JO dnr 2827-2015

I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot bl.a. Migrationsverket för handläggningen av hans utvisningsärende. Av anmälan framgick att Migrationsverket hade avslagit AA:s asylansökan och beslutat att utvisa honom till USA. Det framgick också att han enligt utvisningsbeslutet hade fått fyra veckor på sig att lämna Sverige frivilligt.

AA var bl.a. kritisk till att Migrationsverket tog honom i förvar trots att tidsfristen för frivillig avresa inte hade löpt ut. Han var vidare kritisk till att Migrationsverket lämnade över ärendet till Polismyndigheten för verkställighet, vilket fick till följd att han på nytt togs i förvar innan tidsfristen för frivillig avresa hade löpt ut.

AA, som är medborgare i USA, ansökte i september 2014 om asyl i Sverige. Den 8 oktober 2014 beslutade Migrationsverket att avslå hans ansökan och utvisa honom till USA med stöd av 8 kap. 6 § utlänningslagen eftersom han saknade tillstånd att vistas i Sverige. Av beslutet framgick att AA fick en tidsfrist på fyra veckor för att lämna landet frivilligt och att tidsfristen började gälla när beslutet vann laga kraft.

Under perioden oktober–december 2014 kallade Migrationsverket AA till möten vid ett flertal tillfällen för att underrätta honom om utvisningsbeslutet. AA kontaktade verket inför mötena och meddelade att han var förhindrad att komma. Den 10 december 2014 besökte Migrationsverkets handläggare AA:s boende och försökte underrätta honom om beslutet, men samtalet fick avbrytas eftersom han inte ville lyssna på den information som gavs. Den 23 december 2014 informerades AA av personalen på Migrationsverkets boende om att verket skulle använda förenklad delgivning för att delge honom utvisningsbeslutet om han inte kom till det möte som skulle äga rum samma dag. Han uteblev trots det från mötet.

Den 22 januari 2015 skickade Migrationsverket utvisningsbeslutet till AA. Fem dagar senare, den 27 januari 2015, skickades ett kontrollmeddelande med information om innebörden av förenklad delgivning till AA.

Den 13 februari 2015 beslutade Migrationsverket att ta AA i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 2 och tredje stycket utlänningslagen . Som skäl för beslutet angavs att det var sannolikt att AA skulle utvisas. Det angavs vidare att AA medvetet hållit sig undan för att slippa ta del av utvisningsbeslutet och att det fanns en risk att han skulle hålla sig undan eller på annat sätt hindra verkställigheten. Förvarsbeslutet verkställdes den 18 februari 2015. Dagen därpå, den 19 februari 2015, underrättades AA om utvisningsbeslutet.

Migrationsverket prövade förvarsbeslutet på nytt den 4 mars 2015 och beslutade att AA skulle hållas kvar i förvar. AA överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Luleå, migrationsdomstolen, som den 6 mars 2015 upphävde förvarsbeslutet och beslutade att AA skulle ställas under uppsikt.

AA överklagade därefter även utvisningsbeslutet. Hans överklagande kom in till Migrationsverket den 13 mars 2015. Migrationsverket beslutade den 22 mars 2015 att avvisa överklagandet eftersom det kommit in för sent.

Den 23 mars 2015 överlämnade Migrationsverket ärendet för verkställighet till gränspolisen vid Polismyndigheten, polisregion Nord, med stöd av 12 kap. 14 § utlänningslagen . Som skäl för beslutet angavs att verket bedömde att tvång var nödvändigt för att genomföra utvisningen. I överlämnandebeslutet angavs att utvisningsbeslutet blev verkställbart den 13 mars 2015. Polismyndigheten tog

Migrationsverket återtog handläggningen av ärendet den 7 april 2015 med stöd av 27 § förvaltningslagen . Som skäl angavs att överlämnandebeslutet var uppenbart oriktigt eftersom ärendet inte kunde överlämnas utan att fristen för frivillig avresa först hävdes. I samband med detta hävde Polismyndigheten förvarsbeslutet.

Samma dag som Migrationsverket återtog ärendet beslutade verket att upphäva den tidigare meddelade tidsfristen för frivillig avresa. I samband med detta togs AA på nytt i förvar, nu med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket utlänningslagen . Den 14 april 2015 överlämnade Migrationsverket återigen ärendet till Polismyndigheten för verkställighet med stöd av 12 kap. 14 § utlänningslagen .

Efter att AA överklagat förvarsbeslutet upphävde Förvaltningsrätten i Luleå, migrationsdomstolen, beslutet den 17 april 2015 och ställde i stället AA under uppsikt.

Den 30 augusti 2015 reste AA från Sverige på egen hand.

Migrationsverkets yttrande

Migrationsverket uppmanades att yttra sig över AA:s klagomål och då särskilt redogöra för

 Migrationsverkets överväganden vid försöken att underrätta AA om utvisningsbeslutet och de rutiner verket tillämpar vid underrättelse om utvisningsbeslut,  grunden för Migrationsverkets beslut att ta AA i förvar innan den tidsfrist för frivillig avresa som angetts i utvisningsbeslutet hade löpt ut, och  Migrationsverkets överväganden i samband med beslutet att överlämna ärendet till Polismyndigheten den 23 mars 2015 och därefter återta handläggningen.

Av Migrationsverkets (generaldirektören BB) yttrande framgick huvudsakligen följande.

Ansökningar om uppehållstillstånd på grund av asyl handläggs av Migrationsverkets asylprövningsenheter. När en prövningsenhet har fattat beslut i ett asylärende skickar enheten beslutet till den av Migrationsverkets mottagningsenheter som sökanden tillhör för att mottagningsenheten ska underrätta sökanden om beslutet. Den enheten kallar därefter till ett underrättelsesamtal för att underrätta sökanden om beslutet. Detta ska ske inom sju dagar.

Syftet med underrättelsesamtalet är att den asylsökande ska förstå innehållet av beslutet och den fortsatta processen. Vid samtalet informeras den asylsökande

Migrationsverket redovisade följande bedömning.

Sedan Migrationsverket fattat beslut om att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av asyl ska sökanden underrättas om beslutet. I enlighet med myndighetens rutiner för underrättelse av avslagsbeslut i asylansökningar kallar verket sökanden till samtal för att säkerställa att vederbörande underrättats och förstått innebörden [av] avslagsbeslutet, bl.a. följden av om det fastställs av migrationsdomstol, i syfte att underlätta ett självmant återvändande. Samtalen är en väsentlig del av arbetet med att förbereda sökanden för att kunna återvända och Migrationsverket gjorde därför flera försök för att få AA att komma till ett möte med en handläggare både skriftligen och personligen. Först efter en längre tidsperiod beslutade Migrationsverket att ta honom i förvar bl.a. med bedömningen att han medvetet hållit sig undan för att inte få del av beslutet. Migrationsverket underrättade därefter honom om avslagsbeslutet vid förvarsenheten.

Vid tidpunkten för beslutet att ta AA i förvar handlade Migrationsverket ärendet om återvändande och var således ansvarig för handläggningen av återvändandeärendet. Beslutet att ta honom i förvar fattades i enlighet med vad som myndigheten får besluta om enligt tillämplig lagstiftning.

Migrationsverket kan häva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa om det uppstår en risk för att personen avviker. Överlämnar Migrationsverket ärendet till Polismyndigheten för verkställighet av beslutet om utvisning på grund av att det föreligger en risk för avvikande och därmed ett antagande om att det behövs tvång måste myndigheten först upphäva tidsfristen innan ärendet kan överlämnas. Migrationsverkets beslut att överlämna ärendet till polisen den 23 mars 2015 utan att först häva tidsfristen var därmed oriktigt. Genom att ta tillbaka ärendet för fortsatt handläggning rättade Migrationsverket till sitt misstag.

Ett beslut om avvisning eller utvisning ska enligt 8 kap. 21 § utlänningslagen innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen ska lämna landet frivilligt. Tidsfristen ska som huvudregel bestämmas till två veckor om personen avvisas och till fyra veckor om personen utvisas. En tidsfrist ska dock inte meddelas om det t.ex. finns en risk för att den som avvisats eller utvisats avviker.

Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet ( 8 kap. 22 § utlänningslagen ).

Om det under tidsfristen uppstår en risk för att personen avviker får den myndighet som ansvarar för verkställigheten upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Ett beslut om att upphäva ett beslut om tidsfrist ska förenas med

I 1 kap. 15 § utlänningslagen anges vilka omständigheter som får beaktas vid bedömningen av om det finns en risk att en utlänning avviker. Enligt bestämmelsen får hänsyn bl.a. tas till om utlänningen tidigare har hållit sig undan.

Förvar

I 10 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om förvar av den som ska avvisas eller utvisas. De närmare förutsättningarna för ett sådant frihetsberövande finns bl.a. i 10 kap. 1 §. Av bestämmelsens andra stycke 2 respektive 3 framgår att en utlänning som fyllt 18 år får tas i förvar om det är sannolikt att personen kommer att avvisas eller utvisas enligt bl.a. 8 kap. 6 § utlänningslagen (s.k. sannolikhetsförvar) eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (s.k. verkställighetsförvar). En förutsättning för att ett beslut om sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar ska få fattas är att det finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. För att ett beslut om verkställighetsförvar ska få fattas krävs normalt att avvisnings- eller utvisningsbeslutet vunnit laga kraft (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, tionde upplagan s. 546).

Verkställighet

I 12 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.

Av 12 kap. 14 § utlänningslagen framgår att Migrationsverket har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan Polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet får Migrationsverket lämna över avvisnings- eller utvisningsärendet till Polismyndigheten för verkställighet. Syftet med att lämna över ärendet ska vara att göra det möjligt att genomföra verkställigheten. Ett ärende som har överlämnats kan inte återlämnas till Migrationsverket av Polismyndigheten. (Se prop. 1997/98:173 s. 63 .)

När ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa dessförinnan upphävts enligt 14 a §, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas snarast möjligt därefter. (Se 12 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen .)

Av 21 § förvaltningslagen framgår att en sökande, klagande eller annan part ska underrättas om innehållet i det beslut genom vilket myndigheten avgör ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild, och en underrättelse inte är uppenbart obehövlig. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det.

Delgivning med en fysisk person kan enligt delgivningslagen ske genom bl.a. vanlig delgivning, muntlig delgivning och förenklad delgivning.

Vanlig delgivning får användas vid all delgivning och sker genom att handlingen som ska delges skickas eller lämnas till den person som ska delges. Delgivning anses ha skett när personen har tagit emot handlingen. (Se 16 – 18 §§ delgivningslagen .)

I 19 – 21 §§ delgivningslagen finns bestämmelser om muntlig delgivning. Muntlig delgivning får användas av en myndighet när delgivning ska ske i ett mål eller ärende. Delgivningen sker genom att innehållet i den handling som ska delges läses upp för den berörda personen. Därefter ska handlingen eller beslutet skickas eller lämnas till personen om det kan ske och inte bedöms obehövligt.

Förenklad delgivning får användas av en myndighet vid delgivning med den som är part eller har liknande ställning i ett mål eller ärende, om denne har fått information av myndigheten om att delgivningssättet kan komma att användas. Informationen ska som huvudregel delges och detta kan ske genom exempelvis vanlig delgivning eller muntlig delgivning. Förenklad delgivning sker genom att handlingen som ska delges skickas till den berörda personen och att det närmast följande arbetsdag skickas ett kontrollmeddelande om att handlingen har skickats. (Se 22 – 26 §§ delgivningslagen .)

Överklagande och omprövning av beslut

Av 23 § förvaltningslagen framgår att ett beslut ska överklagas skriftligt. Skrivelsen ska ges in till den myndighet som har meddelat beslutet och den ska ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Om myndigheten väljer att underrätta någon om ett beslut genom delgivning börjar klagotiden löpa den dag personen delgavs beslutet. Om myndigheten väljer någon annan form av underrättelse än delgivning enligt delgivningslagen räknas klagotiden från den dag då personen skriftligen fick del av beslutet genom myndighetens försorg. (Se Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upplagan, s. 320 f.)

Enligt 27 § förvaltningslagen ska en myndighet som finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya

Av utredningen framgår att Migrationsverket den 8 oktober 2014 beslutade att avslå AA:s asylansökan och utvisa honom till USA. Det framgår vidare att verket i samband med detta gav honom en tidsfrist på fyra veckor att frivilligt lämna landet och att tidsfristen började löpa när beslutet vann laga kraft. Det är klarlagt att AA fick del av utvisningsbeslutet den 19 februari 2015 och att han inte överklagade beslutet i rätt tid. Detta innebar att han hade tid på sig till den 10 april 2015 att lämna landet på egen hand. Det är vidare klarlagt att AA togs i förvar vid två tillfällen innan tidsfristen hade löpt ut och att han var frihetsberövad i 14 respektive 5 dagar.

Underrättelse om beslut

När det gäller Migrationsverkets försök att underrätta AA om utvisningsbeslutet framgår det av utredningen att Migrationsverket kallade AA till ett flertal samtal för att underrätta honom om avslagsbeslutet under hösten 2014 och även besökte honom på hans boende i december samma år, utan att lyckas underrätta honom om beslutet. Därefter försökte verket delge honom beslutet med förenklad delgivning, men även detta misslyckades bl.a. eftersom kontrollmeddelandet skickades för sent. Fyra månader efter att utvisningsbeslutet meddelades hade Migrationsverket alltså fortfarande inte lyckats underrätta AA om beslutet.

Migrationsverkets hantering av underrättelsen till AA framstår som ogenomtänkt och delvis slarvig. Enligt min mening borde Migrationsverket noggrant ha tänkt igenom vilket tillvägagångssätt som var bäst för att i enlighet med 21 § förvaltningslagen underrätta AA om beslutet, och sedan arbetat i enlighet med detta. Man borde naturligtvis även, när man avsåg att tillämpa delgivningslagen , ha sett till att man följde lagens regler. Om verket hade gjort det skulle AA sannolikt ha kunnat underrättas om beslutet betydligt tidigare än vad som skedde. Nu underrättade Migrationsverket honom om beslutet först efter att han tagits i förvar.

Det är svårt att frigöra sig från misstanken om att förvarsbeslutet i huvudsak fattades för att Migrationsverket misslyckats med sina försök att underrätta AA om utvisningsbeslutet. Även om jag inte har underlag för att påstå att det förhåller sig på det sättet vill jag understryka vikten av att ett förvarsbeslut endast får fattas om förutsättningarna i utlänningslagen verkligen är uppfyllda.

Förvar

När det så gäller det förvarsbeslut som Migrationsverket fattade kan jag konstatera att det verkställdes den 18 februari 2015 och att det var fråga om ett sannolikhetsförvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 2 utlänningslagen , dvs. ett

Migrationsverket har i sitt yttrande inte närmare kommenterat det förhållandet att AA togs i förvar innan den tidsfrist för frivillig avresa som angetts i beslutet hade löpt ut, trots att JO särskilt efterfrågat verkets synpunkter i frågan. När det gäller den frågan gör jag följande bedömning.

I tidigare lagstiftning angavs att en utlänning som avvisats som regel skulle lämna landet inom två veckor och att en utlänning som utvisats skulle lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet. Tidpunkten för när ett sådant beslut kunde verkställas av en myndighet angavs på följande sätt i 8 kap. 12 § tredje stycket då gällande utlänningslag ( 1989:529 ).

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske.

Av förarbetena framgick att i de fall där det med säkerhet måste antas att den som avvisats eller utvisats inte avsåg att självmant rätta sig efter beslutet och polismyndigheten alltså hade möjlighet att verkställa beslutet utan att avvakta tidsfristen för frivillig verkställighet, kunde myndigheten även ta utlänningen i förvar, om förutsättningarna för detta var uppfyllda. I förarbetena finns uttalanden som kan tolkas som att regeringen ansåg att det var möjligt att ta den som avvisats eller utvisats i förvar under den tid för frivillig verkställighet som gällde enligt bestämmelsen även i andra fall. (Se prop. 1988/89:86 s. 202 .)

Efter några mindre justeringar av paragrafen fördes bestämmelsen över till 12 kap. 15 § i den nuvarande utlänningslagen (se prop. 1997/98:173 s. 6 , 1999 /2000:43 s. 6 och 2004/05:170 s. 38, 298 och 501).

I samband med genomförandet av det s.k. återvändandedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna) ändrades bestämmelsen i 12 kap. 15 § utlänningslagen och man införde de regler som redovisats ovan under rubriken Rättslig reglering om tidsfrist för frivillig avresa, upphävande av sådan tidsfrist och när ett beslut som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa blir verkställbart (se 8 kap. 21 § , 12 kap. 14 a § och 15 § utlänningslagen ).

Tidsfristen för frivillig avresa ska numera anges i själva avvisnings- eller utvisningsbeslutet efter en prövning i det enskilda fallet, och beslutet kan verkställas av en myndighet först när tidsfristen löpt ut eller beslutet om tidsfrist för frivillig avresa upphävts. I förarbetena uttalas bl.a. att om man vid en

När bestämmelserna infördes övervägde regeringen även den möjlighet direktivet ger att ålägga en tredjelandsmedborgare särskilda förpliktelser, t.ex. reseförbud, i syfte att hindra honom eller henne från att avvika under tidsfristen för frivillig avresa. Regeringen ansåg dock inte att det fanns något skäl att utnyttja den möjligheten. Man uttalade i stället att när det finns anledning att anta att det kommer att krävas tvångs- eller kontrollåtgärder för att förhindra att en person avviker ska någon tidsfrist för frivillig avresa inte meddelas. (Se a. prop. s. 35 f.)

Enligt min mening kan förarbetsuttalandena till den nuvarande regleringen och regelsystemets uppbyggnad inte tolkas på något annat sätt än att den som i ett beslut om avvisning eller utvisning har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa har rätt att på egen hand lämna landet fram till dess att tidsfristen löpt ut eller upphävts. Lagstiftningen medger enligt min uppfattning inte att några tvångsåtgärder vidtas gentemot den enskilde för att säkerställa verkställigheten under denna tid. Om det, som Migrationsverket gör gällande, fanns en risk för att AA skulle avvika borde verket antingen ha avstått från att meddela en tidsfrist för frivillig avresa eller upphävt beslutet om tidsfrist enligt 12 kap. 14 a § utlänningslagen . Ordalydelsen i 12 kap. 14 a § tyder dock på att Migrationsverket inte skulle ha kunnat upphäva tidsfristen förrän utvisningsbeslutet vunnit laga kraft och tidsfristen därmed börjat löpa.

Mot bakgrund av den bedömning jag nu redovisat anser jag att det var fel av Migrationsverket att ta AA i förvar.

Överlämnande av ärendet till Polismyndigheten

När det gäller Migrationsverkets beslut att lämna över ärendet till Polismyndigheten för verkställighet gör jag följande överväganden.

Som jag tidigare angett kan en myndighet inte verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa förrän tidsfristen löpt ut eller dessförinnan upphävts (se 12 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen ). AA:s tidsfrist för frivillig avresa löpte alltjämt den 23 mars 2015 och beslutet om utvisning kunde därmed inte verkställas av Polismyndigheten. Trots det överlämnades beslutet till Polismyndigheten den dagen med uppgift om att utvisningsbeslutet blev verkställbart den 13 mars 2015. Detta fick till följd att Polismyndigheten fattade ett beslut om verkställighetsförvar av AA den 2 april 2015. Förvarsbeslutet hävdes först den 7 april 2015 i samband med att Migrationsverket uppmärksammade Polismyndigheten på att överlämnandet varit felaktigt.

Det förhållandet att Migrationsverket återtog handläggningen av ärendet när det felaktiga överlämnandet uppmärksammades har jag inte några synpunkter på.

Avslutning

Som jag konstaterat ovan har Migrationsverkets handläggning av underrättelsen till AA brustit. Migrationsverket har vidare fattat beslut om att ta AA i förvar trots att tidsfristen för frivillig avresa inte löpt ut. Därefter har verket lämnat över utvisningsärendet till Polismyndigheten för verkställighet med uppgift om att utvisningsbeslutet var verkställbart, trots att detta var felaktigt. Överlämnandet resulterade i att AA på nytt togs i förvar under tidsfristen för frivillig avresa. Jag är sammanfattningsvis mycket kritisk till hur Migrationsverket hanterat AA:s ärende.