JK 810-03-40

Staten bär inte något strikt ansvar för skador som uppkommer i den statliga verksamheten. När det som här rör sig om en förmögenhetsskada kan staten ådra sig skadeståndsskyldighet enligt de förutsättningar som anges i 3 kap. 2 § skadeståndslagen, dvs. för fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Utanför detta område svarar staten också för rena förmögenhetsskador som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl, se 3 kap. 3 § skadeståndslagen.

Enligt sökandena fick de sådan information av Migrationsverket och generalkonsulatet i Sankt Petersburg att de vidtog en del förberedelseåtgärder för AB:s och RB:s resa till Sverige. De har uppgett att Migrationsverket upplyst dem om att det inte fanns något hinder för AB och RB att få visum till Sverige och att vicekonsuln sagt att det skulle ta en vecka att behandla ansökningarna om visum. Det är dock oklart under vilka förutsättningar som den informationen lämnades till de personer som bevakade AB:s och RB:s sak. Att precisa bindande besked skulle ha lämnats framstår inte som sannolikt. Det kan i varje fall inte anses visat vare sig att Migrationsverket eller generalkonsulatet har lämnat någon sådan information före ingivandet av visumansökningarna som kan grunda skadeståndsansvar för staten.

Vad sökandena har anfört om generalkonsulatets handläggning av visumansökningarna och vad som i övrigt kommit fram vid granskningen av ärendet här ger enligt min mening inte underlag för bedömningen att staten skulle vara skyldig att utge något skadestånd till dem. När det gäller NP:s och HF:s ersättningsanspråk skall framhållas att de inte kan grunda något skadeståndsanspråk på vare sig generalkonsulatets eller Migrationsverkets myndighetsutövning mot AB och RB .

Det anförda innebär att sökandenas ersättningsanspråk skall lämnas utan bifall.

Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Detta innebär att Justitiekanslern främst skall kontrollera att handläggningen av olika mål och ärenden sker i enlighet med gällande bestämmelser för förfarandet och med iakttagande av vad som krävs för en rättssäker prövning. I detta ligger att verksamheten skall bedrivas med opartiskhet och saklighet.

I detta ärende har framkommit att personal vid Sveriges generalkonsulat i Sankt Petersburg har tagit emot gåvor från de resebyråer som konsulatet samarbetar med. Generalkonsulatet har beträffande hanteringen av de aktuella gåvorna lämnat följande upplysningar.

”I Ryssland finns starka traditioner att ge gåvor i alla möjliga sammanhang, och generalkonsulatet kan inte helt avskärma sig från den verklighet som man lever i. Generalkonsuln har personligen till ryska samarbetspartner framfört hur vi i den svenska statsförvaltningen ser på gåvoproblematiken – att gåvor inte är nödvändiga och på intet sätt påverkar beslutsfattandet.

Generalkonsulatet samarbetar endast med de resebyråer som generalkonsulatet har godkänt (beviljat ackreditering). De lokalt anställda tar emot och lämnar ut handlingar i viseringsärenden, men har i övrigt inte någon befattning med vare sig beslut eller beredning i ärendena. De lokalt anställda är inte heller inblandade i valet av vilka resebyråer som generalkonsulatet skall samarbeta med. Generalkonsulatet samarbetar för närvarande med 11 resebyråer.

Generalkonsulatet genomför en gång om året möten med representanter för de ackrediterade resebyråerna, ett sådant möte ägde rum senast i november 2004. Vid sådana möten informeras resebyråerna om generalkonsulatets regler och rutiner, bl.a. vad gäller presenter. I Ryssland är det nämligen vanligt att man t.ex. i samband med större helgdagar ger presenter till samarbetspartner.

Vill resebyråerna ge presenter till generalkonsulatet får de göra detta endast vid tre tillfällen under året – jul-nyår, kvinnodagen den 8 mars och segerdagen den 9 maj. Endast vissa typer av gåvor får förekomma (choklad, rysk champagne, blommor). Gåvornas värde överstiger inte 400 kr. Inga penninggåvor accepteras. Presenterna tas emot av generalkonsulatet och inte av enskilda funktionärer. Blommorna ställs i vaser på arbetsplatsen, chokladen och den ryska champagnen konsumeras gemensamt på arbetsplatsen. Ingenting medtas hem. Beslutsfattandet i visumärenden eller i fråga om ackreditering av resebyråer påverkas självfallet inte.”

UD har vidare upplyst att det finns riktlinjer för de anställda om mottagande av gåvor i tjänsten dels i Regeringskansliets etiska riktlinjer, fastställda i februari 2004 av förvaltningschefen, dels i Etiska riktlinjer vid utlandstjänstgöring, beslutade i december 2004 gemensamt av expeditionschefen i UD och chefen för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).

”Ur Regeringskansliets etiska riktlinjer

7 Gåvor och förmåner

Vi som arbetar i offentlig verksamhet har ett särskilt ansvar för att vi inte ens ska kunna misstänkas för att låta oss påverkas av ovidkommande önskemål eller hänsyn i vårt arbete. När du erbjuds en gåva eller annan förmån måste du vara mycket försiktig med hänsyn till reglerna om mutbrott och bestickning i brottsbalken (20 kap. 2 § respektive 17 kap. 7 §).

En förmån kan vara otillbörlig även om den inte förknippas med att mottagaren ska handla på ett visst sätt och även om risken är liten för att han eller hon i det enskilda fallet låter sig påverkas. Varje förmån som objektivt sett är ägnad att påverka tjänsteutövningen på ett otillbörligt sätt är otillåten.

En förmån är otillbörlig om den inte ingår som ett naturligt led i mottagarens arbete eller inte är ett uttryck för allmänt godtagbara umgängesformer.

Arbetsmåltider av vardaglig karaktär kan du normalt acceptera. Ibland kan ett högre pris på måltiden godtas än vad en normal affärslunch kostar, exempelvis vid en branschförenings årsmöte eller myndighets jubileumsmiddag.

Det kan förekomma att du i kontakter med företag eller andra leverantörer också erbjuds t.ex. resor, rabatter, jul- och födelsedagsgåvor. Det händer även att anställda i Regeringskansliet som tack för sin medverkan av något slag, t.ex. som föredragshållare, erbjuds gåvor eller andra förmåner.

Gåvor som är värda mer än 300-400 kronor bör inte tas emot. Oavsett hur mycket gåvan är värd, är också typen av gåva av betydelse för bedömningen av om den kan tas emot eller inte. Rena penninggåvor bör överhuvudtaget inte tas emot.

Skattelagstiftningens utgångspunkt är att alla ersättningar och förmåner som utgått för tjänsten är skattepliktig inkomst för mottagaren. Även förmåner från någon annan än arbetsgivaren kan alltså bli föremål för förmånsbeskattning.

Det kan inte uteslutas att du någon gång får en gåva som egentligen är för dyrbar för att tas emot men som du av artighetsskäl inte kan avböja. Du bör då snarast informera departementets expeditionschef respektive chefsjuristen på regeringskansliets förvaltningsavdelning. I Statsrådsberedningen informerar du rättschefen. Dessa ser till att gåvan tas om hand för statens räkning.

Ur Etiska riktlinjer vid utlandstjänstgöring

Mottagande av gåvor och förmåner

Det allvarligaste problemet när det gäller att ta emot gåvor och förmåner är naturligtvis frågan om mutbrott (jämför föregående avsnitt). På grund av gränsdragningssvårigheterna och nödvändigheten av att upprätthålla ett respektavstånd till gränsen för det olagliga måste huvudregeln bli att gåvor och förmåner inte ska tas emot.

Emellertid är det kanske vanligare under din utlandstjänstgöring än hemma att du blir erbjuden gåvor eller förmåner som du av artighetsskäl inte så lätt kan avböja, samtidigt som det inte finns något som tyder på en bestickningsavsikt. I sådana fall gäller följande riktlinjer: Gåvor av mindre valör, som understiger 300-400 kronor, kan normalt tas emot och behållas som personlig egendom. En gåva som överstiger detta värde och som inte kan avböjas bör lämnas till myndighetschefen för beslut om huruvida den ska tas om hand och förvaras på myndigheten eller om expeditionschefen bör informeras. Det kan exempelvis bli aktuellt när man tar emot större, mer protokollära, gåvor. I samtliga fall gäller dock att det måste vara ställt utom allt tvivel att en gåva inte kan uppfattas som muta om den ska kunna tas emot. Den värdegräns som har nämnts nu gäller inte gåvor som består av kontanter eller något som kan likställas med kontanter. Sådana gåvor ska över huvud taget inte tas emot.

(---)

Ju mer ditt arbete eller dina beslut kan tänkas påverka, eller uppfattas påverka, givarens ekonomi och situation i övrigt, desto restriktivare måste du vara med att ta emot gåvor.”

UD har härefter som sin uppfattning uttalat följande.

”Frågor om korruption och därtill gränsande företeelser har en särskild aktualitet för utrikesrepresentationen, som verkar i främmande länder av alla slag och möter kulturer och sedvänjor som kan vara starkt avvikande från svenska förhållanden.

Generalkonsulatet i Sankt Petersburg har när det gäller viseringsärenden ett fortlöpande samarbete med ett antal därtill ackrediterade lokala resebyråer. Sådant samarbete är förutsett i de gemensamma konsulära anvisningarna för tillämpning av Schengenavtalet som Europeiska rådet har utfärdat, och underlättar för resenärer bl.a. genom att de undgår kravet på personlig inställelse.

I ett sammanhang som således innefattar dels myndighetsutövning mot enskilda som sker i viseringsärendena, dels resebyråernas affärsmässiga intresse av att åtnjuta ackreditering, är det tydligt att frågan om mottagande av gåvor och liknande måste ägnas särskild uppmärksamhet, och att en strikt linje måste intas.

Såsom framgår av det som har återgivits i det föregående har generalkonsulatet tagit sig an frågan och dels satt tydliga gränser, dels informerat resebyråerna om dessa.

Departementets bedömning är att det inte finns anledning att misstänka någon korruption, och att generalkonsulatets hantering av frågan om gåvor från resebyråerna även i övrigt är korrekt i sak. Vad fallet belyser är hur misstankar ändå kan uppstå, bara på grund av det yttre skenet. Man kan tveka om det rätta sättet att bemöta detta – om mottagandet av gåvorna bör omgärdas av diskretion – vilket under olyckliga omständigheter möjligen skulle kunna i än högre grad väcka misstankar, om gåvor helt skall avvisas eller om den hittillsvarande ordningen skall accepteras.

Departementet anser att det bör lämnas åt generalkonsulatet att pröva i vad mån det är påkallat med några förändringar för att förebygga uppkomsten av sådana misstankar som har framförts i detta fall.”

Generalkonsulatets hantering av de aktuella gåvorna väcker frågan om någon korruption kan antas ha förekommit i samband med mottagandet av gåvorna eller om konsulatets befattning med dem av andra skäl har varit olämplig.

Lagregler mot korruption finns i brottsbalken (bestickning och mutbrott). Det finns inget hinder mot att myndigheter eller företag utfärdar interna regler om gåvor och förmåner till de anställda från utomstående och om gåvor och förmåner till utomstående. Om en anställd bryter mot sådana regler kan han eller hon drabbas av disciplinära påföljder.

Lagreglerna drar alltså upp de yttersta gränserna för vad som är tillåtet, gränser som kan inskränkas genom interna regler. UD har i ärendet upplyst att det inte finns några riktade föreskrifter eller liknande till utlandsmyndigheterna när det gäller mottagandet av gåvor. De riktlinjer som UD har hänvisat till utgör således endast en vägledning för den anställde när han eller hon skall bedöma om mottagandet av en gåva eller en förmån är straffritt.

Bestämmelserna om mutbrott finns i 20 kap. 2 § brottsbalken och innebär att en arbetstagare som för sig själv eller någon annan tar emot, låter åt sig utlova eller begär en muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning kan dömas för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller om arbetstagaren har begått gärningen innan han blev anställd eller efter det att han slutat anställningen. Även andra personkategorier än arbetstagare omfattas av straffbestämmelsen.

Syftet med att straffbelägga de förfaranden som avses med bestämmelserna om mutbrott är att förmå arbetstagare till ett korrekt och lojalt fullgörande av sin tjänst. Det är inte bara huvudmannens intressen som skyddas av straffbestämmelsen, utan även allmänheten skall skyddas mot korruptionens skadeverkningar. Till dessa har räknats även förekomsten av misstankar om korruption. Genom bestämmelserna om ansvar för mutbrott skyddas tjänstens eller uppdragets integritet. Inom den offentliga sektorn kan korruption utgöra ett hot mot det demokratiska systemet.

För att mutan skall vara straffbar måste den utlovas, erbjudas eller lämnas, respektive begäras eller mottas för arbets- eller uppdragstagarens tjänsteutövning. Mutansvaret omfattar sedan den 1 juli 1999 även situationer där förmånen tillfaller – eller där avsikten är att den skall tillfalla – någon annan än den vars tjänsteutövning kan tänkas bli påverkad. Förmånen måste i princip vara inriktad på en åtgärd som hör till arbetstagarens tjänst. De med mutan avsedda åtgärderna måste också ligga inom arbetstagarens verksamhetsområde. Åtgärden behöver däremot inte ankomma på den mutade. Det är tillräckligt att den mutade i sin tjänst kan utöva inflytande på åtgärden och därmed verka i bestickarens intresse.

Den förmån som mutan utgör måste vara otillbörlig. I förarbetena till de aktuella straffbestämmelserna sägs att vad som är otillbörligt får bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla omständigheter som är av betydelse i det enskilda fallet (se prop. 1975/76:176 s. 36). En gåva, förmån eller belöning behöver alltså inte vara otillbörlig i sig själv, utan det beror på de yttre omständigheterna om så är fallet. Departementschefen anförde att varje transaktion som objektivt sett är ägnad att påverka funktionärens tjänsteutövning är att anse som otillbörlig. Har mottagaren av förmånen handlat pliktstridigt eller haft ett sådant syfte anses gärningens otillbörlighet uppenbar. Otillbörlig är transaktionen också om det ligger i sakens natur att förmånens syfte inte gärna kan vara något annat än att mottagaren skall vidta en pliktstridig åtgärd. Bedömningen blir svårare om transaktionen inte har en tydlig och konkret inriktning på pliktstridighet. I regel blir då avgörande om transaktionen allmänt sett är ägnad att påverka funktionärens tjänsteutövning.

Beskrivningen ovan av gränserna för mutbrottet enligt brottsbalken visar att det straffbara området vid mottagande av gåvor och andra förmåner är vidsträckt och får sin huvudsakliga begränsning av otillbörlighetsrekvisitet. Att inom organisationen utfärda riktlinjer för bl.a. mottagandet av gåvor och andra förmåner, som Regeringskansliet har gjort, är en god hjälp för den anställde att bedöma var gränsen för tillåtna och otillåtna gåvor går till undvikande av straffansvar för mutbrott.

Generalkonsulatet har framhållit att de mottagna gåvorna inte har inverkat på konsulatets beslut i visumärendena eller på ackrediteringen av resebyråerna. Mutansvaret träffar dock inte bara beslutsfattare utan även personer med handläggande, beredande eller utredande uppgifter samt även kanslipersonal. I den mån generalkonsulatet skulle ge sina samarbetspartner bättre service i form av t.ex. förtur vid behandlingen av visumansökningar kan detta omfattas av mutansvaret, förutsatt att belöningen med hänsyn till övriga omständigheter är otillbörlig. När det gäller myndighetsutövare är utrymmet för mottagande av gåvor mer begränsat. Förmånen är då otillbörlig så snart det inte rör sig om helt bagatellartade fall.

Enbart den omständigheten att förmånen tas emot med arbets- eller uppdragsgivarens vetskap eller samtycke gör inte handlingen tillbörlig (a.a. s. 37). Straffbestämmelserna avser nämligen inte bara att tillgodose huvudmannens intresse av lojal tjänsteutövning utan också att skydda allmänheten mot korruptionens skadeverkningar. Inom den offentliga sektorn finns det ingen huvudman som kan ge samtycke med befriande verkan, eftersom offentlig verksamhet bedrivs i alla medborgares intresse och är beroende av medborgarnas förtroende. Den omständigheten att samtycke har getts av en chef eller motsvarande kan dock i vissa fall vara så förmildrande att den leder till straffrihet eller lägre straff (se Thorsten Cars, Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring, 2 uppl., s. 53). Att gåvorna i detta fall tas emot av konsulatet och inte av de enskilda arbetstagarna är således inte någon garanti för att gåvorna skall betraktas som tillbörliga.

Förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och uppmärksamhet i umgänget människor emellan – exempelvis uppvaktning i form av blommor, frukt, choklad och böcker i samband med helger och högtidsdagar – anses i allmänhet som tillbörliga om värdet kan anses skäligt. Av betydelse vid bedömningen av om handlingen i fråga är tillbörlig är även de traditioner som finns i det land där förmånen tas emot. Enbart det förhållandet att förmånen omfattas av sedvänja eller accepterad kutym – inom eller utom landet – gör dock inte förmånen tillbörlig.

Så länge de mottagna gåvorna på generalkonsulatet avser blommor och choklad i rimliga proportioner synes detta rymmas inom ramen för det tillbörliga. Frågan om även champagne ryms inom denna ram är svårare att bedöma. Det saknas närmare uppgift om värdet på den mottagna champagnen, och det framgår inte heller vilka mängder det kan röra sig om. Mer än 400 kr är dock gåvorna enligt generalkonsulatet inte värda.

Granskningen i detta ärende av förhållandena vid Sveriges generalkonsulat i Sankt Petersburg har inte gett anledning att misstänka någon korruption i samband med de gåvor som har överlämnats till generalkonsulatet av dess samarbetspartner. Jag har således samma uppfattning som UD på denna punkt.

En annan fråga är om generalkonsulatets hantering av de aktuella gåvorna ändå kan vara förtroendeskadlig. Redan den omständigheten att misstankar om korruption faktiskt har rests i detta fall visar att det finns en sådan risk.

UD:s bedömning i det aktuella fallet är att generalkonsulatets hantering av frågan om gåvor från resebyråerna har varit korrekt i sak. Jag vill för min del lämna följande synpunkter på det förfarande som har tillämpats av generalkonsulatet.

När det gäller offentlig verksamhet som bedrivs i utlandet är det enligt min mening särskilt viktigt att man inte okritiskt tar till sig ett handlingssätt som från svenskt perspektiv framstår som tvivelaktigt. Inte minst i sådana länder och miljöer där korruption förekommer är det enligt min mening viktigt att hålla fast vid en efter svenska förhållanden acceptabel standard på gåvomottagande, och att förmedla den svenska synen även till den lokalt anställda personalen. Risken med att anpassa sig till rådande sedvänjor i ett land är att man samtidigt kan komma att bidra till korruptionens spridning.

För egen del anser jag därför att omfattningen av de gåvor som generalkonsulatet tar emot kan diskuteras. En viktig fråga därvid är naturligtvis vilket det egentliga behovet är att ta emot gåvorna. Det undandrar sig min bedömning i vilken mån det verkligen handlar om ett behov.

Som jag nämnde tidigare finns det inte anledning att misstänka någon korruption vid generalkonsulatet. Enligt min mening bör dock generalkonsulatet pröva om det är påkallat med förändringar för att förebygga misstankar om ovidkommande behov. Även om de aktuella gåvorna enligt generalkonsulatet och UD inte har påverkat beslutsfattandet vid konsulatet är det självfallet av yttersta vikt att verksamheten där bedrivs på ett sådant sätt att den inger allmänheten fullt förtroende. Konsulatets anseende kan i annat fall skadas och i förlängningen kan detta påverka bilden av Sverige i utlandet.

Ärendet avslutas med dessa uttalanden.