JO dnr 1639-2016

Migrationsverket anvisade de ensamkommande barnen AA, BB och CC till Mora kommun. Socialnämnden i Mora placerade inledningsvis barnen i stödboenden i Enköpings kommun genom en privat utförare.

I anmälningar till JO klagade barnens gode män DD (dnr 1639-2016), EE (dnr 1700-2016), och FF (dnr 1703-2016) på Socialnämnden i Mora kommun. De ifrågasatte bl.a. nämndens beslut att med kort varsel omplacera barnen från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora. De uppgav bl.a. följande: Nämnden höll ett gemensamt möte med de berörda gode männen. Vid mötet informerade nämnden om att barnen skulle flytta. Därefter kallades barnen till ett möte vid vilket de informerades om flytten. Varken de gode männen eller barnen blev

JO hämtade in och granskade vissa journalhandlingar som gällde barnen. JO begärde att socialnämnden skulle yttra sig över det som DD, EE och FF hade anfört i anmälningarna till JO.

I ett yttrande anförde nämnden bl.a. följande:

Under 2015 rådde extraordinära omständigheter, flyktingsituationen innebar bl.a. att det kom fler ensamkommande barn än vad som kunnat förutses.

Nämnden hade inte tillgång till lika många boendeplatser i den egna kommunen som behovet krävde. Med anledning av detta fick nämnden söka andra alternativ, vilket innebar att man snabbt placerade ett antal ungdomar på externa HVB-hem och i familjehem i andra kommuner. Bland dessa kom en stor andel, 44 ungdomar, att placeras hos Nova Care i Enköping.

Under framför allt slutet av 2015 och en bit in i januari 2016 var situationen som allra mest akut. När den allra mest akuta situationen övergick till fortfarande akut situation men i alla fall något mindre akut, gavs mer tid att följa upp hur det gick för de nu aktuella ungdomarna som placerats i Enköping.

I detta arbete fann nämnden att de nu aktuella boendena i Enköping drevs som stödboende. Ungdomarna som placerats där fick egentligen inte placeras i ett sådant stödboende enligt 6 kap. l § socialtjänstlagen och därutöver saknade boendena tillstånd för den verksamheten. Parallellt med detta började även nämnden få in orosanmälningar kring ungdomarnas situation och hur det egentligen stod till på de aktuella boendena. I ett sådant läge tvingades nämnden vidta åtgärder, ungdomarna kunde ovillkorligen bo kvar på dessa boenden som inte kunde tillgodose deras grundläggande behov, omplaceringar var helt oundvikliga och nödvändiga.

Den 18 februari träffade nämndens IFO-chef två representanter för Nova Care på ett möte i Mora, vid detta möte informerades Nova Care om att nämnden måste omplacera samtliga 44 ungdomar och att det skulle upprättas en ordentlig plan för omplaceringarna så att det skedde under ordnade former och med hänsyn tagen till barnens bästa. Eftersom det handlade om så många ungdomar kunde det inte hinna utredas och beslutas om omplaceringar från en dag till en annan, men frågan var icke desto mindre av synnerligen brådskande karaktär.

Nämndens samlade plan innebar att det skulle fattas individuella omplaceringsbeslut för resp. ungdom och genomföra flytt så snart det bara var möjligt, vilket i praktiken visade sig bli etappvis flyttar av ungdomarna till dess alla flyttat.

Eftersom det rörde så många ungdomar, och därigenom även många gode män, gjordes bedömningen att det för allas inblandade bästa vore lämpligast att först

^{hålla ett}

informationsmöte för de gode männen, på plats i Enköping, där tillfälle kunde ges för frågor och funderingar kring vad som skulle komma att ske. Förhoppningen var att alla inblandade samarbetsparter (nämndens socialsekreterare, de gode männen, personalen på dåvarande boende och personalen på kommande boende) tillsammans skulle kunna hjälpa ungdomarna till rätta med det som komma skulle.

Det fanns inget alternativ som innebar att ungdomarna kunde bo kvar där de bodde. I sådana situationer behöver nämnden snabbt hitta ett annat sätt att

Nämnden behövde alltså samtidigt snabbt hitta lösningar för 44 ungdomar som var placerade hos Nova Care, i en sådan extraordinär situation är det naturligt att första prioritet är att hitta en lösning som säkerställer att ungdomarna säkras ett verkställande som ger dem skäliga levnadsvillkor. I ett sådant här sammanhang kan nämnden behöva tvingas prioritera att tillgodose det allra mest fundamentala, att över huvud taget hitta tillräckligt många fullgoda alternativ som kan säkerställa att de 44 ungdomarnas grundläggande behov tillgodoses. För nämnden fanns inget alternativ att lämna ungdomarna utan boende - det måste nämnden hitta - och det går inte att tvinga fram alternativ som inte finns. I denna mycket pressade situation lyckades nämnden få fram nya platser och placeringar för samtliga ungdomar, flertalet av de platserna var i Mora.

I det här arbetet visade det sig att några av ungdomarna (och deras gode män) ville överklaga själva flytten, att det var ett generellt beslut som till sin natur inte var tillåtet. Det håller inte nämnden alls med om, att ungdomarna absolut var tvungna att flytta från boendet var som sagt ett helt oundvikligt faktum som inte går att överklaga.

Samma gode män, och deras huvudmän, menade vidare att det även saknades samtycke till en flytt, varför det inte skulle vara möjligt att flytta barnen på frivillig väg och att omplaceringsbesluten skulle komma att överklagas och begäras inhibition för.

Nämndens inställning härvid var att det i första hand var fråga om verkställighetsbeslut, det dessutom i en mycket brådskande situation. Nämnden menade kort att placering vid HVB-hem får anses utgöra ett verkställighetsbeslut och att verkställighetsbeslut som regel inte kan överklagas. Nämnden skickade ändå vidare överklagandena till förvaltningsrätten för avgörande av exempelvis om det var överklagningsbart, då det förvisso kan finnas vissa undantag från huvudregeln om att verkställighetsbeslut inte kan överklagas. Ett sådant exempel är när ett verkställighetsbeslut är utrustat med en självständig effekt. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har t.ex. ansett att flytt från ett boende till ett annat kan vara utrustat med en sådan självständig effekt (eller som HFD uttryckte det i domen "beslutet hade betydande rättsverkningar för kvinnan", se HFD 2012-09 -29, mål nr 5994-11). HFD begränsade dock prövningen till att bedöma om den enskilde skulle erhålla goda levnadsvillkor vid det nya boendet, inte vilket boende som gav de bästa förutsättningarna.

I avvaktan på att överklagandeprocessen utmynnar i en dom som vunnit laga kraft måste dock ungdomarnas behov tillgodoses. Det går inte att låta ungdomarna vara kvar i en olämplig miljö. Alternativet till att genomföra flyttarna med samtycke, på frivillig väg, skulle i teorin kunna vara ett omhändertagande enligt LVU. Det har nämnden förvisso övervägt, men det kom aldrig på tal med ungdomarna eller de gode männen. Nämnden gjorde nämligen i de resp. individuella fallen bedömningen att det inte skulle vara till barnens bästa att genomföra flyttarna på det sättet. Nämnden menar vidare att det naturligtvis är så att det vid bedömningen av lämplig insats enligt socialtjänstlagen så ska hänsyn tas till den enskildes önskemål. Rätten till stöd och hjälp från nämnden kan emellertid inte avse andra insatser än sådana som bedöms kunna tillgodose den enskildes behov på ett lämpligt sätt, vilket det hela tiden varit frågan om här. Och om den insats som socialnämnden erbjuder tillgodoser den enskildes behov av bistånd, så har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att få en viss bestämd insats. De alternativ som erbjudits har bedömts kunna ge ungdomarna skälig levnadsnivå. Nämndens utredande socialsekreterare har fokuserat på att försöka

För att göra situationen än mer komplicerad så visade det sig dessutom att personalen på de boenden som ungdomarna måste flytta från faktiskt motverkade själva flyttarna, vilket ytterligare försvårade det motiverande arbete som såväl socialsekreterarna som boendepersonal från de nya HVB-hemmen lade ner stor möda på.

Det har sammantaget varit många turer fram och tillbaks för några av ungdomarna, som uppenbarligen inte har velat flytta fast de måste. I denna turbulenta situation har nämnden gjort sitt yttersta för att försöka undvika missförstånd och få till ett så bra samarbete som möjligt med i första hand ungdomarna själva, men även deras gode män och boendepersonalen på Nova Care. Icke desto mindre har det bevisligen ändå uppstått sådana situationer då missförstånd trots allt inträffat, nämnden kan inte annat än beklaga detta men går inte in i detalj på vem som sagt vad vid olika tillfällen. Det har påståtts allt från att det inte fattats individuella beslut till att saknats vårdplaner eller att socialsekreterarna inte träffat ungdomarna, vilket som framgår ovan inte är nämndens uppfattning alls. Det har i alla fall hela tiden varit nämndens ambition att få till en så bra lösning för ungdomarna som det går, och nämnden menar även att man under hela processen lagt ner mycket arbete på att sprida information både i förebyggande syfte och löpande under tiden.

Det kan naturligtvis riktas kritik mot att ungdomarna över huvud taget placerats på ett boende som de med facit i hand absolut inte skulle ha placerats på. Det håller nämnden helt med om, det berodde helt enkelt på den extraordinära situation som rådde - men nämnden menar alltjämt att man vidtagit åtgärder så snart felaktigheterna upptäckts. Nämnden försöker vidare vara självkritisk till hur man bäst sprider information i en liknande situation, nämnden hade säkerligen kunnat vara tydligare i sin kommunikation med de berörda och i vissa fall kan det till och med kommit motstridiga uppgifter från nämndens sida.

Det kan avslutningsvis enligt nämndens mening också tilläggas att några av de gode männens agerande i denna process faktiskt även borde kunna ungdomarnas bästa att genomgående medverka till att vägra samtycke till en flytt från ett ställe som bevisligen inte kan tillgodose ungdomarnas grundläggande behov i en boendeform de inte är tillåtna att vara placerade på, i ett boende som saknar tillstånd från IVO. Det skulle exempelvis kunna ställas den relevanta frågan vad som skulle hända om det, som det i några fall begärts, beslutats om inhibition i förvaltningsrätten. Nu avslog förvaltningsrätten förvisso detta, men vad menar de gode männen skulle ha hänt om det i stället blivit beviljat? Vart skulle då ungdomarna ta vägen? Det är alldeles som att man blundat för faktumet att det inte var ett alternativ över huvud taget för ungdomarna att bo kvar. Nämnden har gång på gång genom såväl socialsekreterare som chefer försökt förklara det oundvikliga i flytten, utan att nå fram. Samma sak har exempelvis anförts i fråga om vad en vårdplan är, och vad man inte vill samtycka till. Vårdplanen är det uppdrag som nämnden ger till boendet för att se till att den aktuella ungdomen får det hen behöver på boendet. Om det är något som ungdomen tycker saknas i vårdplanen eller något som bör tas bort så ändras detta innan vårdplanen delges boendet. Om ungdomen inte samtycker till att boendet ska hjälpa honom med det som står i vårdplanen så antecknar nämnden det vilket sedan skickas till boendet. Vårdplanen handlar inte om var placeringen är utan den handlar om vilka behovsområden ungdomen behöver stöttning i av boendet för att tillgodose hens grundläggande behov. Det här är olika exempel på frågor där det blir väldigt svårt för ungdomarna, hur ska de kunna veta vad som gäller när två representanter för myndigheter säger så helt olika saker.

DD kommenterade remissvaret.

EE och FF fick tillfälle att kommentera remissvaret.

När socialtjänsten handlägger ärenden som rör ensamkommande barn ska socialtjänstlagen (2001:453) , SoL, tillämpas. Placering och omplacering av ensamkommande barn ska alltså prövas enligt de regler som gäller för andra barn som vistas i landet och som behöver vård eller boende utanför det egna hemmet (jämför 3 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl. och prop. 2005/06:46 s. 41 ).

För ensamkommande barn ska det som regel utses en god man (2 § lagen [2005:429] om god man för ensamkommande barn). Den gode mannen likställs med en vårdnadshavare och har fått samma befogenheter som en sådan. Den gode mannen ska därmed ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. I förarbetena uttalas bl.a. att den gode mannen har rätt och skyldighet att bestämma i alla frågor som rör barnet, såväl personliga som ekonomiska och rättsliga. I likhet med vad som gäller för vårdnadshavare bör den gode mannen ta den hänsyn till barnets synpunkter och önskemål som dess ålder och utveckling kan ge anledning till ( prop. 2004/05:136 s. 29 och 30 ). Med de vidsträckta befogenheter som den gode mannen har följer även möjligheten att utöva ett avgörande inflytande över frågan om barnets boende. Den gode mannens samtycke till en placering utgör alltså en rättslig grund för placeringen av barnet. Det gäller även i fråga om omplacering av ett barn från ett boende till ett annat.

I mål och ärenden som handläggs enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen har ett barn som har fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan ( 11 kap. 10 § SoL ). Både den gode mannen och barnet får då ställning som part i målet eller ärendet.

En av de grundläggande principerna inom socialtjänstens verksamhet är att den ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet ( 1 kap. 1 § SoL ). Socialnämndens insatser för den enskilde ska vidare utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne ( 3 kap. 5 § SoL ). Bestämmelsen är av grundläggande betydelse för all verksamhet inom socialtjänsten. Av bestämmelsen framgår klart och tydligt att socialtjänsten inte får vidta insatser ”över huvudet” på den enskilde ( prop. 1979/80:1 s. 528 ).

Det är alltså inte möjligt att med stöd av socialtjänstlagen besluta om insatser mot den enskildes vilja. Om det inte går att hitta en lösning i samförstånd kring exempelvis valet av boende saknas förutsättningar för en frivillig placering med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen . Under vissa förutsättningar kan ett barn beredas vård utan samtycke. Bestämmelser om sådan vård finns i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Förenklat uttryckt kan vård enligt LVU grundas på brister i barnets hem (2 §) eller den unges eget beteende (3 §). Frågan om LVU ligger dock utanför dessa ärenden och jag går därför inte närmare in på den här.

I alla ärenden som gäller barn ska barnets bästa beaktas och vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barnet ( 1 kap. 2 § SoL ). Till detta kommer Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. Av barnkonventionen följer att barn har rätt att uttrycka sina åsikter och att principen om barnets bästa ska vara styrande. Dokumentationen ska, förutom barnets åsikter, innehålla de analyser som ligger till grund för bedömningen av barnets bästa (jämför prop. 2012/13:10 s. 37 och 4 kap. 15, 16 och 18 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS [SOSFS 2014:5]).

Handläggningen vid ändring i boendet för ett ensamkommande barn

Om det hos nämnden uppkommer en fråga om omplacering av ett barn som har en stadigvarande placering i ett familjehem, HVB-hem eller stödboende ska nämnden som regel inleda en utredning om barnets förhållanden (jämför 2 kap. 2 § andra stycket Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende [SOSFS 2012:11] och 11 kap. 1 § SoL ).

Socialnämnden ansvarar för att barnet får god vård. Om en socialnämnd får kännedom om uppgifter om ett placerat barn som kan föranleda någon åtgärd av nämnden ska nämnden göra en bedömning av om barnet är i behov av omedelbart skydd ( 11 kap. 1 a § SoL ). Inte sällan kan det därför uppstå situationer där det är nödvändigt att skyndsamt flytta ett barn utan att nämnden har gjort en fullständig utredning om barnets förhållanden.

Socialnämnden kan dock inte inom ramen för en frivillig placering med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen fatta ett beslut om en omplacering utan att först hämta in samtycke från barnets gode man och, om barnet har fyllt 15 år, från barnet.

Eftersom insatser enligt socialtjänstlagen är frivilliga kan en enskild tacka nej till ett erbjudande om insats. Om barnet eller den gode mannen inte samtycker till socialnämndens förslag om en ny placering saknas alltså förutsättningar för en placering i det föreslagna boendet med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen . Om det inte finns skäl att tillämpa LVU får placeringen därför upphöra. Det innebär att det ytterst är den gode mannen som ska se till att

Allmänt om JO:s granskning av ärenden som rör ensamkommande barn

Under 2015 kom det drygt 35 000 asylsökande ensamkommande barn till Sverige. Det innebar att landets socialtjänster ställdes inför en besvärlig situation, som skulle utreda barnens behov och ordna med boenden för barnen. Under hösten 2016 genomförde jag åtta inspektioner med fokus på ensamkommande barn. Syftet var att undersöka hur barnens grundläggande rättigheter hade tillgodosetts inom socialtjänstens område. I min tillsynsverksamhet har jag även noterat en ökning av antalet anmälningar med anknytning till ensamkommande barn. Flera av anmälningarna har gällt klagomål mot socialnämndernas handläggning och beslut om ändring av boende för barnen. Kommunerna fick under den aktuella perioden ta emot fler ensamkommande barn än vad man hade räknat med och hade resurser till. Inledningsvis saknade socialnämnderna därför möjligheter att akut tillgodose de ensamkommande barnens behov av insatser inom den egna kommunen eller i en angränsande kommun. Efter årsskiftet 2015/16 kom det färre ensamkommande barn till Sverige. Många kommuner fick då möjlighet att ordna boenden för de ensamkommande barnen inom den egna kommunen och ville ”ta hem” de barn som hade anvisats till kommunen men som nämnden inledningsvis hade placerat i andra kommuner. I flera fall hade barnen kommit till rätta i de boenden där de vistades och ville därför inte flytta. Det restes i flera fall invändningar mot socialnämndernas beslut om flyttning. I andra fall har jag noterat att socialnämndens första placering av barnen inte skedde med den omsorg och noggrannhet som normalt ställs på en placering. Detta fick till följd att många barn behövde flyttas, ibland flera gånger. Resultatet av min undersökning redovisas i ett beslut i JO:s ärende med dnr 5565-2016. I beslutet har jag gjort generella uttalanden i frågor om hur en socialnämnd bör gå till väga när det blir aktuellt att flytta ett barn från ett boende till ett annat. Beslutet finns tillgängligt på JO:s webbsida, www.jo.se.

I de nu aktuella anmälningarna framförde de gode männen flera klagomål mot Socialnämnden i Mora kommuns handläggning. Flera av de frågor som anmälningarna väcker har besvarats generellt i det nämnda beslutet. I detta beslut riktar jag därför in min granskning på några centrala frågor när det gäller socialnämndens handläggning inför beslutet om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora.

Socialnämnden i Mora kommuns handläggning inför besluten om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora

Det som motiverade beslutet om att AA, BB och CC skulle flytta från boendena i Enköping till HVB-hem i Mora var enligt nämnden att den utförare som

Jag har inte anledning att ifrågasätta nämndens uppgifter om att nämnden snabbt behövde hitta nya boenden för barnen. Min granskning begränsar sig därför till nämndens formella handläggning av omplaceringarna.

Brister i journalföringen

Uppgiften om att det hade kommit in orosanmälningar till nämnden om barnens situation saknas i de journalanteckningar som jag har tagit del av.

All handläggning av ärenden som rör enskilda och genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse ( 11 kap. 5 § SoL ). Av journalen ska det bl.a. framgå när en handling av betydelse för handläggningen av ett ärende eller för genomförandet eller uppföljningen av en insats har kommit in till eller upprättats av den som bedriver verksamheten (4 kap. 9 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS [SOSFS 2014:5]).

Den information som nämnden hade fått i nämnda avseenden hör normalt till vad som omfattas av dokumentationsskyldigheten. En tillfredsställande dokumentation är en förutsättning för att den som ärendet rör ska kunna följa ärendets handläggning. Dokumentationen tryggar vidare nämndens underlag för olika beslut och ger möjlighet till granskning av ärendets handläggning i efterhand. Det är alltså av rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att alla för ärendets bedömning behövliga uppgifter redovisas i dokumentationen.

Det borde därför ha framgått av journalerna att de nämnda uppgifterna hade kommit in till nämnden. Nämnden kan inte undgå kritik för att journalanteckningarna innehöll brister i nämnda avseenden.

Socialnämnden borde ha samtalat med barnen och de gode männen innan nämnden fattade beslut om att AA, BB och CC skulle flytta

AA, BB och CC var placerade i ett stödboende på frivillig grund med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen . Annat har inte kommit fram än att placeringarna var avsedda att vara stadigvarande.

Ett barn som är stadigvarande placerad i ett boende med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen får som regel inte flyttas utan att nämnden

Jag har förståelse för att nämnden ställdes inför en besvärlig situation när den på kort tid skulle hitta nya boenden åt ett stort antal barn. Det går dock inte att bortse från att insatser med stöd av socialtjänstlagen är frivilliga och att socialnämndens insatser för ett ensamkommande barn ska genomföras tillsammans med barnet, om det har fyllt 15 år, och med barnets gode man.

Det är av flera skäl viktigt att ett barn får komma till tals och möjlighet att föra fram sin åsikt i frågor som rör honom eller henne, bl.a. för att barnets egna synpunkter kan påverka socialnämndens bedömning av barnets bästa. Om socialnämnden fattar ett beslut eller vidtar åtgärder utan att ha talat med barnet om saken kan det därför ifrågasättas om socialnämnden har ett tillräckligt underlag för att i det enskilda fallet göra en bedömning av barnets bästa. Det är också viktigt att samtala med barnet och den gode mannen eftersom socialnämnden över huvud taget inte har möjlighet att vida åtgärder eller besluta om insatser för ett barn som har fyllt 15 år om det inte finns ett samtycke från barnet och den gode mannen.

AA, BB och CC var över 15 år när frågan om att nämnden ville flytta dem till Mora aktualiserades. Både barnens och de gode männens samtycke var alltså en nödvändig förutsättning för att barnen skulle kunna flyttas till HVB-hem i Mora. Ett sådant samtycke ska avse både valet av vård- eller boendeform och var barnet ska vistas. Barnen hade även rätt att få möjlighet att föra fram sina åsikter i frågan. Nämnden borde därför ha fört en diskussion med barnen och de gode männen innan nämnden fattade beslut om att barnen skulle erbjudas boende i ett HVB-hem i Mora. Det är inte acceptabelt att nämnden åsidosatte de grundläggande bestämmelserna i socialtjänstlagen om hur ärenden som rör barn som har fyllt 15 år ska handläggas. För detta förtjänar nämnden kritik.

Det som DD, EE och FF har anfört i övrigt ger inte anledning för mig att vidta någon åtgärd eller att göra något uttalande.

Ärendena avslutas.