JK 5288-09-21

Den 17 augusti 2009 publicerades i tidningen Aftonbladet en artikel med rubriken ”Våra söner plundras på sina organ”. Samma dag lades artikeln ut på Aftonbladets hemsida (www.aftonbladet.se). 

Den 19 augusti 2009 publicerade Sveriges ambassad i Israel på sin hemsida ett pressmeddelande med följande lydelse.

Media allegations on organ trafficking 

On 17 August the Swedish daily Aftonbladet published an article on alleged organ trafficking in Israel. It related, inter alia, claims from individual Palestinians that organs had been stolen from captured Palestinians. The given sources, and a photograph of a dead Palestinian man, pertain to an incident in 1992.

The article in the Swedish newspaper Aftonbladet is as shocking an appalling to us Swedes, as it is to Israeli citizens. We share the dismay expressed by Israeli government representatives, media and the Israeli public. This Embassy cannot but clearly distance itself from it.

Just as in Israel, freedom of the press prevails in Sweden. However, freedom of the press and freedom of expression are freedoms which carry a certain responsibility. It falls on the editor-in-chief of any given newspaper.

EBB

Ambassador

En person har i en anmälan hit begärt att Justitiekanslern ska inleda ett tillsynsärende med anledning av innehållet i pressmeddelandet. Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Utrikesdepartementet som i sin tur har hämtat in ett yttrande från ambassadören EBB. Utrikesdepartementet har anfört bl.a. följande 

---

Departementets bedömning

Departementet konstaterar inledningsvis att åtgärden att ge ut ett pressmeddelande i syfte att stävja uppkomsten av en bilateral kris mellan Sverige och ett annat land inte kan anses som myndighetsutövning. Att ge ut ett pressmeddelande framstår allmänt sett som en helt naturlig åtgärd att vidta för en chef för en utlandsmyndighet och synes helt förenlig med chefsuppdraget.

Ambassadens pressmeddelande publicerades på hemsidan den 19 augusti, dvs. två dagar efter det att Aftonbladet hade publicerat den ifrågavarande artikeln i tryckt skrift, vilket skedde den 17 augusti. Vid sådant förhållande torde det enligt departementets bedömning vara uppenbart att ambassadens pressmeddelande inte på något sätt har påverkat eller haft som syfte att försöka påverka spridningen av den tryckta upplagan av Aftonbladet av den 17 augusti 2009. En dagstidning är ju nämligen i första hand en färskvara som försäljs under en dag och det torde vara allmänt veterligt att en dagstidnings försäljning efter den aktuella dag som den avser är försumbar. Departementet gör vidare bedömningen att ambassadens pressmeddelande inte heller på något sätt har påverkat eller haft som syfte att försöka påverka spridningen av artikeln genom publiceringen av denna på Aftonbladets hemsida. I pressmeddelandet uttrycks inte några synpunkter på eller något förslag angående huruvida Aftonbladet fortsatt borde låta artikeln kvarstå på sin hemsida. Tvärtom erinras i pressmeddelandet om det faktum att det råder pressfrihet i Sverige. Även om pressmeddelandet innehåller vissa formuleringar som närmast kan liknas vid ett slags ”negativ recension” av innehållet i den aktuella artikeln kan pressmeddelandet enligt departementets mening ändå inte sägas ha varit formulerat på ett sätt som gjort att Aftonbladet skulle ha känt sig utsatt för påtryckningar från ambassadens sida att stoppa publiceringen av artikeln på hemsidan.

Pressmeddelandet har således helt tagit sikte på innehållet i artikeln och det görs inte någon värdering av om artikeln alls bort publiceras eller ej. Elisabeth Borsiin Bonnier påpekar i sitt yttrande att syftet med pressmeddelandet var dels att förebygga att situationen utvecklades till en allvarlig bilateral kris mellan Sverige och Israel, dels att klara av en snabbt framväxande hanteringskris på ambassaden, som var på väg att lamslås av de israeliska mediernas och den israeliska allmänhetens anstormning per telefon och e-post.

Pressmeddelandet var lokalt och riktade sig i första hand till den israeliska opinionen.

Enligt departementets uppfattning har pressmeddelandet alltså inte stått i strid mot förbudet mot censur och hindrande åtgärder och inte heller varit olämpligt från rent tryckfrihetsrättsliga utgångspunkter.

---

Rättslig reglering

Tryck- och yttrandefriheten är en medborgerlig rättighet som genom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) skyddas mot ingrepp i olika hänseenden. Enligt 1 kap. 1 § första stycket TF innebär tryckfriheten en rättighet att ge ut skrifter ”utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg utlagda hinder”. Detta förbud mot att hindra tryckfrihetens utövning preciseras närmare i 1 kap. 2 § TF. I paragrafens första stycke anges att någon tryckningen föregående granskning av en skrift eller något förbud mot tryckningen inte får förekomma. Inte heller är det, enligt andra stycket, tillåtet för en myndighet eller något annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom en åtgärd som inte har stöd i förordningen, hindra tryckning eller utgivning av en skrift eller dess spridning bland allmänheten. Ett motsvarande s.k. censurförbud finns i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), som är tillämplig bl.a. på grundlagsskyddade hemsidor.

Överträdelse av censurförbudet är inte ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott och är inte heller straffbelagt särskilt. Någon påföljd enligt TF eller YGL kan således inte komma i fråga. Om någon myndighet eller offentlig funktionär skulle hindra tryckning eller utgivning av en skrift eller ett radioprogram skulle detta emellertid kunna vara att betrakta som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. Tjänstefelsansvar förutsätter dock att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften. 

Sveriges ambassader och anställda vid dessa står liksom andra myndigheter under Justitiekanslerns tillsyn. Statsråd däremot står inte under Justitiekanslerns tillsyn utan granskas i sin ämbetsutövning av Riksdagens konstitutionsutskott. Vidare gäller särskilda bestämmelser för brott av statsråd som begås i utövningen av tjänsten eller uppdraget och för åtal för sådana brott (se 12 kap. 3 § regeringsformen och 10 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän).

Inledning

Inledningsvis kan konstateras att pressmeddelandet har lagts ut på ambassadens hemsida och undertecknats av EBB i hennes egenskap av ambassadör. Det får därför anses helt klart att hon har agerat i tjänsten och inte som privatperson.

Av Utrikesdepartementets och EBB:s yttranden framgår att pressmeddelandet publicerades på hennes eget initiativ, att hon dessförinnan hade haft viss kontakt med departementet, men att något samråd med utrikesministern inte föregick publiceringen. Utrikesministern har sålunda inte ansvarat för pressmeddelandet och jag är därför oförhindrad att inom ramen för min tillsynsverksamhet pröva ambassadörens agerande.

Både den tryckta versionen av Aftonbladet och Aftonbladets hemsida har grundlagsskydd.

Föreligger en överträdelse av censurförbudet?

Två dagar efter att Aftonbladet hade publicerat den aktuella artikeln i den tryckta tidningen och på tidningens hemsida lades pressmeddelandet ut på ambassadens hemsida. Artikeln har inte tagits bort från Aftonbladets hemsida utan finns fortfarande tillgänglig där. Det står sålunda klart att publiceringen av pressmeddelandet inte har utgjort ett hinder mot offentliggörandet eller spridningen av artikeln till allmänheten och att den därför inte strider mot censurförbudet.

Frågan om pressmeddelandets lämplighet

Frågan är då om pressmeddelandet – även om det inte har stått i strid med censurförbudet – ändå har varit olämpligt.

Censurförbudet är en av de hörnpelare på vilka den svenska tryck- och yttrandefriheten vilar. Att en fri och obunden debatt kan äga rum utan några i förväg lagda hinder från statsmakternas sida är en omistlig del i vårt demokratiska statsskick, liksom att kritik fritt kan framföras och information flöda utan hinder. Censurförbudet utgör ytterst en garanti för detta.

Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet, måste myndigheter i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade mediers beslut att publicera information. I ett tidigare ärende här, som gällde avstängningen av SD-Kurirens grundlagsskyddade hemsida, uttalade Justitiekanslern i ett beslut den 24 mars 2006 att endast när det finns mycket starka skäl kan sådana försök få förekomma, och endast med stor försiktighet (dnr 1319-06-21 m.fl.). Exempel på en sådan situation kan enligt Justitiekanslern vara att människoliv eller utomordentligt stora ekonomiska värden står på spel. Det får däremot aldrig förekomma sådana påtryckningar som i realiteten innebär att publicering hindras eller näst intill. Justitiekanslern betonade också att myndigheter har att hålla sig till det som är myndighetens ansvar.  

I detta ligger att stor försiktighet måste visas när företrädare för myndigheter och andra offentliga organ överväger att vidta åtgärder med anledning av vad som har publicerats i sådana medier som skyddas av grundlagarna. Detta innebär dock inte att företrädare för myndigheter är förhindrade att uttala sig om de sakomständigheter som behandlas i t.ex. en tidningsartikel. Om en företrädare för en myndighet anser sig ha anledning att kommentera innehållet i en tidningsartikel (som har beröring med myndighetens ansvarsområde) och då t.ex. uttala sig om huruvida sakuppgifterna i artikeln är korrekta eller inte, finns det inte något att invända häremot.

Däremot får det, enligt min mening, normalt anses olämpligt att företrädare för det allmänna uttalar sig om det lämpliga i ett publicistiskt beslut, t.ex. om en viss artikel borde ha publicerats eller inte. Det finns alltid en risk att ett sådant uttalande uppfattas som en påtryckning eller i vart fall ett försök till påtryckning mot publicisten i fråga.

Vad gäller det nu aktuella pressmeddelandet framgår av inhämtade yttranden att syftet med pressmeddelandet har varit dels att förebygga att situationen utvecklades till en allvarlig bilateral kris mellan Sverige och Israel, dels att klara av en snabbt framväxande hanteringskris på ambassaden. Ambassadören har i sitt yttrande förklarat att formuleringen i uttalandet avsåg att enkelt förmedla förståelse och medkänsla för dem som upplevt artikeln som sårande eller stötande, samt att distansera ambassaden från dess innehåll. Det finns inte anledning till kritik mot beslutet att utfärda ett pressmeddelande där ambassaden tar avstånd från artikelns innehåll.

Utrikesdepartementet har gjort bedömningen att pressmeddelandet helt tagit sikte på innehållet i artikeln utan någon värdering av publiceringen av artikeln. Jag instämmer inte till fullo i denna bedömning. Även om avsikten med pressmeddelandet inte har varit att försöka påverka spridningen av artikeln genom att utöva påtryckning mot Aftonbladet får det, enligt min mening, anses innefatta en viss kritik mot beslutet att publicera artikeln. Jag tänker då främst på den mening i vilken det erinras om att tryckfriheten (”freedom of press”) bär med sig ett visst ansvar (för chefredaktören). Mot bakgrund av pressmeddelandets utformning i övrigt kan formuleringen uppfattas som kritik mot Aftonbladet för att man inte har levt upp till det ansvar som följer med tryckfriheten då man har valt att publicera artikeln. Om ambassaden endast hade velat understryka att det råder tryckfrihet i Sverige hade meningen rimligen fått en annan utformning. Enligt min mening kan även en sådan understucken kritik uppfattas som ett försök att utöva påtryckning mot publicisten att upphöra med eller i fortsättningen undvika liknande publiceringar. Den debatt som har följt efter publiceringen bekräftar att pressmeddelandet kan uppfattas på det sättet. Formuleringen får därför, enligt min mening, anses olämplig.

Vid bedömningen av ambassadörens handlande måste i någon mån beaktas att hon plötsligt ställdes inför en svår situation med mycket stor medieuppmärksamhet där hon torde ha agerat utifrån vad hon uppfattade som ambassadens och landets bästa och där det inte var helt lätt att på kort tid göra de avvägningar som krävdes. Hon har också själv anfört att uttalandet säkerligen hade kunnat formuleras mycket bättre men att man arbetade under press. Av utredningen i ärendet framgår vidare att hon försökte få vägledning från departementet i hur hon skulle agera innan pressmeddelandet lades ut på hemsidan. Kritiken mot publiceringbeslutet är vidare inte särskilt skarpt formulerad. Omständigheterna i ärendet ger därför sammantaget, enligt min mening, inte tillräcklig grund för att uttala någon kritik mot ambassadören.

Granskningen av ärendet ger efter dessa uttalanden inte anledning till någon ytterligare åtgärd från min sida.