JO dnr 4500-2013

Advokaten AA var förordnad som offentligt biträde i ett asylärende. Migrationsverket avslog ansökan om asyl den 11 september 2012. Samma dag skrev AA till sökanden och underrättade honom om beslutet och de huvudsakliga skälen för detta. Han upplyste också om att det gick att överklaga beslutet och att sökanden snarast skulle kontakta honom om denne ville överklaga. AA angav också att om sökanden inte hörde av sig, utgick han från att denne godtagit beslutet. Den 18 september 2012 delgavs sökanden beslutet vid ett telefonsamtal med tolkning. Den 9 oktober 2012 vann beslutet laga kraft.

Sökanden framförde därefter klagomål till Migrationsverket på AA:s hantering av ärendet. Han uppgav att han hade kontaktat AA i samband med underrättelsen av beslutet för att få hjälp att överklaga, men att AA inte haft tid. Sökanden uppgav vidare att han därefter hade försökt nå AA genom telefonsamtal och sms utan att få kontakt med honom.

I en skrivelse till AA den 20 november 2012 redogjorde Migrationsverket för sökandens klagomål och anförde att verket ansåg att det fanns skäl att ifrågasätta AA:s lämplighet som offentligt biträde. Verket angav att konsekvensen av detta kunde bli att den aktuella händelsen noterades i verkets förteckning över biträden som uppvisat allvarliga eller upprepade brister. AA gavs tillfälle att yttra sig i saken.

AA bestred i en skrivelse till Migrationsverket den 29 november 2012 att det fanns skäl att ifrågasätta hans lämplighet som offentligt biträde och redogjorde för hur han hade handlagt ärendet. Han uppgav att han via sökandens tidigare gode man hade försökt få kontaktuppgifter till sökanden och att den enda tillgängliga adressen var den som han skickade skrivelsen till den 11 september 2012. Därefter hade han fått uppgift om att sökanden var delgiven beslutet. Först den 7 november 2012 besökte sökanden honom och då hade överklagandetiden gått ut. AA hade inte någon notering om att sökanden skulle ha försökt kontakta honom före detta datum. Han anförde också att han inte hade haft någon fullmakt eller något uppdrag att överklaga beslutet och att han därför inte hade gjort det.

Den 24 april 2013 anförde Migrationsverket bl.a. följande i en skrivelse till AA:

Migrationsverket anser att den omständigheten att biträdet inte erhållit fullmakt från sökanden inte innebär att biträdet är förhindrad att klaga för sökandens räkning. Om den sökande inte klart uttryckt önskemål om att denne inte vill överklaga ett beslut som går honom emot och inte går att nå innan klagotiden går ut får det anses åligga biträdet att klaga på beslutet.

Migrationsverket anser därmed att du, genom att inte överklaga verkets beslut, inte tillvaratagit din klients intresse på sådant sätt som kan förutsättas. Det finns därför anledning att ifrågasätta din lämplighet som offentligt biträde i utlänningsärenden. Ditt namn kommer därför att noteras i en förteckning rörande offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning och kontroll. Förteckningen utgör ett hjälpmedel vid den lämplighetsbedömning som görs vid förordnanden av offentliga biträden i enskilda ärenden. Noteringen i förteckningen innebär att verkets tjänstemän uppmärksammas på att det finns skäl att ifrågasätta personens lämplighet som offentligt biträde. Uppförandet i förteckningen utgör dock inte en obehörighetsförklaring.

På förfrågan från AA uppgav Migrationsverket att verket inte ansåg att åtgärden att notera någon i förteckningen var ett beslut som kan överklagas. Vidare anfördes följande:

Det finns inte någon fastställd tidsgräns för hur lång tid en notering rörande en händelse om misskötsamhet ska vara noterad i förteckningen utan detta beror bl.a. på vilken form av misskötsamhet som ligger till grund för noteringen i fråga och hur det offentliga biträdet därefter skött sina förordnanden samt om det kommit till verkets kännedom att denne vidtagit några åtgärder för att förhindra att det begångna misstaget sker på nytt.

Migrationsverket anförde även att verket såg allvarligt på AA:s misskötsel och att personer som noteras i förteckningen av liknande skäl normalt sett kvarstår i förteckningen i minst ett år.

AA överklagade ändå Migrationsverkets beslut att föra upp honom på förteckningen och yrkade att beslutet skulle undanröjas. Förvaltningsrätten i Luleå avvisade överklagandet i ett beslut den 8 januari 2014. En notering i den aktuella förteckningen utgjorde enligt domstolen inte ett beslut som kan överklagas eftersom noteringen inte kunde anses ha direkta rättsverkningar för den enskilde på samma sätt som ett beslut. Kammarrätten i Sundsvall gjorde samma bedömning i en dom den 8 juli 2014. En ledamot var skiljaktig. Domen hade vid tiden för detta beslut inte vunnit laga kraft.

I en anmälan som kom in till JO den 15 augusti 2013 framförde AA kritik mot att han förts upp på förteckningen. Han anförde att det som åberopats mot honom inte var av sådan art att han skulle noteras i förteckningen. Han uppgav vidare att han inte hade fått några förordnanden sedan november 2012 och att detta inneburit uteblivna inkomster i hans verksamhet. Enligt AA innebar det förhållandet att han förts upp på förteckningen att Migrationsverket hade svartlistat honom som offentligt biträde.

JO begärde att Migrationsverket skulle yttra sig över handläggningen av AA:s ärende.

Migrationsverket (generaldirektören BB) kom in med ett yttrande. I detta redovisades upplysningar från bl.a. verksjuristen CC som är central samordnare för frågor rörande offentliga biträden och ansvarig för verkets förteckning över de offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kontroll.

Migrationsverket anförde att förteckningen är en del av verkets klagomålshantering och kvalitetssäkring vid förordnanden av offentliga biträden. Den innehåller en sammanställning av uppgifter om allvarliga eller upprepade brister hos offentliga biträden och finns tillgänglig för den personal inom verket som arbetar med biträdesförordnanden.

Förteckningen administreras av verkets centrala samordnare för frågor rörande offentliga biträden. Till sin hjälp har samordnaren ett antal personer som ingår i verkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden. Medlemmarna i gruppen består för närvarande (november 2014) av en expert på stabsnivå inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap, en enhetschef på stabsnivå inom verksamhetsområde Asylprövning, en teamledare inom

verksamhetsområde Asylprövning och två beslutfattare inom de nämnda verksamhetsområdena.

Migrationsverket anförde följande om förteckningens funktion:

Förteckningen fyller en mycket viktig funktion i verkets kvalitetsarbete med biträdesförordnanden eftersom verket med hjälp av förteckningen har möjlighet att tillvarata tidigare erfarenheter av ett offentligt biträde. Lämplighetsbedömningen ska göras i varje enskilt ärende i samband med förordnandet av ett offentligt biträde och informationen i förteckningen utgör en del av beslutsunderlaget vid biträdesförordnanden. – – –

Förteckningen är ett hjälpmedel vid den lämplighetsbedömning som görs vid förordnanden av offentliga biträden i enskilda ärenden. Uppförandet av en person i förteckningen innebär att handläggare och beslutsfattare inom verket uppmärksammas på att det finns skäl att ifrågasätta personens lämplighet som offentligt biträde. Notering av en person i förteckningen utgör ingen obehörighetsförklaring och det finns inget förbud mot att förordna personen som offentligt biträde. Det är alltså inte fråga om någon ”svartlistning”. Som ett led i klagomålshanteringen och kvalitetssäkringen informeras berörda biträden/ombud om aktuellt klagomål eller uppvisad brist och bereds möjlighet att komma in med erinringar. Uppgifter rensas från sammanställningen om de av någon anledning inte längre är relevanta. Information till verkets personal om förteckningens status och betydelse finns både i direkt anslutning till själva förteckningen, i en handbok samt i den ovan nämnda rutinen.

Efter att ha redogjort för verkets inledande skriftväxling med AA i frågan om att föra upp honom på förteckningen anförde CC följande:

Vid telefonmöte med de tjänstemän som ingår i Migrationsverkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden den 7 februari 2013 beslutades det att AA skulle föras upp på Migrationsverkets förteckning med namn på de offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kontroll. Den som ansvarade för handläggningen av ärendet fick samtidigt i uppdrag att avsluta verkets skriftväxling med AA. Den 24 april 2013 fick AA skriftligen besked om att Migrationsverket ansåg att han genom sitt agerande i ärendet inte tillvaratagit sin klients intresse på sådant sätt som kan förutsättas och att hans namn därför skulle komma att noteras i den ovan nämnda förteckningen. I skrivelsen poängterades, liksom i den första skrivelsen till AA, att uppförandet i förteckningen inte innebär en obehörighetsförklaring utan endast ett hjälpmedel i samband med den lämplighetsbedömning som sker i samband med att ett offentligt biträde förordnas i det enskilda ärendet.

Den 26 april 2013

[…]

förde jag i egenskap av samordnare för Migrationsverkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden upp AA:s namn på förteckningen ifråga samt kontaktade skriftligen Sveriges advokatsamfund för att informera samfundet om den åtgärd som verket vidtagit. Till skrivelsen bifogades den korrespondens som förekommit mellan verket och AA. – – –

Migrationsverket redovisade följande bedömning:

Om klienten till ett offentligt biträde inte klart uttryckt önskemål om att denne inte vill överklaga ett beslut som gått denne emot och det inte går att nå klienten innan klagotiden går ut, anser verket att det åligger biträdet att klaga på beslutet. [– – –] […] Det [får] inte råda någon tvekan om att den som förordnas som offentligt biträde uppträder professionellt gentemot klienten och tillvaratar hans eller hennes

Eftersom AA inte har överklagat beslutet anser verket att han inte har uppträtt professionellt gentemot sin klient och att han har åsidosatt sin klients intressen. Han har därför visat prov på sådana brister i sitt ställföreträdarskap att det funnits anledning att notera honom i verkets förteckning.

JO hämtade därefter in vissa kompletterande upplysningar från Migrationsverket om verkets rutiner för att kontrollera uppgifterna i förteckningen. Under rubriken ”Rensning av uppgifter i förteckningen” anges följande:

För att säkerställa att uppgifterna i förteckningen är korrekta och relevanta ska förteckningen regelbundet och senast ca var sjätte vecka granskas och vid behov rensas.

Migrationsverket upplyste om att det är den centrala samordnaren som har det huvudsakliga ansvaret för att uppgifterna i förteckningen är korrekta och som gör den regelbundna granskningen. De övriga tjänstemän som ingår i den centrala organisationen ansvarar för att informera samordnaren om de får kännedom om något som gör att en person som finns uppförd på förteckningen bör tas bort.

Advokatsamfundets disciplinnämnd

Sveriges advokatsamfunds disciplinnämnd tilldelade i ett beslut den 22 augusti 2013 AA en erinran med anledning av det inträffade. Motiveringen till beslutet var följande:

I ifrågavarande typ av uppdrag bör advokatens utgångspunkt vara att klienten önskar överklaga beslut som gått klienten emot. Även om besked från klienten inte förelegat har det därför ålegat AA att överklaga beslutet till undvikande av rättsförlust. Genom att inte göra det har han åsidosatt sina plikter som advokat.

Fyra ledamöter var skiljaktiga och anförde följande:

I ärendet är utrett att advokaten försökt förvissa sig om klienten önskade överklaga beslutet, men att han inte lyckats med det. I en sådan situation kan det inte i ärenden av nu aktuellt slag anses vara en skyldighet för advokaten att överklaga beslutet. Ärendet bör därför inte föranleda någon åtgärd.

Enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen ska offentligt biträde förordnas i bl.a. vissa ärenden om avvisning och utvisning, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Allmänna bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen om offentligt biträde. I denna anges bl.a. att det är den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som ska besluta i frågor om offentligt biträde (2 §). Detta innebär att det i huvudsak är Migrationsverket som förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden.

Kraven på offentliga biträden är desamma som de som gäller för rättshjälpsbiträden. En advokat, en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas som biträde. Om den som ska biträdas själv föreslagit någon som är lämplig ska den personen förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. (Se 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen .)

Även om det inte finns några formella behörighetskrav gäller som regel att den som förordnas ska ha en juristexamen. För att någon annan ska anses lämplig krävs att den personen har stora kunskaper inom ett särskilt område som kan medföra att ärendet eller målet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än vad som annars hade varit fallet. (Se prop. 1996/97:9 s. 155 och 216 .)

Det anges inte i lagtexten hur lämplighetsbedömningen ska göras. I förarbetena understryks vikten av att de som förordnar biträden gör en verklig prövning av biträdets kvalifikationer. Det är den som vill förordnas som har bevisbördan för att han eller hon uppfyller lämplighetskravet. Det allmänna lämplighetskravet avser även den som är advokat eller biträdande jurist vid en advokatbyrå. (Se a. prop. s. 156 och 216 .)

Migrationsverkets rutiner vid lämplighetsbedömningen av offentliga biträden behandlades vid utvärderingen av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden. Utredningen gjorde då bedömningen att rutinerna inte var tillfredsställande. Statskontoret ansåg i en rapport 2012 att Migrationsverkets system inte garanterar att den sökanden får ett lämpligt biträde. (Se SOU 2008:65 s. 117 f. och Statskontorets rapport 2012:30 s. 65 f.)

Entledigande och avvisning av offentliga biträden

Ett offentligt biträde får entledigas om det finns skäl till det. Ett förordnande kan återkallas om ett biträde utfört uppdraget med bristande omsorg eller på annat sätt åsidosatt sina plikter. (Se 26 § rättshjälpslagen och prop. 1972:4 s. 328 .)

En myndighet kan även avvisa ett ombud eller ett biträde i ett ärende om han eller hon visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på annat sätt. Det finns dock inte någon möjlighet att generellt avvisa en person från att förordnas som biträde vid myndigheten. Om Migrationsverket fattar ett avvisningsbeslut kan det överklagas till migrationsdomstol. (Se 9 § förvaltningslagen och 14 kap. 8 § utlänningslagen .)

Likabehandling, saklighet och opartiskhet

Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att myndigheter i sin verksamhet ska beaktas allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen om allas likhet inför lagen är ett uttryck för ett generellt skydd mot godtycke och diskriminering. Reglerna om saklighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Saklighetskravet kan dock omfatta mer och annat än kraven på likabehandling och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller

någon annan åtgärd från en myndighet. Även hur myndighetens agerande uppfattas är av betydelse. (Se Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2013 s. 58 f.)

JO:s tidigare beslut

JO har tidigare utrett Migrationsverkets rutiner för offentliga biträden som verket ansett vara olämpliga (JO 2010/11 s. 308, dnr 1046-2009 ). I det ärendet hade Migrationsverket fört upp en advokat på en förteckning med uppgifter om personer som verket bedömde som olämpliga att förordnas som offentliga biträden. Verket hade samtidigt meddelat advokaten att han tills vidare inte skulle komma att förordnas som offentligt biträde. JO Hans-Gunnar Axberger kritiserade Migrationsverket och anförde bl.a. att förfarandet kunde likställas med en formlös obehörighetsförklaring. Han uttalade även följande:

För att den tillämpade rutinen ska vara godtagbar då förfarandet, på det sätt som skett i detta fall, leder till att ett biträde förklaras olämpligt, krävs […] att handläggningen avslutas genom ett formligt beslut och att detta kan bli föremål för överprövning. Alternativt måste det tydligt klargöras att […] förteckningens funktion endast är att utgöra ett underlag för verkets beslutsfattare, varvid den inte bör innefatta något ställningstagande från verket utan endast de omständigheter som beslutsfattarna bör känna till.

Som framgått ovan har JO tidigare kritiserat Migrationsverket för tillämpningen av en förteckning med uppgifter om personer som verket bedömde som olämpliga att förordnas som offentliga biträden. Migrationsverket har efter det beslutet ändrat rutinerna för förteckningen.

Den förteckning som AA noterades i kallas ”Förteckning med namn på de offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kontroll”. Enligt Migrationsverket är förteckningen ett hjälpmedel vid den lämplighetsbedömning som görs vid förordnanden av offentliga biträden i enskilda ärenden. Noteringen i förteckningen innebär att verkets tjänstemän uppmärksammas på att det finns skäl att ifrågasätta vissa personers lämplighet som offentligt biträde. Att en person förs upp på förteckningen utgör enligt verket inte en obehörighetsförklaring och det finns inte något förbud mot att förordna personen som offentligt biträde.

Domstolarnas uppfattning har hitintills varit att åtgärden att notera en person i förteckningen inte är att anse som ett överklagbart beslut. Det är därför utgångspunkten för min bedömning.

Även om förteckningen endast är avsedd som ett beslutsunderlag får den naturligtvis en väsentlig betydelse vid förordnanden av offentliga biträden. En handläggare, som ofta har flera biträden att välja mellan, utser sannolikt i första hand en person som inte finns i förteckningen. Det är självfallet också en av avsikterna med förteckningen att undvika att personer som inte är lämpliga ges uppdrag som offentligt biträde. Verket har ett ansvar för att de biträden som

förordnas är tillräckligt kompetenta för uppdragen, och måste ha ett system för att ta till vara och dokumentera kunskaper om biträdenas brister. Förteckningen är således ett led i Migrationsverkets kvalitetskontroll av de offentliga biträdena och den lämplighetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall.

Med hänsyn till de långtgående konsekvenser som kan följa av att bli uppförd på förteckningen är det självklart angeläget att åtgärden är noga övervägd och sakligt motiverad. Endast omständigheter som innebär att lämpligheten måste ifrågasättas bör noteras. Misskötsamhet hos den berörde ska ha nått upp till en viss grad av allvar och uppgifterna måste vara preciserade och objektivt konstaterbara. Det är vidare angeläget att de som använder sig av förteckningen har tillgång till konkret information om vad misskötsamheten har bestått i. Detta är en förutsättning för att den som ska förordna ett biträde ska kunna göra en verklig bedömning av den aktuella personens kvalifikationer för ett uppdrag som offentligt biträde i ett visst fall. Det är också viktigt att det står klart för handläggare och beslutsfattare att uppgifterna i förteckningen endast är ett beslutsunderlag. I annat fall blir noteringen i förteckningen en obehörighetsförklaring.

Förfarandet

Som framgått har det i praktiken stor betydelse för en person att bli uppförd på förteckningen, även om noteringen inte ansetts vara överklagbar. Mot denna bakgrund är det inte bara angeläget att informationen är sakligt grundad, utan även att förfarandet hos Migrationsverket uppfyller grundläggande rättssäkerhetskrav.

Migrationsverket har uppgett att den berörde ges möjlighet att ta del av och yttra sig över de klagomål som förts fram innan han eller hon förs upp på förteckningen. Frågan diskuteras även med de tjänstemän som ingår i verkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden. Detta förfarande ger goda förutsättningar för underbyggda ställningstaganden och en enhetlig praxis. Kvaliteten i bedömningarna är dock också beroende av vilka som deltar i beredningen av frågorna, dvs. hur den grupp som ingår i verkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden är sammansatt. Enligt de uppgifter Migrationsverket lämnat leds gruppen av en verksjurist och består därutöver av personer med stabsfunktioner och personer som arbetar med ärendehandläggning inom olika verksamhetsområden vid verket. Jag har inga invändningar mot gruppens sammansättning utan ser det som positivt att den innehåller personer med olika roller på Migrationsverket.

För att kvalitetssäkra de ställningstaganden som görs är det dock lämpligt att åtgärden att föra upp en person på förteckningen i något skede granskas av någon eller några befattningshavare som inte deltagit i de diskussioner som föregått åtgärden. Detta är särskilt angeläget eftersom uppförandet inte har ansetts vara ett beslut som kan överklagas. Den enskilde kan därmed inte få saken prövad på annat sätt än genom att Migrationsverket själv tar ställning till uppgifterna i förteckningen.

Det är av samma skäl viktigt att Migrationsverket har fastlagda, tydliga rutiner för en uppföljning av uppgifterna i förteckningen och att det fortlöpande prövas om en notering ska kvarstå. Enligt verkets nuvarande rutiner ska förteckningen granskas regelbundet, minst var sjätte vecka, och vid behov rensas. Det är den centrala samordnaren som är ansvarig för uppföljningen . Övriga medlemmar i verkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträden ska rapportera om något kommer till deras kännedom som gör att det finns anledning att ta bort en notering.

Förfarandet för uppföljning framstår inte som tillräckligt tydligt och strukturerat . Det finns enligt min mening skäl för Migrationsverket att utveckla sina rutiner i dessa delar, dels avseende frågan om hur den fortlöpande uppföljningen och prövningen bör gå till, dels när det gäller vem som ansvarar för detta.

Migrationsverket har inte fastställt någon tidsgräns för när en notering ska tas bort. Det är enligt min uppfattning rimligt – det måste kunna göras en bedömning i varje enskilt fall. Det är dock lämpligt att en person som förs upp på förteckningen i samband med att han eller hon får besked om det också informeras om rutinerna för uppföljning och fortlöpande prövning och om de omständigheter som verket beaktar. AA fick inte någon sådan information förrän efter en förfrågan.

Uppförandet av AA i förteckningen

AA fördes upp på förteckningen för att han inte hade överklagat ett beslut som gått sökanden emot, trots att det inte hade kunnat klarläggas att han fått sökandens uppdrag att överklaga. Det förefaller som om Migrationsverket i det närmaste jämställt hans agerande med att ett ombud som fått i uppdrag att lämna in ett överklagande inte gjort det eller lämnat in överklagandet för sent. Jag ser inte dessa situationer som likvärdiga och de bör inte bedömas lika strängt. I och för sig hade det varit lämpligt att han hade bekräftat att sökanden inte ville överklaga beslutet eller som advokatsamfundets disciplinnämnd funnit, överklagat beslutet för säkerhets skull. Enligt min mening är det emellertid tveksamt om det som kan läggas AA till last är av sådan allvarlig karaktär att hans lämplighet som offentligt biträde måste ifrågasättas. Åtgärden att föra upp honom på förteckningen ligger dock inom det bedömningsutrymme som får anses godtagbart. Det finns därför inte tillräckliga skäl att rikta någon kritik mot Migrationsverket.

Avslutning

Sammanfattningsvis anser jag att det är viktigt att Migrationsverket arbetar aktivt med frågan om hur man bäst ser till att endast lämpliga personer förordnas som offentliga biträden. Verkets huvudsakliga ansvar är att se till sökandenas bästa, och deras intresse av att få ett väl kvalificerat biträde är överordnat advokaters och andras intresse av att få biträdesförordnanden.

Jag vill dock betona att verket också har ett ansvar att se till att biträden förordnas utifrån de grundläggande principerna om saklighet och opartiskhet. När verket noterar en person i förteckningen är det angeläget att det är noga övervägt och i enlighet med de uttalanden som gjorts ovan. Det är vidare viktigt att det finns

fastlagda, tydliga rutiner för uppföljning av uppgifterna i förteckningen, att det fortlöpande prövas om en notering ska kvarstå och att en person som noteras i förteckningen får information om vad som gäller.

Jag förutsätter att Migrationsverket utvecklar sina rutiner för förteckningen, både i fråga om uppförandet av en person på förteckningen och hur en notering följs upp, och säkerställer att grundläggande rättssäkerhetskrav tillgodoses.

Med dessa synpunkter avslutas ärendet.