Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-11

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Sigurdsen, anför efter samråd med statsrådet Johansson, finansdepartementet och statsrådet Thalén, arbetsmarknadsdepartementet

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att överväga och föreslå olika åtgärder för att ytterligare minska tobaksbruket.

Den särskilde utredaren skall överväga

• vilka åtgärder som kan vidtas för att tillförsäkra allmänheten tillgång till rökfria miljöer i gemensamhetslokaler och på allmänna kommunikationsmedel
• hur priset på tobak påverkar tobakskonsumtionen
• frågan om förbud mot tobaksreklam
• vilka ytterligare insatser som kan göras för att minska rökning och annat tobaksbruk.

2. Bakgrund

2.1 Allmänt

Tobaksbrukets negativa effekter på människors hälsa har beskrivits ingående av cancerkommittén i betänkandet (SOU 1984:67) Cancer-orsaker, förebyggande m.m. och tidigare av tobakskommittén i betänkandet (SOU 1981:18) Minskat tobaksbruk samt i prop. 1984/85:181 Utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården, m.m. Även i socialstyrelsens folkhälsorapport (SoS redovisar 1987:15) uppmärksammas tobaksbrukets skadeverkningar på folkhälsan.

Av de nämnda handlingarna framgår att rökare är mera utsatta än icke-rökare för många sjukdomar och att de har en förhöjd sjukfrånvaro från arbetet. Cancerkommittén konstaterade att tobaksrökning är den största enskilda orsaken till cancer i Sverige. I folkhälsorapporten anges att rökning har betydelse för ett flertal cancertyper, särskilt lungcancer, samt för hjärt- och kärlsjukdomar, allergi, astma, emfysem, kronisk bronkit och luftvägsinfektioner, benskörhet m.m. För gravida kvinnor ökar rökning risken för missfall, lågviktiga barn och för tidig födsel. Användning av snus uppges innebära risker för t.ex. cancer och frätskador i munhålan.

Rökare har också en ökad dödlighet i olika sjukdomar. Den högre dödligheten gäller framför allt tre sjukdomsgrupper; hjärt- och kärlsjukdomar, cancer och lungsjukdomar (bronkit, emfysem). Antalet för tidiga dödsfall i Sverige där rökning är en starkt bidragande orsak har beräknats till mellan 7 000 och 13 000 per år.

Även luftföroreningar från tobaksrökning har visats ge negativa hälsoeffekter. Undersökningar har visat att barn till rökande föräldrar oftare än andra barn drabbas av infektionssjukdomar i luftvägarna. Cancerkommittén har bedömt att också s.k. passiv rökning innebär en risk för cancer. Hälsorisken vid passiv rökning torde enligt kommittén vara låg. Den varierar emellertid från individ till individ och det kan inte uteslutas att den i extrema fall är påtaglig i lokaler där många personer röker under lång tid. Även om den individuella risken är låg, innebär den passiva rökningen ändå en stor hälsorisk eftersom det är många som utsätts för den. För allergiska personer kan även små mängder tobaksrök medföra påtagliga besvär.Den passiva rökningens hälsorisker har under senare tid också fått ökad uppmärksamhet.

2.2 Vidtagna åtgärder

Världshälsoorganisationen (WHO) har under senare år vid flera tillfällen rekommenderat medlemsländerna att ta initiativ i syfte att bekämpa tobaksbruket. WHO har slagit fast att ingen annan enskild förebyggande åtgärd i i-länderna kan bidra mera till en förbättrad hälsa än minskad tobaksrökning.

En rad åtgärder för att begränsa tobakens skadeverkningar har genomförts i vårt land. Följande kan nämnas.

Alltsedan år 1964 har staten avsatt särskilda medel för information om tobakens skadeverkningar. Sedan den 1 januari 1977 gäller lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. Marknadsföringen av tobaksvaror begränsades genom lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror som trädde i kraft den 1 juli 1979. Konsumentverket har efter förhandlingar med tobaksbranschen utfärdat riktlinjer om tillämpningen av sistnämnda lag.

Enligt en överenskommelse mellan konsumentverket och Tobaksbranschföreningens Granskningsnämnd har granskningsnämnden sedan den 1 januari 1987 tagit på sig ett ansvar för kontroll av marknadsföringen av tobaksvaror genom egna åtgärder. Detaljhandelns tobaksskyltningsråd har vidare åtagit sig ett egenåtgärdsprogram, som syftar till att sanera utomhusreklam för tobaksvaror.

År 1977 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté -- tobakskommittén -- som fick i uppdrag att utarbeta ett program för att nedbringa tobakskonsumtionen och motverka dess skadeverkningar. Tobakskommittén överlämnade våren 1981 sitt slutbetänkande (SOU 1981:18) Minskat tobaksbruk. Dessförinnan hade kommittén överlämnat ett delbetänkande (Ds S 1978:7) Rökfria miljöer.

Ett resultat av kommitténs arbete blev att regeringen uppdrog åt arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen att utfärda rekommendationer om begränsning av tobaksrökning i lokaler av gemensamhetskaraktär. Sådana allmänna råd utfärdades i april 1983 (AFS 1983:10). Råden omfattar arbetslokaler och personalrum samt offentliga lokaler och andra utrymmen dit allmänheten har tillträde. Råden syftar till att främja ett synsätt som innebär att en rökfri miljö betraktas som det normala.

2.3 Effekter av vidtagna åtgärder och förväntad utveckling

Syftet med hittills genomförda åtgärder har varit att minska antalet sjukdomsfall och dödsfall som orsakas av tobaksbruk. Möjligheterna att bedöma vilka hälsoeffekter ett minskat tobaksbruk har försvåras av den ofta långa tiden för utveckling av främst cancersjukdomar. Den minskade rökningen bland män torde dock i hög grad ha bidragit till att förekomsten av kranskärlssjukdomar minskat och även till att dödligheten i lungcancer uppvisat en vikande trend sedan slutet av 1970-talet. Dödligheten i lungcancer bland kvinnorna har emellertid ökat.

Erfarenheterna visar att det är möjligt att påverka rökvanorna. Arbetet med att minska tobaksbruket i vårt land tog sin början under mitten av 1960-talet. Sedan slutet av 1960-talet har andelen män som dagligen röker minskat. Däremot ökade antalet dagligrökare bland kvinnorna fram till slutet av 1970-talet. Därefter har en minskning skett även av denna andel. Den tydligaste förändringen har varit att allt färre ungdomar börjar röka. Under senare hälften av 1970-talet intensifierades informationen i skolorna om tobakens skadeverkningar. Under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet noterades också en nedgång i rökvanorna bland skolungdomar. Enligt skolöverstyrelsens årliga kartläggningar har det skett en dramatisk minskning av andelen ungdomar i årskurs 9 som röker. Efter år 1983 pekar dock vissa undersökningar på att trenden vänt.

Trots positiva förändringar av rökvanorna röker fortfarande mer än en fjärdedel av den vuxna befolkningen dagligen. Till detta kommer en ökad användning av snus bland män. Detta gäller framför allt ungdomar under 25 år, där cirka 30 % snusar dagligen. Kvinnornas användning av snus är marginell i samtliga åldersgrupper.

Rökvanorna har från 1960-talet inte förändrats på samma sätt i de olika befolkningsgrupperna. Cigarrettrökning har blivit mindre vanlig bland högutbildade, såväl män som kvinnor, men förändrats i mindre utsträckning bland lågutbildade, särskilt kvinnor.

En allmän attitydförändring till rökningen har under senare år haft till följd att såväl rökare som icke-rökare i större utsträckning kräver rökfria miljöer i gemensamhetslokaler, bl.a. i offentliga utrymmen och på arbetsplatser.

Hittills vidtagna åtgärder bedöms totalt sett ha haft en klart positiv effekt. Utvecklingen i vissa avseenden har dock varit ogynnsam. Detta gäller t.ex. den ökande användningen av snus bland unga män, liksom att andelen rökare bland unga och medelålders kvinnor fortfarande är hög.

Om inte ytterligare åtgärder vidtas i syfte att nedbringa bruket av tobak finns risk för att den positiva utvecklingen bryts och att såväl rökning som användande av snus ökar. Ur hälsopolitisk aspekt vore detta synnerligen olyckligt.

3. Pågående och föreslagna åtgärder

Socialstyrelsen bedriver sedan början av 1970-talet ett omfattande informationsarbete för att begränsa tobaksskadorna. Styrelsen utformar bl.a. de varningstexter som finns på tobakspaket och i tobaksannonser. Som en uppföljning av prop. 1984/85:181 om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m.m. har regeringen gett styrelsen i uppdrag att genomföra en intensifierad informationsverksamhet om tobakens skadeverkningar. Verksamheten skall i första hand riktas till barn och ungdom i skolåldern. Arbetet bedrivs i nära samverkan med centrala och regionala myndigheter samt olika intresseorganisationer.

Arbetarskyddsstyrelsen genomför för närvarande tillsammans med arbetsmarknadens parter en kampanj mot tobaksrökning på arbetsplatserna. Ett syfte med kampanjen är att få i gång diskussioner mellan arbetsgivarna och de lokala fackföreningarna om åtgärder för att minska tobaksrökningen. Till grund för diskussionerna skall ligga bl.a. de allmänna råd om begränsning av tobaksrökning i lokaler av gemensamhetskaraktär (AFS 1983:10) som arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen gemensamt har utarbetat. Ett annat syfte är att ta reda på om det finns anledning att skärpa de allmänna råden.

Lagutskottet har i sitt betänkande (LU 1987/88:13) om marknadsföring av alkoholdrycker, snabbvinsatser och tobak, m.m. behandlat motioner med förslag om skärpta bestämmelser för marknadsföring av tobaksvaror. Utskottet anför att det finns starka skäl som talar för att ett förbud mot reklam för tobaksvaror bör införas efter mönster av vad som gäller beträffande alkoholdrycker, men att införande av ett reklamförbud är förenat med åtskilliga problem och risker. Utskottet anser därför att ett förbud mot annonsering för tobaksvaror bör införas först sedan konsekvenserna av ett sådant förbud närmare utretts. Utskottet föreslår att regeringen ges i uppdrag att tillkalla en utredning med denna inriktning. Riksdagen har bifallit utskottets förslag (rskr. 1987/88:115).

Nordiska rådet behandlade nyligen ett medlemsförslag om rökfria miljöer m.m. (social- och miljöutskottets betänkande i ärendet A 789/s) Rådet beslutade följande:

''1. Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet att utreda restriktiva regler i Norden innebärande exempelvis

a) begränsning av rökning i offentliga lokaler och på offentliga kommunikationsmedel,

b) förbud mot tobaksreklam, och

c) märkning av tobaksprodukter.

2. Nordiska rådet rekommenderar de nordiska ländernas regeringar att på internationellt plan verka för restriktivare regler för tobakskonsumtion.''

Medan den förra rekommendationen följs upp av Nordiska ministerrådets organ, förutsätter den senare nationell uppföljning.

Vad beträffar situationen i övriga nordiska länder kan följande noteras. I Finland och Island råder förbud mot rökning i offentliga lokaler. I Norge har helt nyligen en lag med motsvarande innehåll antagits. Denna träder i kraft den 1 juli 1988. I Finland omfattar förbudet också allmänna kommunikationsmedel vilket även Norges nya lag gör.Tobaksreklam är helt förbjuden i Finland, Island och Norge. Märkning av tobaksprodukter förekommer i samtliga nordiska länder. I tre av de nordiska länderna -- Finland, Island och Norge -- är det förbjudet att sälja tobaksvaror till personer som inte fyllt 16 år.

4. Utredningsuppdraget

Konsumtionen av tobaksvaror är fortfarande oroande hög ur hälsosynpunkt. Tobaksrökningen medför också hälsorisker för personer i rökarens omgivning. Särskilda problem medför passiv rökning för personer med allergiska och liknande besvär. Alla bör kunna ställa krav på rökfria gemensamhetslokaler. Ytterligare insatser från samhällets sida är därför nödvändiga. I ett internationellt perspektiv kan det konstateras att många länder, inte minst grannländer i Norden, har genomfört mer omfattande restriktioner än Sverige i syfte att nedbringa tobakskonsumtionen. Effekten därav är dock svår att bedöma då även andra faktorer påverkar utvecklingen.

En särskild utredning bör tillsättas för att utreda och lämna förslag till olika åtgärder för att ytterligare begränsa tobaksbruket och härigenom förebygga tobakens skadeverkningar.

För många människor framstår det som motsägelsefullt att samhället försöker motverka bruket av tobak samtidigt som marknadsföring av tobaksvaror tillåts. Det kan ifrågasättas om det går att få till stånd en allmän uppslutning kring strävandena att minska bruket av tobaksvaror så länge det är tillåtet med reklam för sådana varor. Riksdagen har också föreslagit att regeringen skall tillkalla en utredning i syfte att få till stånd ett förbud mot annonsering av tobaksvaror.

Utredaren bör överväga om förbud mot reklam för tobaksvaror bör införas samt lägga det förslag till lagstifning som prövningen föranleder. Utredaren bör även beakta en ökad användning av s.k. smygreklam, som ett reklamförbud skulle kunna medföra t.ex. reklamtryck på kläder och sådan reklam för andra produkter än tobak, som genom sin utformning även fungerar som tobaksreklam. Utredaren bör därvid överväga behovet av och möjligheten till ingripande mot sådan reklam. Vidare bör utredaren beakta den ökade marknadsföringen via satellit- och kabel-TV som kan bli följden av ett reklamförbud, liksom vilka möjligheter som finns att ingripa mot sådan reklam. En analys bör också göras av de konsekvenser som ett förbud mot tobaksreklam kan medföra för konkurrensen mellan olika tobaksföretag.

Utredaren bör också överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att tillförsäkra allmänheten tillgång till rökfria miljöer i lokaler för gemensamt bruk och på allmänna kommunikationsmedel. Rökfritt bör där vara det normala och tillåtelse att röka ses som undantag. Utgångspunkten bör vara att ingen skall behöva utsättas för tobaksrök mot sin egen vilja. Utredaren bör ange vilken typ av lokaler m.m. som bör omfattas av sådana bestämmelser. De åtgärder som föreslås bör i rimlig utsträckning ta hänsyn till rökarnas önskemål om att få utrymmen där rökning kan tillåtas, om detta kan ske samtidigt som möjligheten att välja en rökfri miljö bibehålls. De regler som skall gälla för kommunikationsmedel bör utformas bl.a. med hänsyn till den tidrymd som de resande förväntas vistas där. Utredaren bör också överväga om överträdelser mot föreslagna regler skall kunna straffbeläggas och i så fall vilken typ av påföljd eller tvångsmedel som bör kunna tillämpas.

Priset har självfallet stor betydelse för efterfrågan på en vara. I Sverige har cigarretter relativt sett blivit billigare under den senaste 20-årsperioden. Under 1970-talet höjdes inte priset i samma takt som konsumentprisindex, varigenom den relativa prisnivån sjönk. Under 1980-talet har tobakspriserna hittills utvecklats ungefär parallellt med konsumentprisindex. Ett genomförande av den i kompletteringspropositionen våren 1988 föreslagna höjningen av tobaksskatten kommer dock sannolikt att innebära att tobakspriset i år ökar mera än konsumentprisindex. Priset har betydelse för alla konsumenter men kan vara av särskilt stor betydelse för ungdomar som ännu inte har egna inkomster. Utredaren bör utreda prisinstrumentets betydelse för tobakskonsumtionen och möjligheterna att begränsa denna med hjälp av skattens storlek.

Utredaren bör vidare överväga vilka ytterligare insatser som krävs för att nedbringa tobakskonsumtionen. Förutom åtgärder för att påverka befolkningens rökvanor bör uppmärksamhet ägnas åt åtgärder för att påverka den stigande användningen av snus främst bland ungdomar.

5. Ramar för utredningsarbetet

Utredaren bör samråda med berörda myndigheter, organisationer, statliga kommittér och särskilda utredare.

Uppdraget skall redovisas före utgången av år 1989.

För arbetet skall gälla direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslag och konsekvenser.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att minska bruket av tobak ytterligare och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Socialdepartementet)