JO dnr 4427-2011

Naturskyddsföreningen framförde i en anmälan till JO klagomål mot dåvarande landshövdingen i Norrbottens län, AA, för att ha åsidosatt miljöbalkens bestämmelser om strandskydd i fyra överprövningsärenden. Föreningen menade att det var fråga om medvetna avsteg från regeringsformens bestämmelser om att makten ska utövas under lagarna, allas likhet inför lagen och iakttagande av saklighet och opartiskhet vid myndighetsutövning. I anmälan framfördes att landshövdingen stoppat beslut att upphäva olagliga dispenser och skrivit in motiveringar som inte återfinns i den uttömmande lista på särskilda skäl som enligt lagen får läggas till grund för dispens. Detta trots att det i 19 kap. 3 b § miljöbalken står att länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet om det inte finns förutsättningar för dispens.

I anmälan, s. 2 och 3, framfördes bl.a. följande.

I miljöbalken 7 kap. 15 § föreskrivs ett förbud mot nya byggnader och anläggningar inom strandskyddat område. Det finns emellertid stora möjligheter i lagen att medge dispens för strandskyddet när det är motiverat. Kommunen måste emellertid kunna hänvisa till ett eller flera så kallade ”särskilda skäl” för att kunna besluta om dispens. En uttömmande lista på vilka särskilda skäl som kan läggas till grund för dispens finns i miljöbalkens 7 kap. 18 c – d §§. Reglerna om strandskyddsdispenser och upphävande är således strikta i den meningen att inga andra skäl än de uppräknade får begagnas vid dispensgivningen. Det innebär emellertid långt ifrån att det är omöjligt att ge dispens, särskilt inte i sådana glesbygdskommuner som omfattas av de aktuella besluten. Särskilt den nya dispensgrunden om ”landsbygdsutveckling” som trädde i kraft 2009 har inneburit

De aktuella besluten av den 30 maj 2011 var fogade till anmälan (länsstyrelsens ärenden med dnr 526-9262-10, 526-9257-10, 526-719-11 och 526-9401-10). I samtliga beslut återfanns detta stycke sist under rubriken ”Länsstyrelsens bedömning”:

I detta fall saknas särskilda skäl men området där det planerade fritidshuset avses att uppföras är glesbebyggt. Därav beslutar länsstyrelsen att nämndens beslut den XX att bevilja strandskyddsdispens på fastigheten YY ska vara alltjämt gällande.

Vidare framgick att de tjänstemän hos länsstyrelsen som deltagit i handläggningen av ärendena hade anmält avvikande mening. De ansåg att förutsättningar för den dispens som nämnderna meddelat inte fanns och att besluten därför borde upphävas.

Till anmälan var fogat tre tidningsartiklar från Norrländska Socialdemokraten, NSD.

Ärendet remitterades till länsstyrelsen för upplysningar och yttrande över vad som anförts i anmälan till JO. Länsstyrelsen kom in med ett remissyttrande. Som bakgrund anfördes bl.a. följande angående nya regler för byggande i strandnära lägen.

Under lång tid och från många olika håll hade i Norrbotten framförts stark kritik mot de regler som gällt för byggande i strandnära lägen, vilket också ledde till stora förhoppningar på regering och riksdag i samband med beslut om reformering av reglerna för byggande i strandnära lägen. Från lagstiftarens sida betonades de lättnader för byggande i strandnära lägen som de nya reglerna skulle medföra. Lagstiftaren betonade också det ökade lokala och regionala inflytandet som ävenledes skulle tjäna som ett instrument för en aktiv landsbygdsutveckling.

De nya reglerna kom emellertid att tillämpas olika i olika delar av landet (också där liknande grundförutsättningar förelegat) vilket lett till starka reaktioner och kritik mot handläggningen vid beslutande myndigheter. En del av den kritik som riktats mot Länsstyrelsen Norrbotten vid tillämpningen av de nya reglerna var att länsstyrelsen överprövade ett alldeles för stort antal ärenden. Jämförelser med andra län visade också att det förhöll sig på detta sätt.

Länsstyrelsen återgav därefter bl.a. följande ur propositionen, utgiftsområde 20, s. 52.

Det finns indikationer som tyder på att den ändring av strandskyddsreglerna som trädde ikraft 2009 och 2010, med syfte att bland annat underlätta för viss byggnation i strandnära lägen, inte har fyllt sitt syfte, har tillämpats olika över landet och har lett till oavsedda effekter. Medel avsätts för att underlätta för attraktivt boende på landsbygden. En översyn av utfall och tillämpning av det nya regelverket ska göras. Regeringen avser att ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av utfall och tillämpning av det nya regelverket och vid behov föreslå förändringar. Förslaget innebär även en informations- och kompetensinsats vad gäller strandskyddsreglerna, kompletterat med planeringsstöd till landsbygdskommuner.

Länsstyrelsens yttrande innehöll vidare följande.

Svar på anmälarens påståenden kring landshövdingens roll som tjänsteman, landshövdingens sätt att utöva sitt ämbete och hantering av strandskyddsärenden vid Länsstyrelsen i Norrbottens län

Landshövding AA har uppgett följande som svar på Naturskyddsföreningens påståenden under de tre ovan rubricerade huvudrubrikerna.

Efter ett långt yrkesliv i riksdagen och efter åtta år som landshövding är han förstås väl medveten om vilken roll politiken har och vilken roll man har som tjänsteman. De grova tillmälen som Naturskyddsföreningen använder får naturligtvis stå för dem men synes blotta en grundläggande okunskap kring de olika roller beslutande, föredragande och deltagande i beslut vid en myndighet faktiskt har.

Utöver de beslut som fattas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation har han som landshövding rätt att ta till sig alla de olika beslut som fattas vid länsstyrelsen. I den rollen är han som landshövding aktiv och tar till sig och beslutar i ett stort antal ärenden.

Påståenden kring medvetna avsteg från lagstiftning faller på sin egen orimlighet och relaterar med rubriken "felaktiga beslut" till ärenden som ännu inte är slutligt avgjorda.

De referenser som anmälaren gör till delar av citat från olika intervjuer hör samman med den problematik han som landshövding uppfattat från länets medborgare kring tillämpning av reglerna om strandskydd. Det starka missnöjet med den tillämpning som varit har inneburit att det inte bara varit en möjlighet för honom att agera utan snarast en plikt i rollen som företrädare för regering och riksdag och i länets medborgares intresse. Det han avsett med de olika uttalanden som refereras till är att peka på de problem de nya reglerna medfört och på den stora skillnaden mellan de avsikter som uttalats och den tillämpning som kommit att ske. De uttalanden som regeringen gjort i budgetpropositionen visar att hans instinkt att reagera och ta ett ökat ansvar i frågan varit riktig.

Skälet till att han själv tagit till sig ärendena om strandskyddsdispens från och med maj 2011 är just det beskrivna, att reglerna inte fungerat, att missnöjet med detta varit massivt bland medborgarna i Norrbotten och skarp kritik riktats mot länsstyrelsens handläggning av dessa ärenden. Mot den bakgrunden har det varit hans skyldighet att agera. Han har också noterat att rättstillämpningen varit olika i landet och att graden av överprövade ärenden varit väsentligt större vid Länsstyrelsen i Norrbottens län än i närliggande län.

Självklart är riksdagens ombudsmän välkomna att granska all länsstyrelsens handläggning, i strandskyddsärenden och i andra ärenden. Hans upplevelse är

Svar på anmälarens påståenden kring tillämpning av aktuella regler och en rättslig analys av länsstyrelsens handläggning för de beslut som är ifråga

Den genomgång av aktuella regler som sådana som anmälaren gör (på sidorna 2 och 3) är i stora delar okontroversiell och korrekt. Eftersom anmälaren valt en konfrontativ linje så är uppräkningen emellertid inte fullständig. Det som anmälaren valt att inte överhuvud beröra i sin analys är hur hänsynen till den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och äganderätten, som också är en del av EU-rätten, verkligen ska tas. Här har anmälaren valt att hänvisa till citat från ett enstaka avgörande från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr M 9745-10) där någon fast praxis ännu inte etablerats.

Utöver att vägas in vid tillämpningen av 7 kap 25 § miljöbalken har nämnda grundläggande rättsprinciper också en fristående innebörd. Deras betydelse är så väsentlig att vid konflikt mellan bestämmelserna i miljöbalken och proportionalitetsprincipen eller skyddet för äganderätten har de sistnämnda företräde. I samtliga av de fyra aktuella ärendena medför tillämpning av dessa grundläggande rättsprinciper att dispens bör medges från strandskyddet. En sådan tillämpning går också i linje med en annan grundläggande rättsprincip, att den enskilde ska kunna förutse vad hon/han har att förvänta sig av myndighetens handläggning.

De respektive kommunala nämndernas ansvar för de dispensbeslut de fattat förtjänar att särskilt betonas. Besluten som fattas av nämnderna är - som framgår ovan i detta yttrande - en ytterst väsentlig del av prövningskedjan. Det saknas således skäl att utgå ifrån att de beslut de kommunala nämnderna fattat är felaktiga och senare ska rättas till av länsstyrelsen. Utgångspunkten måste tvärtom vara att nämndernas beslut normalt är korrekta men av och till behöver rättas till av länsstyrelsen.

Den ovan påbörjade rättsliga analysen av Länsstyrelsen i Norrbottens läns handläggning av de fyra aktuella ärenden kan fortsatt ske enligt följande.

Ingen av omständigheterna att landshövdingen valt att ta besluten till sig eller att föredragande och deltagande valt att vara skiljaktiga är märklig som sådan. Just detta visar tvärtom att handläggningen fungerar väl och i enlighet med vad som krävs enligt regeringsformen , miljöbalken och förvaltningslagen . Den väldigt höga graden av överprövningar som tidigare skett vid länsstyrelsen väcker en undran kring om lika fall verkligen behandlas lika, en annan grundläggande rättsprincip. Mot den bakgrunden har det funnits goda skäl att närmare fundera över handläggningen i dessa ärenden.

Den brist som kan konstateras vid genomgång av de fyra aktuella ärendena är att länsstyrelsens bedömning inte redovisats på ett tillräckligt tydligt sätt. Av det förda resonemanget har inte alldeles tydligt framgått att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens och att skälen bland annat är hänförliga till proportionalitetsprincipen. Detta har förtydligats i inlagor till Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt.

Den fråga som återstår att tydligt besvara vid en rättslig analys är om det är som anmälaren påstår att de fyra aktuella besluten är uppenbart felaktiga. Anmälarens främsta argument för att så skulle vara fallet är att det har funnits skiljaktiga i besluten och att Mark- och miljööverdomstolen i ett liknande ärende om strandskyddsdispens (mål nr M 2010-10) har klargjort att dispens endast kan meddelas med stöd av 7 kap 18 c-d §§ i miljöbalken .

Länsstyrelsen menar att besluten som fattats är korrekta och att handläggningen varit riktig - målen är heller inte slutligt avgjorda.

Frågan om det enstaka avgörande från Mark- och miljööverdomstolen som anmälaren refererar till ska tillmätas helt avgörande betydelse kräver en djupare analys. Inom ramen för en sådan djupare analys är det högst relevant att framhålla det beslut som dåvarande Miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt kom till i domslut av den 3 november 2010. Domstolen beviljade dispens med hänvisning till 7 kap 18 b § i miljöbalken och hänvisade just till proportionalitetsprincipen. I de avgörandena passagerna kom domstolen till att konsekvensen av att neka dispens skulle bli att klaganden "äger en fastighet som hon inte får bebygga för att ägare av närbelägna fritidshus, varav två inom strandskyddsområdet, ska ha möjlighet att nyttja strandområdet på hennes fastighet för friluftsliv. Den konsekvensen måste anses orimlig och miljödomstolen anser att ett avslag på dispensansökan får verkningar för (...) som inte är förenliga med proportionalitetsprincipen. Om dispensen begränsas till ett fritidshus (...) finner miljödomstolen att det i detta speciella fall föreligger särskilda skäl att bevilja strandskyddsdispens. "

Den analys länsstyrelsen gjort i de fyra aktuella ärendena är – som framgår ovan – i många delar densamma som den analys Miljödomstolen i Östersund gjorde i det ärende som redovisats i stycket ovan. Med beaktande av relevanta EU-rättsliga regler är den analysen mer korrekt än den analys som Mark- och miljööverdomstolen, utan att ens uttryckligen föra resonemanget ur proportionalitetsprincipens synvinkel, kommit till i ett enskilt avgörande.

Slutsatser

Den rättsliga analysen mynnar ut i att länsstyrelsens och landshövdingens agerande i alla delar varit lagenligt. Eftersom ärendena fortfarande är under handläggning finns därmed också skäl att anta att överinstanserna fastställer länsstyrelsens beslut.

Någon grund för de personliga påhopp som i anmälan riktas mot landshövdingen föreligger inte heller. Ovan är det tvärtom visat att landshövdingen förfarit korrekt vid handläggningen av de aktuella ärendena och att han haft goda skäl att ta ett större ansvar för handläggningen av dessa ärenden. Detta har också bekräftats av regeringen i budgetpropositionen.

Det ovanstående innebär sammantaget att någon grund för kritik mot länsstyrelsens handläggning eller mot landshövdingen AA:s personliga agerande inte finns.

Naturskyddsföreningen kommenterade remissvaret och gav in ytterligare handlingar.

Handlingar från länsstyrelsen begärdes in och granskades.

Från Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, inhämtades att de aktuella besluten hade överklagats av Naturskyddsföreningen och att domstolen hade funnit att länsstyrelsens beslut inte kunde överklagas och därför avvisat överklagandena. Sedan Naturskyddsföreningen överklagat vidare fastslog Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, att länsstyrelsens beslut var överklagbara och återförvisade målen till mark- och miljödomstolen för prövning i sak. Den 30 maj 2013 meddelade mark- och miljödomstolen dom i två av målen. Domstolen konstaterade i båda fallen att det inte förelåg förutsättningar att meddela dispens och de meddelade dispenserna upphävdes (mål nr M 401-13 och M 403-13).

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

I 7 kap. miljöbalken regleras skydd av områden, bl.a. strandskyddsområden. Innebörden av strandskyddet är enligt 15 § bl.a. att byggnader inte får uppföras inom ett strandskyddsområde. I 13-14 §§ regleras var strandskydd gäller. Enligt 18 b § kan en kommun i enskilda fall ge dispens om det finns särskilda skäl. I 18 c § regleras vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga. I bestämmelsen erinras om att ytterligare omständigheter kan beaktas i fall då 18 d § blir tillämplig. I sistnämnda bestämmelse anges vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga inom ett ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen”. I 18 e § definieras vad som avses med ett sådant område. Vid dispensprövningen ska även en allmän intresseprövning ske enligt 25-26§§.

Enligt 19 kap. 3 a § miljöbalken ska en kommun, som ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, sända beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § inom tre veckor från det att beslutet kom in ta ställning till om beslutet ska prövas eller inte. Om länsstyrelsen vid sin prövning finner att förutsättningar för dispens inte finns, ska dispensbeslutet upphävas.

I de fyra besluten den 30 maj 2011 redogjorde länsstyrelsen under rubriken ”Motivering” inledningsvis för de i miljöbalken tillämpliga bestämmelserna, bl.a. 7 kap. 18 b-d §§. I sin bedömning skrev länsstyrelsen att uppräkningen av de särskilda skäl som får beaktas enligt 7 kap. 18 c § var uttömmande samt redogjorde i tre av besluten för möjligheten att tillämpa de särskilda skälen för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt Naturvårdsverkets handbok 2009:4. I det fjärde beslutet återgavs ett förarbetsuttalande rörande särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § 1. I alla fyra besluten skrev länsstyrelsen därefter att det saknas särskilt skäl för dispens, att området är glesbebyggt och att länsstyrelsen ”därav” beslutar att det ursprungliga beslutet om strandskyddsdispens alltjämt ska vara gällande.

Under utredningen uppkom fråga om befattningshavare under min tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken genom att besluta att de fyra dispensbesluten skulle gälla trots att förutsättningar för det saknades och att denne därvid vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällde för uppgiften. Jag beslutade därför den 4 september 2012 att inleda förundersökning angående sådant brott.

Under förundersökningen hölls förhör med följande tjänstemän vid länsstyrelsen: BB, CC, DD samt AA, vilken delgavs misstanke om tjänstefel. .

Efter att förundersökningen avslutats fann jag i ett beslut den 7 mars 2013 inte skäl att väcka åtal.

Det som framkommit under utredningen ger inte stöd för att AA i de fyra besluten den 30 maj 2011 uppsåtligen fattat beslut i strid med lagen. Det finns inte heller stöd för misstanken att han i de övriga dispensärenden som varit föremål för förundersökning fattat beslut utan att företa vederbörlig prövning av ärendena. Vad som återstår att ta ställning till är om hanteringen av de fyra besluten den 30 maj 2011 ska föranleda något uttalande från min sida.

Förvaltningsmyndigheternas skyldighet att motivera sina beslut regleras som nämnts i 20 § förvaltningslagen . I bestämmelsen anges vissa situationer där någon motivering inte behövs men enligt min uppfattning var länsstyrelsen skyldig att – som också skedde – motivera de fyra aktuella besluten.

Ett grundläggande krav på motivering är emellertid att myndigheten anger vilka föreskrifter den har tillämpat. Detta kan ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och nummer. Ofta är dock detta inte tillräckligt. Myndigheten måste normalt också redogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. Att myndigheterna motiverar sina beslut är naturligtvis främst av vikt med hänsyn till de enskilda som berörs av besluten. Först om den enskilde förstår beslutet, kan ju han eller hon ta ställning till om det bör överklagas. Det är också viktigt med hänsyn till allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är i sin tur en förutsättning för en öppen och fri diskussion om denna verksamhet (JO 2004/05 s. 188, dnr 2797-2002 ).

Reglerna om de särskilda skäl som kan ge dispens från strandskyddet är som framgått relativt detaljerade. I de fyra besluten hänvisas dock inte till dessa regler utan det skäl som länsstyrelsen åberopar är att områdena där fritidshusen ska byggas är glesbebyggda. Detta skäl står inte i lagen. I sitt remissvar har länsstyrelsen vidgått att dess bedömningar i de fyra ärendena inte har redovisats på ett tillräckligt tydligt sätt. Länsstyrelsen har i remissvaret redovisat den uppfattningen att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens. Skälen skulle enligt remissyttrandet innefatta en tillämpning av 7 kap. 25 § miljöbalken , den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och skyddet för äganderätten.

AA:s agerande ska även granskas mot bakgrund av regleringen i 1 kap. 9 § regeringsformen .

Kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (se 2007/08:KU6 s. 14 f. med hänvisningar). De fyra besluten har utformats på ett sätt som ger intrycket att de var i direkt strid mot miljöbalkens regler. Därför innebär utformningen av besluten ett brott mot regeringsformens krav på att en förvaltningsmyndighet ska iaktta saklighet i sin verksamhet.

AA:s utformning av besluten strider alltså både mot reglerna om motivering av beslut i 20 § förvaltningslagen och mot regeringsformens krav på saklighet. Genom att utforma besluten på det sätt han har gjort har AA åsidosatt vad som gällt för hans uppgift att fatta beslut i ärendena. Jag anser mig inte kunna styrka att detta åsidosättande varit uppsåtligt. Den förklaring som AA lämnat beträffande sin hantering av ärendena tyder i stället på att han helt enkelt saknat den insikt om de krav som gäller myndighetsutövning som måste förutsättas av en person i hans ställning. Han har varit oaktsam men jag har som framgått stannat för att inte bedöma hans handlande som straffbart tjänstefel. Däremot förtjänar AA allvarlig kritik för sin hantering av ärendena.

Ärendet avslutas.