JO dnr 2837-2022

I en anmälan som kom in till JO i mars 2022 och i senare kompletteringar förde AA fram klagomål mot Polismyndigheten. AA invände bl.a. mot att polisen inte tillät honom att spela in ett förhör som han skulle delta i och att polisen sa att hans mobiltelefon kunde komma att tas i beslag om han ändå gjorde det. När han inställde sig hos polisen uppmanades han att lämna sin jacka och telefon i ett skåp. Syftet var att han inte skulle kunna spela in förhöret.

JO uppmanade Polismyndigheten att yttra sig över AA:s påstående om att han inte fick spela in förhöret och redovisa sin bedömning av under vilka rättsliga förutsättningar en person kan nekas att spela in ett polisförhör som han eller hon själv deltar i.

Polismyndigheten (juristen BB) yttrade sig till JO i september 2022 efter att underlag hämtats in från samtliga polisregioner och berörda befattningshavare fått tillfälle att lämna synpunkter.

Enligt polisregionerna är det ovanligt med önskemål om att få göra egna inspelningar av förhör. I förekommande fall görs en bedömning av om inspelningen ska tillåtas. Undersökningsledaren gör ofta bedömningen i samråd med förhörsledaren, men i brådskande fall kan förhörsledaren göra en egen bedömning. I vissa fall tillåts att en inspelning görs, men det händer att inspelningar nekas. Reglerna om förundersökningssekretess används ofta som grund för att neka en inspelning. Ett beslut att neka en inspelning kan också grundas på reglerna i 23 kap. 9 a och b §§ rättegångsbalken (RB) om tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning. I vissa fall finns en risk för att t.ex. en mobiltelefon ska användas som tillhygge mot förhörsledaren. Förhörspersonen kan då även av den anledningen nekas att ta med sig telefonen.

Polismyndigheten redovisade sammanfattningsvis följande om förhöret med AA.

AA kallades till förhör som misstänkt för ett brott. Samma dag som förhöret skulle hållas frågade AA, under ett telefonsamtal med förhörsledaren, om han fick spela in förhöret med sin mobiltelefon. Förhörsledaren svarade att någon inspelning inte kunde tillåtas och att telefonen kunde tas om hand om AA ändå spelade in förhöret. När AA kom till förhöret lämnade han, efter tillsägelse av förhörsledaren, ytterkläder och mobiltelefon i ett skåp på polisstationen. Mot bakgrund av att AA sedan tidigare var dömd för våldsbrott och skulle höras om ytterligare ett sådant brott gjordes bedömningen att han skulle kunna använda telefonen som tillhygge. En inspelning bedömdes också kunna försvåra utredningen och påverka utredarnas arbetsmiljö negativt. Bedömningen grundades på reglerna i 23 kap. 9 a § RB .

Polismyndigheten redogjorde för den rättsliga regleringen och redovisade följande bedömning.

Allmänt om inspelningar av förhör

När det gäller enskildas rätt att göra egna inspelningar av polisförhör eller möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att neka sådana saknas specifik reglering. … Det är tydligt att bestämmelsen i 23 kap. 9 a § RB inte kan

Polismyndighetens uppfattning är att det skulle leda till orimliga konsekvenser om en misstänkt eller annan förhörsperson skulle ha en oinskränkt rätt att spela in polisförhör som personen själv deltar i. Polismyndigheten delar därför den uppfattning som riksåklagaren och JK har uttryckt [ i JK:s beslut den 21 april 1986, dnr 551-85-21 ; JO:s anm. ]. Utgångspunkten bör därmed vara att egna inspelningar av förhör ska tillåtas i så stor utsträckning som möjligt. Det måste dock finnas ett utrymme för förhörsledare och förundersökningsledare att efter en bedömning i varje enskilt fall neka en privat inspelning av förhöret om det finns godtagbara skäl för det. Godtagbara skäl kan vara kollusionsfara, ordningsproblem och hänsyn till förundersökningssekretessen samt risk för spridning av sekretessbelagda uppgifter om enskilda.

Även omständigheter som innebär att syftet med förhöret kan gå förlorat bör kunna godtas som skäl att neka en inspelning. Det är exempelvis viktigt att den hörde inte känner sig besvärad av inspelningen och blir mindre benägen att uttala sig fritt. I sådana situationer kan en privat bandupptagning vara till men för förutsättningarna att hålla ett effektivt förhör.

Ett ställningstagande att neka en inspelning behöver dock vara motiverat och grundas på konkreta och relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Ett eventuellt nekande måste således vara sakligt och objektivt grundat (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen ). Det får givetvis inte förekomma att en person vägras spela in förhör av ovidkommande hänsyn.

Bedömningen av om en inspelning ska tillåtas kan göras såväl inför som under förhöret. Ett nekande med hänvisning till att det föreligger kollusionsfara eller sekretesskäl torde i normalfallet grundas på omständigheter som är kända redan före förhöret. När det gäller ett nekande på grund av andra omständigheter, som exempelvis att en inspelning kan antas störa ordningen vid förhöret, förefaller utrymmet att neka på förhand vara mer begränsat. Ett nekande torde dock vara motiverat om det finns någon objektiv omständighet som ger stöd åt ett antagande att det kan uppstå ordningsproblem eller att syftet med förhöret kan gå förlorat om inspelningen tillåts vid förhöret. – – –

Det saknas bestämmelser om hur ett beslut om att neka någon att spela in förhör ska dokumenteras. Bestämmelser om vad ett förundersökningsprotokoll ska innehålla finns bl.a. i 20 § förundersökningskungörelsen. Polismyndigheten anser att ett beslut om att neka en egen upptagning bör betraktas som en uppgift som ”i övrigt är av betydelse” i bestämmelsen. Ett sådant beslut och grunderna för det bör därför dokumenteras i förundersökningen eller på annat lämpligt sätt, t.ex. genom en tjänsteanteckning.

Polismyndighetens uppfattning är vidare att det saknas lagstöd för att tvångsvis omhänderta en mobiltelefon eller annan inspelningsutrustning i de fall som en person på godtagbara grunder enligt ovan nekas att spela in ett förhör och det inte finns grund för att tillämpa 23 kap. 9 a § RB . Polismyndigheten vill dock peka på möjligheten att besluta om yppandeförbud för att begränsa risken för att uppgifterna som spelats in sprids av förhörspersonen.

Förelåg grund för att neka AA att spela in förhöret?

Förhöret med AA gällde misstankar om ett brott mot vapenlagen bestående i ett olovligt innehav av en mindre mängd ammunition som beslagtagits i dennes bostad. Det fanns inga ytterligare misstänkta eller andra personer som hade hörts i ärendet vid tidpunkten för AA:s förhör. Mot denna bakgrund gör Polismyndigheten bedömningen att det inte fanns grund att tillämpa 23 kap. 9 a § RB och inte heller skäl att neka en inspelning på grund av kollusionsfara eller med hänsyn till förundersökningssekretessen.

Utredningen visar att AA nekades att spela in förhöret redan innan han kom till polisstationen. Som framgått är det Polismyndighetens uppfattning att ett nekande i en sådan situation förutsätter att det finns någon objektiv omständighet som ger stöd åt ett antagande att det kan uppstå ordningsproblem eller att syftet med förhöret kan gå förlorat om inspelningen tillåts vid förhöret. I detta fall kan Polismyndigheten inte se att det finns något i utredningen som talar för att det förelegat några sådana omständigheter. Det finns inte heller något i utredningen som tyder på att eventuella ordningsproblem kunde kopplas till just inspelningen som sådan. Enbart den omständigheten att en förhörsperson tidigare har dömts för eller ska höras om ett våldsbrott är i sig inte tillräckliga skäl att neka inspelning. Vid en sammantagen bedömning anser Polismyndigheten därför att utredningen inte ger stöd för att det har funnits tillräckliga skäl att neka AA:s inspelning av förhöret.

Av utredningen framgår att AA:s telefon inte omhändertogs utan lämnades utanför förhörsrummet efter tillsägelse. De berörda befattningshavarna har inte vidtagit en åtgärd som krävt dokumentation genom protokoll enligt 23 kap. 9 b § RB då någon egendom inte har omhändertagits (jfr prop. 2015/16:68 s. 78 ). Dokumentationen har istället skett genom en tjänsteanteckning i ärendet. Polismyndigheten anser att det har varit ett lämpligt sätt att dokumentera i detta fall.

Avslutande synpunkter

Som framgår ovan visar utredningen att det i dagsläget är ovanligt att förhörspersoner framställer önskemål om att spela in förhör. Undersökningen visar dock att det varierar mellan olika polisregioner hur frågan hanteras, hur bestämmelsen i 23 kap. 9 a § RB tillämpas och hur beslut enligt denna bestämmelse dokumenteras. Det är självklart inte tillfredsställande att frågan hanteras på olika sätt inom myndigheten. I kommande arbeten med Polismyndighetens styrdokument på området kommer därför behovet av ytterligare styrning i frågorna om hur beslut enligt 23 kap. 9 a § RB ska dokumenteras och förhörspersoners rätt att spela in förhör att ses över. I det sammanhanget kan nämnas att det vid myndigheten bl.a. pågår ett arbete med att ta fram en nationell handbok för hur man håller förhör.

Legalitetsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen (RF) och innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift.

Kravet på normmässighet inom den offentliga verksamheten följer även av 1 kap. 9 § RF . Enligt den bestämmelsen ska domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Förhör under förundersökningen

Under en förundersökning får förhör hållas med den som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen (se 23 kap. 6 § RB ).

En person som ska förhöras är skyldig att på tillsägelse tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon bär med sig eller har på sig om det kan antas att utredningen annars försvåras. Om förhörspersonen vägrar får en polis tillfälligt omhänderta utrustningen. (Se 23 kap. 9 a § första stycket RB .)

Bestämmelsen syftar till att begränsa en förhörspersons möjligheter att försvåra eller motverka åtgärder i en brottsutredning genom att kommunicera med andra personer. Den utgör inte lagstöd för att omhänderta utrustning i syfte att upprätthålla ordningen vid ett förhör eller för att polisen upplever det som obehagligt att en inspelning görs. Bestämmelsen utgör inte heller lagstöd för att omhänderta utrustning i syfte att förhindra att en eventuell inspelning används på ett visst sätt sedan förhöret avslutats. (Se JO 2022/23 s. 260, dnr 8063-2019 .)

Ett förhör får dokumenteras av brottsutredande myndigheter genom en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning. Vid bedömningen av om ett förhör bör dokumenteras genom en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning ska brottets beskaffenhet, utsagans förväntade betydelse och den hördes personliga förhållanden särskilt beaktas. (Se 23 kap. 21 b § RB .)

När en förundersökning inleds ska en undersökningsledare tillsättas. Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet och ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara (se 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen).

Min granskning har avsett under vilka rättsliga förutsättningar en person får nekas att göra en egen ljudinspelning av ett förhör som han eller hon själv deltar i. Andra närliggande frågor, t.ex. om den hörde har rätt att filma förhöret, går jag inte in på.

Allmänna utgångspunkter för egna ljudinspelningar av polisförhör

Frågan är inte reglerad i författning

Polisen har sedan länge dokumenterat förhör genom ljudinspelning. Det är nu också reglerat i rättegångsbalken att polisen får dokumentera ett förhör genom inspelning av både ljud och bild. Däremot är det inte obligatoriskt för polisen att spela in ett förhör på nu nämnt sätt, utan det bör ske i de fall det är motiverat.

Förutsättningarna för en enskild person att göra en egen ljudinspelning av ett förhör är inte reglerade i vare sig rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen. Det finns därmed inte någon rätt grundad på författning för den enskilde att göra en egen inspelning, men inte heller något uttryckligt förbud mot det.

Det är som utgångspunkt tillåtet att göra en egen inspelning av ett förhör

JO har i flera beslut uttalat sig om förutsättningarna att neka någon som deltar i ett samtal eller ett möte med en tjänsteman att göra en egen inspelning (se t.ex. JO 2008/09 s. 320, dnr 1418-2007 , samt JO 2016/17 s. 107, dnr 5043-2014 , och s. 523, dnr 2595-2015). Det har i dessa fall handlat om kontakter med tjänstemän vid en socialförvaltning respektive en läkare och hörande av ett barn under en vårdnadsutredning.

JO har konstaterat att en ljudupptagning som utgångspunkt är tillåten, men att det finns förutsättningar att neka en inspelning med hänvisning till sekretess i fråga om en person som inte deltar i samtalet samt om inspelningen är tänkt att användas på ett sätt som är provokativt eller förlöjligande för tjänstemannen. I ärendet med vårdnadsutredningen togs även hänsyn till eventuella konsekvenser för det berörda barnet. En bedömning ska alltid göras i det enskilda fallet.

I JO 2006/07 s. 419, dnr 4168-2004 , uttalades att en förrättningslantmätare har möjlighet att förbjuda att bandinspelning sker vid ett sammanträde under förutsättning att han eller hon i det enskilda fallet bedömer att upptagningen skulle vara så störande att syftet med sammanträdet skulle äventyras.

När det gäller polisförhör har Justitiekanslern (JK) uttalat att undersökningsledaren så långt det är möjligt bör tillåta den misstänkte eller dennes försvarare att göra en egen inspelning av förhör. En självklar utgångspunkt är då enligt JK att sekretessen vid förundersökningen inte träds för när. (Se JK:s beslut den 21 april 1986, dnr 551-85-21.)

Jag har för egen del ingen annan uppfattning än att det som utgångspunkt är tillåtet att göra en egen inspelning av ett polisförhör.

Det finns omständigheter som medför att en inspelning kan nekas

För uppgifter som hänför sig till en förundersökning gäller ofta sekretess, både till skydd för förundersökningen och för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden (se 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ). Sekretess kan även gälla med hänsyn till andra allmänna eller enskilda intressen, exempelvis rikets säkerhet. Även utan att en sekretessbestämmelse är tillämplig kan det förekomma uppgifter i en förundersökning som kan anses känsliga, t.ex. med hänsyn till andras personliga integritet.

Den som förhörs är visserligen inte förhindrad att återge vad som sagts under förhöret så länge undersökningsledaren inte har beslutat om s.k. yppandeförbud (se 23 kap. 10 § sista stycket RB). Den som närvarar vid ett förhör kan alltså sprida uppgifter från förhöret vidare även om han eller hon inte spelar in det. Skadeverkningar av att uppgifterna sprids blir dock typiskt sett större om de sparats genom en inspelning. Intresset av att brottsutredningen inte försvåras, sekretesshänsyn och skyddet för andras personliga integritet är därför omständigheter som enligt min mening är godtagbara för att neka en inspelning.

En annan situation när en inspelning bör kunna nekas hänger samman med möjligheterna att upprätthålla ordningen vid förhöret och intresset av att kunna genomföra det på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Beroende på förhörspersonens uppträdande kan en inspelning utgöra ett störande inslag och vara till men för möjligheterna att genomföra förhöret. Endast det förhållandet att den som leder förhöret känner sig obekväm med att en inspelning görs, kan dock i princip inte utgöra ett giltigt skäl till att neka en inspelning.

Det är förhörsledaren, och ytterst undersökningsledaren, som ansvarar för genomförandet av förhöret och om en egen inspelning ska tillåtas. En bedömning måste göras i varje enskilt fall. Ställningstagandet i frågan ska dokumenteras (se 20 § förundersökningskungörelsen).

Kravet på saklighet och opartiskhet måste iakttas

Som vid all offentlig verksamhet måste kravet på saklighet och opartiskhet iakttas vid bedömningen av om en egen inspelning ska tillåtas eller inte (se 1 kap. 9 § RF ). För att en förhörsledare eller undersökningsledare ska kunna neka en person att göra en egen inspelning måste det därför finnas konkreta och sakligt godtagbara omständigheter som gör att det finns skäl för det.

Det är också viktigt att en förhörsledare eller undersökningsledare inte utger sig för att ha befogenheter som han eller hon saknar.

Polisen borde inte ha nekat en inspelning av förhöret

De berörda befattningshavarna har beskrivit att AA kunde försvåra utredningen om han tilläts att spela in förhöret, men har inte närmare redogjort för på vilket sätt utredningen kunde komma att försvåras. Det framgår av utredningen hos JO att det inte fanns några ytterligare personer som var misstänkta för det aktuella brottet och att det inte heller fanns någon kollusionsfara.

Det saknades således förutsättningar att förbjuda inspelningen med hänvisning till bestämmelsen i 23 kap. 9 a § RB .

Jag anser således att utredningen inte ger stöd för att det fanns sakliga skäl att förbjuda AA att spela in förhöret. Den berörda polisen borde inte heller ha uttryckt sig på ett sätt som gav intryck av att telefonen kunde komma att tas om hand om en inspelning ändå gjordes, eftersom något lagstöd för ett sådant omhändertagande inte fanns. Det var dock naturligtvis bra att det inträffade dokumenterades genom en tjänsteanteckning.

Polismyndigheten kritiseras

Polismyndigheten kritiseras för att AA förbjöds att göra en egen inspelning av polisförhöret utan att det fanns något godtagbart skäl för det och för att det felaktigt förmedlades att telefonen kunde omhändertas om en inspelning ändå gjordes.

En reglering i författning bör övervägas

Min granskning visar att det saknas en reglering i författning om vad som gäller för egna inspelningar av ett polisförhör. Rättssäkerhetsskäl talar för att en reglering bör övervägas. Det kan också finnas skäl att överväga om det finns behov av en reglering om upprätthållandet av ett meddelat förbud, särskilt om det bedöms finnas behov av att tillfälligt omhänderta inspelningsutrustningen. Ett tillfälligt omhändertagande av egendom kan utgöra en inskränkning av äganderätten, vilket kräver uttryckligt lagstöd (se artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen).

Enligt Polismyndigheten är det ovanligt att önskemål om egna inspelningar förs fram. Jag ser dock exempel på det i min tillsyn och har inte anledning att utgå från annat än att frågeställningen även fortsättningsvis kommer att vara aktuell. Jag vill därför göra regeringen uppmärksam på förhållandena och vad som kommit fram i granskningen. En kopia av detta beslut skickas därför till regeringen för kännedom.

Vad som i övrigt kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.