JK 5050-12-80

Remissyttrande över betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44).

Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de över­väg­an­den som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitie­kanslern främst har att beakta. Justitiekanslern har inte i detalj granskat den lag­tek­niska utformningen av förslagen.

Inledningsvis kan konstateras att utredningens förslag samt den analys och de överväganden som ligger till grund för dessa framstår som mycket väl genomarbetade. Som framhålls i betänkandet och som Justitiekanslern har betonat i flera tidigare remissyttranden [1] är det av stor vikt att användningen av hemliga tvångsmedel är rättsligt reglerad och att denna reglering utfor­mas med noggrant beaktande av grundlagarnas krav och Europakonven­tionens fri- och rättighetsreglering. Vid en avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning (innefattande behovet av att upprätthålla den allmänna säkerheten) mot den grundlagsskyddade rätten till personlig integritet är det sålunda av utomordentligt stor vikt att – vilket utredningen betonar – tvångsmedelsanvändning endast tillåts i de fall där den framstår som nödvändig, proportionell och försvarlig i ett demokratiskt samhälle.

[1]Se t.ex. Justitiekanslerns remissyttranden den 30 september 2005 beträffande departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (DS 2005:21), den 8 december 2005 beträffande delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38) och promemorian Hemlig rumsavlyssning samt den 15 december 2011 beträffande polismetodutredningens slutbetänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103).

En meningsfull bedömning av om möjligheten att använda hemliga tvångs­medel svarar mot de krav som kan ställas förutsätter – som Justitie­kanslern har betonat i tidigare remissyttranden – en analys av hur den prak­tiska tvångsmedelsanvändningen faktiskt gestaltar sig. En mycket ingående och förtjänstfull sådan kartläggning och analys har nu genomförts och redo­visat i betänkandet. Genom denna kartläggning har grunden för mycket av den kritik som Justitiekanslern framfört mot tidigare reform­förslag när det gäller hemliga tvångsmedel fallit bort.

Resultatet av den genomförda kartläggningen ger vid handen bl.a. att den ofta påtalade risken för missbruk genom att de brottsbekämpande myndig­heterna skulle använda hemliga tvångsmedel för andra syften än som är tillåtet eller avsett inte har förverkligats. Tvärtom har den faktiska använd­ningen av hemliga tvångsmedel i de sammanhang som nu är aktuella enligt vad som framgår av utredningens redovisning varit förhållandevis, för att inte säga mycket, begränsad och avsett just sådana fall som lagstiftningen varit avsedd att ta sikte på.

Att de farhågor som uttryckts inför tidigare utökningar av användnings­området för hemliga tvångsmedel inte har besannats kan i sig anses tala för att redan genomförda reformer bör kunna permanentas och att det även kan finnas utrymme att ytterligare utöka möjligheten till aktuell typ av tvångs-medelsanvändning. Dock måste konstateras att ett av de starkast bidragande skälen till den för närvarande sparsamma användningen av hemliga tvångs-medel, att döma av den kartläggning som redovisas i betänkandet, synes vara att det är förenat med stora kostnader och praktiska svårigheter att använda åtminstone de mest ingripande av dessa.

Eftersom det finns skäl som talar för att den snabba teknikutvecklingen i framtiden kan komma att medföra ökade möjligheter att utnyttja hemliga tvångsmedel, utan att det skulle kräva lika mycket resurser som i dag, finns det anledning att även fortsättningsvis vara uppmärksam på risken för att sådana tvångsmedel skulle kunna komma att utnyttjas i en utsträckning som inte är avsedd. Å andra sidan bör det noteras att den praktiska tillämp­ningen enligt nuvarande regelverk, att döma av utredningens kartläggning, i allt väsentligt tycks ha anpassats för att så långt som möjligt minska integri­tets­intrånget. Av utredningens kartläggning framgår det att domstols­kontrol­len och de offentliga ombudens medverkan har haft en väsentlig funktion att fylla. På motsvarande sätt torde den kontroll som utövas av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bidra till att identifiera och motverka missbruk. Det samlade intrycket av den praktiska tvångsmedels­användningen enligt gällande regelverk, så som den kartlagts och redovisats i betänkandet, är således att den motsvarar även högt ställda krav på rättssäkerhet och propor­tionalitet.

Som anförts inledningsvis framstår de lämnade förslagen som väl genom­arbetade. Mot bakgrund härav och med beaktande av vad Som framkommit vid den kartläggning av den faktiska tillämpningen som utredningen har genomfört kan jag i huvudsak ställa sig bakom utredningens förslag, som i allt väsentligt innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan behovet och nyttan av de hemliga tvångsmedlen och å andra sidan det integritetsintrång som användningen av sådana tvångsmedel kan medföra. I det följande kommer jag att lämna vissa synpunkter beträffande olika delar i betänkan­det. I de delar där förslagen lämnas okommenterade kan jag i princip instämma i utredningens överväganden och slutsatser.

På vilka brott ska tvångsmedlen få användas? (kap. 8.3.3)

Som påpekats av utredningen och även i andra sammanhang framstår den lagtekniska utformningen av straffbestämmelsen i 18 kap. 4 § brottsbalken (olovlig kårverksamhet) som ålderstigen, oklar och mindre ändamålsenlig. Detta är i sig en omständighet som är ägnad att inverka menligt på bl.a. rättssäkerheten när det blir fråga om att använda hemliga tvångsmedel för utredning av misstankar om det brottet. Särskilt mot denna bakgrund instämmer jag i utredningens bedömning att hemliga tvångsmedel inte längre bör få användas vid utredning av brottet olovlig kårverksamhet.

I övrigt innebär utredningens förslag en viss utvidgning av tillämpnings­området för hemliga tvångsmedel. Sålunda föreslås det att hemlig rumsav­lyssning ska få användas generellt för utredning av misstankar om brott som kan antas ha ett straffvärde som överstiger fyra års fängelse. Jag har inte något att invända mot en sådan utvidgning, utan konstaterar att intresset av att kunna utreda brott som i det enskilda fallet kan antas ha ett så högt straffvärde som fyra års fängelse typiskt sett får anses uppväga det i och för sig allvarliga integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning innebär.

Utredningen har dock föreslagit att hemlig rumsavlyssning vid misstankar om vissa brott – spioneri och statsstyrt företagsspioneri – ska få användas även i fall där straffvärdet inte kan antas överstiga fyra års fängelse. Även om det inte finns något att invända mot utredningens analys i frågan om behovet och nyttan av en sådan utökad möjlighet att använda hemlig rums­avlyssning så saknar jag en närmare analys av proportionalitetsaspekten. Sålunda har det – när det gäller övriga brott för vilka hemlig rumsavlyssning kan komma ifråga enligt utredningens förslag – betonats att det är fråga om så allvarlig brottslighet att skälen för att tillåta sådan avlyssning uppväger de integritetsinskränkningar som tvångsmedlet skulle medföra. Jag ställer mig tveksam till om så någonsin kan anses vara fallet när det gäller misstankar om brott som, enligt tillämpliga straffskalor, kan ha ett straffvärde på bötesnivå. Med hänsyn härtill och då enbart behovs- och nyttoaspekterna inte bör tillåtas att bli utslagsgivande bedömer jag att förslaget i nu aktuell del inte bör genomföras.

Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel (kap. 8.4)

Utredningens kartläggning och analys får anses bekräfta att möjligheten att använda preventiva tvångsmedel svarar mot ett verkligt behov och att sådan tvångsmedelsanvändning också, i praktiken, medför beaktansvärd nytta. Jag delar därför utredningens bedömning (redovisad i kap. 8.4.2) att preventiva tvångsmedel även fortsättningsvis ska få användas, men att arsenalen av sådana tvångsmedel inte bör utökas med hemlig rumsavlyssning. Däremot ställer jag mig tveksam till förslaget (i kap. 8.4.4.4) om att utöka möjligheten till preventiv tvångsmedelsanvändning till att avse även mindre allvarliga brott än som omfattas av 2007 års preventivlag. Av skäl som redovisats ovan, när det gäller förslaget om att tillåta hemlig rumsavslyssning även vid misstankar om brott som har ett lägre straffvärde än fyra års fängelse, bedömer jag att det av integritetsskäl skulle föra för långt att tillåta preventiv tvångsmedelsanvändning vid misstankar om – i straffvärdehänseende – så förhållandevis lindrig brottslig verksamhet som skulle bli fallet med utredningens förslag.

Utredningen har föreslagit att det för tillstånd till preventiva tvångsmedel som huvudregel ska krävas att det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk att en person kommer att utöva brottslig verksamhet eller att det – när påtaglig risk finns att det inom en organisation som personen tillhör kommer att utövas sådan brottslig verksamhet kan befaras att personen ifråga kommer att främja denna verksamhet. I övrigt föreslås rekvisiten för tillstånd till preventiva tvångsmedel vara oförändrade jämfört med vad som gäller enligt 2007 års preventivlag.

Som utredningen har framhållit framstår inte det nu gällande rekvisitet ”särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet” i 2007 års preventivlag som helt ändamålsenligt i detta sammanhang. Den av utredningen föreslagna förändringen till ett mer framåtblickande riskrekvisit framstår därför som en klar förbättring.

Det ligger i sakens natur att ett avgränsningsrekvisit sådant som det aktuella – oavsett om det kan sägas vara tillbakablickande, som enligt nuvarande bestämmelse, eller framåtsyftande, som enligt utredningens förslag – inte kan utformas på ett så precist sätt att praktiska gränsdragnings- och tillämpningsproblem helt undviks. En avgränsning till fall där det finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet kan inte sägas vara mer otydlig eller vag än vad som följer av den nu gällande regleringen, utan framstår tvärtom som en förbättring i det avseendet. Större skäl till tveksamhet finns det när det gäller den föreslagna möjligheten att använda hemliga tvångsmedel mot personer som kan befaras främja brottslig verksamhet (som det finns en påtaglig risk för att en organisation kommer att utöva).

Som utredningen framhållit får riskbedömningen inte bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan måste den vara grundad på faktiska omständigheter. Med en riskbedömning som utförs i enlighet med de närmare anvisningar som framgår av betänkandet får de föreslagna bestämmelserna om preventiv tvångsmedelsanvändning sammantaget anses uppfylla de krav på proportionalitet etc. som man kan ställa. Detta under förutsättning att möjligheten till preventiv tvångsmedelsanvändning inte utökas till att omfatta även misstankar om mindre allvarlig brottslighet än som omfattas av det nu gällande regelverket.

Överskottsinformation (kap. 10)

Resultatet av den kartläggning som utredningen genomfört ger vid handen att den faktiska användningen av överskottsinformation är begränsad. Inget har framkommit som tyder på att de brottsbekämpande myndigheterna ansöker om tillstånd till hemliga tvångsmedel i syfte att generera överskotts­information. Däremot har det framkommit att sådan information om allvarlig brottslighet i vissa fall har genererats men – till följd av de stränga regler som gäller beträffande möjligheten att använda överskottsinformation – inte har kunnat utnyttjas för utredning om eller ingripande mot aktuella brott. Mot bakgrund av vad som framkommit vid den kartläggning som sålunda genomförts tillstyrker jag att regleringen om överskottsinformation enhetligas på sätt utredningen föreslagit.

Möjlighet för åklagare att fatta interimistiska tillståndsbeslut (kap. 12.1.3)

Den kartläggning som utredningen har genomfört och redovisat ger vid handen att det i vissa fall kan finnas ett påtagligt behov av att fatta mycket snabba beslut om hemliga tvångsmedel och att det därvid kan inträffa att den nu gällande beslutsordningen omöjliggör ett sådant beslutsfattande. Vem som fattar ett tvångsmedelsbeslut har inte i sig någon betydelse för integritetsfrågan, utan berör endast rättssäkerhetsaspekten av tvångsmedels­användningen. Som utredningen har anfört kan det accepteras att hemliga tvångsmedel medför relativt betydande integritetsintrång, men inte godtas att regler om och tillämpning av tvångsmedlen brister i rättssäkerhet. Införandet av en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska tvångsmedels­beslut innebär en viss inskränkning i de rättssäkerhetsgarantier som följer av nu gällande krav på domstolsprövning. Eftersom samtliga av åklagare fattade tvångsmedelsbeslut (utom sådana som avser kvarhållande av försändelse) enligt utredningens förslag ska bli föremål för en efterföljande domstolsprövning saknas det skäl att anta att den föreslagna reformen skulle få negativa följder för den enskildes rättssäkerhet. Med hänsyn härtill och då det, i det fåtal fall där det finns behov av mycket snabba beslut, får antas föreligga ett påtagligt allmänt intresse av att sådana också ska kunna fattas, finner jag inte skäl att motsätta mig utredningens förslag i denna del.

Utformningen av reglerna om tillträdestillstånd vid hemlig rumsavlyssning (kap. 12.3)

Förslaget om att tillträdestillstånd vid hemlig rumsavlyssning ska få avse, utöver den plats som ska avlyssnas, en plats som direkt angränsar till den platsen innebär att personer som helt saknar anknytning till den misstänkte kan komma att bli utsatta för ingrepp i sin privata sfär. Även om dessa utomstående personer inte kommer att drabbas av den övervakning som tvångsmedelsanvändningen innebär så bör det krävas mycket starka skäl för att ett sådant integritetsintgång ska tillåtas. Jag bedömer att de skäl som redovisas för att införa en möjlighet till tillträdestillstånd i andra utrymmen än det som ska avlyssnas inte har en sådan styrka att de kan motivera en sådan möjlighet. Om förslaget ändå skulle genomföras i denna del så bör det övervägas om det inte borde begränsas på så sätt sådana tillträdestillstånd aldrig får avse någon utomstående persons bostad.

Utredningen har vidare föreslagit att tillträdestillstånd ska få meddelas för att installera hjälpmedel för kameraövervakning. Det finns inte anledning att ifrågasätta att det kan finnas ett behov för de brottsutredande myndigheterna att bereda sig tillträde till olika utrymmen för att kunna kameraövervaka dessa. Inte heller finns det skäl att ifrågasätta den potentiella nyttan av en sådan möjlighet. Jag bedömer dock att det integritetsintgång som en sådan kameraövervakning kan medföra är så stort att det, trots behovet och nyttan, inte bör införas en möjlighet till tillträdestillstånd för nu angivet ändamål.

Frågan om reglerna bör göras permanenta och om deras placering (kap. 13)

Jag instämmer i de överväganden som utredningen har redovisat i frågan om de aktuella reglerna nu bör göras permanenta och bedömer, i likhet med utredningen, att samtliga regler om hemliga tvångsmedel (utom dem om preventiva tvångsmedel) bör inarbetas i 27 kap.rättegångsbalken. Även om reglerna permanentas finns det dock skäl att framhålla att det, liksom fallet har varit hittills, är viktigt att regelbundet utvärdera det aktuella regelverket och dess tillämpning.