det kunde leda till lagstift- ning. Åter andra avstyrkte förslaget med motiveringen att det måste över- vägas ytterligare innan det gick att ta ställning i sak. Slutligen var flera remissinstanser kritiska till förslaget på materiella grunder. De ansåg att reglerna om meddelarrätt inte bör utsträckas till att gälla i förhållandet mellan enskilda.
Som nämnts tillstyrktes förslaget av en del remissinstanser. Dessa var Stockholms tingsrätt, Karlstads tingsrätt, samhällsvetenskapliga fakultets- nämnden vid Uppsala universitet, journalisthögskolorna i Stockholm och i Göteborg, länsstyrelsen i Stockholms län, Tjänstemännens centralorganisa- tion (TlCO), Föreningen Sveriges länspolischefer och föreningen Sveriges polischefer, Svenska tidningsutgivareföreningen, Svenska journalistförbun- det, Publicistklubben, Tidningarnas Telegrambyrå AB (TT), Sveriges Riks— radio AB, Arbetarnas Bildningsförbund (ABF), Folkpartiets ungdomsför- bund, tjänstemannaklubben vid Sveriges Radio-koncernen och Unga Ör- nars riksförbund. Vidare stöddes förslaget av sju ledamöter i Sveriges Radio AB:s styrelse, majoriteten i Sveriges Television AB:s styrelse, fem ledamö- ter i Sveriges Lokalradio AB:s styrelse och en ledamot i Sveriges Ut- bildningsradio AB:s styrelse.
Svenska journalistförbundet yttrade:
Journalistförbundet har i olika sammanhang uttalat sig för en utvidgning av meddelarfriheten till att gälla även förhållandena mellan enskilda. Kommit- tén har nu lagt fram förslag i den riktningen, som vi finner väl motiverade
och ytterst angelägna i avseende att skapa goda möjligheter för massmedia att kritiskt granska förhållanden även utanför det statliga och kommunala området. Det vore i högsta grad välkommet med möjligheter för privat anställda att på samma sätt som t.ex. statligt anställda kunna, utan efter- verkningar, lämna upplysningar till tidningar om missförhållanden eller frågor som av andra skäl borde bli föremål för en öppen debatt. Den grundläggande demokratiska debatten i viktiga frågor skulle på så vis vidgas till att omfatta förhållanden hos viktiga företag och organisationer. Demo- kratin skulle därmed fördjupas och utvecklas. I princip anser Journalistför- bundet att offentlighetsprincipen bör utsträckas även till det nu diskuterade området. Men vi anser det mycket angeläget att det förslag som kommittén lagt om utökad meddelarfrihet blir genomfört och avstår därför att nu föra fram mera preciserade krav på en utvidgning av rätten att ta del av allmänna handlingar. De förändringar som nu föreslås och som vi anser bör genom- föras är ett viktigt steg på vägen.
Sveriges Riksradio AB (RR) anförde:
RR ansluter sig till förslaget att någon form av meddelarfrihet införes inom de områden det här är fråga om. Vi tror emellertid knappast att förslaget som det uformats av utredningen i praktiken kommer att leda till någon påtagligt förbättrad insyn. Detta sammanhänger med att den insynsskydda- de delen gjorts så omfattande och att meddelarskyddet försetts med så många begränsningar.
På myndighetsområdet syftar den lagstadgade offentligheten till att för- hindra maktmissbruk och orättvisor. Missförhållanden skall kunna avslöjas. RR har den uppfattningen att den granskande journalistiken skall ha sam- ma målsättning oavsett om föremålet för granskningen är en myndighet, ett företag eller en organisation. Under senare år har massmedia spelat en mycket viktig roll när det gällt att avslöja missförhållanden inom delar av näringslivet. Osunda affärsmetoder, ekonomisk brottslighet, miljöskanda— ler, kringgående av valuta- och skattelagar, tvivelaktiga företagsnedlägg- ningar och konkurser är idag en del av den verklighet som press, radio och tv har att bevaka.
Med hänsyn till de svårigheter som är förknippade med denna typ av bevakning måste självfallet varje åtgärd välkomnas som kan innebära till- gång till bättre och säkrare information. RR ser därför utredningens förslag till utvidgad insyn som ett steg i rätt riktning, även om det endast skulle få begränsad effekt.
Då det gäller meddelarskyddet har RR generellt den uppfattningen att detta skydd över huvud inte skall kunna brytas igenom. Detta borde vara rättesnöret beträffande såväl den offentliga som den privata sektorn. Endast i mycket speciella undantagsfall borde det vara möjligt att undanröja med- delarskyddet.
Som antytts ovan stödde vissa remissinstanser principen om ett utvidgat skydd för meddelare på det enskilda området samtidigt som de ansåg att det inte gick att överblicka de praktiska och principiella konsekvenserna av yttrandefrihetsutredningens förslag. Dessa remissinstanser efterlyste därför en mer djupgående analys som grund för ett ställningstagande och ansåg att förslaget borde bli föremål för ytterligare överväganden.
Remissinstanser i denna grupp var Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, länssty-
relserna i Kopparbergs och i Västernorrlands län, Svenska kyrkans central- styrelse, Svenska bokförläggareföreningen och Svenska Musikerförbundet. Samma uppfattning hade också majoriteterna i styrelserna för Sveriges Radio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Svea hovrätt anförde:
Hovrätten instämmer i utredningens mening att verksamheten inom en- skilda företag och organisationer har utomordentligt stor betydelse för medborgarna och kan motivera offentlig granskning och insyn. Särskilt motiverat ter sig detta kanske i fråga om offentlig verksamhet som bedrivs i privaträttsliga former, t.ex. statliga och kommunala bolag.
Men utredningens förslag innebär här en utvidgning av meddelarfriheten till hela den enskilda sektorn i samhället där offentligheten traditionellt inte haft samma ställning och betydelse. Det finns också anledning att handla försiktigt när det gäller att genom lagstiftning göra intrång i avtal om tystnadsplikt som träffats mellan enskilda genom att förklara att avtalen i viss utsträckning inte skall gälla.
Som utredningen framhåller torde redan nuvarande anonymitetsskydd, som även gäller uppgifter från anställda utanför den offentliga sektorn, i avsevärd utsträckning tillgodose det syfte som utredningen eftersträvar. Den föreslagna meddelarfriheten måste för att bli effektiv kompletteras med ett efterforskningsförbud. Men det är svårt att ge ett sådant förbud en lämplig avgränsning. Utredningens förslag att efterforskningsförbudet skall rikta sig mot den ”som intar en ledande ställning i ett företag eller i en sammanslutning” kan i vissa fall medföra tolkningsproblem.
Det kan måhända anses befogat att införa meddelarfrihet i ett företag eller en organisation med omfattande verksamhet och hierarkisk uppbygg- nad. Mindre naturligt torde det te sig att det skall anses brottsligt om chefen på en liten firma frågar en anställd hur en viss upplysning läckt ut till pressen. Försiktighet bör också iakttas när det gäller att ytterligare krimina- lisera företeelser i samhället. Som framgår av utedningens avsnitt om pro- cessuella regler (s. 204 f) kan det också bli en mycket komplicerad rätte- gångsordning om utredningens förslag genomförs.
Med _det sagda vill hovrätten inte förkasta tanken på att meddelarfriheten skulle kunna utsträckas även utanför den offentliga sektorn. Utformningen av en sådan lagstiftning och dess lämpliga avgränsning bör dock enligt hovrättens mening ytterligare övervägas. Eventuellt kan man försöksvis utsträcka meddelarfriheten i av utredningen föreslagen omfattning till stat- liga och kommunala bolag och därmed jämförliga verksamheter. Härige- nom skulle man uppnå erfarenheter av en tillämpning utanför den offentliga förvaltningen.
Till de remissinstanser som avstyrkte förslaget på den grunden att det, enligt deras mening, inte gick att ta ställning till det i sak med hjälp av det material som yttrandefrihetsutredningen presenterat hörde justitiekanslern (JK), kammarrätterna i Göteborg och i Jönköping, Härnösands tingsrätt, justitie- ombudsmannen (JO), Svenska kommunförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Förbundet jurister, samhällsvetare ooh ekonomer (JUSEK), Allmänhetens pressombudman (PO), Riksföreningen Våra Gårdar och medborgarrättsrörelsen. Denna uppfattning hade också en ledamot i var- dera styrelserna för Sveriges Television AB och Sveriges Lokalradio AB.
Justitiekanslern (JK) anförde:
Det finns [ytterligare] en omständighet, som enligt min mening utvisar att frågan om meddelarfrihet utanför den offentliga rätten inte kan lösas med utgångspunkt i en enkel formel sådan som den av utredningen antagna att där beslutsmakt finns där skall meddelarfrihet råda. Jag åsyftar de problem som tagits upp i betänkandet Företagshemligheter (SOU 1983:52). De allvarliga svårigheter som redan nu föreligger att få skydd mot företagsspio- nage skulle säkerligen öka avsevärt med den av yttrandefrihetsutredningen föreslagna regleringen av meddelarfriheten. Kombinationen med anonymi- tetsskyddet, instruktionen och den särskilda rättegångsordningen gör att det föreslagna systemet ägnar sig förträffligt för ett effektivt kringgående av bestämmelser till skydd för företagshemligheter. I skydd av någon för ändamålet utgiven publikation kan anskaffas underrättelser om sådana hemligheter av stort ekonomiskt värde utan att i realiteten några möjlig- heter till ingripanden häremot föreligger på laglig väg. Det system som utredningen föreslår för lösande av konflikter mellan sekretess och in- formationsfrihet (s. 170, s. 204 f och s. 319 f) förefaller f.ö. alltför kom- plicerat för att kunna genomföras.
Enligt min bestämda mening kan fråga om meddelarfrihet i privata rätts- förhållanden inte lösas med hjälp av allmänna överväganden av den art som yttrandefrihetsutredningen åberopat. Jag avstyrker således utredningens förslag i fråga om meddelarfrihet utanför den offentliga rätten.
Allmänhetens pressombudsman (PO) yttrade:
Beträffande avvägningen [i övrigt] mellan tystnadsplikt och meddelarskydd ställer jag mig tveksam till förslaget att meddelarskydd skall gälla även i förhållandet mellan enskilda. Jag delar visserligen utredningens uppfattning att meddelarskydd skulle ha en stor uppgift att fylla på näringslivets och organisationsvåsendets områden. Inte minst gäller detta offentlig verksam- het som i ökande omfattning organiseras i privaträttsliga former.
Frågan är emellertid om inte en utsträckning av meddelarskyddet till hela den enskilda sektorn skulle medföra olägenheter som ej uppvägs av för- delarna från yttrandefn'hetssynpunkt. Innan man tar ett sådant både princi- piellt och praktiskt viktigt steg bör man enligt min mening grundligare utreda såväl konsekvenserna av reformen som möjligheten av att begränsa den till sådana områden inom den enskilda sektorn där den bäst behövs ("där beslutsmakt finns där skall också insyn finnas”). Som exempel kan hänvisas till kommunalföretagskommitténs slutbetänkande Handlingsof- fentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). Avgränsningen av den personkrets, som inte får efterforska meddelaren (3 kap. 4å andra stycket YGL [yttrandefrihetsgrundlagen, vår anm.] och 3 kap. 4å andra stycket TF), bör i varje fall preciseras bättre om utredningens förslag accep- teras.
Yttrandefrihetsutredningens förslag om en utvidgad meddelarrätt avstyrk- tes på materiella grunder av Riksåklagaren (RÅ), postverket, juridiska fakultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet, Näringsfri- hetsombudsmannen (NO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Nä- ringslivets delegation för marknadsrätt, Sveriges domareförbund, Koopera- tiva förbundet (KF), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Sveriges industri- förbund, Sveriges författarförbund, Föreningen Folket i Bild/Kulturfront,
Svenska Teaterförbundet och Konstnärernas riksorganisation samt av en ledamot i Sveriges Television AB:s styrelse. De argument som denna grupp remissinstanser anförde mot förslaget är av såväl principiell som praktisk natur. Bl.a. ansåg man det principiellt felaktigt att införa meddelarfrihet på det enskilda området eftersom meddelarfriheten är till för att ge med- borgarna möjlighet till insyn i det allmännas verksamhet. Några av remiss- instanserna menade att förslaget är äventyrligt och att det inte föranleddes av något påtagligt behov. Vidare anfördes att det är illa underbyggt och att det leder till otillbörliga ingrepp i enskild verksamhet. Flera av dessa remiss- instanser diskuterade de svåröverskådliga konsekvenser som förslaget enligt deras uppfattning medför inom den privata sektorn bl.a. för föreningar och sammanslutningar. Remissinstanserna efterlyste, liksom f.ö. många remiss- instanser som inte ställt sig helt avvisande till förslaget, en seriös analys av de praktiska konsekvenser för företagen som förslaget innebär. Riksåklagaren och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet menade att man i stället borde diskutera en utvidgning av offentlighets- principen för att uppnå de önskade effekterna. Riksåklagaren anförde bl.a:
En utsträckt offentlighet skulle automatiskt kunna följas av en motsvarande meddelarfrihet. Utredningen synes ha uppfattningen att meddelarfriheten här kan ersätta behovet av annan offentlighet. Jag delar inte denna upp- fattning; meddelarfrihet av det föreslagna slaget kan inte tillgodose behovet av insyn i t.ex. statliga och kommunala bolag och stiftelser. I förhållande till en offentlighetsprincip har meddelarfriheten också den bristen att den en- dast ger rättigheter för massmedia medan offentlighetsprincipen ger varje medborgare rätt till information. Jag vill även fästa uppmärksamheten på att utredningens förslag kan få oönskade konsekvenser i form av ökat hemlighetsmakeri i företag och organisationer; till skillnad från vad som gäller för offentlig verksamhet finns här inga regler om allmänna hand- lingar, diarieföring osv. som förhindrar ett strypande av informationsflödet.
Även vissa principiella invändningar synes kunna resas. De argument som gäller för en utsträckt meddelarfrihet i stora företag och organisationer har inte samma bärkraft för småföretag och föreningar. Förbud mot efter- forskning och andra åtgärder kan där uppfattas som otillbörligt intrång i näringsfrihet och föreningsfrihet.
Gällande TF ger genom anonymitetsreglerna i TF 3 kap. ett relativt gott skydd mot efterforskning även från enskilda, utan att för den skull förbjuda varje försök till efterforskande. Denna avvägning synes i vart fall bättre än den som föreslås i betänkandet. Enligt min mening torde det finnas fall då efterforskning — med beaktande av TF 3 kap. —i enskild verksamhet ter sig rimlig t.ex. vid falsk ryktesspridning till skada för verksamheten på ett företag eller då felaktig information lämnats ut med påföljd att tredje man kan komma till skada om inte saken rättas till.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet pekade på att den av yttrandefrihetsutredningen föreslagna meddelarfriheten tydligen är tänkt att fungera som ett substitut för en offentlighetsprincip inom den privat- rättsligt organiserade sektorn. Enligt fakultetsnämnden innefattar utred-
ningens argumentation i frågan realiter en plädering för en utsträckning av offentlighetsprincipen. Men nämnden konstaterar att något försök att nå resultatet denna väg inte görs; utredningen hänvisar till att detta "skulle kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av skilda slag”. Fakultetsnämnden ansåg att problemet härigenom kommit att an- gripas från felaktiga utgångspunkter och fortsatte:
Den föreslagna meddelarfriheten kan inte på samma sätt som en utvidgad offentlighetsprincip tillfredsställa behovet av ökad insyn i t.ex. statlig och kommunal verksamhet, som bedrives i bolagsform. Det bör också under- strykas, att offentlighetsprincipen ger varje medborgare en vidsträckt rätt till insyn, medan meddelarfriheten endast tar sikte på att tillgodose massme- dias informationsbehov; redan på grund härav kan de båda instituten inte utan vidare jämföras. Enligt fakultetsnämndens mening måste de problem som otvivelaktigt föreligger beträffande tillgången till uppgifter utanför den offentliga rättens område primärt lösas genom en viss utvidgning av offent— lighetsprincipen. Först härefter kan man överväga en motsvarande utsträck— ning av meddelarfriheten.
Samtidigt som yttrandefrihetsutredningen framlade det föreliggande be- tänkandet, presenterade kommunalföretagskommittén ett förslag i denna riktning (Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet, SOU 1983:61 ). De båda utredningarna har uppenbarligen inte haft någon närma- re kontakt med varandra. I detta läge finner fakultetsnämnden det knappast meningsfullt att härvidlag i detalj vidareutveckla sin kritik mot det före- liggande förslaget, som alltså avstyrkes.
Postverket delade yttrandefrihetsutredningens uppfattning att medborgarna i ett öppet samhälle bör ha tillgång till kunskaper om vad som sker i inflytelserika institutioner och fann det riktigt att när det gäller exempelvis förvaltningsverksamhet i privaträttsliga former meddelarfriheten utsträcks. Posten delade däremot inte utredningens uppfattning när det gäller rent affärsmässiga engagemang. Enligt posten bör företagen (statliga, kommu- nala och privata) inte omfattas av meddelarfriheten. Posten ansåg att in- synen i företagen redan var väl tillgodosedd genom olika offentliga upp- gifter och genom den informationsskyldighet som företagen har gentemot anställda och myndigheter. Postverket fortsatte:
Kommittén föreslår dessutom att tekniska och kommersiella yrkeshem- ligheter inte skall få yppas. Emellertid kommer det alltid finnas svårbesva- rade frågor om vad som skall anses vara skyddat. Posten befarar att upp- gifter kan komma att meddelas till skada för ett företag och dess affärskon- takter. Posten ser även en annan fara i förslaget vad avser utstäckningen av meddelarfriheten att omfatta företagen. Yppandet av en yrkeshemlighet skall visserligen behandlas i samma ordning som ett tryckfrihetsbrott men utgör ej ett sådant (ej straffsanktionerat). Efterforskningar får göras helt av företaget utan stöd av statsapparaten (JK). Denna ordning kan skada före- taget från affärsmässiga utgångspunkter.
Enligt näringsfrihetsombudsmannen (NO) borde det räcka att utsträcka meddelarskyddet till privaträttsligt organiserade subjekt vars verksamhet innefattar myndighetsutövning.
Sveriges industriförbund anförde bl.a:
Det förhållandet att myndighetsutövningen skall baseras på i författning angivna specifika kriterier, att den enskilde inte kan undandra sig maktutöv- ningen och att till myndigheternas beslut i många fall är knutna skilda slag av sanktioner, medför enligt vår mening att det är naturligt att den form av kontroll av myndighetsutövningen som offentlighetsprincipen och medde- larfriheten medför har vuxit fram. Även av effektivitetshänsyn fyller dessa medel för insyn och kritik sin funktion, då någon effektivitetsfrämjande ”konkurrens” mellan myndigheterna i myndighetsutövningen inte före- kommer. Härtill kommer att särskilda skäl för insyn föreligger på grund av att myndigheternas verksamhet finansieras med skattemedel.
Enligt industriförbundet saknas det tillräckliga skäl för att göra principen om meddelarfrihet tillämplig på det privata området. Denna uppfattning baserade förbundet på att företagen och näringslivsorganisationerna av statsmakterna tillagts en betydande frihet vid bedrivandet av verksamheten, att allmänheten har lagliga möjligheter att undandra sig dessa subjekts ”maktutövning”, genom t.ex. hänvändelse till annat enskilt subjekt, att de beslut som fattas av dessa subjekt inte utmärks av att sanktionsmöjligheter står till buds samt att tillräckliga medel för att tillgodose ett berättigat insyns- och effektivitetsintresse redan står till buds.
Vid övervägande om ett genomförande av meddelarfrihet inom den en- skilda sektorn är det, fortfarande enligt industriförbundet, av central be- tydelse att ta i beaktande de praktiska konsekvenser ett sådant genomföran- de skulle få. Industriförbundet framhöll att frågan om insyn inte får göras till ett självändamål. I och för sig har utredningen, enligt vad industriförbun- det påpekade, sökt undvika vissa konsekvenser genom att, såvitt är av intresse för näringslivet, föreskriva undantag för röjande av yrkeshem- ligheter av teknisk och kommersiell natur. Enligt förbundet förhindrar denna lösning emellertid inte att förslagets genomförande skulle få negativa följder. Industriförbundet befarade att vissa av dem skulle inträda oavsett om undantagen för nämnda uppgifter i och för sig skulle vara tillfyllest för att motverka att dessa uppgifter lämnades för publicering. Förbundet fort- satte:
En meddelarfrihet på det enskilda området kan för företagens del få konse- kvenser för det förtroendefulla samarbetet mellan ledning och anställda. Till en början skall framhållas att det enligt associationsrättsliga regler i första hand ankommer på styrelse och verkställande direktör att lämna information om företaget till utomstående intressenter. Vidare gäller inom näringslivet att de anställda omfattas av en vidsträckt lojalitetsplikt. Denna plikt sträcker sig betydligt längre än till en tystnadsplikt om yrkeshem— ligheter av teknisk eller kommersiell natur (se SOU 1983:52 s. 102). För- slaget om ett utvidgat meddelarskydd skulle innebära en uppluckring av denna lojalitetsplikt, en uppluckring vars konsekvenser är svåra att över- blicka men om vilken i vart fall kan sägas att den skulle kunna medföra stor skada. Bland förutsättningarna för ett effektivt bedrivande av verksam- heten ingår naturligen att informationsutbytet i ett företag kan ske i en förtroendefull anda. Förvissningen om att den anställde utan risk för påföljd kan lämna uppgifter om företaget så länge de inte är att rubricera som yrkeshemligheter torde medföra risk för att detta förtroende rubbas. En
sådan utveckling vore inte önskvärd. Häremot kan invändas att förslaget i detta hänseende i praktiken inte skulle få någon större effekt, med hänsyn till det redan rådande anonymitetsskyddet för meddelare, dvs. pressens och etermedias skyldighet att inte röja sina källor. Förslaget om ett efter- forskningsförbud och ett förbud att beivra brott mot tystnadsplikt utom i de angivna undantagsfallen innebär emellertid att samhället i en större ut- sträckning än tidigare skulle sanktionera ett uppgiftslämnande. Den psyko- logiska effekten härav skall inte underskattas.
Industriförbundet framhöll att vad som anförts om vikten av att uppgifter kan lämnas med fullt förtroende och om riskerna med en uppluckring av lojalitetsplikten är tillämpligt också på förhållandena inom näringslivsorga- nisationerna.
Industriförbundet framhöll vidare att de av utredningen föreslagna un- dantagen från meddelarfriheten hade föranletts av utredningens mening att förslaget "inte skall medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyras". Enligt förbundets mening är dessa undantag inte tillräckliga för att motverka sådana konsekvenser eftersom det torde vara hart när omöjligt att genom detta försök till avgränsning uppnå ett till- fredsställande skydd för känsliga uppgifter.
Härefter kom industriförbundet in på de intressekonflikter som yttrande- frihetsutredningens förslag aktualiserar. Förbundet anförde:
Som utredningen anger kan uttalade konflikter uppstå mellan å ena sidan intresset av sekretess för sådana uppgifter som är av betydelse för ett företags möjligheter att verka på marknaden och å andra sidan intresset av information om förhållanden som är av vikt för allmänhetens villkor. Ut- redningen anför att uppgiften att avgöra vilket intresse som då bör ges företräde får ankomma på en jury, som har att i instruktionens anda avgöra vilket intresse som skall vika. För att uppnå ett skydd för sådana sekretess- intressen som ”i instruktionens anda" bör överväga är det föga meningsfullt att hänvisa till ett system med prövning i process. För sådana fall där intresset av sekretess härvid befinns överväga har i detta skede kanske betydande skada redan åsamkats företaget, en skada som den anställde kanske inte är i stånd att ersätta. Utformningen av regleringen bör i stället i första hand inriktas på att i möjligaste mån förhindra att konflikter uppstår eller att skada uppkommer.
Intressekonflikterna kommer i första hand att göra sig gällande vid de avvägningsproblem som den enskilde kommer att ställas inför vid bedöm- ningen av om en uppgift kan utlämnas. Det torde i många fall vara svårt att avgöra om en yrkeshemlighet föreligger. Exempelvis kan samma produk- tionssätt förekomma hos flera företag, men uppgifter härom ändå utgöra yrkeshemligheter. Vidare kan den enskilde i många fall inte förutsättas ha skapat sig den "helhetsbild” av ett företags verksamhet som kanske krävs för att kunna avgöra huruvida uppgifterna utgör yrkeshemligheter.
Risken för att den anställde kan komma att lämna uppgifter som vid en efterföljande domstolsprövning visar sig falla inom undantagen kan inte negligeras. Vidare torde situationer förekomma där information från en person A sammantagen med information från personen B konstituerar en yrkeshemlighet, fastän uppgifterna från A eller B isolerade inte kan sägas utgöra en sådan hemlighet.
Svårigheten att förutse i vad mån uppgifter kommer att ”stanna" inom företaget kommer att medföra besvärande konsekvenser. Stor försiktighet måste iakttas från ledningens sida vid lämnande av information till de anställda. Intresset av att hålla dessa underrättade om t.ex. planer på introduktion av nya produkter eller om liknande konkurrenskänsliga om- ständigheter torde minska. Tänkbart är att särskilda rutiner, utöver dem som kan finnas, måste införas för ett angivande av vilka uppgifter som är att klassificera som yrkeshemligheter. De befarade följderna av förslaget torde innebära nackdelar i form av effektivitetsförlust, administrativ omgång m.m.
Industriförbundet tog också upp frågan om hur en meddelarrätt på den privata sektorn kan tänkas påverka företagens lokalisering av deras forsk- ningsverksamheter. Enligt förbundet tenderar de svenska företagen av skil— da skäl alltmer att lägga sin forsknings- och utvecklingsverksamhet utanför Sverige vilket från svenska samhällets synpunkt givetvis inte borde vara en önskvärd utveckling. Förbundet höll inte för otroligt att risken för ”läcka- ge" av känsliga uppgifter och det tänkbara behovet av att införa särskilda rutiner för angivande av ”hemliga” uppgifter kan medföra att företagens benägenhet att driva denna verksamhet inom landet ytterligare minskar.
Även när det gällde förhållandet mellan företagen och näringslivsorgani- sationerna hyste industriförbundet vissa farhågor. En av grundvalarna för organisationernas möjligheter att tillvarata sina medlemmars intressen är enligt förbundet företagens förvissning om att uppgifter som lämnas till organisationerna inte vidarebefordras. Förbundet framhöll att många orga- nisationer i sin verksamhet får kännedom om uppgifter som utgör affärs- hemligheter. Som exempel nämnde förbundet att sammanställningar av skilda uppgifter utförs för statistikändamål och att juridiskt biträde lämnas åt företagen i inte ringa omfattning. Skulle förtroendet mellan företagen och intresseorganisationerna inte kunna upprätthållas skulle, enligt industriför- bundets bedömande, organisationernas förutsättningar att aktivt verka för sina medlemmar försämras.
Slutligen framhöll industriförbundet vikten av att förslaget bedöms i ett internationellt perspektiv. Förbundet anförde:
De utländska företagens förtroende för sina svenska motparter måste upp- rätthållas. Utvecklingen inom näringslivet har gått mot en ökad inter- nationalisering. Ett område där denna utveckling är särskilt märkbar och där informationsutbytet omfattar mycket känsliga uppgifter är teknologi- överföringen. Senare tids händelser, såsom den s.k. Data-Saab-affären, utvisar också vilken betydelse som tillmäts en konfidentiell behandling av denna typ av uppgifter. Som utredningen om skydd för företagshemligheter framhöll behövs en internationellt sett rimlig skyddsnivå för att svenska företag skall kunna dra till sig utländskt kunnande. Skillnader i skyddsnivån mellan olika länder kan hindra eller försvåra överföring av teknologi till det land som har en lägre skyddsnivå (SOU 1983:52 s. 270). Teknologiöverför- ingen är emellertid endast ett exempel på områden där de svenska före- tagens motparter i affärsförhållanden fäster stor vikt vid att uppgifter av konkurrenshänsyn inte skall komma till allmän kännedom. Ofta avkrävs de svenska företagen s.k. non disclosure-förbindelser av sina utländska mot-
parter. Visserligen kan sägas att någon absolut garanti för att uppgifter inte lämnas ut aldrig kan ges. Emellertid skulle, om förslaget genomförs, förut- sättningarna för att lämna försäkran om sekretess minska. Enligt vår be- dömning kan varje osäkerhetsfaktor beträffande möjligheten att bevara känsliga uppgifter inverka menligt på vårt internationella handelsutbyte.
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Näringslivets delegation för mark- nadsrätt och Lantbrukarnas riksförbund framförde synpunkter liknande dem som Sveriges industriförbunds remissvar innehöll.
Svenska arbetsgivareföreningen anförde avslutningsvis:
Skulle en sådan utvidgning trots allt genomföras, är det enligt föreningens mening viktigt att innebörden av undantagen från meddelarfriheten klar- läggs ytterligare. Det bör således av lagens förarbeten klart framgå att även kännedom om förestående viktigare förändringar av verksamheten, som t.ex. företagsöverlåtelser, sammanslagningar m.m., omfattas av undantagen från meddelarfriheten. Behovet av insyn i sådana frågor får anses vara mer än tillgodosett genom bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen i form av lagen om medbestämmande i arbetslivet, styrelserepresentationslagen m.m.
Enligt kooperativa förbundet (KF) hade yttrandefrihetsutredningen inte påvisat att TF:s regler om meddelarskydd är otillräckliga på annat sätt än genom ett par opinionsyttringar. KF ansåg visserligen, i likhet med ut- redningen, att det kan finnas missförhållanden inom enskilda samman- slutningar som bör påvisas och debatteras. Enligt KF kan detta dock, när den enskilde behöver det, tillgodoses genom TF:s meddelarskydd. Och det förhållandet, att det inom ett företag ständigt pågår diskussioner, utred- ningsverksamhet, affärsmässiga överväganden, administrativa och organisa- toriska överväganden, utvecklingsarbete och annan planering som riskerar att hämmas och försvåras om inte de samarbetande enskilda individerna kan förlita sig på den interna lojaliteten, talade enligt KF mot ett genomför- ande av utredningens förslag.
Sveriges författarförbund (SFF) var som nämnts också kritiskt till yttran- defrihetsutredningens förslag. Förbundet anförde:
Det är enligt SFF:s mening från principiell synpunkt otillfredsställande att i författningar som reglerar och begränsar det offentligas maktutövning över de enskilda, infoga ytterligare bestämmelser som har med enskildas relatio- ner att göra. Risken uppstår också för en ”smitta” tillbaka på det offentliga området som skulle bestå i krav på inskränkningar i offentlighetsprincipen efter förebild av de begränsningar som det kan finnas skäl för på det enskilda området. Samtidigt föreligger uppenbara svårigheter att inom ra- men för civilrätten säkerställa att enskilda gentemot andra enskilda, företag och organisationer inte underkastar sig tystnadsplikter i en omfattning som ter sig främmande för ett öppet samhälle. SFF kan ändå inte förorda att man söker lösning på problemet enligt utredningens förslag. Dessutom föreligger uppenbarligen svårigheter att lagfästa ett efterforskningsförbud, vilket är den faktor som säkerställer anonymiteten. Det förslag utredningen ger i denna del är enligt SFF:s mening lätt att kringgå genom bulvanar- rangemang.
Föreningen Folket i Bild/Kulturfront yttrade:
Ett exempel på [sådant] ideologiskt nytänkande är förslaget att göra med- delarskyddet gällande även "enskilda emellan". Konsekvenserna är svåra att överblicka. Ett helt nytt element förs in mellan sammanslutningar, deras medlemmar och massmedierna. Rätten att bilda föreningar undergrävs genom att grundlagen inte accepterar att privata sammanslutningar inom sig bevarar hemligheter. Förslaget bortser från det faktum att endast staten framgångsrikt kan ingripa mot yttrande- och tryckfriheten och öppnar för ett nytt tänkesätt där staten som neutral part övervakar att medborgarna tillerkänner varandra yttrandefrihet. Utredningen har inte pekat på några rådande missförhållanden som skäl för sitt förslag, varför det främst bör ses som en försöksballong på det ideologiska området.
Föreningen Folket i Bild/Kulturfront avvisade med hänsyn till det sagda tanken på att införa meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda eftersom detta skulle "bryta mot definitionen av tryckfriheten som en medborgerlig frihet gentemot myndigheterna”.
Konstnärernas riksorganisation (KRO) uttalade följande.
Förslaget innebär att den som lämnar uppgifter för publicering rörande företag och organisationer ska ej kunna röjas eller efterforskas. Förbud mot efterforskning ålägges personer i ledande ställning och företag.
KRO förmodar att detta skydd överförts från TF där fullt skydd garante- ras den som lämnar uppgifter till massmedia.
Enligt KRO kan denna jämförelse icke göras eftersom ansvarig utgivare har det fulla anvaret för publiceringen av sådana uppgifter. Något sådant ansvar kan icke utkrävas för ifrågavarande uppgifter. Därmed är i själva verket fritt fram för ett angiverisystem som icke hör hemma i ett demo- kratiskt samhälle.
3.4. Den fortsatta beredningen av yttrandefrihetsutredningens förslag
I en lagrådsremiss i november 1986 tog regeringen upp frågan om ett förstärkt skydd för yttrandefriheten. Vidare behandlades vissa andra frågor som har samband med denna, bl.a. den om en utvidgad tillämpning hos enskilda rättssubjekt av den princip om allmänna handlingars offentlighet som gäller hos myndigheter och andra offentligrättsliga organ. Den sist- nämnda frågan hade utretts av kommunalföretagskommittén i betänkandet (SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet.
I den proposition som följde på lagrådsremissen (prop. 1986/87:151) inskränkte sig departementschefen såvitt gällde handlingsoffentlighet hos enskilda rättssubjekt till frågor som rör offentlighetsprincipen hos privata organ med statliga förvaltningsuppgifter. Förslaget i propositionen i denna del, som bifölls av riksdagen, innebär följande.
Principen om allmänna handlingars offentlighet ges en mer vidsträckt tillämplighet utanför myndighetsområdet. Den skall tillämpas hos vissa
aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ. Utmärkande för denna grupp av organ är att de på statens uppdrag handhar förvaltningsupp- gifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Det är i princip bara i denna verksamhet offentlighet skall vara huvudregel.
Utvidgningen av offentlighetsprincipens tillämpningsområde görs genom tillägg till sekretesslagen (1980:100). Bl.a. skall bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet härigenom bli tillämpliga på hand- lingar hos dessa enskilda organ. Någon särskild grundlagsregel om detta införs dock inte. De företag etc. som omfattas av regleringen anges i en bilaga till sekretesslagen.
I lagrådsremissen behandlade regeringen även yttrandefrihetsutredning- ens förslag att utvidga meddelarrätten till att gälla förhållandet mellan enskilda. Departementschefen anslöt sig (prop. 1986/87:151 s. 121) till uppfattningen att det är synnerligen önskvärt att offentlighetsprincipen ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt. I detta låg att han ansåg att det skulle innebära en betydelsefull förstärkning av denna princip, om med— delarskyddet i TF kunde utvidgas till att gälla utanför det område där det gäller idag. Departementschefen ställde sig alltså i princip positiv till ut- redningens förslag. Samtidigt ansåg han emellertid att det inte gick att bortse från det förhållandet att ett stort antal remissinstanser hade haft invändningar mot förslaget. Men han pekade särskilt på att av de negativt inställda remissinstanserna inte alla motsatte sig tanken bakom utredning- ens förslag utan grundade sin inställning på att förslaget inte är tillräckligt väl underbyggt.
Själv hade departementschefen den grundläggande åsikten (s. 121) att en sådan utvidgning av meddelarfriheten, som han ansåg önskvärd, inte bör genomföras utan att man har tillräckligt underlag för att kunna säga att de vinster som görs är större än de nackdelar som kan följa av en reform på detta område.
När det gällde vinsterna som är förenade med en utökad meddelarfrihet kunde departementschefen instämma i att man skulle skapa förutsättningar för ett riktigare informationsflöde och därigenom en bättre underbyggd debatt i frågor som rör det enskilda näringslivet, organisationsvåsendet och andra sektorer utanför myndighetsområdet. Men yttrandefrihetsutredning- ens förslag gav enligt hans uppfattning upphov till svårigheter i form av avgränsnings- och tillämpningsproblem. Sammanfattningsvis anförde de- partementschefen följande (5. 124).
I likhet med utredningen och åtskilliga remissinstanser finner jag att över- tygande skäl i och för sig kan anföras för tanken att utvidga meddelar- friheten utanför myndighetsområdet. Vid närmare övervägande av möjlig— heterna att genomföra en sådan utvidgning har jag emellertid funnit att det föreligger avgörande invändningar mot att man nu genomför förslaget. Vidare har jag bedömt det inte vara möjligt att på grundval av materialet i detta lagstiftningsärende lägga fram något annat förslag för riksdagen som tillgodoser de krav som bör ställas på en reglering på detta område. Jag anser därför att frågan om en vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsom-
rådet inte kan få någon lösning i detta sammanhang. Det kan i stället vara lämpligt att ta upp den på nytt t.ex. i samband med maktutredningens arbete.
Regeringens ställningstagande innebar alltså att något förslag om en utvid- gad meddelarrätt inte lades fram.
3.5. Konstitutionsutskottets betänkande
I sitt betänkande med anledning av proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen tog konstitutionsutskottet upp frågan om med- delarrätt i förhållandet mellan enskilda till behandling. Utskottet ansåg att det finns skäl att utvidga meddelarrätten till att i princip gälla även i förhållanden utanför den offentliga sektorn. Utskottet konstaterade emel- lertid att en sådan reglering är en komplicerad lagstiftningsfråga. Enligt utskottets uppfattning kunde det material som förelåg i ärendet inte anses vara tillräckligt för att utgöra underlag för ett förslag i saken. Regeringen borde enligt utskottet i stället se till att frågan blir föremål för skyndsam utredning. Utskottet hemställde att riksdagen skulle ge regeringen till kän- na vad utskottet sålunda anfört. Riksdagen biföll utskottets hemställan.
4 Avtalsgrundade tystnadsplikter
4.1. Innebörden av den tystnadsplikt som åvilar arbetstagare som en följd av deras lojalitetsplikt
4.1.1. Allmänt om lojalitetsplikten
Ett krav på lojalitet anses ingå som en del i eller biförpliktelse till an- ställningsavtalet. Lojalitetskravet bottnar i tanken att anställningsavtalet inte enbart består i ett utbyte av vanliga förmögenhetsrättsliga prestationer utan skapar ett personligt förhållande mellan parterna.
Det finns inte någon lag som rent allmänt reglerar rättsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inte heller ger de lagar som finns på arbetsrättens område, t.ex. lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet, någon uttömmande bild av arbetstagarnas lojalitetsplikt. Innehållet i lojalitetsplikten får i stället sökas med utgångspunkt i hur den har formule- rats i kollektivavtal, tjänstereglementen, personliga avtal och i den juridiska doktrinen.
Lojalitetsplikten kan delas upp i ett antal förpliktelser som vilar på arbetstagaren. Så har arbetstagaren att svara för en fullgod arbetsinsats i arbetsgivarens intresse. Arbetstagaren anses vidare vara skyldig att sätta arbetsgivarens intresse framför sitt eget och att undvika lägen där han kan komma i pliktkollision.
Den grundläggande regeln är att arbetstagaren inte får skada arbetsgivar- en. Framför allt kan här pekas på arbetstagarens plikt att iaktta tystnad och att inte driva konkurrerande verksamhet. Den senare aspekten på lojalitets- plikten saknar intresse för vårt arbete och kommer inte att behandlas här.
4.1.2. Innehållet i tystnadsplikten
Den lojalitetsplikt som följer av ett anställningsavtal inom den privata sektorn innefattar en tämligen vidsträckt tystnadsplikt för arbetstagaren. Enligt doktrinen är tystnadsplikten inte begränsad till enbart yrkeshem- ligheter eller sådant som har materialiserats i en teknisk förebild. Den går alltså längre än vad som kan utläsas av straffstadgandet i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens.
Oberoende av om tystnadsplikten har reglerats i ett individuellt an- ställningsavtal, i ett kollektivavtal eller i ett tjänstereglemente eller om den saknar en uttrycklig reglering gäller den som en bland flera grundläggande förpliktelser i avtalsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. I det fall det förekommer uttryckliga diskretionsklausuler kan dessa närmast betraktas som en uttolkning av den allmänna rättsgrundsatsen att en kon- traktspart inte får inom ramen för avtalsförhållandet handla på ett sätt som är ägnat att orsaka skada för motparten.
Sekretessklausuler förekommer i kollektivavtal både på tjänstemanna- och på arbetaresidan. Exempel är det s.k. PTK-avtalet och det s.k. Typo- grafavtalet 1979.
I PTK-avtalets 1 å 1 mom. stadgas:
Förhållandet mellan arbetsgivare och tjänsteman grundar sig på ömsesidig lojalitet och ömsesidigt förtroende. Tjänsteman skall iaktta diskretion rö- rande företagets angelägenheter, såsom prissättningar, konstruktioner, ex- periment och undersökningar, driftsförhållanden, affärsangelägenheter och dylikt.
Det förekommer emellertid också att uttryckliga bestämmelser om tyst- nadsplikt saknas i kollektivavtal. Föreskrifter om sekretess kan då finnas upptagna i t.ex. verkstadsregler som delges den anställde vid anställningen eller sätts upp på företagens anslagstavlor (se SOU 1983:52 s. 96).
4.1.3. Uttalanden i arbetsdomstolens praxis i fråga om arbetstagares tystnadsplikt
Arbetsdomstolen har i några avgöranden redovisat sin syn på tystnads- plikten som en del i lojalitetskravet och också på hur långt en arbetstagares kritikrätt sträcker sig.
Först kan nämnas det i avsnitt 2.10.5 redovisade fallet (arbetsdomstolens domar 1961 nr 27) där en flygmaskinist hos SAS kritiserat flygsäkerheten hos bolaget. Domstolen ansåg att maskinisten hade gjort sig skyldig till ett allvarligt åsidosättande av lojalitetsplikten. Han var inte ursäktad av att enligt hans uppfattning de förhållanden han yppat utgjort en fara för flygsä- kerheten. I den mån han ville arbeta för ökad flygsäkerhet, fanns det enligt domstolen andra vägar att gå.
I fråga om hur långt en arbetstagare får gå i sin kritik av arbetsgivaren har arbetsdomstolen vidare i arbetsdomstolens domar 1982 nr 110 uttalat i huvudsak följande. Utgångspunkten måste vara att arbetstagaren har en vidsträckt rätt att ifrågasätta arbetsgivarens handlande. Detta följer redan av den medborgerliga yttrandefriheten, en av grundprinciperna för vårt samhällssystem. Rätten att kritisera är emellertid också en viktig förut- sättning för goda arbetsförhållanden och ett gott arbetsresultat. Det finns dock begränsningar i arbetstagarens rätt att framföra kritik. Gränsen för vad arbetsgivaren är skyldig att tåla får bestämmas med utgångspunkt bl.a. i vilken ställning arbetstagaren intar hos arbetsgivaren. Ju högre befattning
en arbetstagare har desto större krav på visad lojalitet får nämligen en arbetsgivare ha rätt att ställa. När det gäller arbetstagare på högre be- fattningar inom ett företag får dessa således anses vara underkastade vissa begränsningar i fråga om rätten att kritisera åtgärder och beslut av före- tagsledningen. Denna begränsning gäller såväl i förhållande till lägre be- fattningshavare inom företaget som till personer utanför företaget. En be- gränsning av kritikrätten ligger också däri att kritiken inte får övergå i hot om åtgärder som är till skada för arbetsgivaren.
De förpliktelser som följer av anställningsavtalet innebär inte något av- görande hinder för en arbetstagare att hos behörig myndighet påtala miss- förhållanden som råder inom arbetsgivarens verksamhet. En anmälan till myndighet e.d. kan emellertid ske under sådana förhållanden eller på sådant sätt att det måste anses innebära att arbetstagaren åsidosätter den lojalitet som han eller hon är skyldig att visa arbetsgivaren (arbetsdom- stolens domar 1986 nr 95).
Arbetsdomstolen har fortsatt sitt resonemang rörande rätten att vända sig till myndighet i en dom från år 1988 (arbetsdomstolens domar 1988 nr 67).
Arbetsdomstolens avgöranden innebär sammanfattningsvis att bakgrun- den till och syftet med en anmälan har betydelse vid bedömningen av om en arbetstagare genom anmälan till en myndighet åsidosatt sin lojalitetsplikt. Ju allvarligare missförhållanden det är fråga om, desto större frihet måste arbetstagaren ha att agera obunden av arbetsgivaren. Avsevärd vikt måste också läggas vid om arbetstagaren före en anmälan försökt åstadkomma rättelse av missförhållandena genom direkta kontakter med arbetsgivaren, i vart fall om det inte rör sig om mycket allvarliga regelöverträdelser eller missförhållanden. I övrigt måste arbetsgivaren normalt ha ett befogat an- språk på att arbetstagaren på ett seriöst sätt försöker påtala förhållandet innan han vänder sig till myndighet. Också de gmnder som arbetstagaren haft för uppgifter i en anmälan måste beaktas. Det är då av betydelse att redan en anmälan kan medföra skada eller olägenhet för arbetsgivaren, även om den sedermera inte leder till någon allvarligare åtgärd mot denne. Vikt bör då inte främst fästas vid att arbetstagaren kanske framfört på- ståenden som från rättslig synpunkt inte är hållbara. Här måste en be- tydande marginal ges åt arbetstagaren. Av större intresse är om uppgifter lämnas utan godtagbar faktisk grund och på sådant sätt som får anses vittna om bristande hänsyn och lojalitet mot arbetsgivaren. Även i detta samman- hang måste beaktas i vad mån arbetstagaren kan anses ha tillvaratagit möjligheten att genom kontakter med arbetsgivaren eller på annat sätt undvika risken för mindre väl grundade uppgifter.
4.2. Uppdragstagares tystnadsplikt
Med uppdrag eller uppdragsavtal menar man alla fall där någon åtar sig att utföra ett arbete eller en tjänst åt någon annan. Det kan gälla vad som förr kallades arbetsbeting, dvs. arbete på fast eller lös egendom, alltifrån stora
entreprenader till cykelreparationer. Till uppdrag räknas också olika typer av immateriella tjänster, såsom advokatrådgivning och annan konsultverk- samhet.
Det är alltså en brokig samling avtal som ryms i begreppet uppdragsavtal. Många av dem är sådana att frågan om lojalitetsplikt och tystnadsplikt kan komma upp.
I sekretesslagen (1980:100) , som gäller i offentlig verksamhet, har upp- dragstagare i viss utsträckning jämställts med anställda vad gäller tystnads- plikt. När det gäller privat företagsamhet saknas motsvarande reglering. Men detta innebär naturligtvis inte att det är fritt fram för en uppdrags- tagare att t.ex. utnyttja en uppdragsgivares företagshemlighet som han fått de] av under tiden han utfört sitt uppdrag. Uppdragstagaren har, liksom arbetstagaren, en på kontraktsrättslig grund vilande lojalitetsplikt gentemot uppdragsgivaren. Det förefaller nämligen naturligt att en person som står i avtalsförhållande till en annan och som därvid får reda på dennes före- tagshemligheter har en skyldighet att inte röja den erhållna kunskapen eller att använda den för egen del. Det spelar då inte någon roll om avtals— relationen rubriceras som anställningsavtal eller uppdragsavtal. Inte heller kan det vara avgörande om det finns någon uttrycklig överenskommelse rörande tystnadsplikt.
På samma sätt som gäller för anställda följer alltså redan av allmänna rättsgrundsatser en lojalitetsplikt för uppdragstagare. Denna kan liksom vid anställningsavtal betraktas som ett underförstått åtagande som är en biför- pliktelse till avtalets huvudinnehåll. Om uppdragstagaren bryter mot denna lojalitetsplikt, kan han förpliktas att utge skadestånd enligt allmänna regler om skadestånd i kontraktsförhållanden. Uppdragsgivaren kan också häva uppdragsförhållandet.
4.3. Tystnadsplikt för styrelseledamöter i aktiebolag
För styrelseledamöters skyldighet att hålla inne den information om bolaget som de har fått del av i styrelsearbetet saknas uttryckliga regler i aktiebo- lagslagen (1975:1385) . Vissa okodifierade principer finns dock. Dessa inne- bär att styrelseledamöterna på grund av sin sysslomannaställning har tyst- nadsplikt beträffande sådan information som det kunde skada företaget att yppa.
Av 11 å lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatan- ställda framgår att — med undantag för vissa jävssituationer (14 å) — mot- svarande regler för styrelsearbetet skall gälla för arbetstagarledamot som för övriga styrelseledamöter.
Om en styrelseledamot åsidosätter sin tystnadsplikt och bolaget lider ekonomisk skada därav, kan skadeståndspåföljd enligt 15 kap. 1 å aktiebo- lagslagen komma i fråga för styrelseledamoten. Andra typer av påföljder, t.ex. entledigande ur styrelsen, kan också tänkas.
4.4. Tystnadsplikten enligt medbestämmandelagen
Tillämpningsområdet för lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets— livet är begränsat till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. De anställdas rätt till information gäller därför bara uppgifter som har med detta förhållande att göra. Hit höri huvudsak frågor om anställnings ingående och upphörande samt frågor om anställningsvillkor, arbetsledning och arbetsför- hållanden. Även frågor som brukar betecknas som företagsledningsfrågor faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta gäller t.ex. utvidgningar eller inskränkningar av verksamheten, in- vesteringar, omlokalisering av verksamheten samt i viss utsträckning sådant som finansiering, inköp, försäljning, lagerhållning och reklam.
Huvudregeln om arbetsgivarens primära informationsskyldighet ges i 19 å. Bakom införandet av denna regel ligger bl.a. tanken att de anställda genom att få fortlöpande information om företagets förhållanden skall bli mera jämbördiga med arbetsgivarsidan i en förhandlingssituation. En viktig tanke bakom arbetsgivarens informationsskyldighet enligt 19 å är således att arbetstagarorganisationen skall vara väl rustad inför kommande för- handlingar.
Informationsskyldighet föreligger emellertid inte endast enligt 19 å. Ar- betsgivaren kan vara skyldig att lämna information även i samband med förhandling (10 och 11 åå medbestämmandelagen).
Rätt att erhålla information har arbetstagarorganisation som har kollek- tivavtal med arbetsgivaren. Arbetsgivarens informationsskyldighet omfattar vad som behövs för medinflytandeti produktionsfrågor, ekonomiska frågor och personalfrågor. Endast sådan generell eller övergripande information som har betydelse för samtliga anställda behöver lämnas.
Bland viktiga undantag från informationsplikten kan nämnas uppgifter om arbetsgivarens agerande inom ramen för sin intresseorganisation. In- formationstvång i detta avseende skulle nämligen kunna medföra intrång i arbetsgivarens föreningsrätt.
Till det som arbetsgivaren inte behöver informera om hör enligt för— arbetena även utvecklings- och forskningsarbete av synnerligen hemlig na- tur samt anbudsgivning i konkurrens med andra företag. Här måste man ta hänsyn till den skada som kan inträffa om uppgiften lämnas ut. Andra liknande undantagsfall kan tänkas.
Om arbetsgivare och arbetstagarorganisation inte har kommit överens om annat, skall informationen lämnas fortlöpande och så snart det kan ske.
Information skall lämnas till den lokala arbetstagarorganisationen. Några bestämmelser om vilka som är behöriga att ta emot information för organi- sationens räkning finns inte. Den lokala fackliga organisationen bestämmer därför ensam vilka och hur många som skall ta emot informationen.
Informationsmottagarna kan åläggas tystnadsplikt. Enligt 21 å förutsätter detta förhandling mellan parterna. Uppnås ingen enighet kan frågan föras till domstol. Domstolen skall förordna om tystnadsplikt om det bedöms föreligga risk för väsentlig skada för part eller annan.
Vad som kan skyddas genom tystnadsplikt enligt 21 å är i första hand uppgifter som är betydelsefulla från konkurrenssynpunkt, t.ex. produk- tionsmetoder eller affärsförbindelser. Parterna eller domstolen får göra en avvägning mellan den skada som kan drabba arbetsgivaren eller annan om uppgiften kommer ut och det intresse som ligger i att föra mottagen in- formation vidare till berörda arbetstagare.
Tystnadsplikten hindrar inte att den hemliga informationen lämnas vidare till ledamot av organisationens styrelse, som då är underkastad motsvaran- de tystnadsplikt (22 5).
Den som inte iakttar den tystnadsplikt som åligger honom riskerar enligt 56 å skadestånd. Sådant skadestånd kan avse både ekonomisk och ideell skada. Handlar arbetstagaren som företrädare för sin organisation skall denna stå för skadeståndet.
4.5. Tystnadsplikt i handelsbolag
En lojalitetsplikt som motsvarar den som gäller för en styrelseledamot i aktiebolag torde gälla också för delägare i handelsbolag. Trohetsplikten torde innefatta en förpliktelse att inte skada bolaget genom att yppa dess angelägenheter. Den bolagsman som bryter mot tystnadsplikten riskerar att få erlägga skadestånd (14 kap. lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag).
4.6. Tystnadsplikt i föreningar
En förenings stadgar kan betraktas som ett grundläggande avtal som styr vad som i olika hänseenden gäller för medlemmarna i en förening. Den som blir medlem i en förening blir bunden av stadgarna.
En tystnadsplikt kan naturligtvis stipuleras i en förenings stadgar. Men även om det inte finns någon uttrycklig föreskrift om tystnadsplikt i stad- garna är, på grund av den kontraktsrättsliga konstruktionen, medlemmen skyldig att vara lojal mot föreningen och att inte skada denna genom att röja hemliga uppgifter
Styrelseledamöter och verkställande direktörer i föreningar står i flertalet fall i direkt uppdragsförhållande till föreningen. De är följaktligen gentemot föreningen skyldiga att vid fullgörandet av sitt uppdrag iaktta den omsorg som krävs av en uppdragstagare i allmänhet. Som vi tidigare nämnt innebär det en lojalitetsplikt i vilken det ingår en tystnadsplikt.
4.7. Avtal om tystnadsplikt mellan företag
Den kontraktsrättsliga lojalitetsplikten blir aktuell också när två eller flera företag ingår avtal. Parterna i en avtalsrelation är skyldiga att vara lojala och att inte förorsaka varandra skada genom att t.ex. röja hemliga uppgifter. Ett illojalt förfarande från en parts sida kan utgöra ett avtalsbrott som leder till
skadeståndsskyldighet. Vid allvarliga avtalsbrott kan avtalet också hävas.
I avtal, t.ex. licensavtal eller samarbetsavtal, är det vanligt att parterna måste förse varandra med hemlig information. Även om en tystnadsplikt följer av lojalitetsplikten är det i sådana sammanhang vanligt att avtalet förses med en sekretessklausul. Sådana sekretessklausuler förekommer t.ex. i avtal mellan försvarets materielverk och dess leverantörer i fråga om hemliga uppgifter med anknytning till försvaret.
Även rena sekretessavtal förekommer. Sådana ingås ofta mellan företag vid förhandlingar som föregår t.ex. ett samarbets- eller licensavtal. Vid förhandlingar av detta slag har det ännu inte uppkommit något avtalsför- hållande. För att förhandlingarna mellan parterna skall bli meningsfulla krävs det ofta att parterna redan vid förhandlingstillfället lämnar hemlig information till varandra. De rena sekretessavtalens funktion är att skapa en avtalsrelation så att det vid obehörigt yppande av anförtrodda hemligheter går att kräva skadestånd.
5 Något om internationella förhållanden
I kommitténs direktiv har inte särskilt upptagits något om internationella jämförelser. Möjligen har detta att göra med den allmänt utbredda upp- fattningen att den svenska tryckfrihetsrätten i allmänhet och meddelarrätten i synnerhet är så pass särpräglade att internationella jämförelser inte kan förväntas ge så mycket. Vi konstaterar under alla förhållanden att varken tid eller resurser räckt för en utförlig inventering av rättsförhållandena i andra rättssystem i de delar som kommitténs utredningsuppdrag avser.
En meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda kan komma att påverka innehållet i svenska företags skydd för företagshemligheter. Vi skall därför först göra några korta anteckningar angående lagstiftningen utomlands till skydd för företagshemligheter. Därefter behandlar vi, något rapsodiskt, meddelarrätten i ett internationellt perspektiv.
5.1. Internationella förhållanden i fråga om företagshemligheter
Till grund för regeringens proposition (1987/88:155) med förslag till lag om skydd för företagshemligheter och därmed även för lagutskottets betänkan- de 1988/891LU30 i ämnet låg företagshemlighetsutredningens betänkande (SOU 1983:52) Företagshemligheter.
I betänkandet redovisar utredningen innehållet i gällande rätt i fråga om sådant skydd i några jämförbara industriländer (se 5. 211—253).
Vid sina överväganden tog utredningen också i olika hänseenden ut- tryckligen hänsyn till hur problemet lösts i andra länder.
När det först gäller frågan vilka företeelser som kan åtnjuta skydd som företagshemlighet, konstaterade utredningen att det rådde huvudsaklig enighet i de nordiska, tyska och anglosaxiska rättsområdena om att huvud- kategorierna utgör teknisk, kommersiell och administrativ kunskap i' nä- ringsidkarens rörelse. Internationell enighet förelåg enligt utredningen ock- så när det gällde kravet på att företagaren måste visa en vilja att hemlighålla kunskapen och att kunskapen på något sätt måste ha ett värde för honom.
Även när det gäller frågan om de anställdas förtroendemissbruk under anställningstiden finns det enligt utredningen en relativt enhetlig bild i utländsk rätt. Utredningen drog emellertid slutsatsen att det i jämförelse
med de länder som nämnts ovan bara var Sverige som saknade regler om anställdas ansvar efter anställningens upphörande. Utredningen föreslog därför att det skulle införas en möjlighet att ingripa mot den som efter anställningstidens slut utnyttjar eller röjer en arbetsgivares företagshemlig- het på ett särskilt otillbörligt sätt.
När det gällde att bestämma straffskalans utformning för företagsspioneri sneglade utredningen uttryckligen på reglerna i ett par av våra grannländer.
Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningen vid sina övervägan- den lagt stor vikt vid hur de olika frågorna lösts på andra håll och att det skydd som föreslagits också i stort överensstämmer med en skyddsnivå som finns i andra jämförbara industriländer. Propositionen och lagutskottets förslag överensstämmer härvidlag i huvudsak med utredningens förslag.
Vi har undersökt huruvida företagshemlighetsutredningens redovisning av gällande rätt i andra länder fortfarande är aktuell. Vår slutsats är att — även om lagstiftningen i vissa hänseenden ändrats i något land — detta är fallet.
5.2. Meddelarrättens motsvarighet i andra länder
Under utredningsarbetets gång har vi då och då ställts inför frågan hur det förhåller sig med ”meddelarrätt” i vår omvärld. Saken har betydelse bl.a. genom att ett förslag från vår sida kan komma att beröra företag som verkar på den internationella marknaden och avtal som svenska företag därvid ingår med utländska motparter. Från industrins sida har exempelvis fram- hållits risken för att utländska företag kan känna tveksamhet inför t.ex. tekniskt samarbete med svensk industri, om vår lagstiftning inte medger samma garantier för konfidentialitet och liknande som andra rättssystem kan ge.
De frågor som vi funnit mest angelägna att besvara är dels hur olika länders lagstiftning om företagshemligheter förhåller sig till avslöjanden om brott och mer eller mindre allvarliga missförhållanden, dels i vad mån det i utländsk rätt finns någon motsvarighet till den mer allmänna insynsmöjlig- het i enskild verksamhet som en utvidgad meddelarrätt kan befrämja.
Betraktar man förutsättningarna för att göra jämförelser mellan den svenska meddelarrätten och utländsk rätt kan konstateras att redan den nuvarande svenska offentligrättsliga regleringen av meddelarrätten torde sakna motsvarighet inom andra rättssystem. Det är för det första ovanligt att presslagar, som den svenska tryckfrihetsförordningen , har grundlagssta- tus. Frågan huruvida den ena eller andra rättsfiguren är överordnad någon annan uppkommer inte i samma formella mening om inte reglerna som hos oss är inordnade i ett sådant hierarkiskt system. Av samma skäl före- kommer veterligen inte någon grundlagsfäst meddelarrätt i andra rättssys- tem. Till detta kommer att den svenska tryckfrihetsrätten i grund är sär- präglad, särskilt genom det s.k. ensamansvaret. I sammanhanget kan också nämnas att den svenska offentlighetsprincipen sällan finner någon mot- svarighet i andra länder. Den motsatta utgångspunkten, att myndigheters
handlingar inte är tillgängliga för allmänheten, är vanligare. Även här utgör svensk rätt alltså ett undantag.
Frågan om det finns någon ”meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda” i utländsk rätt är mot den angivna bakgrunden svårbesvarad. Om man menar meddelarrätt av svensk modell är svaret med all sannolikhet nej. Utvidgar man frågan till om det finns spår av den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, som kommitténs arbete utgår från, blir uppgiften att besvara densamma tämligen vidlyftig. Några enklare påpekanden kan emellertid göras.
För det första har många länder källskydd av olika grad. Med källskydd menas primärt rätten eller skyldigheten för publicister att förtiga källan till en publicerad uppgift. Det vanligaste är att källskyddet inskränker sig till brottsutredning och rättegång, där det också torde ha störst betydelse. Någon motsvarighet till det svenska efterforskningsförbudet, som är en del av källskyddet, har vi inte stött på i utländsk rätt. Även i andra hänseenden sträcker sig det svenska källskyddet jämförelsevis långt.
Svensk rätt synes för övrigt skilja sig från flera andra rättssystem genom att publicister är förbjudna att röja anonyma källor; vanligare synes vara att publicisten ges en rätt att vägra vittna etc. angående förhållanden som skulle röja en anonym källa.
Ett källskydd är under alla förhållanden neutralt i så måtto att det kan gälla uppgifter angående både offentliga och enskilda förhållanden. Rätts- system som innehåller ett källskydd godtar alltså motsvarande inskränk- ningar i möjligheten att komma åt anonyma läckor i företag och föreningar. På den punkten är gränsen mellan offentligt och enskilt genombruten sedan länge. Detta gäller även för utländsk rätt.
Det sagda har tagit sikte på frågan om det mer allmänna informations- flöde som den svenska meddelarrätten syftar till att främja. Vårt samman- fattande antagande är här alltså att svensk rätt är särpräglad och sannolikt går längre än vad man gör i andra jämförbara rättssystem, men att massme- diernas benägenhet och mer eller mindre långtgående rätt att skydda sina källor är ett internationellt etablerat fenomen som bygger på värdet av att massmedierna får tillgång till och förmedlar viktig information från såväl offentlig som privat verksamhet.
Vi skall också beröra frågan om hur man i utländsk rätt kan antas hantera konkreta konflikter mellan yttrande- och informationsfrihetsintresset och privata sekretessintressen av skilda slag.
Det är enligt vår mening troligt att man i flertalet jämförbara rättssystem skulle finna spår av ett synsätt där det allmänna yttrandefrihetsintresset ges företräde även framför annars gällande principer om sekretess, konfidentia- litet, lojalitet, etc. Den vanligaste utgångspunkten är dock säkerligen att det civilrättsliga åtagandet — vare sig det är uttryckligt eller underförstått — gäller även i förhållande till uttalanden i massmedier.
Engelsk rätt innehåller exempelvis ett rättsinstitut (ett s.k. tort) benämnt ”breach of confidence". Det utgör enkelt uttryckt ett skydd för förtrolig information av olika slag, t.ex. rörande förhållanden inom äktenskap och
familj, anställningsförhållanden (inklusive statliga tjänster) och företags- hemligheter. Den som gör sig skyldig till "breach of confidence” kan åläg- gas skadestånd. Än viktigare är dock att vederbörande kan hindras från att t.ex. publicera något som innefattar ”breach of confidence"; domstol kan utfärda förbud mot offentliggörande av en planerad tidningsartikel, bok, tv-film, etc. Denna möjlighet är långtgående om man jämför med svensk rätt, som inte innehåller något av motsvarande slag. Men den kan brytas igenom t.ex. om "public interest” föreligger. Ett exempel är då en anställd offentliggör uppgifter som visar att ett företags ”image" i något väsentligt avseende är falsk.
Av större betydelse är förekomsten av s.k. iniquity. Information som avslöjar brott och allvarliga missförhållande (jämför det svenska förslaget till lag om företagshemligheter) skyddas inte; "iniquity" föreligger och avslöjande är inte "breach of confidence". eftersom information av detta slag inte anses kunna vara ”confidential".
Liksom engelsk rätt utgår västtysk rätt från att massmedierna bär fullt civilrättsligt ansvar. Enskild (person eller företag) kan alltså väcka skade- ståndstalan mot tidningsföretag på samma sätt som mot annat rättssubjekt. Tidningsföretaget kan dock åberopa yttrandefrihetsrättsliga ansvarsfri- hetsgrunder till sitt försvar, t.ex. att publicering skett för att tillvarata berättigade intressen (”Wahrnehmung berechtiger Interessen"). Synsättet att massmedierna fullgör en ”Öffentliche Aufgabe" som motiverar en rätts- lig särställning är vedertaget och finns uttryckt i flera delstaters presslagar. Massmediernas rättigheter härvidlag synes inte begränsade till offentlig- rättsliga konflikter. — Någon särskild "meddelarfrihet” finns inte. Vanliga straffrättsliga medverkansregler gäller även på massmedierättens område och gängse civilrättsliga regler gör det möjligt för en skadelidande att välja vem i en krets av ansvariga som han skall rikta sina anspråk mot.
Svårigheten att jämföra med svensk rätt framgår klart: å ena sidan före- kommer ingen ”meddelarrätt" alls, å andra sidan ger lagen domstolarna större möjligheter än hos oss att beakta yttrandefrihetsintresset i det enskilda fallet och att därmed skapa prejudikat i den ena eller andra riktningen.
I USA har ett rättsinstitut av särskilt intresse i detta sammanhang vuxit fram, nämligen s.k. whistleblowing. Litteraturen härom är relativt om- fattande, åtminstone med svenska mått mätt. Som rättsinstitut betraktat hör det närmast hemma inom arbetsrätten, men det kan också föras tillbaka på ”civil rights” vilket ger det en konstitutionell färgning.
Med ”whistleblowing" avses att man slår larm om något missförhållande. Åtgärden som sådan kan ta sig i stort sett vilket uttryck som helst — från demonstrationer, arbetsvägran, meddelande till pressen, till polisanmälan och direkta domstolsåtgärder. Det grundläggande är att den som ”blåser i visslan” gör det för att tillvarata ett allmänt intresse, för att rikta myndig- heternas och allmänhetens uppmärksamhet på ett missförhållande, oftast på en arbetsplats. Lagstiftning och rättspraxis på området tar sikte på att skydda ”the whistleblower” mot repressalier från arbetsgivarens sida och att vidmakthålla honom vid hans rättigheter.
Rättsutvecklingen har till en början skett genom avgöranden i dom— stolarna. Men vissa delstatslagar innehåller idag bestämmelser som tar sikte direkt på ”whistleblowing". (Se t.ex. Kaliforniens Labor Code, å 1102.5. På federal nivå antogs år 1988 en Whistleblower Protection Bill i både representanthuset och senaten; lagen stoppades dock genom veto från presi- denten, se Glazer & Glazer, The Whistleblowers. Exposing Corruption in Government and Industry, New York 1989, s. 250 f.)
Det är sammanfattningsvis antagligt att man inom de flesta jämförbara rättssystem skulle finna ”ventiler” av olika slag som gör det möjligt för information om allvarliga missförhållanden och avslöjanden om brott att sippra ut och som erbjuder ett skydd för den som handlat med ett allmän- intresse för ögonen. Detta är i och för sig något annat än den allmänna meddelarrätt som vårt uppdrag avser. Det kan i själva verket sägas utgöra något av en omvänd konstruktion i förhållande till den svenska modellen. Utgångspunkten för vår meddelarrätt torde, i enlighet med vad som sägs i direktiven, vara en allmän rätt att lämna ut information, med undantag för sådant vars hemlighållande bedöms som verkligt viktigt. Ett ”ventilsystem” däremot ger ingen rätt att mer allmänt sprida uppgifter, men erbjuder skydd då man har något verkligt allvarligt att komma med.
Särskilt i förhållande till "whistleblowing" kan det noteras att det inte specifikt är massmediernas rätt till information som skyddas; frågan om hur informationen förmedlas är sekundär, även om det torde förutsättas att man väljer en adekvat metod i förhållande till de missförhållanden som det är frågan om.
Vårt antagande blir att ett förslag om en utvidgad meddelarrätt i enlighet med direktiven skulle gå längre i fråga om att allmänt öppna för insyn än vad som gäller i vår omvärld. Samtidigt tror vi emellertid att de rättspolitis- ka värderingar angående behovet av insyn och skydd för dem som vidarebe- fordrar angelägen information är allmänt omfattade i de länder som vi brukar jämföra oss med i fri- och rättighetsfrågor. Vad som skulle skilja vore därmed tekniken för att förverkliga dessa strävanden och möjligen också avvägningen mellan de motstående skyddsvärda intressen som uppträder. Vi vill dock än en gång framhålla svårigheten att göra mer exakta jäm- förelser och understryka att de bedömningar som vi här redovisat inte grundar sig på så djupgående studier som i och för sig hade varit önskvärda.
5.3. Meddelarrätt inom EG
Som framgått i avsnitt 1.2 har vi undersökt om det inom EG finns några gemensamma bestämmelser rörande meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda, särskilt när det gäller företagshemligheter. Kontakter med EG- kommissionen har därvid gett vid handen att man på gemenskapsplanet inte har befattat sig med dessa frågor och inte heller har för avsikt att göra det.
l " _ " . . _ _ ' altilrtéllrft
[ | ' " * ' " ' .. , , . * ' - .:” '_'- nl .*lulmuww
'" . . '. . . ' . : .. .l- '. ' t.. . , » » , » » lll ' . . , _ *. ' .,; ..; ..,;www-wm
lll, i' l'iv AY ; hjj-'. —— ”'N I . " . in" H-flifiw'v.-HII (”IZI "
6 Bör meddelarrätten utvidgas till att gälla även i förhållandet mellan enskilda?
6.1. Allmänt om meddelarrätten. Uppdragets innebörd
Det förhållandet, att den som bryter mot en för honom gällande lagstadgad tystnadsplikt genom att inför en privatperson avslöja en sekretessbelagd uppgift skall dömas för brott mot tystnadsplikten medan den som i publice- ringssyfte lämnar uppgiften för spridning till hundratusentals personer ge- nom en tidning i många fall skall gå fri från ansvar, kan i förstone tyckas egendomligt. Vi anser emellertid att denna reglering är starkt motiverad. I det följande skall vi närmare redovisa vår uppfattning när det gäller den meddelarrätt som finns f.n.
Grunden för meddelarrätten enligt TF och för den meddelarrätt som gäller enligt den radiorättsliga lagstiftningen är att ett fritt och demokratiskt samhälle inte kan fungera utan en levande allmän debatt och en kontinuer- lig offentlig bevakning av myndigheter och andra maktcentra. För denna debatt och bevakning spelar det tryckta ordet samt programverksamheten i radio och TV en huvudroll. Men debatten och bevakningen kräver tillgång till information. Utan riklig och initierad information är risken stor att debatten i massmedierna avstannar och bevakningen tynar. Det är därför viktigt att informationsflödet från myndigheter och andra maktcentra inte däms upp.
Reglerna om meddelarrätt är ett betydelsefullt moment i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och TV. De gör det väsentligt lättare för massmedierna att införskaffa och förmedla information och att medverka i den allmänna debatten. Utan meddelarrätt kan utvecklingen gå i riktning mot ett mera slutet samhälle med de risker för demokratins vitalitet som detta skulle medföra.
Vi har inte mer än på ett par punkter övervägt utformningen av den nuvarande meddelarrätten. Detta har nämligen inte ingått i vårt uppdrag. Vi vill emellertid som vår uppfattning uttala att vi, mot bakgrund av det ovan sagda, anser att det saknas anledning att verka för en inskränkning av meddelarrätten i förhållande till vad som nu gäller.
I stället är frågan, som framgår av direktiven, i första hand om med-
delarrätten skall utvidgas så att den inte endast gäller gentemot lagstadgade tystnadsplikter utan även i vissa fall tar över privaträttsligt grundade tyst— nadsplikter. Som framgått av avsnitt 2105 måste det visserligen betraktas som något osäkert om det inte redan enligt gällande rätt förekommer en viss meddelarrätt på den privata sektorn. Som sagts där utgår vi emellertid i vårt arbete från att det inte finns någon meddelarrätt på det privata området, dvs. att avtalsgrundade tystnadsplikter bryter meddelarrätten.
I fokus för direktiven, liksom för vår framställning hittills, har stått meddelarrätten i mera snäv mening, närmast rätten att — utan hinder av avtal — röja tystnadspliktiga uppgifter till företrädare för massmedierna eller till författare av icke periodisk skrift. Men närmare besett kan övervägande- na inte stanna vid detta. Hela frågan om rätten att yttra sig i tryckt skrift i strid med civilrättsliga åtaganden måste rimligtvis tas upp till bedömning. Vårt utredningsuppdrag får härigenom en vidare inriktning än direktiven i förstone kan ge vid handen. Synsättet får konsekvenser i fyra olika hänseen- den.
Som tidigare angetts utgör i gällande rätt anskaffarfriheten ett komp- lement till meddelarfriheten. I samma mån som enskilda ges rätt att lämna ut hemliga uppgifter för publicering utan hinder av avtalsförpliktelse bör de rimligtvis gå fria från påföljder för att avtalsstridigt ha skaffat in uppgifter för publicering. Att detta dock inte kan gälla straffbara förfaranden, såsom inbrott, är självklart.
Meddelarfriheten i mera vidsträckt mening gäller i dag inte endast ut— lämnande av fakta till annan för publicering utan också egna framställningar i tryckt skrift för vilken annan står tryckfrihetsrättsligt ansvar. Viktigast här är tidningsartiklar. En meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda måste givetvis ta sikte också på denna betydelsefulla kategori av medverkan i tryckt skrift.
Som ”meddelare” kan man inte beteckna den som publicerar en fram- ställning i tryckt skrift för vilken han själv står det tryckfrihetsrättsliga ansvaret — vanligtvis den ansvarige utgivaren för en tidning eller tidskrift resp. författaren till en annan skrift. (Vi använder ibland om denne termen ansvarig publicist.) Frågan uppkommer då, om den som är upphovsman till en framställning skall ha samma frihet att sätta åt sidan ett civilrättsligt åtagande när han själv är tryckfrihetsansvarig som när han uppträder som meddelare eller jämställd medverkande.
Enligt vår mening måste denna fråga besvaras jakande. Om intresset av yttrande— och informationsfrihet anses böra föranleda att meddelaren eller artikelförfattaren slipper civilrättsliga påföljder (utan att ansvaret i stället kanaliseras till den ansvarige publicisten, se härom avsnitt 8.1), vore det inkonsekvent och orimligt, om upphovsmannen under i övrigt lika för- hållanden skulle vara underkastad en större bundenhet som tryckfrihetsan- svarig. En meddelarrätt på det civilrättsliga planet drar alltså med sig vad som kan kallas en publiceringrätt av parallell innebörd.
En person kan komma i konflikt med ett öppet eller underförstått åtagan— de i förhållande till annan inte bara genom att röja hemlig information utan
också genom att offentligen kritisera motparten. Det bästa exemplet är en anställd som diskuterar sitt företags angelägenheter och påtalar vad han anser vara missförhållanden — utan att avslöja sekretessbelagd information. Hur långt denna kritikrätt sträcker sig f.n. är något ovisst. Att den måste ges ett skydd som en del av meddelar- och publiceringsrätten på den enskilda sektorn är nästintill självklart. Vår utgångspunkt är, att det är väl så när- liggande att slå vakt om kritikrätten i angiven mening som att medge frihet att sätta åt sidan avtalsgrundade tystnadsplikter i publiceringsmeddelanden m.m.
Vår fortsatta framställning inriktas av praktiska skäl för det mesta på meddelarrätten i fråga om avtalsgrundade tystnadsplikter. Vad som sägs har emellertid i allmänhet bäring också på de utflöden av yttrande- och in- formationsfriheten som vi nu har redogjort för.
6.2. Något om offentlighetsprincipen och meddelarrätten
I direktiven behandlas meddelarrätten såsom en del av det regelverk va- rigenom offentlighetsprincipen har lagfästs. Enligt vår uppfattning är det emellertid inte självklart att man bör anlägga detta betraktelsesätt.
Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken maktutövningen i samhället skall ske under allmän insyn och kontroll. Som framgått i det föregående gäller offentlighetsprincipen i stort sett uteslutan— de i det allmännas verksamhet. Denna skall ligga öppen för medborgarna och för de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndig- heternas informationsgivning.
En särskilt tydlig och för vårt land kännetecknande tillämpning av offent- lighetsprincipen är regleringen om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning skall enligt 2 kap. 1 å TF varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Endast i särskilt angivna fall, där intresset av sekretess är starkt, får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas.
Ett annat exempel på tillämpning av offentlighetsprincipen är att för- handling vid domstol skall vara offentlig om inte intresset av att bevara sekretessen för uppgifter som förebringas vid förhandlingen är framträdan- de (2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 å rättegångs- balken).
Enligt 1 kap. 1 å TF definieras tryckfrihet bl.a. som en rätt för vem som helst att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg utlagda hinder, ge ut skrifter. Vidare gäller — med en del undantag — att det står var och en fritt att, till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmän- na handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.
Offentlighetsprincipen är historiskt sett nära förbunden med utform- ningen av reglerna om tryckfrihet. Genom den tryckfrihetsrättsliga lagstift- ningen förstärks betydelsen av handlingsoffentligheten avsevärt. Men tryck- frihetens gränser är givetvis långt ifrån identiska med gränserna för offent- lighetsprincipen. Tryckfriheten sträcker sig längre än offentlighetsprincipen. Ett exempel härpå är reglerna om meddelarrätt.
I de tidigare nämnda stadgandena framträder dragen av offentlighets- principen klart. Men när det gäller meddelarrätten är läget ett annat. Meddelarrätten innebär inte att handlingar eller uppgifter blir offentliga i den meningen att de blir tillgängliga för envar utan i princip endast en frihet för den enskilde att, utan risk för straff, skadeståndsskydlighet eller andra sanktioner, bryta mot den sekretess som gäller genom att lämna publice— ringsmeddelanden. Häri ligger, som vi ser det och som också framgår av ett flertal remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens förslag—, en bety- delsefull skillnad. Någon offentlighet i vanlig bemärkelse är det alltså inte fråga om, utan endast om en möjlighet för massmedierna att få information om sådant som är sekretessbelagt.
För att markera skillnaden mellan meddelarrätten och offentlighetsprin- cipen kommer vi i det följande inte att inbegripa meddelarrätten när vi talar om offentlighetsprincipen.
6.3. Behandlingen av yttrandefrihetsutredningens förslag
Som framgått av avsnitt 3 var yttrandefrihetsutredningens förslag i fråga om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda föremål för en synnerligen omfattande remissbehandling. Även om utfallet av remissbehandlingen, som anges i Ds Ju 198514, kan sägas ha varit splittrat, måste konstateras att flertalet remissinstanser ställde sig kritiska till förslaget i olika hänseenden. Endast en minoritet tillstyrkte förslaget som det förelåg. Det bör dock påpekas att många remissinstanser ansåg att yttrandefrihetsutredningens förslag var sådant att det inte gick att överblicka de praktiska och principiel- la konsekvenserna av det.
När det gäller att redovisa de skäl som kan anföras för resp. mot en utvidgning av meddelarrätten till förhållandet mellan enskilda är det natur- ligt att analysera remissyttrandena över yttrandefrihetsutredningens förslag. Härvid bör man emellertid hålla i minnet att utredningens förslag knappast kan sägas vara fullt genomarbetat i de olika detaljfrågorna utan kanske närmast kan ses som en principskiss. Detta kan vara en orsak till den övervägande negativa remisskritiken, som alltså bör bedömas med viss försiktighet.
6.4. Privat kontra offentlig verksamhet
Som nämns i direktiven är det karaktäristiskt för de olika komponenterna i offentlighetsprincipen att de primärt tar sikte på verksamheten hos sam- hällsorganen. Företag och andra organisationer på den privata sidan avgör i stor utsträckning själva vad som skall komma till allmänhetens kännedom. Det finns dock en del bestämmelser som innebär en skyldighet för privata rättssubjekt att lämna upplysningar om sin verksamhet till olika myndig- heter. Hos myndigheterna gäller sedan offentlighet för uppgifterna. Vi skall nedan ge några exempel på bestämmelser av denna art.
I bolags- och föreningslagstiftningen finns föreskrifter om att vissa hand- lingar skall inges till och registreras hos olika myndigheter och där vara offentliga. Så är aktiebolag skyldiga att senast en månad efter det att resultaträkning och balansräkning blivit fastställda insända en avskrift av dessa handlingar till patent- och registreringsverket (11 kap. 3 å aktiebo- lagslagen [197511385]).
För ekonomiska föreningar gäller att avskrifter av årsredovisning och revisionsberättelse skall hållas tillgängliga hos föreningen för alla som är intresserade senast en månad efter det att resultaträkning och balansräkning blivit fastställda. Efter särskilt föreläggande av länsstyrelse skall hand- lingarna insändas dit. Sådant föreläggade skall utfärdas när någon begär det (9 kap. 3 å lagen (1987:66) om ekonomiska föreningar).
Även för vissa stiftelser finns en offentlig redovisningsskyldighet. Enligt 14 å lagen (1929:16) om tillsyn över stiftelser skall styrelsen för en stiftelse, som står under tillsyn enligt lagen, inom tre månader från räkenskapsårets slut till länsstyrelsen insända dels berättelse, hur stiftelsens ändamål blivit främjat under året, dels sammandrag av räkenskaperna enligt särskilt for- mulär.
Utöver vad som följer av ovan nämnda krav på öppenhet när det gäller den ekonomiska ställningen är företagen i stor utsträckning skyldiga att begära tillstånd av och lämna uppgifter till myndigheter för skilda ändamål. Här kan pekas på att regeringens tillstånd krävs för uppförande av vissa fabriker enligt 4 kap. 1 å lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och på skyldigheten att lämna upplysningar enligt 43 å miljöskyddsla- gen (19691382). I den mån sådana uppgifter inte omfattas av sekretess, står de till allmänhetens förfogande. Och i vissa fall har myndigheterna rätt att, för att utöva tillsyn, vinna tillträde till fabriker och andra anläggningar (se t.ex. 42 å miljöskyddslagen).
Vidare finns bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet om rätt för arbetstagarorganisationer att få information om en arbetsgivares verksamhet. I lagens 11 å stadgas bl.a. att arbetsgivare, innan han beslutar om viktigare förändringar av sin verksamhet, på eget initiativ skall förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal. Vidare stadgas, som framgått i avsnitt 4.4, i lagens 19 å att arbetstagare har rätt till information i vissa hänseenden.
När det gäller medbestämmandelagen måste man komma ihåg att vad det
är frågan om inte är offentlighet utan partsinsyn. Det är endast till arbets- tagarorganisationen som informationen om företaget skall lämnas.
En annan kanal för insyn i företagen är den som går via lagstiftningen om styrelserepresentation för de anställda och för det allmänna. Som exempel kan nämnas lagen (1982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser och 7 kap. 1 å bankaktiebolagslagen (1987:618) som föreskriver att regeringen får utse högst fem ledamöter i en banks styrelse med uppgift att särskilt verka för att samhällets intressen beaktas i bolagets verksamhet. Ett annat exempel är lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privat- anställda.
När det gäller insynsmöjligheter i företag bör även den informations- skyldighet som åvilar ett bolag vars aktier är inregistrerade vid Stockholms fondbörs något beröras.
Ett börsbolag är informationsskyldigt i två hänseenden. Dels skall bola- get enligt 19 å lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs offentliggöra upplysningar om bolagets verksamhet. Syftet med upplysningsskyldigheten är att informationen skall utgöra grund för värdering av bolagets vid fond- börsen inregistrerade aktier. Däri ingår som en väsentlig del att säkerställa, att alla på aktiemarknaden får tillgång till informationen snabbt och sam- tidigt. Dels skall bolaget enligt 23å nämnda lag lämna börsen de upp- lysningar som denna anser sig behöva för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen eller annan författning. Härvid måste börsen få till- gång även till sådan information från börsbolag som inte offentliggörs.
I anslutning till dessa informationskrav föreskrivs i 11 å 6 förordningen (1979:996) om Stockholms fondbörs, att till ansökan om inregistrering av aktier vid fondbörsen skall fogas utfästelse av det bolag, vars aktier inregi- streringen avser, att offentliggöra upplysningar om bolaget och att med- verka till att börsstyrelsen kan fullgöra sina uppgifter enligt lagen om Stockholms fondbörs och annan författning.
Det som nu redovisats är några exempel på regler som i vissa hänseenden tillgodoser behovet av insyn. Men reglernas räckvidd är begränsad. Man måste konstatera att möjligheten till insyn trots allt är mindre i enskilda företag och andra organisationer än de är i statliga och kommunala myndig- heter.
6.5. Vidgad handlingsoffentlighet på den privata sidan
Som påpekas i direktiven — och som även framgått av avsnitt 2 — före- kommer det att företag och andra organisationer, som drivs i privaträttsliga former, ingår helt eller delvis i det allmännas verksamhet. Det oftast nämn- da exemplet härpå är Aktiebolaget Svensk Bilprovning. En viss utvidgning av handlingsoffentligheten till detta område har nyligen beslutats av riks- dagen (prop. 1986/87:151, KU 1987/88136, SFS 1988:836). Utvidgningen innebär att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos
myndigheter skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos vissa privata organ som bedriver myndighetsutövning eller liknande verksamhet. Vilka organ det är fråga om har angivits i en bilaga till sekretesslagen (1980:100) . Med tanke på att det är vanligt att det hos den aktuella typen av organ även drivs annan verksamhet än sådan som kan jämställas med myndighetsut- övning, har i bilagan även angivits i vilken verksamhet som handlings- offentligheten skall gälla.
6.6. Yttrandefrihetsutredningens principståndpunkt när det gäller behovet av insyn
Enligt yttrandefrihetsutredningen är det knappast möjligt att mera precist ange omfattningen av den insyn i företags och andra organisationers verk- samhet som allmänheten idag kan erhålla. Utredningen konstaterade dock att möjligheterna till insyn är avsevärt mindre i privaträttsligt organiserade företag och organisationer än i statliga och kommunala myndigheter. Detta förhållande ställde utredningen mot den stora betydelse för enskildas liv och hälsa, för naturen och för det ekonomiska livet i orter eller hela bygder som beslut fattade av enskilda företag kan få. Utredningen pekade också på den allt starkare ställning i samhällslivet som intresseorganisationerna fått. Des- sa har, enligt utredningen, med tiden byggt upp kvalificerade staber av anställda med vilkas hjälp de kan utöva ett betydande inflytande. Ut- redningen menade att beslut och åtgärder av olika intresseorganisationer kan ha sådana verkningar för enskilda att de är fullt jämförbara med beslut av myndigheter eller företag.
Yttrandefrihetsutredningen påpekade att det givetvis existerar företag som redan i sitt eget intresse visar en stor öppenhet gentemot allmänheten. Men utredningen antog att det finns förhållanden, t.ex. monopolsituatio- ner, som kan minska ambitionen att medge insyn.
Utredningen kom i sitt resonemang fram till att det rimligen måste förhålla sig så, i fråga om företag och organisationer lika väl som be- träffande myndigheter, att insyn för allmänheten skulle kunna främja effek- tiviteten och motverka risker för anställda och andra. Utredningen reserve- rade sig dock för att det samtidigt är naturligt att varje företag som befinner sig på en fungerande marknad måste behålla en del hemligheter gentemot omvärlden. Detta gällde inte endast mot inhemska konkurrenter utan även mot andra länders företag. Det är därför enligt utredningen otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i tekniska och ekonomiska yrkes— eller företagshemligheter. Utredningens slutsats blev följande (betänkandet s. 167).
De motiv som bär upp anordningarna för insyn i myndigheternas verksam- het har enligt vår uppfattning bärkraft även i fråga om andra maktcentra i samhället. I ett öppet samhälle måste medborgarna ha tillgång till kun- skaper om vad som sker i inflytelserika institutioner. Där beslutsmakt finns, där skall också insyn finnas.
6.7. Yttrandefrihetsutredningens skäl för val av metod för att öka insynen
Yttrandefrihetsutredningen konstaterade att det skulle kräva tidsödande förberedelser att genomföra en vidgad handlingsoffentlighet på den privata sidan. Enligt utredningen skulle det vara betydligt hanterligare att bygga vidare på den insyn som nu kan vinnas genom reglerna om anonymitets- skydd. Mot bakgrund av den principiella uppfattning som uttalades vid 1976 års grundlagsändringar — att skillnaden mellan tystnadsplikt i offentlig och i privat verksamhet framstår som omotiverad — kunde det enligt utredningen finnas goda skäl att ge legalitet åt uppgiftslämnande om företags interna förhållanden på samma sätt som man gjorde för uppgifter från myndighets- området genom TF. Om meddelarfriheten förklaras gälla även i förhållande till avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikter skulle detta, enligt ut- redningen, få verkan väsentligen på företagens och organisationernas om- råden. Utredningen antog att en sådan åtgärd kan ge betydande vinster i form av rikligare information och därmed en bättre underbyggd debatt i frågor som rör företag, organisationer och andra sammanslutningar.
6.8. Våra överväganden
6.8.1. Vår grundinställning
I direktiven sägs att fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för vårt lands samhällsskick samt att en förutsättning för att åsikter skall kunna formas fritt är att uppfattningar kan föras fram utan hinder och att information kan flöda obehindrat. Med fri åsiktsbildning avses naturligtvis inte att det måste stå den enskilde fritt att tänka vad han vill — en rätt som det torde vara svårt att effektivt förvägra honom — utan att en mångfald av åsikter på alla områden tillåts växa fram och bryta sig mot varandra.
Detta förutsätter att det råder vad som i 2 kap. 1 å regeringsformen betecknas som informationsfrihet dvs. frihet att inhämta och mottaga upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Lika viktigt som att den enskilde kan skaffa sig en allsidig information är självfallet att han har frihet att uttrycka sina åsikter, att han har yttrandefrihet. I regeringsformen uttrycks yttrandefrihet som en rättighet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.
I själva verket torde yttrandefriheten och informationsfriheten vara be- roende av varandra. För att informationsfrihet skall finnas måste männi- skorna ha rätt att yttra sig fritt samtidigt som en yttrandefrihet inte är mycket värd om inte den enskilde kan grunda sina yttranden på ett fritt informationsflöde.
Vårt demokratiska styrelseskick bygger alltså på bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. För att tillgodose de krav dessa friheter ställer råder en vidsträckt offentlighetsprincip inom den statliga och kommunala förvalt-
ningen. Öppenhet hos riksdagen och hos beslutande kommunala försam- lingar samt hos myndigheter inom förvaltningen och domstolsväsendet är av grundläggande betydelse för att medborgarna skall kunna ta ställning till olika samhällsfrågor som ett led i den demokratiska beslutsprocessen.
Som konstateras bl.a. i direktiven gäller offentlighetsprincipen verksam- heten hos samhällsorganen. Företag och andra privata organisationer avgör däremot i princip själva vad som skall komma till allmänhetens kännedom. Detta skall jämföras med den stora betydelse som dessa organ har för människornas levnadsförhållanden. Enligt vår uppfattning torde männi- skors levnadsförhållanden i olika hänseenden påverkas i lika hög eller högre grad av åtgärder som vidtas på det privata området som av beslut fattade av allmänna organ. Detta gäller inte bara i fråga om åtgärder som företas av industrier och andra företag. Även vissa föreningar och då särskilt de s.k. intresseorganisationerna på arbetsmarknaden utövar i dagens samhälle ett betydande inflytande både på samhällsutvecklingen i stort och på den enskilde arbetstagarens förhållanden. Privata organisationer har emellertid betydelse även för samhället i dess helhet. Så kan det vara lika betydelse- fullt om det förekommer missförhållanden i stora privata organisationer som om det förekommer i offentliga institutioner.
Enligt vår uppfattning finns det — med hänsyn till det sagda — skäl som talar för att man bör öka möjligheterna till insyn i och allmän debatt om verksamheten hos företag och andra privata organisationer. Dessa skäl skall emellertid vägas mot vad som talar i motsatt riktning. I följande avsnitt skall vi mera utförligt diskutera skälen för resp. emot införandet av meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Först skall vi emellertid ta upp frågan, om det inte finns andra möjligheter om man önskar öka öppenheten på den privata sektorn.
6.8.2. Vägvalsfrågan
Den naturliga vägen att gå om man vill öka insynen i privata företag och andra organisationer kan synas vara att vidga den offentlighet som nu gäller på den allmänna sidan till att gälla även i privata förhållanden. Denna väg har ju f.ö. redan beträtts i det nyligen nämnda lagstiftningsärendet rörande en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Riksdagens beslut innebär att handlingsoffentligheten numera utsträckts till vissa såda- na privata aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag har hand om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande.
Yttrandefrihetsutredningen konstaterade som nämnts att en ytterligare utvidgning av offentlighetsprincipen skulle vara teoretiskt möjlig men att en sådan åtgärd skulle kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av skilda slag. Utredningen ansåg att det skulle vara betydligt hanterligare att bygga vidare på den insyn som kan vinnas genom reglerna om anonymitetsskydd. Även dåvarande justitieministern gjorde bedöm- ningen att det inte var möjligt att skapa ökad insyn genom att utöka
handlingsoffentligheten. Han framhöll i propositionen (prop. 1986/87:151 s. 121) att det redan på det område som lagstiftningen avsåg och som ligger närmast myndighetsområdet är svårt att nå särskilt långt med en ökad handlingsoffentlighet och att problemen är ändå större om man skulle överväga att införa denna princip generellt inom enskilda företag och orga- nisationer.
I direktiven uttrycks saken mer kategoriskt. Att utvidga denna form av offentlighet till enskilda företag och organisationer över huvud taget fram— står enligt direktiven inte som någon framkomlig väg om man vill öka möjligheterna till insyn inom den privata sektorn.
Riksdagen godtog uppenbarligen den bedömning på detta område som gjordes av både yttrandefrihetsutredningen och departementschefen. Kon- stitutionsutskottet uttalade sig dock endast om meddelarrätten och menade att det finns skäl att utvidga denna till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn.
Enligt vår uppfattning kan det trots det sagda diskuteras om ett införande av meddelarrätt på den privata sidan bör ske innan frågan om handlings— offentlighet utretts ytterligare. Det kunde sägas att den avgörande frågan inte är hur långt man kan gå när det gäller att minska verkningarna av avtalsgrundade tystnadsplikter genom ett system med meddelarrätt utan hur långt man kan sträcka offentligheten.
Att ett genomförande av en utvidgad handlingsoffentlighet på den privata sidan skulle kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av skilda slag är säkert riktigt. Men även en lagstiftning om en utvidgad meddelarrätt måste baseras på noggranna överväganden. Sannolikt för- håller det sig dock så att de bedömningar som måste föregå ett beslut om en utvidgad meddelarrätt är betydligt mindre komplicerade än de som ett beslut om utvidgad handlingsoffentlighet måste vila på. Såtillvida kan vi alltså dela den uppfattning som kommer till uttryck i direktiven.
Regeringen har som framgått i direktiven hållit fast vid den bedömning som ursprungligen gjordes av yttrandefrihetsutredningen angående möjlig- heten att utvidga området för handlingsoffentligheten. Departementschefen har uttryckt detta genom att citera det ovan nämnda uttalandet på s. 121 i prop. 1986/87:151. Det förtjänar emellertid att påpekas att den kommitté som förberedde den utvidgade handlingsoffentligheten (kommunalföretags- kommittén) inte hade till uppgift att undersöka möjligheterna till en ut- vidgning av handlingsoffentligheten till andra områden inom den privata sektorn än sådana som avser statlig och kommunal företagsamhet. Någon sådan undersökning gjordes inte heller av kommittén (se (SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet).
Vi konstaterar alltså att det kan diskuteras om inte det naturliga hade varit att börja med att närmare undersöka möjligheterna att utvidga offent- lighetsprincipens tillämpningsområde inom den enskilda sektorn och att först därefter ta sig an uppgiften att förbereda en utvidgning av med- delarrätten inom denna sektor. Vi accepterar emellertid den inriktning som vårt uppdrag fått i direktiven. Även med en utvidgad offentlighetsprincip på
det privata området torde ju f.ö. en meddelarrätt ha en funktion att fylla där. Så är odiskutabelt förhållandet inom den offentliga sektorn. Trots principen om en långt gående offentlighet inom det allmänna är, som framgått i avsnitt 6.1, förekomsten av meddelarrätt av betydelse för att den eftersträvade öppenheten skall kunna upprätthållas.
Till detta kommer att offentlighetsprincipen sannolikt inte kan få något större genomslag inom den enskilda sektorn. Det är naturligtvis inte ute- slutet att en ökad offentlighet kan nås inom vissa sektorer av privat verk- samhet. Men en utredning på området torde få konstatera att huvudregeln — i motsats till vad som gäller inom det allmänna — måste vara att privata företag och andra organisationer skall ha rätt att hålla sina angelägenheter hemliga för utomstående. För att kunna komma någon vart med tillgodose- endet av behovet av insyn torde det mot bakgrund härav vara inte endast betydligt enklare och effektivare utan sannolikt också, i de flesta fallen, sakligt sett lämpligare att, genom en utvidgning av meddelarrätten, ge enskilda personer rätt att lämna ut hemliga uppgifter i form av publicerings- meddelanden.
6.8.3. Är meddelarrättens ”natur” ett hinder mot att den utvidgas till att gälla även i förhållandet mellan enskilda?
Det är uppenbart att den offentlighetsprincip som gäller för det allmänna, dvs. för statens och kommunernas verksamhet, är av stor betydelse för vårt samhälle. Genom den insyn som tillämpningen av offentlighetsprincipen medför främjas rättssäkerhet och effektivitet hos myndigheterna. Vidare skapas ett nödvändigt underlag för medborgarnas deltagande i folkstyret.
När meddelarfriheten — stadgandet i nuvarande 1 kap. 1 å tredje stycket TF — grundlagsfästes var det möjligen främst rätten att sprida det som är offentligt som lagstiftaren hade för ögonen. Meddelarrätten kan i denna mening sägas komplettera offentlighetsprincipen. Den har emellertid be- tydelse också som en säkerhetsventil för de fall där offentlighet inte gäller men där det är ett samhälleligt intresse att uppgifter hos det allmänna offentliggörs.
Även om det inte kan sättas likhetstecken mellan offentlighetsprincipen och meddelarrätten är det vanligt att uppfatta meddelarfriheten tillsammans med anonymitetsskyddet som ett utflöde av offentlighetsprincipen. En så- dan syn på meddelarrätten för med sig att dess funktion som medel för kontroll av vad som försiggår hos myndigheter och andra allmänna organ träder särskilt i förgrunden. I linje härmed hävdas också ibland att med- delarrätten har sin rätta plats endast som ett medel för insyn i det allmännas verksamhet. I förhållandet enskilda emellan ses den då som ett främmande inslag utan hållfast rättspolitisk grund.
Mot detta måste invändas att meddelarrätten är något mer och vidare än bara en rätt att använda sig av offentlighetsprincipen. Den är en del av
yttrandefriheten, tillämplig i vissa situationer — framför allt i förhållandet uppgiftlämnare och journalister — och den är inte till sin natur ämnesbe- stämd (jämför 1 kap. 1 å tredje stycket TF). Det finns också anledning att akta sig för en dogmatisk åtskillnad mellan verksamheter som formellt betraktas som offentliga och sådana som formellt betraktas som privat- rättsliga. Det gäller t.ex. skillnaden mellan allmän verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådan som bedrivs mer traditionellt, liksom mellan vanlig myndighetsverksamhet och ”privatiserad” sådan.
Det är vidare inte svårt att se att meddelarrätten har — och kan få — mera långtgående uppgifter än att medge insyn i allmän verksamhet. I samma mån som offentlighetsprincipen ger möjligheter att utöva en medborgerlig kontroll över handhavandet av allmänna angelägenheter ger den underlag för nyhetsförmedling och opinionsbildning. Denna aspekt på offentlighets- principens betydelse har vuxit väsentligt i takt med de moderna massmedi- ernas utveckling. I själva verket torde den medborgerliga kontrollen av myndigheterna till stor del bestå i den granskning som utförs av massmedi- erna. Denna utgör samtidigt ett betydelsefullt led i den allmänna opinions- bildningen. I ett sådant perspektiv framstår inte alltid tystnadsplikter som grundas på avtal mellan enskilda som mera skyddsvärda än sådana som föreskrivits genom lag. Tvärtom kan det förhållande, som enligt en på avtal grundad tystnadsplikt inte får röjas, vara av så stor betydelse att skälen för ett offentliggörande inte kan avvisas endast med hänvisning till att verksam- heten är enskild. I våra direktiv uttrycks saken så att privata maktcentra är väl så viktiga för den enskildes välfärd som det allmännas verksamhet.
Det som nu har anförts kan belysas ytterligare genom anläggande av ett internationellt perspektiv. En strävan att bereda väg för upplysningar till de nyhetsförmedlande organen även i strid med avtalade tystnadsplikter är inte speciell för den svenska rättsordningen. Den svenska tryckfrihetsrätten torde vid en jämförelse med systemen i andra länder visserligen i någon mån vara särpräglad. Bl.a. kan pekas på den utförlighet med vilken TF reglerar det tryckta ordets villkor. Men det skydd som TF ger för det tryckta ordet är inte unikt. Dess grundläggande drag återfinns i mer eller mindre skiftande form överallt där pressfrihet råder. TF kan alltså ses som det svenska uttrycket för en i stora delar gemensam västerländsk åskådning. (Se härom även avsnitt 5.2.) Denna åskådning betonar värdet av ett fritt informations- flöde. Härvidlag är skyddet för nyhetskällorna betydelsefullt.
Meddelarrätten kan ses mot den bakgrund som nu har tecknats. Till den del skyddet för meddelare har kommit att omfatta även dem som åsidosatt tystnadsplikter som de åtagit sig genom avtal, vilket är fallet beträffande anonymitetsskyddet i 3 kap. TF , kan det ses som ett uttryck för en värdering av motstående intressen, som ger försteg åt ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. En sådan värdering innebär bl.a. att den kontroll över enskilda rättssubjekts verksamhet som utövas i enlighet med annan lagstift- ning och av en fungerande marknad inte är tillräcklig, utan att det är angeläget att också vissa hemliga uppgifter om privata verksamheter kom- mer ut och kan tjänstgöra som underlag för den allmänna debatten.
Sammanfattningsvis kan sägas att det inte finns fog för att exklusiv hänföra meddelarrätten till offentlighetsprincipen och kontrollen över den samhälleliga maktutövningen och att institutets bakgrund på intet sätt dis— kvalificerar det som ett instrument att för framtiden uppnå större öppenhet på den enskilda sektorn. Därmed är emellertid inte sagt att meddelarrätten på den enskilda sektorn bör göras generell på samma sätt som gäller för offentlig verksamhet.
6.8.4. Skäl för en utvidgning av meddelarrätten
Som redan angetts talar den utveckling både för samhället i stort och för enskilda människor, som innebär att beslut som fattas av privata rätts- subjekt — särskilt av företag och andra typer av organisationer — har fått en allt större betydelse för att möjligheten till insyn i privat verksamhet bör utökas. Det finns olika typer av förhållanden i privata företag och andra privata organisationer som kan vara av så stort intresse att det vore en fördel om medborgarna blev informerade om dem.
Vad vi tänker på är information som rör beslutsgången i företag eller andra organisationer, däribland vilka möjligheter som finns för de anställda i ett företag eller medlemmarna i en förening att påverka verksamhetens innehåll. Detta kan vara av särskild betydelse när det gäller multinationella företag.
Det är naturligtvis så att information rörande företag förekommer redan idag i inte obetydlig utsträckning. I den mån den sprids genom företagets försorg kan man emellertid inte bortse från att den kan vara tillrättalagd. I detta sammanhang är även tidsfaktorn av betydelse. Det kan vara angeläget att få information från ett företag innan ett beslut, t.ex. om driftsomlägg— ning, är fattat och det ännu finns möjligheter att påverka detta.
Också förhållanden som kan innebära risk för ett företags bestånd på sikt kan behöva komma till allmänhetens kännedom och diskuteras offentligt. Det kan vara frågan om både ett företags möjligheter att klara en krissitua- tion och om strukturförändringar i driften som innebär att produktions- enheter läggs ner.
Ett annat område gäller miljön. Det kan ibland vara så att ett företags kortsiktiga intressen kommer i konflikt med det övergripande samhälls- intresset att värna miljön. Ett exempel är att ett företag helt följer de restriktioner som gäller för utsläpp av miljöfarliga ämnen i dess verksamhet men skulle kunna, på ett ekonomiskt försvarbart sätt, minska utsläppen betydligt. En möjlighet till offentliggörande av ett sådant förhållande — genom en utvidgad meddelarrätt — framstår som eftersträvansvärd. Ett annat exempel är att ett företag i och för sig inte bryter mot skattelagstift- ningen men ägnar sig åt skatteplanering av etiskt diskutabelt slag, såsom t.ex. affärer med skalbolag och motsvarande. Även ett sådant och andra liknande förhållanden skulle med fördel kunna dras fram i offentlighetens ljus genom en meddelarrätt på den privata sektorn.
Vidare kan nämnas sådant som tvivelaktiga former av konkurrensbe— gränsning. Exempel är då två marknadsledande företag kommer överens om att dela en order.
Även om det är uppenbart att det måste finnas en för meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda skyddad zon står det alltså klart att det skulle vara en fördel om också en del av det som hålls hemligt t.ex. inom företag och andra typer av privata organisationer blir föremål för insyn. Mycket vore alltså vunnet om inte allt som omfattas av avtalsgrundade tystnads- plikter undantas från allmänhetens insyn.
Det är naturligtvis så att mycket av det som en meddelarrätt på det privata området skulle omfatta redan i dagens läge får spridning genom massmedier eller på annat sätt. Fördelen med en meddelarrätt är emellertid att informationen sannolikt blir både rikligare, riktigare och mera detalje- rad. Härigenom kan den allmänna debatten bli bättre underbyggd och mer nyanserad.
I detta sammanhang måste också rätten att kritisera t.ex. arbetsgivare beröras. Som vi redovisat i avsnitt 4 råder det f.n. inom näringslivet en betydande rätt att kritisera personer — enskilda eller juridiska — fastän kritikern är bunden av en lojalitetsplikt till dem. Denna kritikrätt, som torde gälla även på andra håll inom samhället, är ett utflöde av den värde- ring som i förhållande till det allmänna har lett fram till ett grundlags- fästande av yttrandefriheten (2 kap. 1 å regeringsformen).
Det är, som redan framhållits i avsnitt 6.1, ofrånkomligt att ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda får verkningar även för kritikrättens del. F.n. får det betraktas som i någon mån osäkert hur långt kritikrätten sträcker sig i olika sammanhang. Några klara gränser finns knappast. Med en rätt att publicera framställningar rörande exempelvis vad som förekommer inom ett företag ändras detta förhållande. Kritikrätten kommer att stå på fast rättslig grund, även civilrättsligt. Detta är ett viktigt skäl för ett system med publicerings- och meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Meddelarfriheten och rätten att förbli anonym kan ses också ur en annan synvinkel. För den enskilde, som t.ex. på sin arbetsplats iakttar förhållan- den som han anser bör föras ut till offentligheten, innebär anonymitets- skyddet ett värn mot obehöriga påtryckningar från förmän, kamrater m.fl. I skydd av anonymiteten kan den enskilde i dag vara ganska säker på att riskfritt kunna vidarebefordra sina uppgifter till offentligheten. En med- delarfrihet skulle emellertid inte vara betydelselös. En i grundlag skyddad rätt att lämna meddelanden för publicering skulle minska den börda som ligger i vetskapen om att man genom att avslöja förhållanden, som hålls hemliga men som har ett allmänintresse, kan tillfoga sitt företag skada. I en sådan funktion finns ett stort värde för den enskilde av en meddelarfrihet som kan hävdas även gentemot avtal.
6.8.5. Skäl mot en utvidgning av meddelarrätten
Som nämnts fick yttrandefrihetsutredningens förslag att utvidga meddelar- rätten ett i stora delar negativt bemötande av remissorganen. Många av de negativa synpunkterna hänförde sig emellertid till de olika detaljerna i förslaget, särskilt till avgränsningen gentemot företagshemligheter. Dessa synpunkter behandlas senare. I fråga om mera allmänna skäl som talar emot en utvidgning av meddelarrätten kan följande anföras.
En utvidgning av meddelarrätten till förhållandet mellan enskilda innebär ett intrång i avtal om tystnadsplikt som träffats mellan privata rättssubjekt. Ett sådant intrång strider mot en fundamental rättsprincip inom civilrätten, nämligen att ingångna avtal skall hållas, pacta sunt servanda. Visserligen finns det redan nu ett flertal regler som bryter denna rättsprincip. Inte desto mindre finns det skäl att, med hänsyn till intresset av stabilitet inom avtals- rätten, iaktta försiktighet med nya undantag från principen.
Ett skäl som anförts mot en utvidgad meddelarrätt är att en sådan kan få oönskade konsekvenser i form av ökat hemlighetsmakeri i företag och andra organisationer. Detta skulle innebära att utvecklingen ginge åt rakt motsatt håll mot den eftersträvade.
Det är uppenbart att det här föreligger en risk. Till skillnad från vad som gäller för offentlig verksamhet finns det på den privata sektorn inga regler om t.ex. allmänna handlingar och diarieföring som kan förhindra att in- formationsflödet stryps.
Även andra invändningar kan resas mot en utvidgning av meddelarrätten. De argument som kan anföras för en utsträckt meddelarrätt i stora företag och andra organisationer har inte samma bärkraft för små företag och föreningar. Förbud mot efterforskning och andra åtgärder kan i dessa sammanhang uppfattas som otillbörligt intrång i näringsfriheten och för- eningsfriheten.
En meddelarrätt på den privata sidan kan onekligen betraktas som ett ingrepp både i rätten att driva näring och i rätten att organisera sig i föreningar genom att rättsordningen i såfall i princip inte fullt ut accepterar att privata sammanslutningar inom sig bevarar hemligheter. Visserligen tvingar en lagstiftning om meddelarrätt inte fram några hemliga uppgifter. Men företag och andra organisationer lämnas på denna punkt utan stöd när det gäller att bevara hemligheter. På motsvarande sätt som beträffande den ovan nämnda rättsgrundsatsen om avtalsbundenhet gäller naturligtvis redan nu inskränkningar i näringsfriheten och föreningsfriheten. Men även i detta avseende finns det skäl att iaktta försiktighet med nya undantag.
Från industrihåll har pekats på att en meddelarrätt på det enskilda området kan för företagens del få konsekvenser för det förtroendefulla samarbetet mellan ledning och anställda. Inom näringslivet gäller att de anställda omfattas åv en vidsträckt lojalitetsplikt som sträcker sig betydligt längre än till en tystnadsplikt om yrkeshemligheter av teknisk eller kommer- siell natur. Industriföreträdare har menat att ett införande av meddelarrätt skulle innebära en uppluckring av denna lojalitetsplikt, en uppluckring vars
konsekvenser är svåra att överblicka men om vilka i vart fall kan sägas att de skulle kunna medföra stor skada.
Ett annat av industriföreträdare angivet förhållande, som måste tas med i bedömningen, är att svenska företag av skilda skål alltmer tenderar att lägga sin forsknings- och utvecklingsverksamhet utanför Sverige. Detta är från det svenska samhällets synpunkt naturligtvis ingen önskvärd utveckling. Risken för ett större "läckage” av hemliga uppgifter med en utvidgad meddelarrätt skulle kunna medföra att företagen i en snabbare takt flyttar över hemligt utvecklingsarbete till utlandet.
Vidare finns med en utvidgad meddelarrätt ett problem i förhållande till våra företags utländska förbindelser. Utvecklingen av näringslivet har gått mot en ökad internationalisering. Ett område där denna utveckling är särskilt märkbar och där informationsutbytet omfattar mycket känsliga uppgifter är teknologiöverföringen. Det behövs en internationellt sett rimlig skyddsnivå för att svenska företag skall kunna dra till sig utländskt kunnan- de. Varje osäkerhetsfaktor beträffande möjligheten att bevara känsliga upp- gifter kan inverka menligt på vårt internationella handelsutbyte. Även detta är ett förhållande som måste beaktas.
6.8.6. Bedömning av skälen för respektive mot en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda
Som framgått ovan innebär vårt uppdrag inte att vi skall genomföra en förutsättningslös utredning i syfte att lägga fram förslag till regler som ökar insynen i privata företag och andra privata organisationer. Vi skall in- skränka oss till frågan om en utvidgning av meddelarrätten till förhållandet mellan enskilda.
Många av de remissinstanser som var motståndare till ett införande av meddelarrätt i enlighet med yttrandefrihetsutredningens förslag hänvisade till att detaljutformningen av förslaget i olika hänseenden skulle få negativa effekter. Det är naturligtvis så att en bedömning av frågan, om fördelarna med en utvidgad meddelarrrätt överväger de nackdelar som kan vara för- enade med en sådan, inte helt kan göras förrän ett förslag är utarbetat i detalj.
Redan nu kan emellertid sägas att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda rättssubjekt — utöver det anonymitetsskydd som redan finns — inte kan omfatta alla uppgifter som hålls hemliga. Ganska omfattande undantag kommer att behöva göras för t.ex. företagshemligheter. Någon långtgående insyn i privaträttslig näringsverksamhet kan ett system med meddelarrätt därför knappast erbjuda. Möjligen förhåller det sig annorlunda med annan typ av verksamhet, t.ex. sådan som bedrivs inom ideella föreningar. Här torde undantagen från meddelarrätten inte behöva bli lika omfattande.
Till det nu sagda kommer betydelsen av den lojalitet som råder inom många privata företag och andra organisationer. En meddelarrätt kommer med hänsyn till denna lojalitet sannolikt att utnyttjas i mindre utsträckning än den rent faktiskt ger utrymme för. Detta hindrar emellertid inte att
betydelsen i det enskilda fallet kan vara stor. Ett annat förhållande som talar för att utnyttjandet kommer att bli förhållandevis sparsamt är rädslan för följder som inte är åtkomliga för rättslig reglering. Den risk som kan föreligga exempelvis för utfrysning på arbetsplatsen har säkert en åter- hållande effekt på viljan att ”läcka” uppgifter till pressen.
En skillnad finns i detta avseende mellan anställda personer och personer som slutat sin anställning i t.ex. ett företag. För gruppen före detta anställda väger naturligtvis argumenten mot att utnyttja en meddelarrätt betydligt lättare. Men trots detta torde kunna sägas att en reform i den i direktiven angivna riktningen inte kan få annat än en begränsad effekt.
De skäl som anförts i avsnitt 6.8.4 för att öka möjligheterna till insyn i privat verksamhet genom en utvidgad meddelarrätt har sådan styrka att det enligt vår uppfattning krävs starka motargument för att hindra en utveckling i denna riktning. Några så starka motargument kan vi inte se. Ingen av de i avsnitt 6.8.5 redovisade invändningarna är sådan att ett arbete med syfte att införa meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda framstår som menings- löst. Tvärtom bedömer vi att det finns goda möjligheter att nå det i direkti- ven angivna målet.
Det skulle naturligtvis kunna sägas att det inte är förenligt med den s.k. "svenska modellen” med samförståndslösningar på arbetsmarknaden att, såsom blir fallet med en meddelarrätt på den privata sektorn, ge ena parten rätt att i vissa fall genom publicering skada motparten. Inte heller detta anser vi emellertid vara en avgörande invändning. Vad det blir frågan om är ju inte att åsidosätta en avtalsgrundad tystnadsplikt i alla hänseenden utan endast i vissa undantagsfall.
Först när ett mera i detalj utarbetat förslag föreligger är det emellertid möjligt att ta slutlig ställning. Vi kommer i det följande att pröva möjlig- heterna att åstadkomma tillfredsställande lösningar. Det är givet att vi vid utformningen av de olika delmomenten i en utvidgad meddelarrätt så långt möjligt kommer att beakta vad som anförts i avsnitt 6.8.5 och även i övrigt vad remissinstanserna uttalade rörande yttrandefrihetsutredningens förslag. Men i vilken mån det är möjligt att undvika att systemet för med sig nackdelar i olika hänseenden samtidigt som målet — en ökad insyn i företag och andra privata organisationer — nås återstår således att se. I avsnitt 14 återkommer vi med slutsatser i detta hänseende.
Sammanfattningsvis är vår principiella inställning att det är så angeläget att tillmötesgå önskemålet om ökad insyn i privata relationer att ett försök bör göras att konstruera ett system med en utvidgad meddelarrätt.
7 Bör en utvidgad meddelarrätt begränsas till att gälla endast i vissa relationer?
7.1. Direktiven
I direktiven säger departementschefen att vi bör överväga behovet av en avgränsning av tillämpningsområdet för en meddelarrätt i förhållandet mel- lan enskilda. Enligt departementschefen ligger bakom tanken på att i någon form göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför myndighetsområdet det förhållandet att makt och inflytande i samhällsfrågor i betydande utsträck- ning finns hos företag och andra enskilda organisationer. Departements- chefen konstaterar att detta vanligen torde gälla i högre grad ju större företaget eller organisationen är men att det självfallet inte är uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse förekommer även i mindre om- fattande verksamhetsformer. Behovet av insyn beror enligt departements- chefen på den samhälleliga betydelsen av vad som förekommer hos ett företag eller en organisation. Men när det gäller en meddelarrätt i för- hållandet mellan enskilda bör det, fortfarande enligt departementschefen, understrykas att en sådan helst inte bör omfatta områden där den ter sig främmande. Som exempel på ett sådant område nämner hon privatlivets sfär.
Enligt departementschefens uppfattning får erfarenheterna i lagstiftnings- frågan anses peka på att det behövs en avgränsning av det område där meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda skall gälla.
7.2. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Yttrandefrihetsutredningens förslag innebar att meddelarrätten skulle gälla i princip i alla relationer mellan enskilda men att undantag skulle göras i vissa fall. Bl.a. skulle undantag göras när det gäller enskildas personliga förhållanden eller deras förhållanden i personliga angelägenheter till var- andra eller till det allmänna. Yttrandefrihetsutredningen lade alltså inte upp sitt resonemang utifrån tanken att man bör begränsa området för med- delarrätten genom att helt avskärma vissa relationer från denna, t.ex. relationer mellan olika företag eller mellan anställda och företag under en viss storlek eller mellan anställda och organisationer med viss verksamhet.
De av yttrandefrihetsutredningen föreslagna begränsningarna av med- delarrätten tar vi upp i avsnitten 8, 9 och 10 som behandlar frågan hur undantag skall göras från meddelarrätten inom sådana relationer som i och för sig bör omfattas av denna rätt.
7.3. Reaktionen på yttrandefrihetsutredningens förslag i denna del
I remissvaren över yttrandefrihetsutredningens förslag framförs några syn- punkter på frågan huruvida området för en meddelarrätt på den privata sektorn bör begränsas.
Svea hovrätt anför att det måhända kan anses befogat att införa med- delarrätt i ett företag eller en organisation med omfattande verksamhet och hierarkisk uppbyggnad men att det torde te sig mindre naturligt att det skall anses brottsligt om chefen på en liten firma frågar en anställd hur en viss upplysning läckt ut till pressen.
Allmänhetens pressombudsman (P0) ifrågasätter om inte en utsträckning av meddelarrätten till hela den enskilda sektorn skulle medföra olägenheter som inte uppvägs av fördelarna från yttrandefrihetssynpunkt. Enligt hans mening bör man grundligare utreda möjligheten att begränsa reformen till sådana områden inom den enskilda sektorn där den bäst behövs. Som exempel på en sådan uppläggning hänvisar PO till kommunalföretagskom- mitténs slutbetänkande (SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myn- dighetsområdet.
Riksåklagaren har i denna fråga ungefär samma uppfattning som Svea hovrätt. Han menar att de argument som gäller för en utsträckt med- delarrätt i stora företag och organisationer inte har samma bärkraft för småföretag och föreningar och befarar att förbud mot efterforskning och andra åtgärder där kan uppfattas som ett otillbörligt intrång i näringsfrihet och föreningsfrihet.
Som framgått i avsnitt 3 tog regeringen i 1986 års lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten, m.m. (se prop. 1986/87:151) upp en del av de förslag som yttrandefrihetsutredningens betänkande inne- håller. I det sammanhanget redovisade departementschefen även sin syn på frågan om en utvidgning av meddelarrätten. Enligt departementschefen ger yttrandefrihetsutredningens förslag upphov till problem främst när det gäl- ler avgränsningen av tillämpningsområdet. Han konstaterade bl.a. att ut— redningens förslag, av motiven att döma, främst tar sikte på de stora maktkoncentrationerna och på att ge insyn i dessa men att det, som det utformats, skulle få verkningar långt härutöver. Departementschefen fort- satte:
Rätten att lämna publiceringsmeddelanden skall således enligt utredningens förslag gälla generellt i förhållandet mellan enskilda. Någon begränsning till de subjekt som utredningen närmast har haft i åtanke har inte gjorts. Tvärtom skulle meddelarfriheten komma att gälla även i de mycket små
företagen med kanske bara ett fåtal anställda. Vidare omfattas alla för- eningar, t.ex. politiska, fackliga, kulturella och idrottsliga, av förslaget. Men verkningarna skulle inte upphöra härmed utan sträcker sig än längre. Meddelarfriheten skulle i princip gälla t.o.m. i den rent privata sfären, t.ex. i familjekretsen eller i grannförhållanden. Enligt min mening för en sådan utvidgning av meddelarfriheten för långt.
7.4. Överväganden och förslag
7.4.1. Allmänt om behovet av en begränsning av tillämpningsområdet
Enligt vår uppfattning finns det skäl som talar för att en begränsning av tillämpningsområdet för en meddelarrätt på det privata området bör göras. En sådan begränsning kan åstadkommas genom att man gör undantag generellt för vissa typer av relationer, t.ex. så att meddelarrätt får gälla endast för personer som är anställda eller som är anställda i vissa typer av företag eller andra organisationer.
Det kan här påpekas att något undantag för helt vanliga relationer mellan privatpersoner, t.ex. mellan grannar, knappast behöver göras. Här finns nämligen normalt inget kontraktsrättsligt förhållande som innefattar en tystnadsplikt och som kan kan leda till att t.ex. skadeståndsskyldighet aktualiseras. För att ett behov av skydd för meddelare skall föreligga måste en sanktion som rättsordningen godtar kunna utlösas om inte skyddet finns.
Bedömandet av vilket behov som föreligger när det gäller begränsning av tillämpningsområdet för en meddelarrätt bör ske i ljuset av att det står klart att undantag även måste göras för vissa förhållanden inom detta område, t.ex. för en del typer av företagshemligheter eller för uppgifter om rent privata förhållanden.
Syftet med att införa en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda är enligt direktiven att möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet skall öka. En utvidgning av meddelarrätten får naturligtvis inte bli ett själv- ändamål. Endast i den mån det finns ett allmänt intresse av att skydda den som lämnar hemlig information bör det komma i fråga att införa med- delarrätt i en privaträttslig relation. En meddelarrätt bör alltså, som det sägs i direktiven, inte omfatta områden där den ter sig främmande.
En avgränsning av området för meddelarrätt i enlighet med vad som sägs i direktiven skulle innebära bl.a. att från allmän synpunkt mindre be- tydelsefulla företag skulle komma att skalas bort från den grupp av organi- sationer inom vilka insynsmöjligheterna ökar. Om detta är lämpligt kan naturligtvis diskuteras. Visserligen torde allmänt sett behovet av insyn variera med typen av privat rättssubjekt. Och olika organisationer är också olika känsliga för insyn. Men frågan är om det är rimligt att lämna en arbetstagare i ett litet företag utan skydd när han avslöjar något förhållande
som en arbetstagare i ett större och mera betydelsefullt företag kan röja i skydd av meddelarrätten.
För fullständighetens skulle vill vi peka på att det med direktivens ut- gångspunkt inte är frågan om att lämna den helt utan skydd som meddelat hemliga uppgifter från sådana företag eller andra organisationer som inte omfattas av meddelarrätten. Förbudet för journalister och motsvarande att röja uppgiftslämnaren kommer ju att finnas kvar. Men i de verksamheter som inte omfattas av en fullständig meddelarrätt kan efterforskningar av källan göras. Vidare kan skadestånd och andra följder, t.ex. arbetsrättsliga sådana, bli aktuella.
Frågan som bör ställas är varför sådana åtgärder som nyss nämndes skall vara tillåtna i t.ex. vissa företag men inte i andra. Om man tar sin utgångs- punkt i direktivens sätt att behandla frågan om en begränsning av till- lämpningsområdet för en sådan ny reglering som vårt uppdrag gäller skulle man kunna resonera på följande sätt.
I verksamheter av mindre omfattning har "läckor” allmänt sett mera kännbara effekter. Det betyder ofta mer för t.ex. ett litet företag om en medarbetare avslöjar hemliga uppgifter genom att utnyttja en meddelarrätt än det gör för ett större företag. De små företagen är alltså mera beroende av de anställdas lojalitet. Sannolikt beror detta delvis på att man i verksam- heter av begränsad omfattning har mindre möjligheter att motverka att uppgifter som företaget vill hålla hemliga kommer ut till allmänheten. Det kan också finnas större risk för att ett litet företag skadas som en följd av ett röjande av en hemlighet beträffande någon del av verksamheten än att något sådant drabbar ett stort företag. Stora organisationer är ofta mera motståndskraftiga i detta hänseende.
Dessutom är det så att förekomsten av information av allmänt intresse generellt sett är större i stora företag och andra organisationer än i små. Detta har delvis att göra med att den samhälleliga betydelsen av en verk- samhet typiskt sett ökar med storleken på den. Ett problem är naturligtvis hur storleken av en verksamhet skall mätas i detta sammanhang. Ett mått tar sikte på företagets eller organisationens ekonomiska situation. Denna kan mätas i form av vinst, omsättning, ekonomiska tillgångar etc. Ett annat mått är personalstyrkan. Även andra sätt att mäta finns. Vilket eller vilka som skulle kunna komma i fråga återkommer vi till nedan.
Med direktivens utgångspunkt är det dock naturligtvis inte bara storleken — mätt med något i sammanhanget relevant mått — som är av betydelse. Som det uttrycks i direktiven är det inte uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse förekommer även i mindre omfattande verksamhetsformer. Ett exempel är att ett forskningslaboratorium med endast några tiotal anställda kan bedriva en verksamhet som från allmän synpunkt är avsevärt mycket viktigare än verksamheten hos ett industri— eller serviceföretag med en mångdubbelt större personalstyrka.
Det hittills sagda har utgått från tanken i direktiven att en verksamhets betydelse från samhällelig synpunkt bör bli vägledande för om meddelarrätt skall finnas i den eller ej. Frågan har emellertid också en annan dimension,
en dimension som medför att betydelsen från samhällelig synpunkt av en verksamhet i vart fall inte kan vara ensamt avgörande.
Vi menar att man också måste ta hänsyn till verksamhetens innehåll. Det finns organisationer som kan sägas ha en avgörande betydelse för samhälls— utvecklingen och som engagerar många människor men för vilka det ändå, med hänsyn till typen av verksamhet som de bedriver, inte är givet att en meddelarrätt fullt ut är motiverad. Vi tänker här på vissa ideella föreningar. Det måste diskuteras om det inte bör göras en skillnad mellan rörelsedrivan- de företag eller organisationer å ena sidan och sammanslutningar som är påtagligt ideologiskt präglade å den andra. Sistnämnda typ av organisatio- ner kan ha ett större behov än andra av att kunna bevara hemlig information inom organisationen.
Vidare bör man hålla i minnet att det f.n. är så att rätten till medlemskap och till att stanna kvar som medlem i denna typ av föreningar inte är ett intresse som skyddas av rättsordningen. Domstolarna har nämligen inte ansett sig kunna pröva beslut om utslutning ur rent ideella föreningar.
Dessutom måste i detta sammanhang hänsyn tas till det i 2 kap. 1 å regeringsformen upptagna grundlagsskyddet för föreningsrätten. Genom att medborgarna sluter sig samman i föreningar ökar deras engagemang i olika samhällsfrågor. Det måste alltså diskuteras om en meddelarrätt som griper in i vad som kan benämnas föreningsrättens kärna verkligen är behövlig eller önskvärd.
Vi konstaterar att vi enligt direktiven har till uppgift att pröva om inte en begränsning av meddelarrätten på den privata sektorn bör göras så att vissa typer av privaträttsliga relationer inte omfattas av systemet med med- delarrätt och att vägledande vid denna prövning bör vara tanken att med- delarrätt bör förekomma endast i förhållanden som kan sägas ha betydelse för samhällslivet och dess utveckling. Direktiven utesluter emellertid inte att det även i denna kategori får göras undantag, t.ex. för verksamheter som är påtagligt ideologiskt präglade.
Avgränsningen av en meddelarrätt på den privata sektorn bör så långt möjligt ske genom en klar och entydig reglering som lämnar god vägledning för den enskilde. För att detta mål skall kunna nås måste man i huvudsak anlägga ett schablonartat synsätt. Det torde inte vara möjligt att bedöma varje företag eller annan privat organisation för sig så som man gjort när det gäller handlingsoffentligheten hos privata rättssubjekt som utövar myndig- het (se prop. 1986/87:151 s. 14 ff). Frågan är då vilka kriterier som kan användas. Flera alternativ finns. Vi kommer nedan att pröva möjligheterna att använda dessa. Först skall vi emellertid behandla frågan, om med- delarrätt skall gälla även för andra relationer mellan enskilda än dem mellan arbetsgivare och arbetstagare.
7.4.2. Skall meddelarrätten gälla även för andra relationer än dem mellan arbetsgivare och arbetstagare?
Allmänt
Vi har hittills i våra diskussioner utgått huvudsakligen från det förhållandet att någon anställd i ett företag eller annan organisation bryter mot en tystnadsplikt som gäller för honom i anställningsförhållandet. Detta torde även vara den situation som man i första hand tänker på när det gäller en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Det är också i denna situation som det är naturligast att överväga införandet av en meddelarrätt på den privata sektorn. I stor utsträckning är det inom näringslivet som sådana förhållanden som bör kunna avslöjas i skydd av en meddelarrätt före- kommer. Och i samband med anställningen befinner sig den enskilde ofta i ett underläge i relation till arbetsgivaren. Om han i anställningsögonblicket inte godtar en tystnadsplikt som arbetsgivaren vill ålägga honom är risken självfallet överhängande att han inte får arbetet i fråga. Vidare kan det för anställda bli fråga om kännbara sanktioner. Det övertag som företagen har över sina anställda genom möjligheten att avtala om tystnadsplikt och genom lojalitetsplikten, som också kan innefatta en tystnadsplikt, gör ett införande av meddelarrätt i dessa relationer naturligt.
Men alla privaträttsligt grundade tystnadsplikter omfattas av vårt upp- drag. Vi skall alltså ta ställning även till hur meddelarrätten bör förhålla sig till andra avtalsgrundade tystnadsplikter än sådana som följer av ett an- ställningsförhållande. Vad som då får övervägas är tystnadsplikter som avtalats mellan företag och andra organisationer inbördes, sådana som gäller i relationer mellan enskilda personer samt tystnadsplikter som av- talats mellan enskilda personer å ena sidan och företag eller andra organisa- tioner å andra sidan och som faller utanför ett anställningsförhållande. Inom denna senare grupp kan särskilt nämnas tystnadsplikt för förenings- medlemmar i fråga om uppgifter som föreningen håller hemliga.
Medlemskap i föreningar
Medlemskap i en förening kan vara av stor betydelse för den enskilde. Detta gäller särskilt beträffande ekonomiska föreningar. I fråga om t.ex. lantbrukskooperationen kan man närmast jämföra med betydelsen av ett anställningsförhållande. Enligt vår uppfattning är det inte rimligt att med en meddelarrätt på den privata sektorn skydda arbetstagare men samtidigt lämna medlemmar i ekonomiska föreningar utan skydd. Frågan är emeller- tid vad som bör gälla beträffande medlemskap i ideella föreningar. För att bedöma denna fråga är det viktigt att hålla i minnet vad en meddelarrätt på området skulle innebära.
Konsekvensen av att låta meddelarrätt gälla för medlemmar i föreningar är att en förening i princip inte skall få göra sig av med en medlem som i tryckt skrift kritiserar föreningen eller som röjer inom föreningen hemliga
uppgifter när detta sker till pressen. Och om föreningen ändå vidtar åt- gärder mot medlemmen, t.ex. utesluter honom, skall han kunna ställa saken under domstols prövning. Resultatet av denna kan bli att domstolen för- klarar att den mot medlemmen vidtagna åtgärden strider mot meddelarrät- ten och är ogiltig. En föreningsmedlem skulle alltså på detta sätt bli skyddad mot att uteslutas ur föreningen. Han skulle även kunna vara skyddad mot eventuella skadeståndskrav.
Enligt vår uppfattning bör man kunna tillerkänna också medlemmar i ideella föreningar meddelarrätt. Men någonstans på de ideella föreningar- nas område bör man dra en gräns. Det finns ideella föreningar som fritt måste få avgöra vem som skall vara medlem. Det kan knappast vara rimligt att den som i något massmedium agerar mot t.ex. ett politiskt partis linje skall med domstols hjälp och i skydd av meddelarrätten kunna tvinga sig kvar som partimedlem.
Det sagda leder fram till att medlemmar i rent ideella föreningar inte bör omfattas av meddelarrätten. Med rent ideella föreningar avser vi sådana i vilka medlemskapet saknar ekonomisk betydelse för medlemmarna. Här- igenom ansluter vi till den gränslinje som av domstolarna dragits mellan föreningar vars beslut om uteslutning av medlem kan komma under dom- stols prövning och föreningar vars beslut i sådana frågor är utan appell. Se beträffande denna gräns rättfallen NJA I 1970 s. 394 och 1977 s. 129.
Orsaken till att medlemmar i rent ideella föreningar inte bör omfattas av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda är inte den att det är utan intresse från allmän synpunkt att belysa förhållandena inom dessa organisa- tioner. Avgörande är i stället att man här riskerar att särskilt påtagligt komma i konflikt med vad som är föreningsrättens kärna: rätten att fritt bestämma villkoren för att hålla samman kring vissa idéer. Vi tänker på t.ex. religiösa samfund, politiska partier och nykterhetsföreningar. Vi är medvetna om att gränsen kring dessa "rent ideella” föreningar är oskarp, men vi har som nämnts knutit an till domstolspraxis på föreningsrättens område.
Vi förordar alltså att inte heller meddelarrätten skall ingripa i rättsför- hållanden av denna typ.
Andra typer av relationer
När det sedan gäller relationer mellan enskilda personer anser vi det klart att sådana bör falla utanför området för meddelarrätt. Om det — i en situation där en tystnadsplikt avtalas och där ett brott mot denna tystnads- plikt kan leda till en av rättsordningen accepterad sanktion — inte finns ett företag eller någon annan form av organisation på någondera sidan utan endast privatpersoner, saknas det oftast skäl att skydda den som bryter mot tystnadsplikten. Några förhållanden av allmänintresse torde sällan före- komma i denna typ av situationer. Och i de fall det förekommer information av något sådant intresse skulle meddelarrätt ofta vara utesluten av hänsyn till den personliga integriteten.
I fråga om relationer mellan olika företag eller olika organisationer kan man naturligtvis hysa uppfattningen att det behövs meddelarrätt. Avtal företag emellan kan ibland vara av stor allmän betydelse samtidigt som de kan innehålla överenskommelser om tystnadsplikt eller det på annat sätt framgår att en sådan plikt gäller. Samma kan gälla i de fall andra typer av organisationer är inblandade. Men vi ställer oss ändå tvekande till om man bör införa meddelarrätt i denna typ av relationer. Det är här fråga om i princip lika starka parter. Sannolikt är det ofta av avgörande betydelse i avtalssituationen att man kan räkna med att vad som där avhandlas är skyddat. Särskilt torde detta gälla vid avtal med utländska företag. En stor del av avtalens innehåll torde dessutom, när det är fråga om företag, falla inom området för den kvalificerade företagssekretessen (se nedan avsnitt 9) och alltså på denna grund vara undantagen från meddelarrätten. Och de förhållanden som faller utanför detta område skulle omfattas av en med- delarrätt som gäller inom resp. företag dvs. i förhållandet mellan företaget och dess anställda. Härigenom får ett rimligt insynsintresse anses tillgodo- sett. Motsvarande resonemang kan föras beträffande föreningar. Det sagda leder oss fram till att även relationer mellan företag eller föreningar gene- rellt bör undantas från området för meddelarrätt. (Frågan om betydelsen av att en mellan företag avtalad tystnadsplikt bryts av någon anställd hos endera företaget berör vi i slutet av detta avsnitt.)
Vad som återstår att behandla är sådana relationer mellan företag och andra organisationer, t.ex. föreningar, på ena sidan och enskilda personer på den andra i vilka den enskilde inte är anställd av företaget eller för- eningen eller medlem i föreningen. Även här anser vi att det saknas skäl att införa meddelarrätt. Är det fråga om en producent—konsumentrelation, vilket ofta är fallet, torde denna mycket sällan innefatta något åtagande om tystnadsplikt i förhållande till motparten. F.ö. är ingen av parterna särskilt beroende av att kunna tvinga sig kvar i relationen.
En relation som i många sammanhang jämställs med ett anställningsför- hållande är den där en uppdragstagare — utan att vara formellt anställd — intar en beroende ställning till sin uppdragsgivare av väsentligen samma art som en anställd gör till arbetsgivaren. Man talar här om beroende eller jämställda uppdragstagare. Enligt vår uppfattning bör även avtal mellan ett företag eller en organisation och en sådan uppdragstagare omfattas av meddelarrätt. Uppdragstagaren skall alltså behandlas på samma sätt som en anställd. Detta gäller f.ö. generellt inom arbetsrätten.
Men om något beroende av nu nämnt slag mellan företaget eller organisa- tionen och den enskilde inte finns kommer saken i ett annat läge. Situationen liknar den där två enskilda träffar ett avtal om tystnadsplikt beträffande nå— got förhållande eller där två företag gör det. Även om något starkare skäl kan anföras för att här införa meddelarrätt har vi stannat för att inte föreslå detta. En uppdragstagare som inte skall jämställas med en anställd står inte i en sådan beroende ställning till uppdragsgivaren att det skydd som en med- delarrätt ger är befogad. Ofta torde det dessutom vara fråga om ett sådant förtroendeförhållande att en meddelarrätt även därför bör vara utesluten.
Undantag för vissa anställda och föreningsmedlemmar
Vi har alltså kommit fram till att endast anställda, därmed jämställda uppdragstagare och medlemmar i vissa föreningar bör omfattas av ett sy- stem med meddelarrätt. Men enligt vår uppfattning finns det även inom denna grupp vissa kategorier som kan behöva undantas. Vi tänker på personer som är anställda i ledningen för ett företag eller som på annat sätt har en position nära arbetsgivaren. I en förening gäller motsvarande för medlemmar i föreningens styrelse och för medlemmar med andra för- troendeposter.
För en närmare definition av den nu nämnda personkategorin kan, när det gäller företag, ledning sökas i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Från denna lags tillämpningsområde undantas nämligen enligt dess 1 å bl.a. personer i nu åsyftad ställning eller närmare bestämt
1. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställnings- villkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning,
2. arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj och
3. arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll.
Personer som faller under punkten 1 bör utan vidare undantas från en meddelarrätt. Förtroendeförhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstaga- ren är här av sådan art att något skydd inte bör uppställas för den som bryter mot en avtalsgrundad tystnadsplikt som anställningsförhållandet innefattar. Mera tveksamt är det hur kategorierna under punkterna 2 och 3, dvs. medlemmar i arbetsgivarens familj och anställda i arbetsgivarens hushåll, bör behandlas i detta hänseende. När det gäller familjemedlemmar torde dessa ofta falla under punkten 1. I så fall är saken klar. Men i de fall de inte gör det anser vi att övervägande skäl talar för att de inte bör undantas utan alltså omfattas av meddelarrätten. Detta bör även gälla personer anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll.
För en närmare beskrivning av vilka arbetstagare och föreningsmed- lemmar som bör undantas från meddelarrätten får hänvisas till specialmoti- veringen.
Hemliga uppgifter i andra företag
Om man utgår från ett system med meddelarrätt endast i relationen arbets- givare — anställd, uppkommer frågan hur man skall se på det fallet att en arbetstagare i t.ex. ett entreprenörsföretag genom att lämna ett publice- ringsmeddelande avslöjar en hemlighet hos ett företag som är arbetsgivar- ens avtalskontrahent.
Det uppdragstagande företaget är naturligtvis bundet gentemot upp- dragsgivaren av en mellan dessa avtalad tystnadsplikt. Om en anställd hos entreprenörsföretaget bryter mot denna tystnadsplikt torde — även om det sker i form av ett publiceringsmeddelande och avser en icke kvalificerad hemlighet — företaget kunna bli skadeståndskyldigt gentemot uppdrags- givaren. Denne kan också ha rätt att säga upp entreprenörsavtalet.
I förhållande till arbetsgivarens motpart är den anställde uppgiftslämna- ren normalt inte bunden av någon tystnadsplikt, och han behöver därför inte något särskilt skydd mot rättsliga sanktioner från dennes sida. I relation till sin egen arbetsgivare kan den anställde emellertid mycket väl vara på avtalsrättslig grund förpliktad att inte röja avtalskontrahentens hemligheter. Vilka möjligheter han bör ha att likväl i skydd av en meddelarrätt lämna publiceringsmeddelanden kommer vi att behandla i avsnitt 8.3.
7.4.3. Tänkbara metoder för avgränsning efter typen eller omfattningen av ett subjekts verksamhet
Inledande synpunkter
I det följande kommer vi först att ta upp frågan huruvida det är möjligt att gå den väg som direktiven i första hand anvisar i frågan om en begränsning av tillämpningsområdet för en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Som har framgått skulle det innebära att området för meddelarrätt för anställda i företag och andra organisationer, vars huvudsyfte är att driva ekonomisk verksamhet, begränsades med ledning av typen eller omfatt- ningen av verksamheten. Vi kommer också att beröra hur en begränsning i så fall bör ske. Sedan kommer vi att diskutera frågan om en ytterligare avgränsning skall göras när det gäller föreningar. Den avgränsning som vi hittills stannat för beträffande denna typ av subjekt har gällt endast i fråga om medlemskap i rent ideella föreningar.
De olika rättssubjekt som bör undersökas i första hand är företag som bedrivs i olika bolagsformer, ekonomiska föreningar, arbetstagar- och ar- betsgivarorganisationer och liknande sammanslutningar, andra ideella för- eningar samt stiftelser. Vi kommer nedan att överväga olika alternativ för gränsdragningen när det gäller dessa organisationer. Först skall vi emeller- tid säga något om vilka metoder som bör användas vid avgränsningen.
Vi har i avsnitt 7.4.1 konstaterat att en begränsning av området för en meddelarrätt på den privata sektorn knappast kan grundas på en genom- gång av alla olika typer av företag och andra organisationer och deras verksamhet i enlighet med vad man gjorde i det nyligen avgjorda lagstift- ningsärendet om utvidgning av handlingsoffentligheten. Detta utesluter na- turligtvis inte att man beträffande vissa samhällsområden gör en sådan genomgång. Det måste dock i så fall vara fråga om områden som är väl avgränsade och som består av ett begränsat antal subjekt. En möjlighet är att man i detta syfte undersöker de organisationer som finns på arbetsmark- naden. Det kan även finnas andra områden som lämpar sig för en sådan uppläggning. Som exempel kan nämnas banker och försäkringsbolag. Kvar står emellertid att man för den stora massan av företag och andra organisa- tioner är hänvisad till att använda någon form av schablon.
Det finns ett annat förhållande som också leder till att en schablonmetod bör väljas. En avgränsning av nu aktuellt slag bör, om den skall fungera, så långt möjligt vara klar och entydig. Den anställde bör på ett enkelt
sätt kunna ta reda på vad som gäller hos hans arbetsgivare. Detta innebär att vaga och otydliga regler i fråga om vem som omfattas av meddelarrätten, t.ex. sådana som innebär att den enskilde tvingas göra bedömningar efter mera allmänt hållna rekvisit, här är olämpliga.
Företag
När det gäller vad som i dagligt tal kallas företag kan ett flertal alternativ för gränsdragningen diskuteras. Ett är att låta antalet anställda fälla avgöran- det. Man skulle kunna dra gränsen antingen så att typiska fåmansbolag, som har ett fåtal intressenter och ett begränsat antal anställda, utesluts från meddelarrätten eller så att även vad som kan betraktas som medelstora verksamheter undantas.
Vad som talar emot denna typ av gränsdragning är att den samhälleliga betydelsen av ett företag och dess verksamhet inte avgörs av antalet an- ställda. Visserligen är det vanligt att företag som har många anställda har större inflytande på samhällsutvecklingen än företag med få anställda. Men som det påpekas i direktiven och som vi konstaterat i avsnitt 7.4.1 är det självfallet inte uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse före- kommer även i mindre omfattande verksamhetsformer. Antalet anställda i ett företag kan därför i vart fall inte ensamt användas som ett mått på betydelsen av det.
Ett annat kriterium som teoretiskt sett skulle kunna vara användbart vid gränsdragningen är den rättsliga form som ett företags verksamhet bedrivs i. Genom att verksamheter som drivs av enskilda personer utan några an- ställda enligt vad vi anfört ovan bör falla utanför ett system med med- delarrätt utesluts en stor del av sådan verksamhet som inte bedrivs i bolags- form. Man skulle generellt kunna undanta alla enskilda näringsidkare. Om gränsen skall dras "högre” kan även verksamhet som bedrivs som enkelt bolag eller som handelsbolag eller kommanditbolag undantas.
Mot denna typ av gränsdragning talar samma skäl som kan anföras mot att använda antalet anställda som kriterium. Helt uppenbart är ju att aktiebolagen som grupp inte kan undantas från det område inom vilket en meddelarrätt bör gälla. Men samtidigt står det klart att den verksamhet som i aktiebolagets form bedrivs i fåmansbolag sällan är av den art att den kan sägas ha någon större betydelse från samhällelig synpunkt. En stor del av aktiebolagen borde alltså i konsekvensens namn undantas. I fråga om andra bolagsformer finns det å andra sidan t.ex. handels- och kommanditbolag som bedriver verksamhet av sådan vikt att insyn i form av meddelarrätt är befogad, låt vara att dessa fall inte är så talrika. Det sagda innebär att avgörande betydelse inte heller kan fästas vid den rättsliga form som verk- samheten bedrivs i.
När det gäller aktiebolag finns en särskild möjlighet till differentiering. Det torde inte råda någon tvekan om att de aktiebolag vars aktier omsätts på Stockholms fondbörs över lag är av sådan betydelse att en meddelarrätt
är befogad. En avgränsning som innebär att meddelarrätt skall gälla i dessa aktiebolag men inte i andra skulle ha fördelen av att vara entydig. På förhand skulle de anställda ha klart för sig vad som gällde för just deras företag. En risk med ett sådant kriterium skulle möjligen vara att be- stämmelserna om meddelarrätt kunde påverka företagens beslut i fråga om registrering på fondbörsen. Denna risk skulle emellertid kunna elimineras eller i vart fall minskas betydligt genom kompletterande regler. Ett exempel på en sådan regel, som alltså skulle kunna gälla vid sidan av en "fondbörs- regel”, är att meddelarrätt skulle gälla även i aktiebolag vars aktier tidigare har omsatts på börsen och vars verksamhet i huvudsak bedrivs i oförmin- skad omfattning.
Banker och försäkringsbolag
En särskild fråga är vilken meddelarrätt som bör finnas i banker och försäkringsbolag. Vi tänker härvid på bankernas och försäkringsbolagens egna angelägenheter, inte på deras kunders (om dessa, se avsnitt 8.3.3).
Huvuddelen av de stora bolagen på detta område skulle träffas av den ovan nämnda ”fondbörsregeln”. Men det finns rörelser som skulle falla utanför. Ett exempel härpå år sparbankerna. Ett annat är de ömsesidiga försäkringsbolagen. Att enbart lita till en ”fondbörsregel” när de gäller meddelarrätten i banker och försäkringsbolag är därför inte möjligt.
Det torde råda allmän enighet om att banker och försäkringsbolag utgör en grupp organisationer som i betydande utsträckning påverkar samhälls- utvecklingen. Vid en utvidgning av meddelarrätten till privata förhållanden bör det därför vara viktigt att få med denna grupp i dess helhet, oavsett den juridiska form som verksamheten bedrivs i. En möjlighet är att beträffande banker och försäkringsbolag ge en generell bestämmelse som alltså tar sikte på den typ av verksamhet som dessa bedriver.
Stiftelser
Åtskilliga stiftelser driver näring, antingen direkt eller indirekt genom att äga aktiemajoriteten i affärsdrivande företag. I fråga om en avgränsning av de stiftelser av denna typ vars anställda skulle ha meddelarrätt torde mot- svarande gälla som för andra näringsdrivande företagsformer. Möjliga krite- rier för gränsdragningen är värdet av stiftelsens tillgångar, värdet på om- sättningen i stiftelsens verksamhet och antalet anställda i denna. Alla dessa kriterier är emellertid ganska trubbiga och drabbas av den kritik som kriterierna utsatts för i samband med diskussionen om avgränsningen när det gäller andra typer av företag.
Allmännyttiga stiftelser står under samhällelig tillsyn genom länsstyrel- serna enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. För deras del kunde en mer begränsad meddelarrätt för de anställda därför övervägas. Det- samma kunde sägas om pensionsstiftelser och personalstiftelser (se 31 och 32 åå lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m.).
Ekonomiska föreningar
En annan typ av rättssubjekt som måste diskuteras särskilt är de ekonomis- ka föreningarna. Vissa ekonomiska föreningar driver verksamhet av mycket stor betydelse för vårt samhälle. Vi tänker då närmast på de kooperativa företagen. Det råder ingen tvekan om att både lantbrukskooperationen och konsumentkooperationen är organisationer som bör omfattas av en utvid- gad meddelarrätt. Men det finns också ekonomiska föreningar som bedriver verksamhet som saknar allmän betydelse. Som exempel kan nämnas en- skilda bostadsrättsföreningar och föreningar för tillgodoseende av behovet av värme och varmvatten hos villaägarna i ett område. På samma sätt som när det gäller företag torde hela skalan från de ovan nämnda stora organisa- tionerna till små obetydliga föreningar vara representerad.
Om man någonstans bör dra en gräns för ekonomiska föreningar som har anställd personal är frågan vilken måttstock som kan användas. Som vi konstaterat när vi diskuterade vilken gränsdragning som skulle kunna göras för företag kan antalet anställda i verksamheten i vart fall inte användas som det enda kriteriet på föreningens betydelse.
Både lantbrukskooperationen och konsumentkooperationen består av en mängd mindre föreningar som har slutit sig samman i en riksorganisation. Det är tänkbart att låta alla i dessa riksorganisationer ingående föreningar omfattas av meddelarrätt. Men man kan också tänka sig att i denna kategori dra en nedre gräns.
En möjlighet när det gäller ekonomiska föreningar kan vara att knyta frågan om meddelarrätt till antalet medlemmar i föreningen. En annan möjlighet är att använda föreningens ekonomiska ställning som kriterium t.ex. så att meddelarrätt skulle gälla i ekonomiska föreningar vars tillgångar i insatser överstiger en viss gräns. Dessa sätt för avgränsning skulle dock inte vara särskilt effektiva när det gäller att avgöra den samhälleliga be- tydelsen av en ekonomisk förenings verksamhet. Man kan tänka sig en förening med ett litet antal medlemmar och med små medlemsinsatser som bedriver betydelsefull verksamhet lika väl som man i princip kan tänka sig motsatsen. Frågan är om det inte mot bakgrund härav skulle vara lämp- ligare att avgränsa området för en meddelarrätt med hänsyn till arten av den verksamhet som föreningen bedriver. Undantag kunde eventuellt göras för föreningar som inte vänder sig till eller handlar med andra än föreningens medlemmar medan man kunde låta meddelarrätt gälla i föreningar som i sin verksamhet gör affärer med utomstående. Även andra möjligheter att dra gränsen med hänsyn till föreningens verksamhet kan föreligga.
Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och liknande sammanslutningar
Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer hör till den grupp ideella för- eningar som har till ändamål bl.a. att genom icke-ekonomisk verksamhet främja sina medlemmars ekonomiska intressen. Andra ideella föreningar av
denna art är hyresgästföreningar, branschsammanslutningar och kartellföre- ningar.
Vi har tidigare tagit ställning för att meddelarrätt bör gälla i denna typ av föreningar. Att de stora arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna bör omfattas av en meddelarrätt framstår också som klart motiverat. Som vi nämnt i avsnitt 6 förhåller det sig så att arbetsmarknadens parter, främst cen- tralorganisationerna, har ett betydande inflytande över samhällsutveck- lingen. Visserligen finns det här ett ideellt inslag, vilket normalt talar för att man i detta sammanhang bör iaktta försiktighet. Det ideella inslaget utgör emellertid enligt vår uppfattning inget hinder mot att införa meddelarrätt i ar- betstagar- och arbetsgivarorganisationer. En annan sak är att det i dessa orga- nisationer kan finnas frågor som är av sådant slag att de bör skyddas av någon form av kvalificerad sekretess. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 10.
Den åsikten har förts fram att de fackliga organisationernas demokratiska uppbyggnad utgör ett skäl mot att införa meddelarrätt för exempelvis deras anställda. Vi anser emellertid, som framgått av avsnitt 6, att detta argument knappast har någon tyngd; Även i demokratiskt uppbyggda organisationer förekommer information som omfattas av avtalsgrundad tystnadsplikt men beträffande vilken meddelarrätt bör gälla. Ett exempel är sådan informa- tion som kan belysa frågan hur demokratin i organisationen i själva verket fungerar. Vidare kan man här göra en jämförelse med det meddelarrättsliga system som finns på den offentliga sidan. Meddelarrätten enligt TF gör här inte halt vid de demokratiskt valda organen.
En meddelarrätt bör alltså gälla i arbetstagar- och arbetsgivarorganisatio- ner. Men då uppstår frågan om meddelarrätten bör utsträckas till alla de organisationer som finns på detta område oberoende av storlek eller om en gränsdragning bör göras. Frågan är alltså hur långt ”ner” i organisationerna man bör gå. Det torde knappast räcka med huvudorganisationerna LO, TCO, SACO och SAF. På arbetstagarsidan bör även de olika fackförbunden omfattas. Mera tveksamt är det kanske om meddelarrätt bör finnas i fack- föreningsavdelningar. Att här dra någon gräns mellan större och mindre avdelningar torde dock inte låta sig göra. Men om fackföreningsavdelningar skall omfattas av meddelarrätten uppstår frågan om man behöver gå vidare ner i organisationerna. Frågan om vad som skall gälla för de organisationer som står utanför huvudorganisationerna måste också besvaras.
När det gäller övriga typer av ideella föreningar som genom icke—ekono- misk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen, t.ex. hyresgästföreningar och branschsammanslutningar, måste motsvarande frå- gor besvaras.
Andra ideella organisationer
De ideella organisationer som inte verkar för sina medlemmars ekonomiska intressen främjar på ett eller annat sätt ideella syften. Det finns som redan framgått skäl som talar för att en meddelarrätt på detta område bör ha ett mindre svängrum.
Svårigheterna att finna en lämplig lösning ökar genom att ideella för- eningar kan ha dubbla syften: att främja både ideella ändamål och sina medlemmars ekonomiska intressen. Vi har i avsnitt 7.4.2 uttalat oss för att ideella föreningar som har till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen i princip bör omfattas av ett system med meddelarrätt. Frågan är om man i detta hänseende bör behandla föreningar med dubbla syften på ett annat sätt. Alternativet skulle vara att "klyva" dessa föreningar så att meddelarrätt skulle gälla i den verksamhet som syftar till att främja med- lemmarnas ekonomiska intressen medan den ideellt syftande verksamheten helt eller delvis skulle undantas. Vi vill emellertid inte förorda en sådan lösning. Det skulle bli alltför komplicerat både för den anställde eller medlemmen och för föreningens företrädare att i det särskilda fallet be- döma var gränsen mellan de olika syftena går. Vi anser i stället att alla , ideella föreningar som i någon mån syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen som grundregel bör omfattas av systemet med med— delarrätt. En annan sak är att man kan behöva ta särskild hänsyn till en förenings anspråk på skydd för sin sammanhållning kring ett visst syfte eller en viss idé. Till denna fråga får vi återkomma i avsnitt 10.
Beträffande de idella föreningar som inte i någon utsträckning syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen har vi redan i det före- gående (avsnitt 7.4.2) stannat för att medlemmar i föreningar där med- lemskapet även saknar ekonomisk betydelse för dem bör ställas utanför meddelarfriheten.
Vi måste emellertid också ta ställning till om en meddelarrätt skall från uteslutning skydda medlemmar i föreningar som visserligen verkar för ideel- la syften men som likväl har någon ekonomisk betydelse för medlemmarna.
Denna grupp av föreningar är ganska heterogen. Den innefattar samman- slutningar med olika medlemsantal och med starkare eller svagare inslag av ekonomisk verksamhet. Behovet av att slå vakt om föreningsrätten som ett intresse motstående det meddelarrättsliga gör sig här inte så starkt gällande. Än mer kan detta sägas när frågan kommer över på vilket skydd för publiceringsmeddelanden m.m. som bör tillkommma de anställda i för- eningarna. Genom att ge dem meddelarfrihet — också i förhållande till de utpräglat ideella sammanslutningarna — kan man vid behov möjliggöra viss insyn i organisationsförhållandena utan att träda föreningsrätten alltför när.
7.4.4. Slutsats beträffande möjligheterna att avgränsa tillämpningsområdet efter typen eller omfattningen av ett subjekts verksamhet
Vi har i avsnitt 7.4.2 uttalat som vår uppfattning att meddelarrätten på den privata sektorn bör begränsas till att gälla i princip endast för anställda i förhållande till arbetsgivaren och för föreningsmedlemmar i förhållande till föreningen. Vi har också kommit fram till att undantag bör göras för vissa personkategorier, bl.a. sådana som ingår i ett företags ledning. Genom
denna uppläggning sker en betydande begränsning av meddelarrättens ut- sträckning. Men den fråga som nu måste besvaras är om det är möjligt att, på sätt antyds i direktiven, begränsa meddelarrättens omfattning till sådana företag och andra enskilda organisationer som har inflytande på samhälls- utvecklingen.
När det gäller företag, ekonomiska föreningar och stiftelser som driver näringsverksamhet har vi i föregående avsnitt skisserat olika tänkbara möj- ligheter att avgränsa tillämpningsområdet för en meddelarrätt så att möjlig- heten till insyn avpassas efter den samhälleliga betydelsen av vad som förekommer hos ett företag eller annan organisation. Som har framgått uppfyller knappast någon av de möjligheter vi har behandlat rimliga önske- mål om klarhet och entydighet i regleringen. Skall man träffa endast från allmän samhällelig synpunkt särskilt viktiga företag och andra organisatio- ner och inga andra är det ofrånkomligt att regleringen blir diffus och lämnar utrymme för osäkerhet i det enskilda fallet. Och med en klar och entydig reglering kommer ett inte obetydligt antal från samhällelig synpunkt viktiga företag och andra organisationer att falla utanför området för meddelarrätt. Med hänsyn härtill är det vår bedömning att det inte är möjligt att göra en avgränsning av det aktuella slaget beträffande företag, ekonomiska för- eningar eller näringsdrivande stiftelser. Man får alltså beträffande dessa nöja sig med den begränsning till anställningsförhållanden och medlemskap som nyss beskrivits. Inte heller i fråga om andra stiftelser än de närings- drivande finns det enligt vår mening tillräcklig anledning att helt eller delvis undanta de anställda från en meddelarfrihet.
Vi har funnit att medlemmar och anställda i sådana ideella föreningar som syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen i princip bör omfattas av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Av mot- svarande skäl som nyss anfördes i fråga om företag m.fl. anser vi det inte praktiskt möjligt eller rationellt att skilja ut vissa typer av föreningar från regleringen, med hänvisning till deras storlek, verksamhetsart eller till- hörighet till huvudorganisation e.d.
Medlemmar i ideella föreningar där medlemskapet saknar ekonomisk betydelse bör, som vi anfört tidigare, i föreningsfrihetens intresse inte kunna åberopa meddelarrätt till skydd mot uteslutning. Vi gör emellertid den avvägningen att undantaget bör stanna vid detta. Medlemmar i andra ideellt syftande sammanslutningar bör, med viss modifikation varom senare blir tal (se avsnitt 10.3.3), tillerkännas meddelarrätt. Och sådan rätt bör tillkomma alla anställda, även dem i föreningar där medlemmarna är undantagna.
Vi vill tillägga följande. Meddelarrätten kan ses både i ett samhälleligt perspektiv och från den enskildes synpunkt. Meddelarrätten ger den an- ställde och föreningsmedlemmen juridisk och moralisk legitimation att bry- ta en på lojalitetsplikten gentemot arbetsgivaren eller föreningen grundad tystnadsplikt, när han anser att det är angeläget att offentlighetens ljus kastas över vissa interna förhållanden. Det skulle verka godtyckligt om denna utväg anvisades i vissa, schematiskt avgränsade typer av företag och andra subjekt, men inte i andra.
8 Undantag från meddelarrätten
8.1. Allmänt om undantag inom meddelarrättens tillämpningsområde
I direktiven sägs att det även med ett avgränsat tillämpningsområde torde finnas behov av undantag från en meddelarrätt i förhållandet mellan en- skilda. Tanken är alltså att meddelarrätten skall begränsas på två olika sätt, dels så att den skall äga tillämpning endast i vissa relationer mellan en- skilda, dels så att undantag i en del fall skall göras även inom dessa i och för sig omfattade relationer.
Vi har i föregående avsnitt konstaterat att det är nödvändigt att från området för meddelarrätt i viss utsträckning undanta sådana verksamheter som är av utpräglat ideellt slag. Vi har också funnit att meddelarrätt i princip bör finnas endast i relationerna arbetsgivare — arbetstagare och förening — föreningsmedlem. I detta avsnitt kommer vi att behandla frågan vilken typ av information som bör omfattas av meddelarrätten eller, från en annan utgångspunkt, vilka undantag från meddelarrätten som måste finnas i relationer som i och för sig omfattas av denna rätt.
Direktiven utgår — liksom yttrandefrihetsutredningen i sitt förslag — från att den som genom att lämna ett publiceringsmeddelande bryter en avtals- grundad tystnadsplikt eller annan förpliktelse utan att ha meddelarrätt skall kunna dömas till ersättningsskyldighet eller utsättas för annan sanktion som enligt lag eller enligt åtagandet gäller för överträdelsen. Det är fråga om samma ordning som den som gäller för den offentligrättsliga meddelar- friheten. Det innebär att det särskilda tryckfrihetsrättsliga ansvarighetssys- temet inte skall tillämpas. Ansvaret flyttas alltså inte över från meddelaren till den ansvarige publicisten — det skulle i praktiken närmast handla om en ansvarig tidningsutgivare. Den som har lämnat meddelandet eller skrivit tidningsartikeln får själv bära konsekvenserna.
Tanken har tidigare väckts att omskapa det straffrättsliga meddelaransva- ret så att detta läggs endast på den ansvarige utgivaren eller på annan ansvarig publicist, se tystnadspliktskommitténs betänkande SOU 1975:102 5. 209. Idén torde fortfarande ha aktualitet i den allmänna debatten. Vi har inte anledning att gå in på denna fråga. Vad beträffar meddelarfriheten på det privaträttsliga området talar under alla förhållanden avgörande skäl emot en kanalisering av det ansvar som kan utkrävas till den ansvarige utgivaren eller till annan som skulle svara enligt det särskilda tryckfrihets- rättsliga ansvarighetssystemet. Det är inte realistiskt att på denne lägga ett
ansvar för överträdelse av t.ex. en tystnadsplikt vars existens och innebörd han har liten möjlighet att på egen hand få kännedom om. Än viktigare är att det väsentliga för en arbetsgivare, som ser en viktig hemlighet bli utlämnad av en anställd i strid med en tystnadsplikt, ofta torde vara att få skilja uppgiftslämnaren från anställningen eller omplacera honom. En så- dan åtgärd kan inte sällan anses legitim, och den kan av naturliga skäl inte riktas mot någon annan person.
Vi utgår alltså liksom direktiven från att undantag från meddelarrätten innebär att meddelaren själv, liksom f.ö. författare till tidningsartiklar m.fl., står det civilrättsliga ansvar som kan utkrävas.
Direktiven baseras som framgått på tanken att man skall skapa ett system som är uppbyggt så att undantag från det område som i och för sig omfattas av en meddelarrätt på den privata sektorn skall göras i vissa fall. Det är också så som yttrandefrihetsutredningen tänkte sig uppläggningen. Denna konstruktion är emellertid inte självklar. Man kan lika väl tänka sig den omvända ordningen. Man kan alltså, i stället för att ange undantag, speci- fikt ange i vilka fall — inom det aktuella området — som meddelarrätten gäller. Även kombinationer av dessa metoder är tänkbara. Vilken väg som är lättast att gå är det i utgångsläget omöjligt att ha någon uppfattning om. Delvis är detta beroende på hur stor omfattning meddelarrätten skall ha inom olika områden. Blir det fråga om få undantag från meddelarrätten är det sannolikt lättast att ange dessa undantag. Och om utrymmet för med- delarrätt på ett område blir litet bör det vara enklast att peka ut den information som kan lämnas för publicering.
Vid den genomgång av olika verksamhetsområden som måste göras torde det inte spela någon roll vilken princip man arbetar efter. Med tanke på dels att det system med meddelarrätt som finns på den offentliga sidan — när det gäller kvalificerade tystnadsplikter — är konstruerat så att undantag görs från meddelarrätten i vissa fall, dels att yttrandefrihetsutredningen lade upp sitt förslag på detta sätt, kommer vi att inledningsvis använda den i direkti- ven anvisade metoden. Vi är emellertid öppna för att den omvända model- len kan vara att föredra i vissa situationer.
I det följande kommer vi att behandla vilka undantag som bör göras beträffande personliga förhållanden. Vi kommer också att ta upp frågor som i övrigt är gemensamma för de områden inom vilka en meddelarrätt bör gälla. Frågor om undantag för hemliga uppgifter som särskilt rör företag och föreningar tar vi sedan upp till behandling i avsnitt 9 resp. 10.
8.2. Undantag för uppgifter om privata förhållanden
8.2.1. Yttrandefrihetsutredningens förslag
1 yttrandefrihetsutredningens förslag görs ett undantag för uppgifter om enskildas personliga förhållanden och om enskildas förhållanden i person-
liga angelägenheter till varandra eller till det allmänna. Undantaget an- knyter lagtekniskt till de regler som gäller beträffande tystnadsplikterna på den offentliga sidan. Förslaget är nämligen uppbyggt så att den kvalificera- de tystnadsplikt, som i vissa fall gäller för offentliga tjänstemän beträffande uppgifter om personliga förhållanden, skall gälla även inom den privata sektorn dvs. när den som genom att lämna uppgifter för offentliggörande uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt som inte är lagstadgad men som åligger honom i en enskild befattning eller på grund av något annat åtagan- de.
Utredningen menade således att uppgifter beträffande personliga för- hållanden bör skyddas i samband med införandet av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda och konstaterade att den föreslagna regeln skulle få betydelse till skydd för människors integritet i företag, intresseor- ganisationer och andra sammanslutningar. Enligt utredningen borde det dock observeras att skyddet mot insyn inte avser att dölja uppgifter som är av betydelse för bedömningen av hur personer i ledande ställning svarar mot sitt ansvar. I vissa situationer skulle således efter en intresseavvägning skyddet för personliga förhållanden få vika.
8.2.2. Överväganden och förslag
Allmänt om inriktningen
Departementschefen konstaterar i direktiven att yttrandefrihetsutredning- ens förslag innebär att undantag från meddelarrätten skall göras, utöver för yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur, för bl.a. personliga förhållanden. Enligt departementschefen bör det i vårt utredningsarbete övervägas i vad mån skydd för uppgifter av detta slag är nödvändigt.
Vi anser att det är viktigt att privatlivet i möjligaste mån skyddas i samband med en utvidgning av meddelarrätten. I första hand gäller detta beträffande personer som är engagerade i företag och andra typer av organi- sationer som vi föreslår skall omfattas av en meddelarrätt på den privata sektorn. Men även andra kan beröras.
Den personliga integriteten måste alltså värnas. Med hänsyn till att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda enligt vår uppfattning bör ut- formas så att den omfattar endast relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare och mellan föreningar och deras medlemmar har vi redan tagit ställning för en ordning som i inte oväsentlig grad undantar personliga förhållanden från meddelarrättslig insyn. Men detta torde inte räcka. Ett ytterligare skydd för privata förhållanden bör införas så att inte sådana utan begränsning får avslöjas t.ex. som en följd av rätten att avslöja andra uppgifter. I denna del får skyddet således utformas som ett undantag från meddelarrätten inom det område som den i och för sig omfattar.
Det är således uppenbart att uppgifter som rör enbart privatförhållanden och vars publicerande är ägnat att skada den person som är i fråga bör
skyddas i samband med en utvidgning av meddelarrätten. Det rör sig här om uppgifter som på den allmänna sidan i stor utsträckning är belagda med kvalificerad sekretess. Om denna typ av uppgifter inte samtidigt är av något mera påtagligt allmänintresse torde ett undantag vara odiskutabelt. I så fall saknas det f.ö. i de flesta fallen publiceringsintresse från pressens sida. De pressetiska reglerna sätter här också en gräns.
Men när det finns ett allmänintresse beträffande något förhållande och detta inte kan ventileras utan att rent personliga uppgifter måste avslöjas blir frågan mera besvärlig. I likhet med yttrandefrihetsutredningen anser vi att det måste eftersträvas att ett skydd för enskildas förhållanden inte konstrueras så att det döljer uppgifter som är av betydelse för bedömningen av hur personer i ledande ställning ”svarar mot sitt ansvar".
En fråga som bör ställas är om det finns fog för att, som yttrandefrihetsut- redningen föreslog, skapa kongruens mellan de nya reglerna och de regler om kvalificerad tystnadsplikt som finns i sekretesslagen (1980:100) . Enligt vår uppfattning gör det inte det. Sekretesslagens återhållsamhet att sekre- tessbelägga uppgifter om enskildas förhållanden dikteras i stor utsträckning av behovet av att kunna granska sådan verksamhet hos myndigheterna som innebär maktutövning och som riktar sig direkt mot enskilda personer. Något motsvarande behov finns knappast inom den privata sektorn. Visser- ligen är det av intresse att kunna granska olika åtgärder som t.ex. ett företag vidtar men detta kan, vare sig det gäller det mera allmänna intresset av granskning eller intresset att se till att inte enskilda kommer i kläm, inte jämföras med intresset att kontrollera myndighetsutövning.
Frågan är hur gränsen i de aktuella situationerna skall dras. Vi kommer nedan att diskutera detta. Först skall vi emellertid närmare ange vilka olika typer av uppgifter som det är frågan om.
Olika typer av uppgifter
Allmänt
Med enskilds privata förhållanden menar vi, i enlighet med sekretesslagens terminologi, både förhållanden av personlig och av ekonomisk art. Att vi i detta avsnitt har begränsat oss till privatförhållanden innebär att diskussio- nen gäller endast fysiska personer. Skyddet för juridiska personer som har rollen av tredje man i relation till en arbetsgivare eller en förening behand- lar vi i avsnitt 8.3.
Exempel på personliga förhållanden är släktrelationer, förekomsten av barn och tidigare äktenskap eller samboförhållanden. Det kan också röra sig om sjukdomar av olika slag. Andra exempel är uppgifter om en persons karaktärsegenskaper och sexuella förhållanden. Vidare kan det vara fråga om uppgifter som innefattar att en person begått brott eller i övrigt varit föremål för ingripande från samhällets sida. Andra uppgifter som avser personliga förhållanden kan gälla ras eller nationalitet.
Även medlemskap i föreningar, partitillhörighet och motsvarande kan betecknas som personliga förhållanden.
Vad som utgör en persons ekonomiska förhållanden torde inte kräva någon särskild utläggning.
Inom företag
En mångfald uppgifter om fysiska personer förekommer inom företagsvärl— den. Det synes ogörligt att företa en inventering av dessa uppgifter. I stora delar rör det sig om information av den typ som skyddas i 7— 9 kap. sekretesslagen (1980:100) . Vi nöjer oss med att peka på några typsituatio- ner.
Inom företagen finns olika typer av information om de anställda. Det gäller självfallet uppgifter om löner och övriga anställningsförmåner, men också om sjukdomar och andra ömtåliga personliga förhållanden. Också uppgifter om personer som söker anställning kan finnas. Även uppgifter om företagsägarnas rent privata sfär kan bli tillgängliga för dem som verkar i ett företag.
Företagen kan vidare besitta kännedom om sina kunders och andra avtalsparters ekonomiska förhållanden. Banker och andra företag på kre- ditmarknaden har inte bara uppgifter om enskildas tillgångar och skulder utan ofta en djupare inblick i deras ekonomiska belägenhet.
Detsamma har sin giltighet beträffande försäkringsbolagen. Även dessa inhämtar delvis mycket känsliga uppgifter om individer och får också i övrigt insyn i kundernas personliga förhållanden.
En viktig kategori av företag hos vilka det samlas integritetskänsligt material består av sådana som ägnar sig åt juridisk rådgivning, mäklarverk- samhet och liknande tjänster. Sådan information av främst personlig art finns vidare hos arbetsgivare som tillhandahåller sjukvårdstjänster, kurativ hjälp m.m.
Inom föreningar
Inom föreningar som driver rörelse kan förekomma uppgifter om individer av samma slag som i andra företag. Vi skall här något belysa behovet av skydd för personliga förhållanden inom i första hand ideella föreningar.
För medlemmars personliga integritet kan en förenings medlemsförteck- ning eller register var känsligt ur flera synvinklar. Så kan en uppgift om att en person är medlem i en viss förening behöva hållas hemlig med hänsyn till föreningens verksamhet och personens ställning i samhället. För de organi-
- sationer som har till ändamål att tillvarata handikappade eller sjuka männi- skors intressen kan uppgifter ur medlemsförteckningar leda till att för- eningsmedlemmarnas sjukdomar eller handikapp avslöjas.
Det finns verksamheter som tar sikte på personer som utsatts för brott. Ett exempel härpå kan hämtas från den s.k. barnombudsmannens verksam- het. Genom denna kan barn som varit föremål för sexuella eller andra övergrepp få stöd av en utomstående person. En förutsättning för verksam-
heten är att vad den som vänder sig till den berörda organisationen berättar hålls hemligt så att uppgifter om t.ex. barnets eller familjens förhållanden inte sprids.
Andra föreningar engagerar sig för flyktingar eller politiska fångar. Verk- samheten inom t.ex. Amnesty International bygger bl.a. på en opinions- bildning kring personer som t.ex. fängslats på grund av sina politiska åsikter. Inom organisationen kan det därför finnas känsliga uppgifter om dessa personer. Det finns en risk att sådana uppgifter, om de offentliggörs, kan bli utnyttjade i politiskt syfte.
Inom idrottsorganisationerna förekommer det dopingkontroller. Det har framhållits att det kan förorsaka onödigt lidande för den som blivit föremål för en sådan kontroll om de preliminära resultaten kommer till allmän kännedom. Analys av ett dublettprov kan ibland leda till att idrottsmannen inte anses ha varit dopad. Andra förhållanden, exempelvis i samband med kontrollsituationen, kan också medföra att någon anmälan till bestraffning inte görs.
Detaljerade uppgifter om personliga förhållanden kan förekomma när personer kandiderar till förtroendeposter inom en förening och kandidatu- ren diskuteras inom föreningens valberedning. I denna diskussion kan det också förekomma värdeomdömen om personer. Det har anförts att upp- gifter hos en valberedning bör kunna hållas hemliga till skydd för den enskildes integritet.
Det är inte enbart hänsyn till den personliga integriteten som ligger till grund för att uppgifter om personliga förhållanden inom ideella organisatio- ner hålls hemliga. Även enskilda personers säkerhet utgör skäl för hemlig- hållande.
Det finns föreningar som bedriver stödverksamhet i främmande länder. Stöd kan utgå exempelvis som bidrag till förbjudna fackföreningsrörelser eller till fängslade personers familjer. I båda fallen kan det föreligga risk för repressalier mot dem som fått bistånd om uppgifter om detta lämnas ut.
En annan grupp av föreningar är s.k. invandrarföreningar, dvs. för- eningar vars medlemmar är invandrare i Sverige. Om föreningarna före- språkar en annan politisk ordning i medlemmarnas hemland, kan det inne- bära risker för den personliga säkerheten om uppgifter om medlemskapet offentliggörs. Det påstås ha förekommit att personer som avslöjats som medlemmar utsatts för repressalier på uppdrag av sitt hemlands regering.
Vårt förslag
Regleringen i TF och i sekretesslagen(1980:100) är uppbyggd så att vissa tystnadsplikter är kvalificerade medan andra omfattas av meddelarfrihet. Systemet är absolut i den meningen att en kvalificerad tystnadsplikt inte får åsidosättas även om publiceringsintresset i det enskilda fallet är aldrig så starkt. Visserligen finns det skäl, t.ex. önskemålet om en så långt möjligt likformig reglering, som talar för att skyddet för den enskildes integritet i en
meddelarrätt på den privata sektorn bör formas efter mönster av sekretess- lagen. Men frågan är om så stela bestämmelser som dessa passar in i ett sådant system. Vi tycker inte det. I vissa fall bör nog den personliga integriteten tåla intrång för att viktiga förhållanden skall kunna ställas under debatt.
Det finns också ett annat förhållande som talar mot att meddelarrätten, när det gäller skyddet för den personliga integriteten, byggs upp efter mönster av sekretesslagen . Detta har att göra med möjligheterna att i detalj bedöma behovet av sekretess i olika typer av företag och föreningar.
Sekretesslagens bestämmelser har myndigheternas verksamhet som ut- gångspunkt. Denna verksamhet är styrd av lagar och andra författningar. Härigenom är det möjligt — och naturligtvis också önskvärt — att klart och detaljerat ange i vilka fall uppgifter som förekommer vid myndighets- verksamhet skall vara underkastade sekretess och när sekretessen skall vara kvalificerad så att den har företräde framför meddelarfriheten.
Införandet av ett system liknande sekretesslagens på det privata området skulle, om det ens vore möjligt, kräva en omfattande genomgång av verk- samheten inom olika typer av företag och föreningar. Det framstår som orealistiskt att göra en sådan genomgång. Dels skulle den vara mycket tidskrävande, dels skulle man inte med säkerhet kunna veta om man täckt in alla relevanta fall. Det sistnämnda har till viss del att göra med att verksamhet på det privata området är föränderlig på ett annat sätt än sådan som är reglerad i författning. Bl.a. behöver i regel någon författnings- ändring inte föregå ändringar i verksamheten.
Vår slutsats blir att det inte är möjligt att skapa en detaljerad reglering i stil med sekretesslagens . I stället får man inrikta sig på en mera allmänt hållen reglering.
När det gäller frågan hur denna bör utformas bör erinras om att det inte är fråga om att tillskapa någon självständig sekretessregel. En förutsättning för att arbetsgivaren eller föreningen gentemot den anställde eller för— eningsmedlemmen skall kunna åberopa att denne har prisgett enskildas privatförhållanden är att det har funnits en avtalsenlig förpliktelse att iaktta sekretess om förhållandet. En mängd triviala omständigheter i daglig af- färsverksamhet torde inte vara omfattade av sådan sekretessbundenhet.
Det kan emellertid väl tänkas att en uttrycklig eller underförstådd sekre- tessplikt sträcker sig mycket långt. För att meddelarfriheten skall inskrän- kas bör därför gälla att det kan antas att ett utlämnande av uppgiften skulle leda till skada eller men för den enskilde. På så sätt undgår man att näringsidkare stärker sekretessen med hänvisning till skyddet för t.ex. en avtalsmotpart.
Även om det nu kan slås fast att en i och för sig hemlig uppgift medför skada eller men för den enskilde som berörs, bör det finnas ett visst utrymme för en meddelarfrihet. Uppgiften i sig eller något förhållande som är kopplat till uppgiften kan nämligen ha ett betydande allmänintresse. Härmed menar vi ett intresse av att i offentlig debatt belysa eller diskutera ett förhållande eller en fråga av vikt för samhällslivet eller i vart fall för
många människor. Det bör påpekas att ett ”allmänintresse” inte är liktydigt med ett statligt intresse eller med ett nyhetsintresse för massmedierna.
För att tystnadsplikten skall få genombrytas bör det kravet ställas att den aktuella uppgiften har ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda personen i fråga. Vi föreslår här samma avvägning som i fråga om utlämnande av företagshemligheter (se avsnitt 9). Mycket starka skäl bör i princip krävas för att utlämnande skall anses tillåtet, men skälens styrka får sättas i relation till den skada eller det men som offentliggörandet innebär för den enskilde.
Den föreslagna regeln är avsedd att ge ett starkt skydd när det gäller enskildas rent personliga förhållanden. Utrymmet för en meddelarfrihet torde vara större i fråga om ekonomiska förhållanden. Detta har att göra med att allmänintresset för sådana uppgifter ofta är större, samtidigt som den skada eller det men som ett avslöjande orsakar typiskt sett är mindre. Allmänintresset får en särskild tyngd när det gäller att belysa hur personer i företagsledande eller jämförlig ställning svarar mot de etiska krav man kan ställa även på deras privata ekonomiska handlande, särskilt som det inte sällan är sammanvävt med företagets.
Som indirekt antyds av det sist sagda menar vi att också enskild näringsid- kare i princip skall kunna avtalsvägen skydda sin privata ekonomi från insyn genom meddelarrätt. Däremot faller ett företags egna ekonomiska för- hållanden vid sidan om den undantagsreglering som nu har diskuterats, detta även om företaget inte drivs i bolagsform. Frågan om skydd för uppgifter i företag behandlas i avsnitt 9.
Det kunde ifrågasättas, om inte kunder, låntagare, försäkringstagare m.fl. som är privatpersoner borde ha ett starkare skydd mot publicerings- meddelanden från anställda i det företag som de har anlitat än som följer av den i det föregående presenterade regeln. Denna fråga kommer vi att behandla i avsnitt 8.3.
När utlämnande av en tystnadspliktsbelagd uppgift skulle medföra fara för annans personliga säkerhet — alltså säkerhet till liv och lem — finns enligt vår mening knappast något utrymme för att åberopa ett allmänintresse till försvar för ett röjande. På denna punkt bör alltså undantaget till förmån för enskilds personliga skydd bli reservationslöst.
8.3. Undantag för andra uppgifter om ”tredje man”
8.3.1. Frågeställningen
Som vi har angett i föregående avsnitt förekommer det i företagen ofta uppgifter om utomstående som har trätt i affärsförbindelse med företaget, såsom kunder, leverantörer, låntagare, försäkringstagare etc. Det är alltså inte i första hand fråga om företagets egna angelägenheter utan om tredje mans. Företagets anställda kan ha förbundit sig gentemot företaget att iaktta tystnad om dessa tredjemansförhållanden. Ofta motsvaras denna
tystnadsplikt av ett åtagande från företagets sida gentemot tredje man om sekretess, där den inte rentav är föreskriven i lag. Frågan är nu om undantag från en meddelarrätt på den privata sektorn skall gälla beträffande ekono- miska förhållanden hos en tredje man som är bolag eller annan juridisk person. I avsnitt 8.2 förordade vi ett också här aktuellt undantag rörande fysiska personers privatförhållanden. Vi lämnade emellertid öppet, huruvi- da undantaget i tredjemanssituationen borde sträcka sig längre och alltså säkra en mera vittgående sekretess.
Uppgifter om tredje man kan naturligtvis förekomma även hos andra arbetsgivare än företag. De kan också omfattas av den diskretionsplikt som en föreningsmedlem har gentemot sin förening.
8.3.2. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Enligt yttrandefrihetsutredningens förslag medgavs sanktioner för bl.a. överträdelse av privaträttslig tystnadsplikt om enskildas förhållanden i per- sonliga angelägenheter till varandra eller till ett företag eller en organisa- tion. Tystnadsplikt kunde vidare göras gällande i fråga om yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur, även sådana som har blivit kända för den tystnadspliktige i samband med affärsförbindelser. Utredningen fram- höll att ett företags affärsförbindelser måste räknas som skyddsvärda kom- mersiella hemligheter. För detta talade också hänsynen till de företag som affärsförbindelserna gäller och deras affärskontakter. Ett visst skydd kräv- des enligt utredningen mot att uppgifter från förtroliga ekonomiska för- bindelser kom ut till offentligheten.
8.3.3. Överväganden och förslag
En allmän regel
Den nuvarande regleringen i sekretesslagen(1980:100) innebär att uppgifter om tredje man i några sammanhang är undantagna från den meddelarfrihet som råder i fråga om viss myndighetsutövning och dess föremål. Sekretes- sen för uppgifter om tredje man som kommer till bankinspektionens känne- dom är ett exempel. Sekretessbestämmelsen finns i 8 kap. 5 & sekretessla- gen. Andra exempel finns i 6 och 7 55 i samma kapitel i lagen. Sekretessla— gen bygger emellertid inte på någon genomförd princip om skydd för uppgifter som rör tredje man.
Det kan inte råda någon tvekan om att också undantag från en civilrättslig meddelarfrihet måste göras till förmån för tystnadsplikt angående förhållan— den hos tredje man, vare sig denne är en fysisk eller en juridisk person. I avsnitt 9 föreslår vi ganska långtgående begränsningar i meddelarrätten beträffande företagshemligheter i det egna företaget. Det är inte rimligt att företagshemligheter skulle vara oskyddade, när uppgifter om dem via af- färsförbindelser ha nått andra företag. Frågan är närmast, om den undan-
tagsregel som vi har föreslagit i föregående avsnitt till skydd förenskildas privata förhållanden duger också som mera generell regel till skydd för tredje mans förhållanden.
Skäl kan anföras till förmån både för ett strängare och för ett mildare synsätt, eventuellt resulterande i differentierade bestämmelser för olika typfall.
Det är ett samhällsintresse att enskildas och företags förbindelser med andra subjekt inte störs genom att dessa senare brister i att upprätthålla sekretessen kring förtroliga inslag i relationen. Det kan också hävdas att ett insynsintresse kan — och i första hand bör — tillgodoses genom ”läckor” från tredje mans egen sfär.
Å andra sidan förefaller det vara att gå för långt att från meddelarrätten utesluta uppgifter om allvarliga missförhållanden hos juridiska personer som står i förbindelse med den egna arbetsgivaren; för uppgifter om individer gör sig rena integritetshänsyn dock starkare gällande. Vi vill också förutskicka att vi i nästa avsnitt öppnar en möjlighet att röja en företagshemlighet i det egna företaget för publicering, när ett mycket starkt allmänintresse föreligger. För den anställde kan det vara svårt att urskilja om han har att göra med en företagshemlighet i det egna eller det samarbetande företaget. En likartad behandling i båda fallen ligger därför nära till hands.
Känslig ekonomisk information från tredje man bör enligt vår mening skyddas också när den inte kan betecknas som företagshemlighet eller gäller individers privatekonomi. Vi tänker bl.a. på uppgifter från icke rörelsedri- vande subjekt, t.ex. vissa stiftelser och föreningar. Denna information är emellertid inte lika skyddsvärd som företagshemligheter.
Med hänsyn till de delvis divergerande synpunkter som sålunda spelar in bör enligt vår mening utslaget fällas av önskemålet att få till stånd en enhetlig utformning av undantaget från meddelarfriheten för sekretess kring förhållanden som gäller annat än den egna arbetsgivaren eller den egna föreningen. Det undantag som vi i det föregående har föreslagit i fråga om privata förhållanden bevarar meddelarrätten när uppgiften inte är till skada eller men för den enskilde eller när ett allmänintresse uppenbart väger över skyddsintresset. Denna regel bör i stort sett kunna passa i fråga om alla tredjemansfallen. I valet mellan en allmänt hållen bestämmelse med gene- rell tillämpbarhet och en uppsättning undantag för skilda fall föredrar vi den förra, allra helst som en differentierad reglering ändock inte skulle kunna bli särskilt konkret till sin innebörd.
Ett par modifikationer bör dock göras. Äberopas hänsyn till andra tredje- mansförhållanden än privata, bör krävas att arbetsgivaren eller föreningen håller uppgiften hemlig. Med detta avser vi att markera att arbetsgivaren eller föreningen måste visa att sekretesshänsynen till avtalspartnern tas på verkligt allvar. Beträffande vad som närmare menas med att uppgiften hålls hemlig hänvisar vi till motsvarande krav i fråga om företagshemligheter (avsnitt 9).
Inslaget av förtroende i uppgiftsutlämnandet från tredje man till arbetsgi- varen eller föreningen kan vara mer eller mindre utpräglat. Förtroendesi-
tuationen kan i vissa fall vara grundläggande för själva avtalsrelationen, t.ex. vid juridisk eller psykologisk rådgivning. En faktor för sig att beakta vid intresseavvägningen bör vara just förtroendekaraktären. Där denna är utpräglad torde intresseavvägningen allmänt sett utfalla så att steget till en absolut sekretess inte är långt.
Även om man stannat för en undantagsregel beträffande tredjemans- skyddet av ovan angivet innehåll, hindrar det i och för sig inte att en längre gående tystnadsplikt tillåts bli upprätthållen gentemot meddelarrätten på ett eller flera bestämt avgränsade områden. Vi skall nu ta upp frågan om behovet härav.
Absolut sekretess på vissa områden?
De områden som främst kan komma i fråga för en absolut sekretess är bankomrädet och försäkringsområdet.
När det först gäller banksekretessen finns vissa i lag angivna tystnads- plikter till skydd för enskildas förhållanden. Det rör sig om bestämmelser i bankrörelselagen (1987:617), fondkommissionslagen (1979:748) och lagen (1988:606) om finansbolag. Skyddet gäller till förmån för dem som trätt i förbindelse med institutionen i en kundrelation.
Innan vi kommer in på frågan huruvida absolut sekretess skall gälla på detta område bör vad som f.n. gäller beträffande dessa tystnadsplikter och meddelarfriheten rörande uppgifter som omfattas därav något beröras.
Enligt 1 kap. 6 & bankrörelselagen får enskildas förhållanden till bank inte obehörigen röjas. Denna bestämmelse gäller dock inte i alla situatio- ner. I ett andra stycke i paragrafen påpekas nämligen att i det allmännas verksamhet i stället bestämmelserna i sekretesslagen skall tillämpas.
I 44% fondkommissionslagen finns en tystnadspliktsbestämmelse som innebär bl.a. att styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommis- sionär inte obehörigen får röja uppdragsgivares affärsförhållanden eller personliga förhållanden, om vilka han erhållit kännedom i denna sin egen- skap, eller i strid med uppdragsgivarens intresse utnyttja sådan kännedom.
När det gäller lagen om finansbolag finns tystnadspliktsregeln i 26 &. Där stadgas att den som är eller har varit verksam i finansbolag inte obehörigen får röja vad han därvid fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.
Tystnadsplikterna enligt fondkommissionslagen och lagen om finansbolag är straffsanktionerade. Den som bryter mot dem skall fällas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 & brottsbalken . Tystnadsplikterna är emellertid inte upptagna i 16 kap. sekretesslagen . Härav kan man, som vi anfört i avsnitt 2, sluta sig till att de viker för meddelarfriheten.
Tystnadsplikten enligt bankrörelselagen är däremot inte straffsanktione- rad. Beträffande sådana tystnadsplikter är det vår utgångspunkt att med- delarfriheten tar över. Även här kan alltså tystnadsplikten åsidosättas om det sker i publiceringssyfte. Detta överensstämmer med departements- chefens uppfattning i prop. 1986/87:151 .
I detta sammanhang kan det förtjäna att påpekas att det i lag finns bestämmelser som rör tystnadsplikter utan att dessa för den skull skall anses vara lagreglerade. Som exempel kan nämnas reglerna i 6 och 7 åå lagen om skydd för företagshemligheter. I dessa sägs inte direkt att tystnadsplikt råder för vissa uppgifter utan endast vad som skall bli följden om någon åsidosätter en avtalsgrundad skyldighet att iaktta tystnad. Här kan jämföras med tystnadsplikten enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet (se avsnitt 9.6.1). Nu angivna tystnadspliktsbestämmelser tar alltså sikte på tystnadsplikter som är avtalsgrundade. Beträffande dessa råder enligt våra utgångspunkter inte meddelarfrihet.
Det är naturligtvis ofta så att vad som uttrycks i en tystnadspliktsregel i lag även gäller till följd av ett avtal t.ex. mellan en arbetsgivare och en anställd. I många fall torde tystnadsplikten följa redan av lojalitetsplikten till följd av anställningsavtalet. I sådana fall får vad som sägs i lag betydelse för det anspråk som det allmänna kan ha gentemot den enskilde, främst på straff. Det kan också få betydelse för relationer till enskilda i vilka någon avtalsgrundad tystnadsplikt inte finns. Men beträffande möjligheterna att utan kontraktsrättsliga följder röja uppgifter för publicering bör avtalsför- hållandet bli utslagsgivande. Även i den mån en uppgift omfattas av en — straffsanktionerad eller civilrättslig — lagregel om tystnadsplikt som viker för meddelarfriheten enligt 1 och 7 kap. TF skulle det saknas skydd mot sanktioner från kontraktspartens, dvs. arbetsgivarens, sida. Förutsättningen är givetvis att man, som vi gjort (se avsnitt 2.10.5.), kan utgå från att avtalsgrundade tystnadsplikter på den enskilda sektorn går före den tryck- frihetsrättsliga meddelarfriheten.
Det sagda får betydelse på bankområdet. I betydande omfattning kan man nämligen räkna med att de bankanställda har en på anställningsavtalet grundad tystnadsplikt angående bl.a. kundernas förhållanden.
När det sedan gäller försäkringsområdet så saknas det här lagregler om tystnadsplikt. Däremot torde det, som en följd av anställningsavtalet, råda en långtgående tystnadsplikt beträffande försäkringstagarnas personliga och ekonomiska förhållanden. Även här blir den tankemässiga utgångs- punkten att meddelarfriheten viker.
Vårt förslag innefattar visserligen en huvudregel om meddelarfrihet för anställda trots åtaganden om tystnadsplikt. Å andra sidan har vi nyss förordat ett ganska vidsträckt undantag till skydd för tredje mans personliga och ekonomiska förhållanden, av innebörd — i enlighet med det förda resonemanget — att avtalsgrundad tystnadsplikt tar över meddelarrätten. Undantaget är dock inte absolut. Frågan är då om sådan information som kunder lämnar till banker, försäkringsbolag och motsvarande institutioner skall vara helt undantagen från uppgiftslämnande till massmedierna. Vi anser inte det. Enligt vår uppfattning är det tillräckligt att förtroendesitua- tionen särskilt beaktas vid intresseavvägningen. Härmed torde man nå i stort sett samma resultat som med en absolut undantagsregel men ha en "ventil” för alldeles speciella situationer.
8.4. Andra undantag
8.4.1. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Yttrandefrihetsutredningen föreslog att också vissa andra på den offentliga sidan kvalificerade tystnadsplikter skulle gälla som undantag från med- delarrätten på den enskilda sektorn. Det rörde sig om följande tystnads— plikter.
1. Tystnadsplikt om kvarhållande av försändelser på trafikanstalter eller om planerad eller pågående hemlig avlyssning, i de fall åtgärderna har beslutats av domstol, undersökningsledare eller åklagare som ett led i en verksamhet med syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och det kan antas att en överträdelse motverkar syftet med åtgärderna eller skadar den framtida verksamheten.
2. Tystnadsplikt om det allmännas eller om enskildas åtgärder för att bevaka eller på annat sätt mot brottsliga angrepp skydda dels byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier, dels tillverkning, förva- ring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål eller förvaring av eller transport av vapen, ammunition, sprängämnen, kärnäm- nen eller radioaktivt avfall, dels telekommunikationer, dels ock upptag- ningar för automatisk databehandling eller andra handlingar, allt i den mån det kan antas att en överträdelse motverkar syftet med åtgärderna.
3. Tystnadsplikt om chiffer, koder eller liknande metoder att underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av hemliga meddelanden, i de fall det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med metoden.
4. Tystnadsplikt om särskilda postförsändelser eller telefonmeddelan- den.
8.4.2. Överväganden och förslag
När det gäller de av yttrandefrihetsutrcdningen föreslagna tystnadsplikterna på den offentliga sidan anser vi att det saknas skäl att i detta sammanhang diskutera tystnadsplikten under punkten 1. Vi kan nämligen inte se att den skulle kunna få någon betydelse i samband med avtalsgrundade tystnads- plikter. Däremot torde det finnas motsvarigheter på den privata sidan till tystnadsplikterna under punkterna 2—4. Dessa får vi alltså ta upp till be- handling.
Vad först beträffar punkten 2 kan ett enskilt företags åtgärder för att bevaka eller på annat sätt mot brottsliga angrepp skydda byggnader, an- läggningar, transporter o.d. enligt vår bedömning aldrig ha ett sådant all- mänintresse att ett röjande bör vara tillåtet om detta skulle motverka syftet med åtgärden. Vad det är fråga om är sådant som inbrottsskydd, larm och liknande. Uppgifter om anordningar av detta slag bör alltså i princip vara undantagna från meddelarrätten på den privata sektorn.
Vad sedan gäller tystnadsplikt om chiffer, koder eller liknande metoder att underlätta befordran eller användning av hemliga meddelanden kan
samma resonemang föras. Inte heller här bör meddelarrätt gälla i den mån ett röjande skulle vara ägnat att motverka syftet med metoden. Detta hindrar naturligtvis inte att själva innehållet i det hemliga meddelandet kan vara sådant att det omfattas av meddelarrätten. Vad det här är frågan om är endast själva metoden för hemlighållandet.
Också i fråga om undantaget för tystnadsplikt om postförändelser eller telefonmeddelanden delar vi yttrandefrihetsutredningens uppfattning. Det måste vara möjligt för privata företag att med bindande verkan även i förhållande till en privaträttslig meddelarrätt avtala med sina anställda om tystnadsplikt i dessa hänseenden. Här behöver inte särskilt anges att undan- taget från meddelarrätten gäller endast om ett röjande motverkar något särskilt syfte. Alla avtal rörande tystnadsplikt om postförsändelser eller telefonmeddelanden bör alltså undantas.
8.5. Oriktiga uppgifter
Som vi har framhållit i avsnitt 6 bör i tryckfrihetens intresse anställda och föreningsmedlemmar i princip ha frihet inte bara att sätta åt sidan avtals- grundade tystnadsplikter utan också att rikta kritik mot arbetsgivaren eller föreningen, även om det skeri konflikt med ett åtagande. Denna kritikrätt kan ta sig uttryck i faktaupplysningar eller omdömen om arbetsgivaren resp. föreningen och deras verksamhet. Kritiska framställningar innefattar givet— vis inte sällan röjande av tystnadspliktiga uppgifter.
De undantag från meddelarrätten som hittills har diskuterats har tagit sikte på tystnadsplikter som trots allt borde få upprätthållas av arbetsgivar- en eller föreningen. Frågan är, om något undantag skall göras i kritikrätten mot arbetsgivare och föreningar.
Med vår grundsyn på värdet av det fria ordet är det inte förenligt att låta anställda träffas av civilrättsliga sanktioner därför att de i böcker eller tidningar eller i publiceringsmeddelanden har fört fram kritiska omdömen mot arbetsgivaren, även om det har skett i starkt polemisk ton och utan föregående kontakt med arbetsgivaren. Sådan kritik bör arbetsgivaren få tåla, också när den kan sägas stå i konflikt med lojalitetskravet och hårt frestar förtroendeförhållandet mellan parterna. Det sagda gäller emellertid med ett undantag som rör föreningsmedlemmar. Beträffande detta, som dock endast i viss mån utgör ett avsteg från den angivna principen, hänvisas till avsnitt 10.
Vad som däremot kan diskuteras är om anställda skall kunna drabbas av påföljder för avtalsbrott därför att de har publicerat eller till pressen lämnat oriktiga uppgifter om arbetsgivaren. Den anställde har alltså förbrutit sig, inte mot ett krav på sekretess utan mot ett sanningskrav.
Det finns här anledning att erinra om den ofta diskuterade frågan om ekonomiskt förtal. Denna har behandlats av riksdagen vid ett flertal till- fällen (se JuU 1971:22, 197221, 197319, 1974:21, 1975/76:5 och 1978/7912).
Med ekonomiskt förtal avses förtal som riktar sig mot en fysisk eller juridisk person och medför ekonomiska skadeverkningar för denne men
som inte innefattar angrepp mot någons personliga heder. I gällande rätt saknas uttryckliga bestämmelser som direkt reglerar ekonomiskt förtal och ärekränkning av kollektiv. Emellertid anses att spridande av oriktiga eller ogrundade uppgifter om en persons yrkesutövning eller ekonomiska för- hållanden ofta bör kunna åtkommas som vanlig ärekränkning. Även vad gäller ärekränkning mot kollektiva enheter tolkas brottsbalkens förtalsstad- gande något vidsträckt och anses tillämpligt på sådana yttranden som for- mellt avser t.ex. en juridisk person men som måste förstås så att en eller flera bestämda personer utpekas. Det bör tilläggas att marknadsförings- lagen (1975:1418) kan ge näringsidkare ett visst skydd mot förtal från konkurrenters sida. Det kan också nämnas att pressen i sin självsanerande verksamhet prövar uttalanden som skulle kunna anses hänförliga till s.k. ekonomiskt förtal eller ärekränkning av kollektiv.
Riksdagens behandling av frågan om ansvar för ekonomiskt förtal visar att sådan lagstiftning kan leda till att yttrande- och tryckfriheten inskränks på ett oacceptabelt sätt till men bl.a. för en fri och öppen debatt i konsu- mentupplysningsfrågor. Med hänsyn härtill och till de möjligheter att mot- verka ekonomiskt förtal som gällande rätt erbjuder har riksdagen ansett att det inte finns anledning att överväga särskild lagstiftning mot sådant förtal.
Vad vi har att ta ställning till är inte i och för sig frågan om ekonomiskt förtal utan frågan om sanktioner inom ramen för en anställning för oriktiga uppgifter om, i första hand, ett företag. Den redogörelse för arbetsdom- stolens praxis som vi har lämnat i avsnitt 4.1.3 låter förstå att kritikrätten kan missbrukas på ett sätt som i vanliga fall medför arbetsrättsliga påföljder för den anställde. Det är däremot något ovisst, om sådana påföljder kan komma i fråga, när den oriktiga kritiken har haft formen av framställning i tryckt skrift eller av ett publiceringsmeddelande. Har man emellertid ut- gångspunkten att avtalsgrundade tystnadsplikter tar över meddelarfriheten, borde konsekvensen rimligen bli att detsamma gäller avtalsgrundad skyldig- het att hålla kritiken mot arbetsgivaren inom vissa gränser.
Det kan synas som om lagutskottet i sitt betänkande (1988/89zLU30) om skydd för företagshemligheter har haft uppfattningen att en anställd, som oriktigt har pådyvlat ett företag en brottslig gärning eller något missför- hållande, med vissa förbehåll skulle kunna åläggas skadeståndsansvar för att ha röjt en företagshemlighet (se betänkandet s. 22 och 25). Vi ifrågasät- ter denna ståndpunkt. Om ett påstått missförhållande inte existerar, kan det knappast bli tal om någon företagshemlighet som kan röjas. Det föreligger således inte något åsidosättande av en sekretessplikt.
Inte heller enligt vår åsikt är det emellertid acceptabelt att en anställd utan att behöva befara konsekvenser skall kunna lämna oriktiga uppgifter för publicering om sitt företag och dess verksamhet — i strid med lojalitets- plikten. Vi föreslår därför en regel om undantag från meddelarrätten som tar sikte på detta fall. Stor försiktighet är emellertid på sin plats när det gäller att utforma ett sådant undantag från publicerings- och meddelar- friheten. För detta talar bl.a. riksdagens awisande inställning till lagstift- ning till skydd mot ekonomiskt förtal.
Den regel vi föreslår är mycket restriktiv. Den bör gälla endast anställda, inte föreningsmedlemmar. Den bör vidare ta sikte på det praktiskt viktigas- te behovet, nämligen att arbetsgivaren kan skilja den anställde från an- ställningen eller omplacera honom, när till följd av publiceringen förtroen- det till arbetstagaren har skadats allvarligt. Skadestånd bör alltså inte bli aktuellt. Bara när den anställde har lämnat bevisligen oriktiga uppgifter om arbetsgivarens förhållanden och gjort det med vett och vilja — uppsåtligen — bör arbetsrättsliga sanktioner få förekomma. Härigenom blir utrymmet för reaktionsmöjligheter snävt. En anställd som vill kritisera sitt företag — utan att därvid röja några hemligheter — behöver alltså inte låta sig avskräckas av rädsla att ta miste på fakta. En ytterligare förutsättning för påföljd bör vara att den lämnade uppgiften har länt arbetsgivaren till skada eller men. Ingripande kan därför i praktiken inte aktualiseras, så länge ingen publice- ring har ägt rum.
Det kan visserligen tyckas egendomligt att arbetsgivaren får större möjlig- heter till civilrättsliga reaktioner när en anställd sätter sig över en tystnads- plikt än när han nonchalerat ett krav på saklig korrekthet. Det är emellertid att märka att i det förra fallet skadan oftast är irreparabel, medan den i det senare fallet kan neutraliseras eller i vart fall begränsas genom tillrättaläg— ganden inför offentligheten.
Vi föreslår i det följande (avsnitt 12) ett förbud för bl.a. arbetsgivare att efterforska dem som har publicerat sig anonymt eller lämnat publicerings- meddelanden. Förbudet avses dock inte gälla fall då TF tillåter ingripande mot författaren eller meddelaren. Någon inskränkning i efterforskningsför- budet bör emellertid inte göras när en sanktion skulle kunna stödjas endast på den nu föreslagna undantagsregeln. Som skäl för detta kan åberopas att anonyma angrepp har mindre tyngd och genomslagskraft. Viktigare är emellertid, att en inskränkning i efterforskningsförbudet för fall då oriktiga uppgifter har lämnats skulle tendera att göra detta förbud ihåligt; bl.a. skulle en efterforskande arbetsgivare sällan kunna läggas till last att han bort räkna med att uppgiftslämnaren saknade uppsåt beträffande uppgiftens oriktighet.
Vi vill till undvikande av missförstånd tillägga att den som har lämnat oriktiga uppgifter om annan givetvis kan drabbas av påföljder härför på annan grund än den nu diskuterade, t.ex. därför att han samtidigt har röjt en företagshemlighet eller därför att han har gjort sig skyldig till förtal.
9 Särskilt om hemligheter inom företag
9.1. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Yttrandefrihetsutredningen föreslog ett undantag från meddelarrätten för enskildas yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur (se SOU 1983:70 s. 168 ff).
Grundtanken bakom utredningens förslag i denna del är att företagen måste kunna hävda sig i konkurrensen på marknadsmässiga villkor. Det är därför inte tänkbart att tvinga fram insyn i allt som förekommer inom olika företag. Åtskilliga uppgifter om ett företags förhållanden måste kunna förbli hemliga. Enligt utredningen bör frågan vilka uppgifter som skall undantas från meddelarrätten bero av hur vitala uppgifterna är för före- tagets möjligheter att arbeta i en marknadsekonomi.
När det gällde att närmare bestämma vilka uppgifter som bör skyddas mot offentliggörande sökte yttrandefrihetsutredningen vägledning i regler— na i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Enligt utredningen brukar regleringen i den lagen förstås så att den ger skydd åt tekniska och kommersiella yrkeshemligheter. Som exempel på tekniska yrkeshemligheter angav utredningen tillverkningsmetoder och val av mate- rial och som exempel på kommersiella yrkeshemligheter en affärs vinstpro- cent på olika varor och ett företags särskilda försäljningsmetoder. Ut- redningen påpekade att ett företags affärsförbindelser i allmänhet måste räknas som skyddsvärda kommersiella hemligheter och konstaterade att hänsynen till omsättningens och affärslivets behov kräver ett visst skydd mot att uppgifter från förtroliga ekonomiska förbindelser kommer ut till offent- ligheten. Enligt utredningen borde sådana förbindelser därför i fråga om meddelarrätten behandlas på samma sätt som förtroliga relationer mellan enskilda och myndigheter. Utredningen pekade på att lagen med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens sannolikt skulle ersättas med ny lag- stiftning genom vilken termen företagshemligheter skulle införas samt fann att de uppgifter som bör fredas från insyn i det då rådande rättsläget sammanfattande kunde beskrivas som yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur.
Det sagda torde innebära att yttrandefrihetsutredningens avgränsning av området för meddelarrätt överensstämmer med vad som utgör yrkeshem- ligheter enligt lagen med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens.
Yttrandefrihetsutredningen menade alltså att som allmän regel borde gälla att meddelarrätten inte får utformas så att företagens möjligheter att
fungera på en marknad äventyras. Utredningen pekade emellertid på att man måste vara klar över att en del uppgifter kan röra sådana förhållanden som är av vikt för ett företags förmåga att framgångsrikt hävda sig på marknaden samtidigt som de har avgörande betydelse för omgivningens villkor. Enligt utredningen kan man alltså få en uttalad konflikt mellan sekretessen och informationsfriheten. Hur denna konflikt skulle lösas ut— vecklade yttrandefrihetsutredningen inte. Man hänvisade endast till att det får bli en uppgift för i första hand en jury att i instruktionens, dvs. 1 kap. 4 % TF, anda avgöra vilket intresse som skall vika.
9.2. Läget när det gäller lagstiftning om skydd för företagshemligheter
Regeringen avgav i mars 1988 till riksdagen ett förslag till ny lagstiftning om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155). Riksdagens lagutskott överarbetade förslaget och begärde därefter lagrådets yttrande i lagstift- ningsärendet. Lagrådet, som hade yttrat sig i frågan redan innan pro- positionen beslutades, yttrade sig över lagutskottets förslag i november 1988. Därefter utarbetade lagutskottet ett betänkande (1988/89zLU30) som innehåller bl.a. ett förslag till lag om skydd för företagshemligheter. Sedan betänkandet förelagts riksdagen begärde 19 av riksdagens ledamöter i skri- velse den 9 maj 1989 att lagförslaget jämlikt 2 kap. 12 % tredje stycket regeringsformen skulle vila i minst tolv månader. Denna begäran behand- lades av konstitutionsutskottet och föranledde utskottet att — sedan yttrande inhämtats från lagrådet — göra följande bedömning.
Av de lagförslag som har lagts fram i betänkandet 1988/891LU30 finns i den föreslagna lagen om företagshemligheter föreskrifter som rör begränsningar av de i 2 kap. 1 5 första stycket 1 och 2 regeringsformen tillförsäkrade yttrande- och informationsfriheterna. Dessa bestämmelser är 1—4 och 8 55, 11 & första och fjärde styckena, 12 5, 13 5 första stycket och punkten 2 första meningen övergångsbestämmelserna. Enligt utskottets mening är 2 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen tillämpligt på dessa lagförslag. I fråga om övriga lagförslag i betänkandet är bestämmelsen däremot inte tillämplig.
Resultatet av den efterföljande riksdagsbehandlingen blev att hela lagför- slaget och alltså inte endast de av konstitutionsutskottet angivna bestäm- melserna i förslaget återförvisades till lagutskottet. Vilandeförklaringen gällde dock naturligtvis endast de frihetsinskränkande bestämmelserna. Vi gör den bedömningen att lagutskottets förslag till lag om skydd för företagshemligheter kommer att läggas fram på nytt för riksdagen när tolvmånadersfristen löpt ut samt att det då kommer att samla erforderlig majoritet. Med hänsyn härtill har våra överväganden när det gäller med- delarrätt för uppgifter inom företag grundats på det vilande lagförslaget. Som framgår nedan anser vi att ett par smärre förändringar bör göras i förhållande till förslaget. Dessa är emellertid av sådant slag att de i huvud-
sak endast innebär förtydliganden. De kan göras i en senare omgång sedan lagen antagits av riksdagen.
Förslaget till lag om skydd för företagshemligheter utgör alltså en grund för våra resonemang när det gäller utsträckningen av meddelarrätt be- träffande uppgifter som hålls hemliga inom företag. Vi skall därför i följan- de avsnitt tämligen ingående presentera förslagets innebörd. Den som öns- kar ytterligare information hänvisas till lagutskottets betänkande (1988/ 891LU30) och till propositionen (prop. 1987/88:155).
9.3. Närmare om förslaget till lag om skydd för företagshemligheter
I lagutskottets förslag till lag om skydd för företagshemligheter anges i 1 & att med företagshemlighet avses sådan information om affärs- eller driftför- hållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Med information förstås i förslaget både sådana uppgifter som har doku- menterats i någon form, inbegripet ritningar, modeller och andra liknande tekniska förebilder, och enskilda personers kännedom om ett visst för- hållande, även om det inte har dokumenterats på något särskilt sätt.
I propositionens allmänmotivering (prop. 1987/88:155 s. 12 f) redogörs närmare för vad som skall avses med en företagshemlighet. Departements- chefen nämner att utredningen om skydd för företagshemligheter, vars betänkande (SOU 1983:52) Företagshemligheter ligger till grund för lagför- slaget, använde ordet kunskap för att ange de uppgifter i näringsverksam- heten som bör åtnjuta skydd som företagshemlighet. För egen del anser departementschefen att detta ord kan ge en felaktig föreställning av skydds- objektet. Enligt hennes uppfattning är det ingalunda så, att en företagshem- lighet måste vara en intellektuellt fristående uppgift av inte obetydlig kvali- té, vilket ordet "kunskap" kan ge intryck av. Hon menar således att varken något krav — motsvarande det som gäller inom patenträtten — på upp- finningshöjd eller på originalitet bör ställas på en företagshemlighet. Detta innebär enligt propositionen att även förhållandevis triviala uppgifter bör kunna vara företagshemligheter.
Som exempel på företagshemligheter nämns i propositionen information om en produkt som en näringsidkare ännu inte har introducerat på mark- naden samt information om tekniska landvinningar, produktionserfaren- heter och liknande samt uppgifter av kommersiell art om administration, planering, försäljning, finansiering m.m. Även information om idéer och projekt bör enligt departementschefen kunna betraktas som företagshemlig- heter, om det är viktigt att utvecklingsarbetet hålls hemligt. Detta innebär, som det påpekas i propositionen, att en företagshemlighet kan vara såväl en immateriell tillgång som ett objekt i form av exempelvis en teknisk förebild.
I propositionen anförs vidare att varje uppgift i näringsverksamhet i och för sig bör kunna utgöra en företagshemlighet. Huruvida uppgiften skall
vara en företagshemlighet bör enligt departementschefen bero på om in- formationen hålls så skyddad att den inte är lätt åtkomlig för envar som vill ta del av den och om den är av värde för näringsverksamheten eller, annorlunda uttryckt, om det skulle medföra skada att informationen röjs. Vad gäller hemlighållandet finns det, framhåller departementschefen, inte anledning att kräva att hemligheten inte får spridas till fler än ett visst antal personer eller utanför en viss krets. Enligt hennes uppfattning bör ex- empelvis en uppgift kunna delges ett företags samarbetspartner utan att för den skull mista sin karaktär av hemlighet. Däremot menar hon att kretsen måste vara begränsad, definierbar och sluten i den meningen att de som har del av informationen inte reservationslöst är behöriga att utnyttja den eller föra den vidare.
Departementschefen tar särskilt upp frågan i vilken utsträckning en nä- ringsidkare utåt måste manifestera sin vilja att informationen skall hållas hemlig. Hon uttalar här att det givetvis ligger i näringsidkarens eget intresse att så tydligt som möjligt klargöra att informationen skall hållas hemlig. Enligt hennes bedömning finns det därför anledning räkna med att närings- idkaren genom säkerhetsinstruktioner, hemligstämpling eller liknande an- ger var gränsen mellan företagshemligheter och andra uppgifter i närings- verksamheten går. Men hon menar inte att ett formligt krav på att skyddsåt- gärderna skall vara skönjbara utåt bör ställas upp. Ett sådant krav skulle enligt henne innebära att lagen inte gav något skydd i fall då det föreligger en brist i den så att säga formella delen av skyddet men det likväl står klart att det är fråga om information som näringsidkaren vill hålla hemlig.
Slutligen kommer departementschefen, när det gäller begreppet före- tagshemlighet, i allmänmotiveringen in på att det bör krävas att det är fråga om information vars röjande skulle innebära skada för näringsidkaren. Hon konstaterar att det torde vara en allmän uppfattning att endast relevanta företagshemligheter skall skyddas. Det är också hennes mening att inte varje uppgift som en näringsidkare kan vilja hålla hemlig bör anses utgöra en företagshemlighet och därmed åtnjuta det skydd som enligt lagförslaget skall tillkomma en sådan. Först om en uppgift kan anses som så väsentlig för näringsverksamheten att ett röjande skulle förändra konkurrensförmågan i negativ riktning, dvs. medföra en skada, bör uppgiften således enligt för- slaget anses utgöra en företagshemlighet. När det gäller tolkningen av detta skaderekvisit innehåller lagutskottets betänkande ett förtydligande som vi kommer att redogöra för nedan.
I specialmotiveringen i propositionen (prop. s. 34 ff) ges i andra av- seenden en del kompletterande information. Bl.a. kommenteras vad som menas med en näringsidkares rörelse. Informationen skall ju, för att utgöra en företagshemlighet, ha anknytning till en sådan dvs. till ett företag. Begreppet näringsidkare skall fattas i vidsträckt bemärkelse och inbegriper varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller ej.
Vidare poängteras i specialmotiveringen att den aktuella informationen skall ha anknytning till näringsverksamheten. Den skall i något avseende
röra näringsidkarens affärs- eller driftförhållanden. Härmed avses inte bara kommersiella uppgifter om enskilda affärshändelser utan också information om affärshändelser av mer allmänt slag, såsom marknadsundersökningar, marknadsplanering, prissättningskalkyler och planer rörande reklamkam- panjer. Begreppet inkluderar information som kan hänföras till den på— gående driften eller produktionen samt information som rör konstruktions— och utvecklingsarbete, forskning, prov och liknande. En gräns måste emel- lertid enligt specialmotiveringen dras mellan sådan information om affärs- och driftförhållanden som finns i näringsidkarens rörelse och vad som kan klassas som personlig skicklighet, erfarenhet och kunskap hos någon som är anställd i näringsverksamheten. Principen bör vara att information som vem som helst med adekvat utbildning kan omsätta i praktiskt resultat bör anses som information i näringsidkarens rörelse medan information, som är så knuten till individen att den inte genom en instruktion eller anvisning kan överflyttas till någon annan, bör anses vara av personlig art och således inte ingå i näringsidkarens rörelse.
I specialmotiveringen tas på nytt upp frågan om vilka krav som bör ställas på att näringsidkaren håller informationen hemlig. Något krav på absolut hemlighållande ställs inte upp. Det pekas på att den aktuella typen av information ofta torde vara känd av flera. I uttrycket ”hemlig” ligger dock att informationen inte får vara tillgänglig för envar som kan ha ett intresse av att ta del av den. Hemlighållandet har således en relativ innebörd. Inom företag kan information rent allmänt sägas vara hemlig, om den inte får yppas till andra än sådana anställda som behöver den för att fullgöra sitt arbete. I ett mindre företag kan detta innebära att alla inom företaget känner till hemligheten. Inom ett storföretag kan informationen vara känd inom en eller flera avdelningar men likväl — totalt sett — vara hemlig. Inte ens företaget som sådant bildar emellertid en absolut gräns för hemlig- hållandet. Vid exempelvis organiserat samarbete, licensgivning eller lego- tillverkning innebär inte det förhållandet att informationen förs utanför det egna företaget att hemlighållandet går förlorat. När spridningen går utanför företaget får den dock inte vara allmän och okontrollerad. För att bibehålla sin status av hemlig får informationen således inte spridas utanför en krets som åtminstone i princip är identifierbar och sluten.
Vad beträffar kravet på att näringsidkaren skall hålla informationen hem- lig uttalas i specialmotiveringen att avsikten härmed är att markera att han skall ha ambitionen att behålla informationen inom den krets där den är känd. En sådan ambition eller vilja kan komma till uttryck på olika sätt. Det kan ske genom att arbetsgivaren upplyser sina anställda om att viss in- formation inte får spridas utanför en viss grupp. Det kan också ske genom utfärdande av säkerhetsinstruktioner, hemligstämpling eller liknande. Även säkerhetsåtgärder som inläsning av dokument, säkerhetskoder, tillträdesbe— gränsningar och besöksförbud kan visa på näringsidkarens vilja till hemlig- hållande. Emellertid skall detta rekvisit inte uppfattas som ett formkrav. Inte sällan torde det förhålla sig så att näringsidkarens intentioner i detta avseende är fullt klara utan att någon särskild åtgärd erfordras. Verksam-
hetens inriktning och former kan vara sådana att det måste stå klart för de anställda att det är fråga om hemlig information. Avsaknaden av en formellt manifesterad säkerhetsåtgärd, exempelvis föreskrift om inlåsningsrutin, bör i ett sådant fall enligt specialmotiveringen inte föranleda att informationen ej omfattas av lagen. Just frånvaron av sådana säkerhetsåtgärder kan emel- lertid leda till att de anställda inte är eller bör vara medvetna om att informationen är hemlig och då inte kan drabbas av någon påföljd om de utnyttjar eller röjer hemligheten.
Ett annat förhållande som diskuteras i specialmotiveringen är det att skyddsvärd information ofta framkommer som ett resultat av de anställdas arbetsprestationer i näringsverksamheten. I dessa fall saknar arbetsgivaren åtminstone till en början kännedom inte bara om informationens innehåll utan också om dess existens. Även i desa fall bör informationen enligt specialmotiveringen likväl kunna omfattas av lagen. Kravet att näringsid- karen skall hålla informationen hemlig bör nämligen anses uppfyllt då han har klargjort eller det ändå står klart att information av ett visst slag inte får spridas utanför en viss krets. Det är alltså inte någon förutsättning att arbetsgivaren har vetskap om att arbetstagarna på företagets forskningsav- delning har .ort en viss upptäckt eller en viss uppfinning. Detta ligger i linje med att arbetsgivaren som regel har rätt till resultatet av arbetstagarens prestationer. Endast om arbetstagarens prestation i tjänsten är en patenter- bar uppfinning har arbetstagaren själv en principiell rätt till resultatet. Arbetsgivaren har dock i dessa fall enligt lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar vissa möjligheter att mot ersättning få överta den patenterbara uppfinningen.
Begreppet företagshemlighet begränsas som framgått av ett skaderekvisit som innebär att informationen i fråga måste ha ett värde i näringsidkarens hand. I lagförslaget i propositionen används uttrycket ”är ägnat att medföra skada” för att markera att det inte krävs att skada verkligen uppkommit i det enskilda fallet. Enligt specialmotiveringen räcker det att situationen är sådan att röjandet typiskt sett är av sådan beskaffenhet att det medför skada. Vid bedömningen av frågan om ett röjande är ägnat att medföra skada är det i och för sig utan betydelse om den information som det är fråga om har varit kostsam att utveckla eller ej. Avgörande är endast om själva röjandet kan orsaka ekonomiska konsekvenser eller annan skada för näringsidkaren.
Slutligen tas i specialmotiveringen upp det förhållandet att en näringsid- kare legalt, exempelvis genom licens- eller samarbetsavtal, har tagit emot en annan näringsidkares företagshemlighet. Det fallet att en näringsidkare i egenskap av konsult har fått inblick i hemlig information hos en annan näringsidkare nämns också. Företagshemligheten kan i dessa fall sägas vara gemensam för de båda näringsidkarna. Vanligen uppkommer skada för dem båda, om hemligheten röjs. I vissa fall kan skadan emellertid komma att drabba endast den näringsidkare från vilken hemligheten ursprungligen härrör. I ett sådant fall är det enligt specialmotiveringen fråga om en företagshemlighet hos denne som skyddas av lagen även om röjandet sker hos en annan näringsidkare.
När det gäller skaderekvisitet i 1 & företagshemlighetslagen innehåller lagutskottets betänkande som nämnts ett förtydligande. Lagutskottet kon- staterar (betänkandet s. 19) att det med den utformning som begreppet företagshemlighet getts i propositionen framstår som tydligt att information om exempelvis brottsliga förfaranden inte i och för sig avsetts bli utesluten från skydd men att avsikten samtidigt inte varit att alla uppgifter som en näringsidkare vill hålla hemliga skall åtnjuta skydd. I propositionen har konflikten mellan de delvis motstridiga intressen som gör sig gällande på området lösts på bl.a. det sättet att skadeståndsansvar (se propositionens 4—7 åå) för utnyttjande eller röjande av företaghemlighet skall inträda endast när utnyttjandet eller röjandet är obehörigt. Som exempel på åt- gärder som inte är obehöriga anges i propositionen bl.a. att en arbetstagare enligt 22 & lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet lämnar över information till en ledamot i styrelsen för sin arbetstagarorganisation och det viktiga fallet att någon inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöjar ett olagligt förhållande inom ett företag.
Lagutskottet har en något annorlunda syn på hur skyddet för företags- hemligheter enligt lagförslaget förhåller sig till sådant som utgör brott. Enligt lagutskottet bör med ”skada” i 1 & lagförslaget avses endast ersätt- ningsgill skada. Utskottet anser följaktligen (betänkandet s. 22) att denna bestämmelse i förslaget innebär en grundläggande begränsning av lagens tillämpningsområde på så sätt att lagen inte omfattar och därmed inte heller skyddar sådana uppgifter som avser brottsliga eller från samhällets syn- punkt eljest helt oacceptabla förhållanden. Lagutskottet preciserar vad som skall avses med helt oacceptabla förhållanden. Till denna kategori bör enligt utskottet särskilt allvarliga åsidosättanden av lagstiftning som är avsedd att skydda t.ex. liv och hälsa. I sammanhanget understryker emellertid ut- skottet att för att en uppgift över huvud taget inte skall anses som före- tagshemlighet måste brottet faktiskt ha begåtts eller annan helt oacceptabel verksamhet ha utövats.
Denna tolkning av skaderekvisitet innebär alltså att sådana förhållanden som i och för sig med hänsyn till övriga rekvisit skulle utgöra företagshem- ligheter faller utanför detta begrepp och utanför lagens skydd i de fall de utgör brott eller från samhällets synpunkt helt oacceptabla förhållanden.
Omvänt skulle detta innebära att skyddet enligt lagförslaget gäller för- hållanden som inte utgör brott eller annars är helt oacceptabla. Detta är också i princip riktigt. Men i det av lagutskottet utformade lagförslagets andra paragraf görs ett viktigt undantag när det gäller skyddet för före- tagshemligheter. Där anges nämligen att lagen gäller endast obehöriga angrepp på sådana hemligheter. Som ett obehörigt angrepp anses inte att någon anskaffat, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsid- kare för att inför en myndighet, annat behörigt organ eller allmänheten avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Som ett obehörigt angrepp anses inte heller att någon utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som har angripits enligt
bestämmelserna i lagförslaget men som han eller någon före honom fått del av i god tro.
Undantagen enligt lagutskottets förslag till 25 från skyddet för före— tagshemligheter har utskottet motiverat under fem olika punkter (betänkan- det s. 25) enligt följande.
1. Undantaget för brott och andra helt oacceptabla förhållanden i 1 & gäller endast om det rent faktiskt har begåtts ett brott eller utövats helt oacceptabel verksamhet. Att brottsliga eller andra helt oacceptabla för- hållanden kan misstänkas föreligga medför däremot inte att skyddet bort- faller. Utan en uttrycklig undantagsregel skulle därför den som hade goda skäl till att anta att en företeelse inom företaget var brottslig eller eljest förkastlig inte kunna freda sig från skadeståndsansvar för ett avslöjande om hans antagande senare skulle visa sig felaktigt.
2. Gränsen mellan sådana missförhållanden som helt faller utanför skyd- det för företagshemligheter och sådana som definitionsmässigt omfattas av lagen är inte helt klar.
3. Det kan inom företag förekomma missförhållanden som visserligen inte är av så allvarlig beskaffenhet att de över huvud taget inte åtnjuter skydd enligt lagen men som ändå fritt bör få röjas.
4. Det kan tänkas fall då en företagshemlighet, som i och för sig är skyddsvärd och därför omfattas av lagen, måste röjas för att exempelvis ett brott skall kunna bringas i offentlighetens ljus (de s.k. kombinationsfallen).
5. Rent allmänt framstår det som angeläget att det i lagen kommer till uttryck att skyddet för företagshemligheter har sina av lagstiftaren givna gränser. I motiven till bestämmelsen uttalar lagutskottet även bl.a. följande (be- tänkandet s. 26).
En undantagsbestämmelse med sistnämnda innebörd bör som nämnts ta sikte på förhållanden som innefattar brottsliga gärningar men också andra missförhållanden inom ett företag bör kunna bringas i offentlighetens ljus. Det kan röra sig om förfaranden från företagets sida som — utan att vara kriminaliserade — innebär att gällande regler åsidosätts i väsentliga av- seenden och som kan medföra ingripanden från det allmännas sida i form av föreskrifter, förbud m.m. Det kan emellertid också handla om företeelser som av annan anledning framstår som klart otillbörliga eller klandervärda. Som exempel kan nämnas att ett företag utan att någon därigenom kan lastas för brott överträder bestämmelserna i arbetsmiljölagen eller miljö- skyddslagen eller på annat sätt utsätter sina anställda eller de kringboende för allvarliga miljörisker eller att företaget i strid med marknadsföringslagen eller livsmedelslagstiftningen tillhandahåller konsumenterna hälsofarliga el- ler andra uppenbart otjänliga produkter.
Utskottet framhåller vidare att om företagshemligheter skall få röjas för att missförhållanden skall kunna offentliggöras måste en utgångspunkt vara att det skall finnas fog för ett avslöjande. I lagtexten uttrycks detta, när det gäller brott, så att skälig misstanke skall föreligga. Vad avser ”annat allvar— ligt missförhållande” i näringsidkarens rörelse bör det enligt utskottet krä-
vas att de omständigheter som personen i fråga känner till ”objektivt sett kan anses utgöra ett allvarligt missförhållande”.
Utskottet tar också upp den situationen att flera företagshemligheter har anknytning till ett och samma missförhållande i företaget och uttalar att för att ett röjande inte skall anses som obehörigt i sådana fall det inte bör få omfatta fler hemligheter än vad som oundgängligen krävs för att missför- hållandet skall kunna avslöjas. Över huvud taget bör det enligt utskottet uppställas ett krav på att ett röjande av en företagshemlighet får ske endast i den mån det behövs för att ett missförhållande skall komma till allmän kännedom. I linje härmed anges i lagtexten att röjandet, för att inte vara obehörigt, skall ske ”för att” dvs. med direkt uppsåt att brott eller missför- hållanden skall avslöjas.
Utskottet kommer också in på begränsningen till ”brott, på vilket fängel- se kan följa". Enligt utskottets mening torde de brott som kan föranleda endast bötesstraff och beträffande vilka fängelse således inte ingår i straff- skalan generellt sett vara av så ringa beskaffenhet att det av hänsyn till den fria opionionsbildningen inte är påkallat att delfär bringas till allmän känne- dom. Och härtill kommer enligt utskottet dels att betydelsen av denna inskränkning i viss mån minskar genom att konstaterade bötesbrott inte omfattas av begreppet företagshemlighet, dels att det kan tänkas fall då ett förfarande inom ett företag i och för sig innefattar brottslighet som endast kan föranleda ett bötesstraff men som ändock måste anses utgöra ett allvar- ligt missförhållande och bör få avslöjas.
Utskottet kommenterar sedan även vad som i övrigt skall avses med ”allvarligt missförhållande” i en näringsidkares rörelse och uttalar dels att det inte får vara fråga om en ”bagatellartad förseelse”, dels att vad som avses är ”t.ex. så kvalificerade överträdelser av gällande normer och före- skrifter att missförhållandet objektivt sett kan betecknas som allvarligt” (betänkandet s. 28).
En annan fråga som tas upp i betänkandet är vilket krav som bör ställas på riktigheten av uppgifterna om att brottsliga förfaranden eller andra missförhållanden har förekommit. Endast löst grundade misstankar härom anses inte ge rätt att röja en företagshemlighet. Enligt lagutskottet bör deti vart fall krävas att det föreligger kännedom om vissa faktiska omständig- heter som tyder på ett oacceptabelt handlande från företagets sida. Men förslaget innebär inte att det skall krävas av en person att han skall skaffa sig visshet om huruvida ett förfarande med hänsyn till samtliga föreliggande fakta är brottsligt eller eljest klandervärt. Ett sådant krav skulle enligt lagutskottet medföra att rätten att avslöja missförhållanden lätt blev illuso- risk. En avvägning som enligt lagutskottet synes lämplig är att det, efter mönster av terminologin i rättegångsbalken , skall krävas skälig misstanke om brottsligt förfarande. För att någon skall få avslöja en företagshemlighet bör det alltså krävas att de omständigheter som han känner till objektivt sett kan anses utgöra ett allvarligt missförhållande. Avslöjarens subjektiva upp- fattning om det moraliskt förkastliga i ett visst förfarande från företagets sida föreslås alltså inte få vara avgörande.
Slutligen tar utskottet, såvitt här är av intresse, upp frågan huruvida vad som anges i 2 å andra stycket skall anses vara en uttömmande reglering av de situationer i vilka en företagshemlighet får röjas. Enligt utskottet bör 2 % tolkas så att regeln i paragrafens första stycke om att lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter är en huvudregel och bestäm- melserna i andra (och tredje) stycket principiellt sett blott upptar några särskilt betydelsefulla exempel på angrepp som inte skall anses obehöriga.
Lagutskottets förslag innebär alltså att brottsliga gärningar och andra allvarliga missförhållanden inom ett företag i vissa fall kan avslöjas, t.ex. av någon anställd, utan att denne riskerar att drabbas av skadeståndsansvar för röjandet av en företagshemlighet. Detta gäller även om den anställde är bunden av en avtalad tystnadsplikt gentemot företaget. Avslöjandet får emellertid inte ske hur som helst. I lagtexten anges att det skall vara fråga om ett offentliggörande eller att avslöjandet skall ske inför en myndighet eller annat behörigt organ. Vad som avses med myndighet är klart. Det står ju f.ö. alltid öppet för den som känner till att ett brott har begåtts att lämna information om detta till polisen. Något krav på att den myndighet man vänder sig till skall ha behörighet att handlägga just den aktuella frågan uppställs inte utan det räcker med att myndigheten i allmänhet har att behandla sådana spörsmål. Med uttrycket ”annat behörigt organ” menas t.ex. skyddsombud och andra fackliga förtroendemän. Och med ”offent- liggörande” avses att det även skall vara möjligt att väcka den allmänna opinionen i en fråga.
Avsikten med röjandet skall vara att uppgift om ett missförhållande skall spridas bland allmänheten. Det krävs däremot inte att röjandet verkligen leder till att uppgiften får allmän spridning. Inte heller bör det enligt utskottets mening fordras att den som röjer hemligheten har för avsikt att själv sprida informationen till en vidare krets. Det räcker med att han lämnar uppgiften till någon som i sin tur kan tänkas antingen direkt eller indirekt föra den vidare. Bestämmelsen ger den som har för avsikt att offentliggöra ett missförhållande stor möjlighet att fritt välja till vem han skall lämna informationen. På samma sätt som i tryckfrihetsrättsliga sam- manhang kan han självfallet vända sig till exempelvis författare, journalis- ter, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer. Men kretsen av dem som kan ta emot informationen är betydligt vidsträcktare och omfattar i stort sett alla personer som på ett eller annat sätt kan förmodas utgöra en länk i en kedja som leder fram till att uppgiften får spridning. Det blir härigenom enligt utskottet möjligt att — för att blott nämna några enstaka exempel — lämna uppgiften till personer med anknytning till miljörörelser, fackliga och poli- tiska organisationer och andra ideella sammanslutningar samt till enskilda opinionsbildare. I praktiken torde den personkrets som kan ta emot in- formation begränsas av endast det förhållandet att syftet med röjandet skall vara att uppgiften skall komma till allmän kännedom.
Enligt lagförslaget garderas alltså den som avslöjar en icke skyddad företagshemlighet mot att drabbas av skadeståndsansvar. Detta är natur- ligtvis viktigt. Men en fråga som man måste ställa sig i detta sammanhang är
om personen i fråga även är skyddad mot andra sanktioner, främst arbets- rättsliga sådana. Härom kan följande sägas.
I lagutskottets betänkande anges som framgått att skyddet för före- tagshemligheter enligt bestämmelsen i lagens 2 5 inte innebär något hinder mot att arbetstagare och andra avslöjar allvarliga missförhållanden inom ett företag. Utskottet konstaterar emellertid att den som är bunden av en avtalad tystnadsplikt enligt gällande rätt inte fritt torde kunna lämna med- delanden i syfte att de skall publiceras och att detta alltså f.n. utgör ett hinder för honom att lämna uppgifter till dagspressen om missförhållanden i det företag vari han är anställd. I detta sammanhang framhåller utskottet att bestämmelsen i 2 5 andra stycket är av särskild betydelse för anställda och andra som är bundna av avtalade tystnadsplikter eftersom den öppnar en möjlighet för dessa att vända sig till massmedierna med angelägen in- formation. I den promemoria som låg till grund för lagrådets yttrande uttalades i detta avseende även att inskränkningarna i meddelarfriheten, om förslaget genomförs, därför delvis kommer att bortfalla, något som får anses särskilt betydelsefullt för arbetstagarna.
Den sanktion som det enligt förslaget till företagshemlighetslag är fråga om är skadestånd. Vad det gäller är s.k. inomobligatoriskt skadestånd dvs. skadestånd i kontraktsförhållande. Bestämmelserna om skadestånd i 6 och 7 55 företagshemlighetslagen skall alltså inte uppfattas så att de föreskriver att skadestånd skall utgå i avsedda fall utan endast så att de återger vad som ändå gäller till följd av avtalsrelationen mellan arbetsgivaren och den an- ställde eller någon annan som fått del av en företagshemlighet i förtroende (se 1988/89zLU30 s. 39 f). Till följd härav, dvs. av att skyddet för före- tagshemligheter i dessa fall bygger på avtalsgrundad tystnadsplikt, skulle enligt vårt antagande — och f.ö. även enligt lagutskottets — ingen meddelar- frihet råda beträffande dessa.
I promemorian gör lagutskottet sitt uttalande under rubriken skade- ståndsansvar vid avtalade tystnadsplikter. Att dra slutsatsen att lagutskottet menat att den som avslöjar allvarliga missförhållanden hos ett företag, gentemot vilket han är bunden av en avtalad tystnadsplikt, genom att lämna publiceringsmeddelande även är skyddad mot andra sanktioner på grund av formuleringen i 2 & är kanske därför för djärvt. Vår uppfattning är emeller- tid att innebörden av paragrafen får betydelse för vad som anses utgöra saklig grund för uppsägning enligt 7 5 lagen (1982:80) om anställningsskydd och för bedömning av om arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, vilket enligt 18 & samma lag krävs för att avskedande skall få äga rum. På detta sätt torde företagshemlighetslagen ge ett skydd även mot uppsägning och avskedande.
9.4. Överväganden och förslag
9.4.1. Olika typer av uppgifter i företag
Vi skall strax diskutera vilka gränsdragningar som bör göras för med- delarrätten när det gäller uppgifter om företag och deras verksamhet. Innan vi gör detta skall vi emellertid försöka ange hur denna information kan delas in efter de olika regler som gäller för dess offentliggörande.
En stor del av den information som finns om ett företag och dess verk- samhet utgörs av sådant som företaget inte önskar hemlighålla. Det följer inte av lojalitetsplikten att de anställda skall hålla tyst och några avtal om tystnadsplikt finns inte beträffande informationen. Inte heller följer tyst- nadsplikt av lag. Uppgifterna är alltså öppna och det står var och en fritt att föra dem vidare, även i form av meddelanden till pressen.
Vidare finns det information, som inte omfattas av någon lagstadgad tystnadsplikt men som företaget vill hålla hemlig trots att den inte utgör företagshemlighet i lagens mening. Det rör sig t.ex. om uppgifter i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren vill hålla hemliga men som inte rör affärs- eller driftförhållanden eller som är av sådant slag att deras röjande inte är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende för honom. Denna typ av uppgifter är inte skyddade enligt lagen om skydd för före- tagshemligheter. Detta innebär att en anställd som avslöjar en uppgift av denna karaktär inte i enlighet med den lagen kan åläggas skadeståndsskyl- dighet. Men företaget kan ha ingått avtal med den anställde om att upp- gifterna inte får röjas. Och även om så inte skett torde det ofta följa av lojalitetsplikten att arbetstagaren inte får lämna ut dem. Som vi utvecklat i avsnitt 4 innefattar ju den lojalitetsplikt som följer av anställningsavtal inom den privata sektorn en tämligen vidsträckt tystnadsplikt för arbetstagaren. Skadeståndsskyldighet kan alltså uppkomma vid röjande av denna typ av hemliga uppgifter. I den mån den arbetsrättsliga lagstiftningen inte hindrar det kan röjandet även få konsekvenser för anställningsförhållandet. Det sagda, i vart fall när det är frågan om arbetsrättsliga sanktioner, torde gälla även om avslöjandet sker genom meddelande t.ex. till en tidningsredaktion.
Till nyssnämnda typ av information hör även — i den mån företaget håller informationen hemlig — sådant som utgör brott eller som annars är från allmän synpunkt helt oacceptabelt. Sådana förhållanden faller definitions- mässigt utanför begreppet företagshemlighet.
Vidare förekommer det i vissa företag uppgifter som är underkastade sekretess enligt särskild lagstiftning. Som exempel kan nämnas försvarsupp- finningar. Det rör sig alltså om uppgifter som enligt lagstadgade tystnads- plikter skall hållas hemliga. Här finns redan en meddelarrätt som riktar sig mot det allmänna även om den t.ex. på försvarssekretessens område är starkt begränsad.
Uppgifter rörande förhållanden med anknytning till försvaret kan ibland falla under avtalsgrundade tystnadsplikter. Visserligen gäller beträffande denna typ av uppgifter i första hand brottsbalkens bestämmelser i 19 kap.
om spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift. Men i upp- handlingssituationer ingås ofta olika typer av sekretessavtal mellan leveran- tören och försvarets materielverk. I sådana avtal förbinder sig leverantören att iaktta tystnad om vissa förhållanden. Detta innebär att leverantören får en skyldighet att se till att också hans anställda iakttar tystnad med sådant som är hemligt. Ofta ingås avtal härom med de anställda. Dessa avtal kan alltså avse förhållanden som inte är företagshemligheter utan som är skyddsvärda av andra skäl än dem som anges i företagshemlighetslagen.
En viktig kategori är uppgifter av det slag som avses i l 5 lagen om skydd för företagshemligheter. Det rör sig alltså om sådan information om affärs- eller driftförhållanden, dock inte brott eller från samhällets synpunkt helt oacceptabla förhållanden, i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Denna kategori uppgifter har — med det undantag som anges i lagens 2 5 — ett totalt skydd enligt lagen.
Det bör här än en gång påpekas att vi, liksom lagutskottet i betänkandet 1988/89zLU30, förutsätter att sekretesskravet beträffande företagshemlig- heter är att se som avtalsgrundat och inte laggrundat. Eftersom avtalade tystnadsplikter och de anställdas lojalitetsplikt enligt vårt antagande f.n. bryter meddelarrätten finns härigenom även ett hinder mot att anställda lämnar ut uppgifter av detta slag för publicering. Den som lämnar ut uppgiften torde nämligen kunna drabbas av konsekvenser i sitt anställnings- förhållande.
Som framgått ovan finns det alltså i den nyss nämnda 2 & i förslaget till företagshemlighetslag ett undantag från skyddet för företagshemligheter genom att lagen gäller endast obehöriga angrepp. Företagshemligheter som inte skyddas av lagen kan en anställd avslöja utan att drabbas av skade- ståndsansvar. Och som vi utvecklat i avsnitt 9.3 torde gälla att den anställde, även om han beträffande denna typ av uppgifter är bunden av en avtalad tystnadsplikt eller av en lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, är skyddad i vart fall från sådana arbetsrättsliga konsekvenser som uppsägning och av— skedande. Detta gäller även i en meddelarsituation.
Slutligen kan det förekomma uppgifter, som varken utgör skyddade före- tagshemligheter eller som av annan anledning hålls hemliga, men som företaget ändå inte vill ge spridning åt. Uppgifterna är alltså av sådan karaktär att de inte omfattas av någon avtalad tystnadsplikt. Inte heller följer det utan vidare av lojalitetsplikten att de inte får avslöjas. Detta talar för att det inte går att avskeda eller säga upp en anställd som för ut uppgifterna. Men den anställde kan naturligtvis utsättas för personligt obehag.
9.4.2. De typer av uppgifter som vårt uppdrag avser
De uppgifter som ett företag inte vill hålla hemliga och vars spridning företaget inte har något att invända emot innebär naturligtvis från vår utgångspunkt inte något problem. De skall självfallet omfattas av en grund- lagsskyddad meddelarrätt.
När det sedan gäller den särskilda lagstiftning, t.ex. sekretesslagen (1980:100) , som innebär att uppgifter inom företag är underkastade sekre- tess omfattas denna inte av vårt uppdrag. Frågan i vad mån dessa senare uppgifter skall omfattas av meddelarrätt gentemot det allmänna har lagstift— aren redan tagit ställning till. Men om det enligt denna lagstiftning gäller meddelarfrihet för uppgifterna blir det naturligtvis en fråga för oss att bedöma om meddelarfriheten skall bryta även en avtalsgrundad tystnads— plikt som täcker samma uppgifter.
Även de övriga i föregående avsnitt angivna uppgiftskategorierna måste vi ta upp till behandling. Vi måste alltså avgöra hur uppgifter som ett företag vill hålla hemliga, men som inte faller under definitionen av före- tagshemligheter, skall behandlas i meddelarrättsligt hänseende. Vi måste också pröva om det finns uppgifter som omfattas av skyddet för före- tagshemligheter men beträffande vilka meddelarrätt bör gälla. Den sist- nämnda kategorin uppgifter kan röra missförhållanden som inte kan be- traktas som allvarliga och sådant som inte alls kan betraktas som missför- hållanden. Även frågan huruvida kategorin icke skyddade företagshemlig- heter skall föras in under ett grundlagsskydd måste behandlas. Vidare måste vi ta ställning till hur skyddet skall utformas för den som fört ut uppgifter som inte kan betraktas som hemliga men vilkas spridning företagsledningen ogillar.
9.4.3. Närmare om vårt uppdrag
Det område av företagens verksamhet som yttrandefrihetsutredningen an- såg böra skyddas är, som nämnts, yrkeshemligheter av teknisk eller kom- mersiell natur. Utredningen ansåg det otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i dessa typer av företagshemligheter. Som allmän princip borde enligt utredningen gälla att en meddelarrätt inte får medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyras.
I direktiven har departementschefen slagit fast att den av yttrandefrihets- utredningen angivna allmänna principen inte bör frångås. Hon pekar på att det, inte minst när det gäller företag som arbetar i utlandskonkurrens, är av vikt att likvärdiga förutsättningar råder. Samtidigt konstaterar hon emeller— tid att det måste uppmärksammas att det under beredningen av yttrandefri- hetsutredningens förslag ifrågasattes om en meddelarfrihet som inte om- fattar yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur har annat än ett mera begränsat värde. Enligt departementschefen måste, för att syftet med en meddelarrätt på den privata sektorn skall kunna nås, denna göras effek- tiv och meningsfull. Hon slår därför fast att utredningsarbetet bör inriktas på att så långt det är möjligt söka få till stånd en reglering som inte inskränker meddelarrätten när det gäller hemliga uppgifter hos företag i samma utsträckning som yttrandefrihetsutredningens förslag gör.
9.4.4. Allmän inriktning
Om vi, som vi stannat för i avsnitt 9.2, utgår från att de principer som lagutskottets förslag vilar på kommer att leda till lagstiftning kan natur- ligtvis sägas att en del av vår uppgift redan är löst. Förhållanden som utgör brott eller som annars är från allmän synpunkt oacceptabla omfattas inte av företagshemlighetsbegreppet, och sådant som skäligen kan misstänkas ut- göra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra andra allvarliga missförhållanden i näringsidkarens rörelse kommer — i vart fall utan att skadeståndsansvar inträder — att få avslöjas för bl.a. pressen även om därigenom också en företagshemlighet röjs. Härigenom blir det möjligt för den enskilde att lämna ut en från samhällelig synpunkt betydelsefull kategori uppgifter som näringsidkare av naturliga skäl ofta vill hemlighålla. Men enligt vår uppfattning bör man, i enlighet med innebörden av direkti- ven, försöka gå längre. De olika kategorier av uppgifter, som enligt vad som nyss sagts måste tas upp till prövning, täcker även andra situationer som är sådana att det kan finnas skäl att låta dem omfattas av en meddelarrätt på den privata sektorn. Vi har i avsnitt 6 som exempel nämnt miljöfrågor, frågor om skatteplanering och förhållanden som visar beslutsgången i olika företag. Andra exempel är planer på flyttning av viss verksamhet från en ort till en annan och på utökning eller nedläggning av verksamhet. Det skall redan här anmärkas att det i en del fall inte rör sig om företagshemligheter i lagens mening, utan om uppgifter i en näringsidkares rörelse som näringsid- karen av andra skäl än konkurrensskäl vill hålla hemliga. Men även sådana uppgifter av nu nämnt slag som utgör skyddade företagshemligheter bör, på vissa villkor, kunna omfattas av meddelarrätten.
En meddelarrätt som på detta sätt griper in i skyddet för företagshemlig- heter torde knappast lämna företagens konkurrenssituation helt opåverkad. I detta avseende innehåller direktiven en spänning. Vad det är frågan om är att göra en avvägning mellan intresset att skydda företagen och intresset att sprida information som har ett allmänintresse. Vid denna avvägning bör man, i enlighet med vad som nyss sagts och i linje med vad departements- chefen uttalade i direktiven, försöka dra skyddszonen kring företagen något snävare än vad yttrandefrihetsutredningen gjorde. Annars kan värdet av en meddelarrätt på den privata sidan bli alltför ringa.
En fråga som redan inledningsvis måste dryftas är vilka krav som bör ställas på den nu aktuella avgränsningen. Vi anser att det är viktigt att lagstiftningen så klart det går anger vilka olika skyddade företagshemlig- heter och vilka andra hemliga uppgifter som skall omfattas av en med- delarrätt. Men här möter svårigheter. Det är knappast möjligt för lagstift- aren att i detalj ange vilka uppgifter som skall vara undantagna från en meddelarrätt och vilka som skall omfattas av denna. Man kan troligen inte komma längre än till en reglering som i mera allmänna ordalag anger vad som får avslöjas i form av meddelanden till pressen. Vi är medvetna om att man härigenom överlåter till den enskilde att efter en mera allmänt hållen regel dra slutsatser beträffande huruvida en viss uppgift är undantagen från
meddelarrätten eller ej. Genom lagstiftningsmotiv kan emellertid ledning ges. Dessutom skulle de krav som ställs på den subjektiva sidan i vissa fall skydda den som misstagit sig beträffande något förhållande (se specialmoti- veringen till 13 kap. 7 % TF).
9.4.5. Meddelarrättens utsträckning
I Företagshemligheter
Som det konstateras i propositionen 1987/88:155 med förslag till lag om skydd för företagshemligheter är de olika företagens konkurrensförmåga i stor utsträckning avhängig det mått av kunskap som i olika hänseenden finns inom dem. I jämförelse med andra produktionsfaktorer torde den kunskap som det enskilda företaget disponerar över få en allt större be— tydelse. Detta innebär att ett skydd för företagshemligheter ur företagens synvinkel ofta kan framstå som minst lika angeläget som t.ex. skyddet för materiella tillgångar.
Skyddet för företagshemligheter har emellertid inte betydelse enbart för de enskilda företagen. Att skyddet är effektivt är viktigt även i ett samhälls- perspektiv. Brister i det rättsliga skyddet för företagshemligheter kan mer allmänt bromsa investeringsviljan hos företagen. Det kan också, som vi anfört i avsnitt 6, leda till att det blir svårt för svenska företag att förvärva kunnande från utlandet. En risk finns också för att svenska företag förlägger sin forsknings- och utvecklingsverksamhet till länder med ett starkare skydd i nu aktuellt hänseende.
Det sagda innebär att det är av stor betydelse för företag att information som omfattas av skyddet för företagshemligheter inte sprids till obehöriga. Man kan lätt föreställa sig vad följden kan bli för ett företag, om in- formation om t.ex. en produktionsmetod som företaget är ensamt om, sprids till en konkurrent. Det är uppenbart att ett skydd för företagshemlig- heter även i det nu aktuella sammanhanget är oundgängligt.
Samtidigt står det emellertid klart att den bedömning av skyddsbehoven som företagen gör inte ensamt kan få avgöra var gränsen för vad som skall omfattas av meddelarrätten skall gå. Detta framgår f.ö. direkt av lagutskot- tets förslag. Information om förhållanden som utgör brott omfattas inte av företagshemlighetsbegreppet. Och som redovisats ovan gäller inte skyddet för företagshemligheter vid avlöjande av förhållanden som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i en näringsidkares rörelse. Intresset av att avslöja denna typ av förhållanden tar alltså över intresset av att bevara företagshemligheter.
Det finns också andra intressen än brottsbekämpning som innebär att frågan om skyddet för företagshemligheter inte endast kan ses från före- tagens horisont. Visserligen har de inte direkt betydelse för vårt arbete men de bör ändå nämnas. Ett sådant är intresset av effektiv konkurrens. För att
detta skall kunna tillgodoses är det viktigt att det, självklart inom vissa gränser, sker ett utbyte av kunskaper och erfarenheter mellan företag. Sett i ett vidare perspektiv är det alltså inte alltid mest effektivt att företagen inom sig behåller information om tekniska och andra landvinningar. Med före- tagens skyddsintressen konkurrerar även den enskilde arbetstagarens in- tresse av att fritt kunna utnyttja sin erfarenhet och utveckla sitt kunnande. Det är inte rimligt att ett företag oinskränkt skall få hindra sina anställda att byta arbetsgivare eller att själva starta likartade verksamheter.
Ett annat önskemål som står i motsatsställning till företagens intresse av att hålla viktig information hemlig — och som har särskild betydelse i nu aktuellt hänseende — är det som har att göra med insyn, information och kontroll. Detta intresse tar sikte inte enbart på brott och andra missför- hållanden utan gäller även annat. I propositionen till företagshemlighets- lagen (prop. 1987/88:155 s. 9) uttrycker departementschefen saken så att skyddet för företagshemligheter inte får sträcka sig så långt att det hotar den fria opinionsbildningen.
Av de nu nämnda intressena är det närmast det sistnämnda som är aktuellt vid de överväganden som vi skall göra. Det är alltså intresset av en fri opinionsbildning som skall vägas mot företagens behov av att skydda hemliga uppgifter. Som vi stannat för i avsnitt 6 bör meddelarrätten ses som en säkerhetsventil för den enskilde arbetstagaren när han iakttagit eller på annat sätt erfarit något förhållande, som omfattas av skyddet för före- tagshemligheter men som har ett sådant allmänintresse att det bör komma ut till allmän kännedom.
Vårt förslag
En avvägning mellan de nu nämnda motstående intressena har gjorts i förslaget till lag om skydd för företagshemligheter. Det måste vara en utgångspunkt för oss att det skydd som denna lag ger i princip skall upp- rätthållas också gentemot massmedierna. Ett system som innebär att skyd- dade företagshemligheter i stor utsträckning och utan urskillning kan spri- das via olika massmedier är otänkbart. Vi anser alltså att det bör råda en presumtion för att skyddade företagshemligheter skall vara undantagna från den av oss diskuterade meddelarrätten. Detta innebär att ett meddelarrätts- ligt system bör byggas upp så att endast beträffande sådan information — av typen skyddad företagshemlighet — som särskilt anges i lag bör meddelarrätt gälla. Vår uppgift blir då att pröva vilken typ av information som är skyddad av företagshemlighetslagen men som den enskilde med stöd av en med- delarrätt på den privata sektorn bör få lämna ut i form av publiceringsmed- delande.
Det sagda har avsett skyddade företagshemligheter. Sådana företagshem- ligheter som inte åtnjuter skydd enligt företagshemlighetslagen står det envar fritt att vidarebefordra också till massmedier. Ett grundlagsskydd för en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda bör naturligtvis omfatta även denna typ av information. Någon materiell förändring av rättsläget i för-
hållande till lagutskottets lagförslag innebär en sådan lagstiftningsåtgärd självfallet inte.
När det sedan gäller att peka ut de skyddade företagshemligheter som i detta sammanhang inte skall vara kvalificerat hemliga är det naturligtvis så att omfattningen av företagshemlighetsskyddet först måste klarläggas. Det måste med andra ord först utrönas hur gränsen mellan skyddade före- tagshemligheter och annan typ av information hos företagen går innan det är möjligt att bilda sig en uppfattning om vilka typer av skyddade före- tagshemligheter som meddelarrätten behöver omfatta. I detta hänseende hänvisar vi i huvudsak till avsnitt 9.3.
Det går inte att komma ifrån att skiljelinjen mellan företagshemligheter och annan information i företagen i viss utsträckning är diffus. Det rekvisit i företagshemlighetslagen som främst är orsak till detta är det som innebär ett krav på att röjandet skall vara ”ägnat att medföra skada i konkurrenshänse- ende”. Beträffande skaderekvisitet sägs i propositionen (s. 13) bl.a., som framgått ovan, att först om en uppgift kan anses som så väsentlig för näringsverksamheten att ett röjande skulle förändra konkurrensförmågan i negativ riktning, dvs. medföra en skada, bör den anses utgöra en före- tagshemlighet. Detta skrivsätt antyder att det skulle ställas relativt höga krav på sådan information som utgör företagshemlighet. Så torde dock inte vara fallet. För att rekvisitet skall vara uppfyllt räcker det enligt vår be- dömning att avslöjandet ger företaget ”bad will”.
Det är uppenbart att information om affärs- eller driftförhållanden som hålls hemlig i ett företag i de allra flesta fallen är av sådant slag att ett röjande är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende. Så t.ex. torde de i avsnitt 6.8.4 angivna exemplen avseende skatteplanering och möjlighet till miljöförbättrande åtgärder avse skyddade företagshemligheter. Vi får alltså utgå från att termen företagshemlighet utgör ett vidsträckt begrepp.
När det gäller att närmare beskriva i vilka olika situationer som en meddelarrätt bör omfatta företagshemligheter är det naturligt att ta den nyligen ändrade utformningen av 8 kap. 7 & sekretesslagen(1980:100) som utgångspunkt (SFS 1989:385). Denna ändring gäller beträffande den till- synsverksamhet som bedrivs av kommunala miljö- och hälsoskyddsnämn- der. (Motsvarande ändring avseende den tillsynsverksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, t.ex. länsstyrelserna och livsmedelsverket, har gjorts i 25 sekretessförordningen (1980:657) och i bilagan till denna. Eftersom samma motiv ligger bakom båda ändringarna kommer vi här att uppehålla oss endast vid ändringen i sekretesslagen.)
Efter lagändringen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, gäller inte sekretess för uppgift i miljö- och hälsoskyddsnämnds tillsynsverksamhet, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Den aktuella tillsynsverksamheten avser bl.a. att kontrollera att gällande bestämmelser om livsmedelsstandard, om skyddade livsmedelsbeteckningar och om märkningsskyldighet efterlevs. Enligt de- partementschefen (prop. 1988/89:131 s. 10) kan konsumenterna — i vilkas
intresse tillsynen närmast bedrivs — givetvis ställa krav på att i största möjliga utsträckning få ta del av resultaten av tillsynsverksamheten. Tanken är att konsumenternas möjligheter att bedöma varor och tjänster förbättras om de får ta del av resultaten av undersökningar och provtagningar som gjorts i tillsynen över näringslivet samt att dessa bedömningar inte går att göra utan kunskap och information. Också vad gäller de intressen som skall tillgodoses genom miljö- och hälsoskyddslagstiftningen finns det enligt de- partementschefen ett starkt behov av information till allmänheten.
Beträffande den tillsyn som bedrivs enligt miljöskyddslagen uttalade de- partementschefen följande (prop. s. 10 f).
Tillsyn enligt miljöskyddslagen innebär att miljömyndigheterna skall över— vaka att företagen iakttar de villkor för verksamheten som finns angivna i tillståndsbesluten eller — i de fall tillstånd inte krävs för verksamheten — att företagen iakttar lagens tillåtlighetsregler. I tillsynsuppgifterna ingår också att lämna råd till företagen om lämpliga åtgärder till skydd för miljön. Härjämte har tillsynsmyndigheterna en skyldighet — centralt, regionalt och kommunalt — att övervaka miljöförhållandena i allmänhet och därigenom hålla sig underrättade om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbygga eventuella olägenheter.
Även allmänheten har ett befogat intresse av att få vara väl underrättad om de uppgifter och andra mätresultat som finns med avseende på miljön. Detta kan gälla såväl för dem som räknas till den s.k. sakägarkretsen i bl.a. miljöskyddslagens mening som för dem som har ett mera allmänt intresse i miljöfrågor. Intresset för sådana frågor har alltmera kommit i förgrunden och hos allmänheten växer oron för vad som sker med miljön.
Riksdagen har nyligen beslutat skärpa reglerna i miljöskyddslagen ( prop. 1987/88:85 , JoU 23, rskr. 373) och regeringen har också i sin praxis intagit en strängare hållning i fråga om de s.k. tillåtlighetsreglema.
Miljömyndigheterna har nytta av att allmänheten slår larm när det är befogat. Det finns därför ett intresse både från myndigheternas och de enskilda medborgarnas sida av att enskilda skall ha insyn i vilka utsläpp och andra emissioner som sker från företag till omgivningen. Tillgången till uppgifter som påverkar människors val av bostad, arbetsplats eller annan vistelse får också anses vara omständigheter som inneburit att allmänhetens krav på kunskap om företagens verksamhet har tilltagit i omfattning och styrka.
Departementschefen fortsatte med att uttala att vad hon sålunda sagt om miljöskyddslagen i allt väsentligt också gäller hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Som departementschefen ser det behöver allmän- heten relevant information i nu aktuella hänseenden också för att kunna göra ett medvetet val av produkter. De som är intresserade av miljön försöker ju ofta, enligt departementschefen, påverka de företag vilkas verk- samhet utgör ett hot mot miljön genom att bojkotta deras produkter och tjänster. Avslutningsvis konstaterar departementschefen att för att kunna göra detta krävs information och kunskap.
Det torde vara obestridligt att allmänheten har ett berättigat krav på att uppgifter om t.ex. skadliga utsläpp och andra störningar från miljöfarlig verksamhet i så stor utsträckning som möjligt skall kunna offentliggöras.
Lika viktigt är det att förhållanden som i övrigt har betydelse för männi- skors hälsa blir offentliga. Detta gäller både i de fall då det är fråga om brott, t.ex. överskridande av gällande gränser för utsläpp, och då något brott inte begåtts. I den förstnämnda situationen ger lagen om skydd för företagshemligheter de anställda rätt att, utan hinder av avtalsgrundad tystnadsplikt och av att en företagshemlighet därigenom röjs, ge spridning åt uppgifterna, om brottet är någorlunda allvarligt. Och om det som hålls hemligt är enbart själva brottet ger lagen inget skydd oavsett brottets svårhet.
I det andra fallet krävs för att offentliggörande skall få ske enligt före- tagshemlighetslagen att man kan tala om allvarliga missförhållanden. Före- tagshemlighetslagen ger härigenom möjlighet för de anställda att i många av de allvarligaste fallen ge spridning åt uppgifter om vad som inträffat.
Som vi uttalat i avsnitt 6 kan man emellertid knappast stanna redan här. Även förhållanden som varken är brott eller kan betraktas som allvarliga missförhållanden bör en arbetstagare i vissa fall få avslöja. Detta gäller, på samma sätt som enligt den nya lydelsen av 8 kap. 75 sekretesslagen (1980:100), i de fall då det finns ett allmänintresse av att informationen lämnas ut.
Som framgått av avsnitt 8.2.2 menar vi med allmänintresse ett intresse av att i offentlig debatt belysa eller diskutera ett förhållande eller en fråga av vikt för samhällslivet eller i vart fall för många människor. Allmänintresse är inte liktydigt med ett statligt intresse eller med ett nyhetsintresse för massmedierna. (I specialmotiveringen till 1 kap. 2 & lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen utvecklar vi ytterligare vad som bör förstås med allmänintresse.)
Det är emellertid uppenbart att inte alla typer av företagshemligheter kan få lämnas ut med åberopande av allmänintresset. Företagen har ett be- rättigat intresse av att skydda sina företagshemligheter. Först om allmän- intresset uppenbart väger tyngre än företagets intresse av att hålla uppgiften hemlig bör ett avslöjande få ske. Härigenom undviks att företagen tillfogas skada i andra fall än då det är ett samhälleligt intresse att en hemlig tillverkningsmetod eller ett hemligt affärsförhållande avslöjas.
I propositionen till ändringen i sekretesslagen (prop. 1988/89:131 s. 13) tänkte departementschefen i första hand på två olika situationer. Den ena gällde det fallet att man kunde konstatera missförhållanden i företagsam- heten, t.ex. brister i kvaliteten hos livsmedel, oriktig datummärkning eller felaktiga viktangivelser. Andra exempel härpå som departementschefen nämnde var farliga ämnen som finns i kläder och andra varor och dålig barnsäkerhet hos leksaker. Förhållanden av nu avsett slag bör i princip också omfattas av en meddelarrätt även om ett avslöjande skulle röja en företagshemlighet och oavsett om det är fråga om ett brott varpå fängelse kan följa eller man kan tala om ett missförhållande som är allvarligt. Det är emellertid inte givet att t.ex. en oriktig datummärkning i sig har sådan betydelse att man kan tala om ett allmänintresse. I de fall företagshemlig- hetslagen skyddar uppgiften torde ofta motsatsen vara fallet. För att ett
avslöjande med stöd av en meddelarrätt skall få ske måste därför i regel någon ytterligare omständighet utöver de av departementschefen nämnda föreligga. Det är emellertid klart att kravet på allmänintresse måste få variera med hänsyn till företagets intresse att bevara olika företagshemlig- heter. Om intresset av att skydda hemligheten är litet behöver allmän— intresset inte vara så stort för att ett röjande i skydd av en meddelarrätt skall få ske. Detta gäller i all synnerhet då företagshemligheten består endast av något som kan betraktas som ett missförhållande även om detta inte är allvarligt.
Den andra situationen som departementschefen hade i åtanke var den där det inte råder något som kan betecknas som missförhållande därför att det t.ex. är fråga om utsläpp av miljöfarliga ämnen som sker inom tillåtna gränser. Även vi anser att detta är ett fall som kan motivera att en före- tagshemlighet röjs. Men också för detta bör naturligtvis krävas att det är ett klart allmänintresse att den hemliga uppgiften kommer ut och diskuteras. Man kan t.ex. tänka sig det fallet att det på ett företags forskningsavdelning upptäcks att en förändring i en tillverkningsmetod skulle minska de miljö— skadliga utsläppen betydligt. Även om upptäckten, som måste bedömas vara en företagshemlighet i vart fall om ett offentliggörande av den skulle föra med sig krav på investeringar av betydelse, omfattas av en avtalsgrun- dad tystnadsplikt bör den få avslöjas. Detta gäller också om ett avslöjande skulle röja en annan företagshemlighet. Det kan här nämnas att konces- sionsnämnden i ett fall som detta får, efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för verksamheten eller meddela nya villkor för den (se 24 & miljöskyddslagen [1969z387]).
Det bör emellertid särskilt påpekas att det även i dessa fall måste kunna konstateras att intresset av att företagshemligheten bevaras uppenbart väger lättare än allmänintresset av att informationen kan ställas under allmän debatt.
Vi har här uppehållit oss vid förhållanden som har betydelse från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Det är också i dessa sammanhang som de flesta av de aktuella situationerna torde inträffa dvs. då företagens intresse av att kunna bevara företagshemligheter kolliderar med ett allmänintresse. Men även andra fall kan tänkas. I avsnitt 6 har vi nämnt bl.a. företagsför- flyttningar och företagsnedläggelser. Sådana åtgärder kan i vissa fall ha avgörande betydelse för människor i en hel bygd. Vidare har vi där nämnt företagens skatteplaneringsåtgärder och frågor som rör beslutsgången i olika företag. Med skatteplaneringsåtgärder avser vi åtgärder som inte är brottsliga; brott får ju enligt företagshemlighetslagen alltid avslöjas förutsatt att det inte rör sig endast om ett bötesbrott och man genom avslöjandet samtidigt röjer en skyddad företagshemlighet. Information rörande åtgär- der för skatteplanering och beslutsgången i företagen kan ofta ha ett be- tydande allmänintresse. Det kan antas att frågor av detta slag oftast faller utanför företagshemlighetsbegreppet men i den mån det i dessa fall är fråga om företagshemligheter bör alltså i vissa fall ett avslöjande få ske. Vi vill emellertid här särskilt understryka kravet på att allmänintresset uppenbart
skall väga tyngre än företagets intresse av att bevara hemligheten. I många av de nu nämnda fallen torde allmänintresset vara mindre än när det gäller frågor som rör hälsa och miljö. Särskild försiktighet är alltså påkallad från de anställdas sida i nu aktuella situationer.
Det skall inte döljas att en lagstiftning som är uppbyggd på det sätt som här diskuterats, dvs. med allmänintresset som ett centralt rekvisit, ställer stora krav på den arbetstagare som vill röja hemliga uppgifter genom något massmedium. Men vi anser att det i detta sammanhang — med hänsyn till att företagshemligheter kan representera betydande värden — är berättigat att ställa stora anspråk på den handlande.
Det skall nämnas att information om företagshemligheter ibland skall lämnas ut enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Denna situation behandlar vi i avsnitt 9.6.1.
11 Uppgifter som en näringsidkare vill hålla hemliga men som inte utgör företagshemligheter
Den sorts information i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig men som trots detta inte utgör företagshemligheter täcks inte av någon mera generell lagstiftning. Dock finns på vissa områden särskild lagstiftning. Exempel härpå är bestämmelserna om advokatsekretess i 8 kap. 4 & rättegångsbalken och om banksekretess i 1 kap. 6 & bankrörel- selagen (1987:617) som innefattar ett starkt skydd för klienters förtroliga information. Det är också så att ett illojalt hanterande av denna typ av hemlig information i vissa fall kan vara straffbart, t.ex. enligt ett straffstad- gande i brottsbalken. Som huvudregel får dock anses gälla att lagstiftaren inte ansett sig böra hindra exempelvis en anställd från att röja annan hemlig information i ett företag än sådan som är skyddad enligt företagshemlighets- lagen.
På detta område spelar emellertid avtalsgrundade tystnadsplikter en inte obetydlig roll. En sådan tystnadsplikt innebär, som vi nämnt i avsnitt 4, att den anställde inte kan röja en hemlighet utan att riskera både skade- ståndsskyldighet och följder i anställningsförhållandet.
Den typ av information som det här är fråga om är alltså sådan som näringsidkaren håller hemlig men som faller utanför företagshemlighetsbe- greppet. Det kan röra sig om hemlig information av annat slag än sådan som rör näringsidkarens affärs- eller driftförhållanden. Men det kan också röra information vars röjande inte är ägnat att medföra skada i konkurrenshän- seende för näringsidkaren eller med andra ord information som inte är så väsentlig i näringsverksamheten att ett röjande skulle förändra konkurrens— förmågan i negativ riktning. Vidare kan det vara frågan om personlig skicklighet, erfarenhet och kunskap hos någon som är anställd i verksam- heten. Som nämnts ovan gäller ju att om en viss typ av information är så knuten till individen, att den inte genom en instruktion eller anvisning kan överflyttas till någon annan, så bör den anses vara av personlig art och alltså inte ingå i näringsidkarens rörelse.
Det kan emellertid även röra sig om information som näringsidkaren önskar hålla hemlig men vars spridning utanför företaget skett på sådant sätt att hemlighållandet gått förlorat. För att en information skall bibehålla sin status av hemlig gäller ju att den inte får spridas utanför en krets som åtminstone i princip är identifierbar och sluten.
Till den nu aktuella typen av information hör också — i den mån företaget håller informationen hemlig — sådant som utgör brott eller som annars är från allmän synpunkt helt oacceptabelt. Sådana förhållanden faller ju defi- nitionsmässigt utanför begreppet företagshemligheter.
Ett stort sjok av uppgifter i den nu aktuella kategorin består av sådana som rör personliga förhållanden, privatekonomi och tredje mans ekonomi. Dessa skyddas av den i avsnitt 8 diskuterade regeln, som i stort har samma innehåll som det skydd för företagshemligheter som vi anser bör uppställas. Det är således inte så många uppgifter som en näringsidkare vill hålla hemliga men som inte utgör företagshemligheter som vi här behöver dis- kutera behovet av skydd för.
Vårt förslag
När det gäller införande av meddelarrätt för anställda i företag bör man enligt vår uppfattning anlägga ett annat synsätt på den här aktuella typen av information än vi ovan gjort på skyddade företagshemligheter. Vi delar den uppfattning som kommit till uttryck i lagstiftningsärendet rörande skydd för företagshemligheter och som innebär att det här i princip saknas skäl att med lagstiftningens hjälp skydda näringsidkare mot spridning av uppgifter- na. I meddelarrättsligt hänseende anser vi att anställda bör ges rätt att gå med denna typ av information till massmedier även om ett röjande skulle utgöra ett brott mot en avtalsgrundad tystnadsplikt. Endast om starka skäl talar emot bör uppgifterna anses kvalificerat hemliga.
Enligt vår uppfattning finns det — vid sidan av de undantag som måste göras för bl.a uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållan- den och som avhandlats i avsnitt 8 — endast två olika situationer i vilka denna typ av information bör vara undantagen från meddelarrätten. Den ena gäller information som arbetsgivaren under pågående förhandling rö- rande löne- och andra anställningsvillkor eller vid förberedelse för sådan förhandling håller hemlig. Här är det föga rimligt att det skall stå den enskilde fritt att röja hemliga uppgifter. En sådan ordning skulle innebära en risk för att pågående förhandlingsarbete kunde försvåras och möjlig- heterna att uppnå förhandlingsöverenskommelser minskar. Att detta skulle kunna medföra betydande ekonomiska konsekvenser liksom risker för kon- flikter på arbetsmarknaden ligger i öppen dag.
Det andra fallet avser information som hålls hemlig med tillämpning av 21 och 22 åå lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som ersätter dessa bestämmelser (4 5 andra stycket nämnda lag). Beträffande denna typ av information hänvisas till avsnitt 9.6.1.
Det kan påpekas att även sådana förhållanden i en näringsidkares rörelse
som näringsidkaren håller hemliga och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende men som inte utgör företagshem- ligheter eftersom de innefattar brott eller annars är från allmän synpunkt helt oacceptabla, omfattas av meddelarrätt enligt vad som här har förordats. Den som lämnar sådana uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift i strid med avtal eller lojalitetsplikt skulle alltså skyddas.
III Uppgifter som en näringsidkare inte håller hemliga men som han ändå inte vill ge spridning åt
Sådan information som en näringsidkare inte håller strikt hemlig och som han inte heller på annat sätt vill skydda men som han ändå helst ser att det inte ges spridning åt torde knappast omfattas av någon avtalad tystnads- plikt. Däremot är det inte helt uteslutet att den skulle kunna omfattas av den anställdes lojalitetsplikt. Därmed skulle en anställd som ger spridning åt denna typ av information kunna drabbas av sanktioner i sitt anställnings- förhållande.
Något sådant bör emellertid inte kunna ske om den anställde lämnar ut informationen t.ex. iform av ett publiceringsmeddelande. En meddelarrätt bör alltså omfatta alla de uppgiftstyper som här kan komma i fråga. I detta sammanhang kan erinras om den i avsnitt 6 nämnda kritikrätten.
IV Avtal om tystnadsplikt beträffande försvarshemligheter
Som framgått ovan gäller beträffande uppgifter av betydelse för försvaret bestämmelserna i 19 kap. brottsbalken om bl.a. spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift. I vissa fall kan tystnadsplikt gälla även enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar.
Att uppgifter med anknytning till försvaret hålls hemliga är en angelägen- het för det allmänna att se till. Det redskap som då bör användas är i första hand lagstiftning. Så har också skett. Vi anser mot bakgrund härav att en avtalsgrundad tystnadsplikt som är uppställd i syfte endast att skydda för- svarshemligheter inte bör vara kvalificerad. Bara i den mån en anställd bryter mot en lagstadgad och kvalificerad tystnadsplikt på detta område genom sitt publiceringsmeddelande bör han alltså kunna drabbas av sank- tioner.
Det bör här påpekas att uppgifter som är hemliga enligt sekretesslagen(1980:100) kan lämnas ut till enskilda med förbehåll om att de inte får föras vidare. Sådana uppgifter omfattas inte av meddelarfrihet. Detta framgår av 16 kap. 1 & 4 sekretesslagen. Värt förslag att den enskilde skall tillerkännas meddelarrätt gentemot ett företag, för vars verksamhets skull han fått del av uppgiften, innebär självfallet ingen ändring härvidlag.
V Oriktiga påståenden som skadar ett företag
Vad som bör gälla beträffande utlämnande av oriktiga uppgifter som skadar ett företag har vi angivit i avsnitt 8.5. Vi hänvisar dit.
9.5. Ändringar i förslaget till lag om skydd för företagshemligheter
9.5.1. Begreppet företagshemlighet
Som framgått av den tidigare framställningen omfattar begreppet före- tagshemlighet i 1 & förslaget till lag om skydd för företagshemligheter inte brott och andra förhållanden som eljest är helt oacceptabla från samhällets synpunkt. Detta framgår i lagtexten av att det, för att en viss information skall utgöra företagshemlighet, krävs att ett röjande skall vara ägnat att medföra skada för näringsidkaren i konkurrenshänseende. Härmed avses sådan skada som är ersättningsgill (lagutskottets betänkande 1988/89zLU30 s. 22).
Under lagstiftningsärendets gång har det rätt oklarhet när det gäller frågan huruvida ett brott eller något annat oacceptabelt förhållande kan utgöra företagshemlighet. I lagutskottets betänkande har det klargjorts hur det förhåller sig härmed. Det kan emellertid knappast sägas framgå särskilt klart av lagtexten hur lagstiftaren har tänkt. Med hänsyn härtill föreslår vi ett tillägg till 1 5 som klart anger att information om ett förhållande som innefattar brott eller som annars är från allmän synpunkt oacceptabelt inte utgör företagshemlighet. Till den sistnämnda kategorin hör särskilt allvar- liga åsidosättanden av lagstiftning som är avsedd att skydda t.ex. liv eller hälsa. Det kan här förtjäna att påpekas att utskottet i detta sammanhang (betänkandet s. 22) underströk att det sagda inte äger tillämpning vid blotta misstankar om brott och andra oacceptabla förhållanden. För att en uppgift över huvud taget inte — på denna grund — skall anses som företagshemlighet måste brottet faktiskt ha begåtts eller annan oacceptabel verksamhet ha utövats.
9.5.2. Utformningen av 2 % lagen om skydd för företagshemligheter
Vi har ovan i avsnitt 9.3 redovisat de olika motiv som lagutskottet anfört för införandet av lagens 2 &. Enligt vår uppfattning bör dessa motiv godtas utom på en punkt.
I motiven till 25 framhåller lagutskottet (betänkandet s. 26) att om företagshemligheter skall få röjas för att missförhållanden skall kunna of- fentliggöras måste en utgångspunkt vara att det skall finnas fog för ett avslöjande. Utskottet fortsätter:
Att någon hyser endast löst grundade misstankar bör inte ge honom rätt att röja en företagshemlighet. Det bör i vart fall krävas att han har kännedom
om vissa faktiska omständigheter som tyder på ett oacceptabelt handlande från företagets sida. Att fordra att en person skall skaffa sig visshet om huruvida ett förfarande med hänsyn till samtliga föreliggande fakta är brottsligt eller eljest klandervärt medför å andra sidan lätt att rätten att avslöja missförhållanden blir illusorisk. En lämplig avvägning synes ut- skottet vara att det efter mönster av terminologin i rättegångsbalken skall krävas skälig misstanke om brottsligt förfarande. För att någon skall få avslöja andra förhållanden bör det krävas att de omständigheter som han känner till objektivt sett kan anses utgöra ett allvarligt missförhållande. Avslöjarens subjektiva uppfattning om det moraliskt förkastliga i ett visst förfarande från företagets sida bör således inte få vara avgörande. Det ligger i sakens natur att en sådan ordning ställer vissa krav på överväganden från den enskildes sida i fråga om han riskfritt kan avslöja ett missförhållande. Många gånger kan det därför vara svårt för t.ex. en anställd att avgöra huruvida företeelser inom företaget skäligen kan misstänkas utgöra brott. I sådana situationer ter det sig naturligt att han utan att röja hemligheten rådgör med och inhämtar synpunkter från andra, t.ex. sina fackliga för- troendemän. Väljer han slutligen att röja företagshemligheten får han dock själv ta konsekvenserna av sitt handlande.
Lagutskottets synsätt är alltså att det skall krävas att det objektivt sett föreligger skälig misstanke om brottsligt förfarande (avseende brott med fängelse i straffskalan) eller sådana omständigheter som kan anses utgöra ett allvarligt missförhållande. Enligt vår uppfattning är detta att ställa för stora krav på den enskilde. Varje misstag beträffande förekomsten av faktiska förhållanden som ligger till grund för antagandet att brott föreligger eller beträffande bedömningen att det är fråga om brott kan inte rimligen läggas den enskilde till last. Inte heller bör den enskilde svara för varje misstag rörande sådana faktiska förhållanden som konstituerar annat allvar- ligt missförhållande. Endast om han saknat fog för sina bedömningar bör han anses ha handlat i strid med företagshemlighetslagen. Vi föreslår att en uttrycklig regel härom förs in i 2 &.
9.5.3. Särskilt om företagsspioneri och anskaffarfriheten
Lagutskottets förslag
Enligt lagförslaget gäller att den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet skall dömas för företagsspioneri till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst sex år. Bestämmelsen finns i lagutskottets förslag som 3 & och i propositionen som 2 &.
Företagsspioneri kan begås såväl av en anställd i företaget som av en utomstående. Vilket syfte som gärningsmannen haft, om han haft ekono- miska eller ideella motiv för sitt handlande, spelar inte någon roll.
Lagutskottet för i sitt betänkande ett utförligt resonemang om hur före- tagsspioneribestämmelsen förhåller sig till TF. Utskottet konstaterar (be- tänkandet s. 33) att propositionens bestämmelse om företagsspioneri egent- ligen inte riktar sig mot sättet för inhämtande av uppgifter och under-
rättelser utan att det är själva anskaffandet som görs till föremål för krimina- lisering. Härigenom kommer den enligt utskottets mening i konflikt med TF:s bestämmelser om anskaffarfrihet. TF medger ju inte att anskaffar- friheten begränsas i vanlig lag annat än när det gäller sättet för anskaffandet (1 kap. 9 5 3 TF). Härav följer enligt utskottet att den som berett sig tillgång till en företagshemlighet i publiceringssyfte inte kommer att kunna dömas för företagsspioneri.
I den till lagrådet remitterade promemorian anfördes att den i pro- positionen valda konstruktionen rent lagtekniskt kan accepteras men att bestämmelsen, sedd med utgångspunkt i intresset av att skydda företags- hemligheter, inte är invändningshi eftersom tillämpningsområdet för den är beroende av gärningsmannens syfte. I promemorian omformulerades para- grafen därför så att det i stället blev själva tillvägagångssättet som blev straffbelagt. Om detta uttalade lagrådet (lagutskottets betänkande 1988/892LU30 s. 34) bl.a. följande.
I det lagförslag som läggs fram i promemorian har bestämmelsen om före- tagsspioneri getts följande lydelse: ”Den som uppsåtligen på ett olovligt sätt bereder sig tillgång till en företagshemlighet skall dömas för företagsspione- ri” etc. Med denna omformulering av propositionsförslaget blir det enligt promemorian möjligt att döma till ansvar för företagsspioneri oberoende av gärningsmannens eventuella publiceringssyfte. Denna uppfattning grundar sig emellertid på en feltolkning av 1 kap. 9 & TF. Enligt denna paragraf gäller utan hinder av TF det som är stadgat i lag om ansvar och ersättnings- skyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. Som exempel på förfaranden som till följd härav skall bedömas och band- läggas på vanligt sätt nämns i prop. 1975/76:204 s. 131 brott mot posthemlig- heten eller telehemligheten, intrång i förvar och olovlig avlyssning samt inbrott, egenmäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång, olaga hot och mutbrott. Härtill kan läggas brottet dataintrång, som innebär att någon olovligen bereder sig tillgång till upptagning för automatiskt databehandling eller olovligen ändrar eller utplånar eller i register för in sådan upptagning. Det är att märka att inget av de nu nämnda brotten tar sikte på innehållet i de anskaffade uppgifterna eller underrättelserna utan endast på metoden för inhämtandet av dessa. Brottet företagsspioneri avser däremot liksom brottet olovlig befattning med företagshemlighet anskaffandet av en uppgift av en speciell karaktär, nämligen en företagshemlighet. Om något av dessa brott begås i syfte att hemligheten skall offentliggöras i tryckt skrift, blir brottet straffritt oavsett vilken formulering — propositionens eller promemo- rians — som väljs. Det är överhuvudtaget inte möjligt att genom vanlig lagstiftning förbjuda inhämtande av viss information för publicering (se anf. prop. s. 98). Det betyder att möjligheterna att i tryckt skrift offentliggöra företagshemligheter inte påverkas av den föreslagna lagen.
Konstitutionsutskottet, som yttrade sig i lagstiftningsärendet, godtog vad lagrådet hade anfört om företagsspioneribestämmelsens förhållande till TF och fann — mot bakgrund av de synpunkter som utskottet särskilt har att företräda — att skälen för att kunna ingripa mot brottet företagsspioneri oberoende av gärningsmannens eventuella publiceringssyfte inte väger så tungt att de motiverar en ändring av TF.
Lagutskottets slutsats när det gäller förhållandet mellan bestämmelsen om företagsspioneri och TF är att man får godta att den som, i strid med bestämmelsen om företagsspioneri, anskaffar uppgifter för publicering skall gå fri med stöd av TF. Härom uttalade man följande (betänkandet s. 35 f).
Lagutskottet vill för sin del framhålla att det med utgångspunkt i intresset av att skydda företagshemligheter inte kan anses helt tillfredsställande att ansvar för företagsspioneri i vissa fall skall vara uteslutet på grund av att gärningsmannen haft publiceringssyfte. Om företagsspioneriet innefattar annat brott, såsom olaga intrång eller stöld, kan dock i dessa fall ansvar ådömas för det brottet. Vid en samlad bedömning finner utskottet att begränsningen av straffstadgandets tillämpningsområde generellt sett inte kan anses utgöra någon mera allvarlig försvagning av skyddet för före- tagshemligheter. Med hänsyn härtill och till vikten av en fri och öppen debatt i samhället anser sig lagutskottet i likhet med konstitutionsutskottet böra godta att bestämmelsen får den av lagrådet förordade utformningen. Med anledning av de uttalanden som lagrådet gjort i anslutning till det föreslagna straffstadgandet vill lagutskottet för sin del erinra om att TF:s regler om anskaffarfriheten avser att skydda rätten att inhämta uppgifter och underrättelser oavsett deras innehåll men inte skyddar själva tillväga- gångssättet vid anskaffandet (se prop. 1975/76:204 s. 129). Som lagrådet påpekat kan i enlighet härmed ansvar inträda för vissa i brottsbalken an- givna förfaranden trots att gärningsmannen handlat i avsikt att skaffa sig information för publicering. Huruvida det är förenligt med anskaffarfri- heten att ansvar utdöms enligt ett straffstadgande i vanlig lag som tar sikte inte enbart på det sätt på vilket en uppgift anskaffas utan också på att anskaffandet avser en viss typ av information kan däremot — i avsaknad av vägledande motivuttalanden och rättspraxis — inte anses helt klart. För egen del är dock lagutskottet benäget att instämma i vad departementschefen framhöll i den av konstitutionsutskottet nämnda lagrådsremissen (se prop. 1985/86:151 s. 162), nämligen att sådana straffbestämmelser inte är oför- enliga med TF. Vad särskilt gäller lagrådets uttalande om brottet datain- trång vill utskottet framhålla att straffbestämmelsen i datalagen (19731289) avser att helt allmänt skydda datalagrat material mot obehöriga åtgärder (se prop. 1973233 5. 105). Till det straffbara området hör bl.a. förfaranden som innebär att någon olovligen bereder sig tillgång till information som är fixerad på någon form av datamedium oavsett om någon besittningsrubb- ning sker. Eftersom det synes vara själva anskaffandet av datalagrad in- formation som straffbeläggs och inte tillvägagångssättet som sådant får det enligt utskottets mening anses osäkert om ansvar för dataintrång kan ut- dömas när någon skaffat sig sådan information i avsikt att den skall publice- ras.
Våra överväganden
Regeln i TF om anskaffarfrihet (1 kap. 1 & fjärde stycket) innebär alltså att den som anskaffar skyddade företagshemligheter i publiceringssyfte skall gå fri från ansvar för företagsspioneri. Frågan är då hur detta förhållande stämmer med en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda bör enligt vår uppfattning modifieras så, att den som vidarebefordrar kvalificerade före-
tagshemligheter för publicering kan drabbas av civilrättsliga konsekvenser för detta. Han skyddas i så fall inte av TF. En regel om anskaffarfrihet i förhållandet mellan enskilda bör få en motsvarande innebörd. Detta skulle alltså innebära att en anställd som i strid med sin lojalitetsplikt berett sig tillgång till en kvalificerad företagshemlighet alltid kan träffas av sanktioner samtidigt som en utanför företaget stående person fritt kan anskaffa hem- ligheten i publiceringssyfte.
En sådan ordning kan tyckas inkonsekvent. För att kongruens skall uppkomma mellan reglerna i 1 kap. 1 & fjärde stycket TF och en anskaffar- frihet i förhållandet mellan enskilda skulle nu gällande anskaffarfrihet be- höva inskränkas. Detta vill vi emellertid, liksom konstitutionsutskottet och lagutskottet, inte föreslå. Att den anställde anskaffaren kan drabbas av civilrättslig påföljd anser vi inte utgöra tillräckligt motiv att låta kriminalise- ringen av företagsspioneri ta över den frihet att anskaffa uppgifter för publicering som f.n. gäller i förhållande till det allmänna.
9.6. Meddelarrätten i förhållande till vissa i lag angivna tystnadsplikter
Det finns ett relativt stort antal lagbestämmelser som rör tystnadsplikt för enskilda. Av intresse när det gäller en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda är de som behandlar tystnadsplikt för information inom företag, dvs. för företagshemligheter. Vad som bör gälla beträffande dessa har vi redan diskuterat. Men även andra är av intresse. Vi skall i detta avsnitt behandla tystnadsplikten enligt 21 & lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet samt tystnadsplikten för styrelseledamöter enligt aktiebolagsla- gen (1975:1385).
9.6.1. Tystnadsplikten enligt 21 % medbestämmandelagen
Gällande reglering
Enligt 21 % medbestämmandelagen har part som skall lämna information enligt lagen rätt till förhandling med motparten om tystnadsplikt rörande informationen. (Med part avses arbetsgivare och arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal.) Om det vid en sådan förhandling inte uppnås enighet kan den part som skall lämna informationen inom tio dagar från det att förhandlingen avslutades väcka talan vid domstol om tystnadsplikt. Domstolen skall då förordna om tyst- nadsplikt ”i den mån det kan antagas att det annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part eller annan” (21 å andra stycket medbestämmande- lagen).
Om en part har påkallat förhandling om tystnadsplikt och därvid följt de regler som finns i medbestämmandelagen så gäller den tystnadsplikt som
parten kräver till dess frågan har blivit slutligt avgjord. Är kravet obefogat och har parten insett eller bort inse detta, föreligger dock inte tystnadsplikt.
De uppgifter beträffande vilka tystnadsplikt enligt paragrafen kan bli aktuella är typiskt sett sådana där hemlighållandet är av avgörande be- tydelse med hänsyn till arbetsgivarens affärsförhållanden eller ekonomiska förhållanden i övrigt, interna förhållanden inom arbetsmarknadens organi- sationer eller enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden (se Berg- qvist-Lunning, Medbestämmandelagen, 1986, s. 270 f). Främst är det fråga om från konkurrenssynpunkt betydelsefulla förhållanden rörande t.ex. pro— duktionsmetoder, yrkeshemligheter och affärsförbindelser. Men det kan också röra sig om ömtåliga personliga förhållanden — arbetsgivarens egna eller anställdas.
Vid prövning av frågan huruvida uppgifterna skall beläggas med tystnads- plikt skall domstolen göra en avvägning mellan den skada som kan drabba en part eller annan om en uppgift kommer ut och det fackliga intresse som ligger i att kunna föra informationen vidare till en större krets. Enligt motiven (prop. 1975/76:105, bil. 1, s. 368) är det viktigt att domstolen fäster avseende vid det sistnämnda intresset. När det gäller ett företags ekonomis- ka förhållanden och framtidsutsikter skall utgångspunkten vara att alla anställda har rätt till information. Detta innebär att det krävs särskilda skäl för att denna rätt skall begränsas. För uppgifter om enskildas förhållanden är naturligtvis utrymmet för tystnadsplikt större.
Rättsföljden om någon bryter mot tystnadsplikten enligt medbestämman- delagen är skadeståndsskyldighet. Straffansvar skall inte ådömas (se 56 & medbestämmandelagen).
Som framgår av 4 & medbestämmandelagen är 21 å i viss mån dispositiv. Det är möjligt att träffa kollektivavtal om särskild tystnadsplikt i vissa frågor eller om en annan ordning för prövning av tystnadspliktsfrågor än den i lagen angivna.
Frågeställningen
Den fråga som vi skall ta upp i detta avsnitt är hur tystnadsplikten enligt 21 & medbestämmandelagen förhåller sig till den meddelarrätt som gäller f.n. Härefter skall vi diskutera vad som bör gälla efter införandet av ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Det nuvarande rättsläget diskuteras ingående i yttrandefrihetsutredning- ens betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten (s. 154 ff). Ut- redningen konstaterar att det är oklart vad som gäller och att frågan synes bero på tolkningen av 1 kap. 3 & TF. Denna regel — den s.k. exklusivitets- regeln - är så avfattad att den utesluter ansvar och ersättningsskyldighet för all medverkan till ”missbruk av tryckfriheten” utom i de fall som är särskilt angivna i TF.
Enligt yttrandefrihetsutredningen (betänkandet s. 160) ligger det allmänt sett närmast till hands att dra slutsatsen att tystnadsplikten enligt 21 & medbestämmandelagen i likhet med de flesta lagstadgade tystnadsplikter
viker för meddelarfriheten eftersom en uttrycklig lagreglering av motsatt innebörd saknas. Utredningen konstaterar emellertid att även en annan uppfattning har hävdats. I sitt yttrande över förslaget till medbestämmande- lag tolkade nämligen lagrådet exklusivitetsgrundsatsen så att med ersätt- ningsskyldighet på grund av missbruk av tryckfriheten avses endast sådant skadestånd som grundar sig på brottslig handling (prop. 1975/76:105, bil. 1, s. 508) och att TF således inte skulle hindra åläggande av skadeståndsskyl- dighet i det fall någon som är bunden av tystnadsplikt enligt medbestäm- mandelagen lämnar ut informationen för publicering. Denna tolkning synes ha blivit godtagen av föredragande departementschefen (prop. s. 537) och får därmed anses ha kommit att ligga till grund för riksdagens beslut om medbestämmandelagen.
Yttrandefrihetsutredningen är, som framgått av avsnitt 2105, för egen del tvekande till om lagrådets uppfattning är riktig. Enligt utredningen är det nämligen osäkert om den av lagrådet gjorda tolkningen av 1 kap. 3 Ö TF är förenlig med motiven till grundlagsstadgandet.
Yttrandefrihetsutredningens konklusion blir att 1 kap. 3 & TF rätteligen betyder att inte bara skadestånd som grundar sig på brottslig handling utan också annat skadestånd är uteslutet i fråga om sådana överträdelser av tystnadsplikten som förövas genom meddelande för publicering. Vidare menar utredningen — förutsatt att den av utredningen hävdade uppfatt- ningen att 1 kap. 3 5 TF förbjuder alla typer av skadestånd vid meddelande för publicering är riktig — att det vore egendomligt om det skulle vara tillåtet för en domstol att i en arbetstvist bekräfta ett avskedande eller någon liknande arbetsrättslig rättsföljd för brott mot en tystnadsplikt på detta sätt. Enligt yttrandefrihetsutredningen skulle något sådant framstå som ett kring- gående av grundlagens exklusivitetsregel.
Den slutsats som yttrandefrihetsutredningen drar är alltså — visserligen med förbehåll för att rättsläget är osäkert — att tystnadsplikten enligt med- bestämmandelagen viker för meddelarfriheten.
Tystnadsplikten enligt medbestämmandelagen är avsedd i första hand att utformas genom avtal mellan parterna. Med tanke på detta och med hänsyn även till att riksdagens beslut att anta medbestämmandelagen grundades på uppfattningen att tystnadsplikten enligt den lagen skulle gälla framför med- delarfriheten anser vi att övervägande skäl talar för att denna tystnadsplikt i samma mån som avtalsgrundade tystnadsplikter i allmänhet bryter med- delarfriheten. Det kan här påpekas att departementschefen i prop. 1986/87:151 (s. 118) gjorde samma bedömning.
Vårt förslag
Vi antar alltså att den tystnadsplikt som avses i 21 & medbestämmandela- gen inte sätts åt sidan av TF:s regler om meddelarfrihet. Rättsläget är emellertid osäkert och det är inte omöjligt att en domstol med hänvisning till 1 kap. 3 & TF skulle ogilla ett yrkande om exempelvis ersättning för den skada som en publicering av hemliga uppgifter medfört. Men alldeles oav-
sett hur gällande rätt skall uppfattas måste vi ange hur rättsläget bör vara efter införandet av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Ett förslag till meddelarrättsligt system i förhållandet mellan enskilda innebär att avtalsgrundade tystnadsplikter i viss omfattning får vika för meddelarfriheten. Frågan är om också tystnadsplikten enligt medbestäm- mandelagen skall underordnas denna meddelarfrihet.
Som framgått av redovisningen av gällande rätt avser tystnadsplikten enligt 21 & medbestämmandelagen uppgifter som är vitala för endera par— ten. När det gäller företagshemligheter är det i huvudsak fråga om för- hållanden som enligt vad vi tidigare sagt får undantas från meddelarrätten. Men även då så inte skulle vara fallet anser vi att en tystnadsplikt enligt 21 & medbestämmandelagen — avtalad mellan parterna eller bestämd av domstol — bör gälla framför meddelarfriheten. En annan ordning skulle utan tvekan påkalla förändringar i det system med informationsskyldighet som gäller enligt medbestämmandelagen, något som vi varken kan eller vill ge oss in på.
Det är uppenbart att även tystnadsplikt i kollektivavtal som ersätter 21 & medbestämmandelagen bör gälla framför en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Om en uppgift som är belagd med tystnadsplikt enligt 21 & medbe- stämmandelagen publiceras i något massmedium kan det naturligtvis vara så att uppgiften lämnats ut av någon som omfattas av tystnadsplikten direkt eller som enligt 22 & medbestämmandelagen omfattas av denna i andra hand. I så fall kan skadeståndsskyldighet uppkomma. Men läget kan också vara det att uppgiften lämnats ut av någon annan person inom företaget. Då skulle vanliga meddelarrättsliga regler gälla.
9.6.2. Tystnadsplikten enligt aktiebolagslagen
Gällande rätt
Den som är ledamot i ett aktiebolags styrelse är skyldig att visa bolaget lojalitet. Han har därmed också skyldighet att iaktta tystnad om förhållan- den vars röjande kan föranleda bolaget skada. Enligt 15 kap. 1 & aktiebo- lagslagen(1975:1385) skall den styrelseledamot, som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar bolaget, ersätta skadan. Någon straffbestämmelse finns emellertid inte.
Lagutskottet tar i motiven till sitt förslag till lag om skydd för före- tagshemligheter upp tystnadsplikten enligt aktiebolagslagen. Utskottet uppehåller sig vid vad som gäller för sådana styrelseledamöter som är representanter för de anställda enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresen- tation för de privatanställda och slår fast att om en arbetstagarrepresentant till skada för bolaget avslöjar företagshemligheter som han fått del av i sitt styrelsearbete så blir skadeståndsbestämmelsen i 15 kap. 1 & aktiebolagsla- gen tillämplig och inte reglerna i företagshemlighetslagen. Vi måste emel-
lertid ställa fråga vad som gäller om avslöjandet sker genom tryckt skrift på vilken TF är tillämplig. Vi måste med andra ord fråga oss om meddelar- friheten gäller framför tystnadsplikten enligt aktiebolagslagen .
Tystnadsplikten enligt aktiebolagslagen är som framgått inte straffsank- tionerad. Frågan är om den ens kan betraktas som lagreglerad. Något uttryckligt stadgande om tystnadsplikt finns i vart fall inte.
I enlighet med det resonemang som yttrandefrihetsutredningen förde i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, och som i väsentliga delar återgivits i avsnitt 9.6.1, talar en tolkning av 1 kap. 3 & TF för att alla lagreglerade tystnadsplikter — med undantag för de som är angivna i 16 kap. sekretesslagen— viker för meddelarfriheten. Vi ansluter oss till yttrandefri- hetsutredningens resonemang. Härmed skulle även den nu aktuella tyst- nadsplikten sättas åt sidan av meddelarfriheten om den kan betraktas som lagstadgad.
Eftersom tystnadsplikten för styrelseledmöter i aktiebolag emellertid får ses som ett utflöde av lojalitetsplikten och aktiebolagslagen inte innehåller någon direkt bestämmelse om tystnadsplikt talar enligt vår uppfattning övervägande skäl för att den nu aktuella tystnadsplikten inte bör uppfattas som lagreglerad utan bör jämställas med avtalade tystnadsplikter. Vi är emellertid medvetna om att rättsläget är osäkert. Det kan alltså inte ute- slutas att en domstol, vid en rättslig prövning av ett fall då någon styrel- seledamot åsidosatt sin tystnadsplikt genom att lämna ut en hemlig uppgift för publicering, skulle komma till resultatet att TF hindrar att skadestånd döms ut.
Vårt förslag
I avsnitt 7.4.2 har vi kommit fram till att från ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda bör undantas personer som är anställda i ledningen för ett företag eller som på annat sätt har en position nära arbetsgivaren. Detta undantag tar alltså sikte på personer som har denna funktion i sin anställning. Att det förhåller sig så är naturligt med tanke på att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda är avsedd att, såvitt nu är av intresse, gälla endast i relationen arbetsgivare—anställd.
Att en person, som är anställd, ingår i ett aktiebolags styrelse innebär i normalfallet att han har en sådan ställning att han skulle vara undantagen från meddelarrätten. Men frågan är hur man i detta sammanhang bör betrakta arbetstagarrepresentanter i ett aktiebolags styrelse.
Enligt vår uppfattning kan det inte anses att arbetstagarrepresentanter i ett aktiebolags styrelse har en företagsledande eller därmed jämförlig ställ- ning. Deras uppgift är inte att leda företaget utan endast att vara en kanal genom vilken arbetstagarna kan få inflytande på företagets skötsel. Här- igenom skulle de inte omfattas av det ovan nämnda undantaget utan skulle ha meddelarrätt. Det sagda gäller emellertid endast om man kan betrakta arbetstagarnas styrelserepresentanter som anställda även i denna roll. Vi
menar att man inte kan det. I stället bör arbetstagarrepresentantema i detta sammanhang, i likhet med vad som torde gälla de flesta övriga styrel- seledamöter, ses som uppdragstagare. Sådana bör, enligt vad vi stannat för i avsnitt 7.4.2, inte omfattas av systemet med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Arbetstagamas styrelserepresentanter skulle alltså — i denna roll — falla utanför en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. En sådan ordning får anses godtagbar. Risken är annars betydande för att informationsutbytet i företagsstyrelsema skulle minska, i vart fall när det gäller sådan in— formation som lämnas till arbetstagarrepresentantema.
När det gäller arbetstagarrepresentanterna i styrelserna godtar vi således en ordning som innebär en absolut tystnadsplikt beträffande uppgifter som de fått del av i styrelsearbetet. En arbetstagarrepresentant bör vara lika oskyddad som övriga styrelseledamöter om han, i strid med sin tystnads- plikt, lämnar ut hemliga uppgifter för publicering. Men denna avsaknad av skydd gäller endast i hans styrelseuppdrag. Det är i egenskap av styrel- seledamot som han kan drabbas av t.ex. skadeståndsansvar. Härmed är inte sagt att han även kan drabbas av sanktioner i sitt anställningsförhållande. Enligt vår uppfattning bör motsatsen gälla. För att sanktioner här skall vara tillåtna bör krävas att han fått reda på uppgifterna på annat sätt än genom sitt uppdrag i styrelsen.
10. Särskilt om undantag beträffande föreningar
10.1. Inledning
Föreningar finns, som vi nämnt i avsnitt 7, av två slag — ekonomiska och ideella. Ekonomiska föreningar är sådana som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vil- ken medlemmarna deltar på olika sätt. Alla andra föreningar är ideella.
När det gäller undantag från meddelarrätten har vi i avsnitt 8 behandlat sådana uppgifter som har anknytning till den enskildes person. Vi har vidare där tagit upp andra frågor om skydd för uppgifter av sådant slag som förekommer inom både företag och föreningar samt vad som bör gälla om någon sprider oriktiga uppgifter. Undantag från meddelarrätten när det gäller den ekonomiska verksamheten har vi sedan behandlat i avsnitt 9.
I detta avsnitt skall vi diskutera behovet av undantag från meddelarrätten beträffande sådana uppgifter som är specifika för föreningar. Vi tar, när det gäller ekonomiska föreningar, av naturliga skäl upp endast sådant som gäller själva föreningslivet. Sådant som rör den ekonomiska verksamheten har vi ju redan behandlat i avsnitt 9.
10.2. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Yttrandefrihetsutredningens förslag innebar att inga undantag från med- delarrätten skulle göras för uppgifter om föreningars verksamhet. Allt som förekommer inom en förening skulle alltså — om det inte rörde yrkeshem- ligheter, personliga förhållanden eller åtgärder till förebyggande av brott och annat liknande som vi nämnt i avsnitt 8.3 — omfattas av meddelarrätten.
Yttrandefrihetsutredningen konstaterade att med dess förslag skulle med- delarrätten få en betydande räckvidd i fråga om organisationers och sam- manslutningars förhållanden. När det gäller arbetsmarknadens parter, som i stor utsträckning utgörs av ideella föreningar, pekade utredningen på det förhållandet att det idag enligt 8 kap. 15 & sekretesslagen(1980:100) jäm- förd med 16 kap. 1 & samma lag råder kvalificerad tystnadsplikt beträffande uppgift som part i arbetstvist har lämnat till förlikningsmän, särskild förlik- ningsman eller förlikningskommission, om uppgiftslämnaren har gjort för- behåll därom, medan det däremot hos de statliga och kommunala arbetsgi-
varna råder meddelarfrihet. Enligt utredningen skulle det ligga nära till hands att samma princip fick gälla för den övriga arbetsmarknaden. Detta skulle innebära att meddelarfrihet skulle råda på både arbetsgivar- och löntagarsidan såväl inom den offentliga som inom den enskilda sektorn. För denna ordning talar enligt yttrandefrihetsutredningen den vikt som med- borgaropinionen tillmäts vid bedömningen av vad som är rimligt och rättvist vid fördelningen av produktionsresultatet. Utredningen menade att det i inte så ringa grad är inför medborgarna som parterna på arbetsmarknaden argumenterar i samband med förhandlingarna. Utredningen antog emeller— tid samtidigt att en meddelarrätt på detta fält inte skulle betyda något storläckage av hemliga uppgifter bl.a. beroende på att öppenheten redan är betydande.
10.3. Överväganden och förslag
10.3.1. Allmänt om inriktningen
I direktiven konstaterar departementschefen, när det gäller ideella för- eningar och andra organisationer, att behovet av att kunna bevara vissa hemligheter knappast analyserats under det dittillsvarande lagstiftnings- arbetet. Departementschefen anser därför att vi bör bilda oss en upp- fattning om vilka sådana intressen som kan behöva skyddas och föreslå de undantag från meddelarrätten som vi anser befogade.
Som framgått av avsnitt 7 föreslår vi bl.a. att medlemmar i sådana organisationer som driver verksamhet som är starkt ideellt präglad skall undantas från meddelarrättens tillämpningsområde. Anställda i sådana för- eningar skall dock enligt vad vi stannat för ha meddelarrätt. Övriga typer av organisationer bör omfattas av meddelarrätten både när det gäller anställda och medlemmar. Detta gäller t.ex. fackliga organisationer och andra in- tresseorganisationer.
En fråga som man bör ställa sig när det gäller föreningar är om man principiellt bör ha en annan syn på omfattningen av skyddet för hemligheter inom dessa än på omfattningen av skyddet för hemligheter inom företag. Härom är följande att säga.
Företag är i regel hierarkiskt uppbyggda och drivs typiskt sett av intresset av att förränta det i verksamheten nedlagda kapitalet. Vidare är inflytandet för den enskilde samt dennes insyn i regel begränsat — även om man beaktar bestämmelserna i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och i lagen (1976:351) om styrelserepresentation för de privatanställda. När det gäller föreningar som enligt vårt förslag skall omfattas av meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda, t.ex. arbetsmarknadens parter, är läget an- norlunda. Dessa har som mål att i olika sammanhang och i olika hänseen- den värna sina medlemmars intressen. De beslutande organen härleder sitt mandat direkt eller indirekt från medlemmarna. Den enskilde medlemmen har härigenom en möjlighet till insyn och en chans att påverka de beslut som
fattas. Det ärinte otänkbart att även de som är anställda i dessa organisatio- ner på grund av deras demokratiska struktur har ett större inflytande.
Det finns också en skillnad mellan föreningar och företag i fråga om den typ av verksamhet som bedrivs. Medan företagsamheten typiskt sett syftar till ekonomisk framgång för företaget och dess ägare genom bedrivande av näringsverksamhet — även om företagsamheten också har andra viktiga syften — har de flesta föreningar ingen näringsverksamhet på sitt program.
Det kan hävdas att de nu nämnda skillnaderna mellan typiska företag å ena sidan och föreningar å andra sidan talar för att man kan ha en högre skyddsnivå när det gäller hemligheter inom den senare typen av organisatio- ner. Vår slutsats är emellertid att man i detta hänseende inte bör göra någon principiell skillnad. Ett av syftena med en till privata förhållanden utvidgad meddelarrätt är ju, som vi uttalat tidigare, att den enskilde anställde och medlemmen skall vara skyddad om han, i form av publiceringsmeddelande, inför allmänheten avslöjar förhållanden som är av så stort allmänintresse att de bör ställas under debatt. Vi kan väl tänka oss ett flertal olika typer av uppgifter från t.ex. fackliga organisationer som genom en meddelarrätt bör kunna lyftas fram i ljuset. Och att föreningar i allmänhet skulle vara käns- ligare för insyn än företag kan vi inte se. Snarare torde det förhålla sig på motsatt sätt.
10.3.2. Hemliga uppgifter i föreningar
De uppgifter som föreningar håller hemliga kan delas in i tre olika grupper efter skälen för hemlighållandet.
Den första gruppen uppgifter är sådana som hålls hemliga av hänsyn till den person som de avser. Det kan vara frågan om ett önskemål att skydda den personliga integriteten. Men också fruktan för en persons säkerhet kan föranleda ett hemlighållande. Vi har i avsnitt 8.2 tagit upp frågan hur långt meddelarrätten bör utsträckas i fråga om uppgifter om människors person- liga och ekonomiska förhållanden. Beträffande denna grupp av uppgifter inom föreningar får vi hänvisa dit.
Den andra gruppen utgörs av uppgifter som hålls hemliga av hänsyn till relationerna till främmande länder. Det är uppgifter av samma art som dem som vi, beträffande företag, har behandlat i avsnitt 9.4.5. Som exempel kan nämnas sådant som avhandlas i Sveriges allmänna exportförening. För- eningen är näringslivets representant i Sveriges exportråd, som är ett halv- statligt organ som handlägger frågor om export till stater med vilka Sverige har känsliga diplomatiska förbindelser eller helt saknar sådana förbindelser. Inom föreningen — och naturligtvis även inom rådet — görs känsliga politiska överväganden. Det har uppgivits att ett röjande av dessa kan skada Sveriges relationer till andra stater.
Den tredje gruppen slutligen utgörs av uppgifter som av andra skäl hålls hemliga. Här kan nämnas följande exempel.
Det förekommer att föreningar utför utredningar på olika områden, t.ex. i fråga om vapenexport och miljöförstöring. För en förening kan det vara
olyckligt om uppgifter om föreningens källor till utredningar och efter- forskningar kommer ut eller om uppgifter om utredningar offentliggörs innan dessa slutförts.
För föreningar som verkar opinionsbildande genom spektakulära aktio- ner för att t.ex. belysa miljöaspekter på andras verksamhet kan det också vara en nackdel om uppgifter om planläggning av sådana aktioner publice- ras. Därigenom kan nyhetsvärdet gå förlorat och den opinionsbildande effekten av aktionen minska.
De föreningar som lämnar stöd åt personer som är utsatta för politisk förföljelse bygger sin verksamhet på att dessa personer och deras familjer skall kunna lita på att uppgifter om dem hålls hemliga om de inte själva väljer att röja sin identitet. Kan föreningen inte garantera detta äventyras inte endast de inblandade personernas säkerhet utan föreningens hela verk- samhet.
Till den tredje gruppen hör även uppgifter som härrör från informations- givning enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och upp- gifter med anknytning till avtalsförhandlingar av olika slag. I sistnämnda fall kan det röra sig om förhandlingar på arbetsmarknaden om löner och andra anställningsvillkor. Men det kan också röra sig om jordbruksförhandlingar och hyresförhandlingar.
10.3.3. Vårt förslag
Uppgifter som hålls hemliga av hänsyn till relationen till andra länder m.m.
När det gäller uppgifter som är känsliga av hänsyn till Sveriges relationer till främmande länder finns en reglering i 2 kap. sekretesslagen (1980:100). Denna innebär bl.a. att sekretess gäller för myndighet i fråga om uppgifter som angår Sveriges förbindelser med annan stat om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Sekretessen är kvalificerad, dvs. undantagen från med- delarfriheten, beträffande uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säker- het i fara eller annars skada landet allvarligt.
Sekretess är alltså inte föreskriven för uppgifter på andra håll än hos myndigheter, t.ex. inom föreningar. Detta gäller f.ö. generellt i sekretessla- gen.
Utlämnande av hemliga uppgifter av nu aktuellt slag är reglerat också i brottsbalken. Där finns i 19 kap. bestämmelser om brott mot rikets säker- het, bl.a. om spioneri (19 kap. 5 & brottsbalken).
Det är naturligtvis ett allmänt intresse att uppgifter som kan skada Sveri- ges förhållande till andra stater, mellanfolkliga organisationer och mot- svarande inte avslöjas. Staten har också i sekretesslagen och i brottsbalken slagit fast vad som bör gälla på detta område. Härutöver kan det emellertid inte ligga på privata rättssubjekt, t.ex. föreningar, att med privaträttsliga
medel ytterligare skydda denna typ av uppgifter. Och om det är så att detta faktiskt sker, t.ex. genom avtal om tystnadsplikt, bör något sådant inte hindra den enskilde att lämna ut uppgifterna i publiceringssyfte.
Det bör här påpekas att uppgifter som är hemliga enligt sekretesslagen kan lämnas ut till enskilda med förbehåll om att de inte får föras vidare. Sådana uppgifter omfattas inte av meddelarfrihet. Detta framgår av 16 kap. 1 & 4 sekretesslagen. Vårt förslag att den enskilde skall tillerkännas med- delarrätt gentemot en förening, för vars verksamhets skull han fått del av uppgiften, innebär självfallet ingen ändring härvidlag.
Uppgifter som av andra skäl hålls hemliga
I fråga om uppgifter som hör till den ovan nämnda tredje gruppen, dvs. i huvudsak sådana som avser föreningens inre verksamhet, anser vi att med- delarfrihet bör få råda över i princip hela fältet. Endast beträffande en situation bör det här diskuteras om man inte bör inta en motsatt hållning. Det gäller uppgifter som föreningar håller hemliga i samband med olika former av avtalsförhandlingar. (Angående medbestämmandelagen se avsnitt 9.6.1.)
Som framgått i avsnitt 10.2 föreslog yttrandefrihetsutredningen att man skulle låta meddelarrätten omfatta de interna överväganden som görs i samband med avtalsförhandlingar på arbetsmarknaden. Enligt vår upp- fattning finns emellertid, som vi uttalat i avsnitt 9.4.5, skäl för att internt material som man i dessa sammanhang bygger förhandlingsståndpunkter på bör vara undantaget från meddelarrätten. Det viktigaste är att det i annat fall finns en risk för att pågående förhandlingsarbete försvåras och att möjligheterna att uppnå förhandlingsöverenskommelser minskar. Följden av detta skulle bli att risken för konflikter på arbetsmarknaden ökar vilket kan medföra betydande ekonomiska konsekvenser.
Men det finns motargument. Ett sådant är att det f.n. råder meddelar- frihet hos de statliga och kommunala arbetsgivarna. Om meddelarfrihet inte skall råda hos de privata arbetsgivarna får övervägas om inte en ändring här i konsekvensens namn bör ske. Detta skulle i så fall innebära en inskränk- ning av den nu gällande meddelarfriheten. Ett annat skäl är, som yttrande- frihetsutredningen uttryckte det, den vikt som medborgaropinionen tillmäts vid bedömningen av vad som är rättvist vid fördelningen av produktions- resultatet. Det förhåller sig ju så att parterna i stor utsträckning presenterar sin argumentation för allmänheten genom olika massmedier.
Enligt vår uppfattning är det naturligtvis av intresse att det faktaunderlag som parterna i avtalsförhandlingar disponerar över inte undantas från med- delarrätten. Något särskilt intresse att skydda olika taktiska överväganden finns knappast heller.
Men frågan är om det allmänintresse som är förknippat med den aktuella typen av information verkligen är så stort att man bör ta risken att pågående förhandlingsarbete försvåras. Vi anser inte det. Enligt vår uppfattning är det så viktigt att systemet för förhandlingar om löner och andra anställ- ningsvillkor skyddas att det bör undantas från en meddelarrätt i förhållan-
det mellan enskilda. Undantaget bör dock gälla endast information som under pågående förhandling eller vid förberedelse för förhandling hålls hemlig. Efter förhandlingen bör alltså meddelarrätt gälla för uppgifterna.
Det sagda har gällt förhandlingar rörande löne- och andra anställnings- villkor. Det kunde naturligtvis diskuteras om inte också andra förhandlingar borde skyddas i samband med införandet av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Närmast ligger de s.k. jordbruksförhandlingarna och hy- resförhandlingarna.
I fråga om skälen för införandet av meddelarrätt beträffande uppgifter rörande dessa förhandlingar gäller i huvudsak detsamma som för förhand- lingar som avser löne- och andra anställningsförhållanden. Man kan t.o.m. säga att skälen här är starkare. Jordbruks- och hyresförhandlingarna kan delvis ses som ett led i en samhällelig styrning av prisbildningen på resp. område.
Å andra sidan är skälen som talar för att undantag från meddelarrätten bör göras inte lika starka. Dels lär det vara mindre risk för att förhand- lingarna skulle störas, dels torde konsekvenserna av något sådant inte bli lika kännbara för samhället.
Yttranden som strider mot en förenings värderingar
Som vi har framhållit i avsnitt 6 och 8.5 bör i tryckfrihetens intresse för- eningsmedlemmar i princip ha frihet inte bara att sätta åt sidan avtalsgrun- dade tystnadsplikter utan också att rikta kritik mot föreningen, även om det sker i konflikt med ett åtagande. Denna kritikrätt kan ta sig uttryck i faktaupplysningar eller omdömen om föreningen och dennas verksamhet.
De undantag från meddelarrätten som hittills har diskuterats har tagit sikte på tystnadsplikter som trots allt borde få upprätthållas av föreningen. Frågan är nu, om något undantag skall göras i den fria rätten för en medlem att kritisera sin förening.
Det är inte i överensstämmelse med vår grundsyn på värdet av det fria ordet att låta föreningsmedlemmar träffas av civilrättsliga sanktioner därför att de i böcker eller tidningar eller i publiceringsmeddelanden har fört fram kritiska omdömen mot sin förening, även om det har skett i starkt polemisk ton. Sådan kritik bör föreningen få tåla, också när den kan sägas stå i konflikt med lojalitetskravet. Men här finns en gräns. Det är inte rimligt att en medlem som i tryckt skrift ger uttryck för uppfattningar som uppenbart strider mot föreningens grundläggande värderingar i alla lägen skall vara skyddad av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda mot att bli utesluten. Vi föreslår därför en regel som öppnar för uteslutning ur för- eningar i dessa fall. Regeln kan ses som ett skydd för föreningsfriheten. Huruvida uteslutning rent faktiskt kan bli aktuellt avgörs dock inte av denna regel utan av föreningens stadgar och av allmänna rättsregler.
Regeln bör vara restriktiv. För att meddelarrätten inte skall hindra ute- slutning bör krävas dels att den som gjort uttalandet i fråga gjort detta som författare till en framställning, dels att avvikelsen från föreningens värde-
ringar är uppenbar. Det förstnämnda kravet förklaras av att en skrift eller en artikel som författats av en medlem är mer ägnad att skada föreningen än en uppgift som en medlem i t.ex. en intervjusituation lämnat till en journa- list. Detta hänger samman med dels att något som sägs i en intervju sällan är lika genomtänkt som sådant som framförs i en skriven artikel, dels att det är uppenbart att den intervjuade saknar kontroll över den närmare utform- ningen och redigeringen av vad han uttalat.
Vidare bör krävas att det är fråga om en för en förening grundläggande värdering. Det bör alltså röra något som är centralt för föreningen och dess syften.
Alla framställningar som uppenbart strider mot grundläggande värdering- ar hos en förening bör emellertid inte få föranleda att meddelarrätten sätts ur spel. Det måste finnas utrymme för att framföra kritik även om denna skulle ta sikte på värderingar som är grundläggande för en förening. Vad vi tänker på är bl.a. att det är angeläget att det finns utrymme för en debatt om en förenings framtida inriktning. Uteslutning av en medlem bör därför inte få ske om framställningen med hänsyn till omständigheterna är för- svarlig.
11. Utformningen av förbudet mot sanktioner
En väsentlig fråga vid en lagstiftning om meddelarrätt är, när det gäller arbetstagare, vilket skydd i och för anställningen som en arbetstagare som utnyttjar sin meddelarrätt bör tillförsäkras. I det följande lämnar vi in- ledningsvis en översiktlig redogörelse främst för sanktionssystemet i allmän- het inom arbetsrätten. Därefter diskuterar vi hur förbudet mot sanktioner för att någon har utnyttjat sin meddelarrätt bör utformas.
11.1. Sanktionssystemet i allmänhet inom arbetsrätten
Regler om skiljande från anställningen finns i lagen (1982:80) om an- ställningsskydd. Lagen är med vissa undantag tillämplig på alla arbetstagare i privat eller allmän tjänst. För offentligt anställda arbetstagare gäller dock på en del punkter avvikande bestämmelser, dels på grund av regleringen i lagen (1976:600) om offentlig anställning, dels till följd av administrativa författningar.
Huvudregeln i anställningsskyddslagen är att en anställning gäller tills vidare. En anställning kan bringas att upphöra i princip endast genom uppsägning eller avskedande.
Vid en uppsägning upphör anställningen vid utgången av en uppsägnings- tid, varierande mellan en och sex månader beroende på anställningstid och levnadsålder. Vid ett avskedande upphör anställningen omedelbart.
För att en arbetsgivare skall få säga upp en arbetstagare krävs enligt 7 & anställningsskyddslagen saklig grund för uppsägningen. Någon närmare precisering av vad som utgör saklig grund för uppsägning finns inte i själva lagtexten. Förhållandena inom arbetslivet är så varierande att detta inte har ansetts möjligt eller lämpligt. I förarbetena och i arbetsdomstolens praxis behandlas emellertid en rad olika situationer. Som exempel kan nämnas misskötsel, arbetsvägran och illojalitet. Regeln om saklig grund för upp- sägning kompletteras med en föreskrift om att saklig grund för uppsägning inte föreligger, om det skäligen kan fordras att arbetsgivaren i stället be- reder den anställde annat arbete. Arbetsgivaren har alltså en skyldighet att,
om detta är skäligt, försöka omplacera arbetstagaren i stället för att säga upp honom.
För att ett avskedande skall få ske krävs enligt 18 & anställningsskyddsla- gen att arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgi- varen. Avskedande får ske vid flagranta förseelser från arbetstagarens sida eller, som det sägs i förarbetena, vid sådant avsiktligt eller grovt vårdslöst förfarande som inte rimligen skall behöva tålas i något rättsförhållande. Vid avskedande finns inte någon omplaceringsskyldighet motsvarande den som gäller vid uppsägning.
Frågan huruvida arbetsgivaren har haft grund för att säga upp eller avskeda en arbetstagare kan prövas av domstol, ytterst arbetsdomstolen. Om en arbetstagare har blivit uppsagd utan att saklig grund föreligger, har han eller hon en ovillkorlig rätt att på begäran få uppsägningen ogiltigför- klarad. Innebörden av en dom, varigenom en uppsägning har förklarats ogiltig, är att anställningen består på samma vilkor som tidigare. Om en arbetstagare har blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, skall domstolen på begäran förklara avskedandet ogiltigt.
En arbetstagare som har blivit uppsagd eller avskedad utan grund kan i stället för att yrka ogiltigförklaring välja att ta fasta på uppsägningen eller avskedandet och lämna sin anställning. Vare sig arbetstagaren väljer att yrka ogiltigförklaring av uppsägningen eller avskedandet eller att låta ar- betsgivares åtgärd bestå, har arbetstagaren rätt till skadestånd. Skade- ståndet omfattar dels anspråk på lön och ersättning för ekonomisk skada, dels allmänt skadestånd. (Med allmänt skadestånd avses sådant skadestånd som kan utgå som en sanktion mot ett avtalsbrott i och för sig och vid sidan av annat skadestånd.)
Anställningsskyddslagens regler tar sikte på skiljande från anställningen. Ofta är emellertid så ingripande åtgärder inte aktuella. Arbetsgivaren kan då i stället vidta disciplinära åtgärder. Därmed avses åtgärder från arbetsgi- varens sida som på ett eller annat sätt är till men för arbetstagaren eller som annars har karaktären av ett disciplinärt ingripande i vedertagen mening. Det kan vara fråga om t.ex. löneavdrag eller suspension. För att en arbets- tagare skall kunna åläggas en disciplinär påföljd krävs i regel stöd i för- fattning eller kollektivavtal för detta (62å lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet).
Också i det fallet en arbetstagare utsatts för en disciplinär påföljd kan han underkasta åtgärden rättslig prövning. Skulle domstolen vid sin prövning komma till uppfattningen att arbetsgivaren inte haft stöd för att vidta den disciplinära åtgärden kan arbetstagaren tillerkännas skadestånd.
Ingripande från en arbetsgivares sida kan ske även med andra syften än att bestraffa arbetstagaren. Ett praktiskt exempel på detta är omplaceringar av arbetstagaren. En omplacering är en varaktig och väsentlig förändring av arbetstagarens arbetsuppgifter eller av hans arbetssituation i övrigt. En arbetsgivares rätt att omplacera en arbetstagare utgör ett moment i rätten att leda och fördela arbetet och hänger nära samman med arbetstagarens
arbetsskyldighet. Ett beslut att omplacera en arbetstagare är normalt att betrakta som ett arbetsledningsbeslut, vilket inte kan angripas i rättslig ordning förutsatt att omplaceringen ligger inom ramen för arbetstagarens arbetsskyldighet.
Vissa begränsningar finns dock i rätten att omplacera arbetstagare. Ar- betsledningsrätten får inte utövas godtyckligt eller i strid med god sed. Särskilt ingripande omplaceringar anses också kunna underkastas rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning. Det är då fråga om omplaceringar som föranleds av orsaker som kan hänföras till den enskilde arbetstagaren personligen och som får särskilt ingripande verkningar med hänsyn såväl till arbetsuppgifter som till anställningsför- måner och anställningsförhållanden i övrigt. I sådana fall kan domstolen pröva om arbetsgivaren har haft godtagbara skäl för omplaceringen. Har så ansetts icke vara fallet kan skadestånd till arbetstagaren komma i fråga. Domstolen kan också pröva vilken verkan beslutet får för arbetstagaren. Däremot har arbetsdomstolen inte utan stöd i lag ansett sig kunna ogiltig- förklara ett omplaceringsbeslut.
Det finns områden där skyddet för en arbetstagare mot åtgärder från arbetsgivarens sida är starkare än som nyss har sagts. Det gäller framför allt vid kränkning av föreningsrätten. Regler härom finns i 7 — 9 åå medbe- stämmandelagen.
Med termen föreningsrätt åsyftas i medbestämmandelagen rätten för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra och utnyttja medlemskap i en organisation på arbetsmarknaden utan att bli utsatta för påtryckningar eller annan obehörig inblandning av motparten i anställningsförhållandet. En kränkning av föreningsrätten föreligger om någon på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vidtar en ”åtgärd till skada för någon på andra sidan”, och åtgärden har vidtagits för vissa närmare angivna syften. De vanligaste åtgärderna till skada för en arbetstagare torde vara uppsägning och av- skedande. Som framgått av det ovan anförda skyddas arbetstagaren mot sådana åtgärder redan genom anställningsskyddslagen . Som vi också har nämnt i det föregående omfattas däremot inte andra åtgärder av anställ- ningsskyddslagen. Det kan gälla omplacering men det kan också exempelvis vara fråga om underlåten befordran, när arbetstagaren hade anledning att räkna med en sådan, eller ett ofördelaktigt omdöme om arbetstagarens lämplighet i ett tjänstgöringsbetyg. Om en sådan åtgärd vidtas i ett för- eningsrättskränkande syfte kan åtgärden förklaras ogiltig. Dessutom kan arbetstagaren tillerkännas skadestånd.
11.2. Sanktioner mot föreningsmedlemmar
Enligt vanliga kontraktsrättsliga regler gäller att en föreningsmedlem som skadar föreningen kan bli skyldig att ersätta skadan.
Vad som i detta sammanhang är av minst lika stort intresse är emellertid att en medlem kan bli utesluten ur föreningen. Någon särskild rättslig
reglering av när uteslutning får ske finns inte. I stället gäller i detta hänseen- de vad som föreskrivs i föreningens stadgar samt allmänna rättsgrundsatser (jämför 3 kap. 4 å sista stycket lagen (1987:667) om ekonomiska förening— ar).
Som vi nämnt i avsnitt 7.4.2 är det inte möjligt att i alla fall få en uteslutning ur en förening prövad rättsligt. Endast i de fall ett medlemskap har ekonomisk betydelse för medlemmen har domstolarna ansett sig kunna på detta sätt ingripa i föreningars inre angelägenheter.
11.3. Överväganden och förslag
Att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda skall innebära att den som håller sig inom ramen för vad som är tillåtet är skyddad mot skade- ståndskrav är uppenbart. Detta gäller enligt den nuvarande meddelarrätten (se 1 kap. 3 å TF) och bör gälla även i ett system som vi diskuterar, både för anställda och för medlemmar i föreningar.
Med en meddelarrätt i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare skall vidare givetvis följa ett skydd mot arbetsrättsliga sanktioner från arbetsgivarens sida mot en arbetstagare som utnyttat sin meddelarrätt. Av framställningen i det föregående torde ha framgått att — om arbetstagare skulle ges en meddelarrätt — det kommer att följa av anställningsskyddsla- gen att en arbetstagare inte kan sägas upp eller avskedas därför att han har utnyttjat en sådan rätt. Inte heller torde disciplinära bestraffningar kunna bli aktuella. Frågan blir därför närmast om skyddet bör sträcka sig längre och omfatta även andra åtgärder, åtgärder som utan en särskild reglering inte alltid kan underkastas rättslig prövning.
Enligt vår uppfattning bör man ta detta ytterligare steg och alltså ge arbetstagare ett skydd mot alla åtgärder från arbetsgivares sida som är till nackdel för arbetstagarna. Det framstår nämligen som föga rimligt att utnyttjandet av en grundlagsfäst rättighet över huvud taget skulle kunna leda till några negativa verkningar för en arbetstagare.
Med hänvisning till det nu anförda anser vi att skyddet för arbetstagares meddelarrätt bör utformas efter mönster från de regler som gäller för föreningsrättslig kränkning. Detta innebär ett skydd mot alla åtgärder som är till skada för en arbetstagare och som vidtas på grund av att med- delarrätten har utnyttjats. Detta betyder nu inte att en arbetsgivare där- igenom alltid blir förhindrad att vidta åtgärder som en följd av att en arbetstagare har utnyttjat sin meddelarrätt. Om en arbetstagare lämnar uppgifter till pressen om ett företag och uppgifterna leder till att företagaren måste lägga ned eller inskränka sin verksamhet utgör de nu berörda regler- na inget skydd mot uppsägning. Det avgörande är vad som är syftet med arbetsgivarens åtgärd.
När det gäller föreningsmedlemmar bör dessa vara skyddade, inte bara mot att ådömas skadestånd, utan också mot uteslutning. En förening skall alltså inte kunna utesluta en medlem som inom ramen för vad meddelarrät-
ten tillåter lämnat ut hemliga uppgifter för publicering. Andra åtgärder bör emellertid vara tillåtna. En styrelseledamot bör alltså, med meddelandet som grund, kunna entledigas från sitt styrelseuppdrag om stadgarna eller vad som i övrigt gäller inom föreningen tillåter det. Detta hänger f.ö. samman med att ett uppdrag som styrelseledamot ligger utanför det område för meddelarrätt som vi föreslår (se avsnitt 7).
Att en medlem i en förening bör vara skyddad mot uteslutning för att han utnyttjat sin meddelarrätt bör, som framgått av avsnitt 10, gälla med ett undantag. Om en föreningsmedlem medverkat som författare till en fram- ställning som till sitt innehåll uppenbart strider mot föreningens grund- läggande värderingar bör han få uteslutas om inte omständigheterna är sådana att framställningen ändå är försvarlig. Som exempel på fall där uteslutning inte bör hindras kan nämnas det att en fackföreningsmedlem i tryckt skrift propagerar för strejkbryteri.
12. Förbud mot efterforskning
12.1. Gällande rätt
Som framgått i avsnitt 2 råder enligt 3 kap. 4 å TF i princip ett förbud mot efterforskning av upphovsmannen till i tryckt skrift publicerad framställning eller information. Förbudet, som är lagfäst fr.o.m. den 1januari 1978, riktar sig mot myndigheter och andra allmänna organ och avser närmare bestämt efterforskande av författaren eller annan upphovsman till framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som utgivit eller avsett att ge ut framställning i sådan skrift och den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket TF. Vad som förbjuds i 3 kap. 4 å TF är att söka utröna vem som står bakom en publicering eller publiceringsmed— delande där denne inte framträder öppet.
Från detta efterforskningsförbud finns ett undantag. Förbudet gäller nämligen inte i de fall efterforskning behövs för att åtal eller annat in- gripande, som inte står i strid med TF, skall kunna utföras.
Efterforskningsförbudet riktar sig alltså mot myndigheter och andra all- männa organ. Termen myndighet har här samma betydelse som i regerings- formen. I 1 kap. 8 å regeringsformen talas om att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Bestämmelsen skall förstås så att även domstolar är myndigheter. Regeringen betraktas som en myndighet medan däremot riksdagen är undantagen från myndighetsbegreppet. Riksdagen täcks dock av uttrycket ”annat allmänt organ”. Med detta avses nämligen organ som till sin karaktär står myndighet nära och som i huvudsak fullgör uppgift som normalt åvilar staten eller kommun.
Efterforskningsförbudet riktar sig således inte mot privatpersoner eller mot privata företag eller andra privata organisationer. I olika sammanhang har dock frågan väckts om inte förbudet borde utvidgas till att gälla även privata rättssubjekt. En redogörelse för dessa initiativ finns i avsnitt 12.2.
Efterforskningsförbudet innebär att det är förbjudet att — oavsett syftet — undersöka vem som lämnat en uppgift eller skrivit en artikel. Detta gäller även om det inte framgår att författaren eller meddelaren vill vara anonym. Efterforskningsförbudet är alltså inte kongruent med anonymitetsskyddet enligt 3 kap. 3 å TF. Om en tidning låtit bli att sätta ut namn på en uppgiftslämnare som gärna skulle ha velat framträda (jämför 3 kap. 3 å 1 TF) innebär förbudet att en myndighet inte genom egna åtgärder kan få reda på detta och alltså på vem personen är.
Som framgått gäller undantag från efterforskningsförbudet i de fall då ingripande mot författaren, annan upphovsman, utgivaren eller meddelaren är tillåtet enligt TF. Främst gäller detta när det är fråga om brott enligt 7 kap. 3 å TF. Myndigheter och andra allmänna organ får alltså efterforska den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket TF och därvid gjort sig skyldig till vissa grova brott mot rikets säkerhet, till oriktigt ut- lämnande av allmän handling eller till uppsåtligt åsidosättande av enligt 16 kap. sekretesslagen(1980:100) kvalificerad tystnadsplikt. Men även vid brott enligt 7 kap. 2 å TF kan efterforskning vara tillåten. Ett annat viktigt fall där efterforskning är tillåten är när ett brott begåtts genom yttrande i tryckt skrift men detta enligt exklusivitetsgrundsatsen faller utanför TF. Som exempel härpå kan nämnas bedrägeri då den bedrägliga uppgiften förekommit i tryckt skrift.
Det är av naturliga skäl ofta så att det inte med säkerhet går att på förhand konstatera huruvida någon som man vill efterforska har gjort sig skyldig till det aktuella brottet. Att innan man påträffat den som lämnat ett enligt 7 kap. 3 å 3 TF straffbart meddelande fastställa att han uppfyller det subjektiva rekvisitet, dvs. hade uppsåt, kan t.ex. vara vanskligt. Frågan huruvida ingripande enligt TF kan ske i nu aktuella situationer får bedömas med ledning av skriften eller vad som är känt om ett meddelande. Man får alltså göra abstrakta antaganden på basis av kända omständigheter. Oviss- het hindrar således inte efterforskning. Detta innebär att det kan inträffa att lagliga efterforskningar leder till att man får fram t.ex. en meddelare som visar sig inte ha begått någon straffbar handling.
Principen att efterforskning får ske då ingripande mot författare, andra upphovsmän, utgivare eller meddelare inte står i strid med TF har ett undantag. I sista punkten i 3 kap. 4 å TF stadgas nämligen att om efter- forskning får förekomma så skall därvid den i 3 kap. 3å TF angivna tystnadsplikten beaktas. Att detta påpekande behöver göras har sin grund i att anonymitetsskyddet är mera vidsträckt än meddelarfriheten. Tystnads- plikten enligt 3 kap. 3 å TF gäller nämligen i flera fall till förmån också för den som begått brott, även brott enligt TF. Inom det område där efter- forskning får förekomma men tystnadsplikt gäller för t.ex. journalister tar alltså tystnadsplikten över och gäller trots att efterforskning är tillåten. För den efterforskande myndigheten innebär detta ett frågeförbud.
Efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 å TF är straffsanktionerat i 3 kap. 5 å andra stycket TF. Där stadgas att för otillåten efterforskning skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Enligt motiven (prop. 1975/76:204) följer det av sakens natur att endast uppsåtliga överträdelser avses med straff- budet. Något krav på särskild uppsåtsform torde inte finnas.
Straffbestämmelsen för brott mot efterforskningsförbudet avser de fall då ett ingripande mot en författare, annan upphovsman, utgivare eller med- delare står i strid med TF. Om ett ingripande mot någon i denna kategori inte står i strid med TF är alla former av efterforskning osanktionerade. Detta innebär emellertid inte, som framgått ovan, att vilka efterforsknings— åtgärder som helst är tillåtna. Det ovan nämnda frågeförbudet, som är en
motsvarighet till tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 å TF, gäller. Någon särskild straffbestämmelse avseende den som vid tillåten efterforskning bryter mot frågeförbudet finns dock inte.
12.2. Frågans tidigare behandling
Efterforskningsförbudet infördes i TF som nämnts den 1 januari 1978. Redan dessförinnan ansågs det emellertid i praxis att TF:s regler om med- delarfrihet och anonymitetsskydd utgjorde hinder för myndigheter att göra efterforskningar för att utröna källan till en uppgift eller ett uttalande i pressen eller annars i tryckt skrift i andra fall än då TF inte hindrade att ansvar kunde utkrävas.
Frågan om att utsträcka efterforskningsförbudet så att det träffar en vidare krets än myndigheter och andra allmänna organ togs upp av offentlig- hetskommittén i dess betänkande (SOU 1966:60) Offentlighet och sekre- tess. Ursprungligen hade frågan väckts av Pressens samarbetsnämnd i en till regeringen är 1959 ställd skrift. Samarbetsnämnden hade föreslagit både en förstärkning av anonymitetsskyddet i 3 kap. 3 å TF och att ett förbud för envar att efterforska en anonym uppgifts ursprung skulle införas. Detta ville offentlighetskommittén ”av praktiska skäl” inte förorda. Kommittén ansåg för sin del uppenbart att ett så vidsträckt efterforskningsförbud skulle få ringa effekt. Enligt kommitténs mening måste det, i de fall en person inte lagligen är förbjuden att yppa vad han vet om källan till viss information, vara tillåtet för andra personer att fråga om detta. Kommittén antog att det för många skulle framstå som obegripligt om redan en fråga till någon som förmodas vara initierad skulle vara en otillåten efterforskning samt fortsatte (s. 124):
Det kan också från mera allmänna utgångspunkter diskuteras, om en så generell förstärkning av anonymitetsskyddet som nämnden förordat verk- ligen är angelägen. De tryckfrihetsrättsliga garantierna riktar sig i främsta rummet mot samhällets organ. Reglerna om ansvarsfrihet för meddelare och det härav följande förbudet för myndighet att bedriva efterforskningar bereder härvidlag ett skydd som är av stor betydelse för pressens möjlighet att påvisa brister och fel hos myndigheterna; kommittén vill erinra om den utbyggnad av reglerna om ansvarsfrihet för meddelare som har föreslagits i det föregående. Det kan väl sägas att det finns ett allmänt intresse av kritik även mot företagare och andra enskilda som intar en framskjuten position framför sina medmänniskor. Det kan emellertid finnas beaktansvärda skäl att bevara hemligheter även gentemot pressen, exempelvis familjeförhållan- den och yrkeshemligheter av tekniskt eller ekonomiskt slag. Åtgärder rikta- de mot personer som har lämnat ut sådana hemligheter till pressen kan därför inte anses vara under alla förhållanden straffvärda. Det kan göras gällande att nuvarande regler om skydd för meddelares och författares anonymitet innebär en rimlig kompromiss. Som jämförelse kan erinras om att presslagarna i Danmark, Finland och Norge överhuvudtaget inte inne- håller regler om straff för röjande av författare eller meddelare som önskar vara anonym; frågan regleras där endast genom tidningsmännens yrkes- kodex.
Offentlighetskommittén ansåg alltså att övervägande skäl talade mot sam- arbetsnämndens förslag om ett allmänt förbud mot efterforskning.
Pressens samarbetsnämnd återkom i en skrivelse den 31 oktober 1973 till regeringen i frågan. Samarbetsnämnden ansåg återigen att anonymitets- skyddet borde förstärkas genom införande av ett generellt förbud mot efterforskande. Skrivelsen överlämnades av regeringen till den år 1970 tillsatta massmedieutredningen.
Massmedieutredningen övervägde i sitt betänkande (SOU 1975:49) Mass- mediegrundlag möjligheterna att tillgodose pressens samarbetsnämnds öns- kemål. Enligt utredningens uppfattning skulle emellertid ett förbud för varje enskild medborgare att söka utröna en författares identitet komma i konflikt med den enskildes allmänna fri- och rättigheter och skulle gå alltför långt. Utredningen ansåg att man i detta hänseende bör kunna förlita sig på att de som är verksamma inom massmedierna i praktiken i full utsträckning iakttar sin skyldighet att respektera anonymitetsrätten. Med hänsyn härtill föreslog massmedieutredningen att ett lagfäst efterforskningsförbud skulle inskränkas till att gälla för myndighet eller annat allmänt organ. Enligt utredningens mening borde, genom bestämmelserna om anonymitetsskydd och detta förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska källor, samarbetsnämndens önskemål ha tillgodosetts i tillräcklig utsträck- ning.
Förslaget om ett gmndlagsfästande av efterforskningsförbudet togs upp i prop. 1975/76:204. I propositionen godtogs den uppfattning rörande adres- saten för efterforskningsförbudet som massmedieutredningen givit uttryck för.
När det gällde frågan om en utvidgning av efterforskningsförbudet till att gälla alla medborgare, vilket ett par remissinstanser förordat, anslöt sig departementschefen till massmedieutredningens uppfattning. Han fann allt- så att ett sådant förbud skulle föra alltför långt. I propositionen fortsatte han sedan med att redovisa de skäl som offentlighetskommittén anfört mot en sådan lagstiftningsåtgärd och avslutade med att förklara att han, för egen del, fann de av denna kommitté anförda skälen mot en utvidgning av efterforskningsförbudet bärande.
12.3. Yttrandefrihetsutredningens förslag
Yttrandefrihetsutredningen antog i sitt betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten (s. 171) att det nu gällande efterforskningsförbudet har stor betydelse för förverkligandet av det syfte som ansvarsfriheten för meddelare har. Enligt utredningen skulle frihet från ansvar ofta inte vara tillräckligt för att förmå den som vet något att meddela sitt vetande för publicering. Utredningen menade att det viktigaste kan vara att meddelaren är säker på att få förbli anonym och att efterforskningsförbudet kan vara den faktor som säkrar anonymiteten. Utredningens slutsats av detta resone- mang var att om meddelarfriheten införs som princip också i fråga om
avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikter — vilket utredningen föreslog — så skulle ett efterforskningsförbud få stor betydelse även där.
Fortsättningsvis redogjorde yttrandefrihetsutredningen i betänkandet för vad som tidigare anförts i frågan om en utvidgning av efterforskningsför- budet till envar (se avsnitt 12.2). Utredningen konstaterade därefter att skälen mot ett allmänt förbud mot efterforskning alltjämt föreföll över- tygande. Utredningen antog att ett sådant förbud säkerligen inte skulle mötas av någon förståelse och att det skulle få ringa effekt. Skall efter— forskning förbjudas i större utsträckning än f.n. ansåg utredningen att man måste försöka finna en metod att avgränsa den krets av personer som kan tänkas missbruka ett övertag.
Enligt yttrandefrihetsutredningen skulle det huvudsakliga syftet med ett förbud mot efterforskning vara att motverka allehanda repressalier mot människor som av en eller annan anledning befinner sig i underläge. Som exempel angav utredningen att det kan vara fråga om avsked från en anställning, avstängning av leveranser eller fysiska eller psykiska övergrepp. Såtillvida skulle enligt utredningen ett förbud riktas i främsta rummet mot exempelvis arbetsgivare och deras företrädare och mot personer som intar en ledande ställning i viktigare organisationer, såsom yrkes- och fackförbund. Men utredningen sträckte sitt resonemang längre. Den konstaterade att det finns åtskilliga slag av andra grupper, mer eller mindre oorganiserade och till synes kanske oviktiga, som kan spela en stor roll för människors psykiska hälsa och deras väl och ve samt att det kan vara kännbart att bli utfrusen ur en kamrat- eller vänkrets vilken som helst. Att utforma ett efterforskningsför- bud så att det träffar alla människor som intar en maktposition i denna vida mening utan att det blir så obestämt till sin räckvidd att det i verkligheten träffar snart sagt envar är emellertid enligt utredningen knappast möjligt.
Yttrandefrihetsutredningen gjorde bedömningen att det är nödvändigt att man begränsar efterforskningsförbudet till personer som i rimlig mening kan sägas motsvara ”allmänt organ” i den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 4 5 TF. I utredningens förslag beskrivs dessa personer som de ”som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning”. Med detta uttryck ville utredningen avgränsa den krets mot vilken förbudet riktar sig hos juridiska personer till densamma som kan göras straffrättsligt ansvarig för brott som begås i verksamheten. I fråga om företag som saknar rättssubjek- tivitet antog utredningen att det i de flesta fallen inte skulle bereda några svårigheter att avgöra vem efterforskningsförbudet riktar sig emot.
Den av yttrandefrihetsutredningen föreslagna meddelarfriheten i förhål- landet mellan enskilda skulle som framgått tidigare, bl.a. i avsnitt 9, inte vara obegränsad. Undantag skulle exempelvis göras för ”yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur”. Enligt utredningens uppfattning bör ett efterforskningsförbud inte få tillämpning i vidare omfattning än meddelar- friheten utan bör förses med motsvarande inskränkningar. Om en tryckt skrift innehåller exempelvis en uppgift som en företagare på goda grunder betraktar som sin yrkeshemlighet skulle han alltså enligt utredningens för- slag vara berättigad att inleda efterforskningar.
Yttrandefrihetsutredningen ansåg att även vissa andra begränsningar bör föreskrivas. Enligt utredningen är det knappast motiverat att låta förbudet gälla annat än uppgifter som rör det företag eller den sammanslutning som är i fråga eller någon som är verksam eller i övrigt har ett inflytande där.
12.4. Reaktioner på yttrandefrihetsutredningens förslag
12.4.1. Remisskritiken
Yttrandefrihetsutredningens förslag rörande ett utvidgat efterforskningsför- bud mötte betydande kritik under remissbehandlingen.
Flera remissinstanser framhöll att den avgränsning som yttrandefrihetsut- redningen gjort i fråga om kretsen av personer som efterforskningsförbudet riktade sig mot var alltför oklar, vilket skulle kunna leda till tolkningspro- blem. Begränsningen av personkretsen skulle också innebära en risk att förbudet kringgås. Ledningen i ett företag skulle kunna uppdra åt någon underordnad att verkställa efterforskningarna.
Ett antal remissinstanser föreslog därför att efterforskningsförbudet gjor- des generellt. Svenska journalistförbundet påpekade att ett sådant förbud stod i samklang med en utbredd uppfattning hos allmänheten att det inte är rätt att forska efter källor till uppgifter som publiceras i tidningar, radio och TV.
Andra remissinstanser åter framhöll att frågan borde bli föremål för ytterligare överväganden.
En uppfattning som också framfördes var att ett efterforskningsförbud skulle innebära ett otillbörligt ingrepp i enskild verksamhet genom att det blev svårt att komma till rätta med informationsspridning från ett företag eller en förening. Informationsspridningen kan skapa misstämning eller kanske hota hela verksamheten. Ur föreningsrättslig synvinkel skulle det också framstå som betänkligt om det uppställdes hinder mot att göra den efterforskning som behövs för att från ett förtroendeuppdrag avlägsna en person som framstår som illojal. En förenings inre verksamhet skulle i så fall göras beroende av om uppgifter lämnats för publicering eller inte.
12.4.2. Kritiken i lagrådsremissen
I den lagrådsremiss som föregick propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. tog departementschefen upp även yttrandefrihetsutredningens förslag om en utvidgning av meddelarfriheten. Av flera skäl ansåg han att utredningens förslag inte borde genomföras. Ett var de problem som kon- struerandet av ett efterforskningsförbud aktualiserar.
Efter att ha konstaterat att ett efterforskningsförbud i enlighet med yttrandefrihetsutredningens förslag är ett givet komplement till en utökad meddelarfrihet anförde departementschefen (prop. s. 122 f) att det inte är
helt lätt att i praktiken avgränsa den krets som kan anses inta en ledande ställning i ett företag eller en organisation. Det skulle därför vara svårt för de personer som kan tänkas vara skyldiga att iaktta förbudet att veta om de får forska efter en meddelares identitet eller inte. Härtill kommer enligt departementschefen att man knappast kan gardera sig mot olika möjligheter att kringgå ett sådant efterforskningsförbud genom olika typer av ”bulvansi- tuationer”. Som exempel anförde departementschefen att en direktör i ett företag från vilket uppgifter läckt ut skulle bl.a. kunna anlita en utom- stående för att anställa undersökningar. Man kan också, enligt departe- mentschefen, tänka sig att en kollega till direktören i ett närstående företag med gemensamma intressen av att vissa uppgifter inte når allmänheten skulle kunna göra efterforskningen. Departementschefen uttalade fortsättningsvis:
Det torde vidare vara förenat med betydande svårigheter att bedöma om- fattningen av det föreslagna efterforskningsförbudet i ett annat avseende. Det skulle ofta vara svårt att, som yttrandefrihetsutredningens förslag förut- sätter, avgöra om en uppgift rör företaget eller sammanslutningen eller någon som är verksam eller utövar inflytande där eller om det är en sådan uppgift angående rent personliga förhållanden eller relationer som skulle hållas utanför det föreslagna efterforskningsförbudet.
Om jag återgår till meddelarfriheten enligt yttrandefrihetsutredningens förslag, vill jag peka på att det kan innebära problem att urskilja de fall då någon har åsidosatt en avtalad tystnadsplikt och därigenom lämnat ut yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur. Vederbörande skall ju då enligt utredningens förslag kunna bli föremål för rättsliga sanktioner, eftersom dessa tystnadsplikter skall ha företräde framför meddelarfriheten. Efterforskningar skulle däremot inte få ske om den uppgift som lämnats enbart framstår som obekväm för företagaren eller för någon annan person med anknytning till företaget. Också här kan uppenbarligen tillämpnings- problem förutses.
Som antytts ovan och som framgått bl.a. i avsnitt 3 lades varken i lagråds- remissen eller i propositionen fram något förslag om en utvidgning av meddelarfriheten. Därmed blev det inte heller aktuellt att föreslå en änd— ring av utformningen av efterforskningsförbudet.
12.5. Direktiven
Enligt direktiven kräver frågan huruvida det är möjligt att komplettera skyddet för uppgiftslämnare med ett förbud mot efterforskning från en- skildas sida en ingående analys. I direktiven konstateras att det ligger en svårighet i att ange vem som inte får bedriva efterforskning. Efter en sammanfattande redovisning av remisskritiken mot yttrandefrihetsutred- ningens förslag i denna del förklarar departementschefen att de invänd- ningar som riktades mot yttrandefrihetsutredningen i detta avseende var en bidragande orsak till bedömningen att förslaget om meddelarfrihet i för- hållandet mellan enskilda inte borde läggas fram för riksdagen. Enligt departementschefen står det också klart att det här rör sig om en väsentlig
punkt i uppbyggnaden av ett verksamt meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda. Konklusionen i direktiven är därför att det blir en angelägen uppgift för oss att söka en lösning på frågan hur ett efterforskningsförbud skall utformas så att det kan få avsedd verkan.
12.6. Överväganden och förslag
12.6.1. Behovet av ett efterforskningsförbud
För den som står i begrepp att för publicering lämna ut en uppgift från det företag eller den förening som han är anställd eller medlem i torde i de flesta fallen den viktigaste frågan vara om han kan förbli anonym. Vi vill inte påstå att skyddet mot sanktioner mot den anskaffare, meddelare eller författare som framträtt öppet eller vars identitet på annat sätt blivit känd är av underordnad betydelse. Självklart är även detta viktigt. Man kan emel- lertid inte, som framgått av avsnitt 11, räkna med att det skall gå att skapa ett totalt skydd mot negativa verkningar för den som utnyttjat sin med- delarrätt genom att lämna ut hemliga uppgifter. Sådant som utfrysning, mobbning och liknande från arbetskamraters sida är nämligen oåtkomligt för rättslig reglering. Skyddet mot upptäckt är därför av grundläggande betydelse.
Anonymitetsskyddet regleras f.n. i 3 kap. TF . I 3 kap. 3 å TF stadgas tystnadsplikt för journalister och andra som arbetar inom massmedierna när det gäller bl.a. meddelares och författares identitet. Tystnadsplikten gäller till skydd för alla källor, dvs. även för dem som läckt hemliga uppgifter från privata företag och andra organisationer. Det anonymitetsskydd som regler- na i 3 kap. 3 å TF ger kompletteras av efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 å TF. Detta är emellertid, som framgått, begränsat till att gälla för myndig- heter och andra allmänna organ.
Enligt vår uppfattning står det klart att ett införande av meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda också kräver att det införs ett efterforsknings- förbud. Tystnadsplikten för journalister och andra som arbetar inom mass- medieföretag är inte tillräcklig för att någorlunda effektivt skydda källornas identitet. Det torde nämligen inte vara någon överdrift att påstå att efter- forskning av källor kan ske effektivt även utan hörande av t.ex. tidnings- män. Så kan exempelvis arbetskamrater säkert i många fall, om de utsätts för påtryckningar från arbetsgivarens sida, tänkas lämna sådana upplys- ningar som leder till källan.
För att ett tillfredsställande anonymitetsskydd skall åstadkommas krävs alltså att tystnadspliktsregleringen i 3 kap. 3 å TF kompletteras med ett efterforskningsförbud som gäller på den privata sidan. Frågan är då hur förbudet mot efterforskning skall utformas. Detta skall vi diskutera nedan. I följande avsnitt kommer vi först att ta upp frågan mot vem eller vilka förbudet skall riktas. Därefter kommer vi att diskutera vilka undantag från efterforskningsförbudet som behövs. Sist tar vi upp vissa frågor om den närmare utformningen av en bestämmelse om efterforskningsförbud.
12.6.2. Mot vem skall efterforskningsförbudet riktas?
I tidigare sammanhang har den tanken väckts att man skulle utsträcka förbudet mot efterforskning till att gälla alla medborgare. Man skulle alltså införa ett allmänt efterforskningsförbud.
Det finns ett par avgörande invändningar mot ett allmänt efterforsknings- förbud. En är att en sådan ordning sannolikt skulle te sig svårförenlig med regeringsformen, låt vara att detta inte är något formellt hinder mot ett förbud i TF, en annan grundlag. Ett förbud mot efterforskning innebär nämligen ett intrång i den informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden, som alla medborgare tillförsäkras i 2 kap. 1 å 2 regeringsformen. Visserligen får informationsfriheten liksom andra fri- och rättigheter enligt 2 kap. 12å regeringsformen begränsas genom lag. Sådana begränsningar får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får — vilket här är viktigt — aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vi anser att ett allmänt efterforskningsförbud skulle sträcka sig längre än ändamålet kräver. Redan på denna grund bör tanken på ett allmänt förbud avvisas.
En annan invändning som kan göras mot införandet av ett allmänt efter- forskningsförbud har sin grund i straffrättsliga och kriminalpolitiska över- väganden. Ett efterforskningsförbud måste med nödvändighet konstrueras som en straffbestämmelse. Efterforskning blir genom denna kriminaliserad. För straffbestämmelser gäller generellt att de inte bör införas om man inte kan se till att de i huvudsak efterlevs. Det är naturligtvis inte nödvändigt att en straffbestämmelse som införs får gärningar av den typ som straffbeläggs att helt upphöra. Men brotten måste kunna bedömas bli märkbart be- gränsade — även på sikt — till sitt antal. De brott som begås måste också i rimlig utsträckning leda till att ansvar utkrävs. Vi gör den bedömningen att ett allmänt förbud mot efterforskning skulle möta ringa förståelse hos gemene man. Att redan en fråga från en person utan maktposition och utan anknytning till det företag eller den sammanslutning som berörs till någon som kan antas vara initierad är straffbar måste för många framstå både som obegripligt och orättfärdigt. Det allmänna rättsmedvetandet är knappast moget för en sådan ordning. Vi tror därför att ett allmänt efterforsknings- förbud både skulle överträdas ofta och sällan leda till att ansvar krävdes ut. Detta är ett starkt skäl mot att ett sådant införs.
Man bör således inte förbjuda människor i allmänhet att ställa frågor rörande ursprunget till uppgifter i massmedierna utan ett efterforsknings- förbud bör riktas mot endast en begränsad krets av personer.
En möjlighet skulle kunna vara att låta efterforskningsförbudet rikta sig endast mot dem som är anställda hos den arbetsgivare eller medlemmar i den förening som de aktuella uppgifterna berör. En sådan lösning skulle avsevärt minska kretsen av adressater för efterforskningsförbudet. Dess-
utom skulle den jämfört med yttrandefrihetsutredningens förslag minska risken för att personer i ledande ställning använder bulvaner för att utföra efterforskningar. Men enligt vår uppfattning lider även ett system av detta slag av de svagheter som ett allmänt efterforskningsförbud har och samma invändningar kan — i princip — riktas mot det. Det vore t.ex. sannolikt svårt för arbetare på verkstadsgolvet och för kontorspersonal utan något särskilt inflytande på driften av ett företag att förstå att de var förbjudna att ställa frågor rörande källan till uppgifter om företaget som publicerats i en tid- ning. Inte heller ett på detta sätt inskränkt efterforskningsförbud vill vi således förorda.
Det alternativ som då återstår är att inskränka förbudet till att gälla personer som har viss ställning eller spelar en viss roll i ett företag eller i en förening. Yttrandefrihetsutredningen föreslog som framgått en lösning av detta slag. Vi är medvetna om att man med en sådan avgränsning lätt kan dra på sig kritik för att den personkategori som avses blir för diffus. Det gjorde också yttrandefrihetsutredningen. Men vi tror att detta är den enda framkomliga vägen samtidigt som vi anser att kritiken mot yttrandefrihets- utredningen på denna punkt gick för långt.
Efterforskningsförbudet på den offentliga sidan innebär att det är för- bjudet för myndigheter eller andra allmänna organ att undersöka vem som lämnat en uppgift eller skrivit t.ex. en artikel. Förbudet riktar sig mot den som har en sådan ställning att han kan sägas representera myndigheten eller det allmänna organet. Kanslipersonal hos en myndighet omfattas t.ex. inte av förbudet. Enligt vår uppfattning bör ett efterforskningsförbud i ett sys— tem med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda så långt möjligt mot- svara det efterforskningsförbud som finns på den offentliga sidan.
Detta leder till att personer som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har en företagsledande eller därmed jämförlig ställning i företaget bör omfattas av ett förbud mot efterforskning av den som lämnat ut information från företaget. Detta är emellertid knappast tillräckligt. Kretsen blir för snäv för att man skall kunna tala om ett någorlunda effektivt skydd mot efterforskning. Även andra befattningshavare inom ett företag bör således förbjudas att forska efter källan till uppgifter i massme- dier om företaget. Vad som då kommer ifråga är personer som — även om de inte leder företaget — har en arbetsledande funktion. Sammanfattningsvis rör det sig om personer som är förmän.
Inom vissa företag förekommer särskilda säkerhetsavdelningar med upp- gift att se till att hemlig information inte sprids. Personer inom en sådan avdelning behöver inte ha en företagsledande eller liknande ställning eller en arbetsledande funktion och skulle därför inte omfattas av ett efter- forskningsförbud som riktas mot personer i en sådan ställning. Något ut- tryckligt uppdrag att efterforska en källa behöver inte heller ha lämnats från företaget. Men en undersökning som görs hos en sådan avdelning eller som annars — med eller utan uppdrag — utförs för företagets räkning bör, för att efterforskningsförbudet skall bli någorlunda effektivt, också omfattas av förbudet.
En närmare beskrivning av vilka befattningshavare som bör omfattas av efterforskningsförbudet lämnar vi i specialmotiveringen till 13 kap. 9 å TF.
Det sagda har gällt företag. Men eftersom meddelarrätt i princip skall gälla även i föreningar måste ett efterforskningsförbud konstrueras till skydd även för föreningsmedlemmar. Här är emellertid frågan vilken per- sonkategori det skall rikta sig mot svårare att lösa. Detta hänger samman med att strukturen i föreningar varierar mer än vad som är fallet med företag. Analogt med vad som gäller i dag på den offentliga sidan och med vad vi föreslår beträffande företag är det emellertid fråga om att förbjuda medlemmar som intar en maktposition i förhållande till andra medlemmar att bedriva efterforskning. Efterforskningsförbudet bör alltså riktas mot dem som intar en ledande ställning i en förening.
Även när det gäller föreningar bör efterforskningsförbudet avse den som i övrigt utför efterforskning för föreningens räkning.
Vi återkommer också här i specialmotiveringen till 13 kap. 9 å med en närmare precisering av vilken kategori personer vi avser.
12.6.3. Undantag från efterforskningsförbudet
I avsnitt 12.61 har vi konstaterat att efterforskningsförbudet bör utsträckas till att gälla även privata rättssubjekt och i avsnitt 12.6.2 att det bör rikta sig i huvudsak mot personer i ledande ställning i företag och föreningar. Den fråga som vi här skall diskutera är i vilken utsträckning undantag från efterforskningsförbudet skall göras.
Enligt 3 kap. 4 å TF gäller att efterforskning är förbjuden endast i den mån sådan inte behövs för åtal eller annat ingripande mot t.ex. författare eller meddelare som inte står i strid med TF. I de fall TF tillåter att ingripande sker mot t.ex. författare eller meddelare får alltså, i den ut- sträckning som erfordras härför, efterforskning ske.
Även från ett utvidgat efterforskningsförbud bör undantag finnas. Det är inte rimligt att det i alla situationer skall vara förbjudet att försöka ta reda på vem som i egenskap av författare eller meddelare har röjt hemliga uppgifter som han anförtrotts. Enligt vår uppfattning bör undantagen från det av oss föreslagna efterforskningsförbudet konstrueras på i huvudsak samma sätt som de undantag som gäller från det nuvarande efterforsknings- förbudet. Efterforskning bör alltså i princip vara tillåten i de fall då in- gripande får ske mot den som överträtt de regler som gäller för med- delarrätten. Om någon röjt en kvalificerad företagshemlighet eller någon annan kvalificerad hemlighet i ett företag eller i en förening bör efter- forskning av honom alltså få ske.
Från denna huvudregel — att efterforskning får ske i de fall reglerna om meddelarrätt inte hindrar att ingripande görs mot en författare eller med— delare till en framställning — bör gälla två undantag. Det första fallet vi tänker på är då en anställd i en framställning eller ett meddelande upp- såtligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden som rör arbetsgivar-
en till skada för denne. Och det andra fallet är då någon som är medlem i en förening har författat en i tryckt skrift publicerad framställning som ger uttryck för uppfattningar som strider mot grundläggande värderingar hos föreningen.
I båda dessa fall bör efterforskning vara förbjuden. Enligt vår uppfattning är nämligen den skada som en anonymt publicerad artikel av denna art typiskt sett åsamkar ett företag eller en förening inte så stor att den bör få föranleda efterforskning. Härtill kommer i fråga om oriktiga uppgifter inte minst att tillåtelse till efterforskning skulle innebära risk för att efter- forskningsförbudet blev ihåligt; en arbetsgivare skulle till sitt försvar lätt kunna åberopa att han var i god tro när han — felaktigt — utgick från att uppgiftslämnaren hade ont uppsåt (jämför nedan 1264). Först om för- fattaren framträder eller hans identitet på annat sätt blir känd bör alltså företaget eller föreningen ges möjlighet att vidta åtgärder i saken.
1264. Den närmare utformningen av en bestämmelse om efterforskningsförbud
Oavsett vilken utformning man ger en lagstiftning om meddelarrätt i för- hållandet mellan enskilda uppkommer frågor om hur reglerna i olika situa- tioner skall tolkas. Fråga kan t.ex. uppkomma huruvida en viss hemlig uppgift är kvalificerat hemlig eller om den omfattas av meddelarrätten. Vidare kan det säkert ibland bli föremål för diskussion huruvida någon intar t.ex. en arbetsledande ställning i ett företag.
För att utveckla det sagda kan pekas på att situationer kan uppstå där en företagsledare hyser uppfattningen att den hemliga uppgift som röjts är kvalificerat hemlig och därför inleder efterforskningar men det senare, t.ex. vid en domstolsprövning, visar sig att hemligheten inte var kvalificerad. Det kan också vara så att någon med hänsyn till sin befattning tror sig inte omfattas av efterforskningsförbudet, vilket senare visar sig vara fel.
Vad man i dessa sammanhang måste fråga sig är vilka krav på kunskap om reglerna man skall ställa på dem mot vilka efterforskningsförbudet riktar sig eller med andra ord hur rättsvillfarelseproblematiken bör lösas.
Som framgått ovan gäller det nuvarande efterforskningsförbudet i 3 kap. 4å TF, även om detta inte anges direkt i lagtexten, endast uppsåtliga gärningar. Detta innebär att den som misstagit sig och inte förstått att uppgiften vars källa han efterforskade omfattas av meddelarrätten skall gå fri från ansvar, oavsett hur oförsiktig han har varit. Man kan ifrågasätta det rimliga i detta. I vart fall är det inte till gagn för anonymitetsskyddet att ansvaret för efterforskning från myndigheters och andra allmänna organs sida är begränsat på detta sätt.
Enligt vår uppfattning bör visserligen inte rena misstag av den efter- forskande när det gäller bedömningen av om uppgiftslämnaren överträtt meddelarrättens gränser leda till att han skall dömas till ansvar. Men om det funnits anledning för honom att anta att efterforskningen var otillåten bör det vara möjligt att utkräva ansvar av honom.
Det sagda leder till att det inte bör krävas mer än att den efterforskande varit oaktsam i sin bedömning av om uppgiften i fråga varit kvalificerat hemlig för att han skall kunna fällas till ansvar. Här bör emellertid göras en skillnad mellan myndighetspersoner och privata befattningshavare. Efter- som meddelarrättens omfattning på den privata sidan i vissa fall bör vara beroende bl.a. av en bedömning av en uppgifts allmänintresse, vilken ibland kan vara besvärlig, medan det på den offentliga sidan finns mera specifice- rade regler i sekretesslagen , bör det på den privata sidan, till skillnad från den allmänna, för straffbarhet krävas att oaktsamheten är grov. Enligt vår uppfattning ligger det också närmare till hands att i detta sammanhang ställa större krav på den som utövar myndighet.
När det emellertid gäller bristande kunskap om att man tillhör den krets som är förbjuden att efterforska eller om att efterforskning som sådan är straffbar bör man anlägga ett annat synsätt. Misstag här bör alltså behandlas som s.k. egentlig rättsvillfarelse och därmed ytterst sällan kunna leda till ansvarsfrihet. Den direktör som inte inser att han tillhör den krets av personer som omfattas av efterforskningsförbudet eller som inte vet att efterforskning är förbjuden kan således i princip inte undgå att dömas till ansvar.
I remisskritiken över yttrandefrihetsutredningens förslag finns uttalanden om att ett efterforskningsförbud som riktar sig endast mot en mindre grupp personer i ett företags eller en sammanslutnings ledning lätt kan kringgås genom utnyttjande av bulvaner. Enligt vår uppfattning är denna remisskri— tik överdriven. I många fall kan den som använt sig av bulvan, och som i och för sig uppfyller de krav på en anstiftare som anges i 23 kap. 4 å brotts- balken, dömas som gärningsman. Detta gäller när den som utfört den straffbelagda gärningen närmast framstår som ett redskap i anstiftarens händen
Brottsbalkens medverkansbestämmelser anses inte tillämpliga när det gäller brott mot TF och således inte heller i fråga om brott mot efter- forskningsförbudet. Enligt vår uppfattning är det så väsentligt att förbudet inte lätt kan kringgås att en hänvisning till medverkansbestämmelserna i brottsbalken bör göras i det nuvarande straffbudet i 3 kap. 5 å TF och i en ny efterforskningsbestämmelse. Därigenom blir reglerna om anstiftan och medhjälp i 23 kap. 4 och 5 åå brottsbalken tillämpliga. Det kan i detta sammanhang förtjäna att påpekas att en anstiftares gärning i de flesta fall inte har lägre straffvärde än en gärningsmans. Medhjälparens gärning be- döms däremot regelmässigt som mindre straffvärd.
13. Systemet för rättslig prövning
13.1. Gällande rätt 13.1.1 Rättegången enligt TF
De grundläggande bestämmelserna om rättegången i tryckfrihetsmål finns i 12 kap. TF . Regleringen innebär i huvudsak följande.
Tryckfrihetsmål tas upp av tingsrätterna i residensstäderna. Regeringen kan förordna att också andra tingsrätter skall få ta upp tryckfrihetsmål. Sådant förordnande har getts i fråga om Eskilstuna, Norrköpings, Helsing- borgs och Borås tingsrätter.
Till tryckfrihetsmål hänförs mål om ansvar eller skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott (7 kap. 4 och 5 åå TF), vissa mål om konfiskering av tryckt skrift (9 kap. 5 å TF), mål om ansvar eller skadestånd för meddelare, uppgiftsanskaffare eller upphovsmän utan publiceringsansvar (7 kap. 3 å TF) samt mål om ansvar eller skadestånd för meddelare eller uppgiftsan- skaffare till skrift som tryckts utomlands (nuvarande 13 kap. 5 å första stycket TF).
Frågan huruvida brott föreligger prövas av en jury om nio medlemmar. Parterna kan dock komma överens om att hänskjuta målet till rättens avgörande utan juryprövning. Vid juryprövning skall brott anses föreligga om minst sex jurymän är ense om det. Om juryn finner att brott inte föreligger, frikänns den tilltalade utan någon efterföljande prövning i an- svarsfrågan av rätten. Vid motsatt utgång av juryprövningen skall frågan emellertid prövas också av rätten. Rätten kan då frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare — men inte strängare — straffbe- stämmelse än den som juryn har tillämpat.
I mål om tryckfrihetsbrott prövar rätten först om den som är tilltalad kan hållas ansvarig enligt TF:s ansvarsregler. Juryn prövar därefter om den påstådda skriften innefattar tryckfrihetsbrott. I mål om ansvar eller skade- stånd mot meddelare, anskaffare eller författare utan publiceringsansvar ingår det i juryns prövning att avgöra vem som meddelat en uppgift och också vad som meddelats. Juryprövningen omfattar i sådana mål också frågan, huruvida de objektiva och subjektiva förutsättningarna för brott är uppfyllda.
Övriga frågor prövas av rätten. Beträffande fullföljd av talan mot rättens avgöranden gäller vanliga regler. Högre rätt är bunden av juryprövningen på samma sätt som underrätten.
Det skall finnas 24 jurymän i varje län. Dessa skall vara fördelade i två
grupper. I grupperna skall ingå sexton resp. åtta jurymän. Den senare gruppen skall bestå av personer som är eller har varit nämndemän vid allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Jurymännen väljs av landstinget eller, om det inom länet finns kommun som inte tillhör landstingskommu- nen, av landstinget och kommunfullmäktige i sådan kommun. Valperioden är fyra kalenderår. Juryman skall vara svensk medborgare, myndig och bosatt inom länet samt bör vara känd för omdömesgillhet, självständighet och rättrådighet. Bland jurymännen bör skilda samhällsgrupper och me- ningsriktningar samt olika delar av länet vara företrädda.
När juryn i ett mål skall utses, skall rätten först föredra jurymannalistan och ta upp frågan huruvida jäv föreligger mot någon juryman. Vad som gäller om jäv mot domare gäller också i fråga om jäv mot juryman. Av de ojäviga jurymännen får vardera parten sedan utesluta en ur nämndeman- nagruppen och tre ur den andra gruppen. Av de kvarvarande skall rätten genom lottning utse så många till suppleanter att det kvarstår tre i nämnde- mannagruppen och sex i den andra gruppen. Juryn består av dessa nio personer.
Mer detaljerade regler om tryckfrihetsprocessen finns i lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. Där finns be- stämmelser som öppnar möjlighet att i en och samma rättegång handlägga tryckfrihetsmål, vari talan förs om ansvar, och brottmål, som har samband med tryckfrihetsmålet. Om huvudförhandlingen i en sådan gemensam rätte- gång hålls inför jury, skall ansvarsfrågan i det sistnämnda brottmålet inte prövas av juryn utan enbart av rätten.
Vid huvudförhandling inför jury består rätten av tre eller fyra lagfarna domare. Skall jury inte medverka i tryckfrihetsmål, där ansvarstalan förs, gäller vanliga regler om rättens sammansättning vid huvudförhandling i brottmål. Rätten skall då alltså bestå av en lagfaren domare och tre eller fem nämndemän. Vid målets förberedelse och huvudförhandling gäller, om talan om ansvar eller konfiskering inte förs, rättegångsbalkens regler om handläggning av dispositiva tvistemål med det undantaget att tredskodom inte får meddelas om part uteblir från förhandling. Om jury inte skall medverka vid huvudförhandlingen är rätten domför med tre eller fyra lagfarna domare.
När huvudförhandlingen inför jury slutförts skall rätten utan uppskov skriftligen fråga juryn om brott föreligger enligt det eller de lagrum som åklagaren eller målsäganden påstått vara tillämpliga i målet. Juryn skall genast överlägga i enrum utan att rätten är närvarande. Om någon juryman påkallar det kan juryn sammanträda med rätten för att inhämta upplys- ningar om vad lag stadgar. Rättens frågor skall, när överläggningen av- slutats, besvaras med ja eller nej.
Av intresse när det gäller handläggningen av tryckfrihetsmål är den s.k instruktionen i 1 kap. 4 å TF. Enligt denna bör var och en, som har att döma över missbruk av tryckfriheten eller på annat sätt vaka över TF:s efter- levnad, alltid tänka på att tryckfriheten utgör en grundval för ett fritt samhällsskick och fästa sin uppmärksamhet mera på ämnets och tankens än
på uttryckets lagstridighet och mera på syftet än på framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fålla.
13.1.2. Rättegången i arbetstvister
Lagen om rättegången i arbetstvister
För tvister om kollektivavtal samt för andra tvister rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (arbetstvister) gäller en särskild rätte- gångsordning enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Lagen om rättegången i arbetstvister är tillämplig på i princip alla tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Från denna huvudregel finns emellertid ett antal undantag. Ett sådant undantag gäller tvister som skall handläggas endast av en viss tingsrätt eller av tingsrätt i särskild sammansättning.
Lagen är tillämplig på varje skadeståndsanspråk som grundas på brott mot ett anställningsavtal. Detta gäller även om ett kontraktsbrott samtidigt är en brottslig handling t.ex. förskingring. Lagen gäller däremot inte om talan om sådant anspråk förs i samband med åtal för brott. I så fall skall bestämmelserna om rättegången i brottmål i stället tillämpas (prop. 1974:79 s. 104).
Lagen om rättegången i arbetstvister tillämpas inte heller i mål som rör arbetstagare hos arbetsgivare med offentlig ställning där tvisten rör en fråga som är reglerad i lag eller annan författning och där det finns föreskrifter om att beslut i frågan får överklagas hos regeringen eller hos förvaltnings- myndighet eller en förvaltningsdomstol. I mål som rör arbetstagare med statligt reglerad anställning eller anställning hos riksdagen gäller lagen inte fråga som rör tillsättning av tjänst som inte samtidigt är en tvist om kollek— tivavtal eller en fråga om tjänstgöringsskyldighet enligt 5 kap. lagen om offentlig anställning.
Arbetsdomstolen
Arbetsdomstolen inrättades ursprungligen som en Specialdomstol med upp- gift att pröva tvister rörande kollektivavtal. Andra arbetsrättsliga t-vister prövades fram till 1974 års rättegångsreform av de allmänna domstolarna. Det stora flertalet arbetsrättsliga tvister kom härigenom att inte prövas av arbetsdomstolen.
Avsikten med 1974 års reform var att förbättra förutsättningarna för en samlad och enhetlig rättsbildning på det arbetsrättsliga området genom att göra arbetsdomstolen behörig att pröva i princip alla arbetstvister. I syfte att sörja för att arbetsdomstolen inte skulle bli överhopad med arbete skulle emellertid vissa mål prövas av tingsrätt i första instans med en möjlighet att överklaga till arbetsdomstolen som slutinstans. Övriga mål skulle tas upp och avgöras av arbetsdomstolen som första och enda domstol. Fördelningen
gjordes i princip så, att mål från den organiserade sektorn av arbetsmark- naden skulle prövas av arbetsdomstolen som enda domstol medan mål mellan oorganiserade parter skulle tas upp av tingsrätt och kunna fullföljas till arbetsdomstolen.
En utgångspunkt vid fördelningen av målen mellan arbetsdomstolen och tingsrätt var att till arbetsdomstolen skulle hänföras främst mål där tvisten blivit föremål för förhandling i de former som sker inom den organiserade sektorn av arbetsmarknaden. Härigenom skulle tvisten vara väl förberedd när den kom till arbetsdomstolen.
De principer som varit vägledande år 1974 gjorde man i viss mån avkall på genom ändringar som infördes år 1977 (prop. 1976/77:141 s. 34 ff). Efter dessa ändringar får numera enbart arbetsgivar- och arbetstagarorganisatio- ner och arbetsgivare som själv slutit kollektivavtal väcka talan direkt hos arbetsdomstolen. Tvisten skall gälla antingen kollektivavtal, annat som avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller vara en arbetstvist i övrigt mellan parter som är inbördes bundna av kollektivavtal. Av föreningsrättsliga skäl kan också kollektivavtalslösa arbetstagarorgani— sationer väcka talan för medlems räkning direkt hos arbetsdomstolen om medlemmen arbetar inom tillämpningsområdet för en annan organisations kollektivavtal. Övriga arbetstvister skall tas upp och avgöras av tingsrätt. Av hänsyn till arbetstagaren får en arbetsgivare sökas vid tingsrätten i den ort där arbetstagaren har sitt hemvist. Den som har rätt att vända sig direkt till arbetsdomstolen får i stället välja att väcka talan vid tingsrätt om han finner det lämpligt.
Särskilda regler gäller om arbetsdomstolens sammansättning. Reglerna bygger på tanken att arbetsmarknadens parter skall representeras i dom- stolen. Arbetsmarknadsrepresentanterna skall bidra med sakkunskap om förhållandena på arbetsmarknaden och om de rättsuppfattningar som ut- bildats där.
Arbetsdomstolens ledamöter delas in i tre olika kategorier, nämligen ämbetsmannaledamöter samt arbetsgivar— resp. arbetstagarledamöter. To- talt finns i dag 22 ledamöter.
Ämbetsmannaledamöterna är nio till antalet. Dessa fördelar sig på tre ordförande, tre vice ordförande och tre ledamöter med särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden (de s.k. tredje männen).
Arbetsgivarledamöterna består av fyra ledamöter som utses efter förslag av Svenska arbetsgivareföreningen och tre ledamöter som utses efter förslag av de offentliga arbetsgivarna.
Arbetstagarledamöterna i sin tur består av fyra ledamöter som utses efter förslag av Landsorganisationen och två som utses efter förslag av Tjänste- männens centralorganisation.
För annan ledamot än ordförande skall finnas högst tre ersättare. Av ersättarna för de ledamöter som utses efter förslag av Tjänstemännens centralorganisation skall två utses efter förslag av Centralorganisationen SACO/SR.
Vid handläggningen av enskilda mål eller ärenden råder jämvikt mellan
arbetsgivar- och arbetstagarledamöterna. Alla ledamöter har lika rösträtt och arbetsdomstolen är domför med ordförande samt högst sex och lägst fyra andra ledamöter. I vissa fall är arbetsdomstolen domför med ordföran- de samt en ledamot från vardera arbetsgivarsidan och arbetstagarsidan.
1313. Den radiorättsliga regleringen
Den radiorättsliga regleringen hänvisar i fråga om formerna för prövning av mål om yttrandefrihetsbrott i radio och TV till TF. På grund av dessa hänvisningar gäller vad som sagts ovan under 13.1.1 i princip även hand- läggningen av yttrandefrihetsbrott i anledning av yttranden i radio och TV.
13.2. Frågans tidigare behandling
13.2.1. Massmedieutredningens förslag
Massmedieutredningen föreslog att yttrandefrihetsmål skulle koncentreras till en enda för hela riket gemensam yttrandefrihetsdomstol, knuten till Stockholms tingsrätt. Domstolen skulle bestå av nio ledamöter. Ordföran- den och vice ordföranden, som båda skulle tjänstgöra samtidigt i dom- stolen, skulle vara ordinarie domare vid tingsrätten. I domstolen skulle ingå sju lekmän och av dem borde tre ha publicistisk erfarenhet. De sju lek- mannaledamöterna och ersättare för dessa skulle utses av riksdagen för tre år i sänder. Bland dessa ledamöter och ersättare borde skilda menings- riktningar och olika delar av landet vara företrädda.
Enligt massmedieutredningens förslag skulle alla ledamöterna i yttrande- frihetsdomstolen delta i prövningen av alla frågor, som skulle ankomma på domstolen att behandla. Vanliga omröstningsregler för kollegiala domstolar skulle gälla. I detta låg att domstolens samtliga ledamöter skulle ha skyldig- het att motivera sina ställningstaganden.
Yttrandefrihetsdomstolens kompetens skulle enligt förslaget omfatta mål om yttrandefrihetsbrott i tryckta och därmed jämställda skrifter, i radio och TV samt i film. Dessutom skulle till domstolen föras mål rörande brott av meddelare och anskaffare.
Massmedieutredningen föreslog som huvudprincip att ett friande utslag skulle stå fast. Överklagande av yttrandefrihetsdomstolens friande dom skulle dock få ske när det gällde de grövsta brotten mot rikets yttre och inre säkerhet.
Huvudmotivet till utformningen av massmedieutredningens förslag var intresset av prejudikatbildning och en enhetlig rättstillämpning i yttrandefri- hetsmål.
13.22 1976 års ändringar i TF
I propositionen 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryck- friheten konstaterade departementschefen att massmedieutredningens be- tänkande fått ett skiftande mottagande och att det inslag som både i den allmänna debatten och i remissyttrandena tilldragit sig det största intresset var förslaget till ny rättegångsordning. Departementschefen uttalade vidare att en betydande remissopinion tagit avstånd från detta förslag men att meningarna om vilken ordning som i stället borde gälla gått starkt isär. Enligt hans uppfattning borde frågan om rättegången i yttrandefrihetsmål göras till föremål för ytterligare utredning.
De ändringar som genomfördes år 1976 — och som trädde i kraft den 1 januari 1978 — gällde mot bakgrund av det sagda främst andra delar av tryckfrihetsrätten. Vissa ändringar gjordes emellertid i TF:s bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. Ändringarna innebar att bestämmelserna om handläggningen av tryckfrihetsmål blev tillämpliga också på mål röran- de brott av meddelare och anskaffare.
13.2.3. Yttrandefrihetsutredningens förslag till rättegångsordning
Allmänt om förslaget
Yttrandefrihetsutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten att frågor om sanktioner för publiceringsmeddelanden skulle, när det gällde förhållandet mellan enskilda, prövas i yttrandefrihets- rättslig ordning. Utredningens förslag gick, som framgått bl.a. i avsnitt 3, ut på att meddelarfrihet i princip skulle råda i alla förhållanden enskilda emellan. Uppläggningen av förslaget tvingade yttrandefrihetsutredningen att föreslå skilda rättegångsordningar för olika slags mål. Yttrandefrihetsut- redningen skilde mellan allmänna tvistemål och tvister om anställnings- skydd.
Enligt yttrandefrihetsutredningens mening borde juryprövningen i yttran- defrihetsmål helst inte omfatta bevisfrågor (betänkandet s. 199 ff). För det straffprocessuella förfarandets del blev utredningens slutsats därför att frå- gorna om vad som yttrats i en framställningsform, som skulle skyddas av den tilltänkta yttrandefrihetsgrundlagen, och huruvida den tilltalade var ansvarig för yttrandet, borde prövas av rätten och avgöras genom lagakraft- ägande beslut innan juryn tog upp frågan huruvida framställningen var brottslig. Denna uppdelning av processen borde enligt yttrandefrihetsut- redningen genomföras även i sådana mål mot meddelare och anskaffare som enligt 1976 års ändringar i TF förts in under TF:s reglering (betänkandet s. 202, jämför dock Ds Ju 198624 5. 117 ff).
I fråga om mål om sanktioner mot meddelare på den enskilda sektorn anlade yttrandefrihetsutredningen samma synsätt. Det borde ankomma på
rätten att först avgöra vad som yttrats, dvs. vilket meddelande som lämnats för publicering. Det borde vidare vara rättens sak att avgöra om med- delandet härrörde från den påstådde uppgiftslämnaren och att fastställa vad som avtalats i fråga om tystnadsplikt. Tingsrättens avgöranden i dessa delar skulle kunna överklagas till hovrätt men inte längre. Sedan de frågor som skulle ankomma på rätten blivit avgjorda blev det enligt yttrandefrihetsut- redningens förslag juryns uppgift att avgöra om sanktioner var tillåtna enligt grundlagen (betänkandet s. 204 ff).
Innebörden av juryns prövning enligt yttrandefrihetsutredningens förslag Den fråga som juryn skulle ta ställning till enligt yttrandefrihetsutred- ningens förslag var huruvida det fanns någon grund för påföljd. Utred— ningen konstaterade (betänkandet s. 331) att den frågan rymde flera delar och att juryn skulle komma att behöva föra ett resonemang i flera steg för att nå fram till ett utslag. Först gällde det att avgöra om den tystnadsplikt som åvilat meddelaren omfattade den uppgift som denne lämnat för publi- cering. Detta avgörande skulle alltså bygga på en tolkning av avtalsför- pliktelsen. Om den lämnade uppgiften befanns omfattad av tystnadsplikten måste juryn därefter ta ställning till om tystnadsplikten var kvalificerad enligt de grundlagsföreskrifter kommittén föreslog, dvs. om den gällde framför meddelarfriheten. Om också detta befanns vara fallet hade juryn att, med iakttagande av det förhållningssätt som påbjuds i den s.k. in— struktionen i 1 kap. 4 & TF, avge sitt utlåtande huruvida TF:s regler tillåter att det som förekommit läggs till grund för någon påföljd.
Den fortsatta handläggningen enligt yttrandefrihetsutredningens förslag Om juryns utslag gick ut på att meddelandet inte fick utgöra grund för någon påföljd var det enligt yttrandefrihetsutredningens förslag slutligt av- gjort att meddelandet inte fick anföras som skäl för ett domslut varigenom någon påföljd dömdes ut. Då skulle en dom utfärdas i överensstämmelse med juryns utslag.
Om däremot juryutslaget gick ut på att meddelandet fick läggas till grund för påföljder, skulle rättegången enligt yttrandefrihetsutredningens förslag fortsätta vid den domstol som enligt eljest gällande regler var behörig att pröva målet. Det kunde enligt utredningen innebära att målet skulle över- flyttas till en annan tingsrätt enligt allmänna forumregler eller till arbets- domstolen eller en tingsrätt enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbets- tvister.
Den närmare utformningen av yttrandefrihetsutredningens förslag De principer för rättegången i mål mot meddelare utanför den offentliga rätten som nu har återgivits presenterades som nämnts av yttrandefrihetsut- redningen i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. I utred- ningens slutbetänkande (Ds Ju 1986z4) Förslag om följdlagstiftning till en
grundlagsreform angående yttrandefriheten, fullföljde yttrandefrihetsutred- ningen dessa tankar. Utredningen formulerade där sin grundläggande syn på rättegången i mål om meddelarfrihet utanför den offentliga rätten på följande sätt (5. 58).
Intresset av att skydda allmänhetens tillgång till viktiga upplysningar om vad som sker i inflytelserika institutioner leder till att mål om skyddet för meddelare skall kunna prövas i yttrandefrihetsrättslig ordning med jury. Men det leder inte längre. Frågor som gäller annat än om någon åtgärd får vidtas på grund av ett publiceringsmeddelande berörs inte av vårt förslag till utvidgning av meddelarfriheten. Förslaget bör därför inte leda till att sådana frågor prövas i annan ordning än nu. Det ändamål som bär upp förslaget till grundlagsregler tillgodoses fullt ut om frågan om ett meddelandes betydelse som skäl för en påföljd kan prövas i juryrättegång.
Förslagen i slutbetänkandet hade i huvudsak följande innebörd (se Ds Ju 1986:4 s. 58 ff och s. 146—149).
Mål i vilka ett åsidosättande av en tystnadsplikt åberopades som enda grund för ett yrkande om någon sanktion som inte berörde ett anställnings- avtal skulle inledas och i sin helhet genomföras vid tryckfrihets- eller yttran- defrihetsdomstol.
Om yrkandet i målet gällde en arbetsrättslig sanktion och den enda grunden för sanktionen var ett meddelande för publicering skulle målet inledas i den ordning som föreskrivs i lagen om rättegången i arbetstvister, dvs. vid tingsrätt eller arbetsdomstolen. Där skulle en viss förberedande formell behandling äga rum i syfte att avgöra bl.a. om målet kunde tas upp till behandling eller om underlaget för rättegången måste fullständigas, t.ex. genom komplettering av stämningsansökningen. Därefter skulle domstolen överlämna målet till vederbörande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsdom- stol, som skulle genomföra det yttrandefrihetsrättsliga momentet i rätte- gången. När den delen av rättegången var genomförd skulle målet åter- lämnas till den domstol som först hade tagit upp det. Den domstolen skulle därefter slutföra handläggningen.
Mål i vilka saken gällde en arbetsrättslig sanktion till grund för vilken även andra rättsfakta än publiceringsmeddelandet anfördes skulle hand- läggas dels som yttrandefrihetsmål, dels i den ordning som var föreskriven för målet i den del det inte var ett yttrandefrihetsmål. Det betydde att handläggningen av andra moment i målet än det som skulle prövas i yttran- defrihetsrättslig ordning kunde komma att ske antingen enligt rättegångs- balken eller enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Inledningen, över- lämnandet och avslutningen av målet tänkte sig yttrandefrihetsutredningen i princip på samma sätt som i fråga om mål om arbetsrättsliga sanktioner på grund endast av publiceringsmeddelandet.
Beträffande den handläggning som skulle äga rum när ett mål efter den yttrandefrihetsrättsliga prövningen återlämnats till ett arbetsrättsligt forum anförde yttrandefrihetsutredningen (Ds Ju 1986:4 s. 147 f):
Om den talan som skall prövas grundas enbart på publiceringsmeddelandet kan den domstol som har återfått målet ställas inför två möjligheter.
Den ena är att juryn har förklarat att det inte finns någon grund för påföljd. Då skall ett domslut som överensstämmer med juryns utslag ut- färdas. Det kan t.ex. gå ut på att ett avskedande förklaras ogiltigt enligt 35 & LAS [lagen (1982:80) om anställningsskydd, vår anm.].
Den andra möjligheten är att juryn har förklarat att meddelarskyddet inte hindrar att publiceringsmeddelandet leder till påföljd för meddelaren. Då skall den behöriga domstolen pröva utslaget i enlighet med föreskrifterna i TF och YGL [yttrandefrihetsutredningens förslag till yttrandefrihetsgrund— lag, vår anm.] samt avgöra om meddelandet fyller kraven för den påföljd som har begärts, t.ex. om det är en saklig grund för uppsägning enligt 7 & LAS.
Om talan grundas också på andra omständigheter skall målet i de delarna prövas enligt vanliga regler. Har juryn förklarat påföljder otillåtliga, får publiceringsmeddelandet inte längre anföras som grund för talan. I det motsatta fallet kommer yrkandet att bedömas på flera samverkande, kumu— lerade grunder, bland dem meddelandet.
Proceduren vid den domstol som har återfått målet skall följa de regler som gäller för målet när det inte betraktas som tryckfrihetsmål eller yttran- defrihetsmål, dvs. LRA [lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, vår anm.] och rättegångsbalken.
13.3. Överväganden och förslag
I direktiven uttalas att mera ingående överväganden än som hittills har förekommit torde vara nödvändiga för att det skall gå att bedöma möjlig- heterna att åstadkomma en praktiskt fungerande rättegångsordning i mål av det slag som utredningsuppdraget gäller. Enligt direktiven bör inriktningen vara en enklare rättegångsordning än den som yttrandefrihetsutredningen föreslog. Riktmärket bör också vara att juryprövning skall stå parterna till buds. Frågan blir alltså om det är möjligt att konstruera ett enklare rätte- gångssystem. Vi skall strax diskutera detta. Först skall vi emellertid något beröra frågan, om juryprövning bör ingå i rättegångssystemet.
I det följande talas genomgående om meddelande och meddelare. Som framgått tidigare, bl.a. i avsnitt 6, omfattas även författare och anskaffare av vårt förslag.
13.3.1. J uryprövning
Enligt direktiven bör det vara en given utgångspunkt för våra överväganden att mål om sanktioner mot meddelare skall kunna prövas av en jury. Även vi anser att mål rörande en privaträttslig meddelarfrihet skall — om någon part så önskar — prövas av jury. Bakgrunden härtill är att juryprövningen utgör en bärande del av den grundlagskonstruktion, TF, i vilken vårt förslag skall passas in. Så kan mål rörande den nuvarande meddelarfriheten prövas av jury. Det vore egendomligt om man vid en utvidgning av yttrandefriheten i tryckt skrift inte ginge vidare med detta system. Dessutom rör det sig i de fall som blir aktuella när det gäller meddelarfrihet mellan enskilda om intressekollisioner av sådan att som typiskt sett lämpar sig väl för jurypröv-
ning. Det kan härutöver påpekas att uttalanden till förmån för jurysyste— mets fortbestånd har gjorts av den dåvarande departementschefen så sent som i prop. 1986/87:151 (s. 322, jämför s. 137 ff och 296).
1332. Allmänt om uppdelning av rättegången
Yttrandefrihetsutredningens tanke att mål om sanktioner mot meddelare skulle handläggas i ordinarie former utom i fråga om det yttrandefrihets— rättsliga momentet medför dels en uppdelning av målen på skilda rätte- gångsformer, dels att olika skeden av processen förs till skilda domstolar.
Den av yttrandefrihetsutredningen föreslagna uppdelningen utsattes för en hel del kritik under remissbehandlingen. Kritiken bidrog till bedöm- ningen i 1986 års lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefri- heten m.m. att de uttrycksformer för vilka en uppdelad process var av betydelse borde lämnas utanför den nya grundlagsregleringen (se prop. 1986/87:151 s. 140 f). Kritiken var också av stor betydelse för bedömningen att förslaget till föreskrifter om meddelarfrihet i förhållandet enskilda emel- lan inte borde genomföras (prop. s. 124).
Vårt förslag omfattar relationen mellan enskilda arbetsgivare och deras anställda och mellan föreningar och deras medlemmar. När det gäller den sistnämnda relationen omfattas bara de föreningar i vilka medlemskapet har ekonomisk betydelse för medlemmarna. De rättsföljder av ett publicerings- meddelande som skall kunna hanteras av systemet för rättslig prövning är därför arbetsrättsliga sanktioner mot anställda, uteslutning av medlemmar samt skadestånd. En utgångspunkt vid våra överväganden är som framgått att dessa mål bör prövas i tryckfrihetsrättslig ordning, dvs. att en jurypröv- ning bör ingå. En annan utgångspunkt bör enligt vår mening vara att juryprövningen och rättens prövning om möjligt sker vid samma domstol. Slutligen bör det vara en utgångspunkt att målen fogas in i nu gällande rättegångssystem. Det framstår inte som rimligt att tillskapa en helt egen rättegångsordning för enbart frågor om sanktioner inom ramen för ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
13.3.3 Forumfrågan
En viktig fråga att avgöra är till vilken domstol mål rörande meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda skall föras, särskilt mål med arbetsrättsliga inslag.
En lösning är att tryckfrihetsmål med arbetsrättsligt inslag i överensstäm- melse med nuvarande system förs till den domstol som skulle ha varit behörig enligt lagen om rättegången i arbetstvister dvs. till tingsrätt resp. arbetsdomstolen. En juryprocess skulle i så fall kunna arrangeras vid den aktuella domstolen. För en sådan lösning talar att både juryprövningen och rättens prövning skulle äga rum vid en och samma domstol och att målen på så sätt skulle fogas in i nu gällande rättegångssystem.
Det ligger emellertid en nackdel av principiell natur i att mål med tryck-
frihetsrättslig anknytning kan prövas i bara en instans, vilket skulle bli fallet för mål som förs direkt till arbetsdomstolen. Mot lösningen talar också att det ter sig främmande att både de lekmän som normalt ingår i arbetsdom- stolens sammansättning och jury skulle delta vid målens avgörande i arbets- domstolen.
Rättegångsutredningen har i betänkandet (SOU 1987:13) Expertmed- verkan och specialisering diskuterat en förändring av forumreglerna för tryckfrihetsprocessen. Förändringen skulle gå ut på att alla tingsrätter skulle bli behöriga att pröva tryckfrihetsmål med jury.
Rättegångsutredningens tanke skulle kunna genomföras på så sätt att en jurymannalista på samma sätt som nu skulle finnas för varje län men att juryn skulle kunna inkallas till tjänstgöring i mål vid alla tingsrätter i länet. Med en ordning där alla tingsrätter är behöriga att handlägga mål med juryprövning skulle det inte längre bli nödvändigt att överväga att flytta mål om sanktioner mot meddelare mellan olika domstolar för skilda moment av prövningen i alla de fall som yttrandefrihetsutredningen tänkte sig. Det skulle t.ex. innebära att mål som enligt lagen om rättegången i arbetstvister skall tas upp av en viss tingsrätt skulle kunna genomföras där i sin helhet. Där skulle alltså såväl juryprövningen som de övriga momenten i rättegång- en kunna genomföras.
Enligt vår uppfattning är ett system av nu angivet slag att förorda. En sådan lösning förutsätter emellertid en översyn av rättegångsordningen enligt TF. Detta ligger utanför vårt uppdrag. Vi får alltså utgå från det system som f.n. gäller med särskilda tryckfrihetsdomstolar.
Ett sätt att inordna prövningen av de mål som rör meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda i det befintliga systemet, samtidigt som man undviker en uppdelning av målets handläggning på olika domstolar, är att föra prövningen till de tingsrätter som i dag handlägger tryckfrihetsmål och låta både juryprövning och rättens prövning ske där. En sådan modell skulle i och för sig innebära ett avsteg från principen att domstol i tvistemål bör ha en så lokal förankring som möjligt. Det skulle också innebära att ett antal mål som idag handläggs i arbetsdomstolen i stället skulle inledas vid tings- rätt. Eftersom det finns åtminstone en tingsrätt i varje län som handlägger tryckfrihetsmål innebär emellertid en sådan ordning inte att målen helt tappar sin lokala förankring. Att några mål förs från arbetsdomstolen till tingsrätt leder enligt vår mening inte heller till någon större olägenhet.
Ett sådant system skulle innebära att alla tvister om sanktioner för publi- ceringsmeddelanden handläggs i samma ordning i första instans. Så skulle t.ex. både arbetstvisterna, målen om uteslutning ur förening och målen om skadestånd på grund av publiceringsmeddelande inledas på samma sätt. Detta vore naturligtvis en stor fördel.
När det gäller prövningen av arbetsrättsliga sanktioner mot anställda, t.ex. uppsägning, är i dag arbetsdomstolen alltid fullföljdsinstans. Om över- prövningen av tryckfrihetsmål med arbetsrättsligt inslag skulle föras till hovrätt och högsta domstolen skulle detta innebära att dessa domstolar fick pröva en typ av mål som annars bara prövas av arbetsdomstolen. Detta talar
för att för mål med sådan anknytning arbetsdomstolen bör vara fullföljds- instans. Men det finns skäl som talar emot. Ett viktigt sådant är att det i arbetsdomstolens sammansättning ingår lekmannaledamöter och att det skulle te sig främmande att konstruera ett system där en bedömning av jurymän överprövas av andra lekmän. Ett annat är att till arbetsdomstolen i så fall skulle föras mål som i ett viktigt hänseende, nämligen det tryckfrihets- rättsliga, skiljer sig från den typ av mål som arbetsdomstolen inrättats för.
Det sagda leder till att nu aktuella mål, liksom mål som saknar arbets- rättsligt inslag, bör fullföljas till hovrätt och högsta domstolen, de överin- stanser som normalt prövar yttrandefrihetsrättsliga frågor.
13.3.4 Uppdelning av handläggningen
Som förut berörts föreslog yttrandefrihetsutredningen att rättegången skul- le delas upp i flera skeden, bl.a. ett för rättens prövning av frågan om vilket meddelande som lämnats för publicering m.m. och ett för juryprövningen och rättens följande handläggning.
Det skulle naturligtvis vara en klar fördel om man kunde undvika en uppdelning av rättegången på dessa olika stadier. Huruvida detta är möjligt hänger samman med hur omfattande juryprövningen skall vara.
I processen kan det uppkomma fråga om hur meddelandet lyder. Det kan också uppkomma fråga om det är den som påstås ha lämnat meddelandet som gjort detta. Båda dessa frågor kan leda till en bevisprövning. En annan fråga som kan uppkomma är om det finns ett avtal om tystnadsplikt eller om tystnadsplikt följer av en anställds eller en föreningsmedlems lojalitetsplikt. Här rör det sig emellertid närmast om en rättslig prövning. En rättslig prövning kan också bli nödvändig om det är tvistigt huruvida en person är anställd eller uppdragstagare. Slutligen kan det naturligtvis vara tvistigt om uppgiften varit av så kvalificerad art att sanktioner mot meddelaren skall få utlösas. I dessa senare hänseenden kan även en bevisprövning förekomma. Den nu gjorda uppräkningen är inte uttömmande. Även andra tvistefrågor kan alltså förekomma.
I den i avsnitt 13.3.2 nämnda lagrådsremissen år 1986 uttalade departe- mentschefen att frågan huruvida juryrättegången kan införas på nya om- råden bör prövas med utgångspunkt i att den gestaltats utifrån andra motiv än att juryn skall svara för bevisprövning (prop. 1986/87zl51 s. 139). I mål om ansvar för innehållet i en tryckt skrift uppkommer i praktiken aldrig frågor om lydelsen av det yttrande som påstås vara brottsligt. Den tryckta skriften är ett självklart bevis. Juryns uppgift har därför i huvudsak kunnat renodlas till en prövning av yttrandets laglighet. Som företrädare för en allmänt medborgerlig uppfattning har juryn ansetts vara mera skickad än en domstol för den svåra och grannlaga uppgiften att avgöra var gränsen skall dras mellan befogad kritik och straffvärda yttranden.
Departementschefen uttalade vidare att den normala formen för lek- mannamedverkan i prövningen av bl.a. bevisfrågor enligt den svenska rätts- ordningen är att nämndemän deltar i domstolarnas avgöranden. I detta
sammanhang måste man emellertid komma ihåg att det redan i den nu gällande processordningen finns ett visst utrymme för bevisprövning genom jury. Det gäller bl.a. sådana mål om ansvar för meddelare och anskaffare som efter 1976 års ändringar av TF skall handläggas som tryckfrihetsmål (prop. 1975/76:204 s. 187). I dessa mål skall juryn fastställa om det är den tilltalade och inte någon annan person som begått gärningen. Juryn har också att pröva både om de objektiva och de subjektiva förutsättningarna för det påstådda brottet är uppfyllda.
De invändningar som kan göras mot att lägga bevisprövning på juryn behöver inte vara ensamt avgörande. Inte heller är det uteslutet att låta juryn pröva prejudiciella frågor av rättslig art. Vissa nackdelar har emeller- tid en sådan ordning. En juryprövning leder inte till ett motiverat av- görande, något som kan vara önskvärt t.ex. i fråga om vilket meddelande som lämnats och vem som lämnat meddelandet och möjligen också i fråga om innehållet i anställningsavtalet eller avtalet om medlemskap. En in- ledande prövning av rätten av dessa frågor kan därför vara värdefull.
Å andra sidan skulle en inledande prövning av rätten givetvis innebära den olägenheten att rättegången delas upp i flera olika stadier. Med en sådan ordning ligger det nämligen nära till hands att den påstådde med- delaren tillerkänns rätt att föra särskild talan mot ett beslut som gått honom emot i de frågor som avgörs av rätten före juryprövningen (jämför Ds Ju 1986:4 s. 126 ff). Om meddelaren inte tillerkänns sådan rätt skulle jurypröv- ningen visserligen kunna äga rum omedelbart efter rättens prövning. Men om rätten vid sin prövning t.ex. kommer fram till att det inte är utrett att den utpekade meddelaren lämnat meddelandet skulle en juryprövning inte bli aktuell i underrätten. Efter överklagande skulle högre rätt kunna finna det styrkt att det är rätt meddelare. För juryprövningens genomförande skulle målet få återvisas till tryckfrihetsdomstol.
I den typ av mål som det här är frågan om är det ett starkt intresse att det rättsliga avgörandet kommer snabbt. Ett system med en uppdelning av processen så att rätten först avgör vissa frågor innan juryn avgör den centrala frågan huruvida sanktioner är tillåtna, kan medföra stor tidsutdräkt innan en lagakraftägande dom föreligger, något som kan vara särskilt olyck- ligt i vissa arbetstvister. Detta anser vi vara en så avgörande nackdel att vi inte vill förorda ett sådant system.
Vi föreslår därför att juryn får pröva alla tvistiga frågor i målen fram t.o.m. den punkt som gäller den aktuella sanktionens förenlighet med den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Detta är en ordning som överensstämmer med vad som f.n. gäller beträffande mål mot meddelare m.fl. som påstås ha överträtt 7 kap. 3 & TF, även om man i sådana mål inte behöver räkna med att så många olika tvistiga frågor kan uppkomma. Å andra sidan behöver självfallet inte alla de frågor som kan bli tvistiga i mål om sanktioner mot meddelare m.fl. som påstås ha handlat i strid med ett åtagande vara föremål för tvist i det enskilda fallet. Det kan här påpekas att, när det gäller prövning av frågor av rättslig art, juryn på begäran kan överlägga med rätten om vad som är föreskrivet i lag. Juryn kan alltså få juridisk ledning
genom rättens försorg. Detta minskar olägenheterna med att juryn skall göra rättsliga bedömningar.
Rättegången kommer med vårt system att gå till enligt följande.
Den som utsatts för en sanktion på grund av ett publiceringsmeddelande får väcka talan vid tryckfrihetsdomstol. Rör sanktionen t.ex. uppsägning eller avskedande kan han yrka att uppsägningen eller avskedandet ogiltig- förklaras. Han kan också yrka skadestånd. Talan kan vidare väckas av t.ex. en arbetsgivare som yrkar skadestånd av arbetstagaren på grund av avtals- brott eller mot en organisation för att en medlem brutit sin tystnadsplikt enligt 21 5 lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (se 565 medbestämmandelagen).
Det är här fråga om tvistemål. Rättegångsbalkens regler om handlägg- ning av dispositiva tvistemål blir därför tillämpliga med undantag för vad som föranleds av det tryckfrihetsrättsliga inslaget.
I rättegångsbalkens 42 kap. 2 5 finns regler för vad ansökan om stämning skall innehålla. Om ansökningen är ofullständig och käranden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen kan ansökan i vissa fall avvisas. Om ansökan inte awisas, skall målet förberedas. Finner domstolen i ett mål om sanktioner för publiceringsmeddelande att den inte är behörig bör den överlämna målet till behörig tryckfrihetsdomstol. Om ansökan avvisades skulle det, med hänsyn till de frister som f.n. gäller för talans väckande i vissa arbetstvister och som bör gälla även i mål rörande en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda, kunna leda till rättsförluster.
Under förberedelsen, som kan vara skriftlig eller muntlig, skall rätten klargöra tvistefrågorna i målet och också vad som är ostridigt mellan parter- na. Vid förberedelsen skall vidare parternas inställning till om jury skall medverka vid huvudförhandlingen utrönas och, om jury skall medverka, sådan utses.
När förberedelsen avslutats skall målet sättas ut till huvudförhandling. Givetvis skall rätten verka för att parternas inställning blir helt klarlagd. När sedan huvudförhandlingen avslutats skall rätten, om juryprövning skall ske, skriftligen ställa frågan till juryn om t.ex. meddelandet skall kunna föranleda någon rättsföljd för meddelaren. Det kan, som framgått tidigare, bli nödvändigt att framställa flera frågor. Innan frågorna slutligen avfattas skall parterna beredas tillfälle att yttra sig över dem.
Juryns uppgift är att avgöra om sanktioner är tillåtliga enligt grundlagen och den lagstiftning till vilken denna hänvisar.
Om juryn svarar nekande är målet avgjort. Någon sanktion mot t.ex. en meddelare får då inte förekomma och rätten har att meddela dom i enlighet med juryns prövning. I överensstämmelse med vad som gäller i dag i tryckfrihetsmål där juryprövning ingår skall en sådan dom stå fast.
Om juryn däremot förklarar att sanktioner är tillåtliga, skall rätten vid sin fortsatta handläggning ompröva juryns ”fällande” utslag. Rätten skall där- efter avgöra om den sanktion som är aktuell i målet kan följa enligt de regler som gäller för rättsförhållandet. Om målet rör t.ex. en uppsägning av en arbetstagare på grund av ett publiceringsmeddelande skall således rätten,
om juryn funnit att sanktioner är tillåtliga enligt reglerna om meddelarrätt och rätten själv biträder denna åsikt, därefter pröva om meddelandet räcker som saklig grund för uppsägning (7 5 lagen ( 1982:80 ) om anställnings- skydd).
Vid en överprövning av tingsrättens "fällande” dom blir, även det i överensstämmelse med vad som gäller f.n., högre rätt obunden av juryns ställningstagande i samma mån som tingsrätten.
Vad vi hittills sagt har rört tvister där den enda grunden för sanktion är ett meddelande för publicering. Om saken gäller en sanktion för vilken även andra rättsfakta än publiceringsmeddelandet anförs bör talan i den delen kunna handläggas av rätten vid tryckfrihetsdomstolen. Har juryn förklarat påföljder otillåtna får publiceringsmeddelandet inte längre läggas till grund för rättens prövning. I ett motsatt fall kommer yrkandet att bedömas på flera samverkande grunder, bland annat meddelandet.
Om både rättslig bedömning och bevisprövning, som vi föreslår, samlas hos juryn och juryprövningen bara skall resultera i ett enkelt ja eller nej på frågan huruvida sanktioner mot meddelaren skall vara tillåtliga eller ej, leder ett nekande svar till att parterna inte vet på vilken punkt juryn ansett att det har brustit. Man får t.ex. inte reda på om juryn ansett att talan inte har riktats mot rätt person eller att det påstådda meddelandet inte haft angiven lydelse. Avgörandet kan vara beroende också på ställningstagandet till andra, successivt relevanta delfrågor. En konstruktion som gör att man i dessa mål kan se vilka slutsatser juryn dragit går ut på att juryn uttryckligen besvarar de olika frågorna. Möjligen skulle en sådan uppdelning också kunna underlätta juryns arbete genom att frågeställningarna lättare kunde hållas åtskilda vid juryns överläggning. Avsikten är naturligtvis inte att juryn skall motivera sitt ställningstagande, bara att de olika delfrågor som kan ha ställts av rätten uttryckligen besvaras med ja eller nej. Vi förordar en ordning med uppdelning av frågorna.
14. Slutsats beträffande möjligheterna att åstadkomma en tillfredsställande reglering
Som framgått i avsnitt 6 är det enligt vår uppfattning så angeläget att tillmötesgå önskemålet om ökad insyn på det privata fältet att ett försök bör göras att konstruera ett system med utvidgad meddelarrätt som tillgodoser detta önskemål utan att samtidigt i andra hänseenden ge upphov till oaccep- tabla konsekvenser. I avsnitten 7—13 har vi diskuterat hur man bör se på de olika delfrågor, som ett sådant system aktualiserar, och förordat vissa lösningar. Frågan är då om vi har lyckats konstruera ett meddelarrättssys- tem som svarar mot de krav i fråga om klarhet, rationalitet och enkelhet som man bör ställa. Vi skall nedan besvara denna fråga och alltså ta slutlig ställning till om lagstiftningsprojektet bör föras vidare.
De problem som har mött under utredningsarbetet ligger i huvudsak på två plan. Dels måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av insyn och informationsspridning och å andra sidan ett legitimt behov av att skydda främst sekretessen för vissa uppgifter. Dels måste denna awägning och andra nödvändiga avgränsningar komma till uttryck på ett lagtekniskt tillfredsställande sätt.
Det har visat sig svårt, för att inte säga omöjligt, att undvika en del allmänt hållna kriterier för vad som är tillåtna resp. otillåtna yttranden och meddelanden. Det främsta exemplet på detta är användningen av begreppet ”allmänintresse” som villkor för utlämnande av vissa annars hemliga upp- gifter. Alternativet, i den mån ett sådant finns, vore emellertid en snårig och svårtillgänglig detaljreglering, som säkert ändå inte skulle visa sig svara mot uppkommande behov. Enligt vår mening ger den föreslagna lagtexten en acceptabel vägledning både för enskildas handlande och för domstolarnas bedömning i efterhand.
Det låter sig sägas att användningen av allmänt hållna begrepp försvagar meddelares och författares incitament att röja vad som annars är hemligt i företag och organisationer. Den föreslagna regleringen innebär annars, med juridiska mått mätt, som helhet att meddelarfriheten och andra inslag i meddelar- och publiceringsrätten, däribland inte minst kritikrätten, vidgas och förstärks i inte oväsentlig grad. Undantagen är å andra sidan ganska
omfattande till skydd främst för företagshemligheter och enskildas för- hållanden. Man måste vara medveten om att den inbördes avvägningen aldrig kan nå ett ideal där insyns- och skyddsintressen fullt ut samsas sida vid sida. När det gäller att bedöma vinsterna av förslaget för yttrande- och informationsfriheten bör hållas i minnet att redan gällande rätt tillhandahål- ler det sannolikt effektivaste instrumentet, nämligen anonymitetsskyddet för meddelare och författare m.fl.
En förutsättning för det sagda kunde sägas vara att gällande rätt verkligen innebär att avtalsgrundade tystnadsplikter bryter meddelar- och publice- ringsfriheten. Vi har i vårt arbete antagit att så är fallet, fastän antagandet är något osäkert. Denna fråga är emellertid inte så betydelsfull som man i förstone kan tro. Med de auktoritativa uttalanden som i skilda sammanhang har gjorts till förmån för avtalsregleringens försteg torde man nämligen, i brist på besked från lagstiftaren, under överskådlig tid framöver de facto komma att inrätta sig efter satsen att meddelarfriheten viker för avtal mellan enskilda. Men hur som helst måste rättsläget klaras ut av lagstift- aren.
Verkan av den framtida lagstiftningen kan inte bedömas efter enbart en juridisk analys. Psykologiska och andra utomrättsliga faktorer spelar en stor roll för utfallet. Säkert har det klart positivt värde att grundlagen slår fast principen om meddelarfrihet också i förhållandet mellan enskilda. Men till de återhållande faktorerna hör den tryckfrihetsrättsliga regleringens kom- plexitet. Denna är redan nu betydande; den blir knappast mindre genom en påbyggnad av regler om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Villig- heten att gå medierna till handa med hemliga uppgifter m.m. hålls vidare tillbaka av den känsla av lojalitet som anställda hyser gentemot sitt företag — en lojalitetskänsla som från allmän synpunkt i detta sammanhang ömsom är av godo, ömsom av ondo. Som förut framhållits ligger också flera sanktio- ner mot en uppgiftslämnare eller författare utom räckhåll för motreaktioner genom rättsliga ingripanden. Vi tänker tex. på utfrysning på arbetsplatsen.
Allt som allt kan sägas att man bör göra sig realistiska föreställningar om den informationsökning som förslaget kan medföra, om det genomförs, men att man å andra sidan inte har anledning att hysa några större farhågor för att regleringen får skadeverkningar för företagsamheten eller andra skyddsvärda intressen.
Vår slutsats blir att en lagstiftning utformad på det sätt vi förordat i avsnitten 7—13 skulle innebära en värdefull utbyggnad av den tryckfrihets- rättsliga och yttrandefrihetsrättsliga regleringen utan att medföra risk för allvarligare publicitetsskador. Vi föreslår därför att en lagstiftning efter de linjer vi har dragit upp genomförs.
15. Allmänt om reglernas lagtekniska utformning
15.1. Grundlag eller vanlig lag?
15.1.1. Allmänt om grundlagarna
Uttrycket grundlag syftar allmänt på de rättsregler som är grundläggande för en stats verksamhet. Termer som är helt eller delvis synonyma med grundlag är konstitution och författning.
I Sverige är regeringsformen, successionsordningen och TF grundlagar (se 1 kap. 3 & regeringsformen).
Regeringsformen innehåller bl.a. de grundläggande bestämmelserna om de högsta statsorganen. Eftersom riksdagen är det centrala statsorganet — all offentlig makt utgår från folket (1 kap. 1 & regeringsformen) samtidigt som riksdagen är folkets främsta företrädare (1 kap. 4 & regeringsformen) — finns i regeringsformen regler om hur riksdagen utses och hur den verkar. Endast de viktigaste bestämmelserna i detta hänseende har emellertid tagits med i regeringsformen. Övriga bestämmelser som rör riksdagens arbete finns i riksdagsordningen.
Grundlag stiftas enligt 8 kap. 15 & regeringsformen genom två likalydan- de beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän det, efter det första beslutet, har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst nio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, såvida inte konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ärendets be- redning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, med- ger undantag härifrån.
Riksdagsordningen är som framgått inte någon grundlag. Men den har ändå ett särskilt konstitutionellt drag. Enligt 8 kap. 16 & regeringsformen stiftas även riksdagsordningen genom två likalydande beslut av vilka det andra inte får fattas förrän det, efter det första beslutet, har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdags- ordningen kan dock stiftas även genom endast ett beslut, nämligen om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet.
Det här redovisade systemet för beslutsfattande gäller inte de tilläggsbe- stämmelser som finns i riksdagsordningen. Dessa beslutas i samma ordning som lag i allmänhet.
i l !
Det finns i regeringsformen ytterligare ett lagstiftningssätt som avviker från vad som gäller för vanlig lag. Enligt 2 kap. 12 & regeringsformen får vissa i regeringsformen upptagna fri- och rättigheter begränsas genom lag. Förslag till sådan lag eller förslag till ändring eller upphävande av sådan lag skall enligt 2 kap. 12 & tredje stycket, om det inte förkastas av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Dock kan riksdagen utan hinder av det sagda anta förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.
15.1.2. Frågeställningen
Fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för vårt lands samhällsskick. Som vi pekat på tidigare, och som för övrigt också nämns i direktiven, är en förutsättning för att åsikter skall kunna formas fritt att uppfattningar kan föras fram utan hinder och att information kan flöda obehindrat.
I regeringsformen tillförsäkras medborgarna bl.a. yttrandefrihet och'in- formationsfrihet. Friheten att yttra sig i tryckta skrifter har ett detaljerat skydd i TF. Med tanke på den vikt som måste tillskrivas tryckfriheten i vårt samhällsskick är det naturligt att regleringen av denna finns i grundlag.
En fråga som man bör ställa sig är emellertid om alla de regler som finns i TF verkligen är av sådan betydelse att de bör utgöra grundlag. En jäm- förelse kan göras med riksdagsordningen, som otvivelaktigt har betydelse för rikets styrelse, men som inte har formen av grundlag. Man kan också fråga sig varför t.ex. lagstiftningen om hur allmänna val skall gå till och sekretessbestämmelserna (i princip) skall kunna ändras genom ett enkelt beslut av riksdagen medan även bestämmelser av ordningskaraktär om tryckta skrifter skall finnas i grundlag och således vara mera beständiga.
Vi har inte till uppgift att gå in på de här angivna frågorna. Men vår uppfattning om hur fördelningen bör vara mellan grundlag och vanlig lag har betydelse för den utformning som vi ger förslaget om lagstiftning om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Det är nämligen inte på för- hand givet att regleringen av en meddelarrätt på den privata sektorn har sin plats i grundlag. Den fråga som vi måste besvara är om de aktuella reglerna är av sådan karaktär att den särskilda mekanism som gäller för grund— lagsändringar måste kopplas på. Är svaret på denna fråga jakande måste ett svar ges även på frågan om hela regleringen bör grundlagsfästas eller om — och i så fall hur - en fördelning mellan grundlag och vanlig lag bör ske.
Frågan om lagformen har tagits upp särskilt i direktiven. Enligt direktiven är det en huvuduppgift för oss att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Det konstateras emellertid att inte alla föreskrifter till skydd för meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behöver ha sin plats i grundlag. Enligt direktiven är valet mellan grundlag och vanlig lag betydelsefullt särskilt när det gäller föreskrifter om undantag från meddelarfriheten. Vi har därför fått uppgiften att noga
överväga vilka regler som är bäst ägnade att tillgodose det praktiska rättsli- vets krav utan att eftersätta den varaktighet i regleringen som grund- lagsformen skall säkerställa. Det pekas särskilt på att vi skall undersöka i vad mån det är lämpligt med en lösning som bygger på den reglering som riksdagen numera antagit och som innebär att det s.k. uppskovsförfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 & tredje stycket regerings- formen) är tillämpligt också på lagförslag beträffande undantag från med- delarfriheten (7 kap. 3 & tredje stycket TF).
Vi återkommer i avsnitt 15.1.4 till vår grundläggande syn på den nu angivna frågan. Först skall vi redovisa en del av de resonemang på området som förts tidigare.
15.1.3. Tidigare förda resonemang rörande fördelningen mellan grundlag och vanlig lag
Den nu gällande TF förbereddes av 1944 års tryckfrihetssakkunniga under mitten av 1940-talet och trädde i kraft den 1 januari 1950. Genom TF ersattes en äldre tryckfrihetsförordning från år 1812.
I betänkandet (SOU 1947:60) Förslag till tryckfrihetsförordning tog de tryckfrihetsakkunniga upp frågan om fördelningen mellan grundlag och vanlig lag. De konstaterade att den svenska tryckfrihetsrätten skiljer sig från vad som är vanligt i andra länder, där endast vissa grundläggande principer upptas i konstitutionella lagar, under det att presslagstiftningen i övrigt betraktas som allmän lag. De konstaterade vidare att vissa delar bröts ur tryckfrihetsförordningen år 1937 för att upptas i särskilda lagar, bl.a. sekre- tesslagstiftningen, samt att tanken på att ur grundlagen utmönstra åtskilliga detaljregler hade kommit till uttryck vid flera tillfällen.
De tryckfrihetssakkunnigas förslag innebar i princip ingen förändring av grundlagsskyddets omfattning. De sakkunniga ansåg sig inte ha haft an- ledning att frångå den i regeringsformen uttalade grundsatsen, att reglering- en av de ämnen, som hör till tryckfrihetsrätten, skall ha natur av grundlag. Men man konstaterade att det, även med bibehållande av denna princip, föreligger en möjlighet — såsom skett med t.ex. sekretessbestämmelserna — att ur tryckfrihetsförordningen utesluta och till annan lagstiftning hänvisa åtskilliga detaljbestämmelser.
De sakkunniga föreslog alltså ingen utbrytning av betydelse. De uttalade härom följande (SOU 1947:60 s. 38 f).
Vägledande för de sakkunnigas ställningstagande har härvid varit att be- stämmelser av principiell betydelse, även sådana som avse tryckfrihetens utövning, böra äga grundlags natur. Från denna utgångspunkt ha de sak- kunniga icke funnit tillräckliga skäl att biträda de önskemål, som framförs i nyssnämnda motion [1940z213, vår anm.]. Mot en så omfattande utbryt- ning, som i motionen ifrågasatts, talar även den praktiska betydelsen av att bestämmelser som höra samman böra upptagas i samma författning. Endast på sådana områden där ett större antal tryckfrihetsrättsliga detaljregler kunna sammanhållas i särskild lag, såsom fallet är med sekretessreglerna
och de till rättegångsbalken anslutande processuella bestämmelserna, är en utbrytning ur grundlagen lämplig; blott i sådana fall uppväga fördelarna av en utbrytning de olägenheter, som äro förenade med en reglering i skilda lagstiftningar.
Departementschefen uttalade i propositionen till TF (prop. 1948:230 5. 85) att vad de sakkunniga anfört i detta hänseende syntes bärande och fann inte skäl att awika från förslaget i denna del.
Yttrandefrihetsutredningen föreslog att bestämmelser om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda — liksom f.ö. också bestämmelser som anger vilka tystnadsplikter som är kvalificerade — skulle införas i grundlag, både i TF och i den av utredningen föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen. När det gällde frågan om var beståmmelsema om den nya meddelarfriheten skulle placeras pekade utredningen (SOU 1983:70 s. 171) på att den kommit till slutsatsen att man med nuvarande rättsläge i varje fall får räkna med möjligheten att de avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikterna gene— rellt bryter meddelarfriheten. Om man vill införa meddelarfrihet även utan— för den offentliga rätten med verkan att sådana tystnadsplikter viker, antog utredningen att det var nödvändigt att föra in regler i ämnet i yttrandefri- hetsgrundlagen.
I propositionen 1986/87:151 (s. 123 f) konstaterade departementschefen att yttrandefrihetsutredningen hade utformat sitt förslag så att det bygger på att man i grundlag närmare reglerar också vilka tystnadsplikter som skall ha företräde framför meddelarfriheten. Med tanke på att det — av olika skäl — i propositionen inte lades fram något sådant förslag ansåg departements- chefen att det var svårt att finna en lämplig lagteknisk "utformning av regler om en utökad meddelarfrihet. Detta var enligt departementschefen en bidragande orsak till att regeringen valde att inte lägga fram något förslag om införande av meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda.
15.1.4. Överväganden och förslag
Det torde råda enighet om att det har ett stort värde att tryckfriheten är grundlagsfäst. Det är av avgörande betydelse när det gäller kritik av hur de offentliga organen hanterar sin makt att tryckfriheten inte kan inskränkas genom en enkel lagstiftningsåtgärd. Grundlagsskyddet innebär ju som nämnts att tryckfriheten inte kan begränsas utan att medborgarna får möj- lighet att ta ställning till frågan i val.
Det sagda utgår från att tryckfrihet är en rättighet som i första hand gäller mot det allmänna. Så är ju förhållandet i Sverige. Även om vissa tryck— frihetsrättsliga regler även träffar förhållandet mellan enskilda, t.ex. anony— mitetsreglerna i 3 kap. TF, är regelsystemet en del av den offentliga rätten. Frågan är då om regler för en utvidgad meddelarrätt — dvs. för en med— delarrätt som ingriper i förhållandet mellan enskilda — också bör ha sin plats i TF och därigenom ges grundlagsskydd. Härom kan följande sägas.
Syftet med en utvidgning av meddelarrätten till att gälla även förhållandet mellan enskilda är enligt direktiven att öka möjligheterna till ett öppet
meningsutbyte kring viktiga företag, organisationer och andra organ utan- för myndighetsområdet. Tanken är att vårt demokratiska samhällsskick härigenom skall vitaliseras. Det är naturligtvis så, som det uttrycks i direkti- ven, att förutsättningarna för att vi skall kunna behålla en öppen samhälls- form inte är givna en gång för alla. Lagstiftaren måste vara beredd att anpassa regelsystemet efter ändrade förhållanden så att folkstyrelsen vid varje tid kan verka under bästa möjliga förutsättningar. Sett mot denna bakgrund är det naturligt att låta detta konstitutionella motiv för reformen fälla avgörandet i frågan om vilken lagform som reglerna bör ha, och således att förespråka grundlagsformen.
Som antytts i avsnitt 15.1.3 har frågan om vilka tryckfrihetsrättsliga regler som bör finnas i TF och vilka som kan ha formen av vanlig lag diskuterats tidigare. Diskussionen har föranletts av den mängd detaljbestämmelser, delvis av ordningskaraktär, som TF innehåller. Lagstiftaren kan dock knap- past sägas ha tagit intryck av dem som menat att TF bör rensas från bestämmelser av denna art. De grundsatser som får anses ha gällt hittills är dels att bestämmelser av principiell betydelse, även sådana som avser tryckfrihetens utövning, bör äga grundlags natur, dels att bestämmelser som hör samman med dessa bör vara upptagna i TF.
Det skäl som kan åberopas mot att i TF ta in regler om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda kan formuleras så att sådana regler inte gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna och att de därför inte har plats i en grundlag. Argumentet kan inte frånkännas viss tyngd. Det ligger ett värde i att lagstiftaren noga överväger vilken form som bör ges åt olika författningsbestämmelser och att till grundlag förs endast regler som är av mera grundläggande betydelse för vårt styrelseskick och som behandlar det allmännas förhållande till medborgarna. Samtidigt måste emellertid sam- bandet i lagstiftningen beaktas. Regler som hör ihop innehållsmässigt bör tas upp i samma författning om inte starka skäl talar emot. I annat fall riskerar man att överskådligheten i lagstiftningen går förlorad.
Vi har stannat för att föreslå att bestämmelserna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda tas in i TF. Flera skäl talar för denna lösning. Ett viktigt sådant är att ett klargörande i TF krävs när det gäller frågan huruvida de nuvarande reglerna om meddelarrätt äger tillämplighet på avtalsgrundade tystnadsplikter. Ett annat skäl är de nya bestämmelsernas nära samband med dem som gäller för meddelarrätten på den offentliga sidan. I sammanhanget kan man inte heller bortse från att TF redan nu innehåller bestämmelser som gäller förhållandet mellan enskilda.
Det sagda innebär inte att alla de bestämmelser som erfordras för lag- fästande av en meddelarrätt på den privata sektorn bör tas in i grundlag. I vart fall torde, som uttalas i direktiven, en uppdelning mellan grundlag och vanlig lag av reglerna om rättegången vara ofrånkomlig. Hur fördelningen i detalj bör vara är emellertid en fråga som vi återkommer till i avsnitt 15.3.
15.2. Den parlamentariska beredningens-arbete
Vi har tidigare berört yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. Yttrandefrihetsutredningen hade i upp- drag att efter mönster av TF skapa ett regelsystem till skydd för yttrandefri- heten i andra medier än det tryckta ordet. Kommitténs förslag blev att sådana regler skulle få sin plats i en ny, särskild grundlag, yttrandefrihets- grundlagen. Den skulle gälla för eter- och trådsändningar, ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder samt, under förutsättning att en utgivare utsetts, även för sceniska framställningar och utställningar.
I den lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten m.m., som regeringen på grundval av yttrandefrihetsutredningens förslag lade fram på hösten 1986, föreslogs en annan lösning i lagtekniskt hänseen- de än den som yttrandefrihetsutredningen hade valt. Enligt lagrådsremissen skulle de nya grundlagsreglema tillföras TF som en ny, andra avdelning om tio kapitel (15—24 kap.).
Regeringens proposition i ärendet lades fram i april 1987 (prop. 1986/ 87:151). Därvid begränsades emellertid förslaget till att avse främst vissa förstärkningar av skyddet för tryckta skrifter. Yttrandefrihetsutredningens förslag om ett helt nytt grundlagsverk till skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter har alltså inte lett till lagstiftning.
Riksdagen behandlade propositionen under våren 1988 (KU 1987/88:36). Som har framhållits i våra direktiv innebar riksdagens ställningstagande önskemål dels om en fortsatt beredning under parlamentarisk medverkan med sikte på att skapa en särskild grundlag för de aktuella nya medierna, dels om fortsatt utredning av frågan om meddelarfrihet i förhållandet mel- lan enskilda. Detta senare utredningsuppdrag lades på oss.
Den fortsatta beredningen av frågan om en särskild grundlag för de nya medierna pågår inom regeringskansliet. I arbetet medverkar företrädare för de politiska partierna i riksdagen. Arbetet är i enlighet med den av riks- dagen tillkännagivna meningen inriktat på en lösning i huvudsaklig över- ensstämmelse med principerna i yttrandefrihetsutredningens förslag. Såvitt gäller valet mellan grundlag och vanlig lag innebär det att TF i allt väsentligt bildar mönstret.
Enligt direktiven bör vi utgå från att våra förslag skall omfatta även sådana medier som kan komma att omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd för yttrandefriheten och utforma förslagen så att de kan fogas in i en ny grundlag.
Som framgått av avsnitt 15.1.4 har vi stannat för att föreslå att reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda skall utgöra grundlag. De skall alltså införas i TF och i den yttrandefrihetsgrundlag som förbereds av den parlamentariska beredningen. När det gäller TF föreslår vi att reglerna får sin plats i ett nytt kapitel som benämns 13 kap. och att nuvarande 13 och 14 kap. benämns 14 resp. 15 kap.
Det skall här påpekas att vi lägger fram grundlagsförslag som tar sikte endast på TF. Detta har att göra med att något slutligt förslag till yttrande—
frihetsgrundlag inte förelegat i sådan tid att vi har kunnat beakta det. De av oss föreslagna reglerna om meddelarrätt, publiceringsrätt och anskaffar- frihet torde dock kunna göras tillämpliga även i fråga om andra medier än tryckta skrifter. Eftersom våra förslag i första hand gäller TF torde de utan svårigheter kunna fogas in i en ny grundlag som är uppbyggd efter TF:s mönster.
15.3. Huvuddragen i vårt förslag till lagteknisk utformning
Som uttalas i direktiven är det naturligtvis inte nödvändigt att alla före— skrifter till skydd för meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda har sin plats i grundlag. Vissa regler kan alltså placeras i vanlig lag. Enligt direkti- ven är valet mellan grundlag och vanlig lag betydelsefullt särskilt när det gäller föreskrifter om undantag från meddelarfriheten. Det är vår uppgift att överväga vilka regler som är bäst ägnade att tillgodose det praktiska rättslivets krav utan att eftersätta den varaktighet i regleringen som grund- lagsformen skall säkerställa.
Att de grundläggande reglerna om frihet att, utan hinder av enskilt åtagande, publicera uppgifter samt att anskaffa och meddela uppgifter för publicering (förslagets 13 kap. 1 och 2 55 TF) skall finnas i grundlag är, med vårt i avsnitt 15.1.4 gjorda ställningstagande, självklart. Likaså bör den grundläggande regeln om skydd mot sanktioner (förslagets 13 kap. 3 & TF) finnas i sådan lag.
När det sedan gäller undantagen från meddelarrätten är det vår upp- fattning att grundlagen behöver innehålla endast de viktigaste reglerna. Dessa är de som anger vilka arbetstagare och vilka föreningsmedlemmar som inte omfattas av meddelarrätten (förslagets 13 kap. 4 % TF) och i vilka fall anställda och föreningsmedlemmar, som i och för sig omfattas av med- delarrätten, är undantagna från skyddet (förslagets 13 kap. 6 & TF). Regler som anger vilka typer av materiella undantag från meddelarrätten, t.ex. för företagshemligheter, som får göras måste också finnas i grundlag. Men här har vi stannat för att i grundlag (förslagets 13 kap. 5 & första stycket TF) ange endast en ram för undantagen och sedan låta detaljregleringen ha form av vanlig lag. Genom denna konstruktion, som påminner starkt om vad som gäller på den offentligrättsliga sekretessens område, skapas en möjlighet att genom vanlig lagstiftning snabbt utvidga området för meddelarrätt, medan lagstiftning i motsatt riktning som går längre än vad som tillåts av den i grundlagen angivna ramen förutsätter grundlagsändring.
Procedurreglerna bör även utöver detta innefatta en viss spärr mot för- hastade beslut om inskränkning av meddelarrätten. En ordning som inne- bär att en inskränkning intill den gräns som anges i grundlagen kunde åstadkommas med en enkel riksdagsmajoritet vore inte utan vidare lämplig. Vi föreslår därför att det s.k. uppskovsförfarandet vid rättighetsbegränsan- de lagstiftning (2 kap. 12 % tredje stycket regeringsformen; se avsnitt 15.1.1)
skall vara tillämpligt också på lagförslag beträffande undantag från med- delarrätten i förhållandet mellan enskilda. Ett förslag om inskränkning av meddelarrätten i vanlig lag bör alltså, om det inte förkastas av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter kunna fås att vila i ett år om inte fem sjättedelar eller fler av de röstande förenar sig om beslutet.
När det gäller bestämmelser om sanktioner på grund av att någon över- skridit gränserna för meddelarrätten bör, på samma sätt som f.n. sker i TF, en hänvisning till vanlig lag göras i grundlagen (förslagets 13 kap. 7 % TF). Vilka sanktioner som kan bli aktuella mot den arbetsgivare eller den för- ening som trätt meddelarrätten för när bör, om man skall följa TF:s syste- matik, regleras i vanlig lag. Vi föreslår också att så sker (2 kap. 1 & lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen).
Efterforskningsförbudet bör, liksom fallet är med det förbud mot efter- forskning som finns f.n., regleras i TF (förslagets 13 kap. 9 och 10 && TF).
I fråga om rättegången bör i grundlag anges dels att mål som rör fråga huruvida någon överskridit gränserna för meddelarrätten skall behandlas som tryckfrihetsmål, dels att dessa mål skall prövas av jury om inte parterna avstår från detta, dels ock hur juryprövningen skall gå till (förslagets 13 kap. 11 & TF). Övriga regler om rättegången kan lämpligen finnas i vanlig lag.
16. Tystnadsplikten för journalister m.fl.
16.1. Gällande rätt
Tystnadsplikten för journalister m.fl. enligt TF anges i 3 kap. 3 % TF som lyder:
Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och den som har varit verksam inom företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra med- delanden till periodiska skrifter må icke röja vad han därvid erfarit om vem som är författare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 & tredje stycket eller är utgivare av skrift som ej är periodisk, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt 2 & första stycket;
3. fråga är om brott som angives i 7 kap. 3 5 första stycket 1;
4. fråga är om brott enligt 7 kap. 2 & eller 3 & första stycket 2 eller 3 och rätten finner det erforderligt att vid förhandling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat med- delandet eller medverkat till framställningen;
5. rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran.
Tystnadsplikten enligt paragrafen gäller den skyddade personens identitet. Om t.ex. en journalist yppar omständigheterna kring uppgiftslämnandet kan detta leda till att den skyddade personen blir utpekad. Eftersom den som har tystnadsplikt inte får röja något som kan avslöja uppgiftslämnarens identitet innebär tystnadsplikten i praktiken ett hinder även mot att röja omständigheterna kring uppgiftslämnandet.
Tystnadsplikten är straffsanktionerad i 3 kap. 5 % TF. Den som har tystnadsplikt kan således värja sig mot frågor om författarens, meddelarens eller utgivarens identitet med hänvisning till han skulle göra sig skyldig till brott om han besvarade frågor som kan röja den skyddade personen.
Inskränkningarna i tystnadsplikten anges i bestämmelsen under fem punkter.
Punkt ] avser det fallet att författaren, utgivaren eller meddelaren har samtyckt till att hans identitet uppenbaras. Samtycket behöver inte vara uttryckligt. Det kan också vara förutsatt eller underförstått.
I punkt 2 hänvisas till 3 kap. 2 & TF. Sistnämnda bestämmelse innebär att i mål om ansvar för tryckfrihetsbrott får i princip inte fråga väckas om vem
som är författare eller meddelare eller vem som är utgivare till icke perio- disk skrift. Från denna huvudregel får undantag göras i fråga om icke periodisk skrift men endast om författaren eller utgivaren angivits med namn eller signatur på skriften eller annars givit sig till känna på visst sätt.
Punkt 3 upptar undantag för de grova brott mot rikets säkerhet som kan bestraffas även när de begås genom meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Vilka dessa brott är finns angivet i 7 kap. 3 5 första stycket 1 TF. Det kan påpekas att för samtliga dessa brott gäller enligt brottsbalken ansvar för underlåtenhet att i tid avslöja brott som är å färde, när det kan ske utan fara för vederbörande själv eller anhörig. Ett förbehållslöst anony- mitetsskydd skulle enligt departementschefen (prop. 1975/76:204 s. 142) tydligen sätta de angivna bestämmelserna i brottsbalken ur spel såvitt gäller dem som har tystnadsplikt enligt förevarande paragraf. Med hänsyn härtill och till det för samhället vitala intresset av att mycket grova brott mot rikets säkerhet uppdagas föreslog departementschefen att tystnadsplikten enligt TF skulle få vika i fråga om dessa brott.
I punkt 4 regleras när tystnadsplikten får vika vid misstanke om brott av meddelare eller annan som medverkat till en framställning. De brott som avses är brott enligt 7 kap. 3 & TF i andra fall än som avses i punkt 3. Det rör sig i punkt 4 om mål angående brott som meddelare eller annan som medverkat till framställningen kan fällas till ansvar för såsom uppsåtligt utlämnande av hemlig handling eller uppsåtlig överträdelse av kvalificerad tystnadsplikt. I dessa fall rör det sig således inte om ansvar för tryckfrihets— brott utan om straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Som vi tidigare nämnt skall mål mot meddelare emellertid handläggas som tryck- frihetsmål. Vidare åsyftas i punkt 4 mål angående brott som avses i 7 kap. 2 & TF, dvs. publicerat annonsmeddelande eller liknande som är straffbart på grund av omständighet som inte omedelbart framgår av dess innehåll, s.k. svårbegripliga publiceringsmeddelanden. Inte heller här rör det sig om tryckfrihetsbrott utan det kan vara fråga om t.ex. bedrägeri. Till skillnad från mål om brott enligt 7 kap. 3 & TF handläggs dessa mål som vanliga brottmål vid allmän domstol.
Inte heller för meddelare som utlämnat hemlig handling eller gjort sig skyldig till brott mot kvalificerad tystnadsplikt finns alltså någon bestäm— melse om absolut anonymitet. I denna fråga anförde departementschefen (prop. 1975/76:204 s. 138) följande.
I mål mot meddelare eller anskaffare är däremot endast fråga om ansvar enligt vanliga straffrättsliga grunder. Risken för att ovidkommande om- ständigheter förs in i sådant mål är mindre än när det gäller mål om tryckfrihetsbrott. Risken förebyggs också av rättegångsbalkens stadganden om skyldighet för rätten att se till att i ett mål ”ej indrages något, som ej är av betydelse” (se t.ex. 46 kap. 4 & rättegångsbalken). Jag vill vidare erinra om att enligt 36 kap. 17 & rättegångsbalken domstolen skall avvisa sådana frågor till vittne som uppenbart inte hör till saken eller som är förvirrande eller i övrigt otillbörliga. Med hänsyn till det anförda anser jag det inte behövligt att med TF införliva den av MMU [massmedieutredningen, vår
anm.] föreslagna bestämmelsen för mål mot meddelare m.fl. Vad som för sådana mål kräver reglering är frågan om undantag från den skyldighet att iaktta tystnad om författares och meddelares identitet som i vanliga fall åligger person som tar befattning med tryckning eller utgivning av skrift m.fl.
Tystnadsplikten enligt TF får åsidosättas med stöd av punkt 4 endast vid förhandling inför domstol, efter att rätten fattat beslut därom. Vidare gäller att den som har tystnadsplikt bara får uttala sig om huruvida en viss utpekad person är identisk med meddelaren eller inte. Han får däremot inte upplysa om vem som i annat fall är meddelare. Den som utpekas skall vara antingen tilltalad eller skäligen misstänkt under förundersökning.
Innan det över huvud taget kan bli aktuellt med förhör enligt denna punkt måste således annan utredning ha lett till att en viss person kan utpekas som skäligen misstänkt eller som tilltalad. Kravet på skälig miss— tanke överensstämmer med vad som gäller för att vittnesförhör skall få hållas under förundersökning i brottmål i allmänhet. Genom den utredning som föranlett en begäran om förhör som avses i punkten skall alltså inte bara en viss person utpekas utan måste också "brottet", dvs. den brottsliga gärningen preciseras. En allmän hänvisning till ett straffstadgande är här inte tillräckligt.
Om en domstol tillåter förhör med t.ex. en journalist enligt denna punkt är journalisten skyldig att besvara frågan om den person som utpekas som tilltalad eller skäligen misstänkt för en konkret, brottslig gärning, är iden- tisk med den som t.ex. är meddelare. Besvarar journalisten frågan jakande kan man säga att det inte längre finns något intresse rörande meddelaren att skydda. Identiteten är ju röjd.
Men för förhöret gäller också den begränsningen att förhöret skall röra ”brottet”, dvs. den brottsliga gärningen. Förhöret får således bara röra den gärning eller de gärningar som initierat förhöret.
Som vi nämnt ovan får förhöret dessutom bara röra den person som är utpekad. Om frågor beträffande annan person tillåts leder det till att kravet på skälig misstanke mot en viss person kringgås.
Enligt allmänna regler i rättegångsbalken har rätten att vaka över att det inte ställs otillbörliga frågor till ett vittne. Vid förhör som avses i fjärde punkten ställs ytterligare krav på domstolens processledning. Rätten skall se till att förhöret inte går utöver de ramar som gäller enligt TF. Kan det antas att flera personer deltagit men har bara en utpekats som skäligen misstänkt, får frågor således inte ställas som kan röja de andras identitet. Gäller misstanken att den utpekade personen lämnat ut vissa kvalificerat hemliga uppgifter blir frågor som kan röja att han lämnat andra uppgifter inte tillåtna. Beträffande dessa uppgifter finns det ju inte någon skälig miss- tanke. Inte heller får frågor ställas som kan avslöja att den utpekade personen begått en annan brottslig gärning än den han redan är misstänkt för. Är han misstänkt för att ha lämnat ut vissa kvalificerat hemliga upp- gifter muntligen, kan en fråga om uppgiftslämnandet skett genom att en hemlig handling lämnats ut leda till att svaret avslöjar att han lämnat också
andra uppgifter. Även sättet för utlämnande av uppgifterna kan således behöva preciseras i åklagarens gärningsbeskrivning. Rätten kan i annat fall kanske inte vaka över att förhöret inte går utöver vad grundlagen tillåter.
Om journalisten besvarar frågan om den utpekade personen är identisk med uppgiftslämnaren nekande, gäller fortfarande hans tystnadsplikt i för- hållande till hans uppgiftslämnare. Om denne inte är tilltalad eller misstänkt på sätt som förutsätts, får frågor som kan leda till att hans identitet röjs inte ställas. Något principiellt hinder mot att ställa frågor som rör vittnets allmänna trovärdighet finns däremot inte.
Det kan naturligtvis vara svårt att i praktiken avgöra vilka frågor som kan leda till att en okänd uppgiftslämnare avslöjas. Om det t.ex. vid den tid- punkt då uppgiften lämnades fanns bara ett fåtal personer som kände till en uppgift eller hade tillgång till vissa handlingar kan ett svar som anger denna tidpunkt leda till att en viss person utpekas. Eftersom domstolen inte i förväg kan veta vad svaret på de ytterligare frågorna innehåller innebär ett nekande svar att domstolen i praktiken inte bör tillåta fler frågor.
Sammanfattningsvis ställs vid förhör som avses i punkten 4 högre krav på rättens processledning än vad som vanligen är fallet.
I punkten uppställs i och för sig inte något krav på att det skall vara fråga om vittnesförhör. Förklaringen till detta är att mål mot publicist och med- delare skall kunna handläggas samtidigt som tryckfrihetsmål. Publicisten skall i ett sådant mål kunna höras som tilltalad under huvudförhandlingen om vem som lämnat meddelandet.
Vad som nu sagts om mål mot meddelare gäller också författare och annan som åtnjuter anonymitetsskydd men som kan ådra sig ansvar enligt 7 kap. 3 % TF (prop. 1975/76:204 s. 143).
Slutligen finns i punkt5 en bestämmelse som reglerar vilka avvikelser från tystnadsplikten som får göras i andra mål än tryckfrihetsmål. Det är således fråga om när det i sådana mål som handläggs vid t.ex. allmän domstol eller förvaltningsdomstol åberopas förhör med person som har tystnadsplikt enligt TF. Målen har normalt ingen annan tryckfrihetsrättslig aspekt än just denna tystnadsplikt. Det kan röra sig om ett vanligt tvistemål eller om ett brottmål. Någon fast regel om när vittnesplikten får vika för anonymitets- skyddet uppställs inte men för att anonymiteten skall få brytas vid vittnes- eller partsförhör krävs att det är av verklig betydelse i målet att uppgift om meddelaren eller författaren lämnas och att bevisningen inte lämpligen kan föras på annat sätt. I lagtexten uttrycks detta så att det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse skall vara av synnerlig vikt att uppgift lämnas i saken. Tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 & TF avser som vi tidigare nämnt den skyddade personens identitet. Att uppgift i saken skall lämnas innebär således även i detta sammanhang att uppgift skall lämnas i fråga om identi- teten.
I tvistemål skall domstolen vid sin bedömning beakta parternas intresse av målets utgång, såvitt denna kan påverkas av den ifrågasatta bevisningen. I brottmål bör hänsyn tas till hur allvarligt det brott är som avses med åtalet. Under i övrigt likartade förhållanden bör det enligt lagförarbetena vidare
ligga närmare till hands att medge bevisning som bryter anonymiteten om bevisningen kan antas vara till en tilltalads förmån än om motsatsen är fallet. Beslut om att hänsynen till anonymiteten skall vika får fattas (se prop. 1975/76:204 s. 112) endast om mycket starka skäl kan åberopas.
I punkten 5 finns inte någon uttalad begränsning rörande vilka frågor som får ställas efter det att domstolen tillåtit förhöret. Den som begär att en person skall höras som vittne eller under sanningsförsäkran skall emellertid enligt rättegångsbalkens regler ange vad förhöret skall avse och vad som skall styrkas med bevisningen. Bevistemat måste alltså redan enligt allmän- na regler noga preciseras. Detta är naturligtvis nödvändigt också för att rätten skall kunna avgöra om det är av synnerlig vikt att uppgift om identiteten lämnas.
Det torde inte stå i överensstämmelse med grunderna för den tryck- frihetsrättsliga regleringen att rätten med ett svepande beslut medger att tystnadsplikten hävs. För att inte riskera att frågor som ställs kan röja t.ex. annan persons identitet har rätten att så detaljerat som möjligt i sitt beslut ange vilka frågor som får ställas eller att i vart fall så noga som möjligt precisera omfattningen av förhöret. Rätten skall därefter i sin processled- ning aktivt verka för att ramen för förhöret inte utvidgas.
Ett beslut att tillåta förhör enligt denna punkt kan enligt 49 kap. 4 5 3 rättegångsbalken överklagas särskilt. Detta är ytterligare ett skäl till att rätten i det ursprungliga beslutet klart skall ange omfattningen av förhöret.
Frågor som sträcker sig utöver vad rätten medgivit i sitt beslut får inte ställas. De höga krav som ställs på domstolens processledning vid förhör som avses i 3 kap. 3 5 4 TF ställs också på domstolen vid förhör som avses i denna punkt.
Part eller vittne har, som vi nyss nämnt, enligt 49 kap. 4 & rättegångs- balken möjlighet att särskilt överklaga beslut varigenom underrätt enligt punkt 5 funnit det vara av synnerlig vikt att tystnadsplikten till skydd för den tryckfrihetsrättsliga anonymiteten skall stå tillbaka vid förhör inför domstol. I avvaktan på hovrättens beslut skall förhöret anstå. Vidare gäller att rätten före sitt ställningstagande i anonymitetsfrågan enligt punkt 5 om möjligt bör inhämta yttrande från det företag till vilket den som är ålagd tystnadsplikten är knuten.
I den radiorättsliga regleringen finns motsvarande bestämmelser, se t.ex. 9 & radioansvarighetslagen (1966:756).
16.2. Frågeförbuden i 3 kap. TF
I 3 kap. 4 & TF finns intaget ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska författaren, utgivaren eller meddelaren om inte åtal eller annat ingripande är tillåtet enligt TF. I de fall efterforskning får förekomma skall tystnadsplikten i 3 kap. 3 & TF respekteras. Denna respekt för tystnadsplikten brukar karaktäriseras som ett förbud för den som efter- forskar att ställa frågor till den som har tystnadsplikt, ett frågeförbud. Men det finns fler frågeförbud i 3 kap. TF.
16.2.1. Frågeförbudet i 3 kap. 2 & TF
I 3 kap. 2 & TF finns ett uttryckligt frågeförbud i mål om tryckfrihetsbrott dvs. mål där talan riktas mot en person som svarar för skriftens innehåll. I ett sådant mål får i princip fråga inte väckas om vem som är författare eller meddelare. Detta frågeförbud skall ses mot bakgrund av att ansvaret för tryckfrihetsbrott läggs på endast en person. Från det principiella frågeförbu- det gäller emellertid ett undantag. I mål om ansvar för tryckfrihetsbrott i fråga om icke periodisk skrift får frågan om vem som är författare eller utgivare väckas om författaren eller utgivaren angivits på skriften med namn eller med allmänt känd pseudonym eller signatur eller om författaren eller utgivaren givit sig till känna.
För att mål mot den som är ansvarig enligt 7 kap. 3 & TF skall kunna handläggas gemensamt med mål mot den som är tryckfrihetsansvarig finns i paragrafens andra stycke ett undantag från frågeförbudet vid sådan hand-
läggning.
16.2.2. Frågeförbudet som följer av 3 kap. 3 & TF
Att den som hörs som vittne eller som part under sanningsförsäkran har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 & TF leder t.ex. till att rätten, när den tillåtit förhör enligt 3 kap. 3 & 4 eller 5 TF, inte skall tillåta att frågor ställs vars besvarande skulle leda till att tystnadsplikten åsidosätts i vidare mån än det är godtaget. Härigenom kan sägas att tystnadspliktsregleringen i 3 kap. 3 & 4 och 5 TF motsvaras av ett frågeförbud av kongruent omfattning. Någon sanktion för den som bryter mot detta frågeförbud finns dock inte.
16.3 Tilläggsdirektiven I tilläggsdirektiven (Dir. 198913) anförde departementschefen följande.
Grundläggande för tryckfrihetsrätten är att det enligt TF (omtryckt 198821448) skall stå var och en fritt att trycka skrifter och att utan före— gående granskning lämna ut dem för spridning. TF innehåller emellertid även andra regler till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Dit hör skyddet för nyhetskällorna, meddelarskyddet.
Meddelarskyddet har flera komponenter. En är meddelarfriheten. En annan är det s.k. anonymitetsskyddet ( 3 kap. TF ). Detta har i sin tur olika delar: rätten att vara anonym, tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i fråga om bl.a. vem som har lämnat meddelanden för publicering samt förbud för allmänna organ att efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är tillåtna.
Föreskrifterna i 3 kap. TF om rätt till anonymitet fick sin nuvarande utformning är 1976 (prop. 1975/76:204, KU 54, rskr. 394, KU 1976/7711, rskr. 2, SFS 1976:955). De ändringar som då genomfördes innebar att den krets som är skyldig att iaktta tystnad om meddelares och författares identi- tet utvidgades. De innebar också att villkoren för att tystnadsplikten skall vika vid vittnesförhör skärptes. Tidigare tog vittnesplikten alltid över tyst- nadsplikten.
Motsvarande bestämmelser finns i den särskilda radiorättsliga ansvarig- hetslagstiftningen (se främst 9 & radioansvarighetslagen 1966:756, 9 & änd- rad 1977:1018).
Tolkningen av dessa regler i TF har i slutet av år 1988 aktualiserats då justitiekanslern begärde att under ed få höra en journalist vid en dagstidning om vem som lämnat vissa uppgifter som publicerats i tidningen. I den debatt som uppstått efter detta har det gjorts gällande att de nuvarande före- skrifterna om tystnadsplikt till skydd för uppgiftslämnare inte är lämpligt utformade. Från flera håll har det uttalats önskemål om en översyn av föreskrifterna.
Det nya uppdraget beskrevs av departementschefen på föjande sätt.
Enligt vad som tidigare gällde hade vittnesplikten generellt företräde fram- för tystnadsplikten enligt TF. Genom den reform som beslutades år 1976 ersattes den tidigare ordningen med en reglering som bygger på en av- vägning emellan de två viktiga samhälleliga intressen som står mot varand- ra. Dessa är dels intresset att kunna beivra allvarlig brottslighet m.m., dels skyddet för bl.a. massmediernas källor. För min del anser jag att den avvägning som då gjordes fortfarande är i huvudsak riktig. Det finns därför inte anledning att se över reglerna annat än i begränsad utsträckning. Vad jag syftar på är främst att det kan behöva undersökas i vad mån det är oklart vilka frågor som får ställas vid förhör enligt 3 kap. 3 5 4 TF. Saken har diskuterats för det fallet att en misstänkt person inte har velat vara anonym när han meddelat uppgifter för publicering men det finns ett behov av att få bekräftat huruvida han då har begått ett brott eller inte. I sammanhanget bör också punkten 5 i samma paragraf uppmärksammas (jfr. 36 kap. 8 5 andra stycket och 49 kap. 4 % första stycket 3 rättegångsbalken). Den är en mera generell bestämmelse som kan vara tillämplig i olika situationer.
Kommittén bör således överväga om det i klarhetens intresse finns ett behov av att justera de nämnda bestämmelserna i 3 kap. 3 & TF. Också motsvarande föreskrifter i den radiorättsliga regleringen bör tas med i översynen.
16.4. Tidigare reglering
De nuvarande bestämmelserna om rätt till anonymitet trädde i kraft år 1978. Dessförinnan innebar reglerna att den som hade tystnadsplikt enligt TF inte fick uppenbara vem som var författare eller meddelare om inte en sådan skyldighet var föreskriven i lag. Med skyldighet att enligt lag uppen— bara författare eller meddelare avsågs vittnesplikten enligt 36 kap. rätte- gångsbalken och skyldigheten för part att höras under sanningsförsäkran enligt 37 kap. samma balk. En skyldighet att lämna uppgifter om med- delares eller författares identitet kunde också aktualiseras i rättegång som inte avsåg tryckfrihetsbrott, t.ex. i brottmål och tvistemål vid allmän dom- stol.
Vittnesplikten hade alltså generellt företräde framför anonymitetsskyd— det. En part i en rättegång kunde därför göra gällande vittnesplikten utan någon prövning i det enskilda fallet och utan att någon prövning kunde komma till stånd angående vikten av det motstående intresset av att med-
delarens eller författarens anonymitet bevarades. I brottmål kunde vittnes- plikten inträda redan under förundersökningen, dock inte förrän denna fortskridit så långt att någon skäligen kunde misstänkas för ett visst brott (23 kap. 13 % rättegångsbalken). Förelåg inte skälig misstanke om brott mot någon, fanns således inte heller någon vittnesplikt. Inte heller fanns någon skyldighet att medverka till ett allmänt efterforskande, huruvida någon som inte var misstänkt hade lämnat ett meddelande, eller att vid vittnesförhör uttala sig om annat än frågan om den misstänkte hade lämnat meddelandet (jämför prop. 1975/76:204 s. 143).
16.5. Reformförslag
Tystnadsplikten enligt TF och vittnesplikten enligt rättegångsbalken hade före 1976 års reform behandlats främst av offentlighetskommittén i dess betänkande (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess och av massmedieut- redningen i betänkandet (SOU 1975:49) Massmediegrundlag. Det var mass- medieutredningens förslag som låg till grund för de ändringar i TF som genomfördes år 1978 i fråga om avvägningen mellan tystnadsplikt enligt TF och vittnesplikten.
Massmedieutredningen föreslog att den dåvarande konstruktionen av meddelarfrihet och rätt till anonymitet i princip skulle behållas. Utred- ningen ansåg dock att kretsen av personer som skulle omfattas av tystnads— plikt enligt TF borde utvidgas så att alla som är verksamma inom ett massmedieföretag kom att omfattas av tystnadsplikten.
En meddelares frihet från ansvar kunde enligt massmedieutredningen inte vara total. Utredningen föreslog därför vissa undantag från meddelar- friheten. Vid några särskilt angivna grova brott mot rikets yttre eller inte säkerhet skulle enligt massmedieutredningen meddelaren liksom tidigare kunna straffas oavsett om meddelandet lett till publicering och oavsett om den som är ansvarig för själva publiceringen kunde straffas. Liksom tidigare skulle vidare den som uppsåtligen lämnat ut hemlig handling kunna straffas utan hinder av TF. Slutligen skulle den som uppsåtligen vidarebefordrat innehållet i en hemlig handling genom att avslöja detta kunna straffas utan hinder av TF; dock endast om tystnadsplikten fanns angiven i en särskild lag.
Talan mot meddelare skulle enligt förslaget således få föras om med— delaren gjort sig skyldig till vissa grova brott mot rikets inre och yttre säkerhet. I dessa mål skulle någon rätt till anonymitet över huvud taget inte gälla. Enligt massmedieutredningen borde nämligen något grundlagsenligt hinder att röja identiteten hos författare eller meddelare inte gälla under förundersökningen när brottsbalken för flertalet av dessa brott föreskrev en skyldighet för envar att uppenbara när sådana brott var å färde.
Enligt förslaget skulle i mål mot meddelare i övriga fall, i överensstäm- melse med vad som redan gällde i mål om tryckfrihetsbrott i fråga om författare och meddelare till periodisk skrift, fråga om vem som lämnat
meddelandet få väckas ”endast i den mån det erfordras för att avgöra om den mot vilken talan förs är ansvarig för meddelandet" (8 kap. 7 & i förslaget). Enligt specialmotiveringen till förslaget (betänkandet s. 273) skulle, om den utpekade personen eller meddelaren nekade till att han lämnat meddelandet, den bevisning som behövs för att visa att det inte var han som lämnat det påstådda meddelandet resp. motbevisning därom få förebringas i målet. I övrigt skulle enligt förslaget inte få väckas fråga om vem som medverkat till framställning som offentliggjorts eller varit avsedd att offentliggöras.
Massmedieutredningen övervägde också om anonymiteten skulle brytas vid vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran i andra mål än såda- na där enligt förslaget talan skulle få föras mot den som är ansvarig för publiceringen eller mot någon som kan hållas ansvarig som meddelare. Denna fråga rörde således mål som skulle handläggas vid allmän domstol. Offentlighetskommittén hade i sitt betänkande (SOU 1966:60) föreslagit en viss utvidgning av anonymitetskyddet i sådana mål. Enligt detta förslag skulle anonymitetsrätten i de flesta fall också gälla vid vittnesförhör. Vitt- nesplikten skulle enligt förslaget aldrig ta över i tvistemål och i brottmål bara om det var fråga om sådant brott för vilket meddelare kan straffas särskilt eller det var fråga om annat brott som kan föranleda högre straff än fängelse i två år samt dessutom "rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles”. Bestämmelsen intogs i offentlighetskommitténs förslag som en ny paragraf i rättegångs- balken (36 kap. 5a å).
Massmedieutredningen diskuterade om anonymitetsskyddet skulle ha ett generellt företräde framför vittnesplikten i tvistemål men ansåg att man inte borde ställa upp formella hinder mot att utreda sanningen i sådana mål. Utredningen ansåg däremot att vittnesplikten borde begränsas för att hind- ra att anonymiteten kränks om detta inte behövs för målets avgörande eller när intresset av anonymitet i övrigt väger över utredningskravet t.ex. då erforderlig utredning kan erhållas på annat sätt.
Massmedieutredningen diskuterade också om vittnesplikten skulle ha företräde framför anonymitetsrätten i brottmål om det rörde sig om brott som kunde föranleda lägre straff än fängelse i två år. Utredningen framhöll att i brottmål de då gällande reglerna i rättegångsbalken ledde till att frågan om vem som är författare eller medverkande i övrigt till framställning i tryckt skrift kunde uppkomma endast när utredningen framskridit så långt att en viss person är misstänkt för ett konkret brott. Innan så skett gällde enligt massmedieutredningen anonymitetsrätten utan begränsning. Sedan förundersökningen fortskridit så långt att viss person är misstänkt för brot- tet, kunde vittnesförhör hållas vid rätten (betänkandet s. 276).
Massmedieutredningen stannade för att det borde införas en bestämmel- se i grundlagen som innebar att allmän domstol i varje enskilt fall skulle pröva om anonymitetsrätten skulle vika för vittnesplikten eller skyldigheten för part att höras under sanningsförsäkran. För att anonymitetsrätten skulle vika skulle det enligt förslaget krävas att det skulle vara påkallat av synner-
liga skäl från allmän eller enskild synpunkt. I tveksamma fall skulle frågan huruvida vittnesplikten skulle ta över anonymitetsrätten kunna hänskjutas till en speciell yttrandefrihetsdomstol med särskild sakkunskap.
Den av massmedieutredningen föreslagna lösningen av konflikten mellan anonymitetsskydd och vittnesplikt godtogs i huvudsak under remissbehand- lingen.
16.6. Överväganden och förslag
Vi har ovan redovisat innehållet i de regler om anonymitetsskydd som finns i TF. Det är inte vårt uppdrag att göra en total översyn av dessa regler. Någon omprövning av den avvägning som gjorts mellan intresset av att skydda massmediernas källor och intresset av att bl.a. kunna beivra allvarlig brottslighet skall vi således inte göra. Enligt våra direktiv skall vi inskränka vårt arbete till en översyn av utformningen av 3 kap. 3 5 4 och 5 TF. Vi kommer i det följande att redovisa vår syn på dessa bestämmelser.
16.6.1 3 kap. 3 5 4 TF
Bestämmelsens utformning
I bestämmelsen görs en avvägning mellan två viktiga samhällsintressen som står emot varandra, nämligen intresset av att kunna beivra allvarlig brotts- lighet och intresset av att skydda massmediernas källor. Den brottslighet som det rör sig om är, som framgått ovan, främst brott mot kvalificerad tystnadsplikt.
I grunden är det således fråga om är ett allmänt straffrättsligt ansvar för vissa angivna brott, inte om tryckfrihetsrättsligt ansvar.
I vår redovisning av innehållet i gällande rätt framgår att det, sedan domstol tillåtit förhör enligt 3 kap. 3 5 4 TFi mål mot meddelare eller annan som medverkat vid framställning av tryckt skrift, är tillåtet att ställa frågor till ett vittne eller annan förhörsperson så länge frågorna rör den som är skäligen misstänkt eller tilltalad och den brottsliga gärning som han är misstänkt eller tilltalad för. Utrymmet för att ställa frågor är emellertid litet.
Brotten som avses i 7 kap. 3 5 första stycket 2 och 3 TF är så allvarliga att meddelaren inte skall åtnjuta meddelarfrihet och att efterforskning skall vara tillåten. Som vi har funnit innebär trots detta den nuvarande av- vägningen mellan intresset av att kunna beivra allvarlig brottslighet och intresset av att skydda massmediernas källor att den som har tystnadsplikt enligt TF inte får höras mer än i begränsad utsträckning.
De brott som undantagits från TF:s exklusivitet enligt 7 kap. 2 & TF behöver inte vara av så allvarlig karaktär som brotten enligt 7 kap. 3 & första stycket 2 eller 3 TF. Någon anledning att bryta ut brotten enligt 7 kap. 2 & TF från fjärde punkten finns emellertid inte.
Vi får alltså, med hänsyn till våra direktiv, utgå ifrån den intresseavväg- ning som skett i gällande rätt. Det är emellertid tveksamt om 3 kap. 3 & 4 TF är utformad på ett tillräckligt tydligt sätt. Med hänsyn härtill föreslår vi att ett förtydligande sker. De ändringar som vi föreslår kommer vi närmare att beskriva i specialmotiveringen.
Förhör endast med ansvarige utgivaren?
Det tryckfrihetsrättsliga systemet bygger på att det alltid skall finnas någon som kan göras straffrättsligt ansvarig för innehållet i tryckt skrift. Samtidigt utesluts i princip ansvar för alla andra som medverkat. I fråga om periodiska skrifter ligger det tryckfrihetsrättsliga ansvaret på den som är ansvarig utgivare.
Den som åberopas som vittne är enligt allmänna regler skyldig att vid äventyr av vite inställa sig inför rätten. Vittnet är också skyldigt att avlägga ed, lämna en berättelse och besvara relevanta frågor. Vägrar vittnet att fullgöra sin vittnesplikt kan han föreläggas vite eller slutligen hållas i häkte upp till tre månader. Denna typ av åtgärder mot t.ex. en journalist skulle kunna sägas strida mot den tryckfrihetsrättsliga grundsynen att det är den som är tryckfrihetsrättsligt ansvarig som ensam skall axla ansvaret för innehållet i skriften.
Av detta skäl kunde övervägas att reglera vittnesplikten på det sättet att det i mål mot meddelare alltid skulle vara den som är tryckfrihetsrättsligt ansvarig som skulle åläggas vittnesplikt och inte t.ex. den journalist som tagit emot meddelandet.
En reglering av nu angivet slag skulle emellertid strida mot principen att man i en rättegång alltid skall utnyttja den bästa bevisningen och att man i princip inte skall godta andrahandsuppgifter. Om en journalist vid en perio- disk skrift tagit emot ett meddelande är det journalisten som bäst känner till vem som lämnat meddelandet och omständigheterna kring uppgiftslämnan— det. De uppgifter som den ansvarige utgivaren skulle kunna lämna blir uppgifter som härrör från journalisten, dvs. andrahandsuppgifter. Redan av detta skäl bör det inte skapas något formellt hinder mot att höra t.ex. en journalist som vittne. Härtill kommer följande.
I många fall känner den ansvarige utgivaren till vem som lämnat med- delandet, men inte i alla. En föreskrift om att enbart utgivaren skall ha vittnesplikt skulle kunna innebära en risk att reglerna om vittnesplikt kring- gås om utgivaren inte blir informerad.
Vi anser således att man inte bör föreskriva att den tryckfrihetsrättsligt ansvarige ensam skall vara vittnespliktig.
Skyldighet för rätten att inhämta yttrande från massmedieföretaget
Den som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 & TF ställs, när han åberopas som vittne, inför en svår konflikt där intresset av att skydda källan kolliderar
med vittnesplikten. Bedömningen av hur långt vittnesplikten sträcker sig kan vara mycket svår. Av detta skäl och då det är av väsentligt intresse att massmedieföretaget får ge sin syn på om förhöret skall tillåtas bör, liksom nu är fallet vid förhör som avses i 3 kap. 3 5 5 TF, företaget få tillfälle att yttra sig innan förhöret hålls.
Särskild besvärstalan
Ordningen med särskild besvärstalan i fråga om förhör som avses i 3 kap. 3 5 5 TF infördes för att förstärka anonymitetsskyddet. En möjlighet för part eller vittne att särskilt överklaga beslut varigenom underrätt tillåtit förhör som avses i 3 kap. 3 & 4 TF skulle innebära en ytterligare förstärkning av anonymitetsskyddet. De praktiska olägenheter som kan vara förenade med en sådan ordning torde inte bli särskilt kännbara. Vi föreslår därför att en sådan möjlighet införs.
16.6.2 3 kap. 3 5 5 TF
Bestämmelsen i 3 kap. 3 & 5 TF är som framgått tillämplig endast i andra mål än tryckfrihetsmål. Detta innebär att frågan huruvida tystnadsplikten skall kunna brytas med stöd av punkt 5 vid vittnesförhör eller vid förhör under sanningsförsäkran är aktuell endast i andra mål än sådana där enligt grundlagen talan förs mot den som är ansvarig för publicering eller mot t.ex. meddelare, 7 kap. 3 & TF.
Det är naturligtvis viktigt att förhindra att författares eller annan med— verkandes anonymitet opåkallat blir röjd i sådana mål.
Offentlighetskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:60) att vittnesplikten aldrig skulle ta över anonymitetsrätten i tvistemål. Justitie- kanslern och advokatsamfundet ansåg i sina remissvar det tveksamt om anonymitetsskyddet alltid skulle ha företräde i tvistemål medan företrädare för massmedierna tvärtom delade kommitténs uppfattning på denna punkt. Massmedieutredningen ansåg att det inte var lämpligt att helt utesluta att frågan fick tas upp i civilmål. Något absolut hinder mot att utreda sanningen i sådant mål ville massmedieutredningen således inte ställa upp. Massmedieutredningen föreslog därför att domstolen skulle kunna besluta att anonymitetsrätten skulle vika, dock endast om det fanns synnerliga skäl från allmän eller enskild synpunkt. Denna mening delade departements- chefen vid 1976 års reform.
Som vi tidigare nämnt ligger det utanför vårt uppdrag att överväga ett absolut hinder mot att den som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 & TF hörs i civilmål. Ett krav på att det skall föreligga synnerliga skäl och att rätten noga skall ange ramen för förhöret får också enligt vår bedömning ge en tillräcklig säkerhet för att anonymiteten inte opåkallat blir röjd.
I brottmål kan med hänsyn till reglerna i rättegångsbalken frågan om vittnesförhör rörande vem som är författare eller som annars har medverkat
till framställning i tryckt skrift uppkomma först när utredningen framskridit så långt att en viss person är misstänkt för ett konkret brott. Offentlighets- kommittén föreslog att vittnesplikten skulle ta över anonymitetsrätten bara om det var fråga om brott som kunde föranleda strängare straff än fängelse i två år. Vittnesplikten skulle enligt förslaget dessutom göras beroende av rättens prövning.
Vid remissbehandlingen påpekade justitiekanslern att anonymitetskyddet borde få vika också i mål om mindre allvarliga brott om t.ex. en person därigenom skulle kunna frias från frihetsberövande påföljd.
Som vi redovisat ovan finns det inte någon absolut gräns, när det gäller rätten till anonymitet, med utgångspunkt i vilket straff som stadgas för det aktuella brottet. Domstolen skall i stället vid varje tillfälle pröva om det är av synnerlig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att anonymite- ten viker. Någon omprövning av denna intresseavvägning skall vi som vi tidigare nämnt inte göra.
En förtydligande av lagtexten bör dock ske. Se härom specialmotivering- en.
17. Källskyddet för skrifter som trycks utomlands
17.1. Tilläggsdirektiven
I våra tilläggsdirektiv (Dir. 1989:3) uttalade departementschefen följande i fråga om källskyddet för skrifter som trycks utomlands.
Enligt 1 kap. 1 &" tredje och fjärde styckena TF skall det stå envar fritt att meddela uppgifter för publicering i tryckta skrifter och att anskaffa upp- gifter i sådant syfte. Denna frihet skall enligt 13 kap. 5 & TF gälla även anskaffande och meddelande av uppgifter för offentliggörande i skrift som trycks utom riket. De inskränkningar i meddelar- och anskaffarfriheten som gäller enligt 7 kap. 3 & TF motsvaras dock enligt 13 kap. 5 5 av något längre gående undantag om meddelandet eller anskaffandet görs för publicering i en skrift som trycks utom riket. Föreskrifter av liknande slag finns i radioan- svarighetslagen (1 och 5 åå).
Föreskrifterna i 13 kap. 5 & TF kom ursprungligen till med tanke på nyhetsförmedlingen till utlandet. Sin nuvarande utformning fick de i sam- band med den [nyss nämnda] tryckfrihetsrättsliga reformen år 1976. Också i fråga om dem har det i den allmänna debatten på senare tid gjorts gällande att de är otillräckliga som skydd för nyhetskällorna och i behov av översyn. I första hand har kritiken avsett att de längre gående inskränkningarna i meddelarfriheten gäller även tidningar som väl trycks utomlands men är avsedda för spridning i Sverige.
Vårt nya uppdrag beskrevs på följande sätt.
Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter för publicering i skrifter som trycks utom riket bör det klarläggas i vad mån det har blivit vanligare att skrifter, som huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige, trycks utomlands. Om det visar sig att en sådan utveckling har fört med sig ett behov av ändring i föreskrifterna i 13 kap. 5 & TF om meddelar- och anskaffarfriheten bör kommittén lägga fram förslag till sådana ändringar. Frågan om motsvarande ändringar i den särskilda radiorättsliga ansvarig- hetslagstiftningen bör också uppmärksammas.
17.2. Gällande rätt
17.2.1. Allmänt om TF:s tillämplighet
Reglerna i TF är tillämpliga i första hand på skrifter som har tryckts och utgivits i Sverige. (En skrift anses utgiven då den utlämnats till salu eller för
spridning på annat sätt, 1 kap. 6 & TF). Av nuvarande 13 kap. TF följer emellertid att TF också gäller för skrifter som har tryckts utomlands men som, helt eller delvis, har utgivits i Sverige. Vidare gäller TF i en situation även när skriften varken tryckts eller utgivits här.
Principen i TF är att samma regler skall gälla för här utgivna skrifter, vare sig de är tryckta inom landet eller utomlands. Vissa undantag från denna princip finns emellertid. När det gäller ansvar för tryckfrihetsbrott hänger undantagen i stort sett samman med möjligheterna att kontrollera och beivra sådana brott.
I fråga om periodiska skrifter som sprids i Sverige görs i fråga om vem som är tryckfrihetsrättsligt ansvarig skillnad mellan skrift som huvudsakligen är avsedd för spridning i Sverige eller för vilken utgivningsbevis finns och annan periodisk skrift.
För periodiska skrifter som är huvudsakligen avsedda för den svenska marknaden krävs utgivningsbevis och ansvarig utgivare. Denne svarar för eventuellt tryckfrihetsbrott i skriften. Enligt nuvarande 13 kap. 2 & andra stycket TF kan utgivningsbevis utfärdas även för andra utomlands tryckta periodiska skrifter än sådana som huvudsakligen är avsedda för spridning inom riket. I så fall gäller för utgivningen av skriften TF:s regler. Bl.a. måste sådan skrift ha en anmäld ansvarig utgivare.
För de andra skrifterna vilar ansvaret på den som lämnat skriften för spridning eller, i andra hand, utspridaren.
När det gäller icke periodiska skrifter som tryckts utomlands men som sprids i Sverige skall, om inte författaren kan hållas ansvarig, i vissa fall förläggaren och annars den som lämnat skriften för spridning i Sverige stå det tryckfrihetsrättsliga ansvaret.
17.2.2. Särskilt om meddelar- och anskaffarfrihet i fråga om skrifter som trycks utomlands
Även den som anskaffar uppgifter eller lämnar publiceringsmeddelanden till skrifter som trycks utomlands omfattas av TF:s skydd. I fråga om meddelar- och anskaffarfriheten finns emellertid, när det gäller skrifter som trycks utomlands, i nuvarande 13 kap. 55 första stycket TF vissa be- gränsningar som sträcker sig längre än de som anges i 7 kap. 35 TF. Inskränkningarna gäller oberoende av om skriften utges i Sverige.
Det bör här påpekas att bestämmelsen i nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket TF — i motsats till 7 kap. 3 & TF — gäller endast den som lämnat meddelande eller anskaffat uppgifter för publicering i tryckt skrift och inte författare, annan upphovsman eller utgivare till skriften.
Avsikten med föreskrifterna i nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket TF är i första hand att bereda ett skydd för den som meddelar uppgifter till här i landet verksamma journalister som arbetar för utländska tidningar och nyhetsbyråer. Men man har avsett att skydda även dessa journalister. Jour- nalister som författar egna artiklar kan knappast ses som egentliga med-
delare enligt TF. Enligt motivuttalanden skall emellertid en korrespondent för en utländsk tidning i regel räknas som meddelare (se prop. 1975/76:204 s. 192).
I två avseenden är skyddet för meddelare och anskaffare i nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF mindre omfattande än det som följer av 7 kap. 3 & TF. Så är friheten att lämna meddelanden eller att anskaffa uppgifter för publicering inskränkt i fråga om alla brott mot rikets säkerhet och inte bara de som angivits i 7 kap. 3 & 1 TF. Denna reglering har motiverats av att viktiga intressen kan äventyras om meddelanden som gäller rikets säkerhet får sändas utanför landets gränser. Från meddelarfriheten undantas vidare enligt nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket 3 TF alla meddelanden som utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Till skillnad från motsvaran- de inskränkning i 7 kap. 3 5 TF behöver tystnadsplikten alltså inte röra uppgifter som är föremål för kvalificerad sekretess enligt 16 kap. sekretess- lagen (1980:100) för att gälla framför meddelarfriheten.
Om meddelandet eller anskaffandet är straffbart i de hänseenden som sägs i nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket TF gäller enligt andra stycket i paragrafen vanliga straffbestämmelser. Det är alltså den som meddelat eller anskaffat uppgiften som hålls ansvarig.
Mål mot meddelare som har överträtt gränserna för meddelarfriheten enligt nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket TF handläggs, liksom andra mål mot tryckfrihetsrättslig meddelare, som tryckfrihetsmål.
Även i de fall då meddelaren enligt nuvarande 13 kap. 5 5 första stycket TF kan åtalas och straffas för uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt kvarstår hans rätt till anonymitet enligt 3 kap. TF. Det kan emellertid påpekas att, enligt nuvarande 13 kap. 5 5 andra stycket TF, bestämmelsen i 3 kap. 3 & 3 TF om undantag från tystnadsplikt i dessa fall omfattar alla brott mot rikets säkerhet, inte enbart de som finns angivna i 7 kap. 3 & 1 TF. I detta fall, liksom f.ö. också när det gäller oriktigt utlämnande eller tillhandahållande av hemlig handling, råder alltså överensstämmelse mellan anskaffar— och meddelarfrihetens utsträckning å ena sidan och tystnads- plikten enligt 3 kap. 3 & TF å andra sidan.
Det sagda har gällt den som lämnat publiceringsmeddelande eller an- skaffat uppgifter för publicering. Beträffande författare och andra som har medverkat vid tillkomsten av en framställning i tryckt skrift och som har bidragit till att framställningen har fått sitt innehåll, t.ex. artikelförfattare i periodisk skrift eller författare till icke periodisk skrift, gäller andra regler. Denna kategori omfattas nämligen inte av reglerna i nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF eftersom dessa, som vi nämnt tidigare, uttryckligen har begränsats till att gälla meddelande av uppgifter enligt 1 kap. 1 & tredje stycket TF och anskaffande av uppgifter för sådant meddelande enligt 1 kap. 1 & fjärde stycket TF (prop. 1975/76:204 s. 192).
En författare och en med honom jämställd person, som medverkat i en skrift som tryckts utomlands och som utges i Sverige, skall bedömas enligt de allmänna reglerna i TF. Detta följer av nuvarande 13 kap. 5 % tredje stycket TF där det sägs att för skrifter som tryckts utomlands men som utges
i Sverige skall i övrigt gälla vad som är föreskrivet i bl.a. 7 kap. och 8 kap. 5 & TF. För en författare i t.ex. en periodisk skrift innebär regleringen således att begränsningarna enligt nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF inte gäller. I stället blir reglerna i 7 kap. 3 & TF tillämpliga. Om däremot en skrift som tryckts utomlands inte alls utges i Sverige ställs enligt ordalagen författaren och en med honom jämställd upphovsman helt utanför regle- ringen i TF. Detta torde dock inte gälla om han är korrespondent eller journalist till utländsk tidskrift eller nyhetsbyrå. I sådant fall omfattas han ju, som nämnts ovan, enligt motiven till bestämmelsen av reglerna i nuva- rande 13 kap. 5 & första stycket TF. Vad som nu sagts gäller också för- fattarens anskaffande av uppgift för publicering i utrikes tryckt skrift.
17.2.3. Meddelar- och anskaffarfrihet i den radiorättsliga regleringen
När det gäller meddelar- och anskaffarfrihet avseende uppgifter och under- rättelser till radioprogram, kabelsändning eller närradio finns som nämnts i avsnitt 2.8 föreskrifter som anknyter helt till motsvarande regler i TF. Ansvarsfrihet för meddelande eller anskaffande av uppgifter eller under— rättelser för offentliggörande föreligger om ansvarsfrihet under motsvaran- de förhållanden skulle ha förelegat enligt TF. Ansvarsfrihet gäller också när någon meddelar eller anskaffar uppgift för offentliggörande genom ut- ländskt programföretag. I fråga om ansvarsfrihet för sådant meddelande eller anskaffande blir reglerna i nuvarande 13 kap. 5 & TF tillämpliga (se SOU 1965:58 s. 100 och prop. 1966:156 5. 57).
17.3. Frågans tidigare behandling
I betänkandet (SOU 1947:60) Förslag till tryckfrihetsförordning ansåg de tryckfrihetssakkunniga att tryckfrihetsförordningen allmänt sett borde ha till uppgift att skapa garantier för tryckfriheten för här i riket tryckta och utgivna skrifter men också för skrifter som tryckts utomlands men som helt eller till någon del utges här. För tryckfrihetens ändamål att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning var det enligt de sakkunniga viktigt att allmänheten kunde få kännedom om den utländska pressen och litteraturen och att spridningen av sådana skrifter kunde ske under samma betingelser som gällde för de inländska. Dessutom anmärkte de sakkunniga att den svenska litterära produktionen inte sällan trycktes utomlands.
Om skriften skulle spridas enbart utom riket skulle emellertid allmän lag bli tillämplig på yttranden eller meddelanden i skriften, i den mån svensk straffrätt över huvud taget blev tillämplig.
Ifråga om meddelarfriheten uttalade de tryckfrihetssakkunniga att rätten att lämna meddelande för offentliggörande i tryckt skrift borde gälla även i fråga om offentliggörande i skrift som trycks utomlands. Undantag från meddelarfriheten borde enligt förslaget emellertid göras för alla förhållan- den om vilka meddelaren enligt lag hade att iaktta tystnad. Undantagen
föreslogs således bli mera vidsträckta för skrifter som trycks utom landet. Tystnadsplikten skulle enligt förslaget dessutom gälla framför meddelar- friheten för alla uppgifter som kunde skada rikets säkerhet. Till skillnad från vad som föreslogs gälla för skrifter som trycks och utges i Sverige skulle de angivna tystnadsplikterna enligt förslaget gälla framför meddelarfriheten inte bara för den som fått uppgifterna på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt utan för alla.
De sakkunnigas förslag rörande utrikes tryckta skrifter och meddelar- frihet till sådana skrifter blev efter smärre justeringar antaget av riksdagen (prop. 19481230).
I betänkandet (SOU 1975:49) Massmediegrundlag föreslog massmedieut- redningen att det i grundlag uttryckligen skulle anges att inte bara en egentlig meddelare utan också författare och annan upphovsman som inte har publiceringsansvar men som medverkat till att en framställning fått sitt innehåll skulle omfattas av reglerna om meddelarfrihet. Vidare förslog massmedieutredningen att också själva anskaffandet av meddelande skulle omfattas av grundlagens skydd.
Massmedieutredningen tog även upp frågan om meddelarfrihet i för- hållande till skrifter som trycks utomlands. Utredningen föreslog att kretsen av dem som skulle omfattas av meddelarfrihet till sådana skrifter skulle vara samma som i fråga om inrikes tryckta skrifter.
När det gäller nivån på skyddet föreslog massmedieutredningen, i nära överensstämmelse med vad som redan gällde, att friheten att anskaffa och lämna meddelanden för publicering skulle vara snävare om skriften trycks utomlands än om skriften trycks i Sverige.
I förarbetena till de ändringar i TF som trädde i kraft år 1978 (prop. 1975/76:204 s. 129 f) diskuterade departementschefen om det var nödvän- digt att i 1 kap. 1 & TF uttryckligen ange, att författare eller andra som medverkat till innehållet i framställningar som offentliggörs eller som är avsedda att offentliggöras men som inte har eget publiceringsansvar enligt 8 kap. TF, åtnjuter samma ansvarsfrihet som meddelare. Han stannade för att det inte var det. Genom att ange att denna personkrets skulle omfattas av undantagsreglerna i 7 kap. 3 & TF om ansvar i vissa fall för medverkande skulle det, enligt departementschefen, motsättningsvis framgå att även den- na personkrets, på samma sätt som meddelare som avses i 1 kap 1 & tredje stycket TF, skulle åtnjuta ansvarsfrihet för sin medverkan.
När det gäller kretsen av dem som skulle ha meddelarfrihet i förhållande till utomlands tryckta skrifter uttalade departementschefen (s. 191) att författare och därmed jämställda som medverkat till innehållet i en skrift som enbart utges utomlands borde ställas utanför regleringen i TF. Som skäl angav departementschefen att det skulle harmoniera mindre väl med grund- satsen att skrifter som utges helt utomlands inte skall falla under TF:s tillämpning, om sådana författare och därmed jämställda skulle omfattas av bestämmelsen i nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF. Att författare ändå i vissa fall omfattas av nämnda bestämmelse, nämligen korrespondenter till utländska tidningar, har vi redan nämnt.
17.4. Överväganden och förslag
17.4.1. Källskyddet för utrikes tryckta skrifter
I direktiven anges att vi bör klarlägga i vad mån det har blivit vanligare att skrifter, som huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige, trycks utom- lands. Med hänsyn till den knappa tidsram som gällt för vårt arbete har vi inte gjort någon undersökning av detta. Enligt vår uppfattning är det f.ö. knappast intressant om tryckningen utomlands har ökat. Redan det för- hållandet att skrifter som är avsedda för den svenska marknaden i inte obetydlig omfattning — vilket torde stå klart — trycks utomlands och den uppmärksamhet som frågan rönt i debatten leder till att det finns skäl nog att nu se över föreskrifterna.
TF är som tidigare sagts tillämplig i första hand på skrifter som både har tryckts och utgivits i Sverige. Även utrikes tryckta skrifter omfattas emeller— tid i vissa fall av TF:s regler. Detta gäller främst skrifter som utges i Sverige men när det gäller meddelar— och anskaffarfriheten även skrifter som varken trycks eller sprids här.
De skrifter som trycks utomlands kan indelas i fyra grupper. Den första gruppen utgörs av skrifter som huvudsakligen är avsedda för spridning inom riket. När det gäller dessa görs skillnad mellan periodiska och icke periodiska skrifter. För periodiska skrifter skall nämligen enligt nuvarande 13 kap. 2 & TF finnas utgivningsbevis och ansvarig utgivare.
Den andra gruppen utgörs av periodiska skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige men som sprids här och för vilka ut- givningsbevis utfärdats och ansvarig utgivare anmälts.
Den tredje gruppen utgörs av skrifter som inte har sin huvudsakliga marknad i Sverige och för vilka utgivningsbevis inte utfärdats men som ändå sprids här.
Den fjärde gruppen slutligen utgörs av skrifter som över huvud taget inte sprids i Sverige.
Författare till artiklar i periodiska skrifter och till framställningar i skrifter som inte är periodiska ansvarar, i den mån skrifterna sprids i Sverige och författarna inte omfattas av ansvarighetsordningen i 8 kap. TF, för sina framställningar med de begränsningar som anges i 7 kap. 3 & TF. För dessa gäller alltså vanliga regler enligt TF. Författare till framställningar som inte sprids inom riket faller emellertid helt utanför TF:s skydd. Detta gäller dock inte fullt ut. Om framställningen utgörs av en artikel i en periodisk skrift kan författaren — som framgått av avsnitt 17.2.2 — enligt förarbetena till 1978 års ändringar i TF vara att betrakta som meddelare och får då det skydd som sägs i nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF.
När det gäller meddelare och anskaffare finns ett skydd i TF oberoende av om skriften sprids inom riket. Detta följer av nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF. Anskaffare och meddelare till utomlands tryckta skrifter har emellertid, som vi redogjort för i avsnitt 17.2.2, en mindre långt gående frihet än den som gäller enligt 7 kap. 3 & TF för i Sverige tryckta skrifter.
Frågan är huruvida det är rimligt att meddelar- och anskaffarfrihetens omfattning skall vara beroende av om skriften trycks utom eller inom riket. En annan fråga är om det är godtagbart att författare till artiklar i periodis— ka skrifter som varken trycks eller utges i Sverige skall — utan uttryckligt stöd i lag — kunna betraktas som meddelare och därmed inordnas under nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF.
När det gäller den första gruppen skrifter, dvs. sådana som trycks utom- lands men som huvudsakligen är avsedda för spridning inom riket, är det vår uppfattning att meddelare och anskaffare bör ha det starkare skydd som gäller enligt 7 kap. 3 & TF. Vi anser det orimligt att tryckeritekniska och ekonomiska förhållanden — som oftast torde ligga bakom en tryckning utomlands — skall få avgöra utsträckningen av meddelar- och anskaffar- friheten. I dessa fall finns det, när det gäller uppgifter som kan utgöra brott mot rikets säkerhet, någon som är ansvarig för skriften och som kan på- verka dess innehåll. Någon risk för en ökad spridning av hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet torde därför inte finnas. Och när det gäller andra hemliga uppgifter leder en avvägning mellan intresset av en fri och upplyst debatt i Sverige och det sekretessintresse som åsidosätts genom meddelar- och anskaffarfriheten till att gränsdragningen för denna grupp av skrifter bör göras på samma sätt som för skrifter som både trycks och utges i Sverige.
När det gäller skrifter som hör till den andra gruppen, dvs. periodiska skrifter som inte har sin huvudsakliga spridning i Sverige men för vilka utgivningsbevis har utfärdats och ansvarig utgivare anmälts, torde dessa ha en stark anknytning till Sverige. Vidare finns det, för det fall tryckfrihets- brott skulle förekomma, en ansvarig utgivare att väcka talan emot. Med hänsyn härtill saknas det enligt vår uppfattning skäl att göra en annan bedömning för denna grupp än beträffande den första gruppen.
Beträffande den tredje gruppen — utomlands tryckta skrifter som inte huvudsakligen sprids i Sverige men som ändå i någon omfattning före- kommer på den svenska marknaden — kan knappast motsvarande resone- mang föras. För dessa skrifter ansvarar, i de fall de är periodiska, inte någon ansvarig utgivare utan endast den som kan påverka skriftens spridning. Denne har emellertid inte något inflytande över skriftens innehåll.
När det gäller icke periodiska skrifter som hör till den tredje gruppen är författaren normalt ansvarig för skriftens innehåll. Man kan emellertid anta att denne ofta är omöjlig att nå för svensk rättskipning. I stället blir det utgivaren eller förläggaren eller slutligen den som har spritt skriften som blir ansvarig. Ingen av dessa personer kan normalt sett påverka skriftens inne- håll.
Med ett utökat skydd för meddelare och anskaffare till skrifter i den tredje gruppen kan man befara ökade skador genom spridning av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Detta är något som vi inte kan ställa oss bakom.
När det gäller andra uppgifter än sådana som rör rikets säkerhet och för vilka det gäller tystnadsplikt enligt lag kan följande sägas. Skrifterna i den
tredje gruppen torde, i motsats till skrifterna i de första och andra grupper- na, ha en svag anknytning till Sverige. För skrifter med en stark anknytning till Sverige leder, enligt vår bedömning ovan, en avvägning mellan å ena sidan intresset av en fri och allsidig debatt och opinionsbildning i Sverige och, å andra sidan, intresset att lagstadgad tystnadsplikt upprätthålles till att intresset av en fri opinionsbildning får väga över med de begränsningar som följer av 7 kap. 3 & TF. I fråga om skrifter med en svag anknytning till Sverige bör däremot enligt vår mening intresseavvägningen leda till att sekretessintresset får väga över. Det är ju här inte fråga om att värna den inhemska debatten. För den tredje gruppen skrifter bör därför de nuvaran- de reglerna, med en inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet, gälla även i fortsättningen.
Slutligen den fjärde gruppen av skrifter. Här ställer vi oss bakom det av departementschefen i prop. 1975/76:204 gjorda uttalandet att författare till artiklar i periodiska skrifter skall ha samma begränsade skydd som med— delare och anskaffare. Det är i första hand fråga om korrespondenter till utländska tidningar och nyhetsbyråer. En ordning som innebär att dessa artikelförfattare skulle helt sakna skydd enligt TF — vilket f.n. formellt är fallet — är inte godtagbar. Det är emellertid inte heller godtagbart att skyddet inte framgår av lagtexten. Vi förslår därför att ett sådant uttryckligt skydd införs.
Av samma skäl som anförts i fråga om skrifter i den tredje gruppen finns inte någon anledning att förstärka skyddet för denna grupp. Det inskränkta skyddet enligt nuvarande 13 kap. 5 & första stycket TF bör alltså även i fortsättningen gälla beträffande skrifter som varken trycks eller utges i Sverige.
17.4.2. Meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda
Vad vi nu sagt har tagit sikte på den meddelarfrihet som gäller :dag. En fråga som vi måste ställa oss är naturligtvis vad som bör gälla för den meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda som vi föreslår när detär fråga om utrikes tryckta skrifter.
Enligt vår uppfattning kan man i detta sammanhang föra ett resonemang motsvarande det vi fört, när det gäller lagstadgad sekretess. Vad del alltså är frågan om är att göra en avvägning mellan opinionsbildningsintresset och det motstående intresset av att hemligheter hos företag och föreningar skyddas.
Vi anser att det förstnämnda intresset generellt väger tyngre men att det, när det gäller företagshemligheter, väger tyngre endast när medielandet eller anskaffandet skett till skrifter som har en närmare anknytning till Sverige.
Det sagda leder fram till att friheten att anskaffa, meddela och publicera uppgifter, när det gäller utrikes tryckta skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för den svenska marknaden eller som saknar utgivnitgsbevis,
inte bör omfatta några företagshemligheter som skyddas av företagshemlig- hetslagen.
17.4.3. Källskyddet för utländska radio- och TV-program
På grund av hänvisningen till TF:s regler i radioansvarighetslagen kommer motsvarande regler att bli gällande vid tillämpningen av reglerna om med- delar- och anskaffarfrihet i den lagen. Något annat är enligt vår mening inte tänkbart.
Den övriga radiorättsliga lagstiftningen bör anpassas till de nya reglerna i
TF.
18. Specialmotivering
18.1. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen
] kap.
15
Som ett nytt femte stycke har lagts in en hänvisning till de nya reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Härigenom blir det klart att bestämmelserna tidigare i paragrafen inte äger tillämpning på avtalsgrun- dade tystnadsplikter. Så är f.ö. fallet generellt med bestämmelserna i TF med undantag för dem i 13 kap. och för 14 kap. 7 &. Som framgått av avsnitt 16.3 är ju förslaget uppbyggt så att de regler som gäller i fråga om tystnads- plikter som grundar sig på avtal är samlade i 13 kap. Övriga bestämmelser i TF skall alltså, med undantag för nyss nämnda 14 kap. 7 &, inte tillämpas när fråga är om sådana tystnadsplikter (se även specialmotiveringen till 13
kap. 2 s).
35
Paragrafen anger att för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri är ådömande av ansvar eller ersättningsskyldighet uteslutet i annan ordning och i andra fall än som bestäms i TF. Det får, som vi utvecklat i avsnitt 2, i viss utsträckning bedömas som osäkert om och i så fall i vad mån paragrafen f.n. omfattar även avtalsgrundade tystnadsplikter. Vi har emellertid i våra resonemang — med övervägande stöd i vad som uttalats i senare lagstift- ningsärenden — utgått från att så inte är fallet. Skyddet i TF mot sanktioner för brott mot tystnadsplikt avser f.n. alltså, enligt vårt antagande, endast den som bryter mot en lagstadgad sådan. Det är naturligtvis främst offent- liganställda som kan åsidosätta lagstadgade tystnadsplikter men även an- ställda i enskild tjänst eller personer utan anknytning till någon anställning kan i vissa fall göra detta.
Mot den som bryter mot en tystnadsplikt som grundar sig på avtal är det således, med den utgångspunkt som vi har för vårt arbete, f.n. inget i TF som hindrar att skadestånd utdöms för avtalsbrottet. Något hinder mot andra sanktioner, t.ex. arbetsrättsliga sådana, finns inte heller i TF. Men rättsläget är trots allt osäkert. Med införandet av en meddelarrätt i för-
hållandet mellan enskilda enligt 13 kap. sker det emellertid en förändring i detta hänseende. Paragrafen får med vårt förslag den innebörden att den inte uttalar sig om skadestånd på grund av avtalsbrott. För att markera detta har som ett nytt andra stycke lagts till en hänvisning till de nya bestämmel- serna i 13 kap.
Paragrafen innehåller f.n. inte något uttryckligt förbud mot andra sank- tioner än ådömande av ansvar och ersättningsskyldighet. Trots detta anses i praxis att ett sådant förbud gäller, åtminstone på den offentliga sektorn. En offentliganställd får alltså inte utsättas för några arbetsrättsliga repressalier för att han utnyttjat meddelarfriheten. Att något direkt lagstöd för denna praxis inte finns kan ses mot bakgrund av att de arbetsrättsliga åtgärder som kunde vidtas mot offentliganställda vid tiden för TF:s införande hade karak- tär av straffrättsliga påföljder (suspension och avsättning). När dessa ersat- tes av civilrättsliga sanktioner gjordes ingen ändring i 1 kap. 3 5. Detta kan emellertid inte ha inneburit att man därmed avsåg att göra arbetsrättsliga sanktioner tillåtna mot offentliganställda i andra fall än då TF tillåter ådömande av ansvar eller ersättningsskyldighet.
I 13 kap. 3 & föreslår vi ett långt gående skydd för den som är privat- anställd och som utnyttjat de rättigheter som följer av 13 kap. Han får, i likhet med vad som gäller den som bryter mot en lagstadgad tystnadsplikt, inte åläggas ersättningsskyldighet. Men han får inte heller utsättas för någon annan åtgärd som är till skada för honom. Detta sistnämnda sanktionsför- bud, som alltså på den offentliga sidan redan gäller trots bristen på ut- tryckligt stöd i lag, bör lagfästas i förevarande paragraf. Så sker genom tillägget att för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri får inte någon i annan ordning eller i annat fall än TF bestämmer utsättas för åtgärd till skada för honom.
Det råder förstås en skillnad mellan ersättningsskyldighet och ”åtgärder till skada" för någon i så måtto att det förstnämnda endast kan åläggas av domstol medan ”åtgärderna” vidtas av arbetsgivaren och inte kommer under domstolsprövning om detta inte begärs av någon av parterna. I fråga om ”åtgärder till skada” aktualiseras naturligtvis kravet på särskild rätte- gångsordning endast om saken blir föremål för rättslig prövning. ”Särskild ordning" föreskrivs dock endast då fråga är om påstående om tryckfrihets- brott eller brott enligt 7 kap. 3 5. Är så inte fallet är varje åtgärd otillåten men kommer prövningen att ske i vanlig rättegång (jämför 11 kap. 1 5 och 12 kap. 1 & TF enligt förslaget).
99
I 3 & första stycket har gjorts ett tillägg som innebär att även annan åtgärd än ådömande av ansvar och ersättningsskyldighet, som är till skada för den berörde, är förbjuden om inte annat sägs i TF. För att inte motsatsslut, som innebär att endast ansvar och ersättningsskyldighet och inte t.ex. avskedan- de kan följa för den som exempelvis gör inbrott för att komma över hemliga
uppgifter, bör ett tillägg motsvarande det som gjorts till 3 & göras i tredje punkten.
3 kap.
3å
Tystnadsplikten enligt paragrafen gäller författarens, meddelarens eller ut- givarens identitet. Denna får enligt paragrafen inte röjas annat än i vissa särskilda undantagsfall. Vilka dessa är anges under fem olika punkter.
Det är alltså den aktuelle personens identitet som skyddas. En skyddad person kan bli avslöjad även om han inte blir direkt namngiven. Detta kan inträffa om en journalist yppar omständigheterna kring ett uppgiftslämnan- de. Tystnadsplikten innehåller ett förbud även mot detta och innebär att inga upplysningar som direkt eller indirekt kan avslöja uppgiftslämnarens identitet får lämnas.
Till vinnande av tydlighet har det nuvarande innehållet i paragrafen delats upp i två stycken. Som ett nytt tredje stycke har en handlingsregel för domstolen tillfogats. Vidare finns i ett nytt fjärde stycke en hänvisning till nya 13 kap. 8 &.
Ändringarna i första stycket är endast språkliga. Inte heller ändringarna i andra stycket punkterna 1—3 innebär någon ändring i sak. De syftar endast till att göra regleringen mera lättillgänglig.
I andra stycket punkterna 4 och 5 anges att domstol i vissa fall kan besluta om intrång i tystnadsplikten. Beträffande dessa punkter föreslår vi vissa förtydliganden som dock inte innebär ändringar i sak. Om fjärde punkten kan följande sägas.
Punkten inleds med uttalandet att tystnadsplikten enligt första stycket inte gäller i den mån domstol finner det erforderligt att undantag görs. Naturligtvis gäller att domstolen inte får tillåta intrång i tystnadsplikten om inte de förutsättningar som anges i punkten är uppfyllda. Med formulering- en i den mån avses att uttrycka att intrång i tystnadsplikten så långt möjligt måste begränsas. Detta gäller vid domstolens beslut att tillåta ett förhör. Men det gäller också vid förhöret. Under pågående förhör skall domstolen alltså fortlöpande pröva om de angivna förutsättningarna för intrång i tystnadsplikten alltjämt är uppfyllda. Detta sistnämnda sägs uttryckligen i det nya tredje stycket men framgår alltså redan här.
För att fjärde punkten skall bli tillämplig måste det röra sig om brott som sägs i 7 kap. 2 & eller 3 & första stycket 2 eller 3. Det är således antingen fråga om brott som är undantagna från TF:s exklusivitet eller brott av så allvarligt slag att TF inte ger något skydd.
För att ett förhör skall få äga rum måste annan utredning ha lett till att en viss person blivit tilltalad eller skäligen misstänkt för att ha lämnat med- delandet eller medverkat till framställningen. Utredningen måste dessutom ha nått så långt att den brottsliga gärningen kan preciseras.
Om åtal har väckts är saken klar. Då finns ett påstående om en viss
brottslig gärning i åklagarens gärningsbeskrivning. Förhöret kommer i detta fall i regel att äga rum vid huvudförhandling i målet.
Men vittnesförhör kan äga rum också utom huvudförhandling. Om åtal i detta fall inte är väckt måste domstolen, innan den tillåter vittnesförhöret, kunna konstatera att den brottsliga gärningen är tillräckligt preciserad. Det räcker inte med en generell hänvisning till ett straffstadgande, t.ex. 20 kap. 3 & brottsbalken . Visserligen framgår detta redan av lagtexten där det talas om meddelandet och framställningen i bestämd form. Men för att i lagtexten ännu tydligare framhäva att gärningen måste vara preciserad har brottet bytts ut mot den brottsliga gärningen.
Frågor som kan röja att någon, som inte är tilltalad eller skäligen miss- tänkt, har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen får inte ställas. Dessutom gäller att frågor som ställs till den hörde får avse endast den påstådda gärningen. Regleringen innebär alltså i praktiken att den som hörs bara kan bekräfta en på annan utredning grundad misstanke.
Även paragrafens femte punkt inleds med lokutionen "i den mån dom- stol”. Vad vi beträffande denna anfört under punkten 4 gäller även här. Intrånget i tystnadsplikten måste alltså så långt det är möjligt begränsas.
I punkten har det uttryckligen angivits att den är tillämplig endast i andra mål än tryckfrihetsmål. Detta är ett förtydligande och innebär ingen änd- ring i sak.
För att intrång i tystnadsplikten skall medges krävs att det är av synnerlig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att uppgift lämnas. Gällande rätt innebär alltså att beslut om att hänsynen till den grundlagsskyddade anonymiteten skall vika får fattas endast om mycket starka skäl kan åbe- ropas.
Tystnadsplikten enligt paragrafen gäller vissa personers identitet. Ut- trycket ”uppgift i saken" i den nuvarande lydelsen syftar just på detta. Domstolen är enligt allmänna processrättsliga regler skyldig att vid vittnes— förhör och vid förhör med part under sanningsförsäkran se till att något ovidkommande inte förs in i processen. Detta innebär att domstolen skall avvisa frågor som inte hör till saken, är förvirrande eller otillbörliga. Med saken avses i detta senare sammanhang det som processen rör. Formule- ringen i paragrafen att uppgift i saken får lämnas kan leda till missupp- fattningen att det är detta som avses. Den föreslagna ändringen, som innebär att uttrycket i saken får utgå, är avsedd att undanröja risken för missförstånd.
Paragrafens tredje stycke är nytt. Det innehåller en handlingsregel för domstolen. Regeln innebär att domstolen noga skall vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet. Domstolen måste alltså noga följa förhöret och skall avvisa frågor som t.ex. rör annan än den som är utpekad. Denna skyldighet följer, som vi tidigare nämnt, i och för sig redan av uttrycket i den män i inledningen till punkterna 4 och 5. Men intresset att skydda massme— diernas källor är så starkt att en uttrycklig handlingsregel för domstolen är motiverad.
Med hänsyn till intresset att skydda massmediernas källor är det väsent- ligt att domstolen i sitt beslut noga anger ramen för förhöret. Innan beslutet fattas skall parterna och den som skall höras få tillfälle att yttra sig. Enligt 36 kap. 8 & rättegångsbalken skall vidare, när det gäller förhör som avses i femte punkten, det massmedieföretag hos vilket den som skall höras har erhållit vetskap om uppgiften beredas tillfälle att yttra sig. Vi föreslår att ett sådant företag skall beredas tillfälle att yttra sig också vid förhör som avses i fjärde punkten. Dessa regler är ägnade att ge domstolen ett gott underlag för sitt beslut.
Under förhöret kan det naturligtvis uppkomma önskemål från parterna om att få utvidga ramen för förhöret. Rätten får då göra en prövning av om detta skall tillåtas.
När det gäller frågor som i och för sig håller sig inom den av domstolen godtagna ramen för förhöret skall domstolen fortlöpande pröva om det alltjämt finns tillräckliga skäl att ställa dem; svaren på tidigare frågor kan leda till att en fråga inte längre kan anses vara erforderlig resp. av synnerlig vikt för utredningen. Domstolen skall då inte tillåta frågan.
Mot rättens beslut att tillåta förhör enligt femte punkten kan i dag särskild talan föras enligt 49 kap. 4 5 3 rättegångsbalken . Särskild talan förs genom besvär. Den som vill föra talan skall anmäla missnöje mot beslutet. Har beslutet meddelats vid förhandling skall missnöje anmälas genast. I annat fall skall missnöjesanmälan ske inom en vecka från delgivning av beslutet.
Det är väsentligt att anonymitetsskyddet för meddelare m.fl. inte träds för när. Vi föreslår därför att också ett beslut enligt fjärde punkten skall kunna överprövas. Detta framgår av vårt förslag till ändring av 49 kap. 4 5 3 rättegångsbalken .
Paragrafens fjärde stycke, som är nytt, innehåller endast ett påpekande om att det även i 13 kap. 8 & föreskrivs undantag från tystnadsplikten enligt paragrafen.
45
I ett nytt andra stycke påpekas att det även i 13 kap. 9 5 finns en be- stämmelse om förbud mot efterforskning.
SS
I paragrafens första stycke har uttryckligen angivits vilket krav som ställs på det subjektiva rekvisitet för att någon som bryter mot vad som gäller om bl.a. tystnadsplikt enligt 3 5 skall kunna fällas till ansvar. I sak innebär förslaget ingen förändring. Redan nu gäller alltså att även oaktsamt åsido- sättande av tystnadsplikten är straffbart.
Likaledes har i paragrafens andra stycke kravet på subjektivt rekvisit angivits när det gäller brott mot efterforskningsförbudet. Här innebär emel- lertid förslaget en förändring även i sak. F.n. är läget det att endast upp- såtlig efterforskning är straffbar. Ändringen innebär att även efterforskning
som sker oaktsamt blir straffbar. Eftersom själva efterforskningsåtgärden endast i undantagsfall torde kunna ske av oaktsamhet får förslaget be- tydelse främst för lösandet av rättsvillfarelseproblematiken. Det inne)är att den som misstagit sig och trott att den uppgift vars källa han efterforstat var kvalificerat hemlig och alltså undantagen från meddelarrätten inte klzrar sig undan ansvar för otillåten efterforskning om hans misstag får tillskrivas oaktsamhet
I övrigt har paragrafens första och andra stycke genomgått en språklig modernisering.
Som ett nytt tredje stycke har i paragrafen infogats en särskilc med- verkansreglering. Allmänt gäller ju att brottsbalkens medverkansbestäm- melser inte är tillämpliga inom TF:s område (se NJA 1957 s. 352). Ärdring- en innebär att, vid sidan om gärningsmannaskap, även anstiftan och med- hjälp till brott enligt paragrafen blir straffbart på sätt föreskrivs i 23 kap. 4 och 5 åå brottsbalken. Det blir alltså straffbart att exempelvis anstiftanågon att bryta sin tystnadsplikt enligt 3 å.
När det gäller efterforskningsförbudet i denna paragraf, som riktar sig mot myndighet och annat allmänt organ, torde medverkansregleringcn inte få någon större betydelse. Annat är förhållandet beträffande det efter- forskningsförbud som vi föreslår skall riktas mot befattningshavare inom företag och föreningar. Även här föreslår vi alltså en medverkansreglering. (Se 13 kap. 9 och 10 åå i förslaget.)
Paragrafens fjärde stycke är oförändrat.
7 kap.
6å
I paragrafens andra stycke har, vid sidan om hänvisningen som gäller enskilt anspråk, gjorts en hänvisning till 11 kap. när det gäller talan om annan rättsföljd i anledning av tryckfrihetsbrott. Ändringen föranleds av det i 1 kap. 3 å intagna förbudet även mot annan åtgärd till skada för någon än ansvar och ersättningsskyldighet.
Vad som närmare gäller beträffande enskilt anspråk och annan rättsföljd framgår av 11 kap. 1 å.
9 kap.
Kapitlet har fått en annan rubrik. Av skäl som vi utvecklar nedan under 1 å har bestämmelsen i den paragrafen, om att justitiekanslern skall valca över att de gränser för tryckfriheten som anges i TF inte överskrids, fått utgå. I kapitlet kommer det alltså inte att anges att justitiekanslern skall bedriva någon tillsynsverksamhet utan det kommer att innehålla endast regler som har samband med åtal. Kapitelrubriken bör justeras i enlighet härmed.
lå
Den meddelarrätt som nya 13 kap. innebär är av privaträttslig natur. Det är självklart att justitiekanslern inte kan åläggas att ha en kontrollfunktion över denna. Paragrafen kan alltså med vårt förslag inte kvarstå oförändrad.
Enligt vår uppfattning är den nuvarande bestämmelsen i 1 å obehövlig. Den säger inget som inte framgår av åtalsbestämmelserna i kapitlet. Den kan därför utgå. Detta föreslog f.ö. redan yttrandefrihetsutredningen (se SOU 1983:70 s. 209). Enligt utredningen kan det ifrågasättas om några särskilda bestämmelser om tillsyn över yttrandefrihetens gränser behövs eller ens är lämpliga. Yttrandefrihetsutredningen konstaterade att det från justitiekanslerns sida inte är fråga om några andra åtgärder än beslut om förundersökning och eventuellt åtal i tryckfrihetsmål och att bestämmelsen om tillsyn närmast ger intrycket att tillsynsmyndigheten har andra möjlig- heter att ingripa än att väcka åtal och vidta därmed förenade åtgärder. Vi delar yttrandefrihetsutredningens uppfattning.
Som ny 1 å förslår vi första och tredje styckena i nuvarande 2 å. Här- igenom undviker man att 1 å blir ”tom” dvs. att kapitlet börjar med 2 å.
I texten har endast språkliga ändringar gjorts.
2å
Som 2 år kvarstår paragrafens andra stycke. Endast språkliga ändringar har gjorts.
11 kap.
Enskilt anspråk som grundar sig på ett överskridande av meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda regleras i 13 kap. För att detta redan här skall framgå klart bör rubriken till kapitlet ändras till ”om enskilt anspråk i anledning av av tryckfrihetsbrott, m.m.”.
Att ”m.m.” har lagts till har att göra med dels att i 1 å har reglerats även frågan om andra sanktioner mot den som gjort sig skyldig till tryckfrihets— brott, dels att kapitlet innehåller även en bestämmelse om ersättnings- skyldighet på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 å, vilka brott inte är tryckfrihetsbrott.
lå
I paragrafens första stycke har lagts till att även beträffande annan rättsföljd i anledning av missbruk av tryckfriheten än ersättningsskyldighet gäller att talan härom får grundas endast på att den skrift, som talan avser, innefattar tryckfrihetsbrott. Ändringen är nödvändig med hänsyn till ändringen i 1 kap. 3 å som innebär att sanktionsförbudet utvidgats till att avse även annan åtgärd — vid sidan av ådömande av ansvar och ersättningsskyldighet —
till skada för den som t.ex. utnyttjat sin meddelarfrihet. Även andra åt- gärder mot den som överträtt vad som tillåts enligt TF än ådömande av ansvar och ersättningsskyldighet förutsätter alltså att det är fråga om tryck- frihetsbrott.
Också när det gäller andra civila sanktioner än ersättningsskyldighet bör ansvarighetsreglerna i 8 kap. vara tillämpliga. De rättsföljder som avses är främst arbetsrättsliga sådana. Dessa, t.ex. avskedande och uppsägning, kan naturligtvis riktas endast mot den som rent faktiskt överträtt de regler som gäller för hans anställning. Detta innebär att det endast är då den ”egent- ligen” ansvarige också är formalansvarig för tryckfrihetsbrottet enligt 8 kap. TF som dessa rättsföljder kan bli aktuella.
Bestämmelsen utesluter således i många fall att ersättningsskyldighet och andra rättsföljder utdöms inom tillämpningsområdet för i 1—7 kap. Där- emot är det inte omöjligt att det aktuella handlandet samtidigt utgör ett åsidosättande av något enskilt åtagande. I så fall kan inomobligatoriska sanktioner bli aktuella i den mån de är tillåtna enligt 13 kap.
Vilka de andra rättsföljder är som får vidtas mot den som gjort sig skyldig till tryckfrihetsbrott och i vilka fall de är tillämpliga framgår, på samma sätt som beträffande skadestånd, av vanliga regler. Något särskilt stadgande härom i paragrafen finns f.n. inte och är heller inte nödvändigt.
Andra stycket i paragrafen är oförändrat. I tredje stycket anges att om enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 5 gäller vad som är föreskrivet i lag. I stycket har ett tillägg gjorts. Detta innebär att vad som är föreskrivet i lag skall gälla även beträffande andra rättsföljder i anledning av ett brott enligt 7 kap. 2 eller 3 å än skadestånd. Främst avses härmed — liksom i tillägget till första stycket — arbetsrättsliga följder.
I paragrafen har vidare som ett nytt fjärde stycke lagts in en hänvisning om att det i 13 kap. finns bestämmelser som reglerar frågan om enskilt anspråk mot den som överskridit vad som gäller för meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda och om annan rättsföljd i anledning härav.
12 kap.
lå
Paragrafens första stycke år oförändrat.
I andra stycket första meningen har ett tillägg gjorts för andra rättsföljder i anledning av tryckfrihetsbrott. Även talan om andra rättsföljder än ansvar och ersättningsskyldighet 1 anledning av sådant brott skall alltså handläggas som tryckfrihetsmål.
I andra stycket andra meningen har motsvarande tillägg gjorts i fråga om brott enligt 7 kap. 3 å.
Av 1 kap. 1 å med det av oss föreslagna tillägget framgår att TF:s föreskrifter i allmänhet inte avser sådana förhållanden som grundar sig på avtal. Regleringen härav har i stället samlats i 13 kap. Därför har i ett nytt
tredje stycke av paragrafen lagts in en hänvisning till 13 kap. 11 å. Enligt hänvisningen skall vissa ytterligare mål hänföras till tryckfrihetsmål. Vad det är frågan om är mål rörande huruvida någon är skyddad enligt vad som följer av 13 kap.
14å
Paragrafens första stycke är oförändrat.
I paragrafens andra stycke har den ändringen gjorts att bestämmelsen också skall gälla mål om annan rättsföljd i anledning av brott. Med brott avses tryckfrihetsbrott och de brott som sägs i 7 kap. 3 å. I övrigt har endast språkliga ändringar gjorts.
13 kap.
I detta kapitel har de regler samlats som rör meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda. Som framgått av avsnitt 2 menar vi med meddelarrätt rätten att som meddelare eller ej publiceringsansvarig författare medverka i tryckt skrift. Den av oss föreslagna regleringen avser emellertid också den som är författare med publiceringsansvar och den som är anskaffare. Även om dessa sistnämnda kategorier alltså inte ingår i vad som kan kallas meddelare kommer vi av framställningstekniska skäl att tala endast om meddelarrätt. Om vi inte särskilt påpekar det menar vi således då alla de olika friheter som vårt förslag innebär.
Rubriken till kapitlet är vissa särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda. Att ordet vissa tagits med i rubriken har att göra med att 13 kap. inte innehåller alla de regler i TF som har betydelse för förhållandet mellan enskilda. Som exempel på en annan sådan regel kan bestämmelsen i 3 kap. 3 å nämnas.
Kapitlet är disponerat så att det först anger i vilka relationer som be- stämmelserna i kapitlet gäller (1 å). Härefter finnns i 2å den centrala bestämmelsen om rätt att i vissa fall, utan hinder av att man därigenom åsidosätter vad man åtagit sig, yttra sig i tryckt skrift samt att anskaffa uppgifter och lämna meddelanden för publicering i sådan skrift. I 3 å regleras Skyddets omfattning för den som utnyttjat sin rätt enligt 2 55 och därigenom åsidosatt vad han åtagit sig. De två följande paragraferna anger vilka undantag som gäller från bestämmelserna i kapitlet. I 4 5 undantas vissa befattningshavare i företag och medlemmar i vissa typer av föreningar medan 5 å anger ramen för vilka undantag från 2 5 som får göras för t.ex. kvalificerade företagshemligheter och personliga förhållanden. De sist- nämnda undantagen görs sedan i en särskild lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF. Härefter följer i 6 å en bestämmelse som innebär dels att skyddet mot arbetsrättsliga åtgärder enligt kapitlet inte omfattar den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter om sin arbetsgivare, dels att en förening i vissa särskilda undantagsfall inte hindras att utesluta en medlem som
medverkat såsom författare till en framställning som strider mot föreningens grundläggande värderingar. I 7 å anges att i de fall någon överskridit de gränser för friheten att bryta enskilda åtaganden som ställs upp i kapitlet så skall vanlig lag tillämpas. Vidare finns i 8 å en bestämmelse om undantag i vissa fall från tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 å. I 9 å finns en bestämmelse om förbud mot efterforskning och i 10 å en straffbestämmelse för otillåten efterforskning. I 11 å finns vissa bestämmelser om rättegången. Slutligen anges i 12 å att bestämmelserna i kapitlet inte hindrar att sanktioner vidtas mot någon i anledning av att han har anskaffat uppgift på ett sätt som är straffbart.
lå
I paragrafen anges att kapitlet gäller i förhållandet mellan enskilda arbetsgi— vare och arbetstagare och mellan föreningar och deras medlemmar. Offent- liganställda omfattas alltså inte av de nya bestämmelserna. För dessa gäller i stället den reglering som finns i bl.a. 1 kap. 1 å tredje och fjärde styckena samt 1 kap. 3 å första stycket. Anställda i statliga och kommunala bolag omfattas dock eftersom det här rör sig om verksamhet som bedrivs i privat- rättsliga former.
Det kan naturligtvis inträffa att någon som är anställd av en enskild arbetsgivare i sitt arbete lyder under en lagstadgad tystnadsplikt. I detta fall kan både regleringen i 13 kap. och den i övriga TF bli tillämplig. Statens anspråk på straff behandlas enligt bestämmelserna i främst 1 kap. TF medan frågan huruvida sanktioner som följd av avtalsbrott i anställningsförhållan- det är tillåtna får prövas enligt 13 kap.
Med arbetsgivare och arbetstagare åsyftas de som är arbetsgivare och arbetstagare i civilrättslig mening såsom begreppen har kommit till uttryck i rättstillämpningen (se närmare t.ex. Bergqvist-Lunning, Medbestämman- delagen, 1986, s. 44 f med hänvisningar). I viss arbetsrättslig lagstiftning finns bestämmelser om att med arbetstagare skall jämställas den kategori som tidigare kallades för beroende uppdragstagare. Ett exempel är 1 å andra stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Med hänsyn till den råttsutveckling beträffande arbetstagarbegreppet som har skett torde det emellertid inte längre finnas anledning att räkna med en sådan särskild kategori (se bl.a. arbetsdomstolens dom 1985 nr 57). Att uttryckligen ange beroende uppdragstagare i lagtexten har därför inte an- setts erforderligt.
I paragrafen anges bl.a. att kapitlet gäller i förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Det torde vara vanligt att avtalade tystnadsplikter gäller även viss tid efter en anställnings upphörande. Sådana avtalade tystnadsplikter omfattas också av 13 kap. Formuleringen i förhållandet är avsedd att täcka dessa fall.
Alla anställda omfattas inte av systemet med meddelarrätt. I 4å görs nämligen undantag för personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställning.
Även medlemmar i föreningar — ekonomiska såväl som ideella — omfattas av bestämmelserna. Även här görs emellertid en inskränkning i 4 å. Den som är medlem i en ideell förening i vilken medlemskapet saknar ekono- misk betydelse för medlemmarna är enligt 4 å 2 undantagen. De föreningar som avses med inskränkningen är sådana vars beslut om uteslutning av medlem enligt rättspraxis inte ansetts kunna tas upp till prövning av dom- stol.
Kapitlet gäller således endast i förhållandet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare och mellan en förening och en medlem i denna förening. Någon rätt att utan sanktioner bryta en tystnadsplikt som man åtagit sig i ett annat sammanhang ges alltså inte.
2å
Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om rätt för en arbetstagare och för en medlem i en förening att, utan hinder av privat- rättsliga åtaganden, genom tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter och meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst samt att med- dela sådana uppgifter och underrättelser till författare och andra för offent- liggörande i tryckt skrift och att anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för sådant offentliggörande.
Formuleringen av första punkten överensstämmer med 1 kap. 1 å andra stycket medan andra punkten överensstämmer med 1 kap. 1 å tredje stycket och tredje punkten med 1 kap. 1 å fjärde stycket. Det är alltså fråga om samma tryckfrihetsrättsliga rättigheter som redan gäller gentemot det all- männa som, med de undantag som följer av kapitlet, får giltighet i för- hållandet mellan enskilda.
Med åtagande avses endast privaträttsliga förpliktelser. Dessa kan ha formen av avtal varigenom någon, t.ex. en anställd, åtagit sig att iaktta tystnad med sådan information som arbetsgivaren håller hemlig. Det kan vara fråga om kollektivavtal eller ett enskilt anställningsavtal. Men det kan också vara fråga om helt fristående avtal. Åtaganden kan även vara under- förstådda. Som vi utvecklat i avsnitt 4 har främst en anställd men även en medlem i en förening en tämligen långt gående lojalitetsplikt. För den anställde grundar sig denna på anställningsavtalet och för föreningsmed- lemmen på avtalet om medlemskap.
Undantag som följer av kapitlet är i första hand att, som nämnts under 1 å, vissa arbetstagare och medlemmar i vissa typer av föreningar enligt 4 å inte omfattas av bestämmelserna. Ett annat undantag som följer av kapitlet är att t.ex. viss hemlig information inom företag och föreningar är kvalifice- rat hemlig och därför, oavsett vad som sägs i 2 å, inte får anskaffas eller röjas. Vilken information detta är framgår av 5 å och av den särskilda lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF. Vidare finns i 6å ett par ytterligare undantag. Ett gäller uppgifter som en anställd är medveten om är oriktiga men som han ändå sprider. Ett annat gäller det fallet att en medlem
i en förening som författare ger uttryck för uppfattningar som uppenbart strider mot föreningens grundläggande värderingar.
Genom möjligheten för anställda och föreningsmedlemmar att, skyddade mot sanktioner, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i sådan skrift får de ett grundlagsskydd inte bara för röjande av vissa hemliga uppgifter utan också för rätten att kritisera arbetsgivaren resp. föreningen. Som vi pekat på i avsnitt 2 är det f.n. i någon mån osäkert hur långt kritikrätten sträcker sig. Med vårt förslag kommer rätten att kritisera i tryckt skrift att sträcka sig mycket långt. Till detta bidrar även rätten att lämna ut vissa hemliga uppgifter som kan utgöra stöd för kritiken.
3å
Bestämmelsen anger det skydd en person har som i tryckt skrift utnyttjat sin kritikrätt eller åsidosatt ett åtagande att inte röja eller anskaffa hemlig information men som därvid hållit sig inom ramen för vad som är tillåtet enligt vad som följer av kapitlet.
I paragrafen slås fast att det förhållandet att en arbetstagare eller en medlem i en förening åsidosatt vad han åtagit sig genom att medverka till framställning som avses i 2 å 1, lämna meddelande enligt 2 å 2 eller anskaffa uppgifter eller underrättelser enligt 2 å 3 inte i någon annan ordning eller i några andra fall än som anges i kapitlet får föranleda att skadeståndsskyl- dighet åläggs. Denna regel svarar mot vad som enligt 1 kap. 3 å första stycket gäller på den offentliga sidan. I den paragrafen stadgas ju bl.a. att för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri får inte någon i annan ordning eller i annat fall än TF bestämmer dömas till ersättningsskyldighet.
Förbudet mot åläggande av skadestånd gäller inte bara den anställde som utnyttjat meddelarrätten. Inte heller arbetstagarens fackförening kan bli ålagd ersättningsskyldighet (jämför 56 å lagen (1976:580) om medbestäm— mande i arbetslivet). Däremot är det naturligtvis inget som hindrar att en arbetsgivare gentemot en samarbetspartner kan bli skadeståndsskyldig om någon anställd i strid med samarbetsavtalet röjer hemliga uppgifter, och detta även om det sker i skydd av meddelarrätten.
Ersättningsskyldighet är alltså på detta sätt utesluten om man håller sig inom ramen för 2 å. I 1 kap. 3 å första stycket utesluts även ådömande av ansvar. Något sådant blir emellertid inte aktuellt med regleringen i 13 kap. som ju rör enbart civilrättsliga förhållanden.
Det är naturligtvis inte tillräckligt att skydda endast mot ersättnings- skyldighet. När det gäller arbetstagare är det väl så viktigt att skydda mot konsekvenser för anställningsförhållandet. Det stadgas därför i paragrafens andra mening att det mot en arbetstagare inte heller i vidare mån än enligt första meningen — dvs. i några andra fall än som följer av detta kapitel — får vidtas någon åtgärd till skada för honom. Sådana åtgärder som avskedande
och uppsägning är naturligtvis därmed uteslutna. Men skyddet sträcker sig längre och avser åtgärder av vitt skilda slag.
Det skydd som i paragrafen ges mot arbetsrättsliga följder är uppbyggt efter mönster av 8 å lagen om medbestämmande i arbetslivet, vilken para- graf handlar om kränkning av föreningsrätt. I fråga om den närmare inne— börden av förbudet kan därför i tillämpliga delar hänvisas till de principer som har gjort sig gällande på föreningsrättsområdet. (Se härom t.ex. Berg- qvist-Lunning, Medbestämmandelagen, 1986, s. 134 f med hänvisningar.) Vi skall här endast något beröra vad som avses med ”åtgärd till skada”.
För att man skall kunna tala om åtgärd krävs i princip att detär fråga om en aktivitet av något slag dvs. något konkret som har vidtagits. Enbart negativa uttalanden ärinte att betrakta som en åtgärd. Exempel på åtgärder är skiljande från anställningen (avskedande och uppsägning). Men även förflyttning till sämre arbetsförhållanden och indragning av förmåner utgör åtgärder i nu aktuellt sammanhang.
Begreppet åtgärd täcker emellertid också det fallet att en arbetsgivare underlåter att göra något som arbetstagaren hade anledning att räkna med. Som exempel kan nämnas utebliven befordran när den anställde hade anledning att räkna med en sådan.
Skyddet mot åläggande av ersättningsskyldighet och andra sanktioner är som framgått inte heltäckande. Dels gäller det enligt 4 å inte alla arbets- tagare eller medlemmar i alla typer av föreningar, dels följer av 5 å bl.a. att undantag gäller för den arbetstagare som röjt kvalificerat hemlig informa- tion. Skyddet gäller enligt 6 å inte heller fullt ut för den arbetstagare som spritt oriktiga uppgifter om sin arbetsgivare eller för den föreningsmedlem som författat en framställning som till sitt innehåll uppenbart strider mot grundläggande värderingar hos föreningen och som inte med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Att dessa inskränkningar finns antyds av formuleringen i några andra fall än som följer av detta kapitel.
I de fall ingripande mot någon som t.ex. röjt hemlig information inte hindras av bestämmelserna i kapitlet anges i paragrafen att ersättnings- skyldighet och annan åtgärd till skada för en arbetstagare inte får åläggas i någon annan ordning än som följer av kapitlet. Härmed avses den sär- skilda rättegångsordningen. Det råder förstås en skillnad mellan ersätt- ningsskyldighet och ”åtgärder till skada” för någon i så måtto att det förstnämnda endast kan åläggas av domstol medan ”åtgärderna" vidtas av arbetsgivaren och inte kommer under domstolsprövning om detta inte be- gärs av någon av parterna. I fråga om ”åtgärder till skada" aktualiseras naturligtvis kravet på särskild rättegångsordning endast om saken blir före- mål för rättslig prövning.
I paragrafen anges särskilt att vidtagande av andra åtgärder (än ersätt- ningsskyldighet) är otillåtna med framställningen, meddelandet eller an- skaffandet som grund. Formuleringen har tagits med för att klargöra att de angivna åtgärderna är otillåtna endast om syftet med dem är att ingripa mot någon för att han eller hon har utnyttjat sina rättigheter enligt 2 å. En arbetsgivare får alltså inte säga upp en arbetstagare som t.ex. har lämnat ett
meddelande enligt 2 5 2 endast därför att han förmenar arbetstagaren rätten att göra detta. Däremot ger paragrafen inget skydd mot en uppsägning på grund av att meddelandet leder till att arbetsgivaren måste lägga ned eller inskränka sin verksamhet.
En föreningsmedlem skyddas — förutom mot åläggande av ersättnings— skyldighet — endast mot att bli utesluten som medlem. Andra åtgärder kan alltså utan hinder av TF vidtas mot en föreningsmedlem som utnyttjat sin meddelarfrihet. Så kan t.ex. en styrelseledamot skiljas från sitt styrelseupp- drag om föreningsstadgarna medger det. Att medlemskapet är skyddat innebär inte endast en formell rätt att stanna kvar som medlem. Det är alltså inte tillåtet att kringgå sanktionsförbudet genom att t.ex. frånta en medlem, som i skydd av meddelarrätten röjt hemlig information, de person- liga eller ekonomiska förmåner som medlemskapet normalt innebär.
Att den arbetstagare eller föreningsmedlem som utnyttjat sin meddelar- rätt är skyddad mot sanktioner av olika slag från arbetsgivarens resp. föreningens sida innebär inte att en arbetsgivare eller en förening inte har rätt att bemöta t.ex. en kritik som uttalats i tryckt skrift. Tvärtom föreligger självklart en rätt att dementera felaktiga uppgifter och även att i tryckt skrift gå i polemik mot kritiken. Vårt systern bygger ju på att förhållanden på det enskilda området skall kunna belysas på ett mera sakligt sätt och också kunna ställas under debatt.
4å
I paragrafen görs en inskränkning beträffande de personkategorier som omfattas av meddelarrätten.
I första punkten undantas från meddelarrätten arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha en före- tagsledande eller därmed jämförlig ställning. Detta undantag är identiskt med det som gäller enligt 1 å 1 lagen (1982:80) om anställningsskydd. Det skall i likhet med vad som framgår av förarbetena till anställningsskyddsla— gen tolkas restriktivt och gäller endast arbetstagare med utpräglat före- tagsledande funktion. Det räcker emellertid inte härmed. Det krävs också att arbetstagaren är tillförsäkrad sådana löneförmåner och andra anställ- ningsvillkor som normalt tillkommer företagsledare (se prop. 1981/82:71 s. 94). Som exempel på personer som tillhör gruppen kan nämnas verkstäl- lande direktörer och andra direktionsmedlemmar, försäljningschefer och produktionschefer. I enlighet med arbetsdomstolens praxis när det gäller anställningsskydd räknas inte chefer för mer eller mindre självständiga enheter såsom butiksföreståndare, platschefer eller fartygsbefälhavare till den undantagna gruppen.
Med personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställning avses inte bara personer med anknytning till företag av det vanliga slaget, t.ex. aktie- bolag, utan även personer som är anställda i ledningen för föreningar. Främst är det naturligtvis fråga om dem som leder verksamheten i ekono- miska föreningar. Men även personer som är anställda i ledningen för andra
föreningar som omfattas av vårt system är enligt denna paragraf uteslutna från meddelarrätten .
Det kan här anmärkas att frågan huruvida någon i ledningen för ett företag eller en förening omfattas av meddelarrätten inte avgörs endast av denna paragraf. I de fall man inte kan tala om någon anställning utan om ett uppdrag, vilket inte sällan torde vara fallet i fråga om styrelseledamöter, faller personen i fråga helt utanför det skydd som vårt system ger. Med— delarrätten omfattar ju endast anställda och medlemmar i denna deras egenskap.
Beträffande föreningsmedlemmar är det även ett annat förhållande som leder till att t.ex. ett styrelseuppdrag eller annat förtroendeuppdrag inte skyddas av meddelarrätten. Enligt 3 å avser skyddet mot sanktioner endast ett skydd mot att bli utesluten som medlem och avser inte andra åtgärder som kan vara till skada för medlemmen. (Naturligtvis finns även skydd mot skadestånd.)
I paragrafens andra punkt görs undantag från meddelarrätten för medlem i sådan ideell förening i vilken medlemskapet saknar ekonomisk betydelse för medlemmarna. Som nämnts under 1 å anknyts här till den gräns som domstolarna dragit mellan föreningar vilkas beslut om uteslutning av med- lemmar kan komma under domstols prövning och föreningar vars beslut i detta hänseende inte anses kunna prövas rättsligt. Rättspraxis innebär, som framgår av lagtexten, att i de fall medlemskapet har en ekonomisk betydelse för medlemmarna kan en medlem som blir utesluten få uteslutningen prö- vad av domstol (se NJA 1970 s. 394 och 1977 s. 129). Som exempel på föreningar som ligger utanför denna krets — och i vilka meddelarrätt saknas för medlemmarna — kan nämnas politiska partier, frikyrkor, kamratför- eningar och föreningar som tillhör ordensväsendet. När det gäller denna typ av föreningar kan alltså domstol med vårt förslag inte ogiltigförklara en uteslutning av en medlem, även om denne åberopar att uppgifterna han lämnat ut är sådana att de annars skulle omfattats av meddelarrätten, utan föreningarnas beslut är här utan apell.
5å
I paragrafen anges i första stycket vilka inskränkningar som får göras i rättigheterna enligt 2 å. På vilket sätt inskränkningar skall beslutas anges i paragrafens andra stycke. Där stadgas att begränsningarna skall anges i bestämmelse i en särskild lag. Samma metod som gäller för begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar har alltså valts (jämför 2 kap. 2 å).
Vidare stadgas i andra stycket att det som sägs i 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter i den särskilda lagen. Regleringen överensstämmer med vad som gäller för nya inskränkningar i meddelarfriheten på den offentliga sidan (7 kap. 3 å tredje stycket). Den innebär — om minst tio av riksdagens ledamöter yrkar vilande- förklaring — krav på fem sjättedels majoritet i riksdagen vid utvidgande av inskränkningarna i meddelarfriheten. Uppnås inte denna majoritet medför
yrkandet på vilandeförklaring att förslaget får vila i minst tolv månader. Begränsningar av inskränkningarna, som alltså innebär en utvidgning av meddelarrätten, påverkas inte av bestämmelsen. Sådana kan alltså genom- föras med enkel majoritet. (En fylligare redovisning av skälen för lagstift- ningstekniken finns i avsnitt 15.3.)
Vad som anges i första stycket är hur långt man i vanlig lag får gå när det gäller att inskränka meddelarrätten. Det är fråga om tämligen vida ramar. I vanlig lag får inskränkningarna anges mera detaljerat. Inget hindrar natur- ligtvis att man där gör mindre långt gående begränsningar än vad som tillåts i paragrafen. Vårt förslag innebär att så sker i vissa fall.
Det bör här påpekas att vad som avses i paragrafen är att ange i vilka fall som undantag från meddelarrätten får göras då detta erfordras för att upprätthålla en tystnadsplikt. Med tystnadsplikt avses här en avtalsgrundad sådan.
Det första undantaget gäller sådan information som utgör företagshemlig- heter.
Med företagshemlighet förstås här detsamma som i det vilande förslaget till lag om skydd för företagshemligheter. Begreppet avser alltså sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Enligt ett av oss föreslaget för- tydligande till 1 å företagshemlighetslagen utgör information om ett för- hållande som innefattar brott eller som annars är från allmän synpunkt oacceptabelt inte företagshemlighet.
Inskränkning av meddelarrätten får alltså göras i den mån det är påkallat med hänsyn till intresset att skydda företagshemligheter. Den ram som TF ger när det gäller företagshemligheter är alltså vidsträckt. All information som täcks av begreppet får utan hinder av TF undantas från meddelarrät- ten. I förslaget till lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF går vi emellertid inte så långt. Enligt det förslaget får vissa företagshemligheter, även sådana som skyddas av företagshemlighetslagen, röjas med stöd av meddelarrätten. Att i grundlagen närmare ange vilka dessa är anser vi inte lämpligt. Det skulle försvåra en anpassning av skyddet för företagshemlig- heter efter sådana särskilda behov som kan uppkomma.
Det andra undantaget avser intresset att skydda information som part i anledning av förhandling rörande löne— eller andra anställningsvillkor håller hemlig. Vad det är frågan om är en öppning för relativt långtgående undan- tag för vad som förekommer i samband med förhandlingar på arbetsmark— naden. Ett krav är dock naturligtvis att det rör sig om information som parten håller hemlig och som alltså omfattas av en avtalsgrundad tystnads- plikt. Genom uttryckssättet i anledning av öppnas möjlighet att från med- delarrätten undanta även information som förekommer vid förberedelse för den aktuella typen av förhandlingar och att låta informationen vara kvalifi- cerat hemlig även efter förhandlingarna. I begränsningslagen föreslår vi emellertid att det sistnämnda inte skall gälla. Endast information som part inför och under förhandlingarna håller hemlig undantas där.
Med part åsyftas både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och enskilda företag.
Endast information med anknytning till förhandlingar på arbetsmark- naden kan undantas från meddelarrätten. Information som rör andra för- handlingar, som t.ex. de s.k. jordbruksförhandlingarna eller hyresförhand- lingar, kan inte undantas.
Det tredje undantaget gäller intresset att skydda sådan information som hålls hemlig med tillämpning av lag om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som ersätter bestämmelser i sådan lag. Undantaget tar direkt sikte på informationsutbyte enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och möjligheten att genom kollektivavtal komma överens om att göra avvikelse från denna lag. En förutsättning är här, liksom när det gäller de tidigare undantagen, att informationen hålls hemlig. Här skall dock hemlighållandet ske med stöd av medbestämmandelagen eller kollektivav- talet.
Undantaget från meddelarrätten gäller ömsesidigt. Även den som på arbetsgivarsidan tar emot information saknar alltså meddelarrätt (i för- hållandet till arbetsgivaren).
Det fjärde undantaget gäller intresset att skydda enskilds personliga för- hållanden eller enskilds privata ekonomiska förhållanden eller, i den mån de hålls hemliga, ekonomiska förhållanden hos kunder eller andra som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en arbetsgivare eller en förening. Detta är ett vidsträckt undantag som syftar till att skydda den personliga integriteten. Även uppgifter vars röjande har konsekvenser för någons personliga säkerhet omfattas.
Men skyddet går längre än så. Det omfattar även uppgifter rörande tredje mans ekonomiska förhållanden i allmänhet.
Det bör än en gång framhållas att det finns ett krav på att informationen omfattas av en avtalsgrundad tystnadsplikt. Dock krävs inte, när det gäller skyddet för den personliga integriteten, att särskilda mått och steg vidtagits för att uppgifterna skall hållas hemliga. (Detta krävs däremot när det är fråga om uppgifter om tredje mans ekonomiska förhållanden.)
Att undantaget enligt fjärde punkten har gjorts så vidsträckt hänger samman med att ett system med meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda syftar till att ställa viktiga samhällsfrågor under debatt. Det tar inte sikte på sådant som gäller enskilda personer. Detta innebär naturligtvis inte att det aldrig kan bli aktuellt att skydda den som bryter mot ett åtagande genom att lämna ut information med anknytning till en person. Men särskild för- siktighet är här påkallad och möjligheterna att göra undantag utan hinder av TF bör vara stora. Vidare tar systemet inte främst sikte på information om kunder och andra som trätt i affärsförbindelse med t.ex. en arbetsgivare. Nu nämnda rättssubjekt skall alltså i princip inte behöva riskera att hemlig information som lämnas till en avtalspart röjs av dennes anställda.
Det femte undantaget avser intresset att skydda uppgifter som hålls hem— liga och som avser åtgärder till skydd mot brott. Det är fråga om sådant som inbrottsskydd och andra typer av säkerhetssystem som hålls hemliga. Som
exempel kan nämnas bevakningsrutiner, tillträdeskoder och larmanord- ningar. När det gäller denna typ av företeelser finns mycket sällan något intresse av information till allmänheten. Samtidigt kan ett röjande orsaka betydande skador. Möjligheterna i TF till undantag från meddelarrätten för åtgärder i syfte att skydda mot brott bör därför vara generösa.
Det sjätte undantaget gäller intresset att skydda befordran av uppgifter. Vad som avses är t.ex. hemliga chiffer och koder som används för kor- respondens mellan olika företag. Men undantaget gäller även postförsän- delser och telefonmeddelanden som är under befordran. Här, lika lite som när det gäller det femte undantaget, finns anledning att i TF strama åt möjligheterna att göra undantag. Något intresse hos allmänheten som väger tyngre än intresset av skyddet enligt sjätte punkten torde sällan föreligga.
Något särskilt krav på hemlighållande har inte uppställts. Det räcker alltså att en tystnadsplikt följer av den anställdes eller föreningsmedlem- mens lojalitetsplikt.
6å
Som 2 å är avfattad lämnar den utrymme för medverkan till publicering av vilken information som helst. Även osanna eller grundlösa uppgifter kan alltså enligt den paragrafen spridas genom tryckt skrift, utan att den förför- delade kontrahenten kan reagera. Detta är emellertid en ordning som vi inte kan ställa oss bakom. Vad som behövs är alltså en bestämmelse som i vissa fall skyddar mot uppgiftslämnande trots att detta inte innebär att någon avtalsgrundad tystnadsplikt åsidosätts eftersom de aktuella upp- gifterna är oriktiga och därför inte kan omfattas av någon tystnadsplikt.
En regel för det aktuella fallet ges i förevarande paragrafs första stycke. Där sägs att en anställd som i en framställning eller ett meddelande upp- såtligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden som rör arbetsgivar- en till skada för denne får skiljas från anställningen eller omplaceras utan hinder av reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Regeln gäller endast anställda. Föreningsmedlemmar omfattas alltså inte. Det krävs både att uppgifterna som lämnas är oriktiga och att uppgiftsläm- naren varit medveten om detta. Den som trodde att uppgifterna han lämna- de var riktiga omfattas således inte av undantaget i paragrafen. Vidare skall uppgifterna röra arbetsgivaren och leda till ekonomisk skada för denne. Något kvalificerat skaderekvisit är det inte frågan om utan vilken skada som helst räcker.
När det gäller de möjliga följderna för arbetstagaren tas i paragrafen upp skiljande från anställningen och omplacering. Det är alltså endast dessa följder som kan bli aktuella. Skadeståndsskyldighet är utesluten. Detta har att göra med att huvudönskemålet i de aktuella fallen för arbetsgivaren torde vara att bli kvitt den anställde eller att annars motverka effekten av hans uppgiftslämnande. Dessutom måste beaktas att det f.n. inte är oom- tvistat att skadestånd kan utgå i fall som dessa. Om man tillät skadestånd skulle man alltså riskera att försämra skyddet enligt TF.
Huruvida den anställde i det särskilda fallet också kan bli skild från anställningen eller omplacerad regleras inte i paragrafen. I stället gäller här den arbetsrättsliga lagstiftningen, främst lagen (l982z80) om anställnings- skydd. Paragrafen öppnar alltså endast för tillämpning av de regler som annars gäller.
I paragrafens andra stycke anges att reglerna i 2 och 3 åå inte innebär att skyddet mot uteslutning ur en förening hindrar att en medlem utesluts i det fallet han medverkat som författare eller annan upphovsman till en fram- ställning som till sitt innehåll uppenbart strider mot grundläggande värde- ringar hos föreningen. Vad det här är fråga om är att en förening inte skall behöva tåla att som medlem ha kvar någon som i tryckt skrift gett uttryck för uppfattningar som på viktiga områden går stick i stäv med vad föreningen står för. Som exempel kan nämnas en fackföreningsmedlem som propagerar för strejkbryteri, en medlem i motormännens helnykterhetsförbund som uttalar sig för alkoholförtäring i samband med bilkörning och en medlem i en idrottsförening som propagerar för doping. (Det förutsätts att medlemskapet i dessa föreningar inte saknar ekonomisk betydelse för medlemmarna. I den mån så är fallet blir det här behandlade undantaget inte aktuellt eftersom medlemmen då enligt 4 å 2 inte omfattas av systemet med meddelarrätt.)
Det är alltså endast den som framträtt som författare eller annan upp- hovsman som omfattas av bestämmelsen. Detta har att göra bl.a. med att en av en medlem författad artikel eller skrift är mer ägnad att skada föreningen än en uppgift som en medlem t.ex. i en intervjusituation lämnat till en journalist och som därefter flutit in i en tidning.
När det gäller frågan huruvida en uppgift strider mot grundläggande värderingar hos föreningen får avseende fästas vid vad som framgår av föreningens stadgar, program eller mera officiella målsättning. Rekvisitet är avsett att tillämpas restriktivt. Det krävs att det verkligen rör sig om värderingar som kan sägas vara grundläggande för föreningen.
Frågan huruvida en framställning av en medlem i en förening skall kunna leda till uteslutning avgörs naturligtvis inte endast av förevarande paragraf. Denna öppnar endast en möjlighet att utan hinder av TF besluta om uteslutning. En sådan måste sedan självklart kunna stödjas på föreningens stadgar.
En bestämmelse om rätt att utan hinder av TF utesluta en föreningsmed- lem som medverkat som författare eller annan upphovsman till en fram- ställning i tryckt skrift som uppenbart strider mot en förenings grund— läggande värderingar kan inte gälla utan undantag. I vissa situationer är det inte rimligt att en medlem som i tryckt skrift gett uttryck för uppfattningar som strider mot för föreningen grundläggande värderingar skall få uteslutas. Det måste finnas en ventil för kritik mot en förening och för en debatt om en förenings framtida inriktning. I lagtexten är denna ventil utformad så att ** det för uteslutning också skall krävas att framställningen inte med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. _ —»
Det bör här påpekas att i fall som avses i paragrafen efterforskning enligt 9 å tredje stycket är förbjuden.
7å
I paragrafen anges att beträffande ersättningsskyldighet och andra tillåtna rättsföljder för den som överskridit vad som följer av kapitlet gäller vad som föreskrivs i lag. Paragrafen avser överskridande från arbetstagares och föreningsmedlemmars sida. Vad som gäller för den arbetsgivare eller den förening som i strid med vad som följer av detta kapitel vidtar en åtgärd mot en arbetstagare eller en föreningsmedlem framgår av 2 kap. 1 å lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF.
I det fall någon, som är bunden av en avtalsgrundad tystnadsplikt, brutit mot denna på ett sätt som inte omfattas av det skydd som kapitlet ger skall således vanliga regler gälla. Härmed avses de regler som gäller för när och i vilken omfattning som ersättningsskyldighet och andra rättsföljder skall inträda. I den mån det saknas uttryckliga lagregler skall naturligtvis regler i andra författningar eller sedvanerättsliga regler tillämpas.
Den som gjort sig skyldig till åsidosättande av en tystnadsplikt eller som annars överskridit de gränser som gäller för meddelarrätten kan alltså i dessa fall utan hinder av TF åläggas skadeståndsskyldighet och få vidkännas konsekvenser i sitt anställningsförhållande eller uteslutas som medlem. Skadeståndsskyldighet kan i dessa fall bli aktuell även för den handlandes fackförening (jämför 56 å lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet). Bestämmelsen avser emellertid inte ordningen för åläggande av rätts- följderna. I detta avseende gäller nämligen inte vad som föreskrivs i lag i allmänhet utan de regler om tryckfrihetsmål m.m. som följer av TF. Detta framgår av 11 å.
Att vanliga regler skall gälla om ersättningsskyldighet och andra rätts- följder för den som har överskridit reglerna i kapitlet innebär även att vanliga regler för vem som skall åläggas rättsföljderna blir aktuella. Det särskilda ansvarssystemet i 8 kap. skall alltså inte tillämpas. Det är den, och endast den som brutit mot en avtalad tystnadsplikt eller sin lojalitetsplikt genom att lämna ett publiceringsmeddelande eller på annat sätt som skall kunna avskedas, åläggas skadestånd eller uteslutas som medlem.
Den som överskridit vad som gäller enligt kapitlet kan alltså drabbas av sanktioner på vanligt sätt. Att det synsätt som kapitlet bygger på färgar av sig på tillämpningen av de i detta sammanhang aktuella sanktionerna fram- står dock som naturligt. Detta innebär t.ex. att det antagligen kommer att bedömas mildare om någon medvetet lämnat ut en uppgift om en kvalifice- rad företagshemlighet för publicering i syfte att väcka debatt än om hem- ligheten lämnats till en konkurrent i rent vinningssyfte.
I paragrafen finns inget angivet angående vilket krav på den subjektiva sidan som skall ställas för att rättsföljder skall få utlösas. Detta innebär inte att det saknar betydelse hur en arbetstagare eller en föreningsmedlem uppfattat situationen utan endast att vi här faller tillbaka på vad som gäller enligt den lagstiftning och rättstillämpning rörande t.ex. anställningsskydd som blir aktuell vid prövningen av om olika typer av sanktioner är tillåtna.
Det bör dock påpekas att i fall som avses i 6å första stycket endast uppsåtligt handlande kan leda till påföljd.
8å
Som vi antytt redan under kapitelrubriken gäller tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 å även då någon t.ex. genom att lämna uppgifter för publicering åsidosatt en avtalsgrundad tystnadsplikt.
I nuvarande 3 kap. 3 å 5 (i förslaget 3 kap. 3 å andra stycket 5) anges att intrång i den i paragrafen föreskrivna tystnadsplikten får tillåtas av domstol i den mån rätten finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om vem som är författare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 å tredje stycket eller är utgivare av skrift som inte är periodisk lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran. Denna bestämmelse gäller en- dast i sådana mål som inte handläggs som tryckfrihetsmål. Häribland finns f.n. mål angående åsidosättande av avtalsgrundad tystnadsplikt genom tryckt skrift.
Som framgår av 11 å kommer mål rörande meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda enligt vårt förslag att handläggas som tryckfrihetsmål. Bestämmelsen i 3 kap. 3 å andra stycket 5 blir då inte tillämplig på dessa mål. Eftersom en möjlighet även fortsättningsvis bör finnas att i vissa fall höra journalister och andra i 3 kap. 3 å angivna personer om källan till uppgifter genom vilkas publicering någon åsidosatt ett enskilt åtagande behövs en särskild bestämmelse om detta.
Paragrafen är utformad så att den beträffande kraven på när intrång i tystnadsplikten skall tillåtas helt hänvisar till 3 kap. 3 å andra stycket 5. De krav som ställs för att tystnadsplikten skall få vika är således identiska med vad som gäller enligt den bestämmelsen. Det skall alltså vara fråga om en personuppgift som är av synnerlig vikt i målet. I 3 kap. 3 å andra stycket 5 anges att vikten skall bedömas med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse. För fall enligt förevarande paragraf torde det uteslutande vara fråga om enskilt intresse.
För en närmare beskrivning av i vilka fall tystnadsplikten kan åsidosättas hänvisas till framställningen i avsnitt 16 och under 3 kap. 3 å.
9å
Paragrafen reglerar i vilka fall efterforskning får ske av den som åsidosatt ett enskilt åtagande, t.ex. en avtalsgrundad tystnadsplikt, genom framställning i tryckt skrift eller genom meddelande för publicering i sådan skrift. Den är uppbyggd i huvudsak som ett mot vissa befattningshavare riktat generellt förbud mot efterforskning med ett visst angivet undantag. I den mån detta undantag inte är tillämpligt får alltså dessa befattningshavare inte bedriva efterforskning. Personer som inte tillhör den utpekade personkretsen kan — med undantag för dem som inom ett företag eller en förening bedriver
efterforskning för företagets eller föreningens räkning — däremot utan hin- der av bestämmelsen undersöka vem det är som står bakom uppgifterna.
Med efterforskning avses här detsamma som i 3 kap. 4 å. Varje åtgärd som är ägnad att ge upplysning som direkt eller indirekt leder till att t.ex. författarens eller meddelarens identitet avslöjas omfattas alltså av efter- forskningsförbudet.
När det gäller näringsverksamhet — oberoende av i vilken form den bedrivs - riktar sig efterforskningsförbudet mot dem som har en före- tagsledande eller därmed jämförlig ställning eller en arbetsledande ställ- ning. Beträffande personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställ- ning avses här samma befattningshavare som enligt 4å 1 saknar med- delarrätt. Bedömningen av huruvida någon tillhör gruppen får alltså göras med hänsyn till arbetsuppgifter, anställningsvillkor och andra förhållanden. För en närmare beskrivning av omfattningen av denna grupp hänvisas till vad som sägs under 4 å. Det bör emellertid påpekas att efterforskningsför— budet riktar sig inte endast mot personer som är anställda i en företagsled- ning eller motsvarande. Även de som är t.ex. uppdragstagare, såsom ofta torde vara fallet med styrelseledamöter, omfattas av förbudet.
Efterforskningsförbudet när det gäller företag omfattar alltså fler perso- ner än dem som uttryckligen undantas från meddelarrätten enligt 4 å, nämligen vissa befattningshavare som är undantagna från meddelarrätten eftersom de inte är anställda. Men även i ett annat hänseende skiljer sig personkretsen i 4 å från den som avses i förevarande paragraf. Befattnings- havare som har en arbetsledande ställning omfattas också av förbudet.
Inom arbetsrätten brukar man skilja mellan företagsledning och arbets- ledning. Med företagsledning menar man då den allmänna planläggningen av produktionen, de ekonomiska besluten och förhållandet till utomståen- de. När man använder begreppet arbetsledning avser man relationen mellan företaget och den enskilde arbetstagaren under arbetsprocessen. Arbets- ledning gäller sådant som bestämmandet av arbetsuppgiften, sättet för arbetets utförande, platsen för arbetet samt arbetstiden. Den som av arbets- givaren getts i uppgift att för hans räkning lämna anvisningar i nu nämnda hänseenden, och som alltså är överordnad vanliga arbetare eller tjänstemän, omfattas av efterforskningsförbudet. Det är således förbjudet för alla vars funktion inom företaget kan härledas från arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet att bedriva efterforskning. Förbudet omfattar härigenom personer som — i den mån de inte hör till gruppen företagsledande eller därmed jämställda befattningshavare — är disponenter eller platschefer eller som utövar ledningen av en större avdelning eller särskild fabrik eller dylikt inom ett större företag. Vidare omfattar det personer som under före- tagsledningen utövar bestämmanderätten inom en viss verksamhetsgren på en viss ort eller beträffande en viss grupp av ärenden. Men efterforsknings- förbudet sträcker sig längre än så. Det gäller alla som har en arbetsledande funktion. Härigenom når det ända ner till kategorin förmän.
När det särskilt gäller föreningar riktar sig efterforskningsförbudet mot dem som intar en ledande ställning i föreningen. I första hand avses ordför-
anden och övriga ledamöter i föreningsstyrelsen. Men det gäller också personer som inom en förening leder en viss del av verksamheten och ansvarar härför inför styrelsen.
Ett efterforskningsförbud kan, om det skall vara effektivt, inte rikta sig enbart mot nu angivna personer. Det måste rikta sig även mot andra inom ett företag eller en förening som bedriver efterforskning för företagets eller föreningens räkning. En regel härom finns i paragrafens andra stycke. Med uttrycket för företagets eller föreningens räkning avses både det fallet att företaget har gett personen i uppdrag att göra efterforskningar, t.ex. genom att det ingår i hans tjänst, och att han gör det på eget initiativ.
Förbudet mot efterforskning gäller endast åtgärder som är ägnade att avslöja författaren, den som annars är att anse som upphovsman eller meddelaren till en framställning som rört företaget eller föreningen. Efter- forskning av den som röjt av meddelarrätten omfattad information i ett annat företag eller förening är alltså tillåten. Sker det på uppdrag av någon i det andra företaget eller föreningen som omfattas av efterforskningsför- budet kan ansvar emellertid enligt 10 å andra stycket utkrävas med stöd av reglerna om medverkan till brott i 23 kap. 4 och 5 åå brottsbalken (se 10 å).
Med en avgränsning av personkretsen mot vilken efterforskningsförbudet riktas följer att det står fritt för alla som står utanför denna krets att efterforska källan till publicerade uppgifter. Den situationen kan natur- ligtvis inträffa att någon som inte omfattas av förbudet erbjuder t.ex. en företagsledare information om varifrån en uppgift kommer. Att anta ett sådant erbjudande utgör emellertid en otillåten efterforskningsåtgärd från företagsledarens sida.
Från efterforskningsförbudet görs undantag för de fall ingripande mot författare, annan upphovsman eller meddelare inte hindras av bestämmel- serna i kapitlet. Den som håller sig inom de gränser som anges i 2 å är alltså i princip skyddad mot efterforskningsåtgärder. Denna parallellitet mellan friheterna enligt 2 å och efterforskningsförbudet gäller emellertid inte fullt ut utan efterforskningsförbudet sträcker sig längre. Även den som överträtt meddelarrätten är alltså i vissa fall skyddad mot efterforskning. Detta gäller dels den som, i egenskap av anställd, uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter om arbetsgivaren, dels den som, i egenskap av medlem i en förening, i framställning i tryckt skrift gett uttryck för uppfattningar som uppenbart strider mot grundläggande värderingar hos föreningen. (Se beträffande dessa undantag 6 å.) En regel härom finns i paragrafens tredje stycke.
10å
I paragrafen finns dels en straffbestämmelse avseende otillåten efterforsk- ning, dels en medverkansreglering. Paragrafen är i princip identisk med 3 kap. 5 å andra och tredje styckena. Vad som avses med att bedriva efterforskning har angivits under 9 å. För att vara straffbar måste efterforskningen ha bedrivits uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Som påpekats under 3 kap. 5 å torde själva efter-
forskningsåtgärden endast i undantagsfall ske annat än uppsåtligen. Att straffbarhet inträder redan vid grov oaktsamhet får därför betydelse i hu- vudsak endast för lösandet av ansvarsfrågan vid rättsvillfarelse. Det innebär att den som misstagit sig och trott att den uppgift vars källa han efterforskat inte omfattades av meddelarrätten, inte klarar sig undan ansvar för otillåten efterforskning om hans misstag var sådant att det kan betraktas som grovt oaktsamt.
Att det för ansvar krävs — till skillnad från vad som gäller enligt 3 kap. 5 å — att oaktsamheten varit grov har att göra med att det på den enskilda sektorn typiskt sett är svårare att avgöra om den aktuella uppgiften var kvalificerat hemlig eller ej. Meddelarrättens omfattning på den privata sidan är i vissa fall beroende bl.a. av en bedömning av en uppgifts allmän- intresse, vilken ibland kan vara besvärlig, medan det på den offentliga sidan finns mera specificerade regler i sekretesslagen(1980:100). Det ligger också nära till hands att i detta sammanhang ställa större krav på den som utövar myndighet.
I paragrafen finns alltså en särskild medverkansreglering. Under 3 kap. 5 å nämns att en medverkansbestämmelse har betydelse vid efterforskning som bedrivs genom bulvaner elleri bulvanliknande situationer. I många fall, då någon som omfattas av ett efterforskningsförbud bedriver efterforskning men låter någon annan person — som befinner sig utanför den krets av personer mot vilken förbudet riktas — utföra själva efterforskningsåtgärder— na, skall den som ligger bakom efterforskningen dömas såsom gärningsman. Man brukar här tala om konverterat gärningsmannaskap; den mot vilken efterforskningsförbudet riktar sig blir betraktad som gärningsman trots att han inte är den som rent faktiskt utfört efterforskningen. Den andre kan sedan dömas för medhjälp till brottet.
Först om det inte är fråga om konverterat gärningsmannaskap — t.ex. då en utanför företaget eller föreningen stående person har ett självständigt intresse av att ta reda på vem som lämnat ut den hemliga informationen — blir det aktuellt att för t.ex. företagsledarens del tillämpa reglerna om ansvar för anstiftan och medhjälp. Som vi påpekat i avsnitt 12 torde en anstiftares gärning i de allra flesta fallen inte ha lägre straffvärde än går- ningsmannens. Medhjälparens gärning bedöms däremot regelmässigt som mindre straffvärd.
llå
I paragrafen sägs att mål som rör fråga huruvida någon är skyddad enligt vad som följer av detta kapitel är tryckfrihetsmål. Vidare fastslås att målen skall prövas av jury om inte parterna på båda sidor avstår från detta.
Mål rörande anskaffande av uppgifter skall behandlas som tryckfrihets- mål endast om det är uppenbart att anskaffandet skett för offentliggörande i tryckt skrift. Detta framgår av hänvisningen till 12 kap. 1 å andra stycket tredje meningen.
Beträffande bevisbördans placering bör vanliga regler gälla, dock med ett
undantag. När det gäller frågan huruvida en åtgärd vidtagits mot någon för att han utnyttjat sin meddelarrätt bör de bevisbörderegler som utvecklats i praxis beträffande mål om föreningsrättskränkning gälla. Om arbetstagaren eller föreningsmedlemmen har gjort sannolikt att en åtgärd som vidtagits mot honom har varit avsedd som en kränkning av meddelarrätten blir det arbetsgivarens eller föreningens sak att styrka att det förelegat skälig orsak till åtgärden oberoende av att det varit fråga om ett utnyttjande av med- delarrätten. Kan han inte det skall juryn förklara att sanktion inte är tillåtlig. Följden av en sådan förklaring är att uppsägningen eller den lik- nande rättshandling som företagits inte är giltig.
Frågan som juryn skall avgöra är, förutom huruvida arbetstagaren eller föreningsmedlemmen har åsidosatt något åtagande, om rättsföljder är till- låtliga. Härmed åsyftas en prövning av om det i detta kapitel stadgade skyddet för t.ex. uppgiftslämnare täcker det aktuella fallet. Att juryn skall avgöra huruvida rättsföljder är tillåtliga innebär inte att den skall ta ställ- ning till de rättsföljder som är aktuella i det särskilda fallet utan endast att den skall pröva om TF:s regler hindrar eller tillåter rättsföljd. Huruvida någon sanktion, som av juryn och rätten har befunnits tillåtlig enligt TF, också skall användas prövas enligt lag, t.ex. lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd. Denna sista prövning görs endast av rätten.
Föreskrifterna i tredje stycket svarar mot 12 kap. 2 å första stycket sista meningen och 12 kap. 2 å andra stycket. De innebär att om sex eller flera juryledamöter funnit att ett åtagande åsidosatts och att rättsföljder är till- låtliga så skall detta vara juryns utslag. Detta utslag är emellertid inte bindande vid den fortsatta handläggningen av målet utan rätten skall, efter juryprövningen, göra motsvarande prövning. Om rätten då kommer fram till att rättsföljder inte är tillåtliga kommer detta att ligga till grund för domen i målet. Men om juryns utslag är att rättsföljder inte är tillåtliga är rätten bunden av detta och domen i målet kommer att utformas i enlighet härmed. Det kan här tilläggas att högre rätt är bunden på samma sätt som tingsrätten.
I fjärde stycket hänvisas till 12 kap. 3—16 åå i fråga om övriga delar av rättegången. Samma regler som gäller för andra tryckfrihetsmål skall alltså i princip tillämpas.
12å
I paragrafen sägs att bestämmelserna i detta kapitel inte hindrar att sanktio- ner vidtas mot någon i anledning av att han har anskaffat uppgift på ett sätt som är straffbart. Anskaffarfriheten i 13 kap. 2 å innebär alltså inte att vanliga regler om rättsföljder i anledning av brott, såsom t.ex. stöld (8 kap. 1 å brottsbalken), sätts åt sidan. Motsvarande reglering, som alltså också tar sikte på det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse anskaffats, finns i 1 kap. 9 å 3.
Det kan påpekas att de mål som det här kan bli frågan om självfallet inte är tryckfrihetsmål.
14 kap.
lå
I paragrafen har huvudregeln beträffande utrikes tryckta skrifter placerats. Någon ändring i sak är det inte frågan om. Men av redaktionella och pedagogiska skäl bör principen att reglerna i TF också gäller för skrifter som trycks utomlands men som utges i Sverige anges först i kapitlet.
6å
I 1 å sägs bl.a. att huvudregeln är att 1 och 7 kap. är tillämpliga beträffande skrifter som trycks utom riket men som utges här. Från detta görs i para- grafen undantag för meddelande och anskaffande av uppgifter för publice- ring i skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för spridning inom riket och som saknar utgivningsbevis. Beträffande meddelande och anskaffande av uppgifter för publicering i sådana skrifter gäller längre gående undantag än de som anges i 7 kap. 3 å. Skillnaden gentemot 7 kap. 3 å är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straffbart.
Vårt förslag innebär inte någon förändring av innehållet i skyddet för anskaffare och meddelare till utrikes tryckta skrifter i sig. Det innebär emellertid en förändring i förhållande till vad som gäller f.n. ifråga om vilka skrifter som skall ha det svagare skyddet för anskaffare och meddelare och vilka som skall omfattas av det starkare skyddet i 7 kap. 3 å. För skrifter som trycks utomlands men som har stark anknytning till Sverige, antingen genom att de huvudsakligen är avsedda för spridning här eller genom att de har utgivningsbevis, kommer det mera omfattande skyddet för meddelare och anskaffare i motsats till f.n. att gälla.
Under 1 å har vi nämnt att huvudregeln är att TF är tillämplig endast på skrifter som utges i Sverige. Från denna huvudregel gäller enligt andra stycket ett undantag.
Detta undantag avser anskaffande och meddelande för publicering i skrift som inte utges i Sverige. Den som anskaffat eller meddelat uppgifter, t.ex. till en tidningsredaktion i utlandet eller till en här placerad korrespondent till en utländsk tidning, är alltså i vissa fall skyddad enligt TF. Skyddets omfattning är identiskt med det som gäller för anskaffare och meddelare till skrifter som trycks utom riket men som utges här utan att dock ha någon starkare svensk anknytning. Vad som nu sagts innebär inte någon ändring i förhållande till vad som gäller f.n.
Enligt andra stycket andra meningen skall med meddelare jämställas den som medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman. Regeln är ny men beskriver endast vad som redan gäller, nämligen att journalister med anknytning till utländska tidningar också skall vara skyddade av TF. Skyddet är konstruerat på samma sätt som
för anskaffare och meddelare till sådana utrikes tryckta skrifter som inte har någon närmare anknytning till Sverige. I tredje stycket har endast följdändringar och språkliga ändringar gjorts.
7å
I paragrafen, som är ny, anges dels i första stycket att vad som följer av 13 kap. gäller också i fråga om skrifter som trycks utom riket, dels i andra stycket att beträffande skrift som inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken det inte heller finns utgivningsbevis får längre gående begränsningar föreskrivas än som medges i 13 kap. 5 å.
Huvudregeln är alltså att meddelarrätten enligt 13 kap. föreligger även för den som låter publicera sina uppgifter i skrift som trycks utomlands. Enligt paragrafen utesluter emellertid TF inte att man i något hänseende gör skillnad på svenska skrifter och skrifter som trycks utomlands när det gäller meddelarrättens omfattning. För att skillnad skall få göras måste dock den aktuella skriften varken vara huvudsakligen avsedd för spridning inom riket eller ha utgivningsbevis.
Som framgått av 13 kap. 5 å görs de undantag från meddelarrätten som medges där i den särskilda lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF . I den lagen framgår vilka ytterligare begränsningar som gäller för utrikes tryckta skrifter som har svag svensk anknytning eller som helt saknar sådan anknytning.
I paragrafen anges att för de aktuella skrifterna får längre gående be- gränsningar föreskrivas än för övriga skrifter. Detta innebär att man inte heller behöver hålla sig inom de gränser som anges i 13 kap. 5 å. Rent teoretiskt kan alltså meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda strypas helt för utrikes tryckta skrifter av nu angivet slag.
18.2. Bestämmelserna i rättegångsbalken
36 kap. 8 å
Före domstolens ställningstagande enligt 3 kap 3 å andra stycket 5 TF skall massmedieföretaget om möjligt beredas tillfälle att yttra sig. Ändringen i paragrafen innebär att ett sådant företag skall beredas tillfälle att yttra sig också vid förhör som avses i 3 kap. 3 å andra stycket 4 TF och i motsvarande bestämmelser i den radiorättsliga lagstiftningen. Föreligger det särskilda skäl som talar emot att yttrande inhämtas, t.ex. att det är obehövligt att höra företaget eller att en frist som gäller i ett mål mot en häktad inte skulle kunna iakttas, behöver yttrande inte inhämtas. Beträffande grunden för ändringen hänvisas till specialmotiveringen till 3 kap. 3 å TF.
Genom den hänvisning som finns i 37 kap. 3 å andra stycket kommer ändringen att gälla också för förhör med part under sanningsförsäkran.
49 kap. 4 å
Ändringen innebär att också beslut att tillåta förhör som avses i 3 kap. 3 å andra stycket 4 TF och i motsvarande bestämmelser i den radiorättsliga lagstiftningen skall kunna överklagas särskilt. När det gäller skälet för ändringen hänvisas till specialmotiveringen till 3 kap. 3 å TF.
18.3. Bestämmelserna i förslaget till lag om skydd för företagshemligheter
lå
Till paragrafen har fogats ett nytt tredje stycke. I det sägs att information om ett förhållande som innefattar brott eller som annars är från allmän synpunkt oacceptabelt inte utgör företagshemlighet. Också enligt lagutskot- tet (1988/89zLU30) undantas den angivna typen av information från be- greppet företagshemlighet. Lagutskottet menade att detta framgår av kravet på att ett röjande skall vara ägnat att medföra skada i konkurrenshänseen- de. Enligt lagutskottet kan med skada avses endast ersättningsgill skada, något som inte uppstår då fråga är om avslöjande av brott och liknande.
Vi delar i och för sig lagutskottets uppfattning men anser att paragrafen vinner i tydlighet på att nämnda undantag anges uttryckligen.
2å
Paragrafens första stycke är oförändrat. Där anges att lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter.
I andra stycket anges vissa fall då angrepp på företagshemligheter inte är obehöriga. Som ett obehörigt angrepp anses enligt den lydelse som para- grafen har i lagutskottets förslag inte att någon anskaffat, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Vad det är frågan om är alltså en rent objektiv bedömning av om skälig misstanke förelegat eller om något som rent faktiskt kan anses utgöra allvarligt miss— förhållande varit för handen. Som vi uttalat i avsnitt 9.5.2 är det inte rimligt att i dessa sammanhang helt bortse från hur saken tett sig för den enskilde. Inte varje misstag beträffande sakförhållandena eller den rättsliga bedöm- ningen av om man kan tala om skälig misstanke bör läggas den enskilde till last. I de fall han haft fog för sin uppfattning eller bedömning bör angreppet inte anses obehörigt. Vårt förslag innebär att paragrafens andra stycke omformuleras i enlighet härmed.
Att den enskilde skall ha haft fog för sin uppfattning eller bedömning innebär ett krav på honom att i möjligaste mån förvissa sig om att den
information som han lämnar ut sakligt sett är riktig och att det verkligen, när det kan vara fråga om brott, finns skäl att anta att det rör sig om brott på vilket fängelse kan följa. Har han gjort det, föreligger inte något obehörigt angrepp på företagshemlighet. Den enskilde bör däremot inte kunna åbe- ropa att han har gjort en felaktig bedömning av huruvida ett missför- hållande är att anse som allvarligt.
Den enskilde måste alltså i möjligaste mån förvissa sig om att de uppgifter som han avslöjar är riktiga. Detta innebär att han har en undersöknings- plikt.
Når det gäller den här aktuella regleringen kan en jämförelse göras med vad som följer av 13 kap. TF. Den som uppsåtligen sprider oriktiga upp- gifter om förhållanden som rör hans arbetsgivare lämnas, även om det sker genom tryckt skrift, utan skydd mot skiljande från anställningen eller om- placering. Detta följer av 13 kap. 6 å första stycket TF. Det bör emellertid påpekas att detta stadgande inte tar sikte på företagshemligheter. En oriktig uppgift kan ju självfallet inte vara en företagshemlighet.
Det offentliggörande av företagshemligheter som tillåts enligt företags- hemlighetslagen kan ske på vilket sätt som helst (se avsnitt 9.3). Genom införande av en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda vidgas ramen för vilka företagshemligheter som får avslöjas när det sker i tryckt skrift eller i radioprogram. Att det finns särskilda regler för offentliggörande i tryckt skrift, i radioprogram och i kassettidningar bör därför påpekas i paragrafen. Så har också gjorts i ett nytt fjärde stycke.
18.4. Bestämmelserna i lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen
1 kap.
lå
I första kapitlet av förevarande lag anges i vilka fall sådana begränsningar som nämns i 13 kap. 5 å första stycket och 14 kap. 7 å andra stycket TF gäller i friheten enligt 13 kap. 2 å TF att utan hinder av enskilt åtagande anskaffa uppgifter eller underrättelser eller lämna meddelande eller på annat sätt medverka till framställning i tryckt skrift. Vad det är frågan om är i vilka fall undantag från meddelarrätten — samt rätten att anskaffa uppgifter för publicering och rätten att med tryckfrihetsrättsligt ansvar publicera uppgifter — görs för att upprätthålla en tystnadsplikt som är grundad på avtal. Någon allmän begränsning av uppgiftslämnande för publicering i tryckt skrift ger lagen alltså inte.
Zå
I paragrafen anges att begränsning av meddelarrätten gäller beträffande uppgift som utgör företagshemlighet enligt företagshemlighetslagen och som skyddas enligt den lagen. Begränsningen gäller dock inte beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset att skydda hemligheten.
Utgångspunkten är alltså att sådan information som utgör företagshem- lighet enligt företagshemlighetslagen är undantagen från meddelarrätten. Men i den mån det enligt 2 å företagshemlighetslagen inte anses som ett obehörigt angrepp att röja en företagshemlighet står det naturligtvis den enskilde fritt att välja om han vill använda tryckt skrift för sitt uppgiftsläm- nande. Detta uttrycks genom att det för att en företagshemlighet skall vara undantagen från meddelarrätten krävs att den också skyddas enligt före- tagshemlighetslagen.
Men inte alla skyddade företagshemligheter är undantagna från med— delarrätten. I den mån en skyddad företagshemlighet har så väsentlig be- tydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmän- intresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hem- ligheten får den lämnas ut i skydd av meddelarrätten.
Två intressen finns alltså särskilt angivna; miljön och människors hälsa. Miljön är typiskt sett ett område där allmänna intressen och ett företags mer kortsiktiga intressen kan vara motstridiga. Ett exempel där allmän- intresset bör gå före företagets intresse är då förevaron av i och för sig användbar ny eller på annat sätt alternativ teknik hemlighålls enbart av det skälet att företaget av lönsamhetsskäl önskar dra nytta av tidigare in- vesteringar i äldre teknik.
Det andra exemplet som ges i paragrafen är människors hälsa. Man kan tänka sig ett läkemedelsföretag som stoppar intern forskning när denna synes leda mot ett läkemedel som skulle konkurrera ut en produkt företaget redan säljer men ge sämre lönsamhet. Det föreligger då ett allmänintresse av att få tillgång till det nya läkemedlet som ställs mot företagets egenintres- se. Utlämnande av sådan information bör vara skyddat även om det inne- fattar röjande av företagshemlighet.
Som nämnts krävs för att en skyddad företagshemlighet skall få röjas att det föreligger ett allmänintresse. Med allmänintresse avses inte att upp— giften skall tilldra sig ett allmänt intresse i den meningen att många männi— skor skulle vara intresserade av att ta del av uppgiften. Inte heller betyder det detsamma som nyhetsvärde i massmedial mening. Det är inte en upp- gifts ”upplagehöjande” egenskap som ger den ett allmänintresse. Att en uppgift kan te sig intressant för en större allmänhet har i sig ingen betydelse i detta sammanhang. Med allmänintresse avses inte heller ”det allmännas intressen", dvs. de intressen som företräds av stat och kommun.
Miljöfrågor och människors hälsa är som framgått exempel på områden där allmänintresset ofta gör sig gällande. Men det finns många andra om-
råden. Det är inte nödvändigt att en uppgift gäller något som har stor betydelse i det enskilda fallet för att ett allmänintresse i här avsedd mening skall kunna åberopas. Vissa saker är av sådan principiell betydelse för vårt samhälle och människors väl och ve att de har ett allmänintresse även om intresset av det enskilda fallet är begränsat. Det gäller t.ex. sådant som tendenser till korruption, maktmissbruk och rättslöshet.
Det är ogörligt att exakt ange vad som är ett allmänintresse. Det torde inte vara möjligt att säga mer än att det skall röra sig om uppgifter av stor betydelse för många människor eller för grundläggande samhällsfunktioner eller vara sådant som berör förhållanden av stor principiell betydelse.
Ett exempel på fall, som inte rör miljön eller människors hälsa, gäller s.k. skatteplanering. Man kan utan vidare tänka sig att ett företags skatteplane- ring kan tilldra sig ett allmänintresse som uppenbart överväger intresset av att skydda denna som företagshemlighet. Utgångspunken är alltså att åt- gärderna är lagliga men företaget vill skydda dem som företagshemligheter; här avses inte bakomliggande förhållanden eller siffror som företaget vill hålla hemliga, utan juridiska konstruktioner.
Med tanke på hur skattesystemet fungerar och dess betydelse i samhället kan alltså ett allmänintresse ofta föreligga beträffande uppgifter om hur företag planerar sin skattesituation. Samtidigt torde intresset av att skydda hemligheter av detta slag vara begränsat. En avvägning resulterar sannolikt ofta, särskilt då skatteplaneringen är kontroversiell från rättslig synpunkt, i att allmänintresset anses uppenbart överväga företagshemlighetsintresset.
Ett annat exempel är att ett företag ägnar sig åt tvivelaktiga former av konkurrensbegränsning. Vidare kan nämnas uppenbara brister i ett företags produkter. Andra situationer är sådana som berör strukturförändringar inom ett företag, t.ex. nedläggning eller omlokalisering av produktions- enheter, eller som har att göra med ett företags möjligheter att klara en krissituation. Här kan också nämnas uppgifter som rör beslutsgången i olika företag.
Det kan naturligtvis inträffa att en uppgift som nu sagts inte utgör en företagshemlighet. I så fall omfattas den självklart av meddelarrätten i den mån den inte heller är undantagen enligt 3—7 åå.
För att en företagshemlighet som är skyddad enligt företagshemlighets- lagen skall få lämnas ut i publiceringssyfte krävs alltså att det föreligger ett så starkt allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset att skydda hemligheten. Härmed avses att det skall göras en vägning mellan dessa motstående intressen och att meddelarrätt skall gälla endast om det förra uppenbart väger tyngre än det senare. Härvid måste man ta hänsyn till att företagen många gånger har mycket legitima skäl att skydda hemligheter inorn verksamheten och att frågor av allmänintresse ofta kan diskuteras från mera principiella utgångspunkter och alltså utan att företagshemligheter behöver lämnas ut. Är det sistnämnda förhållandet får företagshemligheten inte röjas.
Det måste alltså understrykas att meddelarrätten är ett instrument för att tillgodose ett allmänintresse. Det är denna omständighet som utgör ledstjär-
nan för bedömningen. Det betyder att det ställs vissa krav på meddelaren när det gäller valet av metod för att tillgodose detta intresse. I intresseav- vägningen måste alltså ingå ett krav på att just publicering framstår som en adekvat metod för att tillgodose allmänintresset. Kraven härvidlag kan inte ställas alltför högt, men i det sagda ligger att ett meddelande till pressen inte får vara chikanöst eller annars ägnat att vålla onödig skada. Om andra uppenbart lämpligare metoder stått meddelaren till buds skall han inte skyddas av meddelarrätten.
I paragrafens andra stycke regleras vad som gäller beträffande utrikes tryckta skrifter. Där stadgas att om det är frågan om utrikes tryckt skrift som inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken utgivningsbevis inte finns gäller undantag från meddelarrätten beträffande varje företagshemlighet som skyddas enligt företagshemlighetslagen. In- skränkningen gäller även författare och annan upphovsman och inte enbart meddelare och anskaffare enligt 1 kap. 1 å tredje resp. fjärde styckena TF.
I enlighet med vad departementschefen angivit i prop. 1975/76:204 s. 192 får det anses följa av allmänna regler att den som har utgått från att en artikel eller ett meddelande skulle publiceras i en inhemsk skrift, en skrift som huvudsakligen är avsedd för spridning i Sverige eller en skrift för vilken utgivningsbevis finns, inte är underkastad de längre gående inskränkningar- na i meddelarrätten enligt andra stycket för det fall han skulle ha misstagit sig i detta hänseende.
3å
Enligt paragrafen undantas från meddelarrätten information som part under pågående förhandling rörande löne- eller andra anställningsvillkor eller vid förberedelse för sådan förhandling håller hemlig.
Vad som skyddas är alltså information som rör avtalsförhandlingar på arbetsmarknaden. Skyddet gäller såväl centrala som lokala förhandlingar. Information som avses är främst sådan som rör en parts förhandlings- strategi. Även underlaget för denna strategi omfattas.
En förutsättning för att informationen skall vara undantagen från med- delarrätten är naturligtvis att den hålls hemlig. Som framgått ovan bygger reglerna om undantag från meddelarrätten på att det är frågan om uppgifter som omfattas av en avtalsgrundad tystnadsplikt. Men det räcker inte här- med. Uppgiften måste på något mera påtagligt sätt hållas hemlig. När det gäller kravet på hemlighållande bör motsvarande gälla som beträffande företagshemligheter. Det krävs visserligen inte att det fattas något formellt beslut om hemlighållande men det förhållandet att uppgiften är hemlig måste framgå av omständigheterna. Det är också viktigt att påpeka att kretsen av dem som har tillgång till informationen måste vara begränsad i någon form.
Att begränsningen enligt paragrafen gäller endast under förberedelse för en förhandling och under pågående förhandling innebär att informationen omfattas av meddelarrätt efter det att förhandlingen slutförs.
Begränsningen gäller alltså endast beträffande förhandlingar som avser löne- och andra anställningsvillkor. Andra typer av förhandlingar som kan påverka människors ekonomiska situation, t.ex. de s.k. jordbruksförhand- lingarna eller hyresförhandlingarna, omfattas inte. På dessa områden gäller alltså meddelarrätt.
4å
Enligt paragrafen undantas från meddelarrätten information som hålls hem- lig med tillämpning av 21 och 22 åå lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektivavtal som sägs i 4 å andra stycket nämnda lag.
Information beträffande vilken tystnadsplikt enligt 21 å medbestämman- delagen kan bli aktuell är, som vi påpekat i avsnitt 9.6.1, typiskt sett sådan där hemlighållandet är av avgörande betydelse med hänsyn till arbetsgivar- ens affärsförhållanden eller ekonomiska förhållanden i övrigt, interna för- hållanden inom arbetsmarknadens organisationer eller enskildas ekonomis- ka eller personliga förhållanden. Främst är det fråga om från konkurrens- synpunkt betydelsefulla förhållanden rörande t.ex. produktionsmetoder, yrkeshemligheter och affärsförbindelser. Men det kan också röra sig om ömtåliga personliga förhållanden — arbetsgivarens egna eller anställdas. I huvudsak är det alltså frågan om information av sådant slag som undantas i 2 å, dvs. företagshemligheter, och i 5 å. I sistnämnda paragraf skyddas nämligen bl.a. enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Förevar- ande paragraf innebär i motsats till 2 och 5 åå att skyddet för uppgifterna blir absolut eftersom någon intresseavvägning inte skall göras.
Det bör framhållas att tystnadsplikt enligt 21 å medbestämmandelagen kan avse både information som skall lämnas enligt lag och frivillig in- formation.
Regleringen i medbestämmandelagen innebär att den som fått informa- tion har tystnadsplikt i vissa fall beträffande denna. Denna tystnadsplikt gäller enligt paragrafen framför meddelarrätten. Men meddelarrätten viker endast i de fall informationen verkligen är sådan att den omfattas av bestämmelserna i medbestämmandelagen. Detta framgår av att det krävs att uppgiften hålls hemlig med stöd av 21 och 22 åå medbestämmandelagen. Vidare krävs att informationen överförts i enlighet med medbestämmande- lagens regler. Den som har fått del av informationen på annat sätt har meddelarrätt oberoende av om informationen också lämnats ut enligt med- bestämmandelagen och omfattas av tystnadsplikt enligt den lagen.
Som framgår av 4 å medbestämmandelagen är 21 och 22 åå i viss mån dispositiva. Det är möjligt att träffa kollektivavtal om en särskild tystnads- plikt i vissa frågor eller om en annan ordning för prövning av tystnads- pliktsfrågor än den i lagen angivna. För tydlighetens skull har det i para- grafen påpekats att meddelarrätten viker för tystnadsplikt enligt sådant kollektivavtal.
Så
I paragrafens första stycke anges att begränsning av meddelarrätten gäller beträffande uppgift om enskilds personliga förhållanden och enskilds pri- vata ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Uppgiften får dock röjas om det finns ett allmänintresse av att den enskildes förhållande eller annat därmed förenat förhållande "avslöjas som uppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del.
För att en uppgift enligt första stycket skall vara undantagen från med- delarrätten krävs inte att den uttryckligen hålls hemlig. Det räcker att det strider mot lojalitetsplikten att röja uppgiften i fråga.
Med enskilds personliga förhållanden avses uppgifter med anknytning till någon fysisk person. Det kan röra sådant som familjeförhållanden. Ex- empel härpå är släktrelationer, förekomsten av barn och tidigare äktenskap eller samboförhållanden. Andra exempel är uppgifter om en persons karak- tärsegenskaper och sexuella förhållanden. Det kan också röra sig om sjuk- domar av olika slag. Vidare kan det vara fråga om uppgifter som innefattar att en person begått brott eller i övrigt varit föremål för ingripande från samhällets sida. Ändra uppgifter som avser personliga förhållanden kan gälla ras eller nationalitet. Även medlemskap i föreningar, partitillhörighet och motsvarande kan betecknas som personliga förhållanden liksom olika typer av omdömen om en person, t.ex. betyg.
Enskilds privata ekonomiska förhållanden kan röra sådant som löner och andra förmåner i ett anställningsförhållande. Det kan också röra olika ägarförhållanden t.ex. beträffande fastigheter eller aktier eller att en person har ”dåliga” affärer. Vidare kan enskilds ekonomiska förhållanden gälla lånesituationer, däribland inbegripet borgensmannaskap, och sådant som har att göra med skatter av olika slag.
Det är alltså, när det gäller en enskild näringsidkare, endast dennes privata ekonomiska förhållanden som skyddas. Förhållandena i hans rörelse skyddas inte enligt paragrafen utan endast i den mån de omfattas av undan- taget i 2 å. Motsvarande gäller beträffande delägare i olika typer av bolag.
För att en uppgift av nu angivet slag skall vara undantagen från med— delarrätten krävs att det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. Redan ett antagande om att skada eller men kan orsakas av ett röjande innebär primärt att meddelarrätten får vika.
I fråga om den närmare betydelsen av begreppen skada och men kan hänvisas till vad dessa har för innebörd i sekretesslagen(1980:100). Av sekretesslagens förarbeten framgår att med ”skada” avses i första hand ekonomisk skada medan det när det gäller "men” i första hand är fråga om integritetskränkningar. Liksom enligt sekretesslagen har uttrycket ”men” här en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana effekter som att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända. Utgångspunkten för om ”men” föreligger är den berörda perso- nens egen upplevelse. Bedömningen måste emellertid här, liksom vid till—
lämpning av sekretesslagen , korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället.
Det sagda innebär att röjandet av helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas såsom orsakande skada eller men. Som exempel kan nämnas avslöjande av att någon begått brott och dömts till fängelse för detta.
Skyddet för enskilds personliga förhållanden och enskilds privata ekono- miska förhållanden är som framgått inte absolut. I de fall det finns ett allmänintresse av att den enskildes förhållande eller annat därmed förenat förhållande avslöjas som uppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del får uppgiften lämnas i skydd av meddelarrätten. Vad som avses är två olika situationer.
Dels kan det vara så att en uppgift om enskildas personliga eller privata ekonomiska förhållanden i sig har ett så stort allmänintresse att detta väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd. Ett exempel härpå är om en partiledare för ett demokratiskt parti tidigare har varit medlem i en antide- mokratisk rörelse. Ett annat exempel är att en framträdande person inom näringslivet eller föreningsväsendet ägnat sig åt affärer som kan rubba förtroendet för honom. Dels kan läget vara det att ett förhållande som någon vill ställa under debatt inte kan redovisas utan att någons personliga eller privata ekonomiska förhållanden måste avslöjas. Som exempel kan här nämnas det fallet att beslutsgången inom ett företag inte kan belysas utan att man avslöjar personliga uppgifter rörande de inblandade cheferna. Ett annat exempel är att de principer som gäller för fördelning av attraktiva lägenheter inom en bostadsrättsrörelse inte kan diskuteras utan att för- hållandena beträffande någon som gått före i kön uppenbaras.
Rent allmänt torde man kunna utgå från att allmänintresset relativt sällan väger tyngre än skyddet för enskildas personliga förhållanden. Däremot är skyddsintresset när det gäller någons ekonomiska förhållanden allmänt sett inte lika starkt. Detta har att göra med att enskilda inte generellt kan antas lida någon skada eller något men av att sådana uppgifter lämnas ut.
Enligt paragrafens andra stycke skall regeln i första stycket tillämpas också i övrigt beträffande uppgift om ekonomiska förhållanden hos leveran- törer, kunder och andra som har trätt i affärsförbindelse eller annan lik- nande förbindelse med arbetsgivaren eller föreningen. Regeln avser att skydda uppgifter om tredje mans ekonomiska förhållanden. För detta krävs dock att arbetsgivaren eller föreningen håller uppgiften hemlig. Huruvida uppgiften är hemlig även hos tredje man saknar i detta sammanhang be- tydelse. ”I övrigt” syftar på att ett skydd för privatekonomin ges redan i första stycket medan i andra stycket tredje mans alla ekonomiska för- hållanden skyddas, även de som gäller hans näringsverksamhet. Också juridiska personer skyddas.
I tredje stycket sägs att vid intresseavvägningen enligt första och andra styckena skall särskilt avseende fästas vid i vad mån det föreligger ett förtroendeförhållande mellan arbetsgivaren eller föreningen och den som uppgiften rör. I dessa fall ställs ett högre krav på tyngden av allmänintresset för att detta skall ha företräde framför den berörda fysiska eller juridiska
personens intresse. Förtroendeförhållanden kan föreligga exempelvis i kundrelationer med banker och andra kreditinstitut och i förhållande till försäkringsbolag. De kan i vissa situationer t.o.m. vara grundläggande för själva avtalsrelationen, t.ex. vid juridisk eller psykologisk rådgivning. I princip bör exempelvis kontorsanställda hos en advokat inte ha rätt att röja information som en klient till deras arbetsgivare lämnat.
I paragrafens fjärde stycke anges att begränsning av meddelarrätten gäller beträffande varje uppgift vars röjande kan antas medföra fara för någons personliga säkerhet. Vilken typ av uppgift som helst undantas genom be- stämmelsen från meddelarrätten i den mån den hålls hemlig av detta skäl. Det krävs inte att den har någon direkt anknytning till en enskild person. Ett exempel är att en uppgift om att någon, t.ex. en svensk organisation, lämnar stöd till en utländsk organisation eller en utländsk person kan leda till att de utländska subjekten utsätts för förföljelse i sina hemländer. Det bör här påpekas att vad som avses är åtgärder som riktar sig direkt mot en person i form av våldshandlingar, frihetsberövanden m.m.
En uppgift som avses i fjärde stycket är alltid undantagen från med- delarrätten. Någon intresseavvägning skall alltså inte göras.
6å
I paragrafens första stycke anges att begränsning av meddelarrätten gäller beträffande uppgift om sådan åtgärd som avser att skydda mot brott och som en arbetsgivare eller en förening håller hemlig.
Åtgärder som avser att skydda mot brott är sådant som inbrottsskydd och andra typer av säkerhetssystem. Som exempel har under 13 kap. 5 å TF angivits bevakningsrutiner, tillträdeskoder och larmanordningar. Andra ex- empel är rutiner vid värdetransporter och åtgärder för att värna flygsäker- heten.
Beträffande den nu aktuella typen av åtgärder gäller undantag från med- delarrätten endast om åtgärden hålls hemlig. Beträffande kravet på hemlig- hållande kan hänvisas till vad som sagts under 3 å.
För att undantag från meddelarrätten skall gälla krävs naturligtvis att åtgärden har anknytning till en arbetsgivare eller en förening. Vad som krävs är ju endast att man täcker de fall i vilka meddelarrätt enligt 13 kap. 1 å TF annars skulle gälla. Detta gäller generellt i lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF men har i tydlighetens intresse uttryckligen angivits här.
I andra stycket sägs att begränsningen gäller endast i den mån ett röjande är ägnat att motverka syftet med åtgärden. Paragrafen hindrar alltså inte att säkerhetssystem diskuteras i mera allmänna ordalag. Så står det var och en fritt att i skydd av meddelarrätten diskutera nivån på skyddet av t.ex. kärnkraftverk och flygplatser.
Undantaget från meddelarrätten är, i den mån ett röjande är ägnat att motverka syftet med det aktuella slaget av åtgärder, absolut.
7å
Genom bestämmelsen undantas från meddelarrätten uppgift om chiffer, kod eller liknande metod för att underlätta befordran av uppgifter samt uppgifter under befordran såsom postförsändelse eller telefonmeddelande.
När det gäller chiffer, kod eller liknande metod för att underlätta be- fordran av uppgifter bör påpekas att vad som undantas från meddelarrätten inte är innehållet i de aktuella uppgifterna utan metoden för befordran av dem. Sådan befordran kan äga rum till helt utomstående rättssubjekt men även mellan olika avdelningar inom en och samma rörelse.
När det gäller uppgifter som är under befordran såsom postförsändelser eller telefonmeddelanden är det, till skillnad från chiffer, kod eller liknande metod, i huvudsak frågan om innehållet i försändelserna eller meddelande- na. Men även uppgifter om avsändare och mottagare omfattas. Bestämmel- sen riktar sig mot dem som sysslar med denna typ av befordran och som iklätt sig en tystnadsplikt. Som exempel kan nämnas telefonister eller perso- ner som är anställda i privata budfirmor.
Det krävs inte att några särskilda åtgärder vidtagits för att uppgifterna skall vara hemliga. Det räcker att en tystnadsplikt följer av den anställdes eller föreningsmedlemmens lojalitetsplikt.
2 kap.
lå
I första stycket finns regler om ogiltigförklaring av rättshandlingar som vidtagits i strid med 13 kap. 3 å andra meningen TF. Det i praktiken vanligaste fallet torde vara uppsägning eller avskedande av en arbetstagare. En arbetstagare som har sagts upp eller avskedats i strid med 13 kap. 3 å andra meningen TF har en ovillkorlig rätt att på begäran få åtgärden ogiltigförklarad. Innebörden av en dom, varigenom en uppsägning eller ett avskedande ogiltigförklarats, är att anställningen skall anses ha fortgått som om uppsägningen eller avskedandet aldrig hade ägt rum.
Vid sidan av uppsägning och avskedande finns åtskilliga andra typer av åtgärder mot arbetstagare som kan ogiltigförklaras av domstol. Det kan exempelvis röra sig om förflyttning av en arbetstagare till andra arbetsför- hållanden därför att denne har utnyttjat sin meddelarrätt.
När det gäller föreningsmedlemmar ger bestämmelsen möjlighet att få en uteslutning ogiltigförklarad.
Andra stycket innehåller regler om ersättningsskyldighet för arbetsgivare och föreningar som bryter mot 13 kap. 3 å andra meningen TF. Arbetsgi- vare och förening skall ersätta arbetstagaren eller föreningsmedlemmen för den skada som uppkommit. Ersättningen kan avse ekonomiskt skadestånd, t.ex. mistade löneförmåner för en uppsagd arbetstagare, men också s.k. allmänt (ideellt) skadestånd för den kränkning som arbetsgivarens eller föreningens åtgärd inneburit.
Andra stycket innehåller också regler om att skadeståndet kan nedsättas, om det är skäligt. Det finns även möjlighet att erhålla fullständig befrielse från skadeståndsskyldighet. När det gäller ekonomisk skada torde jämkning komma i fråga endast i mycket speciella situationer. Däremot kan jämk- ningsutrymmet vara större när det gäller allmänt skadestånd, exempelvis om den skadeståndsskyldiges agerande framstår som ursäktligt eller om någon egentlig skada inte har uppkommit.
Bestämmelsen avser endast verkan av en rättshandling som företagits i strid med 13 kap. 3 å andra meningen TF. Den gäller alltså endast i för- hållandet mellan enskilda och inte på den offentliga sektorn.
Om en offentlig arbetsgivare avskedar eller säger upp en anställd kan denne få åtgärden prövad enligt bestämmelserna i lagen (1976z600) om offentlig anställning och i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Och om åtgärden står i strid med 1—7 kap. TF kan han få den ogiltigförklarad. När det gäller omplacering kan en domstol inte ogiltigförklara ett myndighetsbe- slut men pröva beslutets civilrättsliga verkningar för den enskilde. Också skadestånd kan komma i fråga.
Det kunde naturligtvis övervägas om inte ytterligare regler behövs, bl.a. för att skydda offentliganställda också mot andra åtgärder som står i strid med TF. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga skäl att föreslå sådana. Vi räknar i stället med att offentliga arbetsgivare inte sätter sig över de be- stämmelser som finns i TF. I detta sammanhang kan erinras om den kontroll som utövas av justitieombudsmannen och justitiekanslern. Det ärinte heller uteslutet att de här föreslagna reglerna i viss utsträckning kan vinna ana- logisk tillämpning på anställningsförhållanden inom den offentliga sektorn.
2å
Första stycket tar sikte på uppsägningar och avskedanden av arbetstagare. Genom paragrafhänvisningar till anställningsskyddslagen ges regler bl.a. om rätt att stå kvar i anställningen tills en tvist om skiljande från tjänsten slutligt har prövats och om interimistiska beslut (34 och 35 åå), regler om avstängning (37 å), samt regler om det högsta belopp som kan utgå i ekonomiskt skadestånd för förlust efter en anställnings upphörande (38 och 39 åå).
Vidare ges regler om preskription (40 å). Enligt 40 å anställningsskydds- lagen preskriberas en ogiltighetstalan efter en jämförelsevis mycket kort tid. I regel gäller att arbetsgivaren skall underrättas inom två veckor efter uppsägningen eller avskedandet. Talan vid domstol om ogiltighet skall sedan väckas inom ytterligare en kort tidsfrist, antingen två veckor efter avslutandet av tvisteförhandlingar mellan arbetsgivaren och vederbörande fackförening eller två veckor från det att tiden för underrättelse om ogiltig- hetstalan gick ut.
Andra stycket i förevarande paragraf handlar om preskription av annan ogiltighetstalan än sådan som avser skiljande från anställning samt av skade- ståndsanspråk och gäller såväl arbetstagare som föreningsmedlemmar. Reg—
leringen, som har förebild i 64 — 66 åå lagen (1976:580) om medbestämman- de i arbetslivet och 38 å anställningsskyddslagen, har samma konstruktion som de nyss beskrivna reglerna i 40 å sistnämnda lag.
Arbetstagaren eller föreningsmedlemmen skall först underrätta arbetsgi- varen eller föreningen om anspråket inom fyra månader efter det att arbets- tagaren eller föreningsmedlemmen har fått kännedom om den omständig- het vartill yrkandet hänför sig. Det finns också en yttersta frist för under- rättelsen, nämligen två år efter det att den omständighet har inträffat vartill yrkandet hänför sig. Sedan underrättelse om anspråket har skett skall talan väckas, ifall tvisteförhandlingar hållits, inom fyra månader från tvisteför— handlingarnas slut och i annat fall inom fyra månader efter det att under- rättelsetiden gick ut.
De tvisteförhandlingar som avses är sådana som kan påkallas enligt medbestämmandelagen eller enligt kollektivavtal. Föreskriften om tviste- förhandlingar har alltså betydelse i relationen arbetsgivare — arbetstagare och betyder att frågan inom vilken tid en arbetstagare skall väcka talan blir beroende av om tvisteförhandlingar förekommer eller inte. När det däremot gäller föreningsmedlemmar är tvisteförhandlingar av här avsett slag inte aktuella. En föreningsmedlem som vill föra talan skall således alltid göra detta senast inom fyra månader efter det att underrättelsetiden gick ut.
Några närmare regler om underrättelsens form har inte getts. Eftersom arbetstagaren eller föreningsmedlemmen är bevisskyldig för att underrättel- se har lämnats, kan det ligga nära till hands att lämna underrättelsen i vittnes närvaro eller i rekommenderat brev. Underrättelseplikten är full- gjord då underrättelsen har kommit arbetsgivaren eller föreningen till han- da.
Vid bedömande av om underrättelseskyldigheten är uppfylld till sitt ma- teriella innehåll, torde det inte kunna ställas särskilt betydande krav på precisering i fråga om underrättelsens innehåll. Även ganska allmänt hållna krav bör verka preskriptionsavbrytande.
Om arbetstagaren eller föreningsmedlemmen inte iakttar de angivna tidsfristerna har vederbörande förlorat sin rätt att föra talan. Detta sägs i paragrafens tredje stycke. Det krävs dock att motparten gör invändning om preskription för att käromålet skall ogillas.
18.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckhihetsmål
De föreskrifter som gäller mål om meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda har samlats i slutet av lagen under en egen rubrik. En sådan disposition av regleringen framstår som enklast och mest överskådlig. Även vissa ändringar i en av de nuvarande paragraferna har blivit nöd- vändiga. Enligt direktiven skall vårt förslag om införande av regler i grundlag till
skydd för meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda utformas så att det kan fogas in i en ny grundlag om yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter. Om en sådan grundlag kommer till stånd kan en revision av lagen med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål väntas. Det är emellertid inte möjligt för oss att nu beakta vad som kan tänkas bli resulta- tet av en sådan revision. De regler vi föreslår torde emellertid utan svårighet kunna infogas även i en ny rättegångslag.
13å
F.n. anges i paragrafen att de föreskrifter som tidigare i lagen getts för handläggningen av tryckfrihetsmål om ansvar skall i tillämpliga delar gälla även i fråga om mål om enskilt anspråk eller om konfiskering av skrift utan samband med åtal.
Vad som gäller beträffande andra rättsföljder än de nu nämnda sägs det alltså ingenting om i paragrafen i dess nuvarande lydelse. Detta har att göra med att dessa andra rättsföljder f.n. inte heller nämns i TF.
Vårt förslag innebär, som framgått bl.a. under 1 kap. 3 å TF, att TF uttryckligen skall reglera även andra rättsföljder än ansvar och ersättnings- skyldighet för den som överträtt vad som gäller enligt TF. En följd härav blir att dessa andra rättsföljder måste anges i paragrafen.
I paragrafens första stycke hänvisas till 12 kap. 1 å andra stycket TF. Detta görs för att klargöra att vad paragrafen handlar om endast är mål rörande de regler som f.n. finns i TF och inte mål rörande meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda.
I paragrafen har vidare en ändring gjorts som innebär att tredskodom, till skillnad från i mål som rör tryckfrihetsbrott, får meddelas i mål som rör brott enligt 7 kap. 3 å TF. Det allmänintresse, som föranlett att tryckfrihets- mål hittills ansetts alltid böra prövas i sak, gäller enligt vår mening endast de mål som rör tryckfrihetsbrott. Mål om enskilt anspråk och annan rättsföljd i anledning av brott enligt 7 kap. 3 å TF bör därför handläggas enligt vanliga dispositiva regler. Tredskodom bör alltså kunna meddelas i sådana mål. Det kan här jämföras med mål som rör meddelarrätten enligt 13 kap. TF. I dessa mål skall vanliga dispositiva regler gälla.
14å
I paragrafens första stycke sägs att tryckfrihetsmål som avses i 13 kap. 11 å TF prövas av den tingsrätt som skall ta upp tryckfrihetsmål där den an- ställde eller föreningsmedlemmen har sitt hemvist. Det är alltså den an- ställdes eller föreningsmedlemmens hemvist som avgör forumfrågan oavsett partsställningen i målet. En anställd kan således väcka talan mot sin arbets- givare vid den tryckfrihetsdomstol som han hör till oavsett om arbetsgivaren har sitt säte på annan ort.
Om den anställde eller föreningsmedlemmen saknar hemvist eller saknar hemvist i Sverige gäller reglerna i 10 kap. rättegångsbalken .
I paragrafens andra stycke ges en bestämmelse för det fallet att den anställde eller föreningsmedlemmen inte är part i ett mål rörande över- skridande av meddelarrätten. Det kan t.ex. röra sig om åsidosättande av en tystnadsplikt för vilken den anställdes fackförening krävs på skadestånd. Regeln innebär i dessa fall att svarandens hemvist styr valet av forum.
Tredje stycket innebär att mål som rör ett anställningsförhållande inte får avvisas sedan det väl tagits upp till behandling. Detta har att göra med att de frister som gäller i den arbetsrättsliga lagstiftningen för talans väckande kan ha löpt ut under tiden målet handlagts vid fel domstol, något som inte bör drabba den anställde. Regeln tar också sikte på de fall då det omedel- bart framgår att ett mål stämts in vid fel domstol. Inte heller i dessa fall skall domstolen alltså avvisa talan.
15å
I paragrafen ges en forumregel för tvistemål som har samband med tryck- frihetsmål som avses i 13 kap. 11 å TF och en regel för förening av sådant tryckfrihetsmål och annat tvistemål. Regeln motsvarar 1 bå första och andra styckena.
Som tidigare framgått gäller rättegångsbalkens regler i den män inte särskilda bestämmelser finns i TF eller i denna lag. Av 14 kap. 6 å rätte- gångsbalken framgår att mål som förenats åter får särskiljas om skäl finns. Detta gäller alltså också i förevarande fall.
Förenade mål enligt paragrafen skall, om domen eller beslutet över- klagas, handläggas av hovrätt och i sista hand av högsta domstolen. Detta gäller även om det tvistemål som inte är tryckfrihetsmål annars skulle förts till arbetsdomstolen.
16å
De föreskrifter som gäller för övriga tryckfrihetsmål skall i tillämpliga delar gälla även i mål om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda. Det är naturligtvis så att de regler som anknyter till ett straffprocessuellt förfarande inte skall tillämpas i sådana mål. Det är ju i förevarande fall fråga om tvistemål.
I den mån särskilda regler inte ges om handläggningen av tryckfrihetsmål gäller som nämnts tidigare rättegångsbalkens bestämmelser. Detta ligger underförstått i lagen men har särskilt angivits i andra meningen i denna paragraf.
17å
I paragrafen sägs först att rätten efter huvudförhandlingen genast skall till juryn skriftligen framställa frågan huruvida rättsföljder är tillåtliga. Denna regel motsvarar vad som gäller enligt 7 å.
I andra meningen i första stycket föreskrivs att, om parterna inte är ense därom, rätten också skall skriftligen framställa frågor om i vad mån den anställde eller föreningsmedlemmen har åsidosatt något åtagande. Detta innebär att juryn inte skall åläggas endast att avge ett sammanfattande svar utan att rätten skall dela upp frågeställningen på de olika delfrågor som den innehåller. Så skall rättens frågor omfatta, i den mån det är aktuellt i målet, vilket meddelande eller motsvarande som avgivits, vem som stått för detta, om denna person varit bunden av något åtagande och huruvida han genom sin åtgärd åsidosatt detta samt om det, med hänsyn till reglerna i 13 kap. TF , skall vara tillåtet att ingripa mot honom med sanktioner. Det är emellertid viktigt att erinra om att de frågor som ställs inte får vara sådana att de är ägnade att avslöja hur juryn resonerat när den kommit fram till svaren på de olika frågorna.
Sist i paragrafen föreskrivs att — innan frågorna till juryn slutligen avfattas — närvarande part skall beredas tillfälle att yttra sig över dem. Regeln motsvarar vad som föreskrivs i 7 å sista meningen.
18.6. Förslaget till lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)
Vårt förslag till föreskrifter i TF om skydd för meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda föranleder en utökning av radioansvarighetslagen med en paragraf (9 b å), samt ändringar i sju paragrafer i lagen (2 och 5—9 a åå). De ändringar vi föreslår torde inte påverka förutsättningarna för en sådan mera genomgripande revision av radioansvarighetslagen som måste till om en ny grundlag om yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter skall antas.
2 och 5—7 åå
Ändringarna följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF.
8å
Ändringarna i första och tredje styckena följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF. I andra stycket föreslås endast redaktionella ändringar.
9å
Paragrafen har redigerats om i överensstämmelse med vad vi föreslår i fråga om 3 kap. 3 å TF.
9aå
Ändringen motsvarar ändringen i 3 kap. 5 å TF.
9bå
Paragrafen innebär att meddelarrätten slås fast även i förhållandet mellan enskilda på samma sätt som framgår av vårt förslag till ändringar i TF. De principer som ligger till grund för det förslaget kan på samma sätt som hittills gjorts i fråga om den radiorättsliga ansvarighetslagstiftningen föras över till radioansvarighetslagen .
18.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar
Vårt förslag till föreskrifter i TF om skydd för meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda föranleder ändringar i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar som i princip motsvarar dem som föreslås i radioansvarighetslagen, jämför avsnitt 18.6.
2å
Ändringen följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF.
7å
Ändringen följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF. Jämför förslaget till ändring i 6 å radioansvarighetslagen, avsnitt 18.6.
9 och 10 åå
Ändringarna följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF.
11å
Paragrafen har redigerats om i överensstämmelse med vad vi föreslår i fråga om 3 kap. 3 å TF.
14 å Ändringen föranleds av ändringen i 9 kap. 2 å TF.
15å
Ändringen motsvarar ändringen i 3 kap. 5 å TF.
21å
Ändringen i paragrafen motsvarar i fråga om sammanställda radio- och kassettidningar den föreslagna ändringen i 7 å.
22å
Ändringen följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF.
24å
Paragrafen motsvarar föreslagna 9 b å radioansvarighetslagen, jämför av- snitt 18.6.
18.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar
De ändringar vi föreslår i radioansvarighetslagen blir på grund av hän- visningen i 2 å första stycket lagen om ansvarighet för lokala kabelsänd- ningar tillämpliga även vid prövning som sker enligt den lagen. I övrigt föranleder vårt förslag om ändringar i TF en ändring i 2, 7 och 21 åå i den här aktuella ansvarighetslagen.
2å
Genom hänvisningen till 9 b å radioansvarighetslagen görs föreskrifterna i 13 kap. TF om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda tillämpliga också såvitt gäller lokala kabelsändningar.
7å
Ändringen följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF. Jämför förslaget till ändring i 6 å radioansvarighetslagen, avsnitt 18.6.
21å
Ändringen följer av den ändrade kapitelnumreringen i TF.
18.9. Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio
De ändringar vi föreslår i radioansvarighetslagen blir på grund av hän- visningen i 1 å första stycket lagen om ansvarighet för närradio tillämpliga även vid en prövning som sker enligt förevarande lag. I övrigt föranleder vårt förslag om ändringar i TF ändringar i 1 och 6 åå i den här aktuella ansvarighetslagen.
lå
Genom hänvisningen till 9 b å radioansvarighetslagen görs föreskrifterna i 13 kap. TF om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda tillämpliga också såvitt gäller närradio.
6å
Ändring följer av vad vi föreslår i fråga om 1 kap. 3 å första stycket TF. Jämför förslaget till ändring i 6 å radioansvarighetslagen, avsnitt 18.6.
19. Genomförandet av förslagen
19.1. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
19.1.1. Bestämmelserna i TF
Vi föreslår att de nya bestämmelserna i TF träder i kraft den 1 januari 1992, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år när förslagen kan bli slutligt antagna av riksdagen.
De nya reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda bör tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet oavsett om de handlingar eller åtgärder som är föremål för prövning företagits före ikraftträdandet. Detta gäller dock med ett par undantag.
Efterforskningsförbudet i 13 kap. 9 och 10 åå kan med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen inte tillämpas på gärningar som företagits före ikraftträdandet (jämför 2 kap. 10å regeringsformen och 5 å första stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken). Motsvarande gäller skärpningen av det subjektiva rekvisitet i 3 kap. 5 å och införandet av den särskilda medverkansregleringen i den paragrafen.
19.1.2. Bestämmelserna i rättegångsbalken
Ändringarna bör tillämpas inte bara i mål som anhängiggörs efter ikraftträ- dandet utan också i andra mål om fråga därom uppkommer efter det att reglerna trätt i kraft.
19.1.3. Bestämmelserna i lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen
Bestämmelserna i lagen om undantag från rätten enligt 13 kap. TF skall träda i kraft samtidigt som ändringarna i TF.
Skadeståndsskyldighet bör inte kunna åläggas den arbetsgivare eller för- ening som före ikraftträdandet vidtagit åtgärder mot en anställd eller för- eningsmedlem i anledning av medverkan i tryckt skrift.
19.1.4. Bestämmelserna i den radiorättsliga regleringen
De ändringar som föreslagits i TF har fått motsvarigheter i den radiorätts- liga regleringen. Övergångsreglerna bör vara desamma.
1915. Övrigt
Våra förslag förutsätter att riksdagen antar förslaget till lag om skydd för företagshemligheter. De ändringar i detta lagförslag som vi förordar bör vara vidtagna senast vid ikraftträdandet av våra övriga förslag.
Vi föreslår att 9 kap. TF får en något ändrad lydelse. Bland annat innebär vårt förslag att föreskriften i 9 kap. 1 å TF om att justitiekanslern skall vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i TF ej överskrids, tas bort. Vi förutsätter att de följdändringar som detta kan föranleda i t.ex. 7å förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern blir vidtagna.
19.2. Kostnader
Ett genomförande av förslagen kan medföra kostnader för staten för hante- ringen av de mål som meddelarrätten i förhållandet mellan enskilda kan ge upphov till. Vår bedömning är att det kan bli fråga om endast ett begränsat antal rättsliga tvister och att kostnaderna därför bli försumbara.
Att göra någon välgrundad bedömning av vilka kostnader för enskilda — privatpersoner, företag eller föreningar — som en meddelarrätt i förhållan- det mellan enskilda kan ge upphov till är inte möjligt.
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av Bo Broomé
Majoritetens förslag innebär att arbetstvister som handläggs av tingsrätt såsom tryckfrihetsdomstol vid överklagande skall föras vidare till hovrätt och högsta domstolen. Enligt min mening bör domar i dessa mål i stället överklagas till arbetsdomstolen som slutinstans. Denna fullföljdsordning gäller f.n. när en tingsrätt som första instans har tagit upp en arbetstvist. Det rör sig här om ett rättsområde, det arbetsrättsliga, som är främmande för hovrätterna och högsta domstolen. Genom juryprövningen har enligt min mening tillräcklig hänsyn tagits till intresset av en bedömning från yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter. Det kan tilläggas att intresset av prejudikatsbildning har ansetts svagt i mål där jury kan medverka, varför knappast heller detta intresse kan åberopas till stöd för en möjlighet att föra de aktuella målen vidare till högsta domstolen.
Reservation av Britta Bjelle
Meddelarrätt
Både offentlighetsprincipen och meddelarfriheten är väsentliga för att ge medborgarna möjlighet till insyn i det allmännas verksamhet. Myndighets- utövningen baseras på lagar och författningar och den enskilde kan inte undandra sig myndigheternas maktutövning. Därtill kommer att många myndighetsbeslut dessutom är knutna till skilda slag av sanktioner. Efter- som den offentliga sektorn inte är utsatt för konkurrens är det också angeläget med insyn. Ytterligare skäl för insyn är att den offentliga sektorn finansieras med skattemedel.
Likartade förhållanden kan inte åberopas på den privata sektorn. Där finns i stället andra bärande skäl som talar för att det i lag införes en frihet att lämna meddelande för publicering. Särskilt motiverat är detta i fråga om offentlig verksamhet, som bedrivs i privaträttsliga former, t.ex. statliga och kommunala bolag och stiftelser. Här vore det naturligt med en utsträckt offentlighet, eftersom meddelarrätten inte tillgodoser behovet av insyn. Emellertid är det kanske möjligt att tillgodose dessa önskemål genom att gå vidare med ytterligare utvidgning av handlingsoffentligheten i enlighet med
det förslag som kommunalföretagskommittén lämnat (SOU 1988z6l). När det gäller enskilda företag och orgnisationer i Sverige har deras verksamhet många gånger utomordentligt stor betydelse för såväl enskilda som hela bygder och för samhällsutvecklingen. Det är därför angeläget att öka möj- ligheterna till insyn och en allmän debatt om verksamheten hos företag och privaträttsliga organisationer.
Mot bakgrund av detta ter det sig naturligt att utvidga meddelarrätten till hela den enskilda sektorn, där offentligheten traditionellt inte haft samma ställning och betydelse. Meddelarrätten föreslås gälla när en tystnadsplikt åvilar någon i enskild befattning eller på grund av något åtagande. Med hänsyn till att man genom lagstiftning gör intrång i avtal om tystnadsplikt, som träffats mellan enskilda och att det förbud mot efterforskning, som följer av meddelarrätten, kan uppfattas som otillbörligt intrång i närings- frihet och föreningsfrihet, krävs att meddelarrätten är förenad med undan- tag. Undantagen i lagen måste vara klara och tillräckligt skyddande. Ut- redningen om skydd för företagshemligheter framhöll att det behövdes en internationellt sett rimlig skyddsnivå för att svenska företag skulle kunna dra till sig utländskt kunnande. Skillnader i skyddsnivån mellan olika länder kan hindra eller försvåra överföring av teknologi till det land, som har lägre skyddsnivå (SOU 1983:52 s. 270).
Lagtekniska lösningar
För att företagen skall kunna fungera på en internationell marknad och inte drabbas av konkurrensnackdelar måste undantagsreglerna utformas så klart och säkert, att företagen i sin verksamhet kan hävda att det finns ett tillfredsställande skydd för känsliga uppgifter.
Förutom företagens tekniska och kommersiella hemligheter hör till un- dantagen uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.
Enligt min mening är dessa undantag av utomordentligt stor betydelse och dessutom borde de inte kunna genomgå alltför snabba förändringar. Undantagen borde därför, precis som meddelarrätten, anges i grundlag.
Skulle detta inte vara en framkomlig väg borde i vart fall den föreslagna konstruktionen av lag om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF inte bygga på en annan lag, nämligen den av riksdagen vilandeförklarade lagen om skydd för företagshemligheter. Företagshemlighetslagen har genomgått en säregen behandling. Regeringens proposition i denna fråga granskades av lagutskottets jurister. Denna granskning ledde fram till en särskild pro- memoria och ett reviderat förslag. Lagutskottet lät sedan detta reviderade förslag granskas av lagrådet. Vidare inhämtade lagutskottet yttrande från konstitutionsutskottet. På grundval av lagrådets, konstitutionsutskottets och lagutskottets synpunkter utarbetades det slutgiltiga förslaget. Detta förslag har inte remissbehandlats, vilket borde ha gjorts innan det nu läggs till grund för en lagstiftning om meddelarrätt.
Vidare har lagrådet i ett yttrande över en lagrådsremiss angående yttran—
defrihetsutredningens förslag uttryckt, att en reglering på detta område skall vara enkel, otvetydig och lättillämpad. Detta kan knappast anses ha uppnåtts genom att i grundlag införa meddelarrätt mellan enskilda och därefter införa undantagen i en vanlig lag som i sin tur hänvisar till lagen om skydd för företagshemligheter. Ett minimikrav för att göra lagstiftningen något så när lättillgänglig är att undantagen finns samlade i en enda lag.
Tydliga bestämmelser
Intressekonflikter kommer att göra sig gällande vid de avvägningsproblem, som den enskilde kommer att ställas inför vid bedömning av om en uppgift kan utlämnas. Det kommer i många fall att vara mycket svårt för den enskilde att avgöra om en företagshemlighet föreligger. Eftersom den en- skilde själv måste ta ställning till dessa frågor inför ett utnyttjande av meddelarfriheten krävs att lagstiftningen görs så förståelig som möjligt.
I lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF framgår att uppgifter som utgör företagshemligheter och som skyddas enligt lagen om skydd för företagshemligheter undantas från meddelarrätten. Men denna beskrivning gäller inte fullt ut.
I 1 kap. 2 å första stycket lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF finns i sin tur begränsningar i vad som skyddas som företagshemlighet. Där framgår att för bl.a. förhållanden som anses ha sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheter, är meddelarrätt tillåten.
Bortsett från att själva lagkonstruktionen är olycklig så är också be- gränsningen i vad som skyddas som företagshemlighet olyckligt formulerad. Den anställde, som i många fall knappast kan ha skapat sig en helhetsbild av företagets verksamhet, skall före det att en uppgift om en företagshemlighet lämnas ut, göra avvägningen om uppgiften har ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten. För den enskilde måste en sådan avvägning te sig omöjlig. Eftersom allmän- intresset dels varierar från tid till annan, dels är oprecist och svårtolkat, borde detta rekvisit inte användas i lagtexten.
Slutligen önskar jag peka på bestämmelsen i 13 kap. 9 å sista stycket TF om efterforskningsförbudet. Enligt min mening finns det fler fall än de som majoriteten angivit då efterforskning i enskild verksamhet ter sig rimlig, t.ex. vid falsk ryktesspridning till skada för verksamheten på ett företag eller då felaktig information lämnas ut, med påföljd att tredje man kan komma till skada om inte saken rättas till.
Sammanfattningsvis vill jag framhålla följande. Ett meddelarskydd inom den enskilda sektorn är mycket välkommet. Det förslag som nu läggs fram av utredningens majoritet är emellertid behäftat med flera brister. Den allvarligaste bristen år att lagförslagen bygger på definitionen av före- tagshemligheter i det vilande förslaget till lag om skydd för företagshemlig-
heter. Genom att meddelarskyddskommittén inte gjort en självständig be- dömning blir den nya lagen oklar och svårförståelig. Mot denna bakgrund reserverar jag mig mot kommitténs förslag.
Reservation av Ingvar Bratt
Kommitténs författningsförslag bygger på att lagen om skydd för före- tagshemligheter kommer att antas av riksdagen i sin nuvarande utformning. Kommittén föreslår endast smärre förändringar av detta lagförslag. Jag anser att lagen bör omarbetas i grunden, men jag har av praktiska skäl deltagit i kommittéarbetet som om lagen om skydd för företagshemligheter kommer att gälla.
Utifrån den förutsättningen stöder jag i allt väsentligt kommitténs be- tänkande.
Jag reserverar mig dock mot förslaget till 1 kap. 2 å första stycket lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF , i vilket skyddade företagshem- ligheter undantas från meddelarrätten, ”dock inte beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än in- tresset av att skydda hemligheten”.
Med denna skrivning ställs krav på att den presumtive meddelaren ska kunna avgöra vilket intresse som väger tyngst. Svårigheten att göra en riktig bedömning kan leda till att han avstår från att meddela sig. Om han gör en missbedömning kan detta stå honom dyrt.
Jag yrkar därför på att andra meningen i första stycket formuleras på följande sätt.
"Begränsningen gäller dock inte beträffande förhållanden som har all- mänintresse och som har eller kan förväntas få sådan betydelse för före- tagets anställda, dess kunder, människors och djurs hälsa, naturen eller samhället i övrigt att ett röjande får anses vara befogat.”
Jag reserverar mig också mot att efterforskningsförbudet (13 kap. 9 å första stycket TF) begränsas till att omfatta personer i företagsledande eller arbetsledande ställning resp. föreningsledande ställning. Efterforsknings- förbudet kan med denna begränsning alltför lätt kringgås t.ex. genom att en facklig organisation inom ett företag utför efterforskandet. Förbudet bör omfatta alla anställda resp. alla medlemmar. Härigenom blir förbudet effek— tivt, något som meddelare har stort behov av.
Reservation av Per Unckel
Meddelarfrihetsutredningens majoritet föreslår att systemet med meddelar- frihet inom den offentliga rätten skall utsträckas att gälla också förhållanden mellan enskilda. Jag delar inte denna uppfattning. Mina skäl är i första hand principiella.
Meddelarfriheten inom den offentliga rätten utgör en viktig del av den enskildes skydd mot offentligt maktmissbruk. Tanken bakom meddelar- friheten är följande:
Alla medborgare tillhör staten. På denna den offentliga makten har medborgarna lagt uppgifter som i vart fall en majoritet av dem ansett bör skötas kollektivt.
Den offentliga makten stiftar lagarna, kontrollerar att dessa följs och disponerar tvångsmedel för att säkerställa efterlevnaden. Den offentliga makten själv kontrolleras av medborgarna.
Meddelarfriheten är en del av detta medborgarnas kontrollsystem. Den syftar till att förhindra att den offentliga makten i skydd av ofta nödvändig sekretess missbrukar det förtroende medborgarna givit den.
Meddelarfrihetens regler är direkt konstruerade på ett sådant sätt att de öppnar en yttersta kontrollmöjlighet, men utan att onödigtvis äventyra sekretessen.
De omständigheter som motiverar meddelarfriheten inom den offentliga rätten är inte för handen i relationerna mellan enskilda. Till skillnad från enskildas förhållanden till den offentliga makten är enskildas förhållanden till andra enskilda frivilligt. Villkoren för detta kontraktsförhållande regle- ras visserligen ofta i lagarna. Det ändrar emellertid ingenting i förhållandets grundläggande frivilliga karaktär. Ett förhållande mellan enskilda kan bry- tas om en av parterna begär det.
Rätten att säga upp relationerna är den främsta kontrollmöjligheten i kontrakten enskilda emellan. Lojalitet och bundenhet medan relationen består är denna rättighets andra sida.
Den offentliga rättens meddelarfrihet skulle — om den överfördes också till andra områden — innebära att den avgörande skillnaden mellan stat och samhälle gjordes ännu mera tydlig än den redan är. Det är naturligtvis sant att det också utanför den offentliga makten finns centra som behöver kontrolleras. Men kontrollen skall ske i rättsstatens vedertagna former.
Kommitténs sakkunniga har — utöver de principiella invändningarna — påvisat en vidgad meddelarfrihets praktiska och konkreta nackdelar. Dessa förstärker de principiella invändningarna.
Det skall till slut understrykas att frågan om att vidga meddelarfriheten inte har någonting med beivrande av brottslig verksamhet att göra. Sådan verksamhet kan och skall beivras varhelst den förekommer. Ingenting hind- rar i dag att sådana uppgifter — också i förhållanden mellan enskilda — som misstänks vara brottsliga lämnas till polisen. Det är också till polisen brotts- misstankar skall anmälas, inte till nyhetsmedias redaktioner.
För att beivra brottslighet behövs alltså inga förändrade regler. Desto allvarligare är det att kommitténs hela arbete förefaller att ha den motsatta och oriktiga föreställningen som utgångspunkt.
Särskilt yttrande av Bo Hammar
Det vilande förslaget till lag om skydd för företagshemligheter är mycket långtgående och kan komma att allvarligt hämma den fria debatten. Med- delarskyddskommittén har i sitt arbete tvingats utgå från det tyvärr realistis- ka antagandet att det vilande lagförslaget i huvudsak kommer att antas av en majoritet i riksdagen. Kommittén har därför nödgats begränsa sig till att föreslå endast smärre förändringar i detta lagförslag.
Det betänkande som kommittén nu avger innebär klara förbättringar och utvidgningar av meddelarrätten. Men kommittén skulle självfallet ha kun- nat komma betydligt längre fram om den kunnat arbeta oberoende av förslaget till lag om företagshemligheter.
Frågan om vittnesplikten för journalister aktualiserades för en tid sedan genom det s.k. Äsheden-fallet. Jag har tidigare föreslagit att kommittén skulle få i uppdrag att se över hela detta problemkomplex. Direktiven tillåter tyvärr inte detta. I fråga om anonymitetsskyddet och vittnesplikten ansluter jag mig till Karl-Henrik Ekbergs särskilda yttrande. Det är an- geläget att dessa frågor får en snar lösning i enlighet med vad som skisserats i detta yttrande.
Särskilt yttrande av Karl-Henrik Ekberg
Angående lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF
Arbetet inom meddelarskyddskommittén har bedrivits med en i och för sig berömvärd snabbhet. Det har dock betytt att man känner en osäkerhet i frågan om analysen i alla avseenden har förts tillräckligt långt. En fortsatt noggrann prövning av förslagens innebörd och konsekvenser är därför angelägen.
Kommittén har tagit för givet att det vilande förslaget till lag om skydd för företagshemligheter kommer att slutligt antas av riksdagen och låtit det ingå som en viktig del av sin konstruktion. Lagförslaget har dock kompletterats av kommittén. Det hindrar inte att en ytterligare bearbetning av det vilande lagförslaget kan bli nödvändig.
I detta sammanhang skall i övrigt endast den tänkta utformningen av lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF behandlas. I denna har införts vissa undantag från den meddelarfrihet för anställda och förenings- medlemmar som föreslås bli grundlagsfäst i 13 kap. TF . Det viktigaste undantaget finns i lagens 2 å och gäller sådana uppgifter som utgör före- tagshemligheter enligt lagen om skydd för sådana hemligheter. Undantaget skall dock enligt ett stadgande i andra meningen av samma paragraf inte gälla beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten.
Det föreslagna stadgandet i 2 å andra meningen, som alltså innebär att meddelarfrihet skall kunna tillämpas också inom det område som täcks av
lagen om skydd för företagshemligheter, kan ibland bli av avgörande be— tydelse för de anställdas och föreningsmedlemmarnas möjligheter att utan sanktioner lämna uppgifter till tidningarna och andra massmedier. Regeln utgör en säkerhetsventil som även bör tillämpas beträffande de uppgifter som anges i 3—5 åå i lagen. Som skäl för detta kan anföras bl.a. följande.
Enligt utredningsdirektiven är syftet med meddelarfriheten att genom ökad insyn i viktiga företag och organisationer möjliggöra en mera genom- lysande debatt om och kritik av deras verksamhet.
Yttrandefrihetsutredningen framhöll i sitt slutbetänkande att beslut och åtgärder av olika intresseorganisationer kan ha sådana verkningar för en- skilda att de är fullt jämförbara med beslut av myndigheter och företag. Utredningen yttrade: ”I ett öppet samhälle måste medborgarna ha tillgång till kunskaper om vad som sker i inflytelserika institutioner. Där besluts— makt finns, där skall också insyn finnas.”
Vill man göra allvar av meddelarfriheten även utanför den offentliga rätten måste man låta ”allmänintresset” komma in som motvikt på ett större fält än vad kommittén har tänkt sig. Också beträffande centrala förhand- lingar mellan arbetsmarknadens parter och tillämpningen av lagen om medbestämmande i arbetslivet är det viktigt att uppgifter skall kunna läm- nas när allmänintresset väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten. Kraftmätningarna på arbetsmarknaden har i växande utsträckning kommit att utspelas med medborgarna som en berörd part. En kvalificerad tystnads- plikt på den privata sidan skulle för övrigt te sig särskilt egendomlig när en facklig organisation har en statlig myndighet som motpart. I sådana för- handlingar har de offentliga funktionärerna meddelarfrihet.
Kommittén har bl.a. i specialmotiveringen gjort ett försök att definiera begreppet ”allmänintresse”. Det visar sig då att detta står för ett intresse som redan i sig är tungt vägande. Sålunda sägs sammanfattningsvis att ”det skall röra sig om uppgifter av stor betydelse för många människor eller för grundläggande samhällsfunktioner eller vara sådant som berör förhållanden av stor principiell betydelse”. Att kräva att det så definierade allmän- intresset dessutom uppenbart skall väga över det motstående intresset i den tänkta intressekonflikten blir en dubblering, som kan göra meddelarfri- heten illusorisk.
Risken förstärks av den oklarhet som vid rättstillämpningen kan vidlåda tolkningen av ordet ”uppenbart”. Språkligt sett hänför det sig till tydlig- heten i en iakttagelse. Juridiskt sett är det inte ovanligt att ordet ges en vidare och Iösligare innebörd.
Ordet ”uppenbart" bör därför utgå ur den föreslagna lagtexten. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslås att andra meningen i 2 å lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF skall flyttas upp som andra mening i l å och ges följande lydelse.
”Med undantag för 6 och 7 åå gäller dock inte begränsningarna be- träffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten."
Samtidigt kan i 5 å all text utom första meningen utgå eftersom denna vid sidan av regeln om företagshemligheter i 2å skyddar vad som behöver skyddas enligt det föreslagna lagrummet. Motsvarande förkortning av lag- texten bör även ske i 13 kap. 5 å 4 TF.
Anonymitetsskyddet och vittnesplikten
I 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning fanns ett ofta citerat uttryck som underströk att anonymitetsskyddet fungerar som ”säker- hetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdragas, som böra bliva framdragna”. Under senare tid har vissa händelser visat att anonymitetsskyddet inte utgör det effektiva skydd för yttrande- och informationsfriheten som tidigare har uppfattats som självklart.
Sedan en journalist enligt 3 kap. 3 å 4 TF ålagts att vid domstol som vittne lämna uppgift om huruvida en meddelare till en tidning överlämnat en hemlig handling eller kvalificerat hemliga uppgifter har med fog ifrågasatts om inte anonymitetsskyddet för meddelare är på väg att undermineras. Det är därför nödvändigt att överväga om inte vittnesplikten i 3 kap. 3 å TF bör radikalt begränsas eller upphävas. Direktiven för meddelarskyddskommit- téns arbete ger inte utrymme för överväganden av detta slag. Det bör i stället uppdras åt en särskild utredning att pröva förutsättningarna för en genomgripande ändring av vittnesplikten enligt 3 kap. 3 å TF.
I avvaktan på en sådan utredning bör inriktningen vara att göra reglerna om kollision mellan anonymitetsskyddet och vittnesplikten om möjligt så klara att man kan förutse deras verkningar: den som tänker lämna ett meddelande för publicering bör kunna få ett klart besked om riskerna att bli utsatt för åtal. Det torde knappast vara möjligt att formulera en regel som helt uppfyller detta krav. Emellertid torde inte några betänkligheter före- ligga mot en huvudregel att vittnesplikt inte i något fall skall inträda utan att domstolen efter särskild prövning har funnit att skälen för detta väger tyngre än de skäl som talar för ett obrutet anonymitetsskydd. Därför bör i 3 kap. 3 å 4 TF införas samma förutsättning för åläggande av vittnesplikt som i punkt 5 i samma paragraf nämligen att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles.
Frågan om ytterligare begränsningar av vittnesplikt i andra mål än tryck- frihetsmål har lösts på skilda sätt i å ena sidan Danmark och Finland och å andra sidan Sverige. I Danmark och Finland är alla tvistemål och vissa brottmål generellt undantagna från vittnesplikten. I Danmark kan vittnes- mål avkrävas om det är fråga om ett brottmål där straffet är minst fängelse. I Finland är motsvarande straff fängelse i minst sex år.
Från yttrandefrihetssynpunkt skulle det även i Sverige vara en avsevärd fördel, om man gav anonymitetsintresset företräde framför vittnesplikten i alla tvistemål. Utformningen av 3 kap. 3 å 5 TF bör därför ändras till att enbart gälla brottmål och således motsättningsvis utesluta tvistemål.
Enligt 36 kap. 5 å fjärde stycket rättegångsbalken viker läkares, advoka- ters med fleras tystnadsplikt angående förtroliga hänvändelser för vittnes- plikten i mål om brott för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Om minimistraffet understiger fängelse i två år, upprätthålles alltså tystnadsplikten. Innebörden härav är att vittnesplikt gäller endast då fråga är om verkligt grova brott som mord, dråp, våldtäkt, grovt rån, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt sabotage och vissa av brotten mot rikets säkerhet. I anslutning till den nyss angivna regeln i rättegångsbalken bör i andra brottmål än sådana som handläggs som tryckfrihetsmål företräde ges åt vittnesplikten endast i mål om brott för vilket det stadgats strängare straff än fängelse i två år. En regel med detta innehåll bör införasi 3 kap. 3 å 5 TF.
Särskilt yttrande av Lars Gellner och Lennart Grabe
Inledning
En majoritet av kommitténs ledamöter vill efter förebild från den offentliga sektorn införa en lagreglerad meddelarrätt inom den enskilda sektorn. Enligt vår uppfattning har dessa ledamöter felbedömt vilka effekter detta skulle medföra. De har vidare inte i tillräcklig utsträckning beaktat de betingelser som råder inom enskild verksamhet.
Införandet av en meddelarrätt enligt förslaget skulle innebära ett stort ingrepp i de normer och förutsättingar som idag gäller inom den enskilda sektorn. För närvarande har de anställda en på sitt anställningsavtal grun- dad lojalitetsplikt mot sin arbetsgivare. Inom ramen för avtalsfriheten har vidare avtal om tystnadsplikt träffats i branscher där verksamheten kräver det. Förslaget om meddelarrätt innebär en grundläggande ändring av dessa förhållanden. Genomförs förslaget kommer presumtionen att bli att den anställde i väldigt stor utsträckning är fri att lämna information till pressen. Den grundläggande friheten att träffa bindande avtal i dessa avseenden kommer att beskäras. Sammantaget innebär detta att det uppstår en uppen- bar risk för skador och intrång i företags och organisationers verksamhet.
Det finns i detta sammanhang anledning att från vår sida markera att vi anser att uppgifter om brottsliga gärningar och andra allvarliga missför- hållanden inom företag och organisationer skall kunna dras fram i dags- ljuset. Det vilande förslaget om en lag om skydd för företagshemligheter innehåller en reglering av denna fråga som är tillräcklig. Enligt det förslaget klarläggs att anställda kan lämna ut sådana uppgifter. En lagstiftning med en sådan säkerhetsventil och med bibehållande av presumtionen om tyst- nadsplikt motsvarar också vad man finner i övriga länder i västvärlden. I fråga om nu anförda förhållanden saknas det således anledning att överväga behovet av ytterligare lagreglering i syfte att öka öppenheten.
Det har inte framkommit något som tyder på att det enligt nu gällande ordning finns något förhållande som på ett mer påtagligt sätt försvårar för journalister att erhålla önskvärd information. Enligt vad som framkom vid
den hearing med företrädare för massmedia, som har hållits under ut- redningsarbetets gång, verkar det tvärtom vara så att svenska journalister vid en internationell jämförelse har goda möjligheter att erhålla information från och om företag. Vidare måste man fråga sig vad det är för typ av information som har sådant allmänintresse att detta i sig motiverar införan— det av en meddelarrätt på den enskilda sektorn. De fåtaliga exempel som angivits i betänkandet är enligt vår uppfattning inte av denna karaktär. I detta sammanhang får man inte glömma bort att exempelvis skattefrågor och miljöfrågor — för att ta några av de i betänkandet angivna exemplen — redan idag är underkastade insyn och kontroll från allmänna organ. Företag har en mycket långtgående informationsskyldighet gentemot myndigheter och andra allmänna organ i dessa och en rad andra frågor. Det finns all anledning att också mot bakgrund av detta förhållande — som för övrigt inte ägnas någon nämnvärd uppmärksamhet i betänkandet — ifrågasätta behovet av den föreslagna meddelarrätten.
Vår principiella inställning är således att någon meddelarrätt inte bör införas inom den enskilda sektorn. Vi vill dessutom särskilt beröra några speciella frågor som vi anser vara av vikt.
Konkurrensförhållanden
Det utmärkande för den enskilda sektorn, tillskillnad från den offentliga, är att verksamheten där huvudsakligen i en eller annan form sker under konkurrens. Detta sätter sin alldeles speciella prägel på verksamheten. För ett företag som arbetar under konkurrens, såväl inhemsk som av inter- nationell natur, är det utomordentligt viktigt att inte från konkurrenssyn- punkt skadliga uppgifter om företaget förmedlas till konkurrenter. Om- fattningen av skadan i dessa avseenden beror, förutom på karaktären hos de lämnade uppgifterna, på kunskapen hos informationsmottagaren. Vad som för det stora flertalet tidningsläsare framstår som en skäligen harmlös upp- gift, låt vara med ett visst allmänintresse, kan för en läsare med insikter och förmåga att värdera uppgiften i förhållande till andra uppgifter, framstå som högintressant från konkurrenssynpunkt. Företaget ifråga löper därmed risk att skadas.
Många svenska företag är i sin verksamhet i hög grad beroende av goda relationer till utländska företag. I vissa fall är det svenska företaget på ett helt avgörande sätt beroende av ett väl fungerande utländskt samarbete. För de utländska företagen måste en lagstadgad meddelarrätt i Sverige framstå som något främmande och samtidigt oroande. Det är inte osanno- likt att utländska samarbetspartners mot den bakgrunden vänder blickarna åt andra håll vid exempelvis nyetableringar. Risken härför är särskilt stor vad gäller forsknings- och utvecklingsarbete.
I en tid då ett närmande till förhållandena inom EG eftersträvas i det svenska lagstiftningsarbetet framstår det som felaktigt att genom införandet av en meddelrätt inom den enskilda sektorn radikalt kasta om rättsläget i Sverige i en i förhållande till andra länder avvikande riktning. Det svenska
rättssystemet måste framstå som begripligt för utländska näringsidkare och jurister om internationell handel och samverkan skall främjas.
Karaktären hos meddelarrätten
Den föreslagna meddelarrätten utgör en nyhet i svensk rätt. Det nu be- fintliga meddelarskyddet i tryckfrihetsförordningen kan anses ha sitt be- rättigande mot bakgrund av intresset att genom offentliggörande av olika uppgifter säkerställa medborgarnas möjligheter till insyn i den offentliga verksamheten och därigenom möjliggöra för utomstående att kontrollera att denna verksamhet sker i överensstämmelse med givna regler. Detta är särskilt viktigt beträffande de inslag i den offentliga verksamheten som sammanhänger med myndighetsutövning. Meddelarskyddet har sin avgö- rande betydelse såsom en del i säkerställandet av det angivna insyns- och kontrollintresset. Yttrandefrihetsutredningens uttalande av innebörd att meddelarskyddet är ett medel att förverkliga offentlighetsprincipen utgör enligt vår uppfattning en riktig beskrivning av dess funktion.
Som angivits ovan är företag underkastade insyn och kontroll från allmän- na organ. Behovet av insyn från enskildas sida i kontrollerande syfte gör sig därför inte alls gällande på samma sätt inom den enskilda sektorn som inom den offentliga. Någon myndighetsutövning förekommer ju exempelvis inte där. Även i övrigt skiljer sig verksamheterna i den enskilda och den offent- liga sektorn åt på ett markant sätt. Mot den bakgrunden kommer den föreslagna meddelarrätten att framstå som en artfrämmande och udda företeelse inom den enskilda sektorn.
Syftet med den föreslagna meddelarrätten påstås vara att genom att möjliggöra insyn främja en öppen debatt om förhållandena inom den en- skilda sektorn. Vi anser att en livlig sådan debatt i och för sig redan finns idag. Information och åsiktsyttringar om diverse förhållanden inom närings- livet, av såväl negativt som positivt slag sett från företagets synpunkt, förekommer i riklig omfattning dagligen i massmedia. Detta hindrar natur- ligtvis inte att debatten säkerligen kan tillföras ytterligare näring. Vi ställer oss emellertid tveksamma till om en meddelarrätt generellt kan bidra till en från allmänna synpunkter motiverad seriös debatt i de av utredningen angivna exemplen. Enskilda anställda kan ofta ha svårt att sätta sig in i de följder i konkurrenshänseende som ett utlämnande av olika slag av in— formation kan föra med sig. Exempelvis kan upptäckten av en miljöför- bättrande tillverkningsmetod behöva hemlighållas till dess den är helt fär- digutvecklad och erforderligt rättsligt skydd erhållits. Vad gäller skattepla- nering är det ett normalt och fullständigt legitimt inslag i varje välskött företags ekonomiverksamhet. Den kontroll och insyn som myndigheter utövar, i kombination med de säkerhetsventiler avseende brott och allvar- liga missförhållanden som det vilande förslaget till lag om skydd för före- tagshemligheter innehåller, tillgodoser enligt vår uppfattning väl allmän- hetens insynsintresse i de i betänkandet anförda exemplen.
Det framlagda lagförlaget om meddelarrätt är från rent lagteknisk ut-
gångspunkt på många ställen oprecist. Det finns all anledning att antaga att förslaget om det genomförs kommer att medföra stora tolkningsproblem såväl för domstolar som — och kanske framför allt — för arbetsgivare, arbetstagare och föreningsmedlemmar. I och för sig måste av naturliga skäl en lagstiftning såsom den föreslagna meddelarrätten innehålla allmänna och oprecisa uttryck. Detta är emellertid snarast ett skäl som talar mot att införa meddelarrätt. Som exempel kan anges det på olika håll förekommande uttrycket ”allmänintresse”. När det gäller uppgifter om skydd för före- tagshemligheter eller om enskilda personers privata förhållanden skall en- ligt förslaget uppgiften ändå kunna lämnas ut om allmänintresset uppenbart väger tyngre än sekretessintresset. Det är alldeles klart att denna avvägning är utomordentligt svår att göra i det enskilda fallet. Risken är stor för felbedömningar, som kan innebära att uppgifter felaktigt lämnas ut. Ofta är skadan redan skedd i och med ett publicerande, och en efterföljande de- menti eller ett tillrättaläggande har ofta ingen eller enbart begränsad ver- kan.
Börsfrägor
Företag som är noterade på fondbörs i Sverige eller utomlands måste kunna kontrollera nyhetsflödet från företaget och kunna garantera att detta är korrekt. En felaktig eller ofullständig information kan ge upphov till kurs- rörelser som innebär att sparare och investerare i olika länder drabbas hårt på ett oförutsebart sätt. Om uppgifter, korrekta eller felaktiga sådana, sprids vid olika tidpunkter i olika länder leder detta till att olika marknaders berättigade krav på samtidig information eftersätts, med åtföljande risk för skadliga effekter vad gäller kurspåverkan.
Många av de uppgifter som enligt kommitténs förslag omfattas av med- delarfriheten är av den karaktären att de kan vara kurspåverkande. Stock- holms fondbörs inregistreringskontrakt ställer krav på företagen i fråga om information m.m. Med införandet av en meddelarrätt måste den frågan ställas om företagen till fullo kan uppfylla dessa förpliktelser. Förhållandet till utländska börser och deras krav på företagen kan innehålla motsvarande komplikationer.
Inverkan på den privata arbetsmarknaden
En följd av den föreslagna meddelarrätten är att de avtalade tystnadsplikter för anställda inom den enskilda sektorn som finns idag — antingen inskrivna i anställningsavtalet eller kollektivavtal — kommer att från rättslig synpunkt bli helt eller delvis verkningslösa. Den föreslagna lagregleringen kommer således, vilket också påpekas i betänkandet, att innebära ett ingrepp i avtalsfriheten på detta område. Detta är principiellt sett mycket betänkligt. Förutsättningarna för träffade avtal på dessa områden förändras. Det finns vidare anledning att befara att inte bara området för de avtalade tystnads- plikterna kommer att luckras upp utan även den allmänna lojalitetsplikt
som idag finns hos anställda. Detta vore djupt olyckligt. Det måste framstå som svårförståeligt för en anställd att han får lämna uppgifter till en journa- list men inte till andra personer, exempelvis sin hustru, goda vänner eller arbetskamrater. Risken är uppenbar att utlämnande av uppgifter även till dessa och andra personer uppmuntras genom en meddelarrätt.
Enligt förslaget skall pågående förhandlingar rörande löne- eller andra anställningsvillkor undantas från meddelarrätten. Varför endast dessa för- handlingar blivit uppmärksammade i betänkandet framstår som svårför- ståeligt. Sedan lång tid har parterna på arbetsmarknaden samarbetat för att lösa problem inom arbetslivets område. I detta samarbete har förhandlingar som samarbetsform intagit en central plats. Många för arbetsrätten grund- läggande frågor har kunnat lösas förhandlingsvägen. Som ett exempel kan nämnas föreningsrätten som för arbetarnas del blev avtalsfäst så tidigt som 1906 efter förhandlingar mellan SAF och LO.
Listan på områden som därefter blivit föremål för förhandlingar och överenskommelser är lång. Det har varit fråga om samarbetsavtal av olika slag som anger hur förhandlingar skall genomföras och hur olika tvister skall lösas. Som ett aktuellt exempel kan anges Utvecklingsavtalet som träffades 1982 mellan SAF, LO och PTK. Detta avtal utgör en påbyggnad på medbestämmandelagens inflytanderegler och syftar till ett informellt och naturligt samarbete mellan de lokala parterna. Det har också varit fråga om avtal som har rört mer avgränsade frågor, exempelvis arbetsmiljö, lönesta- tistik, utbildning, trygghetsfrågor, ungdoms- och inskolningsplatser, organi- sationen av företagshälsovården och jämställdhet.
Den samförståndsanda och vilja att gemensamt lösa uppkommande pro- blem som präglar denna förhandlingstradition förutsätter att parterna har förtroende för varandra. Detta gäller inte bara vid regelrätta förhandlingar, vare sig de förs lokalt, centralt eller mellan huvudorganisationerna. Det är lika viktigt vid andra former av samarbete, exempelvis i permanenta parts- sammansatta organ, i tillfälligt sammansatta arbetsgrupper eller vid in— formella möten för utbyte av information.
Vi anser att den föreslagna medelarrätten, även om den inte föreslås gälla mellan organisationerna, utgör ett allvarligt hot mot det samarbete och den samförståndsanda som kommit — och dagligen kommer — till uttryck mellan parterna. Förutsättningarna att parterna gemensamt skall lyckas lösa upp- kommande problem, vare sig det handlar om företags- eller arbetslednings- frågor, kommer att allvarligt försämras om en meddelarrätt enligt förslaget genomförs. Vi anser att detta är utomordentligt allvarligt.
Ekonomiskt förtal
Företag har ett uppenbart behov av skydd mot att bli beljugna. Införandet av en meddelarrätt i enskilda förhållanden ökar risken för att felaktig information lämnas ut. Skadeverkningarna till följd härav kan bli mycket omfattande. I flera länder finns en möjlighet för företag att få ersättning från den som vårdslöst skadat bolaget genom uppgifter till massmedia. Som
utredningen konstaterar saknas uttryckliga bestämmelser i svensk rätt som direkt reglerar ekonomiskt förtal och ärekränkning av kollektiv.
Frågan om ekonomiskt förtal har vid flera tillfällen behandlats av Riks- dagen. Utredningens förslag aktualiserar i hög grad på nytt införandet i svensk lagstiftning av ett skydd mot ekonomiskt förtal. Företagens behov av ett sådant skydd ökar avsevärt om den föreslagna lagstiftningen genomförs. Den lösning av problemet som utredningen föreslår — en regel om undantag från meddelarrätten men utan krav på att uppgiftslämnaren med omsorg kontrollerar sina uppgifter och utan möjlighet för företagen att få ekono- misk gottgörelse — ärinte tillfyllest. Vi beklagar att utredningen inte har sett det som sin uppgift att närmare utreda frågan om ekonomiskt förtal. Det är vår uppfattning att, om utredningens förslag skulle övervägas som grund för lagstiftning, frågan om ersättning vid ekonomiskt förtal måste skyndsamt utredas innan beslut i lagstiftningsfrågan fattas.
Sammanfattningsvis menar vi att nackdelarna med den föreslagna med- delarrätten är så uppenbara att förslaget inte kan genomföras.
Särskilt yttrande av Staffan Kellerborg, Gunilla Magnusson och Kristina Olinder
Det svenska folkets rätt till insyn i den offentliga sektorn är av grund- läggande demokratiskt värde. Den offentliga sektorn arbetar direkt på medborgarnas uppdrag. I någon mening kan sägas att alla är delägare i den offentliga sektorn.
Även om insynen i den offentliga sektorn är ovanlig, eller närmast unik, i ett internationellt perspektiv, så omfattas den i Sverige av så gott som alla. Offentlighetsprincipen och till den gränsande frågor upplevs med rätta som en hörnsten i det demokratiska bygget.
Umgänget människor emellan har emellertid en annan karaktär. Vi vill kunna träffas och diskutera utan att andra har lagenlig rätt att få insyn i våra diskussioner.
Den rätten vill vi ha också om våra samtal och träffar sker i organiserad form. Vare sig vi bildar ett religiöst samfund, en facklig organisation eller t.ex. en idrottsförening vill vi själv kunna bestämma över vår verksamhet.
Demokratiska organisationer arbetar ständigt med att förbättra informa- tionen inom organisationen. Medlemmarna har rätt till en fullödig in- formation, dels för att kunna påverka verksamheten och besluten, dels för att vid behov kunna ställa de ansvariga till svars.
Organisationernas rätt att själva arbeta med dessa frågor utan inbland— ning från dem som inte är medlemmar är en självklar del av föreningsrätten, som i sin tur är en annan av hörnstenarna i det demokratiska bygget.
I andra länder har vi sett en annan utveckling. Så har t.ex. regeringen i
Storbritannien genom lagstiftning bestämt hur de fackliga organisationerna ska sköta sina inre angelägenheter.
Men i det svenska samhället har det hittills funnits en mycket bred enighet om att föreningar i största möjliga utsträckning ska få bestämma över sig själva.
Det är svårt att hitta undantag från denna regel. Ett undantag är att domstolar har rätt att pröva uteslutningar av medlemmar ur föreningar, där medlemskapet har ett direkt ekonomiskt värde, t.ex. fackliga organisatio- ner.
Huvudprincipen måste, enligt vår uppfattning, fortsätta att gälla. Det innebär att ingen allmän meddelarrätt bör införas för medlemmar eller anställda i organisationer.
Vi menar också att om utredningens majoritet anser det befogat att öka den allmänna insynen i företag och organisationer har den gått fel väg. Meddelarrätten har inte, och kan inte ha, som syfte att på ett allmänt plan öka offentligheten och insynen.
Den funktionen har den inte heller på den offentliga sektorn. Där är det handlingars offentlighet som är all grund för medborgarnas insyn. Med— delarfriheten fungerar mer som en nödventil; den enskilde anställde kan lämna ut hemliga uppgifter för publicering. Men den ger inte allmänheten någon som helst rätt till insyn i verksamheten. Meddelarrätten är ett kom- plement till offentlighetsprincipen.
Om det är en mer allmän insyn som eftersträvas måste vägen gå över frågan om handlingars offentlighet. Också utredningens majoritet är delvis inne på dessa tankar, men avfärdar dem eftersom den vägen är mer be— svärlig att gå. Det är, enligt vår uppfattning, ett dåligt argument för att beträda en felaktig väg.
Däremot kan det anses motiverat att bygga in en säkerhetsventil för den enskilde också på den privata sektorn. Han eller hon ska inte tvingas till tystnad om allvarliga missförhållanden eller brott som kommit till den enskildes kännedom. Där bör en meddelarrätt införas för alla typer av organisationer, såväl för medlemmar som för anställda.
Detta är att gå ett steg längre i öppenhet än utredningsförslaget eftersom utredningens majoritet inte vill att medlemmar i så kallade rent ideella organisationer ska ha någon som helst form av meddelarrätt.
Samma meddelarrätt bör också finnas för de anställda i företag. Det finns en inbyggd motsättning mellan å ena sidan största möjliga informationsspridning inom ett företag och å andra sidan från företaget ut till grupperingar utanför företaget.
Vår erfarenhet säger att om en företagsledning misstänker att information som sprids inom ett företag kommer att lämnas vidare, då kommer före- tagsledningen att aktivt verka för att minska informationsspridningen inom företaget.
Detta är för oss en central punkt, varför vi inte kan acceptera utrednings- majoritetens förslag. För demokratin på arbetsplatserna, för de anställdas möjlighet till insyn och inflytande, för ett gott arbetsklimat är det avgjort
viktigare att informationen inom ett företag eller mellan företagsledningen och de fackliga organisationerna fungerar, än att de anställda får en med- delarrätt att gå till journalister med hemliga uppgifter.
Men självklart bör också anställda i företag vid allvarliga missförhållan- den och brott ha en lagstadgad meddelarrätt.
Vårt förslag om att införa meddelarrätt i organisationer och företag vid allvarliga missförhållanden och brott ligger, enligt vår uppfattning, väl i linje med det allmänna rättsmedvetandet.
Införandet av denna meddelarrätt bör kombineras med utredningsmajo- ritetens förslag i tillämpliga delar vad avser förbud mot efterforskning, förbud mot sanktioner och rättegångsordning.
Vi vill också erinra om det anonymitetsskydd för journalisters källor som redan i dag gäller. Anonymitetsskyddet i förening med den utökning av meddelarrätten, som vi föreslår, är en rimlig väg att gå för att öka den enskildes möjlighet att agera.
Skulle statsmakterna vilja ansluta sig till majoritetens huvudlinje vill vi anföra följande.
Majoritetens förslag innebär att helt olika villkor gäller för olika former av privata sammanslutningar.
För företagen finns skyddet mot företagshemligheter, som undantar en mycket stor del av företagens hemliga uppgifter. Därmed får förslaget markant begränsade effekter för företagen.
Organisationerna behandlas sinsemellan helt olika. Ekonomiska för— eningar har samma skydd för företagshemligheter som företagen. Med- lemmarna i rent ideella organisationer får ingen som helst meddelarrätt.
Kvar finns ideella organisationer där medlemsskapet har en ekonomisk betydelse. Där slår förslaget fullt ut.
Utredningen har inte ens haft som ambition att uppnå lika eller likartade villkor för olika delar av den privata sektorn. Man har enbart behandlat varje del för sig, och frågat vad som varit lämpligt just för den delen. Därmed har man tappat helhetssynen och har inget sammanhängade för- slag.
Enligt vår mycket bestämda mening ska t.ex. uppgifter om kapitalförvalt- ning omfattas av samma regler oavsett om det gäller ett företag, en facklig organisation eller en religiös sammanslutning. Enligt utredningens förslag gäller olika regler för vart och ett av desa tre fall. Det förefaller oss helt orimligt.
Konsekvenserna av sådana gränsdragningar blir närmast komiska om inte frågan varit av allvarlig karaktär. Om t.ex. en organisation ligger i för- handlingar om ett stort aktieköp, omfattas denna uppgift av meddelarrät- ten. Om ett företag ligger i exakt samma förhandling är uppgiften undanta- gen från meddelarrätten. Det anses då vara en företagshemlighet.
Majoritetens förslag innebär att det är skilda regler så att företagen ska få rätt att förvalta sitt kapital mer effektivt än till exempel löntagarnas organi- sationer.
Ett annat exempel: Majoriteten säger att de stora organisationerna har
sådan betydelse för samhällsutvecklingen så att de därför ska omfattas av meddelarrätten.
Det är måhända en rimlig motivering. Men betänksamma blir vi när vi ser att samma majoritet vill undanta medlemmarna i de politiska partierna. Kanske partierna inte har samma betydelse för samhällsutvecklingen?
Majoriteten har i ett flertal sammanhang inte ställt frågan vad som av principiella skäl ska omfattas av meddelarrätten. Istället har man valt att se om eventuella sanktioner är intressanta och låtit detta styra förslagen.
Vår uppfattning är att rättigheter inskrivna i en grundlag måste grundas på principiella uppfattningar om vilka som ska ha rätt till en rättighet. Men majoriteten menar i stället att frågan om sanktionernas betydelse ska vara avgörande. Det synsättet kan vi inte dela.
Ett exempel: Man undantar rent ideella organisationer, därför att man inte tycker att lagen ska förhindra uteslutning som sanktion. Enligt vår uppfattning kan sanktionsfrågan lösas när man svarat på den principiella frågan om vilka som ska ha meddelarrätt.
De olikheter vi pekar på har inget samband med svårigheter att dra gränserna. Dessa tillkommer som en extra komplikation, och utredningen har gjort dessa frågor än svårare, genom att införa så olika regler för olika delar av den privata sektorn. Det finns alldeles för många gränser att tvista om.
Just gränsdragningsfrågorna kan bli mycket markanta för idrottens del. Idrottsföreningar är sinsemellan mycket olika. Detta gäller såväl föreningar inom ett och samma specialförbund som — framför allt — föreningar i olika specialförbund.
Många föreningar är att betrakta som rent ideella. Åtskilliga torde dock vara av sådan karaktär att medlemskapet kan anses ha en särskild ekono- misk betydelse för medlemmen. Det föreligger otvivelaktigt en betydande svårighet att bedöma om en viss förening är att räkna till den ena eller andra kategorin. Resultatet blir en betydande rättsosäkerhet för såväl medlem som förening.
Exempel: Alla föreningar har stadgar som följer ”Normalstadgar för idrottsföreningar”. I dessa finns inskrivet bl.a. att en medlem kan uteslutas om han "motarbetat föreningens verksamhet eller ändamål eller uppen- barligen skadat föreningens intressen". Med utredningsförslaget som grund kan medlem i en förening som inte har ekonomisk betydelse för med- lemmen uteslutas om han lämnar ut uppgifter som skadar föreningens intressen. En medlem i den andra föreningskategorin kan bara uteslutas vid vissa fall av sådant uppgiftslämnande.
Vår huvudkritik mot förslaget, också om man accepterar majoritetens ambitionsnivå, är alltså att det skapar mycket skiftande, och därmed krång- liga, regler för olika delar av den privata sektorn. Den enskilde får svårt att överblicka regelsystemet, samtidigt som exakt samma typ av verksamhet drabbas av helt olika regler, beroende på vem som utför verksamheten.
En annan fråga vi särskilt vill peka på är de olika typer av avtalsför- handlingar som sker. Majoriteten säger att meddelarrätt inte bör finnas
under pågående löneförhandlingar. Däremot vill man inte göra undantag för t.ex. jordbruksförhandlingar och hyresförhandlingar.
Det är svårt att se konsekvensen eller det logiska i en sådan gräns- dragning.
J ordbruksförhandlingarna har samma karaktär som löneförhandlingarna. De kan t.o.m. sägas vara en form av löneförhandlingar.
Exakt samma skäl som kan anföras för att behandla löneförhandlingar med särskild omsorg kan sägas om jordbruksförhandlingarna.
Vid stödjer majoritetens förslag om att löneförhandlingarna bör vara undantagna. Men det skall också gälla jordbruksförhandlingarna och hyres- förhandlingarna.
Sammanfattning
Vi anser att det bör finnas en säkerhetsventil för den enskilde på den privata sektorn i form av en meddelarrätt som omfattar allvarliga missförhållanden och brott som kommit till den enskildes kännedom. Denna meddelarrätt skall gälla över hela den privata sektorn i form av företag och organisatio— ner. Denna form av meddelarrätt torde redan i dag omfattas av det allmän- na rättsmedvetandet.
Om utredningsmajoritetens förslag ändock skulle följas vill vi framhålla att de tillskapade reglerna är alltför krångliga med stora svårigheter för den enskilde att tolka rättssystemet. Samma typ av verksamhet drabbas av helt olika regler, beroende på vem som utför verksamheten. Även till sin karak- tär lika verksamheter omfattas av diametralt olika regler.
Så menar vi t.ex. att all kapitalförvaltning bör vara undantagen, inte bara den som sker i företag och liknande. Dessutom bör inte bara löneför- handlingar vara undantagna från meddelarrätten. Det bör också hyres- och jordbruksförhandlingar vara.
Särskilt yttrande av Sverker Lindström
Det är angeläget att det i grundlag blir klarlagt att friheten att lämna meddelanden för publicering även gäller mellan enskilda. Jag stöder således i allt väsentligt kommitténs förslag och att det bör genomföras enligt tids- planen. Jag har dock invändningar mot utformningen av kommitténs förslag på två punkter.
Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70) föreslog i frågan om med— delarskydd på den privata sektorn att endast yrkeshemligheter av teknisk och kommersiell natur inom företag och organisationer skulle undantas från meddelarskyddet. Det i riksdagen vilande förslaget till lag om skydd för företagshemligheter går avsevärt längre i skyddande riktning. Det är inte bra för yttrandefriheten och den öppenhet som bör prägla det svenska samhället. Bland annat därför är en utvidgad meddelarrätt viktig. Lagen om skydd för företagshemligheter får inte bli alibi för att inte genomföra en
förbättrad meddelarrätt. Men på grund av att kommittén tvingats utgå från att riksdagen kommer att acceptera lagen om skydd för företagshemligheter får det som konsekvens att meddelarrätten blir mer vidsträckt i organisatio- nerna än inom företagen. Detta är i vart fall på en punkt orimligt.
] det föreslagna nya 13:e kapitlet i TF bör det därför i paragraf 5 och i motsvarande avsnitt i lagen om begränsning av rätten enligt 13 kap. TF göras ett tillägg som har betydelse för organisationerna. Tillägget bör ta sike på att ge samma skydd för organisationernas ekonomiska verksamhet som företagen har enligt lagen om skydd för företagshemligheter. Det rör sig framförallt om förhållanden där företag och organisationer är aktörer på samma marknad, t.ex. vid placering av fonderade strejkmedel, fastighets- köp och försäljningar och liknande affärsförbindelser. Lagtekniskt kan ett sådant undantag utformas genom ett tillägg i '”inskränknings”-katalogen i 13 kap. 5 & TF. Inskränkningen skulle då tillåtas omfatta endast sådana ekonomiska förhållanden inom organisationerna som åtnjuter skydd enligt lagen om skydd för företagshemligheter. Då skapas jämlikhet i affärshänse- ende mellan företag och organisationer.
Kommitténs förslag till ändringar av reglerna att höra enskilda journalis- ter enligt bestämmelserna i 3 kap. 3 & TF är inte tillräckliga. Skyddet bör utvidgas så att det utomordentligt sällan och endast i alldeles speciella situationer kan bli tal om att enskilda journalister ska tvingas bryta sin tystnadsplikt. Jag ansluter mig därför helt till förslagen i det särskilda yttrande som Karl-Henrik Ekberg avgivit.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda
Dir. l988z57
Beslut vid regeringssammanträde 1988-10-20.
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds. anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågan om meddelar— friheten i förhållandet mellan enskilda. Syftet är att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag. organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.
Huvuduppgiften för kommittén bör vara att föreslå en reglering som inne- bär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda.
Kommittén bör emellertid söka avgränsa tillämpningsområdet för en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda så att den kommer att gälla endast hos de organ där den kan anses motiverad och inte omfatta varje rela- tion mellan enskilda personer.
Vidare bör kommittén bedöma vilka undantag som bör finnas på medde- larfrihetens tillämpningsområde.
Ytterligare en huvuduppgift är att överväga hur ett väl fungerande efter— forskningsförbud riktat mot enskilda bör utformas.
Kommittén bör. i samband med ett förslag i fråga om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. föreslå lämpliga regler för rättegången i mål som rör ett sådant meddelarskydd.
Den reglering som föreslas skall vara så enkel och lättillämpad att den lämnar god vägledning för de enskilda som den i första hand avser. Reglerna bör utformas så. att de också! kan fogas in i en ny grundlag till skydd för ytt- randefriheten.
&&
Dir. 198857
340
Möjligheterna till ökad insyn genom meddelarfrihet hos företag och orgnisationer bör utredas
Fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för vårt lands samhällsskick. En förutsättning för att åsikter skall kunna formas fritt är att uppfattningar kan föras fram utan hinder och att information kan flöda obehindrat. För att sä- kerställa möjligheterna till — som det heter i tryckfrihetsförordningen (TF) — ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har vi olika konstitutionella regelsystem. Regeringsformen tillförsäkrar medborgarna bl.a. yttrandefri- het och informationsfrihet. Friheten att yttra sig i tryckta skrifter har ett de- taljerat skydd i tryckfrihetsförordningen.
För den fria åsiktsbildningen är det av särskild betydelse att samhällsfrå- gor i vidsträckt mening kan bli föremål för allmän debatt och fri informa- tionsförmedling. Sådana frågor rör naturligtvis i första hand de offentliga or- ganens verksamhet — det är ju de som har medborgarnas uppdrag att ha hand . om samhällets gemensamma angelägenheter. Öppenhet hos riksdagen och hos beslutande kommunala församlingar samt hos myndigheter inom för- valtningen och domstolsväsendet är av grundläggande betydelse för att med- borgarna skall kunna ta ställning i olika samhällsfrågor som ett led i den de- mokratiska beslutsprocessen. Sedan gammalt gäller därför i vårt land en vid- sträckt offentlighetsprincip hos dessa allmänna organ.
Offentlighetsprincipen har olika beståndsdelar. Reglerna i regeringsfor- men om yttrande- och informationsfrihet gäller för dem som är verksamma hos det allmänna — de s.k. offentliga funktionärerna — lika väl som för med- borgarna i gemen. l regeringsformen slås också fast principen om domstols- förhandlingars offentlighet. Tryckfrihetsförordningen innehåller å sin sida bestämmelser om — förutom tryckfriheten — allmänna handlingars offentlig- het samt om den s.k. meddelarfriheten, som innebär särskilt stora möjlighe- ter att lämna information för publicering i tidningar och andra tryckta skrif- ter. Jag återkommer strax till det närmare innehållet i bestämmelserna om meddelarfriheten.
Karaktäristiskt för de olika komponenterna i offentlighetsprincipen är att de primärt avser verksamheten hos samhällsorganen. I ökande utsträckning har emellertid också en motsvarande möjlighet till insyn i verksamheten hos privata företag och organisationer kommit i blickpunkten. Människors lev- nadsförhållanden påverkas kanske i lika hög grad av beslut som fattas på det privata området som av beslut hOS staten eller kommunerna. Man kan uttrycka saken så att privata maktcentra är väl så viktiga för den enskildes välfärd som det allmännas verksamhet. Frågor om makt och insyn i detta perspektiv belyses närmare i direktiven till maktutredningen (Ju l985:02) och ide resultat av denna kommittés arbete som publiceras. Jag avstår därför från att utveckla dessa tankegångar närmare i detta sammanhang.
Företag och andra privata organisationer avgör till skillnad från de offent- liga organen i stor utsträckning själva vad som skall komma till allmänhetens kännedom. Visserligen finns det en del föreskrifter i bolags- och förenings- lagstiftningen om att vissa handlingar skall registreras hos olika myndigheter och där vara offentliga. Likaså är företagen i stor utsträckning skyldiga att lämna uppgifter till myndigheter för skilda ändamål. I den mån sådana upp- gifter inte omfattas av sekretess. står de till allmänhetens förfogande. Möj- ligheterna till insyn är dock avsevärt mindre i enskilda företag och organisa- tioner än i statliga och kommunala myndigheter.
Företag och organisationer som drivs i privaträttsliga former förekommer också som ett led i det allmännas verksamhet. En viss utvidgning av hand- lingsoffentligheten till detta område har nyligen beslutats av riksdagen (prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 290, SFS 1988:836). Som föredra- gande statsrådet framhöll i lagstiftningsärendet (a. prop. s. 121) är det dock redan på det området, som ju ligger närmast myndighetsområdet, svårt att nå särskilt långt med en ökad handlingsoffentlighet. Att utvidga denna form av offentlighet till enskilda företag och organisationer över huvud taget framstår därför inte som någon framkomlig väg om man vill öka möjlighe- terna till insyn inom den privata sektorn.
För att nå en ökad öppenhet i enskilda verksamheter får man i stället pröva andra vägar. Då träder den förut nämnda meddelarfriheten i förgrun- den. Som anfördes i prop. 1986/87:15] skulle det innebära en betydelsefull förstärkning av offentlighetsprincipen om meddelarfriheten kunde utvidgas till att gälla också utanför det område där den gäller i dag (8. 121). Riksda- gen har — som kommer att redovisas närmare i det följande — i det nämnda lagstiftningsärendet anslutit sig till denna principiella uppfattning och begärt att regeringen skall se till att frågan blir föremål för skyndsam utredning (KU 1987/88:36 s. 39). Jag delar självfallet uppfattningen att det är angeläget att öka möjligheterna till en vid insyn i och en allmän debatt om verksamheten hos viktiga företag och andra privata organisationer. Förutsättningarna för en öppen samhällsform är inte givna en gång för alla. Vi måste vara beredda att anpassa de rättsliga reglerna efter ändrade förhållanden så att folkstyrel- sen vid varje tid kan verka under bästa möjliga förutsättningar.
Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra den begärda utredningen.
Meddelarfriheten m.m.
Meddelarfriheten ingår som en beståndsdel i den tryckfrihetsrättsliga reg- leringen. Den är en utveckling av en av principerna i tryckfrihetsrätten, näm- ligen att bara en person skall svara för innehållet i en tryckt skrift. vanligen författaren till en bok eller utgivaren av en periodisk skrift. De personer som
på olika sätt i övrigt tar del i tillkomsten av skriften skall i princip vara fria från ansvar för innehållet i det tryckta och kan inte dömas för sin medverkan annat än i särskilt angivna undantagsfall. Den kategori av medverkande som består av personer som lämnar uppgifter för publiceringi tryckt skrift brukar betecknas som meddelare och det finns i tryckfrihetsförordningen särskilda regler som tar sikte just på dem.
I 1 kap. 1 & tredje stycket slås sålunda fast att det skall stå envar fritt att, i alla de fall då förordningen inte föreskriver annat, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Fri- heten gäller meddelanden som lämnas till författare eller någon annan som är att anse som upphovsman till framställningen i skriften, till skriftens utgi- vare eller. om det finns en särskild redaktion för skriften, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.
Som en påbyggnad av meddelarfriheten gäller numera också s.k. anskaf- farfrihet. Enligt tryckfrihetsförordningen skall nämligen var och en ha rätt att, om inte annat följer av förordningen, anskaffa uppgifter och underrättel- ser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för publicering i enlighet med meddelarfriheten (1 kap. 1 & fjärde stycket TF). När det gäller sättet att anskaffa uppgifter och under- rättelser får dock straff och skadeståndsansvar föreskrivas i vanlig lag.
Meddelarfriheten är som antytts inte undantagslös. Vissa begränsningar gäller även för den som vill lämna meddelanden för publicering. Dels får vissa av de brott i brottsbalken som gäller rikets säkerhet bestraffas även om de begås av en meddelare (7 kap. 3 & första stycket 1 TF). Dels finns det i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt främst sekretesslagen(1980:100. omtryckt 1988:9) vissa begränsningar (7 kap. 3 li första stycket 2 och 3 TF). Av särskilt intresse i detta sammanhang är att vissa tystnadsplik- ter kan ges försteg framför principen om meddelarfrihet. De skall i så fall enligt tryckfrihetsförordningen anges i en särskild lag, vilket har skett i 16 kap. sekretesslagen.
Meddelarfriheten innebär emellertid att det i andra fall än de nu nämnda är tillåtet att lämna ut också sådana uppgifter som omfattas av sekretess, om det sker för publicering i en tryckt skrift.
Meddelarfriheten är en av komponenterna i vad som sammanfattande brukar benämnas meddelarskyddet enligt tryckfrihetsförordningen. En an- nan beståndsdel i detta är det s.k. anonymitetsskyddet (3 kap. TF). Detta har i sin tur olika delar: rätten att vara anonym, tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i fråga om vem som har lämnat meddelanden för publicering samt förbud för allmänna or- gan att efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är till- låtna. Anonymitetsskyddet sträcker sig delvis längre än meddelarfriheten.
Så gäller t.ex. den nyss nämnda tystnadsplikten i princip även till förmån för personer som i och för sig får ställas till ansvar för att de har lämnat uppgifter i publiceringssyfte.
De regler om meddelarskydd som nu har beskrivits har motsvarigheter i
den radiorättsliga lagstiftningen. i princip gäller meddelarskyddet alltså även för dem som lämnar meddelanden för publicering i radio och TV.
Meddelarskyddet har sin största betydelse när det gäller de offentliga funktionärerna. Dess betydelse för andra personkategorier är— såsom har utvecklats i prop. 1986/87:151 (s. 117—119) — mera begränsad. Det bör fram— hållas att det visserligen inte alltid är helt klart hur tryckfrihetsförordningens regler om meddelare skall tillämpas i alla situationer. Rent generellt kan i alla fall sägas att meddelarskyddet inte gäller i förhållandet mellan enskilda på samma sätt som i relationen mellan det allmänna och medborgarna. Detta innebär att möjligheten att utan risk för någon form av negativ reaktion lämna uppgifter är mindre för dem som är verksamma i företag och andra privata organisationer än för offentliga funktionärer. Deras rätt att bidra med information till den allmänna debatten i samhällstragor är alltså i mot— svarande grad begränsad i dag.
Tidigare behandling av frågan om meddelarfrihet i förhållandet mellan en- skilda
Yttrandefrihetsutredningen föreslog meddelarskydd [ förhållandet mellan enskilda
Yttrandefrihetsutredningen (YFU). som tillkallades år 1977. hade i upp- drag att skapa ett regelsystem efter mönster av tryckfrihetsförordningen för andra medier än det tryckta ordet. I uppdraget ingick att undersöka möjlig- heterna att utvidga meddelarskyddet till de nya medier som skulle komma att omfattas av grundlagsskyddet.
YFU avgav år 1983 sitt huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna yttrande- friheten, i vilket kommittén föreslog att också radio och TV, filmer och vi- deogram m.fl. medier skulle få ett skydd i en ny, särskild grundlag efter mönster i tryckfrihetsförordningen. I betänkandet tog YFU även upp frågan om att utvidga offentlighetsprincipen till att gälla i förhållandet mellan en- skilda.
Kommittén ansåg att en ökad insyn borde möjliggöras genom en utvidg— ning av föreskrifterna om meddelarfriheten så att - till skillnad mot nu — också uppgifter. som omfattas av tystnadsplikter som är grundade på avtal eller som annars är dispositiva. säkert skulle falla under meddelarfriheten
(bet. s. 167 f.). För vissa slags uppgifter ansåg dock YFU undantag från med- delarfriheten ofrånkomliga. Ett viktigt undantag skulle avse tekniska och kommersiella yrkeshemligheter. Kommittén föreslog att undantagen skulle framgå direkt av grundlag.
Den föreslagna friheten att lämna meddelanden för publicering skulle för— enas med ett förbud för dem som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning att efterforska den som lämnat ett sådant meddelande.
YFU:s förslag innebar att tvister mellan enskilda om meddelarskyddet skulle prövas under medverkan av jury (SOU 1983:70 s. 204). I ett senare betänkande (Ds Ju 1986:4) lade YFU fram förslag om de processuella regler som förslaget om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda förutsatte.
YFU:s förslag om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda fick ett skiftande mottagande vid remissbehandlingen. En stor grupp remissinstan- ser ansåg att meddelarfriheten inte borde gälla i förhållandet mellan en- skilda. Den största gruppen stödde dock förslaget. Många remissinstanser ansåg emellertid att frågorna borde övervägas ytterligare innan man tog slut- lig ställning.
Regeringen ansåg att yttrandefrihetsutredningens förslag inte borde läggas till grund för lagstiftning
I november 1986 beslöt regeringen en lagrådsremiss med förslag i syfte att stärka grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Förslaget, som grundades på YFU:s huvudbetänkande, innebar att nya föreskrifter i tryckfrihetsförord- ningen skulle införas till skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter. Föreskrifterna skulle samlas i en ny, andra avdelning av förordning- en.
Frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behandlades tämligen utförligt i lagrådsremissen. Som har framgått ansåg föredragande statsrådet att det var synnerligen önskvärt att offentlighetsprincipen ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt och att det skulle vara en betydelse- full förstärkning av denna princip om meddelarskyddet kunde utvidgas till att gälla även utanför det område där det gäller i dag.
I remissen konstaterades emellertid att YFU:s förslag kritiserats för bris- tande tydlighet. Bl.a. ansågs tillämpningsområdet för de nya föreskrifterna otillräckligt beskrivet och avgränsningen av den krets för vilken efterforsk- ningsförbudet skulle gälla oklar och opraktisk. Vidare anfördes att frågan om vilka undantag från meddelarfriheten som borde gälla inte var tillräckligt belyst. Undantaget för tekniska och kommersiella yrkeshemligheter för— ringade dessutom värdet "av den föreslagna meddelarfriheten. Också frågan om vilka åtgärder av t.ex. en privat arbetsgivare som skulle vara otillåtna
som reaktion på att någon utnyttjat meddelarfriheten ansågs vara delvis oklar. Slutsatsen av övervägandena i lagrådsremissen blev att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken att meddelarfriheten borde gälla också utanför myndighetsområdet men att något förslag inte kunde läggas fram i lagstiftningsärendet. Den bedömningen grundades i första hand på att det inte var möjligt att på det då tillgängliga underlaget åstadkomma en regle- ring som var enkel. otvetydig och lättillämpad. Tanken ansågs dock inte övergiven. Den kunde tas upp på nytt i lämpligt sammanhang (se prop. 1986/87:15] s. 124). Regeringens proposition i ärendet gavs en mera begränsad räckvidd än lagrådsremissens förslag genom att förslaget om nya grundlagsregler till skydd för andra uttrycksformer än det tryckta ordet inte lades fram (se prop. 1986/87:151). Propositionen begränsades därför främst till vissa förstärk- ningar av skyddet för tryckta skrifter.
Riksdagen begärde ytterligare utredning
Riksdagen behandlade propositionen under våren 1988. Riksdagens ställ— ningstagande innebar önskemål dels om en fortsatt beredning under parla- mentarisk medverkan med sikte på att skapa en särskild grundlag för de ak— tuella nya medierna, dels om fortsatt utredning av frågan om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda. I ärendet anförde konstitutionsutskottet att det fanns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den offent- liga sektom. Eftersom det var fråga om en komplicerad lagstiftningsfråga kunde det material som förelåg i ärendet inte anses vara tillräckligt som un- derlag för ett förslag i saken. Enligt utskottets mening borde regeringen i stället se till att frågan blev föremål för skyndsam utredning. Riksdagen anslöt sig i sitt beslut i ärendet till utskottet (rskr. 290).
Utredningsuppdraget
Huvuduppgiften för den kommitté som nu bör tillkallas blir att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. En sådan princip kan emellertid inte gälla fullt ut, varför en viktig uppgift för kommit- tén är att överväga vilka begränsningar av principens räckvidd som kan be- hövas.
Tillämpningsområdet bör avgränsas
Bakom tanken på att i någon form göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför myndighetsområdet ligger som jag tidigare nämnt förhållandet att
makt och inflytande i samhällsfrågori betydande utsträckning finns hos före- tag och andra enskilda organisationer. Det torde vanligen gälla i högre grad ju större företaget eller organisationen är. Självfallet är det inte uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse förekommer även i mindre omfat- tande verksamhetsformer. Behovet av insyn beror på den samhälleliga bety- delsen av vad som förekommer hos ett företag eller en organisation.
Men när det gäller en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda bör det understrykas att en sådan helst inte bör omfatta områden där den ter sig främmande. Den bör t.ex. inte gälla inom privatlivets sfär. Erfarenheterna i lagstiftningsfrågan får anses peka på att det behövs en avgränsning av det område där meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda skall gälla (jfr prop. 1986/87:151 s. 122). Frågan bör analyseras närmare än som hittills har skett. Kommittén bör överväga behovet av en sådan avgränsning.
Behovet av undantag på meddelarfrihetens tillämpningsområde bår övervå- gas
Även med ett avgränsat tillämpningsområde torde det finnas behov av vissa undantag från meddelarfriheten inom detta område. Ett sådant behov torde finnas såvitt gäller företags affärs- och driftförhållanden. YFU förmo- dade att det på den enskilda arbetsmarknaden och inom organisationsvåsen- det och föreningar i övrigt är mycket vanligt att avtal och stadgar innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och att dessa ofta är föga preciserade (se SOU 1983:70 s. 162). YFU:s förslag torde till betydande del ha syftat till att öka insynen i företag och organisationer genom att meddelanden skulle få lämnas för publicering utan hinder av sådana tystnadsplikter. Däremot an- såg YFU att det var otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i tek- niska och kommersiella yrkeshemligheter. Som allmän princip borde enligt YFU gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjlighe— ter att fungera på en marknad äventyrades.
Den principen bör inte frångås. Inte minst när det gäller företag som arbe- tar i utlandskonkurrens är det av vikt att likvärdiga förutsättningar råder (jfr dir. 1988z43).
Det måste emellertid uppmärksammas att det under beredningen av YFU:s förslag ifrågasattes om en meddelarfrihet som inte omfattar yrkes- hemligheter av teknisk eller kommersiell natur har annat än ett mera begrän- sat värde (prop. 1986/87:151 s. 123). Diskussionen om meddelarfriheten på detta område har även kommit upp i samband med frågan om ny lagstiftning om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155). Meningen med en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda är att offentlighetsprincipens syfte skall bli tillgodosett också inom privaträttsliga maktkoncentrationer.
Syftet är att genom ökad insyn i viktiga företag och organisationer möjlig- göra en mera genomlysande debatt och kritik av deras verksamhet. För att det syftet skall nås måste meddelarskyddet i förhållandet mellan enskilda gö- ras effektivt och meningsfullt. Det nya utredningsarbetet bör därför inriktas på att så långt det är möjligt få till stånd en reglering som inte inskränker meddelarfriheten när det gäller hemliga uppgifter hos företag och organisa- tioneri samma utsträckning som YFU:s förslag.
När det gäller ideella föreningar och andra organisationer har behovet av att kunna bevara vissa hemligheter knappast analyserats under det hittillsva— rande lagstiftningsarbetet. Kommittén bör därför bilda sig en uppfattning om vilka sådana intresen som kan behöva skyddas och föreslå de undantag från meddelarfriheten som kommittén anser befogade.
'Utöver undantaget är yrkeshemligheter av teknisk och kommersiell na- tur föreslog YFU ett antal andra undantag från meddelarfriheten i förhållan- det mellan enskilda, t.ex. i fråga om uppgifter om personliga förhållanden. Idet nya utredningsarbetet bör övervägas i vad mån skydd för uppgifter av det avsedda slaget är nödvändigt. Även behovet av andra undantag bör över- vägas.
Vilka sanktioner mot wddelare bör förbjudas?
För att tanken på en grundlagsfäst meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda skall kunna förverkligas förutsätts också att det görs möjligt att be- döma vilka åtgärder som träffas av ett förbud mot sanktioner mot en medar— betare som har lämnat ett meddelande för publicering. Kommittén bör där- för gå igenom och beskriva de åtgärder som det kan vara fråga om och be— döma i vad mån de bör uteslutas av ett meddelarskydd.
En efterforskningsförbud behövs
En fråga som kräver en ingående analys är om det är möjligt att komplet— tera skyddet för uppgiftslämnare med ett förbud mot efterforskning från en- skildas sida. En svårighet ligger häri att ange vem som inte får bedriva efter— forskning. YFU förordade en lösning som byggde på tanken att förbudet borde begränsas till att gälla personer som i rimlig mening kan anses svara mot uttrycket "allmänt organ" i det nuvarande efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 & TF. [ YFU:s förslag beskrevs dessa personer som "de som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning". Med detta ut- tryckssätt ville YFU avgränsa den krets mot vilken förbudet skulle rikta sig till densamma som kan göras straffrättsligt ansvarig för brott som begås i verksamheten.
Den av YFU förordade lösningen mötte viss kritik under remissbehand- lingen och i lagrådsremissen. Den ansågs kunna ge upphov till tillämpnings- svårigheter. Det skulle i praktiken kunna bli svårt för de personer som kunde tänkas vara skyldiga att iaktta förbudet att veta om de fick forska efter en meddelares identitet eller inte. Mot YFU:s förslag anfördes också att förbu- det skulle kunna kringgås genom att bulvaner anlitades för att göra under- sökningar. Kritik riktades också i detta sammanhang mot avgränsningen av vad slags uppgifter som inte skulle få lämnas ut i skydd av meddelarfriheten och som alltså skulle få motivera att efterforskningar utfördes.
De invändningar som riktades mot YFU:s förslag i detta avseende var en bidragande orsak till bedömningen att förslaget om meddelarfrihet i förhål- landet mellan enskilda inte borde läggas fram för riksdagen. Det står också klart att det här rör sig om en väsentlig punkt i uppbyggnaden av ett verk- samt meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda. Det blir därför en ange— lägen uppgift för den nya kommittén att söka en lösning på frågan hur ett efterforskningsförbud skall utformas så att det kan få avsedd verkan.
En rättegångsordning skall utformas
Mera ingående överväganden än som hittills har förekommit torde också vara nödvändiga för att det skall gå att bedöma möjligheterna att åstad- komma en praktiskt fungerande rättegångsordning för att pröva mål som av- ser skyddet för uppgiftslämnare inom den enskilda sektorn. Den lösning som föreslogs av YFU kritiserades för att vara alltför komplicerad. Den nya ut- redningen bör inriktas på en enklare rättegångsordning. ] likhet med vad som gäller för mål som rör skyddet för uppgiftslämnare på det offentligrätts- liga området bör riktmärket vara att juryprövning skall stå parterna till buds.
De lagtekniska frågorna har stor betydelse
När man överväger utformningen av ett meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda gör sig kraven på att regleringen skall vara så enkel, otvety- dig och lättillämpad som möjligt gällande med betydande styrka (jfr prop. 1986/87:151 s. 124). Tydliga gränser är av vikt för dem som avser att lämna uppgifter för publicering. Klarhet och enkelhet i regleringen är också viktiga för den som får orsak att ta ställning till om han skall försöka efterforska en uppgiftslämnare. Den lösning som föreslås måste alltså fylla sådana krav i lagtekniskt hänseende att föreskrifterna lämnar god vägledning för enskildas handlande.
YFU:s förslag om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda byggde i lagtekniskt hänseende pa kommitténs eget förslag till grundlagsföreskrifter om vilka offentligrättsliga tystnadsplikter som skulle få ges företräde framför
meddelarfriheten. Det förslaget mötte stark kritik under remissbehand- lingen och lades inte till grund för lagstiftning ( prop. 1986/87:151 s. 129 - 134). Den kommitté som nu bör tillkallas måste därför söka en annan teknisk lösning än den som YFU föreslog. Kommittén bör därvid ha en betydande frihet att överväga olika alternativ. Det kan få godtas att regleringen i tenni- nologiskt avseende skiljer sig något mer från tryckfrihetsförordningens mönster än vad YFU:s förslag gjorde. Inte alla föreskrifter till skydd för meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behöver ha sin plats i grundlag. Valet mellan grundlag och vanlig lag är betydelsefullt särskilt när det gäller föreskrifter om undantag från meddelarfriheten. Den nya kommittén bör noga överväga vilka regler som är bäst ägnade att tillgodose det praktiska rättslivets krav utan att eftersätta den varaktighet i regleringen som grundlagsformen skall säkerställa. Kom- mittén bör därvid undersöka i vad mån det är lämpligt med en lösning som bygger på den reglering som riksdagen har antagit som vilande grundlagsbes- lut (7 kap. 3 & tredje stycket TF) och som innebär att det s.k. uppskovsförfa- randet vid rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 & tredje stycket re- geringsformen) skall vara tillämpligt också på lagförslag beträffande undan- tag från meddelarfriheten.
En uppdelning mellan grundlag och vanlig lag av reglerna om rättegången torde vara ofrånkomlig. Kommittén bör överväga hur en sådan fördelning av de processuella bestämmelserna bör göras. Det är en fördel om regleringen av meddelarfriheten kan knyta an till be- grepp som används i näraliggande rättsliga sammanhang. Det torde visa sig inte minst i fråga om hur undantagen från meddelarfriheten skall beskrivas. Den nya kommittén bör hålla sig underrättad om den fortsatta bered— ningen av frågan om ett sådant utvidgat grundlagsskydd. Kommittén bör utgå från att dess förslag skall omfatta även sådana medier och utforma för- slagen så att de kan fogas in i en ny grundlag.
Ramar för kommitténs arbete
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Det bör vara avslutat i sådan tid att en proposition med förslag till grundlagsändringar kan läggas fram år 1990 med beaktande av tidsfristen i 8 kap. 15 & första stycket regeringsfor— men.
Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (19761119) — med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(J ustitiedepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv %
&
Dir. l989:3
Tilläggsdirektiv till meddelarskyddskommittén (Ju l988z03)
Dir. 198913
Beslut vid regeringssammanträde 1989—02-02
Chefen för justitiedepartementet. statsrådet Freivalds. anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att meddelarskyddskommittén får i uppdrag att överväga jus- teringar av vissa föreskrifter i tryckfrihetsförordningen (TF). Det gäller tyst— nadsplikten för dem som är verksamma inom bl.a. tidningsföretag och ny- hetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publicering.
Kommittén bör också överväga om TF:s särskilda föreskrifter om skrifter som är tryckta utomlands är lämpligt utformade på vissa punkter. Det gäller friheten att lämna meddelanden för publicering. om det är fråga om skrifter som är huvudsakligen avsedda för spridning här i landet. och att anskaffa uppgifter i sådant publiceringssyfte.
Kommitténs nuvarande uppdrag
Genom beslut den 20 oktober 1988 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan en- skilda (dir. 1988z57). Kommittén har numera tillkallats och arbetar under namnet meddelarskyddskommittén (Ju l988:03).
Kommitténs huvuduppgift är att föreslå en reglering som innebär att frihe- ten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Utredningsarbetet bör enligt direktiven bedrivas skyndsamt och vara avslutat i sådan tid att en proposition med för- slag till grundlagsändringar kan läggas fram är 1990 med beaktande av tidsfristen i 8 kap. 155 första stycket regeringsformen.
352
Tystnadsplikten
Grundläggande för tryckfrihetsrätten är att det enligt TF (omtryckt 1988: 1448) skall stå var och en fritt att trycka skrifter och att utan föregående granskning lämna ut dem för spridning. TF innehåller emellertid även andra regler till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Dit hör skyddet för nyhetskällorna, meddelarskyddet.
Meddelarskyddet har flera komponenter. En är meddelarfriheten. En an- nan är det s.k. anonymitetsskyddet ( 3 kap. TF ). Detta har i sin tur olika de- lar: rätten att vara anonym. tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i fråga om bl.a. vem som har lämnat meddelanden för publicering samt förbud för allmänna organ att efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är tillåtna.
Föreskrifterna i 3 kap. TF om rätt till anonymitet fick sin nuvarande ut- formning år 1976 (prop. 1975/76:204, KU 54, rskr. 394, KU 1976/7711, rskr. 2, SFS 1976:955). De ändringar som då genomfördes innebar att den krets som är skyldig att iaktta tystnad om meddelares och författares identitet ut— vidgades. De innebar också att villkoren för att tystnadsplikten skall vika vid vittnesförhör skärptes. Tidigare tog vittnesplikten alltid över tystnadsplik— ten.
Motsvarande bestämmelser finns i den särskilda radiorättsliga ansvarig- hetslagstiftningen (se främst 9 & radioansvarighetslagen1966:756, 95 ändrad 1977:1018).
Tolkningen av dessa regler i TF har i slutet av år 1988 aktualiserats då jus- titiekanslern begärde att under ed få höra en journalist vid en dagstidning om vem som lämnat vissa uppgifter som publicerats i tidningen. I den debatt som uppstått efter detta har det gjorts gällande att de nuvarande föreskrif- terna om tystnadsplikt till skydd för uppgiftslämnare inte är lämpligt utfor- made. Från flera håll har det uttalats önskemål om en översyn av föreskrif- terna.
Källskyddet för skrifter som trycks utomlands
Enligt 1 kap. 1 & tredje och fjärde styckena TF skall det stå envar fritt att meddela uppgiftcr för publicering i tryckta skrifter och att anskaffa uppgifter i sådant syfte. Denna frihet skall enligt 13 kap. 5 & TF gälla även anskaffande och meddelande av uppgifter för offentliggörande i skrift som trycks utom riket. De inskränkningar i meddelar- och anskaffarfriheten som gäller enligt 7kap. 35 TF motsvaras dock enligt 13 kap. 55 av något längre gående un— dantag om meddelandet eller anskaffandet görs för publicering i en skrift som trycks utom riket. Föreskrifter av liknande slag finns i radioansvarig- hetslagen (1 och Sää).
Föreskrifterna i 13 kap. Sä TF kom ursprungligen till med tanke på ny- hetsförmedlingen till utlandet. Sin nuvarande utformning fick de i samband med den nyss nämnda tryckfrihetsrättsliga reformen år 1976. Också i fråga om dem har det i den allmänna debatten på senare tid gjorts gällande att de är otillräckliga som skydd för nyhetskällorna och i behov av översyn. I första hand har kritiken avsett att de längre gående inskränkningarna i meddelar- friheten gäller även tidningar som väl trycks utomlands men är avsedda för spridning i Sverige.
Det nya uppdraget
Enligt vad som tidigare gällde hade vittnesplikten generellt företräde framför tystnadsplikten enligt TF. Genom den reform som beslutades år 1976 ersattes den tidigare ordningen med en reglering som bygger på en av- vägning emellan de två viktiga samhälleliga intressen som står mot varandra. Dessa är dels intresset att kunna beivra allvarlig brottslighet m.m. dels skyd- det för bl.a. massmediernas källor. För min del anser jag att den avvägning som då gjordes fortfarande äri huvudsak riktig. Det finns därför inte anled- ning att se över reglerna annat än i begränsad utsträckning. Vad jag syftar på är främst att det kan behöva undersökas i vad mån det är oklart vilka frågor som får ställas vid förhör enligt 3 kap. 3 ä 4 TF. Saken har diskuterats för det fallet att en misstänkt person inte har velat vara anonym när han med- delat uppgifter för publicering men det finns ett behov av att få bekräftat huruvida han då har begått ett brott eller inte. I sammanhanget bör också punkten 5 i samma paragraf uppmärksammas (jfr. 36 kap. 85 andra stycket och 49 kap. 45 första stycket 3 rättegångsbalken). Den är en mera generell bestämmelse som kan vara tillämplig i olika situationer.
Kommittén bör således överväga om det i klarhetens intresse finns ett be- hov av att justera de nämnda bestämmelserna i 3 kap. 3 & TF. Också motsva— rande föreskrifter i den radiorättsliga regleringen bör tas med i översynen.
Om kommittén finner att det behövs lagändringar. bör den lämna förslag till sådana.
Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter för publicering i skrifter som trycks utom riket bör det klarläggas i vad mån det har blivit van- ligare att skrifter. som huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige. trycks utomlands. Om det visar sig att en sådan utveckling har fört med sig ett behov av ändring i föreskrifterna i 13 kap. 55 TF om meddelar- och an- skaffarfriheten bör kommittén lägga fram förslag till sådana ändringar. Frå- gan om motsvarande ändringar i den särskilda radiorättsliga ansvarighets— lagstiftningen bör också uppmärksammas.
Det nya uppdrag som jag vill ge kommittén är inte mera omfattande än att det bör kunna slutföras inom den ursprungliga tidsramen för kommitténs arbete.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen utvidgar kommitténs uppdrag i enlighet med vad jag har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(J ustitiedepartementet)
Bilaga 3 Förteckning över enligt 16 kap. sekretesslagen (1980:100) kvalificerade tystnadsplikter
1. Av ordföranden i utrikesnämnden beslutad ovillkorlig tystnadsplikt för ledamot av nämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden (10 kap. 7 & tredje stycket andra meningen regeringsformen).
2. Tystnadsplikt för ledamot eller tjänsteman i riksdagen angående vad som förekommit vid sammanträde inom stängda dörrar (2 kap. 4 & andra stycket riksdagsordningen). Den kvalificerade tystnadsplikten avser uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. — Sammanträde kan hållas inom stängda dörrar om det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation. Riksdagen kan för särskilt fall besluta att helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.
3. Tystnadsplikt för ledamot, suppleant eller tjänsteman i riksdagsutskott angående vad som enligt beslut av regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation; dock endast såvitt avser uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt (4 kap. 15 & riks- dagsordningen).
4. Tystnadsplikt för den som tagit befattning med tillkomsten eller ut- givningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och för den som varit verksam inom företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter rörande vem som är för- fattare eller har lämnat meddelande eller är utgivare till icke periodisk skrift (3 kap. 3 & TF). — Vissa undantag gäller från tystnadsplikten enligt denna bestämmelse; se avsnitt 2 och 16.
5. Tystnadsplikt för programutgivare, den som är eller har varit anställd hos programföretaget eller annan som har tagit befattning med radiopro— gram eller med nyhetsmeddelande för sådant program rörande vad han erfarit om vem som författat eller framställt program, framträtt i program eller lämnat meddelande för offentliggörande i program (9 & radioansvarig- hetslagen (1966:756) , 1 5 lagen ( 1982:460 ) om ansvarighet för närradio och
356
2 ä' lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar). — An- gående undantag från tystnadsplikten enligt denna punkt, se ovan under punkt 4.
6. Tystnadsplikt för den som tagit befattning med tillkomsten eller med sändningen eller spridningen av en radio- eller kassettidning angående vad han därvid fått veta om vem som är författare eller annan upphovsman till innehållet i radio- eller kassettidningen, vem som har framställt denna eller vem som har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 & tredje stycket TF till den periodiska skrift som utgör radio— eller kassettidningens förlaga (11 och 16 åå lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar). — Angående undantag från tystnadsplikten enligt denna punkt, se ovan under punkt 4.
7. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos regeringen, inom utrikesrepresentationen eller hos annan myndighet för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellan- folklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös och vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt (2 kap. 1 & sekretesslagen ).
8. Tystnadsplikt p.g.a den sekretess som gäller hos riksbanken för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik i de fall det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs (3 kap. 1 & sekretesslagen).
9. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift som hänför sig till
1. förundersökning i brottmål
2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevak- ningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som avser kvarhållande av försändelse på befordringsanstalt eller om teleavlyssning och hemlig teleövervakning på grund av beslut av dom- stol, undersökningsledare eller åklagare. Motsvarande sekretess gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polis- myndighet, tullmyndighet eller kustbevakningen med att uppdaga, utreda eller beivra brott (5 kap. 1 & sekretesslagen). 10. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på
1. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier,
2. tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammunition, spräng- ämnen, klyvbart material eller radioaktivt avfall,
3. telekommunikation,
4. behörighet att få tillgång till upptagning för automatisk databehand- ling eller annan handling; allt i de fall det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (5 kap. 2 & sekretesslagen). 11. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift som lämnar
eller kan bidra med upplysning om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av uppgifter utan att föreskriven sekretess åsidosätts, i de fall det kan antas att syftet med metoden motverkas om uppgiften röjs (5 kap. 3 & sekretessla- gen). 12. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som, utöver vad som följer av punk- terna 9—11, gäller inom polisväsendet och kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (5 kap. 45 sekretesslagen ). 13. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess inom hälso- och sjukvården som gäller för uppgift
1. om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, i de fall det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men,
2. i annan medicinsk verksamhet såsom rättsmedicinsk och rättspsykiat- risk undersökning, insemination, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering och åtgärder mot smittsamma sjukdomar,
3. i verksamhet som avser särskilda omsorger om psykiskt utvecklings- störda och därmed likställda, samt
4. i verksamhet hos myndighet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård. (7 kap. 1 & sekretesslagen). — Vissa undantag från sekretessen gäller enligt lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988:1473) om undersökning be- träffande HIV-smitta i brottmål samt enligt 7 kap. 2 & sekretesslagen såvitt avser
1. beslut av utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden
2. annat beslut i ärende enligt lagstiftningen orn viss psykiatrisk vård, om beslutet angår frihetsberövande åtgärd
3. beslut enligt lagstiftningen om smittskydd, om beslutet angår frihets— berövande åtgärd och avser annan sjukdom än venerisk
4. anmälan och beslut i ärende om ansvar eller behörighet för personal inom hälso- och sjukvården.
Den kvalificerade tystnadsplikten enligt denna punkt gäller dock endast
såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhänderta- gande eller beslut om vård utan samtycke. 14. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom dels socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden i de fall det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, dels kommunal familjerådgivning för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen (7 kap. 4 & sekretesslagen ).
Liksom enligt punkten 13 gäller den kvalificerade tystnadsplikten endast såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhänderta- gande eller beslut om vård utan samtycke. 15. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom hälso- och sjukvår-
den samt inom socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, i de fall det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 6 & sekretesslagen).
16. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i grundskolan, gymnasie- skolan, särskolan, specialskolan och sameskolan samt i en kommunal riks- internatskola
1. för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller be- handling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men
2. i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållande, om det kan antas att den som uppgiften rör eller honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller inom arbetsmarknadsutbildningen, den kommunala vuxenutbildning- en, grundutbildningen för vuxna, vuxenutbildningen för psykologiskt ut- vecklingsstörda och folkhögskolan. Beträffande beslut i elevvårdsärende elleri annat ärende som nu har nämnts gäller dock ej tystnadsplikten (7 kap. 9 & första—tredje styckena sekretesslagen).
Vidare gäller tystnadsplikt p.g.a. den sekretess inom utbildningsväsendet i övrigt som gäller för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller syofunktionär, i de fall det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närståen- de lider men (7 kap. 9 & tredje stycket första meningen sekretesslagen).
Slutligen gäller tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i sådan verksamhet för studie- och yrkesorientering som kommun bedriver för att stödja ungdomar under arton år, som efter att ha slutat grundskolan eller motsvarande utbildning inte har stadigvarande sysselsättning genom stu- dier, fast anställning eller på annat sätt, för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, i de fall det kan antas att den som uppgiften för eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Tystnadsplikten gäller dock inte beslut i ärende (7 kap. 9 & fjärde stycket sekretesslagen).
Den kvalificerade tystnadsplikten enligt denna punkt gäller dock endast såvitt avser uppgift som hänför sig till annat än ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. 17. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i myndighets personalso- ciala verksamhet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, personalkonsulent eller annan sådan befattningshavare som sär- skilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, i de fall det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men, samt tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i sådan verksamhet för annan uppgift om enskilds
personliga förhållanden i de fall det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (7 kap. 11 & första och andra stycket sekretesslagen). 18. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom försvarsmaktens personalvård med avseende på värnpliktiga för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning och för uppgift om enskilds personliga förhållan- den hos konsulent eller annan befattningshavare som har särskilt till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, i de fall det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men (7 kap. 12 å andra stycket sekretesslagen). 19. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift som rör utlänning, i de fall det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myn- dighet eller organisation av utlänningar (7 kap. 14 5 första stycket sekretess- lagen). 20. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men; dock inte beslut av kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brottsbalken eller lag- stiftningen om kriminalvård i anstalt (7 kap. 21 & sekretesslagen). 21. Tystnadsplikt p.g.a sekretess som gäller hos statens nämnd för inter- nationella adoptionsfrågor i ärende om sådana frågor för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider mer om uppgiften röjs (7 kap. 29 & sekretess- lagen). 22. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för sådan uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden som har lämnats på grund av före- skrift i särskild lagstiftning som angår uppgiftsskyldighet i frågor rörande samhällsplanering eller försörjningsberedskap eller som angår försörjnings- beredskap vid oljekriser, i de fall det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (8 kap. 3 & sekretesslagen). 23. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i sådan statlig myndig- hets verksamhet, som beståri tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, fondkommissionärs- och fondbörsväsendet eller försäkringsväsendet för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållan— den för någon, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser (8 kap. 5 & första stycket 2 sekretesslagen). 24. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i sådan statlig myndig- hets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillstånds- givning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om andra ekono- miska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verk- samhet än sådana som avser enskilds affärs- och driftförhållanden, upp—
finningar och forskningsresultat. Kvalificerad sekretess gäller således i prin- cip för uppgifter om privatpersoner som trätt i förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. (8 kap. 6 5 första stycket 2 sekretess- lagen). 25. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i sådan verksamhet, som bedrivs av annan än statlig myndighet och som består i tillsyn eller stödverk- samhet med avseende på näringslivet och i tillsynsverksamhet för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den, som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för tillsyns— eller stödverksamhet än sådana som avser enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsverksamhet (8 kap. 7 & förs- ta stycket 2 sekretesslagen). Liksom under punkten 24 gäller i princip den kvalificerade sekretessen uppgifter om privatpersoner som trätt i förbindel- se med den som är föremål för tillsyns- eller stödverksamheten. 26. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i riksbankens bankrörel- se och i riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden (8 kap. 8 5 första stycket sekretesslagen). 27. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i annan av myndighet bedriven affärsmässig utlåningsverksamhet än sådan som avses i punkten 25 för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden i de fall det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (8 kap. 8 & andra stycket sekre- tesslagen). 28. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos myndighet för upp- gift som avser provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värde- ring, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag som myndigheten utför för enskilds räkning, i de fall det måste antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. — Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. (8 kap. 9 & sekretesslagen). 29. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i myndighets verksamhet avseende hälso- eller sjukvård för sådan uppgift om viss varas tillverkning eller innehåll, som har lämnats till myndigheten för att användas som upplysning om eller underlag för behandling eller annan liknande åtgärd, i de fall det kan antas att tillverkaren eller försäljaren lider skada om upp- giften röjs (8 kap. 12 & första stycket sekretesslagen). 30. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller
1. i ärende om ansökan om patent för uppgift om uppfinning eller företagshemlighet, i de fall inte annat följer av gällande lagstiftning om patent,
2. för sådan uppgift angående uppfinning som har lämnats till myndig- het enligt lagstiftning om arbetstagares rätt till arbetstagares uppfinningar. (Om patent har sökts på uppfinningen gäller dock tystnadsplikten endast om uppgiften omfattas av sekretess enligt 1.)
3. i ärende om registrering av mönster för uppgift om mönstret, i de fall
sökanden har begärt det och ej annat följer av gällande lagstiftning om mönsterskydd (8 kap. 13 & sekretesslagen ). 31. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift som part i arbetstvist har lämnat till förlikningsman, särskild förlikningsmän eller för- likningskommission, i de fall uppgiftslämnaren har gjort förbehåll därom (8 kap. 15 & sekretesslagen ). 32. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i myndighets verksam- het, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, samt motsvarande tystnadsplikt i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som avses i skatteregisterlagen (1980:343) för uppgift som har tillförts sådant register.
Tystnadsplikten gäller inte beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundan- de inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, såvida inte beslutet meddelas i ärende om
1. förhandsbesked i taxerings— eller skattefråga,
2. befrielse från tillämpning av bestämmelserna om beräkning av skat- tepliktig realisationsvinst vid avyttring av aktier och liknande egendom i samband med strukturrationalisering,
3. rätt att erhålla avdrag vid taxeringen för avsättning till särskild nyan- skaffningsfond,
4. rätt att erhålla avdrag vid taxeringen för kostnad för exportkredit,
5. beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige när beslutet har fattats av forskarskattenämnden.
Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lag om förfarandet vid beskattning eller om skatteregister. Beträffande ytterligare undantag se nedan under punkten 33. (9 kap. 1 & sekretesslagen , se också anmärkning under punkten 33) 33. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i
1. särskilt ärende om kontroll beträffande skatt eller om säkringsåtgärd i samband med sådan kontroll samt annan verksamhet som avser tullkontroll och som inte faller under punkten 32,
2. ärende om kompensation för eller återbetalning av skatt,
3. ärende om anstånd med erläggande av skatt. Sekretessen gäller inte beslut i ärende som avses under 2 och 3 (9 kap. 2 & sekretesslagen ).
Gemensamt för punkterna 32 och 33 gäller följande. Uppgift hos tullver— ket får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i mål hos domstol gäller sekretes- sen endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Detsamma gäller uppgift som med anledning av överklagan- de hos domstol registreras hos annan myndighet enligt 15 kap. 2 5 första stycket 3 eller 4 sekretesslagen . Har uppgift i mål hos domstol erhållits från annan myndighet och är den sekretessbelagd där, gäller dock denna sekre-
tess hos domstolen om uppgiften saknar betydelse i målet. Sekretessen gäller också, i den mån avtal härom har träffats med främmande stat, i ärende om handräckning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten i verksamhet som motsvarar den som avses i punkterna 32 och 33 (9 kap. 3 & sekretesslagen). 34. Tystnadsplikt pga. den sekretess som gäller i sådan särskild verksam- het hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den ut- sträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar under- sökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och upp- gift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jäm- förbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, i de fall det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men (9 kap. 4 & sekretessla- gen). Regeringens föreskrifter finns i 3 & sekretessförordningen (1980:657). 35. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos datainspektionen i ärende om tillstånd eller tillsyn, som enligt lag ankommer på inspektionen, och i ärende om sådant bistånd som avses i Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, för uppgift om registrerads förhållanden, i de fall det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. (Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt vad som nu har sagts, lämnats till regeringen eller justitiekanslern, gäller sekretessen också där, 9 kap. 6 % sekretesslagen). 36. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller i myndighets verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning av personregister som avses i datalagen (1973:289), för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (9 kap. 7 % sekretesslagen). 37. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom postverket för uppgift som angår särskild postförsändelse (om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är för- sändelsens avsändare eller mottagare) samt för uppgift om enskilds för- bindelse med postgirorörelsen eller bank (9 kap. 8 & första stycket sekre- tesslagen). 38. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller inom televerket för upp- gift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande. (Om sek- retess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet, 9 kap. 8 & andra stycket sekretesslagen.) 39. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde samt hos notarius publicus i verksamhet som enligt lag eller annan författning ankommer på honom, dock ej såvitt avser protest av växel eller check,
1. för uppgift som det kan antas att den rättssökande har förutsatt skall bli behandlad förtroligt
2. för uppgift i övrigt om någons personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att han lider skada eller men om uppgiften röjs (9 kap. 9 %$ sekretesslagen ). 40, Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos rättshjälpsnämnd, besvärsnämnden för rättshjälpen samt domstolsverket i ärende om rätts- hjälp för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet (9 kap. 10 & första stycket 1 sekretesslagen ). 41. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos utrikesdepartemen- tet och inom utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd. biträde i rättslig angelägenhet eller utredning åt enskild, i de fall det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende om ekonomiskt bistånd. Den kvalificerade sekretessen gäller endast uppgifter som hänför sig till annat än ekonomiskt bistånd till enskild (9 kap. 11 & första stycket sekretesslagen ). 42. Tystnadsplikt p.g.a den sekretess som gäller hos utrikesdepartemen- tet, inom utrikesrepresentationen och hos styrelsen för internationell ut- veckling för uppgift om enskild som hänför sig till utlandsmyndighetens beredskapsplanering och det rör sig om uppgift som hänför sig till ärende om annat än ekonomiskt bistånd till enskild (9 kap. 11 å andra stycket sekretesslagen ). 43. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller hos domstol i dess rätt- skipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om
1. innehållet i ännu inte meddelad dom eller i annat ännu inte meddelat beslut,
2. vad som förekommit vid överläggning inom stängda dörrar angående dom eller annat beslut.
Sekretessen gäller även i fråga om jurys svar på fråga huruvida brott föreligger samt i fråga om juryns överläggning (12 kap. 5 & sekretesslagen ). 44. Tystnadsplikt p.g.a. den sekretess som gäller för personal i myndighets telefonväxel för uppgift som har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från annan person hos myndigheten (12 kap. 75 sekretesslagen ). 45. Tystnadsplikt p.g.a förbehåll som myndighet uppställt för att undan- röja t.ex. risk för skada vid utlämnande av uppgift som omfattas av sekre- tess; ett förbehåll kan i detta syfte inskränka den enskildes rätt att lämna uppgift vidare eller att utnyttja den (14 kap. 9 och 10 %% sekretesslagen ). 46. Tystnadsplikt p.g.a. förordnande av domstol om att uppgift, som förebringats vid förhandling som hållits inom stängda dörrar och för vilken gäller sekretess enligt sekretesslagen , icke får uppenbaras (5 kap. 4 & rätte- gångsbalken). 47. Tystnadsplikt p.g.a. förordnande av undersökningsledare om att vad
som förekommit vid förhör under förundersökning inte får uppenbaras (23 kap. 10 & fjärde stycket rättegångsbalken ). 48. Tystnadsplikt som grundar sig på skyldigheten för annan advokat än sådan vid allmän advokatbyrå att, där god advokatsed så fordrar, förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning (8 kap. 4 5 första stycket tredje meningen rättegångsbalken , jämför punkten 39). 49. Tystnadsplikt för den som är prästvigd i svenska kyrkan i fråga om det som han har erfarit under enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal i övrigt (lagen ( 1979:926 ) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan). 50. Tystnadsplikt för den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårds- personal utanför det allmännas verksamhet såvitt avser
1. vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden (6 5 lagen ( 1980:11 ) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.).
2. uppgift om en viss varas tillverkning eller innehåll, som han har fått kännedom om i verksamheten och som har lämnats dit för att användas som upplysning om eller underlag för behandling eller annan liknande åtgärd (65 samma lag). — Angående sekretess i det allmännas verksamhet, se punkterna 13, 15 och 29.
Statens offentliga utredningar 1990
Kronologisk förteckning
1. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [.
2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.
3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig
högskola på idrottens område. U. Transporträdct. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. Idéskisser och bakgrundsmaterial. S.
9. Kostnader för fastighetsbildning m.m. Bo. 10. Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. ll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju.
90.499?—
Statens offentliga utredningar 1990
Systematisk förteckning
Statsrådsberdningen Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10]
J ustitiedepartementet Meddelarrätt. [12]
Utrikesdepartementet Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6]
Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspoliuk i en föränderlig värld. [5]
Socialdepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8]
Kommunikationsdepartementet Transporträdet. [4]
Utbildningsdepartementet
En idrottshögskola i Stockholm - struktur. organisation och resurser för en självständig högskola pä idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]
Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11]
Bostadsdepartementet Kosurader för fastighetsbildning m. m. [9]
Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l]
""KUNGL. Braf?" 1990-or 2 9
" I,. |_. ' , |] th'l.l_'|.i-'|. t'] m 1”
" Hihi" llllltl' ' ' p [”'Mll ... |'- ': .
"I"-'un'. l' .F'
:tåf-i-v-1'rrw_ ]
"ll-F
[=. ' -.-r
.a"
( t' -.u- ."
.; - ...... . ...'. ! r' _!r ' ' .'.". . "'—..' 'i. .. .. ll ||. __,l. . . .. .. " 'i, _| . =... .."J. w.. m'a—"', .. ,' . |.._., '_F|.. T' .|—|.. 'i' '.| jl'lvllll' l I_.l'l ”I " . | |- . .. 'I . . .' . | " ]lll .. ."":lf HJ. " ' ' ' .'.. ' ' | lr, |M . J" .. _.. lll" ...g "'. .-| .. "| " -.'.' .. .;l'w' , | . i ' 1.6 -f. 'i' | _Ill ll" _'| ( ' . . .'II . H , . .. '. J llll I ) nr ' t' ' '. .. " " * 1..." '.3' . _, .... _- ... H _.” | '|'] ('.' .. ' _ '”. . .. _ ,» .""'" il _ _ . | . .. _. ” ." ”'i" ”|" H II | I llH _ I ' 'H | II I | Ilfll . . .l. " .. "." ” ." ' ' '. ..' ' |I " M A i | _." ..'.'7" ' . ..an .- 9. &. |||. f ; v.I—_| r- |.- ', .. ' ' .. .u.' ' .l , . . f '...= . . "” d' .'u. . I 1II ' ll Ill] ' Il ] _ I | '|'. " l _ u JIYAI Ill]
bl i"."'
] .
ALLMÄNNA FÖRLAGET _
BESTÄLLNINGAR: ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM, TEL: 08—739 96 30, FAX108-739 95 48. lNFORMATlONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (vrr) BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM.
ISBN 91 -38-10509-8