JK 9533-14-28

2.1 Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Migrationsverket.

Under hösten 2014 beslutade Justitiekanslern att inspektera Migrationsverkets handläggning av skaderegleringsärenden. Migrationsverket underrättades om inspektionen den 10 november 2014. Samma dag skickades ett brev angående inspektionens in­riktning samt vissa önske­mål som Justitiekanslern hade när det gällde un­derlaget för in­spek­tion­en.

Inspektionen genomfördes den 18 november 2014 kl. 10.00 – 16.00.  Från Justitiekanslerns sida närvarade byråchefen Daniel Kjellgren, hovrättsassessorn Carin Häckter, föredragandena Nedim Salcic och Mikael Ruotsi, beredningsjuristen Beatrice Bohm och expeditions­förman­nen Jan-Olof Sundqvist.

2.2 Inledande samtal

Inspektionen inleddes med ett samtal med chefen för rättsenheten Cecilia Gylling Lindkvist, verksjuristerna Kent Juhlén och Stefan Råhlander samt administrativa handläggaren Fredrik Wiklund. De informerade om skaderegleringen hos Migrationsverket och berättade i huvudsak följande.

Rättsenheten utgör en stabsfunktion till generaldirektören. Han har delegerat ansvaret för handläggningen av faktiska skador till rättschefen som i sin tur har uppdragit åt chefen för rättsenheten att fatta samtliga beslut om skadestånd.  Ärendena handläggs och föredras av verksjurister. Det finns verksjurister som arbetar med skadeståndsärendena på ungefär fem orter i landet.

Myndigheten handlägger ca 50 skadeståndsärenden per år. Det har skett en ökning av antalet skadeståndsanspråk under de senaste åren och den ökningen kommer troligtvis att fortsätta med hänsyn till att allt fler söker asyl i Sverige.

Ett vanligt förekommande slag av skadeståndsärenden i Migrationsverkets verksamhet hänför sig till förkomna föremål under förvarstid samt borttappade id-handlingar som har getts in till myndigheten. Innan rättsenheten fattar beslut i ett skadeståndsärende skickas normalt sett en remiss till den enhet inom myndigheten där skadan ska ha uppkommit. Ett anspråk beviljas aldrig utan att ärendet har remitterats.    

Det är och har varit mycket få tvister angående skadestånd. De tvister som har förekommit har typiskt sett avsett upphandlade boendeplatser såsom vandrarhem och hotell. Anspråken rör då påstådd felaktig upphandling. En rättegång pågår i dagsläget och den rör upphandling.  

Rättsenheten har haft vissa funderingar kring regleringen av skadestånd på myndigheten. Detta beror främst på att 14 § förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket inte är förenlig med skadeståndslagen. Av instruktionen framgår att Migrationsverket får betala ut skälig ersättning för person- eller sakskador som uppkommit i verksamhet som verket bedriver. Utgångspunkten enligt skadeståndslagen är dock att ersättning ska utgå med ett belopp som motsvarar skadan samt att ersättning kan utgå för ren förmögenhetsskada för fel eller försummelse vid myndighetsutövning.  

2.3 Granskat material

Granskningen har omfattat samtliga skaderegleringsärenden som kommit in till Migrationsverket under åren 2012 – 2014, vilket var ca 150 stycken. Inga rättegångar har granskats.

Justitiekanslern har även genomfört kontroll och sökningar i myndighetens ärendehanteringssystem.

Inför inspektionen har Justitiekanslern bl.a. tagit del av;

-  förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket,

-  arbetsordning för Migrationsverket, 2014-09-15,

-  bilaga 1 till arbetsordning, delegering av arbetsuppgifter och beslutsrätter till projekt,

-  bilaga 2 till arbetsordning, delegering av rätten att teckna utbetalnings- och bokföringsorder samt

-  rättschefens delegering av beslutanderätt till chefer inom verksamhetsområde rättslig styrning samt rätt till vidaredelegering, 2011-11-11.

Under granskningen har Justitiekanslern även tagit del av Migrationsverkets organisationsplan, inklusive verksamhetsområde rättslig styrning.

4.1 Beslutsordningen

Som tidigare angetts och som bekräftats vid inspektionen fattas beslut avseende skadestånd centralt av enhetschefen på rättsenheten. Detta system är enligt Justitiekanslern både rättssäkert och bidrar till en enhetlig praxis på området. I ett ärende (dnr 3.1.7-2013-11835) hade dock beslut om ersättning, i strid med gällande beslutsordning, fattats av en tjänsteman på förvarsenheten i Göteborg.

4.2 Faktiska skador och beslutsskador

Vid inspektionen konstaterades att de ersättningsanspråk som Migrationsverket har reglerat främst avser faktiska skador i enlighet med 5 § handläggningsförordningen. I fyra ärenden har Migrationsverket dock reglerat skador som avsett felaktiga beslut (se dnr 162-2012-10130, 3.1.7-2013-13603, 3.1.7-2013-1017 och 3.1.7-2013-11013).  

Migrationsverkets företrädare uppgav att de har blivit mer uppmärksamma på gränsdragningen mellan faktiska skador och beslutsskador under innevarande år. De ärenden som avser beslutsskador reglerades före år 2014.

I en del fall har Migrationsverket avböjt att reglera ett anspråk med hänvisning till att det var fråga om en beslutsskada. Handläggningstiden har i några av dessa fall uppgått till sex – tolv månader. I ärendet med dnr 3.1.7-2013-10969 tog det cirka ett år innan Migrationsverket avvisade begäran om ersättning på grund av att verket inte var behörigt att ta ställning till anspråket. Justitiekanslern uttalade med anledning härav att Migrationsverket som en ren serviceåt­gärd i ett sådant fall borde kunna överlämna ärendet till Justitiekanslern för handläggning. I vart fall bör det i beslutet anges att sökanden kan vända sig till Justitiekanslern för att få sin sak prövad.

Justitiekanslern noterade vidare att många skador hänförde sig till borttappade id-handlingar. Migrationsverkes företrädare uppgav att det har införts ett centralt arkiv där samtliga handlingar finns samlade och att handlingarna därifrån ska scannas till den avdelning som behöver handlingen. Härigenom tror Migrationsverket att färre handlingar kommer att tappas bort. 

4.3 Handläggningen och beslutens innehåll

Migrationsverket har fattat sina skaderegleringsbeslut på relevant underlag. Besluten har varit väl motiverade. Myndigheten har dock sällan kommunicerat den interna remissen med ersättningssökanden. Justitiekanslern bedömer att det kan utgöra en rimlig åtgärd att tillhandahålla ersättningssökanden det beslutsunderlag som har funnits i ärendet. Ett sätt är att remissvaret expedieras till sökanden tillsammans med beslutet.   

Fullföljdshänvisningar saknades genomgående i besluten. Något krav på att fullföljdshänvisning ska lämnas i ärenden som avser statens frivilliga skadereglering finns visserligen inte, men för att undvika missförstånd kan Migrationsverket upplysa sökandena om möjligheten att väcka talan mot staten vid allmän domstol.   

Handläggningstiderna har generellt sett varit mycket bra. Det har endast noterats ett undantag där ett ärende efter ett år alltjämt är oavslutat (3.1.7-2013-51431).

Justitiekanslern uppmärksammade att det i ett annat ärende tog ca sex månader från det att beslut meddelades till dess att utbetalningen av skadeståndet gjordes (162-2012-15509). Migrationsverkets företrädare uppgav att det är den enhet där skadan har uppkommit som betalar ut ersättningen. Det har hänt att den enheten inte har förstått att de ska betala ut ersättningen.

Ordningen i akterna var god. Det fann dock enstaka exempel på akter där handlingar saknades och det var i vissa ärenden svårt att följa ärendets gång. Det fanns i ett fåtal akter handlingar från andra ärenden.      

I ett ärende beträffande skadestånd med anledning av oriktig upphandling hade myndigheten ingått en förlikning på en miljon kronor. Det noterades att samråd med Justitiekanslern i enlighet med 7 § handläggningsförordningen borde ha skett eftersom beloppet översteg 250 000 kr.

4.4 Sammanfattning

Sammantaget har Justitiekanslern genom inspektionen kunnat konstatera att Migrationsverkets skadereglering utförts på ett i allt väsentligt effektivt och rättssäkert sätt. De anmärkningar som Justitiekanslern framfört har verket många gånger självt redan kunnat konstatera och vidtagit åtgärder för att avhjälpa. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande eller någon åtgärd från Justitiekanslerns sida.