JO dnr 5501-2005

I en anmälan som kom in till JO den 14 december 2005 framförde AA klagomål mot åklagares vid Ekobrottsmyndigheten Stockholm handläggning av en förundersökning.

AA framförde i sin anmälan även klagomål mot Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Det klagomålet har handlagts i JO:s ärende 5502-2005, i vilket justitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt meddelade beslut den 9 januari 2007.

Handlingar i Ekobrottsmyndighetens ärende 920-1133-01 infordrades och granskades. Av dessa framgick bl.a. följande.

Den 2 november 2001 inkom en anmälan till Ekobrottsmyndigheten från dåvarande Skattemyndigheten, revisionssektionen, om misstänkt skattebrott m.m. Kammaråklagaren BB beslutade den 10 januari 2002 att inleda förundersökning rörande grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och näringsförbud. CC angavs vara misstänkt för brotten. Samma dag inleddes även en förundersökning angående bokföringsbrott med DD som misstänkt. Den 29 augusti 2003 lade BB ned dessa förundersökningar med motiveringen att ”Det kan antas att åtal för brottsligheten inte skulle komma att ske då den misstänkte har begått annat brott och det krävs utöver påföljden för detta brott inte någon påföljd för den föreliggande brottsligheten. Något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts inte.”

Därefter återupptog BB den 29 september 2003 förundersökningen rörande de brott för vilka CC var misstänkt och utvidgade den samtidigt till att även omfatta grovt försvårande av skattekontroll. Han beslutade också att inleda en förundersökning beträffande medhjälp till grovt skattebrott. För detta brott angavs DD vara misstänkt. Den 1 februari 2005 lade BB åter ned förundersökningarna beträffande de ovan nämnda brotten. Denna gång med

Sedan AA i en skrivelse som kom in till Ekobrottsmyndigheten den 14 februari 2005 begärt överprövning av de nyss nämnda besluten att lägga ned förundersökningarna beslutade överåklagaren EE den 4 januari 2006 att förundersökningarna skulle återupptas.

Ärendet remitterades till Ekobrottsmyndigheten för upplysningar och yttrande över handläggningen av ärendet.

Ekobrottsmyndigheten (generaldirektören FF) kom in med ett yttrande i vilket i huvudsak följande anfördes.

Ärendet

Skattemyndigheten beslutade den 25 januari 2001 om revision av TAP för tiden den 1 november 1997 - den 31 augusti 2000. [.] Skattemyndigheten ansåg att bolagets utgående mervärdesskatt borde höjas med totalt 3 448 295 kr. Skattemyndigheten menade vidare att underlaget för arbetsgivaravgifter borde höjas med totalt 14 599 852 kr. – – –

Skattemyndigheten har den 31 oktober 2001 gjort en brottsanmälan till Ekobrottsmyndigheten mot GG avseende skattebrott och bokföringsbrott. Brottsanmälan inkom till Ekobrottsmyndigheten den 2 november 2001. Den 5 november 2001 upprättade ekorevisorn HH en promemoria i vilken hon gick igenom anmälan. Hon konstaterade att utredningen till stor del var gjord vad avser TAP. Hon gjorde vidare bedömningen att ärendet borde ges viss prioritering med tanke på att ett fåtal utredningsåtgärder kvarstod.

Den 10 januari 2002 beslutade kammaråklagaren BB att inleda förunder-sökning mot TA avseende grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och närings-förbud. Den 23 januari 2002 infordrades utdrag från postgirokontot för TAP.

TAP försattes i konkurs den 31 januari 2002. Den 1 augusti 2002 inkom en underrättelse om misstanke om brott från konkursförvaltaren AA. Underrättelsen avsåg bokföringsbrott och näringsförbud. Till underrättelsen fanns fogat ett brev från DD dagtecknat den 19 juni 2002 i vilket denne uppgav att han på uppdrag av CC och JJ ”hämtat ut pengar och enligt deras direktiv lämnat allt till JJ utan ersättning”. Den 31 oktober 2002 inkom en komplettering till den tidigare underrättelsen. Kompletteringen avsåg misstanke om grovt skattebrott.

Den 29 augusti 2003 beslutade kammaråklagaren BB att lägga ned förundersökningen angående skattebrott, bokföringsbrott och näringsförbud ”jämlikt 23 kap. 4 a § 1 st. 2 p. jämfört med 20 kap. 7 § 1 st. 3 p.”. Av diariebladet framgår vidare att förundersökningen lades ned med följande motivering: ”Det kan antas att åtal för brottsligheten inte skulle komma att ske då den misstänkte har begått annat brott och det krävs utöver påföljden för detta brott inte någon påföljd för den föreliggande brottsligheten. Något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts inte.”

Det bör i detta sammanhang noteras att CC den 20 december 1999 dömdes för bl.a. narkotikabrott begånget i oktober samma år till fängelse ett år två månader. Han dömdes senast den 2 juli 2002 för grovt narkotikabrott begånget i maj samma år till fängelse fyra år sex månader. – – –

Någon anteckning i belastningsregistret av intresse för förevarande förundersökning föreligger inte avseende DD.

Den 3 februari 2004 hemställde BB om skattebrottsenhetens biträde med förundersökningen. Den 10 november 2004 höll skattebrottsenheten ett förhör med den person som utfört viss bokföring åt TAP. Den 26 november 2004 höll skattebrottsenheten slutligen ett förhör med CC vid vilket han delgavs misstanke om brott.

Den 1 februari 2005 beslutade BB att förundersökningarna mot CC och DD angående ”grova skattebrott och grova bokföringsbrott, näringsförbud och medhjälp till skattebrott nedläggs, då förfarandet ej förväntas kunna utredas inom sådan tid att för ärendet i domstol nödvändig bevisning kan säkras, varför brott ej kan styrkas”.

Den 14 februari 2005 inkom från AA en begäran om överprövning av beslutet att lägga ned förundersökningen. Den 4 januari 2006 beslutade överåklagaren EE ”att återuppta förundersökningen i de delar som lades ned”. Som skäl för beslutet angav EE att han inte delade BB:s bedömning att förfarandet ej kan förväntas utredas inom sådan tid att brott inte kan styrkas. På diariebladet angavs även att nya omständigheter motiverade att förundersökningen återupptogs. I det särskilt uppsatta beslutet beslutade EE vidare att chefs-åklagaren KK eller den han utser skulle vara förundersökningsledare och vidta de åtgärder som kunde bli aktuella. KK har därefter beslutat att vice chefs-åklagaren LL skall vara förundersökningsledare. LL har låtit upplysa att utredningsåtgärder nu har inletts.

Min bedömning

Ekobrottsmyndigheten har under år 2005 genomfört en organisationsförändring som syftar till en rättssäker lagföring med kortare genomströmningstider.

Vanligt förekommande ärendetyper som lämpar sig för ett standardiserat utredningssätt – mängdbrotten – handläggs med sikte på en snabb, hög och rättssäker lagföring. Till mängdärendena hänförs bl.a. de flesta bokföringsbrotten och de enklare skattebrotten. Den snabba och resurseffektiva hanteringen av mängdärendena frigör resurser för handläggningen av projektärendena. Därigenom kan myndigheten fokusera på utredning av allvarlig ekonomisk brottslighet.

Övriga ärenden handläggs som projektärenden. För varje sådant ärende upprättas en projektplan som innebär att förundersökningen begränsas i enlighet med reglerna om förundersökningsbegränsning och inriktas på en koncentrerad och sammanhållen förhandling i domstolen. Detta bidrar till en förbättrad kvalitet såväl i brottsutredningsverksamheten som i processföringen samtidigt som genomströmningstiderna minskar.

De genomförda förändringarna har hittills lett till att antalet lagförda ärenden har ökat betydligt både när det gäller den mindre allvarliga brottsligheten och den grova brottsligheten samtidigt som de genomsnittliga genomströmningstiderna har förkortats.

Det ärende som yttrandet gäller rör allvarlig ekonomisk brottslighet och tillhör kategorin projektmål. Enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken skall en förundersökning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. När brottsanmälan kom in gjordes den initiala bedömningen att endast ett fåtal utredningsåtgärder kvarstod. Även om arbetssituationen vid Ekobrottsmyndigheten under flera år har varit ansträngd anser jag att utredningsåtgärder i detta fall borde ha vidtagits

BB inkom därefter med en skrivelse av vilken det framgick att han tagit del av Ekobrottsmyndighetens yttrande och att han inte hade något att anföra med anledning av den.

Med anledning av att Ekobrottsmyndighetens yttrande inte omfattade handläggningen av ärendet såvitt avsåg begäran om överprövning infordrades från Ekobrottsmyndigheten ett kompletterande yttrande i vilket i huvudsak följande anfördes.

Rättslig reglering

Vad gäller det s.k. överprövningsinstitutet framgår av 7 kap. 2 § rättegångsbalken att överåklagarna under riksåklagaren har ansvar för och tillsyn över åklagarverksamheten inom sina ansvarsområden. Vidare framgår av 7 kap. 5 § rättegångsbalken att riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare får överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare. Dessa bestämmelser utgör den rättsliga grunden för överprövningsverksamheten.

Ekobrottsmyndighetens bedömning

Som framgår av det tidigare yttrandet är myndighetens uppfattning den att förundersökningen borde ha bedrivits mer skyndsamt och att utredningsåtgärder borde ha vidtagits på ett tidigare stadium. När det gäller AA:s begäran om överprövning framgår att denna inkommit till myndigheten den 14 februari 2005. EE fattade den 4 januari 2006 beslut om att återuppta förundersökningen, d.v.s. närmare ett år efter att begäran inkommit.

En förutsättning för att överprövningsinstitutet skall kunna fylla sin kontrollfunktion är att prövningen sker tämligen skyndsamt. Särskilt när det gäller ekonomiska brottmål är dock utredningsmaterialet ofta omfattande och komplext och erfordrar därmed inte sällan en betydande tidsåtgång för prövningen. Detta torde innebära att tidsåtgången sannolikt generellt är större för prövningen av enskilda överprövningsärenden vid Ekobrottsmyndigheten än vid Åklagarmyndigheten.

Inledningsvis kan konstateras att den tid om närmare ett år som hann förflyta innan beslut meddelades i överprövningsärendet förefaller vara väl lång, särskilt med hänsyn till att utredningsmaterialet inte varit särskilt omfattande eller synnerligen komplext. I ärendet inkom brottsanmälan till Ekobrottsmyndigheten redan mer än tre år innan tidpunkten för begäran om överprövning. Detta är en omständighet som också talar för att överprövningen borde ha handlagts mer skyndsamt. Å andra sidan bör noteras att det inte på grund av tidsutdräkten med överprövningen torde föreligga någon överhängande risk för att preskription skall hinna inträda innan beslut kan fattas i åtalsfrågan. Dåvarande Östra avdelningen hade under 2005 ett stort antal överprövningsärenden som endast en åklagare, dåvarande avdelningschefen EE, var behörig att handlägga. EE har uppgivit att den ansträngda arbets-situationen varit orsak till att handläggningen av överprövningsärendet dragit ut på tiden. Jag anser i likhet med EE att överprövningsärendet borde ha avgjorts tidigare än vad som kom att bli fallet.

Ekobrottsmyndighetens organisation ändrades från den 1 oktober 2005 varvid tre åklagartjänster på över- eller vice överåklagarnivå inrättades knutna till myndighetens stab. Därmed har det skapats en större flexibilitet att handlägga överprövningar mer skyndsamt oberoende av regionala skillnader i antalet överprövningsärenden vid en viss tidpunkt. Ekobrottsmyndighetens uppfattning är också att överprövningarna efter organisationsförändringen handläggs på ett snabbare och mer effektivt sätt.

Skatteverket (genom skattedirektören MM) kom in med ett yttrande och angav i detta bl.a. följande.

Utredning

Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Stockholmsregionens rättsenhet.

I yttrande anförs följande. – – –

En begäran om biträde i förundersökning inkom från Ekobrottsmyndigheten den 11 februari 2004. Av en tjänsteanteckning daterad 20 augusti 2004 framgår att NN (utredningsledare) varit i kontakt med kriminalvårdsstyrelsen/fångvårdsanstalten Hall och fått uppgift om att den miss-tänkte CC ”kommer att sitta i fängsligt förvar till den 9/2 2005”.

Brottsutredaren OO fick ärendet den 8 oktober 2004 och den 10 november hölls första förhöret i ärendet. Den 26 november hölls förhör med den misstänkte vid vilket han delgavs misstanke om brott. Enligt utredardagboken har brottsutredaren vidtagit ett flertal utredningsåtgärder innan åklagaren den 2 februari 2005 beslutade att utredningen ska läggas ned.

En förklaring till att ärendet inte högprioriterades och att det först lämnades ut till en brottsutredare i oktober 2004 kan vara att den misstänkte i juni 2002 dömdes till fängelse i fyra år och sex månader samt informationen från kriminalvårdsstyrelsen att den misstänkte ”kommer att sitta i fängsligt förvar fram till februari 2005”. – – –

Bedömning

Det framgår av utredningen i ärendet att skattebrottsenhetens utredningsledare mottog Ekobrottsmyndighetens begäran om biträde den 11 februari 2004 och att det sedan dröjde åtta månader innan ärendet fördelades på en brottsutredare för handläggning. Det har inte varit möjligt att utreda varför ärendet inte lämnats till en utredare tidigare. Som regionen anfört kan en förklaring vara att utredningsledaren, efter att ha fått kännedom om att den misstänkte skulle sitta i fängelse fram till februari 2005, inte ansett att ärendet hade hög prioritet.

Om underhandskontakter tagits mellan myndigheterna under väntetiden är okänt. Det kunde förväntas att skattebrottsenhetens utredningsledare och ansvarig handläggare hos Ekobrottsmyndigheten efter samråd om ärendets prioritet och hänsynstagande till rådande arbets- och resurssituation hade kommit överens om tidsramarna.

Ärenden ska handläggas skyndsamt och utan onödig tidsutdräkt. Det kan enligt Skatteverkets mening inte anses acceptabelt och svarar inte mot skyndsamhetskravet att, som i detta fall, låta en begäran om biträde bli liggande i åtta månader utan åtgärd. Efter att ärendet tilldelats en utredare har handläggningen skett i enlighet med gällande rutiner.

Som framgår av regionens yttrande är skattebrottsenhetens ambition att inkomna ärenden så snart som möjligt ska delas ut till brottsutredare för handläggning. Det är Skatteverkets uppfattning att skattebrottsenheten efter numera genomförd organisationsändring ska kunna leva upp till den ambitionen trots fortsatt hög arbetsbelastning.

AA bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaren.

Av 23 kap. 4 § andra stycket RB framgår att en förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.

Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas tillvara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom de direktiv som behövs för arbetet ( 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen [1947:948]). När en förundersökning leds av en åklagare får denne, enligt 2 § lagen ( 1997:1024 ) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar, vid undersökningens verkställande anlita biträde av Skatteverket.

Av utredningen framgår följande. Förundersökning beträffande grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och näringsförbud (med CC som misstänkt) och beträffande bokföringsbrott (med DD som misstänkt) inleddes den 10 januari 2002. Därefter lades, utan att några dokumenterade utredningsåtgärder förutom inhämtande av ett postgiroutdrag hade vidtagits, nämnda förundersökningar ned i slutet av augusti 2003. Besluten motiverades, såväl när det gällde CC som DD, med att den misstänkte hade begått annat brott och att det utöver påföljden för detta brott inte krävdes någon påföljd för den föreliggande brottsligheten, 23 kap. 4 a § 2 p. och 20 kap. 7 § 3 p. RB. CC hade i december 1999 dömts för bl.a. narkotikabrott till fängelse i ett år och två månader och därefter i juli 2002 för grovt narkotikabrott till fängelse i fyra år och sex månader. Beträffande DD fanns emellertid inte någon anteckning av intresse i belastningsregistret.

Vidare framgår att samma åklagare omkring en månad senare beslutade att återuppta förundersökningen rörande de brott för vilka CC var misstänkt och att utvidga den till att omfatta även grovt försvårande av skattekontroll. Samma dag beslutade han också att inleda förundersökning beträffande medhjälp till grovt skattebrott, med DD som misstänkt. Omkring ett år och fyra månader senare lades förundersökningarna åter ned. Under del av denna tid hade skattebrottsenheten biträtt med utredningen. I januari 2006 återupptogs förundersökningen igen efter en begäran om överprövning som kommit in knappt elva månader tidigare. Ytterligare ett knappt år senare, och nästan fem år efter det att förundersökningen inleddes, lades förundersökningen beträffande de brott för vilka CC var misstänkt ned för tredje gången, nu med samma motivering som vid det första beslutet. Förundersökningen beträffande medhjälp till grovt skattebrott pågår alltjämt.

Förundersökningen rörande de brott som CC misstänktes för pågick således under knappt fem års tid medan förundersökningen angående brott för vilka DD är

Av remissvaren framgår att arbetssituationen är och har varit ansträngd såväl vid Ekobrottsmyndigheten som vid skattebrottsenheten. Det är emellertid likväl oacceptabelt att ett ärende blir liggande under så lång tid som i förevarande fall utan att åtgärder vidtas och det står alldeles klart att handläggningen inte uppfyller det krav på skyndsamhet som föreskrivs i rättegångsbalken . Huruvida det förekommit några kontakter i ärendet mellan Ekobrottsmyndigheten och skattebrottsenheten framgår inte av utredningen, men som anges i Skatteverkets yttrande är det naturligtvis en lämplig ordning att sådant samråd sker när biträde med utredningen begärs. Om sådant samråd sker är det vidare av stor vikt att resultatet av samrådet dokumenteras. Detta är – som jag tidigare angett i ett stort antal beslut – av betydelse inte bara för att en granskning i efterhand skall kunna göras, utan även t.ex. för att en undersökningsledare som övertar ansvaret för ärendet lättare skall kunna bilda sig en uppfattning om den föregående handläggningen.

Det förhållandet att BB beslutade att återuppta förundersökningen rörande grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och näringsförbud kan inte uppfattas på annat sätt än att han därigenom omprövade sitt tidigare beslut att lägga ned samma förundersökning. Med anledning av det vill jag erinra om följande. Reglerna om omprövning i 27 § förvaltningslagen (1986:223) är inte tillämpliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet (se 32 § nämnda lag ). Ett åklagarbeslut anses emellertid enligt etablerad praxis kunna omprövas av den åklagare som har fattat det ursprungliga beslutet eller av någon annan åklagare på samma nivå.

Hänsynen till inblandade parter och till stabiliteten i rättslivet kräver dock att ett beslut får omprövas på detta sätt endast om det har tillkommit nya omständigheter. En sådan omständighet kan vara att nya fakta, t.ex. ny skriftlig bevisning eller uppgifter från ett tidigare okänt vittne, kommer i dagen. Att beslutsfattaren själv eller en med denne sidoordnad åklagare, t.ex. efter en förnyad rättslig analys, kommer till en annan ståndpunkt än den som har lagts till grund för det tidigare beslutet anses däremot inte utgöra en sådan ny omständighet att grund för omprövning av det tidigare beslutet föreligger. Detta kan i ett sådant fall i princip inte ändras annat än inom ramen för ett överprövningsförfarande (se JO 2002/03 s. 107 med där gjorda hänvisningar).

Vad som skett i tiden mellan att BB beslutade att lägga ned förundersökningen och hans beslut att återuppta förundersökningen framgår inte av utredningen i ärendet, förutom att det under nämnda period förekommit en telefonkontakt mellan honom och AA. Eftersom beslutet att lägga ned förundersökningen motiverades med att den misstänkte hade begått andra brott och det inte utöver påföljden för dessa brott krävdes någon påföljd för den föreliggande brottsligheten, har jag emellertid svårt att se att det vid denna kontakt kan ha tillkommit sådana nya omständigheter som

Huruvida beslutet den 29 augusti 2003 att med stöd av bestämmelsen i 23 kap. 4 a § 2 p. RB lägga ned den förundersökning som rörde brott för vilka CC var miss-tänkt var riktigt eller inte är ytterst en bedömningsfråga i vilken man kan ha olika uppfattning utan att någon av dem behöver vara felaktig. I sådana frågor brukar jag som regel inte uttala mig, men jag noterar att Ekobrottsmyndigheten i sitt yttrande har ansett det vara tveksamt om det, med hänsyn till straffvärdet och de stora värden som brottsmisstanken gällde, fanns anledning att lägga ned förunder-sökningen med tillämpning av den bestämmelsen.

Det kan möjligen synas anmärkningsvärt att LL därefter beslutade att lägga ned förundersökningen med stöd av samma bestämmelse. Jag har emellertid förståelse för att förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen då kan ha för-ändrats, inte minst för att det då hade förflutit mellan drygt sex och knappt nio år från det att den påstådda brottsligheten hade avslutats.

Vad slutligen gäller beslutet den 29 augusti 2003 att med tillämpning av 23 kap. 4 a 2 p. RB lägga ned förundersökningen beträffande bokföringsbrott, för vilket DD var misstänkt, bör följande anmärkas. Såvitt framgår av utredningen fanns det inte någon anteckning av intresse för förundersökningen avseende DD i belastnings-registret. Det var således direkt felaktigt att på den grunden lägga ned förunder-sökningen.

Av vad jag ovan har anfört följer att BB förtjänar kritik för sin hand-läggning av ärendet. Beträffande ärendets handläggningstid kan heller inte skatte-brottsenheten och överåklagaren undgå kritik.

Ärendet avslutas.