JO dnr 3736-2019

I tre anmälningar som kom in till JO den 20 maj samt den 17 juni och den 25 juni 2019 förde AA fram klagomål mot Kriminalvården, anstalten Ystad. Hon anförde i huvudsak följande.

Den 14 januari 2019 lämnade hon in en ansökan om omprövning av särskilda villkor till anstaltens kansli. Hon hade den 14 maj 2019 fortfarande inte fått något svar på sin begäran.

Hon fick den 9 maj 2019 ett brev från sin advokat och tilläts enbart att läsa det i besöksrummet. Efter genomläsningen granskades brevet av personal, och hon var tvungen att genomgå en kroppsbesiktning som bl.a. innebar att hon tvingades klä av sig naken. Brevet lades sedan i hennes förvaringsskåp och hon fick inte tillåtelse att ta med det till sitt rum.

Vidare fick hon den 14 maj 2019 ett brev från JO. Om hon inte kunde tänka sig att bli kroppsbesiktigad skulle brevet läggas oöppnat i hennes förvaringsskåp. Efter att hon hade läst brevet granskades det av personal, och hon kroppsbesiktigades. Hon fick denna gång tillåtelse att inneha brevet på rummet.

Det är kränkande och oproportionerligt att varje gång som hon vill ta del av myndighetspost behöva klä av sig naken och kroppsundersökas. Dessutom granskas försändelserna ändå.

Ärende dnr 4471-2019

Den 4 maj 2019 lämnade hon in en hemställan om att få tillgång till tre anteckningsblock som hon förvarade i sitt skåp. I sin begäran förklarade hon att blocken innehöll viktiga noteringar som hon behövde för att inom tre veckor färdigställa överklaganden till hovrätten och förvaltningsrätten. Den 12 juni 2019 hade hon fortfarande inte fått del av anteckningarna, vilket påverkade hennes möjlighet att överklaga och få en rättvis prövning.

Ärende dnr 4685-2019

Den 19 juni 2019 begärde hon att hennes kontaktperson skulle yttra sig över hennes verkställighet i anstalten Ystad och hur kontaktpersonen uppfattat henne som person. Yttrandet skulle hon använda för att komplettera ett överklagande till förvaltningsrätten. Kriminalvårdsinspektören BB avvisade hennes begäran muntligt och förbjöd kontaktpersonen att skriva ett yttrande.

Inledningsvis begärdes daganteckningar in i ärende dnr 3736-2019. Därefter remitterades anmälningarna till Kriminalvården för yttrande. Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom chefen för sektionen för verksjuridik, anförde följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållanden har hämtats in från region Syd som i sin tur har hämtat in uppgifter från anstalten Ystad, kriminalvårdsinspektör BB vid anstalten Ystad, kriminalvårdsregistret (KVR), och från sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden vid Kriminalvårdens huvudkontor. Av uppgifterna framgår i huvudsak följande.

Vid postmottagandet i anstalten Ystad gäller följande rutiner för hanteringen av inkommande försändelser till intagna per post sedan i början av maj 2019. Myndighetspost separeras från övrig post. Försändelser från bl.a. högskolor, universitet, Skatteverket och Transportstyrelsen innehåller vanligen den sorts material som de intagna kan inneha på sina bostadsrum och lämnas därför vidare till respektive avdelning och delas därefter ut till de intagna. Avseende försändelser från t.ex. domstolar, polis, åklagare och advokater befordras dessa till de intagna i en särskild lokal utan att personal är närvarande i lokalen då den intagna öppnar sin post. Efter det att försändelsen har öppnats ska klienten tillfrågas om försändelsen ska läggas i ett skåp eller om den ska prövas som innehav för det fall att klienten önskar inneha försändelsen. Den intagne ska informeras om att försändelsen kan komma att genomläsas om den intagna vill inneha försändelsen. Efter befordran av försändelsen ska både den intagna och utrymmet visiteras noggrant för att säkerställa att den intagna inte har tagit med sig känsliga handlingar tillbaka in på avdelningen, exempelvis domar eller andra handlingar med personuppgifter etc. Tidigare genomförde anstaltspersonalen ytliga kroppsbesiktningar av intagna efter att de fått del av sin myndighetspost. Förfaringssättet ändrades då det inte ansågs proportionerligt att agera på det sättet vid varje tillfälle. Numera genomförs istället en ytlig kroppsvisitation, skyddsvisitation, för att säkerställa att det inte finns något annat i kuvertet. Då en intagen under genomläsningen uppger att hon vill ha in posten på bostadsrummet gör personalen en bedömning på plats. Den intagna informeras om att försändelsen kan komma att genomläsas. I de fall som personalen finner att ett innehav på grund av säkerhetsskäl inte kan medges informeras den intagna om det. Personalen informerar vidare den intagna om att hon kan få in handlingen på bostadsrummet efter inlåsning eller få sitta i ett annat rum under dagtid om behov finns för att arbeta med överklaganden eller liknande.

Avseende situationen den 9 maj 2019 genomförde personal vid anstalten Ystad ytliga kroppsbesiktningar av intagna efter att de hade fått ta del av myndighetspost. Det har inte gått att utreda hur det förhöll sig vid det aktuella tillfället som omnämns i AA:s anmälan. Som Kriminalvårdspersonal har förstått AA önskade hon inneha en försändelse från sitt juridiska ombud varpå personalen tittade på försändelsen och bedömde att den inte kunde innehas på bostadsrummet varför den lades bland hennes effekter.

Avseende händelsen den 14 maj 2019 bedömde personalen vid anstalten Ystad att försändelsen kunde innehålla känsliga uppgifter. AA fick därför ta del av försändelsen i en särskilt anvisad lokal varpå hon visiterades. Personalen kontrollerade försändelsen och medgav att AA skulle få in försändelsen på sitt bostadsrum.

AA har begärt att få in ett yttrande från sin kontaktperson avseende AA:s verkställighet i anstalten Ystad. Kriminalvårdsinspektör BB samrådde med juristerna vid sektionen för allmän klientjuridik varpå det konstaterades att anstalten saknade någon skyldighet att yttra sig i detta fall. Kontaktmän kan däremot vara behjälpliga med att ta fram relevanta underlag och dokumentation från t.ex. verkställighetsplan och gör även detta avseende hemställningar om frågor avseende t.ex. permission, besöks- och telefonärenden.

I fråga om handläggningstiderna vid anstalten Ystad har dessa varit för långa både vad gäller AA:s begäran om att få ut anteckningsblocken och begäran om omprövning av sina särskilda villkor. De långa handläggningstiderna har berott på hög arbetsbelastning och att frågan om omprövning av AA:s särskilda villkor även bereddes i kollegium. Arbetsbelastningen på anstalten berodde delvis på att häktet vid denna tid var överbelagt vilket tog i anspråk resurser vid anstalten. Därutöver hade anstalten Ystad på vissa nyckelbefattningar nyanställd personal. BB har inte kunnat uttala sig om anteckningsblockens betydelse för AA:s möjligheter att förbereda sina ärenden. Det har i vart fall inte framkommit några uppgifter som tyder på att anstaltens hantering har inverkat på AA:s möjligheter

Sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden

AA ansökte om ändring av sina särskilda villkor den 16 januari 2019 i anstalten Ystad. Anstalten Ystad klarmarkerade sin utredning drygt två månader därefter och ärendet skickades in till huvudkontoret den 25 mars 2019. Den 10 juli 2019 fattade sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden beslut i ärendet. Beslutet har därefter på AA:s begäran omprövats den 22 juli 2019 utan att de särskilda villkoren har ändrats.

Rättslig reglering

Av 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) , FäL, framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet.

Av 1 kap. 6 § FäL framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Av 8 kap. 3 § FäL framgår att den som ska tas in i en anstalt ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon kommer till anstalten, om det inte är uppenbart obehövligt. Av 8 kap. 4 § FäL följer att en intagen får kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål om det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne, han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalt, han eller hon ska ha eller har haft besök utan sådan kontroll som avses i 7 kap. 2 § eller det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet.

Enligt 8 kap. 5 § FäL får en intagen vidare även i andra fall än som avses i 3 och 4 §§ kroppsvisiteras för eftersökande av vapen och andra farliga föremål, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl.

Av 23 § fängelseförordningen (2010:2010) följer att den som kontrolleras vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ska visas all den hänsyn som omständigheterna medger och att kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ska, om möjligt, utföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen.

Av 6 § förvaltningslagen (2017:900) , FL, följer att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Av 1 kap. 8 § FäL följer att prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställigheten enligt 7 § ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns anledning till det.

Enligt 9 § FL ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Kriminalvårdens bedömning

Region Syd

Det har inte framkommit något annat än att upprättade rutiner på området följdes av anstalten Ystads personal då AA informerades om att försändelserna kunde

Klienterna visiteras för att i möjligaste mån förhindra spridandet av känsliga uppgifter inom anstalten som kan avse uppgifter om vilka brott som klienterna är dömda för. Med hänsyn till detta får det anses godtagbart att intagna i anstalten Ystad får genomgå ytlig kroppsvisitation i samband med att myndighetspost befordras till dem.

Avseende AA:s begäran om ett yttrande från sin kontaktperson är det inte lämpligt att kontaktpersoner avger personliga yttranden om klienter. Anstalten har därför haft fog för att ge AA:s kontaktperson direktivet att inte avge något yttrande.

Anstalten Ystad har väl fungerande rutiner för ärendehandläggning, men i aktuellt ärende har handläggningstiderna varit orimligt långa. Detta har berott på flera samtidiga olyckliga omständigheter men är likväl beklagligt.

Sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden

Arbetsbelastningen på sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden har under hösten 2018 och våren 2019 varit hög, bl.a. på grund av att riksmottagningarna har fått ökade resurser. Kriminalvården har då prioriterat att minska kön från häkten till riksmottagningarna vilket har inneburit en kraftig ökning av antalet initiala ärenden om särskilda villkor. Detta har i viss utsträckning påverkat handläggningstiderna för ärenden om omprövning av särskilda villkor. Sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden har som målsättning att hantera omprövningsärenden inom två månader från det att ärendet inkommer till sektionen. Målsättningen kan variera över tid beroende på t.ex. arbetsbelastningen i övrigt. Handläggningstiden på sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden har i detta ärende uppgått till tre och en halv månad vilket är längre än sektionens målsättning, men sett till rådande arbetssituation har ärendet hanterats så snabbt som det har varit möjligt.

AA kommenterade remissvaret.

Kriminalvården har redogjort för relevanta bestämmelser. Jag vill för egen del tillägga följande.

Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, vilket avser bl.a. kroppsbesiktning, och mot kroppsvisitation. Begränsningar av det skyddet får ske enbart genom lag. (Se 2 kap. 6 och 20 §§ regeringsformen .)

Som framgår av Kriminalvårdens remissvar föreskrivs i 8 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) att en intagen får kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål om

1. det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne,

3. han eller hon ska ha eller har haft ett besök utan sådan kontroll som avses i 7 kap. 2 §, eller

4. det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet.

Av 5 kap. 1 § fängelselagen följer att en intagen får ta emot och inneha de personliga tillhörigheter som är motiverade med hänsyn till att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Med personliga tillhörigheter avses all den egendom som tillhör en intagen, inklusive försändelser ( prop. 2009/10:135 s. 134 ). I 5 kap. 2 § fängelselagen anges bl.a. att tillhörigheter som en intagen inte får ta emot och inneha får omhändertas och förvaras för den intagnes räkning.

Enligt 7 kap. 6 § fängelselagen ska en försändelse mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda vidarebefordras utan granskning. I samma bestämmelse föreskrivs att om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare av en sådan försändelse till en intagen är oriktig, får försändelsen granskas i syfte att utreda vem avsändaren är.

Ärende dnr 3736-2019

Begäran om omprövning av särskilda villkor

När det gäller AA:s begäran om omprövning av de särskilda villkor som gällde för hennes verkställighet har det framkommit att det dröjde nästan sex månader innan Kriminalvården fattade beslut. Sålunda tog det drygt två månader för anstalten att bli klar med utredningen innan den skickades vidare till huvudkontoret, sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden. Kriminalvården har bedömt att anstaltens handläggningstid varit för lång. Jag instämmer i den bedömningen. Anstalten Ystad förtjänar kritik för den långsamma handläggningen.

Genom utredningen är det vidare klarlagt att den efterföljande handläggningstiden vid huvudkontoret uppgick till drygt tre och en halv månad. Av Kriminalvårdens beskrivning framgår att handläggningstiderna på den aktuella sektionen har varit långa under en period med anledning av myndighetens målsättning att minska kön med intagna som dömts till fängelse, från häkten till riksmottagningarna. Detta har enligt Kriminalvården gjort att antalet initiala ärenden om särskilda villkor som kommit in till sektionen har ökat, vilket har lett till en förlängd handläggningstid för omprövningsärendena. Av yttrandet framgår också att sektionens målsättning är att hantera ärenden angående

Även om skälet för Kriminalvårdens omprioriteringar framstår som rimligt har dessa uppenbarligen lett till en ökad arbetsbelastning inom vissa andra delar av myndighetens organisation och haft påverkan på annan handläggning. Sektionen för internationella och andra särskilda klientärenden kan inte undgå kritik för att det dröjde tre och en halv månad innan det fattades beslut med anledning av AA:s begäran om omprövning av de särskilda villkoren.

Kroppsbesiktning och kroppsvisitation vid utdelning av myndighetspost m.m.

AA har också fört fram klagomål mot anstaltens tidigare rutin att kroppsbesiktiga intagna för att de ska tillåtas ta del av myndighetspost, vilket bl.a. har inneburit att hon tvingats klä av sig naken.

Av redogörelsen för den rättsliga regleringen har framgått att var och en har ett grundlagsstadgat skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och kroppsvisitation, vilket bara får begränsas genom lag. Kroppsbesiktning och kroppsvisitation av intagna får alltså utföras endast om det finns stöd för det i en lagbestämmelse. Jag vill också påminna om att proportionalitetsprincipen alltid ska beaktas inför varje beslut om kontroll- eller tvångsåtgärd (se t.ex. JO:s beslut den 20 september 2018, dnr 5283-2017 ).

Kriminalvården har visserligen medgett att det inte är proportionerligt att utföra kroppsbesiktningar i enlighet med anstaltens tidigare rutin, men har inte angett något lagstöd för möjligheten att regelmässigt genomföra kroppsbesiktningar i den aktuella situationen. Såsom framgår av mitt resonemang nedan finns det enligt min mening inte någon bestämmelse i fängelselagen som ger utrymme för att generellt och rutinmässigt genomföra kroppsbesiktning av samtliga intagna som kontrollåtgärd efter att de har tagit del av myndighetspost. Kroppsbesiktning är en mycket ingripande åtgärd som innebär en stor integritetskränkning. Anstalten Ystad förtjänar allvarlig kritik för att på ett sätt som saknar stöd i lag rutinmässigt ha använt sig av den kontrollåtgärden.

Kriminalvården har förklarat att kontroll i samband med att intagna får del av myndighetspost numera görs genom ”ytlig kroppsvisitation”. Jag har uppfattat att det är fråga om en ny rutin vid anstalten som innebär att kroppsvisitationer då genomförs regelmässigt.

Det framgår inte heller av remissvaret vilken bestämmelse i fängelselagen som Kriminalvården bedömer utgör stöd för detta handlande. Det ger mig anledning att framhålla vikten av att den som beslutar att genomföra en kontroll- eller tvångsåtgärd har klart för sig vilket rättsligt stöd som finns för åtgärden.

Kriminalvården har upplyst att visitationerna inte bara görs för att söka efter handlingar utan också för att säkerställa att det inte finns något annat i ett kuvert. Risken för att det finns vapen eller andra farliga föremål i försändelser från JO och andra myndigheter måste dock anses vara försumbar. Och för det fall det finns misstanke om att uppgiften om avsändare är felaktig har anstalten möjlighet att granska försändelsen, i enlighet med vad som har framgått av den tidigare redogörelsen.

Kroppsvisitation enligt 8 kap. 4 § fängelselagen får göras för att eftersöka otillåtna föremål. Den bestämmelsen ger alltså utrymme för att genomföra kroppsvisitation i syfte att söka efter handlingar som en intagen inte får inneha på grund av säkerhetsskäl, t.ex. sedan den intagne obevakat har fått ta del av myndighetspost. När det inte är fråga om vissa situationer som anges uttryckligt i lagtexten, såsom efter okontrollerat besök, krävs emellertid att det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål kommer att anträffas på den intagne för att kontrollåtgärden ska vara tillåten (se 8 kap. 4 § 1 fängelselagen ). Det ska alltså finnas någon form av misstanke. Även om ”anledning att anta” är ett lågt ställt beviskrav måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Detta utesluter i sig möjligheten att generellt och rutinmässigt genomföra kroppsvisitation med stöd av 8 kap. 4 § 1 fängelselagen .

Som jag tidigare har framhållit ska dessutom proportionalitetsprincipen alltid beaktas inför varje beslut om en särskild kontroll- eller tvångsåtgärd. Vid bedömningen av om kroppsvisitation är en proportionerlig åtgärd i den aktuella situationen bör enligt min uppfattning hänsyn tas till risken för att intagna avstår från att ta del av sin myndighetspost för att slippa genomgå en kroppsvisitation.

De synpunkter som jag har anfört kring anstaltens nya rutin att genomföra kroppsvisitation efter befordran av myndighetspost kan sammanfattas enligt följande.

• Kroppsvisitation enligt 8 kap. 5 § fängelselagen , s.k. skyddsvisitation, kan inte komma i fråga som kontrollåtgärd för att säkerställa att intagna inte bär på sig handlingar, eftersom visitationen inte syftar till att eftersöka vapen eller andra farliga föremål.

• Bestämmelsen i 8 kap. 4 § 1 fängelselagen ger inte stöd för att generellt och rutinmässigt utföra kroppsvisitation efter att intagna fått del av

Jag förutsätter att anstalten Ystad kommer att se över sina rutiner för kontrollåtgärder i samband med befordran av myndighetspost och då beaktar mina uttalanden i detta beslut.

När det gäller brevet från en advokat som AA tog emot den 9 maj 2019 har AA vidare angett att hon inte tilläts ta med brevet till sitt rum. Kriminalvården har uppgett att personalen bedömde att försändelsen inte kunde innehas på rummet och därför lades bland AA:s effekter. Mot bakgrund av dessa uppgifter och av hur anstaltens rutin för hantering av myndighetspost beskrivs i remissvaret vill jag påminna om att omhändertagande av sådan post utgör ärendehandläggning. Detta innebär att en anstalt som gör bedömningen att en viss handling med hänvisning till innehållet inte får innehas, men den intagne begärt det, måste fatta ett beslut om omhändertagande enligt 5 kap. 2 § fängelselagen (se bl.a. JO 2014/15 s. 193).

Ärende 4471-2019

AA har anmält att hon den 12 juni 2019 fortfarande inte hade fått del av tre anteckningsblock trots att hon lämnade in en begäran om detta den 4 maj 2019. Hon har även uppgett att hon i sin begäran skrev att hon behövde anteckningar i dessa för att kunna skicka in överklaganden inom tre veckor. Kriminalvården har medgett att handläggningstiden varit för lång men det framgår inte av remissvaret när AA fick del av anteckningsblocken.

Jag instämmer i bedömningen att det tog för lång tid för anstalten att handlägga AA:s begäran, och det oavsett vilket skäl AA hade för att vilja få del av sina anteckningsblock. Med hänsyn till vad AA har gjort gällande vill jag understryka att det är särskilt angeläget att en hemställan handläggs med skyndsamhet i de fall då det löper en frist som den intagne har att förhålla sig till. Anstalten förtjänar kritik för den långsamma handläggningen.

Ärende dnr 4685-2019

AA har framfört missnöje med att hennes kontaktperson inte tilläts skriva ett yttrande om henne som person och hennes verkställighet, samt klagat på att hon bara fick ett muntligt avslag på sin begäran om ett sådant yttrande. Jag kan konstatera att det inte finns någon skyldighet för en kontaktperson att skriva sådana yttranden. AA:s klagomål i denna del ger mig inte anledning att göra några ytterligare uttalanden.