JO dnr 3655-2016

AA ansökte i november 2015 hos Stadsområdesnämnd Öster i Malmö kommun om ekonomiskt bistånd till uppehälle, hyra och medicin för december 2015 samt hemutrustning. Stadsområdesnämnden avslog AA:s ansökan i december 2015 i den delen ansökan avsåg bistånd till hemutrustning och biföll hennes ansökan i övriga delar. AA överklagade beslutet vad avsåg ansökan om bistånd till hemutrustning. Med anledning av överklagandet genomförde stadsområdesnämnden den 29 december 2015 ett hembesök hos AA för att utreda hennes behov av bistånd till hemutrustning.

Den 29:e december 2015 ringde AA:s socialsekreterare upp AA. Samtalet fördes på svenska. AA har inte studerat svenska mer än en månad på SFI och förstår eller talar svenska i mycket begränsad omfattning. Det AA förstod av telefonsamtalet med socialsekreteraren var att denna skulle komma hem till henne och att hon skulle göra det för att de skulle gå igenom vilken hemutrustning som AA saknade och vad hon skulle kunna söka bistånd för.

När AA tidigare haft möten med socialtjänsten har det närvarat en ungersktalande tolk. Men när socialsekreteraren och dennas kollega kom hem till AA den 29 december 2015 var det ingen tolk med.

AA förstod inte vad socialsekreterarna sa men förstod att de skulle se sig om i hennes lägenhet och hon visade dem vardagsrummet och köket. Eftersom det inte var någon tolk med ringde hon själv upp en väninna för att denna skulle kunna hjälpa henne förstå vad socialsekreterarna sa.

När socialsekreterarna kom ut till köket i lägenheten sa socialsekreteraren till AA: ”Kan du öppna skåpen?”. AA gjorde detta. I köket hängde det en räkning på kylskåpet som var adresserad till AA:s före detta sambo. När socialsekreterarna såg denna började de ställa frågor om detta till AA. AA förstod på sin väninna som översatte delar av det som sades att socialsekreterarna trodde att AA:s före detta sambo fortfarande bodde i lägenheten. AA försökte förklara att hon hade räkningen hemma hos sig för att den gällde hennes barns I-pad och att hennes före detta sambo inte bodde med henne och barnen. Hon vet inte om socialsekreterarna förstod detta. Efter det gick socialsekreterarna ut i hallen och till badrummet och sa till AA att hon skulle öppna skåpen och garderoberna där. AA förstod inte varför hon skulle göra detta eftersom det som socialsekreterarna kommit för att titta på var om hon och barnen behövde mer möbler och köksutrustning. Något som hon rimligtvis inte hade i garderoberna eller i badrumsskåpen. AA frågade varför socialsekreteraren skulle titta i skåpen och garderoberna. AA:s väninna sa till AA att: ”Det är hennes jobb”.

AA upplevde hela besöket som mycket kränkande. Hon förstod mycket lite av vad socialsekreterarna sa och upplevde det som ett intrång när socialsekreterarna gick runt i hennes hem och sa till henne att hon måste öppna alla skåp och visa allting i lägenheten. Hon fick ingen information, som hon förstod, om att hon inte var tvungen att göra detta och att socialsekreterarna endast har rätt att se sig om och öppna skåp och garderober om de fått hennes samtycke. AA upplevde det som att hon var tvungen att göra så som socialsekreterarna sa åt henne att göra. Hon upplevde att socialsekreterarna var som poliser och att det var en obehaglig situation.

AA var visserligen informerad om att socialsekreterarna skulle komma hem till henne och vad som var syftet med besöket men eftersom det inte närvarade någon tolk har hon inte fått den information som hon haft rätt att få angående sina rättigheter att neka socialsekreterarna tillträde till delar av hemmet. AA har inte heller lämnat sitt samtycke utan kände sig tvingad att göra det som socialsekreterarna sagt åt henne att göra. AA:s väninna tolkade inte allt som sades utan förklarade bara för AA vad socialsekreterarna sa åt AA att göra. I och med att socialsekreterarna vid besöket även började ifrågasätta huruvida AA bodde själv i lägenheten med sina barn förändrades även det ursprungliga syftet med besöket. Syftet ändrades från att ha rört möjligheten för AA att få bistånd för möbler och hemutrustning till en långt mer ingripande granskning av AA:s rätt att få ekonomiskt bistånd överhuvudtaget.

AA:s uppfattning är att Stadsområdesnämnd Öster i Malmö kommun vid hembesöket har kränkt såväl hennes grundlagsskyddade rätt till integritet som hennes rätt till privatliv. Eftersom samtycke är en förutsättning för att socialtjänsten överhuvudtaget ska få tillträde till en biståndssökandes hem och

JO begärde att Stadsområdesnämnd Öster i Malmö kommun skulle yttra sig över vad AA anfört i sin anmälan till JO. I remissvaret anförde stadsområdesnämnden bl.a. följande (bilagor här utelämnade):

Yttrande

Bakgrund

AA ansökte den 30 november 2015 om ekonomiskt bistånd hos Stadsområdesnämnd Öster i Malmö stad för december månad 2015 till uppehälle, hyra, medicin och hemutrustning. Ansökan avslogs den 2 december 2015 i den delen ansökan avsåg bistånd till hemutrustning och beviljades i övriga delar. Klienten överklagade den 18 december 2015 beslutet och uppgav som en ny omständighet att hennes barn sov i hennes säng. Uppgifterna ledde till att ett hembesök bokades med klienten. Det är detta hembesök som klienten i sin anmälan till JO framfört som kränkande och felaktigt utfört.

Grundat på det som framkom vid hembesöket vidhöll stadsområdesnämnden sitt beslut att inte bevilja bistånd till hemutrustning. Förvaltningsrätten i Malmö har i dom den 20 maj 2016 avslagit klientens överklagande av beslutet. Klienten har även överklagat stadsområdesnämndens beslut av den 22 januari 2016 att inte bevilja ekonomiskt bistånd för februari månad 2016. Även denna överklagan avslogs av förvaltningsrätten i dom den 20 maj 2016.

Hembesöket

Den 29 december 2015 ringde ansvarig handläggare till klienten och föreslog ett möte på socialkontoret. Syftet med mötet var att ge klienten möjlighet att förklara behovet av hemutrustning och att detta vid behov skulle kunna ske med hjälp av en kollega till handläggaren som talade ungerska. Klienten förklarade att barnen inte var på förskolan utan hemma och att hon själv skulle börja skolan klockan 12.00. Handläggaren frågade då om hon och en kollega i stället kunde komma på hembesök för att se vilken hemutrustning som fattades, vilket klienten uppgav gick bra. Besöket bokades till klockan 09.30. Handläggaren frågade hur man kommer in i porten och klienten förklarade detta. Samtalet skedde utan tolk och handläggaren uppfattade att klienten förstod allting.

Klienten släppte in handläggaren och kollegan efter att de presenterat sig. Handläggaren förklarade åter syftet med hembesöket och hur det skulle gå till. Klienten blev flera gånger och med olika formuleringar tillfrågad om hembesöket fick genomföras och hon svarade varje gång att detta gick bra. Klienten informerades om rätten att säga nej till hembesöket och rätten att avbryta det. Innan klienten visade handläggarna runt i lägenheten samtalade de om skolan och barnen och klienten gjorde sig förstådd i samtalet. Handläggaren anpassade sitt språk genom att prata extra långsamt och tydligt och genom att inte använda långa och/eller svåra ord, vilket är brukligt i samtal med personer som inte talar flytande svenska.

Handläggaren bad klienten visa dem vardagsrummet och klienten sa att de själva kunde se sig omkring då hon inte hade något att dölja. Handläggaren förklarade att klienten behövde gå före och visa dem runt. I köket ombads klienten öppna köksskåpen för att man skulle kunna se vilka köksredskap som fattades. Klienten ursäktade sig över att hon inte hunnit lägga undan maten som var kvar från julfirandet. I köket lade handläggaren märke till att räkningar adresserade till klientens före detta sambo på hans nya adress hängde på kylskåpet. Handläggaren visade klienten räkningarna och frågade var den före detta sambon

Handläggarna uppfattade inte vid något tillfälle att klienten ville avbryta besöket. Båda handläggarna har uppgett att de genom hela hembesöket kände sig välkomna. I samband med att syftet med besöket förändrades och handläggarna även ville se om det fanns fler av den före detta sambons tillhörigheter i lägenheten svarade klienten att han hade flyttat i juni, att det var "ok" att handläggarna tittade i garderober och badrum och visade med en gest med handen att handläggaren fick öppna dörrar. Handläggaren förklarade att det är klienten som måste visa dem och själv öppna skåp och dörrar. Klienten öppnade även en garderob som innehöll den före detta sambons tillhörigheter trots att handläggarna tackat nej till att se just den garderoben. Klienten är i alla sina kontakter med stadsområdesnämnden mycket tydlig i vad hon vill och uppfattas ha god förmåga att bevaka sina rättigheter. Under besöket uppstod ingen situation där handläggarna kände att de tvingade sig på klienten. Handläggarna har goda kunskaper om hur hembesök ska genomföras och att hembesök alltid grundar sig på frivillighet. Handläggaren har även uppgett att de skulle avbrutit besöket omedelbart om klienten hade signalerat att hon inte hade velat fortsätta besöket.

Yttrande och bedömning

Stadsområdesnämnden vill inledningsvis framhålla att det naturligtvis är mycket beklagligt att klienten känt sig kränkt av hembesöket. Stadsområdesnämnden är medveten om JO:s praxis på området och under vilka förutsättningar ett hembesök får genomföras. Även de berörda handläggarna känner till detta. Stadsområdesnämnden anser att hembesöket har genomförts i enlighet med de lagliga förutsättningarna.

När det gäller frågan om samtycke har klienten tillfrågats om hon gick med på hembesöket. Hembesöket var frivilligt och inte i något skede, vare sig i samband med att hembesöket bokades in eller i ett senare skede när hembesöket genomfördes, har besöket villkorats så att klienten kunde få uppfattningen att det var en påtvingad åtgärd för att erhålla bistånd. Tvärtom erbjöds hon även ett möte på socialkontoret men det passade klienten sämre. Under hembesökets genomförande har klienten flera gånger fått information om att besöket var frivilligt. Handläggarna upplevde inte vid något tillfälle att klienten kände sig tvingad att genomföra hembesöket. I den situation då klienten blev upprörd valde klienten att ringa sin väninna för att få hjälp med tolkningen. Inget i hennes agerande gav handläggarna uppfattningen av att hon egentligen ville avbryta besöket. Hade handläggarna uppfattat detta hade de inte fortsatt med hembesöket. När socialnämnden bedömer om ett besök är frivilligt uppmärksammar man inte bara de ord som används, utan är även uppmärksam på klientens signaler och förmåga att själv ta ställning. Klienten i fråga har i tidigare kontakter haft god förmåga att framföra vad hon själv önskar och vill, och det fanns inte några tvivel om att hembesöket var frivilligt. Stadsområdesnämnden anser därför att de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen inte har åsidosatts. Även det sätt på vilket hembesöket

Syftet med hembesöket var att utreda behovet av bistånd för hemutrustning. Under besökets genomförande framkom ny information, vilken medförde att handläggarna även ville utreda om klienten var sambo. Det stämmer således att syftet med hembesöket förändrades under besökets gång. I en sådan situation är det särskilt viktigt att kommunicera det nya syftet med klienten och att i samband med detta vara uppmärksam på klientens reaktion och förmåga att frivilligt ta ställning till de förnyade omständigheterna. Om det uppstår tveksamheter kring om klienten förstår vad som händer eller om klienten önskar fortsätta med hembesöket utifrån det nya syftet, överväger man i stället att erbjuda klienten en ny tid för hembesök och skälig tid att ta ställning till detta. Något absolut förbud att fortsätta ett hembesök där syftet förändras är emellertid inte en rimlig utgångspunkt. Viktigt är i stället lyhördhet inför klientens reaktioner. Stadsområdesnämnden anser att handläggarna i tillräcklig omfattning, utifrån den enskilda klientens situation, försäkrade sig om att hembesöket kunde fortsätta med nytt syfte. Klienten fick information om det nya syftet och informerades återigen om att hon hade rätt att avbryta hembesöket. Klienten samtyckte till att fortsätta. Att klienten agerade genom att bli upprörd, ringa till sin väninna och öppna en garderob med före detta sambons tillhörigheter tyder enligt stadsområdesnämnden också på att klienten fullt ut förstått det nya syftet. Som har beskrivits ovan har även handläggarna uppgett att om klienten inte velat fortsätta hade besöket omedelbart avbrutits. Bedömningen är att klienten har förmåga att våga säga ifrån och avbryta ett hembesök.

I anmälan tas även frågan om rätten till tolk upp. I 8 § förvaltningslagen (1986:223) anges bl.a. att när en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska bör myndigheten vid behov anlita tolk. Någon absolut rätt till tolk vid samtliga myndighetskontakter finns enligt förvaltningslagen inte. I stället "bör" myndigheten "vid behov" anlita tolk. Detta innebär att myndigheten måste bedöma behovet av tolk utifrån den enskilda klientens språkkunskaper och typen av handläggningsåtgärd/möte med klienten. Talar en klient viss svenska eller finns något annat gemensamt språk, kan vissa handläggningsåtgärder, t.ex. inbokning av ett möte, ske utan tolk, medan andra åtgärder bör genomföras med tolk. Hembesöket som genomfördes hos klienten bedömdes kunna genomföras utan tolk, mot bakgrund av såväl klientens språkkunskaper som besökets art. Klienten har bott i Sverige sedan 2011 och har i tidigare kontakter med myndigheten kunnat kommunicera till viss del på svenska. Hennes språkkunskaper är sådana att hon kunde ta ställning till om hon ville boka in ett hembesök, att hon kunde förstå syftet med hembesöket och genomföra detsamma. Hon sa även ifrån under hembesöket när hon inte längre förstod. Syftet med besöket var att fastställa vilken hemutrustning som saknades. Ett sådant hembesök kan göras utan att klienten behöver redogöra för några närmare omständigheter i ärendet. Efter att syftet med hembesöket förändrades ombads klienten svara på om den före detta sambon bodde i lägenheten, vems skorna var och vidare förklarades det nya syftet för henne och det upprepades att besöket var frivilligt. Även om handläggaren uppfattade att klienten förstod det som sades, så fanns klientens väninna med per telefon som tolk under de momenten. Stadsområdesnämnden anser därför inte att det var nödvändigt att ha tolk för att kunna fortsätta hembesöket. Sammantaget fanns det inga tveksamheter kring att klienten förstod i vilket syfte hembesöket bokades in. Inget under besöket tydde heller på något annat än att klienten förstod det som sades. Den omständigheten att klienten blev upprörd när handläggaren började ställa frågor kring klientens före detta sambo tyder också på att klienten förstod vad handläggaren sa. Dessutom valde klienten att ringa en väninna som kunde tolka och den frågan som klienten hade uppgett att hon inte förstod upprepades med hjälp av väninnan. Hembesöket fortsatte sedan med hjälp av väninnan som tolk. Även om väninnan inte är en tolk i den bemärkelsen som avses i förvaltningslagen , anser stadsområdesnämnden att klientens språkkunskaper sammantaget med den omständigheten att hon ringde sin väninna som hjälpte till, innebär att något behov av en tolk i förvaltningslagens mening inte uppstod.

BB kommenterade remissvaret.

Rättsliga utgångspunkter

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt ( 4 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453], SoL). Försörjningsstöd lämnas för bl.a. livsmedel, medicin och boende ( 4 kap. 3 § SoL ). Bistånd för livsföring i övrigt avser bl.a. bistånd till hemutrustning såsom möbler och husgeråd (se prop. 2000/01:80 s. 92 ).

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda en utredning när någon har ansökt om bistånd ( 11 kap. 1 § SoL ). Syftet med en sådan utredning är att klarlägga vilka behov som den enskilde har och om han eller hon kan få behovet tillgodosett på annat sätt än genom bistånd från socialnämnden.

En utredning om bistånd ska genomföras med respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet ( 1 kap. 1 § SoL ). Utgångspunkten är alltså att den sökande medverkar i utredningen och att den genomförs tillsammans med den enskilde ( 3 kap. 5 § SoL ). Dessa principer är av grundläggande betydelse för socialtjänstens arbete. Detta innebär att socialnämnden i sin utredning om rätt till bistånd ska ha som utgångspunkt att den enskilde har rätt att själv bestämma över sin situation. Socialnämnden ska i sin utredning också kontinuerligt väga det intrång i den personliga integriteten som en utredning medför för den enskilde mot de intressen som myndigheten ska tillgodose.

Socialnämnden kan i vissa utredningar om rätt till bistånd ha ett befogat intresse av att få genomföra hembesök hos den enskilde för att kunna bilda sig en uppfattning om den enskildes behov av och rätt till bistånd. En myndighet får dock inte göra en undersökning av den enskildes bostad utan vidare. Bestämmelsen om skydd mot undersökning av en enskilds bostad finns i 2 kap. 6 § regeringsformen , RF. Även bestämmelsen i artikel 8 punkt 1 i Europakonventionen, om att var och en har rätt till respekt för bl.a. sitt hem, ger ett skydd för den enskildes bostad. Av 2 kap. 6 § RF framgår att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Med husrannsakan avses varje undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe som görs av en myndighet, oavsett syftet med undersökningen ( prop. 1973:90 s. 246 ). Skyddet mot intrång i 2 kap. 6 § RF får endast begränsas genom lag ( 2 kap. 20 § RF ). Utgångspunkten är därför att en myndighet inte får undersöka den enskildes bostad om det inte finns lagstöd för det. Någon lagbestämmelse som ger socialnämnden rätt att i en utredning om rätt till bistånd genomföra hembesök och undersöka den enskildes bostad finns

JO har i flera beslut uttalat sig om förutsättningarna för att genomföra hembesök i en utredning om rätt till bistånd (se bl.a. JO 2011/12 s. 377, dnr 6514-2009 , JO 2011/12 s. 392, dnr 2542-2009 , och JO 2013/14 s. 387, dnr 2737-2011 ).

I 8 § förvaltningslagen (1986:223) , som gällde vid tidpunkten för det aktuella hembesöket, anges att när en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska bör myndigheten vid behov anlita tolk. Bestämmelsen gäller alla ärenden och är inte inskränkt till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Däremot förutsätter bestämmelsen att myndigheten prövar om det finns något verkligt behov av att anlita tolk i det enskilda fallet. Bestämmelsen ger alltså inte stöd för något rutinmässigt anlitande av tolk. Behovet av tolk ska i stället bedömas objektivt från fall till fall. Vid bedömningen kan den enskildes språkkunskaper, ärendets art, ärendets betydelse för den enskilde och de språkkunskaper som myndighetens egen personal har beaktas. (Se Hellners m.fl., Förvaltningslagen , 31 maj 2010, Zeteo, kommentaren till 8 §.)

Hembesöket i det aktuella fallet

AA och stadsområdesnämnden har olika uppfattningar om huruvida AA samtyckte till hembesöket som sådant. AA har uppgett att hon inte uppfattade att handläggarna frågade henne om hon samtyckte till hembesöket. Av utredningen framgår dock att handläggarna i första hand erbjöd AA en mötestid på kontoret, tillsammans med en ungerskspråkig handläggare, men att tiden inte passade för AA. Hon valde därför att i stället acceptera ett hembesök. Handläggarna frågade också AA, både före hembesöket och när de kom hem till henne, om hon samtyckte till besöket. Det saknas skäl för mig att ifrågasätta de uppgifter som nämnden har lämnat, och jag kan därför inte dra någon annan slutsats än att AA samtyckte till hembesöket. Hembesöket har därmed, i alla fall inledningsvis, inte utgjort ett intrång i AA:s bostad i strid mot 2 kap. 6 § RF . Hembesöket kan heller inte anses ha skett i strid mot artikel 8 punkt 1 i Europakonventionen.

AA har ifrågasatt varför stadsområdesnämnden inte anlitade en tolk vid hembesöket. Som jag redogjort för ovan ska myndigheten göra en bedömning av behovet av tolk i varje enskilt fall. I detta fall var det inledningsvis endast fråga om att bedöma behovet av hemutrustning, något som inte kräver någon

Av utredningen har det kommit fram att stadsområdesnämndens syfte med hembesöket ändrades under besökets genomförande, från att utreda AA:s behov av hemutrustning, till att utreda om AA var sambo. Syftet med besöket har alltså ändrats till att avse om AA överhuvudtaget hade rätt till bistånd av nämnden för sin försörjning. Stadsområdesnämnden har uppgett att AA samtyckte till att hembesöket fortsatte med det ändrade syftet och att handläggarna vid upprepade tillfällen informerade henne om att hon kunde välja att avbryta hembesöket.

Jag har viss förståelse för hur nämndens handläggare uppfattade situationen vid hembesöket. Det bör dock i sammanhanget beaktas att nämnden vid tidigare möten med AA valt att använda sig av en tolk. Jag kan inte uppfatta detta på annat sätt än att nämnden har ansett att AA hade behov av tolkstöd för att kunna ta till vara sina rättigheter, ta till sig den information som nämnden delgav henne och lämna korrekt information av betydelse för sin rätt till bistånd. Därtill behöver man beakta att ett hembesök inte sällan är en ovan och stressande situation för den enskilde att hantera och att denne, såsom biståndssökande, befinner sig i ett underläge i förhållande till nämndens handläggare. Det är tydligt att AA under besöket blev upprörd när frågan om samboskapet kom upp. Nämndens handläggare borde då ha försäkrat sig om att AA verkligen samtyckte till att fortsätta hembesöket, nu med det förändrade syftet. Detta lät sig inte göras utan stöd av en tolk mot bakgrund av AA:s bristfälliga kunskaper i svenska och tidigare konstaterade tolkbehov. Det förhållandet att AA:s väninna tolkade över telefon kan inte anses ha varit tillräckligt eftersom det är osäkert om relevant information översattes i tillräcklig utsträckning. Det kan därför ifrågasättas om AA förstod att hennes samtycke krävdes för att handläggarna skulle kunna fortsätta sitt besök och att hon hade möjlighet att avbryta hembesöket när syftet ändrades.

Som jag angett ovan är det av grundläggande betydelse att en utredning om bistånd genomförs i samråd med och med samtycke av den enskilde. Socialnämnden ska under en utredning kontinuerligt väga det intrång i den personliga integriteten som en utredning medför för den enskilde mot de intressen som myndigheten ska tillgodose. Jag anser att stadsområdesnämnden borde ha avbrutit hembesöket när syftet med besöket ändrades till att utreda om AA var sambo och tagit upp frågan igen vid ett senare tillfälle, med hjälp av en tolk. Stadsområdesnämnden har genom att inte avbryta hembesöket åsidosatt principer som är av grundläggande betydelse för socialtjänstens arbete. Stadsområdesnämnden ska kritiseras för detta.

Ärendet avslutas.