JO dnr 2654-2016

I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot Kultur- och fritidsnämnden i Botkyrka kommun. Han var kritisk bl.a. till handläggningen av hans framställningar hos Tumba bibliotek om att få låna böckerna Invandring och mörkläggning – en saklig rapport från en förryckt tid (nedan kallad Invandring och mörkläggning) , skriven av Karl-Olov Arnstberg och Gunnar Sandelin, och

För biblioteken i Botkyrka har kommunen en verksamhetsplan, en interkulturell handlingsplan samt en inköps- och fjärrlånepolicy. Dessa fungerar som styrande dokument för Tumba bibliotek.

I verksamhetsplanen anges verksamhetsmål, utvecklingsåtaganden och en vision med gemensamma förhållningssätt för biblioteken i Botkyrka. I planen för år 2016 anges bl.a. att när värden som demokrati, yttrandefrihet och mänskliga rättigheter står emot varandra, t.ex. i programverksamhet eller medieurval, är mänskliga rättigheter det överordnade värdet.

I den interkulturella handlingsplanen anges det förhållningssätt som ska gälla för personalen och organisationen vid biblioteken i Botkyrka samt riktlinjer för bemötande, medieurval och program. Av handlingsplanen framgår bl.a. att man i Botkyrka ser mångfald som en rikedom, att bibliotekets medier ska spegla Botkyrkas mångfald och att fortlöpande diskussioner kring mediepolicyfrågor ska föras.

Under handläggningen hos JO har kultur- och fritidsförvaltningen i Botkyrka kommun beslutat om en inköps- och fjärrlånepolicy. Där anges bl.a. att biblioteken i Botkyrka tar avstånd från medier som strider mot mänskliga rättigheter och allas lika värde.

Begäran att få låna Invandring och mörkläggning

I januari 2014 begärde AA att få låna Invandring och mörkläggning på Tumba bibliotek. I februari 2014 fick han besked om att biblioteket beslutat att inte köpa in eller fjärrlåna boken med hänvisning till bristande kvalitet. AA invände mot beslutet.

I mars 2014 meddelade bibliotekets verksamhetschef AA att man gjort bedömningen att boken inte skulle köpas in på grund av brister i saklighet och kvalitet samt med hänvisning till bibliotekens interkulturella handlingsplan. Vidare angavs att boken var för nyutkommen för att biblioteket skulle kunna fjärrlåna den från ett annat bibliotek. Biblioteket förklarade slutligen att man skulle göra en förnyad bedömning av bokens kvalitet och fatta ett slutligt beslut om boken ska tillhandahållas av biblioteket.

Den 20 maj 2014 fattade verksamhetschefen ett skriftligt beslut om AA:s begäran om fjärrlån som innebar att Invandring och mörkläggning inte skulle lånas in från ett annat bibliotek. Som skäl för beslutet angavs att boken har uppenbara brister i det som kan sägas känneteckna en godtagbar kvalitet, framför allt när det gäller saklighet och källhantering. Till beslutet bifogades ett

I utlåtandet angavs följande.

Boken Invandring och mörkläggning – en saklig rapport från en förryckt tid är skriven av Karl-Olov Arnstberg, forskare och Gunnar Sandelin, journalist. Boken är genremässigt en debattbok. Ämnet som behandlas är huvudsakligen invandringspolitik och ekonomi ur invandringskritisk ståndpunkt.

Författarna argumenterar för en mer restriktiv invandringspolitik, dock utan att själv erbjuda konkreta lösningar. Enligt författarna finns en konspiration kring invandringspolitiken som svenska politiker, journalister och opinionsbildare har valt att förtiga.

Min bedömning är att boken har kvalitetsbrister på ett flertal områden. Författarna är medvetet eller omedvetet otydliga kring grundpremissen. Trots att boken till sin beskaffenhet är upplagd som en debattbok kallar författarna den för en rapport. På ett flertal ställen framhåller författarna vikten av saklighet och sunt förnuft (se titel samt förord till 2 uppl., s. 13), ord vars betydelse skiftar markant i den händelse de används i debattböcker eller rapporter. En stor del av bokens argumentation är dessutom byggd på fakta som av författarna presenteras som objektiv och saklig, men som sedermera starkt har ifrågasatts av andra sakkunniga debattörer.

Författarnas språkbruk för frekvent tankarna till främlingsfientlig och konspiratorisk retorik. Ord som associeras med främlingsfientliga och invandringskritiska rörelser används ofta oreflekterat (se exemplet massinvandring, s. 93). Vidare har författarna svårt att hålla sig till sakfrågor, utan svävar ofta ut i osakliga angrepp mot enskilda meningsmotståndare. I kapitlet Forskarnas svek (s. 191) går författarna till hårt angrepp mot ett antal forskare vid svenska lärosäten, men väljer att väva in personliga påhopp i den politiska argumentationen.

Källorna samt källhänvisningarna är inte av den höga kvalitet man förväntar sig av en forskare och en journalist. Ofta refereras det oreflekterat till mindre betrodda internet-källor; exempel på detta är Wikipedia (s. 16) Affes statistikblogg (s. 188) Flashback forum (s. 41), den nationalistiska bloggen Avpixlat (s. 39) samt ett antal privata opinionsbloggar. Ibland anges inga källhänvisningar alls, förutom att informationen har inhämtats från ”webben” (se s. 222 f.). Internetkällorna är heller ej datummärkta.

Sammantaget är min bedömning att boken är bristfälligt redigerad och byggd på bristfällig research samt att den inte klarar kvalitetskravet for varken en akademisk rapport eller en god debattbok. Därtill bedömer jag att boken på ett flertal punkter strider mot den interkulturella handlingsplan som har antagits lokalt av biblioteken samt centralt i Botkyrka kommun.

Begäran att få låna Muhammeds flickor

I september 2014 begärde AA att få låna Muhammeds flickor . Han informerades om att biblioteket beslutat att inte köpa in eller fjärrlåna boken, eftersom man bedömt att bokens kvalitet har brister och att innehållet strider mot bibliotekets interkulturella handlingsplan.

I juli 2015 begärde AA på nytt att få låna boken. AA fick då besked om att boken inte fanns i bibliotekets bestånd, men att den skulle fjärrlånas åt honom. I

I mars 2016 meddelade biblioteket AA att man beslutat att varken köpa in eller fjärrlåna boken med hänvisning till bristande kvalitet i enlighet med den verksamhetsplan som Botkyrka biblioteks arbete utgår ifrån. Vidare angavs att bibliotekets urval grundar sig på biblioteks- och verksamhetsplanen och ytterst Botkyrkas fastställda mål och strategier och förvaltningens värdegrund.

JO anmodade Kultur- och fritidsnämnden i Botkyrka kommun att yttra sig över anmälan och särskilt frågan om hur bibliotekets handläggning förhåller sig till bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen samt 2 och 6 §§ bibliotekslagen .

Nämnden redovisade följande bedömning.

Nämnden tolkar det som att begreppet ”kvalitet” i 6 § bibliotekslagen innebär att Tumba bibliotek ska göra ett aktivt urval baserat på kvalitetskriterier när biblioteket planerar inköp, upphandlar tjänster eller genomför gallring av bestånden, vilket också genomförs (se prop. 2012/13:147, s 22 ).

Tumba bibliotek har genomfört ett aktivt urval vid förfrågningar om fjärrlån. Att ett urval kan göras även vid förfrågningar om fjärrlån, under förutsättning att objektivitetsprincipen och likabehandlingsprincipen iakttas, framgår av JO 1998/99 s. 534, dnr 3622-1996 . Specifikt om begäran att få låna boken ”Invandring och mörkläggning” – – –

Nämnden bedömer att det var ett korrekt förfarande att göra en urvalsbedömning samt att kvalitetsbedömningen av boken har gjorts på ett noggrant sätt. Nämnden bedömer vidare att det för handläggningen i denna del hade varit fördelaktigt om det hade funnits fastslagna riktlinjer och rutiner som stöd för urvalen avseende AA:s begäran. Förvaltningen arbetar för närvarande för att ta fram en ny biblioteksplan och utifrån den ska fastställda riktlinjer och rutiner till stöd för urval tas fram.

Vidare så anser nämnden att den del av bedömningen som anger att boken på ett flertal punkter stred mot den interkulturella handlingsplanen kan vara problematisk utifrån objektivitetsprincipen. Av motiveringen framgår dock inte närmare hur boken strider mot den interkulturella handlingsplanen. Motiveringen sammanvägt med det faktum att det saknas tydliga kriterier som säkerställer att objektivitetsprincipen efterlevs, gör dock att nämnden bedömer att motiveringen inte varit optimalt utformad i förhållande till objektivitetsprincipen.

Specifikt om begäran att få låna boken ”Muhammeds flickor: våld, mord och våldtäkter i Islams hus” – – –

Beslutet [att inte köpa in eller fjärrlåna boken] motiverades med att boken har brister i kvalitet i enlighet med den verksamhetsplan som Botkyrka biblioteks arbete utgår ifrån. Det motiverades vidare med att bibliotekets urval grundar sig på biblioteksplanen och verksamhetsplanen och ytterst Botkyrkas fastställda mål och strategier och förvaltningens värdegrund. Nämnden bedömer att det vid handläggningen av begäran hade varit en fördel om det hade funnits fastslagna riktlinjer och kriterier som stöd för urvalet.

Sammanfattningsvis bedömer nämnden att handläggningen av AA:s framställningar om att få låna böckerna ”Invandring och mörkläggning ”och ”Muhammeds flickor: våld, mord och våldtäkter i Islams hus”, varit korrekt i den del att det gjorts en urvalsbedömning av de medier som han efterfrågat. Ett urval baserat på kvalitet görs vid samtliga förfrågningar om inköp och fjärrlån som inkommer till biblioteket.

För att säkerställa att Tumba biblioteks hantering efterlevt objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen hade det dock varit fördelaktigt om det hade funnits fastställda kvalitetskriterier, riktlinjer eller rutiner för hur urvalet ska ske, vilket saknades vid tiden för AA:s respektive begäran. – – –

Förvaltningen arbetar för närvarande för att ta fram en ny biblioteksplan och utifrån den ska konkreta riktlinjer och rutiner till stöd för framtida urval tas fram, som ska utgöra ett stöd vid framtida urvalsbedömningar. De kommande riktlinjerna och rutinerna är vidare tänkta att kunna bidra till att göra det tydligare för allmänheten vad som gäller kring fjärrlån och inköp och medverka till att säkerställa att objektivitetsprincipen alltjämt efterlevs.

Det svenska statsskicket vilar på principen att den offentliga makten utgår från folket, vilken i sin tur bygger på fri åsiktsbildning samt allmän och lika rösträtt (se 1 kap. 1 § regeringsformen , RF).

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i bl.a. skrift meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en rätt att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. (Se 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF.) Däremot innefattar informationsfriheten ingen skyldighet för det allmänna att lämna information. Den innebär alltså inte något åliggande för det allmänna biblioteksväsendet att köpa eller låna in begärd litteratur. (Se JO:s beslut den 9 januari 1998, dnr 4338-1996 .) Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas genom lag, bl.a. med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende eller förebyggandet och beivrandet av brott. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. (Se 2 kap. 20–21 och 23 §§ RF.)

Det är förbjudet för en myndighet att på grund av en skrifts innehåll, genom åtgärder som inte är tillåtna enligt tryckfrihetsförordningen (TF), hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (se 1 kap. 2 § andra stycket TF ). Ett motsvarande förbud som gäller tekniska upptagningar finns i 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen . Censurförbudet innebär dock inte att en institution som drivs och bekostas av det allmänna är tvungen att tillhandahålla redan spritt material. Förbudet träffar därför i princip

Objektivitetsprincipen

Förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet (se 1 kap. 9 § RF ). Bestämmelsen ger uttryck för en allmängiltig offentligrättslig objektivitetsprincip som innebär att myndigheter inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som myndigheten ska tillgodose, eller ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Det är inte tillräckligt att myndigheter rent faktiskt iakttar saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. De bör även agera på ett sätt som inte ger intryck av att de är osakliga eller partiska (se JO 2016/17 s. 671, dnr 5221-2014 , samt Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, tredje upplagan, s. 54).

Av JK:s och JO:s praxis framgår att det som utgångspunkt inte är förenligt med 1 kap. 9 § RF att en myndighet grundar ett beslut på de åsikter som den eller det som är föremål för myndighetens bedömning ger – eller förväntas ge – uttryck för. JK har t.ex. ansett det strida mot regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet samt mot grunderna för yttrandefriheten att utestänga en konstnär från att delta i en utställning med hänvisning till innehållet i det konstverk som han ville ställa ut (se JK:s beslut den 5 maj 2008, dnr 2958-08-21 ). Regler om vilka budskap som får spridas i lokaler där det allmänna svarar för verksamheten får inte diskriminera mellan olika enskilda framställningar på grund av budskapets innehåll (se JO 2010/11 s. 619 I, dnr 1248-2008). Ett bibliotek får inte låta det förväntade innehållet i en föreläsning ligga till grund för ett beslut att inte upplåta bibliotekets lokaler för ändamålet (se JO 2016/17 s. 671). JO har vidare uttalat att en bedömning av om ett politiskt parti ska ges tillträde till en skola inte får göras beroende av vilka åsikter som partiet kan förväntas föra fram (se t.ex. JO 2016/17 s. 610, dnr 5001-2014 , och JO 2013/14 s. 546, dnr 2459-2011 ).

När det gäller utlåning vid bibliotek har JO tidigare, med hänvisning till 1 kap. 9 § RF , uttalat att principerna om objektivitet och likabehandling är tillämpliga då ett folkbibliotek eller ett annat allmänt bibliotek tar ställning till en begäran från en enskild om att få ta del av en skrift som ingår i bibliotekets bokbestånd eller begär att få ett fjärrlån förmedlat. Det är inte acceptabelt att i en sådan situation göra åtskillnad på vuxna låntagare genom att viss i och för sig tillgänglig litteratur endast tillhandahålls eller fjärrlånas åt personer som kan visa att de har ”rätt” åsikter eller tillräckliga kunskaper i ett visst ämne (se JO 1998/99 s. 534, dnr 3622-1996 , se också JO:s beslut den 9 januari 1998, dnr 4338-1996 ).

Folkbibliotekens uppgift m.m.

År 2014 trädde en ny bibliotekslag i kraft. Enligt 2 § bibliotekslagen ska biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet verka för det demokratiska

I förarbetena till bestämmelsen anges att grunden för det allmännas stöd till biblioteksväsendet finns i övertygelsen att demokratin fördjupas genom att välinformerade individer får bättre möjligheter till insyn, inflytande och deltagande i den demokratiska processen. Demokratin befästs och fördjupas genom att individer får ökad kunskap och goda förutsättningar för ett fritt åsiktsutbyte och diskussioner om gemensamma angelägenheter. I propositionen framhålls att uppgiften att bidra till fri åsiktsbildning understryker betydelsen av att biblioteken intar en neutral hållning i förhållande till den information som tillhandahålls. Vidare anges att bestämmelsen innebär att verksamheten ska präglas av öppenhet för olika perspektiv och stå fri från censur och andra hindrande åtgärder samt att yttrandefriheten är den grund som den fria åsiktsbildningen vilar på. (Se prop. 2012/13:147 s. 13 .)

I bibliotekslagen anges att varje kommun ska ha folkbibliotek och att dessa ska vara tillgängliga för alla och anpassade efter användarnas behov. Utbudet av medier och tjänster ska präglas av allsidighet och kvalitet. (Se 6 § bibliotekslagen .) I förarbetena konstateras att bestämmelsen i någon mån inskränker den kommunala självstyrelsen, vilket dock bedömdes som godtagbart ( a. prop. s. 51 f.).

Begreppet kvalitet innebär enligt förarbetena bl.a. att folkbiblioteken ska göra ett aktivt urval baserat på kvalitetskriterier, t.ex. när de planerar inköp. Innebörden av kravet på allsidighet är bl.a. att utbudet ska vara allsidigt sammansatt och inte inskränkas utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter. Det framhålls att frågan om utbud är betydelsefull av flera skäl, inte minst eftersom den rör förutsättningarna för det offentliga samtalet och allas möjlighet att få tillgång till information. Att olika åsikter och framställningar ges utrymme i det informationsutbud som biblioteken tillhandahåller ger användarna möjlighet att på egen hand bilda sig en informerad uppfattning i omdiskuterade frågor. (A. prop. s. 21–22 och 56.)

Ett folkbibliotek kan inte – och ska inte – tillhandahålla alla böcker. Det är förutsatt i bibliotekslagen att ett urval måste göras. Av förarbetena till lagen framgår att urvalet ska göras med utgångspunkt i det demokratiuppdrag folkbiblioteken har och som syftar till att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning genom ett allsidigt och kvalitativt utbud. Det framhålls särskilt att de allmänna biblioteken ska förhålla sig neutrala till den information de tillhandahåller och att folkbiblioteken som utgångspunkt inte får inskränka sitt medieutbud utifrån ideologiska, politiska eller religiösa utgångspunkter.

Det är inte en uppgift för JO att bedöma kvaliteten på böcker. Min utredning har alltså inte avsett frågan om Invandring och mörkläggning och Muhammeds flickor borde ha köpts in eller fjärrlånats, utan granskningen har avsett frågan om Tumba bibliotek hanterade AA:s framställningar om att få låna böckerna med iakttagande av de krav på objektivitet som gäller i verksamheten. Jag vill också framhålla att jag inte ser det som min uppgift att ha synpunkter på det utbud ett enskilt bibliotek väljer att tillhandahålla, om inte alldeles särskilda omständigheter skulle ge anledning till det.

Som framgått ovan grundas det allmänna biblioteksväsendet på övertygelsen att demokratin fördjupas genom att människor får ökad kunskap och därmed goda förutsättningar för ett fritt åsiktsutbyte. Den närmare innebörden av folkbibliotekens uppdrag att förmedla kunskap ser säkerligen olika ut beroende på vilken slags litteratur det är fråga om. Det framstår som naturligt att olika krav måste ställas på skönlitteratur och annan litteratur. När det gäller annan litteratur än skönlitteratur är den granskning av en boks vederhäftighet som görs vid biblioteken viktig för att fullgöra uppdraget att bidra till kunskapsförmedling. Det är enligt min mening självklart att bibliotekens uppgift att bidra till fri åsiktsbildning inte betyder att de ska förhålla sig neutrala till brister i den vetenskapliga kvaliteten hos en faktabok eller till rena sakfel. I bibliotekslagen och förarbetena till den framhålls tvärtom särskilt att utbudet ska präglas av kvalitet.

Bibliotekslagen ger emellertid, med det undantag som anges nedan, inte något utrymme för ett folkbibliotek att i det urval som måste göras vid bokinköp beakta de värderingar och åsikter som kommer till uttryck i en bok. Det får därför inte förekomma att biblioteket avstår från att köpa in en bok med hänvisning till att den t.ex. förespråkar minskad invandring, ojämlik lönebildning eller avskaffande av den enskilda äganderätten. Ett urval som sker på sådan grund står i direkt strid med bibliotekslagens krav på fri åsiktsbildning och allsidighet. En sådan urvalsgrund är inte heller förenlig med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF .

När det gäller debattböcker och liknande böcker kan det i många fall vara svårt att avgöra vad som är en uppgift om ett sakförhållande – som kan vara korrekt eller felaktig – respektive en åsiktsyttring. Bedömningen försvåras ytterligare om författaren i en framställning har vävt ihop sakuppgifter med sina egna åsikter. I sådana fall, när innehållet i en text framstår som en redogörelse för ett sakförhållande, måste det enligt min mening vara möjligt för ett bibliotek att bedöma textens kvalitet med utgångspunkten att det är en faktatext, även om det i själva verket är författarens åsikter som förs fram i texten.

Min bedömning ovan tar endast sikte på folkbibliotek och inte t.ex. skolbibliotek. Jag behandlar alltså inte den betydelse skolans demokratiska uppdrag och värdegrund (se särskilt 1 kap. 4 – 5 §§ skollagen ) kan ha för vilka hänsynstaganden som är förenliga med objektivitetsprincipen i skolbibliotekens verksamhet.

Handläggningen av AA:s låneframställningar

Som framgått ovan har jag inga synpunkter på att ett folkbibliotek avstår från att köpa in en bok som gör anspråk på eller ger intryck av att förmedla fakta med hänvisning till att den brister i vederhäftighet. Detta gäller givetvis endast under förutsättning att bristerna inte är svepskäl för att välja bort en bok på grund av de åsikter som kommer till uttryck i den (se JO 2016/17 s. 671).

När det gäller Invandring och mörkläggning har biblioteket i sitt beslut i maj 2014 haft flera invändningar mot boken beträffande faktainnehållet och kvaliteten i övrigt, t.ex. när det gäller research och källhänvisningar. Biblioteket har emellertid som skäl för att inte köpa in eller fjärrlåna boken också hänvisat till att den på flera punkter strider mot den interkulturella handlingsplanen. Såvitt jag kan bedöma innehåller handlingsplanen inte något som skulle kunna utgöra ett sakligt skäl för att välja bort boken. Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen att biblioteket i sin bedömning av boken även har beaktat de åsikter som förs fram i den. Under alla förhållanden ger hänvisningen till handlingsplanen intryck av att man tagit sådana hänsyn. Handläggningen lever därmed inte upp till det krav på objektivitet som följer av 1 kap. 9 § RF .

Beträffande Muhammeds flickor har biblioteket motiverat sitt beslut i mars 2016 att inte köpa in eller fjärrlåna boken med en allmän hänvisning till bibliotekets verksamhetsplan och förvaltningens värdegrund. Jag kan inte dra någon annan slutsats av detta än att biblioteket i sin bedömning av boken har beaktat de åsikter som förs fram i den. Handläggningen lever därmed inte upp till bibliotekslagens och regeringsformens krav på objektivitet.

Kultur- och fritidsnämnden i Botkyrka kommun, som svarar för verksamheten vid biblioteket, ska kritiseras för handläggningen av AA:s låneframställningar.

Riktlinjer för inköp

För att urvalet vid inköp av böcker och andra medier inte ska komma i konflikt med bibliotekslagens objektivitetskrav är det en fördel om det finns fastställda riktlinjer för hur urvalet ska ske. Sådana riktlinjer innebär också att det blir tydligt för allmänheten och anställda på folkbiblioteken vad som gäller.

I 2016 års verksamhetsplan för biblioteken i Botkyrka angavs att mänskliga rättigheter är det överordnade värdet när värden som demokrati, yttrandefrihet och mänskliga rättigheter står mot varandra, t.ex. i programverksamheten eller i medieurvalet. I verksamhetsplanen för 2017 anges bl.a. att frihet från diskriminering är överordnad yttrandefriheten i medieurvalet när dessa värden står emot varandra. I den nyligen antagna policyn för inköp och fjärrlån anges att biblioteken i Botkyrka tar avstånd från medier som strider mot mänskliga rättigheter och allas lika värde.

Min utredning har inte omfattat innehållet i dessa styrdokument. I den delen nöjer jag mig därför med att hänvisa till mina uttalanden i fråga om riktlinjer för inköp i ett annat beslut som meddelats i dag (dnr 4650-2016).

Ärendet avslutas.