JO dnr 3631-2003

I en artikel i Svenska Dagbladet (SvD) den 7 september 2003 framfördes kritiska synpunkter på Försvarsmaktens hantering av framställningar om att få ta del av handlingar. Kritiken avsåg i huvudsak att Försvarsmakten hade dröjt med att lämna ut vissa körjournaler till SvD, att frågor om anställningsvillkor och löner för fruar till höga officerare varken besvarats eller diarieförts, att det tagit för lång tid att få ut det material som krävts för att kunna granska representationen inom försvaret, att uppgifter varit inkorrekta och inte rättats förrän SvD begärt att få se hela underlaget samt att en handling vid ett tillfälle hade plockats bort, eftersom den visade på märkligheter i chefers löne- och traktamentsutbetalningar.

Jag beslutade den 8 september 2003 att inleda en utredning i saken.

Försvarsmakten anmodades den 9 september 2003 att yttra sig över uppgifterna i artikeln. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för Försvarsmaktens (Högkvarteret) rutiner vad gäller framställningar om att få ta del av allmänna handlingar.

Försvarsmakten anförde i ett yttrande den 14 oktober 2003 genom överbefälhavaren generalen AA följande.

Inledning

Försvarsmakten har av Riksdagens ombudsmän (JO) anmodats att yttra sig över vad som framförs i en artikel i Svenska Dagbladet den 7 september 2003 angående Försvarsmaktens handläggning av framställningar från tidningen om utlämnande av allmänna handlingar. JO har även anmodat Försvarsmakten att lämna en redogörelse för Försvarsmaktens (Högkvarteret) rutiner vad gäller framställningar om att få ta del av allmänna handlingar.

I 29 § förordningen ( 2000:555 ) med instruktion för Försvarsmakten finns bestämmelser om handläggningen av frågor som rör utlämnande av allmänna handlingar. Huvudregeln är att prövningen görs inom den organisationsenhet i myndigheten som förvarar den handling som begärs. I tveksamma fall, eller om sökanden begär att frågan hänskjuts till myndigheten, skall prövningen göras av chefen för organisationsenheten. Av bilaga 1 till förordningen framgår att Högkvarteret är en organisationsenhet i Försvarsmakten.

Inom Försvarsmakten svarar organisationsenheten Försvarsmaktens logistik (FMLOG) bl.a. för expeditionstjänst och arkivtjänst hos samtliga organisationsenheter. I praktiken innebär denna ordning att personal som tillhör FMLOG arbetar i lokaler som tillhör andra organisationsenheter i myndigheten. Detta förhållande gäller även för Högkvarteret.

Skriftliga framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som inkommer till Högkvarteret lottas normalt på någon av de tjänstemän vid FMLOG som är sysselsatta med arkivtjänst för Högkvarterets räkning (arkivfunktionen). Även telefonsamtal från enskilda som innefattar sådana framställningar kopplas normalt till någon av dessa tjänstemän. I de fall en enskild vänder sig direkt till en tjänsteman i Högkvarteret, exempelvis per telefon, tecknar tjänstemannen ner framställningen och vidarebefordrar den till arkivfunktionen. Motsvarande förfarande tillämpas i fråga om e-postmeddelanden. Det är dock inte säkert att varje sådan framställning kommer till arkivfunktionens kännedom. Så kan vara fallet när handläggaren omgående lämnar ut handlingen till sökanden.

Arkivfunktionen har till uppgift att svara för att en handling som har begärts utlämnad identifieras och att framställningen om att få ta del av den överlämnas till den handläggare i Högkvarteret som har handlingen. Denne har då att se till att handlingen sekretessprövas. I de fall handlingen förvaras på annan plats än hos den handläggare som har sakkunskap om det ämnesområde handlingen rör, exempelvis i arkivet, ombesörjer arkivfunktionen att handlingen överlämnas till den handläggare som är kompetent att sekretesspröva den. Bedömer handläggaren att handlingen inte är allmän eller att det på grund av sekretess möter hinder att lämna ut den, skall handläggaren kontakta enheten för juridik (juridiska staben). I ett sådant fall utarbetar den berörde handläggaren tillsammans med juridiska staben ett förslag till beslut. I de fall en handling har försetts med anteckning om att den är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (kvalificerat hemlig) överlämnas en framställning dock direkt till juridiska staben för vidare åtgärder.

Beslut som innebär att en framställan bifalls helt fattas normalt av chefen för kansliet, som ingår i strategiledningen. Arbetsordningen för Högkvarteret ger även möjlighet för en enskild handläggare att lämna ut en allmän handling som inte innehåller någon sekretessbelagd uppgift. I de fall en framställan om att få ta del av en allmän handling till någon del skall avslås – eller om ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa handlingens innehåll eller annars förfoga över den skall meddelas – fattas beslut av chefen för juridiska staben. Av arbetsordningen för Högkvarteret följer att detta beslut fattas på Högkvarterets vägnar.

Arkivfunktionen följer även fortlöpande upp handläggningen av de framställningar som rör utlämnande av handlingar som inkommer till Högkvarteret. I arbetet ingår att periodvis rapportera handläggningsläget beträffande dessa ärenden.

Från och med nyssnämnda tidpunkt har Svenska Dagbladet till Försvarsmakten, företrädesvis till Högkvarteret, inkommit med en mycket stor mängd framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Fram till tidpunkten för ovan nämnda artikel hade Svenska Dagbladet inkommit med drygt 20 framställningar, av vilka de flesta har avsett ett stort antal handlingar. Flertalet av framställningarna har varit generellt hållna samt i flera fall omfattat långa tidsperioder. Det har därför ofta tagit viss tid att identifiera de handlingar som en framställan har avsett. I åtskilliga fall har framställningarna avsett sammanställningar av uppgifter (handlingar) som har utgjort upptagningar enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen . Det har i dessa fall varit fråga om handlingar som förekommit i något av myndighetens system för automatisk databehandling. För att kunna presentera efterfrågade uppgifter har det i vissa fall varit nödvändigt att utföra tämligen omfattande sorteringar som inte har erfordrats i myndighetens ordinarie verksamhet. Även om dessa upptagningar (handlingar) i och för sig har kunnat göras tillgängliga med rutinbetonade åtgärder har det varit tidskrävande att ta fram dem.

Framställningarna har ofta även innehållit en rad frågor om myndighetens verksamhet och följdfrågor med anledning av innehållet i handlingar som lämnats ut i ett tidigare skede. Svenska Dagbladet har således, utöver att begära att få ta del av allmänna handlingar, inkommit med ett stort antal frågor, vilka Försvarsmakten försökt att besvara så snart det har varit möjligt. Vissa av frågorna har rört uppgifter som förekommer i allmänna handlingar hos myndigheten, och ett antal frågor har kunnat besvaras först efter ett visst sammanställningsarbete. I vissa fall har det varit förenat med vissa svårigheter att avgöra om en framställan avsett en begäran om att få ta del av en handling eller endast begäran om att få en upplysning om myndighetens verksamhet.

Av det ovan anförda följer att de framställningar som nämns i artikeln i Svenska Dagbladet den 7 september 2003 endast är några få i raden av framställningar som Svenska Dagbladet inkommit med.

Allmänt om Högkvarterets handläggning av Svenska Dagbladets framställningar Med hänsyn till att flertalet ekonomiadministrativa uppgifter inom Försvarsmakten ombesörjs av FMLOG, förvaras handlingar som utgör ekonomiadministrativt underlag (exempelvis bokföringshandlingar) inom myndigheten hos denna organisationsenhet. Huvuddelen av de handlingar som har begärts utlämnade av Svenska Dagbladet rör verksamheten inom Högkvarteret. När framställningarna från Svenska Dagbladet inkom till Högkvarteret, överlämnade FMLOG av praktiska skäl de handlingar som begärts utlämnade till Högkvarteret. Högkvarteret svarade härefter för prövning av frågan om dessa handlingars utlämnande.

Inom Högkvarteret följde rutinerna för prövningen av Svenska Dagbladets framställningar inledningsvis den rutin som beskrivits ovan. Mot bakgrund av det stora antal frågor som följde Svenska Dagbladets framställningar, beslutades att handläggningen av dessa framställningar från och med den 24 juni 2003 i stället skulle ske vid Högkvarterets informationsavdelning. Orsaken till detta var att avdelningen normalt svarar för Högkvarterets kontakter med och service till massmedia. Den 11 augusti beslutades att handläggningen av Svenska Dagbladets framställningar inom Högkvarteret skulle övertas av samordningsavdelningen. Syftet med åtgärden var att uppnå en effektivare hantering av framställningarna.

Nedan följer en redogörelse för handläggningen av var och en av de framställningar som nämns i artikeln.

Körjournalerna Den 6 augusti 2003 inkom Svenska Dagbladet med en framställan om att bland annat få ta del av ”loggarna för alla chefsserviceresor” som gjorts från och med 2001. Framställan inkom i ett e-postmeddelande till en tjänsteman vid informationsavdelningen. I e-postmeddelandet ställdes även en fråga vilken besvarades samma dag. E-postmeddelandet diariefördes inte. E-postmeddelandet förvarades dock så att det utan svårighet kunde fastställas att handlingen kommit in till myndigheten.

Den interna utredningen har inte kunnat närmare klargöra tidsförhållandena för de åtgärder som härefter vidtogs. Under tiden från den 6 augusti till den 20 augusti 2003 förekom diskussioner mellan FMLOG och chefer för vissa enheter i Högkvarteret hur handläggningen skulle utföras på bästa sätt, varvid det framstod som klart att det krävdes en noggrann sekretessprövning av körjournalerna. Under samma tidsperiod gjordes även en utskrift av körjournalerna av FMLOG, där journalerna förvarades i avvaktan på sekretessprövningen.

Den 20 augusti 2003 hölls ett möte hos ställföreträdande överbefälhavaren, varvid det påtalades att de ifrågavarande körjournalerna inte hade lämnats ut till Svenska Dagbladet. Ställföreträdande överbefälhavaren beslutade då att journalerna omgående skulle överlämnas till juridiska staben för sekretessprövning. Efter ett för ändamålet särskilt tillkallat möte påföljande dag överlämnades körjournalerna via samordningsavdelningen till den juridiska staben för sekretessgranskning. Sekretessgranskningen utfördes i samverkan med bl.a. enheten militär underrättelse- och säkerhetstjänst i Högkvarteret. Vid prövningen av handlingen framkom att det i den förekommer sekretessbelagda uppgifter.

Den 25 augusti 2003 fattade myndigheten ett delbeslut avseende körjournalerna såvitt avsåg uppgifter om transporter som utförts under 2003. Svenska Dagbladets begäran avslogs därvid i fråga om de uppgifter i den prövade delen av handlingen som omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen , men bifölls i fråga om övriga uppgifter. Den 8 september 2003 hade prövningen av den resterande delen av handlingen nått så långt att beslut i fråga om resor som har företagits under åren 2001 och 2002 kunde meddelas. Vid prövningen framkom, förutom att även denna del av handlingen innehåller uppgifter som omfattas ovan nämnd sekretess, att det hos Högkvarteret eller FMLOG inte förvarades några handlingar som innehåller uppgifter om transporter företagna före den 17 oktober 2001.

Anledningen till att det dröjde något mellan delbeslutet den 25 augusti 2003 och det slutliga beslutet den 8 september 2003 är att det förelåg svårigheter att utröna om, och i så fall var, inom Försvarsmakten uppgifter om transporter företagna före den 17 oktober 2001 förvarades. Vidare är den del av körjournalerna som prövades genom det slutliga beslutet till sidantalet betydligt mer omfattande och de innehåller även i vissa avseenden fler sekretessbelagda uppgifter än den del som prövades genom delbeslutet. Dessa omständigheter medförde att det krävdes samråd i sekretessfrågan med flera tjänstemän inom myndigheten. Samråden var inte slutligt genomförda förrän den 8 september.

Handlingar rörande representation samt anställningsvillkor och löner för medföljande hustrur Svenska Dagbladet inkom den 8 april 2003 till Högkvarteret med en framställan om att få ta del av tjänsteuppgifter för vissa angivna anhöriga till chefer inom Försvarsmakten. Visst material lämnades enligt myndighetens anteckningar ut till Svenska Dagbladet samma dag. Ytterligare material expedierades den 22 april 2003. Anledningen till att utlämnandet av alla handlingar kom att dröja något var dels arbetsanhopning vid FMLOG, dels bristande kunskap hos personalen om att en framställan om att få ta del av en allmän handling skall handläggas skyndsamt.

Svenska Dagbladet begärde därefter i olika framställningar under juni 2003 att få ta del av i huvudsak följande handlingar: − sammanställning av vilka gåvor inklusive kostnader som överlämnats i samband med de högsta chefernas resor, − reseräkningar, fakturor och inbjudningar för dessa resor, − uppgifter om vilka i Högkvarteret som har kontokort samt allt fakturaunderlag för dessa personers nyttjande under åren 2002–2003, − uppgifter om resor där hustrur varit medföljande från 2000 och framåt, hotellboende i samband med dessa resor, − specifika uppgifter om överbefälhavarens hustrus resor under åren 2000–2003, − uppgifter om hur medföljandes resebeställningar och reseräkningar attesteras samt − policy, avtal och riktlinjer avseende representation och medföljande.

Vidare inkom Svenska Dagbladet med kompletterande frågor avseende inbjudningar samt nyttjande av kontokort (kostnader, uttag, transaktioner).

Enligt myndighetens anteckningar lämnades begärda handlingar ut i omgångar fram till den 11 juli 2003. Vidare lämnade Högkvarteret den 15 juli 2003 skriftliga svar på tio frågor.

Förutom ovan redovisade framställningar har Svenska Dagbladet under perioden 18 juli 2003 till den 22 augusti 2003 inkommit med knappt 20 framställningar om att få ta del av handlingar rörande representation samt anställningsvillkor och löner för medföljande hustrur.

Frågan om uppgifter varit inkorrekta I artikeln anges att uppgifter från Högkvarteret har varit inkorrekta och inte rättats förrän Svenska Dagbladet begärt att få se hela underlaget. Det påståendet har den interna utredning som nu genomförts vid Högkvarteret inte visat belägg för.

I artikeln anges även att en handling plockades bort eftersom den visade märkligheter i chefernas löne- och traktamentsutbetalningar. Utredningen av den händelsen ger vid handen följande.

Den 7 augusti 2003 inkom Svenska Dagbladet med en framställan om att få ta del av handlingar rörande bland annat överbefälhavarens officiella besök i Schweiz 2002. De handlingar avseende reseräkningar m.m. som överlämnades av FMLOG till Högkvarteret den 8 augusti 2003 utgjordes av en utskrift av en upptagning för automatisk databehandling ur personalsystemet PALASSO RES, i detta fall en s.k. skärmdumpning. Denna skärmdumpning innehöll uppgift om vilken ersättning som utbetalats till överbefälhavaren med anledning av resan. Vid granskning av skärmdumpningen noterade handläggaren att den ersättning som hade utbetalats inte överensstämde med den av överbefälhavaren inlämnade reseräkningen i det avseendet att ett dagtraktamente för mycket hade betalats ut i förhållande till den inlämnade reseräkningen. Med anledning härav kontaktade tjänstemannen FMLOG som föranstaltade om en korrigering av den felaktiga utbetalningen. I samband med den åtgärden antecknades korrigeringen med bokstaven ”K” i anslutning till traktamentsposten i PALASSO RES. Efter att anteckningen hade utförts gjordes en ny utskrift av aktuell handling i PALASSO RES, vilken lämnades ut med övrigt material till Svenska Dagbladet den 12 augusti.

Materialet expedierades till Svenska Dagbladet den 12 augusti 2003 tillsammans med svaret på två frågeställningar. Sedan Svenska Dagbladet påtalat att en handling saknades, lämnades även den först gjorda skärmdumpningen ut den 21 augusti 2003.

Yttrande

Aktuella bestämmelser I 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen anges vad som avses med begreppet handling och vad som krävs för att en handling skall betraktas som allmän. En handling är att anse som allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 § eller 7 § tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

I 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som vill ta del av den. I 7 § förvaltningslagen (1986:223) anges att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen anges att den som vill ta del av en allmän handling har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Bestämmelsen anger även att en begäran om att få avskrift eller kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt. I fråga om de statliga myndigheterna finns föreskrifter om avgiftsuttagets storlek vid kopiering av allmänna handlingar i 16 § avgiftsförordningen (1992:191) .

I 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om registrering av allmänna handlingar. I paragrafens första stycke anges att när allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock, enligt bestämmelsens andra stycke, registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats.

Försvarsmaktens bedömning Svenska Dagbladets olika framställningar har avsett en mängd handlingar. I vissa fall har den enskilda handlingen varit av stor omfattning. Detta förhållande har gjort framtagningen och kopieringen av handlingarna i viss mån komplicerad och därmed tidskrävande.

Beträffande handläggningen av några av Svenska Dagbladets framställningar kan det tyckas att det har dröjt innan ett utlämnande av begärda handlingar har skett. En bidragande orsak till att det i vissa fall har tagit tid att fatta beslut i fråga om utlämnande av aktuella handlingar har varit att många framställningar inkom under semesterperioden. Även om i tjänst varande personal har prioriterat framställningarna framför andra arbetsuppgifter har det varit ofrånkomligt med ett visst dröjsmål med utlämnandet. Det finns särskild anledning att framhålla att när det gäller de allra flesta framställningar har ett utlämnande skett redan påföljande dag eller inom några dagar efter det att framställan inkom.

När det gäller körjournalerna framstod det redan inledningsvis som uppenbart att sekretess förelåg för vissa uppgifter i journalerna, varför en sekretessprövning var särskilt påkallad. En tjänsteman bedömde därför att det var nödvändigt att genomföra en särskild sekretessprövning innan körjournalerna lämnades ut. Det kom dock att dröja till den 21 augusti 2003 innan denna prövning påbörjades, vilket innebär att skyndsamhetskravet enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen inte fullt ut har uppfyllts. Det är dock, såsom framgått ovan under redogörelsen för hanteringen av dessa journaler, klarlagt att det gjordes en utskrift av den aktuella journalen liksom att vissa tjänstemän inom myndigheten diskuterade hur handläggningen skulle utföras. Det har således vidtagits åtgärder i ärendet redan före den 21 augusti 2003, även om själva sekretessgranskningen påbörjades först då.

I anslutning till vad som nyss har anförts vill Försvarsmakten framhålla att myndighetens interna utredning har visat att ett kontinuerligt utlämnande av handlingar med uppgifter om representation samt anställningsvillkor och löner för medföljande hustrur skett sedan juni 2003.

När det gäller frågan om uppgifter från Försvarsmakten varit inkorrekta och om handlingar plockats bort, kan det i och för sig konstateras att Svenska Dagbladet fått ta del av en handling med en uppgift som tillförts handlingen först efter det att tidningen inkommit med sin framställan. Tillförandet av den uppgiften har dock inte inneburit att Svenska Dagbladet gått förlorad annan information i den aktuella handlingen. Försvarsmakten borde dock tydligt ha upplyst sökanden om innebörden av åtgärden.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser myndigheten att handläggningen av Svenska Dagbladets framställningar har varit behäftad med vissa brister. Försvarsmakten anser dock att dessa med hänsyn till de speciella förhållandena i det aktuella ärendet inte har varit av allvarlig art. Försvarsmakten anser mot bakgrund av omständigheterna i ärendet att myndighetens hantering av Svenska Dagbladets framställningar sammantaget måste anses uppfylla de krav som uppställs i tryckfrihetsförordningen och övriga författningar som myndigheten haft att beakta vid handläggningen av de aktuella framställningarna från Svenska Dagbladet.

Försvarsmakten vill i sammanhanget understryka att det är av största vikt att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar hos myndigheten behandlas i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser och att dess skyndsamhetskrav särskilt beaktas. Försvarsmakten lämnar fortlöpande information till personalen om de skyldigheter som åvilar myndigheten bland annat med anledning av tryckfrihetsförordningens bestämmelser rörande handläggning av ärenden om utlämnande av handlingar. Med anledning av det nu inträffade avser Försvarsmakten att ytterligare informera personalen i fråga om dessa skyldigheter.

Försvarsmakten har redogjort utförligt för omständigheterna kring SvD:s olika framställningar liksom för den rättsliga regleringen. Myndigheten har vitsordat att handläggningen har varit bristfällig i vissa avseenden. Av utredningen framgår att förhållandena i det aktuella ärendet varit speciella, framför allt genom att SvD:s framställningar avsett en stor mängd handlingar och att vissa av dessa har varit av stor omfattning. Ett visst dröjsmål med att lämna ut en allmän handling är ofrånkomligt om framställningen avser ett omfattande material (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 501). Enligt min uppfattning får Försvarsmaktens hantering av SvD:s framställningar i stort sett anses uppfylla de krav som följer av tryckfrihetsförordningen och de övriga författningar som är relevanta i sammanhanget. För de brister som trots allt har förelegat kan Försvarsmakten emellertid inte undgå viss kritik.

Ärendet avslutas.