JO dnr 7618-2016

I en anmälan som kom in till JO den 7 december 2016 och i en senare inkommen komplettering klagade AA bl.a. på att Kriminalvården den 6 december 2016 infört en ny funktion i telefonisystemet INTIK. Han anförde i huvudsak följande:

Den nya funktionen i Kriminalvårdens telefonisystem INTIK innebär att den som tar emot ett telefonsamtal från en intagen vid varje samtal möts av ett röstmeddelande. Meddelandet lyder: ”Detta är ett samtal från en intagen inom Kriminalvården, för att acceptera tryck fyrkant (#).” Det finns en risk för att den sekretesskyddade uppgiften att en viss person är intagen i anstalt röjs genom röstfunktionen. Många intagna som är föräldrar berättar inte för sina barn att de

Den anhörige har redan i samband med ansökan om telefontillstånd lämnat sitt samtycke till telefonkontakt med den intagne. Det kan därför inte krävas att samtycke lämnas inför varje enskilt samtal. Det går inte heller att lämna meddelanden på samtalsmottagarens telefonsvarare. Införandet av den nya röstfunktionen kan inte anses vara en proportionerlig åtgärd. Information om den nya rutinen anslogs först den 5 december 2016, dvs. först dagen innan funktionen driftsattes. De intagna gavs därmed inte rimlig tid att informera sina anhöriga om förändringen.

AA anförde vidare att anstalten Västervik Norra avlyssnat intagnas samtal utan stöd i lag. Han har fått uppgifter om att ett flertal intagna fått sina telefontillstånd återkallade med motiveringen att de pratat med någon annan än den de haft tillstånd till. I ett fall hade den intagne pratat med sina tonåriga styvbarn trots att telefontillståndet endast gällde den intagnes sambo. Eftersom samtal genom INTIK genomförs av den intagne själv utan personalens medverkan måste det ha skett en olaglig avlyssning.

Till sin anmälan bifogade AA en kopia av ett informationsblad från Kriminalvården om den nya röstfunktionen. Av bladet framgår bl.a. att den nya funktionen är till för att säkerställa att det finns en fysisk mottagare av ett samtal från en intagen.

JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört. JO begärde också att Kriminalvården skulle redogöra för hur och när de intagna i de anstalter som berörs av den nya rutinen informerades om förändringen. Därutöver begärdes att Kriminalvården skulle redovisa hur myndigheten ser på möjligheten att telefonmeddelandet medför att uppgiften röjs om att den som ringer är intagen i anstalt.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sektionen för verksjuridik, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från säkerhetsavdelningen, sektionen för allmän klientjuridik, sektionen för verkställighetsinnehåll i anstalt

Kort om den nya röstfunktionen Den nya röstprompten innebär att när en intagen ringer via INTIK kommer mottagaren av samtalet nås av en röst som informerar om att det inkommande samtalet kommer från en person som är intagen i Kriminalvården och att mottagaren måste trycka på fyrkant (#) för att acceptera och koppla igenom samtalet. Syftet med funktionen är att, genom att säkerställa att det finns en fysisk mottagare till samtalen från en intagen inom kriminalvården, minska möjligheten att kringgå säkerhetstekniken inom systemet. Utöver detta ger även den nya funktionen mottagaren av samtalet en möjlighet att välja om samtalet ska accepteras innan det kopplas upp. Funktionen driftsattes på samtliga anstalter i landet den 6 december 2016.

Informationen till de intagna Den 22 november 2016 skickade säkerhetsavdelningen ut ett mail med en bifogad beskrivning av den nya röstfunktionen inom INTIK och information om att funktionen skulle aktiveras den 6 december 2016. Mailet skickades till det s.k. nya centrala säkerhetsnätverket som består av representanter för alla delar av myndigheten, bl.a. från samtliga verksamhetsställen i landet.

Den 30 november 2016 skickades ytterligare ett mail från säkerhetsavdelningen till samma mottagare. Till det nya mailet bifogades ett dokument med information om den nya funktionen riktad till intagna och intagnas anhöriga (bilaga 1). Informationen publicerades även nästföljande dag på Kriminalvårdens intranät samt lades ut på INTIK:s inloggningssida.

Med undantag av fyra anstalter informerade samtliga anstalter sina intagna om den nya röstfunktionen innan den aktiverades den 6 december 2016. I de allra flesta fallen skedde detta cirka en vecka innan aktiveringen, i samband med säkerhetsavdelningens andra utskick som riktades till de intagna. Några anstalter informerade emellertid de intagna redan vid det första utskicket, dvs. cirka två veckor innan. På ett fåtal anstalter gick dock informationen om den nya funktionen ut till de intagna endast någon dag innan den aktiverades.

I majoriteten av fallen informerades de intagna skriftligen, antigen genom att informationen överlämnades personligen eller genom ett eller flera anslag på respektive avdelningar. På de anstalter och avdelningar där det finns förtroenderåd lämnades informationen även via dessa. Övriga anstalter informerade de intagna muntligt.

Som nämnts ovan fick de intagna på fyra av landets anstalter ingen information om den nya funktionen innan denna aktiverades. På två av dessa anstalter hade de intagna dock inte några synpunkter på förfarandet medan det på de två andra anstalterna föranledde att dagen för driftsättningen av funktionen sköts upp så att de intagna och de intagnas anhöriga fick tillfredsställande information om förändringen. Alla fyra anstalter uppger att orsaken till den för sent lämnade informationen är enskilda förbiseenden och missförstånd.

Särskilt om anstalten Skänninge De intagna på anstalten Skänninge fick skriftlig och muntlig information om den nya funktionen den 1 december 2016, dagen efter säkerhetsutskicket riktat till de intagna och anhöriga ankommit till anstalten, eller någon dag därefter. Det konstateras dock att informationen, vid två av anstaltens 25 avdelningar, gick ut först dagen innan driftsättningen dvs. den 5 december 2016. Det är således riktigt att AA inte fick kännedom om den nya funktionen förrän dagen innan den aktiverades.

Rättslig reglering

Enligt 7 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) får en intagen stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §, kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Enligt 5 § får kommunikationen avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. De som ska kommunicera med varandra ska i förväg informeras om kontrollen. Av 7 kap. 12 § och efterföljande allmänna råd i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1) framgår att avlyssning av telefonsamtal inom INTIK-systemet endast får ske vid säkerhetsavdelning.

Enligt 20 § fängelseförordningen (2010:2010) får den elektroniska kommunikationen endast äga rum med utrustning som tillhandahålls eller godkänns av Kriminalvården.

Enligt 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden inom kriminalvården, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Kriminalvårdens bedömning

De intagna ges tillgång till elektronisk kommunikation med andra genom möjligheten att, inom vissa ramar, ringa till personer utanför anstalten. Det är Kriminalvården som bestämmer med vilken utrustning samtalen ska ske. Med ett tillstånd att ringa inom INTIK-systemet kan den intagne ringa fritt i jämförelse med det mer resurskrävande medlyssningsförfarandet. För att möta de högt ställda säkerhetskraven så sker, i takt med den allmänna teknikutvecklingen, en kontinuerlig utveckling av INTIK-systemet. Användarna av systemet blir långt ifrån alltid varse förändringarna. Förändringen i förevarande fall – den nya röstfunktionen – får dock anses vara påtaglig för användaren.

Som redogjorts för innebär den nya funktionen att ett röstmeddelande avslöjar för mottagaren av ett samtal inom INTIK-systemet att den som ringer är intagen i anstalt, en uppgift som är sekretessbelagd. Det är dock inte förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta påringarens identitet.

Utredningen visar att anstalterna fått kännedom om den nya röstfunktionen två veckor innan driftsättandet den 6 december 2016. Anstalterna har i de allra flesta fall lyckats informera samtliga intagna om förändringen innan funktionen aktiverades. Det har i allt väsentligt skett genom skriftliga anslag på avdelningarna och på flera anstalter genom muntlig information och möten med förtroenderåden. Det kan konstateras att, i de undantagsfall där de intagna inte fick någon information alls innan funktionen aktiverades så berodde detta på enskilda förbiseenden och missförstånd. På dessa anstalter vidtog dock personalen omedelbara åtgärder för att misstagen inte skulle orsaka men för någon enskild intagen.

Mot denna bakgrund har, enligt Kriminalvårdens mening, den som valt att efter den 6 december 2016 ringa inom INTIK-systemet således haft kännedom om att mottagaren av samtalet, vem denne än varit, omedelbart fått veta att den påringande parten är en person som är intagen inom Kriminalvården. Den sekretess

Kriminalvården konstaterar dock att implementeringen av denna förändring av INTIK-systemet kunde ha fungerat mer tillfredsställande. Genom utredningen står det klart att de enskilda verksamhetsställena inte fullt ut har getts möjlighet att säkerställa att samtliga intagna i tid erhållit relevant information och rimliga möjligheter att i sin tur själv informera anhöriga. Det är Kriminalvårdens uppfattning att, när en förändring som har förhållandevis stor betydelse för de intagna ska genomföras, det är av stor vikt – inte minst av säkerhetsskäl – att de intagna är införstådda med bakgrunden till förändringen och vilka konsekvenser den faktiskt innebär. Tydlig information om kommande förändringar och vilka åtgärder som förväntas från de enskilda verksamhetsställena måste därför i god tid innan ikraftträdande, lämnas från nationell till lokal nivå. Kriminalvården kan i efterhand endast beklaga att myndigheten i fråga om införandet av den nya röstfunktionen inte helt levt upp till denna ambition.

Telefonavlyssning m m AA:s påstående om olaglig avlyssning av INTIK-samtal på anstalten Västervik Norra tillbakavisas av anstalten. Utredningen visar att det saknas möjligheter till medlyssning eller inspelning av samtal inom INTIK-systemet på anstalten Västervik Norra. AA:s påståenden om indragna telefontillstånd i övrigt är så pass löst hållna att Kriminalvården inte har möjlighet att bemöta dem närmare.

AA kommenterade remissvaret.

Därefter har JO bett Kriminalvården att förtydliga vad syftet med den nya funktionen är. Kriminalvården har då anfört följande:

Säkerhetssystemet bygger på att det inte går att vidarekoppla ett samtal. Det aktiva valet som krävs med den nya prompten säkerställer att det är en fysisk person i andra änden. Det ska utesluta att samtalet hamnar i en växel eller liknande tekniskt system med risk för automatiserade vidarekopplingar.

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för de bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag anledning att redogöra för två bestämmelser som är av central betydelse för Kriminalvårdens verksamhet.

Enligt 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610) ska verkställigheten utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I 1 kap. 6 § fängelselagen regleras den s.k. proportionalitetsprincipen ( 2010:610 ). Enligt nämnda bestämmelse får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Under perioden december 2016–mars 2017 tog JO emot flera anmälningar om att Kriminalvården infört en ny funktion i INTIK-systemet, en s.k. röstprompt.

Kravet på proportionalitet

Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att syftet med funktionen är att minska de intagnas möjligheter att kringgå säkerhetstekniken inom telefonisystemet. Det är naturligtvis viktigt att intagna inte kan manipulera det telefonisystem som de har tillgång till. Kriminalvården har ett ansvar för att förhindra att intagna genom kontakter över telefon bl.a. fortsätter att begå brott, utsätter andra för skada eller förmår andra att föra in otillåtna föremål i anstalter eller häkten. Jag har därför förståelse för Kriminalvårdens önskan att genom tekniska lösningar i möjligaste mån kunna kontrollera vem den intagne talar med.

För den som är intagen i anstalt eller häkte är det emellertid av stor betydelse att kunna hålla kontakten med bl.a. sina anhöriga via telefon. Det har ofta betydelse både för deras återanpassning i samhället och för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet under anstaltsvistelsen. Många anhöriga har av olika skäl mycket begränsade möjligheter eller inga möjligheter alls att besöka den intagne i anstalten. Det är dessutom många intagna som av olika anledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Det är sammantaget viktigt att Kriminalvården tillhandahåller ett telefonisystem som inte onödigt försvårar intagnas kontakt med sina anhöriga eller äventyrar det sekretesskydd som gäller för uppgifter om enskilda enligt den s.k. kriminalvårdssekretessen.

När Kriminalvården beslutar att införa en teknisk funktion i det telefonisystem som de intagna använder måste det göras en intresseavvägning i enlighet med 1 kap. 6 § fängelselagen . I det här fallet är det flera intressen som måste vägas mot varandra. Den intagnes intresse av att uppgiften om att han eller hon är intagen i anstalt inte röjs måste ställas mot Kriminalvårdens intresse av att minska de intagnas möjligheter att kringgå säkerhetstekniken inom INTIKsystemet. Kriminalvården måste också väga in om de intagnas möjlighet att hålla kontakt med sina anhöriga begränsas eller försvåras. Jag kommer nedan att utveckla mina tankar kring detta.

Av utredningen framgår att den nya funktionen innebär att ett röstmeddelande avslöjar för mottagaren av ett samtal inom INTIK-systemet att den som ringer är intagen i anstalt. Som Kriminalvården konstaterat är den uppgiften sekretessbelagd. AA och andra intagna har i sina anmälningar beskrivit vilka problem detta kan medföra för den intagne och hans eller hennes anhöriga. Kriminalvården har anfört att den som valt att ringa inom INTIK-systemet efter den 6 december 2016 har haft kännedom om att mottagaren av samtalet omedelbart fått veta att den påringande parten är en person som är intagen inom Kriminalvården. Den sekretess som gäller för den uppgiften bryts därför – menar Kriminalvården – inte av Kriminalvården utan av den som sekretessen avser att skydda. Kriminalvården har också anfört att det inte är förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta påringarens identitet.

Jag har förståelse för Kriminalvårdens resonemang om att det rent faktiskt är den intagne själv som genom att ringa till någon genom INTIK-systemet åstadkommer att sekretessen bryts. En intagen som vill kunna hålla kontakt med sina anhöriga via telefon, i den omfattning och på de tider han eller hon själv väljer och utan att en vårdare sitter med och lyssnar, är emellertid hänvisad till det system som Kriminalvården tillhandahåller, dvs. INTIK-systemet. Det innebär att de intagna i praktiken tvingas godta att sekretessen kan komma att brytas. Enligt min uppfattning kan lämpligheten av ett sådant system ifrågasättas. Att det inte är förrän mottagaren aktivt accepterar samtalet som han eller hon får veta den uppringandes identitet saknar enligt min mening helt betydelse. Den intagne kan inte påverka vem som svarar i telefon när han eller hon ringer till ett godkänt nummer. När det godkända numret går till en fast telefon kan det finnas en risk för att det är någon annan än den anhörige som svarar, t.ex. minderåriga barn, barnvakter, besökande vänner eller släktingar. Eftersom det i anstalter av högre säkerhetsklass råder stor restriktivitet när det gäller telefontillstånd till mobiltelefoner är det rimligtvis fortfarande många intagna som har telefontillstånd till fasta abonnemang. Risken för att uppgiften om att den intagne befinner sig i fängelse når någon annan än den som står för det godkända telefonnumret måste alltså vara uppenbar.

Kontakt mellan intagna och deras anhöriga försvåras

Flera anmälare har beskrivit att anhöriga som är gamla eller mycket unga kan bli rädda eller förvirrade av röstmeddelandet och därmed avstå från att ta emot samtalet. En anmälare har anfört att det finns risk för att anhöriga som inte behärskar svenska eller engelska inte kan ta emot samtalen för att de inte förstår röstmeddelandet.

För mig framstår det som att röstprompten har gjort det svårt för den som inte behärskar svenska eller engelska att ta emot telefonsamtal från intagna eftersom de inte förstår hur de ska gå till väga. Det kan också antas att vissa anhöriga avstår från att acceptera telefonsamtal från intagna för att röstmeddelandet skrämmer eller förvirrar dem. Förhoppningsvis är detta svårigheter som i viss

Kriminalvårdens intresseavvägning

Som jag konstaterat ovan innebär införandet av röstfunktionen i telefonisystemet en risk för att intagnas kontakt med anhöriga försvåras och att det sekretesskydd som gäller för uppgifter om enskilda enligt den s.k. kriminalvårdssekretessen äventyras. De anmälningar som JO tog emot i samband med införandet av röstfunktionen vittnar om att de intagna åtminstone initialt upplevde att funktionen fick negativa konsekvenser för dem och deras anhöriga. Enligt Kriminalvården var syftet med införandet av röstprompten att utesluta att samtalet hamnar i en växel eller liknande tekniskt system med risk för automatiserade vidarekopplingar.

Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt erbjuda ett telefonisystem som inte onödigt försvårar intagnas kontakt med sina anhöriga eller äventyrar det sekretesskydd som gäller för uppgifter om enskilda enligt den s.k. kriminalvårdssekretessen.

Av det som framkommit i ärendet får jag dock intrycket av att Kriminalvården inte i tillräcklig utsträckning tycks ha förutsett och vägt in de negativa konsekvenser som röstprompten kunde få för de intagna. Jag kan dock inte avgöra hur angeläget det var att införa röstfunktionen eller uttala mig om ifall det funnits några alternativa möjligheter. Det är inte heller min uppgift att ta ställning till om olägenheterna för de intagna uppvägs av de säkerhetsmässiga fördelarna.

Vissa av de olägenheter som de intagna och deras anhöriga åtminstone inledningsvis upplevde bör dock vara möjliga att komma till rätta med genom korrekt och tillräcklig information.

Kritik för den bristfälliga informationen till intagna

Som Kriminalvården konstaterat utgjorde införandet av röstfunktionen en påtaglig förändring för användarna. Det är uppenbart att det fanns ett behov av att informera de intagna om den förestående förändringen och dess effekter. Det är också självklart att de intagna hade ett behov av att kunna informera de personer som de hade telefontillstånd till, om förändringen och dess konsekvenser.

Av utredningen framgår att de intagna i anstalten Skänninge fick skriftlig och muntlig information om den nya funktionen den 1 december 2016, dvs. fem dagar innan den började användas. Vid två av anstaltens 25 avdelningar informerades de intagna dock först dagen innan funktionen togs i bruk. Kriminalvården har således bekräftat AA:s uppgift om att han inte fick kännedom om den nya funktionen förrän dagen innan den aktiverades. Som jag uttalat ovan är det inte acceptabelt att de intagna inte gavs rimlig tid för att underrätta de personer som de hade telefontillstånd till. Anstalten Skänninge förtjänar kritik för att informationen till de intagna lämnades så sent.

Sammanfattningsvis verkar informationen till de intagna ha skötts på ett godtagbart sätt i de flesta av landets anstalter. Det är dock inte acceptabelt att de intagna i vissa anstalter inte gavs rimlig tid för att underrätta de personer som de hade telefontillstånd till. Jag är kritisk till att några anstalter helt missat att informera de intagna eller informerat de intagna först någon dag innan funktionen togs i bruk.

Jag har noterat att Kriminalvården numera har tagit fram en blankett med information om röstprompten som kan överlämnas till intagna eller anslås (se s. 20 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3]). Det är naturligtvis positivt.

Olaglig telefonavlyssning

Kriminalvården har tillbakavisat AA:s påstående om att det förekommer olaglig telefonavlyssning i anstalten Västervik Norra. Enligt Kriminalvården har anstalten inte några tekniska möjligheter att genomföra medlyssning eller inspelning av samtal inom INTIK. Jag får därför konstatera att det som har kommit fram inte ger anledning till kritik eller någon annan åtgärd från min sida.

Övrigt

Avslutningsvis vill jag upplysa om att jag i dag fattat beslut i ytterligare två ärenden som berör INTIK-systemet, dnr 2689-2015 och 3682-2016. Under handläggningen av ärendet 2689-2015 har jag fått veta att Kriminalvården gjort en översyn över intagnas möjligheter till elektronisk kommunikation. Arbetet har bl.a. innefattat en översyn av de tekniska möjligheterna för mobilpo-

Ärendet avslutas.