JO dnr 5529-2013

Under 2013 kom det in ett förhållandevis stort antal anmälningar till JO om polisens handläggningstider i ärenden om vapentillstånd. Anmälningarna avsåg främst polismyndigheterna i Stockholms län, Västra Götaland och Skåne. Mot den bakgrunden beslutade jag att granska polisens handläggningstider i ärenden om vapentillstånd inom ramen för ett initiativärende.

Rikspolisstyrelsen anmodades att, efter att ha hämtat in upplysningar från polismyndigheterna, redogöra för handläggningstiderna i ärenden om vapentillstånd och redovisa en bedömning av situationen.

Rikspolisstyrelsen (rikspolischefen AA) kom in med ett yttrande och med de upplysningar som polismyndigheterna hade lämnat. Av yttrandet framkom bl.a. följande.

Antal ansökningar om vapentillstånd

I Sverige finns idag ca 600 000 vapeninnehavare och ca 2 miljoner skjutvapen. Över hälften av dessa vapen innehas för jaktändamål. Under år 2013 anhängiggjordes mer än 140 000 vapenärenden hos polismyndigheterna. Av dessa var ca 63 700 ansökningar om vapenlicens. Det är en ökning i förhållande till 2011 då motsvarande värden var 113 000 vapenärenden, varav ca 57 900 var ansökningar om vapentillstånd.

Antalet inkomna ansökningar ökade mest vid de tre största polismyndigheterna. I t.ex. Stockholm ökade antalet ansökningar gällande vapentillstånd från strax över 7000 år 2011 till ca 8000 år 2013.

Skillnader i handläggningstider mellan stora och små polismyndigheter och mellan ändamålen jakt och målskytte – – –

Den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga polismyndigheter när det gäller vapentillstånd för jaktändamål och målskytte var under 2011 ca 38 dagar. Motsvarande siffra för 2013 var ca 40 dagar. Skillnaden mellan myndigheterna var dock stor. Tre polismyndigheter hade år 2013 en handläggningstid på 20 dagar eller mindre medan den för de tre största myndigheterna uppgick till 70 dagar eller mer. Långa handläggningstider är således ett problem främst i storstadsregionerna.

Under perioden 2011–2013 ökade handläggningstiden vid 13 myndigheter och minskade vid sju.

Handläggningstiden för ändamålet målskytte är något längre än för ändamålet jakt. Det beror sannolikt på att det för ändamålet målskytte i lagtexten ställs krav på synnerliga skäl, vilket innebär att prövningen blir mer omfattande. År 2013 var handläggningstiden vid Polismyndigheten i Stockholms län t.ex. ca 77 dagar för målskytte och för ändamålet jakt ca 65 dagar.

Antalet ärenden i balans och orsaker till långa handläggningstider

Vid en jämförelse mellan den ingående balansen för vapentillståndsärenden per den 1 januari 2011 och samma datum 2013 kan man se att flera myndigheter har en svagt uppåtgående kurva. Under 2013 skedde dock en mer markant ökning från ca 7 400 den 1 januari till ca 10 200 den 31 december. Den främsta orsaken till ökningen var arbetet med vapenamnestin. Under 2013 handlades fler än 15 000 amnestiärenden och därutöver togs ca 30 ton ammunition emot av polisen. Detta tog stora resurser i anspråk från handläggningen av ansökningar om vapentillstånd.

Det IT-stöd (VÄS) som fanns för handläggning av vapenärenden t.o.m. årsskiftet 2013/2014 har i viss mån inverkat negativt på handläggningstiderna på grund av instabilitet i systemet och, som en följd av detta, återkommande driftavbrott. Med anledning av detta har ett nytt IT-stöd för vapenärenden utvecklats under 2012– 2013. Under den tiden har handläggare från samtliga polismyndigheter deltagit i såväl utveckling av som utbildning i systemet. Det har inneburit att färre handläggare än normalt har arbetat med ordinarie arbetsuppgifter och det har påverkat handläggningstiden negativt.

Flera myndigheter anger vidare att ofullständiga ansökningar är en orsak till långa handläggningstider. Enligt en undersökning som gjorts i Västra Götaland behöver ca 55 % av de inkomna ansökningarna kompletteras. Andra myndigheter menar att 40– 80 % av alla ansökningar behöver kompletteras och att det ofta tar lång tid att göra detta arbete.

Särskilt om polismyndigheterna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne Stockholm anger utöver dessa orsaker att antal ansökningar ökat med 50 % sedan 2005. Under samma period har den ansvariga enheten haft onormalt många pensionsavgångar. Det har lett till stora kunskapstapp i en komplex verksamhet och det tar lång tid att lära upp ny personal till fullgoda handläggare.

Västra Götaland framför att de långa handläggningstiderna främst beror på resursbrist men även på stor omsättning av handläggare med ett kunskapstapp som följd. Västra Götaland framhåller vidare att en handläggning med hög kvalitet har prioriterats framför hög produktivitet.

Skåne säger att verksamheten inte har tillförts handläggare i samma utsträckning som ansökningarna ökat och att pensionsavgångar samt annan frånvaro inte ersatts med ny personal fullt ut. Orsaken till detta är myndighetens ekonomiskt ansträngda läge. I viss utsträckning har situationen lösts genom tillfälliga omflyttningar av personal från andra enheter inom myndigheten. Det har dock inte varit en bra lösning eftersom de utbildningsinsatser som krävs för att de nya tillfälliga medarbetarna ska kunna handlägga ärenden ofta tar mer resurser i anspråk än vad personaltillskottet i slutändan producerar.

Vad görs för att förkorta handläggningstiderna?

Som framgår ovan är mellan 40 och 80 % av ansökningarna så bristfälliga att handläggningen inte kan genomföras utan att kompletterande uppgifter måste inhämtas från sökanden. För att skynda på processen har polismyndigheterna vidtagit olika åtgärder för att sprida information om vilka uppgifter som måste framgå av ansökan för att handläggningen ska kunna ske utan dröjsmål. Inom Rikspolisstyrelsen har vidare ett arbete inletts med att skapa ett digitalt ansökningsförfarande som kräver att ansökan är fullständigt ifylld för att den ska tas emot.

När det gäller de inkörningsproblem som finns i det nya IT-systemet, som togs i drift i början av januari 2014, pågår vid Rikspolisstyrelsen en fortlöpande rättningsprocess som bedöms vara slutförd i juni 2014. Vidare utbildas fortlöpande fler handläggare i systemet.

En förutsättning för att man ska få tillstånd till innehav av skjutvapen för ändamålet jakt är att sökanden tagit jägarexamen. Polismyndigheten måste vid varje sådan ansökan kontrollera att personen har jägarexamen. Det sker genom att sökanden uppmanas att visa upp sitt jägarexamensbevis. Hos Naturvårdsverket, som är den myndighet som ansvarar för jägarexamensregistret, pågår ett arbete för att digitalisera registret. I och med digitaliseringen öppnas en möjlighet för polismyndigheten att få direktåtkomst till registret. Rikspolisstyrelsen har därför tagit initiativ till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och jaktförordningen (1987:405) för att möjliggöra direktåtkomst. Om polismyndigheten får direktåtkomst kommer handläggningstiderna för ändamålet jakt att förkortas. Dessa ärenden utgör ca 70 % av vapentillståndsärendena.

Skillnaden i produktivitet mellan handläggarna i de olika polismyndigheterna är stor. I vissa myndigheter producerar handläggarna mer än dubbelt så många ärenden per år än vad som sker i andra. För att de myndigheter, där handläggarna har sämre produktivitet än genomsnittet, ska få uppslag till effektivare ärendeprocesser anordnar Rikspolisstyrelsen konferenser för att förmedla ”best practice” såväl när det gäller arbetssätt som hur verksamheten kan vara organiserad. Det arbetet kommer att underlättas av inrättandet av den nya polismyndigheten 2015.

Västra Götaland anger att man anställt personal men att det tar tid innan de blir fullgoda handläggare. Polismyndigheten har vidare gjort förändringar i sin organisation och anser sig nu ha en stabil situation med en väl avvägd numerär. Myndigheten anför också att den kommer att fortsätta att effektivisera arbetsprocessen, bl.a. genom att utbilda personal på närpolisstationer för att få sökanden att i ett tidigare skede komplettera sin ansökan. Det Skåne särskilt anför är att man infört ett särskilt ”snabbspår” för okomplicerade ärenden. Vidare har myndigheten utlokaliserat vissa uppgifter till polisområdena och förändrat rutinerna och resursfördelning för vapenhandlarinspektioner. Samtidigt framhålls att det på lång sikt behövs fler handläggare.

Rikspolisstyrelsens bedömning av situationen

Polisen har en mängd författningsreglerade uppgifter. Dessa olika uppgifter kommer alltid att behöva konkurrera med varandra och prioriteras mot uppställda mål. Således tvingas t.ex. polisens tillståndsverksamhet konkurrera med de brottsutredande uppgifterna om tillgängliga resurser. Om ett område prioriteras så sker det på bekostnad av ett annat. Hur effektiv polisen än är kommer det därför alltid att finnas medborgare som vill ha en högre polisiär servicenivå än vad polisen kan tillhandahålla.

Men även mot bakgrund av detta är det Rikspolisstyrelsens uppfattning att en ansökan om vapentillstånd bör kunna handläggas inom 30 dagar. Denna uppfattning förutsätter dock att ansökan är fullständigt ifylld, att brottmålsdom eller förundersökningsresultat inte behöver inväntas eller att ärendet i övrigt inte fördröjs av liknande skäl. Med anledning av detta bör det påpekas att de uppgifter om handläggningstider som polismyndigheterna lämnat till Rikspolisstyrelsen har beräknats utifrån samtliga ärenden, alltså även sådana som fördröjts på grund av ofullständig ansökan, att sökanden är misstänkt för brott eller som av [någon] anledning har behövts kompletteras.

Den genomsnittliga handläggningstiden för ändamålen jakt och målskytte var under 2013 ca 40 dagar. Om man räknar bort storstadsmyndigheterna så var genomsnittstiden för övriga myndigheter ca 35 dagar. Med hänsyn till den extra belastning som genomförandet av vapenamnestin och utvecklingen av det nya ITsystemet medförde samt att de ärenden som beräknats även innefattar handläggning av ofullständiga ansökningar m.m. får det enligt Rikspolisstyrelsens uppfattning anses vara en godtagbar nivå.

Till följd av att handläggare måste utbildas i det nya IT-systemet, deras ovana med systemet och inkörningsproblemen finns som flera polismyndigheter framhåller en risk för att handläggningstiderna kommer att öka något under första delen av 2014. När dessa hinder är undanröjda kommer sannolikt handläggningstiderna att bli kortare.

Under 2013 handlades i medeltal ca 1200 ärenden per handläggare. Att polismyndigheternas handläggningstider inte alltid står i relation till handläggarnas produktivitet beror sannolikt på att myndigheterna har olika många handläggare i förhållande till antalet ansökningar. Skillnaden mellan hur många ärenden de olika myndigheternas handläggare producerar per år är stora. Spannet är från 600 ärenden per år till ca 1600–1800. Antalet ärenden per handläggare och år kan ses som ett mått på hur effektiv myndigheternas ärendeprocess och organisation är. Enligt Rikspolisstyrelsens bedömning bör ärendeprocessen och organisationen vara så inrättad att en erfaren handläggare handlägger minst 1000 ärenden per år.

Särskilt om polismyndigheterna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne De tre största polismyndigheterna har under 2013 haft långa handläggningstider. Stockholm har haft ca 70 dagar, Västra Götaland ca 80 dagar och Skåne ca 70 dagar. Även med hänsyn till det stora antalet ofullständiga ansökningar, resursåtgången för vapenamnestin och utvecklingen av IT-systemet är dessa handläggningstider för långa.

Enligt Rikspolisstyrelsen synes det finnas utrymme för Stockholm och Västra Götaland att effektivisera handläggningen med hänsyn till hur många ärenden handläggarna handlägger per år i dessa myndigheter. De åtgärder som Västra Götaland hittills har vidtagit verkar ha haft en viss effekt eftersom den genomsnittliga handläggningstiden för ändamålen jakt och målskytte minskat under 2013 i förhållande till året innan.

Skåne synes med hänsyn till antal ärenden per handläggare och år ha en tillräckligt effektiv ärendeprocess. För Skånes del torde det därför främst handla om att se över situationen så att antalet handläggare står i proportion till antalet ansökningar.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket vapenlagen krävs tillstånd för att bl.a. inneha skjutvapen eller ammunition. Av 2 kap. 2 § framgår att polismyndigheterna prövar frågor om tillstånd. Förvaltningslagen tillämpas på polismyndigheternas handläggning av tillståndsärenden. Ett av förvaltningslagens syften är att garantera att myndigheterna upprätthåller en viss standard i fråga om bl.a. service till allmänheten. Därigenom främjas även rättssäkerheten.

I 4 § förvaltningslagen behandlas myndigheternas allmänna serviceskyldighet. Där anges att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.

Av 5 § förvaltningslagen framgår att myndigheterna ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheterna ska också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och e-post och att svar kan lämnas på samma sätt. Bestämmelsen inskärper att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. I motiven anges att detta inte utesluter att en myndighet, när det är nödvändigt, exempelvis begränsar sin telefonservice till vissa timmar på dagen. (Se prop. 1985/86:80 s. 61 och JO:s beslut den 17 september 2010, dnr 1708-2010 .)

Vidare anges i 7 § förvaltningslagen att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Detta innebär bl.a. att en myndighet har ansvar för att driva sina ärenden framåt och se till att de avgörs inom rimlig tid.

JO:s granskning är rättslig och innebär främst en kontroll av att myndigheterna följer de regler som gäller för hur ärenden ska handläggas på ett formellt korrekt sätt. Min granskning i detta ärende har i huvudsak avsett om polismyndigheternas handläggning av ärenden om vapentillstånd uppfyller kravet på att ärenden där enskilda är part ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

En polismyndighet handlägger många olika slag av ärenden. Det är en självklarhet att en prioritering måste ske mellan olika ärendeslag, liksom inom ärendeslagen. Det är också självklart att det tar en viss tid att handlägga ärenden på ett rättssäkert sätt, och att en viss tidsåtgång måste accepteras. Det går inte att generellt uttala vad som är en godtagbar handläggningstid i ett ärende. Detta varierar beroende på bl.a. ärendets karaktär och behovet av kompletteringar och utredningsinsatser. Det är dock aldrig godtagbart med fullständig passivitet i ett ärende, eller med oskäliga dröjsmål som inte har någon godtagbar förklaring. Det är alltså inte godtagbart att göra prioriteringar som innebär att ett visst slag av ärenden helt prioriteras bort.

Vapenlagstiftningen och tillståndsgivningen har stor samhällelig betydelse. Kravet på tillstånd för att bl.a. inneha och handla med vapen innebär att det ur flera aspekter är viktigt att ärendena handläggs snabbt och effektivt. Utdragna handläggningstider kan bl.a. medföra att giltighetstiden för beviljade vapentillstånd hinner löpa ut och att en sökande därefter innehar vapen som han eller hon saknar tillstånd för. Den ekonomiska betydelsen för dem som handlar med vapen kan också bli stor.

Rikspolisstyrelsen har gjort bedömningen att ett ärende om vapentillstånd, där ansökan är komplett och ytterligare uppgifter inte behöver hämtas in, bör kunna handläggas och avslutas inom 30 dagar vid landets samtliga polismyndigheter. Jag delar uppfattningen att detta är ett rimligt krav. I den utsträckning en bedömning av den uppskattade handläggningstiden för vissa ärenden redovisas till allmänheten, är det angeläget att tiden i största möjliga utsträckning hålls. En enskild sökande bör kunna förlita sig på en uppgift om normal handläggningstid. Ärenden där kompletteringar eller ytterligare uppgifter behövs ska naturligtvis också handläggas snabbt och effektivt.

Handläggningstider under 2013

Av den utredning som Rikspolisstyrelsen har redovisat framgår att handläggningstiderna och ärendetillströmningen varierar stort mellan polismyndigheterna. Polismyndigheterna i Uppsala län, Södermanlands län och Gotland hade t.ex. en genomsnittlig handläggningstid på ca 20 dagar eller mindre i ärenden om vapentillstånd för ändamålen jakt och målskytte under 2013. I

Stockholms län och Skåne var den genomsnittliga handläggningstiden ca 70 dagar. Polismyndigheterna i Västra Götaland och Hallands län hade en genomsnittlig handläggningstid på ca 80 dagar.

Vidare framgår av Rikspolisstyrelsens utredning att handläggningstiderna i ärenden för ändamålet målskytte generellt sett var längre än för ändamålet jakt. Vid Polismyndigheten i Stockholms län var handläggningstiden närmare 80 dagar för målskytte, och för jakt ca 65 dagar under 2013. I Västra Götaland var handläggningstiden i ärenden för målskytte ca 120 dagar, och för jakt ca 50 dagar.

Polismyndigheten i Stockholms län har som förklaring till handläggningstiderna bl.a. hänvisat till att antalet ansökningar har ökat med 50 procent sedan 2005, samtidigt som pensionsavgångar har inneburit stora kunskapstapp. Det har också förekommit betydande driftstörningar i det tidigare ärendehanteringssystemet, främst under hösten 2013.

Polismyndigheten i Västra Götaland har bl.a. uppgett att främst resursbrist, men även en stor omsättning av handläggare, har påverkat handläggningstiderna. Myndigheten har även lyft fram att omkring hälften av ansökningarna behöver kompletteras, vilket medför att handläggningen drar ut på tiden.

Polismyndigheten i Skåne har bl.a. pekat på att verksamheten inte har tillförts handläggare i den utsträckning som ansökningarna ökat, samt att vakanser och annan frånvaro inte har kompenserats fullt ut på grund av ett ansträngt ekonomiskt läge.

Polismyndigheten i Hallands län har angett att arbetsbelastningen har varit hög under flera år, bl.a. beroende på hög personalomsättning och sjukfrånvaro. Handläggningstiderna har ökat trots nyrekryteringar, bl.a. till följd av ett ökat ärendeinflöde och av att det tar tid att lära upp nyanställda. Vapenamnestin under 2013 och införandet av det nya ärendehanteringssystemet har också påverkat handläggningen negativt.

Mina slutsatser

Kravet på snabb handläggning

Av Rikspolisstyrelsens yttrande framgår att den genomsnittliga handläggningstiden för vapentillståndsärenden vid landets samtliga polismyndigheter var ca 40 dagar under 2013. Siffran inkluderar både ärenden som var kompletta när ansökan kom in och sådana som behövde kompletteras på något sätt. Det finns inte skäl att rikta någon kritik mot en sådan genomsnittlig handläggningstid eller en handläggning som ligger något över den tiden. Jag kan dock inte underlåta att notera att skillnaderna mellan de 21 polismyndigheterna är avsevärda, vilket i sig är anmärkningsvärt.

Som framgått ovan har fyra polismyndigheter haft särskilt långa handläggningstider under 2013.

JO har tidigare uttalat kritik mot en av dem, Polismyndigheten i Västra Götaland (JO:s beslut den 15 maj 2012, dnr 5481-2011 och 6064-2011 samt den 30 juli 2013, dnr 6663-2012). Det framkom i de ärendena att polismyndigheten hade vidtagit ett flertal åtgärder för att komma till rätta med handläggningstiderna. I ett yttrande till JO i februari 2013 bedömde myndigheten att problemet med de långa handläggningstiderna till stor del hade fått en lösning. Det är dock tydligt att åtgärderna inte har fått önskad effekt.

Den sammantagna bilden för de fyra ovan nämnda polismyndigheterna är inte tillfredsställande. Oavsett vad som anförts om skälen är handläggningstiderna, som Rikspolisstyrelsen konstaterat, alltför långa. Enligt min mening uppfyller alltså inte handläggningstiderna för vapentillståndsärenden vid polismyndigheterna i Stockholms län, Västra Götaland, Skåne och Hallands län förvaltningslagens krav på snabb handläggning, och de ska kritiseras för det.

Planerade åtgärder

Rikspolisstyrelsen har redovisat de åtgärder som har vidtagits och planeras för att komma till rätta med de utdragna handläggningstiderna. Jag ser över lag positivt på det som redovisats.

Det är polismyndigheternas sak att bedöma om det finns utrymme för effektivitetsförbättringar och resursförstärkningar. Jag vill dock framhålla att myndigheter ska handlägga ärenden effektivt och rättssäkert, vilket bl.a. innebär att man i den utsträckning som det är lämpligt ska ge upplysningar om vad en ansökan bör innehålla och vad som krävs för att den ska beviljas. Man bör vidare i ett tidigt skede uppmärksamma behovet av eventuella kompletteringar och göra en bedömning av ärendets fortsatta handläggning. I enklare ärenden bör beslut kunna fattas ganska omgående.

Mot den bakgrunden ser jag positivt på att Polismyndigheten i Skåne under 2013 infört ett s.k. snabbspår. Arbetssättet innebär enligt polismyndigheten att enkla, kompletta licensärenden dagligen skiljs ut från de mer komplicerade och tidskrävande ansökningsärendena.

Jag vill även betona att det är viktigt att myndigheterna regelbundet genomför genomgångar av äldre ärenden och upprättar någon form av plan för deras avgörande. Om det står klart att handläggningen väsentligen drar ut på tiden bör

^{myndigheten underrätta sökanden om detta.}

Jag har noterat att Polismyndigheten i Stockholms län avser att förkorta vapengruppens fastställda telefontid till förmån för ärendehandläggningen. Även om syftet är gott är en sådan åtgärd inte helt okomplicerad. Stora ärendebalanser medför ofta att många försöker få kontakt med myndigheten för att få information om hur det går i ärendet. Så länge man ändå kan hålla en godtagbar servicenivå har jag emellertid inte några invändningar mot åtgärden.

Jag utgår från att man inom polisen kommer att ägna fortsatt uppmärksamhet åt de otillfredsställande handläggningstiderna och fortsätter att arbeta aktivt för att komma till rätta med dem.

Övrigt

Under handläggningen av detta ärende har det kommit in synpunkter på polisens handläggning av vapenärenden också i andra avseenden än handläggningstider. Det har t.ex. framförts att det tar lång tid för polismyndigheten att utse handläggare i ärenden och att det är svårt att få kontakt med handläggarna. Det som kommit fram ger anledning att erinra om den serviceskyldighet som bl.a. framgår av 4 § förvaltningslagen .

Ärendet avslutas.