JO dnr 1923-2000

Den 1 januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag ( 2001:453 ) i kraft. I förevarande ärende behandlas händelser och omständigheter som ägde rum under den tid socialtjänstlagen (1980:620) var gällande och i remissvaren har hänvisats till den lagen. Jag har emellertid valt att här hänvisa till den nya socialtjänstlagen , som – i de avseenden som nu behandlas – inte har inneburit någon förändring i sakligt hänseende.

Socialnämnden skall noga följa den vård som ges barn och ungdomar med stöd av LVU. Har den unge beretts vård enligt 2 § LVU , skall socialnämnden enligt 13 § andra stycket LVU minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt LVU fortfarande behövs. Det ankommer därvid på den tjänsteman vid förvaltningen som har den närmare uppsikten över vården att anmäla till nämnden hur vården har bedrivits och hur barnets och vårdnadshavarnas förhållanden utvecklat sig. Avsikten är inte att denna anmälan skall leda fram till ett formellt beslut. Det är först om nämnden finner anledning att ifrågasätta behovet av fortsatt vård som en prövning i nämnd skall ske. Nämnden skall därvid ta initiativ till att behövliga kompletteringar av utredningen görs.

Närmare bestämmelser om nämndens skyldighet att inleda en utredning finns i 11 kap. SoL . Där stadgas bl.a. att nämnden utan dröjsmål skall inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Skyldighet att inleda utredning föreligger inte endast om nämnden självmant finner anledning att väcka fråga om upphörande av vård enligt LVU. En utredning skall även inledas om t.ex. vårdnadshavaren begär att vården skall upphöra.

Av socialförvaltningens akt framgår att det bl.a. i juli 1997 fördes diskussioner mellan BB och socialförvaltningen om att AA skulle flytta hem. I september samma år uppgav BB att hon inte kunde ta hem dottern eftersom ”det skulle bli för mycket för henne”. Frågan om AA:s hemflyttning väcktes på nytt i början av 1998. Den utlösande faktorn till att BB inte ville att AA skulle bo kvar i familjehemmet torde ha varit att dottern under hösten året innan skulle ha utsatts för en fysisk bestraffning. I mars månad 1998 synes BB ha gett ett klart uttryck för att hon önskade att AA skulle flytta hem eller åtminstone placeras i ett annat familjehem. I vart fall vid denna tidpunkt förelåg en sådan framställning från vårdnadshavarens sida som nämnden har haft att besvara genom ett beslut. Nämnden borde därför ha inlett en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL som skulle ligga till grund för ett beslut angående frågorna om fortsatt vård enligt LVU eller omplacering av AA.

Något beslut om att inleda en utredning har såvitt framkommit inte fattats. Nämnden hade dock flera kontakter med BB, familjehemmet och AA under våren 1998 fram till december samma år rörande AA:s eventuella hemflyttning. Handläggarens slutsatser med anledning av dessa kontakter utmynnade i ett förslag som togs in i det övervägande som nämnden hade att göra enligt bestämmelsen i 13 § andra stycket LVU . Det arbete som bedrevs under denna tid och innehållet i själva övervägandet kan i och för sig sägas motsvara den utredning som nämnden skulle ha inlett. Ett beslut om en formell utredning skulle dock sannolikt ha lett till en fastare struktur rörande utredningsarbetet. Om nämnden inlett en utredning skulle även reglerna om bl.a. dokumentation, kommunikation och företräde inför nämnden ha varit direkt tillämpliga. Det är av stor vikt att dessa från rättssäkerhetssynpunkt viktiga regler inte indirekt åsidosätts genom en ”formlös”

Nämndens beslut att familjehemsvården skulle upphöra

Vård enligt LVU kan bli aktuell bl.a. om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas ( 2 § LVU ). Det måste finnas konkreta omständigheter som talar för en risk för skada. Med skada avses bl.a. det psykiska lidande ett barn utsätts för genom t.ex. ständigt återkommande uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller narkotika. Vård kan också bli aktuell vid brister i omsorgen om barnet. En sådan situation kan föreligga om barnets behov av känslomässig trygghet och stimulans allvarligt eftersätts på grund av missbruk eller psykiska störningar hos föräldrarna. Det kan även vara fråga om att barnet allvarligt missköts i fråga om hygien, kläder eller mat.

När vård enligt LVU inte längre behövs skall socialnämnden enligt 21 § LVU besluta att vården skall upphöra. Som framgår av vad som tidigare har anförts skall nämnden fortlöpande, minst en gång var sjätte månad, överväga om vård enligt LVU fortfarande behövs. Nämnden har därvid bl.a. att ta ställning till om vården kan bedrivas med samtycke av de berörda enligt reglerna i socialtjänstlagen .

Utredningen här ger vid handen att vårdnadshavaren inte synes ha motsatt sig att AA var placerad i familjehemmet under 1997 och 1998. Av dokumentationen framgår bl.a. att BB:s inställning i september 1997 var att AA skulle vara kvar i familjehemmet och hon uppgav då att hon visste att AA hade det bra där. Vidare uppges i remissvaret att vården enligt LVU kvarstod i samråd med BB under sommaren 1998. Skälet till att vården, trots BB:s positiva inställning, bedrevs med stöd av reglerna i LVU fram till några veckor innan AA flyttade hem har inte kommit till klart uttryck i utredningen. Jag vill rent allmänt erinra nämnden om att den alltid måste överväga om vård som ges enligt LVU skall övergå till vård i frivillig form.

Nämnden beslutade den 7 december 1998 att vården av AA enligt LVU skulle upphöra och övergå till vård enligt socialtjänstlagen (1980:620) , SoL. Samtidigt fattades beslut om att vården enligt SoL skulle upphöra den 26 december 1998 då AA skulle flytta tillbaka till modern. När det gäller nämndens beslut om att vården skulle upphöra innefattar det sådana bedömningar som JO regelmässigt inte uttalar sig om. Även om det i förevarande fall kan ifrågasättas på vilken grund nämnden fann skäl att tidsbegränsa beslutet om vård av AA med stöd av SoL har jag inte funnit anledning att uppehålla mig vid frågan. Jag finner dock skäl att uttala följande när det gäller den utredning som låg till grund för beslutet om familjehemsvårdens upphörande.

Det framgår att BB under åren 1993–1996 vid flera tillfällen var föremål för olika insatser från socialtjänstens sida. Efter att hon tillsammans med EE fick sonen FF år 1996 synes socialförvaltningen inte ha erhållit några uppgifter som gav vid handen att BB missbrukade. Även om förvaltningen inte hade anledning att

Den utredning som Socialnämnden i Askersunds kommun inledde i mars 1998 var föranledd av uppgifter som lämnats av polisen. Av dessa framgick att BB hade påträffats sovande i en bil tillsammans med FF som skrek och var förtvivlad. Under utredningstiden inkom uppgifter om att BB i juni 1998 hade försökt att inhandla narkotikaklassade preparat med ett förfalskat recept samt att hon och maken var misstänkta för ett inbrott i maj månad. EE uppgavs ha huvudansvaret för FF:s skötsel och uppfostran och BB ansågs ha behov av ett fortsatt regelbundet stöd från den psykiatriska öppenvården. Det hade dock inte framkommit några uppgifter om att FF for illa och utredningen avslutades därför den 29 juli 1998 med förslag på stödinsatser i form av barnomsorg och kontaktfamilj för FF. När denna utredning avslutades hade familjen flyttat från Askersund till Orsa.

Socialtjänsten i Orsa kommun inledde sin utredning avseende FF i augusti 1998. Denna utredning föranleddes av att BB hade kommit in akut med ambulans till lasarettet och hon uttryckte vid detta tillfälle oro för sin son. Det inkom därefter en anmälan från socialförvaltningen i Hallsbergs kommun. Förvaltningen hade kontaktats av en advokat som hade observerat en kvinna – BB – i ett tingshus. Kvinnan hade haft med sig ett barn på cirka tre år som kallade henne för mamma. Advokaten bedömde att kvinnan varit kraftigt påverkad av något och inte kapabel att ta hand om barnet. I socialnämndens utredning anfördes dock bl.a. att makarna levde drogfria vilket de styrkte genom deltagande i ett projekt för före detta missbrukare. De bedömdes emellertid vara i behov av stöd för att bibehålla sin drogfrihet. FF ansågs ha behov av plats inom barnomsorgen och familjens begränsade nätverk gjorde att det även ansågs föreligga ett behov av kontaktfamilj för sonen som en avlastning för föräldrarna. Det framkom inga uppgifter som gav anledning till oro för FF:s omvårdnad och utredningen avslutades den 3 februari 1999 med de föreslagna stödåtgärderna.

De redovisade förhållandena berördes i den utredning som låg till grund för Socialnämndens i Skellefteå kommun beslut att vården av AA enligt LVU skulle upphöra. I utredningen anfördes bl.a. följande.

Efter FF:s födelse har socialtjänsten i Askersund gjort två utredningar. Det har inte framkommit några misstankar om missbruk. Det finns heller ingen oro för hur FF mår och vårdas i hemmet. Familjen har däremot behov av kontaktfamilj eftersom de har ett begränsat nätverk. Under maj månad flyttade BB och EE till Orsa. De tyckte att socialtjänsten i Askersund inte kunde ge dem vad de behövde. De fick avslag på ekonomisk ansökan vilket gjorde att deras ekonomi blev kaotisk. De fick veta att Orsa hade ett bra uppbyggt nätverk kring missbruk så de flyttade dit. Orsa kommun har kontakt med familjen och det pågår en utredning eftersom BB kom in till lasarettet i sockerkoma och var nästan döende. Vid telefonsamtal den 2 december 1998 uppger socialsekreteraren LL, Orsa kommun, att han uppfattar BB mer stabil nu. Det går lätt att prata med henne och hon tar initiativ i samtalen. Eftersom hon har

Det ligger i sakens natur att ett beslut i ett ärende angående vård enligt LVU måste bygga på en fullständig utredning. Enligt min mening finns det flera frågetecken rörande den utredning som låg till grund för nämndens beslut om vårdens upphörande. Jag vill då särskilt framhålla att det i utredningen fanns få uppgifter som beskrev familjens aktuella situation rörande t.ex. boendeförhållanden och sysselsättning. Mot bakgrund av att umgänget mellan AA och modern under vårdtiden hade varit relativt begränsat borde det vidare närmare ha belysts hur umgänget hade fungerat, framför allt under hösten 1998, och hur förhållandet mellan mor och dotter hade utvecklats. I utredningen finns inte heller någon uppgift rörande förhållandet mellan BB:s man EE och AA. Rent allmänt kan sägas att det på grundval av enbart själva utredningen måste ha varit svårt för nämnden att bilda sig en uppfattning rörande de omständigheter som familjen levde under och familjens förmåga att ge AA en uppväxt under goda och trygga förhållanden.

Nämndens förberedelser inför hemflyttningen

Vård i familjehem med stöd av LVU eller SoL bygger på att den unge skall flytta tillbaka till föräldrarna när förhållandena är sådana att behov av vård utanför hemmet inte längre föreligger. Under vårdtiden är det därför viktigt att det finns en nära och god kontakt mellan föräldrarna och barnet för att barnet skall kunna utvecklas väl i familjehemmet och på sikt kunna återförenas med sina föräldrar.

Att skilja ett barn från dess föräldrar innebär som regel påfrestningar för barnet även om förhållandena i hemmet har varit sådana att vård enligt LVU har blivit aktuell. Vid hemflyttning utsätts barnet för en ny separation. Om barnet har bott en lång tid i familjehemmet kan den bli svår. Enligt 21 § LVU skall socialnämnden därför noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom. Nämnden skall därvid hjälpa barnet och familjehemsföräldrarna samt barnets föräldrar inför hemkomsten.

En återförening behöver förberedas på ett aktivt och insiktsfullt sätt. Arten och omfattningen av förberedelserna samt den tid som erfordras blir beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Hur återföreningen skall förberedas kommer ofta till uttryck i en vårdplan. Det är socialnämnden som har ansvaret för planeringen och den bör göras i samråd med alla inblandade.

Med den utgångspunkten att det i förevarande fall inte längre behövdes vård enligt LVU kan man diskutera om AA:s hemflyttning var i överensstämmelse med hennes bästa. Eftersom nämnden ansåg att vården enligt LVU skulle upphöra hade nämnden dock små möjligheter att förhindra en återflyttning. De frågor som kan uppkomma i en sådan situation har nyligen behandlats av LVU-utredningen i dess betänkande Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och ungdomar ( SOU 2000:77 ). Jag kan rent allmänt hänvisa till betänkandet och då särskilt s. 146 f.

Den 15 september 1998 upprättade socialförvaltningen en arbets- och umgängesplan rörande AA. Av denna framgår att målet var att AA skulle känna trygghet i att få behålla båda sina familjer. Hon skulle inte behöva välja eller välja bort någon. När det gäller umgänget föreslogs umgänge vid tre tillfällen under hösten samt att familjehemmet och BB:s familj i samråd skulle besluta om hur umgänget över julen skulle se ut. Enligt denna planering skulle en umgängesplan för våren göras upp på samma sätt och varje umgängestillfälle skulle utvärderas. Av en journalanteckning från december 1998 framgår att planeringen var att utöka umgänget och under förutsättning att det fungerade skulle AA kunna flytta hem sommaren 1999.

Dokumentationen när det gäller umgänget under 1998 är knapphändig och det är svårt att få någon uppfattning om hur umgängestillfällena avlöpte. Det uppges i remissvaret att umgängesplanen som gjordes upp under hösten hade fungerat tillfredsställande. Det ges ingen närmare förklaring till vad som avses med detta. Så sent som i oktober 1998 hade AA, enligt vad som framgår av journalanteckningar, förklarat mycket bestämt att hon inte ville flytta till modern. Vidare är det oklart huruvida det planerade umgängestillfället i november månad genomfördes. Umgänget synes för övrigt till övervägande del ha skett i Boliden och inte i Orsa där BB var bosatt. Enligt remissvaret har i de flesta fall även någon från socialtjänsten varit med vid umgängestillfällena. I den utredning som låg till grund för nämndens beslut den 7 december 1998 anfördes bl.a. följande angående umgänget och AA:s situation.

AA har under hela placeringstiden haft umgänge med sin mor. Umgängesplanen för 1998 kunde inte göras eftersom familjehemmet uteblev. Under sommaren var AA en vecka i Boliden hos BB. Under hösten har det varit umgänge varje månad och AA har varit och hälsat på en vecka i Orsa. Det har gått bra. Både BB och familjehemmet säger att det har gått bra. AA är nu inne i en svår lojalitetskonflikt. Hon har börjat ljuga mycket för att vara alla till lags.

Av visst intresse i detta sammanhang är de uppgifter som BB lämnade i samband med den utredning som Socialnämnden i Ånge kommun utförde under perioden den 19 augusti 1999–den 21 februari 2000. I den utredningen uppgavs bl.a. följande.

Redan vid det första mötet med BB och EE framför de sin besvikelse gällande inskolningen av AA vid hemplaceringen. BB berättar att AA:s hemflytt föregicks av att skolan anmälde att AA blivit slagen i familjehemmet. Efter den händelsen skulle AA omplaceras eller återplaceras till BB och EE. Det var inte BB som begärde att få hem AA. Enligt BB har hon och AA träffats ca 30 gånger under de sex år AA varit placerad hos familjen B. De visste om återplaceringen i två månader, men fick ingen inskolning. BB och EE begärde att ”få komma någonstans där de kunde bli en fungerande familj. De kände ju inte varandra”, säger EE (Enligt telefonsamtal den 9 november 1999, med socialsekreterare KK i Skellefteå, skedde ingen prövotid vid överlämnandet av AA till den biologiska mamman). BB och EE fick inga uppgifter

Det kan vara svårt att i efterhand dra alltför säkra slutsatser av de uppgifter som BB lämnade. Klart är dock att umgänget varit begränsat och man kan på goda grunder anta att BB och AA inte hade hunnit utveckla någon mer omfattande och djupgående relation. I detta sammanhang vill jag erinra om de brister jag har påtalat i den utredning som låg till grund för nämndens beslut om att vården enligt LVU och SoL skulle upphöra samt att AA skulle flytta hem. En naturlig del i planeringen av en återförening av barn och förälder är ett eller flera på lämpligt sätt arrangerade och framgångsrikt genomförda besök av barnet i föräldrahemmet. I förevarande fall synes socialnämnden inte ha gjort något hembesök hos BB efter det att arbets- och umgängesplanen upprättades i september 1998. Härutöver kan tilläggas att socialnämnden, såvitt utredningen ger vid handen, inte heller hade haft kontakt med AA:s nya skola. Som regel måste även en sådan kontakt anses utgöra en naturlig del när en återförening är nära förestående. Det finns även skäl att ifrågasätta av vilken anledning den ursprungliga planeringen enligt den upprättade arbets- och umgängesplanen frångicks.

Nämnden har i sitt yttrande delvis lagt ansvaret på BB för att hemflyttningen skedde förhållandevis plötsligt. Den ursprungliga planeringen synes ha varit att AA skulle flytta hem till sommaren 1999. Nämnden har dock gjort gällande att BB i december krävde att AA skulle flytta hem redan till julen 1998. Jag vill med anledning härav påpeka att det är socialnämnden som har ansvaret för planeringen inför flyttningen. Om omständigheterna är sådana att den unge skulle ta skada av att flytta hem innan tillräckliga förberedelser hunnit vidtas vill jag erinra om den möjlighet som nämnden har att enligt 24 § LVU besluta om flyttningsförbud. Därigenom skapas utrymme för att i lugn och ro förbereda alla berörda på en hemflyttning, och man undviker därigenom att skada barnet genom att det alltför hastigt tvingas flytta till en förälder med vilken kontakten av olika skäl varit begränsad under en längre tid.

Sammantaget ger utredningen vid handen att nämnden allvarligt åsidosatt sina åligganden att förbereda återföreningen mellan AA och BB.

Stöd och uppföljning efter hemflyttningen

Jag har i det föregående pekat på brister när det gäller den utredning som låg till grund för nämndens beslut om LVU-vårdens och familjehemsplaceringens upphörande samt de förberedelser som vidtogs inför att AA skulle flytta hem. Detta får även betydelse för nämndens ställningstagande till behovet av insatser för att ge framför allt AA, men även föräldrarna och familjehemmet, stöd i samband med hemflyttningen.

Socialnämnden har i sitt remissvar uppgett att handläggarna hade kontakt med socialförvaltningen i Orsa kommun och att förvaltningarnas gemensamma bedömning var att familjen behövde stöd i form av hemterapeut och kontaktfamilj. Nämnden uppger även att Orsa kommun skall ha lovat att tillgodose detta behov.

Av 16 kap. 1 § SoL följer att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det.

Bestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 §§ SoL innebär att socialnämnden i den kommun där den enskilde befinner sig när ett hjälpbehov uppkommer är behörig och skyldig att vidta erforderliga åtgärder. Denna behörighet får anses bestå så länge hjälpbehovet föreligger, oavsett om den hjälpbehövande finns kvar i kommunen eller inte (se bl.a. RÅ 1980 ref. 50 och RÅ 1991 ref. 89 ).

Den utredning som Socialnämnden i Orsa kommun bedrev avsåg vilket stöd familjen som helhet var i behov av, främst med hänsyn till FF:s situation. Ansvaret för att AA efter hemflyttningen fick det stöd som hon för sin del kunde behöva har inledningsvis åvilat Socialnämnden i Skellefteå kommun. Journalanteckningarna eller dokumentationen i övrigt ger inte något stöd för att Socialnämnden i Orsa kommun hade åtagit sig att svara för att bistå AA med de särskilda insatser som kunde vara motiverade i anledning av hemflyttningen, t.ex. vad gäller kontakterna med familjehemmet. Socialnämnden i Skellefteå kommun borde ha utrett vilket behov av stöd AA därvid kunde ha och sett till att hon fick den hjälp som hon behövde. Ärendet borde inte ha avslutats innan detta var klarlagt.

Socialnämnden i Orsa kommun inledde en utredning den 21 augusti 1998 med anledning av att BB kom in akut med ambulans till lasarettet och vid detta tillfälle uttryckte hon oro för sin son. Socialnämndens arbetsutskott beslutade den 16 december 1998 att förlänga utredningstiden. Skälet till förlängningen var att utredarna hade fått kännedom om att AA, som varit familjehemsplacerad sedan sex år tillbaka, skulle flytta hem till modern och hennes familj.

Såvitt har framkommit överlämnade Socialnämnden i Skellefteå kommun inte något ärende angående AA till Socialnämnden i Orsa kommun. Socialnämnden i Orsa kommun inledde inte heller för egen del någon utredning som avsåg AA:s förhållanden och eventuella behov av stöd med anledning av uppgiften om att hon skulle återförenas med BB. Det har dock förekommit kontakter med socialförvaltningen i Skellefteå kommun och den information som därvid erhållits angående AA har haft betydelse för nämndens bedömning av behovet av stöd till familjen som sådan. Självfallet borde den diskussion som förts med Socialnämnden i Skellefteå kommun ha dokumenterats i det sammanhanget.

Ansvaret för att tillgodose AA:s särskilda behov av stöd i samband med hemflyttningen har i första hand åvilat Socialnämnden i Skellefteå kommun. Socialnämnden i Orsa kommun har dock haft det yttersta ansvaret för att AA fick det stöd och den hjälp hon behövde från socialtjänsten. Med den utgångspunkten och med nämndens kännedom om familjens situation borde nämnden ha klargjort

Att det, såvitt kan utläsas av utredningen, inte har förekommit någon närmare diskussion mellan de berörda socialnämnderna angående just dessa frågor har sannolikt bidragit till att AA inte fick det stöd och den hjälp som hon uppenbart var i behov av i samband med hemflyttningen. Även om det främst är Socialnämnden i Skellefteå kommun som bär ansvaret för detta, kan nämnden i Orsa kommun inte undgå viss kritik i detta hänseende.

Under våren 1999 placerades AA tillfälligt i ett familjehem eftersom EE då avtjänade ett fängelsestraff och BB på grund av sjukdom inte hade förmåga att ensam ta hand om barnen. Det kan ifrågasättas om Socialnämnden i Orsa kommun därefter inte borde ha aktualiserat en djupare utredning för att klarlägga AA:s förhållanden i hemmet. Inte minst vad som framkom efter familjens flyttning till Ånge kommun under hösten 1999 ger vid handen att detta hade varit motiverat. Jag har emellertid inte underlag för att hävda att det förelåg en skyldighet för nämnden i Orsa kommun att inleda en utredning. Jag riktar därför inte någon egentlig kritik mot nämnden på denna punkt.