JO dnr 4310-2019

I en anmälan den 10 juni 2019 klagade AA på Högskolan i Dalarna för att högskolan vid tiden för anmälan inte hade överlämnat hans överklagande av ett beslut om avstängning och det överklagade beslutet till förvaltningsrätten. AA uppgav vidare att beslutet hade fattats den 28 maj 2019 och att han hade överklagat det samma dag.

AA anmälde i en senare skrivelse även att högskolan inte hade lämnat ut handlingar till honom.

JO hämtade in handlingarna i AA:s ärende om avstängning. Av handlingarna framgick bl.a. följande:

Högskolan i Dalarna skickade på kvällen den 28 maj 2019 ett e-postmeddelande till AA med följande innehåll:

Disciplinnämnden beslutade ikväll att stänga av dig för en tidsperiod om sex (6) veckor (2019-05-28–2019-06-11 samt 2019-09-02–2019-09-29) på grund av störande beteende.

Du kommer inte under dessa perioder ha tillgång till ditt användarkonto och du har inte heller möjlighet att delta vid föreläsningar, seminarier, laborationer och tentamina.

Det officiella beslutet kommer att skickas till din adress.

Hälsningar Disciplinnämnden Högskolan Dalarna

AA överklagade beslutet och begärde inhibition via e-post samma kväll. Överklagandet skickades via e-post till både högskolan och Förvaltningsrätten i Falun.

Högskolan skickade via e-post den 29 maj 2019 över överklagandet med inhibitionsyrkandet till Förvaltningsrätten i Falun genom att högskolan vidarebefordrade AA:s e-postmeddelande som också innehöll högskolans meddelande om avstängningen den 28 maj 2019. I missivet angav högskolan att den översände AA:s inhibitionsyrkande.

Det e-postmeddelande som AA skickat direkt till Förvaltningsrätten i Falun översände förvaltningsrätten till högskolan för rättidsprövning.

JO begärde att högskolan skulle lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av ärendet om avstängning från tidpunkten för disciplinnämndens beslut om avstängning den 28 maj 2019. Högskolan ombads att särskilt ange när disciplinnämndens fullständiga beslut om avstängning skickades till AA och hur handläggningen förhöll sig till bestämmelserna i 33 § förvaltningslagen (2017:900) , FL. Vidare ombads högskolan att redovisa hur handläggningen av AA:s överklagande förhöll sig till bestämmelserna i 45 och 46 §§ FL. Högskolan angav i huvudsak följande:

Upplysningar om handläggningen från tidpunkten för disciplinnämndens beslut

Högskolans disciplinnämnd beslutade den 28 maj 2019, att stänga av AA för en tid om sex veckor med avbrott för sommaruppehållet, dnr HDa 7.2 2019/33. Beslutet tillämpades omedelbart i enlighet med 10 kap. 12 § högskoleförordningen (1993:100) , dvs. med avstängning fr o m den 29 maj 2019.

Samma kväll som disciplinnämnden fattat nämnda beslut, sändes en underrättelse till AA om beslutet. Underrättelsen hade formen av ett e-postmeddelande och innehöll uppgift om disciplinnämndens beslut, dagen för beslutet, grunden för avstängningen, de tidsperioder avstängningen omfattade,

Senare samma kväll, den 28 maj 2019, översände AA, per e-post sitt överklagande och begäran om inhibition till högskolan. AA översände även ytterligare e-postmeddelande till komplettering av överklagandet och begäran. Båda dessa skrifter tillställdes samtidigt förvaltningsrätten.

Den 29 maj 2019 översände Högskolan AA:s överklagande och begäran om inhibition till förvaltningsrätten. Samtidigt översändes även den underrättelse om beslutet som tillställts AA per e-post den 28 maj 2019. Högskolan överlämnar också den komplettering av överklagandet och begäran i form av ett e-postmeddelande som AA tillställt högskolan den 28 maj 2019. Samma dag inkom förvaltningsrätten med en begäran om ytterligare information i ärendet.

Efter ytterligare intern hantering, skickades det fullständiga beslutet till AA med rekommenderat brev den 10 juni 2019. Beslutshandlingen innehöll fullständiga uppgifter om beslutet, beslutsfattare, motivering och besvärshänvisning och tillställdes AA på den folkbokföringsadress han registrerat i Ladok. […]

Sedan beslutet färdigställts och tillställts AA, upprättade ansvarig handläggare i samråd med högskolejuristen, ett yttrande över samtliga AA:s invändningar mot beslutet och den 17 juni 2019 översändes yttrandet jämte det fullständiga beslutet till förvaltningsrätten.

Tidpunkten för översändandet av det fullständiga beslutet – – –

Högskolan underrättade AA om disciplinnämndens beslut samma kväll som beslutet fattades. Att på detta sätt, per e-post, omedelbart underrätta AA om beslutet följer högskolans normala rutiner. Syftet är att möjliggöra för den som är föremål för disciplinär åtgärd att kunna överklaga beslutet omedelbart och att kunna ansöka om inhibition. Detta just eftersom beslutet får omedelbar tillämpning. Även andra högskolor följer denna rutin. Att det fullständiga beslutet ännu inte färdigställts hindrar inte att förvaltningsrätten prövar ett överklagande eller en begäran om inhibition.

Sedan beslutet fattats hade högskolan behov av ytterligare tid för att färdigställa disciplinnämndens fullständiga beslut med motivering. Detta tillställdes därför AA närmare två veckor efter att beslutet fattats. Detta är en ovanligt lång tid för den aktuella hanteringen. Normalt färdigställs det fullständiga beslutet inom dagar från det att beslutet fattats. Orsaken till tidsutdräkten berodde på att flera personer behövde gå igenom och överväga de formuleringar som beslutet rymde och att högskolan behövde säkerställa att all korrespondens från AA, vilken var synnerligen omfattande, hade beaktats.

Högskolan tillstår att tidsutdräkten mellan beslut och motivering, trots omständigheterna, inte står i enlighet med kraven i 33 § Förvaltningslagen .

Handläggningen av överklagandet – – –

AA:s överklagande och begäran om inhibition av det aktuella beslutet inkom till högskolan den 28 maj 2019 och överlämnades till Förvaltningsrätten dagen efter tillsammans med den dokumentation som då var tillgänglig, dvs. den underrättelse som tillställts AA dagen innan. Även om det fullständiga beslutet vid denna tidpunkt inte var färdigställt anser högskolan att kravet på skyndsamhet uppfyllts i denna del. Att det i e-postmeddelandet inte framgått någon uttrycklig mening om rättidsprövningen anser högskolan inte vara av avgörande betydelse eftersom det uppenbarligen framgått av handlingarna att överklagandet inkommit i rätt tid och överlämnandet till förvaltningsrätten

Sedan det fullständiga beslutet färdigställts och tillställts AA har en vecka förflutit innan högskolan överlämnat det fullständiga beslutet jämte yttrande till Förvaltningsrätten. Med hänsyn till den omfattande skriftväxling som AA ingivit i ärendet anser Högskolan att denna tidsåtgång varit rimlig och uppfyller kravet på skyndsamhet i 45 § förvaltningslagen .

Högskolans sammanfattande kommentarer och bedömning

Högskolan bedömer att det som framkommit i ärendet visar behov av en något förändrad handläggning för att ytterligare säkerställa enskildas rättssäkerhet i disciplinärenden hos högskolan.

Enligt högskoleförordningens bestämmelser gäller beslutet om avstängning omedelbart. Den enskildes väsentliga intresse av rättssäkerhet kräver därför att beslutet meddelas till den enskilde omedelbart och det är befogat att i samband med detta utelämna motivering ( 32 § förvaltningslagen ). Motiveringen tillställs istället den enskilde inom ramen för det fullständiga beslutet. Härigenom säkerställs att den enskildes rätt att klaga på beslutet inträder vid samma tidpunkt som beslutet börjar tillämpas. Det faktum att motivering inte följer med den första underrättelsen om beslutet kan inte anses avgörande.

I enlighet med detta har AA underrättats om disciplinnämndens beslut omgående och har alltså haft möjlighet att överklaga detta och begära inhibition, vilket han också gjort. Underrättelsen om beslutet har dock saknat några av de uppgifter som ska ingå i en beslutshandling, nämligen uppgifter om vilka som fattat beslutet, vem som varit föredragande, vilka som deltagit i den slutliga handläggningen ( 31 § förvaltningslagen ). Vidare har underrättelsen om beslutet saknat besvärshänvisning ( 33 § Förvaltningslagen ).

Högskolan har för avsikt att ändra sin handläggningsrutin för att framdeles säkerställa att den omedelbara underrättelsen om beslut från disciplinnämnden, ska innehålla samtliga uppgifter enligt 31§ förvaltningslagen . Högskolan överväger att till underrättelsen bifoga ett protokollsutdrag där beslutet framgår. En besvärshänvisning kommer att bifogas underrättelsen. Ett särskilt tydliggörande har också införts om vilka uppgifter och handlingar som ska bifogas ett överlämnande av ett överklagande till förvaltningsrätten, inklusive en uttrycklig rättidsprövning. På detta sätt blir det tydligt för såväl den enskilde som för förvaltningsrätten att överklagandet kan ske omedelbart så snart beslutet fattats och utan att fullständigt beslut med motivering färdigställts.

Högskolan har i handläggningsrutin också klargjort att tidsutdräkten mellan underrättelsen om beslutet och översändandet av det fullständiga beslutet, ska hållas så kort som möjligt och inte ska ta mer än ett par dagar om inte vägande skäl föreligger.

Till yttrandet bifogades disciplinnämndens beslut, underrättelsen till AA om disciplinnämndens beslut, e-postkonversation med honom efter uppföljning av beslutet, e-postkonversation med Förvaltningsrätten i Falun efter uppföljning av överklagandet samt högskolans yttrande till Förvaltningsrätten i Falun den 17 juni 2019.

AA kommenterade yttrandet och anmälde bl.a. att det kommit fram att även Förvaltningsrätten i Falun agerat fel eftersom förvaltningsrätten inte hanterat hans överklagande efter att högskolan överlämnat överklagandet och handlingarna dit.

Enligt 31 § förvaltningslagen (2017:900) , FL, ska det för varje skriftligt beslut finnas en handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande, och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Enligt 32 § FL ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. En motivering får enligt paragrafens andra stycke helt eller delvis utelämnas, bl.a. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart. Om motiveringen har utelämnats på den grunden ska myndigheten enligt tredje stycket om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

Beslutsunderrättelsen och dess innehåll m.m.

Av 33 § FL framgår att en myndighet så snart som möjligt ska underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i ett beslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet kan överklagas ska parten även underrättas om hur beslutet kan överklagas. Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske men den ska vara skriftlig om parten begär det.

Enligt 10 kap. 12 § högskoleförordningen (1993:100) tillämpas ett beslut om avstängning genast, om annat inte föreskrivs i beslutet.

Enligt 7 § förordningen ( 2003:234 ) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. ska ett beslut som meddelas av en annan statlig myndighet än en domstol tillhandahållas den dag som anges i anslaget när myndigheten har gett till känna att det ska ske en viss dag, senast en vecka efter dagen för avkunnandet i de fall beslutet har avkunnats och i andra fall så snart som möjligt.

Beslutsmyndighetens åtgärder vid överklagande

Av 45 och 46 §§ FL framgår att beslutsmyndigheten ska pröva om ett överklagande kommit in i rätt tid. Om överklagandet kommit in för sent ska det avvisas. Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen.

Enligt 8 § första stycket FL ska myndigheter inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.

I ärendet har gjorts gällande att Högskolan i Dalarna dröjt med att skicka AA:s överklagande och yrkande om inhibition av ett beslut om avstängning till Förvaltningsrätten i Falun. Utredningen har dock visat att högskolan via e-post översände överklagandet och kompletteringen med yrkande om inhibition dagen efter det kom in till högskolan. I högskolans e-postmeddelande fanns även det meddelande om avstängning som högskolan hade skickat till AA den 28 maj 2019. Mot den bakgrunden har jag valt att rikta in min granskning på hur beslutet om avstängning meddelats samt på myndighetens agerande gentemot förvaltningsrätten.

När anses ett beslut meddelat?

Enligt 10 kap. 12 § högskoleförordningen gäller som huvudregel att ett beslut om avstängning ska tillämpas genast. Att ett beslut ska tillämpas genast innebär att beslutet gäller omedelbart efter att det meddelats. Att en eller flera beslutsfattare bestämt sig för ett beslut under överläggning innebär inte att beslutet meddelats. Det finns inga särskilda bestämmelser som reglerar hur högskolornas disciplinnämnders beslut ska meddelas. Myndigheten kan således meddela beslutet muntligt eller skriftligt. Enligt 33 § FL ska underrättelsen dock vara skriftlig om den enskilde begär det. Att ett beslut är skriftligt har betydelse för den enskildes möjligheter att kunna överklaga beslutet (se t.ex. JO 1999/2000 s. 155). JO har i andra sammanhang angett att en beslutshandling kan utgöras av ett protokoll som har justerats (se t.ex. JO 1997/98 s. 375 och JO 2002/03 s. 306) eller av en journalanteckning om anteckningen innehåller uppgifter om vad som beslutats. Beslutshandlingen kan även utgöras av en underrättelse till den enskilde om journalanteckningen bara anger att ett beslut har fattats men inte vad som har beslutats. När underrättelsen expedierats är beslutet meddelat (se t.ex. RÅ 2004 ref. 105 och JO 2017/18 s. 322). Det kan därmed börja tillämpas.

Vid disciplinnämndens sammanträde den 28 maj 2019 fördes inget protokoll. Nämndens beslut dokumenterades inte heller på annat sätt än genom det e-postmeddelande som skickades till AA samma kväll. Detta meddelande innehöll uppgift om att nämnden hade beslutat att stänga av honom på grund av störande beteende, vilka tidsperioder avstängningen gällde, vad avstängningen innebar och att ett ”officiellt beslut” skulle skickas till hans adress.

Vad ska beslutsunderrättelsen innehålla?

Den som är part i ett ärende ska enligt 33 § FL så snart som möjligt underrättas om det fullständiga innehållet i beslutet. Av förarbetena till bestämmelsen ( prop. 2016/17:180 s. 323 ) framgår att det inte är tillräckligt att underrätta om beslutets innebörd i ett sammandrag, utan underrättelsen ska avse hela beslutet.

JO har tidigare konstaterat att det följer av förvaltningslagen att beslutsfattarnas namn ska framgå av beslutet (se t.ex. JO:s beslut den 23 november 2020 i dnr 8635-2019). Det fanns inga sådana uppgifter i beslutsunderrättelsen till AA.

Enligt 32 § FL ska beslut som kan överklagas innehålla en klargörande motivering. JO har konstaterat att dokumentationskraven i 31 § FL innebär att motiveringen ska framgå av den handling som ska finnas för varje skriftligt beslut (se beslut den 16 februari 2021 i dnr 2321-2019). Motiveringen ska således framgå av beslutsunderrättelsen eller i en bilaga till densamma. Några närmare uppgifter om vad som ansågs utgöra det störande beteendet redovisades inte i det här fallet. Högskolan hade inte heller bifogat någon underrättelse om hur ett överklagande går till, vilket står i strid med 33 § andra stycket FL . Underrättelsen hade alltså flera brister.

Fanns det skäl att inte ange en motivering?

Högskolan har framfört att motiveringen kunde utelämnas eftersom beslutet gällde omedelbart. I vilka situationer en motivering kan utelämnas följer av 32 § andra stycket FL . Högskolan har i sitt remissvar inte berört vilket väsentligt allmänt eller enskilt intresse som krävde att beslutet började gälla samma dag som disciplinnämnden enades om beslutet. Jag noterar att de händelser som låg till grund för beslutet om avstängning hade inträffat minst ett par månader före sammanträdet och det har inte kommit fram något som tyder på att behovet av avstängning var akut. Högskolans inställning att beslutet skulle meddelas omedelbart och utan klargörande motivering förefaller i stället bero på en missuppfattning av innebörden av att beslutet ska tillämpas genast.

Som konstaterats tidigare kan ett beslut inte börja tillämpas innan det meddelats. Beslutet att stänga av AA började, som framgår ovan, att gälla när högskolan skickade e-postmeddelandet med beslutsunderrättelsen till honom.

Eftersom bestämmelserna i 32 § andra stycket FL om utelämnande av en motivering inte var tillämpliga saknades det anledning för högskolan att meddela AA beslutet genom ett hastigt formulerat e-postmeddelande samma dag som man enades om beslutet. Högskolan kunde i stället ha avvaktat någon dag för att skriftligen sammanställa ett fullständigt beslut som i så fall hade börjat gälla när det expedierades till honom.

Jag är sammanfattningsvis kritisk till att Högskolan i Dalarna använt sig av dubbla skriftliga beslutsunderrättelser och att den underrättelse som i detta fall kom att utgöra beslutet om avstängning inte uppfyllde förvaltningslagens krav på vilka uppgifter som ska finnas i ett beslut. Högskolan förtjänar kritik för att den inte meddelade ett fullständigt beslut med besvärshänvisning vid den tidpunkt då beslutet började gälla.

Högskolan har uppgett att den framöver avser att låta den första beslutsunderrättelsen innehålla samtliga uppgifter som anges i 31 § FL och bifoga en besvärshänvisning. En bättre lösning är, som påpekats, att ett fullständigt skriftligt beslut expedieras kort efter sammanträdet.

Överlämnandet av överklagandet till förvaltningsrätten

Samma kväll som den första beslutsunderrättelsen om avstängning skickades till AA överklagade han beslutet via e-post. Överklagandet skickades både till högskolan och till Förvaltningsrätten i Falun. När högskolan dagen efter vidarebefordrade överklagandet inklusive beslutsunderrättelsen till förvaltningsrätten lämnades ingen uppgift om huruvida överklagandet hade kommit in i rätt tid. Högsta förvaltningsdomstolen har bl.a. i rättsfallet HFD 2018 ref. 9 uttalat att när myndigheten prövat om ett överklagande kommit in i rätt tid behöver den i allmänhet inte meddela ett särskilt beslut om detta utan åtgärden att överlämna handlingarna anses regelmässigt innefatta ett ställningstagande med innebörden att överklagandet har kommit in i rätt tid. Jag finner mot den bakgrunden inte skäl att ytterligare kommentera högskolans underlåtelse att ange att AA:s överklagande kommit in i rätt tid.

Beslutsmyndigheten ska dock inte enbart göra en rättidsprövning när ett överklagande kommer in utan också, enligt 45 § FL , överlämna det överklagade beslutet och handlingarna i ärendet. Det beslut som fanns vid tidpunkten överlämnades till förvaltningsrätten eftersom det inkluderats i överklagandet. Däremot översände högskolan inte några handlingar i ärendet, vilket den alltså borde ha gjort.

Samma dag som högskolan överlämnade överklagandet och beslutet framförde förvaltningsrätten i ett e-postmeddelande till högskolan att om det översända utgjorde ett nytt överklagande skulle även en rättidsprövning, det överklagade

Myndigheter har enligt 8 § FL en skyldighet att samverka. I detta krav ligger att myndigheterna gör vad de kan för att underlätta för varandra (se prop. 2016/17:180 s. 70 ). Av utredningen i JO:s ärende 4308-2020, som behandlar AA:s klagomål mot Förvaltningsrätten i Falun, framgår att det vid den här tidpunkten fanns ett öppet mål samt de senaste månaderna hade funnits flera mål vid domstolen, som inletts av AA med högskolan som motpart. Även om det var möjligt att utläsa av AA:s överklagande att det var frågan om ett nytt ärende har jag förståelse för förvaltningsrättens förfrågan till högskolan. Högskolan borde skyndsamt ha besvarat den förfrågan.

Högskolan vidtog inte heller någon omedelbar åtgärd när förvaltningsrätten hade översänt det överklagande som AA skickat direkt till förvaltningsrätten. Det dröjde i stället, som framgår ovan, tre veckor innan högskolan överlämnade det fullständiga beslutet till förvaltningsrätten tillsammans med ett yttrande och utredningen i ärendet. Det hade då gått en vecka sedan beslutet färdigställts. Eftersom det var känt för högskolan att förvaltningsrätten saknade underlaget i ärendet och då det fanns ett yrkande om inhibition är jag kritisk till högskolans handläggning även i denna del.

Det AA har uppgett i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida.

Upplysningsvis kan nämnas att jag i dag, i ärende dnr 4308-2020, även har beslutat att kritisera Förvaltningsrätten i Falun för att ha dröjt med att registrera ett mål och handlägga AA:s överklagande efter att högskolan överlämnat det till förvaltningsrätten.

Ärendet avslutas.