SOU 2000:77
Omhändertagen - Samhällets ansvar för utsatta barn och unga
Till statsrådet Lars Engqvist
Regeringen beslutade den 3 juni 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn (S 1999:07) av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Syftet var att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i lagen samt föreslå de ändringar som behövs. I utredarens uppdrag ingick även att pröva om det behövdes lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten. Vidare skulle utredaren bedöma behovet av lagändringar och av utveckling av socialtjänstens arbete för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas länge i familjehem. Ytterligare en uppgift var att analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) skulle utgöra grund för arbetet.
Uppdraget skulle redovisas den 31 augusti 2000. Utredningen antog namnet LVU-utredningen. (I kap. 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta).
Den 9 juni 1999 förordnade statsrådet Lars Engqvist mig, riksdagsledamoten Susanne Eberstein som utredare. Den 29 juli 1999 förordnades som sakkunniga i utredningen departementssekreteraren Agneta Björklund, direktören Gun-Marie Pettersson, förbundsjuristen Lena Sandström, ämnesrådet Anita Wickström samt forskningsledaren, fil. dr. Bo Vinnerljung. Som experter förordnades samma dag docenten Anna Hollander och kammarrättsrådet Bo Konradsson.
Som huvudsekreterare i utredningen har socionomen Sigbritt Hagbard tjänstgjort sedan den 9 augusti 1999 och som sekreterare kammarrättsassessorn Catharina Amgren från den 1 september 1999. Utredningens assistent på deltid har under tiden den 1 september 1999 t.o.m. den 17 mars 2000 varit Anita Arnimo, under tiden den 20 mars
2000 t.o.m. den 10 juli 2000 Cecilia Andersson och från den 31 juli 2000 Cecilia Åström.
I enlighet med direktiven lämnar jag förslag till ändringar i både LVU och socialtjänstlagen. Jag lämnar också synpunkter på hur samhällsvårdade barns situation i övrigt skulle kunna förbättras.
Särskilda yttranden har lämnats av Lena Sandström och Bo Vinnerljung.
Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga (SOU 2000:77).
Stockholm i augusti 2000
Susanne Eberstein
Sigbritt Hagbard Catharina Amgren
Innehåll
Förord......................................................................................................... 9
Sammanfattning ...................................................................................... 11
Summary .................................................................................................. 21
Förkortningar .......................................................................................... 33
Författningsförslag.................................................................................. 35
Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ........................................................ 35 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) .............. 45 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde............................................................................................... 48
1 Uppdraget och dess genomförande............................................... 49
2 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar för både föräldrar och samhälle ......................................................... 53
2.1 Barns behov och utveckling.................................................. 53 2.2 Barnkonventionens syn på barns behov................................ 57 2.3 Föräldrars ansvar................................................................... 58 2.4 Samhällets ansvar.................................................................. 59
3 Barnets bästa och barnets röst...................................................... 65
3.1 Barnets bästa skall vara överordnat vid alla beslut enligt LVU ...................................................................................... 65 3.2 Hur barnets bästa kan bedömas............................................. 69 3.3 Barnet har rätt att komma till tals ......................................... 71 3.4 Barnet måste få komma till tals och bli hört vid alla åtgärder enligt LVU .............................................................. 75
6 Innehåll SOU 2000:77
4 Förutsättningar för och ansökan om vård................................... 79
4.1 Förutsättningar för vård ........................................................ 79 4.2 Förhållanden som medför risker för barns utveckling.......... 81 4.3 Synen på barn måste ändras och lagen förtydligas ............... 94 4.4 Barn och föräldrar har rätt att utredas skyndsamt................. 95 4.5 Ansökan om vård .................................................................. 97 4.5.1 Ansökan skall innehålla en redogörelse som ingående beskriver barnet och behovet av vård ....... 98 4.5.2 Vårdplanen skall vara tydlig och specificera den vård som nämnden avser att anordna .............. 101
5 Rätten att i domstol samtycka till vård...................................... 103
5.1 Samtycket skall finnas kvar ................................................ 107
6 Barnets rätt behöver stärkas i domstolarna .............................. 109
6.1 Kunskap om barn behövs i domstolarna ............................. 109 6.2 Rätten skall förordna sakkunniga när det behövs ............... 113 6.3 Särskilda krav skall ställas på barnets biträde .................... 114 6.4 Verkställighet av rättens beslut om vård............................. 117 6.4.1 Rättens beslut om vård skall gälla omedelbart....... 118
7 Barn och unga i samhällsvård..................................................... 119
7.1 Placerade barn och unga har rätt till god vård .................... 119 7.2 Barn har rätt till en familj för livet ..................................... 124 7.2.1 Särskild prövning när barnet varit placerat i tre år ....................................................................... 125 7.2.2 Det finns barn som växer upp i familjehem ........... 127 7.2.3 Vårdnadsöverflyttning – en möjlighet som socialtjänsten tvekar inför ...................................... 128 7.2.4 Flexibla lösningar är en framkomlig väg ............... 135 7.3 Förslag till hur prövning när barnet varit placerat i tre år skall genomföras ................................................................. 136 7.3.1 Grundprincipen är att barn skall återvända hem .... 138 7.3.2 Samarbete mellan föräldrar och familjehem är viktigt för barnets välbefinnande ........................... 138 7.3.3 Vårdnadsöverflyttning och adoption bör användas mer.......................................................... 138 7.3.4 Det skall med stöd av både LVU och socialtjänstlagen kunna fattas beslut om att barnet skall bo kvar i familjehemmet tills vidare ........................... 140
SOU 2000:77 Innehåll 7
7.3.5 Efter beslut om att barnet skall stanna i familjehemmet tills vidare skall socialnämnden noga följa vården av barnet............................................. 140
7.4 Barnets rätt till umgänge med föräldrarna under pågående vård ..................................................................... 143 7.4.1 Lagtexten behöver förtydligas ............................... 145 7.5 Barnet har rätt att ses som en självständig individ vid bedömningen av om vården enligt LVU skall upphöra ...... 146 7.5.1 Barnets bästa skall vara avgörande ........................ 150 7.5.2 Barnets aktuella situation skall ligga till grund för bedömningen .................................................... 151 7.5.3 Om vården skall upphöra enligt 21 § LVU skall bedömas i två steg .................................................. 153 7.5.4 Överensstämmelse med Europakonventionen ....... 153 7.6 Unga som lämnar vården vid 18 år eller senare har rätt att få stöd............................................................................. 154
8 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar ..... 157
8.1 Socialnämnden skall men kan inte alltid hjälpa och stödja barn........................................................................... 159 8.2 Påtvingade stödinsatser ”på hemmaplan” kan förhindra placeringar .......................................................................... 162 8.3 När skall de nya tvångsåtgärderna kunna användas?.......... 165
9 Socialtjänsten skall ha rätt att tala med barn även om föräldrarna motsätter sig det ...................................................... 167
9.1 I barnets intresse bör det införas en uttrycklig bestämmelse ................................................................................... 169
10 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp från psykiatrin ............................................................. 171
10.1 Unga som har psykiska problem behöver vuxna som kan samverka, inte ett utvidgat tvång ............................... 173 10.2 Förslag och åtgärder som kan förbättra samverkan mellan barn- och ungdomspsykiatrin och socialtjänsten.. 175
11 Anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen måste uppmärksammas................................................................................. 177
8 Innehåll SOU 2000:77
12 Barn och unga med utländsk bakgrund har rätt till ett kompetent bemötande.................................................................. 181
12.1 Samma lag för alla men metoderna att möta barn och unga med utländsk bakgrund behöver förbättras....... 189
13 Socialtjänstens barn i statistisk belysning ................................. 191
13.1 Brister i barnets hemmiljö är främsta orsak till vård enligt LVU........................................................................ 192 13.2 Antal barn och unga i samhällsvård 1999 ........................ 193 13.3 Många långtidsplacerade barn och unga har placerats som små ............................................................................ 195 13.4 Mycket få barn pendlar mellan hemmet och samhällsvården ............................................................................... 196
14 Kostnadseffekter .......................................................................... 199
15 Författningskommentar .............................................................. 203
Särskilda yttranden ............................................................................... 221
Referenser .............................................................................................. 225
Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv .................................................................. 237 Bilaga 2 Vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 7, 8 och 9 §§
föräldrabalken........................................................................ 247
Bilaga 3 Prevalens av långa vårdtider m.m. bland barn som
placerats i dygnsvård – en kohortstudie ................................ 289
Bilaga 4 Hur barnkonventionens barnsyn återfinns i föräldra-
balken, socialtjänstlagen och LVU........................................ 299
Förord
De flesta barn har det bra
De allra flesta barn i vårt land har det bra och mår bra. De är bland de fysiskt friskaste i världen, spädbarnsdödligheten är mycket låg och barnolycksfallen minskar. Samhällets ambition att fördela välfärden så att alla får del av den har varit framgångsrik. Det har betytt mycket för alla barn och särskilt för dem som haft det sämst. Det är därför viktigt att den generella välfärdspolitiken utvecklas vidare.
Vårt samhälle är mer barnfokuserat än tidigare. För varje generation kommer barnen närmare sina föräldrar och vi ser i dag en större trygghet och öppenhet hos barn jämfört med tidigare generationer. Barn är inte bara öppnare, de busar och vågar mer. De har mer kontakt med sina pappor än vad tidigare generationer hade. Småbarnsföräldrars liv kretsar ofta kring barnen och deras behov. ”Majoriteten av barn och unga, 80–85 procent, uppger också själva när de tillfrågas, att de mår bra psykiskt och fysiskt och att de trivs med livet”, skriver Barnombudsmannen (2000).
För tonåringar är bilden något mer splittrad även om de flesta tonåringar mår bra och har det bra. Det har förmodligen aldrig funnits så många kompetenta och omvärldsorienterade tonåringar som i dag.
Tre fjärdedelar av alla barn mellan 0–17 år, bor med båda sina föräldrar. De ensamstående föräldrarna blir dock fler. Det finns också nya familjebildningar och deras antal ökar men de är fortfarande få. Fler föräldrar än tidigare separerar. En tredjedel av alla 17-åringar har erfarenhet av det.
Det finns tecken på att de sociala klyftorna mellan barn ökar
Den ljusa bilden av hur barn har det dominerar men det finns orosmoln. Det finns tecken på att skillnaderna mellan barn ökar. Att de som har det bra får det bättre och att avståndet till dem som inte har det så bra ökar. Detta framgår av rapporten Barnens bästa – vår framtid
10 Förord SOU 2000:77
(Lundborg 1997). De sociala klyftorna visar sig i barns hälsa. Barn utvecklas sämre i familjer som är mindre gynnade. Det här gäller inte minst barn i familjer med utländsk bakgrund. Ungdomar med utländsk bakgrund är kraftigt överrepresenterade bland dem som är placerade utanför hemmet.
Det finns undersökningar som visar att tonåringar använder alkohol och prövar droger i högre utsträckning än tidigare. Under 1990-talet har ungdomar fått svårare att komma in på arbetsmarknaden efter avslutad skolgång. Det här är tecken som tyder på att situationen för ungdomar som grupp har försämrats.
Andra orosmoln är att anmälningarna till socialtjänsten ökar om att barn far illa. Det behöver inte i sig betyda att fler barn far illa utan kan bero på vårt mer barnorienterade samhälle. Att vi i dag uppmärksammar barn mer och att barn vet mer om sina rättigheter än tidigare. De flesta barn får t.ex. lära sig att vuxna inte får slå barn.
Det har emellertid gjorts stora neddragningar i välfärdssystemen under den senaste tioårsperioden, neddragningar, som främst har drabbat verksamheter som rör barn. Det är de sårbara barnen som drabbas hårdast. De är beroende av att det finns stödpunkter utanför familjen – verksamheter och andra vuxna som har tid och ork för dem.
Några barn har det mycket svårt
Det här betänkandet handlar om vårt samhälles mest utsatta barn. Barn, som har det så svårt i sina familjer att de inte kan bo kvar hemma. Deras liv utspelar sig i en värld som ofta är långt ifrån den värld de flesta barn upplever. Om deras föräldrar eller de själva motsätter sig att få stöd och hjälp har samhället en skyldighet att ingripa enligt LVU och flytta barnen hemifrån.
När samhället ingriper är det för att ge barnen ett bättre livsalternativ. Det är det enda som ger samhället legitimitet att ingripa. Att noga följa de barn som samhället tagit ansvar för måste vara en högprioriterad uppgift. Det gäller inte bara de barn och unga som omhändertagits med tvång utan också de som placerats på frivillig grund.
Barnkonventionens artiklar om särskilt skydd för barn är till sin karaktär absoluta. Det innebär att ingen möda får sparas, att samhället till det yttersta av sina resurser måste se till att barnen har det bra och att deras hälsa och utveckling i vidaste bemärkelse främjas.
De förslag som jag lägger syftar till att tydliggöra barns rätt och öka skyddet för de barn och unga som behöver samhällets stöd. De syftar också till att tydliggöra det ansvar som samhället påtagit sig i föräldrars ställe.
SOU 2000:77 11
Sammanfattning
Uppdraget
Mitt uppdrag består av flera delar. Jag skall se över lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i lagen. Jag har också i uppdrag att pröva om det behövs lagändringar eller andra åtgärder för att skydda barn i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten. Vidare skall jag bedöma behovet både av lagändringar och av utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid. Därutöver skall jag klarlägga hur bestämmelserna i föräldrabalken om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals.
Hur uppdraget utförts redogör jag för i ett särskilt avsnitt. Jag har varit särskilt angelägen om att låta så många som möjligt få komma till tals som på olika sätt berörs av frågeställningarna. Det gäller företrädare för såväl praktik som forskning. Jag har haft kontakt med berörda myndigheter både i de nordiska länderna och i Storbritannien.
Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar för både föräldrar och samhälle
Kunskapen om barns utveckling har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Genom forskning och praktik vet vi mycket om barns utveckling, vad barn kan och inte kan i olika åldrar och hur tankeförmågan utvecklas. Vi vet också att barn har en unik personlighet redan från födelsen och att de är kompetenta och aktivt söker samspel med sin omgivning, inte bara med mamma och pappa utan även med syskon och andra viktiga personer.
Ny kunskap växer hela tiden fram samtidigt som värderingarna i samhället ändras. Det innebär att den kunskap som finns i dag med tiden kommer att omvärderas. Inom barnforskningen finns heller inte
12 Sammanfattning SOU 2000:77
bara en rådande teori, en sanning, utan teorierna skiljer sig åt och ger inte svar på alla frågor.
Att vår kunskap om barn har luckor innebär inte att vi inte skall ta ställning till vad barn behöver. Men det innebär att vi måste ha en öppen och ödmjuk hållning till att vi vuxna inte alltid vet bäst. Vi måste också komma ihåg att barn är olika. Vad som är bra för ett barn kanske inte är det för ett annat.
Forskning och praktik har hittills i liten utsträckning använt sig av barnen själva och vad de har att berätta om sin egen situation. Mycket av den kunskap vi har bygger på vad vuxna runt barnen förmedlat. Om barnen själva kommer till tals kan kunskapen om vad barn behöver komma att ändras. Det är därför mycket viktigt att det enskilda barnet får komma till tals och att barnets åsikter respekteras. Det gäller inte minst inom socialtjänsten.
Barnkonventionen sätter barnet i centrum och uttrycker barnets behov som rättigheter. En röd tråd i konventionen är barnets behov av och därmed rätt till båda sina föräldrar. Samtidigt ses barnet som en självständig individ, vilket innebär att begreppet familj får en delvis ny innebörd. Barnet är inte föräldrarnas egendom utan har redan från födelsen ett eget värde och egna rättigheter.
Flera av barnkonventionens artiklar syftar till att ge barnet ett särskilt skydd i situationer där vuxenvärlden på olika sätt kränker barnet och brister i respekt för det. Om barnet utsätts för övergrepp eller vanvård från föräldrarnas sida kan det bli nödvändigt att skilja barnet från familjen. Men barnet får inte skiljas från sina föräldrar mot deras vilja, om det inte är nödvändigt för barnets bästa.
I barnkonventionen görs det också klart att barnets och vårdnadshavarnas intressen inte alltid sammanfaller. I avvägningen mellan barnets intressen och föräldrarnas har barnets företräde. Det är en viktig aspekt eftersom vi vet att en del av de värsta övergreppen mot barn sker inom familjen.
I mitt uppdrag har jag utgått från barnkonventionen för att stärka barnets position både i förhållande till den egna familjen och i kontakten med socialtjänsten. Jag har också beaktat Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och då särskilt artikel 8 som reglerar den enskildes – även barnets – rätt till respekt för privat – och familjeliv.
Socialtjänsten har ett ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och skall se till att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och det skydd som de behöver. Samtidigt vill jag understryka vikten av att samhället i
SOU 2000:77 Sammanfattning 13
övrigt tar sitt ansvar för barn. Den generella välfärdspolitiken är ett av de viktigaste instrumenten för att stödja och hjälpa barn.
Barnets rätt är inte stark nog i LVU
LVU är en skyddslag. Kritik har riktas mot att tyngdpunkten i lagen mer har kommit att ligga på att utreda och beskriva föräldrarnas tillkortakommanden än på att analysera vad som är bäst för barnet. Enligt direktiven skall det därför tydligare framgå såväl att lagen är en skyddslag som att det är barnets bästa som är det primära.
Socialtjänstlagens starka betoning på samarbete har inneburit att det sociala arbetet utvecklats betydligt. I dag kan de flesta insatser genomföras på frivillig väg vilket ofta är den bästa förutsättningen för att barn skall få sina behov tillgodosedda.
De barn och unga som blir föremål för ingripande enligt LVU är visserligen få men de befinner sig i en mycket utsatt situation. En överenskommelse har heller inte kunnat komma till stånd om hur deras behov skall tillgodoses. Att genomföra insatser mot föräldrarnas eller den unges vilja är alltid förenat med svårigheter även om det för barnets eller den unges skull är nödvändigt.
Jag föreslår att det i en portalparagraf till LVU, 1 a §, slås fast att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Jag tar också upp hur man kan komma fram till vad som är barnets bästa. Enligt min mening skall ett sådant beslut utgå från barnets perspektiv dvs. vad barnet självt ger uttryck för och grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet.
Jag föreslår vidare att barnets rätt att komma till tals slås fast i en egen paragraf, 1 b §. På så vis säkerställs barnets rätt att säga sin mening och få den respekterad – ett av barnkonventionens mest framsynta och angelägna budskap. Jag vill här understryka att det krävs kunskap för att fånga barnets röst och förstå barnets reaktioner. Denna kunskap måste finnas inte bara inom socialtjänsten utan även i förskolan, skolan och i domstolen.
Mina förslag utgår från barnkonventionen, som sätter barnets bästa i främsta rummet. Tanken om barnets bästa vilar på två principer: den ena är att barn har fullt och lika människovärde, alltså inte är mindre värda än vuxna, den andra att barn är sårbara och behöver särskilt skydd för att kunna tillgodogöra sig sitt fulla människovärde.
14 Sammanfattning SOU 2000:77
Misshandel kan vara både fysisk och psykisk
Jag föreslår att lagtexten i 2 § LVU kompletteras med orden fysisk och psykisk misshandel, eftersom jag anser att innebörden av ordet psykisk misshandel behöver förtydligas.
Psykisk misshandel är svår att definiera. Det är inte fråga om enstaka händelser utan om en relation och ett förhållningssätt som är förödande och som hindrar barn att få en positiv självbild. Till de barn som utsätts för psykisk misshandel räknas barn som upplevs negativt av föräldrarna, som ständigt blir känslomässigt avvisade, kränks, hotas med att bli övergivna och som terroriseras. Dit kan även räknas många barn till missbrukare. Till denna kategori hör också barn som lider av s.k. failure to thrive, en allvarlig och i värsta fall livshotande form av tillväxthämning som beror på psykisk försummelse.
Jag har i övrigt inte funnit några skäl att föreslå ändringar i förutsättningarna för vård enligt lagen. Däremot lyfter jag i betänkandet fram barns situation i familjer där den ena eller båda föräldrarna är psykiskt sjuka eller utvecklingsstörda för att uppmärksamma dessa barns utsatthet.
Ansökan om vård skall ingående redogöra för barnets situation och behov av vård
Jag föreslår att en ansökan om vård enligt 4 § LVU skall innehålla en ingående redogörelse av barnets situation och dess behov av vård för att rätten så tillförlitligt som möjligt skall kunna bedöma vårdbehovet. Det är inte minst viktigt att barnets fysiska och psykiska hälsa beskrivs utförligt liksom barnets skolsituation. Barnets och vårdnadshavarens syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt skall också framgå.
Det är ett sedan länge känt problem att socialtjänsten har svårigheter att synliggöra barnen och deras behov i utredningar om dem. Inom många kommuner pågår ett arbete med att stärka barnperspektivet men fortfarande koncentreras uppmärksamheten i alltför hög grad på föräldrarnas problem. I de redogörelser som ligger till grund för ansökan om vård enligt LVU beskrivs barnen därför alltför ofta knapphändigt.
Jag föreslår också att ansökan som huvudregel skall innehålla en specificerad vårdplan. I dag finns det inte alltid en konkret vårdplan, vilket gör det svårt för barnet och vårdnadshavaren att ta ställning till den planerade vården. Den föreslagna ändringen syftar till att underlätta för de berörda, inklusive domstolen, att ta ställning till den vård som socialnämnden föreslagit.
SOU 2000:77 Sammanfattning 15
Rätten att i domstol samtycka till vård skall finnas kvar
Jag anser att rätten att i domstol samtycka till vård skall finnas kvar.
Möjligheten att i domstol samtycka till vård för att undgå vård enligt LVU har ifrågasatts. Det har framförts att föräldrarna och i förekommande fall den unge som i ett tidigare skede inte samtyckt till vård inte skulle kunna lämna ett sådant samtycke i domstol. Min bedömning är att denna möjlighet skall finnas kvar.
Att vårda barn och unga genom frivilliga insatser har så stora fördelar att de överväger de problem som bedömningen i domstol av ett givet samtycke kan innebära. Att ta bort samtycket skulle också vara att gå motsatt väg i förhållande till annan lagstiftning där den enskildes medbestämmande framhålls som vägledande princip.
Barnets rätt behöver stärkas i domstol
Jag föreslår att 35 § LVU kompletteras med bestämmelsen att länsrätt och kammarrätt skall höra lämpliga sakkunniga vid muntliga förhandlingar om det behövs. Barnets ställning behöver stärkas i domstolsförhandlingarna så att barnets bästa och barnets rätt till liv och utveckling får en reell innebörd.
De sakkunniga skall ha möjlighet att ställa sådana frågor till parterna som är av betydelse för deras uppgift. När sakkunniga medverkar i förhandlingarna får domstolen ett bättre underlag för att bedöma barnets behov av stöd och hjälp.
Jag anser att det skall ställas särskilda krav på den som med stöd av LVU förordnas till offentligt biträde för barnet. Den som förordnas skall ha särskild fallenhet och särskilda kunskaper för uppdraget, bl.a. förmåga att kommunicera med barnet även om det är litet och kunna förklara på ett för barnet begripligt sätt vad som händer och varför.
Mitt förslag sammanfaller med den ordning som redan gäller enligt lagen (1999: 997) om särskild företrädare för barn. Syftet med denna lag är att stärka barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet.
Jag föreslår att rättens beslut om vård enligt LVU skall gälla omedelbart om inte rätten beslutar något annat. Genom denna ändring vill jag betona lagens karaktär av skyddslagstiftning och förhindra att vården av ett barn avbryts på grund av misstag eller förbiseende.
16 Sammanfattning SOU 2000:77
Barn och unga i samhällsvård har rätt till god vård
Jag föreslår att det både i socialtjänstlagen och i LVU preciseras att socialnämnden skall göra regelbundna personliga besök i det hem där barnet bor och föra enskilda samtal med barnet.
Barn och unga i samhällsvård har rätt till god vård. En av socialnämndens viktigaste uppgifter är därför att noga följa vården och se till att barnet har det bra och utvecklas efter sina förutsättningar. Uppföljningen av barn och unga i samhällsvård har emellertid stora brister. Under de senaste decennierna har det uppfattats som ett av de största problemen inom vården. Jag har därför preciserat vad som skall ingå i uppföljningen av barn och unga.
Barn har rätt till en familj för livet
I direktiven finns det ett särskilt uppdrag att bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som bor långa tider i familjehem. Barn som placeras utanför hemmet med stöd av socialtjänstlagen eller LVU skall som regel, efter kortare eller längre tid med betoning på kortare, återförenas med sina föräldrar.
Särskild prövning efter tre år
Jag föreslår att socialnämnden efter tre år skall göra en särskild prövning av hur barnets framtid skall utformas. Det gäller både de barn som är placerade enligt socialtjänstlagen och de som är placerade enligt LVU. I LVU införs en ny 13 b § och i socialtjänstlagen en ny 28 a §. Syftet med prövningen är att i så stor utsträckning som möjligt ge barn och unga kontinuitet i relationer och en familj för livet.
Jag har funnit att många av de barn som placeras före tonåren blir kvar i vården mer än fem år. En del av dem växer upp i sina familjehem. Så har bilden sett ut i decennier. Vi har således en lagstiftning vars intentioner inte står i överensstämmelse med den verklighet som många barn lever i, i ovisshet om sin framtid. Det visar brist på respekt för barnet och är därmed inte i samklang med barnkonventionen. Det är också stötande ur rättssäkerhetssynpunkt.
SOU 2000:77 Sammanfattning 17
Vårdnaden bör oftare flyttas över till familjehemsföräldrarna
Jag föreslår att det skall framgå av både socialtjänstlagen och LVU att socialnämnden skall bedöma om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. föräldrabalken. Jag anser nämligen att socialnämnden i betydligt högre utsträckning än vad som nu är fallet skall ta initiativ till att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna om det bedöms vara bäst för barnet. Det skall ske även om vårdnadshavarna inte ger sitt samtycke.
Jag anser också att möjligheten till adoption bör utredas för barn som placerats som spädbarn och som fått hela sin känslomässiga tillhörighet i familjehemmet.
Jag föreslår också att det i både socialtjänstlagen och LVU tydliggörs att barnet kan stanna kvar i familjehemmet tills vidare. Om ett sådant beslut fattas skall det inte längre övervägas eller prövas om vården skall upphöra. Däremot skall socialnämnden regelbundet följa upp att barnet har det bra och utvecklas efter sina förutsättningar.
Barnet har rätt att ses som en självständig individ vid bedömningen av om vården skall upphöra
Jag föreslår att 21 § LVU om upphörande av vård ändras så att ett sådant beslut inte får strida mot barnets bästa. På så vis säkerställs det att de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen också återfinns i LVU. Förslaget stämmer också överens med mitt förslag till en ny 1 a §.
Vid bedömningen av vad som är barnets bästa skall utgångspunkten vara att barnet skall återförenas med sina föräldrar. Men hänsyn skall också tas till den tid barnet vårdats utanför hemmet, barnets anknytning till den eller dem som vårdar det och hur umgänget mellan barnet och vårdnadshavaren varit. Barnets vilja skall enligt förslaget till ny 1 b § tillmätas allt större betydelse ju äldre barnet är.
Mitt förslag om ändring i 21 § LVU innebär följande. Vård enligt lagen skall inte upphöra, om ett sådant beslut strider mot barnets bästa – trots att förutsättningarna för vård enligt 2 eller 3 § LVU inte längre är uppfyllda. Bedömningen skall inte vara beroende av om de skäl fallit bort som var vid handen när barnet placerades. Det skall finnas utrymme för att koppla loss barnets situation från föräldrarnas och bedöma om det stämmer överens med barnets bästa att barnet återvänder hem.
18 Sammanfattning SOU 2000:77
Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar
Jag föreslår att det i 22 § LVU införs en möjlighet att vidta tvingande åtgärder för att hjälpa barnet på hemmaplan.
Tvång för yngre barn har hittills endast handlat om placeringar. Det är enligt min uppfattning en brist i LVU att det inte finns något steg mellan frivilliga insatser och den starkt ingripande tvångsåtgärden - ett omhändertagande enligt LVU. Det gagnar varken barnet eller föräldrarna. Det är heller inte rimligt att yngre barn som far illa på grund av hemförhållandena inte har samma rätt till skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Om det fanns andra möjligheter skulle det också kunna leda till att en separation från föräldrarna undviks, vilket är positivt.
Jag föreslår att barnet mot föräldrarnas vilja skall kunna placeras i förskola, förskoleklass eller fritidshem eftersom det är klarlagt att dessa insatser gagnar barn.
Socialtjänsten skall ha rätt att tala med barnet även om föräldrarna motsätter sig det
Jag föreslår att 50 a § socialtjänstlagen kompletteras med en bestämmelse om att socialtjänsten har rätt att tala med barnet även om föräldrarna motsätter sig det.
När jag har analyserat hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals har jag funnit följande.
Under vissa förutsättningar är det redan i dag möjligt att tala med ett barn mot vårdnadshavarens vilja, t.ex. när barnet har nått en sådan mognad att dess vilja är avgörande. Trots detta kan det behövas en uttrycklig bestämmelse för att komma till rätta med den osäkerhet som råder hos socialnämnderna. Den föreslagna bestämmelsen går dessutom längre och omfattar även de fall där det i dag inte är möjligt att tala med barn mot vårdnadshavarens vilja. Bestämmelsen innebär alltså en inskränkning i vårdnadshavarens bestämmanderätt över mindre barn men jag anser ändå att den bör införas för att skydda och stödja barnet.
SOU 2000:77 Sammanfattning 19
Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp från psykiatrin
I utredningens direktiv har frågan tagits upp om hur gränserna skall bestämmas för när vård skall beredas den unge med stöd av LVU eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT).
Jag har funnit att LVU inte skall utvidgas till att omfatta ungdomar med psykiska problem.
Psykiska problem hos den unge utgör i dag i sig inte grund för ett ingripande med stöd av LVU. Om den unge inte uppfyller kravet på en allvarlig psykisk störning enligt LPT, kan inte heller denna lag tilllämpas. Frågan har därför väckts om lagstiftningen behöver ändras för att ge dessa ungdomar behövlig vård.
Enligt min mening skulle det krävas en helt annan kompetens och organisation än den som i dag finns inom socialtjänsten, om LVU också skulle omfatta ungdomar med psykiska problem. Dessa ungdomar har rätt att få stöd och hjälp hos den instans som har kompetens att behandla dem, nämligen psykiatrin.
Jag anser heller inte att det finns skäl att utvidga LPT. LPT, som har strängare villkor för att omhänderta en person med tvång än tidigare lagstiftning, har inneburit att arbetet med psykiskt störda patienter utvecklats betydligt.
De problem som redovisats för mig handlar dels om kvalitativa brister i den psykiatriska vården, dels om att samarbetet mellan socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin måste utvecklas. Detta kan inte lösas genom att utvidga tvånget mot unga människor.
Regeringen har i avtal med huvudmännen inom vården och omsorgen för åren 2002–2004 avsatt medel som framför allt skall satsas på hälso- och sjukvården där psykiatrin särskilt skall uppmärksammas. Min förhoppning är att de extra resurser som ställts till förfogande bidrar till att ungdomar i gränslandet mellan socialtjänst och psykiatri kommer att få sina behov bättre tillgodosedda i framtiden utan att samhällets tvång mot dem ökar.
SOU 2000:77 21
Summary
The assignment
My assignment consisted of several parts. I was to review the Care of Young Persons Act (1990:52) with a view to improving the child's perspective and the rights of the child. I was also asked to examine the need for legislative or other measures in order to protect children in cases where the parents are unwilling to cooperate with the social services. I was to consider the need for legislative amendments or development projects in the social services in order to reduce the uncertainties for children living in foster homes for long periods. Finally I was to study the relationship between provisions in the Parental Code relating to the rights and duties of the custodian to decide over matters concerning the child's person and provisions about the child's right to express his or her views freely.
A separate section describes how I conducted the assignment. I considered it especially important that as many people as possible with knowledge of these issues – both individuals with hands-on experience and researchers – were given the opportunity to express their opinions. I have also been in contact with the relevant public authorities in the Nordic countries and the UK.
The parents and society are both responsible for ensuring that the child's needs are fulfilled
Our knowledge of child development has grown significantly in the last few decades. Research and practical experience have taught us a great deal about children's development, what they can and cannot do at different ages and how their mental capacity develops. We also know that each child has a unique personality right from birth and that children have skills and actively seek to bond with those around them, not only their mothers and fathers, but also siblings and other key persons.
22 Summary SOU 2000:77
New knowledge is constantly emerging, and values in our society are also in a constant state of change. This means that the knowledge we have today will, in time, be reappraised. There are no universal theories or truths in child research; the theories are often contradictory and cannot provide the answers to all our questions.
The fact that there are gaps in our knowledge about children does not mean that we should avoid taking a position on children's need. But it does mean that we should be open and able to admit that we as adults do not always know what is best. We must also remember that all children are different. What is good for one child is not always good for another.
Today the number of researchers and practitioners who base their work on what children have to say about the way they perceive their situation is limited. Therefore much of our knowledge is based on what adults who come into regular contact with children have related. If children were instead given the opportunity to express what they want and feel, our knowledge of their needs would change. It is therefore vital that the individual child is given the opportunity to speak and that children's opinions are met with respect. This applies, not least, in the social services.
The Convention on the Rights of the Child (CRC) focuses on the child's perspective and expresses children's needs as rights. The child's need for, and hence right to, contact with both parents permeates the CRC. At the same time the child is regarded as an independent individual, which means that the concept of the family to some extent takes on a new meaning. The child is not the property of its parents but has an intrinsic value and rights of its own from birth.
Several of the CRC's articles are designed to give special protection in situations where the adult world violates or fails to respect the child in some way. If the child is sexually exploited or neglected by his or her parents, it may be necessary to separate him or her from the family. However, separation may not take place against the parents' will, except if considered necessary for the best interests of the child.
The CRC also points out that the interests of the child and the custodian do not always coincide. When weighing up the interests of the child against the interests of the parents, the child's interests should always come first. This is essential, since we know that some of the worst violations against children take place in the family.
In conducting my assignment I have used the Convention on the Rights of the Child as a starting point in order to strengthen the position of the child both in relations with its own family and in contacts with the social services. I have also taken into account the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
SOU 2000:77 Summary 23
Freedoms, in particular Article 8 which regulates the individual's – including the child's – right to respect for a private and family life.
The social services are responsible for ensuring that children and young people grow up in good and secure conditions and that those who risk an unfavourable development receive adequate protection.
At the same time I want to stress how important it is that society as a whole takes responsibility for the well-being of our children. Our social welfare policy is one of the most important means of ensuring that children receive adequate support and help.
The rights of the child not sufficiently provided for in the Care of Young Persons Act
The Care of Young Persons Act is a protective law. Criticism has been raised that it focuses more on examining and describing the shortcomings of parents than on analysing what is best for the child. According to the terms of reference for my inquiry, I was to propose amendments with a view to emphasising the protective nature of this law and that the main concern is the best interests of the child.
The emphasis on cooperation in the Social Services Act has led to considerable changes in the sphere of social work. Today most measures can be carried out with the consent of the parties concerned, which is often the best means of ensuring that the child's needs are fulfilled.
Although there are relatively few cases in which coercive measures are taken pursuant to the Care of Young Persons Act, these children and young people are in an extremely vulnerable position, not only because of the nature of their situation, but also because of the failure to reach an agreement on how best to fulfil their needs. It is always difficult to take measures without the consent of the parents or the child, even if they are necessary for the child's well-being.
I propose the incorporation of a sub-section 1a into the Care of Young Persons Act, which sets out that the best interests of the child shall be decisive in all decisions pursuant to the act. I also discuss how to go about determining the best interests of the child. In my opinion this decision should be based on the child's perspective, i.e., what the child has expressed in combination with scientific knowledge and experience.
I also propose that the right of the child to be heard should be set out in a separate subsection 1b. This will ensure the child's right to express his or her views – one of the CRC's most important and prescient messages. Here, I want to underline that special skills and
24 Summary SOU 2000:77
knowledge are needed in order to listen to children and understand their reactions. It is essential that this knowledge exists not only among staff in the social services but also in nursery schools, schools and courts.
My proposals are based on the CRC, in which the best interests of the child are a primary consideration. The idea of the best interests of the child is based on two principles: the first is the recognition of children's inherent dignity and equal worth as human beings, and the second is that children are vulnerable and should be afforded protection so they can develop fully as human beings.
Abuse can be physical or mental
I propose an amendment of the wording in Section 2 of the Care of Young Persons Act to include both physical and mental abuse, since I believe that the meaning of the word mental abuse needs to be clarified.
Mental abuse is difficult to define. It is not about isolated incidents but about a relationship and attitude which is demoralising and which has a detrimental effect on the child's view of itself. Children in this category include children who are viewed as a burden by their parents, who are repeatedly emotionally rejected, violated, terrorised and whose parents threaten to leave them. This category often includes the children of drink or drug abusers. It also includes children who suffer from what is known as failure to thrive, a serious – and in the worst case – life-threatening form of stunted growth as a result of mental neglect.
Other than this, I have found no cause for further amendments as regards the care of young persons under the Care of Young Persons Act. However, I do highlight the situation of children in families where one or both parents are mentally ill or intellectually handicapped, in order to draw attention to their vulnerability.
SOU 2000:77 Summary 25
Care applications should contain a detailed account of the child's situation and need for care
I propose that applications to place young persons in care pursuant to Section 4 of the Care of Young Persons Act should contain a detailed description of the child's situation and its need for care so that the court has as reliable a basis as possible on which to make its assessment. A detailed account of the child's physical and mental health is just as important as one of his or her situation at school. The account should also incorporate the child's and custodian's views on the need for care and the situation as a whole.
The problems of the social services in highlighting children and their needs in their reports about them have long been known. Efforts to incorporate the children's perspective into more areas of activity are taking place in several municipalities in Sweden, but they still tend to focus too extensively on the parents' needs. Therefore, in the descriptions upon which applications pursuant to the Care of Young Persons Act are based, the child's situation is often dealt with all too sketchily.
I propose that the applications should, as a rule, contain a specified care programme. Today care programmes are not always outlined, which makes it difficult for the child and custodian to take a stand. The proposed amendment aims to make it easier for those concerned, including the courts, to form an opinion about the care proposed by the social welfare committee.
Parents and young people should continue to have the right to consent to care during court proceedings
In my opinion, the right to agree to care during court proceedings should be retained.
The right to consent to care during court proceedings in order to avoid care pursuant to the Care of Young Persons Act has been questioned. It has been suggested that parents and, when appropriate, young persons, who have refused care at an earlier stage should not be able to change their minds in court. In my opinion, they should retain this right.
The advantages of placing children or young people in care with their parents' or their own consent are so great that they outweigh the problems that may arise from having to form an opinion to consent given in court. Doing away with this right would also conflict with
26 Summary SOU 2000:77
other legislation in which the individual's right to have a say serves as a guiding principle.
The rights of the child must be improved in court proceedings
I propose the incorporation into Section 35 of the Care of Young Persons Act of a provision to the effect that county administrative courts and administrative courts of appeal should, if necessary, be able to hear experts during oral negotiations. Children must be afforded a stronger position in court proceedings if we want to give meaning to the words the best interests of the child and children's right to life and development.
The experts should be given the opportunity to address any questions to the parties concerned that may be relevant to their task. By inviting experts to participate in negotiations the courts will obtain a better basis on which to assess the child's need for help and support.
In my opinion, individuals appointed to represent children in court in accordance with the Care of Young Persons Act should fulfil certain requirements. They should have skills and knowledge relevant to the task, including the ability to communicate with children – even very young children – and to explain in a way that is comprehensible to a child what is happening and why.
My proposal supports the provisions already set out in the Act on Special Representatives for Children (1999:997). The purpose of this act is to strengthen the rights of the child in cases where a custodian or someone close to the custodian is suspected of having committed an offence against the child.
I propose that court decisions pursuant to the Care of Young Persons Act should be enforced immediately, unless otherwise decided by the court. The purpose of amending Section 40 of the Care of Young Persons Act, is to emphasise the protective nature of this act and to ensure that the care of a child is not broken off owing to error or oversight.
Children and young people in public care have the right to high quality care
I propose that both the Social Services Act and the Care of Young Persons Act should specify that the social welfare committee should make regular personal visits to the child's home and conduct one-to-one
SOU 2000:77 Summary 27
conversations with the child. I also set out the considerations I believe to be necessary when monitoring the care of children and young people.
Children and young people in public care have the right to high quality care. One of the social welfare committee's fundamental tasks is therefore to monitor the situation of children in care and to ensure that these children are in good physical and mental health and that they develop according to the best of their ability. At present, however, there are considerable deficiencies in the monitoring of public care for children and young people. In recent decades this has been perceived as one of the greatest problems in the care sector.
Children have the right to a family for life
One of the tasks set out in my terms of reference was to consider the need for legislative amendments or development projects in the social services with a view to reducing the uncertainties for children living in foster homes for long periods. Children who are placed outside their parental homes pursuant to the Social Services Act or the Care of Young Persons Act should, as a rule, be reunited with their parents sooner or later, with an emphasis on sooner rather than later.
Assessment after three years
I propose that, after three years, the social welfare committee should make a special assessment of the arrangements for the child's future. The assessment should cover children in care pursuant to both the Social Services Act and the Care of Young Persons Act. A new Section 13b should be incorporated into the Care of Young Persons Act and a new Section 28a into the Social Services Act. The aim of the assessment would be to ensure that children and young people, to as great an extent as possible, can enjoy continuity in their relationships and have a family for life.
I have found that many of the children who are placed in care before they reach their teens remain in care for more than five years. Some grow up in their foster homes. This has been the situation for decades. We therefore have a situation where the purpose of the legislation does not correspond to reality – a reality where children live in uncertainty about their future. This reflects a lack of respect for the child and is not in tune with the principles of the CRC. It is also objectionable from a legal security perspective.
28 Summary SOU 2000:77
Custody should be transferred to foster parents in a greater number of cases
I propose an amendment to the Social Services Act and the Care of Young Persons Act to the effect that the social welfare committee should consider whether there is reason to apply for transfer of custody in accordance with Chapter 6 of the Parental Code. In my opinion, social welfare committees should, to a considerably greater extent than today, take the initiative to transfer custody to the child's foster parents if they consider this to be in the best interests of the child. They should be able to do this even without the consent of the custodians.
I also believe that the possibility of adoption should be examined in the case of children who have been placed in care as infants and have formed all their emotional ties with the members of their foster home.
Furthermore, I propose that both the Social Services Act and the Care of Young Persons Act should clarify that the child may remain in the foster home for an unlimited time. If a decision to this effect is taken, it will no longer be necessary to consider whether care should be discontinued. However, the social welfare committee should regularly follow up the child's situation and development.
Children have the right to be regarded as independent individuals in connection with decisions to discontinue care
I propose an amendment to Section 21 of the Care of Young Persons Act which deals with the termination of care, to the effect that a decision of this kind may not conflict with the best interests of the child. This would ensure that the rights of the child under the CRC are reflected in the Care of Young Persons Act. This proposal is consistent with my proposal for the incorporation of a new Section 1a.
When assessing the best interests of the child, the underlying assumption should be that the child will be reunited with its parents. However, it is also important to consider the amount of time the child has been in care outside its parental home, the child's relations with the person(s) in charge of its care, and the nature of the relationship between the child and its custodian. In accordance with my proposal for a new Section 1b, the older the child, the more importance one should attach to the child's wishes.
The consequences of my proposed amendment to Section 21 of the Care of Young Persons Act would be as follows. Care pursuant to the Care of Young Persons Act shall not be terminated if a decision to this
SOU 2000:77 Summary 29
effect conflicts with the best interests of the child – even if the reasons for placing it in care under Section 2 or 3 no longer exist. Thus the assessment should not be dependent on whether the reasons for placing the child in care in the first place still exist. It should be possible to distinguish the child's situation from that of its parents and examine whether it is in the child's best interests to return to its parental home.
Younger children should have the same right to protection as young people
I propose an amendment to Section 22 of the Care of Young Persons Act so that coercive measures to help the child in its home environment may be taken at an earlier stage than today.
Hitherto, the only form of coercive measures with regard to younger children has been to place them in care. In my view, the Care of Young Persons Act is deficient, in that there is no middle course between measures taken with the consent of the parties involved and placing the child in care. This benefits neither the child nor the parents. Neither is it reasonable that young children at risk on account of conditions in their home environment do not have the same right to protection as young people whose health or development is at risk on account of their own behaviour. If other options were available it might be possible to avoid separating children from their parents, which is preferable.
I propose that it should be possible to place children in pre-schools, pre-school classes or after school centres since it has been shown that involvement in such activities benefits children.
The social services should have the right to speak to the child, even against the will of the parents
I propose the incorporation into Section 50a of the Social Services Act of a provision that the social services should have the right to speak to the child even if the parents are opposed this.
During my examination of the relationship between provisions in the Parental Code about the rights and duties of the custodian to decide over matters concerning the child as an individual and provisions about the child's right to express his or her views freely I have found the following.
In certain circumstances it is already possible today to speak to a child against the will of its custodian, for example, if the child is
30 Summary SOU 2000:77
mature enough that his or her will is decisive. Nevertheless, I feel that a concrete provision is necessary, in order to dispel the current uncertainties among the social services. Moreover the proposed provision goes one step further and also applies to cases in which it is not possible to talk to children against the will of the custodian today. Thus, although the provision implies a restriction of the custodian's right to decide in matters which affect the circumstances of younger children but, should nevertheless be introduced in order to provide greater support and protection.
Young people with psychiatric problems have the right to psychiatric help and support
The terms of reference for my inquiry raise the issue of where to draw the line between care on the basis of the Care of Young Persons Act and the Compulsory Mental Care Act (1991:1128).
I have found that the Care of Young Persons Act should not be extended to comprehend young people with psychiatric problems as well.
Today psychiatric problems do not constitute grounds for intervention on the basis of the Care of Young Persons Act. If a young person cannot be considered to be seriously mentally disturbed under the terms of the Compulsory Mental Care Act, this act cannot be applied. The question has therefore been raised as to whether legislative measures need to be taken in order to give these young people the care they need.
In my opinion the social services would require an entirely different organisation and new skills if the Care of Young Persons Act was to extend to young people with psychiatric problems too. These young people have the right to help and support from the instance qualified to deal with them – the psychiatric care services.
Neither do I see any reason for extending the terms of the Compulsory Mental Care Act. In the Compulsory Mental Care Act the terms for taking coercive measures in custody cases are stricter than in older legislation, which has led to considerable developments in work with mentally disturbed patients.
The problems that have been described are partly about qualitative shortcomings in the psychiatric care services, and partly about the need for further cooperation between the social services and the psychiatric services for children and adolescents. These cannot be solved through the use of increased coercive measures against young people.
SOU 2000:77 Summary 31
Through contracts with the responsible health and care authorities for the years 2002-2004, the Government has set aside funds primarily for use in the medical and health-care services, with a special focus on the psychiatric services.
My hope is that these extra resources will help to ensure that the needs of young people in the grey zone between the social services and the psychiatric services can be better fulfilled in the future, without an increase in the use of coercive measures.
SOU 2000:77 33
Förkortningar
a.a. anfört arbete Barnevernloven Lov av 17 juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter Europadomstolen Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna HVB Hem för vård och boende LPT lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LRV lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård LVU (1980:621) lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NJA Nytt Juridiskt Arkiv RH Rättsfall från hovrätterna RÅ Regeringsrättens årsbok Serviceloven Lov om social service SOU Statens offentliga utredningar
SOU 2000:77 35
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
dels att nuvarande 21 a § skall betecknas 21 b §, dels att 2, 4, 13, 14, 21-23, 31,32, 35, 40 och 41 §§ skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 1 § skall lyda ”Inledande bestämmelser”,
dels att det i lagen skall införas åtta nya paragrafer, 1 a, 1 b, 4 a, 13 a, 13 b, 21 a, 22 a och 45 §§ av följande lydelse, samt närmast före 45 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §
Barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt denna lag.
Beslut enligt lagen skall bygga på respekt för barnets fulla människovärde och integritet. Barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken skall alltid beaktas.
Socialnämnden skall, under de förutsättningar som anges i 1 § andra och tredje styckena
36 Författningsförslag SOU 2000:77
samt 2 och 3 §§, ingripa för att skydda barnet. Socialnämnden har efter ingripandet samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter tillgodoses.
1 b §
Inför alla åtgärder enligt denna lag skall den unges inställning klarläggas så långt det är möjligt. Hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av den unges ålder och mognad.
2 §
Vård skall beslutas om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.
Vård skall beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.
4 §
Beslut om vård med stöd av denna lag meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden.
Ansökan skall innehålla en redogörelse för den unges förhållanden, de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att anordna.
4 a §
En ansökan om vård enligt lagen skall innehålla en redogörelse för
1. den unges hälsa, utveckling och skolgång samt relatio-
SOU 2000:77 Författningsförslag 37
ner till föräldrar och andra närstående,
2. socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och hans vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov,
3. tidigare vidtagna åtgärder och de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, och
4. den unges och hans vårdnadshavares syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt.
En ansökan skall även innehålla en vårdplan som, om inte särskilda hinder möter, beskriver
1. den vård som socialnämnden avser att anordna,
2. de särskilda insatser som behövs,
3. det sätt på vilket umgänget med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående skall ordnas,
4. målet med vården, och
5. den unges och hans vårdnadshavares syn på den planerade vården.
Till ansökan skall också fogas ett läkarintyg, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.
13 §
Socialnämnden skall noga följa vården av den som får vård med stöd av denna lag.
Socialnämnden skall noga följa vården av den som får vård med stöd av denna lag. Nämnden skall göra det genom
1. regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas,
2. enskilda samtal med den unge, och
38 Författningsförslag SOU 2000:77
3. samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem.
Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs.
Uppföljning enligt första stycket skall omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, skall socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen skall upphöra. Denna fråga skall därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.
13 a §
Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs.
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, skall socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen skall upphöra. Denna fråga skall därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.
13 b §
När den unge har varit placerad i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, skall socialnämnden besluta hur vården av den unge skall ordnas i framtiden. Vid denna prövning skall nämn-
SOU 2000:77 Författningsförslag 39
den särskilt bedöma om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. föräldrabalken. Nämnden kan besluta att vården av den unge skall fortsätta i familjehemmet tills vidare.
Beslutar socialnämnden att vården av den unge skall fortsätta i familjehemmet tills vidare skall vården inte längre övervägas eller prövas enligt 13 a §.
14 §
Socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom så långt möjligt tillgodoses.
Socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses.
Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt denna lag, får socialnämnden
Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt denna lag, får socialnämnden
1. besluta hur den unges umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom skall utövas, eller
1. besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller avtal skall utövas, eller
2. besluta att den unges vistelseort inte skall röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.
Socialnämnden skall minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut som avses i andra stycket fortfarande behövs.
21 §
När vård med stöd av denna lag inte längre behövs, skall socialnämnden besluta att vården skall upphöra. Nämnden skall noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom.
Vård som har beslutats med stöd av 2 § skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Vården skall dock inte upphöra om det med hänsyn till den unges anknytning till det familjehem där han är placerad
40 Författningsförslag SOU 2000:77
och förhållandena i övrigt skulle strida mot hans bästa. Vid bedömningen av vad som är bäst för den unge skall det fästas avseende särskilt vid den tid som den unge har vistats i hemmet och det förhållande som råder mellan den unge och den eller dem som tagit emot honom i sitt hem. Det skall också fästas avseende särskilt vid hur umgänget mellan den unge och hans vårdnadshavare har varit under den tid som vården pågått.
Vård som har beslutats med stöd av 3 § skall upphöra senast när den unge fyller 21 år.
När beslut har fattats med stöd av andra stycket skall vården inte längre övervägas eller prövas enligt 13 a §.
21 a §
Vård som har beslutats med stöd av 2 § och fortsatt vård som har beslutats med stöd av 21 § andra stycket skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Vård som har beslutats med stöd av 3 § skall upphöra senast när den unge fyller 21 år.
22 §
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av honom själv, om han har fyllt 15 år, och av hans vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
Socialnämnden får föreskriva att ett barn skall gå i förskola, i förskoleklass eller på fritidshem om
1. det kan antas att barnet till följd av förhållanden som avses i 2 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om förhållandena fortsätter, och
2. den insats som barnet behöver inte kan ges med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om det.
SOU 2000:77 Författningsförslag 41
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna om uppföljning i 13 § i tillämpliga delar, om prövning i 13 a § andra stycket samt om upphörande av vård i 21 § första stycket gäller också för ett beslut enligt första stycket. Frågan om beslutet skall upphöra att gälla enligt 13 a § andra stycket skall prövas första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 13 § tredje stycket av frågan om sådant beslut skall upphöra att gälla skall ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
22 a §
Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av honom själv, om han har fyllt 15 år, och av hans vårdnadshavare, får socialnämnden besluta
42 Författningsförslag SOU 2000:77
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna om uppföljning i 13 § i tillämpliga delar, om prövning i 13 a § andra stycket samt om upphörande av vård i 21 § första stycket och 21 a § andra stycket gäller också för ett beslut enligt första stycket. Frågan om beslutet skall upphöra att gälla enligt 13 a § andra stycket skall prövas första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
23 §
Ett beslut enligt 22 § upphör att gälla, om
Ett beslut enligt 22 § och 22 a § upphör att gälla, om
1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller
1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller
2. ansökan om vård bifalls. 2. ansökan om vård bifalls.
31 §
Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud, får socialnämnden besluta hur den unges umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom skall utövas.
Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud, får socialnämnden besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller avtal skall utövas.
SOU 2000:77 Författningsförslag 43
32 §
I ett ärende enligt denna lag får socialnämnden besluta om läkarundersökning av den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.
Läkarundersökning skall, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan enligt 4 §.
35 §
I mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud enligt denna lag skall länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling skall alltid hållas, om någon part begär det. Parterna skall upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.
Om det behövs, skall länsrätten och kammarrätten i ett mål enligt denna lag höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling. Vid förhandlingen får den sakkunnige, i syfte att få upplysning rörande omständigheter som är av betydelse för dennes uppgift, ställa frågor till parterna.
Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
40 §
Beslut om omedelbart omhändertagande, om förebyggande insatser eller om tillfälligt flyttningsförbud gäller omedelbart.
Andra beslut av socialnämnden enligt denna lag gäller omedelbart, om nämnden inte förordnar något annat.
Andra beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om socialnämnden eller rätten inte förordnar något annat.
Rätten får förordna att andra beslut som rätten har meddelat skall gälla omedelbart.
44 Författningsförslag SOU 2000:77
41 §
Socialnämndens beslut får överklagas hos länsrätten, när nämnden har
Socialnämndens beslut får överklagas hos länsrätten, när nämnden har
1. beslutat om var vården av den unge skall inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han vistas,
1. beslutat om var vården av den unge skall inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han vistas,
2. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,
2. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,
3. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte skall röjas,
3. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte skall röjas,
4. fattat beslut enligt 22 § eller prövat om ett sådant beslut skall upphöra att gälla,
4. fattat beslut enligt 22 § eller 22 a § eller prövat om ett sådant beslut skall upphöra att gälla,
5. med stöd av 31 § beslutat i fråga om umgänge, eller
5. med stöd av 31 § beslutat i fråga om umgänge, eller
6. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud.
6. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud.
Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 § i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 32 § om läkarundersökning får inte överklagas.
Förordnande av sakkunniga
45 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Socialstyrelsen skall för viss tid förordna särskilda sakkunniga att bistå rätten.
Denna lag träder i kraft den …
SOU 2000:77 Författningsförslag 45
2 Förslag till Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620) dels att 28 §, 34 § och 50 a § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 28 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
28 §
Vårdas en underårig med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.
Socialnämnden skall noga följa vården av det barn som får vård i ett annat hem än det egna. Nämnden skall göra det genom
1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet vistas,
2. enskilda samtal med barnet, och
3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet i sitt hem.
Uppföljning enligt första stycket skall omfatta barnets hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
Socialnämnden skall minst en gång var sjätte månad överväga om vården enligt första stycket fortfarande behövs.
46 Författningsförslag SOU 2000:77
28 a §
När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, skall socialnämnden besluta hur vården av barnet skall ordnas i framtiden. Vid denna prövning skall nämnden särskilt bedöma om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. föräldrabalken. Nämnden kan besluta att vården av barnet skall fortsätta i familjehemmet tills vidare.
Beslutar socialnämnden att vården av barnet skall fortsätta i familjehemmet tills vidare skall vården inte längre övervägas enligt 28 §.
34 §
Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.
Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär och insatser enligt 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stödoch hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.
SOU 2000:77 Författningsförslag 47
Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 §.
50 a §
Vid en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet.
Vid en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Om det inte är olämpligt får socialnämnden samtala med den underårige även om vårdnadshavaren motsätter sig det. Nämnden har rätt att tala med den underårige utan att vårdnadshavaren är närvarande.
Utredning enligt första stycket skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.
Den som berörs av en sådan utredning som anges i första stycket skall underrättas om att en utredning inleds.
Denna lag träder i kraft den …
48 Författningsförslag SOU 2000:77
3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Bestämmelserna i 26–29 §§rättshjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde och om ersättning till rättshjälpsbiträde skall tillämpas i fråga om offentligt biträde.
Skall offentligt biträde förordnas för underårig enligt 39 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget.
Denna lag träder i kraft den …
SOU 2000:77 49
1 Uppdraget och dess genomförande
Utredningens uppdrag i sin helhet
Barnkommittén (SOU 1997:116) som hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser konstaterade att det, utifrån den rättspraxis som utvecklats, fanns behov att se över lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i syfte att stärka barnperspektivet.
I proposition Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) som lämnats till riksdagen i juni 1998 har regeringen aviserat att en översyn av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i lagen så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära.
Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljningskontakt när vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det.
Regeringen tillsatte i juni 1999 en utredning med uppdrag att göra en översyn av LVU. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.
Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn, som är med i en process där deras tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. Artikel 8 i Europakonventionen som garanterar den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som har utvecklas skall också beaktas.
50 Uppdraget och dess genomförande SOU 2000:77
Allmänna direktiv
Förutom de direktiv som utredningen har att arbeta med finns fyra s.k. allmänna direktiv som utredningen skall ta ställning till. De är dir. 1992:50 om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser, dir. 1994:23 om att pröva offentliga åtaganden, dir. 1994:124 om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och dir. 1996:49 om att redovisa konsekvenser för brottsligheten. De direktiv som är aktuella för utredningen rör offentliga åtaganden och jämställdhetspolitiska konsekvenser. Det förstnämnda redovisas i ett särskilt kapitel om kostnadseffekter. Det senare återkommer i olika avsnitt.
Utredningens arbete
Sekretariatet har tagit del av utredningar, rapporter och forskning inom området samt inbjudit aktuella föreläsare till utredningens möten för att bredda kunskapen och få information direkt från verksamhetsföreträdare. Vidare har en hearing anordnats där forskare och praktiker bidragit med kunskap. En konferens har hållits där både forskare och praktiker deltagit och där för utredningen särskilda frågeställningar diskuterats. Sekretariatet har gjort studiebesök i ett flertal kommuner med stor erfarenhet av utredningar som lett fram till omhändertaganden enligt LVU. Utredaren har samrått med företrädare för de myndigheter som arbetar med frågor som berör utredningen, som Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och olika länsstyrelser. Utredaren och sekretariatet har vidare träffat företrädare för s.k. brukarorganisationer. Även forskare och praktiker med kunskap om och erfarenhet av barn och unga med utländsk bakgrund och deras familjer, har bidragit med sina kunskaper.
Sekretariatet har också träffat ungdomar som tidigare varit omhändertagna för samhällsvård. Sekretariatet har även tagit del av närliggande kommittéers och utredningars arbete, såsom Kommittén mot barnmisshandel (S 1998:07), Samverkansutredningen (S 1999:42) samt den översyn av lagregleringen om adoption mot icke vårdnadshavande förälders vilja, m.m. som pågår inom Justitiedepartementet (Ju 1998/3585).
Sekretariatet har samrått med Barne- og Familiedepartementet i Oslo. Kontakter har även tagits med representanter för Finland, Danmark och Island samt med Department of Health i London.
SOU 2000:77 Uppdraget och dess genomförande 51
Undersökningar
I direktiven framhålls att många av de barn som växer upp i familjehem lever under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och som blir kvar under hela uppväxttiden. Det enda sätt på vilket deras behov av trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt att så sker. Orsakerna till detta bör enligt direktiven klarläggas.
Utredningen har därför gett Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en undersökning om vårdnadsöverflyttningar. Undersökningen har både en kvalitativ och en kvantitativ del. Resultatet av undersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 2. Utredningen har också gett Socialstyrelsen i uppdrag att i samarbete med Statistiska centralbyrån genomföra en särskild statistisk undersökning för att få svar på vilka och hur många barn som bor i familjehem under långa tider. Resultatet av denna undersökning presenteras i bilaga 3.
Vidare har utredningen gett Barbro Holmberg, politisk sakkunnig, Utrikesdepartementet, och Göran Håkansson, generaldirektör, Utlänningsnämnden, i uppdrag att belysa hur barnkonventionens barnsyn återfinns i föräldrabalken, socialtjänstlagen och LVU. Rapporten presenteras i bilaga 4. Lagmannen Christer Sjödin, Kammarrätten i Sundsvall, har på utredningens uppdrag skrivit en rapport om LVU ur ett domarperspektiv. June Thoburn, professor vid School of Social work, University of East Anglia i Storbritannien har på utredningens uppdrag skrivit en uppsats om s.k. permanency planning i Storbritannien och USA.
SOU 2000:77 53
2 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar för både föräldrar och samhälle
2.1 Barns behov och utveckling
Ökad kunskap från forskning och praktik men kunskap från barn själva saknas
Kunskapen om barns utveckling har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Ny kunskap växer hela tiden fram samtidigt som värderingarna i samhället ändras. Det innebär att den kunskap som finns i dag med tiden kommer att omvärderas.
Genom barnforskningen vet vi mycket om barns utveckling, vad barn kan och inte kan i olika åldrar och hur tankeförmågan utvecklas. Vi vet också att barn har en unik personlighet redan från födelsen och att de är kompetenta och aktivt söker samspel med sin omgivning, inte bara med mamma och pappa utan även med syskon och andra viktiga personer.
Forskningen har i påfallande liten grad använt sig av barn själva och vad de har att berätta om sin egen situation. Att intressera sig för barn som sakkunniga informanter är en tämligen ny strategi skriver Tiller (1991). Därför bygger mycket av den kunskap vi har inte på vad barn själva sagt utan på vad föräldrar, barnomsorgspersonal, lärare och andra förmedlat. En del av kunskapen bygger dessutom på kliniska erfarenheter av barn som på olika sätt har det svårt. När det gäller barn, som omfattas av socialtjänstens insatser, har information ofta hämtats från sociala akter, barnpsykiatriska journaler m.m. och sällan från barnen själva.
Utvecklingspsykologin har kritiserats för att alltför mycket utforska hur barn utvecklas generellt. Kritik har också förts fram mot att man inte tagit hänsyn till de sociala sammanhang i vilka barn finns som klass, kön och kulturell bakgrund hävdar Gunvor Andersson i en artikel i Socialvetenskaplig tidskrift (1998). Barndom är inte ett enhetligt begrepp. Det finns många olika barndomar. Det kommer fram när man
54 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
låter barn själva komma till tals och ge sin syn på hur de har det. Då visar det sig också hur barn själva är aktiva i att utforma sina liv och anpassa sig till de olika livsbetingelser som finns.
Om barn i större utsträckning själva kommer till tals kan vår bild av vad som är viktigt för barn komma att förändras. I den moderna barnforskningen finns det nämligen inte bara en rådande teori, en sanning, utan teorierna skiljer sig åt och ger inte svar på alla frågor. Att vår kunskap om barn har luckor innebär inte att vi inte skall ta ställning till vad barn behöver. Men det innebär att vi måste ha en öppen och ödmjuk hållning till att vi vuxna inte alltid vet bäst. Vi måste också komma ihåg att barn är olika. Med dessa reservationer presenteras i nästa avsnitt några teser om barns behov som många forskare och praktiker är överens om.
Barns grundläggande behov
Barn har behov av omvårdnad och skydd, av att få respekt för sin integritet och sina behov, tankar och känslor, av att få kärlek och bli accepterade av sina föräldrar och ha ett stabilt och tryggt förhållande till dem.
Det lilla barnet är värnlöst, behöver tillräcklig och näringsriktig kost, god omvårdnad i form av hygien, sömn, kläder och adekvat vård vid sjukdom. För att överleva behöver det späda barnet också emotionell näring av en eller ett par vårdare som knyter an till barnet och som barnet kan knyta an till och som inte byts ut. En aldrig så perfekt skötsel är inte tillräcklig om det inte finns känslor med står det att läsa i Att arbeta med barn och föräldrar (Socialstyrelsen 1987).
Barns anknytning har varit föremål för omfattande forskning och anknytningsteorin är under ständig utveckling. Den teorin har inte bara givit oss kunskap om att barns behov av att knyta an är primärt och att barn behöver vuxna som är känslomässigt engagerade utan har också visat att barn inte bara har ett sätt att knyta an utan ändrar anknytningsmönster i förhållande till olika personer. Det innebär att barn samspelar på olika sätt med olika vuxna. Det är därför viktigt att ha kunskap om barnets eget nätverk, dvs. vilka personer som barnet har en relation till och som betyder mycket för barnet.
Det råder samstämmighet om att föräldrar är mycket viktiga för barn, att barn är ömtåliga och sårbara för störningar i relationer och avsaknad av relationer och att separationer kan vara skadliga skriver Andersson och Hollander (1996).
En vanlig föreställning är att det barn upplever under sina första levnadsår med stor sannolikhet lämnar outplånliga spår. Uppfattningen
SOU 2000:77 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… 55
att tidiga erfarenheter är viktigare för personlighetsutvecklingen än det som händer längre fram i livet grundar sig på en syn på att ju yngre barnet är desto svagare och mer mottagligt är det för påverkan. Barnet kommer för all framtid att präglas av de första årens erfarenheter. Om det handlar om negativa erfarenheter är det svårt att ställa allt till rätta igen. Detta synsätt är helt felaktigt skriver Schaffer i en forskningssammanställning (1995). Det finns inget som helst tvivel om att man tidigare underskattat barns förmåga att återhämta sig från negativa upplevelser. Förutsättningen är dock att de får möjlighet att återhämta sig i en god och stabil miljö med vuxna som engagerar sig känslomässigt.
Separationers inverkan, särskilt på små barn, har också varit föremål för omfattande forskning. Många resultat visar att barn reagerar med protest, förnekande och avvisande när de separeras från dem som de har anknytning till. Det innebär emellertid inte att separationen i sig har en långsiktig negativ effekt menar Schaffer. Det är snarare den familjesituation som föranledde separationen och som barnet kanske återvänder till som troligen är avgörande för om barnet får störningar senare i livet. Om separationen är en enstaka händelse, även om den inträffar tidigt i barnets liv och även om den blir långvarig kommer den inte oundvikligen att leda till en störd personlighet. Det gäller särskilt om separationen genomförs varligt så att den traumatiska karaktären av separationen mildras. Sammanfattningsvis skriver Schaffer att forskningsresultaten visar att det är helheten i ett barns upplevelser, inte enstaka händelser, som är avgörande.
De flesta forskare och praktiker är överens om att barn behöver kontinuitet och förutsägbarhet. Det innebär att barn behöver samspela med människor som är lyhörda för deras signaler och att samspelet inte avbryts abrupt och återkommande. Barn är beroende av att föräldern är närvarande inte bara i fysisk bemärkelse utan också i psykisk mening. ”Förälderns psykiska funktion måste vara intakt”, skriver Magnus Kihlbom i antologin Barnets bästa (SOU 1997:116). Känslan av mening och sammanhang i tillvaron är av central betydelse för barns uppväxtvillkor, hävdar de skandinaviska barnombudsmännen i Barnets bästa i vår samtid (1999).
Under hela sin uppväxt behöver barn vara älskade och uppskattade av sina föräldrar trots sina fel och misslyckanden. Det innebär inte frånvaro av krav men det betyder att föräldrarna inte får upphöra att visa att de bryr sig om och engagerar sig i barnen.
Barn behöver också respekt för sin integritet vilket innebär att barnet skall behandlas med aktning för sin person och för sin egenart. Respekt för barnet lägger grunden för barnets egen förmåga att visa empati och respekt för andra. Barn och ungdomar får inte förödmjukas
56 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
inför andra och löpa risk att utsättas för andras löje eller ringaktning. Att ha respekt för barnet handlar också om att ha tolerans för barnets känslouttryck. Det innebär att föräldrarna måste tolerera olika slags känslouttryck från barnet, inte bara de angenäma utan också de som är obehagliga för vuxna. Det innebär inte att man tolererar barnets alla handlingar. Men känslorna är alltid värda att respekteras och tas på allvar.
Barn måste få känna att de behövs och att de får ta eget ansvar. Barn behöver ha möjlighet att påverka sin situation. Barn måste också få möjlighet att älska båda sina föräldrar även om de är i konflikt med varandra. Ett barn som tvingas förneka av en av föräldrarna tvingas också förneka en bit av sig själv.
Barn behöver få utveckla sin identitet i familjen vars bakgrund och kulturella särart är respekterad av omgivningen. Barnet måste först få forma sin personlighet inom familjen, ha tillgång till såväl manliga som kvinnliga förebilder att identifiera sig med, för att senare kunna förvärva en egen identitet i ett vidare sammanhang (Wrangsjö, red., i boken Barn som märks (1998).
Barn behöver vidga sina erfarenheter av samspel först med föräldrarna, sedan med andra barn och vuxna inom ramen för ett fungerande socialt nätverk (Wrangsjö 1998). Processen att bli självständig pågår under barnets hela uppväxt men accentueras under tonårstiden och leder tonåringen till att ifrågasätta föräldrarnas livsstil och regler. Daniel Stern och andra som studerat samspelet mellan barn och föräldrar har liknat det vid en dans – en sorts turtagning av ömsesidigt bekräftande. Föräldrarna måste i denna dans kunna möta tonåringens behov både av att få leda och bli ledd – både av att vara stor och av att vara liten. Varje tonåring måste få utvecklas i sin egen takt och på så sätt att relationerna till föräldrarna bibehålls och efterhand blir mer av vuxen och jämlik karaktär.
Det är viktigt att ha en helhetssyn på barn. Barns värld utanför familjekretsen måste tillmätas betydelse. Det spelar stor roll hur det omgivande samhället förhåller sig till det växande barnet. Samhällets generella insatser genom stöd till barn och familjer, satsningar på förskolor, skolor, bostäder och service av olika slag har stor betydelse för barns utveckling och föräldrarnas förutsättningar att ge barnen en god uppväxt.
SOU 2000:77 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… 57
2.2 Barnkonventionens syn på barns behov
I barnkonventionen anges barns behov som rättigheter. Barnkonventionens definition är att barn är barn upp till 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för landet. Barnkonventionen är vuxensamhällets sätt att se på barns behov eftersom inga barn var med när barnkonventionen arbetades fram. Konventionen stämmer väl överens med vad forskning och beprövad erfarenhet lärt oss om barns utveckling.
Barnkonventionen kan sammanfattas på följande sätt: barn skall respekteras. Det är också inledningsorden i regeringens proposition Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182).
Barnkonventionen, som tar sin utgångspunkt i det enskilda barnet, har fyra viktiga grundprinciper. Den första är att barnets bästa skall sättas i främsta rummet. Den andra är att barnet skall skyddas mot alla former av diskriminering och den tredje att barn har rätt till liv och utveckling. Rätt till utveckling innebär att barnet har en rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Det innebär att barnet har rätt till omvårdnad och skydd, rätt till kärlek och trygghet samt ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Barnets rätt till sina föräldrar och rätt att bli omvårdat av dem går som en röd tråd genom barnkonventionen. Barnet har också rätt att få utvecklas i en miljö som tillgodoser dess behov av stimulans och att få lära sig att sätta gränser för sitt handlande. Barnet har rätt att få ta ansvar och påverka sin situation i relation till ålder och mognad samt att efterhand frigöra sig från föräldrarna. Barnet har även rätt att ha samhörighet med båda föräldrarna även om de är i konflikt med varandra (SOU 1997:116). Den fjärde principen, barnets rätt att säga sin mening och få den respekterad, är ett av barnkonventionens mest framsynta och angelägna budskap skriver de skandinaviska barnombudsmännen i Barnets bästa i vår samtid (1999). Dessa grundprinciper kan sägas utgöra barnkonventionens definition av vad som är barns grundläggande behov.
Barnkonventionen skall ses i sin helhet. Även övriga artiklar är viktiga för att tillgodose barnet bästa. Några artiklar handlar om att barnet har rätt till sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd och om att barnet har rätt att få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem. Andra handlar om barnets rätt att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden, rätt att inte skiljas från sina föräldrar mot deras vilja om inte ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Det barn som är skilt från sina föräldrar eller från en av dem har dessutom rätt att regelbundet
58 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
upprätthålla ett personligt förhållande till föräldrarna om det inte strider mot barnets bästa.
Också barnets rätt till utbildning behandlas i barnkonventionen. Utbildning skall, förutom att ge barnet färdigheter, också ge barnet möjlighet att fullt ut utveckla sina personliga anlag och sin fysiska och psykiska förmåga.
Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet. Barnet har lika stort människovärde som en vuxen men är sårbart och behöver särskilt skydd. Barnkonventionen betonar att barnet är tillräckligt kompetent för att medverka i beslut som rör det. Att barnet ses som en självständig individ med egna rättigheter innebär att begreppet familj får en delvis ny innebörd. Barnet är inte föräldrarnas egendom utan har redan från födelsen ett eget värde och egna rättigheter.
2.3 Föräldrars ansvar
Föräldrabalken innehåller grundläggande regler om förhållandet mellan barn och föräldrar.
Barn har enligt föräldrabalken rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.
Den som har vårdnaden om ett barn, vilket oftast är föräldrarna, har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ansvarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. För att förhindra att barnet orsakar skada för någon annan skall vårdnadshavaren se till att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas.
Föräldrabalkens regler om vårdnad m.m. har nyligen ändrats. Ändringarna syftar bl.a. till att betona principen om barnets bästa. Genom ändringarna har regleringen av frågor om vårdnad, boende och umgänge tydligt knutits till barnkonventionen. I en övergripande bestämmelse slås fast att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. När beslut fattas skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.
Barnkonventionen bygger på principen att det är föräldrar och andra vårdnadshavare som har huvudansvaret för barnets fostran och utveckling och som skall ge barnet ledning och råd för att barnet skall kunna
SOU 2000:77 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… 59
utöva de rättigheter som det har enligt konventionen. Grunden för denna princip är barnets bästa, inte föräldrarnas.
I barnkonventionens ingress står det att familjen måste ges skydd och bistånd och att barnet, för att kunna uppnå fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet, bör växa upp i en familjemiljö med lycka, kärlek och förståelse.
Det är viktigt att lägga märke till de inledande orden: familjen måste ges skydd och bistånd. Ansvaret för det ligger på samhället. Utifrån barnets perspektiv skall därför familjen få det skydd och det bistånd den behöver för att kunna ge barnet kärlek och en god uppfostran. Det här ställer krav. De flesta barn som behöver socialtjänstens insatser kommer från familjer som har det svårt både socialt och ekonomiskt, så svårt, att det ibland hindrar föräldrarna att ge barnen kärlek och god uppfostran.
2.4 Samhällets ansvar
Den generella välfärdspolitiken – ett viktigt instrument för stöd till barn och familjer
I den svenska socialpolitiken under 1900-talet har stödet till barnfamiljer varit en hörnsten. Inte minst har stödet till den ensamma modern och hennes barn haft stor för att inte säga avgörande betydelse för att kvinnor själva har kunnat ta hand om sina barn. Det första egentliga underhållsbidraget till barn till ogifta mödrar kom 1917 och ökade kvinnors möjligheter att själva ta hand om sina barn. Antalet barn som lämnades in på barnhem för att sedan placeras i fosterhem sjönk betydligt genom denna reform. Man skulle kunna säga att det var samhällets sätt att markera barnets rätt till sin egen familj.
Bland de fortsatta reformerna för att stärka familjen kan nämnas barnbidrag, olika former av bostadsstöd och föräldrapenning. Antalet barn som placerats utanför hemmet har sedan de första decennierna av 1900-talet sjunkit i takt med att välståndet har ökat och stödet till barnfamiljerna byggts ut. Under den senaste tioårsperioden har dock antalet inte fortsatt att sjunka. Tvärtom har antalet placerade barn ökat något sedan mitten av 1990-talet.
Det är allmänt känt att barns fysiska hälsa generellt sett är bättre i välfärdsstater där de ekonomiska villkoren är jämnt fördelade än i stater där levnadsvillkoren är mycket olika. Den generella välfärdspolitiken är därför ett av de viktigaste instrumenten för att stödja och hjälpa barn.
60 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
De generella insatser som t.ex. mödra- och barnavårdscentraler erbjuder har spelat, och spelar, en stor roll för mödrars och barns goda fysiska hälsa. Barnbidragen, som når alla barn, är ett viktigt komplement till familjernas ekonomi. Utbyggnaden av barnomsorgen har betytt mycket både för barns utveckling och för familjernas förbättrade ekonomiska situation.
Att det finns en bra skola som är anpassad efter barns behov, där det inte bara finns lärare utan också kuratorer, psykologer och andra vuxna som barnen kan vända sig till är av betydelse för att ge barn förutsättningar för en positiv utveckling. Det är ett viktigt och nödvändigt komplement till familjens fostran av barnen.
Barnkonventionen ställer krav
Barnkonventionen gör regeringen ansvarig för att barnets rättigheter respekteras. Det är staten som ytterst är ansvarig för att det verkligen vidtas åtgärder så att barns rättigheter blir en prioriterad del av politiken. Barn vars föräldrar har svårigheter att stödja och hjälpa sina barn, behöver samhällets insatser i speciellt stor utsträckning.
Staten skall utnyttja sina resurser och sin förmåga till det yttersta för att barn skall få vad de har rätt till. Detta framgår av artikel 4 i barnkonventionen som enligt Hammarberg (1994) skulle kunna uppfattas som ”alla artiklars moder”.
I Sverige har staten delegerat mycket av ansvaret som rör barn och unga till kommuner och landsting. I regeringens strategi för att förverkliga barnkonventionen betonas bl.a. att det skall göras en analys av konsekvenserna för barnen innan det fattas statliga beslut som rör barn. Vidare sägs att det bör inrättas system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Det är särskilt viktigt med tanke på vad som tidigare konstaterats, nämligen att många barn som behöver insatser från socialtjänsten kommer från familjer som på olika sätt har det svårt både ekonomiskt och socialt. Så har det alltid varit och så är det fortfarande. ”Nya” unga har kommit till – unga med utländsk bakgrund. De är överrepresenterade bland dem som är omhändertagna vilket visar att dessa unga och deras familjer är särskilt utsatta. De har fler problem än andra, är mer utsatta för våld, har fler hälsoproblem och en svagare ställning på arbetsmarknaden samt upplever diskriminering. Det här är viktiga sociala och ekonomiska problem som hör till de flesta invandrares sociala verklighet skriver Nader Ahmadi (1998).
SOU 2000:77 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… 61
Här finns en socialpolitisk dimension som behöver lösas på ett generellt plan och där insatserna för det enskilda barnet, som ändå måste göras, inte löser familjens grundläggande problem.
Familjen central även när särskilda insatser behövs
Socialtjänstreformen har inneburit en revolution i synen på hur samhället skall stödja och hjälpa dem som behöver särskilt stöd från samhället. Tidigare hade socialvården en uttalat kontrollerande funktion. Det var myndigheten som bäst visste vad människor behövde. Socialtjänstreformen syftade till att göra upp med detta auktoritära synsätt. I stället skall man utgå från människors egen förmåga och kunskap om vad de behöver. Beslut skall fattas i samarbete med den enskilde.
Socialtjänstlagen reviderades 1998 och bestämmelser som syftar till att stärka barns ställning infördes. I portalparagrafen slås fast att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. En särskild bestämmelse om barns rätt att komma till tals när åtgärder rör dem infördes också. Samtidigt utvidgades anmälningsskyldigheten så att fler yrkesgrupper än tidigare inom privat verksamhet har skyldighet att anmäla till socialtjänsten om det finns anledning att tro att socialtjänsten behöver ingripa till skydd för ett barn eller en ungdom. Även uppmaningen till allmänheten att anmäla utvidgades.
Möjligheterna att överklaga beslut enligt socialtjänstlagen ändrades samtidigt. Beslut som rör försörjningsstöd kan överklagas. En förälder däremot, som ansöker om annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd t.ex. något extra som han eller hon anser att barnen behöver kan inte överklaga detta som förvaltningsbesvär om nämnden avslår ansökan.
Barnfamiljer, särskilt flerbarnsfamiljer, har fått mindre genomsnittligt bidrag och många kommuner har sänkt taket för godtagbara hyreskostnader enligt rapporten Socialtjänsten i Sverige, Socialstyrelsen (1999). Det här tyder på att hänsynen till barnens bästa inte genomsyrar tillämpningen av socialtjänstlagen.
Det saknas mer omfattande studier av hur lagstiftningen påverkar barnens ställning (Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén välfärdsbokslut [SOU 2000:38]). Enligt kommittén finns det ingenting som tyder på att den sociala barnavårdens resurser minskat under 1990talet. En bidragande förklaring kan, enligt kommittén, vara att denna vård faktiskt prioriterats politiskt.
Socialtjänsten i kommunerna skall enligt 12 § socialtjänstlagen se till att barn har det bra och att inget barn far illa:
• Socialtjänsten skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden.
62 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
• Den skall i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdomar.
• Den skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling.
• Den skall aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroendeframkallande medel samt dopningsmedel.
• Den skall i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till deras bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
• Den skall i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det behov av särskilt stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption avgjorts.
I socialtjänstlagen betonas de biologiska föräldrarnas betydelse för barnen. Om en familj har problem försöker man därför i första hand finna lösningar så att barnet kan bo kvar hemma. I de allra flesta fall kommer man också överens om hur barnets behov kan tillgodoses utan att barnet behöver skiljas från sin familj.
Men man kan också komma överens med föräldrarna, och barnet om det är över 15 år, att barnet skall placeras i ett familjehem eller på en institution. Vården skall utformas så att den främjar barnets samhörighet med de anhöriga och hemmiljön. Medveten om föräldrarnas betydelse skrev också lagstiftaren i förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) att barnet i normalfallet efter längre eller kortare tid skall återförenas med sina föräldrar.
Barn, som inte kan bo i sin egen familj, skall i första hand placeras i en annan familj – ett familjehem. Det gäller både de barn och unga som placeras enligt socialtjänstlagen dvs. på frivillig grund och de som placeras med tvång enligt LVU.
Motiven utvecklas i förarbetena till socialtjänstlagen där det står att familjehemmen kan ge en vård som ligger nära ett normalt sätt att leva. Vidare står att vård i familjehem i flertalet fall är överlägsen vård i institution beroende på den nära anknytning mellan familjehemsföräldrarna och barnet som uppstår. Detta är oftast en förutsättning för barnets utveckling till en trygg, harmonisk och väl fungerande människa. De flesta barn som vårdas utanför hemmet bor också i familjehem.
Att barn som inte kan tas om hand av sina föräldrar har rätt till en familj är för övrigt sedan länge erkänt och praktiserat i vårt land. Det har varit den svenska policyn alltsedan 1785 då vår första fosterhems-
SOU 2000:77 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… 63
stadga kom. Den uttryckte att barn har det mycket bättre hos fosterfamiljer än på institutioner. Denna insikt bekräftades senare av barnforskningen där man kunde konstatera att små barn på barnhem for mycket illa och t.o.m. dog, om de inte fick en nära känslomässig relation till någon. Det visades i ett arbete av Spitz redan 1946 och har bekräftats av senare forskning.
Samhällets ansvar för att ingripa till skydd för barn och unga
Jag har redogjort för samhällets ansvar för barn och understrukit de strukturella insatsernas betydelse för barns utveckling. Men strukturella insatser räcker inte för att hjälpa alla barn. Det behövs individuella insatser för den grupp barn som har det särskilt svårt i vårt samhälle. Om socialtjänsten inte kan komma överens med föräldrarna om en lösning som tillgodoser barnets behov har barnet ändå rätt att få stöd och hjälp. LVU kan då bli tillämplig. LVU är en skyddslag som kompletterar socialtjänstlagen och reglerar förutsättningarna för att tvångsvis vårda och skydda barnet eller den unge. LVU omfattar unga upp till 21 år.
Socialnämnden har både skyldighet och befogenhet att ingripa till barnets skydd om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Socialnämnden skall också ingripa om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
Socialnämnden ansöker hos länsrätten om att barnet/den unge skall beredas vård enligt LVU. Det är sedan rätten som fattar beslut. Ingripanden med stöd av LVU utgör en liten del av socialtjänstens insatser för barn och unga.
Enligt barnkonventionen har samhället en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda barn mot fysiska och psykiska övergrepp från vårdnadshavarens sida. I artikel 19 sägs följande: Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård.
64 Barns rätt att få sina behov tillgodosedda är ett ansvar… SOU 2000:77
Frågor om ingripande till barns skydd faller inom tillämpningsområdet för Europakonventionen. Artikel 8 behandlar rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag. När frågor om omhändertagande av barn skall avgöras av domstol eller socialnämnd, skall således konventionens krav på respekt och skydd för det existerande familjelivet beaktas. För att ett ingrepp skall vara förenligt med konventionen skall tre villkor vara uppfyllda. Ingreppet måste vara lagligt, ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2 uppräknade intressena, t.ex. barnets fri- och rättigheter, och nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose dessa intressen.
Europakonventionen tillåter att staterna ingriper och omhändertar ett barn om vissa förutsättningar är uppfyllda. Barnkonventionen kräver att konventionsstaterna gör detta om ett åtskiljande är nödvändigt med hänsyn till barnets bästa. Det är en viktig del av barnkonventionen eftersom vi vet att en del av de värsta övergreppen mot barn sker inom familjen.
Det är i gränslandet mellan den omvårdnad barnet eller den unge har rätt till och behöver för sin hälsa eller utveckling och vad samhället bedömer vara tillräcklig omsorg eller för den unge, tillräckligt goda förutsättningar, för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling inte skadas som beslut skall fattas om barnet eller den unge skall beredas vård.
SOU 2000:77 65
3 Barnets bästa och barnets röst
3.1 Barnets bästa skall vara överordnat vid alla beslut enligt LVU
Mitt förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införs en uttrycklig bestämmelse (1 a §) om att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Barnets rätt till respekt för sitt människovärde och sin integritet understryks. Kopplingen till barnets grundläggande rättigheter i föräldrabalken markeras särskilt.
Jag föreslår att LVU kompletteras med en ny inledande allmänt hållen bestämmelse – en portalparagraf – om barnets bästa, barnets rätt till respekt och barnets rätt att alltid få sina grundläggande rättigheter beaktade.
I utredningens uppdrag anges att barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra grund för utredningens arbete. Barn som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. I uppdraget ingår att föreslå lagändringar så att barnets bästa tydliggörs i lagen.
Barnets bästa i barnkonventionen
I barnkonventionen görs barnet för första gången till ett subjekt med egna rättigheter. Barnets fulla människovärde och integritet skall respekteras. Barnet får således inte betraktas som ett bihang till sina föräldrar eller andra vuxna utan skall ses som en självständig individ. Att barnet betraktas som självständigt i förhållande till övriga familjemedlemmar bryter med den helhetssyn som hittills har präglat synen på familjen. Relationerna i familjen har främst bestämts av den gemensamma helheten (familjens bästa) och inga legitima särintressen har
66 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
ansetts förekomma. Detta kan även uttryckas så att det som är bra för föräldrarna är bra för barnet. Barnkonventionen vänder på det gamla synsättet och sätter barnet i centrum. Barnets behov är avgörande för vilka beslut om åtgärder som skall fattas.
Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet enligt artikel 3.1 i barnkonventionen, vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Denna princip är central i konventionen. Innebörden av formuleringen är att barnets bästa alltid skall beaktas men konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall vara utslagsgivande. Barnets bästa skall dock ligga med och väga tungt när beslut som rör barn fattas. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre, krävs det att beslutande myndigheter kan visa att de relevanta intressena i det enskilda fallet har vägts samman. Beslutande myndigheter bör därför så långt möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv (prop. 1997/98:182 s. 13).
Barnets bästa finns i socialtjänstlagen och i föräldrabalken
Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Enligt flera författningar skall vad som är bäst för barnet beaktas vid beslut av olika slag. Det finns även lagstiftning där principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen har angetts (för närmare redogörelse se SOU 1997:116 s. 140 f.) Det har emellertid före 1998 saknats övergripande regler – portalbestämmelser – i socialtjänstlagen och föräldrabalken som vid sidan av de särskilda bestämmelserna ytterligare betonar barnets bästa. Detta har setts som en brist och därför infördes för en tid sedan inledande allmänt hållna regler om barnets bästa både i socialtjänstlagen och i föräldrabalken.
När åtgärder rör barn skall enligt 1 § socialtjänstlagen särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Bestämmelsen, som infördes den 1 januari 1998, fick denna utformning på Lagrådets inrådan och efter förebild från en liknande bestämmelse i utlänningslagen (prop. 1996/97:25 s. 284). Lagrådet sade att eftersom principen om barnets bästa enligt barnkonventionen skulle appliceras på alla områden, blev denna princip samtidigt endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till (prop. 1996/97:124 s. 259 f.).
Att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge finns uttryckligen
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 67
föreskrivet i 6 kap. 2 a § föräldrabalken sedan den 1 oktober 1998. I förarbetena konstateras det att principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonventionen skall appliceras på alla områden och att den i konventionen är ett av flera relevanta intressen att ta hänsyn till. Vidare påpekas att den nya bestämmelsen i föräldrabalken inte för den skull skall tolkas så att andra intressen kan gå före barnets, eftersom det inte finns några andra intressen som kan ta över när det gäller vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7 s. 104).
Den närmare innebörden av vad som skall anses vara barnets bästa anges varken i socialtjänstlagen eller i föräldrabalken. Det ligger i sakens natur att det inte en gång för alla går att precisera innebörden av ett sådant begrepp. Regeringen gjorde följande uttalande i samband med införandet av barnets bästa i 6 kap. 2 a § föräldrabalken (prop. 1997/98:7 s. 104): ”Som många gånger framhållits måste barnets bästa avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena. [---] Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt skall därvid såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter för barnet beaktas. Det säger sig självt att det ofta är nära nog omöjligt att objektivt slå fast vad som är bäst för barnet. I sådana fall blir det till sist domstolens resp. socialnämndens uppfattning, antaganden och bedömningar som blir avgörande.”
Barnets bästa skall införas i LVU och vara överordnat vid alla beslut enligt lagen
I överensstämmelse med de överväganden som gjorts vid införandet av portalbestämmelser i socialtjänstlagen och föräldrabalken, anser jag att det även i LVU skall införas en portalparagraf om barnets bästa.
När det gäller frågan om hur en sådan bestämmelse skall utformas i LVU anser jag emellertid att de invändningar som har framförts som hinder för att låta hänsynen till barnets bästa vara överordnat vid bedömningar enligt socialtjänstlagen och utlänningslagen inte har samma tyngd. LVU skall endast tillämpas när frivilliga åtgärder inte är möjliga och när det föreligger en påtaglig risk för att barns och ungdomars hälsa eller utveckling skadas. Det handlar här om samhällets mest utsatta barn och det borde inte finnas några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas. I en konflikt mellan barnets behov och andra intressen skall hänsynen till barnets bästa alltid ges företräde. Lagen bör utformas så att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen.
68 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
Genom formuleringen ”alla beslut” omfattas alla de avgöranden om åtgärder som enligt lagen kan bli aktuella i vårdkedjan oavsett beslutande instans. För att ytterligare markera att hänsynen till barnets bästa är av överordnad betydelse bör detta skrivas i ett eget stycke.
Barnets rätt till respekt för sitt människovärde och sin integritet bör klart framgå av LVU
Av 1 § socialtjänstlagen framgår att socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. I 1 § LVU sägs det att insatser för barn och ungdom skall göras i samförstånd med den unge och hans vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Det är först när sådant samförstånd inte kan uppnås som LVU kan bli tillämplig. I lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, som också hänvisar till bestämmelserna i socialtjänstlagen, understryks dessutom att vården skall bygga på respekt för den enskildes medbestämmanderätt och integritet. En liknande föreskrift om att barnet har rätt till respekt för sitt människovärde och sin integritet saknas i LVU. Som framgått har barnet enligt barnkonventionen rätt att betraktas som en självständig individ med egna rättigheter. Jag anser därför att barnets rätt till respekt för sin person klart bör framgå av lagtexten.
Samhällets ansvar för att barnets grundläggande rättigheter respekteras bör markeras i LVU
Staten är skyldig att se till att alla barn inom landets jurisdiktion får det skydd och den omvårdnad som de behöver för sin välfärd. Det framgår av artikel 3.2 i barnkonventionen. Staten skall respektera föräldrarnas och vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet men är också skyldig att aktivt skydda barnet, om föräldrar eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, inte uppfyller sina skyldigheter gentemot barnet.
Barnets grundläggande rättigheter regleras sedan 1983 i 6 kap. 1 § föräldrabalken. Redan tidigare fanns dock bestämmelser i föräldrabalken om att barnet inte fick utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Vårdnadshavaren skulle också sörja för barnet och ge det uppfostran samt se till att barnet fick uppehälle och utbildning. I förarbetena till förbudet mot aga, vilket infördes i föräldrabalken redan den 1 januari 1979, uppger föredragande statsrådet att han räknar med att bestämmelsen i praktiken skall komma att uppfattas
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 69
som en norm med giltighet för alla som har hand om barn (prop. 1978/79:67 s. 8). Genom lagändringen 1983 (prop. 1981/82:168) ersattes delvis tidigare bestämmelser och nya tillfördes. Det ansågs bl.a. värdefullt att föräldrabalken på ett bättre sätt än tidigare ger uttryck för att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran samt rätt att behandlas med aktning för sin person och egenart.
Ansvaret för att barnets rättigheter tillgodoses vilar enligt lagen på vårdnadshavaren. Om rättigheterna allvarligt kränks har samhället en skyldighet att gripa in för att skydda barnet (jfr prop. 1989/90:28 s. 57). Det är viktigt att sådana ingripanden föregås av ingående överväganden av vad som är bäst för barnet och att samhället gör bedömningen att ett ingripande väsentligt förbättrar barnets möjligheter att leva och utvecklas.
För att understryka att samhället genom socialnämnden – vid ett ingripande enligt LVU – har samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets rättigheter tillgodoses bör detta uttryckligen anges i lagen. Även lagens karaktär av skyddslag markeras genom den föreslagna skrivningen.
3.2 Hur barnets bästa kan bedömas
Beslut om vad som är barnets bästa skall utgå från barnets perspektiv och grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet
Uttrycket barnets bästa används ibland som om det vore ett klart vetenskapligt begrepp, fastställt en gång för alla. Men det finns olika uppfattningar, åsikter och intressemotsättningar kring vad som är barns bästa. Uppfattningen om vad som är barns bästa ändrar sig också över tid. Vad som är bäst för ett barn är inte heller detsamma som vad som är bäst för ett annat barn.
Ett annat uttryck som används är barnperspektiv. Även det uttrycket används på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter.
I detta betänkande reserveras uttrycket barnperspektiv för det barn själva ger uttryck för. En rad förhållanden förutom ålder, kön, klass inverkar på barns upplevelse av livet och världen runt sig. Därför finns inte ett barnperspektiv utan flera. De vuxna skall försöka fånga och återge det barnet självt ger uttryck för och försöka hålla det skilt från sin tolkning av vad barnet uttrycker. Det handlar om att försöka se ur barnets synvinkel, att försöka få barnet att berätta hur det uppfattar och
70 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
upplever sig själv och sin relation till andra, sin omgivning och olika förhållanden och missförhållanden i vardagslivet.
När socialtjänsten skall bedöma vad som är bäst för barnet måste hänsyn tas till allt som rör det enskilda barnets fysiska och psykiska välbefinnande. En given utgångspunkt är barnkonventionens artikel 6. Artikeln ger uttryck för att barnet skall ges maximala möjligheter till utveckling. Vid varje beslut skall frågan ställas om beslutet gynnar barnets utveckling eller om barnet hindras i sin utveckling. Med utveckling avses barnets hela utveckling, fysisk, psykisk, social, andlig och moralisk. Det handlar således inte bara om barnets anknytning och behov av relationer även om dessa har stor betydelse i detta sammanhang.
Hur kan man då gå tillväga för att komma fram till vad som är barnets bästa? I betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) refereras den brittiska familjerättsexperten John Eekelaar. Han menar att ett sätt är att beslutsfattare på olika nivåer gör bedömningar som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar om att skaffa sig kunskap om barn eller inhämta sådan kunskap från experter. I det ingår, enligt min mening, att höra med dem som står barnet nära, dvs. barnets eget nätverk . Ett annat sätt är att barnet självt får ge uttryck för sin uppfattning om vad som är dess bästa. Detta förutsätter att barnet vistas i en miljö där det känner sig tryggt och inte påverkas alltför mycket av någon enskild vuxen.
Det bästa underlaget för att bedöma vad som är barnets bästa får man enligt Eekelaar genom att kombinera den kunskap som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet och det barnet självt ger uttryck för. Jag delar den uppfattningen.
På detta sätt tillgodoses en av barnkonventionens viktigaste artiklar, artikel 12, om barnets rätt att komma till tals och att tillmäta det barnet säger betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det som barnet säger skall således finnas med och beaktas vid beslutet. Men bedömningen av vad som är barnets bästa skall dock alltid göras av de vuxna som har ansvar för beslutet.
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 71
3.3 Barnet har rätt att komma till tals
Mitt förslag: Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) får en ny paragraf (1 b §) där den unges rätt att komma till tals och att bli hörd klart uttalas.
Den unge är part och har talerätt i de mål och ärenden enligt LVU och socialtjänstlagen som rör denne. Det framgår indirekt av 36 § LVU och 56 § socialtjänstlagen och innebär att den unge redan i dag har rätt att få komma till tals i utredningar enligt de bägge lagarna.
För att ytterligare stärka den unges rätt i LVU föreslår jag att det i likhet med 9 § socialtjänstlagen införs en ny bestämmelse i LVU som klart uttalar att den unge har rätt att komma till tals inför varje åtgärd som vidtas enligt lagen. Denna bestämmelse skall tillsammans med den nya föreslagna 1 a § utgöra grunden vid alla bedömningar som skall göras enligt lagen.
Jag förespråkar inte att barn hörs vid domstolsförhandlingar. Medverkan vid en domstolsförhandling är oftast en mycket obehaglig upplevelse för ett barn och måste därför undvikas så långt det är möjligt. Socialnämnderna får i stället skaffa sig kompetens och utveckla metoder att tala med barn så att en bild av barnet, dess behov och åsikter kan förmedlas till rätten.
Följden av mitt förslag blir att det ställs större krav på socialnämndens företrädare och på det offentliga biträdet att föra fram barnets åsikter inför rätten. Den nya föreslagna bestämmelsen bör leda till att behovet av att höra barn i domstol ytterligare minskas.
Barnets röst
Det är ett välkänt problem att barn och unga som är föremål för utredning enligt socialtjänstlagen och ansökan enligt LVU ”försvinner” i utredningsmaterialet. Socialtjänsten låter alltför ofta bli att ha personlig kontakt i betydelsen enskilda samtal med barnen eller, när det gäller de yngsta, göra observationer (Socialstyrelsens rapporter 1995:21, 1996:19, Humlesjö FoU rapport 1997:11 m.fl.). Det är mycket sällan som barnets eller den unges åsikter och tankar om sin livssituation klarläggs och presenteras.
Jag har mött och samtalat med personer som under sin uppväxt varit föremål för insatser från socialtjänsten i form av bl.a. omhändertaganden enligt LVU. Deras redogörelser om kontakterna med socialtjänsten ger en entydig och nedslående bild av att inte ha blivit sedda. Vid
72 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
socialsekreterarnas möten med familjen har endast föräldrarnas problem diskuterats. Samtalen har förts över huvudet på barnet eller den unge och barnets eller den unges syn på förhållandena eller utredningen i övrigt har inte efterfrågats. De beskrivna upplevelserna har varit likartade oavsett om utredningarna avsett yngre barn eller tonåringar.
På senare år har socialnämnderna lagt ned mycket arbete på att förbättra barnavårdsutredningarna. Av länsstyrelsernas årsrapporter framgår också att flertalet kommuner har börjat att utveckla kvaliteten inom socialtjänstens områden. Fortfarande finns det dock mycket kvar att göra för att stärka barnperspektivet, vilket bl.a. framgår av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport om resultat av länsstyrelsernas tillsyn 1999.
Att omhändertagna barn ofta uttrycker upplevelser av vanmakt, utsatthet och ensamhet bekräftas också av Cederborg (2000) som i en undersökning intervjuat 20 barn mellan 5 och 18 år, samtliga omhändertagna enligt LVU under 1990-talet. Studien, som bygger på barnens upplevelser, visar att kontakten med barnen varit bristfällig både vid omhändertagandet och i den därpå följande vården. Barnen har blivit åsidosatta och övergivna i stället för att göras delaktiga i processen. De berättar nästan genomgående om negativa upplevelser.
Slutsatsen av studien är att socialtjänsten måste utveckla sin förmåga att tala med barn och tolka det barn säger.
För att kunna ta reda på vad ett barn behöver och vad som saknas i just det barnets vardag är det oftast nödvändigt att vända sig till barnet. Vem kan bäst beskriva hur barnet upplever saker och ting och vad barnet känner om inte barnet självt? Det är vad barnet ser, hör, upplever och känner som är barnets verklighet. Barnets beskrivning av sin verklighet måste tillföras utredningen för att bilden skall bli komplett. Utan huvudpersonens medverkan går det inte att forma en helhetsbild av problemet.
Dagmar Lagerberg (1999) uttrycker detta på följande sätt. ”Det vore värdefullt om sociala barnavårdsutredningar kunde skapa någon form av garantier för att de missförhållanden som identifieras av socialtjänsten är verkliga risker eller faror för barnet, inte konstruktioner som avviker från socialtjänstens bild av ‘en god barndom’. Det räcker inte att man t.ex. konstaterar att det förekommer missbruk eller att det råder bristfällig ordning i hemmet. Förhållandena måste också innebära en risk/fara för barnet. Detta i sin tur medför att utredningen inte kan göras utan att socialarbetaren gör sig förtrogen med barnet och med barnets syn på saken. Barnet måste få komma till tals i utredningen.”
Det är inte lätt eller oproblematiskt att fånga barnets röst. Det krävs kunskap för att förstå och konkret beskriva framför allt små barns tan-
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 73
kar, känslor och reaktioner. Denna kunskap måste finnas inte bara hos socialtjänsten utan även i basverksamheterna förskola och skola samt i domstolarna. Den som skall ställa frågor till barn behöver dels kunskaper, dels träning och handledning.
I betänkandet Barnmisshandel, Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder (SOU 2000:42), beskrivs vilka krav som kan ställas på den som skall samtala med barn. Enligt betänkandet behövs kunskap om barns utveckling, särskilt barns språkliga förmåga och förmåga att tänka, förstå och minnas. De individuella skillnaderna i barns mognad är stora och påverkar förmågan att samtala. Den vuxne måste ha insikt i hur barn uttrycker sig och tänker och kunna anpassa sitt språk till barnets ålder. Det är viktigt att låta barnet berätta så fritt som möjligt. Det är barnets egen beskrivning av sin verklighet som behöver kommer fram.
Enligt barnkonventionen är barnets rätt att få komma till tals och att få sina åsikter beaktade absolut
En av barnkonventionens grundläggande principer är barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hört. Konventionen ger inte myndigheterna möjlighet att avgöra om barnet skall höras eller inte. Att bli hört och uttrycka sina åsikter är barnets absoluta rättighet och gäller i alla frågor som rör barnet (första punkten i artikel 12). Det föreskrivs däremot inte närmare på vilket sätt barnet skall höras.
Enligt den andra punkten i artikel 12 skall barnet beredas möjlighet att komma till tals i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet på ett mer personligt plan. Barnets rättigheter härvidlag hör naturligtvis samman med att barnkonventionen betraktar barnet som en självständig individ med egna rättigheter, vilket inte nog kan understrykas vid översynen av en skyddslag för barn.
Innebörden av artikel 12 tillsammans med artikel 13 om barnets rätt till yttrandefrihet är att barnet skall ses som en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter (SOU 1997:116). Barnets rätt att komma till tals betonas vidare särskilt i artiklarna 9 om åtskiljande från föräldrarna, 21 om adoption och 40 om straffprocess och kriminalvård i barnkonventionen.
Staten är enligt artikel 9 i barnkonventionen skyldig att säkerställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa, såsom t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida. Är ett åtskiljande aktuellt skall enligt artikeln alla berörda parter beredas möjlighet att
74 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
delta i förfarandet och lägga fram sina synpunkter. Detta gäller i synnerhet det barn som måste skiljas från sina föräldrar.
Det finns ingen nedre åldersgräns i barnkonventionen för när barnet skall få komma till tals och uttrycka sina åsikter. Även ett mycket litet barn har rätt att uttrycka sina åsikter och det är myndigheternas ansvar att utveckla metoder för att också detta barns röst skall höras.
Barnkonventionen kräver inte heller att det skall vara till nytta att höra barnet i det aktuella ärendet eller målet. Eftersom barnet är huvudperson och specialist på sin situation är det dock ofta till nytta för utredningen att höra barnets åsikt om förhållandena.
Det kanske allra viktigaste enligt artikel 12 är emellertid att vad barnet säger skall tillmätas betydelse. En regel som säger att barnet har rätt att komma till tals riskerar att bli meningslös om det som barnet säger ändå inte behöver beaktas. Även vad små barn säger skall beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad.
Barnets rätt att komma till tals i socialtjänstlagen, LVU och föräldrabalken
Socialnämndens skyldighet att utan dröjsmål inleda utredning av sådant som kan föranleda någon åtgärd av nämnden föreskrivs i 50 § socialtjänstlagen. I 50 a § samma lag beskrivs de befogenheter socialnämnden har vid utredning av om nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd.
Unga som har fyllt 15 år har processbehörighet i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU, dvs. de har rätt att själva föra sin talan och kan själva överklaga beslut om att vård skall beredas enligt LVU. Det är emellertid endast socialnämnden som kan ansöka om vård enligt lagen samt överklaga ett beslut om avslag på ansökan om vård.
Yngre barn bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av att höras (56 § socialtjänstlagen och 36 § LVU). De yngre barnen är inte processbehöriga utan deras talan måste föras av en ställföreträdare.
Barns och ungdomars rätt att komma till tals i mål och ärenden enligt LVU regleras i 36 §. Bestämmelsen är begränsad till utredningsarbete.
Som bestämmelsen är utformad har barn under 15 år inte någon självklar rätt att få uttrycka sin åsikt i frågor enligt LVU. Det är i stället socialnämndens företrädare och barnets offentliga biträde som bedömer om barnet skall få komma till tals i utredningen och om det barnet säger skall vidarebefordras till domstolen.
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 75
Med hänvisning till artikel 12 i barnkonventionen infördes den 1 januari 1998 en uttrycklig bestämmelse i 9 § andra stycket socialtjänstlagen om att när en åtgärd rör ett barn, barnets inställning så långt det är möjligt skall klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Här finns således ingen begränsning i förhållande till barnets ålder eller till att det skall vara till nytta för utredningen. Bestämmelsen har därför ett vidare tillämpningsområde än 56 § som kvarstår oförändrad. Den kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt (prop. 1996/97:124 s. 176).
Som motivering till införandet av bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals i 1 och 9 §§socialtjänstlagen framförde regeringen att socialtjänstlagen borde tillföras ett uttryckligt barnperspektiv (prop. 1996/97:124 s. 98 f.) i syfte att stärka barnets ställning inom socialtjänstens område. Bestämmelsen i 9 § socialtjänstlagen skall tillförsäkra barnet en rätt att uttrycka sin åsikt i saker som rör barnet personligen, vilket betyder att dess inställning skall klargöras utan att barnet för den skull sätts i svåra valsituationer.
Genom ändringar i föräldrabalken som trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:224) infördes bestämmelser om barnets rätt att komma till tals i adoptionsärenden, i mål och ärenden om vårdnad, i umgängesmål och i namnärenden. När en domstol skall avgöra vad som är barnets bästa skall den ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. När en domstol avgör frågor som rör vårdnad, boende och umgänge gäller sedan den 1 oktober 1998 att domstolen skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (se 6 kap. 2 b § föräldrabalken).
3.4 Barnet måste få komma till tals och bli hört vid alla åtgärder enligt LVU
Allt socialt arbete måste utföras utifrån grundtanken att barn och ungdomar är den svagare parten. Barnet kan inte självt göra sig hört utan det är den vuxnes skyldighet att bevaka barnets intressen och se till att barnets rättigheter inte sätts åt sidan.
Barn och ungdomar som blir föremål för åtgärder enligt LVU är mer utsatta än andra barn och unga och svävar i en sorts ingenmansland där de inte vet vad som kommer att hända. Det är därför extra viktigt att värna om dessa barn och ungdomars rättigheter och låta dem komma till tals innan beslut om åtgärder fattas. Det är viktigt att barn och ung-
76 Barnets bästa och barnets röst SOU 2000:77
domar blir delaktiga i de beslut som fattas och som rör deras personliga förhållanden.
Därmed inte sagt att deras åsikter skall vara styrande för de beslut som fattas. Det kan finnas situationer där barnets eller den unges åsikter inte stämmer överens med vad som är bäst för honom eller henne. Det slutgiltiga avgörandet – tolkningsföreträdet – om vad som skall hända måste ligga hos de vuxna som trots allt är de som har ansvaret för att bedöma vad som är bäst för barnet eller den unge.
Det är i detta sammanhang också viktigt att komma ihåg att det här är fråga om en rättighet för barnet. Det får aldrig förekomma att ett barn pressas till att avge ett ställningstagande eller till att redogöra för ett förhållande. Alla samtal med barnet måste ske på barnets villkor.
Det offentliga biträdets uppgift är att stärka barnets ställning genom att vara språkrör för barnet i processen. Biträdet kan även ta initiativ till en utredning för att ta till vara barnets rätt, om en sådan inte kan fås genom den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet (4 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde). Det är mot denna bakgrund av stor vikt att barnets biträde har kompetens och fallenhet för att tala med barnet och kan sätta sig in i barnets situation. Därför lägger jag i detta betänkande också ett förslag om att det skall ställas särskilda krav på den som förordnas som barnets biträde i mål och ärenden enligt LVU (se kapitel 6).
De bestämmelser som i dag ger barn rätt att komma till tals i frågor som rör dem har inte fått någon större genomslagskraft i bemötandet av de barn som är föremål för vård enligt LVU. Det är därför för närvarande alltför lätt för vuxna att undvika det ofta problemfyllda och tidsödande arbetet med att ta reda på vad barnet har för åsikter, när de skall bedöma barnets situation. Detta gäller både för utredningar som har lett fram till en ansökan om LVU och vid andra åtgärder som vidtas under pågående vård enligt LVU.
Sverige har förbundit sig att ha en lagstiftning som stämmer överens med barnkonventionen. Därför får det inte råda någon som helst tvekan om att den unge, oavsett ålder, alltid har rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad. Att denna rättighet respekteras måste anses som än viktigare när det gäller åtgärder som vidtas till skydd för barn och unga enligt en tvångslag.
Även LVU bör därför tillföras ett uttryckligt barnperspektiv genom att det i lagen införs en bestämmelse som motsvarar den i 9 § andra stycket socialtjänstlagen. Motiven bakom införandet av den bestämmelsen måste anses gälla även vid åtgärder enligt LVU.
Min bedömning är att en generell bestämmelse av föreslagen innebörd i början av LVU skulle tillförsäkra barnet rätten att komma till tals på ett helt annat sätt än vad som är fallet i dag. När en åtgärd enligt
SOU 2000:77 Barnets bästa och barnets röst 77
LVU kan bli aktuell – oavsett vilken typ av åtgärd det rör sig om – skall barnet ges tillfälle att uttrycka sin åsikt. Härigenom får barnet en möjlighet att påverka det beslut som skall fattas samtidigt som barnet får känna sig delaktigt i beslutsprocessen. Barnets rätt att komma till tals och uttrycka sin åsikt skall gälla på alla nivåer och i allt som rör barnet.
SOU 2000:77 79
4 Förutsättningar för och ansökan om vård
4.1 Förutsättningar för vård
Mitt förslag: Innebörden av ordet misshandel i 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) skall tydliggöras i lagtexten. Det skall där framgå att det omfattar både fysisk och psykisk misshandel.
Min bedömning: Förutsättningarna i övrigt i 2 och 3 §§ för när vård skall beredas den unge bör inte ändras. Genom de ändringar och förtydliganden som föreslås på andra ställen i lagen får barnets perspektiv ökat gehör. Detta leder i sin tur till att bedömningarna kommer att fokusera på barnets rätt till och behov av vård och föräldrarnas förmåga att tillgodose detta behov.
Att det är en rättighet för barnet att få sina behov tillgodosedda måste tydliggöras i LVU. En bedömning av om det finns grund för vård enligt 2 eller 3 § skall alltid utgå från barnet som självständigt subjekt med iakttagande av dess rättigheter och behov. Detta framgår av den nya 1 a § som föreslås i kapitel 3.
Innebörden av ordet misshandel i 2 § LVU behöver förtydligas. Jag föreslår därför att lagtexten kompletteras med orden fysisk och psykisk. Jag anser inte att det härutöver finns skäl att föreslå förändringar i förutsättningarna för vård enligt lagen.
Barnkonventionen och LVU
Varje barn har en inneboende rätt till livet och de stater som har anslutit sig till barnkonventionen skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Detta framgår av artikel 6 i barnkonventionen. Den är en av konventionens grundläggande principer och skall därmed appliceras på alla sakartiklar. I alla beslut
80 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
som rör barn måste myndigheterna ställa sig frågan om beslutet gynnar eller hindrar barnets utveckling.
Barnet har enligt barnkonventionen rätt till skydd mot alla former av missförhållanden. Artikel 19 innehåller en uppräkning av olika former av vanvård och övergrepp, som barnet måste skyddas mot:
• fysiskt och psykiskt våld,
• skada eller övergrepp,
• vanvård eller försumlig behandling,
• misshandel eller utnyttjande,
• sexuella övergrepp.
Familjen är den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd och därför är utgångspunkten för att skydda barnet att stötta familjen när det behövs. Bestämmelsen har ett klart förebyggande perspektiv och så långt det är möjligt skall insatser göras i familjen. Principen är att det är till barnets bästa att det får vistas i och omvårdas av sin familj. Men när föräldrarna agerar så att det skadar barnet eller inte kan ge barnet det skydd det har rätt till, har staten en skyldighet att utifrån principen om barnets bästa vidta åtgärder för att skydda barnet.
Barnkonventionen har gällt i förhållande till Sverige sedan den 2 september 1990. Sverige har således sedan detta datum haft en skyldighet att ”vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte” för att skydda barnet mot de missförhållanden som räknas upp i artikel 19.
I 2 § LVU finns en uppräkning av de missförhållanden som barnet skall skyddas mot. Jag menar, i likhet med Barnkommitténs slutsats i SOU 1997:116, att denna uppräkning stämmer väl överens med den uppräkning som finns i artikel 19.
En genomgång av rättspraxis under 1990-talet visar emellertid – trots lagens överensstämmelse med barnkonventionen – att tyngdpunkten i målen enligt LVU har kommit att ligga mer på en utredning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet utifrån en sammanvägning av barnets behov och föräldrarnas förmåga. Föräldrarnas förhållanden utreds, deras åsikter beaktas och respekteras och blir många gånger styrande för utgången i målen. Det enskilda barnets rätt att i enlighet med barnkonventionen betraktas som en egen individ med egna behov fristående från föräldrarnas framgår inte tydligt. Det är vidare ytterst sällan som barnets åsikter, om de överhuvudtaget efterforskas, beaktas. LVU måste därför förtydligas så att det klart framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är avgörande för de beslut som fattas.
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 81
I detta sammanhang bör nämnas att Sverige i flera fall inför Europadomstolen försvarat omhändertagande av barn i förhållande till artikel 8 i Europakonventionen, om skyddet för privat- och familjeliv. Sverige har inte i något fall kritiserats för själva omhändertagandet av barnet.
4.2 Förhållanden som medför risker för barns utveckling
Jag har inledningsvis i betänkandet redogjort för vad barn behöver för sin känslomässiga och fysiska utveckling. Att mer i detalj beskriva när och hur barns behov skall tillgodoses är inte möjligt eller ens önskvärt. Alla barn är olika och barns livsvillkor varierar. Eftersom barn är olika klarar också vissa barn påfrestningar som andra barn tar skada av. Men generellt sett gäller att om påfrestningarna för ett barn blir stora ökar risken för att barnets utveckling skadas. Att ständigt leva med flera bristtillstånd är ett allvarligt hot mot barnets utveckling.
Barbro Holmberg och Göran Håkansson har i rapporten om hur barnkonventionens barnsyn återfinns i föräldrabalken, socialtjänstlagen och LVU (bilaga 4) påtalat behovet av att klargöra vad barn far illa av. Wrangsjö, som har sammanställt flera forskningsrapporter (1998), beskriver vad man kan kalla barndomens absoluta psykologiska behov. Om dessa behov inte uppfylls finns det risk för att barnets hälsa och utveckling skadas.
Enligt Wrangsjö finns det en sådan risk om barnet
• Inte har en tillitsfull relation till en vuxen person som ger trygghet, tröst och stöd under lång tid.
• Inte har möjlighet att knyta an till sina vårdare utan plötsliga och oförutsägbara separationer.
• Inte får åldersadekvat stimulans för att kunna pröva möjligheter att finna nya vägar.
• Inte får struktur och inte får möta tydliga gränser för sitt beteende.
• Inte får vidga sina erfarenheter av samspel först med föräldrapersonerna, dvs. de som för barnet är föräldrarna, sedan med andra barn.
• Inte får utveckla sin identitet inom ramen för en familj vars bakgrund och kulturella särart är respekterad av omgivningen.
Slutligen finns det risk för barnets utveckling om barnet och familjen inte får stöd från ett stabilt samhälle som fungerar långsiktigt och pålitligt.
82 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
Förutsättningar för ingripande med stöd av LVU
I det följande går jag igenom de förutsättningar för ingripande som jag har ansett att det har funnits störst anledning att se närmare på och kommentera.
Påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas
För att vård enligt LVU skall beslutas krävs att det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. I den tidigare lagen som gällde fram till den 30 juni 1990 (SFS 1980:621) användes i stället ordet fara och uttrycket allvarlig fara. Vid införandet av LVU diskuterades hur man bäst kunde beskriva den grundläggande förutsättningen för vård enligt lagen.
”Fara” ansågs vara ett alltför otydligt och oprecist ord när det gäller att uttrycka grundförutsättningen för ett så allvarligt ingripande som ett tvångsomhändertagande av ett barn eller en ung människa. ”Risk” ansågs vara ett mindre laddat ord än ”fara” och vara ett bättre uttryck för när ett omhändertagande med tvång bör komma till stånd. Påtaglig risk för skada markerar att det inte får vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk för den unge utan om en klar och konkret risk för skada på den unges hälsa eller utveckling.
Uttrycket hälsa eller utveckling i LVU (jfr artikel 6 i barnkonventionen) används för att beskriva den unges fysiska eller psykiska hälsa eller sociala utveckling. Det inbegriper även psykiska lidanden som den unge kan utsättas för genom föräldrarnas beteenden, t.ex. genom att barnet vid upprepade tillfällen blir sviket eller genom ständiga återkommande uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller narkotika eller på grund av föräldrarnas psykiska särart eller psykiska tillstånd.
Flera forskare har pekat på att barn kan utvecklas optimalt även i socialt utsatta situationer. Ingen kan undvika riskmoment. Men det är uppenbart, skriver Hessle (1996), att risken för utvecklingsskador ökar dramatiskt, om det finns flera olika riskfaktorer i ett barns liv. Något av det väsentligaste är att skydda barn från erfarenheter som går utanför deras fattningsförmåga. Barn som ständigt måste möta olika situationer som de inte förstår och därmed inte kan hantera lever i ständig stress.
Lagen skall skydda barn och ungdomar från att fara illa på grund av hemmiljön eller till följd av eget beteende. Den skall också ge ett skydd mot godtyckliga ingripanden från samhällets sida och tillförsäkra såväl barnet som föräldrarna rätten till privat- och familjeliv (jfr artikel 16 i
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 83
barnkonventionen och artikel 8 i Europakonventionen). Det är således fråga om en balansgång mellan olika intressen.
Lagtexten talar om att en riskbedömning skall göras. Avsikten är att samhället med stöd av lagen skall kunna ingripa innan det enskilda barnet eller den unge har fått en konstaterbar skada. Det ligger dock i sakens natur att prognoser av detta slag är ytterst vanskliga att göra. Ofta kan ett utlåtande från en barnpsykiater eller liknande komplettera det underlag som ligger till grund för bedömningen av barnets förhållanden.
Det har från vetenskapligt håll hävdats att det inte är möjligt att med säkerhet göra en riskbedömning. I stället förespråkas att man skall utgå från vad barn har rätt till för sin utveckling enligt barnkonventionen och precisera var gränsen går för vad som kan anses vara intolerabla förhållanden för barn.
Jag har tillsammans med forskare, jurister och andra med kunskap om problematiken ingående diskuterat om det är möjligt att gå ifrån riskbedömningen och i stället precist beskriva vad som krävs för att LVU skall vara tillämplig. Jag har funnit att det inte är möjligt. Om avgörandet av om barnet behöver beredas vård inte innehåller en bedömning av om det finns en påtaglig risk för barnets hälsa eller utveckling finns det en stor fara för att barnet inte kan omhändertas förrän det visar tecken på att redan vara skadat. Det är inte acceptabelt med en skyddslagstiftning för barn som har den utgångspunkten att barnet skall ha en konstaterad skada innan samhället kan träda in och överta huvudansvaret för barnet. Jag anser därför att förutsättningen påtaglig risk skall kvarstå oförändrad.
Misshandel
Med misshandel avses både fysisk och psykisk misshandel, vilket framgår av förarbetena till LVU men inte av lagtexten. För tillämparna av lagen torde det dock inte råda någon tvekan om att även psykisk misshandel omfattas. Det är mer tveksamt om innebörden av psykisk misshandel står klar för alla.
I Sverige är det förbjudet att slå barn. Slag orsakar inte endast fysisk smärta utan innebär en kränkning av det barn som utsätts för det. Det är viktigt att i detta sammanhang understryka att den fysiska misshandeln inte behöver vara systematisk för att vård enligt LVU skall kunna beslutas. Redan en ringa grad av fysisk misshandel kan utgöra en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas. En enstaka överilad handling utan samband med andra missförhållanden skall dock inte föranleda ingripande enligt lagen.
84 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
Psykisk misshandel exemplifieras i förarbetena till LVU (prop. 1989/90:28) som psykiskt lidande genom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terror. Att terror används som exempel leder tankarna till att det skall vara fråga om så grova kränkningar att barnet kan få skador för livet. Jag utgår från att det inte kan ha varit lagstiftarens avsikt att en skyddslag för barn skall tillämpa så stränga bedömningsgrunder. Problemet med att bedöma om psykisk misshandel förekommer är att den är svårare att upptäcka och inte syns utåt på samma sätt som fysisk misshandel. Det finns därför en stor risk för att barnet redan är svårt skadat när den psykiska misshandeln upptäcks eller går att påvisa på ett sådant sätt att barnet kan omhändertas enligt LVU.
Psykisk misshandel är svår att definiera. Det är inte fråga om enskilda händelser utan om en relation och ett förhållningssätt som är förödande och hindrar utvecklingen av en positiv självbild hos barnet. Till gruppen hör barn som upplevs negativt av föräldrarna och som ständigt blir känslomässigt avvisade, barn som kränks, som hotas med att bli övergivna och som terroriseras. Hit hör även många barn till missbrukare. Till denna kategori förs även s.k. failure to thrive, en allvarlig och i värsta fall livshotande form av tillväxthämning, som har sin orsak i psykisk försummelse (Socialstyrelsens rapport 1995:21).
Dagmar Lagerberg (1998) utgår från de två dimensionerna aktivtpassivt och fysiskt-psykiskt för att sammanfatta innebörden av att barn far illa. Aktiva övergrepp innebär att en handling begås mot barnet; passiva övergrepp innefattar underlåtenhet eller att barnet utsätts för en risk. Lagerberg gör följande beskrivningar av psykisk misshandel.
Aktiv psykisk misshandel: Psykiska övergrepp mot barn kan vara mer försåtliga än fysiska. Här ”finns en glidande skala från kylighet till rena terrormetoder som inlåsning eller separationshot. Allmänt är det fråga om brister i hänsynen till barnets behov och i insikten om vad ett barn är. Den vuxne tror att barnet är till för att uppfylla de vuxnas behov; det får inte vara en person i sin egen rätt. Förväntningarna på barnet är orealistiska och stämmer inte med barnets utvecklingsnivå. Barnet kan få höra och känna att det inte har någon betydelse vad det tycker eller vill. Bara de stora räknas; barnet kränks och underkänns. Barnet kan utsättas för ständig kritik, och naturliga livsyttringar som skrik eller spring bestraffas. Det kan också finnas tyst våld i form av likgiltighet och utfrysning.”
Passiv psykisk misshandel: ”Till denna kategori hör situationer där föräldrarna har så stora egna problem att de inte förmår ge barnet vad det behöver i form av uppmärksamhet, kontakt och stimulans. Föräldrarnas egna svårigheter är det primära, man har bra ambitioner men kraften, kunskapen eller förmågan räcker inte till. Man vill gärna vara förälder men orkar inte ha barn. Man kanske flyr emotionellt från
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 85
barnet eller försvinner hemifrån. Ofta präglas bilden av tilltrasslade psykosociala problem, t.ex. missbruk, sjukdom eller dålig ekonomi.”
Misshandel, särskilt psykisk misshandel, är svår att påvisa och ordets innebörd måste klargöras och förtydligas. Jag föreslår därför att den av Lagerberg ovan angivna innebörden av psykisk misshandel skall ligga till grund för bedömningen av om ett barn är utsatt för psykisk misshandel enligt 2 § LVU.
Jag vill i detta sammanhang även fästa uppmärksamheten på att Kommittén mot barnmisshandel (S 1998:07) i sina direktiv har till uppgift att ta fram en definition av barnmisshandel. Det är av största vikt för de barn som kan bli föremål för vård enligt LVU att kommitténs arbete noga följs.
Till följd av den utvidgade exemplifieringen av vad som är psykisk misshandel föreslår jag att det i lagtexten i 2 § LVU särskilt markeras att både fysisk och psykisk misshandel är missförhållanden som omfattas av lagens förutsättningar för vård.
Brister i omsorgen
Under uttrycket ”brister i omsorgen” faller enligt förarbetena till lagen situationer då barnet utsätts för vanvård. Med vanvård menas att det förekommer så stora brister när det gäller barnets mat, kläder och hygien att barnet riskerar att bli sjukt. Med vanvård menas också att föräldrarna inte ser till att barnet får det skydd som det behöver med hänsyn till sin ålder. Hit hör också situationer då föräldrarna inte medverkar till att barnet får nödvändig medicinsk behandling. Det är också fråga om ”brister i omsorgen” när barnets behov av känslomässig trygghet och stimulans allvarligt eftersätts, vilket i sin tur kan bero på missbruk eller psykisk störning hos någon av föräldrarna.
Forskning och beprövad erfarenhet har gett oss kunskap om vad barn generellt behöver för att utvecklas väl och har tidigare redovisats i detta betänkande i kapitel 2. Kunskapen om barns behov stämmer väl överens med de rättigheter barn har enligt barnkonventionen och måste enligt min mening vara styrande för en lagstiftning som är avsedd att skydda barn och ungdomar.
Bedömningen av om det finns sådana ”brister i omsorgen” att LVU är tillämplig bör således utgå från om barnets generella behov enligt forskning och barnkonvention är uppfyllda. Härefter skall det enskilda barnets situation och behov särskilt studeras och beaktas. Ett sådant tillvägagångssätt borde garantera att barnet lyfts fram och sätts i fokus vid bedömningen av om vård enligt lagen behövs.
86 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
Flickor och pojkar bedöms olika
Vård skall beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Detta framgår av 3 § LVU.
Astrid Schlytter (1999) har gjort en studie om tillämpningen av LVU ur ett könsperspektiv genom att studera ca 300 domar som rör ungefär lika många ungdomar i åldern 13–17 år. Den visar att flickor oftast omhändertas på grund av ”annat socialt nedbrytande beteende” men att även omhändertagande på grund av missbruk är vanligt. Det är däremot främst pojkar som omhändertas på grund av ”brottslig verksamhet”. Studien visar vidare att flickors sätt att reagera oftast riktar sig mot dem själva medan pojkar agerar utåt. Att flickor som är inskrivna på särskilda ungdomshem har större problem än pojkar avseende fysisk och psykisk hälsa samt familjerelationer framgår av Statens Institutionsstyrelses årsrapport ADAD 97.
Schlytters studie pekar på att flickor och pojkar bedöms olika. Flickor omhändertas i ett tidigare skede och utifrån andra värderingar än pojkar.
Att flickor och pojkar omhändertas på olika grunder kan enligt min mening vara rimligt. När t.ex. en pojke lever ut sin sexualitet bedöms det inte alls lika negativt som när en flicka gör det. Flickan fördöms och man tar avstånd från henne, vilket i sin tur leder till att hon blir mer utsatt. Det här är ett faktum som socialtjänsten måste beakta. Om socialtjänsten bortsåg från det och behandlade pojkar och flickor lika skulle det innebära att flickorna blir slagträn i ett försök att ändra värderingarna i samhället. Bedömningen av om den unge skall beredas vård enligt LVU skall enligt min mening självklart alltid göras utifrån en individuell bedömning i det enskilda fallet.
Återförening mellan barn och föräldrar kan vara orealistisk
Även om en återförening mellan barn och föräldrar i normalfallet bör eftersträvas är det viktigt att uppmärksamma att det finns fall där man redan från början kan förutse en långvarig placering av barnet. I sådana situationer måste man skapa förutsättningar för att barnet skall kunna växa upp under trygga och stabila förhållanden.
Ett sätt att åstadkomma detta är att med stöd av 6 kap. 7 § föräldrabalken flytta över vårdnaden om barnet till familjehemsföräldrarna. Enligt paragrafens första stycke skall rätten besluta om ändring i vård-
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 87
naden, om en förälder som har vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling.
I förarbetena till lagrummet (prop. 1981/82:168) framförde föredraganden bl.a. följande. I flertalet fall bör ett ingripande enligt LVU vara tillräckligt för att skydda barnet från en förälder som missbrukar sitt ansvar som vårdnadshavare. I särskilda fall kan dock en överflyttning av vårdnaden från föräldern till någon annan vara en för barnet bättre utväg. Detta bör kunna ske om det när vård enligt LVU övervägs står klart att det medför en bestående fara för barnets hälsa eller utveckling att föräldern står kvar som vårdnadshavare eller om barnet redan har vårdats utanför hemmet och barnet inte kan återvända till sina föräldrar trots långvariga och omfattande insatser från socialnämndens sida. Det är i och för sig inte nödvändigt att ett beslut om vård enligt LVU har meddelats för att paragrafen skall kunna tillämpas men det torde höra till undantagsfallen att en fråga om att flytta över vårdnaden enligt paragrafen tas upp utan en föregående placering enligt LVU.
Socialutskottet framhöll i sitt betänkande om socialtjänstreformen (1979/80:SoU44 s. 99) att det, när en lång tids vård enligt LVU kan förutses, ibland kan vara motiverat att överväga om inte socialnämnden i stället bör verka för att det utses en annan vårdnadshavare för barnet.
I detta sammanhang vill jag även kommentera de mycket uppmärksammade fall där en förälder dödat den andra föräldern. Det ligger nära till hands att diskutera om LVU automatiskt borde vara tillämplig till följd av ett sådant agerande. LVU är emellertid en skyddslag och frågan om lagen är tillämplig måste besvaras utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Jag anser att det förhållandet att den ena föräldern dödat den andra inte generellt kan utgöra en förutsättning för omhändertagande enligt LVU. Socialnämnden bör dock efter en sådan händelse – särskilt om föräldern är frihetsberövad under lång tid och därför inte aktivt kan bevaka barnets intressen – bedöma om talan skall väckas om att vårdnaden om barnet skall anförtros någon annan (jfr RH 1990:127).
Barn till psykiskt sjuka föräldrar eller föräldrar med utvecklingsstörning
Det är särskilt svårt att bedöma om det finns en påtaglig risk för att ett barn skadas i sin hemmiljö när det är fråga om barn till psykiskt sjuka föräldrar och barn till föräldrar med utvecklingsstörning. En psykisk
88 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
sjukdom eller en utvecklingsstörning hos en förälder kan inte i sig motivera ett omhändertagande för vård enligt LVU. Här blir det i stället fråga om att bedöma de följder som sjukdomen eller störningen kan medföra för barnet. För barnets skull är det viktigt att inte avstå från att bedöma de svårigheter som finns och så objektivt som möjligt även värdera och bedöma föräldrarnas förmåga till omsorg. På grund av dessa barns särskilda utsatthet och de svårigheter som kan uppstå vid bedömningarna av vårdbehovet har jag valt att i detta sammanhang redogöra något för de speciella förhållanden som dessa barn lever under.
Barn till psykiskt sjuka föräldrar
Begreppet psykisk sjukdom innefattar en mängd olika företeelser. Att många människor någon gång i livet drabbas av psykisk sjukdom är känt genom flera studier. Av dem som levt ett långt normalt liv drabbas majoriteten någon gång av psykisk ohälsa (Westrin 1997). När det gäller depressiva och manodepressiva tillstånd kan man som regel räkna med att det handlar om något som är övergående, låt vara med en varaktighet på ibland flera månader om behandling inte sätts in. Risken för återfall är emellertid betydande. Långtidstudier visar också att sjukdomen i ca 10 till 30 procent av fallen kan bli kronisk.
Psykisk sjukdom är således vanligtvis inte ett statiskt tillstånd hos patienten utan ett tillfälligt skede i livet. Många psykiskt sjuka växlar dessutom mellan långa perioder av god funktionsförmåga och perioder med sjukdomstillstånd. Det går därför inte att sätta likhetstecken mellan psykisk sjukdom och bristande förmåga till omsorg om barn.
I forskningen om barn till psykiskt sjuka är det ofta svårt att utläsa hur allvarlig och hur bestående sjukdom som barnens föräldrar lidit av, vilket försvårar möjligheterna att dra slutsatser av resultaten. Dessutom tillkommer att många psykiska sjukdomar verkar ha genetiska orsaker, vilket till exempel visar sig i förhöjd förekomst av psykisk ohälsa bland barn till schizofrena föräldrar som bortadopterats (Lagerberg & Sundelin 2000).
Det är heller inte klarlagt att förälderns psykiska sjukdom som ensam faktor vanligen orsakar problem för barnet. Rutter och Quinton (1984) fann i en klassisk brittisk studie att enbart psykisk sjukdom hos en av föräldrarna inte verkade medföra bestående utvecklingsrisker för barnen. Men om det, förutom att en förälder var psykiskt sjuk, också fanns andra svårigheter ökade risken betydligt för att barnens utveckling på sikt blev negativ.
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 89
Vid en riskbedömning måste man således ta hänsyn till hur långvarigt sjukdomstillståndet är och till hur föräldern fungerar när hon/han inte är akut sjuk. Familjens sociala situation och de psykosociala påfrestningar som följer med förälderns psykiska sjukdom måste med andra ord innefattas i en riskbedömning. Det kan gälla bråk och osämja i familjen där barnet blir måltavla för föräldrarnas aggressivitet, kritik och irritation. Men det gäller även s.k. skyddande faktorer i barnens liv som den andra förälderns stöd och om det finns andra personer i det sociala nätverket som kan stödja barnet. Detta framgår dels av en litteratursammanställning av Parment (1996) som redovisas i Socialstyrelsens rapport Barn till psykiskt sjuka föräldrar (1999:11), dels av en forskningsöversikt av Dagmar Lagerberg och Claes Sundelin (2000).
När det gäller hur föräldrafunktionen kan påverkas av psykisk sjukdom framgår av litteratursammanställningen att både schizofrena och deprimerade föräldrar har en tendens att bli känslomässigt tillbakadragna och otillgängliga i kontakten med andra. Det kan förekomma avvikelser i det tidiga samspelet mellan mor och barn. Vidare har man funnit avvikande sätt att kommunicera, negativa känslor, en stark känsloutlevelse och en störd familjemiljö, vilket framgår av t.ex. Goodman och Brumley (1990).
Skerfving (1996) beskriver hur barn till en psykiskt sjuk förälder tidigt lär sig att ständigt ge akt på föräldern och läsa av varje förändring som kan förebåda att förvandlingen är på väg. Hon uppger även att det inte är ovanligt att barn till psykiskt sjuka föräldrar tror att det är deras fel att föräldern är sjuk eller till och med är rädda för att föräldern skall döda dem.
Av Parments sammanställning framgår också hur barn påverkas om deras föräldrar lider av psykoser eller långvariga depressioner. Dessa barn löper en förhöjd risk för en störd psykosocial utveckling och för egna emotionella, somatiska och sociala problem. Det kan t.ex. innebära en försenad språkutveckling, avvikelser i beteendet, svårigheter att hantera aggressivitet m.m. Barn tar ofta också på sig ansvaret för sina föräldrar och får skuldkänslor för det som händer i familjen. Dessutom löper barn till psykiskt sjuka en betydande risk att utsättas för allvarligt våld, vilket framgår av undersökningar om barnmisshandel redovisade av Svedin och Gustafsson (1994).
Stora problem uppkommer när man i det enskilda fallet skall försöka precisera hur stor risken för framtida skador är och när eventuella skador kan tänkas uppkomma eftersom det då blir fråga om prognoser. Denna problematik kan illustreras genom följande sammandrag av Regeringsrättens uttalande i RÅ 1995 ref. 46.
90 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
U har i vart fall inte hittills skadats på grund av bristande omsorger från moderns sida. Barnpsykiatriska experter har framhållit den allmänt större risk för skada som finns för barn till föräldrar med psykiska störningar och sjukdomar samt att det för U – liksom över huvud taget för barn till föräldrar med paranoida psykiska störningar – finns en påtaglig risk på sikt för skada på hennes hälsa och utveckling. Tidsaspekten i fråga om risken har emellertid inte kunnat anges och inte heller har storleken av risken i U:s speciella fall kunnat preciseras närmare. För att en risk i nu förevarande sammanhang skall bedömas vara påtaglig bör det krävas att det inte enbart är fråga om en ringa risk. Det måste finnas konkreta skaderisker och det skall kunna konstateras att riskfaktorerna har sådan allvarlig inverkan på barnets hälsa och utveckling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Betydande osäkerhet föreligger beträffande såväl sannolikheten för skador hos U som vid viken tidpunkt eventuella skador kan väntas uppkomma. För den händelse skador skulle uppstå går det inte heller att säga något bestämt om hur allvarliga de kan befaras bli. Vad nämnden åberopat och vad som i övrigt förekommit utvisar inte att det föreligger sådana brister i omsorgen om U som medför en påtaglig risk för att hennes hälsa eller utveckling skall skadas.
Rättsfallet är ett bra exempel på hur svårt det kan vara att förutsäga om ett barn, som hittills inte skadats av sin hemmiljö, kan komma att fara illa i framtiden. Min förhoppning är emellertid att bedömningarna skall underlättas genom de förslag jag lägger i detta betänkande.
I en studie beskriver Granath (1997) hur ett antal barn till psykiskt sjuka föräldrar har upplevt sin uppväxt. Föräldrarna har t.ex. talat på ett obegripligt sätt eller invigt barnen i sina vanföreställningar. Föräldrarnas sinnesstämning har växlat snabbt, vilket skapat oro hos barnen. Föräldrarna har vidare haft svårt att tillgodose barnens olika behov under uppväxten, vilket skapat en bristande trygghet och små möjligheter att ”få vara barn” utifrån de egna förutsättningarna.
Det framkommer också att barnen haft få eller inga kontakter med myndigheter. Om de haft kontakt med vuxenpsykiatrin så har det varit den psykiskt sjuke föräldern som stått i fokus. Barnen har ofta känt skuld för förälderns sjukdom och har uppmanats av psykiatrins personal att vara mer förstående för föräldrarnas svårigheter.
I sitt vuxna liv har barnen på olika sätt påverkats av att ha en sjuk förälder. De har haft svårigheter att utveckla nära relationer till andra människor. De har också haft problem med att ta hänsyn till sina egna behov och i vissa fall varit mer inställda på att bejaka vad andra velat och önskat.
De numera vuxna barnen har betonat att de skulle ha behövt en person att tala med om sina svårigheter i familjen samt få hjälp av professionen när föräldern försämrades. Redogjorda upplevelser stämmer i stort sett överens med svaren på en intervjustudie gjord av Dunn (1993).
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 91
Barn till föräldrar med utvecklingsstörning
När det gäller barn till utvecklingsstörda ställs man inför svåra bedömningar på ett annat sätt än vid andra omhändertaganden. Det handlar exempelvis om var gränsen går för föräldrarnas möjligheter att ta emot det stöd som behövs eller var gränsen går för vilka brister i omsorgen barnet kan leva med och ändå få tillräckligt goda levnadsbetingelser (Knuthsen och Nilsson 2000).
Problematiken uppmärksammades av Socialutskottet i betänkandet 1979/80:44 inför tillkomsten av LVU (1980:621). Socialutskottet uttalade bl.a. följande. ”Den nya lagstiftningen skall, liksom nuvarande barnavårdslag, ge alla barn skydd mot olämplig behandling och garantera dem en uppväxtmiljö där de får den omvårdnad och stimulans som behövs för ett barns normala utveckling. Det är självklart att barn till utvecklingsstörda föräldrar har samma rätt att få dessa grundläggande behov tillgodosedda. För den praktiska verksamheten innebär det att man bara kan acceptera att barnet vårdas av de utvecklingsstörda föräldrarna under förutsättning att det inte är förenat med risker för barnets hälsa eller utveckling. Även i sådana fall måste socialtjänsten följa barnets förhållanden med särskild uppmärksamhet och vara beredd att vidta de åtgärder som behövs för att skydda barnet mot såväl fysiska som psykiska skador m.m. Särskilt viktigt är det att se till att barnet inte får för lite intellektuell eller känslomässig stimulans. Även barnets yttre miljö måste uppmärksammas, exempelvis om barnet tenderar att uppfattas som avvikande, med de risker för social isolering m.m. som detta kan innebära. I det fall barnet löper risk att utvecklas onormalt om det får kvarstanna hos föräldrarna får socialtjänsten självfallet inte tveka att ordna annan vård för barnet. Lagen ger inget utrymme för att avstå från sådana åtgärder med hänsyn till föräldrarna.”
I Socialstyrelsens rapport Barnet i rättsprocessen (1995:21) konstateras bl.a. att både socialnämnder och domstolar har svårt att tala klartext när det gäller utvecklingsstörda föräldrar. Handikappet och dess konsekvenser beskrivs inte i utredningar och i flertalet domar går det inte att utläsa något om detta problem. Detta bedöms som en stor brist eftersom barnen i dessa familjer ofta visar allvarliga störningar och föräldrarnas utvecklingsmöjligheter är begränsade.
Rapporten visar också att orden utvecklingsstörning eller förståndshandikapp inte alltid används i socialnämndernas dokument och inte heller i domarna, även om beskrivningarna i övrigt i materialet visar att det är fråga om ett handikapp av detta slag. Enligt Socialstyrelsens mening går förståelsen av problemets innebörd förlorad när föräldrarnas förmåga till omsorg skall bedömas. Den går förlorad i och med
92 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
att orden inte används och föräldrarna tillskrivs en förmåga till omsorg som de till följd av handikappet inte har och inte heller kan utveckla.
Förklaringar till att det inte alltid talas klartext om att föräldrarna är utvecklingsstörda kan enligt Socialstyrelsen vara att såväl socialtjänstens som domstolens företrädare saknar kunskap om hur en utvecklingsstörning inverkar på förmågan att ta hand om barn eller att det finns ett inre motstånd mot att ”bevisa” hur utvecklingsstörningen begränsar omsorgsförmågan. Att av ideologiska skäl eller av välvilja bortse från handikappets konsekvenser leder till att barnets rätt att få sina behov tillgodosedda inte respekteras.
Forskning kring utvecklingsstörda som föräldrar och deras barns situation saknas i stor utsträckning. Två svenska forskare, Evy Kollberg och Gunvor Andersson samt Kari Killén från Norge är trots olika infallsvinklar eniga på följande punkter (Knuthsen och Nilsson 2000).
• Förståndshandikappet i sig är inte avgörande när det gäller föräldraskapet och det är mycket betydelsefullt om föräldern har förmåga att skapa en känslomässig relation till barnet samt har en egen positiv förebild (en mammaförebild).
• Den egna uppväxten och det sociala nätverkets betydelse. Den egna uppväxten har oerhört stor betydelse för den egna förmågan att skapa en fungerande känslomässig relation till ett barn. Denna ”ryggsäcks” innehåll kan vara av avgörande betydelse, liksom en social miljö med ett fungerande och stödjande nätverk. Detta är viktigt för oss alla, men än viktigare för förståndshandikappade som har ett intellektuellt handikapp som hinder. Det är därför viktigt att förälderns uppväxt och bakgrund utreds och dokumenteras.
• Det finns en risk för överidentifiering med de vuxna. Vuxna på alla nivåer i processen, från socialsekreterare till domare och nämndemän, ”tycker synd om” dessa föräldrar som inte kan lastas för sitt handikapp. Det kan i förlängningen leda till att barnens utsatthet negligeras. Detta kan jämföras med missbrukande föräldrar där det kan finnas ett inslag av ”egen förskyllan” i omgivningens bedömning.
Kari Killén (1999) beskriver sambandet mellan utvecklingsstörning och föräldraskap enligt följande. Utvecklingsstörda föräldrar kan ofta fungera relativt bra i många sammanhang, framför allt när deras livssituation inte utsätter dem för större krav än de har resurser att klara av. I tillrättalagda arbetssituationer, under trygga arbetsförhållanden, kan de utföra enklare arbetsuppgifter.
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 93
Det betyder emellertid inte att de kan bli ”tillräckligt bra” föräldrar. Många av dessa föräldrar kan – uppenbart utan att vilja det – skada sina barn. Barnen kan först och främst utsättas för vanvård. Även fysiska skador till följd av bristande förmåga att skydda barnet från farliga situationer förekommer. Fysiska övergrepp har också observerats. Många av föräldrarna kan lära sig enkla praktiska föräldrafunktioner som att klä på och av barnet och att ge det mat. Men de saknar förmågan att förstå barnets skiftande och mindre iögonfallande behov. De kan därför sällan anpassa sin omsorg till barnets utveckling utan sköter t.ex. om fyraåringen som om han vore ett år.
Killén understryker att det är viktigt att inse att sådana föräldrars möjligheter till utveckling är begränsade. De kan tränas upp i en rad praktiska föräldrafunktioner, men att utveckla och nyansera dessa i takt med barnets utveckling är något som övergår deras förmåga. Uppföljande undersökningar av barn till utvecklingsstörda föräldrar visar enligt Killén att många av dessa barn lever under extremt dåliga förhållanden och att deras utveckling försenas avsevärt.
Killén menar också att den vetenskapliga dokumentationen står mot den juridiska principen om förmildrande omständigheter. ”Just de bakgrundsförhållanden som får professionella inom vården att rekommendera tvångsomhändertaganden på grund av den dåliga prognosen kan få domare och nämndemän att se ‘mildare’ på saken. Det ligger nära till hands att anta att överidentifikation med föräldrarna utgör en aktiv mekanism i en sådan process.”
Knuthsen och Nilsson (2000) gör denna – enligt min åsikt – tänkvärda reflektion. ”Socialtjänsten har en lagstadgad skyldighet att ingripa för barns skydd. Allt vanligare blir stödinsatser i hemmet för att stötta föräldrarna och trygga barnens förhållande. I vissa ärenden där barnets skador elimineras tack vare tidiga insatser av professionell personal kan denna förebyggande insats bli en del i förälderns problem att inte kunna visa vad hon klarar av utan insatser/stöd. Det förebyggande arbetet och professionella stödet kan bli (upplevas som) en press på föräldern och ett ‘onaturligt’ inslag i vardagen. I den rättsliga processen kan detta få till följd att det som var tänkt som en stödinsats för familjen omöjliggör ett senare nödvändigt omhändertagande (om stödinsatserna inte är tillräckliga) av barnet. Detta då effekterna av den bristande omsorgen inte blir synlig på det sätt som efterfrågas, exempelvis i form av skador på barnet. Det som på kort sikt under ett utredningsskede var avsett som skydd för barnet blir indirekt ett hinder för att hjälpa det att få sina grundläggande behov tillgodosedda på lång sikt.” (Jfr RÅ 1995 ref. 64.)
Att det inte talas klarspråk när det gäller föräldrarnas begränsade möjligheter till omsorg kan få till följd att vårdplanerna blir orealis-
94 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
tiska. I stället för att det pekas på faktiska omsorgsbrister tillskrivs föräldrarna utvecklingsmöjligheter som de inte har. Frågan om samtycke till den vård som behövs blir också mer problematiskt eftersom föräldrarna måste kunna förstå inte bara varför vården behövs utan också vad det kan innebära för barnet om vården inte fullföljs. Utvecklingsstörda föräldrar kan ha svårt att förstå att det över huvud taget finns något problem och att se konsekvenserna av de löften de avger.
Det är viktigt att den som skall bedöma om det finns grund för att bereda ett barn vård med stöd av LVU är medveten om denna problematik.
4.3 Synen på barn måste ändras och lagen förtydligas
Det är särskilt viktigt att bestämmelserna i en lag om tvångsvård av unga utformas på ett sådant sätt att rättssäkerhetens krav iakttas både i fråga om barnet eller den unge och föräldrarna.
Förutsättningarna för ingripande i 2 och 3 §§ LVU stämmer – som tidigare konstaterats – väl överens med barnkonventionen. Det går emellertid inte att komma ifrån att det är enskilda människor som tolkar lagen utifrån bl.a. egna värderingar. Detta förhållande ställer stora krav på lagstiftaren som har att så preciserat som möjligt vägleda lagtolkaren så att intentionerna med lagen stämmer överens med sättet på vilken den tillämpas. Anledningen till att LVU inte alltid har uppnått sitt syfte som skyddslag för barnet beror enligt min mening på att lagen har lästs och tolkats utifrån ett föräldraperspektiv. Detta i sin tur kan ha sin grund i Europakonventionens fokusering på familjen i första hand. Med barnkonventionens utgångspunkt är det i stället det enskilda barnets rättigheter och behov som skall sättas i centrum.
Jag har under utredningens gång inte kunnat finna att förutsättningarna för när ingripanden enligt lagen skall göras är för snäva och skulle behöva utvidgas. Att barnet inte synliggörs i utredningar och rättsliga beslut botas inte främst genom att de rättsliga förutsättningarna för ingripanden ändras. Det är snarare en fråga om att förändra synsättet hos dem som tillämpar lagen. Därför behövs det uttryckliga bestämmelser som kan förändra synen på barnet från att ha varit en del av sina föräldrar till att ha ett eget värde. Sådana bestämmelser kommer enligt min åsikt att leda till att lagens förutsättningar för ingripande tillämpas på ett annorlunda sätt.
När det gäller ordet misshandel i 2 § LVU föreslår jag emellertid som tidigare framgått att lagtexten förtydligas. Det främsta skälet till
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 95
det är att förtydligandet kommer att underlätta rättstillämparens bedömning av om ett barn är utsatt för psykisk misshandel och därför behöver skydd genom ingripande med stöd av LVU.
Barnet sätts i centrum på ett annat sätt än tidigare genom att det i lagen betonas att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen (ny 1 a §). Markering av barnets rätt att komma till tals (ny 1 b §) ger barnets perspektiv ökat gehör. Utökad användning av sakkunniga vid domstolarnas muntliga förhandlingar (35 §) samt högre krav på kompetensen hos barnets offentliga biträde (5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde) bör ge tillräcklig garanti för att barnets rätt att få sina behov av vård tillgodosedda blir styrande för om vård skall beredas enligt lagen.
Stöd för mitt resonemang finns också i rapporten om hur barnkonventionens barnsyn återfinns i föräldrabalken, socialtjänstlagen och LVU av Barbro Holmberg och Göran Håkansson, bilaga 4.
4.4 Barn och föräldrar har rätt att utredas skyndsamt
Min bedömning: Möjligheterna att förlänga utredningstiden i 8 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) efter ett omedelbart omhändertagande bör inte utvidgas.
Efter att ett barn eller en ungdom blivit omedelbart omhändertagen enligt LVU skall socialnämnden ansöka om vård hos länsrätten inom fyra veckor från det att omhändertagandet har verkställts. Länsrätten får, enligt 8 § LVU, medge förlängning av denna tid om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Länsrättens beslut får inte överklagas.
Till utredningen har framförts synpunkter om att utredningstiden efter ett omedelbart omhändertagande är för kort i vissa fall och att länsrätterna är för restriktiva när det gäller att bevilja förlängning. Detta leder till att socialnämnderna – för att hålla ansökningstiden enligt LVU – tvingas ge in ofullständiga ansökningar med bristfälliga vårdplaner. Det har därför uttryckts önskemål om att möjligheterna att få förlängd utredningstid skall utvidgas.
Det har särskilt påpekats att Sverige numera är mångkulturellt och att LVU inte speglar samhället. Stora problem att hålla utredningstiden kan bl.a. uppstå när familjer med utländsk bakgrund är föremål för utredning och tolk måste anlitas. Det tar också ofta längre tid att förklara för familjer med utländsk bakgrund vad den svenska lagstift-
96 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
ningen innebär och vilka rättigheter barn och föräldrar har. Vidare uppstår problem när barn vistas på ett utredningshem och utredningstiden är 4–8 veckor innan ett utlåtande kan lämnas. Socialnämnden har ingen möjlighet att påverka denna utredningstid. Efter att socialnämnden fått utlåtandet behövs dessutom tid för bedömning av om en ansökan enligt LVU överhuvudtaget skall ges in till rätten.
Möjligheten för länsrätten att förlänga tiden för ansökan om vård infördes genom nuvarande LVU (prop. 1989/90:28). Tidigare fanns det inte någon sådan möjlighet. Att frågan överhuvudtaget aktualiserades berodde på att några remissinstanser påpekade att det var svårt att hinna göra en utredning inom den föreskrivna tiden i vissa fall. Vissa utredningar kräver, förutom den sociala utredningen, även barnpsykiatrisk utredning, läkarundersökning och polisutredning.
I propositionen konstaterade föredragande statsrådet att ett omedelbart omhändertagande är en provisorisk åtgärd som inte bör bestå längre tid än vad som oundgängligen behövs och att tidsfristen fyra veckor för ansökan vid ett omedelbart omhändertagande därför bör hållas i de flesta fall. Statsrådet anförde emellertid vidare att alltför kort utredningstid kan leda till att en ansökan om vård måste göras innan andra kompletterande utredningar slutförts. Ansökan kan därigenom bli otillräckligt underbyggd vilket i sin tur kan medföra svårigheter för socialnämnden att presentera en vårdplan i fråga om barnet och för rätten att fatta beslut i fråga om vård. Det är givetvis viktigt både från barnets synpunkt och med hänsyn till rättssäkerheten att all tänkbar kunskap om de bakomliggande förhållandena kommer fram innan ett ställningstagande till vård görs. Det kan förekomma situationer, främst vid sexuella övergrepp och misshandel mot barn i familjen, där utredningen är så komplicerad och känslig att längre utredningstid än fyra veckor är nödvändig. I undantagsfall kan även andra situationer som t.ex. att den unge avviker efter verkställighet av beslutet om omhändertagande och håller sig undan, motivera att utredningstiden förlängs. Länsrätten bör vara restriktiv både i fråga om att medge förlängning och när det gäller förlängningstiden. En förlängning av tidsfristen kan t.ex. komma i fråga om det från den unges synpunkt och av rättssäkerhetsskäl bedöms finnas ett starkt behov av att bredda det befintliga utredningsunderlaget innan ansökan görs. Förlängningen bör normalt inte överstiga någon eller ett fåtal veckor.
Jag har stor förståelse för att det i vissa fall kan vara omöjligt att slutföra en utredning och presentera en vårdplan inom fyra veckor. Ett omedelbart omhändertagande är emellertid en oerhört ingripande åtgärd för både barn och föräldrar. Enligt artikel 9 i barnkonventionen skall konventionsstaterna säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 97
underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Även artikel 8 i Europakonventionen om skydd för privat- och familjeliv måste beaktas i detta sammanhang. Ett omedelbart omhändertagande är en åtgärd som endast skall tillgripas i akuta situationer och fortgå under en begränsad tid. Mot en utvidgning av möjligheterna att förlänga utredningstiden talar, enligt min åsikt, det tungt vägande rättssäkerhetsskälet att barn och föräldrar inte skall behöva blir föremål för utredning under längre tid än vad som är absolut nödvändigt innan länsrätten prövar om det finns grund för vård enligt LVU. Möjligheterna att medge förlängning måste därför alltjämt tilllämpas restriktivt.
Vidare anser jag att 8 § LVU redan enligt nuvarande lydelse ger utrymme för förlängning av utredningstiden i de till utredningen påtalade fallen. Vid en begäran om förlängning av tiden skall socialnämnden ange skälen till att ansökan om LVU inte kan göras inom föreskriven tid och länsrätten skall väga olika rättssäkerhetsaspekter mot varandra vid sin bedömning av om förlängd tid kan medges. Mot denna bakgrund är jag inte beredd att föreslå en utvidgning av möjligheterna att få utredningstiden förlängd. Det måste även fortsättningsvis vara en uppgift för länsrätten att med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall bedöma om en begäran om förlängd utredningstid är motiverad.
4.5 Ansökan om vård
Mitt förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införs en ny paragraf, 4 a §, som närmare reglerar vad en ansökan enligt lagen skall innehålla.
Den redogörelse som ligger till grund för ansökan om vård skall innehålla ingående beskrivningar av barnet och bedömningar av dess behov av vård. Redogörelsen skall även innehålla en bedömning av barnets skolgång och eventuella behov av extra stöd och hjälp i skolan. För att tydliggöra barnets rätt föreslår jag att barnets syn på förhållandena skall framgå av redogörelsen. Även vårdnadshavarens syn på förhållandena skall framgå av redogörelsen.
98 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
Jag föreslår vidare att socialnämnden som huvudregel i en specificerad vårdplan skall redogöra för den vård som nämnden avser att anordna. Barnets och vårdnadshavarens syn på den planerade vården skall redovisas.
För att rätten skall kunna bedöma vårdbehovet måste ansökan om vård innehålla ingående beskrivningar av barnet och de ställningstaganden som gjorts av barnets behov av vård. Inte minst viktigt är att barnets fysiska och psykiska hälsa beskrivs utförligt liksom barnets skolsituation. Den unges och hans vårdnadshavares syn på förhållandena skall framgå. Jag föreslår därför att detta tydligt framgår av lagen.
Att barnets behov beskrivs noggrant är synnerligen angeläget eftersom den vårdplan som skall upprättas motiveras av barnets behov. En knapphändig redogörelse kan leda till att vårdplanen blir bristfällig. Därmed finns risk för att barnet inte får sina behov tillgodosedda i vården.
4.5.1 Ansökan skall innehålla en redogörelse som ingående beskriver barnet och behovet av vård
Av flera rapporter framkommer att barnen och deras behov beskrivs knapphändigt i utredningar som rör barn t.ex. Barn i Fokus, Socialstyrelsens rapport 1996:19, Barnen och socialtjänsten, (Humlesjö FoU rapport 1997:11) och av rapporten Social tillsyn, resultat av länsstyrelsernas tillsyn 1999. Detta verifieras också av jurister i domstolar som har att fatta beslut i dessa ärenden. Utredningarna har visserligen blivit bättre men socialtjänsten har fortfarande svårigheter att synliggöra barnen och deras behov. I stället koncentreras uppmärksamheten på föräldrarna och deras behov.
Jag föreslår att ansökan skall innehålla en redogörelse som ingående beskriver barnet och dess behov av vård. Den utredning enligt 50 och 50 a §§socialtjänstlagen som ligger till grund för nämndens ansökan måste därför vara så omfattande att den ger ett ordentligt underlag för denna redogörelse.
Av redogörelsen skall särskilt följande framgå:
• Barnets hälsa och utveckling. Med det avses hur barnet mår fysiskt såväl som psykiskt, vilka sjukdomar barnet eventuellt har eller har haft och om barnet har något funktionshinder. Det skall även framgå om barnet utvecklas normalt för sin ålder, både känslomässigt och beteendemässigt. Barnets identitet och självkänsla skall beskrivas
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 99
liksom barnets sociala beteende. Med det senare avses hur barnet uppför sig i olika sociala sammanhang.
• Barnets relationer, dvs. anknytning och sätt att samspela med båda sina föräldrar, i förekommande fall syskon och andra närstående.
Av redogörelsen skall det även framgå hur barnet fungerar i förskolan eller skolan. Därvid skall det framgå om barnet följer med i skolarbetet, om det behöver extra hjälp eller om det finns annat som kan vara viktigt för skolgången. Skälet är att forskning tydligt visar att barn i samhällsvård inte får den hjälp de behöver i skolan (Vinnerljung 1998). Fosterbarns skolresultat är ofta omotiverat svaga. De löper samma höga risk – även efter långvarig samhällsvård – att bli lika lågutbildade som barn uppvuxna i socialt utsatta familjer. Detta är nedslående resultat av samhällets insatser för omhändertagna barn och unga och det är ytterst angeläget att detta förbättras. Utbildning avgör i dag mer än tidigare hur livet blir i vuxen ålder. De som är lågutbildade håller på att bli en tydlig underklass genom de utbildningskrav som finns på arbetsmarknaden. Att de barn som samhället tagit ansvar för inte fått bättre förutsättningar är ett allvarligt problem. Ett steg i rätt riktning är att redan i samband med placeringen göra en bedömning av vilket behov barn har av stöd och hjälp i skolan. Förutsättningarna ökar därmed för att barns skolresultat på sikt förbättras.
Socialtjänstens egna intryck av barnet skall beskrivas i redogörelsen. Det innebär att socialtjänsten måste träffa barnet och bilda sig en egen uppfattning om det. Socialtjänstens bedömning får inte grunda sig endast på vad andra sagt om barnet.
Redogörelsen skall slutligen innehålla en sammanfattande bedömning av barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose detta behov. Om familjen tidigare fått insatser enligt socialtjänstlagen skall detta anges liksom resultatet av dessa. Vidare skall redogörelsen innehålla de omständigheter som ligger till grund för ansökan om vård enligt LVU.
Barnets och vårdnadshavarens syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt skall framgå av redogörelsen
För att tydliggöra barnets rätt föreslår jag att det införs en ny 1 b § i LVU med en rätt för barnet att komma till tals och bli hörd i varje åtgärd som vidtas enligt lagen. Av redogörelse som ligger till grund för ansökan om LVU skall så lång det är möjligt framgå hur barnet ser på behovet av vård och förhållandena i övrigt. Det gäller även små barn. De kan visserligen inte själva berätta men kan på annat sätt ge uttryck
100 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
för hur de mår och vilka behov de har. För att understryka att också vårdnadshavaren måste få komma till tals föreslår jag att även vårdnadshavarens syn på barnets vårdbehov och förhållandena i övrigt skall framgå av redogörelsen.
Barnpsykiatrisk undersökning kan vara nödvändig för att bedöma behovet av vård
Jag vill betona vikten av en barnpsykiatrisk eller likvärdig undersökning för att kunna bedöma barnets behov av vård.
Olika undersökningar visar att det finns en stor grupp ungdomar i samhällsvård som har psykiska problem förutom de problem som aktualiserat vården. Det visar t.ex. Forsling (1987), Sarnecki (1996), Stenström och Söderholm Carpelan (1996). Enligt uppgift från Statens institutionsstyrelse har ca 40 procent av de ungdomar som vårdas på särskilda ungdomshem psykiska problem. En mindre grupp av dem har allvarliga psykiska problem. En brittisk studie (Mc Cann m. fl. 1996) har funnit att en majoritet (56 %) av tonåringar i familjehem har allvarliga psykiska problem. Detsamma gäller nästan alla (96 %) tonåringar i institutionsvård vilket skall jämföras med 15 procent av jämnåriga skolkamrater i samma geografiska område.
Läkarintyg skall som huvudregel bifogas ansökan
Till ansökan skall som huvudregel resultat från en grundlig läkarundersökning av barnets fysiska hälsa bifogas. Om läkarintyg inte bifogas skall socialnämnden motivera varför. I dag kan en sådan läkarundersökning vara mycket översiktlig vilket innebär att barn kan ha hälsoproblem som inte upptäcks. Socialstyrelsens Dartingtonprojekt (2000) visar att barn i samhällsvård kan ha hälsoproblem av allvarligt slag, som inte har uppmärksammats. Detta bekräftar vad forskningen funnit i USA och Storbritannien.
Genom mitt förslag att i 4 a § LVU skriva in att läkarintyg skall fogas till ansökan kan bestämmelsen i 32 § andra stycket om att läkarundersökning skall genomföras innan nämnden gör ansökan utgå ur lagtexten. Härigenom undviks en onödig dubbelreglering och 4 a § reglerar allt som skall ingå i en ansökan om vård enligt LVU.
I detta sammanhang vill jag även uppmärksamma de önskemål från socialtjänsten som framförts till utredningen om att socialnämnden borde ges större möjligheter att besluta om läkarundersökning av ett barn som en självständig tvångsåtgärd. Förutsättningarna för när social-
SOU 2000:77 Förutsättningar för och ansökan om vård 101
nämnden kan besluta om läkarundersökning av barnet framgår av 32 § LVU och förarbetena till lagrummet. Läkarundersökning under tvång är en oerhört ingripande åtgärd. Jag anser därför inte att möjligheterna för när läkarundersökning kan ske mot barnets och föräldrarnas vilja skall utvidgas.
4.5.2 Vårdplanen skall vara tydlig och specificera den vård som nämnden avser att anordna
Socialnämnden skall vidare som huvudregel i en specificerad vårdplan redogöra för den vård som nämnden anser att barnet behöver. Ändringen syftar till att barnet, vårdnadshavaren och domstolen på ett bättre sätt skall kunna ta ställning till den vård som socialnämnden föreslagit.
I förarbeten till LVU (prop. 1989/90:28) sägs bl.a. att det är lämpligt att socialnämnden i sin ansökan om vård enligt LVU presenterar en specificerad vårdplan. Något formellt krav på en specificerad vårdplan finns emellertid inte i dag. Det är därmed en öppen fråga hur detaljerad en vårdplan skall vara.
En förutsättning för att barnet och vårdnadshavaren skall kunna ta ställning till den vård som socialnämnden föreslår är att det tydligt framgår vilken vård som nämnden har för avsikt att anordna. Vad vården innebär skall framgå av den vårdplan som socialtjänsten skall utarbeta i samverkan med vårdnadshavarna och barnet.
Det finns inte alltid en konkret vårdplan att ta ställning till vilket visas av Hollander (1998) och framgår av Socialstyrelsens rapport 1995:21. I dessa fall framgår det inte tydligt vilken vård som nämnden bedömer att barnet behöver vilket gör det svårt för barnet och vårdnadshavaren att ta ställning till den planerade vården.
Det är ur rättssäkerhetssynpunkt nödvändigt att barnet och vårdnadshavaren förstår vad vårdplanen innebär. Ett samtycke till vårdplanen skall garantera att hela den nödvändiga vården kan genomföras.
Det finns ytterligare ett skäl till att utforma vårdplanen så noggrant som möjligt. Vårdplanen är en utgångspunkt vid övervägande/omprövning av om vården skall fortsätta. Den är därmed ett viktigt planeringsoch utvärderingsinstrument. Ju finare detta instrument är desto noggrannare kan utvärderingen göras vilket är betydelsefullt när socialnämnden skall avgöra om barnet behöver fortsatt vård.
En vårdplan skall alltid finnas men det är ibland omöjligt att redan i ansökan specificera vad vårdplanen skall innehålla. Så kan vara fallet om barnet är på ett utredningshem och det inte finns tillräckligt underlag för att närmare ange vilken vård som barnet behöver. Om en
102 Förutsättningar för och ansökan om vård SOU 2000:77
specificerad vårdplan inte bifogas ansökan skall skälen till det särskilt anges.
Barnets och vårdnadshavarens inställning till vårdplanen skall klargöras
Barnets inställning till den planerade vården klargörs sällan. Detta framkommer av Hollander (1998) och bekräftas av jurister vid domstolar som har att besluta i dessa mål.
Jag föreslår därför att såväl barnets som vårdnadshavarens syn på den planerade vården skall redovisas. Barnets inställning skall, så långt det är möjligt, redovisas även om barnet är under 15 år. Syftet med förslaget är att det skall framgå hur samtliga berörda ser på förhållandena. Därvid kan också klargöras om och varför vårdnadshavaren eller den unge, om han är över 15 år, inte samtycker till den planerade vården.
Innehållet i vårdplanen
Den specificerade vårdplanen skall innehålla:
• Redogörelse för den vård som nämnden avser att anordna och om särskilda insatser behövs t.ex. i form av extra hjälp i skolan och barnpsykiatriska insatser.
• Hur barnets umgänge med föräldrar och andra för barnet betydelsefulla personer skall utformas.
• Målet med vården dvs. vad som skall ha uppnåtts för barnet för att vården skall upphöra.
• Barnets och vårdnadshavarens syn på vårdplanen.
Det är inte möjligt att i vårdplanen ange en minsta eller längsta vårdtid. Däremot bör ett visst tidsperspektiv kunna anges, t.ex. om vården är avsedd att vara långvarig dvs. pågå under flera år.
JO har i beslut (JO 1992/93 s. 308) uttalat att det inte är möjligt att på förhand bestämma hur länge vården skall fortgå och att det måste anses som olämpligt att i en vårdplan bestämma en minsta tid som vården skall fortgå.
Socialnämnden har enligt 13 § LVU en skyldighet att noga följa vården och skall därmed kontinuerligt bedöma om vården skall fortgå.
SOU 2000:77 103
5 Rätten att i domstol samtycka till vård
Förutsättningarna för att bereda barn och ungdomar vård enligt LVU framgår av 2 och 3 §§. Även om det finns förutsättningar för vård enligt lagrummen skall vården i stället ges under frivilliga former med stöd av socialtjänstlagen om vårdnadshavaren och den unge – om han har fyllt 15 år – samtycker till behövlig vård (1 § andra och tredje styckena LVU). I rättspraxis har frågan om vård enligt LVU många gånger kommit att handla om just samtyckets tillförlitlighet.
Från flera håll har utredningen fått propåer om att möjligheten att samtycka i domstol för att undgå vård enligt LVU helt skall tas bort. Detta skulle innebära att när socialnämnden inte har kunnat komma överens med föräldrarna och i förekommande fall med den unge om vården och socialnämnden ansöker hos länsrätten om vård enligt LVU skall det inte längre vara möjligt att samtycka till behövlig vård. Finns grund för vård enligt LVU skall sådan beslutas oavsett om föräldrarna och den unge samtycker när ansökan prövas i domstolen. En liknande konstruktion fanns i barnavårdslagen (1960:97) och finns i norska barnevernloven.
Bakgrunden till dagens bestämmelser
Socialtjänstreformen växte fram ur en lång process präglad av en engagerad debatt. Både politiker, forskare, socialarbetare och klientorganisationer tog aktiv del i denna debatt. De negativa sociala effekterna av den snabba samhällsomvandlingen under 1960- och 1970-talen kritiserades, liksom den då splittrade sociala vårdlagstiftningen, som bl.a. präglades av detaljstyrning av insatserna på individnivå. Bristen på respekt för enskildas integritet och självbestämmande men också bristen på rättssäkerhet inom socialvården påtalades. Den fråga som vållade mest debatt var den om det över huvud taget skulle finnas några inslag av tvångsåtgärder i den framtida lagstiftningen. Lösningen blev till sist en sammanvägning av individ- och samhällsperspektivet i
104 Rätten att i domstol samtycka till vård SOU 2000:77
socialtjänstlagen och särskilda lagar för vård utan samtycke av barn och ungdomar respektive av vuxna missbrukare.
I propositionen om socialtjänsten (1979/80:1) betonas att de övergripande målen demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet markerar ett nytt förhållningssätt i det dagliga mötet med människor, vilket bl.a. innebär en människosyn präglad av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga. I propositionen slås fast att socialtjänstens verksamheter skall bygga på den enskildes integritet och självbestämmande.
Socialtjänstlagen markerar också ett tydligt uppbrott från de tidigare vårdlagarnas detaljerade reglering med starka inslag av kontroll. Det är den enskilde som inom ramen för kommunens resurser skall avgöra valet mellan alternativa insatser. Självbestämmanderätt, integritet och självständighet poängteras särskilt i socialtjänstlagen (1 §).
Samtycket skall omfatta hela den planerade vården
Samtycket knyter an till barnets eller den unges vårdbehov och skall avse hela den planerade vården. Den vårdplan som socialnämnden upprättat är därför av avgörande betydelse när föräldrarna och i förekommande fall den unge skall samtycka till vården. Socialnämnden måste tämligen specificerat redogöra för hur den planerade vården skall genomföras och vad som skall vara uppnått för att vården skall kunna upphöra. Föräldrarna och den unge måste förstå och inse vidden av vårdplanen för att det skall kunna gå att tala om ett egentligt samtycke till den vård som behövs. Ett vidare resonemang om vad vårdplanen skall innehålla återfinns i förslaget till en mer preciserad ansökan om vård enligt 4 a § LVU (se kapitel 4).
Socialnämnden får inte låta sin strävan efter att kunna genomföra vården på frivillig väg gå ut över den vård som barnet eller den unge behöver. Ett samtycke som inte omfattar hela den av socialnämnden bedömda nödvändiga vården garanterar inte att barnet eller den unge får behövlig vård och är således inte ett samtycke i egentlig mening. Ställer t.ex. föräldrarna eller den unge upp egna ramar för hur lång tid vården skall fortgå är det fråga om ett villkorat samtycke. Ett sådant samtycke garanterar inte heller att hela den behövliga vården kan genomföras. Om förutsättningarna för vård enligt LVU i övrigt är uppfyllda skall socialnämnden vid sådant förhållande ansöka hos länsrätten om vård enligt lagen.
Till frågan vad samtycket skall avse hör också om en domstol i ett mål om beredande av vård kan ha synpunkter på socialnämndens vård-
SOU 2000:77 Rätten att i domstol samtycka till vård 105
plan. Det har kommit till min kännedom att det finns skilda uppfattningar om detta mellan enskilda domare.
En uppfattning uppges vara att samtycket skall avse den av nämnden föreslagna vårdplanen, vilket medför att det inte finns något utrymme för domstolen att bedöma vårdplanen. Ett vägrat samtycke innebär med den tillämpningen att ansökan om vård skall bifallas. Ett beslut från domstolen om att den unge skall beredas vård är alltså ett slags ”carte blanche” för nämnden att ordna den vård som nämnden anser behövlig.
En annan uppfattning är att samtycket skall avse den vård som domstolen anser att den unge behöver. Med den utgångspunkten är vårdplanen att se som ett förslag från nämnden om vad som är behövlig vård. Vid domstolens prövning av samtycket väger naturligtvis den föreslagna vårdplanen tungt men om domstolen finner att den unge behöver annan vård än den som nämnden föreslagit och det finns samtycke till denna vård finns inte förutsättningar för att besluta om vård enligt LVU. En sådan utgång kräver självfallet att det framgår av utredningen att vårdalternativen är realistiska och att föräldrarna övertygande kan visa att den av dem föreslagna vården är den vård som behövs. Ett problem med denna tolkning är vilken detaljeringsgrad som skall krävas av en vårdplan. Det är inte önskvärt att en vårdplan är så detaljerad att man riskerar att hamna i diskussioner om t.ex. lämpligheten av enskilda familjehem. Å andra sidan måste vårdplanen vara så detaljerad att föräldrarna har möjlighet att inse vad de samtycker till.
I dag förekommer det – framför allt när det gäller ansökan om vård med stöd av 3 § – att vårdplanen inte innehåller annat än att den unge skall placeras på ett utredningshem, där man skall utreda vilken vård som är lämpligast. Att samtycka till en sådan vårdplan är egentligen omöjligt eftersom det enda föräldrarna och den unge vet är att den unge kommer att skiljas från hemmet.
Socialstyrelsen skriver i sina allmänna råd (SOSFS 1997:15 s. 37) att, om samtycke har lämnats till enbart viss vård, rätten har att bedöma om den vården är att anse som tillräcklig för barnets behov.
Jag anser att Regeringsrättens avgörande RÅ 1991 not. 206 ger stöd för uppfattningen att samtycket skall avse den vård som domstolen anser att den unge behöver.
106 Rätten att i domstol samtycka till vård SOU 2000:77
När kan man bortse från ett lämnat samtycke?
I förarbetena till LVU (1980:621) förde Socialutskottet följande resonemang beträffande samtycket (SoU 1979/80:44 s. 99 f.). Det
är en förutsättning för LVU:s tillämpning att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke från de berörda. Lagstiftningen innebär samtidigt att ett samtycke till vård när som helst kan återkallas. Detta kan skapa problem i situationer där den enskilde visserligen lämnar sitt samtycke till vården, men man har anledning att befara att han senare kan komma att ändra inställning. En annan svårhanterlig situation är att man inte anser sig kunna låta vården bli beroende av samtycke av en viss person, t.ex. på grund av riskerna för någon annans personliga säkerhet. Detta kan bl.a. vara fallet när ett barn varit utsatt för misshandel eller annat våldsbrott från föräldrarnas sida. Dessa svårigheter har uppmärksammats i propositionen, där man av sådana skäl sett sig föranlåten att göra vissa reservationer till den föreslagna lagtexten. I enlighet härmed uttalas att tillämpningen av LVU inte ovillkorligen bör vara knuten till om det finns ett formellt samtycke eller inte (del A s. 500). Nämnden kan ha grundad anledning att anta att föräldrarnas samtycke inte är allvarligt menat och att de inte är villiga att på sikt låta nämnden genomföra vården så som nämnden finner nödvändigt. Det kan också finnas situationer när det finns skäl att tro att den unge själv inte kommer att medverka till den vård som han har samtyckt till. [---] Utskottet delar propositionens principiella syn att det måste finnas visst utrymme för tillämpning av LVU även om samtycke lämnats om det finns särskilda skäl för detta. Den planerade vården av barnet eller den unge får inte äventyras. Självfallet får inte heller barnets säkerhet sättas på spel. Ett i formellt riktig ordning lämnat samtycke kan emellertid inte utan vidare frånkännas sin sedvanliga rättsliga betydelse. Den omständigheten att man tror att samtycket t.ex. inte är allvarligt menat gör inte samtycket ogiltigt. Även sådana samtycken utgör formellt hinder mot att tillämpa LVU. [---] Lagen ger emellertid utrymme för att lösa här aktuella problem utan att värdet av ett lämnat samtycke sätts i fråga. Som framhålls i propositionen skall den unge nämligen kunna garanteras ‘behövlig vård’. I detta uttryck ligger bl.a. att hela den av socialnämnden planerade vården skall kunna genomföras. Om det finns anledning att befara att ett lämnat samtycke kan komma att återkallas innebär detta att behandlingsprogrammet eventuellt inte kan fullföljas. LVU bör då tillämpas för att garantera det långsiktiga genomförandet av vården. Liknande synpunkter kan anläggas i den situationen att föräldrarna visserligen samtycker till att barnet bereds vård utom hemmet, men kan befaras ingripa i vården på ett för barnet störande sätt, t.ex. genom att uppsöka barnet i familjehemmet vid olämpliga tidpunkter.
Socialutskottet trycker i sitt betänkande på begreppet behövlig vård. Det går inte att frånkänna ett samtycke rättslig betydelse så länge parterna har sin rättsliga handlingsförmåga i behåll. Inte heller är det meningsfullt att diskutera om ett samtycke är allvarligt menat, dvs. om föräldrarna eller den unge redan från början har för avsikt att avbryta den vård som de samtyckt till, eftersom detta i sig inte gör samtycket ogiltigt. En diskussion om att samtycket inte är allvarligt menat innebär i stället att man inför ett sorts uppsåtsresonemang liknande det som
SOU 2000:77 Rätten att i domstol samtycka till vård 107
finns i straffrätten vid bedömningen av om vård skall beredas enligt LVU. Det har inte varit lagstiftarens avsikt.
Beslutsfattaren måste göra klart för sig vad vården behöver innehålla och utifrån denna planering göra en bedömning på lång sikt av om föräldrarna och i förekommande fall den unge vill och har förmåga att medverka.
5.1 Samtycket skall finnas kvar
Vård enligt LVU skall i dag beslutas endast om det inte går att vårda den unge på frivillig väg genom samarbete och samtycke av de berörda. Vård som kan ges frivilligt, oavsett om denna ges inom eller utom hemmet, har mycket större förutsättningar för att lyckas långsiktigt. Den innebär inte heller så stora ingrepp i den personliga integriteten för de inblandade.
Familjens betydelse och vikten av samarbete mellan de vuxna som har medansvar för barnet; föräldrar, familjehemsföräldrar och socialsekreterare betonas i alla sammanhang. Att samarbete är viktigt för barnets bästa har stöd av forskningsresultat och i barnkonventionens formuleringar. Vidare är det sannolikt att en placering utanför hemmet med föräldrarnas samtycke ger den unge större möjligheter – vilket alltid måste ses som en fördel – att behålla banden till sin biologiska familj och kunna återvända hem för stöd och hjälp när vårdtiden avslutas.
Möjligheterna att kunna vårda ett barn eller en ungdom genom frivilliga insatser med stöd av socialtjänstlagen i stället för med tvång enligt LVU har således stora fördelar. Jag anser därför att de problem som bedömningen av ett samtycke kan medföra inte har den tyngden att möjligheten att samtycka till vård även i ett så sent skede som i domstol bör ändras. Att ta bort samtycket skulle också gå motsatt väg i förhållande till annan tvångslagstiftning där den enskilde individens medbestämmande och integritetsskydd framhålls som vägledande principer för vården (jfr t.ex. samtyckesdiskussionen i prop. 1999/2000:44 om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård).
118 Barnets rätt behöver stärkas i domstolarna SOU 2000:77
Gällande rätt
Enligt nuvarande lagstiftning gäller endast rättens beslut om omedelbart omhändertagande, om förebyggande insatser och om tillfälligt flyttningsförbud omedelbart. Rätten får emellertid besluta att andra beslut som rätten meddelat skall gälla omedelbart. Skälet till att rättens beslut om vård inte skall gälla omedelbart har varit att det ansetts att det är rättens uppgift att i varje särskilt fall besluta om verkställigheten (prop. 1979/80:1 s. 605 f. Jfr även prop. 1960:10 s. 245).
Det är viktigt att vårdkedjan inte bryts
De flesta ansökningar om vård enligt LVU som bifalls av domstolarna föregås av ett omedelbart omhändertagande. När sedan rätten beslutat om vård enligt lagen upphör det omedelbara omhändertagandet och ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande kan inte fattas därefter. Det är därför av största vikt att rätten när den anser att det finns grunder för vård enligt LVU samtidigt förordnar att rättens beslut skall gälla omedelbart. Det finns annars risk för att vårdkedjan bryts och barnet utsätts för både svåra och onödiga uppbrott och separationer. Rättens ansvar härvidlag har diskuterats i förarbetena till LVU. Föredragande statsrådet har särskilt påpekat att för den händelse rätten inte finner anledning att besluta om omedelbar verkställighet av vårdbeslutet detta beslut bör vara så väl underbyggt att barnet inte skall behöva riskera att hamna i en situation som innebär att ett akut omhändertagande före lagakraftvunnen dom blir nödvändigt (prop. 1989/90:28 s. 125).
6.4.1 Rättens beslut om vård skall gälla omedelbart
Ett omhändertagande för vård enligt lagen är en mycket ingripande och integritetskränkande åtgärd. När rätten har beslutat om vård enligt LVU har den gjort en ingående prövning av om de lagliga förutsättningarna för vård är uppfyllda.
Det är här fråga om barn och ungdomar som far mycket illa i sin vanliga miljö. Syftet med LVU är att utgöra det yttersta skyddet för dessa barn och ungdomar. Redan detta betraktelsesätt borde föranleda slutsatsen att huvudregeln skall vara att rättens beslut om vård skall gälla omedelbart. Om rätten i det enskilda fallet är av en annan uppfattning skall den vara tvungen att motivera varför vårdbeslutet inte skall gälla omedelbart.
SOU 2000:77 119
7 Barn och unga i samhällsvård
7.1 Placerade barn och unga har rätt till god vård
Mina förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införs följande ändringar i fråga om barn och unga i samhällsvård.
1. I 13 § första stycket preciseras att socialnämnden vid uppföljningen av vården skall göra regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas och föra enskilda samtal med den unge.
2. I 13 § andra stycket beskrivs ingående vad uppföljningen skall omfatta.
3. Till följd av ändringarna i 13 § införs en ny paragraf, 13 a §, med samma innehåll angående övervägande och prövning av vården som nuvarande 13 §.
4. Till följd av de föreslagna ändringarna under 1–3 införs med samma motiveringar motsvarande bestämmelser i 28 § socialtjänstlagen (1980:620).
Barn och unga i samhällsvård har rätt till god vård. En av socialnämndens viktigaste uppgifter är därför att noga följa vården och se till att barnet har det bra och utvecklas efter sina förutsättningar.
Barnkonventionens artikel 25 säger att barn som tagits om hand har rätt till att den behandling de får granskas regelbundet.
För att understryka socialnämndens ansvar för att noga följa vården av ett barn som är placerat enligt LVU föreslår jag att 13 § ändras. Det skall av lagen tydligt framgå att nämnden genom regelbundna och personliga besök och enskilda samtal med barnet noga skall följa dess utveckling. För att socialnämnden skall uppfylla sitt ansvar att noga följa barnets utveckling anser jag att sådana besök bör göras minst två gånger per år. Nämnden skall även tala med dem som fått nämndens uppdrag att ansvara för vården.
120 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Jag föreslår vidare att nämnden vid uppföljningen ingående skall undersöka hur barnet har det. I 13 § preciserar jag vad som skall ingå i uppföljningen. För att nämnden noggrant skall kunna följa vården krävs det i de flesta fall att den även har kontakt med barn- och skolhälsovård, förskola, skola och i förekommande fall även med barnpsykiatri m.fl.
Jag föreslår också att 28 § socialtjänstlagen ändras så att det framgår att socialnämnden på samma noggranna sätt skall följa vården av de barn som är placerade enligt socialtjänstlagen. För att uppföljningen av dessa barns vård skall bli lika noggrann som enligt LVU måste socialnämnden etablera ett så gott samarbete med vårdnadshavarna och den unge att det ger nämnden möjlighet att ta de kontakter som anses nödvändiga.
De flesta, ca 70 procent, av alla barn i samhällsvård är placerade enligt socialtjänstlagen. Ett barn som är placerat enligt den lagen kan ha lika stora problem som ett barn som är placerat enligt LVU. Skillnaden ligger i om föräldrarna och i förekommande fall den unge samtyckt till vården eller inte. Det finns därför starka skäl som talar för att alla barn i vården skall följas lika noga oavsett enligt vilken lag barnet är placerat.
Bristerna i uppföljningen av barn är stora
Uppföljningen av barn i samhällsvård har stora brister. Under de senaste decennierna har detta uppfattats som ett av de största problemen inom vården. Det har framkommit genom olika undersökningar, t.ex. JO: Barn i familjehem (1985), Riksdagens revisorer: Familjehemsvård för barn och ungdom (1991/92). Det visas också i projekt, t.ex. Hagbard och Esping (1992), och genom forskning, som Andersson (1988), (1991), Börjesson, Håkansson (1990), Vinnerljung (1996 a och b, 1998) m.fl. Nämnas skall också Resultatet av den sociala tillsynen 1998 som bygger på länsstyrelsernas erfarenheter samt Socialstyrelsens Dartingtonprojekt som avslutades 2000. Sist men inte minst har unga med egna erfarenheter av vård bekräftat den bristande uppföljningen.
Många placeringar upphör oplanerat, genom s.k. sammanbrott. Det gäller för 30 procent av placeringarna i familjehem som berör barn under 10 år, vilket framgår av Socialstyrelsens rapport 1995:9, och för ca 40-50 procent av tonårsplaceringarna, släktinghemmen undantagna (Vinnerljung m.fl. i en kommande studie). Detta är allvarligt eftersom det innebär att vårdplanerna inte kan fullföljas.
En stor nationell studie av tonårsplaceringar visar dessutom att runt hälften av de tonårsplaceringar som slutar med sammanbrott leder till
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 121
att all vård upphör och den unge återvänder hem. Bara en tredjedel av de barn som flyttar hem efter ett sammanbrott kommer i vård igen under de följande tolv månaderna (Vinnerljung m.fl. i en kommande studie). Resultaten är svårtolkade. Ger socialtjänsten upp sina vårdplaner för en stor grupp när placeringen havererar eller ändrar man planeringen radikalt, exempelvis till förmån för öppenvårdsinsatser?
För att betona vikten av en noggrann tillsyn av familjehemsvården föreslog redan utredningen Översyn av LVU ( Ds S 1987:3) att en uttrycklig bestämmelse om hur tillsynen av vården skulle gå till skulle införas i LVU.
Bestämmelsen innebar att socialnämnden genom besök av särskilt utsedda representanter skulle besöka familjehemmet eller på annat lämpligt sätt noga skulle följa vården. Förslaget tog sin utgångspunkt i 39 § socialtjänstförordningen (1981:750) som reglerar tillsynen av familjehemsvården. Utredningen leddes av dåvarande JO Tor Sverne vilken som JO hade genomfört en undersökning av familjehemsvården 1985.
Undersökningen visade på allvarliga brister i socialnämndernas tillsyn av familjehemsvården och utredningen motiverade sitt förslag utifrån dessa resultat. Bestämmelsen infördes inte i lagen.
Jag måste tyvärr konstatera att de brister i tillsynen som Sverne pekade på redan 1985 till stora delar kvarstår än i dag. Om socialtjänsten har begränsad kunskap om barn i samhällsvård finns det en allvarlig risk för att barnens behov inte blir tillgodosedda i vården. Själva syftet – att ge barnen ett bättre livsalternativ – riskerar att gå om intet. Tyvärr visar också forskningsresultat, Vinnerljung (1996 a och b, 1998) att barn som varit i samhällsvård, som vuxna inte fått det så mycket bättre än barn i socialt utsatta familjer om man t.ex. ser till deras hälsa, utbildning och inkomster.
Med begränsad kunskap kan socialnämnden inte heller på ett omsorgsfullt sätt bedöma om vården skall fortgå eller upphöra. Det är här inte minst en fråga om rättssäkerhet för både de unga och deras föräldrar.
För att nämnden skall kunna fullgöra skyldigheten att se till att barnen får god vård krävs det att representanter för nämnden personligen besöker barnet och talar med det i enrum. En del av denna skyldighet följer redan av 39 § socialtjänstförordningen. Jag anser emellertid att detta är så grundläggande för uppföljningen av barn och unga i vården att det bör skrivas in i 13 § LVU och i 28 § socialtjänstlagen.
Det har visat sig, bl.a. genom länsstyrelsens tillsyn, att socialnämndens kunskap om hur barnet har det kan bygga på enbart telefonsamtal med familjehemmet. Det är inte tillfredsställande.
122 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Ungdomar som själva har erfarenhet av vård har påfallande samstämmigt berättat att samtal ofta förts ”ovanför deras huvuden”, dvs. endast med de vuxna i hemmet.
Det är därför angeläget att representanter för nämnden genom personliga besök och enskilda samtal med barnet noga följer dess utveckling.
Placerade barn och unga skall följas noggrant
För att uppföljningen skall bli så tillförlitlig som möjligt skall den omfatta barnets:
• Hälsa, dvs. hur barnets hälsotillstånd utvecklas och om barnet får den medicinska hjälp det kan behöva.
• Skolgång.
• Identitet, dvs. kunskap om sig själv och sitt ursprung.
• Relationer till föräldrar, syskon, familjehemsföräldrar och andra som står barnet nära.
• Socialt beteende.
Vidare skall uppföljningen omfatta:
• Hur barnet utvecklas känslomässigt.
• Hur barnet gradvis lär sig att ta hand om sig själv.
De områden som räknats upp har hämtats från det s.k. Dartingtonprojektet som Socialstyrelsen genomfört i vissa delar av landet. Projektet bygger på ett omfattande arbete som genomförs i Storbritannien. Den bärande principen är att socialtjänsten måste kunna visa att den vård som samhället erbjuder är bättre än den vård som barnet kan få i ursprungsfamiljen. Socialtjänstens uppdrag är att målinriktat planera och utvärdera vården och ge de insatser som behövs. Samhället, som har övertagit huvudansvaret, bör ha samma ambition för ”sina” barn som föräldrar vanligtvis har. De uppräknade områdena tillhör alla sådant som föräldrar för det mesta anser är viktigt för deras barn.
Internationell forskning visar att socialtjänsten sällan uppmärksammar placerade barns hälsoproblem och att många av dessa problem inte åtgärdas. Att se till barnets fysiska hälsa är inte självklart för de professionella. Däremot gör de flesta föräldrar det automatiskt, utan att tänka på att de gör det, skriver Socialstyrelsen i en rapport om Dartingtonprojektet.
Dessa resultat stöds i Årsrapport ADAD 97 från Statens institutionsstyrelse, där ungdomar som är inskrivna på särskilda ungdomshem
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 123
själva har fått komma till tals. I rapporten ges en bild av många hälsoproblem bland ungdomarna som t.ex. ryggont, dålig syn, allergi och astma m.m. En del, främst flickor, har kroniska problem.
Jag vill också i sammanhanget åter understryka utbildningens betydelse. Som jag tidigare nämnt visar forskning, Vinnerljung (1998) och projekt, Socialstyrelsen (2000) bl.a. nedslående resultat vad gäller omhändertagna barns utbildning. Den är generellt sett sämre än andra barns vilket innebär att dessa barn har sämre förutsättningar än andra när de skall skapa sig ett eget liv.
En viktig del av uppföljningen är att medverka till att barnet har kontakt med föräldrar, syskon och andra närstående personer. En god kontakt mellan barnet och föräldrarna är ofta en förutsättning för att barnet skall kunna återvända hem. Ett tungt vägande skäl till att barnet behöver detta är att barn omplaceras, ibland flera gånger. Ett sätt att ge barnen någon kontinuitet i livet är därför att de har regelbunden kontakt med sina föräldrar.
Det är barnets behov som skall vara utgångspunkt när nämnden bedömer hur kontakten skall utformas. En sådan bedömning kan nämnden endast göra om den har god kännedom om barnets utveckling och behov.
Genom att på detta noggranna sätt kontrollera hur barn och unga har det, utövar nämnden det vårdansvar som nämnden tagit på sig. Nämnden kan därmed också omsorgsfullt överväga och pröva om och när vården skall upphöra. Därmed iakttas barnets och föräldrarnas rättssäkerhetsintressen.
Familjehemmen behöver stöd
I detta sammanhang vill jag även betona vikten av att ge familjehemmen verksamt stöd. Det är inte ovanligt att familjehem endast får ett besök om året. I dessa fall kan man ifrågasätta om socialtjänsten ger familjehemmen tillräckligt stöd.
Att ta emot andras barn i sitt hem, att vara familjehem, är en berikande men krävande uppgift. Familjehemmen behöver stöd och hjälp både genom samtal med representanter för nämnden och genom handledning av personer som inte har ansvar för själva placeringen utan enbart skall stödja familjehemsföräldrarna i en uppgift som ofta väcker starka känslor. Familjehemmens uppgift är inte bara att vårda ett barn eller en ungdom utan också att medverka till att underlätta kontakterna med föräldrar och andra närstående personer.
124 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Övervägande av vård enligt LVU och socialtjänstlagen samt prövning enligt LVU
Vårdas barnet med stöd av 2 § LVU eller enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.
Vårdas den unge med stöd av 3 § LVU, skall socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vården med stöd av lagen skall upphöra. Denna fråga skall därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.
När socialnämnden har följt vården på det noggranna sätt som jag föreslår finns ett tillförlitligt underlag inför nämndens övervägande av om vården fortfarande behövs. Likaså finns ett tillförlitligt underlag inför nämndens prövning av om vården kan upphöra. Med hänsyn till vad som sagts om vikten av nämndens uppföljningsansvar, anser jag att underlaget både inför övervägande och prövning skriftligen bör redovisas för nämnden.
7.2 Barn har rätt till en familj för livet
Mitt förslag:
1. En ny paragraf, 13 b §, införs som innebär att socialnämnden efter att den unge varit placerad i samma familjehem i tre år skall göra en särskild prövning av hur vården skall utformas i framtiden. Syftet med denna prövning är att i så stor utsträckning som möjligt ge barn och unga kontinuitet i relationer och en familj för livet.
2. Socialnämnden skall särskilt bedöma om det finns skäl att ansöka om att vårdnaden skall flyttas över till familjehemsföräldrarna. Finner socialnämnden att det är uppenbart bäst för den unge, i enlighet med 6 kap. 8 § föräldrabalken, att vårdnaden flyttas över skall nämnden ta initiativ till en vårdnadsöverflyttning. Om det är möjligt skall det ske med föräldrarnas samtycke. Saknas sådant samtycke skall socialnämnden ändå ansöka om vårdnadsöverflyttning. Efter att vårdnaden flyttats över till familjehemsföräldrarna behövs inte längre vården enligt LVU.
3. Om vårdnadsöverflyttning inte är en framkomlig väg för att trygga den unges placering i familjehemmet kan socialnämnden fatta beslut om att den unge skall stanna i hemmet tills vidare. Efter att socialnämnden har fattat ett sådant beslut skall vården
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 125
enligt lagen inte längre övervägas respektive prövas var sjätte månad. Socialnämnden skall dock fortfarande noga följa vården i enlighet med 13 §. Uppföljningen skall utgöra en garanti för att den unge har det bra.
4. Till följd av de föreslagna ändringarna under 1–3 införs med samma motiveringar motsvarande i en ny 28 a § socialtjänstlagen (1980:620).
7.2.1 Särskild prövning när barnet varit placerat i tre år
Jag föreslår att socialnämnden skall göra en särskild prövning av hur barnets framtida boende skall utformas när barnet varit placerat i tre år. Det gäller barn som är placerade både enligt LVU och socialtjänstlagen. Syftet med denna prövning är att i så stor utsträckning som möjligt ge barn och unga kontinuitet i relationer och en familj för livet.
Det bästa sätt på vilket barnet kan få en familj för livet är att barnet återförenas med sin ursprungsfamilj. Socialnämnden skall därför under den tid barnet är placerat, arbeta aktivt för att göra detta möjligt.
Om det inte visar sig möjligt att återförena barnet med ursprungsfamiljen skall socialnämnden ha lagstöd för att kunna planera hur barnets framtid skall utformas.
En grundtanke i barnkonventionen är att varje barn bör få möjlighet att växa upp i ett bra hem. Om det inte är möjligt i barnets familj bör barnet erbjudas ett alternativ som är så hemlikt som möjligt. Samhället har ett ansvar för att barn som inte får sina behov tillgodosedda i sin egen familj får möjlighet att flytta till en annan familj.
Tyvärr visar det sig att samhällets ingripande inte alltid leder till att barnet får en familj. Tvärtom bidrar samhället många gånger till att barn inte bara förlorar sin ursprungsfamilj utan också till att de står ensamma när de lämnar vården. Om det vittnar forskning, som t.ex. Vinnerljung (1996 a) och många ungdomar med erfarenhet av vård.
Grundtanken i både LVU och socialtjänstlagen är att barn som placeras utanför hemmet skall återförenas med sina föräldrar efter kortare eller längre tid. De flesta barn och unga som placeras återvänder också hem – ofta efter en kort tid i vården. Det finns emellertid många barn som varit placerade under lång tid. Den första november 1998 hade nästan 3 000 varit placerade mer än fem år. En del av dessa barn växer upp i sina familjehem. Så har bilden sett ut i decennier. Vi har således en lagstiftning vars intentioner inte står i överensstämmelse med den verklighet som många barn lever i.
126 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Det är mycket otillfredsställande att samhället i decennier tillämpat och fortfarande tillämpar vissa principer för planering för varaktighet s.k. permanency planning, men inte tydligt ger uttryck för det i lagstiftningen. I realiteten betyder det att det finns en plan, om än dold, som socialnämnden inte kan underrätta barnet och andra berörda om. Det visar brist på respekt för barnet och är därmed inte i samklang med barnkonventionen. Det är också stötande ur rättssäkerhetssynpunkt.
Planering för varaktighet i USA, England och Norge
I USA har principer för varaktighet s.k. permanency planning under decennier varit en del av barnavårdspolicyn. Den definition av permanency planning som det internationellt ofta hänvisas till är den av Maluccio: principer som syftar till att trygga placeringen hos en familj, ursprungsfamiljen eller en familj som ersätter ursprungsfamiljen och som erbjuder kontinuitet i relationen till vårdande och fostrande föräldrar eller andra vuxna vårdare samt möjligheten att upprätta relationer för livet. I Storbritannien har John Triseliotis myntat begreppet att barn har rätt till en familj för livet.
Från början ansåg man i USA att varaktigheten främst skulle åstadkommas genom adoption. I England följde man den tankegången. I båda länderna har nu fokus ändrats. I USA genom The Adoption and Safe Family ACT, 1997 och i England genom The Children Act, 1989. Nu betonas både stödet till familjer för att undvika att barn behöver placeras och barnets återförening med ursprungsfamiljen när barnet är placerat. I båda länderna finns dock möjlighet till adoption mot föräldrarnas vilja kvar. I USA genomförs fortfarande många adoptioner både med och utan föräldrarnas samtycke och i England finns starka krafter som pläderar för en ökning av adoption av barn i alla åldrar.
I Norge finns det en bestämmelse om att när ett barn varit placerat mer än två år skall en planering göras för barnets framtida boende. Underlaget skall underställas fylkesnämnden (§ 4-15 Barnevernloven).
I Norge finns det liksom i Sverige, en möjlighet att adoptera bort ett barn utan föräldrarnas samtycke. Förutsättningen är dock att föräldrarna först har fråntagits vårdnaden. Under förra året genomfördes mellan 20 och 30 sådana adoptioner enligt muntlig uppgift från Barneog Familiedepartementet i Oslo. I Sverige finns ingen statistik om dessa adoptioner men uppgifter tyder på att det rör sig om mycket få fall per år.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 127
7.2.2 Det finns barn som växer upp i familjehem
Trots att den svenska lagstiftningens intentioner är att barn skall återförenas med sina föräldrar finns det, som jag inledningsvis redogör för, barn som inte återvänder hem. Det gäller barn som är placerade enligt såväl socialtjänstlagen som LVU.
Det förefaller som om det finns en tidsgräns efter vilken barnen blir kvar i vården. Den gränsen tycks gå vid tre år för de lite äldre barnen och vid två år för de allra minsta enligt rapporten Ovisshetens barn, Socialstyrelsen 1995:8. Till ungefär samma resultat kommer den statistiska undersökning (2000) som genomförts för utredningens räkning och som närmare redogörs för i statistikavsnittet. Barn som blir kvar i vården under lång tid domineras av dem som placerats i tidig eller mycket tidig ålder. De allra flesta av de barn som växer upp i samhällsvård har placerats första gången när de var mellan noll och tre år. Av de barn som placeras före tonåren kommer ungefär var tredje att bli kvar i vården mer än fem år.
Att barn under sin uppväxt pendlar mellan sin familj och samhällsvård har under lång tid uppfattats som ett stort och för samhällsvården karaktäristiskt problem. Av den statistiska undersökningen framgår att detta problem är mycket begränsat i alla fall vad antalet barn beträffar. Det rör sig om mycket få barn särskilt om man med ”jojo-barn” menar de barn som flera gånger återkommer i vård på grund av föräldrarnas bristande omsorg. Det innebär emellertid inte att den svåra, och av uppbrott präglade, uppväxt som varje enskilt ”jojo-barn” har skall underskattas.
Det kan tänkas att en del av de barn som blir kvar i vården skulle ha kunnat återvända hem om de och deras föräldrar fått mer stöd av socialnämnden. Föräldrarnas förhållanden förvärras ofta efter det att barnet omhändertagits och de behöver därför mycket stöd för att kunna återta sin föräldraroll.
Det kan också tänkas att det nya synsätt och den metodutveckling som skett inom familjehemsvården paradoxalt nog innebär att en del barn inte återvänder hem. I dag betonas de biologiska föräldrarnas betydelse för barnen på ett helt annat sätt tidigare. Socialnämnderna rekryterar knappast familjehem som inte är beredda att samarbeta med barnets föräldrar och låta dem vara en del av barnens liv även om de inte bor tillsammans. Barnen behöver inte ”välja” mellan sina föräldrar och familjehemsföräldrar utan får möjlighet att tycka om och ha kontakt med båda sina föräldrapar. Att detta gagnar barnen har Gunvor Andersson visat i flera studier. Barn kan mycket väl leva med två familjer om familjerna samarbetar kring barnen. Ur föräldrarnas perspektiv innebär det att de inte helt förlorar sin föräldraroll. De kan
128 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
vara föräldrar även om de inte har den dagliga omsorgen om barnen. Det kan enligt min mening innebära att föräldrarna anser att barnen inte skall ryckas upp från sin invanda miljö utan att det bästa är att de bor kvar.
Under de senaste decennierna har det förebyggande sociala arbetet utvecklats betydligt. När en placering ändå blir nödvändig är förhållandena för barnet mycket allvarliga. Man kan därför inte utesluta att det i en del fall är så att barnen inte kan återvända hem inom överskådlig tid, kanske aldrig. Som tidigare nämnts tillbringar närmare hälften av de barn som placeras när de är yngre än fyra år en stor del av sin uppväxt i samhällsvård.
Det är inte många barn som växer upp i samhällsvård. Av den statistik som tagits fram för utredningens räkning framgår att det rör sig om ca 175 av dem som är födda ett visst år eller 2 per 1 000. Även om de inte är många måste deras situation uppmärksammas.
I dessa fall finns det möjlighet att trygga barnets framtid genom att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrarna. Denna möjlighet har använts sparsamt trots att föredragande statsrådet i förarbetena till LVU (prop. 1989/90:28) sade att socialnämnden i högre utsträckning borde aktualisera frågan om vårdnadsöverflyttning.
7.2.3 Vårdnadsöverflyttning – en möjlighet som socialtjänsten tvekar inför
De lagliga förutsättningarna
För att stärka barnets rättsliga ställning skapades genom ändringar i 6 kap. föräldrabalken den 1 juli 1983 större möjligheter att genomföra vårdnadsöverflyttningar.
En förälder som utövar vårdnaden om ett barn på ett sådant sätt att det medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling kan fråntas vårdnaden om barnet på grund av sin olämplighet som vårdnadshavare. Det framgår av 6 kap. 7 § föräldrabalken.
I 6 kap. 8 § föreskrivs att vårdnaden i vissa skall kunna flyttas till familjehemsföräldrar hos vilka ett barn rotat sig om det är uppenbart bäst för barnet.
Frågan om hur ett barns behov av ny vårdnadshavare skall tillgodoses när barnets ursprungliga vårdnadshavare avlider regleras i 6 kap. 9 § föräldrabalken.
Lagstiftaren har också tänkt på de fall då vårdnadshavaren i praktiken inte kan utöva vårdnaden. I förarbetena till gällande rätt påpekar föredraganden att det förhållande att någon för längre tid är förhindrad
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 129
att delta i vårdnaden i vissa fall torde kunna anses utgöra grov försummelse vid vårdnadens utövande och på det sättet åberopas som grund för att vederbörande skall fråntas vårdnaden (prop. 1975/76:170 s. 181).
Ny undersökning bekräftar socialtjänstens tvekan att initiera vårdnadsöverflyttning
Kunskapen om hur många vårdnadsöverflyttningar som genomförs per år är knapphändig. Likaså finns det liten kunskap om vad en vårdnadsöverflyttning innebär för de barn som berörs. Utredningen har därför gett Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en undersökning om vårdnadsöverflyttningar. Undersökningen har flera delar. Den bygger dels på en totalundersökning av antalet prövningar om vårdnadsöverflyttningar åren 1997–1999, dels på att ett 50-tal kommuner deltagit i en vinjettundersökning. Slutligen har tio barn, som i dag är unga vuxna och som fått nya vårdnadshavare, och deras familjehemsföräldrar intervjuats om sina erfarenheter av vårdnadsöverflyttningen. Materialet om tio barn är litet och tillåter inte generaliseringar.
Huvudresultaten är följande:
•
Antalet vårdnadsöverflyttningar per år 1997–1999 är lika få som förra gången Socialstyrelsen utredde frågan 1990–1994. I genomsnitt har närmare 50 ärenden om vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken prövats per år under de senaste tre åren. Det kan jämföras med att 2 700 barn var placerade i familjehem sedan minst fem år den första november 1998.
•
De allra flesta vårdnadsöverflyttningar görs med stöd av 6 kap. 8 § föräldrabalken, det vill säga därför att barnet efter långvarig placering rotat sig i familjehemmet. Överflyttningar med stöd av 6 kap. 7 § föräldrabalken, på grund av att de biologiska föräldrarna är olämpliga, är mycket ovanliga och inskränker sig till drygt fyra fall per år.
•
Den genomsnittliga vårdnadsöverflyttningen görs efter sex år i familjehemmet och barnets genomsnittliga ålder är vid det tillfället tio år.
•
De flesta vårdnadsöverflyttningarna görs med de biologiska föräldrarnas samtycke och så många som 99 procent av ansökningarna bifalls i tingsrätten.
130 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
•
Vinjettstudien där socialförvaltningarna fick bedöma tre fiktiva fall visar att förvaltningarna inte vill ansöka om vårdnadsöverflyttning utan de biologiska föräldrarnas samtycke. Ett av fallen avsåg en lång placering med utdragna konflikter med den biologiska föräldern, vilket gjorde barnet otryggt. Hälften av de svarande förvaltningarna skulle i detta fall inte ansöka om vårdnadsöverflyttning just på grund av konflikten. Det framgår inte av svaren om de undviker en vårdnadsöverflyttning på grund av omtanke om barnet eller om de hindras utifrån en rädsla för att tingsrätten skall avslå ansökan.
•
Uppföljande telefonintervjuer i 14 fall där ansökan om vårdnadsöverflyttning lämnats in utan de biologiska föräldrarnas samtycke, visar att resultatet varit gott. Samtycke har ofta givits senare i processen. Flera av de intervjuade handläggarna förordar att man skall vara mindre rädd att ansöka om vårdnadsöverflyttningar i de fall konflikter finns.
•
Trots att de utvidgade möjligheterna till vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken har funnits sedan 1983 påpekar många av de svarande i vinjettstudien att de saknar kunskap och erfarenhet av att arbeta med vårdnadsöverflyttningar.
•
Tio personer i åldern 18–30 år vilkas familjehemsföräldrar blivit vårdnadshavare har intervjuats. Den största gruppen om sju barn märkte knappast att ett beslut om vårdnadsöverflyttning fattats. De uppfattade familjehemmet som sitt riktiga hem redan före beslutet. För den andra gruppen om två barn innebar vårdnadsöverflyttningen att de blev tryggare då rädslan att tvingas flytta upphörde. För båda dessa grupper känns det som att familjehemmet är en familj för livet. För en flicka innebar vårdnadsöverflyttningen en ökad utsatthet, då hon än mer utlämnades åt familjehemsföräldrarna, som hon inte kände sig omtyckt av.
Kartläggningen visar sammanfattningsvis att möjligheterna att flytta vårdnaden till familjehemsföräldrar utnyttjas mycket sällan. För 98 procent av barnen som varit placerade i familjehem i minst fem år har vårdnaden inte flyttats. Att studera varför vårdnaden inte flyttas i de fallen har legat utanför ramen för undersökningen men det är en fråga av stort intresse.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 131
Vårdnadsöverflyttning används inte som ett verktyg för att ge barn större trygghet och visshet om var de skall bo i framtiden
Socialstyrelsens undersökning visar att vårdnadsöverflyttning inte används som ett verktyg för att ge barn större trygghet och visshet om var de skall bo i framtiden. I de få fall som man använder sig av möjligheten är det snarare ett sätt att bekräfta en rådande situation. Barnen har varit placerade under lång tid och uppfattar sina familjehemsföräldrar som föräldrar. Familjehemsföräldrarna vill bli vårdnadshavare och föräldrarna ger sitt samtycke. För barnen blir det i de flesta fall ingen skillnad. De märker knappt av att beslutet fattats. Många har redan innan känt att familjehemmet är ”hemma” och att familjehemsföräldrarna är mamma och pappa.
Uttryckt på ett annat sätt förefaller det som om vårdnadsöverflyttning inte initieras i de fall där det skulle kunna ha någon avgörande betydelse för barnen. Socialnämnderna förefaller heller inte vilja riskera att en ansökan om vårdnadsöverflyttning avslås av domstol. I de fall vårdnadsöverflyttningar genomförs utan samtycke har föräldrarna sådana svagheter att det är omöjligt att arbeta för en återförening. Nästan alla ansökningar bifalls också av domstolarna.
För flera av de barn, vilkas föräldrar motsatt sig att vårdnaden flyttas till familjehemsföräldrarna, har tryggheten ökat efter det att familjehemsföräldrarna blivit vårdnadshavare. Detta stämmer väl med de resultat som June Thoburn, en av Storbritanniens främsta forskare inom familjehemsvården, kommit fram till. En del barn behöver den trygghet som ett formellt beslut om att familjehemsföräldrarna blivit vårdnadshavare innebär. Familjehemsföräldrarna anser att de fått mer inflytande över hur kontakten med föräldrarna skall utformas och kan se till att den i större utsträckning sker på barnets villkor.
Det är endast 73 av landets 289 kommuner som under perioden 1997-1999 har ansökt om vårdnadsöverflyttning. Mot det skall ställas att drygt hälften av de tillfrågade kommunerna i vinjettstudien anser att man använder vårdnadsöverflyttning alltför sällan. Ändå uttrycker de en tvekan som i stor utsträckning tycks bero på att man anser att barnets kontakt med föräldrarna inte får riskeras. Det är oklart om det är av omtanke om barnet eller föräldrarna.
Jag känner oro för att omsorgen om barns kontakt med föräldrar har blivit så viktig att det förefaller överskugga annat som barnet kan behöva för sin utveckling. Jag har fått signaler om att barns umgänge med föräldrar ibland mer gagnar föräldrarnas intresse än barnens. De flesta barn behöver ha kontakt med sina föräldrar. Under vissa perioder kan barnet behöva mer kontakt, under andra mindre. Det kan till och med vara så att barnet under viss tid inte alls skall träffa föräldrarna.
132 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Undersökningen visar att den oro som socialtjänsten har för att föräldrarna skall släppa kontakten med sina barn kan vara obefogad. I de fall där vårdnadsöverflyttning genomförts med föräldrarnas samtycke fortsätter umgänget som förut och i de fall den genomförts mot föräldrarnas samtycke har barnen och föräldrarna kontakt i ungefär samma utsträckning som tidigare.
Elva av de 50 kommuner, som ingår i vinjettundersökningen, uttrycker att de inte vill döma ut vårdnadshavarna och därför inte initierar en vårdnadsöverflyttning. Det är med andra ord föräldrarna och inte barnen som står i fokus för socialtjänstens omsorg.
Många påpekar att man saknar kunskap om hur man skall arbeta med vårdnadsöverflyttningar. Det kan vara en förklaring till att vårdnadsöverflyttning inte genomförs. Enligt min mening är detta oacceptabelt. Det är socialtjänstens ansvar att kunna den lagstiftning som är aktuell för det arbete som behöver utföras.
Familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare får vanligtvis ersättning
Familjehemsorganisationerna har framfört till utredningen att det råder en osäkerhet om de får behålla ersättningen under hela barnets uppväxt och att det är ett skäl till att de inte vill överta vårdnadsansvaret. Socialstyrelsens undersökning ger inte fog för en sådan oro. Tvärtom har ersättningen i de flesta fall fortsatt som tidigare. I några få fall, där de nya vårdnadshavarna är släkt med barnet, har ersättningen upphört helt.
Särskilt förordnade vårdnadshavare har ingen försörjningsskyldighet för barnet, vilket däremot barnets föräldrar alltjämt har. Frågan om ersättning har diskuterats under lång tid och förändringar har gjorts i lagstiftningen för att klargöra frågan. Enligt en ny bestämmelse i socialtjänstlagen från 1998 får den kommun som tagit initiativ till att vårdnaden flyttats över till familjehemsföräldrarna fortsätta att lämna skälig ersättning för vården i den mån barnets egna medel inte räcker till. Svenska kommunförbundet anser att den ersättning som tidigare lämnats till familjehemmet, dvs. arvode samt omkostnadsersättning är skälig ersättning. De nya vårdnadshavarna har rätt att få underhållsbidrag, underhållsstöd, eventuell barnpension och barnbidrag. Kommunförbundet råder placeringskommunerna att reglera de ekonomiska åtagandena gentemot de nya vårdnadshavarna i ett avtal. Jag anser att frågan om ersättning inte borde vara något hinder för familjehemsföräldrar att bli vårdnadshavare för ett barn.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 133
Familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare får ett ökat ansvar för barnet
Familjehemmen är också oroliga för att inte få stöd och hjälp efter en vårdnadsöverflyttning trots att de enligt socialtjänstlagen har rätt till sådant stöd. Socialstyrelsens undersökning visar att majoriteten av de nya vårdnadshavarna får stöd. Det är dock oklart hur omfattande stödet är. Det finns indikationer på att det delvis är upp till de nya vårdnadshavarna att ta kontakt med socialtjänsten. I några fall har barnen fått stödsamtal.
Familjehemsorganisationerna har under många år påtalat att de önskar mer stöd även till ”vanliga” familjehem. Jag vill instämma i detta. Ambitionerna när det gäller att följa barn i vården måste höjas. Men jag finner det inte särskilt anmärkningsvärt om stödet till familjehem som blir vårdnadshavare generellt sett är något mindre än till ”vanliga” familjehem. Syftet med att familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare är att barnet skall knytas närmare familjen. Att bli särskild förordnad vårdnadshavare innebär både större rättigheter och större skyldigheter för barnets vård. De familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare måste vara beredda att ta ett ökat ansvar för barnet. Familjehemsföräldrar uttrycker också att ett skäl till att de vill bli vårdnadshavare är att de får bestämma mer om barnet.
Vårdnadsöverflyttning kräver utredning
Jag vill understryka att socialnämnden måste hålla sig väl förtrogen med barnets förhållanden i familjehemmet inför bedömningen av om en vårdnadsöverflyttning skall initieras. Det måste vara klarlagt att barnet har en sådan anknytning till familjehemmet att det uppfattar det som sitt eget.
Det måste vidare vara klarlagt att de blivande vårdnadshavarna är beredda att tillgodose barnets behov av kontakt med sina föräldrar. Familjehemsföräldrar som blivit vårdnadshavare har samma ansvar enligt föräldrabalken som andra vårdnadshavare att se till att barnets behov av umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses.
Genom mitt förslag om en mer noggrann uppföljning av placerade barn och unga, kommer kunskapen om barns situation och anknytning i familjehemmen att förbättras. Därmed kan socialnämnden bättre och förhoppningsvis i större utsträckning ta initiativ till en ansökan om vårdnadsöverflyttning.
134 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Vårdnadsöverflyttning bryter mot traditionen
Jag har genom kontakter med socialförvaltningar också fått veta att socialnämnderna inte initierar en vårdnadsöverflyttning därför att det helt enkelt bryter mot traditionen i vården.
Att vårdnadsöverflyttning inte är en del av den svenska familjehemstraditionen har behandlats av Barth, en av de ledande fosterbarnsforskarna i USA, som jämfört familjehemsvården i USA och Sverige. Han har, liksom för övrigt June Thoburn, slagits av att frågan om barns behov av kontinuitet och en familj för livet har en underordnad plats i den svenska familjehemsvården. Barth uttrycker att svenska socialarbetare tvekar även i de fall där både de biologiska föräldrarna och familjehemsföräldrarna är överens om att en vårdnadsöverflyttning eller adoption skulle kunna genomföras. Barth frågar sig om idén om ursprungets betydelse har vuxit sig så stark att den står i vägen för en bedömning av vad som vore bäst för ett enskilt barn.
Adoption av små barn i samhällsvård ger barn stora möjligheter att få en positiv utveckling och en familj för livet
Barn har mycket att vinna på att bli adopterade jämfört med att vara fosterbarn visar samstämmig svensk och internationell forskning som t.ex. Bohman & Sigvardsson (1980), Triseliotis (1989) och Barth (1994). Det gäller i synnerhet de barn som adopteras som små.
Genom adoptionen får barnen en familj för livet. Adoptivbarn löper, jämfört med fosterbarn, betydligt mindre risk att utvecklas ogynnsamt. Thoburn visar att adoptionen är en positiv erfarenhet för ca 80 procent av dem som blivit adopterade som spädbarn. Några av dem känner dock, enligt Thoburn, ständigt eller ibland olust inför frågor som rör deras identitet och orsaken till att de adopterades bort.
För barn som adopteras när de är lite äldre ger adoptionen inte samma garanti för att de får en familj för livet.
Svensk såväl som internationell forskning om utländska adoptivbarn visar generellt sett positiva resultat vilket framgår av Cederblad (1988 och 1994), Moser (1998), Hoksbergen (1987), Gill & Jackson (1983), Dalen & Saetersdal (1992) m.fl. De utländska adoptivbarnen klarar sig bra och detta trots att deras tidiga barndom präglats av otrygghet. De har varit med om minst en separation tidigt i livet, många har svåra upplevelser bakom sig, alla har bytt kultur och de har, i de flesta fall, inte någon direkt kontakt med sitt ursprung.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 135
Adoptivföräldrar försöker dock ofta låta barnets ursprung vara levande på olika sätt för att stärka barnets identitet.
En viss överrepresentation av utländska adoptivbarn finns inom den psykiska barn- och ungdomsvården men inte i den utsträckning man skulle kunnat förvänta sig med hänsyn tagen till deras bakgrund. Det betyder att adoptionen är en starkt kompenserande kraft.
Den överrepresentation som uppmärksammats när det gäller utländska adoptivbarn på de särskilda ungdomshemmen är, enligt Vinnerljung (1999) inte så uppseendeväckande som det gjorts gällande. Vinnerljung visar dock att det i alla former av tonårsplaceringar finns en viss överrepresentation av utländska adoptivbarn. I absoluta tal rör det sig om få barn. Barn som tidigare varit placerade i familjehem under lång tid är däremot överrepresenterade i mångdubbelt högre utsträckning på de särskilda ungdomshemmen, men det har inte väckt samma uppmärksamhet.
7.2.4 Flexibla lösningar är en framkomlig väg
Det finns inte någon forskning som entydigt visar att barn som adopteras eller som vet att de får stanna i det familjehem där de bor mår bättre på lång sikt än barn som saknar denna visshet skriver June Thoburn i en uppsats beställd av utredningen 1999. Men June Thoburn anser att det finns mycket i brittiska och amerikanska undersökningar om brukarnas, dvs. barnens och ungdomarnas, åsikter som visar att det mycket väl ändå kan vara fallet.
Hon anser att bevis talar för att särskilt känsliga barn behöver slippa oron för att flyttas mot sin vilja från fosterfamiljen, antingen av föräldrarna eller av socialarbetarna. Hon förordar att det för vissa barn är nödvändigt att det fattas formella beslut om att de får stanna i familjehemmet.
June Thoburn skriver vidare: ”Min slutsats är att en känsla av varaktighet, sense of permanency, är viktig för att känsliga barn, som inte kan återvända till sina biologiska föräldrar, skall må bra. Detta gäller antingen de placeras hos släktingar eller hos fosterföräldrar som de inte känner sedan tidigare. Juridisk status, även beslut om adoption, kan inte garantera att ett barn känner sig tryggt i en ny familj. Socialarbetarnas arbete och den dagliga kontakten med de vuxna som ersätter de biologiska föräldrarna spelar en viktig roll, kanske den viktigaste.”
June Thoburn avslutar sin uppsats på följande sätt: ”Vissa barn behöver den trygghet som ett juridiskt beslut ger. För några handlar det om ett adoptionsbeslut vilket innebär att man ibland måste bortse från föräldrarnas samtycke, för andra handlar det om att få en förmyndare
136 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
eller beslut om att bli placerad på institution, och för ytterligare andra handlar det om att domstol infogar villkor och tillägg i beslutet om omhändertagande. Andra barn däremot föredrar ett avtal som inte är så bestämt. Att få höra att det inte finns någon möjlighet för dem att återvända hem skulle vara förödande. För dem är den lämpliga juridiska statusen att få vara fosterbarn en längre tid, och att det finns ett beslut om omhändertagande som skyddar dem från en plötslig omplacering. För barn vars föräldrar är villiga att samarbeta med myndigheterna för att trygga barnets långsiktiga välbefinnande behövs inget domstolsbeslut över huvud taget. Principen att barn skall få en familj för livet är ett gott rättesnöre inför det nya seklet, förutsatt att lagen och dess tillämpning är till för barnets välbefinnande och inte ett orubbligt styrmedel.” (LVU-utredningens översättning)
Jag ansluter mig i stora delar till June Thoburns slutsatser och utvecklar i följande avsnitt hur mina förslag skall genomföras.
7.3 Förslag till hur prövning när barnet varit placerat i tre år skall genomföras
Jag föreslår att det skall framgå av både LVU och socialtjänstlagen att socialnämnden skall arbeta för att barn i samhällsvård skall få en familj för livet. Detta skall åstadkommas genom en medveten planering för hur barnets framtid skall gestalta sig, s.k. permanency planning. Denna planering skall göras när barnet varit placerat i samma familjehem i tre år.
För att kunna tillgodose olika barns behov lägger jag flera förslag till lösningar, vilka samtliga syftar till att ge barn en familj för livet.
Enligt direktiven skall jag bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid. Mina förslag berör därför inte institutionsvården.
Jag är medveten om att många av de privata hem för vård eller boende som finns, och vars antal ökar, i långa stycken liknar familjehem. Många av dem gör också mycket goda insatser för barn och unga som behöver en placeringsform som erbjuder behandling under en viss tid av kvalificerad personal. De är ändå per definition och i sin verksamhet institutioner med allt vad det innebär av att ha personal, schemaläggningar, semestrar, m.m. De är arbetsplatser, om än ”familjevänliga”. Att barn inte skall bo långa tider eller växa upp på institution är en viktig princip som skall ligga fast. Jag utgår därför ifrån att barn
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 137
inte bor så lång tid som tre år på en institution annat än rent undantagsvis.
Beslut om barnets bästa i framtiden
Barnets bästa skall iakttas i samtliga de förslag som jag här lägger. Det gäller om barnet skall flytta hem, stanna i familjehemmet, få nya vårdnadshavare eller bli adopterat.
I kapitel 3 anger jag vad som skall ligga till grund för en bedömning av barnets bästa. Jag hänvisar till detta kapitel men vill här framhålla att barnets relation till familjehemsföräldrarna skall vara klarlagd innan beslut om barnets framtid fattas.
En avgörande del i beslutet är hur barnet självt ser på sin framtid. En del barn behöver känna att det finns en möjlighet för dem att någon gång i framtiden återvända hem. För andra kan det vara tvärtom. De behöver bli förvissade om att de får vara kvar i familjehemmet. Vid beslutet måste hänsyn tas till barnets livssituation i varje enskilt fall.
En annan viktig del i beslutet om barnets framtid handlar om barnets kontakt med föräldrarna. Barn mår ofta väl av att träffa sina föräldrar men jag vill åter understryka att umgänget alltid skall ske på barnets villkor. Föräldrabalken har nyligen ändrats och nu uttrycks att det är barnet som skall ha rätt till umgänge – inte föräldrarna. Det är också i samklang med barnkonventionen.
Barn har inte bara behov av att ha kontakt med föräldrar utan även med andra som står dem nära. Jag tänker särskilt på syskons betydelse för varandra. Syskonband är ofta de långvarigaste band som finns i livet. Många syskon i familjer med stora problem har varit hänvisade till varandra för att få omsorg och trygghet vilket lett till ett starkt beroende dem emellan. Att syskon är viktiga för varandra har emellertid inte fått så stort genomslag i arbetet med placeringar av barn trots att forskning som Thoburn (1990), Berridge & Clever (1987), Hegar (1988) m.fl., pekar på att barn som placerats tillsammans med syskon inte omplaceras i samma utsträckning som andra.
Det finns självklart också humana och etiska aspekter på att barn skall ha kontakt med dem som stått dem nära. Att vuxna fosterbarn bittert klagat över att de inte haft kontakt med syskon under uppväxten är ett återkommande tema i internationell forskning.
138 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
7.3.1 Grundprincipen är att barn skall återvända hem
Att placerade barn skall återvända hem är den grundprincip som gäller enligt både socialtjänstlagen och LVU. Möjligheterna för ett barn att kunna återvända hem skall därför fortlöpande övervägas eller prövas var sjätte månad. Den särskilda prövning som socialnämnden skall göra när barnen varit placerade i tre år leder förhoppningsvis till att barn inte är placerade utanför hemmet längre tid än nödvändigt. Att barn återvänder hem är enligt min mening det bästa sätt på vilket barn kan uppnå varaktiga relationer och en familj för livet.
Det är av yttersta vikt att barnets ursprungsfamilj får allt det stöd som den behöver för att kunna tillgodose barnets behov när barnet flyttar hem. Risk finns annars att hemflyttningen blir så påfrestande för alla parter att barnet åter måste placeras utanför hemmet.
7.3.2 Samarbete mellan föräldrar och familjehem är viktigt för barnets välbefinnande
Att de biologiska föräldrarna och familjehemsföräldrarna, tillsammans med socialtjänsten, kommer överens om vad som är bäst för barnet ger de allra bästa förutsättningarna för att barnet skall känna trygghet och stabilitet i tillvaron. Jag anser därför att socialnämnden alltid skall sträva efter att få föräldrarnas samtycke till behövlig fortsatt vård. Barnet skall, som alltid, ge sin syn på situationen och dess åsikter skall tillmätas betydelse.
7.3.3 Vårdnadsöverflyttning och adoption bör användas mer
De instrument som den svenska lagstiftningen i dag förfogar över för att trygga barns placering på lång sikt är vårdnadsöverflyttning och adoption. Jag anser att socialnämnden i större utsträckning skall ansöka om vårdnadsöverflyttning för de barn som inte kan återvända hem och som behöver en trygg förvissning om var de skall bo i framtiden. Om det är möjligt skall det ske med föräldrarnas samtycke. Saknas sådant samtycke skall socialnämnden ändå ansöka om vårdnadsöverflyttning.
Jag anser att möjligheten till adoption bör utredas för barn som placerats som spädbarn, dvs. yngre än ett år, och som fått hela sin känslomässiga tillhörighet i familjehemmet.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 139
Socialnämnden har ansvar för att ge de nya vårdnadshavarna stöd
När familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare för ett barn får de ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Det innebär både större rättigheter och större skyldigheter. De familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare måste vara beredda att ta ett ökat ansvar för barnet med de kan ändå behöva stöd och hjälp. För att tillgodose detta behov infördes 1998 en bestämmelse i socialtjänstlagens 12 § om att socialnämnden i den kommun där barnet och dess nya vårdnadshavare bor, har ett ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas.
Jag har övervägt om det skulle vara bättre om den kommun som placerat barnet även i fortsättningen skulle ha ansvar för att ge de nya vårdnadshavarna stöd och hjälp. Jag har två viktiga skäl för att så inte är fallet. Det handlar dels om att barnets förhållande därmed inte ”normaliseras”, dels om att närhetsprincipen kan sättas ur spel.
Barn skall ges möjlighet att leva på ett sätt som så långt möjligt liknar andra barns. Det är också ett av syftena med att familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare. Om placeringskommunen – och inte den kommun där barnet och vårdnadshavarna bor – har fortsatt ansvar att ge stöd och hjälp, innebär det att de nya vårdnadshavarna inte ges möjlighet att vara vårdnadshavare som andra – med de rättigheter och skyldigheter som följer.
Närhetsprincipen innebär att insatser så långt möjligt skall ges där barnet bor. Om placeringskommunen har kvar ansvaret för barnet efter en vårdnadsöverflyttning finns risk för att denna princip inte kan upprätthållas. Det gäller särskilt över tid. Vartefter åren går kommer det att bli svårare och svårare för placeringskommunen att följa hur de går för barnet. Om de nya vårdnadshavarna dessutom flyttar långt från placeringskommunen försvåras placeringskommunens möjligheter att ge barnet och de nya vårdnadshavarna stöd och hjälp.
Det har från olika håll framförts att samhället skulle ha ett särskilt lagstadgat ansvar för att löpande följa hur det går för barnet även när familjehemsföräldrarna blivit vårdnadshavare. Jag delar inte den uppfattningen. När familjehemsföräldrar blir vårdnadshavare måste det vara klarlagt att de kan ta ett ökat ansvar för barnet och se till att barnets behov tillgodoses. Annars skall vårdnadsöverflyttning inte genomföras. Om de nya vårdnadshavarna behöver stöd och hjälp i sin fostran av barnet har de, som nämnts, redan rätt enligt 12 § socialtjänstlagen att få stöd och hjälp i den kommun där de bor.
Jag förordar därför inte någon ändring i gällande rätt.
140 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
7.3.4 Det skall med stöd av både LVU och socialtjänstlagen kunna fattas beslut om att barnet skall bo kvar i familjehemmet tills vidare
Jag anser att det skall finnas en möjlighet att besluta att ett barn som behöver vård skall bo kvar i familjehemmet tills vidare.
Om förutsättningarna för vård enligt LVU kvarstår skall nämnden kunna fatta ett beslut om att barnet skall stanna i familjehemmet tills vidare. Ett sådant beslut kan vara bäst för det barn som behöver bli förvissat om att det får vara kvar.
Även enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden kunna fatta beslut om att barnet får stanna i familjehemmet tills vidare om barnet behöver vård och bli förvissat om att det får stanna. Detta beslut bygger självklart på att vårdnadshavarna, och i förekommande fall barnet, ger sitt samtycke till att barnet skall stanna tills vidare.
För ett barn som behöver känna att det någon gång kan återvända hem bör socialnämnden i stället besluta att vården skall fortsätta som förut.
Barnets åsikt måste klarläggas och beaktas innan beslut fattas. Förslaget öppnar möjligheter att frångå grundprincipen att barn alltid skall återförenas med sina föräldrar.
Genom förslaget införs en möjlighet att besluta om att de barn som behöver vård under längre tid, ibland under hela uppväxten, skall få sådan vård. Därmed klargörs det för barn, föräldrar och familjehem att barn inte alltid skall flytta hem igen.
Mitt förslag innebär ingen inskränkning i rätten att överklaga ett beslut av socialnämnden om fortsatt vård (41 § LVU).
7.3.5 Efter beslut om att barnet skall stanna i familjehemmet tills vidare skall socialnämnden noga följa vården av barnet
Socialnämnden skall fortsatt noga följa vården av barnet enligt 13 § LVU och 28 § socialtjänstlagen. Hur uppföljningen skall gå till har jag tidigare redogjort för.
Syftet med uppföljningen, som skall göras regelbundet är att se till att barnet har det bra och utvecklas enligt sina förutsättningar, inte att överväga eller pröva om vården skall upphöra. Barn som bott mer än tre år i familjehem, och där socialnämnden bedömt att de skall stanna,
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 141
skall inte behöva oroa sig för att nämnden varje halvår skall överväga eller pröva om de får bor kvar.
Det kan finnas invändningar mot att socialnämnden noga skall följa upp dessa barn. Det kan tänkas att barnet kan uppfatta uppföljningen som ett ifrågasättande av om det får stanna i familjehemmet. De allra flesta barn vill vara så lika andra barn som möjligt och att vara föremål för uppföljning är inte att vara som andra barn.
För en uppföljning talar dock många vittnesbörd från placerade barn och unga som anser att socialtjänsten skall ha insyn i familjehemmen.
Många placerade barn och unga talar också om att de saknat möjlighet att tala i avskildhet med en socialsekreterare. Jag vill peka på betydelsen av att barn och unga som är placerade och som så önskar ges möjlighet att ha kontakt med en socialsekreterare som känner barnet och dess bakgrund och som kan följa barnet under placeringstiden. Jag är medveten om att det inte alltid är möjligt med en sådan kontinuitet. I de fall som barnets socialsekreterare ”byts ut” vill jag understryka vikten av att barnet snabbt får veta vem som i fortsättningen har ansvar för just honom eller henne.
Samhället har ett ansvar för att se till att barn och unga i samhällsvård har det bra och att deras livssituation blir bättre än hos föräldrarna. Som visats har samhället hittills allvarligt brustit i sitt uppföljningsansvar. Detta har lett till att barn i samhällsvård generellt sett i många avseenden har det sämre än andra barn. Jag anser därför att samhällets uppföljningsansvar skall kvarstå och utövas på det sätt som jag föreslagit i motiveringarna till ändringarna i 13 § LVU och i 28 § socialtjänstlagen.
Familjehem som skall vara en familj för livet
Ett familjehem, som skall kunna finnas till för ett barn under många år och som barnet kan återvända till även i vuxen ålder, skall troligtvis inte vara ett familjehem som tar emot många barn under en lång följd av år. Detta ställer krav på både familjehemmet och socialtjänsten. Även om det från början inte varit avsikten att barnet skall stanna måste planeringen från både familjehemmet och socialtjänsten kunna förändras, om beslut fattas om att ett barn skall stanna tills vidare.
Många barn som placeras har stora problem som de behöver stöd och hjälp med för att komma vidare i livet. Utrymmet för att varje barn får vad det behöver minskar, om många barn bor i familjehemmet. Dessutom försvåras möjligheten för familjehemmet att vara en familj för livet för ett speciellt barn.
142 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Adoption utan vårdnadshavarnas samtycke
Barn som är över tolv år får i princip inte adopteras mot sitt samtycke. Men även när barnets samtycke inte behövs skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.
Att genomföra en adoption utan vårdnadshavarens samtycke är i dag inte möjligt utom i de fall vårdnadshavaren lider av en allvarlig psykisk störning eller befinner sig på okänd ort. Däremot finns det möjlighet att genomföra en adoption utan föräldrarnas samtycke om föräldrarna inte är vårdnadshavare. Om t.ex. familjehemsföräldrarna blivit vårdnadshavare, kan de få adoptera barnet utan att de biologiska föräldrarna ger sitt samtycke. Föräldrarna skall dock alltid höras.
Att genomföra en sorts tvångsadoption genom att först frånta föräldrarna vårdnaden har inte använts annat än i undantagsfall. I det allmänna rättsmedvetandet uppfattas det troligen inte som en möjlig utväg även om lagen inte lägger hinder i vägen.
Det finns emellertid situationer där det borde finnas en möjlighet att adoptera bort barnet trots att vårdnadshavarna motsätter sig det. Det kan t.ex. vara fallet om barnet placerats som spädbarn, dvs. yngre än ett år, och fått sin känslomässiga tillhörighet i familjehemmet och en återförening med föräldrarna ter sig orealistisk under överblickbar tid. Barnets intresse av kontinuitet borde här väga tyngre än föräldrarnas intresse av att få hem sitt barn. Adoption i synnerhet av små barn har, som tidigare konstaterats, visat sig ha många positiva effekter. Barnen får både en familj för livet och goda förutsättningar att utvecklas gynnsamt.
Om adoption kunde genomföras utan vårdnadshavarnas samtycke kan beslut fattas snabbare än med nuvarande ordning. Familjehemsföräldrarna behöver inte, som nu, under lång tid sväva i ovisshet om barnet skall stanna eller inte. Det kan ha betydelse för deras förmåga att känslomässigt engagera sig i barnet, vilket är positivt för barnets utveckling.
Att genomföra en adoption av ett litet barn mot vårdnadshavarnas vilja bryter emellertid mot en lång demokratisk och juridisk tradition i vårt land. Ett förslag om att utvidga denna möjlighet kräver därför att frågan utreds särskilt. Såväl forskningsresultat som etiska och demokratiska överväganden måste belysas ingående. Europakonventionen och 1967 års europeiska konvention om adoption av barn skall beaktas.
För närvarande pågår en översyn av lagreglerna om adoption mot en icke vårdnadshavande förälders vilja (Ju 1998/3585). I Europarådet pågår också ett arbete med att ta fram principer om barns rättsliga ställning som även omfattar frågor om adoption. Jag är därför inte
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 143
beredd att lägga något förslag i denna fråga trots att fakta talar för att adoption av små barn har klart positiva effekter för barnen.
7.4 Barnets rätt till umgänge med föräldrarna under pågående vård
Mitt förslag: 14 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) förtydligas så att det klart framgår av lagtexten att socialnämndens ansvar för den unges behov av umgänge omfattar både föräldrar och vårdnadshavare. Vidare förtydligas att socialnämndens möjligheter att begränsa umgänget gäller – förutom mot vårdnadshavare – även mot föräldrar som inte är vårdnadshavare men har rätt till umgänge genom dom eller avtal.
Europadomstolens dom i målet Paulsen-Medalen och Svensson (149/1996/770/967) har fäst min uppmärksamhet på att lagtexten i 14 § LVU om umgänge är otydlig och att det kan uppstå frågor om vilka personer i ett barns nätverk som omfattas av lagrummet. Jag föreslår därför att lagtexten förtydligas.
Barnets rätt till umgänge
I artikel 9.3 i barnkonventionen sägs att konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.
I socialtjänstlagen och i dess förarbeten anges också de biologiska föräldrarnas betydelse för barnet, även när barnet vårdas utanför hemmet. Vården skall utformas så att den främjar barnets samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön (22 § tredje stycket socialtjänstlagen). Barnet skall i normalfallet efter kortare eller längre tid återförenas med sina föräldrar. Möjligheten att skapa och bevara kontakter med föräldrar och andra närstående måste därför vara ett högprioriterat område för socialtjänsten.
I 14 § LVU finns särbestämmelser för umgänge mellan barnet och barnets föräldrar/vårdnadshavare.
När det gäller att genomföra vården har socialnämnden samma skyldigheter/rättigheter som vårdnadshavaren (11 § LVU). Nämnden får alltså besluta i frågor som rör den unges person. Av bestämmelsen
144 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
framgår att nämnden (precis som vårdnadshavaren) i princip bestämmer om alla besök hos barnet (jfr JO 1995/96 s. 291 och 1997/98 s. 345).
Föräldrar och/eller vårdnadshavare
Enligt 14 § LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom så långt möjligt tillgodoses. Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården enligt lagen, får socialnämnden besluta hur den unges umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom skall utövas. Socialnämnden skall minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut fortfarande behövs.
Lagrummet är otydligt formulerat och kan läsas på två sätt. Antingen omfattas alla föräldrar, dvs. utan krav på att de samtidigt skall vara vårdnadshavare eller exkluderas föräldrar som inte är vårdnadshavare; ”eller andra som har..”. Frågan har betydelse för socialnämndens skyldighet att så långt möjligt tillgodose den unges behov av umgänge, socialnämndens möjligheter att inskränka umgänge och för vem som kan överklaga ett sådant beslut.
Otydligheten har uppmärksammats i Europadomstolens dom i målet Paulsen-Medalen och Svensson. Målet har sin upprinnelse i ett beslut om omhändertagande av två barn för samhällsvård och därmed sammanhängande umgängesrättsbegränsningar. Fadern till ett av barnen hävdade att socialnämnden hade nekat honom ett beslut om umgänge enligt 14 § LVU, vilket hade förhindrat honom att få frågan prövad i domstol. Fråga var om fadern, som inte var vårdnadshavare och såvitt var känt i målet inte hade en av rätten eller i avtal fastställd umgängesrätt, hade en självständig rätt att påkalla umgänge med det tvångsomhändertagna barnet. Den svenska regeringen påpekade bl.a. att eftersom modern tydligen hade medgett fadern umgänge med barnet var det osannolikt att socialnämnden skulle ha nekat fadern ett formellt beslut som han sedan skulle ha kunnat överklaga.
Domstolen konstaterade att även om det var oklart om en fader som inte var vårdnadshavare och som inte hade umgängesrätt på grund av dom eller avtal kunde hävda en rätt till umgänge enligt 14 § LVU, var detta enligt ordalydelsen inte uteslutet. Domstolen ansåg att klaganden inte visat att han inte kunnat få ett beslut i umgängesfrågan. Han hade inte heller visat att det skulle ha varit omöjligt för honom att få ett sådant beslut överprövat i en förvaltningsdomstol. Någon kränkning av artikel 6, om rätten till en rättvis rättegång, i Europakonventionen ansågs därför inte ha skett.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 145
Vilka omfattas av 14 § LVU?
Det är således oklart vad som gäller enligt 14 § LVU för en förälder som inte är vårdnadshavare.
Enligt förarbetena (prop. 1979/80:1 s. 380 och 601 f., ingen ändring har avsetts i prop. 1989/90:28) gäller bestämmelsen förutom vårdnadshavare även gentemot förälder som har en umgängesrätt fastställd av rätten eller genom avtal. Det påpekas vidare att befogenheten att civilrättsligt bestämma om umgänget med förälder som inte har vårdnaden tillkommer allmän domstol enligt 6 kap. föräldrabalken även om barnet är omhändertaget enligt LVU. Det är därför rimligt att utgå från att bestämmelsen i LVU endast ger socialnämnden rätt att inskränka ett umgänge bestämt av allmän domstol eller reglerat i avtal. Det måste finnas något att göra begränsningen till. I vart fall om umgängesrätten fastställts torde därför ett formellt beslut om utövande av umgängesrätten kunna påkallas och därmed också överklagas enligt 41 § LVU. Regeringsrättens avgörande RÅ84 2:37 och Socialstyrelsens Allmänna råd (SOSFS 1997:15 s. 68) torde ge stöd för denna tolkning.
I sammanhanget bör även påpekas att socialnämnden enligt 11 § LVU är oförhindrad att låta en förälder som inte har rätt till umgänge genom dom eller avtal träffa barnet. För att en förälder skall kunna kräva att få träffa barnet och få ett beslut i saken som kan överklagas krävs emellertid dom om umgänge enligt föräldrabalken eller avtal med vårdnadshavaren på samma sätt som om barnet inte är omhändertaget.
7.4.1 Lagtexten behöver förtydligas
Min slutsats är att lagstiftarens avsikt måste ha varit att 14 § LVU skall omfatta både föräldrar som inte är vårdnadshavare men som har en umgängesrätt reglerad genom dom eller avtal samt föräldrar eller andra som är vårdnadshavare. Föräldrar som inte är vårdnadshavare och som inte har någon reglerad umgängesrätt omfattas inte av lagrummet och är därför hänvisade till att få umgängesrätten reglerad av allmän domstol om överenskommelse med vårdnadshavaren inte kan nås.
Eftersom lagtexten är otydlig på denna punkt föreslår jag att ordalydelsen i 14 § LVU ändras så att det klart framgår att även föräldrar som inte är vårdnadshavare omfattas av bestämmelsen.
Motsvarande förtydligande bör göras i 31 § LVU. Beträffande överensstämmelse med artikel 6 i Europakonventionen om rätt till en rättvis rättegång borde det väsentligaste vara att det för den icke vårdnadshavande föräldern är möjligt att få umgänget fastställt även om barnet är omhändertaget och att ett beslut av
146 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
socialnämnden att inskränka en utdömd/avtalad umgängesrätt är överklagbart.
7.5 Barnet har rätt att ses som en självständig individ vid bedömningen av om vården enligt LVU skall upphöra
Mitt förslag: Hänsynen till barnets bästa kan leda till att vården enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) inte skall upphöra trots att grunden för vård enligt lagen har fallit bort och barnet därför skulle kunna flytta hem till den eller dem som har vårdnaden om det.
Vården enligt lagen skall inte upphöra, om barnet fått sådan anknytning till det hem där det bor att det skulle strida mot barnets bästa att det flyttade hem till den eller dem som har vårdnaden om det. Detta gäller även om vårdnadshavarna numera kan ta väl hand om barnet. Barnets situation och behov skall bedömas oberoende av vårdnadshavarnas förhållanden.
För ett barn som stannar kvar i vården av denna anledning skall vården enligt lagen upphöra när barnet fyller 18 år även om det ursprungliga omhändertagandet av barnet skett med stöd av 3 § LVU.
Jag föreslår att 21 § LVU om upphörande av vård ändras på så sätt att ett sådant beslut inte får fattas om det strider mot barnets bästa. Härigenom kan det säkerställas att de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen också förankras i LVU. Detta förslag stämmer också väl överens med mitt förslag till ny 1 a §.
Vid bedömningen av vad som är barnets bästa skall återförening med de biologiska föräldrarna vara utgångspunkten. Men hänsyn skall också tas till den tid som barnet vårdats utanför hemmet, barnets anknytning till den eller dem som vårdar det och hur umgänget mellan barnet och vårdnadshavare har varit. Barnets vilja skall enligt förslaget till ny 1 b § tillmätas allt större betydelse ju äldre barnet är.
Mitt förslag innebär således att vården enligt lagen inte skall upphöra även om förutsättningarna för vård enligt 2 eller 3 § LVU inte längre är uppfyllda, om ett sådant beslut strider mot barnets bästa. Bedömningen av om vården skall upphöra skall inte vara avhängig av om de skäl för beredande av vård som fanns när barnet placerades har fallit bort.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 147
När vård skall eller inte skall upphöra enligt LVU
När vård med stöd av LVU inte längre behövs skall socialnämnden enligt nuvarande 21 § besluta att vården skall upphöra. Att vården inte längre behövs är liktydigt med att de förutsättningar enligt 2 eller 3 § som föranlett vården inte längre är uppfyllda.
När det gäller vård på grund av hemförhållanden skall förbättringen i föräldrarnas situation vara stabil och bestående för att barnet inte återigen skall behöva placeras utanför hemmet. Ett sådant synsätt har också accepterats av Europadomstolen i bl.a. målet Olsson 1 mot Sverige (2/1987/125/176).
Innebörden av att vården enligt LVU inte längre behövs är i de allra flesta fall att barnet får återvända hem. Men om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om det skiljs från ett enskilt hem där det stadigvarande vårdas och fostras, kan länsrätten efter ansökan av socialnämnden förbjuda vårdnadshavaren att ta barnet från hemmet. Ett sådant s.k. flyttningsförbud enligt 24 § LVU kan meddelas både när barnet har varit placerat med stöd av LVU och med stöd av socialtjänstlagen.
Ett flyttningsförbud är en temporär åtgärd som kan förhindra en abrupt hemtagning av ett barn. Syftet med åtgärden är att genom olika insatser från socialtjänstens sida förbereda och underlätta barnets återförening med föräldrarna. Detta gäller särskilt i de fall där barnets kontakt med föräldrarna inte har varit tillfredsställande under den tid som placeringen har pågått.
Ett flyttningsförbud skall däremot inte användas för att tillförsäkra barn och ungdomar en fortsatt placering i ett familjehem därför att de har rotat sig där. Att det bedöms strida mot barnets bästa att lämna familjehemmet och flytta hem igen gör inte att flyttningsförbud kan användas. För detta krävs som framgått att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.
Om en vårdnadshavare vill få hem sitt barn men barnet har bott i ett annat hem så länge att det har funnit trygghet och gemenskap där och uppfattar detta hem som sitt eget, får barnet bo kvar i familjehemmet bara om socialnämnden initierar en vårdnadsöverflyttning med stöd av 6 kap. 8 § föräldrabalken.
Verkställighet av ett beslut om att vård skall upphöra
Barnets vilja har i bestämmelserna om verkställighet i 21 kap. föräldrabalken lyfts fram som central. Länsrätten kan vägra att verkställa en dom, ett beslut eller ett avtal om vårdnad, boende eller umgänge om
148 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
barnet självt motsätter sig verkställighet och barnet har uppnått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas. Barnets vilja skall alltid respekteras när barnet har fyllt 12 år om inte länsrätten finner att verkställighet är nödvändig av hänsyn till barnets bästa (21 kap. 5 § föräldrabalken).
Även om det inte finns någon dom eller något beslut om vårdnad, boende eller umgänge och barnet vistas hos någon annan, kan barnets vårdnadshavare begära att länsrätten beslutar om att barnet skall överlämnas till vårdnadshavaren. Länsrätten kan vägra att fatta ett sådant beslut, om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol. Länsrätten får inte fatta ett beslut om att barnet skall flyttas över om det finns ett beslut om flyttningsförbud avseende barnet (21 kap. 7 § föräldrabalken).
Bestämmelserna i föräldrabalken innebär således att vårdnadshavarna måste vända sig till länsrätten för att få hem sitt barn när vården enligt LVU har upphört men barnet eller familjehemsföräldrarna trots detta motsätter sig att barnet flyttas från familjehemmet till vårdnadshavarnas hem. Länsrätten kan då vägra hemflyttning i avvaktan på att socialnämnden i allmän domstol ansöker om överflyttning av vårdnad.
Det finns exempel på avgöranden från allmän domstol där rätten redan i samband med det materiella beslutet (dvs. avgörandet i sak) har beaktat om det kommer att vara möjligt att verkställa beslutet, t.ex. flytta över barnet från mamman till pappan. Har rätten vid sin prövning om vad som är till barnets bästa kunnat konstatera att beslutet inte kommer att gå att verkställa har detta förhållande vägts in i bedömningen (se bl.a. NJA 1992 s. 93, NJA 1992 s. 666 och Juridisk Tidskrift 1999–2000 nr 2 s. 338 f.).
Nordiska förhållanden
Enligt norsk rätt skall fylkesnämnden upphäva ett beslut om tvångsvård om föräldrarna kan ge barnet tillräcklig omsorg. Beslutet skall dock inte upphävas om barnet har fått sådan anknytning till de människor och den miljö där det vistas att det kan leda till allvarliga problem för barnet om det flyttas (§ 4–21 Barnevernloven).
I norsk rättstillämpning har man sedan lång tid tillbaka både uppmärksammat och beaktat de problem som kan uppstå för barnet om det efter en långvarig placering utanför hemmet måste flytta tillbaka till sina föräldrar. Genom införandet av Barnevernloven den 1 januari 1993 kodifierades gällande praxis.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 149
Utgångspunkten för bedömningen skall vara hänsynen till barnets bästa. Följderna av en återförening med föräldrarna måste därför bedömas. I uttrycket allvarliga problem ligger en garanti för att barnets situation och problem bedöms både kortsiktigt och långsiktigt (Ot.prp. nr. 44 s. 55).
Barne- og Familiedepartementet gjorde i propositionen bl.a. följande uttalande. Grundvillkoret för att ett omhändertagande av ett barn skall upphöra är att föräldrarna kan ge barnet tillräcklig omsorg och att hemflyttningen av barnet, efter en samlad bedömning, inte leder till allvarliga problem för barnet. Varje flyttning medför problem för ett barn. Vid bedömningen av om barnet skall flytta hem till sina föräldrar måste det beaktas att anknytningen till föräldrarna i sig kan vara en resurs för barnet och problem av mindre allvarlig eller övergående karaktär bör därför inte vara utslagsgivande.
I Danmark har man uppmärksammat den osäkra situation som barn som har varit placerade utanför hemmet under lång tid lever i. Det har därför föreslagits ändringar i lov om social service för att skapa större stabilitet för dessa barn om föräldrarna återkallar ett givet samtycke eller grunderna för tvångsvård inte längre finns. (Lovforslag L 232, Forslag till lov om ændring af lov om social service og lov om retssikerhet og administration på det sociale område).
Förslaget har inneburit följande. Om barn eller unga efter en längre tids placering utanför hemmet antingen med samtycke eller genom tvång har fått en mycket nära anknytning till det hem där de vistas och det efter en samlad bedömning kan antas att en hemflyttning kan skada dem kan de, om vissa förutsättningar är uppfyllda, få bo kvar även om kriterierna för tvångsplacering inte är uppfyllda och föräldrarna inte samtycker till placeringen.
Förslaget har inte lett till lagstiftning men socialministern har gjort följande uttalande. Att förslaget inte genomförs betyder inte att regeringen inte ser allvarligt på de problem som ligger bakom förslaget. Tvärtom anser regeringen att dessa frågor är så väsentliga och betydelsefulla att det krävs största möjliga noggrannhet för att säkerställa att bestämmelserna lever upp till de krav på respekt för allmänna rättsprinciper, internationella förpliktelser samt förståelse och respekt för enskilda barn och unga och deras familjer (L 232 – bilag 27).
I Finland gäller barnkonventionen fullt ut, vilket innebär att om gällande finsk lag står i strid med några av konventionens bestämmelser har konventionens bestämmelser företräde.
Om förutsättningarna för placering av ett barn utanför hemmet inte längre är uppfyllda skall barnet flytta hem. Det skall dock alltid göras en konkret bedömning av om en hemflyttning strider mot barnets bästa. Vid bedömningen skall hänsyn tas till den tid som placeringen har
150 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
varat, förhållandet mellan barnet och den som vårdar det samt umgänget mellan barnet och föräldrarna. En hemflyttning får inte ske om den klart strider mot barnets bästa oavsett hur bra hemförhållandena har blivit (5 kap. 20 § barnskyddslagen och Hestbæk 1998).
7.5.1 Barnets bästa skall vara avgörande
Barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt LVU enligt mitt förslag till ny 1 a §. Denna princip skall således även gälla när fråga är om upphörande av vård enligt lagen. Det måste också – liksom vid bedömningen av om ett barn skall beredas vård enligt lagen – alltid beaktas att tvångsåtgärder aldrig får vara mer ingripande än vad som är nödvändigt.
När det skall bedömas vad som är till barnets bästa skall utgångspunkten vara att det är till barnets bästa att – om möjligt – få växa upp hos sina föräldrar. Därför skall vård enligt LVU även i fortsättningen betraktas som en tillfällig åtgärd och barnet få komma hem till föräldrarna när dessa tillfredsställande kan vårda barnet.
Barn och ungdomar som får vård enligt LVU har emellertid innan dess ofta levt under otrygga förhållanden och varit med om svåra upplevelser. I samband med ett beslut om LVU separeras de från föräldrarna och den miljö som de är vana vid. De måste anpassa sig till en ny miljö med nya okända människor. Barn som gått igenom en sådan process är ofta sårbara och stora ansträngningar bör därför göras för att skydda dem från ännu en separation om denna bedöms bli svår och uppslitande.
Många barn och unga som en längre tid har varit i vård har fått sin fasta punkt och sin trygghet i det familjehem där de har bott, kanske under flera år. Där har de också sin skola och sina kamrater, dvs. sitt eget nätverk. Om de har funnit sig väl till rätta i sin nya familj och känner en större trygghet och känslomässig förankring där än i det tidigare hemmet, kan det vara bäst för dem att inte bli uppryckta från den trygga miljön. Vid en bedömning av om vården enligt LVU skall upphöra måste allt detta beaktas. Utifrån hänsynen till barnets bästa kan det starkt ifrågasättas om en bedömning enligt gällande rätt står i överensstämmelse med barnkonventionen, en bedömning som så ensidigt beaktar föräldrarnas förhållanden utan hänsyn till barnets eller den unges egen situation.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 151
7.5.2 Barnets aktuella situation skall ligga till grund för bedömningen
Vid ett beslut av om vård skall beredas enligt 2 eller 3 § eller upphöra enligt 21 § LVU tillämpas aktualitetsprincipen. Detta innebär att förhållandena i hemmet och barnets vårdbehov vid prövningstidpunkten är avgörande för bedömningen. Jag menar att aktualitetsprincipen även måste tillämpas på barnets situation.
Vid bedömningen av om vården enligt LVU skall upphöra skall fokus inte endast ligga på föräldrarnas förhållanden och deras möjligheter att tillgodose barnets behov. Även barnets eller den unges nuvarande situation skall beaktas. En avvägning måste göras mellan styrkan i barnets anknytning till sitt nya hem i förhållande till hur kontakterna med de biologiska föräldrarna har fungerat.
Hänsynen till barnets bästa skall bestämma om barnet skall flytta hem igen eller stanna i den miljö där det har rotat sig. Det bör därför göras en bedömning av barnets nuvarande förhållanden fristående från den bedömning som görs av föräldrarnas förhållanden enligt den i dag gällande lagen. Omständigheter av särskild vikt är hur länge barnet har vistats i familjehemmet, det ömsesidiga förhållandet mellan barnet och familjehemsföräldrarna samt hur umgänget mellan barnet och dess vårdnadshavare har varit under den tid som barnet har vistats i familjehemmet. Har barnet och vårdnadshavarna inte haft någon eller mycket liten kontakt under vårdtiden eller umgänget präglats av svåra konflikter dem emellan är detta förhållanden som talar för att det skulle strida mot barnets bästa att flytta hem.
Barnets egen inställning till var det skall bo är naturligtvis mycket viktig i sammanhanget och skall också i enlighet med förslaget till ny 1 b § alltid klarläggas och tillmätas betydelse. Har barnet fått en så stark anknytning till sitt nya hem att det uppfattar det som sitt eget bör vården enligt LVU inte upphöra (jfr uttalandena i förarbetena till 6 kap. 8 § föräldrabalken, prop. 1981/82:168 s. 70).
Vid bedömningen av om ett beslut om att vård enligt LVU skall upphöra strider mot barnets bästa måste beslutsfattaren vidare uppmärksamma artikel 6 i barnkonventionen, om barnets rätt till liv och utveckling. Det innebär att beslutsfattaren före beslutet bör ställa sig frågan om barnet gynnas eller hindras i sin utveckling genom det ena eller andra beslutet. Med utveckling förstås barnets hela utveckling, den psykiska såväl som den fysiska.
Vid domstolsprövning av om vården enligt LVU skall upphöra bör rätten också väga in möjligheterna att verkställa ett sådant beslut. Om rätten vid sin prövning kommer fram till att vården enligt LVU egentligen skall upphöra men samtidigt kan konstatera att detta beslut inte
152 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
kommer att kunna verkställas eftersom barnet motsätter sig att flytta hem igen, bör rätten väga in detta i sin bedömning. Det förhållandet att beslutet inte kommer att gå att verkställa skulle kunna innebära att det skulle strida mot barnets bästa att fatta ett sådant beslut.
Övervägande respektive prövning av vården skall inte ske var sjätte månad. Socialnämnden skall fortfarande följa vården noga
För att om möjligt tillförsäkra barnet en större trygghet och kontinuitet skall barnet inte behöva känna att vården och inte heller placeringen ifrågasätts med jämna mellanrum. Vården skall därför inte längre övervägas eller prövas var sjätte månad.
Ett beslut enligt förslaget till 21 § andra stycket LVU innebär att vården enligt lagen fortsätter. Socialnämnden är således även fortsättningsvis skyldig att noga följa upp hur det går för barnet i familjehemmet enligt vad som föreskrivs i förslaget till 13 §.
Ingen ändring i rätten att överklaga beslut om att vården skall fortsätta
Förslaget innebär inte någon inskränkning i rätten att överklaga socialnämndens beslut att vården enligt LVU inte skall upphöra. Föräldrarna och i förekommande fall den unge kan också i enlighet med gällande bestämmelser när som helst begära att vården enligt LVU skall upphöra. När ett beslut har fattats om att vården inte skall upphöra eftersom det skulle strida mot barnets bästa, borde det emellertid många gånger vara naturligt att socialnämnden ansöker hos allmän domstol om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Detta för att trygga barnets fortsatta vistelse i familjehemmet och förhindra upprepade prövningar i förvaltningsdomstol av om vården skall upphöra.
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 153
7.5.3 Om vården skall upphöra enligt 21 § LVU skall bedömas i två steg
Bedömningen av om vården enligt LVU skall upphöra skall således göras i två steg.
Först skall det bedömas om syftet med vården har uppnåtts, dvs. om det vårdbehov som föranlett vården enligt 2 eller 3 § har upphört. Bedömer man att det inte finns någon påtaglig risk för barnets hälsa och utveckling på grund av hemförhållanden eller eget beteende skall vården enligt LVU upphöra och barnet i de flesta fall flytta hem igen.
Innan det är möjligt att upphäva ett beslut om vård enligt LVU skall det emellertid alltid göras en prövning av om en hemflyttning strider mot barnets bästa. Kommer beslutsfattaren till slutsatsen att det skulle strida mot barnets bästa att lämna en miljö där barnet har rotat sig skall vården med stöd av LVU inte upphöra. Detta gäller oavsett om vårdnadshavarnas förhållanden stabiliserats och de numera kan ge barnet tillräcklig omsorg eller om barnet omhändertagits på grund av ett tidigare eget beteende som numera upphört. Fortsatt vård som beslutas med stöd av den nya bestämmelsen skall upphöra senast när barnet blir myndigt, dvs. 18 år.
En ändring av 21 § LVU i enlighet med mitt förslag torde även få till följd att behovet av att använda flyttningsförbudet i 24 § under längre tid för att trygga barnet väsentligen minskas.
7.5.4 Överensstämmelse med Europakonventionen
I enlighet med proportionalitetsprincipen skall föräldrarnas rätt och intresse av att få hem sitt barn vägas mot barnets rätt och intresse av att få stanna kvar i den miljö där barnet har rotat sig.
Konsekvensen av förslaget blir att föräldrarnas intresse av att få hem sitt barn efter flera års tvångsvård kan få ge vika för intresset att tillförsäkra barnet en fortsatt trygg och stabil uppväxt som bäst gynnar barnets utveckling.
Mitt förslag till ändring i 21 § LVU innebär att ett beslut om att vården enligt lagen skall upphöra inte får strida mot barnets bästa. Vid bedömningen av vad som är barnets bästa skall utgångspunkten vara att det är till barnets bästa att växa upp hos sina föräldrar om detta är möjligt. I enlighet med vad som gäller i både Norge och Finland skall det emellertid i lagtexten finnas utrymme för att koppla loss barnets situation från föräldrarnas och göra en bedömning av om ett återvändande till föräldrahemmet står i överensstämmelse med barnets bästa.
154 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Innebörden av artikel 8.1 i Europakonventionen, om skyddet för privat- och familjeliv, är bl.a. att familjen skall skyddas mot ingrepp som innebär att en familjemedlem inte får bo kvar hemma. Skyddet är emellertid inte absolut. Undantag finns i artikelns andra punkt till skydd för hälsa och moral och för andra personers fri- och rättigheter, om det har stöd i lag och är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Ordet moral på originalspråken engelska och franska kan även omfatta barnets känslomässiga och beteendemässiga utveckling (NOU 1985:18 s. 325).
Svårast att bedöma är om förslaget kan komma i strid med förutsättningen ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle”. Det blir här främst en fråga om hur bestämmelsen kommer att tillämpas av utövande myndigheter och domstolar. Men med den tidigare fastlagda utgångspunkten för bedömningen, dvs. att återföreningen med föräldrarna är vad som är barnets bästa, bedömer jag emellertid att förslaget till ändring i 21 § LVU inte kommer i konflikt med artikel 8 i Europakonventionen. Den utgångspunkten borde också garantera att det föreslagna nya andra stycket i 21 § LVU kommer att tillämpas restriktivt och att principen att tvångsåtgärder inte får vara mer ingripande än vad som är nödvändigt kommer att iakttas.
I sammanhanget bör även beaktas att Europadomstolen i ett avgörande där Norge stått som svarande funnit att bestämmelsen i § 4-21 Barnevernloven – som möjliggör att ett omhändertagande av ett barn kan bestå även om föräldrarna kan ge det tillräcklig omsorg – inte strider mot artikel 8 (Johansen mot Norge 24/95/530/616).
7.6 Unga som lämnar vården vid 18 år eller senare har rätt att få stöd
Unga, som lämnar vården efter att ha varit placerade en längre tid i familjehem har ofta ett svagare nätverk än andra ungdomar. De kan inte alltid återvända till familjehemmet för att få stöd och samla kraft. För en del ungdomar har dessutom samhällets ingripande lett till att de förlorat kontakten med sin ursprungsfamilj. Detta är en avsevärd skillnad mot många andra unga som både har möjlighet att bo kvar i föräldrahemmet långt efter det att de fyllt 18 år och som, när de flyttar, har möjlighet att återvända hem med jämna mellanrum.
Ofta har unga som varit i samhällsvård en bristfällig skolunderbyggnad, vilket gör att de har svårigheter på arbetsmarknaden. Därtill kommer att de kan ha olika psykosociala problem. De står med andra ord både mer ensamma och har ett sämre utgångsläge än andra ung-
SOU 2000:77 Barn och unga i samhällsvård 155
domar. Det paradoxala är således att unga som behöver mest stöd får minst.
Företrädare för socialtjänsten, unga som själva varit i samhällsvård och familjehemsföräldrar har gett utredningen flera exempel på hur ungdomar, som trots att de skulle vilja bo kvar i familjehemmet, tvingas flytta därför att placeringen upphör på 18-årsdagen. Den placerande kommunen har hjälpt den unge till en bostad men har i övrigt hänvisat den unge till att söka socialbidrag där han eller hon bor. Det gäller även om den unge går kvar i gymnasieskolan. Problemet är känt i familjehemsvården sedan länge men har blivit tydligare under de senaste åren i takt med kommunernas allt mer ansträngda ekonomi.
Det finns emellertid också exempel på att den placerande kommunen inte låter placeringen upphöra på 18-årsdagen utan låter den unge bo kvar i familjehemmet åtminstone till dess att han eller hon avslutat sin gymnasieutbildning. Det här visar att unga i vården är utlämnade till olika socialnämnders goda vilja.
Det har därför till utredningen framförts önskemål om att det borde finnas en lagstadgad skyldighet för den placerande kommunen att ge särskild ekonomisk och annan hjälp till ungdomar över 18 år som lämnar vården.
I forskarrapporten Caring for children away from home från Department of Health i Storbritannien, 1998, sägs: Kontrasten mellan vad som satsas på unga i vården och det stöd de får efter att ha lämnat vården är slående. Lokala myndigheter har varit beredda att investera massor av pengar så länge den unge finns i vården men mycket lite efter det att han lämnat den.
I Kanada och USA finns sedan flera år särskilda program för att ge stöd till unga som lämnar vården s.k. Emancipation program. I Storbritannien finns en viss form av sådana program. I Danmark gäller en nyligen antagen bestämmelse som innebär att en ungdom kan få stöd av en personlig rådgivare eller kontaktperson och ges möjlighet att få bo kvar i ett familjehem eller på en institution upp till 22 års ålder. I Norge finns en liknande bestämmelse.
I Sverige finns inga motsvarande bestämmelser för samhällets ansvar när vården upphör annat än vad som allmänt stadgas i socialtjänstlagen.
I 7 kap. föräldrabalken regleras föräldrarnas underhållsskyldighet. I 1 § sägs att föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Men om barnet går i skolan vid denna tidpunkt eller återupptar skolgången innan barnet fyller 19 år är föräldrarna underhållsskyldiga så länge skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller 21 år. Med skolgång menas grundskola, gymnasieskola och annan jämförlig grundutbildning.
156 Barn och unga i samhällsvård SOU 2000:77
Jag anser att det är självklart att samhället skall ha minst samma ansvar som föräldrarna. Samhället har, genom sitt ingripande, haft för avsikt att ge barnet en god uppväxt och därmed goda förutsättningar för att få ett eget självständigt liv. Som tidigare visats har samhället inte alltid levt upp till sitt åtagande trots att barnen vårdats under lång tid. Många unga lämnar därför vården med bristande förutsättningar att klara ett eget liv.
Att ge dessa unga ett särskilt stöd är angeläget främst av humanitära skäl men också av samhällsekonomiska. Samhället har ”investerat” mycket för att förhindra en negativ utveckling hos barnet. Detta åtagande borde fullföljas ända till dess att den unge kan stå på egna ben, dvs. ha egen ekonomi och bostad.
Det är önskvärt att samhällets ansvar för unga som varit i samhällsvård sträcker sig till 21 års ålder om den unge går i grundskola, gymnasieskola eller genomgår annan jämförlig utbildning eller av någon annan anledning inte kan försörja sig själv. Insatsen får inte leda till ett bidragsberoende. Samhället borde därför i god tid innan den unge lämnar familjehemmet ge annat stöd t.ex. i form av kontaktman eller rådgivning så att den unge får hjälp att leva ett självständigt liv. Vidare anser jag att den unge, vid behov, skall kunna bo kvar i sitt familjehem till dess han fyller 21 år. Detta gäller självklart bara om den unge själv önskar ett sådant stöd.
Jag har enligt mina direktiv haft särskild anledning att utreda förhållandena för de barn som under lång tid bott i familjehem. Mitt resonemang rör därför i första hand dem. Det innebär inte att även unga som under en längre tid fått vård på institution också kan behöva stöd och hjälp efter det att placeringen har upphört.
Jag lägger inte något förslag eftersom frågan om utökat samhällsansvar för dessa unga kräver en grundlig genomgång som belyser föräldrarnas underhållsskyldighet, samhällets ansvar, ersättning till familjehemmet, vad som gäller för de barn som placerats enligt LSS m.m. Det kan leda till att en ny bestämmelse om bistånd behöver införas i socialtjänstlagen. Att utreda detta ligger utanför mina direktiv men jag anser att frågan är av sådan vikt att den bör utredas.
SOU 2000:77 157
8 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar
Mitt förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införs en ny 22 § som ger socialnämnden möjlighet att besluta om att ett barn skall placeras i förskola, i förskoleklass eller på fritidshem, även om föräldrarna motsätter sig en sådan insats.
Bestämmelsen skall utgöra ett stöd för barn som på grund av förhållanden i hemmet kan antas komma i en sådan situation som gör ett tvångsomhändertagande nödvändigt.
Insatserna skall vara kostnadsfria för familjen.
Tvång för yngre barn har hittills endast handlat om placeringar. Det bör emellertid – inte minst för barnens skull – finnas utrymme för andra tvångsåtgärder än att enbart skilja barn från hemmet. Om det fanns sådana möjligheter skulle en del separationer från föräldrarna kunna undvikas, vilket är positivt.
Jag föreslår därför att insatser i form av förskoleplats, plats i förskoleklass eller fritidshemsplats skall kunna föreskrivas till stöd för barn som på grund av förhållanden i hemmet behöver en sådan insats.
Förslaget innebär inte något avsteg från synsättet att det så långt möjligt skall göras insatser i familjen genom frivilliga överenskommelser med föräldrarna. Det bästa för barnet är om föräldrar och socialnämnd kan samarbeta om de insatser som barnet behöver.
Syftet med bestämmelsen är att den skall komplettera 12 § socialtjänstlagen om socialtjänstens ansvar för barn. Den skall tillämpas i situationer där det finns grundade farhågor för barnets hälsa och utveckling och när frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.
I mitt uppdrag ingår det att ta ställning till om det krävs lagändringar eller om metodutveckling och kompetensutveckling inom socialtjänsten är tillräcklig för att barnets behov av uppföljningskontakt med socialtjänsten kan tillgodoses i de fall föräldrarna avböjer kontakt.
158 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar SOU 2000:77
Tidigare och gällande rätt
På barnavårdslagens (1960:97) tid fanns det bestämmelser om att barnavårdsnämnden i första hand skulle vidta förebyggande åtgärder, om förhållandena var sådana att förutsättningarna enligt 25 § för ingripande enligt lagen var uppfyllda. Med förebyggande åtgärder avsågs hjälpåtgärder som innefattade råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter om den unges levnadsförhållanden samt övervakning (26–28 §§). Föreskrifterna om den unges levnadsförhållanden kunde meddelas den unge själv, hans föräldrar eller någon annan fostrare. De kunde bl.a. avse att den unge skulle gå i förskola eller behandlas för sjukdom.
I samband med att socialtjänstlagen och LVU (1980:621) infördes sade det föredragande statsrådet att de förebyggande åtgärderna enligt barnavårdslagen borde ersättas av andra stöd- och hjälpåtgärder. Det skulle vara sådana åtgärder som socialnämnden kunde erbjuda den enskilde inom socialtjänsten och dessa åtgärder tjänade sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge (prop. 1979/80:1 s. 501). Någon motsvarighet till bestämmelserna i barnavårdslagen infördes därför inte från början i LVU utan den enda åtgärd som denna lag anvisade var vård utanför hemmet.
För att kunna ge stödinsatser i ett tidigare skede och om möjligt förhindra en så ingripande åtgärd som ett omhändertagande finns det i nu gällande LVU bestämmelser om förebyggande insatser i 22 §, det s.k. mellantvånget. De är avsedda för unga som på grund av sitt beteende kan bli aktuella för vård enligt 3 § LVU om beteendet fortsätter. Bestämmelserna infördes i LVU (1980:621) genom prop. 1984/85:171 och överfördes med endast redaktionella ändringar till den nu gällande lagen.
Socialnämnden kan enligt bestämmelserna besluta att den unge skall ha en kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. Motsvarighet saknas för de barn och ungdomar där förhållandena i hemmiljön kan leda till att vård enligt 2 § LVU blir nödvändig. Detta innebär att föräldrarnas samtycke krävs för att socialnämnden skall kunna hjälpa och stödja ett barn som lever i en otillfredsställande hemmiljö men där förhållandena ännu inte är sådana att det finns grund för vård enligt LVU.
Det s.k. mellantvånget används i liten utsträckning. Företrädare för olika socialnämnder har sagt till utredningen att skälet till detta är att det är svårt att tvinga på unga insatser som de inte vill medverka till.
SOU 2000:77 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar 159
Lagstiftning och praxis i Norge
I norsk lagstiftning finns bestämmelser om att barneverntjenesten skall sätta in hjälpinsatser för barnet och familjen när barnet på grund av förhållanden i hemmet eller av annan anledning särskilt behöver det. Insatserna kan ges i form av bl.a. kontaktperson, plats på förskola och avlastningshjälp i hemmet. Barneverntjenesten kan också sätta ett hem under s.k. tillsyn genom att utnämna en tillsynsperson för barnet.
Om föräldrarna motsätter sig de av barneverntjenesten bedömda nödvändiga hjälpinsatserna kan fylkesnämnden besluta att dessa skall tillsättas dagtid även om föräldrarna inte samtycker. Om förhållandena är sådana att det finns förutsättningar för ett omhändertagande av barnet kan fylkesnämnden dessutom, om det bedöms tillräckligt för att förhindra ett sådant omhändertagande, mot föräldrarnas vilja besluta om tillsyn av hemmet, eventuellt i kombination med andra hjälpinsatser (§§ 4–4 och 4–12 i Barnevernloven).
Som motivering till införandet av nuvarande regler anförde Barneog Familiedepartementet (Ot.prp. nr 44) bl.a. följande. I gällande lag är villkoren för hjälpinsatser desamma som villkoren för omhändertagande. Situationen måste således bedömas som allvarlig. Det kan inte vara rimligt att ställa så stränga villkor för att hjälpinsatser skall kunna ges. Det bör därför finnas en bestämmelse som gör det möjligt att sätta in hjälpinsatser i ett tidigare skede, vilket ger möjlighet att förebygga situationer som annars skulle leda till mer allvarliga insatser. I förarbetena underströks vidare att det är barnets behov som skall avgöra om det behövs hjälpinsatser med stöd av § 4–4. Barnet skall ha särskilt behov av de hjälpinsatser som nämns i bestämmelsen. Förhållandena i hemmet kan således inte självständigt utgöra skäl för sådana insatser.
Genom samtal med representanter för Barne- og Familiedepartementet i Oslo har jag fått veta att det är tämligen sällan som det blir fråga om att påtvinga familjer hjälpinsatser mot deras vilja. Man är emellertid positiv till att möjligheterna finns, då vetskapen härom ofta gör att det går att komma överens med barn och föräldrar om insatser.
8.1 Socialnämnden skall men kan inte alltid hjälpa och stödja barn
Socialnämnden har ett ansvar för att hjälpa barn som behöver särskilt stöd. Det krävs aktiva insatser av socialtjänsten i form av uppsökande verksamhet, kontakter med barn, föräldrar och andra närstående och ett målmedvetet motivationsarbete. Skyldigheten gäller även om föräldrarna motsätter sig samarbete med socialtjänsten. Om föräldrarna inte
160 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar SOU 2000:77
vill samarbeta och förhållandena ännu inte är så allvarliga att det finns skäl för ett ingripande med stöd av LVU finns i dag inte någon framkomlig väg att hjälpa barnet. Barnet måste fortsätta leva i en miljö som inte tillgodoser de särskilda behov som barnet har.
Intervjuer med företrädare för olika socialnämnder visar att det finns en stor osäkerhet om nämndens rätt och skyldighet att följa upp barns förhållanden när en domstol slagit fast att det inte finns grund för vård enligt LVU (se Socialstyrelsens rapport 1995:21). Flera anser sig inte ha rätt att ta en aktiv uppföljningskontakt eller att ingripa på nytt, om den plan som avhandlats vid den muntliga förhandlingen inte fullföljs.
Bristen på möjligheter att ingripa till skydd för barnet blir således särskilt märkbar när socialnämndens ansökan om vård enligt 2 § LVU avslagits av domstolen men det ändå behövs vissa stödåtgärder och föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten. Socialnämnden har då ingen möjlighet att hjälpa barnet utan får förlita sig på att personer i barnets omgivning gör anmälan enligt 71 § socialtjänstlagen. Avsaknaden av möjligheter för socialnämnden att ingripa till stöd för dessa barn gör att vissa barn hinner fara mycket illa innan vård med stöd av LVU kommer till stånd.
Dagmar Lagerberg (1999) har gjort en reflektion om att lagen som ett alternativ till omhändertagande skulle kunna kräva att barnet stod under tätare tillsyn. ”Lagen skulle eventuellt också kunna innefatta någon form av ‘mellantvång’, dvs. möjlighet att föreskriva t.ex. daghemsvistelse, regelbundna kontroller på barnavårdscentral eller kanske någon behandling för barnet. I dag finns inget lagrum som medger detta. Fortlöpande övervakning av barnets hemsituation skulle kunna vara ett alternativ till omhändertagande, men insatsen måste i så fall ha laglig grund och inte kunna ‘sägas upp’ av familjen.”
Det finns önskemål om att kunna ge barn mer stöd och hjälp
De flesta som utredningen har varit i kontakt med har framfört önskemål om att det skall finnas en lagstadgad möjlighet för socialnämnden att mot föräldrarnas vilja ge stöd och hjälp till de framför allt yngre barn som det här är fråga om. Synpunkter som framförts är att det dels skulle vara till skydd för barnet, dels i flera fall förmodligen skulle förhindra att ett omhändertagande slutligen behöver tillgripas. Den allmänna uppfattningen är att det är en brist i LVU att det inte finns något steg mellan de frivilliga insatserna enligt socialtjänstlagen och den
SOU 2000:77 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar 161
starkt ingripande tvångsvården. De åtgärder som socialtjänstlagstiftningen ger utrymme för bedöms således av många som otillräckliga.
Barnpsykiatrikommittén uppmärksammade problemet med socialnämndens uppföljningsansvar när det gäller yngre barn (SOU 1998:31). För att kunna hjälpa barn som riskerar att fara illa föreslog kommittén att ett uppföljningsansvar skulle utredas och att det skulle omfatta någon form av kontrollstationer under barnets uppväxt – med rätt/skyldighet för socialtjänsten att skaffa uppgifter från andra myndigheter. Mitt förslag till insatser mot föräldrarnas vilja ligger i linje med Barnpsykiatrikommitténs tankegångar.
Frivillig vård har de bästa förutsättningarna för att lyckas
Samhället går mot en avreglering av tvångsåtgärder inom vården. Den enskilde skall i möjligaste mån själv få bestämma över sitt liv och sin vardag. I 1 § socialtjänstlagen understryks också att socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet, vilket är mycket viktiga principer och styrande för allt socialt arbete.
Samarbete mellan socialtjänst och individ ger också de bästa förutsättningarna för att lyckas i vårdarbetet. Detta talar mot ett införande av ytterligare tvångsåtgärder.
För att kunna skydda det enskilda barnet behövs det tvångsåtgärder
Det uppstår dock problem när föräldrars rätt att värna sitt privatliv hamnar i ett motsatsförhållande till barnets rätt att betraktas som en egen individ och att utvecklas som en självständig person. Under vissa förhållanden är det därför nödvändigt att tillgripa tvång för att tillgodose barnets behov av skydd och stöd.
Om ett barn behöver hjälp och stöd på grund av allvarliga brister i hemmiljön och föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten finns det, som framgått, i dag i LVU ingen annan möjlighet än att ansöka om ett omhändertagande av barnet.
162 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar SOU 2000:77
Lagstiftning eller metodutveckling?
Frågan om problematiken kan lösas genom metod- och kompetensutveckling inom ramen för nuvarande lagstiftning besvaras nekande av de flesta som utredningen varit i kontakt med. Naturligtvis kan socialtjänsten alltid bli bättre på att bemöta människor som har det svårt men jag anser inte att det genom metodutveckling går att komma till rätta med de problem som finns när det gäller att skydda dessa speciellt utsatta barn. Om en lagändring inte kommer till stånd accepterar samhället att det finns ett antal barn som inte kommer att få det stöd och den hjälp som de behöver och således inte får sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda – oavsett hur mycket arbete och engagemang som läggs ned av socialtjänsten. Min slutsats är därför att det finns behov av att lagstiftningsvägen stärka socialnämndernas möjligheter att ge barn och unga stöd och hjälp när samtycke av föräldrarna saknas.
I mina direktiv nämns behovet av uppföljningskontakt när domstol fattat beslut om att vården enligt LVU skall upphöra. Jag anser inte att socialnämnden skall ha utökade möjligheter till tvångsåtgärder mot familjer efter det att domstol funnit att vården enligt LVU kan upphöra. Genom de åtgärder som jag i övrigt föreslår i betänkandet kommer domstolen att ha ett mycket bättre underlag än tidigare för sitt beslut om vården skall upphöra. Mitt förslag avser därför enbart förebyggande insatser och skall inte kunna användas när ett tidigare beslut om vård enligt LVU upphört om inte några nya omständigheter inträffar som återigen kan aktualisera vård enligt lagen.
8.2 Påtvingade stödinsatser ”på hemmaplan” kan förhindra placeringar
Det är främst i två situationer som avsaknaden av andra möjligheter att hjälpa barnet än genom omhändertagande enligt LVU blir särskilt påtaglig.
• När ett barn har ett tydligt vårdbehov men föräldrarna motsätter sig stöd och hjälp och förhållandena ännu inte är sådana att förutsättningarna för vård enligt LVU är uppfyllda.
• När socialnämnden har ansökt om vård enligt LVU men domstolen har avslagit ansökan och föräldrarna motsätter sig det stöd och den hjälp som barnet ändå har ett tydligt behov av.
SOU 2000:77 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar 163
Inte i något av dessa fall har socialnämnden någon laglig möjlighet att hjälpa barnet även om barnet behöver stöd och hjälp. Detta gagnar varken barnet eller föräldrarna i längden. Risken är i stället att barnets förhållanden försämras och att behovet av hjälp till slut blir akut.
Om socialnämnden får en laglig möjlighet att ge barnet vissa insatser mot föräldrarnas vilja när barnet bor hemma kan nämnden fullgöra sin skyldighet att vid behov ge barnet stöd och hjälp även om domstolen avslagit en ansökan om vård enligt LVU. Om barnet t.ex. får plats i förskola ses det av andra vuxna och får därigenom ett visst skydd. Det torde minska risken för att det åter blir aktuellt att ansöka om att barnet skall omhändertas.
Det är inte rimligt att framför allt yngre barn som far illa på grund av hemförhållanden inte har samma rätt till skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Att bristen på möjliga insatser kan innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar till dess ett omhändertagande enligt LVU blir aktuellt är inte acceptabelt.
Att den möjlighet till tvångsinsatser som finns i Norge inte används i någon större utsträckning bör inte avhålla Sverige från att införa en liknande bestämmelse. Fördelarna med tidiga insatser borde på lång sikt bli så stora att eventuella tvivel om att införa en sådan bestämmelse inte bör hindra att förslaget genomförs.
Att tydliggöra ett tvång som ändå förekommer
Det har från många håll påtalats att föräldrar och barn tvingas gå med på att socialnämnden beslutar om olika hjälpinsatser under hot om att barnet annars kan placeras utanför hemmet med stöd av LVU. Det är således fråga om ett ”samtycke under galgen”. Att i lagtexten föra in en möjlighet för socialnämnden att ge stöd till de barn som riskerar att fara illa är därför också ett sätt att tydliggöra och legitimera ett tvång som ändå förekommer. Det uppfyller kraven på rättssäkerhet för barn och föräldrar.
Det s.k. mellantvånget för beteendefallen bör användas mer
Det s.k. mellantvånget används, som tidigare konstaterats, inte i någon större omfattning. Mellantvånget infördes för att socialnämnderna skulle kunna sätta in åtgärder till stöd för unga i ett tidigare skede, innan ett omhändertagande av den unge blev aktuellt. Motiven till att införa mellantvånget har stor tyngd och jag beklagar att socialnämn-
164 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar SOU 2000:77
derna inte i större utsträckning har använt sig av denna möjlighet som skulle kunna förhindra att unga måste placeras utanför sina hem. Jag förespråkar därför att mellantvånget används mer i framtiden. Socialnämnderna bör utveckla metoder för att mellantvånget skall bli ett verksamt alternativ till placering.
Insatserna skall specificeras i lagtexten och vara kostnadsfria
Jag har övervägt möjligheten att låta socialnämnden fritt få välja de insatser som kan bli aktuella i varje enskilt fall i stället för att i lagtexten föreskriva vissa specificerade insatser. Att föra in ytterligare tvångsintrument i lagstiftningen ställer emellertid krav på förutsägbarhet för barnet och föräldrarna. Vidare kan endast sådana insatser som genom beprövad erfarenhet har visat sig ha positiva effekter komma i fråga när det är fråga om tvång.
Barnomsorgens fokusering på barnens behov, inriktningen på pedagogiskt arbete och utvecklingsstöd till barnen är av stor betydelse för utvecklingen hos barn från resurssvaga familjer. Dessa barn kommer emellertid sällan till barnomsorgen, vilket bl.a. beror på att familjerna har mycket svårt att leva med de krav som ställs där och med den struktur som finns. I boken Utveckling för att överleva understryker Viveka Sundelin Wahlsten att det är mycket betydelsefullt för barn i psykosocialt belastade familjer att ha kontinuitet och struktur för att över huvud taget kunna få ordning på tillvaron och utvecklas. Barnomsorgen skulle här kunna kompensera de brister som finns i hemmen.
Då det är klarlagt att plats i förskola, i förskoleklass och på fritidshem är sådana insatser som i allmänhet gagnar barn har jag begränsat mitt förslag om insatser mot en vårdnadshavares vilja till att omfatta dessa tre.
De föreslagna insatserna gör att socialnämnden får en laglig möjlighet att hjälpa det barn som det finns en befogad oro för. Barnet ses av andra vuxna som dessutom har en skyldighet att anmäla missförhållanden enligt 71 § socialtjänstlagen.
Det är självklart att en insats som föreskrivs mot föräldrarnas vilja skall vara kostnadsfri för familjen. Det kan inte komma i fråga att tvångsvis ålägga t.ex. förskolevistelse och sedan ta betalt för denna. Som en följd av mitt förslag skall det därför föreskrivas i 34 § socialtjänstlagen att insatser enligt 22 § LVU inte medför några kostnader för den enskilde.
SOU 2000:77 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar 165
8.3 När skall de nya tvångsåtgärderna kunna användas?
Med den nya bestämmelsen åsyftas situationer då det ännu inte finns någon påtaglig risk för barnets hälsa och utveckling på grund av sådana förhållanden i hemmet som räknas upp i 2 § LVU men omständigheterna är sådana att starka skäl talar för att barnet kommer att behöva beredas tvångsvård om inga insatser sätts in. Föräldrarna har visat att de inte vill medverka till att frivilliga stödåtgärder sätts in eller att motivationen för sådan medverkan är klart otillräcklig.
Bedömningen av om förhållandena är sådana att det är nödvändigt att ålägga insatser utan samtycke skall utgå från barnets behov av stöd och hjälp.
Socialnämnden skall besluta om insatserna
Jag föreslår att socialnämnden skall kunna fatta beslut om de nya insatserna i likhet med vad som gäller för det s.k. mellantvånget i beteendefallen.
Innan socialnämnden fattar beslut om särskild insats bör den noga utreda och dokumentera vilka särskilda behov barnet har och på vilket sätt insatsen kan tillgodose barnets behov. Vidare skall det vara klarlagt att insatsen inte kan ges genom överenskommelse med vårdnadshavaren. Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals skall naturligtvis alltid beaktas.
Socialnämndens beslut skall kunna överklagas till länsrätten. Ett överklagande kan – liksom vid prövning av överklagande av beslut om tvångsinsatser i beteendefallen – normalt avgöras utan muntlig förhandling i länsrätten och det finns inte någon rätt till offentligt biträde, jfr 35 och 39 §§ LVU och 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ett beslut om förebyggande insatser gäller omedelbart enligt 40 § första stycket LVU.
Insatsen skall prövas var sjätte månad och upphöra när den inte längre behövs
Beslutet om tvångsinsats skall – i likhet med vad som gäller för det s.k. mellantvånget i beteendefallen – prövas av socialnämnden en gång var sjätte månad. Bestämmelserna om prövning i förslaget till 13 a § lik-
166 Yngre barn skall ha samma rätt till skydd som ungdomar SOU 2000:77
som bestämmelserna om uppföljning i förslaget till 13 § i tillämpliga delar skall därför gälla även för ett beslut om insats utan samtycke.
När insatsen inte längre behövs skall den upphöra. Bestämmelsen om upphörande av vård enligt 21 § första stycket skall därför också gälla för ett beslut om insatser.
Frågan om insatsen skall upphöra skall prövas första gången inom sex månader från dagen för socialnämndens beslut om insats. Detta skall gälla oavsett om domstol förordnat att ett beslut om insatser inte skall gälla tills vidare (inhibition).
Socialnämndens beslut i fråga om fortsatt insats skall kunna överklagas i vanlig ordning.
Någon åldersgräns för hur länge insatserna får fortgå (jfr förslaget till 21 a § första stycket) är inte aktuell eftersom det är fråga om sådana insatser som endast kan ges under en begränsad tid av barnets uppväxt.
Enligt 23 § LVU upphör ett beslut enligt 22 § att gälla om det fattas beslut om ett omedelbart omhändertagande eller en ansökan om vård enligt lagen bifalls. Föreskriften i 23 § bör omfatta ett beslut om insatser enligt förslaget till 22 § samt oförändrat gälla för ett beslut om insatser enligt det s.k. mellantvånget enligt förslaget till 22 a §.
SOU 2000:77 167
9 Socialtjänsten skall ha rätt att tala med barn även om föräldrarna motsätter sig det
Mitt förslag: 50 a § socialtjänstlagen (1980:620) kompletteras med en bestämmelse som uttryckligen ger socialnämnden en rätt att tala med barnet även om vårdnadshavaren motsätter sig det.
Jag har i uppdrag att analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet.
Jag har vid min analys funnit att det under vissa förutsättningar redan i dag är möjligt att tala med barnet mot vårdnadshavarens vilja. Men fördelarna med en bestämmelse som uttryckligen ger socialnämnden sådan rätt och som vidgar möjligheterna att tala med barnet motiverar att en sådan införs.
Viss rätt att tala med barn mot vårdnadshavarens vilja
Vårdnadshavaren har enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person. Vårdnadshavarens bestämmanderätt är dock inte oinskränkt . Barnet har otvivelaktigt rätt att självt bestämma i åtskilliga personliga frågor (se bl.a. Walin 1996). I vissa fall följer detta av uttryckliga bestämmelser, t.ex. 6 kap. 12 § föräldrabalken. I vissa fall anses barnet självt kunna agera om det har tillräcklig mognad och tillräckligt omdöme utan att det finns några regler om det. Man brukar säga att underåriga har en relativ beslutskompetens (Rynning 1994). Barnets rätt att självt bestämma ökar successivt allteftersom barnet blir äldre och mognare.
Det är alltså barnets ålder, mognad och utveckling i kombination med vad det handlar om, t.ex. betydelsen av det beslut som skall fattas
168 Socialtjänsten har rätt att tala med barn … SOU 2000:77
och den aktuella frågans svårhetsgrad, som avgör om barnet självt kan bestämma eller inte.
1
Av allmänna rättsgrundsatser torde således följa att barnet, om han eller hon i stort sett förstår vad saken gäller och kan ta ställning till frågan, själv avgör om han eller hon vill tala med socialnämnden eller inte. Barnets medgivande är då både en nödvändig och tillräcklig förutsättning för att samtala med barnet. Samtal med barnet får således föras utan att vårdnadshavarens samtycke hämtas in och även mot vårdnadshavarens vilja.
En situation som vållar problem är när barnets ålder, mognad och utveckling gör att barnet enligt reglerna i föräldrabalken skall företrädas av någon annan, enligt huvudregeln vårdnadshavaren. En annan situation är när barnet i vart fall inte självt får bestämma, samtidigt som vårdnadshavaren motsätter sig samtalet. Har barnet och vårdnadshavaren motstridiga intressen kan en god man förordnas för barnet enligt 11 kap. 2 § tredje stycket föräldrabalken. Den gode mannen kan sedan samtycka till samtalet.
Det behövs en tydlig lagbestämmelse i socialtjänstlagen
Socialförvaltningen torde alltså redan i dag ha rätt att tala med barnet utan lov från vårdnadshavaren och till och med mot vårdnadshavarens vilja om barnet är beslutskompetent. Om barnet har nått en sådan mognad att barnets vilja är avgörande borde alltså frågan om kontakt med barnet kunna lösas oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Barnets medgivande är en tillräcklig förutsättning för att samtal skall få äga rum.
Trots detta kan det behövas en uttrycklig bestämmelse. Genom en sådan skulle man komma till rätta med den osäkerhet som råder hos socialnämnderna. En uttrycklig bestämmelse skulle också utgöra ett stöd för socialnämnder som vill samtala med barnet men som möter motstånd från vårdnadshavaren. Den kan också utgöra ett stöd för barnet.
1
Walin a.a., Rynning a.a. Ang. samtal med barn utan vårdnadshavarens
samtycke se JO:s beslut den 25 mars 1997 dnr 634-1996 och JO 1999/00 s. 243. Ang. samtycke från vårdnadshavaren vid polisförhör och läkarundersökning, se JO 1995/96:89, särskilt s. 97 och 100. Ang. motsvarande fråga när det gäller sekretess se prop. 1988/89:67 s. 38 f. och JO 1998/99:464, särskilt s. 470. Se även JO 1971 s. 74 och JO 1975/76 s. 332. Ang. bistånd mot vårdnadshavarens vilja se JO 1996/97:252. Ang. relativ beslutskompetens se även NJA 1994 s. 108.
SOU 2000:77 Socialtjänsten har rätt att tala med barn… 169
Är det fråga om ett litet barn krävs det i dag att vårdnadshavaren (eller en god man) samtycker till samtalet. Möjligheten att förordna god man för barnet används inte i praktiken och jag bedömer heller inte att en ökad användning av den möjligheten är tillräcklig eller lämplig för att komma till rätta med de problem som diskuteras här. Här skulle en bestämmelse om att socialförvaltningen har rätt att tala med barnet trots att vårdnadshavaren är emot det fylla en funktion rättsligt sett; barnet skulle kunna höras trots att vårdnadshavaren motsätter sig det. Frågan är emellertid om en uttrycklig bestämmelse som ger socialförvaltningen rätt att tala med barnet i dessa fall är lämplig och om den skulle fylla någon praktisk funktion.
Är barnet litet är socialförvaltningen ofta beroende av att vårdnadshavaren samarbetar. I de fall där vårdnadshavaren inte samarbetar och samtal med barnet genomförs mot vårdnadshavarens vilja riskerar barnet att försättas i en mycket svår situation. En bestämmelse kan dock ha en pedagogisk verkan och utgöra ett stöd för socialnämnder som möter motstånd från vårdnadshavarens sida. Genom bestämmelsen skulle barnets rätt att komma till tals kunna garanteras även i de fall där vårdnadshavaren motsätter sig att barnet talar med socialnämnden.
9.1 I barnets intresse bör det införas en uttrycklig bestämmelse
En bestämmelse i lag skulle innebära en inskränkning i vårdnadshavarens bestämmanderätt över de mindre barnen. Inskränkningen är emellertid inte sådan att den enligt min mening bör hindra en reform. Inskränkningens enda syfte är att skydda och stödja barnet. Jag anser att det då – utifrån barnets intresse – är rimligt att vårdnadshavarens beslutanderätt inskränks.
I detta sammanhang bör även uppmärksammas lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn som trädde i kraft den 1 januari 2000. Enligt den lagen får vårdnadshavarens rätt att företräda barnet stå tillbaka till förmån för tillvaratagandet av barnets rätt när vårdnadshavaren eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet.
170 Socialtjänsten har rätt att tala med barn … SOU 2000:77
Utformningen och placeringen av en lagbestämmelse
Utgångspunkterna för en bestämmelse bör vara att
• Ett barn aldrig får pressas på synpunkter – barnet skall inte vara skyldigt att tala med socialnämnden.
• Socialnämnden bör inte tala med barnet om det är olämpligt, t.ex. om barnet är särskilt känsligt eller pressas av vårdnadshavaren.
• Bestämmelsen får inte bara säga att barnet har rätt att tala med socialnämnden. En sådan bestämmelse skulle lägga bördan att ta initiativ till samtalet på barnet. Bestämmelsen bör i stället utformas så att den utgår från socialnämndens behov av att tala med barnet. Dessutom bör den ge socialnämnden stöd för att få tala med barnet i de fall där barnet självt vänder sig till nämnden.
Jag anser att lagbestämmelsen som skall gälla utredningar bäst skulle fylla sitt syfte om den togs in i 50 a § socialtjänstlagen. Den bestämmelsen har redan inslag av tvångskaraktär.
SOU 2000:77 171
10 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp från psykiatrin
Min bedömning: Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) skall inte utvidgas till att omfatta unga med psykiska problem. Inte heller skall reglerna för att omhänderta en person enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) utvidgas.
I utredningens direktiv har frågan om hur gränserna skall bestämmas för när vård skall beredas den unge med stöd av LVU eller LPT tagits upp. Direktiven hänvisar till Barnpsykiatrikommittén som i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) pekat på att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon form.
Psykiska problem hos den unge utgör i sig inte grund för ett ingripande med stöd av LVU. Om den unge inte uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt LPT, kan inte heller denna lag tillämpas.
1
Problemet verkar enligt Barnpsykiatrikommittén främst gälla tonårsflickor som på grund av sina psykiska problem är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i ätstörningar och självmordsförsök. Men det gäller även ungdomar med psykiska och sociala problem som befinner sig i ett gränsland mellan LVU och LPT.
Frågan har därför väckts om lagstiftningen behöver ändras för att ge ungdomarna behövlig vård.
Det råder stor enighet bland företrädare för såväl socialtjänst som barn- och ungdomspsykiatri och brukarorganisationer att LVU inte skall utvidgas till att omfatta även ungdomar med psykiska problem. De skulle kräva en helt annan kompetens och organisation än vad som i
1
Beslut om att ansöka om vård enligt LVU fattas av socialnämnden medan beslut om att ansöka om vård enligt LPT fattas av läkare. I båda fallen skall ansökan ges in till länsrätten som fattar beslut om vård skall ges.
172 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp…SOU 2000:77
dag finns inom socialtjänsten. Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp hos den instans som har kompetens att behandla dem, nämligen psykiatrin.
Anorexia hos unga flickor är ett allvarligt tillstånd och ansvaret för att flickorna får adekvat behandling ligger på hälso- och sjukvården. När det gäller dessa flickor måste barn- och ungdomspsykiatrin och den somatiska vården utveckla sin kunskap och sitt samarbete.
För att bättre hjälpa ungdomar som har både sociala och psykiska problem som ibland yttrar sig i ett starkt utagerande måste barn- och ungdomspsykiatrin utveckla både sin kompetens och sitt samarbete med socialtjänsten. Detta har företrädare för såväl socialtjänsten som barn- och ungdomspsykiatrin uttalat. Det är också väl dokumenterat av Barnpsykiatrikommittén.
LPT som har strängare villkor för att omhänderta en person med tvång än tidigare lagstiftning, lagen (1966:293) om sluten psykiatrisk vård, har inneburit att arbetet med psykiskt störda patienter utvecklats betydligt. Även det faktum att LPT är krångligare att tillämpa har bidragit till att antalet personer som tvångsomhändertas har sjunkit drastiskt.
Jag anser att denna utveckling är positiv eftersom tvång endast skall användas i undantagsfall.
LPT, som saknar specialbestämmelser för unga, är uppbyggd så att den skall tillämpas under kort tid vilket är positivt. Lagen skall, enligt min mening, inte förändras så att den kan tillämpas under lång tid. Enligt tidigare lagstiftning var det möjligt vilket, enligt företrädare för barn- och ungdomspsykiatrin, ledde till att unga människor kunde sitta inlåsta under långa tider utan att få någon egentlig behandling. Det var enligt dessa företrädare ”bekvämt” för samhället men inte bra för patienterna.
Fr.o.m. den 1 juli 2000 har det införts vissa ändringar i LPT (prop. 1999/2000:44). Bland annat har möjligheterna för patienten att få en stödperson som kan ge personligt stöd ökats. En ny 2 a § har införts som föreskriver att tvångsåtgärder vid vård enligt lagen endast får användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden, att mindre ingripande åtgärder skall användas om dessa är tillräckliga samt att tvång skall utövas så skonsamt som möjligt och med största möjliga hänsynstagande till patienten.
Propositionen citerar både patienter och deras anhöriga. Patienter uttrycker bl.a. följande: Beslut om tvångsvård fattas ofta utan att den enskilde patienten först blir tillfrågad om han går med på frivillig vård. Själva intagningsförfarandet upplevs som en grov kränkning av den personliga integriteten som i sig kan förvärra sjukdomstillståndet. Klimatet mellan patienter och personal är stundtals mycket hårt.
SOU 2000:77 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp… 173
Anhöriga uttrycker att de är kritiska till vårdens innehåll och anför att den vård som bedrivs för psykiskt sjuka är dålig på de flesta platser i Sverige. Vården består enbart av medicinering och ibland deltagande i arbetsterapi. Någon samtalsterapi förekommer som regel inte. Ibland framstår vistelsen som förvaring utan vårdinnehåll.
Min slutsats är att varken LVU eller LPT skall ändras. De problem som redovisats för LVU-utredningen handlar dels om kvalitativa brister i den psykiatriska vården dels om att samarbetet mellan socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin måste utvecklas. Detta kan inte lösas genom att utvidga tvånget mot unga människor.
10.1 Unga som har psykiska problem behöver vuxna som kan samverka, inte ett utvidgat tvång
Olika undersökningar visar att det finns en stor grupp ungdomar i samhällsvård som har psykiska problem förutom de problem som aktualiserat vården, (Sarnecki 1996, Forsling 1987, Stenström och Söderholm Carpelan 1996 m.fl.). Enligt uppgift från Statens institutionsstyrelse har ca 40 procent av de ungdomar som vårdas på särskilda ungdomshem psykiska problem. En mindre grupp av dem har allvarliga psykiska problem.
Många av dessa ungdomar får inte den hjälp de behöver. Barnpsykiatrikommittén tar upp detta som ett allvarligt problem och har utförligt visat att en bärande orsak är bristande samarbete mellan socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin. Det har också jag kunnat konstatera. Problemet är inte nytt, tvärtom är det känt sedan länge och dokumenterat i olika undersökningar t.ex. i Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten (SOU 1985:14) och i Psykiatriutredningens enkätundersökning (SOU 1992:3).
Företrädare för socialtjänsten anser att barn- och ungdomspsykiatrin inte alltid vill ägna sig åt de barn och unga som är aktuella inom socialtjänsten. Att det förhåller sig så har också visats i olika undersökningar (Andersson 1993 och Vinnerljung 1989, 1990). Då återstår bara socialtjänsten som har det yttersta ansvaret.
Som exempel kan nämnas att socialtjänsten placerar ungdomar på institutioner som ofta inte har kompetens att möta ungdomarnas psykiatriska behov. Skälet är att tillgången på behandlingsinstitutioner med psykiatrisk kompetens är liten. Om ungdomarna sedan akut kommer till en barnpsykiatrisk klinik skickas de inte sällan tillbaka till institutionen om de uppträder aggressivt och störande eftersom man
174 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp…SOU 2000:77
inte anser sig ha möjlighet att behålla dem på en allmän vårdavdelning. Institutionerna måste då på egen hand försöka hjälpa ungdomarna.
Det här gäller inte minst unga som vårdas på särskilda ungdomshem. Men även unga som vårdas i hem för vård eller boende och i familjehem. Det rör sig om en mycket utsatt grupp ungdomar med en sammansatt problematik i stort behov av insatser från både socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri.
I dag finns behandlingsstrategier som bygger på inlärningspykologi och som visat goda resultat när det gäller utagerande barn och unga. Barn- och ungdomspsykiatrin skulle i mycket större utsträckning kunna använda sig av dessa metoder som bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet. Arbetet skulle därmed kunna kvalitetssäkras. Socialstyrelsen har här, som tillsynsmyndighet, en uppgift att ställa krav på barn- och ungdomspsykiatrin.
Barnpsykiatrikommittén skriver i sitt betänkande: ”Barn- och ungdomspsykiatrin är en specialistresurs. I enlighet med detta anser vi att barn- och ungdomspsykiatrin bör koncentrera sina resurser till de mest behövande barnen och familjerna. Eftersom man i dag har ett mycket stort söktryck krävs tydligare prioriteringar. Vi anser att barn och ungdomar med tidig risk för störning samt ungdomar i inledningsfasen till utveckling av psykisk sjukdom skall ges särskild prioritet”.
Jag instämmer i detta och anser att barn- och ungdomspsykiatrin måste ta sitt ansvar för ungdomar med psykiska problem även om de är utagerande och aggressiva. Man skall inte kunna avhända sig ansvaret och hänvisa till brist på resurser och metoder som man ibland gör. Det här är barn- och ungdomspsykiatrins patienter. De som är sjukast skall först få behandling.
Eftersom den främsta orsaken till att unga med psykiska problem inte får den hjälp de behöver är ett bristande samarbete mellan barnoch ungdomspsykiatrin och socialtjänsten är det detta problem som i första hand skall lösas. Och det kan inte, vilket tidigare konstaterats, åstadkommas genom att ändra lagstiftningen.
2
2
Om en ungdom, som är omhändertagen enligt LVU, behöver bli omhän-
dertagen för vård enligt LPT så finns inga lagliga hinder. LVU upphör inte bara för att LPT tillämpas. T.ex. kan korttidsvård för psykos ges enligt LPT samtidigt som barnet är omhändertaget enligt LVU. Bedömer man däremot att den unges hela vårdbehov kan tillgodoses inom ramen för LPT bör LVU upphöra.
SOU 2000:77 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp… 175
10.2 Förslag och åtgärder som kan förbättra samverkan mellan barn- och ungdomspsykiatrin och socialtjänsten
Förslag som framförts till utredningen är att behandlingsinstitutioner skulle kunna byggas upp där socialtjänsten och barnpsykiatrin har gemensamt ansvar för arbetet och kostnaderna. De särskilda ungdomshemmen har lokaler för utagerande ungdomar vilket barnpsykiatrin inte har. Ett annat förslag som framförts är att barn- och ungdomspsykiatrin skulle kunna ställa resurser till förfogande på dessa hem, dvs. personal skulle komma till de särskilda ungdomshemmen i stället för att ungdomarna kommer in till den barnpsykiatriska kliniken.
Initiativ har tagits i Stockholms län för att förbättra situationen för utagerande ungdomar med psykisk/psykiatrisk problematik. Stockholms läns landstings hälso- och sjukvårdsnämnd, fattade i november 1999 beslut om att inom den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten prioritera de barn och unga som har störst behov bland dem utagerande ungdomar med psykisk/psykiatrisk problematik. Av beslutet framgår att det är nödvändigt att utveckla samverkan med socialtjänsten för att bättre kunna tillgodose ungdomarnas behov av stöd.
Utredningen Landstingens och kommunernas möjligheter att samverka kring vård och omsorg, Samverkansutredningen (Dir. 1999:42), som skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 november 2000 har i uppdrag att se över möjligheterna att förbättra samverkan mellan olika huvudmän för vård och omsorg. I direktiven hänvisas till att Barnpsykiatrikommittén pekat på behovet av samverkan mellan kommuner och landsting när det gäller barn och ungdomar med psykiska problem. Samverkansutredningen skall lämna förslag till lösningar som förbättrar förutsättningarna för samverkan mellan huvudmännen.
Barnpsykiatrikommittén har lagt ett förslag om behandlingsråd i syfte att tvinga barn- och ungdomspsykiatrin att samarbeta med socialtjänsten på ett bättre sätt. Regeringen framhåller i Nationell handlingsplan för hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) att inrättandet av behandlingsråd inte löser problemet. Arbetet bör i stället inriktas mot att stimulera metodutveckling. Mot denna bakgrund har regeringen och huvudmännen i ett avtal om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen enats om att landstingen skall utveckla vårdinnehållet i arbetet med utagerande ungdomar med missbruks- och psykiska problem.
Regeringen anser, i likhet med Barnpsykiatrikommittén, att barn och ungdomar som visar tecken på psykiska problem tidigt skall erbjudas adekvat stöd. Vårdbehoven hos ungdomar i åldersgruppen 16–25 skall
176 Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp…SOU 2000:77
tillgodoses genom samordnade insatser mellan barn- och ungdomspsykiatrin och vuxenpsykiatrin. Vårdinnehållet skall utvecklas för ungdomar med psykiska problem och samtidigt missbruk.
Regeringen har i avtalet om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen för åren 2002–2004 avsatt 8 miljarder kronor, som fördelas med 70 procent till landstingen och 30 procent till kommunerna. Avtalet innebär framför allt en satsning på hälso- och sjukvården där psykiatrin särskilt skall uppmärksammas.
Min förhoppning är att de extra resurser som ställts till förfogande, de åtgärder som redan vidtagits, de förslag som lagts och kommer att läggas bidrar till att ungdomar i gränslandet mellan socialtjänst och psykiatri kommer att få sina behov bättre tillgodosedda i framtiden utan att samhällets tvång mot dem ökar.
SOU 2000:77 177
11 Anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen måste uppmärksammas
Innebörden av artikel 19 i barnkonventionen är att ett barn skall skyddas mot alla former av missförhållanden, vanvård, skada och våld under den tid det står under föräldrars eller annans vård. När sådana situationer uppstår, får principen om familjens privatliv ge vika för en intervention av staten i syfte att tillförsäkra barnet den bästa miljön för en harmonisk utveckling. Uttrycket ”för att skydda barnet” är centralt. Artikeln innehåller en lista på åtgärder som staten är skyldig att vidta och är till sin utformning såväl förebyggande som ingripande.
En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att se till att barn och ungdomar, som befinner sig i en utsatt situation, får den vård och det skydd som de behöver. För att kunna fylla denna funktion är socialnämnden beroende av att andra myndigheter och befattningshavare som kommer i kontakt med den unge och hans familj lämnar uppgifter om den unges situation och hans behov av hjälp. För vissa yrkesgrupper som i sin verksamhet får reda på att ett barn far illa finns det därför sedan lång tid tillbaka en lagstadgad anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 § socialtjänstlagen (bestämmelser om anmälningsplikt fanns dessutom redan i 1924 och 1960 års barnavårdslagar).
Från flera håll har det påpekats att anmälningsskyldigheten inte tillämpas på det sätt som den är avsedd och att det därför kan gå lång tid innan socialnämnden får reda på att ett barn far illa. Ny forskning visar också att anmälningsskyldigheten inte följs (Sundell & Colbiörnsen 1999). Problematiken är inte ny utan har uppmärksammats och diskuterats tidigare (Sundell m.fl. 1992, Sundell och Flodin 1994, Sundell & Colbiörnsen 1996, Lagerberg 1998, prop. 1996/97:124 s. 107, SOU 1997:116 s. 413 f., SOU 1998:31 s. 112 och s. 141).
En av orsakerna till att anmälningsskyldigheten inte följs uppges vara att det saknas kännedom om att en sådan skyldighet föreligger samt vad denna innebär.
En av socialnämndens uppgifter är att informera om anmälningsskyldigheten. Företrädare för olika socialnämnder har framfört att det
178 Anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen måste uppmärksammas SOU 2000:77
är svårt att nå ut med information till alla olika grupper som omfattas av anmälningsskyldigheten. Friskolorna uppges vara särskilt svåra att nå och de blir dessutom fler hela tiden. Det kan på goda grunder antas att okunskapen delvis beror på att anmälningsskyldigheten endast regleras i socialtjänstlagen och inte i de lagar som styr respektive yrkesgrupps arbetsuppgifter. I detta sammanhang bör även uppmärksammas Justitieombudsmannens uttalande att den anmälningsplikt som åvilar olika kategorier offentliga tjänstemän enligt 71 § socialtjänstlagen är absolut och således inte får bli föremål för överväganden av tjänstemännen själva (JO beslut dnr 4506-1993).
Socialstyrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen har den 1 december 1998 i enlighet med ett regeringsuppdrag lämnat en rapport till regeringen om förhållandena för barn vars föräldrar är intagna i häkte eller anstalt inom kriminalvården. I uppdraget har ingått bl.a. att överväga vilka möjligheter det finns att säkerställa att myndigheterna får kännedom om barnens existens.
I rapporten konstateras att det finns exempel på bristande kunskap om skyldigheten i 71 § socialtjänstlagen och det påpekas att det vore värdefullt om polis och åklagare gjordes uppmärksamma på den. I detta sammanhang kan även anmärkas att polisens skyldighet att samråda med socialtjänsten enligt 3 § polislagen (1984:387) inte specifikt avser barn utan alla människor som behöver hjälp.
Rapporten presenterar en rad förslag på hur barn som har föräldrar inom kriminalvården kan uppmärksammas bättre. Bland annat föreslås att
• Även kriminalvården skall omfattas av anmälningsskyldigheten i 71 § socialtjänstlagen och att denna skyldighet skall finnas inskriven i Kriminalvårdsstyrelsens häktes- och anstaltsföreskrifter.
• Rikspolisstyrelsen skall utarbeta en skrift, som redovisar bra metoder och rutiner för att ta hänsyn till barns behov när föräldrar grips och frihetsberövas.
• Polishögskolan i både grundutbildningen och den reguljära vidareutbildningen skall föra in moment som behandlar barns situation och reaktioner när föräldrar grips, lämpliga tillvägagångssätt och skyldigheten att anmäla till socialtjänsten i dessa situationer.
• Rikspolisstyrelsen skall utforma arrestantbladet så att det innehåller uppgifter om den gripne har underåriga barn och om socialtjänsten har underrättats om att barnen kan behöva stöd och skydd.
Vidare föreslås att frivården skall informera socialtjänsten när en ensam vårdnadshavare blir beviljad att avtjäna fängelsestraff genom
SOU 2000:77 Anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen måste uppmärksammas 179
intensivövervakning (fotboja) så att en beredskap finns för barns vistelse i händelse av avbrott.
Med anledning av att Kommittén mot barnmisshandel (S 1998:07) har i uppdrag att se över anmälningsskyldigheten i 71 § socialtjänstlagen, nöjer jag mig i detta betänkande med att göra följande påpekanden.
Jag anser att det är angeläget att alla de myndigheter och institutioner som har en anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen är medvetna om skyldigheten och hur den skall tillämpas. Jag anser därför att lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, skollagen (1985:1100) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bör kompletteras med en hänvisning till 71 § socialtjänstlagen. Jag stöder också de förslag som lagts fram i rapporten om kriminalvården för att bättre uppmärksamma de barn vars föräldrar blir föremål för ingripanden av polis och kriminalvård.
SOU 2000:77 181
12 Barn och unga med utländsk bakgrund har rätt till ett kompetent bemötande
Det mångkulturella Sverige – en stor utmaning inte bara för socialtjänsten
På knappt 40 år har Sverige gått från att vara ett kulturellt och etniskt relativt homogent land till att bli ett mångkulturellt och etniskt sammansatt land med de möjligheter och påfrestningar som följer av en sådan utveckling. Under de sju första åren under 1990-talet har antalet utomeuropéer i befolkningen ökat med 40 procent. Detta framgår av kommittén Välfärdsboksluts delbetänkande Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3).
Det finns enligt kommittén indikationer på att såväl den ekonomiska som etniska beoendesegregationen har fördjupats i Sverige under 1990talet. Av det följer att låginkomsttagarna har blivit alltmer geografiskt koncentrerade. Det gäller framför allt i Malmö och Göteborg. Denna boendesegregation finns inte bara i storstäderna men i dessa är risken större att den leder till skillnader i tillgänglighet till olika former av service. Där finns också utrymme för att barn från skilda etniska och sociala miljöer sorteras till olika skolor. I en analys av 16 medelstora kommuner framkommer det att personer som invandrat från Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon och Turkiet bor mer åtskilda än vad utrikesfödda generellt sett gör.
Det är enligt kommittén svårt att dra några säkra slutsatser om hur individer och hushåll mer konkret påverkas av att bo i segregerade miljöer. Den svenska forskningen är begränsad och har inte kommit fram till några entydiga resultat. T.ex. vet man inte om inflyttning eller kvarboende i etniskt segregerade bostadsområden innebär försämrade livschanser i ett längre tidsperspektiv.
182 Barn och unga med utländsk bakgrund … SOU 2000:77
Det behövs både generella och riktade insatser
Att vårt land på kort tid gått från ett relativt homogent land till ett mångkulturellt är en stor utmaning för hela samhället – inte bara för socialtjänsten. Enligt min mening är en fortsatt satsning på den generella välfärdspolitiken den bästa garantin för att ge barn möjlighet till goda uppväxtvillkor. I dag sjunker arbetslösheten för många grupper i samhället och särskilt för utrikesfödda om än från en, för den senare gruppen, mycket hög nivå. Min förhoppning är att det leder till att familjer med utländsk bakgrund både får bättre inkomster och att integrationen generellt sett ökar.
Men de generella insatserna räcker inte. Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31) visar att barn med invandrarbakgrund har en högre konsumtion av kroppssjukvård än genomsnittet. Enligt kommittén finns också en relativt sett hög förekomst av psykosociala problem bland barn och ungdomar med invandrarbakgrund vilket enligt kommittén kan förmodas hänga samman med den påfrestning som det innebär att växa upp med dubbla normsystem och därmed sammanhängande vacklande vuxenstöd. Därtill kommer det handikapp som bristande språkkunskaper innebär. Därför behövs också riktade insatser.
Jag anser att hälsofrågorna för barnen och ungdomarna i dessa områden bör uppmärksammas mer. Jag välkomnar de satsningar som redan görs för barn, t.ex. att alla barn fr.o.m. tre t.o.m. fem års ålder erbjuds kostnadsfri deltidsförskola. Jag välkomnar också de särskilda satsningar som görs för att skolbarn skall få en intensifierad språkundervisning samt andra satsningar t.ex. på sommarlovsverksamhet.
Ungdomar med utländsk bakgrund är kraftigt överrepresenterade inom socialtjänsten
Under det senaste decenniet har andelen ungdomar med utländsk bakgrund, särskilt utrikes födda, som får insatser genom socialtjänsten ökat. De är, vilket tidigare framgått, klart överrepresenterade bland dem som är placerade enligt såväl socialtjänstlagen som LVU. Hittills har inte yngre barn varit överrepresenterade om man bortser från barn till finska föräldrar. Det finns emellertid indikationer som tyder på att antalet yngre barn med utomeuropeisk bakgrund ökar i samhällsvården.
Även om unga med utländsk bakgrund är överrepresenterade i vården är de ändå få i absoluta tal. De allra flesta unga med utländsk bakgrund klarar sig bra och blir inte föremål för socialtjänstens insatser även om de ibland, särskilt i medierna, framställs som ett stort samhällsproblem.
SOU 2000:77 Barn och unga med utländsk bakgrund … 183
Att en del ungdomar med utländsk bakgrund är överrepresenterade kan ha flera orsaker. Sarnecki skriver i en rapport (1996) att invandrarungdomarnas livsmål och ambitioner inte skiljer sig från majoritetsbefolkningens. Men deras möjligheter, faktiska eller upplevda, är mindre än andras. Hanteringen av den stress och frustration som det för med sig kan resultera i brott och andra sociala och psykiska problem.
Liknande tankegångar framförs i en rapport av von Hofer, Tham och Sarnecki (1996). Grupper längst ner på samhällsstegen upplever starkare spänningar än andra och kommer därför att vara mer brottsbenägna. Utan invandrarna skulle ett antal svenskar befinna sig i denna position. En minskning av antalet invandrare skulle med denna tolkning inte minska brottsligheten. Minskningen av unga svenska lagöverträdare som är omhändertagna för vård på institution har varit drastisk, kanske mer drastisk än vad som rimligen har kunnat förutses. De unga svenskar som förut ansågs vara de mest belastade de s.k. värstingarna är i dag unga invandrare skriver von Hofer, Tham och Sarnecki.
En del barn, oftast ungdomar, kommer ensamma till Sverige. Det rör sig om ca 400 per år. Deras situation är mycket osäker. Enligt en opublicerad undersökning av Marie Hessle, har en tredjedel av dessa unga tvingats lämna sin familj. De har kommit hit som ”ankare” i hopp om att resten av familjen skall få komma efter vilket ofta inte är möjligt eftersom grundtanken i Sverige är att barnet skall återförenas med sin familj i hemlandet. Här i landet finns någon släkting eller bekant som det är tänkt att barnet skall bo hos. Det är inte alltid det blir så dels därför att släktingen inte vill eller kan ta sig an barnet, dels därför att socialnämnden inte ger medgivande till placeringen utan placerar barnet i en annan familj eller på en institution. Många av dessa barn blir kvar i Sverige av humanitära skäl. Marie Hessle hävdar emellertid att det bästa för många av dem vore att återvända hem. Tyvärr har vi ingen bra metodik för att se till att barnen kommer hem igen, menar hon.
Familj – samhälle
Patriarkalisk familjestruktur är vanlig världen över
Bland många familjer som kommit till Sverige från Mellanöstern, Nordafrika, vissa delar av Asien och Latinamerika är den patriarkaliska familjestrukturen förhärskande. Den utmärks av att det är fadern som är överhuvud. Det är fadern som enligt traditionen är huvudman och representerar sin familj både internt och externt. Moderns roll är att vara förmedlare och förmildrare av makten från fadern och de äldre i
184 Barn och unga med utländsk bakgrund … SOU 2000:77
familjen till barnen. Hon fungerar som en buffert och har en mycket stor betydelse. Ju äldre kvinnan är desto större makt får hon. Under henne finns barnen där pojkarna har makten över flickorna. Den äldste sonen är faderns efterträdare. I denna struktur ges pojkarna större rättigheter än flickorna. I vissa fall hindras flickorna från att studera och utveckla sig. En förklaring till det kan vara rädsla för konkurrens från duktiga flickor som skulle kunna ta över makten från pojkarna, menar Al-Baldawi i uppsatsen Migration och familjestruktur (1998).
Barnen lär sig från början att sätta familjens heder och bästa främst. Om det uppstår problem inom familjen löses de inom den stora familjen, släkten i övrigt, vänner eller grannar.
På marginalen mellan familj och samhälle
Barn och unga med utländsk bakgrund är ingen homogen grupp. De kommer från olika kulturer och olika samhällsklasser inom sina kulturer. Trots skillnaderna måste man betona den känsla som många invandrarungdomar får i sina relationer med majoritetssamhället, en känsla av att vara utanför, att komma utifrån, skriver Masoud Kamali i boken Varken familjen eller samhället (1999). Den kan vara en sammanförande faktor som driver invandrarungdomar att utveckla relationer baserade på ”vi ” och ”dem”.
Han visar vidare hur invandrarungdomar kan hamna mellan två världar; familjen och samhället. De för en hård kamp med föräldrar som lever i gamla övertygelser från hemlandet och det svenska samhället som i många fall utestänger dem från gemenskap. Resultatet kan i olyckliga fall bli att de varken känner sig tillhöra sin familj med dess värderingar eller det svenska samhället med dess värderingar. Det innebär att de utvecklar en speciell kompetens att hantera motstridiga budskap och oklara etiska modeller, vilket i och för sig är nödvändigt för att klara pressen från familjen och samhället. Men det ger dem också en möjlighet att slippa undan kontroll. De riskerar att utveckla en ”outsideridentitet” där de söker sig till kamrater och spelar ut familjen och samhället mot varandra menar Kamali. Det kan leda till att de sysslar med sådant som inte ingår i samhällets spelregler.
SOU 2000:77 Barn och unga med utländsk bakgrund … 185
Utsatta flickor
Socialtjänsten möter ibland flickor som blivit mer eller mindre instängda i sina familjer. Den möter också flickor som i stället reagerar våldsamt och destruktivt och som struntar helt i reglerna både inom familjen och i samhället.
Centrala myndigheter saknar i dag djupare kunskap om omfattningen av tonårsäktenskap och om hur vanligt det är att flickor med utländsk bakgrund avbryter sin skolgång till följd av graviditet eller andra familjeskäl. Integrationsverket har därför haft regeringens uppdrag att, i samarbete med i första hand Barnombudsmannen, Skolverket och Socialstyrelsen, studera i vilken omfattning det förekommer generations- och kulturkonflikter som får till följd att flickor med annan etnisk och kulturell bakgrund än majoritetsbefolkningen söker samhällets stöd för att flytta hemifrån eller att de drabbas av psykisk ohälsa. I uppdraget har också ingått att undersöka hur vanligt det är att flickor avbryter sin skolgång på grund av graviditet, äktenskap eller andra familjeskäl.
Resultatet som presenterades nyligen i rapporten Låt oss tala om flickor (Integrationsverket 2000) visar att det är relativt ovanligt att flickor med annan kulturell eller etnisk bakgrund än svensk söker samhällets stöd för att flytta hemifrån eller drabbas av psykisk ohälsa. Undantaget är flickor som avbryter sin gymnasieutbildning. Här är flickor med annan kulturell bakgrund än svensk klart överrepresenterade.
Graviditeter är ovanliga. De flesta flickor som är gifta går inte i gymnasiet. En del flickor gifter sig trots att de inte vill.
Signaler tyder på att det finns ett mörkertal vad gäller flickor som befinner sig i utsatta situationer. Undersökningen visar att problemen kan vara mer utbredda i vissa segregerade områden.
Undersökningens slutsats är att segregation och bristande integration är de viktigaste förklaringarna till skolavhoppen. Respektlösa bemötanden och fördomar försvårar situationen men främst handlar det, enligt undersökningen, om svenska institutioners bristande kompetens att arbeta med en mångkulturell befolkning.
I mitt uppdrag ligger att belysa hur vanligt det är att ungdomar lämnar föräldrahemmet på grund av olika typer av konflikter i hemmet och hur socialtjänsten hanterar dessa situationer. Jag har därför ställt specifika frågor om detta till samtliga socialförvaltningar som utredningen varit i kontakt med. Frågan har också ställts till länsstyrelser. Inte i något fall har detta tagits upp som ett vanligt förekommande problem. Inte heller har någon av de myndigheter och organisationer som vänt sig till utredningen tagit upp detta som ett problem annat än i de fall
186 Barn och unga med utländsk bakgrund … SOU 2000:77
som skisserats ovan, dvs. att unga flickor med utländsk bakgrund ibland söker samhällets stöd för att flytta hemifrån.
I de diskussioner som jag haft med företrädare för de invandrartäta kommuner som möter dessa flickor har jag förstått vikten av att socialtjänsten försöker lösa konflikten mellan flickan och hennes föräldrar och inte omedelbart ser till att flickan flyttar hemifrån, även om det kan te sig som en god lösning i ett svenskt perspektiv. Konsekvensen kan nämligen bli att flickan blir mer eller mindre förskjuten från sin familj och därmed ensam och isolerad. På sikt kan det innebära en värre situation för henne. Att försöka finna en lösning inom familjens eller släktens ram är alltid önskvärt och synes än mer angeläget när det gäller unga med utländsk bakgrund.
Även om problemet är av begränsad omfattning kan det för varje enskild flicka var mycket komplicerat. Jag välkomnar därför att frågor som rör flickor med utländskt ursprung belyses och att metoder utvecklas för att på bästa sätt hjälpa dem och deras föräldrar.
Fysisk bestraffning är alltid av ondo
Invandrarfamiljers mer traditionella sätt att ibland fysiskt bestraffa barn har under den senaste tiden diskuterats inom såväl socialtjänsten som i medierna. Socialtjänsten känner tveksamhet inför hur den skall förhålla sig till barnen och familjerna. Familjen tar väl hand om barnen i övrigt men använder aga som en del i uppfostran. Förhållandena påminner om det som var accepterat i Sverige för en generation sedan. Forskningens svar är tydligt. Sven Hessle som refererar flera rapporter, skriver (1996) att fysisk aga som disciplinering i uppfostran är skadligt för barn på kort och lång sikt och att det gäller i alla kulturer.
Kunskap krävs för att mötet mellan den traditionella familjen och socialtjänsten skall bli konstruktivt
Om socialtjänsten inte har kunskap om olika familjestrukturer kan det uppstå problem. Det visar både Al-Badawi och Kamali som hävdar att bristande kunskap kan göra det svårt att hjälpa barnen och familjerna.
Al-Badawi, som har lång erfarenhet av samarbete med olika socialförvaltningar i invandrartäta områden, framhöll vid ett möte med utredningen att de socialförvaltningar som har en god kunskap om olika familjestrukturer och om hur själva migrationen påverkar familjer kan ge stöd till både barn och familjer på ett konstruktivt sätt.
SOU 2000:77 Barn och unga med utländsk bakgrund … 187
Kamali beskriver en scen där socialtjänsten, som inte har kunskap om de normer som gäller i familjen, kallar till familjesamtal. Utgångspunkten är att behandla alla lika, att alla har samma rätt att komma till tals. Genom detta har man skapat ett första hinder för vidare kontakt med familjen. Som tidigare sagts är många familjer dessutom vana vid att lösa problem inom familjen. Från familjernas sida kan samtalet med socialtjänsten upplevas, inte som ett sätt att lösa problem, utan som en akt av myndighetsutövning. Därtill kommer en från hemlandet grundad misstro mot myndigheter i allmänhet.
Familjen kan känna sig hotad och det finns risk för att den unge, som orsakat att socialtjänsten kontaktat familjen, blir betraktad som det svarta fåret. Den unge kan bli farlig för familjen och riskerar att stötas ut. Den unge kan ta avstånd från båda systemen, familjen såväl som samhället, med risk för att hans situation förvärras. I förlängningen, om socialtjänsten inte lyckas hjälpa den unge, kan ett omhändertagande bli nödvändigt.
Ett skäl till att situationen kan bli så dramatisk som skisserats ovan har att göra med att många familjer lever under stress, hävdar Al-Badawi. Han visar hur flytten till Sverige kan påverka familjen. Man har förlorat mycket och upplever stark otrygghet. I sökandet efter trygghet försöker familjen upprätthålla den traditionella strukturen och flyttar till ett invandrartätt område där omgivningens stöd finns för att leva på det hemvanda sättet. Familjen får stöd men blir samtidigt isolerad från det svenska samhället. En del vuxna kan inte orientera sig i detta samhälle. De blir beroende av sina barn som går i skolan och lär sig språket. Barnen blir tolkar för familjen och språkrör ut i samhället i stället för pappan. Barnen lär sig att de har rättigheter vilket ytterligare hotar pappans ställning. Konflikten med pappan går ofta ut över mamman som lever i ett kraftfält mellan barnen och pappan. Det kan leda till kaos i familjen. Därtill kan komma att pappan, som tidigare var familjeförsörjare, är arbetslös. I stället kanske mamman har arbete. Pappans roll som förut var i toppen riskerar att hamna i botten. I detta läge finns stor risk att han börjar att utöva en strikt kontroll över sin familj – i synnerhet över flickorna.
Denna kontroll kan bli ännu hårdare än vad den skulle ha varit i hemlandet. Tercan, konsult i integrationsfrågor, hävdar i en artikel (2000) att de föräldrar som stänger in sina döttrar går mycket längre än vad deras kultur egentligen påbjuder. Det har inte med heder att göra, anser Tercan. Det handlar i stället om kontrollbehov. Människor utvecklar dåliga beteenden när de inte har det bra.
188 Barn och unga med utländsk bakgrund … SOU 2000:77
Om placering av barn och unga med utländsk bakgrund
Samma regler skall gälla oavsett om barnet eller den unge har svensk eller har utländsk bakgrund. Kan inte barnets behov tillgodoses i hemmet måste behovet tillgodoses på annat sätt. I praktiken kan det emellertid vara vanskligt att placera barn utanför hemmet utan att ta hänsyn till deras kulturella bakgrund. Detta har flera orsaker.
Elisabeth Bakke-Hansen gör i boken Fosterhjemsarbeid (1993) en genomgång av olika kulturspecifika faktorer som behöver beaktas inför en placering.
Följande frågor kan ställas: Hur mycket vikt skall man lägga vid olika uppfostringssätt och sanktionsmönster? Vilket familjehem skall väljas? Skall barnet placeras i en familj av samma kultur eller i en svensk? Är en placering på en institution mindre hotfull för familjen? Hur kan man värdera konsekvenserna av att omhänderta barn och unga från andra kulturer? Bränner man broar och förvärrar barnets situation? Leder omhändertagandet till att barnet bryter med sin kultur och blir avvisat av sin familj? Vad innebär det i förlängningen för barnet?
Det finns mycket som talar för att det underlättar för barnet, föräldrarna och familjehemmet om familjehemmet kommer från samma kultur. Men det förutsätter att familjehemmet i övrigt har de kvalifikationer som behövs för att ge barnet en god omvårdnad. I praktiken kan det visa sig omöjligt att finna en sådan familj inte minst därför att det helt enkelt inte ingår i traditionen att placera ett barn eller en tonåring i en annan familj. I många fall blir en institution ett alternativ – ett alternativ som är särskilt vanligt när det gäller ungdomar.
Dessa problem är inte unika för barn med utländsk bakgrund. Samma problematik finns vid alla placeringar men de förstärks för barn med en annan kulturell bakgrund än den svenska. Alla barn som placeras utanför hemmet byter i en mening kultur även om det är inom en och samma. Även i dessa fall försöker man undvika alltför stora skillnader mellan barnets familj och familjehemmet dels för att undgå att barnet splittras för mycket, dels för att underlätta samarbetet mellan familjehemmet och föräldrarna.
SOU 2000:77 Barn och unga med utländsk bakgrund … 189
12.1 Samma lag för alla men metoderna att möta barn och unga med utländsk bakgrund behöver förbättras
Jag har beskrivit några olika situationer där socialtjänsten kommit i kontakt med ungdomar med utländsk bakgrund och deras familjer. Min uppfattning är att det inte finns skäl att ändra LVU för att på ett bättre sätt kunna möta dessa ungdomar och deras behov. LVU kan och skall tillämpas om barn och unga far så illa i sina familjer eller far så illa med sig själva att det finns en påtaglig risk för att deras hälsa och utveckling skadas. Lagen gäller lika för såväl familjer med utländsk bakgrund som svenska familjer.
Vad som däremot krävs, på många håll, är bättre metoder och mer kunskap om kulturens och invandrarskapets betydelse för att kunna hjälpa familjerna och ungdomarna innan läget blir så allvarligt att en placering blir nödvändig. Migration är en dynamisk process som innebär en fysisk och psykisk förflyttning i tid och rum. Socialtjänsten måste ha kompetens att avgöra var familjen befinner sig i integrationsprocessen och måste beakta familjens hela situation dvs. bakgrund, tradition och aktuella förhållanden, för att finna lösningar som på sikt gagnar den unge.
Jag anser därför att det är självklart att socialtjänsten som möter barn och unga med utländsk bakgrund skall ha tillgång till expertis i form av konsulter med kunskap om olika familjestrukturer och migration samt handledning för att utveckla arbetet och förhindra placeringar.
Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31) framhåller att det interkulturella samarbetet måste utvecklas. Kommittén konstaterar att det finns behov av kompetens för att skapa kulturanpassade arbetsmetoder av god kvalitet. De familjer som kommit till Sverige har varit med om en långvarig och komplicerad process som för med sig förändringar av social, psykisk och fysisk natur både hos individer och familjer. Kunskapen om detta behöver fördjupas liksom kunskapen om olika familjestrukturer. Socialtjänsten och andra som möter familjer från olika delar av världen och som har till uppgift att hjälpa dem vidare i det svenska samhället behöver denna kunskap för att på ett bra sätt möta familjerna.
Kommittén föreslog att det i högskoleutbildningarna för blivande socionomer, psykologer, sjuksköterskor och läkare skall ingå en kurs som omfattar minst 5 poäng i migrationskunskap, flyktingkunskap och interkulturell kommunikation. Jag ansluter mig till detta förslag.
Jag anser också, i likhet med forskare vid Centrum för invandrarforskning, Stockholms universitet, att invandrarföräldrar behöver mer
190 Barn och unga med utländsk bakgrund … SOU 2000:77
information om det svenska samhället, lagstiftningen och synen på relationen mellan barn och föräldrar.
I arbetet med att hjälpa och stödja familjer med utländsk bakgrund kan inte socialtjänsten stå ensam, till det behövs flera krafter i samhället som barnomsorg och skola. Jag vill åter betona vikten av samhällets generella insatser för att förebygga en negativ utveckling hos barn och unga.
SOU 2000:77 191
13 Socialtjänstens barn i statistisk belysning
En majoritet av barn och unga i samhällsvård kommer från familjer som har en mängd olika problem, ekonomiskt, socialt och känslomässigt. Barn med utländska föräldrar är överrepresenterade bland de barn som varit placerade enligt både socialtjänstlagen och LVU.
För närmare tre fjärdedelar av alla som var placerade tvångsmässigt någon gång under 1999 utgjorde brister i hemmiljön orsaken.
Socialtjänstens barn- och ungdomsvård berör årligen en liten andel av alla barn i Sverige. Den 1 november 1999 var cirka 13 000 i dygnsvård varav cirka 9 000 frivilligt och cirka 4 000 med tvång. Cirka 130 barn och ungdomar var omedelbart omhändertagna vid samma tidpunkt. Något fler pojkar än flickor var i dygnsvård under 1999.
Antalet barn och unga som varit i dygnsvård visar en viss ökning under den senare hälften av 1990-talet. Antalet barn och unga som blivit omedelbart omhändertagna har också ökat under perioden.
De flesta barn och unga placeras i familjehem men institutionsplaceringarna ökar. De privata HVB-placeringarna har ökat kraftigt sedan 1980-talets början.
Barn med långa vårdtider handlar huvudsakligen om barn som placeras för första gången i späd ålder. Två tredjedelar av alla som placeras är i vård under högst tre år. De barn som har haft ”samhället som förälder” från vaggan till myndighetsdagen är mycket få.
Endast ca 10 procent av de barn som har varit placerade under lång tid är omhändertagna enligt LVU.
De s.k. jojo-barnen, dvs. de barn som kommer hem och sedan placeras i vård igen flera gånger är en mycket liten och ovanlig grupp.
Av öppenvårdsinsatserna är kontaktperson eller kontaktfamilj den insats som ökat mest under 1990-talet. Ungdomar kan enligt det s.k. mellantvånget – 22 § LVU – tvingas att ha regelbunden kontakt
192 Socialtjänstens barn i statistisk belysning SOU 2000:77
med en kontaktperson eller delta i behandling. Mellantvånget har tillämpats i mycket liten utsträckning.
Danmark är det land i Norden där flest barn placeras utanför hemmet. Däremot hade Danmark minst andel tvångsomhändertagna. Högst andel hade Norge och Finland, medan Sverige hade något högre andel tvångsomhändertagna än Danmark.
Barnens familjer
En majoritet av de barn och unga som tas om hand för samhällsvård kommer från familjer som sedan lång tid tillbaka är marginaliserade och har en mängd olika problem, ekonomiskt, socialt och känslomässigt. Enligt Vinnerljung (1996 b) och Hessle (1988) framgår detta av många svenska undersökningar. Även i engelska undersökningar ges en bild av fattigdom bland de familjer vars barn tas om hand av samhället. Mammorna är ofta ensamstående och papporna frånvarande i barnens liv.
Bilden kompletteras nu med nya data. Barn med utländska föräldrar är överrepresenterade bland de barn som varit placerade enligt både socialtjänstlagen och LVU. En tredjedel av alla barn och ungdomar som var placerade den 1 november 1999 hade en eller båda föräldrarna födda utomlands. Överrepresentationen bland små barn är huvudsakligen begränsad till finska familjer. Bland tonåringarna är överrepresentationen mycket stor i vissa invandrargrupper. Det gäller främst bland barn med finsk, afrikansk och latinamerikansk bakgrund.
13.1 Brister i barnets hemmiljö är främsta orsak till vård enligt LVU
För närmare tre fjärdedelar av alla som var placerade med tvång någon gång under 1999 utgjorde brister i hemmiljön orsaken.
Det är svårt att få närmare data om varför barn och unga placeras. Det enda som redovisas i den officiella statistiken är vilket lagrum som använts. Men några studier finns och de refereras i Hessle och Vinnerljung (1999). De visar att den främsta orsaken till att barn placeras i familjehem är att familjen på något sätt bryter samman, 30–40 procent. Nästa lika vanligt är att föräldrarna missbrukar, 25–35 procent. Efter det kommer att föräldrarna är utvecklingsstörda eller på annat sätt brister i föräldraförmågan, cirka 20 procent. En tredje grupp är barn till
SOU 2000:77 Socialtjänstens barn i statistisk belysning 193
psykiskt sjuka föräldrar, cirka 15 procent. Få barn tas om hand på grund av misshandel eller sexuella övergrepp, cirka 5–10 procent.
En del barn tas om hand av flera orsaker samtidigt. Siffrorna ovan överskrider därför 100 procent.
Tonåringar placeras av flera orsaker. Den vanligaste orsaken för pojkar är någon form av asocialt, företrädesvis kriminellt, beteende. Flickor placeras främst på grund av något annat socialt nedbrytande beteende. Det framgår av Vinnerljung m.fl. i en kommande studie om sammanbrott vid tonårsplaceringar och av Årsrapport ADAD 97 från Statens institutionsstyrelse.
13.2 Antal barn och unga i samhällsvård 1999
Barn i dygnsvård
Barn- och ungdomsvård berör årligen en liten andel av alla barn i Sverige. Vid en viss tidpunkt på året, den 1 november är cirka fem per 1 000 barn i befolkningen placerade i familjehem eller på institution. Cirka sju per 1 000 barn i befolkningen har någon gång under ett år varit placerade i familjehem eller på institution, dvs. i dygnsvård.
Drygt 3 procent av alla 18-åringar, bosatta i Sverige på 18-årsdagen och födda 1976–1980, har någon gång under sin uppväxt varit placerade inom socialtjänsten. Andelen är i övrigt i stort densamma som rapporterats för dem födda 1972–1974 (Vinnerljung, 1996 a och b). Den registrerade erfarenheten av dygnsvård före myndig ålder har således legat tämligen stabilt på drygt 3 procent under en längre tid. Cirka hälften av dem har placerats före tonåren. (Vinnerljung, 1999).
Den 1 november 1999 var drygt 13 000 barn placerade i dygnsvård enligt socialtjänstlagen eller LVU. Totalt var cirka 17 000 barn och ungdomar någon gång under hela året 1999 placerade i dygnsvård enligt socialtjänstlagen eller LVU.
Bland dem som var placerade den 1 november 1999 var huvuddelen 70 procent, placerade på frivillig grund. Det betyder att cirka 9 000 var frivilligt placerade och att cirka 4 000 var placerade med tvång. Cirka 130 barn och ungdomar var omedelbart omhändertagna samma dag.
Något mer än hälften av alla barn och ungdomar som var placerade i dygnsvård under 1999 är pojkar, 53 procent mot 47 procent flickor. Pojkarna förekommer oftare bland dem som placerats enligt LVU, i synnerhet bland de äldre, 18–21 år, som blev omedelbart omhändertagna.
194 Socialtjänstens barn i statistisk belysning SOU 2000:77
Knappt hälften av dem som var placerade den 1 november var mellan 13 och 17 år.
Antal barn och unga i vården ökar något
Antalet barn och unga som varit placerade i dygnsvård visar en viss ökning under senare hälften av 1990-talet. Det gäller både för dem som varit frivilligt placerade och för dem som varit placerade med tvång. Ökningen av de senare är liten och tycks enbart gälla dem som blivit placerade på grund av eget beteende, således de lite äldre barnen eller ungdomarna. Ökningen återfinns också när man relaterar antalet placerade barn till deras andel av befolkningen.
Antalet barn och unga som blivit omedelbart omhändertagna har också ökat under perioden. Ökningen ligger runt 25 procent och handlar mest om unga pojkar med utländsk bakgrund.
I reella tal rör det sig dock om små siffror. Under perioden 1990– 1999 är det mindre än en procent av alla barn i åldern 0–20 år som någon gång under respektive år varit placerade i dygnsvård genom socialtjänstens försorg.
De flesta barn och unga placeras i familjehem men institutionsplaceringarna ökar
Majoriteten av alla barn som placeras i dygnsvård återfinns i familjehem. Men andelen har minskat påtagligt sedan socialtjänstlagens införande, tvärtemot de politiska intentionerna som formulerades av lagstiftaren. De familjehemsplacerade barnen eller ungdomarna utgjorde i början av 1980-talet 70 procent av samtliga påbörjade placeringar av barn och unga jämfört med 55 procent i mitten av 1990-talet (Vinnerljung m.fl. 1999).
Antalet som var placerade på hem för vård och boende (HVB), ökade i motsvarande grad under samma period. Det finns en tydlig likformig utveckling i alla åldersgrupper. Omfattningen av offentliga HVB-placeringar har i stort varit konstant under perioden medan den enskilda HVB-vården expanderat kraftigt. Vinnerljung talar t.o.m. om en återinstitutionalisering av barnavården i alla åldersgrupper.
Nämnas bör att HVB-vård oftast drivs i småskaliga former. Närmare tre fjärdedelar av dagens institutioner har nio platser eller färre och var femte har färre platser än fem (Sallnäs i en kommande studie).
Att de enskilda, dvs. de privata HVB-placeringarna ökat kraftigt innebär att en redan mycket privatiserad vårdsektor blivit än mer pri-
SOU 2000:77 Socialtjänstens barn i statistisk belysning 195
vatiserad. Tillsammans med familjehemsplaceringarna utgör de privata HVB-placeringarna cirka 85–90 procent av samtliga placeringar. De offentliga huvudmännen står således för en mycket liten del av barnoch ungdomsvården.
13.3 Många långtidsplacerade barn och unga har placerats som små
Frågor som berör barn med långa vårdtider och som utredningen enligt direktiven har att ta ställning till handlar huvudsakligen om barn som placeras för första gången i späd ålder. Två tredjedelar av alla placerade är i vård under högst tre år. Kort eller medellång vårdtid är med andra ord det allra vanligaste. Det framgår av en statistisk undersökning som Socialstyrelsen har genomfört för utredningens räkning. Undersökningen är en s.k. kohortstudie.
1
Det innebär att data har
använts för individer med gemensamt födelseår, fem ”årgångar” inom en grupp. Dessa har följts i registret från födseln till myndighetsdagen. Samtliga uppgifter som presenteras baseras på registerinformation för alla barn födda 1976–1980, som någon gång under sin uppväxt har varit i dygnsvård.
Offentlig statistik över socialtjänstens insatser för barn och unga utgörs huvudsakligen av olika former av tvärsnittsmått: exempelvis ”antal barn som var placerade i familjehem den 1 november 1999” eller ”antal barn som någon gång under 1999 var placerade i familjehem”. I tvärsnittsanalyser, är barn som varit placerade i familjehem under lång tid starkt överrepresenterade i förhållande till deras antal i åldersgruppen.
2
En av de många fördelarna med studier av kohorter, dvs. av dem
som är födda ett visst år, är just möjligheten att få representativa bilder av en grupps öden över tid, ett slags ”rörliga bilder” jämfört med tvärsnittsanalysens ögonblicksbild. För närmare redovisning av metod och felkällor se bilaga 3 där undersökningen presenteras i sin helhet.
Av undersökningar framgår vidare att cirka en femtedel har fått samhällsvård i mer än fem år. Runt 10 procent har mer eller mindre växt upp i dygnsvården och en mycket liten grupp 5 procent av alla
1
Se t.ex. Samet & Nunoz (1988) för en allmän diskussion om kohortstudier.
2
Samma problem finns i socialbidragsstatistiken. Äldre socialbidragsforskning
som använde sig av tvärsnittsstatistik kom fram till att de flesta socialbidragstagare var missbrukare eller gravt belastade på andra sätt. Senare studier som har utgått från kohortdata ha funnit att denna grupp bara är en liten minoritet av alla som någon gång får/fått socialbidrag. Men extremgruppen är å andra sidan ständigt aktuell på socialbyrån (Salonen, 1994).
196 Socialtjänstens barn i statistisk belysning SOU 2000:77
som varit i dygnsvård har knappt vistats alls i ursprungshemmet under uppväxten. Gruppen som har haft ”samhället som förälder” från vaggan till myndighetsdagen är med andra ord mindre än 2 per 1 000.
Hela 44 procent av de barn som placeras när de är tre år eller yngre kommer att befinna sig i dygnsvård mer än fem år före vuxen ålder. För övriga barn som placeras för första gången före tonåren kommer runt var tredje att bli kvar i vård mer än fem år.
Om man vänder på siffrorna framkommer det att cirka 50 procent av alla barn som har lång vårdtid, mer än fem år, kom i dygnsvård för första gången i 0–3 års åldern. Hela 70 procent av alla med mer än fem års vårdtid placerades för första gången i förskoleåldern.
Nästan tre fjärdedelar av den lilla gruppen som huvudsakligen växte upp som samhällsvårdade barn, dvs hade mer än 10 års vårdtid, placerades för första gången när de var 0–3 år.
Gruppen barn som blir kvar i dygnsvården under lång tid domineras med andra ord av de barn som placeras i tidig eller t.o.m. mycket tidig ålder.
Det är cirka 10 procent av alla med lång vårdtid, mer än fem år, som har varit placerade enbart enligt LVU. I absoluta tal rör det sig om en extremt liten grupp, 20–50 barn av alla barn födda ett visst år. Trenden i materialet över tid verkar snarast gå mot mer renodlad frivillig vård – även i gruppen med mycket lång vårdtid.
13.4 Mycket få barn pendlar mellan hemmet och samhällsvården
I debatten om socialtjänstens barnavård talas det ofta om s.k. ”jojobarn” som pendlar mellan dygnsvård och ursprungshem under sin uppväxt. Däremot saknas i svensk statistik och forskning uppgifter om hur stor gruppen är. Med hjälp av kohortmaterialet har undersökningen visat hur ovanligt det är med jojo-barn.
För detta syfte har skapats ett för svensk forskning och statistik nytt begrepp: vårdepisoder. I amerikansk forskning är det ett välkänt begrepp som återkommer i forskning om dygnsvårdssystemet. En vårdepisod definieras som en sammanhängande period i dygnsvård, oavsett hur många beslut som fattas om vård och oavsett om barnet flyttar från ett barnhem till ett familjehem. Enligt definitionen bryts en vårdepisod när barnet är hemma mer än 30 dagar.
De s.k. jojo-barnen, dvs. de barn som kommer hem och sedan placeras i vård igen flera gånger, är mycket få i svensk barnavård oavsett hur gruppen definieras. Tre av fyra kommer till dygnsvården vid ett tillfälle
SOU 2000:77 Socialtjänstens barn i statistisk belysning 197
och lämnar den efter kort eller lång tid för att aldrig mer återkomma. Om man med jojo-barn menar de barn som har varit i dygnsvård vid minst tre olika tillfällen under uppväxten utgör gruppen 8 procent av alla barn som någonsin varit i dygnsvård. I absoluta siffror är de ungefär 260 per åldersgrupp. Om definitionen bara omfattar barn som varit i dygnsvård under minst fyra olika perioder, återstår bara 3 procent av alla dygnsvårdade barn, cirka 80 per åldersgrupp.
Observera att observationsperioden är hela 18 år och att den inkluderar alla former av placeringar under tonåren, även s.k. paragraf 12hemsvård. Just vid avslutade paragraf 12-placeringar är återintagningar till dygnsvård vanliga. Sannolikt är tonåringars eget asociala beteende en vanlig orsak (Vinnerljung m.fl. i en kommande studie om sammanbrott vid placeringar av tonåringar i dygnsvård). Detta reducerar gruppen ”jojo-barn” ytterligare, eftersom begreppet ”jojobarn” vanligen avser barn som åter kommer i vård på grund av föräldrarnas bristande omsorg. Det utgör endast 150 av samtliga barn som föds ett visst år dvs. 150 av cirka 100 000 barn.
Öppenvårdsinsatser
Barn och unga och deras familjer kan vid behov få olika slags stöd från socialtjänsten. En av de vanligaste insatserna är att de får en kontaktperson eller kontaktfamilj. Det kan t.ex. innebära att ett barn får komma till en familj vissa veckoslut. Det är vanliga familjer som vill göra en insats för ett barn och dess familj ofta mot en låg ersättning.
Kontaktperson eller kontaktfamilj är en insats som ökat under flera år. År 1999 fick cirka 21 000 någon gång under året denna insats. Det finns studier, bl.a. Gunvor Andersson (1992), som visar att det är en populär insats både hos dem som får den och dem som ger den.
Andra öppenvårdsinsatser kan vara strukturerade öppenvårdsprogram eller personligt stöd.
Ungdomar kan enligt det s.k. mellantvånget – 22 § LVU – tvingas att ha regelbunden kontakt med en kontaktperson eller delta i behandling. Mellantvånget har tillämpats i mycket liten utsträckning, endast i cirka 30 fall per år.
Antalet placerade barn och unga och antalet barn och unga med öppenvårdsinsatser skall inte läggas ihop eftersom de barn och unga som får öppenvårdsinsatser ett visst år också kan vara placerade under samma år. Det är i statistiken inte möjligt att särskilja dem.
198 Socialtjänstens barn i statistisk belysning SOU 2000:77
Hur barn och unga tas om hand i Norden
Danmark är det land där flest barn placeras utanför hemmet. År 1996 var knappt 10 per 1 000 av alla 0–17-åringar placerade utanför hemmet. Motsvarande siffra för Finland var 6,3, Island 5,4, Norge, 4,8 och Sverige 5,3 per 1 000. (Hestbæck 1998)
Däremot hade Danmark minst andel tvångsomhändertagna, 1,0 per 1 000 barn och unga. Högst låg Norge och Finland, medan Sverige hade något högre andel tvångsomhändertagna än Danmark. Till viss del kan skillnaderna förklaras av hur de olika ländernas lagstiftningar definierar tvångsbestämmelsen och vad som avses med placering utanför hemmet. Men skillnaderna är inte stora. Förklaringen får dock snarast sökas i olika traditioner. Norge och Sverige har t.ex. förhållandevis många omedelbara omhändertaganden. Danmark har mycket få. I Norge och Sverige placeras barn och unga främst i familjehem. I Danmark och Finland är institution vanligast (Barn och unga – underlag till Kommittén Välfärdsbokslut, Socialstyrelsen 1999).
SOU 2000:77 199
14 Kostnadseffekter
Av de förslag jag lägger fram bedömer jag att det främst är förslaget om ökad användning av sakkunniga i rätten samt förslaget om att barn skall kunna stanna i vården i stället för att återvända hem enligt 21 § andra stycket LVU som kan ge några större kostnadseffekter.
Kostnaderna för en ökad användning av sakkunniga vid muntliga förhandlingar i mål enligt LVU är svåra att uppskatta eftersom de beror på vilket genomslag ändringen får hos domstolarna. Trots detta anser jag att det är rimligt att anta att sakkunniga kommer att förordnas vid betydligt fler muntliga förhandlingar än vad som sker i dag.
I mål enligt LPT och LRV skulle, före en lagändring den 1 juli 2000, sakkunniga förordnas vid länsrättens muntliga förhandling om det behövdes. Då denna bestämmelse i stort sett överensstämmer med motsvarande bestämmelse i det nu lämnade förslaget är det min bedömning att en beräkning av kostnaderna för sakkunniga i mål enligt LVU bör kunna baseras på ett antagande att sakkunniga i mål enligt LVU kommer att förordnas i samma utsträckning som i psykiatrimålen före den 1 juli 2000.
Av en målundersökning gjord av Tvångspsykiatrikommittén i SOU 1998:32 framgår att länsrätterna före lagändringen den 1 juli 2000 förordnade sakkunniga i ungefär 31 procent av målen enligt LPT och LRV. Från Domstolsverket har uppgift inhämtats att kostnaden för sakkunniga i mål enligt LVU under 1999 uppgick till ca 41 500 kronor fördelat på 11 utbetalningar.
Antalet mål om beredande av vård enligt LVU har sedan början på 1990-talet uppgått till ca 900 per år. Utifrån ett antagande att domstolarna kommer att förordna sakkunniga i mål enligt LVU i samma utsträckning som i psykiatrimålen före den 1 juli 2000 kommer antalet förordnanden om sakkunniga att uppgå till ca 280 per år. Baserat på kostnaderna för 1999 förväntas förslaget innebära att kostnaderna för rättsväsendet ökar med ca en miljon kronor per år. Jag bedömer att de ökade kostnaderna för sakkunnigas medverkan i domstol måste finansieras genom omprioriteringar inom berörda utgiftsområden.
Förslaget om att barn skall kunna stanna i vården enligt 21 § andra stycket LVU ger merkostnader för kommunerna eftersom kommunerna
200 Kostnadseffekter SOU 2000:77
måste betala ersättning till de familjehem som vårdar barnen. Det antal barn som blir kvar i vården som en direkt följd av mitt förslag torde vara mycket få. För den enskilda kommunen kan det dock innebära stora kostnader under lång tid. Om man utgår från den av Kommunförbundet rekommenderade ersättningen till ett familjehem som vårdar ett barn rör det sig om ca 100 000 kronor per år. För de berörda kommunerna måste förslaget finansieras genom omprioriteringar inom berörda utgiftsområden.
De övriga förslag som jag anser bör kommenteras är förslaget om särskilda föreskrifter, kraven på att barnets offentliga biträde skall ha särskild kompetens, specificering av ansökan om vård enligt LVU, större krav på kommunernas uppföljning av barn i samhällsvård samt den särskilda treårsprövningen enligt 13 b § LVU.
Förslaget om särskilda föreskrifter innebär ingen förändring i socialnämndernas arbetssätt. Utredning av om en insats kan bli aktuell omfattas av de utredningar som nämnderna redan i dag skall göra enligt 50 och 50 a §§socialtjänstlagen. Kommunernas kostnader för insatserna är svåra att uppskatta men de torde inte innebära någon större belastning eftersom det kan antas att det blir fråga om få barn som behöver ges insatser enligt förslaget. Förslaget kan innebära en viss ökning av antalet mål i framför allt länsrätterna i samband med överklagande. Det är emellertid fråga om mål som inte behöver avgöras vid muntlig förhandling och någon rätt till offentligt biträde finns inte. Domstolarnas ökade kostnader till följd av förslaget torde därför bli marginella.
Kostnaderna för insatserna får bekostas av kommunerna genom omprioriteringar inom berörda utgiftsområden. I ett mer långsiktigt perspektiv kan det förväntas bli billigare för stat och kommuner om de tidiga insatserna motverkar mer långtgående och dyrare åtgärder som förhandlingar om beredande av vård enligt LVU i domstol och placeringar utanför hemmet.
Offentligt biträde förordnas regelmässigt för barn i mål enligt LVU och rättshjälpstaxan gäller. Kraven på det offentliga biträdets speciella egenskaper är enligt förslaget desamma som enligt lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn. Förslaget om större krav på barnets offentliga biträde förväntas inte innebära några ekonomiska konsekvenser.
Förslaget om att i lagtexten förtydliga hur ansökan om vård enligt LVU skall utformas förväntas inte innebära en ökad kostnad för kommunerna. Kommunerna har redan i dag en skyldighet att utforma ansökan i enlighet med förslaget. Förslaget innebär endast att denna skyldighet tydliggörs.
SOU 2000:77 Kostnadseffekter 201
Samma resonemang kan föras om förslaget att kommunerna skall följa barn i samhällsvård på ett mer noggrant sätt. Enligt 39 § socialtjänstförordningen (1981:750) har kommunerna redan i dag ett sådant ansvar. Förslaget innebär att ansvaret preciseras i LVU och i socialtjänstlagen.
På kort sikt kan det visserligen för en del kommuner innebära ett merarbete. På längre sikt förväntas förslaget leda till att barn i samhällsvård får bättre förutsättningar att utvecklas och klara ett eget självständigt liv vilket innebär stora kostnadsbesparingar för hela samhället.
Förslaget att socialnämnden skall göra en särskild prövning när ett barn varit placerat i tre år kommer att innebära ett merarbete för kommunerna. Kostnadseffekterna kommer dock att bli begränsade om kommunerna noga följt barnet under den tid det varit placerat. Det merarbete som blir följden av förslaget blir att fatta beslut om hur barnets framtid skall utformas. I de fall socialnämnden kommer fram till att barnet kan flytta hem görs en direkt kostnadsbesparing. I de fall barnet skall vara kvar i vården kan det, som framgått av tidigare resonemang, för den enskilda kommunen bli fråga om ökade kostnader. Statistik visar emellertid att barn redan i dag blir kvar i samhällsvården under långa tider, ibland under hela sin uppväxt, utan att någon särskild prövning gjorts. De ökade kostnaderna torde därför i de flesta fall inskränka sig till det administrativa merarbete det innebär att fatta beslut om barnets framtid och i förekommande fall initiera en vårdnadsöverflyttning. Kostnaderna härför torde vara marginella.
SOU 2000:77 203
15 Författningskommentar
Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
1 a och 1 b §§
1 a § Barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt denna lag.
Beslut enligt lagen skall bygga på respekt för barnets fulla människovärde och integritet. Barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken skall alltid beaktas.
Socialnämnden skall, under de förutsättningar som anges i 1 § andra och tredje styckena samt 2 och 3 §§, ingripa för att skydda barnet. Socialnämnden har efter ingripandet samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter tillgodoses.
1 b § Inför alla åtgärder enligt denna lag skall den unges inställning klarläggas så långt det är möjligt. Hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av den unges ålder och mognad.
Båda paragraferna är nya. Genom paragraferna förs ett uttryckligt barnperspektiv in i lagen i syfte att stärka barnets ställning i mål och ärenden enligt lagen. För definition av barnperspektiv se kapitel 3.
1 a § Paragrafen tar sin utgångspunkt i artikel 3 i barnkonventionen. Enligt konventionen skall principen om barnets bästa alltid beaktas men den behöver inte vara utslagsgivande. Liknande skäl har anförts vid införandet av barnets bästa i 1 § socialtjänstlagen (1980:620), (prop. 1996/97:25). Vid beslut enligt LVU finns emellertid inga andra intressen som kan väga över och gå före barnets. Barnets bästa skall därför alltid vara avgörande när beslut fattas enligt lagen. Hur man kan gå till väga för att komma fram till vad som är barnets bästa har behandlats i kapitel 3.
204 Författningskommentar SOU 2000:77
I paragrafen har använts ordet barnet i stället för den unge eftersom begreppet ”barnets bästa” är väl känt sedan lång tid tillbaka och används i annan lagstiftning som handlar om barn och unga. Paragrafen omfattar naturligtvis alla unga som kan bli föremål för åtgärder med stöd av LVU, således även de som är över 18 år.
Barnkonventionens artikel 3 om barnets bästa och konventionens artikel 12 om barnets rätt att komma till tals är kopplade till varandra på ett sådant sätt att de ger varandra ett ömsesidigt innehåll. Artikel 12 skall ses som en anvisning för hur man får det bästa underlaget för att bedöma vad som är bäst för ett barn, nämligen genom att se till att beslutsunderlaget innehåller barnets egen uppfattning om vad som är det bästa.
I andra stycket markeras att barnet skall ses som en person med egna rättigheter som skall respekteras av både föräldrar och samhälle. Hänvisningen till föräldrabalken uppmärksammar rättstillämparen på att även barn som är föremål för ingripanden enligt LVU skall tillförsäkras sina grundläggande rättigheter.
I tredje stycket understryks socialnämndens skyldighet att ingripa för att skydda ett barn. Ett ingripande enligt lagen skall alltid leda till att barnets förhållanden förbättras. När samhället griper in enligt LVU ikläder sig samhället i princip samma ansvar gentemot barnet som vårdnadshavaren har. Ett ingripande enligt LVU skall föregås av en prövning av om förutsättningarna för vård enligt 2 eller 3 § är uppfyllda och om barnets rättigheter kan tillgodoses genom samtycke, 1 § andra och tredje stycket.
1 b § Paragrafen bygger på artikel 12 i barnkonventionen. Liknande bestämmelser finns i 9 § socialtjänstlagen (1980:620) och i 6 kap. 2 b § föräldrabalken.
Syftet med paragrafen är att stärka barnets rätt att komma till tals i mål och ärenden enligt LVU. Socialnämnder och domstolar har en skyldighet att alltid se till att barnet har getts möjlighet att uttrycka sina åsikter inför alla åtgärder som skall vidtas enligt lagen. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 3.
I nuvarande lag regleras barnets rätt att komma till tals uteslutande i 36 §. Tillämpningsområdet för den paragrafen är begränsad till utredningen. Vidare uppställs som förutsättning för att barnet skall få höras, om det är under 15 år, att det är till nytta för utredningen.
Enligt barnkonventionen är det barnets absoluta rättighet att få komma till tals i alla frågor som rör det. Konventionen ställer inte upp någon begränsning i förhållande till barnets ålder eller till nyttan av det barnet säger. Vad barnet säger skall beaktas i förhållande till dess ålder och mognad.
SOU 2000:77 Författningskommentar 205
De ankommer i första hand på socialnämnden och det offentliga biträdet att ta reda på barnets inställning och att i förekommande fall vidarebefordra den till domstolen. Av 4 a § framgår att den unges syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt skall framgå av ansökan om vård.
2 §
2 § Vård skall beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.
Ändringen innebär att det framgår av lagtexten att även psykisk misshandel omfattas. Vad som avses med psykisk misshandel framgår av kapitel 4.
4 §
4 § Beslut om vård med stöd av denna lag meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden.
Ändringen innebär att andra stycket upphävs. Bestämmelser om vad en ansökan om vård skall innehålla finns i en ny paragraf, 4 a §.
4 a §
4 a § En ansökan om vård enligt lagen skall innehålla en redogörelse för
1. den unges hälsa, utveckling och skolgång samt relationer till föräldrar och andra närstående,
2. socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och hans vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov,
3. tidigare vidtagna åtgärder och de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, och
4. den unges och hans vårdnadshavares syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt.
En ansökan skall även innehålla en vårdplan som, om inte särskilda hinder möter, beskriver
1. den vård som socialnämnden avser att anordna,
2. de särskilda insatser som behövs,
206 Författningskommentar SOU 2000:77
3. det sätt på vilket umgänget med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående skall ordnas,
4. målet med vården, och
5. den unges och hans vårdnadshavares syn på den planerade vården.
Till ansökan skall också fogas ett läkarintyg, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.
Denna paragraf är ny. Paragrafen ersätter nuvarande 4 § andra stycket. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 4.
I första stycket preciseras vad den redogörelse som skall ingå i en ansökan om vård skall innehålla.
I andra stycket har innehållet i den vårdplan som skall ingå i ansökan om vård preciserats. Endast om det finns särskilda hinder kan socialnämnden underlåta att beskriva innehållet i den planerade vården i enlighet med lagtexten. Att vårdplanen beskriver innehållet i den vård som socialnämnden har för avsikt att anordna är utomordentligt viktigt. Vårdplanen skall bl.a. ligga till grund för en bedömning av om samtycke finns till behövlig vård. För att vårdnadshavaren och i förekommande fall den unge över huvud taget skall kunna ta ställning till vårdplanen måste den beskriva den vård som socialnämnden bedömer är nödvändig så ingående som möjligt.
Eftersom det finns tillfällen när det är omöjligt att redan i ansökan närmare ange vad vårdplanen skall innehålla har i lagtexten öppnats en möjlighet att frångå den specificering som annars är huvudregel. Socialnämnden måste i ansökan motivera varför vårdplanen inte är utformad i enlighet med lagtextens föreskrifter. Att den unge befinner sig på ett utredningshem och det vid tidpunkten för ansökan inte finns tillräckligt underlag för att närmare ange vilken vård han behöver kan vara ett skäl till att det inte är möjligt att utforma vårdplanen så specificerat som föreskrivs i lagtexten.
Tredje stycket motsvarar i stort sett i sak nuvarande 32 § andra stycket. Ett läkarintyg som beskriver barnets fysiska och i förekommande fall psykiska hälsa skall bifogas ansökan om vård, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Syftet att flytta föreskriften om läkarintyg från 32 § till 4 a § är att samla allt som en ansökan om vård skall innehålla på ett ställe.
SOU 2000:77 Författningskommentar 207
13 §
13 § Socialnämnden skall noga följa vården av den som får vård med stöd av denna lag. Nämnden skall göra det genom
1. regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas,
2. enskilda samtal med den unge, och
3. samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem. Uppföljning enligt första stycket skall omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
I första stycket har införts en precisering av på vilket sätt socialnämnden skall fullgöra sin skyldighet att följa vården av den unge. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 7. Tillägget motsvarar delvis vad som sägs om tillsyn i 39 § socialtjänstförordningen (1981:750). Bestämmelsen i socialtjänstförordningen gäller både tvångsplacerade och frivilligt placerade barn samt även vuxna som är placerade i familjehem.
Ändringen innebär att socialnämnden åläggs att noggrant följa den unges utveckling. För att tillfredsställande kunna göra detta krävs att en representant för socialnämnden gör regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas. I bestämmelsen anges inte hur ofta sådana besök skall göras. För att vården noga skall kunna följas bör dock nämnden göra minst två besök per år.
Den unges rätt att komma till tals understryks i lagtexten genom att det föreskrivs att socialnämnden skall ha enskilda samtal med honom. Samtal får givetvis inte ske mot den unges vilja.
Andra stycket är nytt. Syftet med bestämmelsen är att garantera den unge god vård. Vid uppföljningen måste socialnämnden undersöka hur den unge mår och utvecklas och hur han har det i det hem där han vistas. Detta underlag kan sedan ligga till grund för bedömningarna av om vården skall fortsätta eller upphöra enligt 13 a §.
13 a §
13 a § Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs.
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, skall socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen skall upphöra. Denna fråga skall därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.
208 Författningskommentar SOU 2000:77
Denna paragraf är ny och motsvarar i sak nuvarande 13 § andra och tredje styckena.
13 b §
13 b § När den unge har varit placerad i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, skall socialnämnden besluta hur vården av den unge skall ordnas i framtiden. Vid denna prövning skall nämnden särskilt bedöma om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. föräldrabalken. Nämnden kan besluta att vården av den unge skall fortsätta i familjehemmet tills vidare.
Beslutar socialnämnden att vården av den unge skall fortsätta i familjehemmet tills vidare skall vården inte längre övervägas eller prövas enligt 13 a §.
Denna paragraf är ny. Enligt bestämmelsen skall det företas en prövning av hur den fortsatta vården skall utformas då den unge varit placerad i ett familjehem under tre år. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 7.
Syftet är att ge barn och unga som varit placerade i samma hem med stöd av lagen kontinuitet och en familj för livet. Det är barnets bästa enligt 1 a § som skall vara avgörande för vilket beslut som fattas. Prövningen skall göras tre år från det att beslutet om placeringen verkställdes, dvs. från den dag då den unge kommit till det familjehem där han bor.
Blir resultatet av treårsprövningen att den unge inte längre behöver vård skall beslutet om vård enligt LVU upphöra och den unge får återvända hem.
Om prövningen leder fram till att vårdnadshavarna, och i förekommande fall den unge, ger sitt samtycke till den vård som den unge behöver skall vården enligt LVU upphöra. Den unge skall i stället vårdas med stöd av socialtjänstlagen.
Om förutsättningarna för vård enligt lagen kvarstår kan socialnämnden antingen besluta att den unge skall vårdas i det familjehem där han bor tills vidare eller att vården skall fortsätta som förut. Socialnämndens beslut är ett beslut om fortsatt vård som kan överklagas enligt 41 §.
Ett beslut om att vården skall fortsätta som förut kan vara bäst för ett barn som behöver känna att det finns möjlighet att flytta hem igen inom en inte alltför avlägsen framtid. Ett sådant beslut kan också vara bäst för ett barn eller en ungdom som motsätter sig vård enligt LVU och vill återvända hem så fort som möjligt.
SOU 2000:77 Författningskommentar 209
Om socialnämnden beslutar att vården skall fortsätta som förut innebär det att vården skall övervägas respektive prövas var sjätte månad i enlighet med 13 a §.
Fattar nämnden ett beslut om att den unge skall vårdas i det familjehem där han bor tills vidare, skall vården inte längre övervägas eller prövas. Syftet med denna bestämmelse är att ge den unge en känsla av trygghet genom att vården inte ifrågasätts var sjätte månad. Vården skall emellertid följas upp fortlöpande enligt 13 § som en garanti för att den unge har det bra i det hem där han bor. Beslutet innebär inte någon inskränkning i rätten att när som helst begära att vården enligt lagen skall upphöra.
För att markera att vårdnadsöverflyttning enligt föräldrabalken kan vara en framkomlig väg att ge den unge en familj för livet åläggs socialnämnden att göra en bedömning av om en sådan ansökan bör göras.
Om socialnämnden vid treårsprövningen kommer fram till att vården enligt LVU inte längre behövs och vården inte heller skall fortsätta enligt 21 § andra stycket, skall vården upphöra (se kommentaren till 21 §). Det kan finnas fall där treårsprövningen leder till att vården enligt lagen inte skall upphöra till följd av prövningen enligt 21 § andra stycket. Eftersom 21 § andra stycket tar sikte på att ge barn som rotat sig i ett familjehem trygghet blir det oftast fråga om barn som varit placerade under en längre tid än tre år. Kortare tid kan emellertid också förekomma. Det torde bli fråga om ytterst få barn där treårsprövningen leder till att vården enligt lagen inte längre behövs men följden av prövningen enligt 21 § andra stycket blir att de ändå skall stanna kvar i vården.
14 §
14 § Socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses.
Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt denna lag, får socialnämnden
1. besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller avtal skall utövas, eller
2. besluta att den unges vistelseort inte skall röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.
Socialnämnden skall minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut som avses i andra stycket fortfarande behövs.
210 Författningskommentar SOU 2000:77
De ändringar som har gjorts i förhållande till nuvarande lag är att lagtexten numera klart talar om att föräldrar som inte är vårdnadshavare omfattas av paragrafen under vissa förhållanden. Syftet med ändringarna har varit att tydliggöra lagen. Bakgrunden till ändringarna framgår av kapitel 7, vartill det hänvisas.
21 §
21 § När vård med stöd av lagen inte längre behövs, skall socialnämnden besluta att vården skall upphöra. Nämnden skall noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom.
Vården skall dock inte upphöra om det med hänsyn till den unges anknytning till det familjehem där han är placerad och förhållandena i övrigt skulle strida mot hans bästa. Vid bedömningen av vad som är bäst för den unge skall det fästas avseende särskilt vid den tid som den unge har vistats i hemmet och det förhållande som råder mellan den unge och den eller dem som tagit emot honom i sitt hem. Det skall också fästas avseende särskilt vid hur umgänget mellan den unge och hans vårdnadshavare har varit under den tid som vården pågått.
När beslut har fattats med stöd av andra stycket skall vården inte längre övervägas eller prövas enligt 13 a §.
Första stycket är oförändrat.
Paragrafens andra och tredje stycken är nya. Avsikten med ändringarna är att i lagen starkare markera den unges rätt att betraktas som en egen individ skild från sina föräldrar. Genom ändringarna skapas en möjlighet att förhindra att ett barn eller en ungdom, som under lång tid bott i ett familjehem och upplever detta hem som sitt eget, måste skiljas från de personer som barnet eller den unge uppfattar som sin familj. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 7.
Det torde oftast bli fråga om barn som varit placerade under flera år men någon närmare gräns för vad som skall utgöra lång tid kan inte anges eftersom lång tid för ett barn som placeras som spädbarn eller endast några år gammalt inte är detsamma som lång tid för ett äldre barn.
Vården enligt lagen skall kunna fortgå om det skulle strida mot den unges bästa att vården upphör. Utgångspunkten för bedömningen av om vården enligt lagen kan upphöra skall, om grundförutsättningarna för vård inte längre föreligger, alltid vara att det är till den unges bästa att återförenas med sina föräldrar. Den unges nuvarande förhållanden, hans trygghet och anknytning till det familjehem där han är placerad
SOU 2000:77 Författningskommentar 211
skall emellertid också väga tungt vid bedömningen. I lagtexten markeras vad som särskilt skall beaktas vid bedömningen av vad som är till den unges bästa.
Särskild hänsyn måste tas till hur förhållandet mellan den unge och hans vårdnadshavare har varit under den tid som han har varit placerad enligt LVU. Har ingen kontakt kunnat upprätthållas eller om kontakten har varit mycket sporadisk eller utmärkts av svåra konflikter är detta omständigheter som kan leda till att det bedöms strida mot den unges bästa att återvända till vårdnadshavarens hem. Den unges inställning skall naturligtvis i enlighet med 1 b § såvitt möjligt klarläggas och tillmätas betydelse.
Ett beslut enligt andra stycket om att vården skall fortsätta kan överklagas enligt 41 § LVU.
Fattas det beslut om att vården enligt lagen skall fortsätta enligt andra stycket, skall vården inte längre övervägas eller prövas var sjätte månad enligt 13 a §. Skälet till detta är att ett barn eller en ungdom som fått ett beslut enligt andra stycket om att han får stanna kvar i det hem där han vistas inte skall behöva känna fortsatt otrygghet genom att vården övervägs eller prövas var sjätte månad. Socialnämnden har en fortsatt skyldighet att följa upp placeringen enligt 13 § och ett ansvar för att barnet eller den unge har det bra i det hem där han är placerad.
Den nya bestämmelsen innebär inte någon inskränkning i rätten att när som helst begära att vården enligt lagen skall upphöra.
Inte heller innebär den nya bestämmelsen någon inskränkning i möjligheterna för socialnämnden att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Tvärtom kan det i de fall som omfattas av paragrafen många gånger vara naturligt med en sådan ansökan. Avgörande för socialnämndens ställningstagande skall som alltid vara barnets bästa.
21 a §
21 a § Vård som har beslutats med stöd av 2 § och fortsatt vård som har beslutats med stöd av 21 § andra stycket skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Vård som har beslutats med stöd av 3 § skall upphöra senast när den unge fyller 21 år.
Denna paragraf är ny och motsvarar i princip nuvarande 21 § andra och tredje styckena. Ett tillägg har dock gjorts i första stycket om att ett beslut enligt 21 § andra stycket om att vården skall fortsätta skall upphöra senast när den unge fyller 18 år. Detta gäller således även om
212 Författningskommentar SOU 2000:77
vården ursprungligen har beslutats med stöd av 3 § LVU och därför enligt paragrafens andra stycket skulle kunna pågå till dess den unge fyller 21 år. Skälet till detta är naturligtvis att om de ursprungliga förutsättningarna för vård enligt lagen inte längre föreligger skall den unge inte tvångsvårdas när han uppnått myndighetsåldern.
21 b §
21 b § Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,
4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge, eller
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.
Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.
Paragrafen motsvarar nuvarande 21 a §.
22 §
22 § Socialnämnden får föreskriva att ett barn skall gå i förskola, i förskoleklass eller på fritidshem om
1. det kan antas att barnet till följd av förhållanden som avses i 2 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om förhållandena fortsätter, och
2. den insats som barnet behöver inte kan ges med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om det.
Bestämmelserna om uppföljning i 13 § i tillämpliga delar, om prövning i 13 a § andra stycket samt om upphörande av vård i 21 § första stycket gäller också för ett beslut enligt första stycket. Frågan om beslutet skall upphöra att gälla enligt 13 a § andra stycket skall prövas första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Innehållet i paragrafen har ändrats. Bestämmelsen ger socialnämnden befogenheter att besluta att ett barn som riskerar att fara illa på grund av hemförhållanden skall kunna placeras i barnomsorg eller skolbarnomsorg. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 8.
SOU 2000:77 Författningskommentar 213
Det är fråga om förebyggande insatser. Bestämmelsen skall kunna användas när förhållandena i hemmet är sådana att det kan antas att barnet kommer att behöva beredas vård enligt lagen om något inte görs. Den tar sikte på situationer där möjligheterna till frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen är uttömda. Det är barnets behov som skall vara styrande för om insats skall ges. Genom att barnet placeras i barnomsorgen ges möjlighet till viss övervakning av barnets hälsa och utveckling.
Har socialnämnden beslutat om insats enligt paragrafen skall frågan om insatsen skall upphöra prövas var sjätte månad. Insatsen skall upphöra när den inte längre behövs. Bestämmelserna om uppföljning av vård gäller i tillämpliga delar även för insatser enligt 22 §.
Ett beslut om insats kan överklagas enligt 41 §. Insatserna är kostnadsfria för den enskilde (se 34 § socialtjänstlagen).
22 a §
22 a § Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behövas beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av honom själv, om han har fyllt 15 år, och av hans vårdnadshavare får socialnämnden besluta
1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson, eller
2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.
Bestämmelserna om uppföljning i 13 § i tillämpliga delar, om prövning i 13 a § andra stycket samt om upphörande av vård i 21 § första stycket och 21 a § andra stycket gäller också för ett beslut enligt första stycket. Frågan om beslutet skall upphöra att gälla enligt 13 a § andra stycket skall prövas första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.
Denna paragraf är ny. Första och andra styckena motsvarar nuvarande 22 § första och andra styckena.
De justeringar som har gjorts i tredje stycket följer av att bestämmelserna om uppföljning, prövning och upphörande av vård enligt 13 och 21 §§ har ändrats.
214 Författningskommentar SOU 2000:77
23 §
23 § Ett beslut enligt 22 § och 22 a § upphör att gälla, om
1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller
2. ansökan om vård bifalls.
Paragrafen har ändrats till följd av att bestämmelserna om det s.k. mellantvånget flyttats till 22 a §. Ändringen innebär att förebyggande insatser både vad avser miljöfallen enligt 2 § och beteendefallen enligt 3 § skall upphöra att gälla om den unge omhändertas.
31 §
31 § Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud, får socialnämnden besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller avtal skall utövas.
Paragrafen har förtydligats i enlighet med övervägandena i kapitel 7 som ligger till grund för ändringarna om umgänge i 14 §, vartill det hänvisas.
32 §
32 § I ett ärende enligt denna lag får socialnämnden besluta om läkarundersökning av den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.
Ändringen innebär att andra stycket upphävs. Föreskrift om att läkarintyg skall bifogas ansökan om vård finns i 4 a §.
35 §
35 § I mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud enligt denna lag skall länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling skall alltid hållas, om någon part begär det. Parterna skall upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.
SOU 2000:77 Författningskommentar 215
Om det behövs, skall länsrätten och kammarrätten i ett mål enligt denna lag höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling. Vid förhandlingen får den sakkunnige, i syfte att få upplysning rörande omständigheter som är av betydelse för dennes uppgift, ställa frågor till parterna.
Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
Första stycket är oförändrat.
Paragrafen har ett nytt andra stycke som innebär att länsrätt och kammarrätt alltid skall bedöma om sakkunnig behövs vid muntlig förhandling enligt lagen. Avsikten med bestämmelsen är att göra länsrätt och kammarrätt uppmärksamma på att en av rätten förordnad sakkunnig i många fall kan bidra till att målet blir mer allsidigt belyst och att barnets rätt tillvaratas på ett mer betryggande sätt. Den sakkunnige får ställa frågor till parterna och kan avge ett utlåtande som underlättar rättens bedömning av om vård enligt lagen behövs. Bestämmelsen avser både länsrätt och kammarrätt. Har emellertid länsrätten förordnat sakkunnig vid sin muntliga förhandling finns oftast inget behov av detta i kammarrätten.
Bestämmelser om förordnande av sakkunniga finns i 45 §. Tredje stycket motsvarar andra stycket i nuvarande lydelse.
40 §
40 § Beslut om omedelbart omhändertagande, om förebyggande insatser eller om tillfälligt flyttningsförbud gäller omedelbart.
Andra beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om socialnämnden eller rätten inte förordnar något annat.
Första stycket är oförändrat.
Paragrafens andra stycke har ändrats på så sätt att det är huvudregel att även domstolarnas beslut gäller omedelbart. Bakgrunden till ändringen har utvecklats i kapitel 6, vartill det hänvisas.
Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att länsrätten och högre rätt kan förordna att ett överklagat beslut, som annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte skall gälla (inhibition).
Till följd av ändringen i andra stycket har paragrafens nuvarande tredje stycke upphävts.
216 Författningskommentar SOU 2000:77
41 §
41 § Socialnämndens beslut får överklagas hos länsrätten, när nämnden har
1. beslutat om var vården av den unge skall inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han vistas,
2. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,
3. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte skall röjas,
4. fattat beslut enligt 22 § eller 22 a § eller prövat om ett sådant beslut skall upphöra att gälla,
5. med stöd av 31 § beslutat i fråga om umgänge, eller
6. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud. Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 § i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 32 § om läkarundersökning får inte överklagas.
Paragrafen har ändrats till följd av att bestämmelserna om det s.k. mellantvånget flyttats till 22 a §. Ändringen innebär att socialnämndens beslut om förebyggande insatser både vad avser miljöfallen enligt 2 § och beteendefallen enligt 3 § kan överklagas.
Förordnande av sakkunniga
45 §
45 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Socialstyrelsen skall för viss tid förordna särskilda sakkunniga att bistå rätten.
Denna paragraf är ny. Bestämmelsen som är tvingande införs för att underlätta för länsrätterna och kammarrätterna att få tillgång till sakkunniga med den specialistkompetens som behövs.
Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
28 §
28 § Socialnämnden skall noga följa vården av det barn som får vård i ett annat hem än det egna. Nämnden skall göra det genom
1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet vistas,
2. enskilda samtal med barnet, och
SOU 2000:77 Författningskommentar 217
3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet i sitt hem. Uppföljning enligt första stycket skall omfatta barnets hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
Socialnämnden skall minst en gång var sjätte månad överväga om vården enligt första stycket fortfarande behövs.
Paragrafens första och andra stycken är nya.
Tredje stycket motsvarar paragrafen i dess nuvarande lydelse. Endast språkliga ändringar har gjorts.
Socialnämnden skall noga följa den vård som ges barn utanför det egna hemmet. En noggrann uppföljning underlättar för nämnden att göra en riktig bedömning vid övervägandet av om vården fortfarande behövs. Ändringarna i paragrafen överensstämmer med ändringarna i 13 § LVU. Skälen till ändringarna har utvecklats i kapitel 7 samt i kommentaren till 13 § LVU, vartill det hänvisas.
28 a §
28 a § När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, skall socialnämnden besluta hur vården av barnet skall ordnas i framtiden. Vid denna prövning skall nämnden särskilt bedöma om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. föräldrabalken. Nämnden kan besluta att vården av barnet skall fortsätta i familjehemmet tills vidare.
Beslutar socialnämnden att vården av barnet skall fortsätta i familjehemmet tills vidare skall vården inte längre övervägas enligt 28 §.
Denna paragraf är ny. Syftet med paragrafen är detsamma som för införandet av 13 b § LVU, dvs. att ge det barn som varit placerat i ett familjehem under tre år kontinuitet och en familj för livet. Prövningen kan utmynna i olika beslut för olika barn. Det skall i enlighet med 1 § särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
Om det vid prövningen visar sig att barnet inte längre behöver vård skall barnet flytta hem igen. Om barnet däremot fortfarande har ett vårdbehov kan beslutet antingen bli att barnet skall vårdas i det familjehem där det bor tills vidare eller att vården skall fortsätta som förut. Fattar socialnämnden beslut om att barnet skall vårdas i familjehemmet tills vidare skall vården inte längre övervägas var sjätte månad. Nämnden skall dock även fortsättningsvis följa upp vården enligt 28 §. Ett beslut om att vården skall fortsätta som förut innebär
218 Författningskommentar SOU 2000:77
ingen ändring vad avser övervägandena. Vården skall således liksom tidigare övervägas var sjätte månad. Bakgrunden till införandet av paragrafen och dess närmare tillämpning har utvecklats i kapitel 7 samt i kommentaren till 13 b § LVU, vartill det hänvisas.
34 §
34 § Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär och insatser enligt 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.
Om en underårig genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 §.
Ändringen innebär att kommunerna inte får ta ut avgift av föräldrarna för insatser som sätts in med stöd av 22 § LVU.
50 a §
50 a § Vid en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Om det inte är olämpligt får socialnämnden samtala med den underårige även om vårdnadshavaren motsätter sig det. Nämnden har rätt att tala med den underårige utan att vårdnadshavaren är närvarande.
SOU 2000:77 Författningskommentar 219
Utredning enligt första stycket skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.
Den som berörs av en sådan utredning som anges i första stycket skall underrättas om att en utredning inleds.
I paragrafens första stycke har införts en bestämmelse som är avsedd att klargöra att socialnämnden har rätt att tala med ett barn trots att vårdnadshavaren motsätter sig det. Bestämmelsen skall underlätta för socialnämnden att få tala med ett barn och kunna fullgöra sin skyldighet att hjälpa ett barn som har det svårt. Övervägandena till paragrafen finns i kapitel 9.
Samtal får inte ske om barnet motsätter sig det. Möjligheten att tala med barnet i strid med vårdnadshavarens vilja är avsedd att vara en sista utväg. Innan samtalet måste socialnämnden göra en noggrann bedömning av vad det kan innebära för barnet att man talar med det i strid med vårdnadshavarens vilja och väga för- och nackdelar mot varandra.
Som anges i kapitel 9 kan det vara olämpligt att tala med ett barn mot vårdnadshavarens vilja om barnet är särskilt känsligt eller pressas av vårdnadshavaren. Det är inte möjligt att närmare ange när samtal med barnet är olämpligt eftersom en bedömning måste göras i varje enskilt fall.
Det är viktigt att uppmärksamma att bestämmelsen inte får tolkas e contrario. Detta innebär att även i andra fall, som faller utanför ramen för utredningen enligt 50 a § socialtjänstlagen och där uttryckliga bestämmelser saknas, har barnet och socialnämnden många gånger – vilket framgår av övervägandena i kapitel 9 – rätt att tala med varandra även om vårdnadshavaren motsätter sig det.
Andra och tredje styckena är oförändrade.
Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
5 §
5 § Bestämmelserna i 26–29 §§rättshjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde och om ersättning till rättshjälpsbiträde skall tillämpas i fråga om offentligt biträde.
Skall offentligt biträde förordnas för underårig enligt 39 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga får endast den
220 Författningskommentar SOU 2000:77
förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget.
Första stycket är oförändrat.
Paragrafens andra stycke är nytt. Syftet med ändringen är bl.a. att stärka barnperspektivet i LVU. För definition av barnperspektiv se kapitel 3. Speciella krav på barnets offentliga biträde leder till att endast de personer som på grund av särskilt intresse för barn har skaffat sig kunskap om barns situation och hur man talar med barn får förordnas som offentligt biträde. Härigenom kommer bl.a. barnets åsikter och tankar att förmedlas på ett bättre och riktigare sätt till socialnämnder och domstolar. Möjligheterna att tillvarata barnets rättigheter ökar också om det offentliga biträdet är väl förtroget med vad barn behöver för sin hälsa och utveckling.
SOU 2000:77 221
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Lena Sandström
Utredaren skall enligt direktiven med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet utreda hur barns behov av kontinuitet och trygghet i samband med långvariga familjehemsplaceringar kan tillgodoses genom lagstiftning och metodutveckling. Lösningarna skall möjliggöra att familjehemsplacerade barn får en fortsatt trygg uppväxt i familjehemmet även i de fall grunderna för vård enligt LVU eller behovet av bistånd i form av placering enligt SoL ej längre föreligger.
Utredarens förslag i 13 b § LVU och 28 a § SoL – som innebär att socialnämnden, när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år, skall överväga om förutsättningar för en ansökan om vårdnadsöverflyttning föreligger – kommer sannolikt att medföra att fler vårdnadsöverflyttningar görs och därmed att fler barn får en bättre trygghet och kontinuitet i sina liv. Jag är därför positiv till detta förslag men anser att bestämmelserna i nuvarande 6 kap. 8 § föräldrabalken inte räcker till för att vårdnadsöverflyttning ska kunna bli verklighet i nog många av de situationer där barn har behov av garantier för kontinuitet och trygghet.
Ett exempel är när en överflyttning av vårdnaden vore motiverad och där familjehemmet är inställt på att vara barnets permanenta hem men där familjehemsföräldrarna av olika skäl inte kan tänka sig att vara vårdnadshavare. Sådana skäl är exempelvis att de har ett bra förhållande till de biologiska föräldrarna och är rädda att detta riskeras om vårdnaden överflyttas till familjehemmet respektive att förhållandet redan sedan tidigare är ansträngt och att de är rädda att helt förlora kontakten om de ersätter föräldrarna som vårdnadshavare. Ett annat skäl är att barnets problem gör att familjehemmet behöver mycket stöd i vården och vill vara säkra på att få detta i fortsättningen av den placerande kommunen vars företrädare de redan känner. Ett barns rätt till en permanent placering bör inte vara beroende av ovanstående omständigheter utan i dessa fall bör lagstiftningen medge att annan lämplig per-
222 Särskilda yttranden SOU 2000:77
son blir särskilt förordnad vårdnadshavare med syfte att garantera permanent placering i familjehemmet. Jag föreslår därför att FB 6:8 kompletteras med en bestämmelse om att annan lämplig person kan utses till särskilt förordnad vårdnadshavare i syfte att garantera en permanent placering i familjehemmet.
Jag delar uppfattningen att nuvarande lagstiftning inte på ett tillfredsställande sätt garanterar placerade barn en trygg och kontinuerlig uppväxt när byte av vårdnadshavare inte är en framkomlig väg. Det förslag som lagts fram är rättsosäkert eftersom det i realiteten inte innebär en garanti för att barnet får stanna i familjehemmet.
Förslaget innebär att nämnden fastslår att ett barn som placerats med stöd av LVU skall få stanna i familjehemmet även sedan grunden för LVU-vården upphört om det skulle strida mot barnets bästa att flytta hem till föräldrarna.
För mig är förslaget förvirrande och innebär inga garantier för barnet utan kan tvärt om komma att upplevas som ett svek om domstol vid ett överklagande av beslutet om upphörande av vård bifaller föräldrarnas talan om att vården skall upphöra.
Enligt min uppfattning blir, enligt detta förslag, familjehemsföräldrarnas fortsatta roll egendomlig eftersom förslaget inte reglerar om de biologiska föräldrarna, familjehemmet eller ansvarig nämnd får bestämmanderätten beträffande t.ex. hälso- och sjukvård och skolgång.
Utredningens förslag i denna del uppfyller inte de krav på rättssäkerhet som måste kunna ställas och som såväl barn, föräldrar, familjehem som nämnd har rätt att förvänta sig.
Om utredaren anser att det finns situationer där en vårdnadsöverflyttning inte är möjlig samtidigt som barnets bästa kräver att det får vara kvar i familjehemmet innebär detta i realiteten ett flyttningsförbud.
För att åstadkomma en lösning som gagnar barns behov av trygghet och kontinuitet bör enligt min uppfattning i stället bestämmelsen om flyttningsförbud (24 § LVU) ändras så att den är användbar inte bara i de situationer att det föreligger en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling äventyras av en flyttning utan också då det skulle strida mot barnets bästa att flytta från familjehemmet. Med denna ändring skulle inte bara de LVU-placerade barnen utan också de lika ofta långvarigt SoL-placerade barnen kunna få större trygghet och kontinuitet. Genom ändring i 26 § skulle också kravet på övervägande var tredje månad slopas för flyttningsförbud som avses vara varaktigt. Den fortsatta kontakten mellan familjehem och socialtjänst skulle i stället kunna ske på det sätt som utredaren föreslagit.
Genom en ökad användning av möjligheterna till vårdnadsöverflyttning i kombination med de av mig föreslagna ändringarna i 6:8 FB och
SOU 2000:77 Särskilda yttranden 223
24 § LVU bör barns behov av kontinuitet och trygghet i långvarig familjehemsvård kunna tillgodoses i större utsträckning än utredarens förslag medger.
Särskilt yttrande av Bo Vinnerljung
Jag vill anmäla en från utredningen avvikande mening på en punkt: förslaget till ändring av LVU §21. Förslaget gör det möjligt för socialnämnden att besluta om fortsatt vård för tvångsomhändertagna barn även om vård med stöd av lagen inte längre behövs, i fall där återföreningen av barn och föräldrar skulle strida mot barnets bästa.
Jag delar utredarens mening att lagstiftningen bör, utifrån principerna i barnkonventionen, medge undantag från den nuvarande regeln att omhändertagna barn alltid ska återvända hem, när de ursprungliga skälen för omhändertagandet har upphört. I extremfallet kan med nuvarande lagregler ett omhändertaget barn som sedan spädbarnsåren växt upp i ett familjehem, efter många år tvingas flytta till nära nog okända ursprungsföräldrar, och förlora den familj som barnet är helt integrerad i. Utredarens förslag i LVU §13b och Sol §28a bör förebygga sådana situationer. Ändringen i LVU§21 blir en slags förstärkning av dessa förslag.
Logiken i utredningen är härvid oklar (se särskilt yttrande från Lena Sandström), liksom kriterierna för när lagen ska vara tillämplig. Den föreslagna lagändringen i LVU §21 innebär ett mycket starkt ingrepp i föräldrarätten. Det är därför viktigt att ställa krav på tydlighet avseende villkoren som reglerar när lagen är tillämplig. De i utredningen föreslagna kriterierna är, enligt min mening, alltför vaga med tanke på beslutets mycket ingripande karaktär och dess konsekvenser i ett livsförloppsperspektiv för barnet samt mot bakgrund av sedvanliga krav på rättssäkerhet. Jag förordar därför att socialnämnden åläggs en klarare och stramare ”bevisbörda”.
I den föreslagna lagändringen är det barnets anknytning till fosterhemmet som ska beaktas. Detta räcker inte, enligt min mening, utifrån de relativt goda kunskaper vi har från såväl svensk som internationell forskning om riskerna med långa fosterhemsplaceringar. Här avser jag bland annat en över tid osäker stabilitet i dessa konstruktioner och risken att långtidsplacerade fosterbarn blir utan ”en familj för livet” i unga vuxna år när vården har upphört (Andersson, 1995; Vinnerljung
224 Särskilda yttranden SOU 2000:77
1996a, -b, Vinnerljung et al, kommande; Vinnerljung & Olsson, kommande). Lagtexten bör därför ange en ömsesidig anknytning fosterbarn/fosterföräldrar som ett villkor för att lagen ska vara tillämplig. I beslutsunderlaget bör detta undersökas, så gott som det är möjligt att göra, liksom fosterföräldrarnas inställning till beslutets långsiktiga konsekvenser. Detta gäller även vid beslut jämlikt utredarens förslag i LVU §13b och Sol §28 Sol.
SOU 2000:77 225
Referenser
Ahmadi N. (1998) Om jaguppfattningens betydelse för tolkningen av sociala roller. Ungdom, kulturmöten, identitet. Liber
Al-Baldawi R. (1998) Migration och familjestruktur. Ungdom, kulturmöten, identitet. Liber
Andersson G. (1984) Små barn på barnhem. Liber
Andersson G. (1988) En uppföljning av barn som skilts från sina föräldrar. Lunds universitet. Meddelanden från Socialhögskolan
Andersson G. (1990) Barns förhållande till föräldrar och fosterföräldrar. Nordisk Psykologi 1990:1
Andersson G. (1991) Socialt arbete med små barn. Studentlitteratur. Lund
Andersson G. (1992) Stöd och avlastning. Om insatsen kontaktperson/familj. Lunds universitet. Meddelanden från Socialhögskolan
Andersson G. (1993) Socialtjänsten, barnpsykiatrin och de små barnen. Psykisk hälsa
Andersson G. (1995) Barn i samhällsvård. Studentlitteratur. Lund
Andersson G., Hollander A. (1996) Om barns rätt och barns bästa. Barnet i den sociala barnavården. Liber
Andersson G. (1998) Barnintervju som forskningsmetod. Artikel i Nordisk Psykologi. 1998, 50 (1). Socialhögskolan, Lunds universitet
Backe-Hansen E. (1993) Fosterhjemsarbeid. Barnevernets Utviklingssenter, Oslo
226 Referenser SOU 2000:77
Barnombudsmannen (1994) Hallå där! Rapport från ett uppdrag ur barnets perspektiv, Stockholm
Barnombudsmannen (1998) Liten blir stor. Rapport från barnens myndighet
Barnombudsmannen (1999) Å sen så tycker jag... Rapport från barnens myndighet
Barnombudsmannen (1999) Barnets bästa i vår samtid
Barnombudsmannen (2000) Barndom pågår
Barth R. (1994) Adoption research: building blocks for next decade. Child Welfare, vol. LXXIII, no 5, September-October 1994
Bergström U. & Sarnecki J. (1996) Invandrarungdomar på särskilda ungdomshem i Stockholms län. Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet
Berridge & Clever (1987) Foster home and breakdown. Oxford
Bohman M. & Sigvardsson S. (1980) Umeåundersökning: Barn i fosterhem klarade sig sämst. Socionomen nr 19 1980
Bris-rapporten (1998) Barnens rätt i samhället
Börjesson B., Håkansson H. (1990) Hotade, Försummade, Övergivna – är familjehemsplacering en möjlighet för barnen? Raben & Sjögren
Børnerådet (1998) Anbringelse til barnets bedste. Köpenhamn
Cederblad M. (1988) Utlandsfödda adoptivbarn – anpassningsproblem i tonåren. Nr 4/94. Forskning om barn och familj, Lunds universitet
Cederblad M., Irhammar M. m.fl. (1994) Identitet och anpassning hos utlandsfödda adopterade ungdomar. Institutionen för barn- och ungdomspsykiatri, Lunds universitet
Dalen & Saetersdal (1992) Utenlansadopterte barn i Norge. Tilpasning- opplaering –- identitetsutveckling. Spesiallaererhögskolen, universitetet i Oslo
SOU 2000:77 Referenser 227
Danelius H. (1997) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Norstedts Juridik AB 1997
Denvall V. o Tord J. (1991) Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik AB
Department of health (1991) Looking after children. Assessing outcomes in child care. London
Department of health (1998) Caring for children away from home. Messages from research, England
Det kongelige Barne- og familiedepartement (1998) Hjelpetiltak – barnevernloven § 4–4. Retningslinjer av 10. Desember 1998 til lov om barneverntjenester av 17. Juli 1992 nr. 100, Oslo 1998
Dunn B. (1993) Growing up with a psychotic mother. American Journal of Orthopsychiatry april 1993
Edenhammar K., Ek S., Ewerlöf G. m.fl. (1994) Respekt för barnet. Rädda Barnen
Fanshel D. & Shinn E. (1978) Children in fostercare. New York, Columbia
Forsling S. (1987) 444 Stockholmsungdomar i kris. Stockholms läns landsting
Fristorp L. och Kollarik P. (1999) Överlevnadshandbok för dig som har en psykiskt sjuk förälder. Rädda Barnen
Gill O. & Jackson B. (1983) Adoption and Race. Batsford Academic and Educational Ltd, London
Goodman S. och Brumley H. (1990) Schizofrenic and depressed mothers: Relational deficits in parenting. Developmental Psychology 1990-26, s. 31-39
Granath K. (1997) Det var så mycket jag inte förstod – en intervjuundersökning med vuxna barn till psykiskt sjuka föräldrar. Stockholm, Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 1 1997
228 Referenser SOU 2000:77
Hagbard S. och Esping U. (1992) Med barns ögon. Allmänna Barnhuset, Stockholm
Hammarberg T. (1994) FN-konventionen om barnets rättigheter. Raoul Wallenberg Institute
Hegar R. (1988) Siblings relationships and separations: implications for child placement. Social service review. September 1988
Hessle S. (1988) Familjer i sönderfall. Norstedts
Hessle S. (1996) Hur vet man när barn far illa? Barnet i den sociala barnavården. Liber
Hessle S & Vinnerljung B. (1999) Child Welfare in Sweden – an Overview. Stockholms universitet
Hestbæk A-D. (1998) Tvangsanbringelser i Norden. En komparativ beskrivelse af de nordiska landes lovgivning. Socialforskningsinstituttet 98:15, Köpenhamn 1998
Hindberg B. (1999) När omsorgen sviktar. Rädda Barnen
Hoksbergen R.A.C. m.fl. (1987) Adopted children at home and at school. Utrecht
Hollander A. (1998) Barns rätt att komma till tals – ökat inflytande för barn eller vuxna? Nordisk Sosialt Arbeid nr. 4 1998
Hollander A. (1998) Samtycke till behövlig vård enligt LVU. Socionomen 2 1998
Humlesjö E. (1997) Barnen och socialtjänsten. FOU rapport 1997:11
Hwang P. (1993) Spädbarnets psykologi. Natur och Kultur
Integrationsverkets rapportserie 2000:6, Låt oss tala om flickor
Juridisk Tidskrift 1999-2000 nr 2 s. 338
Juridisk Tidskrift 1999-2000 nr 3 s. 714
SOU 2000:77 Referenser 229
Kamali M. (1999) Varken familjen eller samhället. Carlssons
Killén K. (1999) Svikna barn. Om bristande omsorg och vårt ansvar för de utsatta barnen. Wahlström & Widstrand
Knuthsen K. och Nilsson H. (2000) Synlig men ändock osynlig. Om barn till utvecklingsstörda. Rättsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet
Lagerberg D. (1983) Fosterbarn, forskning, teori och debatt. Rädda Barnen
Lagerberg D. (1998) Barn som far illa – ett dilemma för barnhälsovården? Barnhälsovården, Akademiska sjukhuset, Uppsala
Lagerberg D. & Sundelin C. (2000) Risk och prognos i socialt arbete med barn. Centrum för utvärdering av socialt arbete, Gothia
Lundborg B. huvudred. (1997) Barnens bästa – vår framtid. Socialdepartementet
Lundström T. (1993) Tvångsomhändertagande av barn. En studie av lagarna, professionerna och praktiken under 1900-talet. Rapport i socialt arbete nr 61 – 1993. Stockholms universitet. Socialhögskolan
Länsstyrelserna (1998) Resultatet av den sociala tillsynen 1998
Länsstyrelserna (1999) Social tillsyn 1999. Resultat av länsstyrelsernas tillsyn.
Mc Cann (1996) Prevalence of psychiatric disorders in young people in the care system. British Medical Journal
Moser G. (1998) Jag är som alla andra, fast ändå inte. Nia informerar 1 1999
Norström C., Thunved A. Nya sociallagarna med kommentarer, lagar och författningar som de lyder den 1 januari 1999. Tolfte uppl. Norstedts Juridik
Parment G. (1996) Barn till psykiskt störda föräldrar. En litteraturgenomgång.
230 Referenser SOU 2000:77
Regner G., Eliason M., Heuman S. Sekretesslagen. En kommentar. Norstedts gula bibliotek
Riksdagens revisorer 1991/92:4. Familjehemsvård för barn och ungdom
Rynning E. (1994) Samtycke till medicinsk vård och behandling. Juridiska institutionen, Uppsala universitet
Sarnecki J. (1996) Problemprofiler hos ungdomar inskrivna på särskilda ungdomshem i Stockholms län åren 1990–1994. I: B-Å Armelius, S Bengtzon, P-A Rydelius, J Sarnecki & K, Söderholm Carpelan, Vård av ungdomar med sociala problem – en forskningsöversikt. Statens institutionsstyrelse, Stockholm. Liber
Sarnecki J. (1996) Invandrarungdomar på särskilda ungdomshem i Stockholms län. Särtryck. Statens institutionsstyrelse & Liber
Schaffer R. (1995) Beslut om barn. Psykologiska frågor och svar. Studentlitteratur Lund
Skerfving A. (1996) Barn till psykiskt störda föräldrar. Sårbarhet, risker och skyddande faktorer. En kunskapssammanställning. Rapport 11. 1996. FoU-enheten/psykiatri, Västra Stockholms sjukvårdsområde
Socialstyrelsen (1987) Att arbeta med barn och föräldrar
Socialstyrelsen (SoS rapport 1995:1) Socialstyrelsen följer upp och utvärderar
Socialstyrelsen (SoS rapport 1995:8) Ovisshetens barn
Socialstyrelsen, (SoS rapport 1995:9) Sammanbrott i familjehem
Socialstyrelsen (SoS rapport 1995:21) Barnet i rättsprocessen Socialstyrelsen (SoS rapport 1996: 19) Barn i fokusprojektet. Slutrapport
Socialstyrelsen (SOSFS 1997:15) Allmänna råd. Tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Socialstyrelsen (SoS-rapport 1998:4) Anmälan, utredning, insats
SOU 2000:77 Referenser 231
Socialstyrelsen (SoS rapport 1998:5) Individ- och familjeomsorgens arbete med ungdomar
Socialstyrelsen (SoS-rapport 1999:11) Barn till psykiskt sjuka föräldrar
Socialstyrelsen (SoS rapport 2000: 2) Dartingtonprojektet – en försöksverksamhet för att stärka och utveckla familjevården
Socialstyrelsen (1999) Socialtjänsten i Sverige 1999. Behov – Insatser – Utveckling
Socialstyrelsen (1999) Barn och unga – underlag till Kommittén Välfärdsbokslut
Socialstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen (1998) Barn med frihetsberövade föräldrar. 1998
Socialstyrelsen, Länsstyrelserna (1999) Resultatet av den sociala tillsynen 1998.
Socialstyrelsen, Länsstyrelserna (2000) Social tillsyn 1999. Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn.
Spitz R. A. (1946) Anaclinic depression. Psychoanalytic Study of the Child
Statens institutionsstyrelse (2000) Årsrapport ADAD 97. Ungdomar som skrivits in på särskilda ungdomshem under 1997 – bakgrund, livssituation och behandlingsbehov
Stenström N & Söderholm Carpelan K. (1996) Vård och behandling av unga med alkohol- och narkotikamissbruk. I: B-Å Armelius, S Bengtzon, P-A Rydelius, J Sarnecki & K Söderholm Carpelan. Vård av ungdomar med sociala problem – en forskningsöversikt. Statens institutionsstyrelse, Stockholm. Liber
Sundell K., Lundström U., Sjöberg E. & Wettergren L. (1992) Se till mig som liten är. En undersökning av socialtjänstens samverkan kring utsatta förskolebarn (FoU-rapport 1992:9). Stockholms socialförvaltning, FoU-byrån
232 Referenser SOU 2000:77
Sundell K. & Flodin B. (1994) Mellan stolarna. Vad händer när socialtjänsten inte samverkar kring barn som far illa? (FoU-rapport 1994:16). Stockholms socialförvaltning, FoU-byrån
Sundell K. och Humlesjö E. (1996) Sociala utredningar med fokus på barn (FoU-rapport 1996:7)
Sundell K. & Colbiörnsen M. (1996) Hand i hand. Samhällets stöd och hjälp till elever med psykosociala behov. (FoU-rapport 1996:14) Stockholms socialförvaltning, FoU-byrån
Sundell K. och Humlesjö E. (1997) Steg för steg. (FoU-rapport 1997:23)
Sundell K. & Colbiörnsen M. (1999) Samarbete kring barn i riskzonen (FoU-rapport 1999:24). Stockholms socialtjänstförvaltning, FoUenheten
Sundelin Wahlsten V. (1997) Utveckling för att överleva. Utsatta familjer möter socialtjänst, hälsovård och skola. Länsstyrelsen, Stockholms län
Svedin CG. och Gustafsson PA. (1994) Barnmisshandel och sexuella övergrepp. Journalanalys utvärderar handläggningsrutinerna. Läkartidningen nr 4 1994 s. 227, 323
Sverne T. (1985) Barn i familjehem, JO Dnr 2989-1985
Söderholm Carpelan. Vård av ungdomar med sociala problem – en forskningsöversikt. Statens institutionsstyrelse, Stockholm. Liber
Tercan H. (2000) Konsult i integrationsfrågor. Intervju i tidningen Metro den 16 mars 2000
Thoburn J. (1990) Success and failure in permanent family placement. University of East Anglia
Tiller P.O. (1991) Barnperspektivet: Om å se og bli sett. Vårt perspektiv på barn – eller omvendt? Barn, Nytt fra Forskning om Barn i Norge 1 1991
Triseliotis J. (1989) Fostercare outcomes: an review of key research findings. Adoption and fostering nr 13 1989
SOU 2000:77 Referenser 233
Walin G. (1996) Föräldrabalken och internationell föräldrarätt. 5 uppl.
Westrin (1997) Tumörsjukdomar hos barn – psykosociala aspekter. Socialmedicinsk tidskrift nr 5 1997
Vinnerljung B. (1989) Svårplacerade ungdomar. Helsingborg
Vinnerljung B. (1990) Asociala ungdomar och socialtjänsten – en lägesbild. Malmö
Vinnerljung B. (1996 a) Fosterbarn som vuxna. Arkiv förlag
Vinnerljung B. (1996 b) Svensk forskning om fosterbarnsvård. Liber utbildning
Vinnerljung B. (1998) Fosterbarns skolgång och utbildning. Socialvetenskaplig tidskrift 5/1 1998
Vinnerljung B. (1999) Förekomst av adoptivbarn och långtidsvårdade fosterbarn bland placeringar av tonåringar i dygnsvård. Socialstyrelsen. CUS
Vinnerljung B., Sallnäs M. och Oscarsson L. (1999) Dygnsvård för barn och ungdom 1983 – 1995 förändringar i vårdlandskapet sedan socialtjänstlagens tillkomst. Socialstyrelsen. CUS
von Hofer H., Sarnecki J. & Tham H. (1996) Invandrarna och brottsligheten. Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet
Vogt Grinde T. (1996) Barnevernsklager og rettssikkerhet. Barnevernets Utviklingssenter, Oslo
Wrangsjö B. red. (1998) Barn som märks – utvecklingspsykologiska möjligheter och svårigheter
.
Natur och Kultur
Offentligt tryck
Promemorior Ds S 1987:3 Översyn av LVU Ds 1994:85 Barns rätt att komma till tals Ds 1999:57 Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar
234 Referenser SOU 2000:77
Utredningsbetänkanden SOU 1985:14 Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten SOU 1986:21 Barns behov och föräldrars rätt SOU 1987:13 Översyn av rättegångsbalken 3 SOU 1992:3 Psykiatriutredningens enkätundersökning SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag SOU 1997:8 Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnetsrättigheter förverkligas i Sverige SOU 1997:116 Barnets bästa – en antologi SOU 1998:25 Tre städer – Storstadskommittén SOU 1998:31 Det gäller livet SOU 1998:32 Rättsäkerhet, vårdbehov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling SOU 2000:3 Välfärd vid vägskäl SOU 2000:38 Välfärd, vård och omsorg SOU 2000:42 Barnmisshandel. Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder
NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.v.
Propositioner 1960:10 Förslag till lag om samhällets vård av barn 1978/79:67 Om förbud mot aga 1979/80:1 Om socialtjänsten 1981/82:168 Om vårdnad och umgänge m.m.
SOU 2000:77 Referenser 235
1984/85:171 Om särskilda insatser inom socialtjänsten för ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet, m.m. 1989/90:28 Vård i vissa fall av barn och ungdomar 1989/90:71 Om några processrättsliga frågor 1990/91:58 Om psykiatrisk tvångsvård, m.m. 1994/95:12 Handläggning av ungdomsmål 1994/95:224 Barns rätt att komma till tals 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen 1997/98:7 Vårdnad, boende och umgänge 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige 1998/99:133 Särskild företrädare för barn 1999/2000:44 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård 1999/2000:149 Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården
Ot.prp. nr. 44. (1991-1992) om lov om barneverntjenester (barnevernloven). Barne - og familiedepartementet, Oslo
Innst. O. nr. 80. (1991-92) Instilling fra forbruker- og administrasjonskomiteen om lov om barneverntjenester (barnevernloven), (Ot.prp. nr. 44)
Utskottsbetänkanden 1979/80:SoU44 Socialtjänsten 1984/85:SoU31 Om socialtjänstens insatser för unga lagöverträdare m.m. 1989/90:SoU15 Vård i vissa fall av barn och ungdomar 1989/90:JuU32 Processrättsliga frågor 1990/91:LU13 Vårdnad och umgänge 1990/91:SoU13 Psykiatrisk tvångsvård m.m. 1999/2000:SoU13 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård
JO-beslut 1971 s. 74 1975/76 s. 332 1992/93 s. 308 1994/95 s. 361 1995/96 s. 89 1995/96 s. 247 1995/96 s. 291
236 Referenser SOU 2000:77
1996/97 s. 252 25 mars 1997 dnr 634-1996 1997/98 s. 345 1998/99 s. 464 1999/00 s. 243
Rättsfall RÅ84 2:37 RÅ 1991 not 206RÅ 1995 ref. 46 RÅ 95 ref. 64
Domar från Europadomstolen Paulsen-Medalen och Svensson mot Sverige Olsson 1 mot Sverige Johansen mot Norge Mazurek mot Frankrike
Övrigt Lagerberg D. (1999) LVU – En lag med komplikationer. Hearing tisdagen den 7 december 1999 för LVU-utredningen
Schlytter A. (1999) LVU och ungdomar i ett könsperspektiv. Samhällets ansvar för utsatta barn. Hearing tisdagen den 7 december 1999 för LVU-utredningen
Cederborg A-C. (2000) Konferens på Sätra Bruk, den 12–14 januari 2000
SOU 2000:77 Bilaga 1 237
Kommittédirektiv
Översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av Dir. unga m.m. 1999:43
Beslut vid regeringssammanträde den 3 juni 1999.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att
– genomföra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestäm-
melser om vård av unga i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna lag samt föreslå de ändringar som behövs – pröva om det finns behov av lagändringar eller andra åtgärder för att
tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten – bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom social-
tjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid – analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens
rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet.
Bakgrund
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt. Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.
Barnkonventionen sätter barnets behov i centrum. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är en
238 Bilaga 1 SOU 2000:77
röd tråd i konventionens sakartiklar. Staterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn från dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. ”vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida” (artikel 9). Flera av barnkonventionens artiklar syftar till att ge barn ett särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, i situationer där vuxenvärlden på olika sätt kränker barnet och brister i respekt för det. Samhället har en skyldighet att skydda barn i situationer där familjens skyddsnät inte är tillräckligt. År 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, som hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser. I sitt betänkande Barnets bästa (SOU 1997:116) konstaterar kommittén att socialtjänstlagen (1980:620) och lagen om vård av unga (LVU), liksom barnkonventionen, utgår från att det först och främst är förebyggande och stödjande insatser i hemmen som skall göras för att skydda barn. Den uppräkning av situationer i LVU som kan föranleda ett ingripande stämmer väl överens med den uppräkning som finns i artikel 19 av barnkonventionen och de uttalanden som görs i förarbetena till lagen är väl i överensstämmelse med intentionerna i barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock utifrån den rättspraxis som har utvecklats att det finns behov att se över LVU i syfte att stärka barnperspektivet, så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa skall vara det primära. Kommittén föreslår vidare att översynen av LVU även skall avse frågan om att utforma en modell för varaktighet för långvariga familjehemsplaceringar.
I remissbehandlingen av Barnkommitténs betänkande har flertalet remissinstanser, som har yttrat sig i frågan, tillstyrkt att en översyn av LVU görs och att även frågan om att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar tas med i översynen. I remissyttrandena har även framförts att frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar när föräldrar avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det bör omfattas av översynen.
Regeringen har i propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) aviserat att en översyn av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet i lagen så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära. Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljningskontakt när vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det.
SOU 2000:77 Bilaga 1 239
Behovet av utredning
Barnperspektivet i LVU
Barnkommittén har vid sin genomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen väl avspeglar intentionerna i barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock att den genomgång av rättspraxis som kommittén har gjort när det gäller vård enligt LVU ger anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de rekvisit som uppställs för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om beredande av vård enligt LVU synes ligga mer på en utredning och beskrivning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet. Detta gör också att förhandlingarna i länsrätt och kammarrätt tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose dessa. Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår inte tillräckligt tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar.
Även Socialstyrelsen har pekat på behovet av en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet. I rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport 1995:21) redovisas en genomgång av domar i LVU-mål, där socialnämnden ansökt om vård på grund av brister i hemmiljön (2 § LVU). En genomgång gjordes av samtliga domar vid fyra länsrätter och de fyra kammarrätterna under år 1993. I rapporten konstateras att föräldrarnas problem tenderar att hamna i fokus i processen och att barnet blir mer osynligt ju längre processen fortskrider. Studiens huvudsyfte var att undersöka vilken betydelse socialnämndens underlag har för domstolens beslut. Resultaten visar att det inte finns något tydligt samband mellan beslutsunderlagens kvalitet och utfallet i kammarrätten. Andra faktorer tycks ha större betydelse, t.ex. vad som händer vid den muntliga förhandlingen. En annan viktig slutsats är att förhandlingarna mer handlar om föräldrarna än om barnet.
Barnpsykiatrikommittén har i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) pekat på att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon form. Problemet verkar främst gälla tonårsflickor som på grund av sina psykiska problem är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i ätstörningar och självmordsförsök. Det råder stor rättsosäkerhet för de ungdomar som inte uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom socialtjänsten på grund av sitt beteende, men som samtidigt inte heller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning
240 Bilaga 1 SOU 2000:77
enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. Psykiska problem utgör inte grund för ett ingripande med stöd av LVU. Socialtjänsten tvingas därför ibland att söka brister i den unges hemmiljö för att kunna bereda honom eller henne vård. Kommittén framhåller att det vore önskvärt om gränserna för när vård skall beredas den unge med stöd av LVU eller LPT ses över.
Socialtjänstens uppföljningsansvar
I 12 § socialtjänstlagen föreskrivs att socialnämnden med särskild uppmärksamhet skall följa utvecklingen hos barn och ungdomar som visat tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får det skydd och stöd som de behöver. Socialtjänstens insatser skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Detta innebär att föräldrar har stort inflytande över valet av åtgärder som vidtas. De kan välja att ta emot eller tacka nej till erbjuden hjälp, om förhållandena inte är sådana att bestämmelserna i LVU är tillämpliga.
Det är nödvändigt med samtycke för att kunna nå resultat i socialt arbete. Samtycke kan i regel åstadkommas genom ett varierat utbud av insatser och genom att berörda socialarbetare har hög kompetens. Det finns dock situationer när barn är särskilt utsatta och då socialtjänsten, trots ansträngningar, inte lyckas få nödvändigt samtycke för att kunna sätta in insatser och kunna följa barnets utveckling. Det förekommer framför allt i arbete med familjer med stora sociala problem, missbruk och/eller psykisk sjukdom. Det är t.ex. inte ovanligt att dessa familjer flyttar när en utredning genomförts och familjen tackat nej till erbjudet stöd. I dessa situationer respekteras föräldrarnas integritet på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov.
Barnpsykiatrikommittén har mot denna bakgrund framhållit att socialtjänstens uppföljningsansvar bör granskas ur ett barnperspektiv. Ett uppföljningsansvar som omfattar någon form av kontrollstationer under barnets uppväxt – med rätt och skyldighet för socialtjänsten att inhämta uppgifter från andra myndigheter – bör enligt kommittén utredas. Det finns en möjlighet till uppföljning genom bestämmelsen i 22 § LVU om att den unge skall ha en kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, det s.k. mellantvånget. Bestämmelsen är tillämplig när den unge på grund av sitt beteende är i behov av vård och inte ger sitt samtycke. Det används dock i relativt liten omfattning, men ger socialtjänsten en möjlighet till uppföljning.
SOU 2000:77 Bilaga 1 241
När det gäller de mindre barnen kan uppföljning endast ske med föräldrarnas samtycke.
Möjligheter att skapa en modell för långvarig familjehemsvård
Vid utgången av år 1997 var drygt 8 100 barn placerade i familjehem. Knappt 70 procent av dessa barn är placerade med föräldrarnas samtyckte enligt socialtjänstlagen. Statistiska uppgifter om långtidsplacerade barn är i dag dock inte fullständiga. Socialstyrelsen konstaterar i rapporten Ovisshetens barn (SoS-rapport 1995:8) att de långtidsplacerade barnen utgör en relativt stor del av det totala antalet barn i familjehemsvård. Svensk familjehemsvård är starkt präglad av tanken om återförening mellan barn och föräldrar. Vartannat barn i familjehem har varit placerat i mer än tre år, vart tredje i fem år eller mer. Sannolikheten för en återförening mellan barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet inte flyttat från familjehemmet inom de första åren. Det är framför allt föräldrarnas vilja och förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör om familjehemsvården skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende kopplas inte vid någon tidpunkt loss från frågan om föräldrarnas rehabilitering och bedöms helt fristående från föräldrarnas situation.
Barn som växer upp i familjehem lever under speciella omständliggheter genom att det inte är tydligt var de hör hemma. Ibland känner de att de hör hemma i familjehemmet och ibland upplever de sig ha tillhörighet både i sin ursprungsfamilj och i familjehemmet. Det finns forskning där barn själva fått komma till tals och beskriva hur de upplever sin familjetillhörighet. Barnkommittén påpekar att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU nämns något om hur ett ärende skall handläggas om en återförening mellan barn och föräldrar inte är möjlig. Inte heller finns tidsangivelser eller beskrivning av vilka omständigheter som kan föranleda en mer permanent placering. En placering övervägs var sjätte månad i socialnämnden, som tar ställning till om vården skall fortgå eller upphöra. Föräldrar kan också begära att få hem sitt barn. Avgörande för när och om vården kan upphöra är i praktiken ofta föräldrarnas vilja och förmåga att ta hand om barnet snarare än barnets behov och situation.
I föräldrabalken (6 kap. 8 §) finns bestämmelser som gör det möjligt att i vissa fall flytta över vårdnaden om ett familjehemsplacerat barn till familjehemsföräldrarna. Den bestämmelsen används dock sällan i praktiken. De skäl som angetts till detta är bl.a. att socialsekreterarna är osäkra när det gäller tillämpningen av reglerna i föräldrabalken och att
SOU 2000:77 Bilaga 2 247
Vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap.7, 8 och 9 §§föräldrabalken
Sammanfattning
På uppdrag av LVU-kommittén har Socialstyrelsen undersökt hur socialtjänsten använder möjligheten att initiera en vårdnadsöverflyttning för barn som bor i familjehem enligt 6 kap. föräldrabalken. Undersökningen bygger på en totalundersökning av antalet prövningar om vårdnadsöverflyttningar åren 1997–1999. Ett 50-tal kommuner deltar dessutom i en vinjettundersökning. Slutligen har tio barn (i dag unga vuxna) som fått nya vårdnadshavare och deras familjehemsföräldrar intervjuats om sina erfarenheter av vårdnadsöverflyttningen. Huvudresultaten är följande:
• Antalet vårdnadsöverflyttningar per år 1997–1999 är lika få som förra gången Socialstyrelsen utredde frågan (1990–1994). I genomsnitt har närmare 50 ärenden om vårdnadsöverflyttningar enligt 7 eller 8 §§ prövats per år under de senaste tre åren. Det kan jämföras med att 2 700 barn den första november 1998 var placerade i familjehem sedan minst fem år.
• De allra flesta vårdnadsöverflyttningar görs med stöd av 6 kap. 8 § FB, det vill säga därför att barnet efter långvarig placering rotat sig i familjehemmet. Överflyttningar med stöd av 6 kap. 7 §, på grund av att de biologiska föräldrarna är olämpliga och att olämpligheten antas vara bestående, är mycket ovanliga (drygt fyra fall per år).
• Den genomsnittliga vårdnadsöverflyttningen görs efter sex år i familjehemmet och barnets genomsnittliga ålder är vid det tillfället tio år.
• De flesta vårdnadsöverflyttningarna görs med de biologiska föräldrarnas samtycke och så många som 99 procent av ansökningarna bifalls i tingsrätten.
• Vinjettstudien där socialförvaltningarna fick bedöma tre fiktiva fall visar att förvaltningarna inte vill ansöka om vårdnadsöverflyttning
248 Bilaga 2 SOU 2000:77
utan de biologiska föräldrarnas samtycke. Ett av fallen avsåg en lång placering med utdragna konflikter med den biologiska föräldern, vilket gjorde barnet otryggt. Hälften av de svarande förvaltningarna skulle i detta fall inte överväga att ansöka om vårdnadsöverflyttning just på grund av konflikten. Det framgår inte av svaren om de undviker en vårdnadsöverflyttning utifrån barnperspektivet eller om de hindras utifrån en rädsla för att tingsrätten skall avslå ansökan.
• Uppföljande telefonintervjuer i 14 fall där ansökan om vårdnadsöverflyttning inlämnats utan de biologiska föräldrarnas samtycke, visar att resultatet varit gott. Samtycke har ofta medgivits senare i processen. Flera av de intervjuade handläggarna förordar att man ska vara mindre rädd att ansöka om vårdnadsöverflyttningar i de fall konflikter finns.
• Trots att möjligheten till vårdnadsöverflyttning har funnits sedan 1983 påpekar många av de svarande i vinjettstudien att de saknar kunskap och erfarenhet av att arbeta med vårdnadsöverflyttningar.
• Tio vårdnadsöverflyttade personer (18–30 år) och deras familjehemsföräldrar har intervjuats. Tre typer av fall utkristalliserar sig. Den största gruppen om sju barn märkte knappast att ett beslut om vårdnadsöverflyttning fattats. De uppfattade familjehemmet som sitt riktiga hem redan före beslutet. För den andra gruppen om två barn innebar vårdnadsöverflyttningen att de blev tryggare då rädslan att tvingas flytta upphörde. För båda dessa grupper känns det som att familjehemmet är en familj för livet. För en flicka innebar vårdnadsöverflyttningen en ökad utsatthet, då hon än mer utlämnades åt familjehemsföräldrarna, som hon inte kände sig omtyckt av.
Kartläggningen visar sammanfattningsvis att möjligheten att flytta vårdnaden till familjehem utnyttjas mycket sällan. För 98 procent av barnen som varit placerade i familjehem i minst fem år har vårdnaden inte flyttats. Att studera varför vårdnaden inte flyttas i de fallen har legat utanför ramen för denna kartläggning men det är en fråga av stort intresse.
Bakgrund och uppdrag
Denna undersökning handlar om vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. Föräldrabalken. rörande barn placerade i familjehem. Den 1 juli 1983 trädde ändringar i 6 kap.7 och 8 §§föräldrabalken (FB) i kraft. Syftet med de nya reglerna var att stärka barnets rättsliga ställning. En av de
SOU 2000:77 Bilaga 2 249
nya reglerna var bestämmelsen om att vårdnaden i vissa undantagsfall skulle kunna flyttas till familjehemsföräldrar hos vilka barnen rotat sig, om det uppenbart är bäst för barnet att vårdnaden flyttas över till dessa. Någon motsvarande bestämmelse fanns inte tidigare.
Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i annat enskilt hem än föräldrahemmet och är det uppenbart bäst för barnet att det rådanden förhållande får bestå och att vårdnaden flyttas över till dem som har tagit emot barnet eller någon av dem, skall rätten utse denne eller dessa att såsom särskilt förordnad förmyndare utöva vårdnaden om barnet. (6 kap. 8 §)
Bestämmelserna i 6 kap. 7 § föräldrabalken är också av betydelse för denna undersökning om barn i familjehem, som får nya vårdnadshavare. I det lagrum ges rätten möjlighet att frånta föräldrar vårdnaden på grund av deras olämplighet som vårdnadshavare i de fall den kan antas leda till bestående fara för barnets hälsa eller utveckling.
” Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall rätten besluta om ändring i vårdnaden. ” (6 kap. 7 §)
Den tredje paragrafen som undersöks här är 6 kap. 9 § FB. Denna paragraf reglerar hur rätten skall tillgodose ett barns behov av ny vårdnadshavare när barnets ursprungliga vårdnadshavare avlider.
Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna och dör en av dem tillkommer vårdnaden den andre ensam. Står barnet under vårdnad av endast en av föräldrarna och dör denne, skall rätten på ansökan av den andre på anmälan av socialnämnden anförtro vårdnaden åt den andre föräldern eller, om det är lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade förmyndare enligt 13 kap. 8 §. (6 kap. 9 §)
De ärenden enligt 9 § som är av intresse för denna studie är de där barnet varit familjehemsplacerat vid tidpunkten för vårdnadshavarens bortgång. Dessa vårdnadsöverflyttningar presenteras i ett särskilt kapitel.
Socialstyrelsen har två gånger, 1990 och 1994, undersökt i vilken utsträckning socialtjänsten ansöker om flyttning av vårdnaden från föräldrar till familjehemsföräldrar. Den första studien, som avsåg perioden 1983-1990, visade att ett 80-tal ärenden om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § hade avgjorts under de sju år paragrafen varit tillämplig. 35 ärenden hade under samma period avgjorts med stöd av 6 kap. 7 §.
Studien som genomfördes 1994 avsåg perioden 1 januari 1990 – 31 december 1993. Under dessa fyra år väcktes talan om vårdnadsöverflyttning enligt 7 och 8 §§ vid 202 tillfällen vilket innebär en kraftig ökning jämfört med den första undersökningsperioden. I övrigt
250 Bilaga 2 SOU 2000:77
är bilderna från bägge undersökningarna desamma. Barnen har varit placerade under lång tid och oftast är man överens med föräldrarna om vårdnadsöverflyttningen. Ersättningen hade i de flesta fall fortsatt som tidigare.
1
Denna undersökning, som gjorts på förfrågan från kommittén för översynen av Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU (S 1999:07), är en upprepning av de undersökningar som genomfördes 1990 och 1994. Utöver kartläggning ingår en intervjustudie som efterfrågats av LVU-kommittén. Syftet med intervjuundersökningen är att få kunskap om familjehemsplacerade barn och familjehemsföräldrars erfarenheter av vårdnadsöverflyttning.
Undersökningen är gjord av enheten för Nationell Uppföljning och Utvärdering vid Socialstyrelsens socialtjänstavdelning. Anna Qvarlander har ansvarat för enkätundersökningarna. Åsa Frodlund och Per Arne Håkansson har genomfört och sammanställt intervjuerna. Även Johan Glad har medverkat i arbetet som letts av enhetschef Stina Holmberg.
Studiens uppläggning och genomförande
• Individenkät
För att öka jämförbarheten med tidigare studier har det formulär som användes vid de två tidigare undersökningarna stått modell för årets kartläggning. Nytt för denna gång är att vi bett socialförvaltningarna fylla i en enkät för varje ärende om vårdnadsöverflyttning som prövats istället för att som tidigare lämna information om samtliga ärenden på samma blankett.
I enkäten efterfrågas vilket lagrum förvaltningen grundat sin ansökan om vårdnadsöverflyttning på, om barnet är placerat enligt socialtjänstlagen (1980:620) SoL, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52), LVU eller lagen om stöd och service (1993:387), LSS. Andra frågor som belyses är andel bifall i tingsrätt, eventuella överklaganden, om ansökan gjorts med samtycke från vårdnadshavare och till vilka socialtjänsten har planerat flytta vårdnaden. Information om barnets ålder vid överflyttning, placeringens längd vid flyttning och frågan om ersättning och stöd till nya vårdnadshavare efter vårdnadsöverflyttning efterfrågas också (Bilaga 1).
Enkäterna skickades till alla landets 501 socialförvaltningar. Svar inkom från 434 socialförvaltningar vilket ger en svarsfrekvens på
1
Socialstyrelsen SoS-rapport 1995:8, Ovisshetens barn, sid. 65-71.
SOU 2000:77 Bilaga 2 251
86 procent
2
. Alla blanketter har inte besvarats helt och fullt. De statistiska redovisningarna bygger på antal korrekt ifyllda svar som finns för varje enskild fråga. Det gör att totalsumman i diagram och tabeller på enskilda frågor genomgående är lägre än det totala antalet blanketter med information om vårdnadsöverflyttning. Redovisningen av individenkäten är uppdelad i två avsnitt. I det första redovisas vårdnadsöverflyttningar prövade med stöd av 6 kap. 7 eller 8 §§ FB. I denna redovisning ingår också de 15 ärenden där uppgift om vilket lagrum socialtjänsten stött sin ansökan på saknas. I det andra avsnittet redovisas ärenden enligt 6 kap. 9 § FB. Anledningen till denna uppdelning är att skälen för att ny vårdnadshavare utses är så pass olika.
• Vinjettenkät
För att få information om hur handläggare inom socialtjänsten ser på hinder och möjligheter med vårdnadsöverflyttningar konstruerades även en enkät med vinjetter (Bilaga 2). De tre vinjetterna är framtagna utifrån tidigare studier om familjehemsplacerade barn och vårdnadsöverflyttningar. En av vinjetterna belyser en situation där det finns en konflikt mellan familjehemmet och en biologisk förälder. I det andra ärendet har det placerade barnet bott i många år i familjehemmet och har obefintligt kontakt med sina biologiska föräldrar och det tredje handlar om ett litet barn till en mamma med grav utvecklingstörning. En generell fråga om användningen av vårdnadsöverflyttningar ingick också i denna enkät. Vinjettenkäten skickades till 93 av landets socialförvaltningar (50 kommuner) tillsammans med individenkäten. Svarsfrekvensen på vinjettenkäten är 85 procent.
• Intervjustudie
Se sidan 19.
2
Efter avslutad datainsamling inkom ytterligare tio svar. Dessa svar är inte med
i bearbetningen av materialet.
252 Bilaga 2 SOU 2000:77
Vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 7 & 8 §§ FB.
73 kommuner med erfarenhet av sammanlagt 153 prövningar om vårdnadsöverflyttning
73 kommuner av landets 289 kommuner har under perioden 1 januari 1997 – 31 december 1999 ansökt om prövning av något ärende om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 eller 8 §§ FB. Sammanlagt har 153 sådana ärenden om vårdnadsöverflyttningar prövats under perioden. De kommuner som har störst erfarenhet av detta under perioden är:
Göteborg*
3
9 Växjö
4 Tyresö
3
Skellefteå
7 Malmö*
4 Solna
3
Stockholm* 7 Lilla Edet
4 Norrköping 3
Örebro
6 Uddevalla
4 Jönköping
3
Söderhamn 6 Boden
3 Gotland
3
Sundsvall* 5 Upplands Väsby 3 Borås
3
Köping
5 Kiruna
3
Då det handlar om så få vårdnadsöverflyttningar totalt finns inte grund för att närmare analysera varför vissa kommuner genomför vårdnadsöverflyttningar och inte andra. I vissa kommuner har en stor syskonskara fått nya vårdnadshavare och det räcker för att den kommunen skall hamna högt på listan över kommuner som använder vårdnadsöverflyttningar.
En mycket låg andel av de långa familjehemsplaceringarna leder till vårdnadsöverflyttning
Antalet långvariga familjehemsplaceringar i landet har minskat från 1996 till 1998. Den 1 november 1996 hade drygt 5.500 barn varit placerade i minst tre år och ca 3.700 hade varit placerade i minst fem år. Motsvarande 1 november 1998 var ca 4.200 och ca 2.700.
4
Även om
trenden pekar mot färre långvariga placeringar är det många barn som
3
I kommuner markerade med en * har inte samtliga stads-/kommundelar svarat.
I Stockholm har 17 av 18 stadsdelar svarat. I Göteborg 19 av 21 och i Malmö har 9 av 11 stadsdelar besvarat enkäten. I Örebro har 11 av de 15 kommundelarna svarat. För Borås, Jönköping och Gotland saknas ett svar vardera men i dessa fall är det en central och kommunövergripande enhet som inte svarat. Det troliga för dessa kommuner är att svaren är fullständiga då alla kommundelar svarat på enkäten.
4
Socialstyrelsen, EPC.
SOU 2000:77 Bilaga 2 253
under en stor del av sin barndom bor och lever utanför den biologiska familjen. Ändå har bara 153 barn, ungefär 50 barn om året, på ett aktivt ingripande från socialtjänsten fått nya vårdnadshavare under den senaste treårsperioden. Det motsvarar ungefär 1,2 procent av de barn som varit placerade i minst tre år 1998 och 1,8 procent av de som varit placerade i minst fem år.
Vad utmärker ärenden om vårdnadsöverflyttning?
I nedanstående diagram ges en kort profil av de 153 ärenden som lett till prövning om vårdnadsöverflyttning enligt 7 eller 8 §§. Bortfallet på enskilda frågor redovisas inte varför totalsumman inte alltid uppgår till 153. De enskilda frågorna presenteras närmare i senare avsnitt.
254 Bilaga 2 SOU 2000:77
Diagram 1. Beskrivning av ärenden som lett till vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 7 eller 8 §§ FB. Antal exklusive bortfall.
5
2 4
5 6
9 5
5 6
1 0 4
7 2
1 0
1 0 1
3 2
8 2
1 5 1
1 6
2 7
1 0 1
7 1
8 1
1 2 5
1 3
Ers ä ttn in g h a r u p p h ö rt
An n a n lö s n in g
En b a rt o m ko s tn a d
En b a rt a rvo d e
Ers ä ttn in g s o m tid ig a re
In g e t u m g ä n g e
U m g ä n g e m . a n n a n lö s n
U m g ä n g e m . d o m
U m g ä n g e m . s a m fö rs tå n d
An n a n
Fa m ilje h e m u to m s lä kt
Slä ktin g fa m ilje h e m
Öve rkla g a n
Avs la g i tin g s rä tt
Bifa ll i tin g s rä tt
Okla rt
U ta n s a m tycke
Me d s a m tycke
Pla ce rin g s g ru n d L VU Pla ce rin g s g ru n d So L
Pa ra g ra f 8 Pa ra g ra f 7
SOU 2000:77 Bilaga 2 255
• Vårdnadsöverflyttning sker oftast med stöd av 6 kap 8 § FB
Föräldrabalken 6:e kapitlet
•
7 §: vårdnaden flyttas på grund av förälders olämplighet som antas utgöra bestående fara för barnets hälsa eller utveckling
•
8 §: vårdnaden flyttas på grund av långvarig placering och att barnet rotat sig i familjehemmet
Som diagrammet på föregående sida visar stöder socialtjänsten i en majoritet av fallen sin ansökan till tingsrätten på 6 kap. 8 § FB. I 90 procent av fallen där lagrum angetts har således frågan väckts med anledning av att barnet varit länge i familjehemmet och rotat sig i den miljön. Endast 13 ansökningar (10 procent av 138 där lagrum är angivet) är gjorda med stöd av 6 kap. 7 § FB.
• Nästan lika vanligt med LVU-placeringar
Drygt hälften av barnen (53 procent) är placerade i familjehemmet med stöd av SoL. Övriga barn (47 procent) är tvångsplacerade enligt LVU.
• Ovanligt med överflyttning mot föräldrarnas uttryckliga vilja
Det är ovanligt att ansökan om vårdnadsöverflyttning görs mot vårdnadshavarnas uttryckliga vilja. Det är bara 18 procent av ansökningarna, som gjorts utan samtycke från dem. Bortfallet är på denna fråga 9 och för 16 svarande är omständigheterna oklara för den som fyllt i enkäten. För dessa 25 barn (16 procent) är det därmed osäkert om samtycke funnits. I de flesta ärenden (66 procent) har socialtjänsten ansökt om vårdnadsöverflyttningen med den dåvarande vårdnadshavarens samtycke.
• Tingsrätten bifaller – få överklaganden
Endast i två fall har tingsrätten avslagit socialnämndens ansökan om vårdnadsöverflyttning vilket tyder på att socialtjänsten bara väcker frågan när de är säkra på att de juridiska kriterierna för en överflyttning
256 Bilaga 2 SOU 2000:77
är uppfyllda.
5
Av de två ansökningar, som inte bifölls, överklagades en
till högre instans. 8 av de 27 ärenden där vårdnadshavarna fann att tingsrättens beslut gick emot deras egen vilja överklagades till högre instans.
• En tredjedel av överflyttningarna avser släktingplaceringar
Drygt två tredjedelar av ansökningarna avser flyttning av vårdnaden till familjehem, som inte är släkt till barnet. Drygt en fjärdedel rör släktingplaceringar. För några barn framgår att vårdnaden har flyttats till någon annan från familjehemmet fristående person. Det handlar då om människor utanför den egna familjen som barnet/barnen har en nära kontakt med. I vissa svar anges endast att vårdnaden avses flyttas till en särskilt förordnad förmyndare.
Inte helt oväntat är barnen som får nya vårdnadshavare inom det egna nätverket i högre utsträckning än andra barn i materialet placerad enligt SoL, knappt 90 procent jämfört med drygt 50 procent för alla barn. I dessa fall har inga föräldrar uttryckligen motsatt sig flyttningen av vårdnaden och man är oftare överens om hur umgänget ska se ut efter vårdnadsöverflyttningen. Socialtjänsten ser det kanske inte som aktuellt att initiera frågan om att flytta vårdnaden till släktingar när inte dessa förutsättningar är uppfyllda.
5
Här får vi reservera oss för att det kan ha förekommit fler avslag men att det
inte kommit till vår kännedom då vissa socialförvaltningar inte svarat. Vi tror utifrån kontrollsamtal att antalet avslag inte är särskilt mycket högre.
SOU 2000:77 Bilaga 2 257
•
Långvariga placeringar innan vårdnaden flyttas
Diagram 2. Längd på placeringen vid tid för vårdnadsöverflyttning. Antal och procent.
31
59
34
25
48
27
0 10 20 30 40 50 60 70
0-3 år 4-9 år 10 år eller
mer
antal procent
När vårdnaden flyttas har placeringen vanligen pågått under många år. 50 procent av placeringarna har pågått i mer än fem år. Placeringarna hade i genomsnitt pågått i drygt sex år när vårdnaden flyttades. Den längsta placeringstiden när vårdnaden flyttades var 16 år och de två kortaste hade pågått endast tre månader (en SoL-placering och en LVU-placering).
•
Många är ungdomar snarare än barn när vårdnaden flyttas
Diagram 3. Barnets ålder vid tidpunkt för vårdnadsöverflyttningen. Antal och procent.
27
68
44
19
49
32
0 10 20 30 40 50 60 70 80
< 6 år 7-12 år > 13 år
antal procent
258 Bilaga 2 SOU 2000:77
Ungefär en femtedel av barnen är under sju år när vårdnaden flyttas. Av dem är fyra barn under två år. Medelådern vid tiden för flyttningen är drygt 10 år. Ca 15 procent av barnen är äldre än 15 år, när vårdnaden flyttas.
• Olika umgängeslösningar
I 72 av de 153 ärendena råder samförstånd mellan de biologiska föräldrarna, socialtjänsten och de nya vårdnadshavarna om hur umgänget med barnen skall se ut. I tio ärenden har man angett att man hittat en annan lösning för umgänget men även där handlar det främst om samförståndslösningar. I något ärende bor de biologiska föräldrarna inte i landet, i ett annat ärende finns föräldern inom sluten psykiatrisk vård. Av dessa anledningar träffas inte barn och föräldrar.
För fyra av barnen regleras umgänget enligt dom, i tre av dessa fall har de biologiska föräldrarna inte lämnat sitt samtycke till vårdnadsöverflyttningen. 56 barn har inget umgänge med sina biologiska föräldrar. Hur det faktiska umgänget ser ut avseende regelbundenhet och djup framgår inte av denna studie.
• Fortsatt ekonomisk ersättning efter överflyttning
Praktiskt taget alla familjehem får fortsatt ekonomisk ersättning från socialtjänsten efter det att vårdnaden flyttats. I 70 procent av fallen utgår ersättning i samma form som före vårdnadsöverflyttningen. Det innebär att både arvode och omkostnadsersättning utgår. Till sex av de nya vårdnadshavarna utgår enbart arvode och till fem utgår enbart omkostnadsersättning.
24 av de nya vårdnadshavarna får ersättning enligt ”andra lösningar”. För ett fåtal barn framgår att ekonomisk ersättning aldrig har utgått till familjehemmet. Samtliga av dessa placeringar är släktingplaceringar. Endast i fem ärenden har ersättningen upphört helt, i fyra av dessa är de nya vårdnadshavarna släktingar till barnet.
• De nya vårdnadshavarna får stöd utöver det ekonomiska
I § 12 nya SoL som trädde i kraft 1 januari 1998 förstärks socialnämndens ansvar att ” i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, umgänge eller adoption har avgjorts av en dom-
SOU 2000:77 Bilaga 2 259
stol”.
6
Enligt denna undersökning får knappt 60 procent av de nya
vårdnadshavarna stöd från socialtjänsten efter att vårdnaden flyttats till dem. Till övriga ges antingen inget stöd (30 procent) eller så framgår inte om stöd ges (11 procent).
Hur stödet ser ut varierar. 12 svarande anger att familjehemmet erhåller samma stöd som övriga familjehem. Det är möjligt att detsamma gäller även för övriga svarande men de har fokuserat på innehållet i det stöd familjehemmet får.
De vanligaste typerna av stöd är rådgivning per telefon, handledning och besök. I över 30 ärenden säger den svarande att denna typ av stöd utgår efter behov, vilket antyder att det delvis är upp till familjehemmet att ta kontakt. Uppföljning är en annan typ av stöd som några familjer får. Vad denna uppföljning innehåller framgår inte. Utbildning erbjuds flera familjehem. Andra typer av stöd som nämns är stöd i kontakten med biologiska föräldrar och syskon samt även stöd i kontakten med andra myndigheter. I ett par ärenden har en kontaktfamilj eller annan avlastning erbjudits. Sex svarande har här angett att barnen fått stödsamtal.
27 Vårdnadsöverflyttningar utan vårdnadshavarnas samtycke
Enkätsvaren visar att kommunerna mycket sällan ansöker om vårdnadsöverflyttning, när de biologiska föräldrarna motsätter sig det. Från vinjettstudien (se sid. 14) framgår också att hälften av kommunerna inte skulle överväga överflyttning i ett fall där mamman motsätter sig placeringen och konflikterna kring denna består över åren. De ser bl.a. denna konflikt som ett hinder för åtgärden. Hur ser då situationen ut i de fall där ansökan gjorts utan de biologiska föräldrarnas samtycke? Skiljer sig den från övriga fall? Man kan misstänka att dessa placeringar i högre utsträckning innehåller konflikter mellan föräldrar och familjehem och mellan föräldrar och socialtjänst, faktorer som påverkar barnets känsla av trygghet. Utifrån att möjligheten till vårdnadsöverflyttningar infördes för att just stärka barnperspektivet och barnets känsla av trygghet är ärenden gjorda utan samtycke av särskilt intresse.
6
Regeringens proposition 1996/97:124, Ändringar i Socialtjänstlagen, sid. 11.
260 Bilaga 2 SOU 2000:77
Diagram 4. Beskrivning av ärenden där ansökan om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 eller 8 §§ FB är gjord med eller utan samtycke. Procent.
73
4 3
17
1
74
2 5
3 9
6 1
9 7
3
58
57
2 7
3 3
6 7
3 6
79
2 1
6 7
3 3
0 2 0 4 0 6 0 8 0 10 0 12 0
Umgän ge
förekommer
An del placerin gar
un der 3 år
An del barn un der 7 år
An n an
An n at familjehem Släktin gfamiljehem
Överklagan från vårdn adshavare
LVU
SoL
8 § 7§
utan samtycke
med samtycke
Ärenden där samtycke saknas rör oftast placeringar som gjorts med tvång. Så många som 79 procent av dessa barn är placerade enligt LVU, att jämföra med 39 procent där föräldrarna samtyckt. Frågan om vårdnadsöverflyttningen har i dessa fall i högre utsträckning än för andra vårdnadsöverflyttningar grundat sig på vårdnadshavarens olämplighet. De flesta ansökningar även här görs dock för att det placerade barnet har rotat sig väl i familjehemmet. Enkätsvaren tyder dock inte på att ansökningarna inneburit att konflikterna eskalerat ytterligare och oåterkalleligt. Trots konflikten umgås många av barnen med de biologiska föräldrarna även efter överflyttningen, 57 procent av dessa barn har sådant umgänge mot 73 procent av övriga barn.
SOU 2000:77 Bilaga 2 261
Hur har det gått när samtycke inte funnits?
För att få reda på mer om hur det gått i dessa ärenden har vi telefonintervjuat några av de handläggare, som handlagt ärendena. Denna sammanställning bygger på intervjuer med elva handläggare vid elva olika socialförvaltningar. Intervjuerna berör situationen för 14 barn.
• Föräldrar som inte klarar föräldrarollen – vanlig anledning till familjehemsplaceringen
Flera av barnen har placerats för att deras föräldrar, enligt de intervjuade handläggarna är ”lågbegåvade” och för att de visat bristande omsorgsförmåga. Fall nämns där barnen inte fått tillräckligt med mat eller där mamman ”gett bort” barnet. Andra situationer har varit än mer akuta. I ett ärende har fadern mördat modern och hotat flickan. Han har dömts till rättspsykiatrisk vård. I ett annat ärende misstänkte man sexuella övergrepp på en pojke som är utvecklingsstörd. I en tredje familj var pappan gravt alkoholiserad och var farlig för barnet, och mamman bedömdes inte kunna skydda barnet mot pappan.
En flicka bodde hos sin mamma, som troligtvis har en personlighetsstörning. Föräldrarna hade separerat och mamman var mycket bitter mot pappan och motarbetade allt umgänge. Mamman klarade inte att ta hand om flickan och situationen blev kaotisk när hon började skolan. Efter en tid på utredningshem där mamman och flickan placerats enligt LVU beslutade man att placera flickan hos fadern. Man hade uppmuntrat mamman till att ta emot stöd och hjälp, men mamman hade kategoriskt vägrat.
De flesta av dessa barn har placerats enligt LVU efter att akuta situationer lett till omedelbara omhändertaganden. I andra ärenden har föräldrarna insett att de inte klarar att ta hand om barnen och där har frivilliga lösningar fungerat.
• Olika skäl till att frågan om vårdnadsöverflyttning väckts
Skälen till att socialtjänsten väljer att väcka frågan om vårdnadsöverflyttning varierar. I några fall handlar det främst om att barnen helt tappat kontakten med sina biologiska föräldrar. Att barnen är väl förankrade i familjehemmet och att barnet eller familjehemmet uttrycker en önskan om att vårdnaden skall flyttas har också förekommit. I några intervjuer nämns att barnen velat ha samma efternamn som familjehemsföräldrarna. I ett ärende vägrade en nioårig flicka att träffa sin mamma då hon var så besviken på henne. Trots
262 Bilaga 2 SOU 2000:77
flickans unga ålder tyckte socialtjänsten att det var viktigt att lyssna på hennes mycket starkt uttalade önskan.
Men det skäl, som de flesta främst lyfter fram, är att de biologiska föräldrarna har sådana svagheter, att det är omöjligt att arbeta för en återförening. Det handlar om föräldrar som inte har gett upp sin dröm om att åter få ta hand om sina barn. I några ärenden handlar det om föräldrar, som är dömda för eller misstänks för brott, som gör dem olämpliga som vårdnadshavare. I andra fall har föräldrarna vid varje tillfälle försökt ”få tillbaka” sina barn och i ett ärende utsattes familjehemmet för trakasserier av de biologiska föräldrarna. Uppslitande händelser av denna art skapade oro i familjehemmen, vilket gjorde att man från socialtjänstens sida ville trygga barnens tillhörighet i familjehemmen.
• Oftast starkare motstånd från föräldrarna i början av processen I enkäten ombads socialförvaltningarna besvara om ansökan om vårdnadsöverflyttning gjorts med samtycke. Vid intervjuerna visar det sig att samtycke oftast medges någon gång under processen. Men när föräldrarna informerats om att socialtjänsten har initierat frågan om vårdnadsöverflyttning, har de alla motsatt sig detta. De flesta har enbart underlåtit att ge sitt samtycke medan en mamma har skrivit långa brev till rätten. Vändningen beskrivs ofta komma vid de muntliga förhandlingarna. Då verkar föräldrarna ha haft lättare att förstå det goda med vårdnadsöverflyttningen. En pappa kämpade emot vårdnadsöverflyttningen och emot det besöksförbud, som hindrade honom från att träffa sin dotter, men har ändrat sig och accepterar nu situationen. En mamma har överklagat tingsrättens beslut och en handläggare ”väntar” på ett överklagande.
• Ökad trygghet eller samma situation som tidigare?
Vad har då vårdnadsöverflyttningen betytt för barnen? Mår de bättre efter beslutet? För flera barn var enligt handläggarna beslutet viktigt. Barnen har blivit lugnare och tryggare och utvecklas bättre än tidigare. En pojke har sagt att ” nu kan inte mamma komma och hämta mig längre”. En flicka är fortfarande ”stökig” men utifrån hennes svåra erfarenheter fungerar allt till det bättre.
Andra påpekar att vårdnadsöverflyttningen inte har betytt så mycket för barnen vad gäller deras trygghet. De menar att placeringen, trots konflikter med de biologiska föräldrarna, fungerade bra redan innan vårdnadsöverflyttningen och att den fungerat på samma sätt även efter beslutet. En handläggare framhåller praktiska fördelar, som att det nu inte behöver ta så lång tid att ordna med nya
SOU 2000:77 Bilaga 2 263
pass åt barnen. Samma person säger också att familjehemsföräldrarna nu känner sig säkrare när de sparar pengar åt barnen, då inte de biologiska föräldrarna får information om konton och saldo.
En annan fråga var om barnets kontakt med de biologiska föräldrarna försämrats eller förbättrats efter vårdnadsöverflyttningen. Av intervjuerna framgår att flera av barnen idag inte har någon kontakt med sina biologiska föräldrar. Men ingen av de intervjuade lyfter fram vårdnadsöverflyttningen som en faktor, som skulle ha minskat möjligheten till ett fungerande umgänge .
Flera av barnen träffar fortfarande sina biologiska föräldrar. En flicka umgås mer med sin mamma nu än tidigare, men handläggaren tror att hon kommer att vägra det när hon blir äldre. En pojke har fått en bättre kontakt med sin biologiska mamma efter att vårdnadsöverflyttningen gjordes.
• ”Att flytta vårdnaden var rätt beslut”
De intervjuade är eniga om att vårdnadsöverflyttningen var bra för barnen. Flera påpekar att man inte ska vara så rädd för att använda sig av vårdnadsöverflyttningar. I ett ärende där placeringen avbrutits säger den intervjuade att vid beslutstillfället var det en bra insats och att man inte kunnat veta vad som skulle hända senare.
Olika lagrum – olika omständigheter
När man går igenom materialet kan man se att omständigheterna i de fall där överflyttningen görs enligt 7 § skiljer sig från dem där beslutet fattas enligt 8 §. Det avspeglar delvis de olika motiv för flyttningen som lagstiftaren anger. Skillnaderna kan sammanfattas på följande sätt:
7 §
8 §
* Tre fjärdedelar LVU-placeringar * Drygt hälften SoL-placeringar * Barnen i snitt 8 år vid ansökan * Barnen i snitt 10 år vid ansökan * Ansökan efter i snitt 1,6 års placering
* Ansökan efter i snitt 7 års placering
* Två tredjedelar samtycker ej * Flertalet, tre fjärdedelar, samtycker * Tre fjärdedelar har inget umgänge * Två tredjedelar har fortsatt umgänge
264 Bilaga 2 SOU 2000:77
Ingen ökning i jämförelse med tidigare undersökningar
Vad kan man då säga om resultatet av årets undersökning i ljuset av de studier som tidigare gjorts?
Tabell 1. Vårdnadsöverflyttningar enligt 7 § och 8 § under de olika undersökningsperioderna. Hela perioden samt antal per år. 1983–1990 och 1990–1994 redovisas ansökningar och 1997–1999 redovisas prövningar. 1990 ingår både vid första och andra undersökningstillfället.
Paragraf/ År
1983–1990
7
7 år
1990–1994
8
4 år
1997–1999
3 år
antal antal/år antal antal/år antal antal/år
7 §
35
5
37
8,4
13
4,3
8 §
80
11,5
159
39,7
125
41,5
Tabellen visar att antalet vårdnadsöverflyttningar med stöd av 8 § ökade markant från den första undersökningsperioden till den andra. Mellan den förra undersökningen och årets har ökningen helt avstannat och antalet vårdnadsöverflyttningar enligt 8 § ligger fortfarande på en nivå runt 40 ärenden per år. Det årliga antalet ansökningar med stöd av 7 § är mycket färre och med så små tal blir trender osäkra. Tabellen visar dock att det genomsnittliga antalet per år var högre 1990-1994 än under de två mätperioderna före och efter.
Totalt sett har användandet av vårdnadsöverflyttningar i landet inte ökat utan det ligger kvar på samma nivå eller har minskat något sedan mitten av 1990-talet.
Vad gäller profilen på de ärenden som leder till vårdnadsöverflyttningar ser den likadan ut i dag som när den första studien genomfördes. Det handlar främst om långvariga placeringar där den stora andelen görs med de biologiska föräldrarnas samtycke. Vårdnaden flyttas oftast till det familjehem som barnet befinner sig och ekonomisk ersättning utgår i samma utsträckning som före vårdnadsöverflyttningen.
7
Socialstyrelsen, Vårdnadsöverflyttningar med stöd av 6 kap. 8 § föräldrabal-
ken, Stencil.
8
Socialstyrelsen SoS-rapport 1995:8, Ovisshetens barn, sid. 65–71.
SOU 2000:77 Bilaga 2 265
Vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 9 § FB.
Här nedan följer en beskrivning av de 48 ärenden som lett till att ett familjehemsplacerat barn fått ny vårdnadshavare på grund av den tidigare vårdnadshavarens bortgång. Bortfallet på enskilda frågor redovisas inte varför totalsumman inte alltid uppgår till 48.
Diagram 5. Beskrivning av ärenden som lett till vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 9 § FB. Antal exklusive bortfall.
5
1
9
30
7
25
13
47
1
7
40
48
0 10 20 30 40 50 60
Annan lösning Enbart omkostnad
Enbart arvode
Ersättning som tidigare
Annan
Familjehem utom släkt
Släktingfamiljehem
Bifall i tingsrätt
Placeringsgrund LSS Placeringsgrund LVU
Placeringsgrund SoL
Paragraf 9
266 Bilaga 2 SOU 2000:77
Dessa barn har i mycket hög utsträckning varit placerade på frivillig väg. Endast sju barn har placerats i familjehemmet med stöd av LVU. Hälften av barnen har fått nya vårdnadshavare i det familjehem utanför den egna släkten där de varit placerade. 25 barn har fått nya vårdnadshavare i familjehemmet inom den egna släkten och för övriga barn har en från familjehemmet fristående person utsetts.
Vinjettstudie
För att förstå bättre hur socialtjänsten resonerar kring vårdnadsöverflyttningar har 50 kommuner (93 socialförvaltningar) fått delta i en så kallad vinjettstudie. Utifrån tidigare studier om familjehemsplaceringar och vårdnadsöverflyttningar har vi formulerat tre fiktiva fall, som illustrerar situationer där en vårdnadsöverflyttning kan bli aktuell. De frågor som ställdes kring varje fall var:
• Tror ni att ni i detta läge skulle överväga en överflyttning av vårdnaden till familjehemmet? Motivera svaret.
• Saknas information i vinjetten som ni skulle behöva för att kunna bedöma om vårdnadsöverflyttningen? Vad för typ av information saknas?
• Anser ni vid er förvaltning att möjligheten till vårdnadsöverflyttningar används i rätt utsträckning? Motivera svaret.
Katarina
Katarina omhändertas vid fem års ålder på grund av mammans psykiska sjukdom. Hon har aldrig träffat sin pappa. Mamman motsätter sig placeringen i familjehem men den genomförs ändå. Konflikten mellan mamman och familjehemmet består under åren. Katarina, nu nio år, påverkas mycket negativt av konflikten och utreds inom BUP. Inom BUP understryker man vikten av att flickan känner sig trygg i familjehemmet.
Hälften av de 50 svarande tror inte att de skulle överväga en överflyttning av vårdnaden i detta fall. Av dem tycker de flesta att konflikten med mamman är ett hinder för genomförandet. Man tror inte att konflikten skulle mildras av en vårdnadsöverflyttning. Det framgår inte av svaren om man undviker en vårdnadsöverflyttning utifrån barnperspektivet eller om man hindras utifrån en rädsla för att tingsrätten
SOU 2000:77 Bilaga 2 267
skall avslå ansökan. Att det finns ett föräldraengagemang från Katarinas mammas sida och att hon och Katarina faktiskt har kontakt, tycker hälften är avgörande för att man inte ska genomföra en vårdnadsöverflyttning. Fyra svarande tycker att Katarina har varit placerad för kort tid i familjehemmet för att en överflyttning skall var aktuell. Ett fåtal tycker också att det är viktigt att socialtjänstens har kvar sitt inflytande och ansvar över familjehemmet, en kontrollfunktion som försvinner om vårdnaden flyttas.
Knappt hälften tror däremot att man skulle överväga en vårdnadsöverflyttning. Nästan alla motiverar sitt svar med att det vore bäst för Katarinas trygghet, eftersom man antar att familjehemsplaceringen kommer att fortgå under hela uppväxten. Ett fåtal tror att konflikten med mamman kan bli enklare att hantera efter det att en överflyttning genomförts. Det finns de som svarat att de skulle förorda en överflyttning av vårdnaden till familjehemmet, men som ändå uttrycker att de är osäkra. De uttrycker oro för att Katarinas mamma kanske ger upp helt och därmed tappar kontakten med Katarina.
De allra flesta svarande efterfrågar mer information om ärendet för att kunna göra en riktig bedömning. Man vill veta hur umgänget och relationen mellan mamman och dottern ser ut. Många frågar sig också hur konflikten ser ut och vad som har gjorts för att lösa den. Några tycker sig inte utifrån den givna informationen få reda på om en överflyttning verkligen skulle göra någon skillnad för Katarina. Flera anser det vara viktigt att få veta hur mammans prognos ser ut, hur allvarlig hennes sjukdom är. Många efterfrågar information om pappan. Har man letat efter honom och vad är i så fall hans inställning till en eventuell vårdnadsöverflyttning? Flera undrar vad mamman och Katarina själv har för inställning till vårdnadsöverflyttning. Nio svarande är också intresserade av hur familjehemmet ställer sig till frågan om att överta vårdnaden för Katarina.
Patrick
Patrick, idag 15 år, har bott i samma familjehem sedan fyra års ålder. Anledningen till placeringen var hans föräldrars grava missbruksproblem. Under den första tiden i familjehemmet höll Patricks mamma en tät kontakt med Patrick men sedan många år är kontakten ytterst sporadisk. Mamman är påverkad när hon någon gång hör av sig. Pappan har Patrick inte haft kontakt med alls. Patrick trivs bra i familjehemmet, placeringen fungerar mycket bra.
268 Bilaga 2 SOU 2000:77
De svarande är eniga i hur de skulle agera i denna situation. 41 av 50 svarar att de skulle överväga en överflyttning av vårdnaden. Något färre än hälften av dem tycker att Patrick har levt i familjehemmet under en så lång tid att man av den anledningen skulle förorda en överflyttning. Ungefär lika många hänvisar till den dåliga kontakten med de biologiska föräldrarna. Ett tredje vanligt skäl är att Patrick behöver trygghet och den menar man skulle säkras i och med att vårdnaden flyttades över till familjehemmet. Många tycker att det avgörande är att Patrick själv förefaller vara positiv till en överflyttning.
De sju tillfrågade, som säger att de inte skulle överväga en flyttning, motiverar det med att placeringen fungerar tillfredsställande som det är. De är oroliga för att vårdnadsöverflyttningen skall leda till att Patrick helt förlorar kontakten med sina föräldrar.
Den information som flest (17) saknar för att kunna ta ställning till frågan är huruvida Patrick själv efterfrågar en vårdnadsöverflyttning. Något färre efterfrågar de biologiska föräldrarnas inställning. Man betonar att det saknas uppgifter om pappan och dennes inställning. Lika många saknar uppgifter om familjehemmets inställning till överflyttning och hur de ställer sig till kontakten mellan Patrick och de biologiska föräldrarna.
Lisa
När Lisa är en vecka gammal placeras hon i familjehem. Hennes mamma är gravt utvecklingsstörd och anses inte kunna ta hand om Lisa. Lisas pappa, som har alkoholproblem, vill inte ha vårdnaden om Lisa. Lisa, nu två år, har rotat sig bra i familjehemmet. Hon har kontakt med mamman som kommer och besöker henne i familjehemmet.
36 av de 50 svarande skulle här överväga att väcka frågan om vårdnadsöverflyttning. Fler än hälften av dem uppgav som motivering, att mamman på grund av sin grava utvecklingsstörning knappast kan fungera som vårdnadshavare, varken nu eller i framtiden. Ett fåtal tyckte att pappans negativa inställning till att ta över vårdnaden gjorde dem mer positiva till en överflyttning. Hälften menar att en överflyttning av vårdnaden till familjehemmet skulle innebära en trygghet för Lisa, då hon rotat sig i familjhemmet och eftersom att placeringen antagligen kommer att vara tills Lisa är vuxen. Ett flertal understryker att det är viktigt att kontakten med mamman bibehålls.
SOU 2000:77 Bilaga 2 269
Elva svarade att vårdnadsöverflyttning inte skulle övervägas. De hänvisar till att det med hänsyn till Lisas ålder och placeringens längd är för tidigt att göra en överflyttning. Man påpekar att det kan bli aktuellt senare. En annan faktor som påpekas är osäkerheten kring pappans framtida situation och möjligheten att han ändrar sin inställning.
Informationsbristen handlar främst om pappans inställning och situation. Några vill veta hur mammans och familjehemmets inställning till vårdnadsöverflyttning ser ut. Hur ser kontakten med modern eller andra släktingar ut och hur är familjehemmets inställning till att hålla kontakten med modern, är andra frågor som väcks. En utredning om mammans vårdnadsförmåga/funktionsnivå efterfrågas också.
Vårdnadsöverflyttning som ett instrument för socialtjänsten
Den sista frågan löd ”Anser ni vid er förvaltning att möjligheten till vårdnadsöverflyttningar används i rätt utsträckning?” Drygt hälften av de svarande anser att man använder vårdnadsöverflyttning alltför sällan. En tredjedel anser att man använder det i lagom utsträckning. Övriga har inte besvarat frågan eller svarat att de inte kan bedöma den. Ingen svarar att vårdnadsöverflyttningar används för ofta. En förvaltning menar dock att man alltid för en diskussion om möjligheten till vårdnadsöverflyttning vid familjehemsplaceringar.
Elva svarande tror att en orsak till att socialtjänsten alltför sällan använder överflyttning är att man är rädd att döma ut vårdnadshavaren. De hänvisar till den starka svenska föräldrarätten. Många menar att detta tankesätt visar på att socialtjänsten är dålig på att anlägga ett barnperspektiv. Flera svarande påpekar att det är en ganska stor och komplicerad process som sätter igång när man avser flytta vårdnaden. 16 av dem anser att de har bristande kunskaper, dåliga rutiner och att det saknas en tradition av att arbeta med vårdnadsöverflyttningar. De efterfrågar därför utbildning. Ibland är det familjehemmet som sätter stopp. Sex svarande påpekar att familjehemmen kan känna sig tveksamma bland annat på grund av osäkerheten vad avser fortsatt ekonomiskt stöd.
Ett antal förvaltningar uppger att de nöjer sig med att låta familjehemsplaceringen fortgå när den fungerar; man ser det som ett tillräckligt instrument. Fem svarande menar att frågan om vårdnadsöverflyttning sällan kommer upp till diskussion.
Fem svarande anser att återhållsamhet med överflyttningar är av godo. De menar att det är tveksamt om det är bra för barnen, då kontakten med de biologiska föräldrarna och därmed ursprunget riskeras.
270 Bilaga 2 SOU 2000:77
Slutligen påpekar fler svarande att barnens trygghet kommer i första hand och att man utifrån det får bedöma om en överflyttning skall genomföras.
Intervjustudien
Frågeställningar
Intervjustudiens främsta syfte har varit att få kunskap om familjehemsbarns och familjehemsföräldrars erfarenheter av vårdnadsöverflyttningar, och hur resultatet av dessa uppfattas av barn och familjehemsföräldrar. En central fråga har varit att belysa barnperspektivet. De frågeställningar vi i studien har utgått ifrån kan delas in i fem frågeområden.
• Omständigheter kring vårdnadsöverflyttningen
• Kontakten med biologiska föräldrar, före och efter vårdnadsöverflyttningen
• Vårdnadsöverflyttningens konsekvenser
• Familjehemsföräldrarna som en ”familj för livet”
• Adoption
De följande avsnitten motsvarar i huvudsak de fem frågeblocken.
Urval och Metod
Tio intervjuade unga vuxna och deras familjehemsföräldrar
Vår avsikt var att intervjua tio unga vuxna och deras familjehemsföräldrar. För att hitta personer att intervjua har vi använt oss av de domar, som Socialstyrelsen samlade in vid sin kartläggning 1990. Bland dessa domar tog vi fram de, som rörde barn som idag är minst 20 år gamla, dvs. var födda senast 1979. Totalt rörde det sig om 29 barn.
I 14 ärenden framgick det inte av domen om barnen varit placerade i familjehem vid vårdnadsöverflyttningen. Ett ärende valdes bort av etiska skäl; omständigheterna i målet bedömdes som alltför plågsamma för den unge att bli intervjuad kring. I ett annat ärende har personen efter vårdnadsöverflyttningen avlidit.
Vi skickade ett brev till de återstående 13 personerna med en förfrågan om att medverka i en intervju angående erfarenheter av vårdnadsöverflyttningen. Brev skickades även till respektive familjehems-
SOU 2000:77 Bilaga 2 271
föräldrar. Tre person valde att inte medverka och två hörde inte av sig. Ytterligare två vårdnadsöverflyttade unga tillfrågades för att få tio fall. Båda är något yngre än övriga; 18 respektive 20 år gamla. En av dem valdes med hjälp av de enkätsvar, som inkommit i den kartläggning vi genomfört. Den andra var biologisk syster till en av de intervjuade, som vuxit upp i ett annat familjehem. Totalt intervjuades således tio personer, för vilka vårdnaden flyttades över någon gång mellan 1983 och 1990. Sex av dem var flickor, fyra var pojkar. Fyra familjehemspar och fyra familjehemsmammor intervjuades; ett familjehemspar hade haft vårdnaden om två intervjuade barn. I ett fall intervjuades endast barnet.
Barnen placerades som mycket små och vårdnaden överflyttades i tonåren
De flesta intervjuade barn var mycket små när placeringen gjordes (trots att de nu är unga vuxna kommer vi att tala om gruppen som ”barn”). De två äldsta var nio år. Mönstret är att de bott många år i familjehemmet när vårdnaden flyttas; mer än hälften har varit placerade i familjen i mer än tio år och befann sig i tonåren när den skedde. I jämförelse med genomsnittet för samtliga som vårdnadsflyttades 1997-1999 är dessa barn något yngre när de placeras och något äldre när vårdnaden flyttas över.
I dag är de mellan 18 och 30 år. Tre av dem adopterades av familjehemmet när de blivit myndiga.
Tabell 2. Barnets ålder vid placering, vid vårdnadsöverflyttning, i dag och vid eventuell adoption.
Ålder vid placering
1 1 9 2 2 9 2 6 1 4
Ålder vid v-överflyttning 7 15 16 14 12 13 11 9 13 16
Ålder vid adoption
-18 18 -----20 -
Ålder i dag
20 30 28 25 22 18 21 26 27 27
Skäl för placeringen
Barnen har placerats i familjehem på grund av olika typer av försummelser och misshandel från föräldrarnas sida: ett par blev övergivna i späd ålder, ett par blev misshandlade. Ett par föräldrar var psykiskt sjuka, andra var alkoholmissbrukare.
272 Bilaga 2 SOU 2000:77
Tre typfall när det gäller vårdnadsöverflyttningens konsekvenser
När man sammanställer intervjumaterialet kan man urskilja tre grova typfall när det gäller omständigheter och konsekvenser av vårdnadsöverflyttningen. Det vanligaste är att barnen och deras familjehemsföräldrar inte ser så stora konsekvenser av beslutet. Barnen har haft liten kontakt med sina biologiska föräldrar före vårdnadsöverflyttningen och sett familjehemmet som sitt permanenta hem både före och efter beslutet. Överflyttningarna har gjorts enligt FB 6 kap 8 §. Det gäller för sju av barnen (fyra flickor och tre pojkar). Alla utom en i denna grupp är mellan 25 och 30 år. Tre av dem har egna barn.
För två av barnen beskrivs beslutet om vårdnadsöverflyttningen som en mer avgörande händelse. Deras föräldrar har velat få hem sina barn och relationen till dem har varit konfliktfylld och oroande. Vårdnadsöverflyttningen har löst tvisterna om var barnet skall bo och ökat deras trygghet. De är idag 18 respektive 22 år.
För en flicka, som idag är 20 år, har vårdnadsöverflyttningen varit en misslyckad insats. Hon uppfattar idag att familjehemmet inte tyckte om henne; att vårdnadsöverflyttningen kan ha försvårat kontakten med de biologiska föräldrarna och gjort henne än mer utlämnad åt familjehemsföräldrarna.
Nedan beskrivs de tre ”typfallen” i tur och ordning.
Sju barn med odramatisk vårdnadsöverflyttning
Omständigheterna kring överflyttningen ibland lite oklara
De sju barn för vilka vårdnadsöverflyttningen varit okomplicerad hade bott i familjehemmet i många år när vårdnadsöverflyttningen gjordes. De var rotade i familjehemmet och uppfattade överlag familjehemsföräldrarna som sina riktiga föräldrar. De biologiska föräldrarna ställde inga krav på att få hem dem. Att den formella vårdnaden flyttades över uppmärksammades då inte av de flesta barnen. Än idag känner de flesta av dem inte till vem som tog initiativet till överflyttningen eller omständigheterna kring det hela.
Det är bara ett par fall där vårdnaden skedde på mer uttrycklig önskan från barnet själv. Det ena fallet rör en då 14-årig pojke, som behövde ett pass. Han var utländsk medborgare och hans tidigare adoptivföräldrar vägrade att ansöka om att han skulle få bli svensk medborgare. De ville inte heller medverka till att han skulle få den nya famil-
SOU 2000:77 Bilaga 2 273
jens namn. I det andra fallet ville barnet få familjehemsföräldrarnas efternamn.
Det som kan framstå som mer förvånande är att omständigheterna kring vårdnadsöverflyttningen tycks vara oklara även för flera av familjehemsföräldrarna. En familjehemsmamma blir varse att hon inte alltid haft den juridiska vårdnaden om flickan först under vår intervju. Att vårdnaden flyttades över efter 15 års placering visste hon inte. ”Det kanske man inte får meddelande om.”
Ett par föräldrar förmedlar också en bild av sig själva som ”objekt” för socialtjänstens beslut, även om de inte motsatte sig beslutet.
Det var socialtjänstens förslag. Vi hade inga egna motiv till att vårdnadsöverflytta, vi visste ju inte ens om att det fanns något sådant. Som familjehemsförälder har man ingenting att säga till om. Man har inga rättigheter överhuvudtaget som fosterförälder. Det var socialtjänsten som tog upp det. Vi hade inte hört talas om möjligheten. Socialtjänsten ringde väl och vi drack kaffe och pratade om det. Vad det innebar gick de aldrig igenom utan det var väl det att vi gick med på att ta ansvar för Anna och hennes omvårdnad. Jag tror det var en pengafråga för kommunens del, som satt trångt åt då. Det var väl ett sätt för dem att bli av med en ekonomisk post. Arvodet försvann, vi fick behålla omkostnadsdelen.
Kontakt med biologiska föräldrar, före och efter vårdnadsöverflyttningen
Den kontakt barnen haft med sina biologiska föräldrarna kan delas in i två typer. Den som uppfattas som relativt konfliktfri och odramatisk samt den som påverkar barnet negativt med inslag av ständiga svek och brutna löften. De intervjuade i den senare gruppen har i större eller mindre utsträckning lyckats hitta ett fungerande sätt att idag förhålla sig till de biologiska föräldrarna. Men för ett par av dem är svårigheterna i relationen fortfarande mycket levande.
Ingen eller sporadisk, relativt konfliktfri kontakt
En övervägande del av dem som intervjuats beskriver kontakten med de biologiska föräldrarna som konfliktfri och relativt okomplicerad att förhålla sig till. Det gäller både under uppväxten och idag.
Man var ju trygg och kontakten med de biologiska föräldrarna har inte varit så svår under åren. De har aldrig satt sig på tvären eller så. Min biologiska mamma ringde väl en två-tre gånger om året.
Min riktiga mamma har inte funnits med under min uppväxt. Hon har aldrig ringt, aldrig skickat brev. Jag har inte saknat det heller...Jag har träffat henne en gång som jag kommer ihåg. Det var socialen som ordnade det. Jag
274 Bilaga 2 SOU 2000:77
gick på mellanstadiet. Vi träffades på ett hotellrum som socialen ordnat och där fikade vi. Det var ett snabbt möte, men jag är inte missnöjd med det; jag har träffat henne och jag har kort på det.
En familjehemsmamma beskriver barnens relation till den biologiska mamman såhär:
Det såg man ju på barnen att när hon kom och hälsade på med presenter så var ju det jätteroligt, men när de hade fikat färdigt så var dom ute med sina kamrater och man fick ropa på dom när mamman skulle åka. Mamman blir som en kompis eller en snäll tant som kommer och hälsar på.
Varken de unga själva eller de intervjuade familjehemsföräldrarna har uppfattat att vårdnadsöverflyttningen har förstört eller försvårat den kontakt med den biologiska familjen, som ändå funnits i vissa fall. Ett undantag finns dock. Det gällde en flickas kontakt med sina morföräldrar. En familjehemsmamma inser vid intervjutillfället att överflyttningen av vårdnaden måste vara förklaringen till ett plötsligt avbrott i kontakten mellan flickan och morföräldrarna.
Nu när jag pratar med dig om det här med att vårdnaden togs ifrån mamman och gavs till oss, så undrar jag om det kanske var det som gjorde att biologiska mormor och morfars kontakt med Anette så plötsligt blev sämre och de inte längre kom på besök? Jag kunde aldrig förstå vad det där var: mormor tog plötsligt kontakt och var så förtvivlad och sa att hon inte ville förlora kontakten med Anette och kunde vi inte komma överens om hur kontakt och besök skulle se ut. Efter det blev kontakten aldrig den samma. De måste ha trott att överflyttningen skett på vårt initiativ, som en markering att Anette var vår flicka. Men jag har inte förstått förrän nu när du pratar om ”överflyttning” att vårdnaden togs ifrån mamman och gavs till oss. Jag förstod aldrig mormoderns reaktion. Jag skulle aldrig neka dom umgängesrätt. Tänk att bli av med en så god tös och inte få träffa henne någon gång, så hemskt. Det skulle jag aldrig bidra till.
Den obefintliga eller sporadiska kontakten har ändå väckt många funderingar hos barnen på vem den biologiska föräldern egentligen är. Flera beskriver olika fantasibilder de har levt med under åren. Några har nöjt sig med fantasier, medan andra har känt ett större behov av ett reellt möte.
”Emellanåt är man mer nyfiken och skulle vilja ta reda på olika grejer. Men det går upp och ner. Jag tänker ofta på henne när jag fyller år. Jag undrar om hon tänker på mig eller om hon har förträngt mig. Det skulle vara kul att veta”.
”När jag började träffa dom var det en lättnad, för innan dess hade jag haft jobbiga fantasier om vilka de kunde vara. Man måste veta var man kommer ifrån, annars blir man väldigt förvirrad.”
En av de intervjuade kände ett starkt behov av att lära känna sina biologiska föräldrar och flyttade i 20-årsåldern, efter ett par år i eget boende, in hos dem.
SOU 2000:77 Bilaga 2 275
”Jag frågade själv om jag inte kunde bo med dom ett tag. Man kunde inte bo där så länge för de drack så mycket. Jag är ändå glad att jag bodde där ett tag för jag lärde känna dom bättre och är nu mer avspänd när jag träffar dom. Innan var det spänt och nervöst varje gång vi skulle träffas. Idag har jag en kompisrelation till dom, men jag vill inte ha dom som föräldrar.”
En familjehemsmamma beskriver hur viktigt det var för barnen att åtminstone en gång får träffa sina biologiska föräldrar.
”Det behöver bara vara att de hejar på varandra och tittar på varandra. För Johans skull var det absolut tvunget. Han hade ingen bild av föräldrarna och började sätta upp dom på en piedestal. Han kunde säga: ”det hade jag minsann fått för dom”.
Konfliktfylld kontakt
För dem som beskriver kontakten med den biologiska föräldern som konfliktfylld är relationen svårare att hantera. Konflikten har inte bestått i att den biologiske föräldern agerar för att få hem sitt barn eller på annat sätt negativt påverka familjehemsplaceringen. Det är alltså inte rädsla för den biologiske föräldern, som de beskriver, utan snarare en känsla av att gång på gång bli sviken. Det är en grupp som ”sliter” mycket med relationen till föräldern, de upplever att de pendlar mellan längtan efter en fungerande relation och rädslan för svek.
”Det enda jag minns det är de här stora sveken hela tiden, de svek mig hela tiden mina biologiska föräldrar…De lovade flera veckor, flera månader innan man fyllde år att de skulle komma med paket och hälsa på och man gick och hoppades. När man väl fyllde år gick man hela dagen och väntade på att de skulle komma men de kom aldrig, de ringde inte eller någonting. Det är väl egentligen det jag kommer ihåg av dom. De bara sviker mig hela tiden, massa löften de aldrig höll.”
”Med min biologiska mamma har jag ytterst liten kontakt men kontakten finns där. Men jag har lovat mig själv att inte ty mig till henne för mycket och inte lita på henne igen, för jag vet att jag blir ju bara ledsen. Hon har ringt ett par gånger till mig och i vissa fall har hon varit onykter, och det känns väldigt tråkigt.”
I de fall kontakten med den biologiska föräldern är svårare för barnet att hantera kan vårdnadsöverflyttningen få en viss betydelse. Familjehemsföräldrarna får i och med överflyttningen mer inflytande över hur kontakten ska se ut och kan styra den till att i större utsträckning ske på barnets villkor.
”Vinsten med en vårdnadsöverflyttning för ett barn måste ju vara säkerheten. Barnet behöver inte vara osäkert utan föräldrarna är vårdnadshavare. De kan ställa krav på de biologiska föräldrarna och säga: ’vill du ha någon kontakt med dina barn så ser du till att komma då och då’. Föräldrarna får träffa sina barn men dom som barnen bor hos är vårdnadshavare, dom bestämmer.”
276 Bilaga 2 SOU 2000:77
Den konfliktfyllda kontakten kan få ytterligare en dimension när de unga själva får barn. Då kan en önskan om en relation med de biologiska föräldrarna väckas på nytt. Att återuppta kontakten innebär inte sällan att ”sveket” upprepas.
”När man själv fick barn ville man ta chansen att träffas. Min flicka var ett år när vi åkte dit och hälsade på. Då var de onyktra. Efter det har det tagit emot att träffa dom. Det är ju inte alls så att man plötsligt, hastigt och lustigt, får för sig att hälsa på. Jag ringer alltid flera månader innan och bestämmer ett datum, sedan ringer jag igen när det närmar sig. Sedan hörs man dagarna innan samt dagen innan man åker. När man väl är där så ringer vi alltid från parkeringen också, innan vi går upp. Det är för att ha koll om det skulle vara någonting, om de har druckit. Det vill man inte utsätta sig för.”
En intervjuad beskriver hur den kärlek hon känner för sitt eget barn gör det så mycket svårare att förstå den egna förälderns agerande. Förälderns agerande, som hon tidigare kunde finna olika försonande orsaker till, ter sig plötsligt helt obegripligt i ljuset av de oerhört starka känslor hon har för sitt eget barn.
”Jag skulle aldrig kunna lämna bort mitt barn, vad som än hände. Det finns ju inte en chans. Så det är ju svårt att förstå att hon klarade att lämna iväg oss. Det har man väl haft svårt att fatta innan man själv fick barn också men känslan är ju starkare nu, det är en stor skillnad, det är det…Tänk dig att lämna bort sina egna barn och inte träffa dom, det har hon gjort. Så vill hon träffas nu, men det finns ju ingenting där.”
”Man är ju deras barn fastän de inte är mina föräldrar”
I vilken utsträckning vårdnadsöverflyttningen har hjälpt barnen att känna sig trygga i sitt ”val av föräldrar” har varit svårt att få svar på. Många menar att de aldrig har vetat någonting annat än att fosterhemmet är ”hemma” och fosterföräldrarna är ”mamma” och ”pappa”. Detta att ändå vara barn till en förälder man inte själv upplever som sin förälder kan vara svårt att hantera: ”Man är ju deras barn fastän de inte är mina föräldrar”. När man hörs blir man påmind om och tvingas förhålla sig till en relation man inte anser sig ha. Den biologiska föräldern tilldelar barnet en roll i kontakten som det inte kan identifierar sig med.
”Att hon har mage att säga: ’hej, det är mamma, jag älskar dig’, då när hon ringer, det är nästan så att man mår illa…Man blir väldigt ställd när hon ringer och säger sådana dumma saker. Jag mår väldigt dåligt när hon har ringt…Jag skrev ett brev och talade om för henne att jag vet mer än du tror. Jag tror inte att hon vet att vi vet hur vi har haft det. Jag tror inte ens att hon vet att vi säger mamma och pappa till Lisbeth och Ove. Hon tror ju liksom att hon är mamma.”
SOU 2000:77 Bilaga 2 277
”Hon har aldrig snackat om det [placeringen eller vårdnadsöverflyttningen]. Man träffas efter 15 år och sedan ska allt vara som vanligt, det är ju konstigt. Hon ville nog gå in i någon mammaroll men hon märkte ju, jag tog avstånd direkt…den relationen vill jag inte ha.”
Rädslan för det biologiska arvet
Trots att barnet känner tillhörighet till familjehemmet och en vårdnadsöverflyttning kan bidra med ytterligare trygghet, är det ingenting som kan skydda barnet från de tankar det bär med sig kring arv och biologisk tillhörighet. Många uttrycker en rädsla för att ”bli som dom”.
”Jag tycker inte alls att det är trevligt att ha de gener jag har. Jag försöker ju bearbeta det med förnuftet; man är ju inte bara arv, man är miljö också. Jag försöker intala mig det. Det väcker ju mycket, särskilt när man får ett eget barn. När jag har pratat med min biologiska syster så känner hon precis samma sak: hjälp, vågar vi skaffa barn när vi har en sådan mamma som vi har?”
Vårdnadsöverflyttningens konsekvenser
Barnens perspektiv
De flesta av de intervjuade ”barnen” upplever inte att vårdnadsöverflyttningen innebar någon förändring när det gällde relationen till familjehemsföräldrarna. De märkte aldrig att överflyttningen gjordes. Deras familjehemsföräldrar har samma bild; att barnen redan innan var ganska trygga i att detta var deras hem.
”Av vårdnadsöverflyttningen minns jag att det var någonting lite speciellt, att det var inte alla som hade det så. Men mamma [familjehemsmamma] har ju alltid varit mamma för mig, så egentligen var det inget konstigt…”
Den positiva konsekvens, som flera nämner är möjligheten att ta familjehemsföräldrarnas efternamn. Att få ha samma efternamn som fosterföräldrarna var en stark önskan hos flera av barnen när de var yngre, och en del löste det genom att använda det i skolan trots att det inte var juridiskt korrekt. I ett par fall skedde också, som nämnts, överflyttningen delvis för att tillgodose barnets önskan om att få byta efternamn.
En del bytte dock inte efternamn när överflyttningen gjordes. De hade bott i fosterfamiljer med flera andra placerade barn, för vilka vårdnaden inte flyttats över.
”Alla hade olika namn i vår familj!”
278 Bilaga 2 SOU 2000:77
För en flicka blev namnfrågan viktig först när hon själv skulle gifta sig. Då ville hon ha samma efternamn som familjehemsföräldrarna, som hon upplevde som sina riktiga föräldrar.
”När jag gifte mig blev det viktigt att få heta som min mamma och pappa. Jag ville inte stå i kyrkan och säga det där efternamnet som jag inte identifierar mig med. Det kändes som att - jag är er dotter, det är ni som gifter bort mig och jag vill tillhöra er.”
Flickan blev adopterad av familjehemsföräldrarna kort före bröllopet och fick därmed deras namn.
Familjehemsföräldrarnas perspektiv
De flesta familjehemsföräldrarna uppfattar inte heller att vårdnadsöverflyttningen innebar några större känslomässiga förändringar.
”Känslomässigt var det ingen skillnad. Hon var ju så inlemmad med oss. Det var helt naturligt, hon var ju vår tös.”
Men ett par av dem beskriver hur de kände sig tryggare efter överflyttningen.
”Det kändes tryggt för mig, ja för oss alla, för våra barn, att nu var de här barnen deras syskon.”
”Vi blev mer föräldrar. Det är det här att man själv kan ta ställning till saker och ting. Som man gör med sina egna barn, man behöver inte springa runt och fråga. Det har varit en trygghet. Mamma- och papparollen blir mer hel kan man säga. Vi upplever överflyttningen positivt; det gör vi definitivt.”
Flera av familjehemsföräldrarna nämner dock att beslutet hade positiva praktiska konsekvenser. De fick möjlighet att fatta beslut i t.ex. skolfrågor, när det gällde betyg och intyg där vårdnadshavares namnteckning krävdes, likaså vad gällde resor, aktiviteter. Myndighetskontakter och olika ekonomiska göromål underlättades även de när vårdnaden flyttades över.
SOU 2000:77 Bilaga 2 279
Fortsatt ersättning och stöd till flertalet familjehem
Alla familjehem utom två har fått oförändrad ersättning efter vårdnadsöverflyttningen. För två familjer togs arvodet bort och de fick fortsättningsvis enbart omkostnadsersättning. Socialtjänsten fortsatte också att besöka familjehemmet för att överväga frivilliga placeringar och ompröva placeringar enligt LVU var sjätte månad. Flera av de intervjuade barnen beskriver hur jobbiga de tyckte att dessa besök var.
9
En familj för livet
Alla barn i denna grupp uppfattar familjehemsföräldrarna, och i synnerhet familjehemsmamman, som deras föräldrar för livet. Många beskriver sin relation till familjehemsmamman som mycket viktig och tät.
”Det är inget snack om vem som är mormor till mitt barn, det är Inga [familjehemsmamma]. Det är livslångt, det är som för vem som helst. Hon finns där som ett stöd för mig. Man kan ju ringa och fråga om stöd eller vad som än är, familjeproblem eller man behöver hjälp med något. Då ställer de ju upp.”
”Jag har läst något ord någonstans: ’att idiotälska någon’. Mina föräldrar har idiotälskat och de har alltid ställt upp, alltid. De ställer upp nu med. Jag ringer, de ringer; vi hörs flera gånger per dag. Jag har allt stöd jag någonsin kan önska mig. De kunde inte få egna barn, så de har väl älskat oss över allt annat. Vi är väl deras gåva på ett sätt, fast vi har våra trassliga bakgrunder.”
”Ja, de är ju min mamma och pappa, så är det bara. Jag har stort stöd i dom och kan prata med dom om det här [att hon har en upprivande relation till sin biologiska mamma, vår anm.]. Det händer att jag kommer hem ibland på kvällen och är jätteledsen eller ringer och säger att jag måste komma över eller att de kommer till mig, för att jag blir så jätteledsen ibland. Man behöver ju aldrig vara rädd att tala om att hon har ringt eller så. De ställer verkligen upp hela tiden.”
”De är min riktiga mamma och pappa och sedan har jag min biologiska mamma och pappa. Visst är det en familj för livet. En familj för livet betyder väl att man åldras tillsammans, att man följer varandra i livets alla skeden.”
9
Två av dem som intervjuats beskriver hur misslyckade det tyckte att dessa
besök var. En säger: ”Det är självklart att man säger att det är bra fast det kanske inte är det. Det är lättare att säga att det är bra än att riskera att det blir ännu en överflyttning, som är värre.” Den andre: ”Då kommer det två kärringar och sitter med kollegieblock och frågar en massa frågor som man inte är redo att svara på kanske. De satt och korsförhörde en. Även om det skulle vara fel i familjen så skulle de inte få reda på det under de två–tre timmar de satt där och frågade en massa saker. Då kan ju vem som helst hålla skenet uppe.”
280 Bilaga 2 SOU 2000:77
Med undantag av en pojke har inte någon av de intervjuade något annat än positivt att säga om sina familjehemsföräldrar. Inte någon upplever att familjehemsföräldrarna gjort skillnad mellan biologiska barn och dem som familjehemsbarn. De är tacksamma och beundrande.
De flesta bodde kvar tills de slutat gymnasiet
Med två undantag bodde barnen kvar i familjehemmet tills de slutat gymnasiet. I de fall uppbrottet hemifrån skedde tidigare berodde det i båda fallen på att barnen funnit partners i sena tonår som de successivt flyttade in hos och ihop med.
För den grupp barn som här redovisats, som karaktäriseras av förhållandevis odramatiska vårdnadsöverflyttningar, har placeringarna fortlöpt under stabila och trygga former. Flyttningar till annan vård eller till någon av ursprungsföräldrarna före gymnasietidens slut har inte förekommit i något fall.
Tre adopterades när de blivit myndiga
Tre av de intervjuade adopterades när de blivit myndiga. Frågan om adoption har inte i något fall väckts i samband med vårdnadsöverflyttningen.
Namnfrågan beskrivs av de unga som adopterats som ett viktigt motiv till adoptionen. I ett fall hade barnet länge önskat att få föräldrarnas efternamn, i ett annat blev det viktigt i och med flickans giftermål (se citat sid. 23). För en av dem som adopterats betydde adoptionen att tillhörigheten till familjen tydliggjordes.
”Det kändes tryggare för min egen del. Dels hade jag haft så bra kontakt med Viveca [familjehemsmamma], hon kändes som en riktig mamma. Sen kändes det riktigt på något sätt, jag ville inte ha några ’connections’ med dom andra föräldrarna. Nu tillhör jag den här familjen, det är något symboliskt”.
Familjehemsföräldrarnas motiv till adoptionen har främst varit de praktiska konsekvenser den för med sig, i form av t.ex. arvsrätt.
”Om de inte är adopterade har det ju inget att hämta hos oss och det känns fel. Tänk om det hände oss någonting. Är barnen då inte adopterade har de inte rätt till någonting.”
Bland de familjehemsföräldrar som inte har övervägt adoption anger flera ersättningsfrågan som en avgörande orsak.
”Vi var nog ganska så nöjda med att barnen bodde hos oss och att vårdnaden flyttats till oss. Det kändes bra. Skulle vi ha adopterat dom hade det
SOU 2000:77 Bilaga 2 281
nog varit ganska kämpigt att dra det lasset ekonomiskt, eftersom jag var hemma. Så barnen hade det faktiskt bättre på det sättet, att vi fick den ersättning som var.”
För en familjehemsmamma var adoption aldrig ett alternativ då hon ansåg att barnet, genom adoptionen, kunde fjärmas från sitt ursprung på ett negativt sätt.
”Adopterar jag ett barn har jag inga förpliktelser mot de biologiska föräldrarna. Är det riktigt? Det tycker inte jag. Det blir inte ett helt barn om man klipper av där”.
Arvsrätt för de barn som inte adopterats
De familjehemsbarn som inte adopteras kan endast få arvsrätt genom skrivet testamente. De familjehemsföräldrar som intervjuats har inte gjort det. Den främsta orsaken förefaller vara att man som familjehem inte tagit ställning i frågan.
”Vi har inte tagit tag i det här eller tänkt så långt ännu. Det kanske man gör när man är äldre. Det kanske inte är någonting man funderar så mycket på nu.”
Ett familjehemspar uppger att barnen är tryggade ekonomiskt i och med den barnpension som barnen erhöll vid förälders bortgång. I ett annat fall har familjehemsföräldrarna ordnat försäkringar till barnen, som följer dem genom livet.
Två vårdnadsöverflyttningar som skapade trygghet
I två av de tio fallen har vårdnadsöverflyttningen skapat trygghet för barnet i en otrygg situation. Otryggheten har haft sin källa i kontakterna med de biologiska föräldrarna. Båda barnen var placerade enligt LVU.
Föräldrarna ville få tillbaka barnen
I det ena fallet präglades barnets kontakter med de biologiska föräldrarna av stor rädsla: pappan talade ständigt om att pojken skulle flytta hem till dem igen, han var alltid mycket misstänksam och kritisk – sa som pojken minns det aldrig ett vänligt ord till honom – och bråkade mycket med mamman, till och med slog henne i pojkens åsyn. Familjehemsmamman berättar hur rädd pojken var när han skulle träffa pappan:
282 Bilaga 2 SOU 2000:77
”Jag kände mig så grym varenda gång jag for iväg med honom. Gång på gång på gång sprang han på toaletten och hade ont i magen. Och grinade, grinade, grinade hela vägen. Sedan lättade det alltid lite när han fick flyga, för det var ju spännande. När vi kom fram gick han alltid bakom mig, höll mig i handen men gick bakom mig för att han inte skulle synas. Jag kände mig grym.”
Pojken, som nu är 22 år, berättar också själv hur rädd han var. Det var inte bara träffarna med pappan som gjorde honom rädd, utan också telefonsamtalen och det ständiga hotet att pappan skulle tvinga honom att flytta hem till sig (mamman dog när pojken var sex–sju år).
”Han ringde när jag fyllde år och på julafton – men jag fick inga presenter eller någonting – men han ringde och sa att han skulle hämta mig, ta hem mig. Jag blev ju jätterädd, för jag ville verkligen inte därifrån. Hela tiden när jag var liten var jag jätterädd. Jag vågade ju inte gå ut när det var mörkt, om han skulle stå där bakom hörnet och ta mig. Han hade en grön BMW. Så fort jag såg en sån trodde jag det var han.”
I det andra fallet var det den biologiska mamman som ville att hennes dotter skulle flytta hem till henne (hon ville också få tillbaka sin son, som bodde i samma familjehem, men han har inte velat delta i undersökningen). Familjehemsföräldrarna säger att mammans krav kunde göra barnen mycket rädda, men flickan själv, som i dag bara är 18 år och fortfarande bor i familjehemmet, beskriver det mer som att hon blev förvirrad och hamnade i en konfliktsituation. Hon och hennes bror hade placerats mycket senare i familjehemmet än den tidigare nämnde pojken; de var i tioårsåldern och han två år.
Vårdnadsöverflyttningarna gjordes för att avvärja hotet från föräldrarna
Också i de här fallen var det socialtjänsten som föreslog att vårdnaden skulle flyttas över till familjehemsföräldrarna. Men till skillnad från de flesta fallen med de mer odramatiska vårdnadsöverflyttningarna uppfattar barn och familjehemsföräldrar åtgärden som socialtjänstens försök att lösa de problem som fanns i relationen mellan barnet och den biologiska föräldern. Man ville avvärja det hot som barnet upplevde, kravet på att barnet skulle flytta tillbaka, och kravet på kontakter som för barnet var obehagliga eller problematiska. Man ville också ge barnet en starkare känsla av tillhörighet till familjehemmet. Det var viktigt för båda barnen att få familjhemsföräldrarnas efternamn.
Domstolen fattade i båda fallen beslut om vårdnadsöverflyttning i strid mot den biologiska förälderns vilja.
SOU 2000:77 Bilaga 2 283
Vårdnadsöverflyttningarna skapade trygghet
Det är tydligt att vårdnadsöverflyttningarna uppnådde sitt syfte. Barnen kände sig säkra på att inte behöva flytta tillbaka till de biologiska föräldrarna och inte behöva träffa dem om de inte ville. Pojkens familjehemsmamma beskriver hur det förändrade honom:
”Jag såg vilken förändring det blev på Per när han fick klart veta att han fick stanna. Det blev en enorm skillnad. Han var elak mot dom andra barnen innan dess. Han blev jättesnäll mot oss, mot dom andra barnen. Du ska veta att Per kunde inte läsa ens när han gick i trean. Han engagerade sig inte i nåt, inte i nånting. Det var som du vände ett blad, som det blev en helt ny unge när han fick klart för sig, att nu får jag stanna. Jag behöver aldrig mer åka och bo där. Det är nåt av det mest positiva jag har upplevt på alla åren och alla barnen jag har haft. Jag har ändå haft ett femtontal.”
Det kan tilläggas att lässvårigheterna försvann och att pojken nu läser vid universitet. Också för flickans och hennes brors del innebar vårdnadsöverflyttningen en positiv förändring. Flickan säger att hon blev glad och att hon nu kände sig som en av de andra i familjen. Familjehemsmamman minns det som att barnen blev lugnare och mer tillfreds och att stämningen blev bättre i hemmet.
Vårdnadsöverflyttningen innebar att kontakterna mellan pojken och hans biologiska pappa upphörde. För flickans del var kontakterna redan mycket sporadiska, eftersom den biologiska mamman satt i fängelse i ett annat land vid tiden för vårdnadsöverflyttningen. Men när hon kom ut ur fängelset började hon ringa intensivt. Det ledde till att hon och flickan träffades ett par gånger. Därefter dog kontakten ut. Flickan säger att de inte kan prata med varandra och inte kommer så bra överens.
Hennes bror däremot var mer mottaglig för mammans propåer. Så länge han var omyndig hindrades han av familjehemsföräldrarna att lämna hemmet, men när han hade fyllt 18 avbröt han sin skolgång och flyttade till mamman. Det kändes svårt för familjehemsföräldrarna, både för att de upplevde att han valde bort dem, och för att de var oroliga för hur han skulle påverkas av mammans missbruk och kriminalitet.
284 Bilaga 2 SOU 2000:77
Barnen vill behålla kontakten med familjehemsföräldrarna
Det är för tidigt att säga om familjehemmet blev ”en familj för livet” för barnen. Pojken läser som sagt vid universitet, men han ringer och hälsar på ofta, och han har kvar ett rum i familjehemmet. Han betraktar familjehemsföräldrarna som sina riktiga föräldrar och deras biologiska barn som sina syskon. Familjehemsföräldrarna ser honom som sin son.
Flickan, som fortfarande bor i familjehemmet, har ett nära förhållande till familjehemsmamman:
”Med henne kan jag snacka om allt. Hon har alltid ställt upp när jag behöver det. Hon har lärt mig hur man ska vara.”
Men flickan kallar både den biologiska mamman och familjehemsmamman för ”mamma”. Hon säger att den biologiska mamman ”är min riktiga mamma för hon är min riktiga mamma”. Familjehemsmamman å sin sida ”har ställt upp som en riktig mamma ska göra”.
Den formella sidan av relationerna är att barnen är eller har varit familjehemsplacerade hos familjehemsföräldrarna; de är inte adopterade. I pojkens fall har man övervägt det, men det hade inneburit att han hade förlorat arvsrätten efter sina ganska välbeställda biologiska föräldrar. Ett annat skäl till att barnen inte har adopterats, som dock inte nämndes av de intervjuade, kan vara att det i båda fallen handlar om halvprofessionella familjehem, där det bor eller har bott ganska många barn.
En vårdnadsöverflyttning som kan ha bidragit till barnets övergivenhet
I ett av de tio fallen kan vårdnadsöverflyttningen ha haft en negativ verkan. Den kan ha försvårat kontakten med de biologiska föräldrarna, som barnet har haft en stark längtan till, samtidigt som förhållandet till familjehemsföräldrarna har försämrats och slutligen helt havererat. I det här fallet har vi bara fått informationen från barnet, som idag är 20 år, och inte från de före detta familjehemsföräldrarna.
Barnet, som vi här kallar Anne, var ett år när hon kom till familjehemmet. Hon placerades där med stöd av LVU och på grund av ett kraftigt alkoholmissbruk hos båda föräldrarna. Under förskoleåren träffade hon dem korta stunder ett par gånger om året i samband med sjukhusbesök i den stad där de bodde. Hon minns inte dessa möten så väl. I övrigt ringde föräldrarna ibland och skickade kort.
SOU 2000:77 Bilaga 2 285
Familjehemsföräldrarna hindrade kontakt med de biologiska föräldrarna
Någon gång i 6–7-årsåldern flyttades vårdnaden över till familjehemsföräldrarna. Anne tror att det var familjehemsföräldrarna själva som tog initiativet. De har sagt att de tog över vårdnaden för att de ville ha henne som sitt riktiga barn. Hon tror också att de biologiska föräldrarna egentligen ville behålla vårdnaden men gav med sig till slut. För egen del minns hon att det var viktigt för henne att få samma efternamn som familjehemsföräldrarna. Något år efter vårdnadsöverflyttningen upphörde sjukhusbesöken och med dem också träffarna med de biologiska föräldrarna. Men de fortsatte att ringa då och då.
”Många gånger var dom fulla. En gång kommer jag ihåg att mamma var så full att jag knappt hörde vad hon sa. Det gjorde mig lite illa. Efter det fick jag inte prata med dom. Hon ringde flera gånger. Men till mig sa dom (familjehemsföräldrarna) att dom (de biologiska föräldrarna) inte ville ha kontakt med mig.”
Anne har uppfattat det som att familjehemsföräldrarna hindrade kontakter mellan henne och hennes biologiska föräldrar, och att de som ett led i det beskrev de biologiska föräldrarna som mer ointresserade av henne än de i själva verket var.
”Modern där tyckte inte om mina föräldrar för att dom var alkoholister. Hon hånade mina föräldrar väldigt mycket. Det var något jag inte kunde acceptera, fast jag höll tyst om det då. Hon lurade i mig en masa lögner om att mina föräldrar inte ville veta av mig. En gång när jag var 14 eller 15 sa hon till mig att din far är inte din far, för ni har inte samma ögonfärg. Likadant lurade hon i mig att mina syskon inte ville träffa mig.”
Barnet kände sig inte omtyckt av familjhemsföräldrarna
Anne säger att relationen till familjehemsföräldrarna försämrades när hon hade börjat skolan. Hon beskriver en rad förhållanden, bland annat attityden till de biologiska föräldrarna, som alla bär budskapet att hon inte kände sig omtyckt av familjehemsföräldrarna. Hon tycker att de gjorde skillnad på henne och sin biologiska son.
”Han var deras lilla prins. Jag var deras lilla slav. … Jag var tvungen att hjälpa till i lagårn, både morgon och kväll, klockan sex på morgonen och fem på kvällen. En sommar körde jag ved och travade ved en och en halv månad.”
286 Bilaga 2 SOU 2000:77
Hon kände sig också misstrodd av familjehemsföräldrarna.
”Jag kände hela tiden att dom inte litade på mig. Dom släppte mig inte ur sikte, för dom trodde att jag skulle stjäla mat och kakor och godis, bara för att jag gjorde det när jag var liten. Var dom ute och ingen var inomhus, var jag också tvungen att gå ut. Jag frågade mig själv förtvivlat, varför kan dom aldrig lita på mig nån gång?”
Förhållandena i familjehemmet blev föremål för en barnavårdsanmälan, som bara tycks ha förvärrat situationen.
”När jag gick i åttan var vi några tjejer som ofta diskuterade hemförhållanden. Dom tyckte att mina fosterföräldrar var väldigt hårda, så dom tog kontakt med socialtjänsten. Dom pratade med mig flera gånger. Men jag sa att jag trivdes och det var bra, för jag ville ju inte dra upp nånting. Så utredningen las ner. Sen fick jag höra många gånger från mina fosterföräldrar, att efter det slutade dom att älska mig. Efter det var det tystare och tystare i det där huset.”
Vårdnadsöverflyttningen kan ha försvårat kontakten med de biologiska föräldrarna
Samtidigt med det Anne kallar sitt hat till familjehemsföräldrarna kände hon en stark längtan till sina biologiska föräldrar, framför allt mamman. Hon formulerade det en gång i en text utformad som ett brev, som inte var avsett att skickas. En del av det löd:
”Mamma, vem är du egentligen? …Varför måste du supa, så jag inte får bo hos dig? Varför måste jag bo hos dessa människor? Dessa två vuxna människor som är så lyckliga utan mig. …
Mamma, jag saknar dig! Jag vill att du ska vara här hos mig! Jag vill kunna prata med dig om mitt liv, om mina fosterföräldrar, om min skola, om mina kompisar, om alla trakasseringar, om mobbningen jag fått utstå hela mitt liv, om alla killar jag förälskat mig i. Jag vill prata med dig om pappa. Jag vill prata med dig om dig!
Snälla mamma, övergiv mig inte! Jag behöver ju dig! Jag har ju ingen förälder! Jag hör inte hemma någonstans! Jag har inga rötter. Jag har… ingenting. …
Mamma, jag saknar och älskar dig!
Din dotter, fast du inte vill”
Anne förlorade kontakten med de biologiska föräldrarna några år efter vårdnadsöverflyttningen. Vilken roll vårdnadsöverflyttningen spelade i det är svårt att veta, men Anne tror själv att den kan ha haft betydelse; om inte den hade gjorts, hade det kanske varit lättare för de biologiska föräldrarna att hålla kontakt med henne.
SOU 2000:77 Bilaga 2 287
Vårdnaden flyttades tillbaka till de biologiska föräldrarna
När Anne var 17 år avslutades familjehemsvistelsen, som hade varat nästan hela hennes liv. Den omedelbara anledningen var att hon hade hållit sig borta en vecka och bott hos sin pojkvän och hans föräldrar. Detta innebar den totala brytningen med familjehemsföräldrarna. Socialtjänsten hjälpte henne att få kontakt med de biologiska föräldrarna, och man såg också till att de fick tillbaka vårdnaden om henne. Hon gjorde också ett försök att bo hos dem, men det visade sig vara omöjligt på grund av deras alkoholism. Hon tycker ändå att kontakten med de biologiska föräldrarna har blivit bättre och bättre.
”Jag har en kontakt med mamma som jag inte har haft med nån annan tidigare. Vi kan prata om saker, känsliga saker. Det börjar kännas som jag har en familj. Det har jag inte haft innan.”
Familjehemsföräldrarnas berättelser om barn som ”borde” vårdnadsöverflyttats
Några av familjehemsföräldrarna beskriver negativa konsekvenser av att vårdnadsöverflyttningar inte görs. De berättar då om andra barn, som bor eller har bott i deras familjehem. Barnen har försatts i lojalitetskonflikter, har haft svårt att knyta an till familjehemsföräldrarna, har utsatts för smärtsamma separationer och har farit illa när de har kommit tillbaka till de biologiska föräldrarna. Familjhemsföräldrarna tror att detta hade kunnat undvikas, om vårdnaden hade flyttats över till dem.
Som familjehemsföräldrarna uppfattar det har de biologiska föräldrarna ingripit i barnens liv på ett negativt sätt. Ett exempel är en flicka som, trots att hon vill, inte får konfirmeras, eftersom det kräver att hon döps och mamman inte tillåter det. En annan flicka fick inte klippa sitt stora hårsvall och inte cykla.
”Hon var ju enormt avundsjuk på dom mindre barnen i familjen, som fick göra allt det hon aldrig fick göra under sina år. Emotionellt hade en överflyttning betytt hemskt mycket för henne, eftersom hon var så väldigt anti sin mamma. Rädd var hon också. Hade hon vetat att vi bestämde över henne hade hon mått väldigt mycket bättre psykiskt sett. Hon hade väldiga problem när vi skulle ta kontakt med mamman för att höra om hon godkände en viss sak.”
En familjehemsmamma menar att en pojke, som är placerad hos henne, försätts i en lojalitetskonflikt av den biologiska mamman, som konstruerar en motsättningen mellan sig och familjehemmet. Pojken får inte någon möjlighet att knyta an till familjehemsföräldrarna.
288 Bilaga 2 SOU 2000:77
”Hon ringer dagligen nästan och påverkar den här lille. Hon säger att det är hon som är mamma och han får inte göra det och han får inte berätta nånting om henne här. Han är dödsförskrämd. Dom träffas var fjortonde dag, och det enda han ser fram emot är detta, tack vare att hon hela tiden ligger på honom. Så han kan aldrig knyta an här. Han har inte en chans att reparera skadorna. Hon river upp dom hela tiden.
Några familjehemsföräldrar berättar också om smärtsamma minnen av att ha tvingats skiljas från barn, som mycket tydligt har visat att de ville stanna i familjehemmet.
”Det var så fruktansvärt hemskt, så då bestämde jag mig – aldrig mer. Jag åkte med flickan till mamman. Flickan var nio år. … När bussen kom, började flickan gråta. Hon ville följa med mig hem. Hon höll fast i mig, så jag fick slita lös flickan när jag skulle kliva på bussen. Där stod hon och gallskrek. Det var så fruktansvärt hemskt. … Sen syntes flickan ute på stan som elvaåring, full. Och hon hade flera gånger kommit in på Maria och varit berusad, som elvaåring. Och hon hade legat med killar. Och sen hade hon fått panikångest, flickan. Mamman misshandlade henne nästan dagligen. Nej, det är det värsta jag har gjort.”
”Vi hade en flicka där mamman (vårdnadshavare, vår anm.) kidnappade barnet och for utomlands. Hon hade försökt tidigare utan att lyckas. Flickan var tvångsplacerad enligt LVU. Mamman körde här utanför på nätterna och skulle hämta flickan. Hon var jätterädd. Hade vi varit vårdnadshavare hade vi kunnat agera på ett annat sätt vid kidnappningen. … I vuxen ålder har hon kommit tillbaka till oss och berättat hur dåligt hon mådde på grund av det som mamman gjorde mot henne. Hon började bland annat med droger och alkohol. Det är en stor sorg att det blev som det blev.”
Anledningen till att familjehemsföräldrar och socialtjänst stod maktlösa inför kidnappningen berodde på att landets polis inte tog hänsyn till den svenska tvångslagstiftningen utan enbart såg till vem som var vårdnadshavare.
Orsakerna till att socialtjänsten inte ansöker om vårdnadsöverflyttning i fall som de här tror familjehemsföräldrarna kan vara, att man inte tänker på möjligheten, inte är medveten om vilka positiva effekter det kan ha, och att man är rädd för att råka i konflikt eller förvärra konflikten med de biologiska föräldrarna.
En familjhemsförälder anser att det bör vara regel att vårdnaden flyttas över när en placering har pågått två–tre år. Har förälderns situation inte förändrats under den tiden, är det inte särskilt sannolikt att den gör det i fortsättningen heller.
242 Bilaga 1 SOU 2000:77
det finns en osäkerhet kring vad en överflyttning av vårdnaden i längden innebär för barnet.
I Finland är det i vissa fall möjligt för domstol att besluta att vårdnaden om ett barn skall tillkomma familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar tillsammans. Domstolen kan vid behov ge föreskrifter om vårdnadshavarnas uppgifter, rättigheter och skyldigheter samt besluta om en uppgiftsfördelning mellan vårdnadshavarna. Frågan om gemensam vårdnad för familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar behandlades i riksdagen under våren 1998 med anledning av en motion (se bet. 1997/98:LU12). I sitt – av riksdagen godkända – betänkande uttalade utskottet att det inte kunde se några fördelar med en sådan lösning. Utskottet har nyligen avstyrkt bifall till en motion med samma inriktning (se bet.1998/99:LU18). Det bör därför inte ingå i utredningens uppdrag att överväga införandet av en sådan ordning.
Barnets rätt att komma till tals
I socialtjänstlagen infördes den 1 januari 1998 en bestämmelse som innebär att barns inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (9 §). Socialstyrelsen har i sitt remissvar till Barnkommitténs betänkande pekat på den konflikt som kan uppstå mellan denna socialtjänstens skyldighet och föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavares bestämmanderätt i de situationer en förälder inte vill att någon pratar med barnet. JO har i ett ärende (Dnr 634-1996) behandlat frågan om en socialnämnd som utan förälderns vetskap samtalade med ett barn i skolan. Enligt JO blir det – när vårdnadshavaren inte samtycker till att socialtjänstens personal talar med barnet – ytterst beroende av en bedömning av förhållandena i det särskilda fallet om kontakt ändå skall tas med barnet.
Övrigt
Institutet för sociala rättsfrågor har i en skrivelse år 1997 (dnr S97/4704/ST och dnr Ju97/2075) aktualiserat frågan om det bör införas en möjlighet för den unge själv om han eller hon fyllt 15 år att väcka talan om överflyttningen av vårdnaden. Enligt institutet faller socialtjänstens insatser ibland på att föräldrarna vägrar den unge de stöd- och hjälpinsatser utanför det egna hemmet som socialtjänsten kan erbjuda. De bristande insatserna har enligt institutet lett till att ”allt fler ungdomar flyter runt utan kontroll från vuxenvärlden”.
SOU 2000:77 Bilaga 1 243
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas. Uppdraget består av flera delar och omfattar en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna lag; en prövning skall också ske av behovet av lagändringar eller andra åtgärder för att skydda barnet i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten; utredningen skall också bedöma behovet både av lagändringar och av utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid. Därutöver skall förhållandet mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt att komma till tals klarläggas.
Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. Artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som garanterar den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som har utvecklas skall också beaktas.
I utredningsarbetet bör flicka/pojke-perspektivet vara tydligt. Finns omotiverade skillnader i bedömningen av om barnet skall omhändertas? Förekommer det omotiverade skillnader i behandlingen av det placerade barnet? Dessa är frågor som skall beaktas under hela utredningsarbetet. Utredaren skall i sitt arbete utgå från den kunskap som finns tillgänglig från tidigare utredningar, uppdrag och rapporter, samt aktuell forskning. Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och organisationer. Ett nära samarbete med Utredningen om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor skall också finnas. Utredaren skall även samråda med Justitiedepartementet där frågan om kontakten mellan adoptivbarn/adoptivföräldrar och biologiska föräldrar är föremål för översyn. Kunskaper och erfarenheter ur såväl ett internationellt som ett kulturellt perspektiv skall tas till vara.
Översyn av LVU
LVU i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 juli 1990. Utredaren skall se över såväl lagens innehåll som dess uppbyggnad. I uppdraget ingår att föreslå lagändringar så att barnets bästa tydliggörs i lagen. I uppdraget ingår att göra en analys av om barnets rättigheter blir till-
244 Bilaga 1 SOU 2000:77
räckligt tillgodosedda när domstolarna fattar beslut om vård/upphörande av vård samt om utformningen av lagens rekvisit påverkar praxis när det gäller domstolarnas bedömning av barns vårdbehov. Finns det skillnad i hur domstolarna bedömer flickor och pojkar i dessa sammanhang?
Behov av uppföljning
Det är svårt för socialtjänsten att i vissa situationer tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt. Eftersom de flesta åtgärder som står till buds för att ge barn hjälp, stöd och skydd endast kan genomföras med föräldrarnas samtycke kan mycket svåra situationer uppstå när föräldrar avböjer erbjudna insatser. Detta gäller i synnerhet om en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits av domstolen eller om domstolen fattat beslut om att vården enligt LVU skall upphöra. Det gäller också när den sociala utredningen visar att barnet har behov av åtgärder från socialtjänsten och föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten. Vissa barn hinner fara mycket illa innan vård med stöd av LVU kommer till stånd.
Utredaren skall ta ställning till om det krävs lagändringar eller om metodutveckling och kompetensutveckling inom socialtjänsten är tillräcklig för att barnets behov av uppföljningskontakt med socialtjänsten kan tillgodoses i de fall föräldrarna avböjer kontakt.
Modell för att tillgodose barnets behov av kontinuitet och trygghet i långvarig familjehemsvård
Många av de barn som växer upp i familjehem lever i dag under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och blir kvar under hela uppväxttiden. Det enda sätt på vilket deras behov av trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt att så sker. Orsakerna till detta bör klarläggas. Utredaren bör göra en utvärdering av de erfarenheter som finns inom detta område. En analys bör också göras av i vilken mån tanken om återförening mellan barn och föräldrar stämmer överens med tanken om hänsynen till barnets bästa. Utredaren skall med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet utreda hur barns behov av kontinuitet och trygghet i samband med långvariga familjehemsplaceringar kan tillgodoses genom lagstiftning och metodutveckling. I en sådan analys bör det också ingå att ta del av de kunskaper som finns
SOU 2000:77 Bilaga 1 245
om hur familjehemsplacerade barn och ungdomar själva ser på frågan om hur deras behov av kontinuitet och trygghet i placeringen kan tillgodoses. Utredaren skall i denna del ta del av erfarenheter och utvärderingar av olika lösningar som tillämpas i andra länder.
Socialstyrelsen påbörjar hösten 1999 ett treårigt utvecklingsprojekt Looking after Children (LACS). LACS är ett system för att planera och bedöma samt följa upp och utvärdera vården. LACS utgår från att socialtjänsten bör dela ansvaret för placerade barn med föräldrar, familjehemsföräldrar och andra viktiga vuxna. Utredaren bör följa detta arbete.
Barnets rätt att komma till tals
En särskild svårighet uppstår i socialtjänstens arbete när det gäller att uppfylla kravet på att barn så långt det är möjligt skall komma till tals i frågor som rör dem. Det förekommer att föräldrar motsätter sig att barnets inställning klarläggs. En utvärdering av barnets rätt att komma till tals bör göras. Det är därvid angeläget att det görs en analys av förhållandet mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt att komma till tals.
Övrigt
Utredningen skall belysa hur vanligt det är att ungdomar lämnar föräldrahemmet på grund av olika typer av konflikter i hemmet och hur socialtjänsten hanterar dessa situationer
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.
(Socialdepartementet)
SOU 2000:77 Bilaga 3 289
2000-04-19
Prevalens av långa vårdtider m.m. bland barn som placerats i dygnsvård – en kohortstudie
Av Vinnerljung B, Langlet P, Zaar A K & Gunnarsson T
Inledning och bakgrund
LVU-kommittén har genom dess sekreterare Sigbritt Hagbard begärt en deskriptiv statistisk analys, som bland annat visar på prevalens av långtidsplaceringar i dygnsvården för barn och unga. Denna rapport utgör en sammanfattning av analyser av datauttag från Socialstyrelsens Register över socialtjänstens insatser för barn och unga, även känt som ”det historiska barnavårdsregistret”. Samtliga uppgifter som presenteras baseras på registerinformation för alla barn födda 1976–1980, som någon gång under sin uppväxt har varit i dygnsvård.
Med dygnsvård menar vi vård i familjehem (f.d. fosterhem), hem för vård eller boende (HVB) eller hem för särkskild tillsyn (s.k. §12hem).
290 Bilaga 3 SOU 2000:77
Metod
Kohortstudie
Detta är en s.k. kohortstudie.
1
Vi har använt oss av data för individer
med gemensamt födelseår – fem ”årgångar”/födelsekohorter – och följt dessa i registret från födseln till myndighetsdagen (18 år). Vi använder oss därmed av longitudinella data. Offentlig statistik över socialtjänstens insatser för barn och unga utgörs huvudsakligen av olika former av tvärsnittsmått: exempelvis ”antal barn som var placerade i familjehem 1 november 1998” eller ”antal barn som någon gång under 1998 var placerade i familjehem”. I tvärsnittsanalyser är individer som förekommer under lång tid starkt överrepresenterade i förhållande till hur många de är i åldersgruppen, till exempel barn som varit placerade i familjehem under lång tid.
2
En av de många fördelarna med kohort-
studier är just möjligheten att få representativa bilder av en grupps öden över tid, en slags ”rörliga bilder” jämfört med tvärsnittsanalysens snapshot-foto.
Vi har använt oss av data om fem födelsekohorter, dels för att få ett stabilare underlag för slutsatser än vad vi skulle få från data om bara en födelsekohort, dels för att se om det finns några klart urskiljbara trender i kohortmaterialet över tid. Valet av just kohorterna med födelseåren 1976–1980 gjordes för att kunna följa de yngsta individerna i registren till 18 års ålder och använda så ”färska” kohorter som möjligt. Individer födda 1980 fyllde 18 år under 1998, dvs. det senast tillgängliga året i det historiska barnavårdsregistret. Varje födelsekohort innehåller ca 100.000 individer vid 18-årsdagen, och inkluderar (förutom barn födda i Sverige) även invandrade barn och ungdomar.
I den presenterade statistiken är vård i alla placeringsformer sammanräknad liksom placeringar oavsett lagrum, om inte annat anges.
1
Se t.ex. Samet & Nunoz, 1998 för en allmän diskussion om kohortstudier.
2
Samma problem finns i socialbidragsstatistiken. Äldre socialbidragsforskning
som använde sig av tvärsnittsstatistik kom fram till att de flesta socialbidragstagare var missbrukare eller gravt belastade på andra sätt. Senare studier som har utgått från kohortdata har funnit att denna grupp bara är en liten minoritet av alla som någon gång får/fått socialbidrag. Men extremgruppen är å andra sidan ständigt aktuell på socialbyrån (Salonen, 1994).
SOU 2000:77 Bilaga 3 291
Det ”historiska barnavårdsregistret”
Det s.k. historiska barnavårdsregistret innehåller individuppgifter om vissa insatser för barn och unga, som inhämtats genom årlig uppgiftsinsamling från socialtjänsten i kommunerna. I registret finns uppgifter från år 1960 och framåt. För åren 1960-1981 gäller insatserna beslut fattade med stöd av barnavårdslagen (BvL). För åren därefter avser insatserna beslut enligt socialtjänstlagen (SoL) respektive lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). År 1969 är den första kompletta årgången av barnavårdsregistret, dvs. det omfattar samtliga berörda barn med uppgift om de beslut/insatser som skall ingå i registret.
För åren 1969–1981 finns uppgifter om följande insatser enligt BvL i registret:
– Förebyggande åtgärder (26 §) – Omhändertagande för samhällsvård (29 §) – Omhändertagande för utredning (30 §) – Omhändertagande för samhällsvård (31 §)
För åren 1982–1998 (senaste aktualitet) innehåller registret följande uppgifter (enligt senaste lagrum):
– Placeringar för vård utanför det egna hemmet (6g § SoL) – Placeringar för vård (2 och/eller 3 §§ LVU) – Omedelbara omhändertaganden (6 § LVU) – Kontaktperson/-familj (6 och 10 §§ SoL – insamlat t.o.m. år 1997) – Kontaktperson/-familj (22 § LVU – insamlat t.o.m. år 1997)
Insatser för barn och unga före 1982, dvs. med stöd av barnavårdslagen, har i registret ”omkodats” till motsvarande insatser enligt SoL och LVU. Från och med 1998 ingår inte uppgifter avseende kontaktperson/-familj i det historiska barnavårdsregistret. Uppgifter om denna insats insamlas inte längre på individnivå, utan som mängduppgifter.
Felkällor i databasen och konsekvenser
Liksom andra register innehåller barnavårdsregistret vissa felkällor. Dessa verkar i olika riktning och deras effekter beror också på hur man redovisar uppgifterna i registret. Betydelsen av dessa felkällor är något svårbedömd och kan variera beroende på hur uttagen av uppgifter ur registret görs och hur statistikbearbetningarna därefter utformas.
292 Bilaga 3 SOU 2000:77
Ett problem utgör bortfallet i registret. Det kan indelas i individbortfall och insatsbortfall. Med nuvarande system för datainsamlingen kan det vara svårt att i praktiken skilja dessa båda typer åt. Det finns tydliga indikationer på både individ- och insatsbortfall men samtidigt en osäkerhet om bortfallets omfattning.
Ett annat problem är vissa felrapporteringar av insatser från kommunerna – uppgifter som sedan läggs in i registret. Många av dessa fel har dock ingen betydelse för den här presenterade studien. Det kan t.ex. gälla felaktigt angiven vårdnadshavare för barnet/den unge eller felaktig placeringsform, t.ex. att 12 §-hem rapporteras som enskilt HVB, eller att HVB rapporteras som familjehem och vice versa.
En typ av fel som emellertid kan ha en viss effekt på materialet är att sexmånadersuppföljningar i socialtjänsten av pågående vård ibland rapporteras som nya beslut om vård (vilket de inte skall). Därmed ”skapas” nya placeringar, trots att ingen förändring skett ur barnens synpunkt: Barnen/de unga är hela tiden kvar i samma vårdmiljö och på samma placeringsgrund. Detta fel gör att antalet placeringar överskattas och verkar således i motsatt riktning mot de fel som uppstår på grund av bortfall i rapporteringen av påbörjade placeringar.
Det går heller inte att skilja på planerade respektive oplanerade placeringar. Det framgår t.ex. genom att en placering i ett jourhem, som är ett familjehem, görs som en oplanerad placering i avvaktan på att ett lämpligt familjehem kan ordnas för den unge. Vistelsen i jourhemmet kan ibland sträcka sig över flera månader.
Ytterligare ett ”fel” med tanke på studiens syfte är att nya beslut om vård, t.ex. ändrad placeringsgrund, i vårt material automatiskt har räknats som en ny placering. Det behöver det inte vara i praktiken, t.ex. då placeringsgrunden ändras från LVU till SoL samtidigt som barnen blir kvar i samma vårdmiljö.
Stabiliteten i vården för barnet/den unge är således en faktor som inte helt kan kontrolleras eller fastslås utifrån uppgifter i barnavårdsregistret. För att få vetskap om detta i det enskilda fallet krävs i princip tillgång till uppgifter i respektive socialakt för barnet/den unge.
Vår bedömning är, trots nämnda felkällor, att materialet håller mycket väl för den studie som här gjorts, under förutsättning att resultaten tolkas med försiktighet. De redovisade sifferangivelserna bör inte ses som exakta utan som rimliga nivåskattningar av redovisade förhållanden. En angiven uppgift om exempelvis 933 barn visar att det rör sig om ca 1 000 barn och motsvarande – en uppgift om 84 barn i detta material tyder på att det "i verkligheten" kan röra sig om ett hundratal barn.
SOU 2000:77 Bilaga 3 293
Resultat
Vi redovisar resultaten under olika underrubriker.
Prevalens – hur vanligt är det att ha varit placerad i dygnsvård?
Drygt 3 procent av alla 18-åringar, bosatta i Sverige vid 18-årsdagen och födda 1976–1980, har någon gång under sin uppväxt varit placerad i dygnsvård inom socialtjänsten. Procentandelen tenderar att öka något i senare kohorter, men är i övrigt i stort densamma som rapporterats för kohorterna födda 1972
−
1974 (Vinnerljung, 1996). Den registrerade
prevalensen för dygnsvårdserfarenhet före myndig ålder har således legat tämligen stabilt på drygt 3 procent under hela 1970-talet.
Observera dock att varannan individ (50 procent) med sådan uppväxterfarenhet har placerats i dygnsvård för första gången efter 13årsdagen. Dygnsvård före tonåren berör följaktligen en ännu mindre grupp i befolkningen: runt 1,6 procent (ca 1 600 barn/kohort). I dessa kohorter är gruppen ”barn som placerats i dygnsvård före tonåren” lika stor som gruppen ”utlandsfödda adoptivbarn” (se Vinnerljung, 1999).
Vårdtider
Den sammanlagda vårderfarenheten vid fyllda 18 år i kohorterna visas i tabell 1.
Tabell 1. Sammanlagd vårdtid vid 18-årsdagen för individer födda 1976
− 1980, alla placeringsformer oavsett lagrum.
Total vårdtid
N
%
−
1 år
6 866
41
>1–3 år
4 513
27
>3–5 år
1 923
12
>5–10 år
1 576
10
>10–15 år
913
6
>15 år
886
5
Summa
16 677
100
294 Bilaga 3 SOU 2000:77
Två tredjedelar (68 procent) av alla placerade är i dygnsvård under högst tre år. Kort eller medellång vårdtid är med andra ord det allra vanligaste. Ca 20 procent har varit i samhällsvård i mer än fem år (dvs. 675 individer/kohort). Runt 10 procent har mer eller mindre växt upp i dygnsvården (>10 års vårdtid, ca 350/kohort) och en mycket liten grupp – 5 procent av alla som varit i dygnsvård – har knappt vistats alls i ursprungshemmet under uppväxten (>15 års vårdtid, 175/kohort). Gruppen som har haft ”samhället som förälder” från vaggan till myndighetsdagen är med andra ord mindre än 2 per 1000.
Eftersom hälften av alla som placeras i dygnsvård får sin första vårderfarenhet i tonåren är det vanligare med långa vårdtider ju yngre personen är vid första placeringstillfället (tabell 2).
Tabell 2. Ålder vid första placering relaterad till sammanlagd vårdtid vid 18-årsdagen för individer födda 1976
− 1980. Andel barn/unga (%) per åldersgrupp. Alla placeringsformer oavsett lagrum. N = 3 284.
Total vårdtid
0–3 år 4–6 år 7–9 år 10–12 år 0–12 år
0-5 år
56
66
68
70
63
>5 år
44
34
32
30
37
Summa
100 100 100
100
100
Hela 44 procent av de barn som placeras när de är tre år eller yngre, kommer att vara i dygnsvård mer än fem år före vuxen ålder. Risken närmar sig hälften att ett barn som hamnar i dygnsvård före fyraårsdagen får en stor del av sin uppväxt inom samhällsvården.
För övriga barn, som placeras före tonåren kommer runt var tredje att bli kvar i vård mer än fem år.
När vi vänder på siffrorna framkommer att av alla barn i kohorterna med lång vårdtid (>5 år) kom 51 procent i dygnsvård i 0–3 års åldern. Hela 70 procent av alla med vårdtid >5 år placerades för första gången i förskoleåldern (0–6 år).
Nästan tre fjärdedelar (71 procent) av den lilla gruppen – drygt 350/kohort – som huvudsakligen växte upp som samhällsvårdade barn (>10 års vårdtid) placerades för första gången när de var 0–3 år. Dessa måste rimligtvis betecknas som pseudo-adoptioner.
SOU 2000:77 Bilaga 3 295
Gruppen barn som blir kvar i dygnsvården under lång tid (>5 år) domineras med andra ord av de barn som placeras i tidig eller t.o.m. mycket tidig ålder. Här finns inga trender över tid mellan de olika kohorter som studerats. Övergripande frågor som berör barn med långa vårdtider, handlar följaktligen huvudsakligen om barn som placeras för första gången i späd ålder.
”Jojo-barn”
I inom- och utomprofessionell debatt om barnavården talas det ofta om s.k. ”jojo-barn” som pendlar mellan dygnsvård och ursprungshem under sin uppväxt. Däremot saknas i svensk statistik och forskning uppgifter om hur stor gruppen är. Med hjälp av kohortmaterialet har vi kunnat undersöka hur vanligt det är med jojo-barn. För detta syfte har vi skapat ett för svensk forskning och statistik nytt begrepp: vårdepisoder. I amerikansk forskning är det ett välkänt begrepp som återkommer i forskning om dygnsvårdssystemet. En vårdepisod definieras som en sammanhängande period i dygnsvård, oavsett hur många beslut som fattas om vård och oavsett om barnet byter dygnsvårdsmiljö under denna period (t.ex. flyttar från ett barnhem till ett familjehem. I vår definition bryts en vårdepisod när barnet är hemma i mer än 30 dagar.
I tabell 3 nedan har vi exkluderat individer som enbart varit föremål för omedelbart omhändertagande jml LVU, eftersom dessa placeringar per definition är mycket kortvariga och inte är egentlig planerad dygnsvård om placeringen inte fortsätter när utredningstiden är slut. Denna exkluderade grupp är mycket liten, ca 80 barn/kohort (n = 411).
296 Bilaga 3 SOU 2000:77
Tabell 3. Individer med en eller flera antal vårdepisoder före 18årsdagen bland barn födda 1976–1980. Antal och i % av alla med erfarenhet av dygnsvård. Alla placeringsformer oavsett lagrum. N = 16 266.
Antal vårdepisoder före 18 år
N
%
1
12 083
74
2
2 885
18
3
881
5
4
261
2
5
84
6
45
7
20
1
8
3
9
3
10
1
Summa
16 266
100
Som vi kan se från tabellen är jojo-barnen mycket få i svensk barnavård, oavsett hur vi definierar gruppen. Tre av fyra barn (74 procent) kommer till dygnsvården vid ett tillfälle och lämnar den efter kort eller lång tid för att aldrig mer återkomma. Om vi med jojo-barn menar de som har varit i dygnsvård vid minst tre olika tillfällen under uppväxten utgör gruppen 8 procent av alla barn som någonsin varit i dygnsvård. I absoluta siffror är de ungefär 260/kohort. Om vi smalnar av definitionen till barn som varit i dygnsvård under minst fyra olika perioder, återstår bara 3 procent av alla dygnsvårdade individer, ca 80/kohort.
Observera också att observationsperioden är hela 18 år, och att den inkluderar alla former av placeringar under tonåren, även §12-hemsvård. Just vid avslutade §12-placeringar är återintagningar till dygnsvård vanliga (43 procent i en stor pågående studie om tonårsplaceringar; Vinnerljung et al in prep). Sannolikt är tonåringars eget (asociala) beteende en vanlig bakgrund till upprepade intagningar till dygnsvård. Detta reducerar gruppen ”jojo-barn” ytterligare, eftersom begreppet ”jojo-barn” vanligen avser barn som återkommer i vård på grund av misslyckanden i föräldrarnas omsorg.
SOU 2000:77 Bilaga 3 297
LVU/SoL
Att uppdela individers vårderfarenheter över tid är komplicerat, och risken är att den statistik som vi får fram inte berättar särskilt mycket. Eftersom intresset här är fokuserat främst på barn med långa vårdtider (>5 år) illustreras förhållandet för dessa vad gäller tillämpade lagrum i tabell 4.
Tabell 4. Individer med >5 års vårdtid före 18-årsdagen, uppdelade efter lagrum och kohort. Andel (%) per kohort. Alla placeringsformer ingår.
Lagrum
F 1976
(n=345)
F 1977
(n=316)
F 1978
(n=354)
F 1979
(n=328)
F 1980
(n=347)
Enbart SoL
38
37
36
43
51
Enbart LVU
14
10
14
9
6
SoL & LVU
49
53
49
49
43
Summa
100
100
100
100
100
Det är bara en liten minoritet av alla med lång vårdtid som enbart varit placerade jml LVU, 6–14 procent beroende på kohort. I absoluta tal rör det sig om 20–50 barn per kohort. Trenden i materialet över tid verkar snarast gå mot mer renodlad frivillig vård, även i gruppen med mycket lång vårdtid.
Vi har även sett på en annan grupp: barn som är i vård på 13årsdagen och vars pågående vårdepisod varat minst tre år. För de flesta barnen har vården inletts i förskoleåldern (för runt en tredjedel redan före 2-årsdagen).
Tabell 5. Individer i vård på 13-årsdagen med
≥ 3 års vårdtid under
pågående vårdepisod. Andel (%) per kohort. Uppdelade efter aktuellt lagrum på 13-årsdagen. Alla placeringsformer ingår.
Lagrum
F 1976
(n=379)
F 1977
(n=352)
F 1978
(n=405)
F 1979
(n=380)
F 1980
(n=362)
SoL
61
67
66
64
68
LVU
39
33
34
36
32
Summa
100
100
100
100
100
298 Bilaga 3 SOU 2000:77
Frivilliga placeringar dominerar. I grova tal är det bara en tredjedel som vårdas jml LVU på sin 13-årsdag. Långa kontinuerliga placeringar är med andra ord huvudsakligen SoL-baserade.
Referenser
Salonen T (1993) Margins of welfare. Akad avhandl. Torna Hällestad:
Hällestad Press.
Samet J & Munoz A (1998) Evolution of the cohort study.
Epidemiological Reviews 20/1, s. 1–14.
Vinnerljung B (1996) Hur vanligt är det att ha varit fosterbarn?
Socialvetenskaplig Tidskrift, 3/3, s. 166–179.
Vinnerljung N (1999) Förekomst av adoptivbarn och långtidsvårdade
fosterbarn bland placeringar av tonåringar i dygnsvård. Socialvetenskaplig Tidskrift, 6/4, s. 313–328.
Vinnerljung B, Sallnäs M & Kyhle-Westermark P (in prep) Sam-
manbrott vid placeringar av tonåringar i dygnsvård.
SOU 2000:77 Bilaga 4 299
Hur barnkonventionens barnsyn återfinns i föräldrabalken, socialtjänstlagen och LVU
Av Barbro Holmberg och Göran Håkansson
1 Inledning
FN:s konvention om barnets rättigheter är en av flera FN-konventioner om mänskliga rättigheter. Förutom barnkonventionen finns bl.a. Konventionen om avskaffande av rasdiskriminering (1966), Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (1966), Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (1966), Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (1979) och Konventionen mot tortyr (1984).
Barnkonventionen har utarbetats på samma sätt som de övriga FNkonventionerna. En arbetsgrupp bestående av representanter för olika länder och olika religioner och kulturer behandlade olika förslag ända tills enighet uppnåddes. Med vid arbetsgruppens möten var också olika FN-organ som t.ex. Unicef och UNHCR samt representanter för frivilligorganisationer. Arbetsgruppen röstade inte utan arbetade efter principen om konsensus, vilket innebar att samtliga måste vara överens om varje ord i varje artikel – annars föll förslaget. Efter tio års arbete i arbetsgruppen antog FN:s generalförsamling Konventionen om barnets rättigheter den 20 november 1989. Det var ett samfällt beslut och redan efter ett år hade ett hundratal stater anslutit sig till barnkonventionen som i dag omfattar alla världens länder utom två.
Konventionen om barnets rättigheter brukar mot den bakgrunden beskrivas som ett etiskt grunddokument som sammanfattar världssamfundets syn på och samlade hållning till barn. Det är viktigt att framhålla konventionens rättsliga status, nämligen att barnkonventionen är en internationell överenskommelse som är juridiskt bindande för de stater som har ratificerat den.
Barnkonventionen är således inget isolerat dokument, utan den ingår i ett system av andra konventioner och deklarationer om mänskliga rättigheter som antagits av FN. Formuleringarna i många av barnkonventionens artiklar är hämtade från andra konventioner och har
300 Bilaga 4 SOU 2000:77
sedan anpassats för att kunna gälla barn. I tolkningen av en artikel i barnkonventionen kan ledning fås från hur motsvarande artikel i andra FN-konventioner har tolkats.
Konventionen om barnets rättigheter är en del av den internationella folkrätten och övervakas av en internationell kommitté som skall, enligt barnkonventionens artikel 43, ”granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldigheterna enligt denna konvention”. Enligt barnkonventionens artikel 44.1 skall staterna avge rapporter till FN:s kommitté för barnets rättigheter om de åtgärder som vidtagits för att genomföra konventionens rättigheter. Rapporter skall avges inom två år efter konventionens ikraftträdande och därefter vart femte år. Kommittén bjuder därefter in respektive regering för att diskutera innehållet i landets rapport, dvs. landets lagstiftning och de insatser som gjorts, i förhållande till de krav som barnkonventionens ställer. Vid dessa sessioner förs protokoll och därefter sammanfattar FN-kommittén sina reflektioner i ”Concluding observations”.
Barnkonventionen och Sverige
Genom att ratificera barnkonventionen har Sverige tagit på sig en internationell, folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Liksom när det gäller de flesta andra konventioner, som Sverige har anslutit sig till, gäller dock inte konventionen som svensk lag. Domstolar och myndigheter är därför inte bundna att tillämpa konventionens bestämmelser som om de vore svensk lag. Däremot skall de använda konventionens bestämmelser när de tolkar svensk lag så att tillämpningen av de svenska bestämmelserna står i överensstämmelse med vad som sägs i konventionen. Skulle svensk lag stå i strid med någon bestämmelse i konventionen är dock svenska domstolar och myndigheter skyldiga att följa de svenska reglerna. Det är i så fall regeringens skyldighet att ändra de svenska bestämmelserna så att de överensstämmer med konventionen.
Sverige har avgivit två rapporter till FN-kommittén. Den första behandlades av kommittén den 18 och 19 januari 1993 och Sveriges andra rapport behandlades den 22 januari 1999. Vad gäller nu aktuella frågor uttryckte FN-kommittén vid det första tillfället ”en oro över bristen på klarhet och uppenbara ofullkomligheter i lagstiftningen med avseende på definitionen av barn”. Vidare menade kommittén att ”ingen åldersgräns för könsmognad har fastställts vilket hotar skyddet av barn mot eventuellt utnyttjande i pornografiska alster”
1
.
1
CRC/C/15/Add. 2.
SOU 2000:77 Bilaga 4 301
Vid det andra tillfället, den 22 januari, gav kommittén uttryck för oro över att anmälningsskyldigheten när det gäller barn som är utsatta för övergrepp inte fungerade tillfredsställande. Kommittén uppmanade regeringen att vidta åtgärder för att förbättra skyddet för barn i enlighet med artikel 19 i konventionen
2
.
Även om FN-kommittén är förhållandevis välinformerad inför diskussionerna med respektive regering, så kan den inte kontrollera förhållandena i detalj i det enskilda landet. Därför lägger kommittén stor vikt vid hur landet hanterar konventionen i stort. Några aspekter är därvidlag särskilt viktiga, bl.a. att det förs en offentlig diskussion kring konventionens genomförande, att såväl lagstiftning som praxis kontinuerligt ses över i ljuset av konventionen och att det finns ett system för övervakning och möjligheter till överklagande i sådana fall då barnets anses rättigheter kränkta
3
.
2 Barnkonventionens barnsyn
Konventionens olika rättigheter
I barnkonventionen finns olika typer av rättigheter. Den första kategorin rättigheter är de medborgerliga och politiska rättigheterna som till exempel rätten till registrering vid födelsen, namn och nationalitet, åsiktsfrihet, yttrande- och informationsfrihet, religionsfrihet, föreningsoch församlingsfrihet och rätten till skydd för privat- och familjelivet. Till medborgerliga rättigheter räknas också skyddet mot tortyr eller annan grym, omänsklig behandling.
Den andra kategorin är de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Till dem hör att rätten till goda utvecklingsbetingelser i vid mening måste respekteras. Det handlar om rätten till hälso- och sjukvård, social trygghet och socialförsäkring samt till utbildning och barnomsorg. Likaså hör barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätten att fritt delta i det kulturella livet till dessa rättigheter.
Barnkonventionen innehåller också en tredje kategori rättigheter. Det är de rättigheter som ger barnet skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp och skydd mot att delta i väpnade konflikter.
2
CRC/C/15/Add. 101.
3
Mänskliga rättigheter. Konventionen om barnets rättigheter. UD Info. Oktober
1999.
302 Bilaga 4 SOU 2000:77
De olika rättigheterna är lika viktiga och barnkonventionen skall ses som en helhet. Det finns ingen rangordning mellan de olika rättigheterna utan de kompletterar varandra. Rättigheterna är dock, som nämnts, olika till sin natur. Medan de medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karaktär och måste respekteras av alla stater oavsett förhållandena i landet är förverkligandet av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna mera beroende av ett lands resurser.
Man kan också uttrycka skillnaden mellan de olika typerna av rättigheter så att konventionen anger vilka uppväxtvillkor som inte är acceptabla (barn har en absolut rätt till skydd mot övergrepp och utnyttjande) och vilka livsvillkor för barn som länderna ska sträva efter att förverkliga (de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter)
4
.
Barnets bästa – en portalparagraf
Den centrala artikeln i barnkonventionen är artikel 3 som stadgar att vid alla åtgärder, vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Principen ”barnets bästa” är äldre än barnkonventionen själv. Barnets bästa har varit en vedertagen princip i flera internationella konventioner och deklarationer liksom i ett flertal länders, bland annat vårt eget lands, nationella lagstiftning. Men både i internationella dokument och i nationella lagstiftningar har barnets bästa i huvudsak varit begränsat till ett område, det familjerättsliga. I barnkonventionen utvidgas principen till att gälla alla frågor som på något sätt berör barn. Det innebär att barnets bästa skall sättas i främsta rummet inte bara i vårdnads-, umgänges- och adoptionsfrågor och inte heller endast i verksamheter som särskilt riktas till barn som skola och barnomsorg, utan i alla frågor.
Med denna vidgning av principen om barnets bästa, från att enbart gälla familjerättsliga frågor till alla samhällsfrågor, ger barnkonventionen uttryck för en syn på barn som samhällsmedborgare. Barnets bästa skall beaktas i samhällsplanering, trafikplanering, i ekonomiska frågor likaväl som i frågor som rör barnets personliga förhållanden. Enligt barnkonventionens artikel 3 skall barnets bästa alltid beaktas. Däremot kan inte barnets bästa alltid vara utslagsgivande, vilket framgår tydligare av den engelska konventionstexten än i den svenska
4
Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter
förverkligas i Sverige. SOU 1997:116, s. 55.
SOU 2000:77 Bilaga 4 303
översättningen ”… the best interests of the child shall be a primary consideration”.
I den arbetsgrupp som utarbetade konventionen diskuterades även andra formuleringar av artikel 3, till exempel att barnets bästa skulle vara ”the paramount consideration” och ”the primary consideration”. Sådana formuleringen skulle stämma bättre överens med andra internationella dokument, men förkastades med motiveringen att de andra dokumenten var begränsade till vissa frågor, t.ex. adoption och vårdnad, till skillnad från barnkonventionen som skulle omfatta alla beslut som rör barn. Det framhölls också, att det kunde finnas konkurrerande intressen som kunde vara lika viktiga, eller kanske viktigare än det enskilda barnets. Vissa intressen som ”justice and society at large, should be of at least equal, if not greater, importance than the interests of the child”. Arbetsgruppen stannade därför för en bred och något vagare formulering istället för en tydligare och snävare. Bestämmelsen formulerades som en portalparagraf och barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till enligt artikel 3
5
.
Samtidigt framgår det av barnkonventionen att barnets bästa skall ges absolut prioritet i vissa situationer. I till exempel artikel 21 som handlar om adoption stadgas att staterna ”skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas” (shall ensure that the best interests of the child shall be the paramount consideration). På motsvarande sätt finns i artikel 18 en starkare formulering jämförd med artikel 3. Artikeln handlar om att staterna ska erkänna principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och att föräldrarna har huvudansvaret. Barnet bästa ”skall för dem (föräldrarna) komma i främsta rummet”.
När det gäller ett enskilt barns förhållanden ger således barnkonventionen uttryck för hållningen att principen om barnets bästa skall väga tyngst. Med andra ord skall barnets bästa vara utslagsgivande för beslut som fattas i familjerättsliga frågor som rör barnet
Barnets rätt att komma till tals
I FN-kommitténs tolkning av barnkonventionen används sällan artikel 3 isolerat utan artikeln relateras alltid till någon av de andra sakartiklarna. Artikel 3 ger således vägledning om hur sakartiklarna skall
5
Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter för-
verkligas i Sverige. SOU 1997:116, s. 56.
304 Bilaga 4 SOU 2000:77
tolkas samtidigt som sakartiklarna anger ramarna för vad begreppet barnets bästa betyder i de avseenden och de situationer som behandlas i sakartikeln. Men även om utgångspunkten för analysen av vad som är barnets bästa är summan av de rättigheter som formuleras i konventionen kan det ändå vara svårt att avgöra om en åtgärd verkligen är till barnets bästa. Konventionen ger här ytterligare en allmän anvisning för hur man skall bedöma vad som är barnets bästa: Man ska låta det berörda barnet eller den grupp barn som är berörda komma till tals och ta hänsyn till vad som då sägs från barnets sida.
Konventionens artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barnets rätt att komma till tals är således intimt förknippade med varandra. De båda artiklarna ger varandra ett ömsesidigt innehåll. För att avgöra vad som är barnets bästa måste barnet själv komma till tals.
En bedömning av vad som är barnets bästa innehåller alltså två aspekter. För det första utgår man ifrån vad konventionen själv säger om vad som är barnets bästa och kompletterar detta med forskning och annan kunskap om barn och barns behov (den objektiva aspekten). För det andra skall barnet eller de barn som berörs själva få möjlighet att ge uttryck för sin uppfattning om vad som är det bästa för dem (den subjektiva aspekten). En sammanvägning av dessa båda aspekter ger bästa möjliga underlag för att bedöma vad som är barnets bästa i en given situation.
Av artikel 12.2 framgår att det land som har anslutit sig till barnkonventionen i sin nationella lag kan bestämma hur ett barn skall höras och att barnet kan komma till tals antingen direkt, genom ställföreträdare eller ett lämpligt organ. Även om barnets åsikter sålunda kan inhämtas genom en ställföreträdare eller genom exempelvis en anställd inom socialtjänsten är det viktigt att det är barnets egna åsikter som kommer fram och inte vad till exempel en förälder eller en socialsekreterare anser.
Barnkonventionens artikel 12, om barnets rätt att komma till tals, ger uttryck för barnkonventionens syn på barn som aktiva och reflekterande individer med rätt att handla och påverka sin egen livssituation. I takt med ålder och mognad skall barnet få ökad rätt att bestämma om sitt eget liv i familjen och i samhället. Artikel 12 skall i det sammanhanget läsas tillsammans med andra artiklar som lyfter fram barnet som aktör, till exempel artiklarna 13–15 som tar upp rätten till yttrande- och informationsfrihet, tanke-, samvets- och religionsfrihet samt föreningsoch församlingsfrihet. Ytterligare ett exempel på synen på barnet som subjekt är barnets rätt till privat- och familjeliv. Artikel 16.1 lyder således:
SOU 2000:77 Bilaga 4 305
Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende.
Dessa artiklar speglar en av grundtankarna i barnkonventionen, nämligen att varje barn har rätt till respekt för sin integritet. Varje barn har rätt till sin egen privata sfär som ingen annan i princip har rätt att tränga sig in i.
Konventionens barnsyn
Barnkonventionen kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets gemensamma syn på barn och ungdomar. Konventionens grundläggande barnsyn är att varje individuellt barn har mänskliga rättigheter som skall respekteras. Barn är samhällsmedborgare med fullt och lika människovärde. Samtidigt är barn mera sårbara än vuxna och behöver därför särskilt stöd och skydd.
Konventionens grundsyn skapar ett förhållningssätt till barn som uttrycks i konventionens grundläggande principer: Att varje barn, utan diskriminering, har egna rättigheter, att barnets bästa skall beaktas vid alla beslut som berör barn, att inte bara barnets överlevnad utan också utveckling skall säkerställas till det yttersta av samhällets förmåga samt att barnets åsikter skall komma fram och tillmätas betydelse
6
. I denna barnsyn finns en spänning mellan flera parallella förhållningssätt till barn:
• Nutidsperspektiv – utvecklingsperspektiv. Barnkonventionens barnsyn grundas på det faktum att barnkonventionen är en konvention om mänskliga rättigheter. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter syftar ytterst till att slå vakt om människovärdet, det vill säga tanken att varje människa är bärare av ursprungliga, medfödda och inneboende rättigheter. Alla människor har lika värde, samma rätt till liv, personlig frihet och trygghet. Varje barn bär med sig en inneboende rätt att bli respekterat för sin egen skull.
Barnkonventionen bekräftar och förstärker därmed synen att människovärdet inte är kopplat till funktionsförmåga, mognad eller ålder. Människovärdet är förankrat i varje persons existens. Därmed slår barnkonventionen vakt om barndomens egenvärde. Alla människor – stora som små – har lika värde. Barn ses inte som bihang till föräldrarna eller som passiva mottagare av föräldrapåverkan. De ses inte heller som miniatyrupplagor av vuxna, utan som unika
6
Mänskliga rättigheter. Konventionen om barnets rättigheter. UD Info. Oktober
1999, s. 12 f.
306 Bilaga 4 SOU 2000:77
individer med egna behov och intressen. Barndom är således inte enbart en förberedelsetid för vuxenlivet utan en del av livet med ett värde i sig.
Barnets rättigheter skall respekteras här och nu. Barns och barndomens villkor skall inte enbart bedömas utifrån vilken betydelse de har för barnet i framtiden utan snarare för vad de betyder för barn i nuet. Samtidigt finns ett utvecklingsperspektiv i barnkonventionen. Artikel 6, som är en av barnkonventionens grundläggande principer, slår fast barnets rätt, inte bara till liv, utan till utveckling. En lång rad av de ekonomiska, sociala och kulturella artiklarna understödjer denna utvecklingssyn.
• Subjekt – Objekt De första internationella deklarationerna om barnets rättigheter, som antogs 1924 och 1959, utgår ifrån barns rätt till skydd. De förmedlar den traditionella bilden av barn som beroende, passiva familjemedlemmar och som objekt för vuxnas och samhällets omsorg. Skyddsaspekten finns kvar i FN:s konvention om barnets rättigheter. Stark tonvikt läggs dock vid barnet som medagerande, som aktör, med rätt till inflytande över sin tillvaro.
Att se barn som subjekt innebär att se barnet som en person som kan och vill ta ansvar för sig själv. Barnkonventionen ger uttryck för att barn är resurser, experter på sin egen livssituation medan det är föräldrar och andra vuxna som skall sörja för att barn får möjlighet att utvecklas. Att se barn som subjekt innebär att se dem som aktiva, fria, skapande och reflekterande personer med integritet och rätt till självbestämmande. Det innebär också att i frågor som rör barn skall utgångspunkten vara barnet och barnets perspektiv.
• Individualism – familjemedlem. Konventionen om barnets rättigheter gäller barn och ungdomar upp till 18 år och är inriktad på det enskilda barnet. Konventionen lyfter fram barnet, inte enbart som en del av en familj utan i första hand som en individ i familjen med eget värde och egna rättigheter. Barnkonventionen skapar ett direkt statligt ansvar för varje enskilt barn. Enligt konventionen är staten skyldig att genom lagstiftning och myndigheters verksamheter garantera att varje barn får social trygghet, hälso- och sjukvård, förskola och skola, samt skydd mot övergrepp oberoende av vilken social bakgrund eller vilka föräldrar de har.
Samtidigt är barnets rätt till sin familj en hörnsten i barnkonventionen. Familjen ses som den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnet
7
. Det är i familjen som barnet får
7
Barnkonventionens preambel. Mänskliga rättigheter. Konventionen om bar-
nets rättigheter. UD Info. Oktober 1999, s. 35
SOU 2000:77 Bilaga 4 307
möjlighet att utvecklas. Barnets rättigheter får med andra ord sin främsta mening i ett familjesammanhang. Barnets rätt till sin familj går därför som en röd tråd genom barnkonventionen. Statens främsta uppgift är att stödja föräldrarna i deras ansvar för barn. Det är först när föräldrarna inte själva kan ta detta ansvar som staten får ett direkt ansvar mot barnet i dessa sammanhang, artikel 18.
3 Barnkonventionens barnsyn i förhållande till svensk familjerättsoch sociallagstiftning
FN:s kommitté för barnets rättigheter hänvisar i sina kommentarer och rekommendationer ofta till barnkonventionens grundläggande principer, icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Kommitténs hållning är att barnkonventionens grundläggande principer skall genomsyra såväl lagstiftning som administrativa beslut och andra åtgärder som vidtas. I första hand granskar kommittén huruvida lagstiftningen återspeglar konventionens bestämmelser och anda. Av FN-kommitténs kommentarer och rekommendationer framgår att barnkonventionen ställer vissa specifika krav på ländernas familjerätts- och sociallagstiftning
8
. Dessa
kan sammanfattas i följande punkter:
• Lagstiftningen måste vara uppbyggd efter och utgå ifrån principen att barnet har rättigheter. Utifrån dessa rättigheter har föräldrar ett ansvar för barn och samhället förpliktelser att ge föräldrar stöd i deras föräldragärning och att skydda barn från övergrepp och utnyttjande.
• Lagstiftningen måste genomsyras av barnets bästa. Det räcker inte med en allmän portalparagraf om att hänsyn skall tas till barnets bästa, utan lagarna måste som helhet ge uttryck för principen om barnets bästa. Vad som är barnets bästa måste konkretiseras i lagstiftningen.
• Av lagstiftningen måste det framgå att barnets bästa är utslagsgivande i alla beslut som rör förhållandet mellan föräldrar och barn. Det finns inga andra intressen som kan väga över. Även i
8
Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child.
Unicef, 1998, s. 54 f.
308 Bilaga 4 SOU 2000:77
socialrättsliga frågor som rör barn skall barnets bästa väga tyngst, konstaterade den parlamentariska Barnkommittén i sitt huvudbetänkande: ”Vi menar att vid socialtjänstens insatser när det gäller barn och unga, skall barnets bästa alltid vara avgörande”
9
.
• Lagstiftningen måste uttryckligen innehålla regler om att barnet har rätt att komma till tals och att barnets synpunkter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
• Lagstiftningen får inte diskriminera barn, vare sig i förhållande till vuxna eller mellan barn inbördes.
Föräldrars ansvar för barn
Principen om barnets bästa i svensk lagstiftning kan spåras ända tillbaka till början av seklet. I den då gällande ärvdabalken fanns bestämmelser om vem av föräldrarna som skulle få behålla barnen vid skilsmässa. Om föräldrarna kunde enas, skulle detta gälla förutsatt att det inte var uppenbart stridande mot barnets bästa (20 kap. 1 §). Kunde föräldrarna inte enas skulle domstolen avgöra frågan efter vad som med hänsyn främst till barnets bästa var skäligt (20 kap. 2 §). Principen att barnets bästa skulle vara avgörande vid vårdnadstvister överfördes senare till 1920 års lag om barn i äktenskap och därefter till föräldrabalken som trädde i kraft 1949.
Föräldrabalken som reglerar förhållandet mellan barn och föräldrar har genomgått genomgripande förändringar ett flertal gånger. År 1976 togs begreppen äktenskaplig börd, barn i äktenskap och barn utom äktenskap bort. Även termen ”förälder” i föräldrabalken byttes ut mot ”vårdnadshavare”. Samtidigt gavs också frånskilda och ogifta föräldrar en möjlighet att få gemensam vårdnad om sina barn. Denna möjlighet för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad utnyttjades till en början i liten utsträckning. En av orsakerna var sannolikt att föräldrarna var tvungna att gå till domstol för att få gemensam vårdnad. Många fann det krångligt att hos tingsrätten få bekräftat ett ansvar som de redan påtagit sig i praktiken. Inte heller gemensam vårdnad efter skilsmässa förekom ofta de första åren, sannolikt på grund av att de ekonomiska konsekvenserna av gemensam vårdnad inte var särskilt gynnsamma. Underhållsbidrag eller bidragsförskott kunde nämligen inte lämnas när föräldrarna hade gemensam vårdnad. Genom en lagändring år 1979 öppnades emellertid möjligheter till underhåll vid gemensam vårdnad, förutsatt att barnet huvudsakligen bodde hos den ena föräldern.
9
SOU 2000:77 Bilaga 4 309
De familjerättsliga reglerna vad gäller vårdnad, boende och umgänge har alltsedan 70-talet utvecklats i riktning mot att barnets möjlighet till kontakt med bägge föräldrarna har underlättats. De huvudsakliga motiven för detta var länge jämställdhet mellan könen och tanken att båda föräldrar skall ha samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet. Lagarna var inte uppbyggda efter principen att barnet själv hade rättigheter. De var i stället formulerade med utgångspunkt i att i första hand föräldrar men även myndigheter hade ansvar för barnet
10
.
En vändpunkt kom år 1983 då omfattande förändringar i föräldrabalken genomfördes. Vårdnadsreglerna formulerades då om i syfte att bättre framhäva att en god omvårdnad i första hand är barnets rätt och en föräldrarnas däremot svarande förpliktelse. Barnets rättsliga ställning stärktes därmed. Samtidigt förenklades förfarandet för gemensam vårdnad. Makar fick möjlighet att behålla gemensam vårdnad efter en skilsmässa utan att domstol behövde fatta beslut i vårdnadsfrågan. Ogifta sammanboende föräldrar kunde få gemensam vårdnad enbart genom anmälan till pastorsämbetet. Barnets rätt till umgänge med andra än föräldrar lagfästes, 6:15 FB. Det blev också något lättare att frånta föräldrar vårdnaden om de brast i omsorg om barnet på ett sätt som medförde risk för bestående fara för dess hälsa och utveckling, 6:7 FB.
År 1991 ändrades vårdnadsreglerna återigen. Motiven bakom ändringarna var barnets rätt till bägge sina föräldrar. Huvudregeln skulle även efter skilsmässa vara gemensam vårdnad utom i de fall då någon av föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad som vårdnadsform. Det slogs också fast att rätten skall ta särskild hänsyn till barnets behov av kontakt med bägge föräldrarna vid bedömning av barnets bästa i samband med vårdnadstvister, 6:6 a FB. Skyldighet för kommunerna att ge föräldrarna möjlighet till samarbetssamtal infördes. Reglerna om interimistiska beslut ändrades så att i vissa fall besluten kunde begränsas till att avse barnets boende, 6:20 FB. I de fall endast en av föräldrarna var vårdnadshavare ålades denna en uppgiftsskyldighet gentemot den andre föräldern.
Barnkonventionens synsätt och språkbruk har i allt högre grad kommit att slå igenom i föräldrabalken. De förändringar som har gjorts 1996 och 1998 har i allt väsentligt barnkonventionen som förebild. Den 1 januari 1996 infördes således uttryckliga bestämmelser om barnets rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge, liksom i adoptions- och namnärenden. Enligt dessa bestämmelser skall
10
Ewerlöf, G., Sverne, T. Barnets bästa. Om föräldrars och samhällets ansvar. 4 uppl. 1999, s. 26.
310 Bilaga 4 SOU 2000:77
domstol vid bedömning av barnets bästa ta hänsyn till barnets vilja, med beaktande av barnets ålder och mognad.
Barnets vilja skall vara en viktig omständighet vid den prövning som skall göras i mål och ärenden om vårdnad. År 1998 genomfördes ytterligare förändringar i föräldrabalken med barnkonventionen som förebild. Bland annat infördes då en portalparagraf om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgörande av alla frågor om vårdnad, boende och umgänge
11
.
Föräldrabalkens vårdnadskapitel
I inledningen till föräldrabalkens vårdnadskapitel räknas barnets grundläggande rättigheter upp, 6:1 FB. Det slås fast att barnet har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. I rätten till omvårdnad ingår, enligt förarbetena rätten för barnet att få sina materiella och psykiska behov tillfredsställda. I begreppet trygghet ligger bl.a. rätten att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. Till en god fostran hör att barnet får känna att det behövs, får pröva sin förmåga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av föräldrarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.
I föräldrabalken anges vidare att barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart vilket innebär att hänsyn skall tas och respekt skall visas för de individuella egenskaper som barnet har. Barnet har med stigande ålder rätt till ett allt starkare integritetsskydd och till medbestämmande. Barnet har dock inte en absolut rätt till privatliv och skydd mot insyn. Vårdnadshavaren har en tillsynsskyldighet, 6:2, 2 st FB, ett ansvar för att barnet inte skadas men också för att barnet inte orsakar skador för andra. Vårdnadshavaren kan behöva söka genom barnets privata tillhörigheter eller till och med öppna brev adresserade till barnet, om det behövs för att skingra eller få bekräftat misstankar om att barnet deltar i något som kan vara skadligt eller på annat sätt är olämpligt. Något utrymme för regelmässig brevcensur gentemot ett äldre barn utan grundad misstanke om att allt inte står rätt till finns det dock inte. Det får alltid bli en avvägning mellan barnets integritet och vårdnadshavarens ansvar
12
.
Inledningsvis i föräldrabalken 6:1 slås också fast att barnet inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Denna bestämmelse är det så kallade agaförbudet som infördes i för-
11
12
SOU 2000:77 Bilaga 4 311
äldrabalken år 1979. Förbudet mot kränkande behandling avser i första hand skadlig fysisk behandling av barn vare sig syftet är att straffa barnet eller inte men omfattar också sådan psykisk behandling.
Det är vårdnadshavarna, i första hand föräldrarna, som har det primära ansvaret att se till att barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda. Som vårdnadshavare har de rätt och skyldighet att bestämma för barnet i personliga angelägenheter, men skall med barnets stigande ålder och mognad ge barnet allt större rätt att vara en självständig individ inom ramen för föräldrarnas grundläggande ansvar. Skulle vårdnadshavarna missköta sitt ansvar som vårdnadshavare kan vårdnaden under vissa förutsättningar flyttas över från föräldrarna till en eller två andra personer. De biologiska föräldrarna har då inte längre kvar bestämmanderätten över barnets person.
Föräldrarna är förutom vårdnadshavare för sitt barn som regel också barnets förmyndare. I sin egenskap av förmyndare får föräldrarna besluta i frågor som rör barnets ekonomi. Föräldraansvaret, det vill säga rätten och skyldigheten att bestämma för barnet är alltså uppdelat i vårdnad och förmynderskap. Den som är förälder har dessutom, oavsett om föräldern har vårdnaden om barnet eller inte, ett underhållsansvar gentemot barnet.
En portalparagraf om barnets bästa infördes, som nämnts, 1998 i 6 kap. FB:
Barnets bästa skall komma i främsta rummet vid avgöranden enligt detta kapitel av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa skall beaktas.
Bestämmelsen i föräldrabalken 6:2 a § innebär i sig inte någon förändring av rättsläget. Däremot markeras tydligt att barnets bästa alltid skall finnas med i alla bedömningar som gäller vårdnad, boende och umgänge. De mer precisa bestämmelserna i kapitlet tar sitt avstamp i denna allmänna regel. Portalbestämmelsen knyter an till barnkonventionens artikel 3 där principen om barnets bästa som en grundläggande princip vid alla beslut som rör barn slås fast. Portalbestämmelsen i föräldrabalken skall dock, enligt förarbetena, inte tolkas så att andra intressen kan gå före barnets. När det gäller vårdnad, boende och umgänge finns det inte några andra intressen som kan ta över
13
.
Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en individuell helhetsbedömning. Lagen pekar dock på några omständigheter som särskilt skall beaktas, till exempel barnets behov av en
13
312 Bilaga 4 SOU 2000:77
nära och god kontakt med båda föräldrarna. Vidare skall risken för övergrepp, att barnet blir olovligen bortfört eller far illa på annat sätt beaktas. Barnets egen vilja skall vidare beaktas vilket särskilt markeras i 2 b §:
Vid avgörande enligt detta kapitel av frågor som rör vårdnad, boende och umgänge skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.
Bestämmelsen om barnets rätt att komma till tals har getts en fristående placering och alltså inte inarbetats i portalbestämmelsen om barnets bästa. Härigenom markeras att barnets vilja inte endast är en omständighet att beakta vid bedömningen av barnets bästa utan den bör också beaktas fristående från den bedömningen. Frågor om vårdnad, boende och umgänge skall alltid avgöras efter vad som är bäst för barnet. Men man kan tänka sig situationer där det är mycket svårt att avgöra vad som är bäst för barnet och där barnets vilja såsom fristående omständighet bör bli avgörande för domstolens ställningstagande
14
.
Barnets rätt till kontakt med båda sina föräldrar anges som centralt när det gäller att bestämma vad som är barnets bästa. Denna rätt kommer också till uttryck på flera olika sätt i föräldrabalken, bl.a. i den starka betoningen av gemensam vårdnad och av barnets rätt till umgänge med den förälder som inte har vårdnaden. Detta överensstämmer väl med barnkonventionens artikel 18 där ”principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling” slås fast.
Båda föräldrarna blir automatiskt vårdnadshavare om de är gifta med varandra när barnet föds. Är föräldrarna inte gifta är huvudregeln att modern blir vårdnadshavare. En rad förändringar har genomförts i föräldrabalken för att underlätta för föräldrar som inte är gifta med varandra att bli vårdnadshavare gemensamt. Är föräldrarna ense om gemensam vårdnad kan de göra en anmälan om detta till lokala skattemyndigheten eller till socialnämnden i samband med att faderskapet bekräftas. Föräldrar kan numera också träffa ett avtal om vårdnaden. Ett sådant avtal som godkänts av socialnämnden skall gälla och kunna verkställas som ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Om föräldrarna har avtalat om gemensam vårdnad skall socialnämnden godkänna avtalet ”om det inte är uppenbart oförenligt med barnets bästa”. Innebär avtalet att en av föräldrarna skall ha ensam vårdnad skall socialnämnden godkänna avtalet, ”om det som har överenskommits är till barnets bästa”, 6:6 FB.
14
Jfr. NJA 1995:398.
SOU 2000:77 Bilaga 4 313
Om föräldrar med gemensam vårdnad skiljer sig eller separerar är huvudregeln att den gemensamma vårdnaden skall fortsätta. Detta kan ske oavsett om föräldrarna bor tillsammans eller om de bor på skilda håll. Gemensam vårdnad skall kunna komma i fråga även om en av föräldrarna motsätter sig en sådan ordning. En förutsättning är dock att gemensam vårdnad är bäst för barnet. Rätten får inte besluta om gemensam vårdnad om båda föräldrarna motsätter sig det, 6:5 FB. Meningen är således att upplösning av den gemensamma vårdnaden endast skall ske i undantagsfall. För att nå enighet mellan föräldrarna kan domstolen uppdra åt socialnämnden att anordna samarbetssamtal. I avvaktan på resultatet av dessa kan domstolen vilandeförklara målet. Det kan också ske när sådana samtal redan har inletts.
I lagen anges flera fall då en förälder, som ensam har vårdnaden om barnet, kan fråntas denna. I tvist mellan föräldrarna kan rätten anförtro vårdnaden åt den andra föräldern, om detta är bäst för barnet. Om en av föräldrarna begär gemensam vårdnad och den andra inte motsätter sig detta skall rätten bestämma om gemensam vårdnad om det är bäst för barnet. Om en förälder vid utövandet av vårdnaden gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling skall rätten besluta om ändring i vårdnaden. I regel handlar det om fall då den ene föräldern för talan angående vårdnaden, men vårdnaden kan också prövas på talan av socialnämnden eller av domstolen själv.
Barnets rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med lyfts fram i lagen, vilket väl överensstämmer med barnkonventionens artikel 9.3 där barnets rätt att ”regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa”, slås fast.
Bägge föräldrarna har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge tillgodoses. I de fall det blir aktuellt att anförtro vårdnaden om ett barn till en av föräldrarna är utgångspunkten att domstolen inte bör anförtro vårdnaden om barnet åt en förälder som motsätter sig att barnet umgås med den andra föräldern.
Det kan inledningsvis konstateras att föräldrabalkens bestämelser om vårdnad, boende och umgänge som helhet överensstämmer med barnkonventionens artiklar som rör förhållandet mellan föräldrar och barn. De förändringar som har gjorts i föräldrabalken under de senaste decennierna kan sägas ha införlivats samtliga av barnkonventionens grundläggande principer, att barn inte skall diskrimineras, att hänsyn skall tas till barnets bästa och barnets rätt till utveckling samt att barnet skall ha rätt att komma till tals. Den åtskillnad som tidigare gjordes mellan inom- och utomäktenskapliga barn liksom andra diskriminerande bestämmelser har tagits bort. Båda föräldrarnas ansvar för barnet
314 Bilaga 4 SOU 2000:77
är starkt betonat och även barnets rätt till kontakt med en förälder som barnet är skilt från.
Den grundläggande principen om barnets bästa, artikel 3, har förts in i föräldrabalkens sjätte kapitel som en portalparagraf med samma lydelse som barnkonventionens artikel 3, det vill säga att barnets bästa skall komma i främsta rummet. Att lydelsen i portalparagrafen i föräldrabalkens kapitel 6 är identisk med barnkonventionens artikel 3 skapar dock viss oklarhet. Artikel 3 har karaktären av portalbestämmelse och är avsedd att tillämpas på alla områden, alltså inte bara inom familjerättens område. Den innebär att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet och att när barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor. Barnets bästa skall vara utgångspunkten för övervägandena, därav formuleringen ”the best interests of the child shall be a primary consideration”, vilket har översatts till svenska som ”skall komma i främsta rummet”. Denna formulering i barnkonventionen hindrar emellertid inte att andra väsentliga intressen kan väga över när ett beslut fattas.
Emellertid innebär samma formulering i 6 kap. 2 § FB just att inga andra intressen får ta över vad som är bäst för barnet. Det är olyckligt att innebörden av samma ordalydelse skiljer sig mellan barnkonventionen och föräldrabalken.
I annan lagstiftning har man valt en annan formulering än barnkonventionens för att förtydliga att principen om barnets bästa inte är utslagsgivande på området i fråga
15
. Detta löser emellertid inte den otydlighet som skapas genom att samma formulering ges olika innebörd på sätt som skett i föräldrabalken i relation till barnkonventionen. Att barnkonventionen inte har ställning av svensk lag är knappast något som bidrar till en lösning. För att markera att principen om barnets bästa skall vara utslagsgivande krävs istället en formulering som är mer absolut än den i barnkonventionens artikel 3. Principen om barnets bästa har som nämnts funnits en längre tid i svensk lagstiftning. I föräldrabalkens sjätte kapitel finns flera bestämmelser som anger att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Dessa bestämmelser behölls oförändrade när den nya portalparagrafen i 2 a § infördes. Tanken var att portalparagrafen skulle utgöra en grundval för lagens mer konkreta regler och markera att barnets bästa alltid skall utgöra en bas för bedömningen
16
. Ett flertal kritiska synpunkter framkom emellertid på att begreppet barnets bästa uttrycks med olika formuleringar och med olika styrka i de olika bestäm-
15
Jfr. 1 paragraf Utlänningslagen (1989:529).
16
SOU 2000:77 Bilaga 4 315
melserna i föräldrabalkens sjätte kapitel. En översyn gjordes därför 1999.
I den promemoria vari översynen presenteras föreslås bl.a. att bestämmelserna om vad som skall beaktas vid bedömningen av frågor om vårdnad, boende och umgänge bör samordnas och en enhetlig terminologi införas
17
. Ingen ändring föreslås göras i de bestämmelser där principen om barnets bästa uttrycks på ett sådant sätt att domstolen skall besluta ”efter vad som är bäst för barnet”
18
. Däremot föreslås förändringar i de bestämmelser som ger ett svagare uttryck för principen om barnets bästa. Till exempel kan domstolen i ett mål om äktenskapsskillnad besluta att en av föräldrarna skall ha ensam vårdnad, om gemensam vårdnad inte är ”uppenbart oförenlig med barnets bästa”, 5 § 3 st. Motsvarande bestämmelse finns för det fallet att två särskilt förordnade vårdnadshavare skiljer sig, 10 b §, 2 st. Vidare kan ogifta föräldrar ansöka, avtala eller ge in en anmälan om gemensam vårdnad, 4 § och 6 § hos tingsrätten. Om föräldrarna ger in en anmälan om gemensam vårdnad, görs inte någon prövning av om denna vårdnadsform är till barnets bästa utan de får gemensam vårdnad om inte denna är ”uppenbart oförenlig med barnets bästa”. Denna formulering kan ge upphov till feltolkningen att gemensam vårdnad kan komma ifråga också när den vårdnadsformen inte är till barnets bästa eller rentav är oförenlig med barnets bästa, så länge detta inte är uppenbart. Formuleringen skall dock ses som lagstiftarens mycket starka presumtion att gemensam vårdnad, när föräldrarna är överens, i princip alltid är det bästa för barnet. En annan vårdnadsform bör övervägas först om det kan antas att någon av föräldrarna eller båda har så allvarliga brister i förmågan att sörja för barnet att föräldern eller föräldrarna inte bör ha vårdnaden eller del i vårdnaden. Lagstiftarens syn på gemensam vårdnad som den vårdnadsform som är bäst för barnet framgår också av 2 a § 2 st. där det anges att vid bedömningen av barnets bästa skall barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna särskilt beaktas. I förarbetena till bestämmelsen framhålles att förutsättningarna för en nära och god kontakt mellan barnet och båda föräldrarna var större om föräldrarna utövade vårdnaden gemensamt. I promemorian föreslås dock ett förtydligande genom att barnets bästa blir det avgörande vid prövningen. Risk finns likaså för feltolkningar av 8 § där domstolen i fall då barnet under längre tid fått omvårdnad av någon annan än sina för-
17
Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar samt en språklig och redaktionell översyn av 6 kap. Föräldrabalken, Ds 1999:59.
18
Se bl.a. 5 § 1 st., 6 § 2 st., 10 § 1 st.
316 Bilaga 4 SOU 2000:77
äldrar, kan besluta om överflyttning av vårdnaden om det är ”uppenbart bäst för barnet”. Denna formulering kan tolkas på det sättet att en överflyttning av vårdnaden inte kan beslutas enbart på grund av att det skulle vara bäst för barnet utan att det också krävs att detta är uppenbart. Formuleringen föreslås ändrad till att det skall vara ”nödvändigt för barnets bästa”. Ytterligare en formulering som gäller överflyttning av vårdnaden används i 7 § 3 st. samt även i 9 § 2 st. Står barnet under endast en förälders vårdnad och denne brister i omsorgen om barnet, skall rätten besluta om överflyttning av vårdnaden till den andre föräldern eller, ”om det är lämpligare”, till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Detta uttryck föreslås ersättas med ”om det är bäst för barnet”. I 10 § används uttrycket ”om det inte är olämpligt”. Om båda föräldrarna dör och de har gett till känna vem de önskar till vårdnadshavare skall denna person utses ”om det inte är olämpligt” vilket föreslås bli ändrat i enlighet med barnkonventionens terminologi: ”om det inte strider mot barnets bästa”.
Barnets rätt att komma till tals är central i synen att barn är subjekt. Med införandet av principen om barnets bästa som en portalparagraf och en särskild bestämmelse om att barnets vilja skall tillmätas betydelse ses barnet i föräldrabalken i högre grad än tidigare som en egen person med egna rättigheter. I den meningen lyfts barnet i föräldrabalken fram som ett subjekt med rätt till vårdnad. Barnet som objekt för vårdnad och umgänge överväger dock. För att kunna påverka vårdnaden krävs talerätt eller initiativrätt, vilket föräldrarna, myndigheter respektive domstolen har. Föräldrarna är fortfarande ”huvudsubjekt” också i den bemärkelsen att det är vårdnadshavaren som har de flesta lagstadgade rättigheterna och skyldigheterna enligt reglerna om vårdnad, boende och umgänge. Det icke-taleberättigade barnet är i huvudsak fortfarande vårdnadens objekt. Mot den bakgrunden finns sannolikt möjlighet att ta ytterligare steg i riktning mot att stärka barnets ställning och utöka barnets möjligheter att komma till tals i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge.
Utveckling av praxis
Trots reglerna i föräldrabalken om barnets rätt att komma till tals och Högsta Domstolens dom där barnets vilja var den avgörande omständigheten finns exempel på hur denna rätt har kommit att tolkas relativt snävt
19
. I Kommunförbundets cirkulär angående handläggning av ärenden som rör vårdnad, boende och ungänge enligt föräldrabalken och
19
NJA 1995:398.
SOU 2000:77 Bilaga 4 317
socialtjänstlagen framgår att det är föräldrarnas vilja som är styrande
20
.
Barnets vilja ses som ”en viktig omständighet”:
Nämnden skall också i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Barnets vilja är en viktig omständighet vid nämndens prövning och kan t.ex. innebära att nämnden skall samtala med barnet. Det barnet ger uttryck för måste bedömas med sakkunskap och med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
I Kommunförbundets cirkulär framgår vidare att om föräldrarna är överens så behöver inte socialnämnden tala med barnet:
Om föräldrarna är överens och inget talar för att barnet har någon annan åsikt kan det inte anses nödvändigt att tala med barnet.
Enligt en undersökning av Barnombudsmannen har barnets rätt att komma till tals enligt 6 kap. 2 b § FB kommit att väga lätt i förhållande till andra bestämmelser som lägger stark tonvikt vid föräldrarnas vilja, särskilt i fall då föräldrarna enas om umgänget. Föräldrars enade vilja har därför kommit att bli synonymt med barnets bästa. Barnombudsmannen har undersökt 62 domar vid fem tingsrätter under 1998 som rör umgängestvister med barn upp till tre år.
I de 62 målen har en överenskommelse träffats om umgänget under förhandling med ombudet, vid samarbetssamtal eller vid den muntliga förberedelsen i samtliga fall utom tio. Domstolen gör då ingen självständig prövning av umgänget efter vad som är bäst för barnet i det enskilda fallet, utan nöjer sig egentligen att motivera umgängesförordnande med att parternas överenskommelse är till barnets bästa.
I 42 av dessa mål där skäl förekommer från domstolens består argumentationen i 29 fall endast av ett konstaterande, nämligen att det överenskomna, alternativt det förordnade, umgänget är till barnets bästa. I de övriga 13 målen är argumentationen något mer utförlig. Endast i några fall handlar det om en mer grundläggande genomgång av vad som är det bästa för barnet i den specifika situationen och vilka faktorer som har varit avgörande för utslaget
21
.
20
Handläggning av ärenden rörande avtal om vårdnad, boende och umgänge enligt föräldrabalken och socialtjänstlagen – en vägledning, Cirkulär 1998:174. Svenska Kommunförbundet, s. 7 f.
21
Små barn och umgängestvister – en undersökning av 62 tingsrättsdomar. Barnombudsmannen 2000.
318 Bilaga 4 SOU 2000:77
Föräldrabalkens övriga bestämmelser
När det gäller synen på barn i föräldrabalkens övriga kapitel, (kapitlen 1–4, 5 upphävt, och kapitlen 6–16, 17 och 18 upphävda, samt kapitlen 20 och 21) är det en något splittrad bild som framträder. Till största delen beror detta på att den övervägande delen av dessa bestämmelser inte har varit föremål för någon översyn med barnkonventionen som utgångspunkt. Liksom i övriga delar av föräldrabalken är det främst principen om barnets bästa och om barnets rätt att i takt med stigande ålder och mognad få inflytande över sitt liv som främst väcker frågor om lagstiftningens överensstämmelse med barnkonventionens barnsyn. När det däremot gäller konventionens sakartiklar föreligger i stort överensstämmelse mellan konventionen och föräldrabalkens bestämmelser.
Sålunda får kapitlen rörande faderskap till barn och fastställande av detta, kapitel 1–3, sägas väl motsvara vad som i barnkonventionens artikel 7 sägs om barnets rätt att så långt möjligt få vetskap om sina föräldrar, om barnets rätt att behålla sin identitet och om rätten till bistånd när barnet berövats sin identitet, artikel 8. Vad som sägs i konventionens artikel om adoption, artikel 21 är i tillämpliga delar uppfyllt i föräldrabalkens fjärde kapitel om adoption liksom föräldrabalkens sjunde kapitel om underhåll står i överenstämmelse med artikel 27:s regler om underhåll till barn. Reglerna i föräldrabalken om omyndighet, förmyndare, god man och förvaltare, kapitlen 9–16, 19 och 20, innebär bl.a. att ett barn tillförsäkras det skydd mot ekonomiskt utnyttjande som krävs i konventionens artikel 32.
Däremot är barnet själv i mycket begränsad utsträckning närvarande i de kapitel som behandlar faderskapet till barn. Visserligen är barnet själv part men det förutsätts genomgående att barnet har del i förfarandena genom en ställföreträdare. Detta är naturligtvis helt invändningsfritt i det stora antalet fall med hänsyn till att faderskapsfrågan prövas när barnet är nyfött eller kort tid därefter (socialnämnden ska inom ett år från barnets födelse ha slutfört sin faderskapsutredning i de fall barnet inte är fött i äktenskap, 2:8 FB). Situationer kan emellertid uppkomma då det kan ifrågasättas om en ensam vårdnadshavare på det sätt som för närvarande är möjligt bör kunna handla på barnets vägnar, särskilt som lagstiftaren inte har markerat betydelsen av barnets inställning när barnet har nått viss ålder och mognad.
En mor, som är ensam förmyndare, kan således så länge barnet är underårigt väcka talan om att mannen i det äktenskap barnet är fött i, inte är fader till barnet utan att barnet har något ord med i laget. Mer i överensstämmelse med barnkonventionen är att ett barn efter fyllda
SOU 2000:77 Bilaga 4 319
femton år i denna situation anses också själv kunna väckan talan, om det har nått tillräcklig mognad för det
22
.
Däremot har ett exempelvis sjuttonårigt barn inte möjlighet att begära att socialnämnden utreder om någon annan man än mannen i äktenskapet kan vara far till barnet, 2:9 FB. Barnet har inte heller någon roll när det gäller att godkänna en faderskapsbekräftelse som innebär att mannen i äktenskapet inte längre skall anses som barnets far, 1:2 FB.
Principen om barnets bästa har dock fått genomslag i förarbetena till 2 kap. 9 § genom att det där framgår att socialnämnden kan utreda faderskapsfrågan även utan begäran, t.ex. om nämnden finner skäl för en sådan utredning med hänsyn till barnets bästa och övriga omständigheter. Däremot har knappast principen om barnets bästa slagit igenom när det gäller nämndens rätt att lägga ner en utredning. Nedläggning får således bl.a. ske utifrån en annan princip, nämligen om fortsatt utredning skulle vara till men för barnet.
Genom lagändringar 1995 i 4 kap. om adoption och förarbetsuttalanden i samband därmed har betydelsen av barnets inställning vid adoption däremot kraftigt understrukits. Vad som kan diskuteras är att rättens prövning fortfarande enligt ordalydelsen i 4 kap. 6 § skall avse om det är lämpligt att adoptionen äger rum. Tydligare vore om det istället uttryckligen framgick vad som är avsett, nämligen att utgångspunkten skall vara barnets bästa. Huruvida 12 år är den lämpligaste minimiåldern för att medföra en absolut vetorätt för barnet mot adoption kan också diskuteras. Genom den starka betoningen av betydelsen av barnets inställning i övrigt har dock bestämmelsen förlorat sin avgörande betydelse.
Ur mer allmän skyddssynpunkt synes det märkligt att inte det sedan länge föreslagna avskaffandet av möjligheten för en adoptant att gifta sig med adoptivbarnet har genomförts. I detta sammanhang bör också nämnas det tveksamma i att reglerna om sexuellt umgänge med avkomling och sexuellt umgänge med syskon inte är tillämpliga i adoptivförhållanden.
När det gäller reglerna om undershållsskyldighet i 7 kap. återkommer det förehållandet att barnet är part men hela tiden företräds av någon annan. Inte heller ges barnet någon rätt att ge till känna någon åsikt i processen.
Reglerna om underårigs omyndighet bygger på att ett barn med stigande ålder och mognad har möjlighet att ta ett allt större ansvar för sitt liv och överensstämmer således med barnkonventionens synsätt.
22
Walin, Föräldrabalken, 1996, s. 121.
320 Bilaga 4 SOU 2000:77
Var sedan vissa gränser skall sättas och hur mycket barnet skall vara indraget i de olika förfarandena kan självfallet diskuteras.
Barnkonventionens syn på betydelsen av barnets ökande ålder och mognad återspeglas i begränsad utsträckning i reglerna om förmyndare, god man och förvaltare. I huvudsak är det endast vid ansökan, utseende och entledigande av förmyndare samt i vissa förvaltningssituationer som barnet tilldelas en roll och då endast om barnet har fyllt 16 år. Principen om barnets bästa återspeglas i viss utsträckning i första hand i 13 kap. 10 § förutsättningar för överförmyndarens samtycke till vissa förvaltningsåtgärder av föräldrarna.
Reglerna om verkställighet i 21 kap. FB har kompletterats med en bestämmelse om att ”vid verkställighet skall barnets bästa komma i främsta rummet”. Även i det kapitlet har ordalydelsen direkt knutits till barnkonventionens artikel 3, vilken även här bidrar till den otydlighet som berörts i samband med 6 kap. 2 §. Barnets vilja har i reglerna om verkställighet lyfts fram som central. Länsrätten kan vägra verkställighet om barnet självt motsätter sig hämtningen och barnet har uppnått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas. Barnets vilja skall alltid respekteras när barnet har fyllt 12 år om inte länsrätten finner att en verkställighet är nödvändig av hänsyn till barnets bästa, 21 kap. 5 § FB. Barnets möjlighet att komma till tals vid en muntlig förhandling är kringgärdad av reservationer. Det finns möjlighet att höra barnet vid en muntlig förhandling om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att det hörs, 21 kap. 12 § FB. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om inte barnets ställning ytterligare bör förstärkas.
Samhällets ansvar för barn
I barnkonventionens preambel slås fast att familjen är ”den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt för barnens utveckling och välfärd”. Artikel 18 stadgar vidare att det är föräldrarna som har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. ”Barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet”. Staten å sin sida skall ”tillförsäkra barnet ett sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder”, artikel 3.2. Statens huvudsakliga uppgift är således att ge föräldrar det stöd som de behöver för att tillgodose barnets rättigheter.
SOU 2000:77 Bilaga 4 321
Barnkonventionen lägger stor vikt vid föräldrars ansvar gentemot sina barn. I ett antal artiklar talas dock om föräldrars rättigheter, till exempel i artikel 3.2 som nämnts ovan. Även i artikel 5 hänvisas till föräldrars rättigheter och då i anslutning till föräldrarnas uppgift att ”ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i denna konvention”. Likaså stadgas i artikel 14 att staten skall respektera vårdnadshavares rättigheter ”att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt”. Föräldrars rättigheter, som är rättigheter gentemot staten, kan således enbart härledas från deras ansvar att sörja för barnets omvårdnad och för att barnet får sina rättigheter respekterade. Konventionen ger uttryck för den förskjutning i synen på förhållandet mellan föräldrar och barn, från föräldrarätt till en betoning av deras ansvar gentemot sina barn som ägt rum under de senaste decennierna.
Statens uppgift är, som nämnts, att tillhandahålla stöd till föräldrarna så att de kan ge barnet den omvårdnad som han eller hon behöver för sin utveckling. Staten har också ansvar för att barn får det skydd som han eller hon behöver. Barnkonventionen innehåller en rad skyddsartiklar som ålägger staten att vidta åtgärder, däribland lagstiftningsåtgärder, i syfte att skydda barn från att utnyttjas i samhället. Barn skall t.ex. skyddas från narkotika, artikel 33, från sexuella övergrepp och från att utnyttjas i barnpornografi, artikel 34, samt från ekonomiskt utnyttjandet, artikel 32. Barnkonventionen ger också barnet skydd mot övergrepp inom familjen. Vid övergrepp eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida får barnet skiljas från föräldrarna, artikel 9.
Enligt barnkonventionen har således samhället det yttersta ansvaret för att barn får både den omvårdnad och det skydd som de behöver. Detta ansvar faller i Sverige till största delen på socialtjänsten vilket kommer till uttryck i socialtjänstlagen (1980:620). I denna sägs det bland annat att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämnden skall vidare med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt och se till att de får det skydd och det stöd som de behöver. Socialnämnden är också skyldig att se till att barnet får vård och fostran utanför det egna hemmet om barnets bästa motiverar det, 12 § SoL.
322 Bilaga 4 SOU 2000:77
Socialtjänstlagens grundläggande principer
Socialtjänstreformen som genomfördes i början av 1980-talet innebar en genomgripande förändring av de vägledande principerna för socialtjänsten. Helhetssyn, frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet var de honnörsord som kom till uttryck i den portalparagraf som skulle vägleda socialtjänstens arbete.
Tre huvudlinjer i socialtjänstreformen kunde urskiljas i socialtjänstreformen som genomfördes 1982. Den ena var frivillighet istället för tvång. Slentrianmässig tvångsvård av vuxna missbrukare skulle upphöra. Även inom ungdomsvården skulle tvångsåtgärder begränsas till en inledningsfas i behandlingen. En annan huvudlinje var helhetssyn istället för splittrad symtombehandling. En familj skulle ses som en enhet och familjens problem i ett helhetsperspektiv. En tredje huvudlinje var att socialtjänsten skulle vara aktiv i förebyggande och samhällsplanerande arbete. Socialtjänsten skulle inte längre enbart ”städa upp” efter en samhällsutveckling som inte var gynnsam för medborgarna utan vara aktiv i att förebygga att problem överhuvud taget uppstod.
En annan förändring var att röja undan inslag av förmynderskap från samhällets sida. Perspektivet försköts från att myndigheterna skulle bedöma vad som var bäst för människor till att den enskildes egen vilja skulle vara avgörande för insatsen.
1998 genomfördes en rad förändringar i socialtjänstlagen. Syftet med dessa var inte att ifrågasätta grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstreform utan att anpassa lagstiftningen så att den bättre kunde svara mot de samhällsförändringar som ägt rum under 1980- och början av 1990-talet. Arbetslösheten, nedskärningarna i kommunernas resurser och förändringarna i socialförsäkringssystemen var några av de allmänna utgångspunkter som låg till grund för dessa förändringar.
Ytterligare en utgångspunkt för de förändringar i socialtjänstlagen som genomfördes 1998 var familjens successivt förändrade roll:
Denna förändring, som ytterst sammanhänger med individens ökade frihet i det moderna samhället och kvinnornas förändrade ekonomiska situation (att separera är idag socialt accepterat och ekonomiskt möjligt), kan emellertid ställa barnen i en mer utsatt position och gör det angeläget att socialtjänsten mer än tidigare inriktas på att verka med barnens bästa för ögonen
23
.
Detta utmynnade i att socialtjänstlagens första paragraf, portalparagrafen, kompletterades med en bestämmelse som syftade till att stärka
23
SOU 2000:77 Bilaga 4 323
barnens ställning inom socialtjänsten.Den nya bestämmelsen svarar, enligt förarbetena, mot artikel 3 i barnkonventionen:
När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
Dessutom infördes en bestämmelse om barns rätt att komma till tals beträffande åtgärder som rör dem, 9 §.
När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
Tvång – en yttersta åtgärd
Möjligheten och skyldigheten att ingripa från det allmännas sida då barn far illa i sin hemmiljö har successivt förändrats under förra århundradet. År 1902 fick vi vår första barnavårdslagstiftning. Denna omfattade två lagar. Den ena rörde kontroll av fosterbarnsvården och den andra innehöll bestämmelser om uppfostran av vanartade och i sedligt avseeende försummade barn. Det fanns också möjlighet att omhänderta barnet om föräldrarna inte kunde tillrättaföra det. Däremot fanns inte någon regel om ingripande av den anledningen att barnet misshandlades eller vanvårdades av föräldrarna – om denna vanvård inte kom till uttryck i vanart hos barnet. Det var först i 1924 års barnavårdslag som ingripande kunde ske när barnet for illa i föräldrahemmet och i situationer när barnet ansågs behöva särskilda uppfostringsåtgärder.
1960 års barnavårdslag innebar inte några större förändringar vad gäller samhällets befogenheter att ingripa i familjen till skydd för barnets vård och fostran. Dock genomfördes en rad andra förändringar som till exempel att barnavårdsnämnderna blev obligatoriska, att placeringar i familjehem fick företräde framför placering på institution, att agan avskaffades på institutionerna och att barn fick egen talerätt från och med 15 års ålder.
Socialtjänstreformen 1982 innebar, som tidigare nämnts, ett uppbrott från en tidigare syn på socialt utsatta människor. Ett grunddrag i reformen var tilliten till människors egen förmåga. Detta gällde också vården av barn och ungdomar. De kontrollerande inslagen som fanns tidigare, bland annat övervakning och föreskrifter, togs bort och socialtjänstens serviceinriktade och hjälpande funktion betonades. Denna inriktning på frivillighet har inneburit att tvångsåtgärder mot den enskilde har skjutits i bakgrunden. Undantagsvis skulle dock även i fortsättningen barn tvångsvis kunna skiljas från sina föräldrar om
324 Bilaga 4 SOU 2000:77
samförstånd inte kunde nås. Prövningen av sådana frågor lades på länsrätten.
Den nu gällande lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) som reglerar socialtjänstens möjlighet att tvångsvis ingripa till skydd för barn är således en undantagslag. Om det föreligger en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas och man inte kan finna en lämplig och godtagbar samförståndslösning är socialnämnden skyldig att ta initiativ till tvångsomhändertagande för vård. LVU skiljer på de så kallade miljöfallen, det vill säga då barnets utveckling riskeras på grund av brister i hemmet, och de så kallade beteendefallen om det finns påtaglig risk att den unge på grund av sitt eget beteende riskerar sin utveckling eller hälsa
24
. LVU är en skyddslag. Det handlar om att skydda barnet när vårdnadshavaren utsätter barnet för olämplig behandling eller underlåter att ge barnet den vård och det skydd det behöver. Med misshandel förstås såväl fysisk som psykisk misshandel. Till psykisk misshandel räknas att barnet blir utsatt för systematiska kränkningar och nedvärdering. Allvarlig eller återkommande misshandel skall så gott som alltid medföra att barnet omhändertas och flyttas från sitt hem. När det talas om otillbörligt utnyttjande, avses först och främst att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt. Men det kan också vara fråga om att föräldrarna eller en av dem låter barnet utnyttjas av en annan person. Under uttrycket otillbörligt utnyttjande faller också att barnet utnyttjas i pornografiskt syfte. En annan form av otillbörligt utnyttjande är att barnets tvingas utföra alltför ansträngande kroppsarbete eller tvingas ta så stort ansvar för någon familjemedlem att det är skadligt för barnets hälsa eller utveckling. Med uttrycket ”brister i omsorgen” avses att barnet utsätts för vanvård eller inte får det skydd som är nödvändigt med hänsyn till barnets ålder. En annan situation kan vara att vårdnadshavarna inte ser till att barnet får nödvändig sjukhusvård eller medicinsk behandling. Det kan också vara fråga om att vårdnadshavarna på grund av psykisk sjukdom eller missbruk inte förmår att ge barnet den stimulans det behöver för att utvecklas normalt. Omhändertagande på grund av den unges eget beteende skall ske om den unge riskerar sin hälsa och sin utveckling på grund av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende, 3 § LVU. Före den 1 juli 1990 gällde att det skulle föreligga allvarlig fara för den unges hälsa eller utveckling för att omhändertagande skulle ske. Toleransgränsen var alltså högre,
24
SOU 2000:77 Bilaga 4 325
när det gällde ingripande mot unga för deras eget beteende än beträffande ingripande, när barn for illa i hemmet. Detta har numera ändrats. Det behöver inte längre vara fråga om en allvarlig fara utan det räcker med en påtaglig risk.
Det finns också andra tvångsinslag i LVU, t.ex. när vårdnadshavarna vill ta hem ett barn från ett familjehem, där barnet placerats på frivillig väg eller genom LVU-beslut som har upphävts. Om det i ett sådant fall finns en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från familjehemmet, kan länsrätten på ansökan av socialnämnden förbjuda den som har vårdnaden om barnet eller den unge att ta denne från familjehemmet. Länsrätten kan med andra ord meddela flyttningsförbud, 24 § LVU, som kan gälla för viss tid eller tills vidare.
Barnkonventionen, SoL och LVU
Bestämmelserna i såväl socialtjänstlagen som i LVU överensstämmer med barnkonventionen på en rad väsentliga punkter. Barnkonventionens båda grundläggande principer att hänsyn skall tas till barnets bästa, artikel 3, och barns rätt att komma till tals, artikel 12, har införlivats i socialtjänstlagen.
Begreppet "barnets bästa" förekommer vidare i 12 och 27 §§ SoL. I den förstnämnda paragrafen sägs, att socialnämnden, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, skall sörja för att den unge får vård och fostran utanför det egna hemmet. I den sistnämnda paragrafen sägs att socialnämnden, när den unges bästa motiverar det, får förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person att i hemmet ta emot andras underåriga barn.
Även i övrigt ansluter sig SoL och LVU på många punkter till barnkonventionen. I barnkonventionen sägs till exempel att ett skiljande av ett barn från föräldrarna får ske mot föräldrarnas vilja efter beslut av behöriga myndigheter och när en sådan åtgärd är nödvändig för barnets bästa, artikel 9.1. Denna bestämmelse motsvaras av möjligheten enligt svensk lag att flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare, 6 kap. 7 och 8 §§ FB. Ett barn kan vidare skiljas från föräldrarna mot deras vilja genom beslut om vård enligt LVU.
Socialnämnden har en skyldighet att bevaka att barnets behov av umgänge med vårdnadshavarna tillgodoses under den tid som ett omhändertagande varar. Enligt 14 § LVU sägs att socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om barnet så långt möjligt tillgodoses, vilket
326 Bilaga 4 SOU 2000:77
överensstämmer med barnkonventionens artikel 9.3. Enligt denna bestämmelse skall konventionsstaterna respektera rätten för det barn som är skilt från den ena eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.
Om ett barn tillfälligt eller varaktigt skiljs från sin familj eller för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i familjen skall barnet enligt barnkonventionen ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida, artikel 20. Bestämmelsen i artikeln tillgodoses genom bestämmelsen i 22 § SoL. Där sägs att socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas och bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden har också enligt samma paragraf ett ansvar för att den som tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Socialnämnden har vidare ett ansvar för att barn som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i sitt eget hem får vård på annat håll, 2 och 3 §§ LVU.
Ett barn som har omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling har, enligt barnkonventionen, rätt till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande, artikel 25. Artikeln står i samklang med vad som gäller för vård av unga enligt LVU. Enligt 13 § LVU skall socialnämnden noga följa vården av den som beretts vård med stöd av lagen. Vården skall regelbundet följas upp, 13 § LVU och 41 § SoF. När vård enligt lagen inte längre behövs skall nämnden besluta om att den skall upphöra, 21 § LVU. Även i fråga om frivilliga placeringar skall vården följas upp regelbundet, 28 § SoL.
När det gäller skydd mot övergrepp föreskrivs i barnkonventionen att staterna har en skyldighet att motverka övergrepp och vanvård av barn i familjen, artikel 19. Även i detta hänseende föreligger överensstämmelse med svensk rätt. Det finns bestämmelser i fråga om både myndigheternas ansvar, till exempel 71 § SoL och 2 § LVU, och det straffrättsliga ansvaret, 6 kap. BrB.
Socialtjänstlagens barnsyn
Grunddragen i och syftet med de båda lagarna, socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ligger således väl i linje med barnkonventionens bestämmelser. Vid en fördjupad analys av lagstiftningen framträder dock en rad diskrepanser i förhållande till barnkonventionens intentioner och anda. Med utgångspunkt i de krav som barnkonventionen ställer på sociallagstiftningen, vilka samman-
SOU 2000:77 Bilaga 4 327
fattas på sidan 11, framgår att den syn på barnet som socialtjänstlagen ger uttryck för inte till fullo kan sägas motsvara barnkonventionens barnsyn.
Avsaknad av rättighetsperspektiv
Synen på barn som bärare av rättigheter är frånvarande i socialtjänstlagen. I stället tar lagen och dess förarbeten barns behov som utgångspunkt. Barn som enbart sårbara och i behov av stöd och hjälp är det förhållningssätt som genomsyrar socialtjänstlagen. Uttryck i förarbetena som till exempel att det är ”barnets behov som skall vara utgångspunkten i en anmälningssituation, ”barnets behov av åtgärder
25
”…en
underårig som är i behov av socialtjänstens skydd
26
” ger en slagsida åt
synen på barn som enbart beroende av sina föräldrar och resten av omgivningen medan rättighetsperspektivet hamnar i skymundan.
Barnets bästa – begränsat och oklart
Bestämmelsen i socialtjänstlagens portalparagraf om att hänsyn skall tas till barnens bästa avses att motsvara artikel 3 i barnkonventionen. Denna artikel, som ger uttryck för en av barnkonventionens grundläggande principer slår vakt om att barnets bästa skall beaktas i alla beslut som rör barn. Med det menas inte enbart åtgärder som direkt rör enskilda barn utan även åtgärder som t.ex. samhälls- och trafikplanering och andra strukturella åtgärder.
Socialtjänstlagens portalparagraf begränsas dock till att endast gälla åtgärder på individnivå, det vill säga utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser, en begränsning som anges men som inte närmare motiveras i förarbetena
27
. Det kan tolkas som att bestämmelsen om att hänsyn skall tas till barnets bästa inte omfattar socialtjänstens generellt förebyggande och samhällsplanerande insatser, vilket måste ses som delvis ett avsteg ifrån principen om att barnets bästa skall beaktas i alla frågor. Det resonemang som förs i förarbetena till socialtjänstlagen om hur tungt barnets bästa skall väga i olika beslutssituationer är vidare oklart. Det slås å ena sidan fast att "varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet". I de fall det uppstår en konflikt mellan barnet och de vuxna skall, enligt för-
25
26
a.a., s. 103.
27
a.a., s. 100.
328 Bilaga 4 SOU 2000:77
arbetena, barnets intresse ha företräde. Å andra sidan framhålls i förarbetena att ”barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas...”
28
Mot bakgrund av att barnets bästa begränsats till att gälla åtgärder på individnivå (utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser) är det oklart vad lagstiftaren avser med att barnets bästa ”inte alltid (är) avgörande för vilket beslut som fattas”. Vilka intressen kan väga tyngre än barnets i socialtjänstens utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser för enskilda barn?
I och med att det i förarbetena inte heller förs något resonemang om hur barnets bästa skall definieras utifrån socialtjänstens ansvarsområde eller hur tungt barnets bästa skall väga i beslutssituationer ger portalparagrafen föga vägledning i det praktiska sociala arbetet.
Vill man att barnets bästa skall vara helt utslagsgivande i enlighet med barnkonventionen krävs sålunda en omformulering och ett förtydligande. Därvid bör man dock ha i minnet de problem som berörts i anslutning till portalparagrafens formulering i föräldrabalken.
Socialstyrelsen har, på regeringens uppdrag, följt upp de ändringar som rör barn och ungdomar som genomfördes i socialtjänstlagen 1998
29
. Uppföljningen bygger på en enkät till landets alla kommuner, telefonintervjuer i 27 kommuner samt kommunbesök i 16 kommuner där ansvariga för individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar intervjuades. Uppföljningen visade att begreppet ”barnets bästa” i socialtjänstlagens portalparagraf är ett svårhanterligt begrepp för dem som skall tillämpa lagen. I de flesta kommuner förs diskussioner om hur man skall konkretisera begreppet inom individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar. Dessa diskussioner har hittills mest förts bland dem som direkt arbetar med barn och ungdomar, men börjar i allt större utsträckning även inbegripa socialbidrags- och missbruksfrågor. Uppföljningen visade dock att dessa diskussioner inte i någon större utsträckning har lett till konkreta avtryck i form av till exempel förändrade riktlinjer för individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar.
28
29
Ändringarna i socialtjänstlagen rörande barn och unga. Erfarenheter från de första 18 månaderna. 1999:2, s. 9.
SOU 2000:77 Bilaga 4 329
Barnet – bihang till sina föräldrar
Portalparagrafen i kombination med bestämmelsen om att barns inställning så långt möjligt skall klarläggas kan dock ses som ett uttryck för en delvis förändrad syn på barn inom socialtjänsten. I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att ”socialtjänstlagen kompletteras med ett barnperspektiv”
30
. Barnperspektivet behandlas dock något isolerat i lagen och dess förarbeten och kan inte sägas vara ett perspektiv som genomsyrar lagstiftningen. Generellt kan sägas att den bild av barnet som målas upp i socialtjänstlagen och dess förarbeten är i huvudsak barnet som bihang till sina föräldrar. Fokus ligger på föräldrarna och på socialtjänstens bistånd och andra åtgärder i förhållande till föräldrarna. Barn ses mera som föremål för socialtjänstens insatser än som aktiva individer med möjlighet att påverka sin egen livssituation. Vikten av att se familjen som en enhet betonas. ”Barn kan inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn. Att de vuxna får bästa möjliga stöd genom socialtjänsten ligger också i barnets intresse”
31
.
Barnet som aktör, barnet som person, delaktig och med möjlighet att påverka sin egen livssituation är i princip frånvarande i socialtjänstlagen och dess förarbeten. I barn- och ungdomsfrågor, i ärenden som rör barn är barnet visserligen ”huvudperson”, men barnet är inte delaktig i den "aktivitet" som pågår med sociala insatser, utredningar, anmälningar och beslut. Barnet framstår inte som en individ som ingår i en familj och ett socialt nätverk utan barnet ses mera som oupplösligt förbunden med i första hand sina föräldrar. Insatser för barn betraktas i huvudsak som synonymt med stöd till föräldrarna.
Flera hänvisningar görs i förarbetena till undersökningar av föräldrars upplevelser av socialtjänstens insatser. Till exempel redovisas att Barn-i-kris-projektet hade funnit "att socialarbetarnas insatser för de biologiska föräldrarna är otillräckliga. Forskarna fann att många föräldrar kände sig övergivna av socialtjänsten och att deras situation hade försämrats efter omhändertagandet". Den slutsats som dras är att "Socialtjänstens uppgift att samtidigt se både till barnets bästa och ge föräldrarna stöd och hjälp på deras villkor, är sannolikt en av de mest komplicerade inom socialtjänstens verksamhet och kan vara en bidragande orsak till detta". Några uttalanden till hjälp för socialarbetaren vid denna avvägning ges dock inte utan här lämnas dessa åt sin egen bedömning i just en av de mest centrala frågorna i det sociala arbetet.
30
31
a.a., s. 100.
330 Bilaga 4 SOU 2000:77
Begreppet ”den enskilde” syftar i samtliga paragrafer (utom 22 §) på vuxna och i fall de rör barn på barnets föräldrar. I till exempel 50 § SoL som innehåller regler om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet i ärenden som rör skyddet av barn och ungdomar skall ”den” som berörs av en sådan utredning underrättas om det. Med ”den som berörs” avses föräldrarna, inte barnet. Socialtjänstlagens betoning av vikten att ge föräldrar stöd överensstämmer med såväl barnkonventionens preambel som en rad sakartiklar, bland annat artiklarna 3.2 och 18. Att barnet själv nästan är helt ”osynligt” i socialtjänstlagen är dock en brist i förhållande till barnkonventionens intentioner och anda.
Utgångspunkten i de resonemang om socialtjänstens utredningsskyldighet som förs i propositionen är att den i första hand rör föräldrarna. Till exempel skriver regeringen att ”kritik har riktats mot socialtjänsten för att bedriva utredningsarbete bakom ryggen på den enskilde. Familjer har inte förstått vad kontakten med socialtjänsten innebär och vad den kan resultera i”
32
. I propositionen slås fast att ”det inte får råda något tvivel om att en utredning pågår”. Familjen skall alltid informeras om nämndens beslut och avsikter ifråga om utredningens bedrivande. Barnet är i dessa situationer frånvarande. Ett flertal undersökningar har belyst barnens utanförskap i barnavårdsutredningar. I en undersökning intervjuades sju familjehemsplacerade barn i ålder 8 till 16 år
33
. Barnen hade dålig kunskap om varför de hade placerats och om och varför de hade utretts, när utredningarna startade och hur utredningarna hade gått till. Flera barn kände sig missförstådda och bara en var nöjd med sin kontakt med socialsekreteraren. Liknande resultat har erhållits i en rad andra undersökningar med både yngre barn och tonåringar. Barn vill gärna ha kontakt med den person som utreder deras situation, men har det sällan, visar ännu en undersökning
34
. En engelsk forskare menar att barnavårdsutredningar inte är ”barnvänliga” eftersom de följer en administrativ logik. De ska skaffa ”bevis” för att barn far illa eller att de inte far illa, vilket gör att fokus hamnar på andra händelser och utsagor än dem som barnet själv anser som viktiga. Det betyder att barnet leds genom en process som för dem upplevs som främmande. I denna process förvandlas barnet till ett objekt
35
.
Av den uppföljning som Socialstyrelsen har gjort av de förändringar som gjordes i socialtjänstlagen 1998 framgår att de flesta kommuner i
32
33
Henriksson, G. Barns åsikter om utredningar inom socialtjänsten. Lunds universitet, Socialhögskolan. 1994.
34
Andersson, G. Barn i samhällsvård. Lund, 1995.
35
Wattam, C. Making a case in child protection. 1992.
SOU 2000:77 Bilaga 4 331
dag har rutiner för att i en utredningen enligt 50 § SoL som rör barn klargöra barnets inställning
36
. Resultaten från länsstyrelsernas sociala tillsyn visar dock att det fortfarande finns stora brister. Det finns ett stort behov av utbildning kring hur man som socialsekreterare har utredande samtal med barn och sedan tolkar och värderar barnets utsagor
37
.
I vilka situationer ska barns inställning klargöras?
Bland de förändringar i socialtjänstlagen som genomfördes 1998 var, som nämnts, att barnets inställning skall klarläggas så långt det är möjligt och hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad, 9 § SoL. Denna syn på barnet, som en individ med egna åsikter i frågor som rör den personliga sfären, genomsyrar dock inte andra delar av lagen och dess förarbeten. Barnet är frånvarande i de flesta resonemang om socialtjänstens insatser, dess inställning efterfrågas inte och det är oklart i vilka ärenden, i vilka situationer och på vilket sätt 9 § skall tillämpas.
Till exempel görs i förarbetena till lagen en fördjupad framställning om socialtjänstens arbete med familjehemsärenden. Barnets möjlighet till kontakt med sina biologiska föräldrar betonas liksom vikten av att inte placera barnet i ett familjehem som avviker från barnets kulturella och språkliga miljö, vilket i och för sig överenstämmer med barnkonventionen, artiklarna 9 och 20. Likaså förs ett utförligt resonemang om lämpligheten i att placera barnet hos släktingar och det framhålls att familjen bör göras delaktig i planeringen av socialtjänstens insatser. Någon hänvisning till vikten av att just barnet själv görs delaktig eller vikten av att i dessa ärenden klarlägga barnets egen åsikt görs inte.
Anmälningsskyldigheten, 71 § SoL, behandlas i förarbetena på motsvarande sätt. Att ge barn och ungdomar den vård och det skydd som de behöver är en av socialtjänstens viktigaste funktion och för att kunna fullgöra denna uppgift måste socialtjänsten få information om och utreda barnets situation och behov av hjälp. En grundläggande förutsättning för att detta ska fungera är att myndigheter och befattningshavare känner till sin skyldighet att anmäla till socialtjänsten liksom att allmänheten känner till att en anmälan kan göras och hur socialtjänsten arbetar med de anmälningar som kommer in. Vikten av att socialtjänsten informerar om sin verksamhet och sitt arbetssätt
36
Ändringarna i socialtjänstlagen rörande barn och unga. Erfarenheter från de första 18 månaderna. 1999:2.
37
Resultatet av den sociala tillsynen 1998. Nationell tillsyn 1999:1.
332 Bilaga 4 SOU 2000:77
betonas rent allmänt i förarbetena. Att också information bör lämnas till dem verksamheten berör, nämligen barn och ungdomar, nämns inte.
I socialtjänstens ansvar att följa upp och stödja pågående placeringar utanför hemmet lyfts dock barnperspektivet fram. I propositionen framhålls vikten av att socialsekreteraren också "tar sig tid att samtala med barnet i enrum vid sina besök i familjehemmet"
38
. Det
påpekas att detta borde vara regel, men att det ofta glömts bort.
Begränsade möjligheter till överprövning
Socialtjänstlagen slår å ena sidan fast att det är socialnämndens skyldighet att tillhandahålla stöd, hjälp eller skydd till ett barn som är i behov av det, 12 § SoL. Vidare stadgas att socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i familjehem eller i hem för vård eller boende, 22 § SoL.
Å andra sidan har beslutet om vilka medel som skall användas för att uppfylla dessa förpliktelser och om de överhuvud taget skall användas helt lagts i händerna på kommunen. Den enskilde har inte längre någon rätt till öppenvårdskontakt eller placering i familjehem för ett barn utan detta avgörs nu av kommunen ensam. Socialnämndens beslut om insatser som till exempel medicinsk behandling, psykoterapi, tillsättning av kontaktperson eller kontaktfamilj, placering i familjehem, öppenvårdsinsatser eller placering på någon institution kan inte längre överklagas till domstol genom förvaltningsbesvär. Om en socialnämnd till exempel beslutar att en frivillig familjehemsplacering skall upphöra, kan inte detta beslut inte överklagas genom förvaltningsbesvär, även om såväl barnets föräldrar, barnet själv och familjehemsföräldrarna anser att placeringen är till barnets bästa.
Barnsynen i LVU
Den nu gällande lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga är äldre än barnkonventionen. LVU trädde i kraft den 1 juli 1990 och några månader senare, den 2 september 1990 kom barnkonventionen att gälla i förhållande till Sverige. Barnkonventionens anda och bestämmelser hade därför inte något markant inflytande över vare sig lagtextens utformning eller förarbetena till lagen. Till exempel är skaderekvisiten ”misshandel, otillbörligt utnyttjande och brister i omsorgen” som anges i 2 § LVU hämtade från FN:s deklaration om barns rättigheter från 1959. I barnkonventionens artikel 9 stadgas att
38
SOU 2000:77 Bilaga 4 333
barnet skall skyddas från ”övergrepp och vanvård” och i artikel 19 åläggs staterna att ”skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård”.
Lagens utgångspunkter, det förhållningssätt till barn som präglar lagstiftningen samt LVU:s idémässiga struktur överensstämmer i flera avseenden inte med den barnsyn som barnkonventionen ger uttryck för.
Behov istället för rättigheter
Syftet med LVU är att samhället skall kunna fullgöra sin skyldighet att tillgodose barns och ungdomars behov av skydd, vård och behandling. I lagen och dess förarbeten slås det fast att det är barnets grundläggande behov som är styrande och syftet med lagen är att ge barn och ungdomar skydd. I Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU anges föräldrabalkens 6 kap. 1 § som utgångspunkt för att avgöra barns grundläggande behov. Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. ”De angivna bestämmelserna anger alltså vilka grundläggande behov ett barn har”
39
.
Lagen tar således sin utgångspunkt i barns behov och inte i barns rättigheter att få sina behov tillgodosedda. Det speglar en syn på barn som enbart beroende och behövande och inte synen på barn som individer med rättigheter. Den distinktion som görs i förarbetena till lagen är mellan barnets behov och föräldrars rättigheter. Det framhålls i förarbetena till lagen att särskild vikt måste läggas vid att lagen vilar på en grund av rättssäkerhet för de inblandade. ”De inblandade” som avses är föräldrarna. Förutsättningarna för tvångsingripande är preciserade i lagen och att reglerna om överklagande ger utrymme för att överklaga i princip alla beslut av socialnämnder och domstolar som påverkar föräldrarna.
Med barnkonventionens syn att barnet har egna rättigheter, vilket medför att barnets rättssäkerhet kan komma i konflikt med föräldrarnas, förskjuts perspektivet något. Ett sådant perspektiv kräver en ingående analys av vad rättssäkerhet för barn och ungdomar som far illa betyder och på vilket sätt lagen bör utformas för att tillgodose
39
Tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (SOSFS 1997:15).
334 Bilaga 4 SOU 2000:77
barnets rätt till en god uppväxt och föräldrars rätt till respekt för sin integritet som föräldrar.
Med fokus på föräldrarna
LVU är en tvångslag som riktas mot föräldrarna. Huvudregeln är att socialtjänsten i samarbete med föräldrarna skall åstadkomma en god uppväxt för barn och ungdomar. I de fall detta inte är möjligt skall barn och ungdomar beredas vård utan "samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom och, när den unge har fyllt 15 år, av honom själv", LVU 1 §.
Det finns varken i lagen eller dess förarbeten någon definition på ”barn som far illa”. Däremot finns en uppräkning av beteenden från föräldrarnas sida som grund för omhändertagande av barnet; ”misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet”. Lagstiftningen lägger således huvudförklaringen till att barn far illa på föräldrarnas beteende och inkompetens. Lagen fokuserar på föräldrars tillkortakommanden snarare än att ta barnets bästa som utgångspunkt för bedömningarna.
För att LVU skall vara tillämplig måste tre förutsättningar vara uppfyllda. Ett missförhållande skall föreligga med anknytning till den unges hemmiljö eller till den unges eget beteende. Detta missförhållande skall medföra att det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas och den vård som den unge behöver kan inte ges på frivillig väg. Barnavårdsutredningarna tar därmed sin utgångspunkt i eventuella ”missförhållanden”, det vill säga föräldrarnas beteende och allmänna situation. Utredningarna inriktas på att samla ”bevis” för föräldrarnas inkompetens. Förhandlingarna i domstolen följer detta mönster. En studie av domar i länsrätt och kammarrätt som gjorts av Socialstyrelsen visar att föräldrarnas problem tenderar att hamna i fokus vid den muntliga förhandlingen. Ju längre förhandlingen framskrider, desto osynligare blir barnet. Inte heller i socialnämndernas skriftliga material har barnet någon huvudroll. Mål som gäller misshandel eller sexuella övergrepp får ibland karaktären av brottmål. Beviskraven förefaller vara särskilt höga vad gäller sådana mål
40
.
40
Barnet i rättsprocessen. SoS-rapport 1995:21.
SOU 2000:77 Bilaga 4 335
Barnets bästa
Begreppet ”barnets bästa” finns inte nämnt i LVU utan lagen tar som nämnts sin utgångspunkt i barnets behov av skydd, vård och behandling som orsakas av missförhållanden i hemmet eller genom barnets eget beteende. Utredningarna skall leda fram till en bedömning av om barnet riskerar sin hälsa eller utveckling och om denna risk är ”påtaglig”. Det innebär att miljön runt barnet kartläggs och utifrån denna kartläggning bedöms om det föreligger en påtaglig risk för att barnet skall skadas.
Detta är en grannlaga uppgift, särskilt mot bakgrund av att varken myndigheter eller forskarvärlden kan definiera vilka föräldrabeteenden som på kort eller lång sikt skadar barns utveckling
41
. Enbart förekomsten av symtom hos barnet är inte tillräckligt för att göra en riskbedömning. Det är till exempel svårt att avgöra det kausala sambandet mellan barnets symtom och föräldrars beteende. Vissa av barnets problem kan ha uppstått eller förstärkts på grund av myndigheters agerande eller andra omständigheter. Frånvaron av symtom är heller inte någon garanti för att barnet inte är utsatt för övergrepp eller vanvård. En mängd studier har visat att svåra hemförhållanden visserligen ökar risken för ogynnsam utveckling men att majoriteten av barnen utvecklas till att fungera normalt som vuxna
42
.
Även med barnets bästa som utgångspunkt i lagstiftningen skulle bedömningarna som socialnämnden har att göra vara svåra. Lika lite som det finns någon kulturell enighet om vad som utgör bra eller skadliga föräldrabeteenden finns sådan enighet vad gäller innehållet i begreppet barnets bästa. Historiska och antropologiska studier visar att det sker en kontinuerlig kulturell och politisk omdefinition av vad som bör betraktas som acceptabla respektive icke-acceptabla uppväxtvillkor för barn och vad som är det bästa för barn. Detsamma gäller föreställningarna om orsaker till och lösningar på barns och ungdomars problem
43
.
En förändring av LVU med utgångspunkt i barnets bästa skulle dock innebära en perspektivförskjutning i synen på barn som i sin tur sannolikt skulle få konsekvenser för såväl utredningarna som besluten rörande barn inom SoL och LVU. Utgångspunkten skulle därmed vara barnet, barnets utveckling, det nätverk av både vuxna och andra barn som barnet har omrking sig, hur barnet uppfattar sin situation och barnets egna möjligheter att hantera problem. Med utgångspunkt i
41
Sundell & Egelund, Barnavårdsutredningar – en kunskapsöversikt. Opubl.
42
a.a.
43
Alston, P. The Best Interests of the Child. Reconciling Culture and Human Rights. Unicef, 1994.
336 Bilaga 4 SOU 2000:77
barnets bästa skulle sannolikt också en tyngdpunktsförskjutning ske, en förskjutning från att enbart bedöma risker och riskfaktorer till att också innefatta ”friskfaktorer” i bedömningen.
Såväl svensk som internationell forskning visar att svåra hemförhållanden ökar risken för en skadlig utveckling men att majoriteten av dem som lever under sådana förhållanden ändå utvecklas till att fungera normalt som vuxna. Många barn som lever i en svår livssituation utvecklar en förmåga att hantera påfrestningar, en förmåga som kan förstärkas och utvecklas. Även om en barnavårdsutredning visar att hemförhållandena är så allvarliga att ett ingripande med stöd av LVU måste göras, ger en utredning där barnet själv och barnets särskilda problem och möjligheter har varit det centrala större möjligheter att fatta beslut om insatser som gagnar just det enskilda barnet än när utredningens tyngdpunkt lagts vid hemförhållandena i sig.
För att ett införande av begreppet barnets bästa skall bli meningsfullt i LVU krävs dock att det i förarbetena ges riktlinjer för hur barnets bästa skall bedömas. Bestämmelserna i föräldrabalkens 6 kap. 1 § kan inte anses vara tillräckliga för att bedöma barnets bästa i en situation då ett omhändertagande kan vara aktuellt. En fördjupad analys av begreppet är nödvändigt. Av lagstiftningen bör också framgå att barnets bästa skall vara avgörande i LVU-ärenden. Inga andra intressen skall kunna väga tyngre än det enskilda barnets rätt till skydd.
Barns rätt att komma till tals
Enligt 36 § LVU har barn som fyllt 15 år rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt LVU. Barn som är yngre än 15 år bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras. I socialnämndens ansvar enligt 39 § Socialtjänstförordningen, SoF, ligger vidare inte bara att ha kontakt med familjehemsföräldrarna utan även ett ansvar att träffa och ha kontakt med det placerade barnet. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU framhålls att barnet bör beredas tillfälle att prata med socialsekreteraren ensam, antingen i familjehemmet eller på annat sätt. Handläggaren bör ta initiativ till att sådana träffar kommer till stånd utifrån barnets ålder och mognad.
Enligt barnkonventionens artikel 12 skall ”det barn som är i stånd att bilda egna åsikter (ha) rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnets ålder och mognad”. Barnkonventionen stadgar att barnet skall höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet, antingen direkt eller genom företrädare. Ingen åldersgräns är knuten till artikel 12 och inte heller att hörande av barnet skall ”vara
SOU 2000:77 Bilaga 4 337
till nytta” i det aktuella målet eller ärendet. Att barn skall höras är en grundläggande princip som inte har med vare ålder eller mognad att göra. Däremot stadgas att barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Barnkonventions artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barnets rätt att komma till tals är kopplade till varandra på ett sådant sätt att de ger varandra ett ömsesidigt innehåll. Artikel 12 skall ses som en anvisning för hur man får det bästa underlaget för att bedöma vad som är bäst för ett barn, nämligen genom att se till att beslutsunderlaget innehåller barnets egen uppfattning om vad som är det bästa.
Konventionens artiklar anger en ram för vad som är barnets bästa, vilket innebär att en aspekt av vad som är barnets bästa är att göra barnet delaktig i vad som sker, att låta barnet komma till tals i mål och ärenden som rör henne eller honom. Barnkonventionen innehåller inga reservationer av den typ som är vanlig i svensk lagstiftning, att barn skall höras om det inte är till skada för barnet. Konventionen utgår ifrån att det är bra såväl för barnet själv som för beslutsunderlaget i mål och ärenden som rör barn, att barnet kommer till tals om sin egen situation.
Artikel 12 är central för barnkonventionens syn på barn som egna individer med rätt att påverka sin livsituation. Artikeln ger uttryck för en grundläggande respekt för barnet. Barnets rätt att komma till tals och socialnämndens skyldighet att höra barn i LVU-ärenden skulle i det perspektivet kunna förstärkas.
Avslutande kommentar
Två genomgångar av svensk lagstiftnings överensstämmelse med barnkonventionen har gjorts. Regeringens proposition 1989/90:107 med förslag om ratificering av barnkonventionen grundades på en sådan genomgång. Utifrån denna kunde Sverige ansluta sig till barnkonventionen utan reservationer. En bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser gjordes av den parlamentariska Barnkommittén som lämnade sitt huvudbetänkande 1997.
Alltsedan barnkonventionen ratificerades av Sverige har lagstiftningen successivt reviderats och anpassats till barnkonventionens bestämmelser och synsätt. Denna process har kommit olika långt på olika områden vilket också avspeglas i lagstiftningen. I granskningen av föräldrabalken, socialtjänstlagen och LVU framgår att de ändringar som gjorts i föräldrabalken medfört att föräldrabalken i högre grad överensstämmer med såväl barnkonventionens sakartiklar som dess
338 Bilaga 4 SOU 2000:77
intentioner och anda jämfört med både socialtjänstlagen och LVU. Föräldrabalken tar sin utgångspunkt i barnets rättigheter och principen om barnets bästa är mer konsekvent genomförd, framför allt i vårdnadskapitlet.
Synen på barn som bärare av rättigheter är frånvarande i socialtjänstlagen. Denna tar istället barns behov som utgångspunkt. Synen på barn som enbart beroende och behövande och i behov av åtgärder dominerar. Den komplettering av socialtjänstlagens portalparagraf med att hänsyn skall tas till barnets bästa och att barnets inställning skall klarläggas kan mera ses som en början av en revidering av socialtjänstens barnsyn. Eftersom någon revidering av LVU inte gjorts sedan Sverige ratificerade barnkonventionen har konventionens grundläggande principer och förhållningssätt till barn inte införlivats i LVU.