JO dnr 1419-1979

Den fråga som i första hand skall tas upp till bedömning är om deltagande i gruppsamtal i någon utsträckning utgjort villkor för erhållande av socialhjälp eller annat bistånd från förvaltningens sida och i så fall om sådana villkor har varit förenliga med socialvårdens syfte och innehåll.

De som vänder sig till socialförvaltningen hänvisas i första hand till mottagningssektionen, där en första bedömning av ärendet sker. En del ärenden är sådana att de kan avslutas i mottagningssektionen. Andra ärenden kan kräva ytterligare åtgärder. Dessa ärenden kan remitteras till någon av de andra sektionerna på byrån, som får ta över ärendet. De sektioner som kan komma i fråga för en sådan remiss är sektionen för socialt grupparbete och sektionen för familjearbete. De samtal som bedrivs i dessa grupper betraktas som en form av stöd och hjälpåtgärd.

Det första av de ärenden som togs upp vid inspektionen gällde en kvinna som sökte socialhjälp till hyra, uppehälle och elräkningar. Enligt anteckning i akten underrättades hon om att hon kunde få socialhjälp till uppehälle genast, men att hennes övriga ansökan skulle behandlas under förutsättning att hon deltog i gruppsamtal.

Av nämndens remissvar framgår att den hjälpsökande var måttligt intresserad av gruppverksamhet men inte direkt negativ. I remissvaret sägs att ”assistenten avgjorde ambivalensen genom att bestämma sig för att BB accepterade gruppverksamhet och sa åt henne att han beviljade socialhjälp till uppehälle men att resten skulle behandlas när hon kom till gruppen”. Visserligen har man från nämndens sida gjort gällande att de i inspektionsprotokollet redovisade anteckningarna är ryckta ur sitt sammanhang och att de därför skulle vara missvisande. Anteckningarna i akten i förening med remissvaret talar dock ett tillräckligt tydligt språk. Allt pekar sålunda på att man utan uttryckligt samtycke från den hjälpsökande skjutit upp prövningen av hennes begäran om socialhjälp. Denna prövning har i stället förlagts till gruppsamtal till vilket den hjälpsökande anmodats inställa sig.

Även i det andra ärendet som togs upp vid inspektionen talar journalanteckningarna sitt tydliga språk. Dessa utvisar således att CC sökt socialhjälp och att man vid förvaltningen förklarat att hans ansökan skulle prövas om han kom till gruppsamtal. Då CC inte inställt sig till sådant samtal har någon prövning överhuvud taget inte kommit till stånd. Någon återkallelse av ansökan

Även i detta fall har nämnden i sitt remissvar förklarat att deltagandet i gruppsamtal på intet sätt varit bestämmande för ärendets handläggning. Det är dock fakta i ärendet att CC vänt sig till byrån med en begäran om socialhjälp, att han hänvisats till gruppsamtal för prövning av ansökan, att han uteblivit från sådant samtal och att – oaktat återkallelse ej skett – någon prövning av hans ansökan inte har ägt rum.

Det tredje ärendet slutligen gäller DD har varit i trängande behov av socialhjälp. Hon har beviljats sådan hjälp för korta perioder, i avvaktan på att hon tog del i gruppsamtal. I en anteckning i journalen sägs också att om hon inte kommer till gruppsamtal ar det slut på hjälpen.

Nämnden har i sitt yttrande även i detta fall förklarat att deltagande i gruppsamtal inte har utgjort någon förutsättning för erhållande av hjälp.

I de olika klagomål som har kommit in har också gjorts gällande att deltagande i gruppsamtal utgjort förutsättning för erhållande av socialhjälp. RFHL som företräder två klienter hos socialförvaltningen har uppgett bl.a. att EE, som regelbundet har fatt socialhjälp vid byrån, har fått denna hjälp i samband med gruppsamtal som har spelats in på video. Sedan hon velat dra sig ur behandlingsgruppen har hon enligt klagomålen underrättats om att sådant deltagande var en absolut förutsättning för att få socialhjälp. På motsvarande sätt uppges i klagomålen att FF, som varit i behov av socialhjälp, underrättats om att hon inte kunnat påräkna sådan hjälp med mindre hon deltog i gruppsamtal med videoinspelning.

Nämnden har i fråga om EE förklarat att påståendet saknar grund. När det gäller FF har nämnden på motsvarande sätt förnekat något samband mellan rätten till socialhjälp och deltagande i gruppsamtal. Av nämndens yttrande i den delen framgår dock att FF beviljats socialhjälp i samband med gruppsamtal.

Jag har vid min genomgång av ärendena inte kunnat finna annat än att det har rått ett samband mellan möjligheten att få socialhjälp och deltagande i gruppsamtal. De tillämpade rutinerna har uppenbarligen gett de socialhjälpssökande grundad anledning att anta att deltagande i gruppsamtal har varit en förutsättning för erhållande av socialhjälp. Om de enskilda tjänstemännen vid förvaltningen i sina kontakter med klienterna varit av en annan uppfattning har de uppenbarligen inte lyckats förmedla denna till klienterna. Resultatet torde således ha blivit att rätten till socialhjälp för klienterna framstått som villkorad av deltagande i gruppsamtal.

Den som ansöker om socialhjälp har rätt att få sin ansökan prövad utan dröjsmål. Den utredning som en ansökan kan föranleda skall därför göras skyndsamt och beslut skall meddelas i ärendet. Utredningen skall bedrivas med takt och omdöme och med respekt för den hjälpsökandes integritet.

Det står i uppenbar strid med socialhjälpslagens syfte och innehåll att – även om samtycke därtill har lämnats – bedriva fortsatt utredning i ett socialhjälpsärende i en behandlingsgrupp, Jag vill starkt betona detta eftersom det av nämndens remissvar framgår att socialhjälp har beviljats i samband med gruppsamtal. Det ligger i sakens natur att om en ansökan skall beviljas på grundval av vad som kommer fram vid ett gruppsamtal kan den sökande bli nödsakad att lämna ut sådana uppgifter som rör honom eller henne personligen, uppgifter som den sökande annars skulle vilja skydda från utomståendes insyn. Det är enligt min mening klart oförenligt med socialhjälpslagens syfte att – även med samtycke – bedriva utredning i ett socialhjälpsärende under former som kan framstå som kränkande för den enskildes integritet. Det får således inte i något fall förekomma att beslut i ärende om socialhjälp hänskjuts till avgörande vid gruppsamtal på grundval av de uppgifter som kan komma fram vid ett sådant samtal.

Det är inte heller tillåtet att sedan beslut i ärendet meddelats låta anstå med utbetalning av den beslutade hjälpen i avvaktan på att vederbörande tar del i gruppsamtal.

Slutligen bör den frågan besvaras, om den hjälpsökande som en motprestation i ärende om socialhjälp kan åta sig att delta i gruppsamtal och om rätten till fortsatt socialhjälp kan göras villkorad av deltagande i gruppsamtal.

Jag har tidigare framhållit att verksamheten inom socialvården måste bygga på en ömsesidighet som rymmer såväl åtaganden från socialvårdens som klientens sida. På så vis kan hjälpinsatser från socialvårdens sida göras villkorade av att den hjälpsökande själv aktivt medverkar till att förbättra sin situation. Som jag har sagt förut råder emellertid vissa begränsningar för sådana villkor. Villkor som kan leda till att den enskilde tvingas uppge skyddet för den personliga integriteten kan inte godtas.

Man synes från nämndens sida mena att gruppsamtalen inte ges sådan utformning att den enskilde behöver lämna ut uppgifter om sina personliga förhållanden. Nämnden synes mena att det är den enskilde själv som skall ange gränserna för vad han anser bör skyddas från andras insyn. Den uppfattning som nämnden ger uttryck för är enligt min mening verklighetsfrämmande. Man måste således bl. a. ställa sig frågan hur en missbrukare i en motivationsgrupp skall kunna ställa upp sådana gränser.

Vad jag har sagt nu kan leda till det antagandet att jag anser att gruppsamtalen är olämpliga inslag i det sociala arbetet. Jag vill till undvikande av missförstånd framhålla följande.

Det kan troligen för den enskilde i vissa situationer vara av värde att tillsammans med andra diskutera sin situation för att finna stöd och hjälp till att lösa de svårigheter han eller hon befinner sig i. De gruppsamtal som förekommer inom socialvården kan därför vara en metod, vid sidan av andra, att bistå den enskilde. Men det är viktigt att denna form för socialt arbete icke går längre än att vara ett erbjudande från socialvårdens sida. Den som vänder sig till socialförvaltningen skall, om nämnden önskar bedriva sådan verksamhet, underrättas om de möjligheter till gruppsamtal som föreligger och underrättas om vad sådana gruppsamtal kan innebära för honom. Det skall därefter stå den enskilde fritt att efter eget bedömande och utan påtryckningar från förvaltningens sida avgöra om han eller hon vill gå in i sådan gruppverksamhet. Gruppsamtalen får inte anvisas under former som kan ge den enskilde uppfattningen att hans deltagande kan bli bestämmande för rätten till andra stöd- och hjälpinsatser från förvaltningens sida.

Enligt uppgift från nämnden äger videoupptagningar rum i mottagningssektionen. Syftet med dessa bandupptagningar har, enligt de uppgifter som har lämnats, varit att vid en efterföljande genomgång av det inspelade materialet i socialarbetargrupper nå en förbättring av arbetsmetoderna.

En fortgående förnyelse av socialvården är givetvis betydelsefull. De erfarenheter som vinns i det sociala behandlingsarbetet bör tas till vara och kunskaper och erfarenheter förmedlas mellan socialarbetarna, Det är emellertid nödvändigt att man därvid ger akt på de gränser för arbetet som lagstiftningens syfte ställer upp.

Socialvården skall utgöra en verksamhet för stöd och hjälp åt dem som av olika skäl behöver samhällets bistånd. Det framstår mot bakgrund av det syftet för verksamheten som i hög grad diskutabelt om man bör använda dem som söker sig till förvaltningen för att få stöd som åskådningsexempel i en intern utbildning – även om samtycke till åtgärden har lämnats.

Härtill kommer att det på nu förevarande område kan ifrågasättas om det är etiskt försvarligt att inhämta samtycke till åtgärder, som i grunden måste framstå som i hög grad integritetskränkande, av den som till följd av sitt behov av stöd och hjälp befinner sig i en beroendesituation.

Syftet med inspelningarna på video har också varit att inom ramen för en pågående behandling vid uppspelningar i gruppen bl. a. se på relationerna mellan socialarbetare och klient.

Jag vill till en början säga att jag mot bakgrund av den utredning som föreligger i ärendet inte vill utesluta att videon kan ha behandlingsmässiga fördelar och således vara till hjälp för klienterna när det gäller deras sociala rehabilitering. Jag vill emellertid knyta an till vad jag har sagt tidigare om gruppsamtalen. Jag har således i den delen framhållit att deltagande i gruppsamtal leder till ingrepp i den enskildes personliga integritet och att man därför från förvaltningens sida inte i någon utsträckning bör göra deltagande i sådana grupper till en förutsättning för vidare åtgärder från förvaltningens sida. Gruppsamtalen bör vara ett erbjudande vid sidan av andra inom den sociala verksamheten. Det måste vara den hjälpsökande själv som bestämmer om han eller hon vill delta. Videoinspelningar kan på motsvarande sätt av den enskilde upplevas som kränkande för den personliga integriteten. Videoinspelningar får således inte förbindas med rätten till stöd och hjälp från förvaltningens sida.

Om videobandupptagningar fortsättningsvis skall förekomma vid förvaltningen, måste garantier ges för att inspelningar inte förekommer i andra situationer än då det för den enskilde framstår som uppenbart att hans vilja att delta vid inspelning inte påverkar bedömningen av hans ärende vid förvaltningen. Det är viktigt att den enskilde ges full information om syftet med inspelningen, om de regler som gäller för det inspelade och om det sätt på vilket inspelningen kommer att användas framdeles. Del är först på grundval av en sådan information som den enskilde skall kunna ge sitt samtycke. För att ge garantier för att frågan om klientens deltagande i en bandupptagning hålls helt neutral, kan det vara lämpligt att annan tjänsteman än den som skall pröva klientens ärende lämnar behövlig information och inhämtar samtycke.

Det är således först när det på tillförlitliga grunder kan antas att den som lämnar samtycket är klart medveten om vad det innebär och att samtycket har lämnats fritt från varje påverkan av den situation som den enskilde hjälpsökande befinner sig i som bandupptagning – med de reservationer som tidigare har angetts – bör ifrågakomma.

AA har i sina klagomål aktualiserat frågan om en videoupptagning skall anses utgöra en allmän handling.

Sociala centralnämnden har i sitt remissvar förklarat att inspelade videoband bör vara att betrakta som internt arbetsmaterial likvärdigt med s.k. minnesanteckningar enligt 2 kap. 4§ tryckfrihetsförordningen . Banden avspelas ”så snart ändamålet med dem uppnåtts eller behandlingen av andra skäl avbryts

Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen förstås med handling ”framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.” Under begreppet handling faller således bl. a. videoupptagningar. Handling är att anse som allmän om den förvaras hos myndighet och på närmare angivet sätt är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Bestämmelser om när handling skall anses inkommen resp. upprättad finns i 2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen . Av sistnämnda bestämmelser följer bl.a. att handling, som inte hör till visst ärende, anses upprättad hos myndighet när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt har färdigställts.

Frågan om videoupptagnings karaktär av allmän handling har närmare berörts i proposition 1979/80:2 med Förslag till Sekretesslag m.m. Uttalandena hade aktualiserats av de videoupptagningar som förekommer inom hälso- och sjukvården.

Departementschefen uttalade som sin mening att en filmuppupptagning (videoband m.m.) som utförts efter instruktion från en befattningshavare inom den allmänna hälso- och sjukvården skall anses som allmän handling, om den har färdigställts och tagits om hand för förvaring vid det sjukhus eller den institution, där upptagningen har gjorts. Huruvida upptagningen förvaras i arkivutrymme eller t.ex. på en viss läkares tjänsterum saknar därvid betydelse.

De bandupptagningar som det har varit fråga om i detta ärende har skett efter beslut vid förvaltningen och med nämndens godkännande. Bandupptagningarna har färdigställts för senare användning dels som ett medel i den pågående utbildningen av personalen, dels som ett led i behandlingsarbetet.

Det är mot bakgrund av vad som har uttalats i propositionen mycket som talar för att nu ifrågavarande videobandupptagningar är att anse som allmänna handlingar. Den frågan kan emellertid slutligt prövas endast av regeringsrätten i den i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen angivna besvärsordningen i samband med en begäran om att få ta del av en sådan bandupptagning.

Från sekretessynpunkt har emellertid frågan om upptagningarna skall anses som allmänna handlingar eller inte begränsad betydelse. Således gäller sekretess för uppgift som förekommer i upptagning vare sig upptagningen är att anse som allmän handling eller ej. Departementschefen uttalade i den frågan bl. a. följande (prop. s. 172).

Frågan huruvida filmupptagning skall anses som allmän handling eller inte har emellertid i praktiken inte samma betydelse som tidigare med den reglering av sekretessen som föreslås i den nya sekretesslagen . Denna reglering innebär bl. a. att sekretess gäller för uppgift, oavsett om den förekommer i allmän handling eller ej. Sekretessen enligt förevarande paragraf gäller inom hälso- och

Filmupptagning som är att anse som allmän handling skall självfallet behandlas som andra sådana handlingar som har upprättats inom hälso- eller sjukvården. Huruvida upptagningen har gjorts för att användas för undervisnings- eller forskningsändamål eller i behandlingen av patienten saknar därvid betydelse. Samma regler gäller alltså i fråga om utlämnande av upptagningen – vare sig detta sker genom att upptagningen överlämnas eller genom att någon får se den – som i fråga om utlämnande av andra handlingar som upprättats inom hälso- eller sjukvården. Eftersom undervisning och forskning normalt inte kan sägas tillhöra samma verksamhetsgren som den egentliga vården, kan upptagningen inte utan vidare lämnas ut för att användas i de båda första verksamheterna. Detta följer av l kap. 3 §. Möjlighet att använda bildupptagning för undervisnings- och forskningsändamål får i stället öppnas genom att erforderliga undantag från sekretessen görs.