Prop. 1984/85:181

om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården, m.m.

Regeringens proposition ] 984/ 85: 181

om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården, m. m.:

beslutad den Zl mars 1985.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

OLOF PALME G. SIGURDSEN

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas mot bakgrund av hälso- och sjukvårdslagens mål för hälso- och sjukvården om en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen — regeringens syn på inriktningen och utvecklingen av hälso- och sjukvården med särskild tonvikt på de förebyggande insatser- na.

Propositionen utgår från det remissbehandlade förslag till principprogram för hälso- och sjukvården i perspektivet 1990—2000 som lagts fram av den s.k. HS 90-utredningen i huvudrapporten Hälso- och sjukvård inför 90-talct. Propositionen utgår vidare från canccrkommittens remissbehandlade betän- kande Cancer — orsaker. förebyggande m.m. [ fråga om förtroendenämn- derna inom hälso- och sjukvården utgår propositionen från den remissbe- handlade rapporten Förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. När det gäller den psykiatriska hälso- och sjukvården grundas bedömningarna på socialbercdningens remissbehandlade betänkande Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten samt Spri-rapportcn Psykiatri i samverkan. [ de psykiatriska tvångsfrågorna pågår beredning inom socialdepartementet.

[ propositionen föreslås att lagen om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården förlängs att gälla under ytterligare ett år t.o.m. den 30 juni 1986, i avvaktan på fortsatt beredning av frågan om formerna för förtroende- nämndsverksamheten och dess omfattning. Bl.a. övervägs en samordning med de av socialbercdningen föreslagna insynsnämnderna för den psykia- triska vården. Vidare föreslås den ändringen i hälso- och sjukvårdslagen att som ett särskilt krav på en god hälso- och sjukvård skall gälla att värden skall inriktas på att förebygga ohälsa och att kraven på en god hälso- och sjukvård skall avse all hälso- och sjukvård och inte enbart den som drivs av landstingen.

1 Riksdagen 1984."85. 1 sam/. Nr [81

Prop. 1984/85:181

l.)

l propositionen betonas betydelsen av en samlad folkhälsopolitik. Speciell uppmärksamhet ägnas de grupper i samhället sotn utsätts för de största hälsoriskerna. l-lälso— och sjukvårdens fortsatta utveckling bör baseras på principerna om ett offentligt ansvar. solidarisk finansiering. närhet. tillgäng- lighet och valfrihet. stöd till egenvård. krav på en helhetssyn med patientens problem i centrum och en offensivt präglad hälsopolitik som så långt möjligt leder till att ohälsa förebyggs. Utvecklingen måste ske inom begränsade samhällsekonomiska ramar och i enlighet med de mål som redovisats i propositionen (1984/85z4tl) med riktlinjer för den ekonomiska politiken till 198tl-talets slut.

I fråga om det förebyggande arbetet förordas i propositionen ett starkare samarbete mellan de många samlnillssektorer som kan medverka till att främja goda hälsoiörhållanden och motverka ohälsa. Underlag för hälsopo- litiska program mot hjärr—kärlsjukdomar. cancer och skador redovisas liksom vissa hälsopolitiska utgångspunkter för samhällsplaneringen. Under- lag till program mot psykisk ohälsa och rörelseorganens sjukdomar bör tas fram med förtur. En bättre skadestatistik föreslås som grund för intensifie- rade skadeförebyggande insatser. Hälsoupplysningens roll och behoven av olika åtgärder för förbättrade kostvanor och minskat tobaksbruk betonas. En intensifierad informationsverksamhet om tobakens skadeverkningar inriktad i första hand mot barn och ungdom förordas. Vidare redovisas vissa hälsopolitiska mål och insatser vad avser alkoholpolitiken.

I syfte att stärka samarbetet mellan olika samhällssektorer kring det förebyggande hälsoarbetet kommer en rådgivande hälsopolitisk expertgrupp att knytas till hälso- och sjukvårdsberedningen inom socialdepartementet. Vidare betonas betydelsen av att det samhällsmedicinskt inriktade arbetet vidareutvecklas på landstingsnivå.

Mot bakgrund av hälso- och sjukvårdslagens krav på bl.a. tillgänglighet och kvalitet i vården redovisas den pågående och önskvärda utvecklingen mot en förstärkt primärvård och en delvis förändrad roll för länssjukvården. Därvid betonas bl.a. behoven på lokal nivå av en förstärkt samverkan mellan landstingens hälso— och. sjukvård och olika primärkommunala organ.

inriktningen _ av forsknings- och utvecklingsarbetet mot prevention. allmänmedicin. epidemiologi. omvårdnad och rehabilitering bör stärkas. Forskning om arbetslöshetens hälsomässiga konsekvenser bedöms mycket angelägen. Hälso- och sjukvårdsberedningen bör i sitt arbete behandla forskningsfrågor. och det bedöms önskvärt att landstingen fördjupar sitt engagemang i forskningsfrågor och bl.a. stimulerar att forskning förläggs till primärvården.

Prop. 1984/85: 181

Propositionens lagförslag

1. Förslag till Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (l982:763)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (19821763) dels att 3 & skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas en ny paragraf. 2 a s. och närmast före .. a ? en ny rubrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

,)

Föreslagen lydelse

Krav på hälso- och sjukvården

a #

Hälso- och sjukvården skall bedri- t'as så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär särskilt att den skull

I . inriktas mot att förebygga ohäl- sa.

2. vara av god kvalitet och tillgo- dose patientens behov av trygghet i värden och behandlingen.

3. vara lätt tillgänglig.

4. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet.

5. främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukt-'ärds- personalen.

Värden och behandlingen skall så längt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patien- ten.

Patienten skall ges upplysningar om sitt hälsotillstånd och om de metoder för attförebygga. utreda och behandla sjukdom och skada som står till buds. Ont upplysningarna inte kan lämnas till patienten skall de i stället lämnas till en nära anhörig till honom. Upplysningar får dock inte lämnas till patienten eller någon anhörig i den mån dctfinns hinderför detta i 7 kap. 3 $$ eller 0 .5 sekretessla- gen (1980.'10()) eller i (i så andra styc- ket eller 60.5 första stycket lagen (1980.'11) om tillsyn över hälso- och sjukvärdspersonalen m.fl.

Prop. l984/85:181 4

3 5

Varje landstingskommun skall erbjuda en god hälso— och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstingskommunen. Även i övrigt skall landstings- kommunen verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landstingskommuner gäller också kommuner som inte ingår i en landstingskommun. Bestämmelser om förvaltningsutskott skall därvid avse kommunstyrelsen. Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.

Ett god hälso- och sjukvård skall särskilt

] . vara av god kvalitet och tillgo- dose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen.

2. vara lätt tillgänglig.

3. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet.

4. främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds- personalen.

Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patien- ten.

Patienten skall ges upplysningar om sitt hälsotillstånd och om de behandlingsmetoder som står till buds. Om upplysningarna inte kan lämnas till patienten skall de i stället lämnas till en nära anhörig till honom. Upplysningar får dock inte lätttnas till patienten eller någon anltörig i den mån detfinns ltinderför detta i sekretesslagen (1980-100).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

Prop. l984/85:181 5

2. Förslag till Lag om fortsatt giltighet av lagen (1980:12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården

Härigenom föreskrivs att lagen (l980:12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. som gäller till utgången av juni 1985. skall fortsätta att gälla till utgången av juni 1986.

Prop. 1984/85:18] 6

Utdrag SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1985-03-21

Närvarande: statsministern Palme. ordförande. och statsråden Lundkvist. Feldt, Sigurdsen. Gustafsson. Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson. Andersson. Bodström. Göransson. Gradin, Dahl. R. Carlsson. Holmberg. Hellström. Thunborg. Wickbom

Föredragande: statsrådet Sigurdsen

Proposition om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården, m. m.

1. Inledning

Hälso- och sjukvården utgör en viktig del av den svenska välfärden. Vårdfrågorna angår och engagerar människor mer än det mesta i det svenska samhället. Det finns också ett starkt stöd hos allmänheten för en rättvis demokratisk hälso- och sjukvård som finansieras solidariskt. Dess grund är att människor tillcrkännes ett värde i sig som är lika för alla och inte beroende av ekonomiska, sociala eller hälsomässiga faktorer. Denna människosyn och vår demokratiska vård utgår från människors intresse och levande engage- mang för att gemensamt forma ett samhälle där riskerna för ohälsa. utslagning och isolering aktivt bekämpas. En sådan kamp måste föras på demokratins grund och med möjlighet till aktivt deltagande för alla.

Hälso- och sjukvårdslagen (19821763; HSL) anger det övergripande målet för hälso- och sjukvården i termer av en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

En utveckling mot HSL:s mål förutsätter en samlad folkhälsopolitik inriktad på att skapa goda livsvillkor för befolkningen och därigenom förebygga ohälsa. Härtill kommer krav på god kvalitet och tillgänglighet i vården. Detta kräver en konstruktiv samverkan mellan staten och huvud- männen för hälso- och sjukvården. Ansvarsfördelningen mellan stat och landsting fastställdes av riksdagen vid behandlingen av propositionen om hälso- Och sjukvårdslag m.m. ( prop. 1981/82:97 . SOU 51, rskr 381). Riksda- gen och regeringen har ett övergripande ansvar för planeringen och samordningen av hälso- och sjukvården.

Landstingen har det demokratiska ansvaret för att utforma hälso- och

Prop. 1984/85:181 7

sjukvårdens insatser med utgångspunkt i HSL:s krav och lokala f("irutsätt- ningar och behov.

Under de senaste decennierna har huvudmannaskapet för olika grenar av den offentliga hälso- och sjukvården såväl i fred som krig överförts till landstingen. Provinsialläkarväsendct övergick är 1963 till landstingen och primärkommunernas stadsdistriktsläkare m.fl. inordnades år 1968 i lands- tingens organisation som därmed fick ansvaret för den helt ("övervägande delen av den öppna hälso- och sjukvård som bedrivs utanför sjukhusen. År 1967 övertog landstingen de tidigare statliga mentalsjukhusen. Karolinska sjukhuset och Uppsala akademiska sjukhus har överförts till resp. landsting. Stora delar av de uppgifter som tidigare ankom pä länsläkarorganisationerna har också övertagitsav landstingen. l riksdagsbeslutet om HSL slas också fast att den i fred gällande hälso- och sjukvårdslagstiftningen utgör grunden för sjukvården i krig enligt deti s.k. totalförsvarsprincipen. Det innebär att ansvar i fred för viss verksamhet följs av ansvar för att förbereda. genomföra och leda samma verksamhet i krig. Enligt lISL åligger det således hälso- och sjukvårdshuvudmännen att redan i fred planlägga och vidta de olika förberedelser som fordras för att de skall kunna bedriva sin verksamhet under beredskap och krig.

Landstingen har numera det demokratiska ansvaret för huvuddelen av all hälso- och sjukvård. Därvid skall landstingen enligt HSL planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av vård. Verksamheten skall vidare samordnas med kommuner. enskilda vårdgivare samt även andra landstingskommuner för att åstadkomma ett samlat utbud av vård.

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården som anges i HSL gäller såväl landstingens verksamhet som den hälso- och sjukvård som bedrivs av andra huvudmän än landsting. t.ex. inom företagshälsovård. skolhälsovård. studerandehälsovård vid universitet och högskolor samt den privata hälso- och sjukvården.

Riksdagen och regeringen har ett särskilt ansvar för att utveckla en samordnad politik som vägledning för de beslut av hälsopolitisk betydelse som ligger utanför huvudmännens direkta bestämmande men som spelar en avgörande roll för utvecklingen av hälsotillståndet i landet.

Statsmakterna har också ett övergripande ansvar för resursfördelningen mellan olika samhällssektorer. Detta kräver tillgång till underlag för överväganden av regering och riksdag om bl.a. hälso- och sjukvårdens resurser.

I dag är totalkostnaden för samhällets hälso- och sjukvård omkring 65. miljarder kr. per år. Detta motsvarar närmare 10 procent av bruttonatio- nalprodukten. Från att under 1970-talet ha ökat mer än BNP har hälso- och sjukvårdens andel av samhällsekonomin varit i stort sett oförändrad de senaste åren. Utbyggnadstakten har således de allra senaste åren svarat mot tillväxten i hela samhället.

De direkta statliga bidragen och ersättningen från sjukförsäkringen svarar

Prop. 1984/85:181 8

för närmare en fjärdedel av dessa kostnader. Dessa bidrag och ersättningar bör vara utformade så att de stimulerar en utveckling av hälso- och sjukvården i överensstämmelse med de värderingar och överväganden som ligger i HSL. Propositionen (1983/84zl90) och riksdagens beslut (SfU 31. rskr 393) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. m.m. är ett uttryck härför. Beslutet innebär att statsbidragen och ersättningen från den allmänna försäkringen till hälso- och sjukvården i ökad utsträckning fördelas utifrån befolkningens behov av vård i stället för att ge ersättning för prestationer.

Staten har också ett ansvar för läkarutbildningen och en del av utbildningen av andra personalkategorier inom hälso- och sjukvården. Staten har även direkt ansvar för medicinsk forskning och annat forsknings- och utvecklingsarbete av betydelse för hälso- och sjukvårdens utveckling.

Tillsyn av säkerhet och kvalitet inom hälso- och sjukvården hör också till statens ansvar. Socialstyrelsen och hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd har på myndighetsnivå givits detta ansvar. ] socialstyrelsens tillsynsfunktion ligger också att löpande följa i vilken utsträckning lagstiftningens mål för hälso- och sjukvården förverkligas.

Socialstyrelsen svarar enligt instruktionen ('1981:683 m. fl.) för tillsyn över bl. a. hälso- och sjukvård och hälsoskydd. Tillsynen skall ske med beaktande av huvudmännens självständighet och behov av att anpassa sin verksamhet efter lokala förhållanden. Styrelsen skall även för statens del svara för övergripande planering. samordning och uppföljning på riksnivå av verk- samhetsgrenarnas omfattning. innehåll, kostnader och utveckling. 1 social- styrelsens uppgifter ingår naturligen att göra analyser och bedömningar av det medicinska innehållet och den medicinska effektiviteten i hälso- och sjukvården.

Tillsammans med huvudmännen driver staten Sjukvårdens och socialvår- dens planerings- och rationaliseringsinstitut (.Spri) som har viktiga uppgifter för att utveckla och effektivisera hälso- och sjukvården. dess planering. organisation och utnyttjande av lokaler och utrustning.

Staten har således ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvårdspoliti- ken liksom ett direkt ansvar för lagstiftning, utbildning, forskning och viss finansiering. Med hänsyn härtill finner jag det angeläget att riksdagen regelbundet får del av fakta om utvecklingen vad avser befolkningens hälsa samt hälso- och sjukvårdens verksamhet för att kunna göra de ställningsta- ganden som föranleds därav.

I denna proposition kommer jag mot denna bakgrund att redovisa vissa allmänna utgångspunkter och överväganden som enligt min mening bör vara vägledande för hälso- och sjukvårdspolitiken.

Speciell uppmärksamhet ägnas behovet av en samlad hälsopolitik som berör även andra samhällsområden än hälso- och sjukvården.

Vidare behandlas vissa frågor om värdens innehåll. struktur och tillgäng-

Prop. 1984/85:181 ()

lighet samt om personalft'irsörjning. utbildning. forskning och statistik.

Behovet av långsiktiga utvecklingsperspektiv är stort inom hälso— och sjukvårdssektorn. Mina överväganden skall i första hand ses som ett underlag för den långsiktiga utvecklingen av hälso- och sjukvården i landet.

Mot denna bakgrund tar jag även upp vissa frågor rörande planering och uppföljning av hälso- och sjukvården samt motiverar de ändringar" i hälso- och sjukvårdslagen som jag föreslår.

Patientens behov av stöd vid problem i kontakterna med hälso- och sjukvården behandlar jag något i anslutning till mitt förslag om en ettårig förlängning av lagen om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. Vissa frågor kring patientens krav på integritet och sekretess i värden har jag emellertid behandlat i den lagrådsremiss med förslag till en ny patientjour- nallag. som jag senare denna dag kommer att föreslå att regeringen fattar beslut om.

I det följande anmäler jag de betänkanden och annat utredningsmaterial som utgör grunden för mina överväganden och förslag.

Socialdepartementets sjukvårdsdelegation (S 196639) tog med utgångs- punkt i principprogrammet Hälso- och sjukvård inför Stl-talet (HS 80) initiativ till arbetet med ett samlat underlag för ett nytt principprogram inför 9U-talet ("HS 90). Arbetet har sedermera under hälso- och sjukvårdsbered- ningen (S 1983:(12) letts av en arbetsgrupp med företrädare för staten. Landstingsförbundet och de centrala fackliga organisationerna. Arbetsgrup- pen har överlämnat huvudrapporten (SOU 1984:39) llälso- och sjukvård inför 90-talet. Denna har remissbehandlats. Inom ramen för HS 90-arbetet har vidare publicerats ett femtontal underlagsstudier. huvudbilagor och expertrapporter (SOU 198111—4 samt SOU 1984140—48). Huvudrapportens sammanfattning m.m.. uppgifter om arbetsgruppens sammansättning samt en redovisning av remissutfallet bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga I och 2.

Cancerkommittén (S 1979:07) har överlämnat betänkandet (SOU 1984167) Cancer orsaker. förebyggande m.m. jämte ett stort antal expertrapporter (Ds S 1984zl—6) m.m. Betänkandet har remissbehandlats. Det anknyter. i vad avser cancerfrågorna. nära till det hälsopolitiska synsätt som förespråkas i HS 90. Betänkandets sammanfattning, uppgifter om kommitténs sammansättning och en redovisning av remissutfallet bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 3 och 4.

En arbetsgrupp inom socialdepartementet har utvärderat verksamheten enligt lagen (1980112) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården och avgett rapporten (Ds S 1984zlö) Förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. Rapporten har remissbehandlats. Rapportens sammanfattning, uppgifter om arbetsgruppens sammansättning och en sammanställning av remissutfallet bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 5 och 6.

Prop. 1984/85:181 10

Soeialberedningen (S 1981):07) har avgett betänkandet ( SOU 1984:64 ) Psykiatrin. tvånget och rättssäkerheten. Betänkandet har remissbehandlats. Frågan om en reviderad psykiatrisk tvångslagstiftning bereds f.n. inom socialdepartementet. I betänkandet behandlas även den allmänna psykia- trins inriktning och utveckling. Spri. socialstyrelsen. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har gemensamt lagt fram rapporten (Spri-rapport 1984/176) Psykiatri i samverkan. Jag kommer vid mina överväganden om den psykiatriska vården att beakta rapporten och socialberedningens förslag i fråga om psykiatrins allmänna inriktning och utveckling.

Vidare har statens kulturråd till regeringen överlämnat rapporten (1982z7) Kultur i vården. Jag kommer att åberopa denna rapport vid mina överväganden när det gäller innehållet i vården, särskilt den institutions- bundna långtidssjukvården.

Riksrevisionsverket (RRV-) har i revisionsrapporten (Dnr 1982:719) Kostnadsutveckling och resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården behandlat frågor om planerings- och uppföljningsansvaret inom hälso- och sjukvården. Jag kommer delvis att utgå från denna rapport vid mina överväganden i dessa frågor.

Vidare har RRV i februari 1985 till regeringen överlämnat revisionsrap- porten (Dnr 1984z235) Personal- och utbildningsplaneringen i hälso- och sjukvården. En granskning av socialstyrelsens ansvar och uppgifter. Jag kommer att åberopa denna rapport vid mina överväganden i anslutning till personal- och utbildningsfrågorna.

En särskild utredningsman har i betänkandet (DsSl984:12) Vissa ansvarsfrågori hälso- och sjukvård analyserat innebörden av bestämmelser- na i I—lSL om det medicinska ledningsansvaret och föreslagit vissa författ- ningsändringar. [ betänkandet har också redovisats ansvarsfördelningen mellan skilda yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården. Betänkandet har remissbehandlats. Av remissutfallet framgår att det finns starka önskemål framför allt från hälso- och sjukvårdshuvudmännen och vissa personalorga- nisationer att analyserna i betänkandet snarast bör läggas till grund för ytterligare överväganden om hur ansvarsfrågorna i framtiden bör vara reglerade inom hälso- och sjukvården. Jag avser inom kort att i annat sammanhang återkomma angående formerna för de fortsatta övervågandena i dessa frågor.

2. Allmänna utgångspunkter

2.1. En samlad folkhälsopolitik

En av de viktigaste delarna av vår personliga välfärd är att så långt möjligt behålla en god hälsa och att vid sjukdom, skada eller handikapp erhålla en

Prop. 1984/85:181 11

högt kvalificerad vård och omsorg.

Vår hälsa bestäms i hög grad av de livsvillkor och den livsstil som präglar vara liv. I ett historiskt perspektiv framgår tydligt hur den ekonomiska och sociala utvecklingen och fördelningen av välfärden haft avgörande betydelse för befolkningens hälsa. Detta återspeglas t.ex. i utvecklingen av spädbarns- dödlighetcn som för 100 år sedan var 150 promille 150 döda barn under första levnadsåret för varje tusen levande födda. På 1930-talet hade den tack vare förbättrad näringssituation. utbildning och hygien sjunkit avsevärt. Fortfarande fanns dock stora skillnader i spådbarnsdödlighet mellan olika samhällsgrupper. I Stockholm varierade exempelvis spådbarnsdödligheten mellan 14 och 49 promille beroende på familjens sociala och ekonomiska situation. Detta föranledde medicinalstyrelsen att år 1935 framhålla att det inte fanns anledning att acceptera en spädbarnsdödlighet för någon samhällsgrupp som var högre än den _som gällde för den ekonomiskt mest välsituerade fjärdedelen av befolkningen. "Vad en socialgrupp kan köpa för pengar skall samhället tillgodose för andra grupper." De åtgärder som krävdes för att nå detta mål gällde i första hand bättre hygien och näringsstandard samt en utbyggd för hela befolkningen lätt tillgänglig hälso- och sjukvård. År 1937 antog riksdagen mot bl.a. denna bakgrund ett förslag om en avgiftsfri mödra- och barnhälsm'ård. I dag har spädbarnsdöd- ligheten sjunkit till 7 promille och skillnaderna mellan olika samhällsgrupper är mycket små.

Jag har genom detta exempel sökt illustrera hur vi genom en samlad politik för folkhälsan lyckats uppnå en i ett internationellt perspektiv mycket låg spädbarnsdödlighet.

På motsvarande sätt kan konstateras vilken betydelse bättre hygien och kost. förbättrade arbetsvillkor och arbets- och boendemiljöer. allmän skolgång samt medicinskt förebyggande insatser under det senaste århun— dradet haft för befolkningens hälsoutveckling.

De livshotande infektions- och bristsjukdomar, som förr dominerade sjukdomsbilden och skördade många offer i unga år, är nu i stort sett utplånade. Vid mitten av 1800-talet var den förväntade livslängden för nyfödda drygt 40 år. I dag är den förväntade livslängden för en nyfödd flicka ca 79 år och för en pojke ca 73 år. De senaste redovisade uppgifterna från SCB visar för perioden 1979—1982 att medellivslängden ökat med 0.9 år för kvinnornas del och med 1,1 år för männens del. Det senare innebär att 70-talets tendens till stagnation för männens del har brutits.

Den aktuella utvecklingen innebär inte bara att den förväntade medellivs— längden ökat utan också att befolkningens hälsa förbättrats i olika avseenden. Störst skillnad redovisas för de äldre där varje ny generation är mindre märkt av ett tidigare hårt liv i det gamla fattig-Sverige. Tillsammans med starkt förbättrade ekonomiska villkor innebär detta möjligheter till aktivitet och delaktighet i samhället långt upp i åren. För befolkningen i s.k. förvärvsaktiv ålder har minskade risker i trafik- och arbetsmiljön inneburit

Prop. l984/85:181 17

väsentliga förändringar liksom den reducerade konsumtionen av sprit och tobak.

lnom sjukvården har genomförts en rad förändringar som gett starkt förbättrade resultat och som ökat möjligheterna till delaktighet i varden och samhällslivet. Utvecklingen inom psykiatrin ger ytterligare ett tusental människor varje år chansen att byta en passiv institutionsvård mot ett eget liv ute i samhället med erforderliga stöd- och hjälpinsatser. Ny undersöknings- och behandlingsmetodik ger människor allt bättre hjälp vid t.ex. nedsatt syn. hörsel och rörelseförmåga. Vårdinsatser flyttas i snabb takt från långtidsvård till aktiv sjukhemsvård eller hemsjukvård vilket innebär ökade möjligheter till ett liv på egna villkor för den enskilde.

De erfarenheter som vunnits i detta folkhälsoarbete är i hög grad relevanta även för dagens och morgondagens hälsopolitik. trots att hälsoriskerna och hälsoproblemen inte är de samma som förr.

Hälsoriskerna i dagens samhälle finner vi i bl.a. fysiskt och socialt bristfälliga arbetsmiljöer, trafik- och boendemiljön. arbetslöshet och risk för arbetslöshet, missbruk av alkohol och narkotika, konsumtion av tobak, olämpliga kostvanor. samt psykologiska och sociala påfrestningar som är förknippade med våra relationer — och brist på relationer — till medmänni- skor.

Dessa hälsorisker återfinns i den vardagsverklighet som präglar våra liv och avgör i hög grad våra möjligheter att leva ett hälsosamt liv. Detta gäller nära nog alla de hälsorisker som orsakar vår tids stora folksjukdomar som t.ex. hjärt—kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, tumörer och allergier samt skador.

Även om Sveriges befolkning i dag har ett förhållandevis gott hälsotill- stånd föreligger dock fortfarande stora skillnader mellan olika social- och yrkesgrupper vad gäller risk att drabbas av ohälsa och för tidig död.

Generellt har arbetare och ofta också lägre tjänstemän en högre sjuklighet och dödlighet i yrkesverksam ålder än övriga grupper. Personer med särskilt hög risk att drabbas av ohälsa och tidig död återfinns t.ex. bland gruv- och stålarbetare, stuveri- och lagerarbetare samt bland personer med olika typer av servicearbete. Andra utsatta grupper är långvarigt arbetslösa, ensambo- ende frånskilda män samt invandrare. Barn med risk att drabbas av sjukdom eller dålig hälsa återfinns oftast i familjer med låg inkomst samt sociala och psykiska problem. Det är mot denna bakgrund väsentligt att i det förebyggande arbetet ägna speciell uppmärksamhet åt de grupper i samhället som är utsatta för de största hälsoriskerna.

De stora folksjukdomarna är således betydligt vanligare bland dem med lägre välfärd än bland dem med bättre livsvillkor. Trots detta kallas dessa sjukdomar ofta välfärdssjukdomar. En mer adekvat beteckning — i ett svenskt perspektiv vore ofärdssjukdomar.

Det finns också de sjukdomsgrupper och hälsoproblem vars orsaker ännu inte är kända eller som är av medfödd eller ärftlig karaktär, t.ex. vissa av

Prop. 1984/85: 181 13

rörelseorganens sjukdomar såsom ledgängsreumatismen. åtskilliga neurolo- giska sjukdomar och den senila demensen eller sjukdomar som diabetes och psoriasis.

En viktig del i vår allmänna välfärds- och hälsopolitik är liksom tidigare att söka skapa förbättrade förutsättningar för en positiv hälsoutveckling för hela befolkningen. Detta innebäri bred mening en folkhälsopolitik baserad på medborgarnas engagemang och prioriteringar.

2.2. Vård på lika villkor

Ett centralt mål för hälso- och sjukvårdspolitiken är att säkerställa att alla vid sjukdom oberoende av ålder. kön. nationalitet, bostadsort. utbildning, betalningsförmåga, etnisk tillhörighet och kulturella olikheter. förmåga att ta initiativ. sjukdomens art och sjukdomens varaktighet kan erhålla god vård. Den hjälp och vård man får skall enbart bero på det behov av vård man har.

Möjligheterna för hela befolkningen att få god vård på lika villkor har avsevärt förbättrats, inte minst under de senaste årtiondena. ] ett interna- tionellt perspektiv torde Sverige tillhöra de länder som har de minsta skillnaderna vad avser vårdens tillgänglighet för olika grupper i samhäl- let.

Samtidigt finns dock fortfarande relativt stora skillnader mellan olika befolkningsgrupper vad avser möjligheter att vid behov få god vård. De som oftare än andra har svårt att få god vård återfinns särskilt bland glesbygdsbor. invandrare. ensamstående äldre samt långvarigt arbetslösa och förtidspen- sionärer. Det finns i detta sammanhang anledning att betona betydelsen av att olika handikappgrupper bereds möjlighet till en lättillgänglig och väl samordnad, kontinuerlig vård.

Det är väsentligt att utjämna dessa skillnader mellan olika gruppers möjligheter att erhålla en god vård. Samtidigt krävs fortsatta insatser för att förbättra möjligheterna för somatiskt och psykatriskt långtidssjuka att så långt möjligt bo och leva på egna villkor. Jag återkommer till dessa frågor.

Mot bakgrund av denna verklighet och hälso- och sjukvårdslagens mål "en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen" redovisar jagi det följande vissa generella utgångspunkter och grundläggande krav som bör vara vägledande för den framtida svenska hälso- och sjukvårdspolitiken.

Hänvisningar till S2-2

  • Prop. 1984/85:181: Avsnitt 4.8

2.3. Grundläggande krav på hälso- och sjukvården

I HSL anges de grundläggande kraven på en god hälso- och sjukvård. Härutöver anges vissa krav på utformningen av den landstingskommunala verksamheten. Motsvarande krav finns också till vissa delar uppställda för annan hälso- och sjukvård, bl.a. i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och

Prop. 1984/85: 181 14

sjukvärdspersonalen m.fl. och i allmänna läkarinstruktionen (19631341') m.m. Jag kommer i det följande att något utveckla innebörden av dessa och andra krav som enligt min mening är av grundläggande betydelse med hänsyn till målet för hälso- och sjukvz'trden.

När jag talar öm Iant'lstingskommun avser jag regelmässigt även de tre kommuner (Göteborg. Malmö och Gotland) som inte ingår i en landstings- kommun men som har samma ansvar för hälso- och sjukvarden som en landstingskommun.

2.3.1 O]_'/'eniligl ansvar

En grundläggande princip är sedan länge att all yrkesmässigt bedriven hälso- och sjukvård. oavsett vem som är huvudman och praktiskt utför verksamheten. skall stå under offentlig insyn, tillsyn och kontroll.

Hälso- och sjukvården skall ställas till förfogande på lika villkor för alla medborgare med hänsyn tagen till individuella behov men oberoende av deras utbildningsbakgrund. inkomst och bosättningsort m.m. För att säkerställa detta mål krävs av hälso— och sjukvårdshuvudmännen en aktiv insats för kontinuerlig förnyelse. Ett mycket omfattande sådant utvecklings- arbete pågår också i olika landstingskommuncr.

Det är därvid viktigt att analysera och utvärdera hälso- och sjukvårdens effektivitet. En självklar utgångspunkt för dessa effektivitetsbedömningar är givetvis det mål som enligt HSL gäller för verksamheten: en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

En utveckling mot ett privatiserat och mer marknadsorientcrat hälso- och sjukvårdssystem skulle enligt min mening innebära minskade möjligheter att uppnå en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

Ett privat vinstbaserat system gör en åtskillnad mellan -— eller om man så vill diskriminerar — olika grupper i samhället utifrån andra kriterier än att tillgängliga resurser skall fördelas efter behovet av vård. Större tätorter ger i ett marknadsorienterat system bättre underlag för en lönsam verksamhet än vård och service i glesbygden. Hälften av alla privatpraktiserande läkare finns också i de tre största städerna med omkring en fjärdedel av befolkningen. Lättbehandlade sjukdomar och patienter är ofta mer lönsam- ma än de som kräver en lång tids vard eller mycket kostnadskrävande vård. I en privatfinansierad verksamhet har människor med goda ekonomiska resurser större möjlighet än de med små resurser att få sina vårdbehov tillgodosedda.

Hälso- och sjukvården passar därför inte in i marknadsekonomin eftersom värdbehoven ofta är störst hos dem som har sämst möjlighet att hävda sina intressen.

En inte bara formell utan även reell valfrihet för patienten förutsätter ett gemensamt samhälleligt ansvar för en rättvis fördelning av vardresurserna. Detta gäller såväl mellan olika delar av landet som mellan olika befolknings-

Prop. 1984/85:181 1 'Jl

grupper och skilda delar av hälso— och sjukvården.

Detta är inget teoretiskt resonemang. Erfarenheter från länder med marknadsoricnterade hälso- och sjukvårdssystem visar entydigt att de resurssvagare grupperna med stora vårdbehov har mycket svårare att få den vard de behöver än resursstarka grupper med betydligt mindre vårdbe- hov.

Jag är också övertygad om att en hälso- och sjukvärdspolitik som utgår från den enskildes behov av vård och omfattar hela befolkningen har ett brett folkligt stöd i Sverige. Det är en klar minoritet bland befolkningen som är beredda att försämra hälso- och sjukvården för att få lägre skatt. Det är en än mindre grupp i vårt samhälle som stödjer tanken att man skall kunna köpa sig förbi vårdkön eller få vård som utgår från betalningsförmåga snarare än behov. Inte heller finns någon större sympati för tanken att vårdorganisa- tionen skall struktureras, dimensioneras och lokaliseras med utgångspunkt i lönsamhetskriterier.

Den enskildes möjligheter att aktivt efterfråga vård påverkas dels av vårdutbudets omfattning och inriktning, dels av dennes begränsade kunska- per om behandlingsmetoder etc.

Den efterfrågan som finns på sjukvård bygger därför till stor del på beslut som fattas -— och bör fattas — av dem som har att tillhandahålla en god professionell vård.

Den avgörande frågan mot denna bakgrund är därför hur tillgängliga resurser för vård skall fördelas för att hela befolkningen skall kunna efterfråga den värd de behöver.

Fördelningen av hälso- och sjukvårdens resurser måste utgå från hela befolkningens behov av vård. Det är t.ex. inte motiverat att använda knappa personella och finansiella resurser för att utöka antalet läkare i ett område med mycket hög läkartåthet när det saknas läkare i många andra områden. Detta gäller även om en ytterligare läkare till det redan läkartäta området kan peka på att även där finns en tillräcklig efterfrågan för att bedriva exempelvis en privatpraktik. Hälso- och sjukvården kan enligt min mening inte styras efter marknadsekonomiska principer. Ett sådant system skulle mer tillgodose de professionella vårdgivarnas möjligheter att välja patienter än befolkningens möjligheter att få den värd de behöver.

Det finns mot denna bakgrund en betydande enighet om att vården även i framtiden väsentligen skall finansierats genom skatter och obligatoriska försäkringar. All erfarenhet visar att höga patientavgifter leder till att vissa grupper utestängs från vården. En väsentlig orsak till detta är att patienter med svåra och långvariga sjukdomar har en sämre privat ekonomi än den genomsnittliga befolkningen.

Denna offentligt finansierade hälso- och sjukvård bör till helt övervägande del tillhandahållas av den gemensamma sektorn. Landstingen är därvid bäst lämpade att svara för huvudmannaskapet för huvuddelen av den offentligt bedrivna hälso- och sjukvården. Detta hindrar inte att det också är både

Prop. 1984/85zl81 16

lämpligt och önskvärt tried andra huvudmän. Jag vill därvid bl.a. peka på att skolhälsovården och företagshälsovården svarar för behoven av hälsovård men även viss sjukvård för en stor del av befolkningen.

Jag vill även framhålla att den privat bedrivna hälso- och sjukvården. främst genom heltidspraktiscrande läkare och sjukgymnaster, är ett värde- fullt komplement till den offentliga hälso- och sjukvården. Denna verksam- het bör även fortsättningsvis bedrivas med samhällsstöd via den allmänna sjukförsäkringen. Den bidrar liksom t.ex. psykologernas verksamhet till den valfrihet inom värden, som jag anser det angeläget att så långt möjligt bibehålla och utveckla och som jag även berör i det följande. Den kan också visa på metoder och distributionssått som bör prövas mot de vedertagna inom de offentliga huvudmännens organisation. Verksamheten måste dock underordnas kravet på en rättvis fördelning av vårdresurserna så att hela befolkningen får del av en vård på lika villkor.

3.3.2 .S'o/iu'arisk finansiering

En annan grundläggande princip för den svenska hälso- och sjukvården är att den skall finansieras solidariskt av medborgarna genom skatter och socialförsäkringsavgifter eller andra allmänna medel. Den andel av kostna- derna för hälso- och sjukvård som finansieras genom direkta patientavgifter i samband med vårdbesök etc. måste hållas så låg att den inte utgör hinder för behövlig vård. Även detta är en välfärdspolitiskt central princip som vi måste slå vakt om. T.ex. den avgiftsfria förebyggande mödra— och barnhälsovården har lett till stora hälsomässiga framgångar.

Landstingen har det huvudsakliga ekonomiska ansvaret för sjukvårdens finansiering. Statens bidrag utgick tidigare till stor del som prestationsrela- terade ersättningar men utgår nu som mera allmänna bidrag beräknat på befolkningsunderlaget. Jag finner det för min del vara en viktig markering att staten över budgeten medverkar i hälso- och sjukvårdens finansiering.

En god hälso- och sjukvård som tillhandahålls till låga avgifter för patienterna är således en viktig hälsopolitisk grundsten. Detta är emellertid inte tillräckligt. En god hälso- och sjukvård förutsätter också att den som drabbas av ohälsa inte dessutom får ekonomiska problem till följd av sin sjukdom. Den allmänna sjukförsäkringen ingår därför som en viktig beståndsdel i hälso- och sjukvårdspolitiken.

Sjukförsäkringen syftar till att dels ge den försäkrade tillgång till sjukvardsförmäner av olika slag. dels ge kompensation för det inkomstbort- fall som uppkommer p.g.a. sjukdom. En god och lätt tillgänglig hälso- och sjukvård måste därför kompletteras med försäkringsbestämmclscr som ger den enskilde en ekonomisk grundtryggheti samband med sjukdom. De båda delarna kompletterar varann. Är inte den ekonomiska kompensationen tillräcklig kan den sjuke tvingas att återgå till sitt arbete alltför tidigt eller avstå från att i tid söka vård. Därigenom kan sjukdomsförloppet förlängas i

Prop. 1984/85:181 17

onödan. Detta innebär givetvis ökade kostnader för såväl den enskilde som samhället i stort. Är å andra sidan — väntetiden lång inom sjukvården. leder detta i sin tur till att människor får gå onödigt länge med en obehandlad sjukdom eller skada. Det medför såväl mänskligt lidande som produktions- bortfall och onödiga kostnader för sjukförsäkringen.

Jag vill betona att en väl fungerande allmän sjukförsäkring utgör en grundläggande förutsättning för att åstadkomma en god hälso- och sjukvård för hela befolkningen. Riksdagen har upprepade gånger avvisat motionsför— slag om försämringar i sjukpenningförsäkringen. Jag vill i detta sammanhang erinra om att chefen för socialdepartementet förbereder förslag till direktiv till en kommitté som skall utreda sjukförsäkringens roll när det gäller förebyggande åtgärder och i samband med rehabilitering.

2.3.3. Egenvård, anhörigvård och professionell vård

Den helt övervägande delen av all hälso— och sjukvård utförs genom att vi själva eller vara anhöriga och vänner ger den vård och omsorg som behövs.

Förutsättningarna för en god egenvård av detta slag kan förbättras genom stöd från hälso- och sjukvården och apoteken. t.ex. genom hälsoupplysning som ökar möjligheterna att själv klara olika hälsoproblem. Folkrörelser, t.ex, de fackliga organisationerna, folkbildningsförbunden samt handikapp- och pensionärsorganisationerna betyder också erfarenhetsmässigt mycket för att stödja och vidareutveckla detta värd- och omsorgsarbete i bred mening.

Egenvård skall inte ses som en ersättning för professionell vård. Tvärtom är det väsentligt att den professionella vården — när den behövs — ses som ett stöd och komplement till den vård och omsorg som bedrivs av oss själva. vara vänner och anhöriga.

Denna helhetssyn är särskilt väsentlig vid en omstrukturering av den professionella vården mot öppnare vårdformer. Det finns annars en uppenbar risk att anhöriga och vänner exempelvis när det gäller vården av äldre personer med stora omsorgsbehov upplever att deras ansvar blir orimligt stort. Den professionella hälso- och sjukvården och socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att säkerställa de erforderliga vård- och serviceinsatser som är en förutsättning för en god egen färd och anhörigvård. Utvecklingen av hemsjukvården illustrerar väl detta samverkansbehov.

Detta ansvar blir inte mindre —utan större — under de närmaste årtiondena. bl.a. till följd av att antalet personer i åldern 20—64 år kommer att minska betydligt i förhållande till antalet personer som är 75 år och äldre.

3 Riksdagen 1084/85. 1 rum/. Nr [öl

Prop. 1984/8S:181 18

2.3.4. Närhet. tillgänglighet. valfrihet

Ett viktigt krav på hälso- och sjukvården är som jag tidigare betonat — att vårdresurserna fördelas rättvist dvs. efter behov — oberoende av var man bor i landet.

Geografisk närhet till vården är dock inte tillräcklig. Vården måste också vara så organiserad att man lätt kan komma i kontakt med vårdgivaren. Stora förbättringar har otvivelaktigt uppnåtts. inte minst under de senaste årtiondena. i vårdens tillgänglighet. Samtidigt kan konstateras att vården inte alltid kunnat anpassas till patientens behov och önskemål.

De ansträngningar som görs för att öka vårdens tillgänglighet genom exempelvis öppethållande under tider som passar människor bäst. t.ex. på kvällstider och lördagar, ökade möjligheter för direkta telefonkontakter med ansvarig vårdpersonal och utbyggd jourservice i primärvården som inklude- rar hembesök. är i dag betydande. Särskilt betydelsefullt är det utvecklings- arbete som inriktas på att skapa kontinuitet i kontakterna mellan läkare och annan vårdpersonal i förhållande till den enskilde patienten.

Jag anser det särskilt viktigt att också understödja insatser för att undanröja administrativa hinder för hälso- och sjukvårdens tillgänglighet. Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen nyligen, efter förslag från mig i samråd med chefen för civildepartementet. givit socialstyrelsen och Spri i uppdrag att stödja två landsting i en försöksverksamhet i syfte att förbättra valfriheten för patienten genom att begränsa remisskraven i vården och andra regler för val av vårdinstitution och vårdpersonal och ersätta dem med väl fungerande information till patienterna.

Jag vill också erinra om att jag nyligen erhållit regeringens bemyndigande att tillsätta en utredning (Dir 1984:46) om den s.k. alternativa medicinens roll inom den samlade hälso- och sjukvårdande verksamheten i samhället. En viktig utgångspunkt för detta utredningsarbete är att den enskilde så långt det är möjligt får frihet att själv välja behandlingsformer och behandlingsmeto- der samtidigt som de värdsökandes behov och säkerhet beaktas.

2.3.5 Patienten [ centrum

Hälso- och sjukvårdens uppgift är att förebygga ohälsa samt bota, lindra, trösta och ge omvårdnad vid sjukdomar och andra hälsoproblem. Med sin starka inriktning på människan i en problemsituation måste vården präglas av helhetssyn. förståelse. inlevelse och ett varsamt bemötande. Med helhetssyn avser jagi likhet med HS 90 att man ser människors symtom och sjukdomar. deras orsaker och konsekvenser i såväl ett medicinskt som ett psykologiskt och socialt perspektiv. Även vid hälsoproblem som ur professionell synvinkel kan bedömas vara bagatellartade känner den enskilde ofta stor oro och kan behöva mycket information och annat stöd vid sidan av strikt medicinska behandlingsåtgärder. Jag anser att detta förhåll- ningssätt gentemot patienten alltid är förenligt med en hög medicinsk och

Prop. 1984/85:181 19

teknisk kvalitet i värden. med tillförlitlig och säker diagnostik och behandling genom goda tekniska hjälpmedel och hög kunnighet hos de anställda.

Den enskilde individens möjligheter att påverka sin egen hälso— och sjukvård behöver förstärkas. Särskilt gäller detta de patienter som behöver långvariga sjukhusvistelser eller har sjukdomar som medför återkommande vistelser på vårdinstitutioner.

För dessa patienter blir sjukhuset eller sjukhemmet en väsentlig del av livsmiljön. och de bör därmed ha en självklar rätt att bestämma i olika vardagsfrågor. En viktig strävan inom vården måste därför vara att inte onödigtvis överta ansvar och befogenheter från patienterna,

En utgångspunkt i vården bör vara att patienten lever i en så normal miljö som möjligt med hänsyn till sjukdomen. Den enskildes möjligheter att leva och bo på egna villkor— d.v.s. som vanligt bör endast begränsas om detta är en absolut förutsättning för att kunna ge en god medicinsk vård. Den utveckling av hemsjukvården som vårdform som pågår är mot denna bakgrund av stor vikt liksom utvecklingen mot hemliknande boendemiljöer inom den slutna långtidssjukvården.

Jag vill i detta sammanhang också betona de krav som finns i HSL och tillsynslagen på att man i vården visar respekt för patientens självbestäm- mande och integritet. I princip väljer patienten fritt om och hur han vill bli undersökt och behandlad. Detta förutsätter att patienten fått information om sitt hälsotillstånd och om de undersöknings- och behandlingsmetoder som står till buds. Värden skall alltså så långt det är möjligt utformas och genomföras i samrått med patienten.

Ett ökat inflytande från patienternas sida måste också följas upp av en decentralisering av olika beslutsfunktioner inom hälso- och sjukvården.

I förändringsarbetet inom hälso- och sjukvården mot ett fördjupat inflytande bör patientorganisationcr, folkrörelser och lokala föreningar kunna få en vidgad roll. Redan i dag bedriver många ideella organisationer och patientorganisationcr ett mycket betydelsefullt arbete, exempelvis i den öppna psoriasisvården och i anslutning till vården av missbrukare. Sådana insatser bör kunna vidareutvecklas och därmed tillföra engagemang och nya kvaliteter till verksamheten.

De frågor och utvecklingslinjer som jag här aktualiserat behandlas f.n. inom 1983 års demokratiberedning. Denna lägger under våren fram vissa förslag för att stärka brukarnas ställning inom bl.a. hälso- och sjukvår- den.

2.3.6. Förtroende för hälro- och sjukvården

Den enskilde måste kunna känna ett odelat förtroende för hälso- och sjukvården. oavsett om den bedrivs i offentlig eller privat regi. I HSL anges också att "en god hälso- och sjukvård särskilt skall vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen. vara lätt

Prop. l984/85:l81 Zl)

tillgänglig. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet och främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso- nalen". Även genom tillsynslagen har lagstiftaren markerat förtroendefrå- gornas grundläggande betydelse för en god hälso- och sjukvård.

Förtroendet gäller även de ansvariga politikernas vilja och förmåga att utforma vårdens innehåll och struktur och fördela resurserna så att målet en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen successivt kan förverkligas. I den demokratiska processen avspeglas hur väl de politiskt ansvariga lyckats utforma en hälso- och sjukvård som tillgodoser folkflerta- lets önskemål och krav i relation till de ekonomiska uppoffringar man är beredd att göra för att ha tillgång till en god hälso- och sjukvård.

Förtroendet gällcr härutöver personalens kunskaper och färdigheter. Dessa är grundläggande för en riktig diagnostik och behandling och basen för att patienter och anhöriga får välgrundad information. Den allmänt höga utbildningsstandarden och — för vissa grupper — krav på behörighet eller legitimation säkerställer att vi kan känna förtroende för hälso- och sjukvårdspersonalen i detta hänseende. Personalen står också under särskild tillsyn av socialstyrelsen och har ansvar inför tillsynsmyndigheten och hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

2.3.7. Integritetsskyddeti värden

Många uppgifter som är nödvändiga för korrekt diagnos. behandling och kontroll berör sådant som hör till det innersta privata området. Det är därför ett oavvisligt krav att sådana uppgifter inte förs vidare på ett sådant sätt att obehöriga kan få del av dem. Reglerna om tystnadsplikt och sekretess inom sjukvården är därför mycket stränga.

Med hänsyn till att en viktig del av informationen om den enskildes hälsoförhållanden finns i patientjournalerna. kommer jag senare denna dag att föreslå regeringen att lagrådets yttrande inhämtas över ett förslag om en särskild patientjournallag, som bl.a. syftar till att ytterligare skydda uppgifter i journalhandlingar mot otillbörlig insyn. Detta är viktigt för att ytterligare stärka patienternas förtroende för hälso- och sjukvården och dess perso- nal.

2.3.8. En offensiv hälsopolitik

Hälso- och sjukvårdens insatser för att förebygga ohälsa måste ses i ett perspektiv som omfattar såväl hälsorisker i det omgivande samhället som de risker som är relaterade till den enskilde individens livsstil. Vanligen finns ett starkt samband mellan samhälls- och individperspektivet. Även i det förebyggande arbetet krävs därför en helhetssyn för att öka och underlätta möjligheterna att leva ett hälsosamt liv.

Hälso- och sjukvården har en lång tradition vad avser insatser för att

Prop. 1984/8S:181 21 förebygga ohälsa. t.ex. olika infektionssjukdomar. Väl kända och effektfulla exempel är vaccinationer mot smittkoppor och polio. Inom mödra- och barnhälsovården har man också med stor framgång utvecklat metoder för att motverka hälsorisker och tidigt uppmärksamma hälsoproblem så att de kan elimineras eller begränsas till sina konsekvenser.

Under senare tid har ånyo folkhälsoperspektivet kommit i förgrunden. Jag vill t.ex. peka på miljörörelsens stora betydelse för att lyfta fram det ekologiska samspelet mellan miljö och människa och vikten av en god miljö frän hälsosynpunkt. För miljövårdspolitiken spelar också miljöstörningarnas hälsoeffekter stor roll. Fackföreningsrörelsen har varit pådrivande för utvecklingen av en arbetsmiljöpolitik som förbättrat folkhälsan i det hänseendet.

Det finns inom många av våra folkrörelser ett engagemang för en från hälsosynpunkt förbättrad livsstil genom bättre kost, mer motion och begränsningar av tobakskonsumtionen och alkoholbruket.

Inom dagens hälso- och sjukvård pågår också ett angeläget utvecklings- arbete inom det förebyggande området. bl.a. inom primärvården. vid samhällsmedicinska enheter och inom socialmedicin, hygien och miljömedi- cin, yrkesmedicin och företagshälsovård. Även inom läns- och regionsjuk- vården görs viktiga utvecklingsinsatser som är direkt inriktade på att förebygga ohälsa.

Karakteristiskt för detta arbete är att det ofta baseras på kartläggningar och analyser av hälsorisker och hälsoproblem i olika befolkningsgrupper.

Jag finner det angeläget att detta epidemiologiskt inriktade arbete vidareutvecklas så att de kunskaper om hälsorisker och sjukdomar som finns inom hälso- och sjukvården bättre kan utnyttjas i det förebyggande arbetet.

Det är dock inte tillräckligt att utveckla denna kunskapsbas. Kunskaperna måste också aktivt förmedlas till andra samhällssektorer. politiker i kommuner och landsting, arbetsmarknadens parter. folkrörelser och till enskilda. dvs. till dem som direkt har möjlighet att vidtaga åtgärder som minskar hälsorisker och befrämjar en god hälsa.

Drivkraften och basen för detta samhällsinriktade arbete är givetvis befolkningens engagemang och prioriteringar som de kommer till uttryck i den demokratiska processen och i direkt lokalt samhällsarbete.

En viktig uppgift för hälso- och sjukvården är att bidra med kunskaper till medborgarna om "varför vi blir sjuka" och om vilka möjligheter det finns att förebygga ohälsa och skador t.ex. i närmiljön. Det samarbete mellan hälso- och sjukvårdshuvudmännen. folkbildningsförbunden och utbildningsradion som utvecklats t.ex. i Malmöhus läns landsting finner jag därför vara av stor betydelse. Det är min förhoppning att denna typ av samverkan mellan professionella grupper inom hälso- och sjukvården och olika folkrörelser och massmedia utvecklas över hela landet.

lnom dagens hälso- och sjukvård är dock samspelet med andra samhälls-

Prop. 1984/85:181 22 sektorer relativt outvecklat. Jag vill därför särskilt betona att hälso- och sjukvården i ökad utsträckning bör utveckla arbetsformer— lokalt. regionalt och nationellt — som säkerställer det erfarenhetsutbyte och den dialog som krävs för ett konstruktivt och verklighetsförankrat hälsopolitiskt arbete.

Kunskaper om olika hälsorisker är också viktiga när vi som enskilda personer väljer t.ex. vad vi äter. dricker och gör på vår fritid.

Jag vill särskilt betona att den offensiva hälsopolitik jag här förordar syftar till att öka möjligheterna för medborgarna själva att påverka faktorer som är av stor betydelse för deras hälsa.

Erfarenheter från utländska och svenska program riktade mot bl.a. hjärt-kärlsjukdomar och olycksfall har visat att en framgångsrik väg att åstadkomma mera hälsovänliga levnadsvanor och livsvillkor är att skapa kanaler för ett aktivt medborgardeltagande i ett brett samhälleligt föränd— ringsarbete. Detta måste engagera inte bara hälso- och sjukvårdens personal. utan även skola, sociala institutioner. folkrörelseorganisationer. intresse- grupper. studieförbund etc.

En demokratiskt och lokalt förankrad hälsopolitik ökar medborgarnas möjligheter — och därmed friheten — att själva påverka livsvillkor och livsstilsfaktorer av betydelse för den egna hälsan.

2.4. Hälso- och sjukvården och samhällsekonomin

Hälso- och sjukvården har många samband med samhällsekonomin. Genom hälso- och sjukvårdens insatser kan många sjuka och skadade människor få tillbaka sin arbetsförmåga och därmed återgå till produktivt arbete. Genom förebyggande åtgärder kan sjukdomar och skador förhind- ras, vilka eljest skulle krävt vårdresurser.

Även i ett sysselsättningspolitiskt perspektiv har sjukvården stor betydel- se. I Sverige arbetar bortåt var tionde yrkesverksam person inom hälso- och sjukvård. 170 000 av de 321 ()00 arbeten som tillkommit under 1970-talet har gällt hälso- och sjukvård. Kvinnorna utgör 87 procent av hälso- och sjukvårdspersonalen.

Den ökade sysselsättning som hälso- och sjukvårdssektorns expansion skapat har haft stor regionalpolitisk betydelse. Genom skatteutjämningsbi- dragen har det varit möjligt att åstadkomma en någorlunda likformig dimensionering av hälso- och sjukvården i olika delar av landet. I regioner med relativt svagt näringsliv har detta inneburit en avsevärd stimulans med återverkningar för hela den ekonomiska strukturen. Genom den decentra- lisering av hälso- och sjukvården som skett med utbyggnaden av lokala sjukhem och vårdcentraler har denna effekt ytterligare förstärkts.

I-Iälso- och sjukvården har stor näringspolitisk betydelse. Sektorn upp- handlar för ca 14 miljarder kr. årligen från det svenska näringslivet. Dess byggnads— och utrustningsinvcsteringar är betydande. Sektorn har därför stor betydelse för att upprätthålla inhemsk efterfrågan och stödja näringsli-

Prop. 1984/85: 181 23

tets hemmamarknad.

l-lälso- och sjukvården innebär ett incitament och stöd för den tekniska utvecklingen. Viktiga utvecklingsprojekt beträffande t.ex. datautrustning och sjukvårdsteknisk utrustning har initierats genom hälso- och sjukvårds- scktorns behov. Detta har lett till att sektorn också har betydelse ur exportsynpunkt. Sverige är nettoexportör av medicinsk-teknisk utrustning. Svensk läkemedelsindustri exporterar för mer än 1 miljard kr. årligen.

Under 1980-talet har hälso- och sjukvården andel av BNP varit i stort sett konstant (9,5—9.7 procent). Detta kan jämföras med t.ex. USA där hälso- och sjukvårdens andel av BNP ökat från 9,5 procent till 10.8 procent mellan åren 1980—1984. Detta illustrerar att ett mer marknadsorienterat hälso- och sjukvårdssystem kan vara mer kostnadsdrivande och svårare att anpassa till tillgängliga resurser än en hälso- och sjukvård som i huvudsak bedrivs inom ramen för den gemensamma sektorn. En orsak till detta är att hälso- och sjukvården i hög grad är utbudsstyrd. Det är i hög grad producentens beslut som styr verksamheten. Ett finansieringssystem som bygger på prestations- crsättningar och som saknar en övre gräns för antalet prestationer tenderar därför att gynna en expansion av verksamheten framför en effektivisering. Antalet prestationer kommer i ett prestationsrelaterat ersättningssystem att bli fler än i ett behovsorienterat utan att ha ett direkt samband med de medicinska behoven.

Hälso- och sjukvården utgör självfallet i ett finansiellt perspektiv en kostnad. Samhällets kostnader för hälso- och sjukvården är omkring 65 miljarder kr.. dvs. närmare 10 procent av BNP. Drygt 35 procent av de direkta skatterna på hushållen går till hälso- och sjukvård. År 1970 var motsvarande andel 25 procent. Den senaste långtidsutredningen (LU 84) beräknar. under förutsättning av kraftigt dämpade pris- och löneökningar. låg inflation och väsentligt reducerat statligt budgetunderskott så att finansiell balans uppnås. att den totala tillväxten under resten av 1980-talet kan bli 2—2.5 procent årligen. Den kommunala konsumtionen kalkyleras enligt två alternativ med 1 resp. 2 procent årlig ökning.

Jag vill således peka på hälso- och sjukvärdssektorns stora samhällseko- nomiska betydelse och dess roll för sysselsättningen och de regionalpolitiska målen.

Den fortsatta reformeringen av hälso- och sjukvården måste rymmas inom de samhällsekonomiska ramar som den långsiktiga ekonomiska politiken förutsätter. Ekonomisk tillväxt och balans i samhällsekonomin med låg inflation och full sysselsättning och återbetalning av utlandsskulder, som regeringens ekonomiska politik syftar till. är av avgörande betydelse för vilka resurser som kan avsättas för hälso- och sjukvården. Riksdagen har antagit prop. 1984/85:40 (FiU 6, rskr 58) och därmed givit riktlinjerna för den ekonomiska politiken till 1980-talets slut.

De ekonomiska ramarna för landstingens verksamheter förutsätter jag kommer att i vanlig ordning behandlas vid överläggningar mellan regeringen och Landstingsförbundet.

Prop. 1984/85:181 24

2.5. Samspelet mellan stat och landsting i hälso- och sjukvården

Den ansvarsfördelning mellan stat och landsting som fastställdes vid riksdagens behandling av propositionen om hälso- och sjukvårdslag m.m. (1981/82297. SoU Sl. rskr 381) innebär som jag tidigare redovisat -— att staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvårdens omfattning och inriktning. Detta ansvar förutsätter att riksdag och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för den landstingskommunala hälso- och sjukvårdsverksamheten på sätt som anges i kapitel 8. 5 så i regeringsformen. Samtidigt har landstingen genom kommunallagen och HSL det demokratis- ka ansvaret för att en god hälso- och sjukvård skall erbjudas åt dem som är bosatta inom landstingskommunen. Planeringen skall därvid även avse den hälso- och sjukvård som erbjuds av annan än landstingskommunen. Landstingen ges stor frihet att utforma hälso- och sjukvårdens insatser utifrån lokala och regionala förutsättningar och behov. Många uppgifter har decentraliserats och den kommunala självstyrelsen stärkts.

Medborgarna utkräver politiskt ansvar när det gäller rätten till en god hälso- och sjukvård av sina förtroendevalda i första hand i landstingen men även i riksdagen.

Medborgarna har också befogade krav på att man inom de politiska partierna redovisar och står för en sammanhållen hälso- och sjukvårdspoli- tik. Det är viktigt för den demokratiska processen att medborgarna får klarhet i ansvarsfördelning och samverkansformer mellan olika beslutsnivå- er.

Mot denna bakgrund redovisar jag i det följande några instrument som är viktiga i samspelet mellan staten och landstingen när det gäller hälso- och sjukvårdens utveckling.

Lagar och andra författningar

Den statliga regleringen av landstingskommunernas verksamhet sker genom lagar, förordningar och statliga myndigheters föreskrifter m.m. Regleringen kan uppdelas på bestämmelser i regeringsformen . i kommunal- lagen samt olika specialförfattningar såsom hälso- och sjukvårdslagen. tandvårdslagen och den s.k. tillsynslagen.

Hälso- och sjukvårdslagen innehåller i huvudsak allmänna bestämmelser om mål och riktlinjer för hälso- och sjukvården. Denna ramlag kompletteras enligt bemyndigande i lagen av bestämmelser meddelade av regeringen eller socialstyrelsen. Vidare kan den statliga tillsynsmyndigheten utfärda allmän- na råd till ledning för tillämpningen.

Mot bakgrund av de allmänt hållna bestämmelserna i HSL och begräns- ningarna i de statliga myndigheternas normgivning m.m. finner jag det angeläget att riksdagen regelbundet informeras om utvecklingen inom hälso- och sjukvårdssektorn. Detta arbetssätt utgör ett viktigt inslag i det demokratiska samspelet mellan riksdagen och landstingen.

Prop. 1.984/85:181

R) U!

Öt'urlt'iggningar på politisk nivå mellan företrädare för stat och landsting

Överläggningar om hälso— och sjukvårdens utvecklingstakt sker återkom- mande med syftet att anpassa volymförändringen till de ramar samhälls- ekonomin ger. När det gäller hälso- och sjukvårdens innehåll, utveckling och arbetssätt ger arbetet i hälso- och sjukvårdsberedningen möjligheter till övergripande politiska diskussioner. Jag anser att dessa överläggningar är ett instrument som ger en god bas för att skapa en gemensam politisk grundsyn på hälso- och sjukvårdens utveckling.

Statsbidrag och ersättningar

Statsbidragen och ersättningarna till landstingskommunerna är sedan lång tid tillbaka ett instrument för att finansiera och påverka landstingskommu- nala verksamheter. Bidragen. som totalt inorn landstingen uppgår till närmare 25 procent. har under senare är genomgått väsentliga förändring- ar.

Riksdagen beslöt utifrån förslag i propositionen om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m (1983/84190") att huvuddelen av dessa bidrag och ersättningar till de offentliga sjukvårdshuvudmännen skall utgå som en samlad ersättning per invånare.

En utveckling mot ett förenklat ersättningssystem av detta slag ställer krav på lämplig uppföljning och analys av utvecklingen inom hälso- och sjukvården.

Mot denna bakgrund har 4 i enlighet med riksdagens beslut — regeringen uppdragit åt socialstyrelsen att i samarbete med Landstingsförbundet och Spri klarlägga planerad och faktisk utveckling vad avser primärvårdens utveckling. de individ- och samhällsinriktade förebyggande insatsernas omfattning och inriktning samt den psykiatriska vårdens utveckling mot öppnare vårdformer.

Jag anser att denna form av uppföjning av centrala delar inom hälso- och sjukvården är av stor betydelse för regeringens och riksdagens överväganden vad avser den nationella hälso- och sjukvårdspolitiken.

Det nya ersättningssystem som fastlades vid riksdagens behandling av propositionen (1983/841190) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvdmän- nen. m.m. innebär också en övergång från ett prestationsrelaterat till ett mer behovsbaserat ersättningssystem. Socialförsäkringsutskottet och socialut- skottet angav därvid att ett fortsatt utvecklingsarbete i denna riktning borde ske inför 1986 års överläggningar. Detta arbete pågår inom regeringskansliet i nära samverkan med den översyn som f.n. görs av det kommunalekono- miska skatteutjämningssystemet.

Utöver denna typ av allmänna bidrag och ersättningar till mycket breda verksamhetsområden kan statligt stöd ges som bidrag för att förändra och utveckla olika verksamheter.

Prop. 1984/85zl81 36

Jag pekar i denna proposition på flera områden där ett fortsatt och intensifierat utvecklingsarbete är angeläget. Det gäller vissa förebyggande insatser. förändringar inom långtidssjukvården och den psykiatriska vården samt samverkansformer mellan landstingskommuner. primärkommuner och folkrörelser.

Det fortsatta behovet och utformningen av bidrag och ersättningar till hälso- och sjukvårdshuvudmännen får prövas i kommande överläggningar mellan staten och huvudmännen.

Hälso- och sjukvårtlspltmcring

Landstingen har en lagstadgad skyldighet att planera hälso- och sjukvår- den utifrån de mål och intentioner som anges i hälso- och sjukvårdslagen. Däremot finns ingen lagreglering av vilka typer av planer som skall utarbetas.

Utgångspunkt för denna planering är i första hand förutsättningar och behov inom de enskilda landstingen. Samtidigt måste dock beaktas statsmakternas behov av underlag för att bedöma hur de övergripande målen uppfylls samt de underlag som krävs för bl.a. utbildningsplanering och samhällsekonomiska överväganden. Jag kommer att aktualisera vissa av dessa planeringsfrågor i avsnitt 6.1 i denna proposition.

Tillsyn

Socialstyrelsen utövar den statliga tillsynen av hälso- och sjukvården och dess personal. l tillsynen ligger främst att följa och stödja verksamheten.

Styrelsen skall se till att gällande bestämmelser bl.a. om säkerheten i medicinskt. socialt och rättsligt hänseende följs. I dessa syften kan styrelsen också vid behov inspektera verksamheten.

Tillsynsansvaret omfattar såväl planering som genomförande av förebyg- gande, behandlande och rehabiliterande insatser.

Frågor om hälso- och sjukvårdsverksamhetens måluppfyllelse bör också ingå i socialstyrelsens tillsyn av hälso- och sjukvårdshuvudmännen.

Det kan finnas anledning att utveckla tillsynsinstrumentets innehåll. form och inriktning. Av särskild vikt är att finna samarbetsformer med huvud- männen så att den statliga myndighetens arbete blir ett konkret och konstruktivt bidrag till huvudmännens demokratiska beslutsfattande.

För att i hela landet säkerställa en god och effektiv hälso- och sjukvård har socialstyrelsen en viktig roll att biträda huvudmännen när det gäller värdering av medicinsk diagnostik och behandling.

Påverkan genom kunskapsunderlag m.m.

Staten stödjer landstingskommunernas arbete genom att ta fram kun- skapsunderlag, förmedla erfarenheter och sprida information om utred-

Prop. 1984/85:181 27

ningsresultat m.m. Samverkan sker i de flesta fall med huvudmännen. Exempel på kunskapsunderlag av denna karaktär är de fakta och erfaren- heter som redovisas i de HS 90-rapp0rter och i cancerkommittens betänkan- de som utgör underlag för denna min redovisning.

Gemensamt med huvudmännen driver staten också Spri. som svarar för olika utt-'ecklingsinsatser för hälso- och sjukvårdens planering. organisation och arbetsformer.

Jag ser sådana insatser som mycket viktiga som stöd till landstingens långsiktiga planering och som underlag för överväganden på nationell nivå.

Utbildning och forskning

Staten har ett ansvar för läkarutbildningen och en del av utbildningen av andra personalkategorier inom hälso- och sjukvården.

Omfattningen av och innehållet i utbildningen har avgörande betydelse för hälso- och sjukvårdshuvudmännens möjligheter att förverkliga de mål och intentioner som anges i bl.a. hälso- och sjukvårdslagen.

Det är därför mycket angeläget att personal- och utbildningsplaneringen på nationell nivå inom hälso- och sjukvården står i god samklang med de hälso- och sjukvårdspolitiska målen. Jag kommer i ett senare avsnitt att utveckla detta närmare.

Staten har på motsvarande sätt ett ansvar för medicinsk forskning och annat forsknings- och utvecklingsarbete av betydelse för hälso- och sjukvårdens utveckling. Jag anser som vidareutvecklas närmare i ett senare avsnitt att det är angeläget att löpande följa utvecklingen vad avser forsknings- och utvecklingsarbetet.

Värdering av medicinsk teknologi m.m.

Inom hälso- och sjukvården sker en snabb utveckling av olika medicinska teknologier förprevention, diagnostik och behandling. Den teknologi som tillämpas har inte bara stor betydelse för behandlingen av patienten utan har också långtgående ekonomiska och sociala konsekvenser. För att få en rationell användning av hälso- och sjukvårdens resurser krävs ökade kunskaper och mer allmänt tillgänglig information om de medicinska tcknologicrnas samlade betydelse för människors hälsa och livskvalitet i förhållande till anspråken på resurser för sådan teknologi.

Det finns mot denna bakgrund ett behov av prövningar eller bedömningar på nationell nivå som kan tjäna som underlag för de enskilda huvudmännens beslut i dessa frågor.

Olika insatser har redan initierats av staten och huvudmännen i samverkan bl.a. genom Spri. Inom socialdepartementet har vidare initierats ett utvecklingsarbete som syftar till att belysa metoder för utvärdering av olika typer av medicinska teknologier.

Prop. l984/85:181 28

Malicinskt-etiska frågor

Etiska frågeställningar har fått en alltmer framskjuten plats i den hälso- och sjukvårdspolitiska debatten. Det gäller t.ex. frågor kring fosterdiagnos- tik, genforskning. dödsbegrcpp och befruktning utanför människokrop- pen.

lnom detta område är det ofta nödvändigt med en enhetlig bedömning på nationell nivå. Det är samtidigt angeläget att såväl landsting som regering och riksdag på ett tidigt stadium är väl informerade om utvecklingen och den pågående forskningen.

Som framgår av riksdagsskrivelse den 22 november 1984 (rskr 1984/85zl3) har riksdagen också bifallit socialutskottets hemställan i betänkandet SoU 1984/85z4 att regeringen skyndsamt bör överväga lämplig form för kontinu- erligt informations- och åsiktsutbyte i fråga om sådan medicinsk forskning och behandling som kan anses känslig för den mänskliga integriteten eller påverka respekten för människovärdet.

Regeringen har mot denna bakgrund beslutat att inrätta ett särskilt organ knutet till socialdepartementet för medicinskt-etiska frågor med företrädare för parlamentariker, sjukvårdsansvariga och forskare.

Översyn av formerna för samspelet mellan staten och sjukvårdshllt-'udmännen vad avser hälso- och sjukvården

Det har under de senaste åren skett stora förändringar i förutsättningarna för statens samverkan med hälso- och sjukvårdshuvudmännen. Det räcker med att nämna ramlagstiftningen inom hälso- och sjukvårdens område. ändrade regler för statliga bidrag och ersättningar. förändringarna i socialstyrelsens roll och inrättandet av hälso- och sjukvårdsberedningen. Samtidigt pågår ett fortsatt arbete som syftar till ytterligare decentralisering och minskad detaljstyrning bl.a. inom ramen för försöken med ökad kommunal självstyrelse.

Det finns mot denna bakgrund ett behov av att analysera de nya förutsättningarna för statens samverkan med hälso- och sjukvårdens huvudmän i enlighet med hälso- och sjukvårdslagens mål och intentioner.

Jag har därför samrått med chefen för civildepartementet som informerat mig om att han avser att efter samråd med Landstingsförbundet föreslå regeringen en komplettering av direktiven till stat- och kommunberedning- en. Härigenom skapas en särskild arbetsgrupp inom beredningen för överväganden om samspelet mellan staten och landstingen när det gäller hälso- och sjukvården.

Prop. 1984/85:181 29

Hänvisningar till S2-5

3. Det förebyggande arbetet

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1984/85:181: Avsnitt 4.8

3.1. Inledning

Det förebyggande arbetet är såväl individ- som samhällsinriktat. Utgångs- punkter bör vara å ena sidan olika befolkningsgruppers livsvillkor och livsstil samt å den andra deras hälsotillstånd. Perspektivet omfattar såväl kemiska, fysikaliska och biologiska som ekonomiska och sociala riskfaktorers bety— delse för folkhälsnn. Det ankommer på de verksamma inom hälso— och sjukvården att aktivt medverka till att uppspåra sådana hälsorisker samt att informera såväl patienter. allmänhet som ansvariga inom andra samhälls- sektorer om de samhälls- och miljöförhållanden som orsakar hälsopro- blem.

I ett internationellt perspektiv har inom världshålsoorganisationen (WHO) utarbetats en hälsopolitisk strategi för Europaregionen som antogs av medlemsstaterna — och således även Sverige år 1984. Denna har redan i flera andra länder presenterats för landets parlament.

WHO:s strategi "Hälsa för alla år 2000” utgår från följande huvudelc— ment:

jämlikhet i hälsa och levnadsvillkor. hälsofrämjande och förebyggande arbete. aktivt engagemang hos medborgarna. tvärscktoriellt samarbete, hälso- och sjukvård med inriktning mot primärvård och internationellt samarbete. Grundläggande för WHO:s strategi är:

0 att uppnå jämlikhet i hälsa mellan och inom länderna genom att minska skillnader i hälsotillstånd mellan länder och mellan befolkningsgrupper i länderna med minst 25 procent till år 2000. 0 att lägga liv till åren genom att människor fullt ut skall kunna utnyttja sina egna fysiska och psykiska resurser för att hantera den egna livssituationen på ett hälsosamt sätt. 0 att lägga hälsa till livet genom att öka antalet år som människor lever fria från sjukdom och handikapp med minst 10 procent till år 2000 och 0 att lägga år till livet. bl.a. genom fortsatt minskning av spädbarns- och mödradödlighet och för tidig död till följd av hjärt- och kärlsjukdomar. olycksfallsskador och cancer m.m.

Vissa stora folkhälsoproblem i Europa bedöms kunna reduceras under den närmaste lS-årsperioden. Dödsfall till följd av olyckor bedöms t.ex. kunna minskas med minst 25 procent under den aktuella perioden. Hjärt- och kärlsjukdomar och cancer bland barn, ungdomar och personer i yrkesverk- sam ålder anges under samma period kunna minskas med 15 procent.

Ett av de hälsopolitiska målen är är att tobakskonsumtionen bör kunna

Prop. 1984/851181 30

minskas med 5.0 procent och alkoholkonsumtionen med 25 procent till år 2000.

Insatser för att förbättra livsvillkor. miljö och päverkan av olika livsstilsfaktorer krävs för att dessa mål skall kunna förverkligas. Mot denna bakgrund betonas starkt behovet av en tvärsektoriell hälsopolitik pä säväl nationell. regional som lokal nivå.

Viktiga instrument för att främja och genomföra denna hälsopolitik är hälsoupplysning. skärpt kontroll av hälsorisker i t.ex. arbets-, trafik- och boendemiljöer samt utveckling av former för ett aktivt engagemang hos medborgarna.

Såväl HS 90 som cancerkommitte'n framhåller att förbättringar av folkhälsan i hög grad förutsätter att man kan påvisa och reducera orsakerna till ohälsa. Man framhåller att det i regel inte är möjligt att begränsa sig till en s.k. högriskstrategi. dvs. åtgärder riktade till en mindre grupp med särskilt stora hälsorisker. När det gäller hälsorisker som har stor utbredning i befolkningen är det nödvändigt att arbeta med en befolkningsstrategi. Mera betydande framtida folkhälsovinster genom senareläggning av sjukdomar, höjning av den allmänna livslängden och minskad dödlighet och sjuklighet. i första hand bland barn och vuxna i yrkesverksam ålder. är starkt beroende av att vi lyckas få genomslag för det förebyggande arbetet. I likhet med flertalet remissinstanser anser jag att vi måste lägga stor vikt vid att utveckla innehållet i och formerna för de förebyggande insatserna.

Det förebyggande arbetet för en god hälsa och mot ohälsa mäste bedrivas på många fronter. Det är en uppgift för hela samhället. och måste engagera dels de enskilda medborgarna. dels folkrörelser och andra ideella organisa— tioner liksom myndigheter som på olika sätt kan medverka till att minska hälsorisker och främja goda livsvillkor.

Grunden för det förebyggande arbetet är den allmänna välfärds-. miljö- och socialpolitikens inriktning. Det konkreta förebyggande arbetet inriktas på att motverka mera specifika hälsorisker i den sociala, psykiska och fysiska miljön, t.ex. genom kontroll av hälsoskadliga faktorer i arbetsmiljön och i den yttre miljön.

Regeringens miljöpolitik är ett exempel på det senare. Kampen mot försurningen. där Sverige internationellt intar en ledande position, är inte endast en kamp för ett fortsatt liv för våra skogar och sjöar. utan ytterst också ett målmedvetet arbete till skydd för vår hälsa. Ett annat exempel där hälsoskyddsintresset står i centrum för miljöpolitiken är regeringens förslag för att eliminera utsläppen av bly frän bensin. Kcmikalieanvändningen är ytterligare ett exempel. Kcmikommissionen har lämnat förslag till en utvidgad och effektivare samhällskontroll av kemikalieanvändningen. Che- fen för jordbruksdepartementet kommer senare denna dag föreslå regering- en att lägga fram en proposition med utgångspunkt i kommissionens förslag.

Hälso- och sjukvärdssektorn svarar för vissa förebyggande insatser, t.ex. genom vaccinationer och riktade hälsokontroller. En annan mycket viktig

Prop. 1984/85:181 3)

uppgift för hälso- och sjukvården är att ta fram kunskapsunderlag om sjukdomars fördelning i befolkningen. Detta kan ligga till grund för mer ingående analyser av olika sjukdomsorsaker och utnyttjas som underlag i samhällsplaneringen och för konkreta åtgärder. Till stora delar verkställs hälsopolitiken genom insatser från andra samhällssektorcr än hälso- och sjukvården. t.ex. inom ramen för utbildningspolitiken. miljöpolitiken. trafikpolitiken. alkohol- och drogpolitiken. jordbruks- och livsmedelspoliti- ken samt arbetsmiljö- och bostadspolitiken. Jag har inte för avsikt att häri sak redovisa åtgärder från statsmakternas sida på dessa olika områden.

Det förebyggande arbetet har hittills i huvudsak varit framgångsrikt. Livslängden har ökat, mödra- och spädbarnsdt'idligheten är mycket låg liksom dödligheten iinfcktionssjukdomar. Dödsfallcn relaterade till arbets- livet och trafiken har minskat. Det finns många andra belägg för att det förebyggande arbetet gett goda resultat och gett människor en ökad trygghet och välfärd genom frihet från många hälsorisker. som tidigare tedde sig hotfulla.

Som jag något redovisat i det föregående finns det dock alltjämt påfallande stora skillnader i hälsoförhållandena mellan olika befolkningsgrupper och deras möjligheter att leva ett hälsosamt liv. Skillnaderna kan inte till någon större del förklaras av ärftliga olikheter eller att personer med särskilt stora hälsoproblem erhåller arbete i vissa branscher. De hänförs till stor del till de ojämlika livsvillkoren i socialt och ekonomiskt hänseende som präglar olika social- och yrkesgruppers situation och. för några sjukdomsgrupper, till olikheter i livsstil. Det är i hög grad fysiskt och socialt påfrestande arbetsförhällanden. missbruk av alkohol. konsumtion av tobak och narko- tika, psykiska och sociala påfrestningar vid långvarig arbetslöshet samt olämpliga kostvanor som ligger bakom många av våra folkhälsoproblem. Dessa kunskaper och insikter ställer krav på praktisk handling inom ramen för en nationell hälsopolitik.

l appendix 1 redovisas HS 90:s beskrivning av hälsoproblem och hälsoris- ker i befolkningen.

3.2. Underlag för hälsopolitiska program

3.2.1. Fortsatt arbete med programunder/ag

' Min bedömning: Underlag till hälsopolitiska program för förebyggande insatser mot olika hälsoproblem bör regelbundet tas fram och revideras. ! l-lS 90:s och cancerkommitténs arbetssätt bör föras vidare. Underlag till ' hälsopolitiska program bör utarbetas på central nivå i nära samverkan . mellan berörda myndigheter. Programunderlagen bör förankras i den rådgivande hälsopolitiska expertgrupp under hälso- och sjukvårdsbered- ningen som jag senare kommer att föreslå (avsnitt 3.6.2). Underlag för ; program mot psykisk ohälsa och rörelseorganens sjukdomar bör tas fram . med förtur.

Prop. 1984/85:18] 32

Utredningarnas ("HS 90 och cancerkommittén) förslag: HS 90 använder två ansatser som grund för att sammanställa underlag för det förebyggande arbetet.

Den ena ansatsen är att utgå från en viss samhällssektor. t.ex. bostads- sektorn eller arbetsmiljösektorn. och att beskriva och analysera de hälsoris- ker och hälsoproblem som är relaterade till denna samhällssektor. Denna typ av hälsopolitiska sektorsprogram syftar till att man inom den aktuella sektorn i ökad utsträckning skall kunna medverka till hälsofrämjande och hälso— skyddande insatser.

Den andra ansatsen innebär att man utgår från en viss sjukdom eller grupp av sjukdomar etc. och beskriver förekomsten och fördelningen härav i befolkningen och försöker identifiera de bakomliggande uppkomstmekanis- merna och anger möjligheter att reducera eller eliminera orsaker till dcn aktuella sjukdomen. På det förebyggande planet är denna ansats en parallell till s.k. vårdprogram för utredning och behandling av sjukdomar. HS 90 benämner denna ansats hälsopolitiskt handlingsprogram.

HS 90 har redovisat underlag till hälsopolitiska program avseende dels skador genom olycksfall (SOU 1984:42). dels hjärt- och kärlsjukdomar (SOU 1984z43), samt vissa hälsopolitiska aspekter på samhällsplaneringen vad avser boendemiljön, arbetsmiljön, arbetsmarknadspolitiken och livsme- delspolitiken (SOU 1984:44).

Cancerkommitténs betänkande (SOU 1984:67) Cancer — orsaker. före- byggande m.m. kan ses som ett synnerligen omfattande underlag till hälsopolitiskt handlingsprogram mot cancersjukdomarna.

HS 90 föreslår att denna typ av underlag till hälsopolitiska program på sikt tas fram så att de täcker flertalet folkhälsoproblem och samhällssektorer. Därvid betonas vikten av att hälsopolitiska handlingsprogram för psykisk ohälsa inklusive självmord och rörelseorganens sjukdomar färdigställs med förtur.

De underlag till hälsopolitiska handlings- resp. sektorsprogram. som på detta sätt bör tas fram av socialstyrelsen i nära samverkan med berörda organ, utgör ett underlag för hälsopolitiska åtgärder på såväl nationell nivå som för lokala program inriktade mot att reducera hälsorisker och olika sjukdomar.

Remissinstanserna: Dessa är genomgående positiva till de program som HS 90 och cancerkommittén lagt fram och tillstyrker i regel att detta arbetssätt vidareutvecklas.

Skälen för min bedömning: Tillvägagångssättet att utarbeta underlag för hälsopolitiska handlingsprogram för de stora hälsoproblemen inom befolk- ningen och sektoriella programunderlag för de hälsomässiga utgångspunk- terna för samhällsplaneringen inom skilda samhällssektorer har, som jag nämnt. vunnit allmän anslutning i remissbehandlingcn av HS 90:s huvudrap- port och cancerkommitténs betänkande. Jag ansluter mig helt till bedöm-

Prop. 1984/85: 181

ningen att detta tillvägagångssätt är mycket värdefullt för den fortsatta utvecklingen av det förebyggande arbetet i samhället.

Självfallet måste detta arbete bedrivas i bred samverkan mellan berörda myndigheter m.m. och de ideella organisationer som är verksamma inom det förebyggande området och som utför ett mycket betydelsefullt arbete.

Nya och reviderade programunclerlag bör, med hänsyn till deras tvärsek- toriella natur. redovisas och diskuteras i den rådgivande hälsopolitiska expertgrupp som jag senare föreslär skall inrättas. Därmed kan underlagen få en god förankring innan de sprids för mera allmän användning i det lokala. regionala och nationella hälsoarbetet. På sikt bör. i enlighet med HS 90- utredningens förslag. program tas fram som täcker flertalet folksjukdomar och samhällssektorer.

Jag delar också HS 90:s uppfattning att hälsopolitiska program för psykisk ohälsa och rörelseorganens sjukdomar bör tas fram med förtur. Detta har redan påbörjats genom det arbete som på mitt uppdrag bedrivs vid Nordiska hälscn-'årdshögskolan och socialstyrelsen för att belysa möjligheter och begränsningar att förebygga psykisk ohälsa inklusive självmord resp. olika sjukdomar i rörelseorganen. Jag finner det vidare angeläget att de underlag till hälsopolitiska program som utarbetats inom HS 90-utredningen ("Hälso- politiken i samhällsplancringen. SOU 1984z44l) vidareutvecklas i nära samverkan mellan ansvariga myndigheter. Ilälso- och sjukvården kan på detta sätt medverka till att förbättra förutsättningarna för ansvariga beslutsfattare inom respektive samhällssektor att utveckla och konkretisera hälsopolitiska mål och hälsomässiga konsekvenser för verksamheten.

I cancerkommitténs program för cancerprevention ingår även en rad bedömningar och förslag rörande den lagstadgade riskkontrollen av olika kemiska och fysikaliska faktorer. Efter samråd med cheferna för jordbruks- oeh arbetsmarknadsdepartementen vill jag sarskilt fästa myndigheternas uppmärksamhet på dessa. Det bör här nämnas att chefen för jordbruksde- partcmentet senare denna dag kommer att föreslå regeringen att lägga fram en proposition om kemikaliekontroll ( prop. 1984/85:118 ). l propositionen föreslås bl. a. att ett toxikologiskt råd inrättas med uppgift att verka för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas riskanalyser och för en samordning av dessa.

Att hälsopolitiska program tas fram innebär inte någon omfördelning av ansvar mellan olika samhällssektorer. Jag vill betona att de hälsomässiga aspekterna givetvis måste vägas samman med andra aspekter på verksam- heten innan man kan tala om hälsopolitiska mål och föreslå konkreta åtgärder för en viss verksamhet. Samtidigt bör uppmärksammas de svårigheter som ofta finns när man önskat klarlägga effekterna av ett visst beslut i termer av minskad sjuklighet och dödlighet. Detta gäller ofta s; 'i' förebyggande som vårdande insatsers betydelse i ett folkhälsoperspektiv. På detta område är en metodutveckling nödvändig. Det är dock — vad avser de förebyggande insatserna — ofta tillräckligt för att motivera ett visst beslut att

3 Riksdagen 7984585. ] sam/. Nr 181

Prop. l984/85:181 34

man har kunskap om i vilken utsträckning olika hälsorisker kan reduceras eller elimineras. Det är därför angeläget att i dessa fall i hög grad uttrycka de hälsopolitiska målen också i termer av minskade risker. Jag vill framhålla att detta arbetssätt är i god överensstämmelse med de rekommendationer WHO gett till medlemsländerna och som Sverige i världshälsoförsamlingcn och regionkommitte'n för Europa ställt sig bakom.

3.3 lljärt- kärlsjukdomar och cancer

De underlag till hälsopolitiska handlingsprogram som utarbetats inom HS 90 resp. cancerkommitten analyserar bl.a. följande fakta.

När det gäller hjärt- och kärlsjukdomar redovisar HS 90 att rökning. brister i kostens sammansättning. förhöjt blodtryck och otillfredsställande psykosociala förhållanden i t.ex. arbetslivet år de mest betydelsefulla yttre faktorerna som ligger bakom utvecklingen av denna sjukdomsgrupp. Man har också funnit att i varje fall rökning, högt blodtryck samt jäktigt och enformigt arbete och arbetslöshet alla tenderar att vara vanligare bland människor med låg utbildning.

Cancersjukdomar blir i regel vanligare med stigande ålder. Cancerkom- mitten bedömer att kostfaktorer och tobaksrökning är de två största yttre orsaksfaktorerna. Därtill kommer faktorer relaterade till exempelvis infek- tioner, ultraviolett strålning i samband med främst utlandsresor och i någon utsträckning specifika arbetsmiljöfaktorer och den allmänna luftförorening- en. ] fråga om betydelsen av radon i bostäder uttrycker kommittén stor osäkerhet i riskuppskattningen. Kommittén föreslår fördjupade epidemio- logiska studier för att närmare klarlägga cancerriskernas storlek i detta sammanhang. Jag återkommer till detta i det följande.

Tobaksrökningen och kostens sammansättning framstår som särskilt betydelsefulla faktorer för utveckling av hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. vilka svarar för en mycket stor del av sjukligheten och dödligheten i den svenska befolkningen. Jag kommer därföri senare avsnitt att lägga fram mina bedt'fnnningar om vissa åtgärder som på sikt kan bidra till att minska dessa hälsorisker för befolkningen. Jag vill dock betona att det här handlar om svåra bedömningar och avvägningar och att det inte finns enkla och okontroversiella vägar att snabbt och drastiskt förändra förhållandena vad avser befolkningens kost och kostvanor och tobaksbruk.

[ fråga om hjärt- och kärlsjukdomar är förhöjt blodtryck en viktig riskfaktor för uppkomsten av slaganfall och hjärtinfarkt. Även måttligt förhöjt blodtryck innebär en riskökning. HS 90 förordar därför en strategi som inte enbart tar sikte på den begränsade grupp som har mycket kraftigt förhöjt blodtryck och därför löper mycket hög individuell risk att drabbas av sådana dramatiska sjukdomsyttringar som slaganfall och hjärtinfarkt. utan även en bredare befolkningsinriktad strategi. Man anser emellertid inte att speciella hälsokontroller bör organiseras för att erbjuda blodtrycksmätning

Prop. 1984/85:181 35

och eventuella behandlingsåtgärder till alla i befolkningen. i analogi med t.ex. allmän skärmbildsundersökning för att spåra tuberkulos. Däremot anser man att det är viktigt att blodtryckskontroll erbjuds i anslutning till flertalet reguljära patientkontakter i det löpande hälso- och sjukvardsarbe- tet. '

En samverkan mellan primärvård och företagshälstwård är viktig för att nå de yrkesgrupper där kombinationen av arbetsmiljö och levnadsvanor skapar hög risk för hjärt- och kärlsjukdom. Man förordar viss restriktivitet med användning av läkemedelsbehandling och pekar på angelägenheten av att genom hälsoupplysning paverka kostvanor. motion. övervikt och rökning.

De remissinstanser som kommenterat åtgärder mot högt blodtryck i det förebyggande arbetet mot hjärt- och kärlsjukdomar anser denna inriktning lämplig. Jag vill framhålla värdet av att man erbjuder de enskilda personer som kommer i kontakt med hälso- och sjukvården blodtrycksmätning och eventuella behandlingsåtgärder med syfte att därigenom förebygga eller senarelägga utvecklingen av mera svårartade konsekvenser av ett förhöjt blodtryck.

WIlO framhåller i sin Europastrategi att dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar i regionen för människor under 65 år skall reduceras med minst 15 procent till är 2000. Detta mål skulle kunna uppnås genom en kombination av förebyggande åtgärder och förbättrade behandlingsmeto- der. Härmed bör man. anser WHO. kunna vända utvecklingen i länder där dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar av åderförkalkningsnatur ökar eller har stagnerat och påskynda förbättringen i länder där dödligheten minskar. På detta sätt skulle man uppnå en nedgång av dödligheten i sådana sjukdomar i alla länder. Utifrån de fakta och antaganden som redovisas i HS 90 framstår det som helt realistiskt att uppnå en minskning av dödligheten i hjärt-kärlsjukdomar även i Sverige under den närmaste 15-årsperioden.

Hänvisningar till S3-2-1

3.4. Olycksfallsskador

HS 90 redovisar att olycksfallskadorna år ett problem av folkhälsonatur. Särskilt i yngre åldrar svarar dödsfall genom skador för en mycket stor andel av den samlade dödligheten. Trafik- och arbetsskadorna svarar för många skadehändelser. Mer än 75 procent av de skador som leder till kontakt med sjukvården bedöms dock hänförliga till vistelse och verksamhet i hemmet. skolan och fritidslivet utomhus och inomhus. t.ex. i samband med motion och idrott. Även de flesta av de dödliga skadorna — ca 2 500 per år inträffar under sådana förhållanden utan samband med trafiken eller arbetet. Flertalet härav är fallolyckor bland äldre med t.ex. l:"irbenshalsfraktur som följd. Svåra olycksfall är nästan dubbelt så vanliga bland arbetare som hos högre tjänstemän. HS 90 anser att förstärkta förebyggande insatser avsevärt skulle kunna minska risken för skador inte minst i arbets-. hem- och närmiljö.

Prop. l984/85:18| 36

] HS 90:s huvudrapport och inom ramen för det hälsopolitiska handlings- program mot skador som HS 90 presenterat (SOL? 19:44:42). föreslas dels ett förbättrat system för skadestatistiken i vissa hänseenden, dels ett klarläg- gande av myndighets- och tillsynsansvaret för skadeförebyggande åtgärder på den lokala nivån. Jag tar i det följande tipp dessa förslag till behandling.

3.4.1. Förbättrad skadestatistik

Min bedömning: För att förbättra underlaget för de skadeft'ircbyggande | = insatserna i samhället bör en länsvis registrering av samtliga olycksfall (skadefall) som kommer i kontakt med hälso- och sjukvården genomfö- | | ras. För att begränsa resursinsatserna bör ett rullande rcgistreringsförfa- ' rande tillämpas. Varje är bör registrering ske i två —tre län under några månader. På sikt täcks därmed hela landet. Ansvaret för denna : - registrering bör ligga på hälso- och sjukvårdshuvudmännen. Socialstyrel- i

sen skall. i erforderlig samverkan med andra myndigheter och organisa- tioner. ges ansvaret för den centrala statistik. som skall baseras på denna j ; registrering.

Utredningens (HS 90) förslag: Överensstämmer med min bedömning. HS 90 föreslår ett system med en intensiv registrering av diagnoser och omständig- heterna kring skadan för alla de patienter som söker sjukvården till följd av en olycksfallsskada under begränsade perioder. t.ex. några månader. och i ett par-tre landstingsområden samtidigt. Samtliga grenar av hälso- och sjukvården, således t.ex. även skolhälsovården och företagshälsovården. måste medverka för att erhålla en korrekt bild av skadeförekomsten i befolkningen. På sikt erhålles med detta rullande system en fullständig täckning av landet. årstider etc. till begränsade kostnader jämfört med en kontinuerlig statistik. Förslaget bygger på goda erfarenheter från det s.k. Falköpingsprojektet i Skaraborgs läns landsting och från av konsumentver- ket i samarbete med statistiska centralbyrån bedrivna projekt. HS 90 föreslår att socialstyrelsen får ansvaret för att initiera och centralt administrera en sådan förbättrad skadestatistik. Den är betydelsefull såväl för att få ett underlag för inriktningen av de skadeförebyggande insatserna som för uppföljningen av effekterna av vidtagna åtgärder.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som kommenterat detta förslag ställer sig positiva.

Skälen för min bedömning: Jag anser att HS 90:s förslag om en förbättrad skadestatistik är ett viktigt led i utvecklingen av det skadeförebyggande arbetet. Inte minst kan det verksamt bidra till att stärka underlaget för insatser mot olycksfall och andra skador bland barnen. Även när det gäller de

Prop. 1984/85:181 37

äldres olycksfallsskador kan detta system för skaderegistrcring också ge viktig information. Jag avser därför att föreslå regeringen att uppdra åt socialstyrelsen att svara för en skadestatistik i enlighet med HS 90:s förslag. Socialstyrelsens kostnader härför får bestridas genom omprioriteringar inom socialdepartementets verksamhetsområde. Självfallet får det av mig före- slagna skadestatistiksystemet inte innebära dubbelarbete i förhållande till befintliga informationskällor. Jag tänker därvid i första hand på informa- tionssystemet om arbetsskador (ISA). som administreras av arbetarskydds- styrelsen. Arbetsskadornas förekomst torde genom just ISA redan nu vara relativt väl känd. Socialstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen bör således överenskomma om i vilken utsträckning det av mig förordade statistiksyste- met skall komplettera lSA.

En ökad samverkan mellan myndigheter med ansvar för skadeförebyg- gande åtgärder inom olika skadeområdcn är också angelägen. Jag förutsätter att socialstyrelsen i sitt skadeförebyggande arbete tar nödvändiga initiativ för att få till stånd ett sådant utvecklingsarbete.

3.4.2. Utredning av miljö- och hälsoskytldsnämndens uppgifter i det skudeförebyggande arbetet inom kommunen

.; Min bedömning: Med utgångspunkt i HS 90:s förslag om ett lagreglerat '; tiilsynsansvar för miljö- och hälsoskyddsnämnden i fråga om skadeföre- j byggande åtgärder bör närmare utredas vilka uppgifter som kan och bör i ankomma på nämnderna i syfte att förstärka de skadeförebyggande [ insatserna på den lokala nivån och hur den rättsliga regleringen härav bör ! , ske. Därvid bör belysas möjligheter att utveckla en aktiv medborgarmed- verkan och ökad samverkan mellan berörda samhällsorgan och folkrö- relserna för ett samordnat skadeförebyggande arbete. L-. . .. __ _ _ __ __ __

Utredningens (HS 90") förslag: HS 90 framhåller att risk att drabbas av en olycksfallsskada finns i praktiskt taget alla de miljöer där människor vistas i arbetslivet. i hemmen, i institutioner och i den allmänna utomhusmiljön samt under transporter och rekreation. Skaderiskerna är så utbreddai människans miljö att kontrollen av dessa risker med nödvändighet måste fördelas på många olika lokala. regionala och centrala organ.

Denna ordning. med många samhällssektorer delansvariga för skadeföre- byggande åtgärder. är nödvändig för att nå ut i alla de miljöer där det finns risk för skador. HS 90 anser inte att det finns anledning att föreslå några ändringar när det gäller tillsyns- och ätgärdsansvar i vad avser skaderisker i arbetslivet och inom transportsektorn. När det däremot gäller åtgärder mot skaderisker i bostäder, i bostadens närmiljö och under fritidsverksamhet anser HS 90 att det finns ett behov av ett klarare lokalt tillsyns- och åtgärdsansvar. HS 90 finner det naturligt att kommunens miljö- och

Prop. l984/85:18l 38

hälsoskyddsnämnd. som sedan länge svarar för bl.a. den bostadshygieniska tillsynen i kommunen. åläggs att utöva tillsyn beträffande skaderisker i sådana sammanhang. Nämnden bör också få befogenheter att ge föreläg- gande om åtgärder mot skaderiskcr. Skaderisker bör jämställas med sanitär olägenhet till följd av fysikaliska och kemiska miljöfaktorer och bör tydligt omfattas av bestämmelserna i hälsoskyddslagen. Ett sådant klarläggande av det lokala tillsynsansvaret skulle. menar HS 90. underlätta kontakterna mellan primärvården och den primärkommunala organisationen i det skadeft'irebyggandc arbetet och i det gemensamma ansvaret för lokalbefolk- ningens hälsa överhuvudtaget.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är delade i fråga om förslaget att vidga miljö- och hälsoskyddsnämndernas myndighetsansvar för skadeföre- byggande åtgärder och att låta detta komma till uttryck i hälsoskyddslag- stiftningen. Förslaget tillstyrks av bl.a. att socialstyrelsen och konsument- verket. Landstingsförbundet tillstyrker en vidare utredning. Styrelsen för Svenska kommunförbundet anför bl.a. att "styrelsen kan väl förstå de bakomliggande motiven till förslaget och ansluta sig till uppfattningen att samhällsorganen bör ägna ökad uppmärksamhet åt det skadeförebyggande arbetet men kan inte tillstyrka de former härför som utredningen anvisar. Man rör vid mycket känsliga och svårhanterliga problem när man vill ge samhällsorgan vidgade befogenheter att ingripa mot skaderiskeri hemmet. i bostadens närmiljö och under fritidsverksamhet. Styrelsen motsätter sig bestämt att utrcdningens förslag i denna del läggs till grund för lagstiftning. En eventuell klarare reglering av tillsyns- och åtgärdsansvar beträffande denna typ av skaderisker måste föregås av grundlig analys". Även några landsting framhåller att ett tillsynsansvar för miljö- och hälsoskyddsnämnden i detta hänseende är tveksamt med hänsyn till privatlivets helgd.

Skälen för min bedömning: WHO framhåller i sin Europastrategi att antalet dödsfall i olyckor i regionen skall reduceras med minst 25 procent fram till år 2000 genom intensifierade ansträngningar att reducera trafikolyckor och olyckor i hemmet och på arbetet. Detta mål skulle kunna uppnås om inget land har en dödlighet i trafikolyckor på mer än 20 per 100 000 år 2000 och om länder under denna nivå sänker den till mindre än 15 (Sverige har f. n. ca 12 döda genom trafikolycksfall per år). samt om dödligheten i arbetslivsolyckor i regionen sänks med minst 50 procent och om dödligheten i olyckor i hemmet reduceras markant.

För svenskt vidkommande torde just hemolycksfallen i vid mening böra reduceras för att kunna uppnå de av WHO angivna målen.

Jag ansluter mig helt till HS 90:s syn på den stora betydelse olycksfalls- skadorna fortfarande har som hälsoproblem. inte minst skador i hem- och närmiljö bland barn. ungdom och äldre och behovet av ytterligare insatser för att minska skadornas omfattning. Det är ett område där det finns jämförelsevis goda kunskaper som grund för det förebyggande arbetet. Det

Prop. 1984/85:181 39

finns uppenbara olycksfallsrisker i form av t.ex. dåligt inhägnade grustäkter. dammar etc. eller mindre väl skötta lekplatser och annat i bostadens närmiljöer som borde kunna vara åtkomliga för förebyggande åtgärder sa att tragiska olyckor undviks. Barnmiljörådet bedriver en mycket aktiv verksam- het för att sprida information i dessa frågor.

Jag förstår emellertid också vissa remissinstansers bedömning att regle- ringen härav kan innebära svårigheter som kräver ingående analyser och överväganden. Insatserna får inte ha en sådan karaktär att de uppfattas som integritetskränkande och som ett intrång i privatlivets helgd. Med utgångs- punkt i HS 90:s förslag avser jag därför att föreslå regeringen att förutsätt- ningarna för att utvidga kommunernas ansvar vad avser skadeförebyggande insatser utreds ytterligare. Därvid bör även belysas möjligheter att utveckla en aktiv medborgarmedverkan för ett samordnat skadeft'irebyggande arbe- te.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att genom primärvårdens. särskilt barnhälsovårdens och distriktssköterskornas. försorg ett viktigt skadeföre- byggande arbete utförs i samband mcd föräldrautbildningen och i samband med hembesök inom barnhälsovården och hos äldre som får hemsjukvård. Det är angeläget att det skadeförebyggande arbetet i denna form vidareut- vecklas. Jag återkommer till detta i ett senare avsnitt i anslutning till mina överväganden om primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. Även skolhälsovården utför ett viktigt arbete inom det skadeförebyggande området i skolan.

Det skadeförebyggande arbetet kräver ett direkt engagemang av medbor- garna. folkrörelser och ansvariga samhällsorgan för att bli framgångsrikt. Ett exempel på denna typ av hälsoarbete i lokalsamhället är det s.k. Falköpings- projcktet där man under en tvåårsperiod lyckats uppnå en 30-proccntig skadereduktion. Hälso- och sjukvården kan spela en viktig roll dels genom att registrera och analysera skadehändelser och skaderisker. dels genom att aktivt medverka i information och utbildning till allmänheten samt initiera en tvärsektoriell samverkan med t.ex. trafikansvariga. lekplatsansvariga. miljö- och hälsoskyddsförvaltningen och skolhälsovården. Det är därför viktigt att möjligheterna att utveckla ett direkt medborgarengagemang och förstärkta samverkansformer mellan landsting. primärkommuner och folkrörelser blir väl belysta i det utredningsarbete som jag föreslagit i det föregående.

3.5. Hälsopolitiska aspekter i samhällsplaneringen 3.5.1 Boendemiljön

Det underlag till hälsopolitiskt sektorsprogram för boendemiljön som utarbetats inom HS 90 omfattar fakta och vissa utgångspunkter för att vidareutveckla såväl den sociala som den fysiska boendemiljön.

Speciellt betonas den hälsopolitiska betydelsen av goda sociala bocndc- miljöer där det finns bra förutsättningar för samspel och gemenskap mellan

Prop. 1984/85:181 40

människor liksom goda möjligheter att påverka den egna livsmiljön. Förutsättningar för en social gemenskap kan förbättras bl.a. genom en fysisk planering som underlättar kontakter mellan boende. som ger ett allsidigt lägenhetsutbud och därmed en allsidig befolkningssammansättning samt former för kollektiv verksamhet bland de boende med t.ex. barnomsorg. idrott och äldreomsorg.

Insatser i boendemiljön av detta slag kan crfarenhctsmässigt vara av betydelse för att bryta isolering och ensamhet. De är därmed viktiga också i ett hälsopolitiskt perspektiv.

l-lälsoriskeri den fysiska boendemiljön är bl.a. relaterade till inomhuskli- mat. strälning. buller och luftföroreningar.

Cancerkommitte'n har i detta sammanhang speciellt uppmärksammat samband mellan radon från mark eller byggnadsmaterial och cancer. Kommittén betonar den stora osäkerheten i riskuppskattningarna. Den har genom egna överväganden kommit till att den nedre gränsen i strålskydds- institutets riskuppskattning. dvs. ca 300 lungcancerfall per år i framtiden vid nuvarande radonhalt i bostadsluft. ter sig mera sannolik än institutets övre gräns och att värdet skulle kunna vara så lågt som 100 fall per år. Riskuppskattningen är dock. enligt cancerkommittén. så vansklig att den inte kan göras på ett tillfredsställande sätt utan ny kunskap. Cancerkommit- ten föreslår därför att en epidemiologisk undersökning genomförs under en tid av 4—7 år för att närmare klarlägga cancerriskernas storlek med hänsyn till förekomsten av radon i bostäder. Kostnaderna för en sådan undersökning uppskattas: grovt till 10 milj. kr. ] avvaktan på resultatet av en sådan undersökning bör. enligt cancerkommittén. radonutredningens förslag i betänkandet (SOU 1983zö) Radon i bostäder genomföras såsom en minimiåtgärd. Det innebär att i befintlig bebyggelse bostäder med en radonhalt över 400 Bq/m3 bör åtgärdas. Vid nybyggen av bostäder bör. enligt cancerkommitten. målsättningen vara att eftersträva en radondottcrhalt under det nuvarande svenska medelvärdet.

Av de remissinstanser som tagit upp radonfrågan ansluter sig flertalet till cancerkommitténs bedömning och tillstyrker förslaget om en radonepide- miologisk studie. De olika forskningsorganen förutsätter i sina yttranden att särskilda medel anvisas för undersökningen.

Jag anser för egen del efter samråd med cheferna för jordbruks- och bostadsdepartemcnten — att förekomsten av radon i bostäder är ett angeläget hälsoproblem som bör åtgärdas. Radonutredningens förslag innebär bl.a. att kommunerna skall identifiera hus med radondotterhalter över 400 Bq/m—l.

Allmänna råd till kommunerna om spårningsarbetet har meddelats av socialstyrelsen. Jag förutsätter att miljö- och hälsoskyddsnämnderna beaktar dessa råd i sin verksamhet. Enligt en undersökning som socialstyrelsen gjort nyligen har de flesta kommuner också redan vidtagit åtgärder för att spåra riskhus. Ytterligare åtgärder planeras av kommunerna. Vad gäller cancer- kommittens förslag om en radonepidemiologisk studie förutsätter jag. mot

Prop. 1984/85:181 41

bakgrund av de positiva remissyttrandena. att de berörda forskningsorganen beaktar denna fräga vid sin planering av forskningsverksamheten och pä sedvanligt sätt aktualiserar de resursbchov som de bedömer föreligga.

Vissa frågor om radon bereds för närvarande inom regeringskansliet av en särskild samrådsgrupp mellan de närmast berörda departementen.

HS 90 och cancerkommittén aktualiserar även hälsoproblem som kan vara förknippade med nya byggnadsmaterial och förändrade tekniker. t.ex. för vcntilaticmssystem. Det är t.ex. känt att vissa byggnadsmaterial avger formaldehyd. som irriterar ögon och luftvägar och som misstänkts vara cancerframkallande. Vidare utgör bilavgaser speciellt i de större städerna en hälsorisk säväl utomhus som inomhus. Bilavgaskommitten redovisar i sitt betänkande (SOU l983127) att hälften av befolkningen i de. tre största städerna ansag sig störda av bilavgaser. Bilavgaskommitténs betänkande har behandlats av regeringen. Ett förslag (prop. l984i'852127) om införande av blyfri bensin och skärpta avgasreningskrav har nyligen förelagts riksda- gen.

Fran hälsopolitiska utgångspunkter är det angeläget att öka kunskaperna om samband mellan inomhusmiljön och ohälsa. Samtidigt är det väsentligt att byggnadsmaterial och byggnadstekniker i ("ökad utsträckning förhands- pröv” aven med avseende på dess eventuella hälsoeffekter innan de används i produktionen. Enligt vad jag har erfarit pågår f.n. ett samarbete mellan planverket, socialstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen för att ta fram ett handlingsprogram mot hälsorisker i inomhusmiljön.

3.5.2. Arbetsmiljön

Historiska och aktuella fakta visar entydigt vilken stor betydelse arbets- miljöns utformning och arbetets innehåll har för folkhälsan. Detta återspeg- las bl.a. i de stora skillnader som finns mellan olika yrkesgruppers möjligheter att leva ett hälsosamt liv.

Ansvaret för arbetsmiljön åvilar primärt den enskilde arbetsgivaren enligt arbetsmiljölagen . Även arbetstagarna har emellertid ålagts en skyldighet att samverka med arbetsgivaren för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Sedan lång tid har ocksä arbetsmarknadens parter intimt samarbetat för att nå målet en god arbetsmiljö. Genom arbetsmiljöavtal och avtal om företagshälsovärd m.m. har parterna tagit ett direkt praktiskt ansvar för verksamhetens utveckling.

De till arbetslivet relaterade hälsoproblemen mäste emellertid också ses i ett samlat hälso- och sjukvårdsperspektiv.

Hälso- och sjukvårdslagen ålägger landstingen ett ansvar för att tillgodose hela befolkningens behov av hälso- och sjukvård. Landstingen skall därvid samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda i sin planering av hälso- och sjukvården. Företagshälsovärden berörs därmed av landstingens planerings- och samrådsskyldighet. även om företagshälsovär-

Prop. 1984/85:181 42

den till sin funktion är en del av arbetarskyddet.

Primärvarden förväntas ha kunskaper om den lokala befolkningens samlade hälsoproblem och hälsorisker. De arbetsrelaterade problemen och riskerna väger därvid tungt. Det finns därför ett starkt behov av nära kontakter mellan den landstingskommunala hälso- och sjukvården och i första hand företagshälsovärden och den statliga yrkesinspektionen.

Ft.")retagshälsovårdens innchäll, utbyggnad och finansiering har nyligen ingående redovisats för riksdagen i propositionen (prop. 1984185189) om företagshälstwärd och arbetsanpassning. Jag begränsar i detta sammanhang perspektivet till vissa fakta om hälsoproblem i arbetslivet samt landstingens roll och insatser vad avser arbetsrelaterade hälsoproblem.

Dödsfallen genom olycksfall i arbete har kontinuerligt minskat från ca 500 per år under 1950-talet till ca 300i början av 1960-talet och ca 130 i början av HSU-talet. Under år 1982 inträffade 106 olycksfall med dödlig utgång bland anställda. Denna relativt gynnsamma utveckling kan förklaras säväl av den allmänna omstruktureringen av arbetslivet som av målmedvetna och aktiva skadeförebyggande insatser.

Antalet arbetsolyeksfall som inte lett till dödsfall men som föranlett sjukskrivning och ibland bestående men har dock inte minskat i samma takt. Uttryckt i antalet arbetsolycksfall per miljon arbetstimmar kan konstateras att antalet olyckor var 22.2 under år 1968 och 20.7 under är 1980. Svarhetstalet. dvs. antal sjukdagar per 1 000 arbetstimmar. sjönk dock under samma period från 1.35 till 0.52. De branscher som hade den högsta olycksfallsfrekvensen var slakterier. skeppsvarv. gruvor. järn- och stålgjute- rier och sågverk.

Trots minskningen av antalet arbetsolyeksfall utgör de fortfarande inom flera branscher. t.ex. slakterierna. ett av de största hälsoproblemen i arbetsmiljön.

Även de fysikaliska arbetsmiljöfaktorerna — buller. vibrationer. strålning. klimat och belysning är alltjämt ett stort problem och har visat sig ge upphov till allvarliga besvär och sjukdomar. Bland arbetare uppger 50 procent att man besväras av buller på arbetsplatsen. SärSkilt utsatta branscher är verkstadsindustrin. massa- och pappersindustrin. grafisk verksamhet. trävaru-. textil- och beklädnadsindustrin.

Fysisk belastning med tunga lyft och upprepade och ensidiga arbetsrörel- ser utgör uppenbara hälsorisker som ofta ger upphov till långa sjukskriv- ningar och är en vanlig orsak till förtidspensionering. omplacering och omskolning. Sådana problem återfinns i flera branscher bl.a. skogsbruk, byggnadsindustri. vårdsektorn och olika grenar av tillverkningsindustrin. Ca hälften av de anmälda arbetssjukdomarna år 1980 eller ca 9000 fall hänfördes till denna kategori.

Kemiska hälsorisker i arbetsmiljön t.ex. asbest och lösningsmedel — utgör fortfarande allvarliga hälsoproblem. Problemen omfattar bl.a. risker för cancersjukdomar och för skador på arvsmassan. allergier m.m. Chefen för

Prop. l984/85:181 43

arbetsmarknadsdepartementet kommer senare denna dag att föreslå rege- ringen tillsättande av en särskild asbestkcunmission för att skyndsamt lägga fram ett samlat handlingsprogram för åtgärder mot asbest. Efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdcpartementet anser jag att alla som så önskar det och som i sitt arbete har varit exponerade för asbest skall erbjudas en kostnadsfri hälsoundersökning.

De psykosociala påfestningarna i arbetslivet har under senare är mera systematiskt börjat uppmärksammas. Viktiga forskningsinsatser har gjorts inom detta område vid bl.a. statens institut för psykosocial miljömedicin. Samband mellan psykosociala förhållanden i arbetsmiljön och uppkomsten av hjärt-kärlsjukdom har analyserats. Dessa studier visar bl.a. att risken för hjärtinfarkt ökar inom yrken präglade av stress och små möjligheter för individen att påverka sin egen arbetssituation. Det har t.ex. visats att äldre betongarbetare. som har svårt att följa ett högt arbetstempo och som känner pressen att inte försämra gruppackordet. har en ökad risk för hjärtin- farkt.

På motsvarande sätt kan konstateras att en god och stimulerande arbetsmiljö befrämjar hälsan.

Det är mot denna bakgrund väsentligt att arbetsmiljön ses i ett helhetsperspektiv. Detta synsätt präglar också 1977 års arbetsmiljölagstift- ning. Med 1976 års arbetsskadelagstiftning vidgades det tidigare ganska snäva begreppet yrkessjukdomar till att med termen arbetsskada omfatta all ohälsa som har ett orsakssamband med förhållanden i arbetsmiljön.

Vissa arbetsmiljöavtal mellan arbetsmarknadens parter understryker också denna helhetssyn på arbetsmiljön från hälsosynpunkt. bl.a. genom att föra in en psykosocial funktion i företagshälsovården vid sidan av de tekniska och medicinska funktionerna.

Denna perspektivförskjutning förutsätter ett nära samarbete mellan arbetarskyddet och hälso- och sjukvården.

Företagshälsovården bör därvid — som anges i prop. l984/85:89 i första hand koncentrera sina insatser till det sjukdomsförebyggande och hälsofräm- jande arbetet. En viss andel sjukvård i företagshälsovården är dock klart berättigad. Dess sjukvårdande insatser bör i första hand bör avse akuta olycksfall och andra akuta insjuknanden samt arbetsrelaterad rehabilitering och anpassning.

Primärvården bör ta initiativ till en systematisk och regelbunden samver- kan med företagshälsovården inorn primärvårdsområdet. En sådan samver- kan krävs också för att klarlägga samverkansområden och uppgiftsfördel- ning.

Företagshälsovården bör vidare i enlighet med var som anförts i prop. 1984/85:89 — byggas ut så att den omfattar hela den yrkesverksamma befolkningen. ldag saknar ca 40 procent av de anställda tillgång till företagshälsovård. Dessa är ofta anställda inom småföretag. Mycket talar för att det finns betydande hälsorisker vid många av dessa små arbetsplatser.

Prop. 1984/85:181 44

Därutöver står drygt 270 lltll) ensamföretagare och deras medhjälpare utan tillgång till företagshälsovård.

För att tillgodose HSL:s krav pä en "god hälsa och en värd på lika villkor för hela befolkningen" har landstingen. enligt den tidigare nämnda propositionen. förklarat sig villiga att mot ersättning erbjuda s.k. extern företagshälsovårdsservice till mindre företag och ensamföretagare. som inte kan organisera företagshälsmård på annat sätt.

_).5.3 fir/wtsmarknatl och .ryssdxämling Arbets/(fis/u'f som en hälsorisk

Ett ökat antal forskningsrapporter såväl internationellt som i Sverige — pekar relativt entydigt på att det finns ett samband mellan arbetslöshet och ohälsa.

Detta samband gäller som utförligt redovisas i HS 90-studierna. Hälsopolitik i samhällsplaneringen (SOU 1984z44) och i förstudien Hälso- risker (SOU 1981:1) i första hand hjärt-kärlsjukdomar samt psykiska sjukdomar.

Inom ramen för 115 90—arbetet har vidare analyserats vilka grupper som drabbas mest ogynnsamt vid arbetslöshet. Riskgrupperna utgörs i första hand av dem som har en mycket svag position på arbetsmarknaden såsom korttidsutbildade. arbetshandikappade. invandrare från utomnordiska lån- der och personer med alkoholproblem. Samtidigt har konstaterats att de negativa hälsoeffekterna är tydligast bland de människor som tvingas gå arbetslösa under en lång tid. Arbetslöshet är alltså en hälsorisk som medverkar till utveckling av sjukdom. Samtidigt får sjuka och handikappade svårigheter på arbetsmarknaden.

Det är således även i ett hälsopolitiskt perspektiv ytterst angeläget att hälla arbetslösheten påen läg nivå. Detta förutsätter en fortsatt aktiv arbetsmark- nads- och näringspolitik.

Jag vill i detta sammanhang betona att hälsorisken arbetslöshet aldrig kan "vårdas bort". Däremot bör givetvis arbetslöshetens negativa hälsoeffekter beaktas vid utformningen av den framtida närings- och arbetsmarknadspo- litiken. I ett hälsopolitiskt perspektiv är det därvid förutom generellt sett en låg arbetslöshet särskilt viktigt att beakta insatser som ökar möjligheterna att erhålla arbete för de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa p.g.a. arbetslöshet. Vidare är säkerheten i en anställning av stor betydelse för hälsotillståndet. Hot om arbetslöshet och en osäker framtid på arbetsmark- naden är sannolikt från hälsosynpunkt lika ogynnsamt som öppen arbetslös- het.

En stor grupp arbetslösa är de som ännu inte är etablerade på arbetsmarknaden, t.ex. ungdomar och kvinnor som åter vill förvärvsarbeta efter en tids arbete i det egna hemmet.

Hälsoeffekter av arbetslöshet bland ungdomar är mycket litet studerade.

Prop. 1984/85:181 4 'Jl

Sannolikheten är dock stor för en socialt ogynnsam utveckling. Det är därför angeläget att även ur ett hälsopolitiskt perspektiv rikta speciell uppmärk— samhet mot dessa grupper.

En viktig uppgift för forskningen och hälso- och sjukvården är således att vidareutveckla kunskapen om arbetslöshetens hälsoeffekter pa samma sätt som man klarlägger andra hälsorisker. t.ex. den sociala arbetsmiljöns. tobakens och kostens betydelse för hälsan.

Socialstyrelsen har även i detta sammanhang en viktig uppgift att hålla sig välinformerad om aktuell forskning. sammanställa resultat och göra dem tillgängliga för ansvariga organ på arbetsmarknadsområdet liksom för fackliga organisationer och allmänheten.

På landstingsnivå är det angeläget att även arbetslösheten som hälsorisk ytterligare klarläggs och analyseras. t.ex. inom ramen för landstingens samhällsmedicinskt inriktade arbete.

Ilälso- och sjukvården besitter ocksa— exempelvis inom primärvården _ en viss kunskap om arbetslöshetens hälsoeffekter som kan 'ara av värde för t.ex. arbetsft'irmedlingens verksamhet. Det kan därför vara motiverat med en nära kontakt speciellt vad avser enskilda personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Samtidigt finnsi detta hälsopolitiska perspektiv anledning att aktualisera och intensifiera möjligheterna till rehabilitering snarare än en ofrivillig förtidspensionering av arbetsmarknadspolitiska skäl.

Samtidigt mäste beaktas att de grupper som har den största risken att fara illa vid arbetslöshet ofta är de som hälso- och sjukvården har dålig kontakt med. De utgör en värdpolitisk riskgrupp. För att kunna erbjuda dern den värd de behöver krävs därför en särskild uppmärksamhet från den offentliga hälso- och sjukvårdens sida vad avser dessa gruppers situation och vårdbehov. Detta är speciellt väsentligt när de anställda i samband med företagsnedläggningar inte längre har tillgång till företagshälsovård.

len god hälso- och sjukvård ingår som en naturlig del att den som drabbas av ohälsa får tillgång till adekvata rehabiliteringsinsatser. Rehabilitering i vid mening omfattar medicinsk. social och yrkesinriktad rehabilitering. Medi- cinsk rehabilitering avser närmast att häva sjukdomstilistånd och återställa funktionsförmågan. Till social rehabilitering kan man räkna åtgärder som service. råd. upplysningar och bistånd i personliga angelägenheter som socialtjänsten svarar för. Den yrkesinriktade rehabiliteringen syftar till att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden.

Den allmänna försäkringen spelar en viktig roll i rehabiliteringsarbetet i och med att den ger den enskilde en ekonomisk grundtrygghet under rehabiliteringstiden. Som jag tidigare nämnt avser chefen för socialdeparte- mentet att tillsätta en särskild utredning som bl.a. skall ha till uppgift att ge sjukft'jrsäkringen en mera aktiv roll i samband med rehabilitering. I detta sammanhang är också avsikten att utredningen skall ta initiativ till en breddad och fördjupad försöksverksamhet på rehabiliteringsområdet med forskare och praktiskt verksamma.

Prop. 1984/85:181 46

3.5.4 Kost och kostvanor

Behovet av en samordnad hälsopolitik för att genom såväl samhälls- som individinriktade insatser skapa förutsättningar för f("irbättrade kostvanor har med ökad intensitet aktualiserats bl.a. av WHO. ] de nordiska-länderna kan också noteras ett ökande intresse för kostfrågorna.

[ direktiven till den kommitté. som regeringen tillsatte 1982 för utformningen av livsmedelspolitiken anfördes således bl.a. följande (Dir 19821103):

"Till en samlad översyn av livsmedelsförst'irjningen hör. som jag tidigare angett. givetvis frågor om atgärder för att förbättra folkhälsan. Utvecklingen inom de olika leden av livsmedelskedjan bör därför analyseras med hänsyn till effekter på livsmedlens kvalitet och näringsinnehåll. Kommittén bör redovisa om förändringar är önskvärda av konsumtionen med hänsyn till folkhälsosynpunkter och i så fall vilka möjligheter som finns att påverka konsumtionen och därmed produktionsinriktningen".

Kommittén har avgett huvudbetänkandet (SOU 19:44:86) Jordbruks- och lit-'smedelspolitiken. Regeringen har nyligen beslutat att förelägga riksdagen en proposition 0924-1185: 166) med anledning av livsmedelskommitténs betänkande.

Jag kommer i det följande att ta upp kostfrägorna med utgångspunkt i de frågeställningar som aktualiserats i cancerkommitténs betänkande (SOU Nåt-4:67) och HS 90-rapporten Hälsopolitik i samhällsplaneringen (SOU 1984144).

Hälsopoliriska mål

Det stora kost-hälsoproblemet i Sverige var långt in på 1900-talet brist på mat och undernäring hos stora befolkningsgrupper, dvs. samma problem som de flesta utvecklingsländer har i dag. Renodlade bristsjukdomar orsakade av undernäring är numera ovanliga hos den svenska befolkningen. även om detta kan förekomma inom speciella grupper. Användningen av livsmedelsberikning med t.ex. vitaminer och järn motverkar uppkomsten av sådan undernäring.

Problemen i dag är de motsatta. för högt energiintag i förhållande till behov och ofta fel sammansättning av kosten.

I en inom l-lS Säl—arbetet utarbetad expertrapport (SOU 1984:43) Att förebygga hjärt- och kärlsjukdomar konstateras att det finns ett samband mellan hög fettkonsumtion och utveckling av s.k. ischemisk hjärtsjukdom. Därmed föreligger också. konstateras det. en förhöjd risk för hjärtin- farkt.

I en annan expertrapport (Ds Jo 1984:9) om kost- och hälsofrågor. som utarbetats av livsmedelskommitte'n lämnas en ingående redogörelse för kostvanornas samband med olika sjukdomstillständ. Av rapporten framgår bl.a. att högt blodtryck kan ha ett samband med hur mycket salt som tillförs kroppen. Uppkomsten av förstoppning beror delvis på för låg halt av fibrer i

Prop. 1984/85zl81 47

kosten. Övervikt beror i regel på att man äter för mycket. speciellt av energirika näringsämnen som fett och socker. Kraftig övervikt är en riskfaktor för många typer av ohälsa som högt blodtryck. hjärt- och kärlsjukdomar. sockersjuka. sjukdomar i rörelseorganen m.m. Cancerkommitte'n hävdar att epidemiologiska och experitnentella under- sökningsresultat sammantagna övertygande visar att kosten har stor bety- delse i fråga om den totala cancerförekomsten men att man saknar sådan detaljkunskap som medger en noggrann kvantifiering. Omkring en tredjedel av den totala cancerförekomsten i Sverige skulle. enligt kommitten. kunna betingas av kostfaktorer. Detta motsvarar drygt 111 (mn fall per år. Cancerkommitten understryker att detta är en siffra som har ett betydande osäkerhetsintervall. Det betyder inte heller att kosten härvid varit den enda orsaksfaktorn'. oftast torde även en eller flera andra faktorer ha inverkat eller varit en nödvändig förutsättning för utvecklingen av cancersjukdomen. Kommittén betonar osäkerheten beträffande enskilda kostkomponenters betydelse men anser att en sänkning av fettkonsumtionen skulle kunna få en gynnsam effekt på åtminstone vissa cancersjukdomar. Rekommendationer om önskvärda förändringar av kostvanorna formule- rades år 1971 i socialstyrelsens skrift Kost och motion som utarbetats av en särskild expertgrupp (den s.k. MBK-gruppen). Rekommendationerna. som senast reviderades år 1978. går i huvudsak ut på att man skall öka konsumtionen av bröd och andra spannmålsprodukter. rotfrukter och grönsaker — minska konsumtionen av fett och minska konsumtionen av socker.

Det kan konstateras att dessa kostrekommendationeri huvudsak stått sig genom åren. Forskningen har fortlöpande givit ett säkrare sakunderlag för desamma. En översyn av MBK-gruppens rapport pågår f.n. Resultatet härav väntas kunna redovisas under våren 1985. Expertrekommendationer om önskvärt dagligt intag av vissa näringsämnen har publicerats av statens livsmedelsverk och dess föregångare sedan mer än 30 är. De nu gällande rekommendationerna är från 1981 (M 4.-"1981). Rekommendationerna används bl.a. som underlag för beslut i kost— och näringsfrågor.

Cancerkommitten och livsmedelskommittens experter föreslår att det långsiktiga målet för samhällets åtgärder för att nedbringa den totala fettkonsumtionen i landet bör vara att nå en nivå som ligger genomsnittligt vid ca 30 procent av energiintaget. Ett första delmål bör därvid vara en minskning av konsumtionen från nuvarande närmare 40 procent av energiintaget till under 35 procent.

Samverkan på nationell nit-'("?

Hälsoupplysning år ett viktigt medel för att förbättra kostvanorna. Det krävs dock även andra åtgärder för att motivera konsumenterna till ett

Prop. 1984/85:181 48

näringsriktigare kosthåll och hälsonyttigare livsmedelsval. Utbudet av livsmedel. tillgänglighet. bekvämlighet och livsmedelspris är exempel på faktorer som påverkar konsumtionen. Från hälsopolitiska utgångspunkter bör även de hälsomässiga konsekvenserna av olika livsmedelspolitiska åtgärder beaktas. .lag vill därvid nämna att i propositionen (1598-1585: lön] om livsmedelspolitiken framhåller chefen för jordbruksdepartementet att de av livsmedelskommittens expertgrupp för kost- och hälsofrågor förordade kostförändringarna. dvs. främst minskad konsumtion av fett och socker och ökad konsumtion av spannmalsprodukter och potatis. bör beaktas inom den framtida livsmedelspolitiken. 1 propositionen redovisas ocksa vissa åtgärder som kommer att vidtagas för att få till stånd en rationell och effektiv kostinft')rmation.

lnom regeringskansliet inrättades 1978 beredningen för livsmedels— och näringsfrägor. den s.k. livsmedelsberedningen. Den är ett samrådsorgan och forum för överläggningar och diskussioner mellan regeringen och experter på livsmedelst'mtrådet. 1 livsmedelsberedningen har bl.a. frågan om hur hälsoaspekter skall beaktas i livsmedelspolitiken diskuterats vid olika tillfällen.

Socialstyrelsen och livsmedelsverket bör gemensamt följa kunskapsut- vecklingen inom området kost och hälsa. Särskild uppmärksamhet bör ägnas ändrade konsumtionsvanor hos riskgrupper som äldre ensamstående perso- ner med kraftig övervikt. diabetiker m.fl. Uppmärksamhet bör även ägnas ekonomiskt svaga konsumenters möjligheter att köpa en hälsomässigt tillfredsställande kost. Det är särskilt angeläget att följa huruvida beslutade ändringar i kostrekommendationerna får genomslag i faktiska förändringari kostvanorna. Undersökningar bör också göras för att studera eventuella hälsoeffekter.

Nya medel och metoder för produktion och förädling av livsmedel införs inte sällan utan att de hälsomässiga konsekvenserna utretts tillräckligt. Från hälsosynpunkt är det angeläget meden effektiv kontroll av livsmedel och av efterlevnaden av olika föreskrifter i 1ivsmedelslagstiftningen. Det kan nämnas att en särskild utredning. den s.k. livsmedelskontrollutredningen. har i uppdrag att se över livsmedelskontrollens inriktning och omfattning.

Hål-W- ()(-"ll A"lill/x'i't'irrfshui'udmännens mzsvar att främja goda kostvanor

[ Min bedömning: Hälsoupplysning ingår som en viktig del i hälso- och ! | sjukvårdshuvudmännens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen för . förebyggande åtgärder. Ökade kunskaper inom befolkningen om kostva- ' i nor som befrämjar en god hälsa bör vara ett centralt mål för hälsoupp- ! f lysningen.

Utredningarnas (HS 90 och cancerkommitte'n) förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Prop. 1984/85:181 49

Remissinstanserna instämmer allmänt i förslagen.

Skälen för min bedömning: Kostupplysning ingår som ett integrerat led i hälso— och sjukvårdens kontakter med de vårdsökandc.

Primärvården har här en viktig uppgift. Kostupplysning har länge varit ett naturligt inslag inom barnhälsovården där barnavårdscentralerna rutinmäs- sigt följer barnens näringsstatus och ger råd om kost- och uppfödningsfrågor. Det är angeläget att nå även andra målgrupper än spädbarn med sådan information. Ohälsosamma kostvanor förekommer ofta bland äldre, vissa grupper av ensamstående m.fl.

Inom landstingens olika institutioner är kosten en viktig del av omvård- naden. Det är viktigt att kosten är såväl näringsanpassad som smakfullt tillagad och serverad samt lämpligt fördelad över dygnet. Kostrekommen- dationer har utarbetats av livsmedelsverket i samråd med socialstyrelsen. Kostfrägor inom värden har diskuterats och utretts under en följd av är bl.a. av Spri.

Det är också av grundläggande betydelse att skolmältiderna har en lämplig näringsmässig sammansättning och en utformning i övrigt så att de bidrar till att grundlägga goda kostvanor hos barn och ungdomar.

Även inom barnomsorgen och vid hem för vård och boende bör mathållningen bidra till att goda kostvanor utvecklas. Genom hemtjänsten bör också kostsituationen för olika målgrupper kunna förbättras.

Kostupplysning genom centrala kampanjer. studieorganisationer och i övrigt genom upplysning från landstingens hälsoenheter kan vara ett viktigt komplement till den ordinarie mera långsiktiga verksamheten. I t.ex. Stockholms läns landsting bedrivs ett projekt som syftar till att förbättra befolkningens kostvanor. Detta projekt innefattar bl.a. en dialog med storkök exempelvis vid personalmatsalar och skolor samt olika livsmedels- kedjor för att förbättra möjligheterna att erhålla en väl avvägd och sammansatt kost.

Ökade insatser för kostforskning

Mot bakgrund av det nya underlag i fråga om kost- och näringsfrågornas stora betydelse för hälsan som framkommit genom cancer- och livsmedels- kommittéernas arbete är det enligt min mening angeläget att öka insatserna för kostforskning. Jag vill därvid särskilt peka på att cancerkommitten i sitt betänkande framhåller att epidemiologiska och experimentella undersök- ningsresultat övertygande visar att kosten har stor betydelse i fråga om den totala cancerförekomsten men att sådan detaljkunskap ännu ej finns som medger en noggrann kvantifiering. Kommittén har därför föreslagit att en intensifierad forskning inom detta område kommer till stånd.

I detta sammanhang vill jag erinra om att regeringen. på förslag av chefen för jordbruksdepartemcntet. tidigare i vår har lagt fram propositionen

4 Riksdagen [984/85. I saml. Nr [8] ___"—

Prop. 1984/85zl81 50

(”Hals/851121) om livsmedelsforskning. I propositionen uppmärksammas särskilt behovet av ökade insatser inom näringsforskningcns område.

Jag förutsätter att berörda forskningsorgan. vid planeringen av sin verksamhet. beaktar dc utredningsförslag som föreligger om behovet av en intensifierad kostforskning. De ökade resursbehov som forskningsråden kan bedöma föreligga bör aktualiseras på sedvanligt sätt.

3.6. Ökad tvärsektoriell samverkan

Min bedömning: Jag vill betona betydelsen av ett tvärsektoriellt samarbete kring hälsofrägorna. Hälso- och sjukvårdens uppgift i detta sammanhang bör främst vara att ta fram och förmedla kunskaper om ohälsans orsaker och fördelning i befolkningen som underlag för insatser i inom andra samhällssektorer.

Utredningarnas (HS 90 och cancerkommittén) förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: De bedömningar som HS 90 och cancerkommittén gjort om det tvärsektoriella samarbetets betydelse för den hälsopolitiska utvcck- lingen har vunnit bred anslutning bland remissinstanserna.

Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående framhållit att de hälsofrämjande insatser som är av betydelse för befolkningens hälsa till mycket stora delar måste genomföras av andra organ i samhället än hälso- oeh sjukvården. Staten har ett övergripande ansvar för kunskapsuppbygg- naden vad avser denna samhällsinriktade förebyggande verksamhet. I detta arbete mästc de sektorsansvariga dock ofta ta del av de kunskaper och erfarenheter om ohälsans fördelning och orsaker som kommer fram inom hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvården har i detta kunskapsavseende en unik roll. Den bör enligt min bedömning kunna öka sina insatser i denna tvärsektoriella samverkan. Hälso— och sjukvården måste ta fram kunskaper om ohälsans förekomst och fördelning i befolkningen genom sammanställ- ningar av erfarenheterna från det löpande hälso- och sjukvårdsarbetet. Med utgångspunkt i resultatet från systematiska epidemiologiska studier bör man ge de ansvariga samhällsorganen fakta och förslag till atgärder så att erfarenheterna och kunskaperna på bästa sätt nyttiggörs i samhällsplaner- ingen.

Det bör vara en självklar skyldighet för varje samhällssektor, vars beslut kan få hälsomässiga konsekvenser. att i beslutsunderlaget väga in även hälsoaspekter.

Jag vill erinra om den stora vikt WHO lägger vid en förstärkt tvärsektoriell samverkan i hälsoarbetet. WHO förordar en nationell policy som säkerstäl-

Prop. 1984/85: 181

'JI

ler att lagstiftande. administrativa och ekonomiska organ ger ett brett tvärsektoriellt stöd och avsätter resurser för att främja sunda levnadsvanor och garantera människors aktiva deltagande på alla nivåer i planering och utveckling av en sadan politik. Medlemsländerna tillräds av organisationen att ha multisektoriella handlingsprogram som effektivt skyddar den mänsk— liga miljön mot hälsorisker och stärker samhällets medvetenhet och engagemang i detta arbete samt effektivt stöder internatitmella ansträng- ningar för att begränsa sadana risker som pävcrkar mer än ett land. Detta är en inriktning som den svenska regeringen fullt ut stöder. bl.a. genom värt arbete i kampen mot spridning av narkotika och mot försurning av naturen.

Nägra remissinstanser pekar pä risken för oklara och därmed handlings- förlamande ansvarsförhällanden vid ett sådant tvärsektoriellt samarbete. Jag vill därför klarlägga att det inte är fråga om att förändra de radande ansvarsft'irhällandena för att atgärder vidtas. Det är alltid den närmast berörda samhällssektorn — myndigheten etc. — som svarar för sammanväg- ningen av de olika intressen som skall beaktas i sammanhanget. Men det innebär att hälso- och sjukvården har att vidareutveckla och förmedla kunskaper om olika hälsorisker för att därigenom underlätta för dessa sektorer att väga in de hälsomässigt betingade kraven i sina ställningstagan- den.

Det förebyggande arbetet kräver en tvärsektoriell samverkan på alla nivåer. I det lokala hälsoarbetet är det angeläget att primärvården går in i en sådan samverkan. Jag återkommer till detta i det följande.

3.6.1. Landstingens sumlu'z'llsmedicinska verksamhet

De hälsopolitiska mälcn som anges i HSL förutsätter en uppbyggnad av samhällsmedicinsk kompetens hos landstingen. Landstingens ansvar att förebygga ohälsa avser säväl individinriktade som samhällsinriktade insat- ser.

Landstingens ansvar när det gäller samhällsinriktade åtgärder innefattar insatser i syfte att fastlägga hur faktoreri den yttre miljön samt levnadsvillkor inverkar på befolkningens hälsotillstånd. En viktig del av landstingens arbete härmed är att kartlägga och analysera hälsoproblem och därvid beakta bädc sociala och fysiska hälsorisker. Detta arbete förutsätter en tvärsektoriell samverkan med andra samhällssektorer. Socialstyrelsen och statens miljö- medicinska laboratorium har att stödja utvecklingen av landstingens samhällsmedicinska arbete.

Landstingen bör i sitt samhällsmedicinska arbete stimulera utvecklingen av hälsopolitiska handlingsprogram och sektorsprogram samt metoder för behovsbaserad planering och resursfördelning.

Allt detta arbete kräver kompetens inom miljömedicin. socialmedicin. samhälls- och beteent'levetenskap. ekonomi samt epidemiologisk metodik. I

Prop. 1984/85:181

'Jt I —J

likhet med den praxis som växt fram i de nordiska länderna och i Sverige inom medicinska forskningsrådet. universitets- och högskoleämbetct och i HS 9ll-utredningen benämner jag detta tvärvetenskapliga kunskapsomradc samhällsmedicin.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att propositionen 1979i/8flzö om SOcialstyrelsens uppgifter och organisation m.m.. som bl.a. behandlade aVvecklingen av de statliga länsläkarorganisationerna. utgick från att landstingen i framtiden skulle svara för vissa uppgifter inom epidemiologi. miljömedicin och smittskydd. Jag vill också erinra om den förhandlingsöve- renskommelse med landstingen som slöts i anslutning härtill. Flera landsting arbetar nu inom ett brett samhällsmedicinskt arbetsfält. Jag anser det mycket angeläget att denna verksamhet vidareutvecklas.

Jag återkommer senare till de krav på utbildning m.m. som en vidgad samhällsmedicinsk verksamhet förutsätter.

3.6.2. Hälso- och sjuki-=ård.rbercdningen förstärks med en tvärsektoriell expertgrupp

! Min bedömning: I syfte att stärka det förebyggande arbetet. särskilt det [ tvärsektoriella samarbetet. bör en rådgivande hälsopolitisk expertgrupp med representanter från berörda samhällssektorer knytas till hälso- och . 5 sjukvårdsberedningen.

Utredningarnas (HS 90 och cancerkommittén) förslag: HS 90 föreslår att uppgifterna för socialdepartementets hälso- och sjukvärdsberedning vidgas så att den blir ett forum för tvärsektoriell samverkan kring hälsofrågorna. Lämpligt sammansatt kunde beredningen fullgöra funktionen av ett natio- nellt hälsopolitiskt rad enligt de allmänna rekommendationer som WHO gett ut i anslutning till HFA ZOOU-strategien.

Cancerkommittén föreslär. från sina utgångspunkter. att en rådgivande grupp för hälsofrågor knyts till regeringen. lämpligen till socialdepartemen- tet, som kan benämnas socialdepartementets hälsodelegation. Cancerkom- mittén anser att delegationen bör behandla även andra hälsofrågor än sådana som direkt berör cancersjukdomarna. I fråga om cancer skulle delegationen vara ett instrument för regeringen att fortlöpande följa utvecklingen i stort inom canccromrädet. inte minst i fråga om vetenskapligt grundade möjlig- heter till förebyggande arbete. och att även i övrigt följa upp cancerkom- mitténs förslag. Kommittén anser att delegationen bör vara sammansatt av representanter för vetenskapssamhället. hälso- och sjukvärdshuvudmännen. primärkommunerna samt de departement och statliga myndigheter vars ansvarsområden är av strategisk betydelse för hälsopolitiken och därmed för folkhälsan.

Prop. 1984/85:181

'Jt L))

Remissinstanserna: De remissinstanser som berör detta förslag är i regel positiva till förslaget. Nägra remissinstanser är tveksamma. UHÄ avstyrker efter hörande av de medicinska fakulteterna förslaget.

Skälen för min bedömning: Jag anser utredningarnas förslag välgrundade och kommer därför att inrätta en rådgivande expertgrupp knuten till den nuvarande hälso- och sjukvårdsberedningen med uppgift att i första hand behandla tvärsektoriella hälsopolitiska fragor.

Uppmärksamhet bör därvid ägnas bl.a. den typ av hälsopolitiska handlingsprogram och sektorsprogram samt folkhälsorapport som redovisas i denna proposition liksom frågor rörande hälsopolitiskt forsknings- och utvecklingsarbete av tvärsektoriell karaktär.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att i direktiven till den nuvarande hälso- och sjukvårdsberedningen har skrivits in följande (Dir 198337):

”Hälso- och sjukvärdslagens hälsopolitiska inriktning förutsätter ett tvärsektoriellt samarbete mellan olika verksamheter i samhället för att minska hälsorisker och förebygga ohälsa. Det innebär bl.a. att kunskaper om hälsorisker och ohälsa i ökad utsträckning måste beaktas vid planeringen av exempelvis arbets- och boendemiljö samt vid utformningen av livsmedels- politik och vid utarbetandet av arbetsmarknads- och näringspolitiska åtgärder.

I syfte att åstadkomma en övergripande samordning av hälso- och sjukvården samt mellan denna och de sektorer i samhället som är av betydelse för en samlad hälso- och sjukvärdspolitik bör ett nytt organ för samråd mellan staten och sjukvårdshuvudmännen inrättas. Det nya samråds- organet bör kallas socialdepartementets hälso- och sjukvårdsberedning. En sådan samordning och samverkan är i linje med vad som beslutats i världshälsoorganisationen (WHO). Sverige har där ställt sig bakom målsätt- ningen att det i varje land skall finnas en fortlöpande samverkan mellan olika departement och fackomräden som sysslar med bl.a. föda. vatten. boende, utbildning, kommunikationer och miljö”.

För att öka hälso- och sjukvärdsberedningens möjligheter att fylla denna tvärsektoriella samrådsfunktion avser jag således att knyta en rådgivande hälsopolitisk expertgrupp till hälso- och sjukvårdsberedningen. Expertgrup- pen bör bestå av företrädare för bl.a. berörda departement. socialstyrelsen. Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet samt vissa forskare eller andra experter.

Hänvisningar till S3-6-2

  • Prop. 1984/85:181: Avsnitt 3.2.1

3.7. Hälsoupplysning

Hälsoupplysning ingår som en av flera verksamheter i samhällets strategi för en förbättrad folkhälsa. Det är en service till medborgarna som kan öka deras möjligheter att främja hälsa och förebygga ohälsa. Det går självfallet inte att dra någon skarp gräns till sådan information som inte uttryckligen har detta syfte. t.ex. ren kunskapsförmedling, nyhetsinformation m.m. Inte sällan torde nyhetsinslag i massmedia om någon hälsorisk få stora återverk- ningar på människors attityder och värderingar oberoende av om informationen varit "riktig" eller "felaktig".

Prop. 1984/85:181 54

Många myndigheter och (_)rganisationer i vårt land lämnar information om frågor som berör vår hälsa. Ibland utgör informationen ren kunskapsför- medling om olika hälsorisker som regleras i speciallagstiftning eller pä annat sätt och berör då endast i begränsad utsträckning individens levnadsva- nor.

Hälsoupplysning ingar eller bör åtminstone ingå — som ett integrerat led i utbildningen i skola och förskola. i högskolans värdyrkesutbildning m.m. Ett särskilt program för hälsofostran har utarbetats av skolöverstyrelsen.

] arbetet med att föra ut hälsofrågorna till befolkningen spelar ideella organisationer en stor roll. Denna verksamhet möjliggörs ofta med bidrag från stat och kommun.

Socialstyrelsens roll

Socialstyrelsens uppgift inom hälsoupplysningen är att på grundval av styrelsens verksamhet samt nationella och internationella rön om hälsorisker och hälsofrämjande åtgärder prioritera viktiga områden och utveckla metoder för hälsoupplysningsarbetet och förse hälso- och sjukvärdshuvud- männen med underlag för deras hälsoupplysning.

Styrelsen svarar för en samlad uppföljning av hälsoupplysningens omfatt- ning och inriktning samt medverkar till en fortlöpande utvärdering.

Socialstyrelsens insatser för hälsoupplysning koncentreras för närvarande främst till information om tobakens skadeverkningar. om sexual- och samlevnadsfrägor samt om kost- och näringsfrägor. Anslaget till hälsoupp- lysning uppgår för budgetåret 1985./86 till ca 5.3 milj. kr. Härav utgör ca 2,6 milj. kr. bidrag till olika organisationer som bedriver hälsoupplysning.

Landstingens roll

Hälso- och sjukvårdslagen har ålagt landstingen ett ansvar även för förebyggande vård. Hälsoupplysning till enskilda individer och bestämda målgrupper i samhället utgör en del av det individinriktade förebyggande arbetet.

] många landsting finns numera en hälsoenhet med särskilda resurser avdelade för hälsoupplysning. Landstingens totala insatser för hälsoupplys- ning är svåra att beräkna. då dessa bl.a. ges inom ramen för mödra- och barnhälsovården och i den löpande kontakten med patienter i hälso- och sjukvården i övrigt.

Såväl HS 90 som cancerkommitten har ingående analyserat hälsoupplys- ningens roll i det förebyggande arbetet. Hälsoupplysning som syftar till ändrade levnadsvanor är enligt cancerkommittén ett centralt instrument i cancerpreventionen.

Prop. 1984/85zl8l

'Jl Ul

3.7.1. Hit/smtpplyxningens må!

Min bedömning: Hälsoupplysningen har en central roll i arbetet med att ' förebygga ohälsa och främja en god hälsa. Mål för hälsoupplysningen bör vara att — öka enskilda individers och hela gruppers faktiska kunskaper om ' hälsorisker och möjligheter att utveckla hälsosammare levnadsva- nor. !

ge vägledning för den enskilde individens handlande. i — skapa ett ökat hälsomedvetande och

— klargöra hälsofrågornas direkta samband med samhälls- och miljöför- hällanden.

Utredningarnas (HS 90:s och cancerkommittén) förslag: Överensstämmer med min bedömning. Cancerkommittén konstaterar att de stora yttre orsakerna till cancer har samband med våra levnadsvanor samt att ett flertal av de stora folksjukdomarna har vissa gemensamma orsakssamband. De stora riskfaktorerna är därvid tobaksrökning, alkoholmissbruk och ohälso- samma kostvanor. Cancerkommittén pekar också på att bristande sexualhy- gien och olämpliga solbadsvanor kan bidra till utvecklingen av cancer.

Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt yttrat sig instämmer i den bedömning och mälbeskrivning som HS 90 och cancerkommittén gjort angående hälsoupplysningens roll i det förebyggande arbetet.

Skälen för min bedömning: En utgångspunkt för den allmänna hälsoupplys- ningen bör vara att alla behöver och har rätt till kunskaper som kan gagna hälsan. Hälsoupplysarens viktigaste strävan bör vara att hjälpa människor till en fördjupad förståelse för hälsofrågorna och deras samband med samhälls- och miljöförhållandena. En sådan kunskap skall hjälpa den enskilde individen att självständigt ta ställning till sina levnadsvanor. Det är viktigt att hälsoupplysningen ges med respekt för människors integritet och rätt till individuella ställningstaganden. Som cancerkommittén har betonat får hälsoupplysning inte ges på sådant sätt att den kan skapa ångest hos den som inte förmår följa råden om ändrade levnadsvanor.

Det är samtidigt viktigt att hälsoupplysningen inte begränsas till livsstils- faktorer som den enskilde individen ensam kan påverka. En viktig del av hälsoupplysningen är att informera såväl enskilda och speciella grupper inom befolkningen som allmänheten i stort om hälsorisker i t.ex. arbetslivet. trafiken och närmiljön. Denna typ av hälsoupplysning inriktad mot samhällsförhållanden av betydelse för vår hälsa ökar — som jag tidigare betonat medborgarnas möjligheter att inom ramen för den demokratiska processen och lokalt hälsoarbete förbättra möjligheterna att leva ett hälsosamt liv. Den förstärker därmed också de enskilda medborgarnas frihet att välja sina egna handlanden även utifrån hälsomässiga utgångpunktcr.

Prop. 1984/85: 18] 56

3.7.2. Dela! anst-'nr för ln'z'lsoupplvsning

| Min bedömning: Varje landsting har inom sitt landstingsområde ansvaret : för hälsoupplysningen. Landstingen bör i dessa fragor samverka med ? berörda instanser inom kommuner. myndigheter och organisationer. I I Folkrörelserochorganisationerharen viktiguppgiftihälsoupplysningen, ? i Socialstyrelsens ansvar för hälsoupplysning bör vara att utveckla viktiga , ! områden för hälsoupplysning och förmedla kunskaper och erfarenheter

till landstingen på dessa områden. att stödja utvecklingen i landstingen och att initiera insatser för att i högre grad nå de hälsopolitiska ' riskgrupperna.

Utredningarnas (HS 90:s och cancerkommittén) förslag: Överensstämmer med min bedömning. Cancerkommittén föreslår att ansvariga myndigheter i ökad utsträckning bör få utnyttja TV och radio för hälsoupplysning.

Remissinstanserna instämmer allmänt i den beskrivna ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter för hälsoupplysning. Cancerkommitte'ns förslag om ökat utnyttjande av radio och TV har vunnit bred anslutning bland remissinstanserna. De båda organen kommentarer dock inte själva försla— get.

Skälen för min bedömning: Det direkta ansvaret för hälsoupplysning ligger enligt hälso- och sjukvårdslagen på landstingen. Socialstyrelsen har dock en viktig uppgift när det gäller förmedling av kunskaper och erfarenheter på olika områden för hälsoupplysning.

En annan viktig uppgift för socialstyrelsen är att initiera insatser för särskilda målgrupper. Styrelsen har under flera år arbetat med insatser till invandrare. Arbetet härmed bör fortsätta. Jag finner det särskilt angeläget att fortsatta ansträngningar görs för att nå de grupper som löper den största risken att drabbas av ohälsa och tidig död. Erfarenhetsmässigt är det dessutom just dessa grupper som är svårast att nå i hälsoupplysningsarbetet. Detta ställer särskilda krav på metodutveckling och praktiska utvecklings- insatser.

Med anledning av det utredningsmaterial som överlämnats av cancerkom- mittén och HS 90 om våra levnadsvanors stora betydelse för hälsan har jag bedömt det angeläget att socialstyrelsen får ökade resurser för hälsoupplys- ning. Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen för budgetår 1984/85 (prop. 1984il851100) får socialstyrelsen därför en uppräkning av anslaget med 1 milj. kr. Vidare kommer en viss ökning att ske av bidraget till olika organisationer för hälsoupplysning. .

Jag kommer i det följande. under det särskilda avsnitt som behandlar tobaksbruket. att föreslå att informationsinsatserna på detta område intensifieras. I det föregående har jag också framhållit vikten av information om kostens betydelse för hälsan.

Prop. l984/85:181

'Jl Xl

[ propositionen (l984l85148l om familjeplanering och ahtn'tvard. som nyligen har behandlats av riksdagen. framhällerjag bl.a. vikten av en fortsatt satsning på upplysning om födelsekontroll. sexualitet och samlevnad för att ytterligare minska antalet aborter.

Det är väsentligt att landstingens arbete med hälsoupplysning sker i nära samarbete med berörda organ inom kommuner. myndigheter och organisa- tioner. Jag vill i det sammanhanget. liksom cancerkommitten. peka på att regionala onkologiska centra mot bakgrund av sitt anslar för regionala cancerregister m.m. har en viktig roll i hälsoupplysningen kring förebyggan- de atgärder mot cancersjukdomar.

Det är pa landstingen det ankommer att föra hälsoupplysningen ut på fältet genom hälso- och sjukvärdspersonal i olika funktioner. Det är naturligt att hälsoupplysning och annan individinriktad förebyggande vard i första hand är en uppgift för primärt-'ärdcn. Primärt-ärdens hälso- och sjukvärdspersonal möter en stor del av befolkningen och när människor i manga olika livssituationer. Hälsoupplysning bör dock i ökad utsträckning integreras även i det löpande hälso- och sjukvardsarbetet på läns- och regionsjukvärds- nivå.

Ett sätt att sprida hälsoupplysning är att personalen inom primärvården liksom företagshi-ilsovården medverkari utbildningen i skolor. bildningsför- bund m.m. Hi'ilsoupplysning kan också spridas genom utställningar. broschy- rer och massmedia. Det är enligt min mening viktigt att se hälsoupplysningen som en del av ett folkbildningsarbetc som syftar till att fördjupa befolkning- ens kunskaper om hälsorisker och bredda intresset för hälsofrämjande verksamhet. Det är därför av avgörande betydelse att arbetet med hälsoupplysningen bedrivs i samarbete med folkrörelser och organisationer, t.ex. idrottsrörelsen.

Härigenom ökar förutsättningarna för en mera nyanserad debatt och opinionsbildningi hälsopolitiska frågor. som kan bli en viktig motvikt till den ur ett hälsopolitiskt perspektiv ofta ofullständiga och förenklade människo- syn som präglar vissa delar av t.ex. den kommersiella reklamen och massmediautbudet vars genomslagskraft är stor hos bl.a. barn och ungdo- mar.

Det är därför viktigt att garantera tillräcklig kapacitet för utbildning av personer med särskilt ansvar för utveckling och samordning av hälsoupplys- ningsarbetet. Den utbildning i hälsoupplysningens metoder som bedriVs vid Nordiska hälsovärdshögskolan utgör en viktig resurs i detta sammanhang.

3.8. Åtgärder mot tobaksbruket 3.8.1 Allmänna utgångspunkter

Tobaksbrukets negativa effekter på hälsan har ingående beskrivits av cancerkommittén och tidigare av tobakskommitten i betänkandet (SOU

Prop. 1984/85zl81

'Jl OC

l98l118) Minskat tobaksbruk samt i US 90-rapporten (SOU l98111') Hälso- risker.

Av uppgifter i betänkandcna framgår att rökare har en större mottaglighet än icke-rökare för många sjukdomar och att de har en förhöjd sjukfrånvaro frän arbetet. Pätaglig är också den ökade dödlighet i olika sjukdomar som karaktäriserar rökare. Den högre dödligheten bland rökare gäller framför allt tre sjukdomsgrupper. nämligen hjärt- och kärlsjukdomar. cancer och lungskador (bronkit. cmfysem).

Antalet dödsfall i Sverige där rökning är en starkt bidragande orsak har beräknats till mellan 7tl(_)(_l—13(ltltl per är. Minst hälften är hjärtinfarkter. Cancerkommitten konstaterar att tobaksrökning är den största säkerställda. enskilda orsaken till cancer i värt land. Kommitten uppskattar att vart oze cancerfall eller ca 5 500 fall har tobaksrökning som orsak. delvis i samspel med andra faktorer.

Luftföroreningar från cigarettrökning har även visats ge negativa hälso- effekter. Undersökningar har visat att barn till rökande föräldrar oftare än andra drabbas av infektionssjukdomar i luftvägarna. Cancerkommitten har också bedömt att passiv rökning innebär en viss cancerrisk. Den individuella risken varierar och torde enligt kommittén vara låg. men det kan inte uteslutas att den i extrema fall är påtaglig i lokaler där mänga personer röker under lång tid.

Andelen vuxna som röker dagligen är ca 30 procent. Under de senaste 15 åren har en påtaglig förändring skett i rökvanemönstret. där männens konsumtion genomsnittligt sjunkit och kvinnornas stigit. Ifråga om männen är rökningen mer utbredd bland de äldre medan det bland kvinnorna framför allt är de yngre som röker. Om rökvanorna inte ändras kan man därför vänta sig ett växande antal fall av rökningsbctingade sjukdomar och ökad dödlighet bland kvinnor när dessa når åldrar där tobaksskadorna vanligen visar sig. Viktigt är härvid att komma ihåg att risken för t.ex. lungcancer sjunker väsentligt redan inom några få år om man slutar röka.

Cancerkommittén konstaterar att även användning av snus och tuggtobak medför en viss cancerrisk. Storleken härav kan inte närmare uppskattas. För den cancerform. som i första hand förknippats med dessa varor — munhälecancer — rör det sig dock endast om några få fall per år.

Tidigare åtgärder

Världshälsoorganisationcn (WHO) har under senare är vid flera tillfällen rekommenderat sina medlemsländer att ta initiativ i syfte att bekämpa tobaksrökningen. ! den av WHO är l975 publicerade expertrapporten Smoking and its Effects on Health har rekommendationerna vidareutveck- lats och konkretiserats. WHO har fastslagit att ingen annan enskild förebyggande åtgärd kan bidra mera till ökad hälsa än förhindrande av tobaksrökning.

Prop. 1984/85: l8l 59

En rad atgärder för att begränsa tobakens skadeverkningar har successivt genomförts i värt land under den senaste tioårsperioden. Ett flertal av de ätgärder WHO rekommenderat i nämnda rapport har genomförts.

År 1973 överlämnade socialstyrelsen till regeringen den s.k. tobaksutred- ningen som utarbetats av en av styrelsen särskilt tillkallad expertgrupp. En omedelbar följd av tobaksutredningens förslag blev att kraftigt ökade resurser ställdes till förfogande för socialstyrelsen och Nationalföreningcn för upplysning om tobakens skadeverkningar (NTS) samt föreningen Vi som inte röker (Visir) frän anslaget Hälsoupplysning.

Den 1 juli 1977 infördes en särskild lag om varningstext och innehållsde- klaration pä tobaksvaror. Marknadsföringen av tobaksvaror begränsades genom en särskild lagstiftning som trädde i kraft den 1juli 1979.

År 1977 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitte' tobakskommit- ten — som fick i uppdrag att utarbeta ett program för att nedbringa tobakskonsumtioncn och motverka dess skadeverkningar. Tobakskommit- ten överlämnade varen 1981 sitt slutbetänkande (SOU 1981:18) Minskat tobaksbruk. Dessförinnan hade ett särskilt delbetänkande (D58 197817) benämnt Rökfria miljöer överlämnats.

Efter remissbehandling av tobakskommitte'ns förslag beslöt regeringen att uppdra åt socialstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen att utfärda rekommen- dationer för att begränsa tobaksrökningen i lokaler av gemensamhetskarak- tär. Särskilda medel ställdes ocksä till socialstyrelsens förfogande för information om rökfria miljöer.

Regeringen beslöt vidare att uppdra åt socialstyrelsen att verka för att frågor som rör tobakens skadeverkningar ägnas ökad uppmärksamhet i utbildningen av läkare och annan vardpersonal.

Allmänna rad frän arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen om begräns- ning av tobaksrökning i lokaler av gemensamhetskaraktär utfärdades i april 1983 (AFS 1983:10). Råden omfattar arbetslokaler och personalrum samt offentliga lokaler och andra utrymmen dit allmänheten har tillträde. De allmänna råden har som mål att ingen mot sin vilja skall behöva utsättas för obehag eller hälsorisker på grund av tobaksrökning i gemensamhetslokaler där bäde rökare och icke-rökare har rätt eller skyldighet att vistas. Råden vill främja ett synsätt där en rökfri miljö betraktas som det normala. Utgångspunkten är att en rökares önskan att röka bör vika för andras önskemål om rökfri miljö.

Förslag om fortsatta åtgärder

Socialstyrelsen och NTS har i skilda skrivelser uppmärksammat regeringen på behovet av ytterligare åtgärder för att begränsa tobakens skadeverkning- ar.

Socialstyrelsen framhåller bl.a. följande. Genom hälso- och sjukvårdsla- gen åläggs landstingen ett ansvar för hälsoupplysning om bl.a. rökning. Inom

Prop. 1984/85:181 (ät)

primärvärden och företagshälscwarden efterfrägas rökavvänjningshjälp i allt större utsträckning. Om arbetet för minskad rökning skall kunna ha fortsatt framgång behövs härutöver samhällsätgärder som har ett tydligt t(_>bakspo- litiskt syfte.

Motioner om åtgärder mot tobaksbruket har också behandlats av riksdagen vid flera tillfällen. Riksdagen har därvid bl.a. uttalat att regeringen bör följa tipp de åtgärder som hittills har vidtagits för att fa underlag för en fortsatt systematisk satsning mot tobakskonsumtionen.

C'ancerkommitten konstaterar att flera utredningar under senare är redan har utpekat tobaksrökningens hälsorisker men att de. ätgärder som därefter vidtagits varit otillräckliga. Fortsatta kraftfulla ansträngningar måste därför göras med inriktning på att tobakskonsumtionen drastiskt begränsas. Detta är enligt kommitten inte bara en resursfräga utan det behövs nagot av ett uppvaknande hos oss alla vare sig vi själva röker eller ej. Det behövs en genomgripande attitydförändring till rökningen som samhällsproblem. En intensifierad hälsoupplysning och andra åtgärder. som kan stimulera och hjälpa människor till att sluta röka. är enligt cancerkommitten den bästa vägen för att åstadkomma ett minskat tobaksbruk.

Effekter av vidtagna åtgärder

En nedgång i den tobaksrelaterade sjukligheten och dödligheten är den effekt som ytterst eftersträvas. Möjligheterna att bedöma hälsoeffekter avseende t.ex. cancer försvåras av den långa latenstiden för uppkomst av cancersjukdomar. Under de allra senaste åren synes dock den minskade rökningen bland männen ha gett resultat i form av en minskad förekomst av lungcancer.

Den allmänna rökvaneutvecklingen torde endast undantagsvis kunna relateras till specifika åtgärder mot tobaksbruket. Det finns emellertid mycket som tyder på att rökvanorna i en befolkning verkligen är paverkbara. Under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet noterades en nedgång i rökvanorna bland skolbarn. Under senare hälften av 1970-talet intensifie- rades informationen om tobakens skadeverkningar i skolorna. Det var ocksä vid denna tidpunkt som stiftelsen En rökfri generation inledde sitt kampanjarbete i skolorna. Andelen rökare i grundskolan är dock fortfarande oroväckande hög.

Trots vissa positiva förändringari rökvanorna är nästan en tredjedel av den vuxna befolkningen dagligrökare. Rökvanemönstret har dock förändrats så att männens konsumtion genomsnittligt sjunkit och kvinnornas stigit. Bland yngre kvinnor röker ungefär dubbelt så mänga som bland yngre män. De senare har dock pätagligt ökat sin konsumtion av snus.

Olikheterna i rökvanor mellan olika samhällsskikt har förändrats från "1960-talet. Rökvanorna vad gäller cigaretter har avtagit bland högutbildade. säväl män som kvinnor. men förändrats i mindre utsträckning bland

Prop. 1984/85:181 öl

lågutbildade. särskilt kvinnor. En allmän attitydförändring under senare är till rökningen har haft till följd att säväl rökare sotn icke-rökare i stor utsträckning verkar föredra rökfria miljöer då det gäller gemensamhetslo- kaler. transpmtmcdel m.m.

Enkänt/tdersökning

Med syfte att utröna de hittillsvarande effekterna av de allmänna råden om rökfria miljöer tillställde socialstyrelsen och arbetarskyddsstyrelsen samtliga statliga myndigheter pä central och regional nivä en enkät under hösten 1984.

Enkäten skickades ut till drygt 2 300 arbetsplatser. Ca 70 procent av dessa har besvarat enkäten. Av resultaten framgår att ca Ut) procent av arbetsplatserna hade infört eller höll på (0 procent) att införa någon form av rökbegränsning.

Sammanfat[ningsvis visar enkäten att rökfria sammanträden tycks vara en regel på statliga arbetsplatser. Vanligt är också att man begränsat rökningen ytterligare t.ex. i lunchrum eller andra pausutrymmen. Det är däremot mindre vanligt med rökfria toalettutrymmen. entréer och korridorer. Socialstyrelsen bedömer att var femte arbetsplats följer rådens målsättning fullt ut.

Hur utvecklingen har varit pä andra arbetsplatser. särskilt de privata. är ovisst. Socialstyrelsen bedötncr dock att trenden kan vara densamma. även om nian troligen itttc har kommit lika långt i arbetet. De offentliga arbetsplatserna omfattar ofta lokaler dit allmänheten katt eller måste ha tillträde. Det är ofta i sådana lokaler man börjat arbetet med att sanera rökningen.

Drygt 90 000 exemplar av de allmänna räden har sålts och distribuerats ut till enskilda arbetsplatser. Enligt arbetarskyddsstyrelsen är efterfrågan den näst största hittills vad gäller deras kungörelser.

Pågående verksam/tera

Hälso- och sjukvården har en strategisk betydelse för att förändra attityderna till rökning. Metoder behöver dock utvecklas för att integrera tobaksupplysningen i det dagliga hälso— och sjukvärdsarbetet. Ett omfattan- de arbete med att göra hälso— och sjukvårdsmiljön rökfri pågar ute i landet. Flera undersökningar bland vårdpersonalen har emellertid visat att många fortfarande är tveksamma till att bedriva tolmksupplysning bland patienter- na. Grund- och vidareutbildningen samt fortbildningen spelar sannolikt en avgörande roll när det gäller möjligheten att förändra denna inställning.

Regeringens behandling av tobakskommittens betänkande ledde bl.a. till att socialstyrelsen fick i uppdrag att verka för att frågor som rör tobakens skadeverkningar ägnas ökad uppmärksamhet i utbildningen av läkare och

Prop. 1984/85zl81 62

annan vårdpersonal.

Med syfte att utveckla metoder för att integrera tobaksupplysning i det (lagliga hälso- och sjukvårdsarbetet och i den löpande grund- och introduk- tionsutbildningen liksom i den utbildning som förekommer inom t.ex. ett sjukvårdsdistrikt genomförde socialstyrelsen under åren 1980—1983 en försöksverksamhet i Trelleborg. Försöksverksamheten har lett till att många landsting därefter startat egna liknande verksamheter och att ett utvecklings- arbete nu pågår inom hälso- och sjukvården för att förbättra patientinfor- mationen om rökningens skadeverkningar.

För att stimulera till att hälsofostran och tobaksfrågan behandlas i lärarnas grundutbildning och fortbildning har styrelsen tillsammans med skolöversty- relsen genomfört konferenser inom de olika ltögskoleregionerna.

Styrelsen har också i samråd med skolöverstyrelsen. Svenska kommun- förbundet och Landstingsförbundet vidtagit vissa informationsåtgärder inom grund-, fort- och vidareutbildningarna av hälso- och sjukvårdspersonal.

På uppdrag av regeringen har socialstyrelsen vidare utarbetat en plan för beteendevetenskaplig forskning om tobaksbruk. Planen har utarbetats i samråd med berörda forskningsorgan och innehåller förslag till olika forskningsuppgifter.

Med detta har jag avslutat min redogörelse för vilka allmänna utgångs- punkter som enligt min mening bör gälla för en bedömning av behovet av fortsatta åtgärder mot tobaksbruket. I det följande avser jag att närmare behandla frågor om informationsinsatser för att hindra rökdebut.

beskattningen av tobaksvaror. — marknadsföringen av tobaksvaror och — uppföljningsåtgärder.

3.8.2. Informationsinsatscr för att hindra rökdebut

_. . __ _ | Min bedömning: En intensifierad informationsverksamhet om tobakens |- | skadeverkningar bör genomföras. Huvudsyftet med verksamheten bör : ' vara att hindra rökdebut hos barn och ungdom. Arbetet bör bedrivas I |

nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. i | _. . _. _ __ . _ . __

Cancerkommitténs förslag: Överensstämmer i stora delar med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig härom tillstyrker skolöverstyrelsen förslaget. Även statskontoret uttrycker en positiv inställning och tror att tner kan vinnas genom kraftiga insatser som syftar till att hindra rökdebut hos barn och ungdom. Socialstyrelsen förutsätter att informationsverksamheten tillförs särskilda resurser. NTS och

Prop. 1984/85:l8l 63

Visir avstyrker cancerkommitténs förslag och föreslar att ökade medel ställs till de befintliga organisationernas f("irfogande för att i samrad utarbeta förslag till konkreta åtgärder att via skolorna förhindra rökdebut. Riksföre- ningen mot cancer är positiv till förslaget om en intensifierad information till skolungdomar och vill gärna medverka till att föreningens informationsverk- samhet koordineras med en mer allmänt inriktad hälsoupplysning i samarbete med landstingen och socialstyrelsen.

Skälen för min bedömning: En viktig åtgärd för att den totala rökningen i ett långt tidsperspektiv skall gä ned är att minska antalet rökdebuter. En sådan atgärdsstrategi ligger ocksa väl i linje med de rekommendationer om åtgärder för att minska rökningen som WHO fastställt i rapporten Smoking and its Effects on Health.

Vissa åtgärder i denna riktning har redan vidtagits bl.a. för att förstärka skolans möjligheter att inom s.k. hälsofostran verka mot tobaksbruket. Tillfälliga insatser eller mera kontinuerliga verksamheter inriktade på de unga har genomförts eller pagar pä olika håll. Stiftelsen En rökfri generation. som började sitt verksamhet är l978. kan näntnas i detta sammanhang. Stiftelsen bedrev under de första ären av sin verksamhet med hjälp av bl.a. visst statligt stöd en intensiv kampanj i skolorna. Ungefär vid samma tidpunkt inträffade en markant nedgång i ungdomarnas rökvanor.

En informationsvcrksamltet med det syfte som jag nu avser att initiera bör komplettera inte ersätta — andra pägaende eller planerade långsiktiga åtgärder mot tobaksbruket. Verksamheten bör stödja och komplettera lokala aktiviteter och initiativ. Dess huvudsakliga syfte blir att söka hindra rökdebut hos barn och ungdom. Några skarpa gränser bör emellertid inte föreligga mellan åtgärder som främst syftar till att förltindra rökdebut hos barn och ungdom och åtgärder inriktade mot vuxnas tobaksbruk. De vuxnas rökvanor påverkar i hög grad barnens rökvanor och nti'fijlighcter till en rökfri miljö. Mer eller mindre integrerade informationsaktiviteter kan därför erfordras. Det kan t.ex. prövas att inom ramen för verksatnhetcn lägga in en uppföljning av insatserna för rökfria miljöer. Den som är rökare och inte katt eller själv vill sluta röka kan i alla fall försöka skapa en rökfri miljö för barn och ungdom i hemmet. pä arbetsplatsen och i föreningslivet.

Formerna för denna informationsverksamltet bör övervägas närmare. Möjligheterna-t till utvärdering av de beslutade åtgärderna kommer därvid bl.a. att noggrant prövas. Verksamheten bör bedrivasi nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer.

I

3.6.3. Beskattningen av [("/buksvurcn'

. Min bedömning: Beskattningen bör användas i konsumtionsbegränsande | syfte i enlighet med vad som redan gäller för alkoholvaror. Priset på tobaksvaror bör i vart fall följa den allmänna prisutvecklingen. |

Prop. 1984/85: 181 64

Cancerkommitténs förslag: Överensstämmer med ntin bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som särskilt yttrat sig i denna fraga tillstyrker cancerkommitténs förslag. Några remissinstanser. bl.a. statskontoret. finner det tveksamt om prissättningen har så stor betydelse när det gäller att dämpa tobakskonsumtionen. Svenska Tobaks AB avstyrker förslaget. Socialstyrelsen föreslår att en omedelbar höjning av tobaksskatten sker så att priset pä tobaksvaror under är l985 anpassas till 1970 års relativa prisnivå.

Skälen för min bedömning: Ett genomförande av förslaget innebär att ytterligare ett steg tas frän svensk sida för att genomföra det ätgärdsprogram WHO rekommenderat sina medlemsländer i syfte att begränsa tobakens skadeverkningar.

Vid en jämförelse med vad som gäller i fraga om beskattning och prissättning pä alkoholdrycker kan konstateras att i propositionen (1976! 77:108) om alkoholpolitiska atgärder ltar fastslagits att beskattningen av alkoholdrycker bör användas som ett instrument i konsumtionsbegränsande syfte. Priset på alkoholdrycker anpassas fortlöpande till den allmänna prisutvecklingen. Med hänsyn till de skadliga effekter som tobaksbrttket konstaterats ge upphov till är det. enligt min mening. angeläget att även i fråga om tobaksvaror se beskattningen som ett instrument för att nedbringa tobakskonsumtionen. Priset på tobaksvaror bör i vartfall följa den allmänna prisutvecklingen.

Priset på tobaksvaror. särskilt cigaretter. har under 1970-talet inte utvecklats i samma takt som priserna på andra konsumtionsvaror. Fr.o.m. är 1980 ändrades dock detta förhållande och prisutvecklingen pa ett cigarettv paket har därefter t.o.m. varit något snabbare än den allmänna prisutveck- lingen.

Tobakskommittén konstaterade att brytpunkten i den svenska rökvaneut- vecklingen ären 1969—1970 mot ett minskat antal rökare inföll under en period då priset på cigaretter var reellt högre än under de senaste 35 ären i övrigt. Någon säker slutsats av detta kan man dock inte dra eftersont rökvanorna påverkas av många faktorer bl.a. ökad hälsoupplysning.

Ett genomförande av socialstyrelsens förslag skulle innebära en prishöj- ning mcd mellan 24» kr. för ett paket cigaretter. Det kan nämnas att en jämförelse med de nordiska länderna visar att cigarettpriset ligger betydligt lägre i Sverige.

Jag instämmer i den bedömning som cancerkommittén gjort och som innebär att prisutvecklingen pä tobaksvaror fortsättningsvis i vart fall inte understiger den allmänna prisutvecklingen. Jag är inte nu beredd att föreslå att socialstyrelsens förslag genomförs. Samräd ltar skett med chefen för finansdepartementet.

Prop. 1984/85:181 6

'Jl

3.8.4 kanadrföringcn (n' faim/(svarar

Annonsering och annan reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror regleras genom lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsfö- ring av alkoholdrycker och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror. De häda lagarna. som trädde i kraft den I juli 1979. har som grundregel att särskild mattfullhet skall iakttas vid marknadsföringen. Reklamätgärder och andra marknadsföringsätgärder får inte vara påträngande eller uppsökande och får inte uppmana till bruk av varorna. Tidningsannonscring för spritdrycker är förbjuden. medan den är tillåten för tobaksvaror. I tidningsannonserna för tobaksvaror skall dock varningstext och innehällsdeklaration återges.

Flera länder. bl.a. Finland. Norge och Island har som ett led i arbetet mot tobaksbruket infört bestämmelser som innebär förbud mot tobaksannonse- ring. Det kan även nämnas att WHO:s expertkommitté i tobaksfrägor är 1973 utfärdade en officiell rekommendation om "ett totalt förbud mot alla former av tobaksreklam".

Frägan om marknadsföringsreglerna bör skärpas så att direkt förbud mot annonsering för tobaksvaror införs har prövats av riksdagen vid ett flertal tillfällen. senast våren 1984. Näringsutskottet uttalade 1983 i sitt betänkande (NU MSE/83:23) bl.a. att det får ankomma pä berörda myndigheter att följa hur marknadsföringen av tobaksvaror utvecklas och. om de sa finner erforderligt. ta initativ till ytterligare åtgärder från statens sida.

Socialstyrelsen har i en skrivelse till regeringen i januari 1984 efter samråd med företrädare för ett antal berörda myndigheter och organisationer, bl.a. konsumentverket. hemställt att förbud införs mot tobaksannonsering. Styrelsen anser att omfattningen och utformningen av tobaksreklamen är sådan att en skärpning av lagstiftningen på området är nödvändig. Socialstyrelsen uppger att varje är används ca 30 milj kr. på reklam och andra säljfrämjande insatser för tobaksvaror.

1978 års lagstiftning har enligt socialstyrelsen inte inneburit någon egentlig förbättring av konsumentombudsmannens möjligheter att ingripa mot tobaksreklamen. Den främsta effekten är att varningstexter och innehålls- deklaration har blivit obligatoriska i annonserna. Men det kommersiella budskapet. färg-. bild- och texturval i annonserna har lagen inte haft något inflytande pä. anför socialstyrelsen.

Efter samråd med chefen för finansdepartementet vill jag framhålla följande.

Till grund för den av riksdagen är 1978 antagna lagen med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror ligger tvä huvudprinciper. Den ena är att de stora grupper av befolkningen som använder tobak måste i ändamålsenliga former få tillgång till relevant produktinformation. Den andra är att man med hänsyn till hälsoriskerna bör kräva stark begränsning och stark ;T'tterhallsamhet. Ställningstagandet innebar att reklam måste i viss omfattning fä förekomma på förpackningar samt i butiksmiljö och i 5 Riktdagen [9841-195 ] Sam/. Nr 181 ' _—

Prop. 1984/85: 181 66

annonser. Därvid skall de kommersiella budskapen begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper. presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. Bildmässigt skall reklamen inskrän- kas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan hänga samman med denna. Också frågor som rör budskapens utförlighet. färg. typografi. lay-out o.d. samt storlek får prövas mot bakgrund av den regel om särskild måttfullhet vid marknadsföringen som lagstiftningen innehåller.

Mot denna bakgrund har konsumentverket är 1979 utfärdat riktlinjer med närmare krav i fråga om marknadsföringen av tobaksvaror. Riktlinjerna ersatte en tidigare överenskommelse mellan konsumentombudsmannen och branschen samt innebar en viss skärpning i konkreta avseenden. bl.a. rörande annonsformaten. Fyra ärenden enligt den nya lagen har prövats av marknadsdomstolen (MD 198(l:4 och 23. 19839 och 198423). Två av dessa har gällt annonsutformning. Ännu ett ärende om annonsering väntar nu på domstolens bedömning.

l förarbetena till den lagstiftning som riksdagen beslöt år 1978 anförs att dåvarande branschöverenskommelse drivit utvecklingen ett gott steg framåt i riktning mot en sådan stark återhållsamhet som den då aktuella. Regeln om särskild mättfullhet fick. uttalade föredraganden, redan från början en rätt hög grad av konkretion genom att den kunde grundas på dåvarande branschavtal som ett slags minimistandard. Föredraganden fann det emel- lertid uppenbart att man också kunde gå längre i begränsningshänseende. Detta gällde. sades det, SåVäl den tillåtna reklamens spridningsområde som reklamens innehåll. volym och frekvens.

Jag vill vidare framhålla att regeln om särskild måttfullhet inte fått sitt innehåll statiskt läst. Tvärtom uttalades år 1978 i förarbetena att vid bedömningen av vad som är särskilt mättfullt nya kunskaper om hälsorisker och ändrade värderingar i samhället alltid kan beaktas. Detta gäller även beträffande kunskaper om marknadsföringens verkningar.

Av det anförda framgår att lagens möjligheter alls inte kan anses uttömda. Tvärtom är den uppbyggd för att inom sina yttersta ramar medge en sakligt grundad restriktivare inställning. Den är alltså anpassbar till utvecklingen. Detta bekräftas av att konsumentverket under hand upplyst att verket. i överläggningar med berörda intressenter. kommer att arbeta för skärpta riktlinjer. Jag anser detta vara ett angeläget initiativ som bör kunna leda till att annonser-ingen får ändrad karaktär. Jag vill också erinra om att det är påtagliga problem förenade med ett annonsförbud beträffande en vara som produceras och distribueras fritt. Eftersom man alltså bör kunna nå längre med 1978 års lag och då konsumentverket nu tar upp arbete med en skärpning av riktlinjerna. finner jag inte anledning att i detta läge gå in närmare på frågan om förbud mot tobaksannonser.

Jag förordar alltså att tobaksreklamen så långt som möjligt begränsas med stöd av mit-'arande lagstiftning. Jag erinrar om att denna. av hänsyn till hälsoriskerna. ställer krav på stark begränsning och stark återhållsamhet vid marknadsföringen.

Prop. 1984/85:181 67

3 . 8.5 Uppföljningsätgärdcr

i Min bedömning: Det far anses ävila socialstyrelsen att kontinuerligt följa förändringar i rökvanor samt till dessa relaterade eventuellt registrerbara :

. hälsoeffekter. Detta ärett naturligt ledidenfortlöpandeepidemiologiska | " bevakning av olika riskfaktorers effekter på befolkningens hälsa som ; socialstyrelsen har ett övergripande ansvar för. Arbetet bör bedrivas i

samarbete med bl.a. statens miljömedicinska lalwratoriurn.

Cancerkomitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fräga tillstyrker kommitténs förslag. Socialstyrelsen framhaller starkt behovet av kontinuer- liga studier av rökvanor och attityder till tobaksbruket. Situationen kännetecknas nu av provisorier och brist pä samordning. Skolöverstyrelsen påpekar att de s.k. ANT-undcrsökningarna som genomförs av SÖ bör ses som en viktig resurs i det fortsatta uppföljningsarbetet.

Skälen för min bedömning: Möjligheterna att bedöma saväl hälsoeffekter som andra resultat av vidtagna åtgärder är. som jag tidigare framhållit. ännu så länge relativt begränsade. Den allmänna rökvaneutvecklingen torde endast undantagsvis kunna relateras till specifika. tidigare insatta åtgärder mot tobaksbruket. Allmänna trender som framkommer för rökvanor och hälsoeffekter bör clock utgöra viss vägledning för utformning av olika samhällsätgärder.

För att få ett underlag för en fortsatt systematisk satsning mot tobakskon- sumtionen erfordras särskilda uppföljningsätgärder inriktade på att bedöma effekten pä rökvanor. attityder m.m. av hela eller delar av ett åtgärdspro- gram. Olika socio-ekonomiska grupper och speciella riskgrupper bör därvid bl.a. följas.

Jag anser det naturligt att en uppföljning av rökvanorna och därtill relaterade hälsorisker sker inom ramen för en löpande epidemiologisk bevakning med dokumentation och analys av data som bedöms vara av intresse vad gäller olika hälsorisker relaterade till tobaksbruk. Det övergri- pande ansvaret för bevakningen av olika riskfaktorers. bl.a. tobaksbrukets. effekter pä befolkningens hälsa åvilar socialstyrelsen.

Statens miljömedicinska laboratorium är en viktig resurs för socialstyrel- sen och styrelsens möjligheter att genomföra den föreslagna uppföljningen. Laboratoriet har pä uppdrag av 115 90 redovisat ett förslag till riktlinjer för en successiv utveckling av epidemiologiska bevakningssystem i Sverige.

De rökvaneundersökningar som sedan år 1976 genomförs av NTS bör ingå som en betydelsefull del i en löpande dokumentation av rökvanor och hälsoeffekter. Socialstyrelsen bör i samråd med NTS och statens miljömedi- cinska laboratorium undersöka möjligheterna att anpassa dessa rökvaneun-

Prop. l984/85:181 68

dersökningar till ett epidemiologiskt bevakningssystem. Även skolöversty- relsens ANT—undersökningar bör ses som en viktig resurs i det fortsatta uppföljningsarbetet.

3.9. Alkohol- och narkotikafrågor m.m. 3.9.1 Alkol/zol- och narkotikamissbruk

Bruk och missbruk av alkohol och andra droger medför mycket stora hälsorisker. Alkoholproblemet utgör. som redovisas i HS 9U—rapporten (SOU 198121) Hälsorisker samt i HS 9()-skriften Alkohol och ohälsa. ett av vårt lands största medicinska och sociala problem. Missbruket av narkotika. som till sin omfattning är betydligt mindre än alkoholmissbruket. för också med sig stora problem säväl för samhället som för missbrukarna själva och deras anhöriga. Narkotikamissbrukets omfattning och hälsomässiga effekter redovisas i HS 90-rapporten Narkotika och ohälsa. Här kan också nämnas sniffningsproblem.

För att begränsa alkoholens skadeverkningar har riksdagen genom 1977 års alkoholpolitiska beslut lagt fast grunderna för den svenska alkoholpoli- tiken. Målet är att minska den totala alkoholkonsumtionen och därigenom minimera alkoholens skadliga verkningar. Förutom allmänt förebyggande åtgärder består samhällets insatser för att åstadkomma detta av en aktiv prispolitik. ett omfattande opinionsbildande arbete och av en rad bestäm- melser som reglerar alkoholkonsumtionen. Omfattande vård- och behand- lingsinsatser hör också till de åtgärder som behövs för att bl.a. minimera skadeverkningarna.

Målet för narkotikapolitiken är ett narkotikafritt samhälle. All icke- medicinsk användning av narkotika betraktas som missbruk. Samhällets insatser mot narkotikamissbruket spänner över många verksamhetsområden och riktar sig mot alla nivåer av den illegala narkotikahanteringen. Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen (prop. 1984/85:19, SoU 8. rskr 104) om en samordnad och intensifierad narkotikapolitik kommer insatserna mot narkotikan ytterligare att förstärkas.

3.9.2. Hälsorisker vid bruk och missbruk av droger

Alkoholens skadeverkningar på olika organ i människokroppen är väl dokumenterade. Ju oftare man dricker och ju högre alkoholintaget är desto större blir riskerna för skador på lever. bukspottkörtel. mag-tarmkanal osv. Cancerkommittén har bl.a. pekat pä ökade risker för vissa cancerformer i samband med alkoholkonsumtion. Vid sidan härav finns en uppenbart ökad risk för skador som uppstår indirekt till följd av alkoholkonsumtion. t.ex. olyckor samt infektioner och sjukdomar som mera är resultatet av ett levnadssätt än alkoholen i sig.

Narkotikabrukets medicinska och sociala skadeverkningar är till sin

Prop. 1984/85:18l 69

karaktär väl kända. Däremot är kunskaperna om omfattningen av dessa skador mycket ofullständiga.

De hälsorisker som uppstår av akuta effekter av narkotika är relaterade till medel, dos. förväntningar och den miljö i vilken missbruket sker. Vid upprepad tillförsel under en längre period ökar riskerna såväl för organska- dor som för försämrade psykiska funktioner och psykiska sjukdomar.

Risken för uppkomst av olika kroppsliga skador hänger framför allt samman med intagningssättet. Infektioner. ibland av allvarlig art. förekom- mer hos majoriteten av de intravenösa missbrukarna. Vidare förekommer bl.a. muskelskador och skador på nervsystemet. Vid cannabismissbruk har framför allt risken för lungskador framhållits. Cannabisrökning leder sannolikt också till en ökad risk för lungcancer.

De narkotiska medlen har alla det gemensamt att de påverkar det centrala nervsystemet och därigenom människans psyke. Det är härigenom de av missbrukaren eftersträvade effekterna uppkommer. Det är också härigenom som olika psykiska komplikationer uppkommer. När det gäller risken för sådana komplikationer spelar emellertid individens egenskaper. kunskapen om medlet, förväntningarna och den miljö i vilken medlet tas en stor roll.

De psykiska komplikationer som kan uppkomma innefattar bl.a. olika slag av psykoser. ångestreaktioner och personlighetsförändringar. Vid kroniskt cannabismissbruk förekommer enligt kliniska erfarenheter symtom som karaktäriseras av bl.a. sänkt ambitionsnivå. likgiltighet och koncentrations— svårigheter.

Även missbruk av sömnmedel och lugnande medel kan innebära betydande hälsorisker. Höga doser ger påtagliga förgiftningssymtom. som kan vara livshotande. Överdosering under en längre tid leder till ett beroende som karaktäriseras av symtom som liknar men som ofta är mer intensiva än de som förekommer vid akut alkoholpåverkan. Beroendet utmärks av ett starkt behov av att fortsätta att inta medlet och ett tillstånd som innebär svåra abstinenssymtom om tillförseln avbryts. med kramper. förvirring och hög feber.

3.9.3. Åtgärder mot missbruk

Alkoholskadorna är ett stort hälsoproblem i många länder. WHO hari sin Europastrategi, som jag allmänt har berört i det föregående. angett att konsumtionen av bl.a. alkohol bör reduceras med minst 25 procent fram till är 2000. För vårt vidkommande skulle det innebära en sänkning från nuvarande genomsnittliga ca 6 liter ren alkohol per invånare över 15 år till ca 4 liter. Jag anser att detta är en angelägen målsättning. Om vi lyckas sänka alkoholkonsumtionen till denna nivå skulle det innebära stora välfärds- och hälsomässiga vinster samtidigt som hälso- och sjukvården kunde minska de vårdinsatser man nu måste göra för dem som drabbas av alkoholrelaterade sjukdomar.

Prop. 1984/85 : l81 70

Efter andra världskriget har det skett en betydande ökning i alkoholkon- sumtionen. Denna trend bröts omkring år 1976 och under det senaste decenniet har alkoholkonsumtionen minskat. Även en nedgång i alkohol- skadorna har noterats. Detta tyder, enligt min mening. på att den alkoholpolitik som förts under senare år har varit riktig. Målsättningen skall vara att även fortsättningsvis minska den totala alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna. Även i fortsättningen bör prispolitiken och de regler som finns för att begränsa tillgängligheten till :'tlkoholdrycker användas som aktiva instrument i en restriktiv alkoholpolitik. Först om det visar sig att dessa instrument inte räcker för att uppfylla målsättningen bör mera ingripande åtgärder övervägas.

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen uttalat att de restriktioner som finns på alkohtäområdet måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla. Från flera håll har man påpekat att det finns behov av vissa förenklingar i regelsystemet. I syfte att åstadkomma vissa sådana förenk- lingar har jag efter regeringens bemyndigande tillkallat en särskild utredare. I direktiven (Dir 198430) för det översynsarbete som skall genomföras har jag betonat att grunderna för alkoholpolitiken måste ligga fast enligt 1977 års beslut.

lnom narkotikaområdet har en lång rad åtgärder vidtagits under budget- året 1983/84 och hittills under innevarande budgetår efter förslag från narkotikakommissionen och en särskild arbetsgrupp inom socialdeparte- mentet. På förslag av regeringen har riksdagen anvisat sammanlagt 30 milj. kr. för att under dessa båda budgetår möjliggöra en intensifierad kamp mot narkotikamissbruket. Genom riksdagens beslut med anledning av den tidigare nämnda narkotikapropositionen kommer insatserna att förstär- kas ytterligare fr.o.m. budgetåret 1985/86.

Förstärkningarna i kampen mot narkotikamissbruket har skett bl.a. inom polisen, kriminalvården, åklagarväsendet. skolan. försvaret och narkoman- värden. Vidare kommer Sveriges insatser i det internationella arbetet mot narkotikan att intensifieras. För att förbättra samordningen av narkotikabe- kämpningen har regeringen inrättat ett nytt samordningsorgan inom regeringskansliet.

I sammanhanget bör också nämnas problem vid konsumtion av sömn- och rogivande läkemedel. En alltför okritisk inställning till sådana preparat kan innebära att kampen mot det illegala drogmissbruket försvåras. Det är därför av stor vikt att komma till rätta med överkonsumtion och missbruk av psykofarmaka. I första hand bör en närmare kartläggning göras av omfattningen av problemen i detta avseende. Jag förutsätter att läkemedels- kommitte'n (Dir 198359) kommer att ta upp dessa frågeställningar.

Opinionsbildningen mot alla former av droganvändning är givetvis av stor betydelse för att komma till rätta med alkohol- och narkotikaproblemen. Inte minst har informationen om drogernas hälsorisker en central platsi detta sammanhang. Dessa frågor har ingående behandlats i narkotikapropositio-

Prop. 1984/85:18l 71

nen. Fr.o.m. nästa budgetår kommer vissa förändringar att genomföras beträffande den statliga droginformationen. vilket bl.a. medför att statens insatser kan effektiviseras.

Folkrörelsernas och organisationslivets engagemang i drogfrågorna är enligt min mening en förutsättning för att det skall bli möjligt att komma till rätta med drogproblemen. Såväl i det opinionsbildande arbetet och genom andra insatser av förebyggande karaktär som i fråga om stödjande insatser i samband med rehabilitering av missbrukare och i det direkta behandlings- arbetet spelar olika föreningar en ovärderlig roll. Organisationslivet behöver ett starkt stöd från samhällets sida för att kunna bedriva sin verksamhet. Det statliga stödet har stor betydelse i detta avseende.

För att skapa ett nära samarbete mellan regeringen och organisationslivet kommer ett alkohol- och narkotikapolitiskt råd att inrättas. [ rådet skall ingå representanter för folkrörelser och organisationer som i sin verksamhet arbetar med drogfrågor. Rådet skall vara ett forum för ömsesidig informa— tion om pågående och planerad verksamhet samt för diskussion om behovet av åtgärder.

Ansvaret för vården av alkohol- och narkotikamissbrukare åvilar lands- tingen och kommunerna. Fr.o.m. år 1983 har dessa också övertagit ansvaret för de f.d. nykterhetsvårdsanstalterna. Särskilda statsbidrag utgår för institutionsvården. Statsbidrag utgår vidare för familjevård och öppen vård av missbrukare samt till vissa organisationer för stöd och hjälp åt missbrukare. Regeringen har nyligen förelagt riksdagen ett förslag (prop. (1984/85:151) om nytt statsbidragssystem till missbrukarvården m.m.

Rehabiliterande åtgärder för att missbrukarna skall kunna få den utbildning, arbetsträning m.m. som krävs är av stor betydelse. Frågor rörande samverkan mellan missbrukarvården och bl.a. arbetsförmedlingen har behandlats i prop. 1984/85:19 om en samordnad och intensifierad narkotikapolitik. Vidare har riksdagen beslutat (prop. 1984/85:45, AU 7, rskr 100) om statsbidrag till offentligt skyddat arbete i syfte att rehabilitera och bereda varaktigt arbete åt arbetslösa med socialmedicinskt handi- kapp.

Stöd till försöksverksamhet och metodutveckling är av central betydelse för missbrukarvården. Under innevarande budgetår utgår bidrag till utvecklingsinsatser inom området socialt behandlingsarbete med tonvikt på missbrukarvården. Stöd har bl.a. lämnats för att utveckla värden av kvinnliga missbrukare. En särskild arbetsgrupp inom socialdepartementet har vidare initierat och genomfört ett tiotal försöksprojekt med samverkan inom missbrukarvården. För att fördjupa de fackliga organisationernas medver- kan i s.k. utslussningsarbcte vid vårdinstitutioner har regeringen beviljat medel för ett flerårigt försöksprojekt. ] anslutning till de intensifierade insatserna på narkotikaområdct har statliga bidrag utgått till en lång rad projekt i flera kommuner för att utveckla narkomanvärden.

Alkohol- och narkotikaforskningen spänner över många olika forsknings-

Prop. 1984/85:181 72

områden. Det är enligt min mening angeläget att drogforskningen även i fortsättningen kan bedrivas med bredd och och mångsidighet. Jag vill särskilt peka på några områden som inför kommande beslut om drogpolitikcn kommer att ha särskilt stor betydelse.

Det finns ett behov av forskning om sambanden mellan alkoholpolitiska åtgärder och effekterna på konsumtionen och om andra samband. t.ex. hur löne- och prisutvecklingen påverkar alkoholkonsumtionen. På liknande sätt behöver forskningen utvecklas om narkotikakontrollens olika effekter.

En viktig aspekt av effektforskningen gäller givetvis olika skadeverkningar till följd av alkoholkonsumtionen och drogmissbruket. På initiativ av Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning pågår ett samnordiskt projekt med syfte att studera sambandet mellan totalkonsumtionen av alkohol och olika skador.

Ett annat angeläget forskningsområde omfattar orsakerna till missbruk. Ökade kunskaper om vägarna in i missbruket utgör ett viktigt underlag för beslut om åtgärder i riskgrupper och riskmiljöer. Samtidigt kan resultat av sådan forskning leda fram till ökade kunskaper om behovet av rehabilite- ringsinsatser.

Forskning om behandlingens effekter är också av central betydelse. Denna forskning har under senare år kunnat fördjupas inom narkomanvårdsområ- det genom medel från delegationen för social forskning till ett omfattande projekt om behandlingen vid behandlingshemmen. Det är enligt min mening angeläget att behandlingsforskningen kan fortsätta med den bredd som den nu har fått.

Forskningsinsatser krävs vidare för att följa alkoholkonsumtionens och drogmissbrukets förändringar. Genom riksdagens beslut med anledning av den tidigare nämnda narkotikapropositionen kommer sådana insatser att kunna samordnas genom Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupp- lysning (CAN). Studier av drogmissbrukets förändringar måste av flera skäl omfatta hela drogomrädet, dvs. alkohol, narkotika. sniffningspreparat och sömn- och rogivande läkemedel. Det är angeläget att CAN. som nu har det centrala ansvaret att följa utvecklingen, och andra myndigheter kan verka för att våra kunskaper om drogproblemens förändringar kan fördjupas.

4. Vårdens tillgänglighet och kvalitet 4.1 Inledning

Grundläggande krav på en god hälso- och sjukvård är enligt HSL— bl.a. att den skall vara lätt tillgänglig och av god kvalitet, såväl när det gäller det mänskliga och psykologiska omhändertagandet sorr i materiellt och tekniskt hänseende.

Jag har i avsnittet 2 utvecklat min grundsyn på vårdens tillgänglighet och kvalitet. Värden måste ges på så lika villkor som möjligt. Geografiska,

Prop. 1984/85zl8l 73 demografiska. sociala. språkliga. religiösa. ekonomiska. etniska och kultu- rella förhållanden får inte onödigtvis inverka på den enskildes möjligheter att erhålla vård. Avgifterna för vården får inte sättas så att de hindrar den enskilde att erhålla behövlig vård. För att successivt förverkliga dessa mål är det nödvändigt att alla med ansvar för hälso- och sjukvårdens utveckling fortsätter arbetet att utjämna villkoren så att alla kan få del av vården på lika villkor.

Jag tar i det följande upp ett antal frågor om vårdens tillgänglighet och kvalitet för några bcfolkningsgrupper som är särskilt beroende av insatser från hälso- och sjukvården. Det gäller äldre och särskilt deras ställning i långtidssjukvården. Det gäller vidare handikappat'lc och de psykiskt sjuka och deras särskilda behov i vården. Jag tar också upp invandrarnas och barnens situation och behov i vårdsammanhang. Vidare berör jag samver- kansfragorna i vården. En god samverkan kring patientvården är av största betydelse för vårdens kvalitet och tillgänglighet.

4.2. De äldre inom hälso- och sjukvården och vissa frågor om patientens ställning i långtidssjukvården

Den övervägande delen av alla sjukdomar inträffar bland de äldre. Det gäller t.ex. cancer. hjärt- och kärlsjukdomar. sjukdomar i rörelseorganen. nedsättning av syn och hörsel samt s.k. demenstillstånd med starkt försämrat minne och tendens till förvirring. Det gäller även olycksfallsskador. Åldern är också den faktor som är starkast relaterad till efterfrågan och utnyttjande av sjukvård. År 1980 föll ca 70 procent av vårddagarna inom den slutna värden på den åldersgrupp som fyllt (35 år. Särskilt inom långtidssjukvården är åldern avgörande för värdutnyttjandet. Ungefär 60 procent av vårddagar- na inom långtidssjukvården gäller personer som fyllt 80 är och en tredjedel personer som fyllt 85 år. Även i den öppna vården är det de äldre som svarar för en mycket stor del av besöken vid vårdcentraler m.m.

Samtidigt kan konstateras att många äldre idag bibehåller en god hälsa långt upp i åldrarna. De mer omfattande värdbehoven uppstår vanligen först efter 75-årsäldern. Karakteristiskt är även att variationerna i hälsotillstånd och funktionsförmåga blir större ju högre upp i åldrarna man kommer.

Förändringar i antalet äldre i befolkningen har således en avgörande inverkan på behovet av hälso- och sjukvårdsservice. Fram till år 2000 beräknas antalet personer som är 80 år och däröver öka med närmare 30 procent eller med ca 85 000 personer. Vi har alltså att se fram emot en fortsatt ökning av behovet av sjukvårdsservice för äldre under de närmaste decennierna.

Utöver en medicinskt inriktad behandling och rehabilitering har de äldre inom vården även behov av allmänna sociala insatser. Ett omfattande utvecklingsarbete inom detta område pågår i många landsting. Hemsjukvård och dagvård byggs ut. Samverkan med den primärkommunala äldreomsor-

Prop. WEM/85:18] 74

gen förbättras och vidare sker en förnyelse och förbättringar av boendemil— jöer i första hand vid de lokala sjukhcmmen. Spri bedriver också ett omfattande utvecklingsarbete bl.a. i Sundsvall. Vetlanda och Olofström inorn detta omri'ide.

Jag vill mot denna bakgrund kortfattat något redovisa det arbete som bedrivs i regeringskansliet inom detta område.

lnotn äldreberedningen (S 198 l :()l ) pågår f.n. arbetet med ett ide-program om livet sotn äldre. Utifrån socialtjänstens allmänna mål och delmålen för äldreotnsorgen komtner där att behandlas frågor om prioritering och samordning av samhällets insatser för de äldre. Utöver den offentliga omsorgen kommer också den informella omsorgen eller "vardagsomsorgen" att belysas. 1 ideprogrammct har hittills utgivits rapporterna Vi vet själva bäst (Ds (' l9H3z3) (i samarbete med demokratiberedningcn) och (SOU 198513) Leva som äldre. Avsikten med dessa rapporter är att stimulera och vitalisera en allsidig diskussion kring äldre människors situation samt att fästa uppmärksamheten på att de — när de blir i behov av service och vård — fortfarande skall tillerkännas rätten till integritet och självbestämmande. Senare under våren 1985 avser beredningen att publicera ett omfattande faktamaterial om äldres villkor i samhället samt ett huvudbetänkande i vilket kommer att visas på framtida utvecklingsvägar för äldreomsorgen.

Äldres och handikappades behov av god vård och omsorg har vidare upptnårksammats i ett utredningsarbete" som bedrivits gemensamt mellan bl.a. bostadsdepartetnentet och socialdepartementet. l betänkandet (SOU 1984178) Bo på egna villkor redovisas dels vissa gemensamma målsättningar för social- och bostadspolitiken vad avser äldres. handikappades och långvarigt sjukas krav på en god boendemiljö. dels lämnas förslag till olika bostadspolitiska åtgärder för att förbättra boendemiljön och serviceutbudet för dessa grupper. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringens förslag har redovisats i propositionen (1984/852142) om förbättrade boendeförhäl- landen för gamla. handikappade och långvarigt sjuka.

Som övergripande mål för utvidgade bostadspolitiska insatser gentemot äldre och handikappade slås i propositionen fast att alla människor har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad. Den s.k. bostadsför- sörjningslagen (1947z523) kompletteras med en bestämmelse som slår fast kommunernas ansvar för att alla i kommunen får en egen bostad av god kvalitet.

Jag vill här avisera att det tvärdepartementala arbete som legat till grund för betänkandet Bo på egna villkor kommer att fortsätta. Utredningsarbetet skall bedrivas under ledning av en tvärdepartemcntal arbetsgrupp och syftar till att förbättra möjligheterna för äldre och handikappade att vid behov få en god vård och omsorg utan onödiga inskränkningar av den enskildes möjligheter att bo och leva på egna villkor. Särskilt skall uppmärksammas boendeförhållandcn och livsvillkor för dem som under en längre tid vistas inom den slutna långtidssjukvårdcn samt möjligheter och begränsningar vad

Prop. 1984/85:181 75

avser utbyggnad av hemsjukvård och samverkan mellan landsting och primärkommuner.

] sammanhanget vill jag vidare nåtnna att Landstingsförbundct och Svenska kommunförbundet beslutat om ett gemensamt samarbetsprojekt för att studera konsekvenserna av strukturfi'irämlringen mot ett minskat institutionsboende vad gäller äldre långtidssjuka. tnissbrukt'trc. psykiskt sjuka och psykiskt utvecklingsstt'irda. Förbunden skall bl.a. studera den faktiska resursutvecklingen och dess konsekvenser för olika intressenter. Med utgångspunkt från detta skall alternativa utvecklingslinjer analyseras och de ekonomiska konsekvenserna för huvudmännen belysas.

De äldre och handikappades behov kommer att få ett stort utrymme i kommunförbundens arbete. Liksom varit fallet i det hittillsvarande utred- ningsarbetet förutsätter jag att också det fortsatta tvärdepartementala arbetet med dessa frågor kotnmer att bedrivas i nära samarbete med bl.a. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Vård och stöd i öppna och lokala vära'fbrmcr

Utvecklingen går således mot att en allt större del av vården skall förmedlas i patientens eget hem. i olika former av stödbostäder eller vid lokala sjukhem. En vård med denna inriktning som beaktar patientens egna behov och önskemål ger förutsättningar för avsevärt förbättrade livsvillkor för stora grupper av långtidssjuka.

Jag vill emellertid peka på att det i vissa fall kan finnas risker för att patienten kan komma att uppleva en social isolering vid sjukvård i hemmet. Hemvärdspersonal kan knappast tillgodose hemmavårdade patienters sam- lade behov av social och kulturell stimulans. l-lar patienterna inte daglig kontakt med anhöriga. vänner eller andra är det därför nödvändigt att särskilda insatser vidtas för att garantera att de får en tillfredsställande situation också i dessa avseenden.

Till stor del kommer hemsjukvårdens patienter att vårdas med stöd av anhöriga. Detta kan från flera synpunkter upplevas positivt av både den sjuke och de anhöriga. Samtidigt måste dock uppmärksammas att anhöriga har behov av regelbunden avlastning. Detta sker genom att hemtjänsten kompletterar den anhöriges insatser eller genom att patienten temporärt tas in på institution. exempelvis sjukhem. För hemsjukvården har också dagsjukvärden en viktig funktion som en avlastning och framför allt för rehabilitering och behandling av hemmavårdade patienter. Likaså får anhöriga stöd i olika former. t.ex. genom utbildning och genom att få tillgång till sjukvärdsmateriel som underlättar den dagliga värden.

Vad gäller planeringen av hemsjukvården och den institutionsbundna långtidssjukvården vill jag vidare betona vikten av att valfrihet mellan olika former av service och vård garanteras för den enskilde. Härvid ser jag det som mycket angeläget att de äldre själva ges en framträdande roll i det

Prop. l984/85:181 76

pågåcnde utv-'ecklingsarbetet. Samverkan med folkrörelser. pensionärsorga- nisationer och andra föreningar i planeringen är också en viktig utgångspunkt för detta arbete.

En förutsättning för valfrihet torde vara en långt gaende lokal samplaner- ingav resurserna för äldreomsorg. En sådan utveckling har inletts. där lokala sjukhem och hemsjukvård tillsammans med servicehus. ålderdomshem etc. ses som en samlad resurs för äldreomsorgen.

Ett problem som bör uppmärksammas i detta sammanhang är att äldreomsorgens olika boendeformer vanligen utformats för att svara för ett relativt avgränsat behov av service eller vård. I samband med att behovet av medicinsk vård ("ökar respektive minskar tvingas patienterna ofta flytta. För äldre och långtidssjuka kan byte av vistelsemiljö vara mycket påfrestande. Jag vill därför framhålla att ett mål för samplaneringen tnellan huvudmännen måste vara att flyttningar av dessa orsaker minimeras.

Med ökade och samordnade sociala och medicinska insatser kan ett kvarboende i den egna bostaden bli en realitet för allt fler långtidssjuka. Den grundläggande förutsättningen för detta är att väl utbyggda alternativ finns tillgängliga vid den enskildes ställningstagande samt att hans önskemål och åsikter respekteras. Utan sådana alternativ stannar de längtidssjukas valfrihet vid en formell och inte reell möjlighet.

Alternativen måste anpassas till den enskildes önskemål och kan omfatta olika kombinationer av bostadsanpassning. hemsjukvård. hemtjänst. färd- tjänst. handikapphjälpmedel. serviceboende etc. Risken är annars stor att kraven ökar och alternativen krymper.

Det är viktigt att alternativen formas tillsammans med patienten och dennes anhöriga. Självklart skall också anhörigas vilja att ställa upp och hjälpa till respekteras och tas till vara. Däremot strider det mot grundläg- gande solidaritets- och kvalitetskrav att i någon form påtvinga anhöriga betungande vårdinsatser.

I takt med att en mer differentierad vård av långtidssjuka växer fram får också den medicinska rehabiliteringen en allt viktigare funktion. Under senare år har visats att en aktiv och engagerad rehabilitering baserad på ett nytänkande där både patientens och samhällets resurser utnyttjas flexibelt kan ge drastiskt minskade omvårdnadsbehov.

Anläggs ett statiskt matematiskt synsätt på vården av äldre och långtids- sjuka skulle befolkningsförändringarna mot ett ökat antal äldre innebära ett behov av 1 000—1 500 tillkommande vårdplatser per år under åren 1982—1992. Med en ökad satsning på rehabilitering. hemsjukvård och socialhemtjänst bör en sådan utveckling kunna undvikas. Platsantalet kan i stället successivt minska. Motivet för en sådan utveckling är humanitärt och inte ekonomiskt. En successivt förbättrad hälsa bland de äldre. bättre boendeförhällanden och en stärkt ekonomi utgör förutsättningar för en sådan utveckling.

Prop. 1984/852181

x.] xJ

Patientens livsmiljö inom Itingtidssjukvårt/ens iusll'lulimzer

Parallellt med satsningar på hemsjukvård är det angeläget med en utveckling även av vårdinnchåll och livsmiljö för långtidssjuka vid institutio- ner.

Mot denna bakgrund skall jag i det följande beröra vissa fragor om patientens ställning i den slutna långtidssjukvärden.

Långtidssjukvärden har en prägel av "lagstatusområde" inom hälso- och sjuk lärden. Detta har i sin tur påverkat värderingarna av de insatser som görs i vården liksom de kunskapsmässiga krav som reses i utbildning och forskning. Patienter med svåra och sammansatta sjukdomar ställer många gånger mycket stora krav på personalen. Långtidssjukvärden förutsätter en välutbildad och engagerad personal som kan arbeta samman i vårdlag med mindre patientgrupper.

När patienter vistas längre perioder inom längtidssjukvården förändras gamla invanda vardagsrutiner för den sjuke. Av tradition har vi också byggt upp långtidssjukvärden med akutsjukhusen som förebild. Den mänskliga omsorgen har inte givits tillräcklig uppmz'irksamhet. För den som skall vistas många är i en sjukhusmiljö kan förändringen bli ett problem av betydligt större dimension ätt en ren omställningsfråga. Människor som vistas långa tider i en sjukhusmiljö präglas av den. Saknaden efter små enkla ting. som i åratal varit självklarheter. blir stor och hernkånslan vill inte infinna sig i rutiner som är främmande för de flesta av oss.

Under senare år har det här problemet uppmärksammats på flera håll i landet och vi är på väg in i en förnyelse när det gäller vård av och omsorg om långvarigt sjuka. Förutom den högt kvalificerade medicinska vården tas numera betydligt större hänsyn till patienternas personliga integritet och önskemål. Eftersom vi är inne i ett brytningsskede har olika landsting kommit olika långt i sina strävanden att ge en mer individuell omsorg och vård. men mänga förändringar som redan genomförts visar att det är möjligt att bryta sjukhusrutiner. öka flexibiliteten. göra sjukhusmiljön mera hemlik och uppfylla många av patienternas önskemål.

Långvarig vistelse på ett sjukhem eller en långtidsvårdsklinik år en form av boende. Det är en faktor som måste vägas in i planeringen av 'ården av gamla. långtidssjuka och handikappade.

Utifrån de erfarenheter - och problem som finns inom dagens långtidssjukvård vill jag särskilt lyfta fram följande aspekter på detta förnyelsearbete.

Stimulerande miljö

Bakgrunden till kravet på utveckling av omvårdnaden är ökad medveten- het om att en trivsam och stimulerande värdmiljö ofta är lika viktig för patientens välbefinnande som medicinska insatser. Sjukvården hari hög grad

Prop. 1984/85zl81 78

varit inriktad enbart mot det sjuka hos patienterna. [ de hårt inrutade sjukhusrutinerna har det funnits alltför liten plats för upplevelser och fantasi liksom för gemenskap och meningsfull aktivitet.

Betonandet av omvardnaden innebär att man nu också försöker hitta sätt att arbeta där man ser till alla behov och till det friska hos patienten. Långvärdspatienten har ofta resurser kvar och kan få livsinnehåll och nya liVsmönster trots svår sjukdom. Arbetet utgär alltså från att utveckla de resurser som finns hos patienterna. (')mvårdnadsarbetet ska också inriktas på att stimulera patientens egen initiativförmåga och hans vilja att klara sig själv. Patientens medverkan i värden uppmuntras.

Kravet på en god miljö gäller också för personalens arbetsmiljö. En viss målkonflikt mellan patienternas krav och arbetsmiljökTaVen kan uppkomma inte minst inom långtidssjukvården där t.ex. tunga lyft är nödvändiga. Jag vill här erinra om att arbetarskyddsstyrelsen nyligen gett ut allmänna råd (ASF lf—)8-'l:l l) om arbetsmiljökraven i l'temsjukvården och den sociala hemtjän- sten.

Grupp vård

Den delvis nya synen på vården av långtidssjuka har lett till krav på förändring av värdarbetets organisation. Värdpersonalcns arbetsuppgifter Omfördelas mot mer lagarbete. Värdlag och gruppvård håller på att införas i längtidssjukvärden.

Gruppvård är ett sätt att organisera vårdarbetet där en mindre personal— grupp— ett vårdlag— tar hand om och ansvarar för ett mindre antal patienter. lde'n är att det skall vara färre vårdande kring patienten och att patienten skall kunna ingå som en aktiv del i gruppen. lnom ramen för den gruppinriktade organisationen eftersträvas även att fårdpersonalen skall vidga sina arbetsuppgifter. bl.a. till ökad medverkan i rehabilitering och aktivering av patienterna.

Ett led i utvecklingen är också att ett ökat plancringsansvar för vården läggs på grupperna i direkt samverkan med patienterna.

Individuell vårdplanering

Lin form av planering som utvecklats i anslutning till 'årdlagsorganisatio- nen är s.k. individuell vårdplanering. Denna innebär att mäl formuleras för vården av varje enskild patient.

[ den vårdplan som upprättas för patienten anges inriktning och mål för vården. Vårdplanen bygger på ankomstsamtal. eventuellt redovisade i s.k. identitetsjournaler. Stor vikt läggs vid patientens önskemål utifrån sociala. kulturella och psykiska behov. vilket förutsätter kunskaper om patientens bakgrundsförhällanden och situation i stort. I anslutning till vårdplaneringen hålls regelbundna vardkonferenser för diskussion och samordning av vårdens

Prop. 1984/85:181 79

inriktning. Konferenserna kan vara gemensamma för samtliga personalgrup— per som kommer i kontakt med patienten.

Synen på vården av de långtidssjuka utvecklas således på många håll i landet. Betonandet av omvårdnad. gruppvärd och individuell vårdplanering markerar steg i en utveckling som jag finner utomordentligt positiv. Samtidigt måste jag dock konstatera att de som vårdas vid institutioner i dag till stora delar saknar möjlighet att påverka sådant som annars är ett självklart ansvarsområde för den enskilde.

Ökat patienrinflyrande

I enlighet med att vistelse inom långtidssjukvardcn skall ses som ett boende, vilket i så liten utsträckning som möjligt bör avvika från vad som kan karakteriseras som ett normalt boende. bör patienternas medverkan och inflytande inom institutionerna ökas ytterligare. Detta bör kunna komma till stånd inom ramen för den nämnda vårdplanering—an. där bl.a. frågor om det dagliga livet inom vårdinstitutionerna behandlas så som exempelvis allmänna aktiviteter. besökstider och miljöutformning.

Ett vidgat medinflytande innebär vidare att organisation och rutiner inom de enskilda vårdinstitutionerna i ökad omfattning anpassas till krav och önskemål som framförs av de boende. Utvecklingen går således mot att många av besluten om vårdens inriktning fattas lokalt inom kliniker. sjukhem eller avdelningar.

En långtidssjukvärd där patientens ställning stärks medför således att också vårdpersonalen får vidgade möjligheter att påverka det egna arbetets inriktning. Härigenom skapas förutsättningar för att personalen utnyttjar sin kreativitet och ökar sitt engagemang i arbetet med patienterna. Jag vill härvid särskilt peka på att vårdpersonalens kompetens ökat genom den reformerade värdutbildningen och att personalen därför idag bör ha goda förutsättningar att på ett annat sätt än tidigare ta ett vidgat ansvar.

Kontakt med anhöriga och folkrörelser. kulturliv m.m.

De kanske viktigaste kontakterna för patienterna är med de anhöriga. Trots detta är det ofta svårt för anhöriga att länkas in i vården. Ett led i att öppna vårdinstitutionerna är därför att stimulera anhöriga och vänner till den långtidssjuke att aktivt delta i de dagliga verksamheterna inom institutio- nerna. Detta bör kunna bidra inte enbart till patientens välbefinnande utan även till den anhöriges.

Andra vilka också bör kunna ha en viktig roll i att öka kontakterna mellan institutioner och samhälle är folkrörelser. lokalt föreningsliv. kulturinstit- utioner. ideella organisationer m.fl. Många av dessa bedriver redan verksamhet riktad mot institutioner och genom en breddning av dessa hör långtidsvårdade kunna garanteras en mer normaliserad situation. där de kan

Prop. 1984/85:181 80

bibehålla sitta intressen och sin personliga livsstil.

Särskilt vill jag här peka på folkrt'frr'elsernas och folkbildningens roll. Dessa har en lång tradition i att arbeta med eftersatta grupper och med anpassning efter deltagarnas behov och förutsättningar. Folkbildningen bygger på demokratiska arbetsformer och deltagarnas självbestämmanderätt. Vidare har ft")lkrt'rrelserna en bred förankring i samhället och ett lokalt kontaktnät. Ft.)lkrörelserna bör därför ha sarskilt goda förutsättningar att bidra till att längtit'lssjukvardens institutioner tillförs impulser från det allmänna sam- hällslivet. Utöver cirklar och andra verksamheter inom institutionerna bör man härvid också kunna skapa en plattform för att ge patienterna förutsättningar att delta i verksamheter i samhället.

I sammanhanget vill jag åven framhålla den betydelse trossamfunden och sjukhusprästerna redan i dag har för många patienter med langa sjukhusvis- telser. Förutom gudstjänster erbjuder sarufundeu personlig andlig vård och sjukhusprästertra utgör en viktig länk till samhällslivet utanför vårdinstitutio- nerna.

En annan sektor. som i likhet med folkrörelserna och trossamfunden bör ktrnna ha en viktig roll i sammanhanget. är kultursektorn. Att vara intagen på en institution får inte betyda att man utestängs från alla möjligheter att ta del av eller delta i kulturlivet. Biblioteksservice finns idag vid flertalet av langtidssjukvårdens institutioner. Även andra kulturinstitutioner såsom mtrseer och teatrar bör ha ett ansvar att vända sig till långtidssjuka. Olika verksamheter bör därför inriktas. utformas och genomföras sa att de också kommer patienter inom vårdinstitutioner till del.

Landstingens ktrlturför'valtningar bedriver en s.k. kultur i vården — verksamhet som till stor del riktar" sig till längtidssjukvärdens institutioner. Kulturrådet har behandlat denna verksamhet i rapporten (l983z7) Kultur i vården. Utgångspunkter. organisation och resurser. I rapporten konstateras att de långtidssjukas kulturella och sociala behov ofta är eftersatta och därftiir måste ges en ökad uppmärksamhet. Kulturrådet pekar på att kulturinsatser verksamt bör kunna bidra till förbättringar i vårdrniljön. En förutsättning för en fungerande kulturverksamhet är. enligt kulturrädct. att rutiner etc. inom värdinstittrtioncrna präglas av en förståelse för patientens behov av kulturella upplevelser. Vidare framhålls att till kultur i värden hör bade vardagliga aktiviteter som kan bedrivas av vårdpersonalen i samverkan med patienterna och mer traditionella kulturella upplevelser förmedlade av konstnärer och andra kulturarbetare. Jag finner att de av kulturrådet redovisade synpunkterna bör ktrnna utgöra ett underlag för landstingens fortsatta arbete.

Sammanfattningsvis kan jag således konstatera att en utveckling pågår för att ge långtidsvårdadc ett ökat inflytande över sin livssituation och boendemiljö. Ett ökat inflytande från patienternas sida är" kopplat till att vårdpersonalen ges vidgade möjligheter att inom den egna arbetsplatsen utforma organisation. rutiner. miljö m.m. efter önskemål fran patienterna

Prop. l984/85:181 öl

och efter egna idéer. Långtidssjukvardens institutioner öppnas vidare mot det omgivande samhället och särskilt har anhöriga. föreningsliv, folkrörelser och kulturella institutioner en viktig roll i detta arbete. Vidare kati framhållas att den beskrivna utvecklingen bygger på ett lokalt arbete och att skilda modeller tillämpas på olika platser i landet och vid olika typer av institutioner.

Avslutningsvis vill jag framhålla att dessa förändringar syftar till att de långtidssjuka skall få ökat inflytande över sin livssituation och boendemiljö och öka förutsättningarna för att erhålla vardagskvaliteter som år självklara för den som är frisk. Det pågår en utveckling som ökar patientens möjligheter att själv kunna påverka sin närmaste omgivning. att ostört träffa anhöriga, att ringa telefonsamtal. att välja aktiviteter och dygnsrytm etc. Det underlättar och stödjer också i hög grad respekten för den personliga integriteten.

4.3. Handikappade inom hälso- och sjukvården

Målen för hälso- och sjukvärdspolitiken omfattar hela befolkningen men får i praktisk verksamhet olika innebörd för skilda grupper i samhället.

Både i samband med utarbetandet av den nya hälso- och sjukvårdslagen och i beredningsarbetet kring HS 90-rapportcn har handikappades situation. problem och behov markerats.

Insatserna inom hälso- och sjukvård spelar en viktig roll i arbetet på att förverkliga de handikappolitiska målen. Handikappades möjligheter att bo i egen bostad. få eller kunna behålla ett arbete och att delta i kultur- och nöjesliv har i många fall ett starkt samband med de hälso- och sjukvårdande insatserna. Detta gäller exempelvis blödarsjuka. diabetiker. reumatiker. hjärt- och lungsjuka. människor med cystisk fibros och neurologisk sjukdom, stomiopererade. njursjuka. psoriatiker m.fl.

I detta sammanhang vill jag erinra om att sjukdom och handikapp inte är samma sak. Sjukdomar drabbar alla människor och i de flesta fall botas sjukdomen. Ibland leder den dock till en skada eller bestående funktions- nedsättning. Handikapp betingas också av brister i samhällsmiljö och i verksamheter som försvårar för eller utestänger en människa med funktions- nedsättningar.

Handikappades omfattande behov av sjukvärdsscrvice är väl dokumente- rat. Handikappade har täta kontakter med läkare, många sjukhusbesök och en betydande konsumtion av olika läkemedel. Dessa förhållanden har belysts i statistiska centralbyråns (SCB) Levnadsnivåundersökningar (ULF). senast i rapport nr 41 år 1984. I rapporten dokumenteras att många handikappade är starkt beroende av hälso- och sjukvårdens tjänster.

Handikappade har således naturligt ett högt värdutnyttjandc. Samtidigt kan emellertid konstateras att andra inslag i handikappades hälso- och sjukvårdskonsumtion inte har samma självklara ursprung i och samband med

"6 Riksdagen 1984/85. ] sam/. Nr181

Prop. l984/85:181 82

skador eller sjukdomar. Av SCB:s rapport framgår exempelvis att konsum- tionen av lugnande medel och av sömnmedel är betydligt större bland handikappade än bland andra grupper av befolkningen.

l—laudikappades behov av sjukvård är dubbelt: dels har de samma sjukvå'trdsbehcw som andra människor. dels har de behov av hälso- och sjukvårdens resurser till följd av den skada eller sjukdom som orsakat deras funktionsnedsättning. ] bada avseendena behöver handikappades situation särskilt uppmärksammas.

Det är här synnerligen viktigt att patienten har en aktiv roll i vården och själv blir delaktig i vårdarbetet. Hälso- och sjukvårdspersonalen måste vara lyhörd för patientens önskemål och han skall få information om sina rättigheter. sitt sjukdomstillstånd. olika behandlingsalternativ osv. Det får inte vara den enskildes förmåga eller oförmåga att tala för sin sak som avgör om han skall bli delaktig i vårdarbetet eller ej.

Frågor om handikappades inflytande och möjligheter till påverkan ställer ökade anspråk på personal och organisation. Personalen inom hälso— och sjukvården behöver ökad kunskap om handikapp. Fler kunskapsmomcnt om handikapp och dess konsekvenser bör föras in i olika yrkesgruppers grundutbildning. Fort- och vidareutbildning för att öka personalens kompe- tens i handikappfrågor är också viktig.

För handikappade med långvariga sjukdomar och bestående skador är en lättillgänglig och god sjukvård avgörande för deras möjligheter att fungera i samhället. För dem är det av särskilt stor betydelse att vid behandling eller utredning få träffa samma läkare och övrig personal i vårdlaget. Det ger patienten den känsla av säkerhet som är en förutsättning för att han skall känna trygghet i vården.

Den pågående utvecklingen mot att primärvården skall utgöra basen i hälso- och sjukvården är i de flesta fall gynnsam även för handikappade. Detta gäller särskilt när handikappade konsulterar sjukvården av samma skäl som folk i allmänhet. men även i många fall där handikappades sjukvårds- behov har samband med den skada eller sjukdom som orsakat funktions- nedsättningen.

Det finns goda exempel på hur t.ex. sjukvårdande behandlingsåtgärder flyttats ut från sjukhus till öppna vårdformer eller till patientens hem och därmed skapat nya möjligheter för patienten till ett aktivt liv i samhället. Som exempel kan här nämnas psoriatikervården och verksamheten med hemdia- lys för njursjuka.

För många handikappade krävs emellertid en mera specialiserad värd än den som allmänläkarvården kan erbjuda. l ökad omfattning har sådan specialiserad vård under senare tid förmedlats inom primärvården genom medverkan av andra specialistläkare i form av konsulter i primärvården. En fortsatt utveckling i denna riktning är önskvärd för att en god hälso- och sjukvård nåra hemorten skall kunna erbjudas handikappade och långvarigt

Prop. 1984/85: 181 83

svårt sjuka. som har ett kontinuerligt behov av en mer specialiserad vård.

Genom framstegen inom den medicinska forskningen och deti tekniska utvecklingen kan många som tidigare inte överlevde svåra sjukdomstillstånd nu inte bara räddas till livet utan också erbjudas ett aktivt och innehållsrikt liv. Detta gäller t.ex. ungdomar med cystisk fibros. blödarsjuka barn och barn och ungdomar med svåra njursjukdomar. I dessa och liknande fall är det inte möjligt att i dag tillgodose högt specialiserade insatser inom primärvår- den. Dct är därför viktigt att slå fast vikten av specialistinsatser gentemot handikappade inom läns- och regionvård.

De hälso- och sjukvårdspolitiska målen ställer stora krav på flexibilitet inom vårdorganisationen. Detta blir särskilt påtagligt för olika handikapp- gruppers del. Helhetssyn och samordning av insatser är viktiga utgångspunk- ter i allt arbete med människor. I synnerhet gäller detta patienter som år flerhandikappt'tde eller eljest svårt handikappade och som är beroende av samtidiga insatser från flera håll.

Helhetssyn och samordning är i viss mening särskilt viktigt att försöka åstadkomma inom och mellan högt specialiserade verksamheter men kan många gånger också vara speciellt svår att åstadkomma inom dessa. För handikappade är behoven av helhetssyn och samordning påtagliga. Skadan/ sjukdomen kan ha omfattande verkningar och medför ofta ingrepp i patientens liv utöver de rent medicinska åtgärderna. t.ex. i arbetslivet. familjelivet och hela den sociala situationen. De berörda specialisterna har många gånger svårt att anlägga ett helhetsperspektiv på individen. För patientens del skulle insatserna många gånger bli bättre om helhetssyn och samordning vore mer utvecklade. Det är viktigt att här också poängtera nödvändigheten av samspel mellan hälso- och sjukvårdens resurser å den ena sidan och övriga stöd- och serviceinsatser å den andra. Ansvaret för att åstadkomma helhetssyn och samordning åvilar alla berörda parter.

Rchabiliteringsinsatserna för handikappade har successivt byggts ut. I många landsting har medicinska rehabiliteringskliniker inrättats. Vidare har hörsel- och syncentraler tillkommit. Habiliteringen för främst rörelsehind- rade barn- och ungdomar har successivt byggts ut. Habiliterings- och rehabiliteringsinsatserna är viktiga — och ofta grundläggande led i arbetet med att skapa delaktighet och jämlikhet för handikappade. Både mänskligt och samhällsekonomiskt är det välmotiverat att satsa på rehabilitering.

I den fortsatta utvecklingen av hälso— och sjukvården är det angeläget att handikappades egna kunskaper och erfarenheter tas till vara. Handikapprö- relsen är väl organiserad. llandikapporganisationerna kompletterar i många avseenden den kunskap sjukvårdshuvudmännen behöver för att utveckla hälso- och sjukvården på bästa möjliga sätt.

4.4. Vården av psykiskt sjuka

Den psykiatriska vården befinner sig i ett mycket dynamiskt utvecklings- skede. En snabb förändring pågår från stora mentalsjukhus till mindre.

Prop. 1984/85:181 84

decentraliserade enheter och en ökad satsning på öppnafhalvöppna vårdfor- mer. Antalet vårdplatser inom har minskat med ca 35 procent under det senaste decenniet och platserna beräknas under ytterligare ett antal år fortsätta att minska med ca 1 000 per år. Jag ser mycket positivt på denna utveckling. .lag vill därför beröra några viktiga förutsättningar för den fortsatta förändringsprocessen.

En genomgående strävan inom den psykiatriska vården är att verksamhe— ten skall bedrivas i så öppna och hemliknande former som möjligt. Vården skall bedrivas decentraliserat —i anslutning till patientens normala boende— miljö och så att han i så liten utsträckning som möjligt rycks loss från sin invanda miljö och sitt sociala sammanhang. I lelhetssynen är utgångspunkten för hur man skall betrakta individens totala situation och omgivning. Helhetssynen sätter in psykiatrin i ett sammanhang tillsammans med övriga samhällsinsatser som t.ex. övrig hälso- och sjukvård. socialtjänst. arbetsför- medling. försäkringskassa. skola. kyrka och föreningsliv.

Människan måste ses i sitt totala sammanhang som individ. som gruppmedlem och som samhällsmedlem. Allt fler studier visar t.ex. hur arbetslösheten påverkar vår psykiska hälsa och hur hot om arbetslöshet påverkar hela familjens psykiska välbefinnande. l såväl behandling som rehabilitering måste psykiatrin utgå från människans totala situation och i ett samspel söka påverka de faktorer i omgivningen och hos henne själv som orsakar de psykiska problemen. Psykiatrin måste därför. tillsammans med patienten. samarbeta med bl.a. familj. anhöriga. arbetskamrater. Behand- lingsformerna måste anpassas till den enskilde patientens behov och hjälpa honom att mobilisera de egna och omgivningens resurser.

Klientorganisationerna har viktiga uppgifter i vården av psykiskt sjuka. Genom att patienten får kontakt med andra. som har eller har haft en liknande situation, kan den isolering och känsla av skam som kan drabba många psykiskt störda lindras. På samma sätt kan psykiska störningar och problem avdramatiseras om patienten och hans anhöriga träffar andra som kan berätta om hur de tagit sig ur sina problem. Många föreningar har lokaler. studieverksamhet och i något fall arbetskooperativ där människor som haft eller har psykiska störningar har möjlighet att vara verksamma utan att drabbas av omgivningens fördomar. Ett vanligt problem för psykiskt störda människor är att deras arbetsinsatser inte efterfrågas och att de därför både isoleras och lämnas i overksamhet.

Väl fungerande patientföreningar utgör ett stöd till samhällets vårdverk- samhet genom att de kan erbjuda gemenskap. samhörighet. fullt självbe- stämmande och rättigheten att ha en viktig funktion för andra medmännis- kor.

Det är viktigt att notera att ett öppet samhällsanknutet arbetssätt förutsätter ett klart samtycke från patientens sida och att allt arbete sker i nära samverkan med honom. HSL:s krav på att behandlingen skall planeras och genomföras tillsammans med patienten är särskilt betydelsefullt i

Prop. 1984/85: 181 85

psykiatrisk verksamhet.

Det finns numera en tämligen bred överensstämmelse i uppfattningen att flertalet psykiska stå.")rningar inte har något enkelt samband med biologiska faktorer. Snarare är det så att det finns flera samverkande orsaker som berör såväl biologiska som psykologiska och sociala faktorer. och att dessa i vissa situationer förstärker varandra så att människan känner vanmakt inför sin livssituation eller förlorar förmågan att på ett realistiskt sätt orientera sig i tillvaron.

Ett grundläggande kvalitetskrav på den psykiatriska vården är att den i så liten utsträckning som möjligt grundas på tvång utan istället utgår från ett förtroendefullt samarbete mellan patient och vårdansvariga och arbetar med en helhetssyn på patientens situation samt med vård i så öppna former som möjligt.

Under de närmare två decennier som den nuvarande lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall — LSPV _ har tillämpats har sjukvården som helhet genomgått en omfattande förändring. Allt större vikt läggs. som jag har beskrivit tidigare, vid förebyggande insatser. vid vårdens lättillgänglighet och vid patientens inflytande över vården och sin egen situation i den. Dessa strävanden har avsatt tydliga spår.

Under den senaste 4-årsperioden har antalet inneliggande patienter som vårdas med tvång minskat med hälften. Det är en snabb reducering. Orsakerna kan vara flera: antalet nyintagningar har minskat. vårdtiderna har förkortats. regler om regelbunden omprövning av vårdbesluten har införts och inte minst — hemsjukvård och hemtjänst har byggts ut.

Ambitionerna bakom tillkomsten av LSPV har alltså i många stycken f("irverkligats. Icke desto mindre är andelen psykiskt sjuka. som bereds vård tvångsvis. fortfarande hög internatitmellt sett. Det är mot bakgrund av de förändringar som redan har skett. de som pågår och de som bör komma till stånd. som behovet av en revision av LSPV får ses.

Socialberedningen överlämnade i slutet av augusti förra året betänkandet (_SOU Nää—1:64) Psykiatrin. tvånget och rättssäkerheten. I betänkandet har beredningen föreslagit att LSPV ersätts av tre nya lagar, som tar sikte på olika behov: behovet av akut. kortvarig vård vid allvarliga psykiska störningar. behovet av adekvata vårdformer för psykiskt störda lagöverträ- dare och behovet av skyddsregler för vissa patienter med nedsatt mental förmåga.

Socialberedningens förslag präglas starkt av frivillighet i fårdsynen. Den frivilliga vårdens företräde. behovet av samverkan mellan psykiatrin. primärvården och socialtjänsten. korta vårdtider. vård på vanliga sjukhus samt intagningsprövning av domstol är några inslag som ges uttryck i den föreslagna lagen om tvångsvård vid akuta vårdbehov.

Uppdelningen på tre lagar motiverar beredningen med att den nuvarande lagen har fört samman grupper av människor till mentalsjukhusen. för vilka vården där inte har varit anpassad. främst då åldersdementa och psykiskt

Prop. 1984/85:181 se

störda lagöverträdare. När det gäller de psykiskt störda lagöverträdarna bör liksom hittills. menar beredningen. de egentliga påföljdsreglerna finnas i brottsbalken. Närmare bestämmelser om vården m.m. bör finnas i en särskild lag om rättspsykiatrisk vård. Beträffande äldersdementa och vissa psykiskt utvecklingsstörda begränsas behovet till regler som gör det tillåtet att vidta åtgärder för att skydda dem från att skada sig. Även dessa regler bör ges i form av en särskild lag. menar beredningen.

Betänkandet har remissbehandlats. Mer än 100 instanser har avgivit yttranden över förslaget. Någon samlad bedömning på grundval av remissutfallet är jag inte beredd att göra nu. Jag har dock kunnat konstatera att de grundtankar som bär upp beredningens förslag stöds av flertalet remissinstanser. Åtskilliga enskildheter i förslaget har dock fått ett blandat mottagande.

Regler om frihctsinskränkningar och andra tvångsåtgärder mot enskilda personer måste utformas med största omsorg och noggrannhet. Reglerna måste ge garantier för att tvångsingripanden görs endast när inga andra möjligheter erbjuder sig och ge en fullt betryggande rättssäkerhetsgaranti för den enskilde. Samtidigt får regelsystemet inte i sig motverka syftet med ett ingripande som är berättigat. Mot denna bakgrund finner jag det angeläget att noga analysera de synpunkter som remissinstanserna har lämnat. Först när denna analys är gjord är jag beredd att ta ställning till den fortsatta behandlingen av beredningens förslag.

4.5. Invandrarna i hälso- och sjukvården

l HS 90:s huvudrapport anges att invandrare — särskilt kvinnor — oftare än andra drabbas av ohälsa. Invandrare har också relativt sällan fast läkarkon- takt.

HS 90 har låtit utarbeta en särskild underlagsstudie (SOU 1984z45) Invandrarna i hälso- och sjukvården. Det är i första hand en kunskapsöver- sikt och probleminventering. I rapporten ges också vissa förslag om insatser för att förbättra invandrarnas situation i hälso- och sjukvården.

US 90 påpekar bl.a. att av SCB:s s.k. ULF-undersökningar framgår att långvarig sjukdom och nedsatt arbetsförmåga är betydligt vanligare bland utländska medborgare än bland svenskar. En jämförande undersökning mellan finländska invandrare och den infödda svenska befolkningen på basis av 1974 års levnadsnivåundersökning visar att finländska invandrare har ett klart sämre hälsotillstånd än svenskar av samma kön. ålder och yrkes- grupp.

Bland invandrare som sjukhusvårdats finns en överrepresentation av diagnoser som tuberkulos, rygg-. mag- och tarmbesvär. Flyktingar har i många fall ett ackumulerat behov av vård.

Det har visats att invandrarbarns hälsotillstånd ofta förbättras efter flyttningen till Sverige. men de löper ändå större risk att ådra sig sjukdomar

Prop. 1984/852181 87

än vad infödda svenska barn gör.

När det gäller de psykiska hälsoproblemen bland invandrare har det visats att östeurope'er. italienare och jugoslaver i förhållande till sin andel i befolkningen söker vård i betydligt större utsträckning än nordiska och västeuropeiska invandrare. Det finns också undersökningar som visat att många latinamerikanska flyktingar har psykiska hälsoproblem. Även bland andra flyktingar förekommer sådana problem. Risken för en invandrare att få behov av psykiatrisk vård är relativt hög även i grupper som lever under socialt gynnsamma förhållanden.

l underlagsstudien anges åtgärder som skulle kunna förbättra invandrar— nas situation i hälso- och sjukvården och deras hälsotillstånd. Med en utbyggd primärvård och öppen psykiatrisk vård torde goda förutsättningar finnas att i samverkan med kommunernas socialtjänst och invandrarbyråer samt med förskolan och skolan bedriva ett förebyggande arbete bland invandrare. Vårdcentralernas tillgänglighet för minoriteterna kan ökas genom särskilda informationsinsatser till invandrarna om den service som finns tillgänglig. Jourtolk via telefon är värdefullt. Flerspråkig personal kan vara särskilt motiverad inom psykiatri och barnsjukvård.

Flerspråkiga vårdlag i hemsjukvården kan behövas i invandrartäta områden liksom utbildningsinsatser för personalen så att omvårdnaden blir anpassad till patientens kulturella och etniska förutsättningar och 'traditio- ner. Landstingens ansvar för invandrarnas hälsofrågor i planeringen av hälso- och sjukvården betonas liksom att socialstyrelsen bör arbeta med att sprida kunskap och utveckla metoder inom detta område.

Jag noterar att statens invandrarverk vid remissbehandlingen ställt sig bakom underlagsstudiens beskrivningar och förslag i dessa hänseenden. Verket vill ge socialstyrelsen en aktiv roll när det gäller invandrarna i hälso- och sjukvården. bl.a. genom att socialstyrelsen bör svara för generella handlingsprogram som underlag för landstingens insatser.

Allmänt gäller att i Sverige bosatta utländska medborgare har samma rätt till hälso- och sjukvård som svenska medborgare. Jag anser för egen del att den utveckling vad avser det förebyggande arbetet. utbyggnaden av primärvården och utveckling av den psykiatriska vården mot öppnare former, som jag redovisat. kommer att också förbättra invandrarnas situation i hålsohänseende. Tillgång till flerspråkig och kulturkompetent personal är många gånger också en förutsättning för att invandrare med otillräckliga kunskaper i svenska skall få del av värden på samma villkor som andra. Jag anser att de synpunkter som förts fram i HS 90-arbetet är viktiga. Jag anser också att det bör ankomma på socialstyrelsen att ha huvudansvaret för den centrala bevakningen av invandrarnas hälsofrågor'och därvid bl.a. ta fram kunskapsunderlag och handlingsprogram till vägledning för lands- tingens insatser till invandrare. Jag vill också framhålla behovet av forskning inom detta område och den viktiga roll som både delegationen för social forskning (DSF) och delegationen för invandrarforskning (ElFO) spelat och

Prop. 1984/85: [81 88

bör kunna spela för att initiera sådan forskning. [ E1F01sf0rskningsprogram har hälso— och sjukvården en central plats.

I april 1983 gavs Lil lÄ i uppdrag från regeringen att utreda hur tillgången på tvåspråkig personal med högskolcutbildning skall kunna ökas. De utbildningar SOm enligt uppdraget i första hand skulle utredas är sådana som förbereder för yrkesverksamhet inom socialtjänsten. mödra- och barnhälso- vården. längtidssjukvården samt den psykiatriska vården. UHÄ kommer att redovisa uppdraget under året.

4.6. Barnens liälso- och sjukvård

HS 90 behandlar barnens hälsofrågor särskilt i underlagsstudien (SOU 1984146) Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. men också i andra rapporter från llS 90-arbetet.

Barns fysiska hälsa har fortlöpande förbättrats i åtskilliga hänseenden. Spädbarnsdödligheten har sedan år 1960 sjunkit från ca 17 promille till nu ca 7 promille. Behandlingsresultaten vid t.ex. vissa elakartade tumörsjukdomar har starkt förbättrats. Dödligheten i barnolycksfall har i det närmaste halverats sedan 1950-talets början. De systematiska vaccinationsprogram- men har starkt bidragit till att eliminera eller väsentligt reducera flera svåra infektionssjukdomars förekomst bland barn och dödligheten i infektions- sjukdomar har minskat i alla åldersgrupper. Den slutna barnsjukvården har begränsats och ersatts av insatseri öppen vård. Där sluten vård är nödvändig har den öppnats för medverkan av föräldrar och andra anhöriga.

Trots de framsteg som gjorts för att förbättra barnens hälsoförhällanden återstår mer att göra. Ett viktigt led i detta utvecklingsarbete är att genom en ännu mer målmedveten hälsoövervakning och ytterligare forskningsinsatser klarlägga utvecklingstendenserna vad avser ohälsans omfattning och fördel- ning bland barn.

Ohälsan är alldeles klart ojämlikt fördelad mellan barn. I mycket stor utsträckning drabbas barn till föräldrar med låg inkomst och låg utbildning som själva har sociala eller psykiska problem. Barns hälsa är därmed i stor utsträckning en återspegling av föräldrarnas hälsa och välbefinnande och deras resurser och sociala villkor.

Jag vill starkt framhålla att det är genom den allmänna solidariska välfärds- och socialpolitiken samt familjepolitiken och den aktiva fördelningspolitiken som barnens livsvillkor och hälsoförhållanden långsiktigt kan utjämnas och förbättras. Insatserna måste också särskilt ta sikte på de barn som lever med de sämsta villkoren. För dessa hälso- och vårdpolitiska riskgrupper bland barn behövs ett aktivt och uppsökande arbete från bl.a. primärvårdens sida.

Jag vill också framhålla den betydelse den förebyggande hälsovården för mödrar OCh barn samt skolhälsovården har för barnens hälsoutveckling. Vi måste slå vakt om dessa funktioner och tillse att alla får del av dess insatser

Prop. 1984/85:181 89

med utgångspunkt i den enskildes behov.

Den allt mer etablerade föräldrautbildningen är ett viktigt led i arbetet att på sikt fi'irbättra barnens förutsättningar för en positiv utveckling i hälsomässigt och socialt hänseende. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det i anslutning till 1979 års avtal angående sjukvårdshuvudmännens ersättningar fran sjukförsäkringen förutsattes att landstingen skall svara för f("iräldrautbildning i anslutning till barns födelse i enlighet med de förslag som lämnades i proposition l978r'79zlöö.

llälsoupplysningett. som jag behandlat i ett tidigare avsnitt. tar i särskilt hög grad sikte på den unga generationen. för att grundlägga från hälsosynpunkt goda vanor och motverka en destruktiv livsstil. Näringsriktiga och tilltalande skolmåltider är som jag tidigare betonat viktiga för att bidra till ett bra näringstillständ bland barn och skapa sunda kostvanor.

Som jag nämnt är olycksfallen fortfarande en viktig orsak till dödsfall, sjukvårdskontakter och bestående invaliditet bland barn. Jag vill i detta sammanhang erinra om att barnmiljörådet har särskilt ansvar för barnmiljö- och barnsäkerhetsfrågor. För att samordna och sprida information om olika insatser på barnsi-ikerhetsområdet har rådet bildat en särskild referensgrupp bestående av representanter för ett 40-tal myndigheter och organisationer samt medicinsk expertis. Referensgruppen har bl.a. behandlat frågor som gäller åtgärder för att minska antalet barnolycksfall i skolor. på skolbarnens fritid och inom lantbruket samt tagit upp frågan om registrering av barnolycksfall i skolan. Barnmiljörådet har utarbetat ett särskilt informa- tionsmaterial om barnst'ikerhetsfrägor. Materialet. som sprids bl.a. genom barnavårdscentralerna. har översatts till ett stort antal olika språk. Rådet arbetar även med frågor om barns situation på sjukhus.

I sin anslagsframställning för budgetåret 1985/86 understryker rådet vikten av att en registrering av barnolycksfallen kommer till stånd och hänvisar till att det inom SCB pågår ett arbete med att undersöka hur en sådan registrering kan läggas upp. I ett tidigare avsnitt har jag redovisat att det krävs förbättrad skadestatistik för att förstärka underlaget för att genomföra intensifierade skadeförebyggande insatser för bl.a. barn och ungdom och för uppföljningen av effekterna av olika skadeförebyggande åtgärder. Barnmiljörådet har även arbetat aktivt för att få fram modeller för lokalt förebyggande arbete mot barnolycksfall och för en bättre barnmiljö. Jag avser vidare. som jag tidigare anmält. att föreslå regeringen att närmare låta utreda möjligheterna att ge miljö- och hälsoskyddsnämnderna i kommuner- na vidgade uppgifter och befogenheter när det gäller att minska skaderis- kerna i miljön. t.ex. i bostädernas närmiljöer.

Erfarenheter från ”skyddsronder" i kommuner visar att man genom att systematiskt spåra upp sådant som kan vara allvarliga olycksfallsrisker oskyddade grustäkter. riskfyllda lekplatser. trafikfällor etc. skulle kunna förhindra åtskilliga olycksfall bland barn. Praktiska erfarenheter från t.ex. Falköping pekar på minskningar av olycksfallsskadorna med uppemot en

Prop. 1984/85: 18] 90

tredjedel sedan ett lokalt skadeft'irebyggande arbete med aktivt engagemang av befolkningen påbörjats.

Jag vill också framhålla att vi behöver bättre kunskaper. genom forskning och en lämpligt utformad hälsostatistik. om de hälsorisker barn utsätts för. de hälsoproblem som finns och hur de är fördelade. Det är viktigt att i analysen kunna relatera hälsoproblemen också till socioekonomiska och psykosociala förhållanden bland barn och få en bild av barns välfärdsutveckling. Dessa frågor behandlas inom ramen för det utvecklingsarbete mcd statistiksystem om barns levnadsförhallanden som pågår vid SCB med stöd av medel från delegationen för social forskning. Jag vill här också erinra om det utvecklingsarbete som pågår vid skt)löi=erst_x-'relseti i syfte att inom skolhäl- sovården skapa underlag för bedömning av hälsa och välbefinnande hos barn.

Jag vill slutligen erinra om att regeringen genom den till statsrådsbered- ningen knutna barn- och ungdomsdelegationen (.lu 1983101 ). under statsmi- nisterns ordförandeskap. löpande följer bl.a. hälsofrågor för barn och ungdom och därigenom får underlag för erforderliga initiativ och åtgär- der.

4.7. Samverkan i vården

Samverkan i vården av den enskilde patienten och i planeringen och organisationen av de samlade vårdinsatserna är nödvändigt ur flera aspekter. Bl.a. är ofta flera huvudmän och flera organisatoriska enheter hos samma huvudman berörda.

Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet. socialstyrelsen och Spri redovisade år 1978 ett antal gemensamma skrifter med stark inriktning på samverkansfrågorna när det gäller framför allt primärvård och äldreom- sorgcr (Spri S 43. S "IDO-107). ] dessa behandlas primärvård — innehåll och utveckling; sjukvård i hemmet — social hemtjänst: boende. service och vård för äldre; långtidssjukvård i samverkan; omhändertagande av åldersdementa samt dagsjukvård inom primärvården. Min bedömning är att den samver- kanssyn som dessa skrifter ger uttryck för och de praktiska lösningar som förordas bör vara vägledande också i framtiden.

Samverkan behövs i första band inom den egna arbetsenheten mellan de olika personalgrupper som kan ingå i det vårdlag som direkt svarar för vården av den enskilde patienten. Självfallet krävs kompetens från olika områden. såsom omvårdnad. medicinsk diagnostik och behandling. rehabilitering, social och psykologisk kompetens m.m. för att tillsammantaget skapa en "hel” vård. som tillgodoser de olika behov patienten har. såväl vid värd förlagd till det egna hemmet som vid institutionsvård.

Det behövs också en smidig samverkan mellan de olika grenarna inom hälso- och sjukvården. särskilt då mellan primärvården och länssjukvården i den vårdkedja som svarar för att patienten alltid blir rätt omhändertagen.

Prop. 1984/85zl8l 91

Genom att primärvården. som jag förordar. har ansvaret för hemsjukvård och lokala sjukhem. torde samverkan i vården av langtidssjuka underlät- tas.

Samverkan primärvård — socialtjänst

Av central betydelse är en väl fungerande samverkan mellan primärvården och socialtjänsten inom primärkommunerna. Detta gäller framför allt inom äldreomsorgen men också beträffande yngre människor med långvariga sjukdomar och handikapp. som kräver både sjukvårdande insatser och social omsorg. I så gott som samtliga län finns samvcrkansavtal mellan kommun.-"' landsting om sjukvård i hemmet/social hemtjänst. Syftet är att öka möjligheterna till sjukvard i hemmet och att förbättra samverkan mellan huvudmännen. l samband med ett pågående arbete med att förnya avtalen i de län där avtal först träffades genomförs vissa utvärderingar och uppfölj- ningar av avtalen.

Grunden för över-enskommelserna mellan de bägge huvudmännen är en gemensam uttalad målsättning. Ansvarsfördelningen bygger i regel på principen att var och en tillhandahåller de resurser som ligger inom deras specifika kompetensområde. Detta innebär att primärkommunerna tillhan- dahåller socialt utbildad personal och landstingen resurser med bl.a. hälso- och sjukvärdsuthildad personal.

En sådan ansv-'arsfördelning torde underlätta det dagliga arbetet för dem som har att tillgodose den enskildes hjälpbehov. och för den enskilde minskar risken att hamna mellan två stolar. Inom de områden där man startade tidigt och med väl tilltagna resurser har man lyckats förverkliga syftet att göra det möjligt för allt flera och sjukare patienter att stanna kvar i eller återvända till det egna hemmet och där få den värd de behöver.

En viktig plattform för samarbetet i det dagliga arbetet är de s.k. vårdplaneringsgrupperna. där socialtjänstens och primärvårdens personal (t.ex. sjuksköterska. läkare, hcmvårdsassistent) tillsammans bedömer patienternas behov och på detta sätt utgör ett "paraplyorgan" för de gemensamma insatserna. En snabb utveckling har ägt rum inom detta område. Hösten [984 fanns ca 700 vårdplaneringsgrupper spridda över hela landet. Jag finner denna utveckling vara av stort värde.

Det är nödvändigt att olika personalkategorier har insikt i varandras kompetensområden och går varandra till mötes i vården och inte strikt avgränsar olika åtgärder från varandra. Åtskilligt av det praktiska omvård- nadsarbetet torde kunna utföras med fullgott resultat såväl av personal med grundläggande hälso- och sjukvtfirdsutbildning som av personal med social utbildning. Genom gymnasieskolans utbildning har kompetensen vidgats för olika grupper inom de sociala och medicinska värdomrädena. Förutsättning- arna att utföra olika vårdande insatser har därigenom alltså förbättrats.

Prop. 1984/85:181 92

Samverkan primärvård andra vårdgivare

Primärvården måste samverka med de andra vårdgivare som är verksam- ma inom det distrikt där primärvården har det lokala hälsoansvaret. Detta gällcri första hand skolhälsovården och företagshälsovården. När det gäller företagshälsovården är det särskilt angeläget med en aktiv samverkan i rehabiliteringsfrågorna.

Samverkan avser till viss del samarbete kring den enskilde patienten så att denne totalt får del av behövliga insatser. oavsett huvudnmnnaskapet. Samverkan gäller i hög grad också det bet'olknings- och samhällsorienterade hälsoarbetet.

Ett viktigt medel att stärka samverkan i vårdarbetet och i det förebyggande hälsoarbetet är gemensamma utbildningsaktiviteter. Det är angeläget att personal från olika huvudmän och av olika kategorier samlas till gemensam- ma konferenser, studiedagar etc. där man söker former och praktiska lösningar för en samverkan som svarar mot patientens samlade vårdbe- hov.

Samverkan ifrågor om psykiskt sjuka

Det är glädjande att kunna konstatera att samarbetet mellan landstingen och primärkommunerna när det gäller psykiskt sjukas vårdbehov har utvecklats positivt. Rapporten Psykiatri i samverkan. som gemensamt utarbetats av socialstyrelsen. Spri. Landstingsförbundet och Svenska kom- munförbundet på initiativ av socialdepartementet. är ett dokument som visar på enighet om de grundläggande principerna för en förnyelse av psykia- trin.

Ett annat viktigt dokument är den rekommendation som Landstingsför- bundet och Svenska kommunförbundet gemensamt utfärdade till landsting och kommuner i januari 1984. Rekommendationen innebär

att, iden mån det inte redan skett, snarast påbörja ett mellan landsting och primärkommuner samordnat konkret och åtgärdsinriktat planeringsarbete om psykiatrins utveckling i varje enskild kommun och

att de ekonomiska konsekvenserna av en ändrad uppgiftsfördelning mellan huvudmännen bör beaktas i planeringen.

Till rekommendationen är fogat ett underlag om samarbete socialtjänst — psykiatri. Rekommendationen har bl.a. sitt ursprungi den överenskommelse som träffades i mars 1983 mellan Landstingsförbundet och staten (prop. 1982/83:174. SfU 26. rskr 367) om att 200 milj.kr. 24 kr. per invånare för är 1984 skulle avsättas från den allmänna försäkringen för att underlätta en utveckling mot öppna vårdformer inom psykiatrin.

Under de senaste 20 åren har vårdplatserna vid mentalsjukhusen minskat med ca 14000. Det innebär att en stor del av de tidigare långtidsvårdade har skrivits ut till ett liv utanför sjukhusen. Denna utveckling fortsätter. Flera kan leva ute i samhället med lämpligt stöd i bostad, dagverksamhet och fritid.

Prop. l984/85: l8| 93

[_lppgiften att hjälpa dessa människor med deras sociala behov när de kommer ut i samhället ligger på primärkommuncrna och främst deras socialtjänst. Erfarenheterna frän 7(l-talct och de utskrivningar från mental- sjukhusen. som då skedde. liksom erfarenheterna från andra länder visar dock att det krävs noggranna förberedelser för ett liv utanför sjukhusen. Ett nära samarbete mellan främst socialtjänsten och psykiatrin är nödvändigt för att den enskilde skall få ett meningsfullt liv utanför sjukhuset efter en langVarig sjukhusvård.

Kommunen har enligt socialtjänstlagen ansvaret för att ge dessa männis- kor den hjälp de behöver. Den har också skyldighet att samarbeta med andra organ. exempelvis primärvård och psykiatri i en uppsökande verksamhet och planering av insatser. En väl planerad utflyttning genom samverkan mellan socialtjänst och psykiatri ger möjlighet att positivt påverka attitydcrna till personer med psykiska handikapp. Närstående och grannar kan lättare ta sitt sociala ansvar om de känner att de kan få stöd från de ansvariga samhällsorganen.

En grundläggande förutsättning för att människor med svåra psykiska problem skall kunna återanpassas till samhället är en förändring i attityden i befolkningen — att acceptera människors rätt att vara annorlunda och att bättre hjälpa varandra att klara de kriser och svårigheter som möter oss i det dagliga livet.

Försöktverksam/ze! med ökad samverkan mellan primär- och landstingskom- muner inom ha"/.vc)- och sjukvården

Samarbete mellan landstingskommunerna och kommunerna har utveck- lats alltmer under senare år. Syftet med denna ökade samverkan är framför allt att åstadkomma bättre samhällsservice och resursutnyttjande. Samver— kan förekommer i många olika former och inom olika verksamhetsomrä- den.

Det har bl.a. tagit sig uttryck i olika typer av samarbetsavtal och ekont'uniska överenskommelser som jag beskrivit i det föregående.

Riksdagen har beslutat om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse (prop. 19835'841152. KU 32. rskr 368) som innebär att sådan verksamhet får genomföras i högst nio kommuner och tre landstingskom- muncr. Regeringen har utsett Haninge. Tyresö. Gnosjö. Helsingborgs, Varbergs. Ale. Örebro. Sandvikens och Bräcke kommuner samt Göteborgs och Bohus läns. Örebro läns och Jämtlands läns landstingskommuner att delta i försöksverksamheten. Försöket är avsett att pågå under en fyraårsperiod. Efter utvärdering skall det ligga till grund för mera generella överväganden.

Lagen (1984382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation trädde i kraft 1 juli 1984. Lagen ger f("irsökskommunerna betydande frihet att efter lokala förhållanden ordna sin nämndorganisa- tion.

Prop. 1984/85zl81 94

Försökskommunerna skall ocksa ges möjlighet att göra avsteg från statlig reglering och därigenom kunna pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Enligt riksdagsbeslutet far regeringen möjlighet att besluta om avsteg från vad riksdagen har besltttat i samband med anvisande av anslag. godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Det skall vidare vara möjligt att pröva en närmare samverkan mellan en kommun och en landstingskommun samt mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ.

I varje försökskommun har ett omfattande inventeringsarbete bedrivits vilket resulterat i förslag till förändringar av den statliga regleringen. Regeringen har i tilläggsdirektiv till stat-kommunberedningen beslutat att beredningen skall yttra sig över och bereda ft'jrsökskommunernas framställ- ningar (Dir 1984228). Detta sker i nära samråd med berörda fackdeparte- tnent. Avsikten är att regeringen skall fatta beslut om dispenser från statliga bestämmelser under är 1985.

4.8. Förslag om vissa ändringar i hälso- och sjukvårdslagen

, ..._ __ _ _____ . | . Mitt förslag: Kraven på hälso- och sjukvården. som f_n. är intagna i 3 s" . ! andra fjärde styckena hälso- och sjukvardslagen (19821763) och enbart ! ! gäller landstingskommunal vard. föreslås gälla all hälso- och sjukvård. Bestämmelserna föreslås därför flyttade till en ny paragraf. 2 a 5.1 den ! ! nya utformningen av bestämmelserna markeras särskilt att varden bör ' ! inriktas mot att förebygga ohälsa. Informationsskyldigheten föresläs ! ! också förtydligad på så sätt att den förutom uppgifter om patientens ' . hälsotillstånd och behandlingsmetoder även anges omfatta metoder för ! ! att förebygga och utreda sjukdom och skada. '

___—___.-. _.__ . _______ __J

Skälen för mitt förslag: Den hälsopolitiska och vi'trdpolitiska inriktning och den utveckling av hälso- och sjukvården som jag förordat i det föregående är i linje med hälso- och sjukvårdslagen. På en punkt anser jag emellertid att lagen bör ändras. De i 3 äHSL angivna kraven på den landstingskommunala vården bör i fortsättningen gälla för all hälso- och sjukvård.

Enligt 3. & andra stycket i lagen skall varje landsting erbjuda dem som är bosatta inom landstinget en god hälso- och sjukvard. En sådan vard skall särskilt vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i värden och behandlingen. Den skall också vara lätt tillgänglig. bygga på respekt för patientens sjå'tlvbestämmande och integritet och främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjuktitrdspcrsonalen.

Vården och behandlingen skall enligt tredje stycket så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienten skall enligt fjärde stycket informeras om sitt hälsotillstånd och om de behandlingsme- toder som står till buds. Bestämmelser finns också om vissa begränsningar i

Prop. 1984/85:181 9 'Jl

inft.)rmationssk_vldigheten och om informaticm till anhöriga i vissa fall.

De nämnda bestämmelserna saknar motsvarighet i den tidigare gällande sjukvårdslagen. [ huvudsak överensstämmer bestämmelserna med de kriterier som enligt hälso- och sjukvardsutredningcns förslag till malparagraf i lagen borde gälla för en god hälso— och sjukvård antingen den bedrivs av landstinget eller av nagon annan vårdgivare.

Sedan är 1980 gäller för hälso- och sjukt-'ärdspersonalen vissa allmänna åligganden enligt 5 & tillsynslagen som nära ansluter till de berörda bestämmelserna i HSL. Bestämmelser för personalen rtted liknande innehåll finns ocksäi andra författningar. Med hänsyn till dessa bestämmelser och till landstingens dt.)minet'ant'le ställning som värdgivare bedömdes det vid HSL:s tillkomst inte finnas nägot behov av att låta kraven gälla även för övriga vårdgivare.

Jag föreslår nu pä motsvarande sätt som i den nyligen antagna tant'lvårdslagen (1985:l25') att de grundläggande kraven på vården skall gälla all hälso- och sjukvård. dvs. även företagshälsovarden. skolhälsovår- den. studerandehälsovärden. hälso- och sjukvården för värnpliktiga och den privata vården.

Den nya bestämmelsen innebär att inte endast landstingen utan också övriga vårdgivare blir skyldiga att inrätta och utforma verksamheten på ett sådant sätt att kraven på verksamheten iakttas.

Att samma krav bör ställas på all hälso- och sjukvård får väl i och för sig anses vara självklart. Denna inriktning på vården får naturligtvis ett helt annat genomslag om den blir obligatorisk. Härigenom skapas också bättre garantier för att all hälso- och sjukvård utvecklas mot det mål som uppställts i 2 s HSL. Även den privata värden bekostastill stor del med allmänna medel. Det är angeläget att dessa medel används på ett för samhället ekonomiskt tillfredsställande sätt. Att kraven gäller all vård underlättar också planering- en och samordningen av vården.

Det nu sagda föranleder att 3 ;" andra — fjärde styckena HSL bör brytas ut och med vissa redaktionella förändringar får utgöra en ny paragraf ?. a &. Paragrafen bör föregås av en ny rubrik. nämligen "Krav på hälso- och sjukvården".

I första punkten bör i huvudsaklig överensstämmelse med 35 första stycket 1. i den nya tandvårdslagen anges att värden skall inriktas mot att förebygga ohälsa. Motiven till att särskilt betona vikten av förebyggande insatser har utförligt utvecklats i avsnitt 3. Den nya bestämmelsen innebär en skyldighet även för t.ex. de privata -'ärdgivarna att lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder. Dessa blir naturligen begränsade till individinriktade förebyggz'xnde insatser. t.ex. information och hälsoupplysning. ] samverkan med landstingen bör formerna för de privata värdgivarnas medverkan i det förebyggande arbetet utvecklas.

Kravet i andra punk/en att värden skall vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i värden och behandlingen innebär krav på en

Prop. l984/85:181 %

god personell och materiell standard. dvs. att vården ges av personer med adekvat utbildning och med behövlig teknisk tttrustning i ändamålsenliga lokaler. En privat vårdgivare måste t.ex. för att kunna åta sig mera komplicerade eller allvarliga ingrepp säkerställa erforderliga resurser antingen i den egna verksamheten eller genom överenskommelse med annan vårdgivare för att möta eventuella komplikationer för patienten. Vården skall också vara individualiserad. dvs. anpassad till den enskilda människan. Vården måste också bygga på en helhetssyn på patienten. De bakomliggande orsakerna till vårdbehovet bör utrönas. Värden måste också utga fran patientens ansvar för sin egen hälsa och syfta till att förbättra den enskildes möjligheter att ta detta ansvar.

Kravet ipunkten 3 att vården skall vara lätt tillgänglig har närmare berörts bl.a. i avsnitt 2.2. Förutom närhet till värden innebär kravet också att mottagningarna skall vara tillgängliga även för människor med handikapp och att öppettiderna skall vara rimliga. Privata yrkesutövare kan bidra till en lätt tillgänglig vård bl.a. genom att i samråd med landstinget etablera sig på orter där det råder brist på hälso— och sjukvård och genom att delta i jourverksamheten.

Enligtpunkten 4 skall vården bygga på respekt för patientens självbestäm- mande och integritet. Vården skall ha en medmänsklig och förstående inriktning. l tillsynslagen har detta uttryckts så att hälso- och sjukvårdsper- sonalen skall visa patienten omtanke och respekt. Vården skall genomförasi en atmosfär av samförstånd och samverkan mellan patienten och den som ger värden. Vården är helt frivillig. Även om patienten samtyckt till vård kan han eller hon senare motsätta sig att en viss vårdåtgärd vidtas. Däremot kan patienten inte kräva att en viss form av vård ges. Avgörande för vilken värd som erbjuds måste vara personalens yrkesansvar.

Enligt punkten 5 skall goda kontakter främjas mellan patienten och personalen. Detta innebär att vården skall organiseras så att patienten har möjlighet att få träffa och bli behandlad av samma personal vid varje vårdtillfälle. lnom den privata värden är det vanligt att patienten träffar samma personal. Kontinuiteten i kontakterna har däremot varit ett problem inom den offentliga vården. På flera håll pågår dock försök som syftar till en god kontinuitet i vården.

Andra och tredjestwrkcna. [ förhållande till 3 & fjärde stycket l-lSL har vissa tillägg mäst göras i 2 a ä tredje stycket. Bestämmelsen innehåller en informationsplikt i förhållande till patienten och i vissa fall dennes nära anhörigai fråga om patientens hälsotillstånd och de behandlingsmetoder som står till buds. Till förtydligande av uppgiftsskyldigheten föreslås nu att skyldigheten förutom uppgifter om hälsotillståndet hos patienten också skall omfatta information om de metoder som står till buds för att förebygga. utreda och behandla sjukdom och skada.

Upplysningar får enligt Bs fjärde stycket HSL inte lämnas om hinder föreligger enligt sekretesslagen (1980100). Den lagen reglerar deti offentliga

Prop. 1984/85: 181 97

verksamheten. De aktuella bestämmelserna finns i 7 kap. 3 och () åå sekretesslagen. För den privata vården finns motsvarande bestämmelser i (1 s andra stycket och 6 a 5 första stycket tillsynslagen. l 2 a stredje stycket llSL bör anges att upplysningar inte får lämnas till patienten eller någon anhörig till denne om hinder mot detta föreligger enligt nämnda bestämmelser i sekretesslagen eller tillsynslagen.

När de berörda kraven görs tillämpliga på all hälso- och sjukvård måste också övervägas om inte socialstyrelsens tillsyn enligt HSL. som f.n. endast gäller den landstingskommunala vården. bör omfatta all hälso- och sjukvård.

Hälso- och sjukvärdspersonalen står visserligen redan nu under socialsty- relsens tillsyn enligt tillsynslagen. Kraven i den föreslagna 2 att HSL riktar sig dock i första hand till den som driver vården. Denne är. när det gäller den enskilda hälso- och sjukvården. oftast samme person som utför själva våran men det behöver inte vara så.

Jag är inte nu beredd att föreslå att tillsynen enligt HSL vidgas till att omfatta all hälso— och sjukvård men jag anser att denna fråga på lämpligt sätt bör övervägas ytterligare. Samtidigt bör övervägas reglerna för de privat drivna institutionerna för hälso- och sjukvård med syfte att samma säkerhetskrav skall gälla för dessa institutioner som nu gäller för landstingens motsvarande institutioner.

Hänvisningar till S4-8

5. Vårdens struktur - några utvecklingslinjer 5.1 Inledning

De krav på vårdens tillgänglighet och kvalitet. som jag redogjort för i föregående avsnitt. leder till behov av en fortsatt förändring av värdens strukturella uppbyggnad och innehåll.

HS 90:s huvudrapport behandlar behovet av en förändrad vårdstruktur och konstaterar att de nuvarande huvudlinjerna vad gäller vårdstrukturens utveckling bör ligga fast. Det innebär en fortsatt utbyggnad av primärvården och koncentration av länssjukvården. Vissa verksamheter. främst långtids- sjukvård och psykiatri. överförs till lokala sjukhem och öppen vård utanför sjukhus. Det det är speciellt angeläget att hemsjukvården kan fortsätta att byggas ut i erforderlig omfattning.

Möjligheterna till förändringar inom Iänssjukvärden har analyserats av HS 90 i en särskild underlagsstudie. SOU "Nää—"1:48.

Utvecklingsmöjligheterna för primärvårdens förebyggande insatser har behandlats i underlagsstudien SOU 1984:46.

Flertalet remissinstanser behandlar frågan om värdstrukturens utveckling. De flesta. bl.a. samtliga landsting. tillstyrker huvuddragen i HS 90:s förslag i denna del. Många påpekar emellertid att resursberäkningar saknas och att förändringsarbetet kommer att ta lång tid.

7 Riksdagen [084.585 ] ..vaml. Nr181

Prop. 1984/85:181 98

Några remissinstanser. såsom Sveriges läkarförbund och Svenska läkare- sällskapet. anser att utbyggnaden av primärvården. med betoning av de förebyggande insatserna. mäste genomföras med hjälp av nya resurser. Den medicinska utvecklingen med nya avancerade diagnostiska metoder och terapeutiska möjligheter kommer med nödvändighet att kräva en hög grad av specialisering. som väsentligen måste vara förlagd till sjukhus med möjligheter till bred samverkan mellan olika specialister och serviceenheter. Man pekar också på att ökningen av andelen äldre i befolkningen och en sannolikt ytterligare ökad medellivslängd. bl.a. till följd av förebyggande insatser. leder till att behoven av resurser för sjukhusvård inte kan förväntas att minska.

Landstingsförbundet framhåller att det är olämpligt att alltför strikt lägga fast en enda struktur-modell för hälso- och Sjukvården som likformigt skulle tillämpas i hela landet. Förutsättningarna för vårdens organisation varierar mycket mellan olika delar av landet. Problemen måste lösas på olika sätt i storstadsregioner och i glesbygdsområden. _ Jag redovisar i det följande min bedömning av en önskvärd utveckling av hälso- och sjukvårdens struktur. Jag utgår därvid i första hand från HS 90:s huvudrapport och remissinstansernas synpunkter men också från andra utredningar som jag har anmält i inledningen till propositionen.

5.2. En förstärkt primärvård

Under det senaste decenniet har statsmakterna och huvudmännen prioriterat utbyggnaden av öppen vård utanför sjukhus. längtidssjukvård och psykiatri i öppna vårdformer. Betydelsen av ett hälsopolitiskt synsätt med betoning på olika slag av förebyggande insatser inom hälso- och sjukvården har i olika Sammanhang framhävts.

Huvudmännen har i sina långsiktiga planer uttalat en strävan att bygga upp hälso- och sjukvården enligt en struktur som i allt väsentligt överensstämmer med de principprogram som tagits fram centralt. i vilka primärvårdens roll kraftigt betonas.

Trots att strukturförändringarna inte gått så snabbt som planerat kan med tillfredsställelse konstateras att stora förändringar kommit till stånd. Utvecklingen inom såväl psykiatrin som den somatiska värden har gått mot större andel öppen vård. Vårdplatsantalet inom både den somatiska korttidsvården och den psykiatriska värden har också kunnat reduceras. En fortsatt utveckling av primärvården ser jag som mycket angelägen och jag vill därför redovisa min syn på primärvårdens roll i hälso- och sjukvårdens strukturella uppbyggnad.

Primärvården är basen i hälso- och sjukvårdssystemet

Primärvård är den del av landstingens hälso- och sjukvårdsorganisation som är förlagd utanför sjukhusen (till vårdcentraler och lokala sjukhem). I

Prop. 1984/85:181 99

propositionen om ny hälso- och sjukvardslag (l.98.l.-"'83:97) framhölls att primärvården har ett förstahandsansvar för befolkningens behov av profes- sionell värd inom ett begränsat geografiskt omrade. i regel motsvarande en primärkommun eller del av sadan. Primärvärden skall vara basen i hälso- och sjukvardssystemet. Den kan bäst tillgodose krav på närhet. lättillgänglighet och kontinuitet och kan arbeta säväl med ett patientperspektiv som ett befolknings— och folkhälsoperspektiv och med kännedom om lokalbefolk- ningens hälsovillkor och hälsoproblem.

Primärvården fär därigenom särskilt goda förutsättningar att utgä frän en helhetssyn både på den enskilde och på befolkningen.

Primärt'rirdt'ns samardningsanxi'ar

HSL lägger fast att landstingen har ett samordnande ansvar för all hälso— och sjukvard så att befolkningens behov härav blir väl tillgodosedda. Landstingens primärvärdsorganisation har en viktig uppgift i samordningen av de samlade vårdinsatserna frän de olika värdgivarna inom området. Genom en sådan samordning säkerställs att alla befolkningsgrupper erhåller nödvändig och kontinuerlig sjukvård vid mottagningar, genom hembesök och vid lokala sjukhem.

Primärvärden bör genom egna resurser kunna tillhandahålla all sjukvärds- service och all individuell hälsovård som inte av medicinska skäl bör vara förlagd till länssjukvärden eller som tillhandahålls genom t.ex. företagshäl- sovärd eller skolhälsovarden. För att utvecklas till den bas för hela hälso- och sjukvården som HSL förutsätter att primärvården skall vara. är det nödvändigt att den kan tillhandhälla ett brett serviceutbud och ett till befolkningens behov väl anpassat öppethållande och en väl täckande jourverksamhet. Jag anser säledes att hembesök vid akut sjukdom är ett viktigt led i en god primärvårdsservice liksom en väl utbyggd hemsjuk- värd.

Hälsovård och andra förebyggande iru'atxer inom primärvården

Den landstingskommunala primärvården har ett övergripande ansvar för det lokala hälsovärdsarbetet, såvida behovet inte tillgodoses i särskild ordning. t.ex. genom företagshälsovärdens försorg.

Mödra— och barnhälsovården har mycket stor betydelse för kvinnors och barns hälsa. Jag vill därför understryka det angelägna i att denna hälsovärdsservice även i fortsättningen bedrivs i oförminskad omfattning. Det förhållandet att denna är avgiftsfri har säkert spelat stor roll för att praktiskt taget alla mödrar och barn får del av verksamheten.

Primärvården deltar också i det födelsekontrollerande. abortförcbyggan- de och aborträdgivande arbetet. Regeringen har nyligen redovisat sina bedömningar i dessa frågor genom propositionen 1984/85148 om familjepla-

Prop. 1984/85:181 ltltl

nering och abortvård. som antagits av riksdagen. Jag tar därför inte upp dessa frågor i det nu aktuella sammanhanget. Jag vill dock understryka angelä- genheten av att denna verksamhet i ökande utsträckning blir ett ansvarsom- råde för primärvården.

Cancerkommittén har funnit att endast tre undersökningsmetoder f.n. kan öVervägas för masshälsoundersökningar avseende cancer. nämligen gyneko- logisk hälsokontroll med cytologprov. mammografi och påvisande av blod i anöringen för tidig diagnostik av bröstkörtel- resp. tarmtumörer.

Cancerkommitten föreslår att den gynekologiska hälsokontrollen i hälso- och sjukvärdshuvudmännens regi fortsätter och utökas till att omfatta ytterligare åldersgrupper. Det kan här nämnas att socialstyrelsen avser att meddela allmänna råd om en sådan utvidgad gynekologisk hälsokontroll. Vad gäller de pågående försöken i Göteborg för tidig diagnostik av tarmtumörer föreslår cancerkommitten att socialstyrelsen noggrant följer dessa studier för att få underlag för ett ställningstagande till en utvidgad försöksverksamhet. ('.fancerkommittén finner det vidare angeläget att försöksverksamhetcn med allmänna mammografiundersökningar fortlöpan- de utvärderas och att. så snart tillräckligt underlag föreligger, ställning tas till en allmän uppsökande hälsokontroll. Jag återkommer i det följande till försöksverksamheten med mammografiundcrsökningar.

HS 90 har betonat betydelsen av att man inom primärvårdens förebyg- gande arbete särskilt söker nä riskgrupper bl.a. långvarigt arbetslösa. olika invandrargrupper och personer som ej har någon företagshälsovärd och vars arbetsmiljö är särskilt fysiskt eller psykiskt påfrestande.

Jag anser detta vara ett angeläget utvecklingsomräde. där det är viktigt att försöksverksamheter erhåller stöd för att finna former för och ett praktiskt innehåll i sådana insatser från primärvårdens sida. Genom att riksdagen (SoU 1984/85r'13) har godtagit propositionen (1984185189') om företagshälso— vård och arbetsanpassning har lagts fast att en arbetsgivare kan åläggas att föranstalta om företagshälsovärd enligt arbetsmiljölagen om arbetsförhål- landena så påkallar och i den omfattning som verksamheten kräver.

Regeringen har i den nämnda. propositionen gett uttryck för den stora betydelse företagshälsovården har som ett led i ett aktivt arbetarskydd och därigenom för en förbättrad folkhälsa. Principen att företagshälsovården är ett ansvarsområde för arbetsmarknadens parter ligger fast. Under överskåd- lig tid kommer det emellertid att vara svårt för en del arbetsgivare att själva organisera erforderlig företagshälsovård. HS 90 har. liksom Landstingsför— bundet i yttrande över företagshälsovärdsutredningens slutbetänkande (SOU 1983:32) Företagshälsovard för alla. föreslagit att primärvården. mot ersättning. bör kunna tillhandahålla företagshälsm'ärdsservice vid de arbets- platser där sådan inte kan organiseras på annat sätt. I vissa landsting finns erfarenheter av att tillhandahålla sådan s.k. extern företagshälsovärd. De remissinstanser som kommenterat detta förslag instämmer i regel i HS 90:s bedömningar. Frågan har. som jag tidigare nämnt. behandlats i prop.

Prop. 1984/85:181 101

19845'85289 om företagshälsovärd och arbetsanpassning. Landstingen har genom riksdagens bifall till regeringens förslag fätt egen representation i yrkesinspektionsnämnden. som svarar för samordningen och prövningen av statsbidrag till företagshälsovärden i regionen. Landstingen får därigenom bättre möjligheter att följa behoven av sådana insatser frän landstingens sida.

Ett annat viktigt område för den landstingskommunala primärvården är att svara för en stor del av de satnhällsinriktade och allmänna förebyggande insatser som lokalt kan understödjas genom hälso- och sjukvårdens försorg. Jag har i det föregående pekat på den stora betydelsen av ha"-ilsoupplysnings- arbetet för att försöka komma tillrätta med livsstilsrelaterade hälsorisker och hälsoproblem. Primärvården maste här aktivt samverka på lokal nivå med föreningar. massmedia och framför allt primärkommunernas olika organ,

Primärvården har en betydelsefull roll när det gäller att utveckla det lokala epidemiologiska arbetet bl.a. som grund för den behovsbaserade hälso- och sjukvårdsplaneringen inom landstinget. Lokala hälsobeskrivningar bör tas fram som systematiskt visar vilka hälsorisker och vårdbehov som finns i befolkningen och sätter in dessa i det sociala sammanhanget. Med sådana lokala hälsobeskrivningar som grund kan sjukvården gå in i en aktiv samverkan med andra lokala intressenter i hälsoarbetet. Ett sådant arbetssätt har påbörjats men kräver ytterligare utvecklingsarbete.

För att miljö- och hälsoskyddsnämndernas hälsoskyddande insatser skall kunna planeras och genomföras med utgångspunkt frän befolkningens behov av hälsoskydd krävs omfattande samverkan mellan hälso- och sjukvården och hälsoskyddet. På ett övergripande plan kan miljö- och hälsoskyddsnämn- derna få information från bl.a. socialstyrelsen om förekomsten av olika miljöbetingade sjukdomar samt miljöns sannolika betydelse för utvecklingen av dessa. På det lokala planet krävs det att miljö- och hälsoskyddsnämnden får information om lokala variationer. som kan ha betydelse för inriktningen av hälsoskyddet. På motsvarande sätt kan exempelvis primärvården ha nytta av uppgifter från miljö- och hälsoskyddsnämnderna rörande hälsorisksitua- tionen inom kommunen.

Hälsovård för äldre

Mot bakgrund av de stora vårdbehoven och de särskilda hälsorisker som finns i högre åldrar föreslår HS 90 att landstingen på sikt bör inrätta en hälsovård för äldre inom ramen för primärvårdens verksamhet enligt samma grundläggande ideer som sedan länge tilllämpats ittom barn- och mödrahäl- sovärden och med samma goda täckning.

De remissinstanser som kommenterat förslaget. t.ex. Pensionärernas riksorganisation (PRO). Sveriges pensionärers riksförbund. socialdemokra- tiska kvinnoförbundet och Svenska kommunalarbetareförbundet samt landstingen. har en positiv inställning. Svenska läkaresällskapet anser att

Prop. 1984/85:181 102

detta är en ambitiös satsning som dock inte bör genomföras innan ytterligare noggranna analyser av nytta och kostnader och försöksverksamheter genomförts.

Även jag anser att en sådan hälsovårdsservice för äldre är ett angeläget led i tttvccklingen av det förebyggande arbetet och omvårdnadsinsatserna för de äldre genom primärvårdens försorg och att förslaget är väl ägnat att öka möjligheterna för pensionärer att bo kvar i det egna hemmet. Jag ser denna verksamhet som en fortsatt utveckling av den goda service som många distriktssköterskor ger till de äldre. Forsknings- och utvecklingsarbetet kring de äldres hälsofrågor. bl.a. systematiska hälsounderst'.')kningar inom ratnen för det s.k. ll 7(l-projektet i Göteborg. pekar i riktningen att livskvaliteten kan stärkas genom en sådan aktiv hälsovård för de äldre.

Det är angeläget att socialstyrelsen i samverkan med Spri närmare utvärderar de försöksverksamheter som hittills bedrivits. Ont det bedöms väl motiverat bör socialstyrelsen utarbeta ett program för innehållet i en sådan äldrehälsovårdsservice till ledning för huvudmännen och den personal sotn skall svara för denna service.

Allrnänmedicinaren — en specialist på primärt-'ård

Flera remissinstanser redovisar sitt syn på hur efterfrågan på vård genom andra läkarspecialister i primärvården än allmänmedicinare skall tillgodoses och då bl.a. frågan om remisstvång. HS 90 framhåller att allmänmedicin är det kunskaps- och färdighetsområde som utgör grunden för att primärt handlägga oselekterade medicinska problem och för att ansvara för hälsotillståndet för befolkningen iett visst avgränsat område. Pritnärvårdens kompetens vidgas också genom olika specialistkunskaper. Den organisato- riska anknytningen för andra specialistläkare än allmänmedicinare i primär- vården bör avgöras med hänsyn till lokala förhållanden. anser l-lS 90.

Jag ansluter mig till HS 90:s allmänna syn i dessa frågor. Huvuddelen av primärvårdens insatser kommer att ske genom 'årdlag där allmänläkaren. distriktssjuksköterskan och undersköterskan. i kontakt med åtskilliga andra personalkategorier. svarar för insatserna och förmedling av kontakt med andra specialister. Jag bedömer att det framför allt i vissa tätbefolkade områden kan vara en praktisk lösning att specialister i t.ex. gynekologi och pediatrik arbetar på heltid vid en vårdcentral. ] andra fall kan tjänstgöring enstaka dagar. men med organisatorisk knytning till länssjukvården. vara en bättre lösning. Ibland kan remittering till sjukhusanknuten mottagning vara den bästa modellen. Jag anser dock att den enskilde bör ha möjlighet att utan administrativa hinder få söka specialist om önskemål därom finns.

Olika modeller förekommer i dag inom hälso- och sjukvården och de kan var och en fungera på ett tillfredsställande sätt. För att åstadkomma en ändamålsenlig vård finns samarbetsavtal och överenskontmelscr t.ex. om vårdprogram.

Prop. 1984/85:181 103

Jag vill i detta sammanhang erinra om den tidigare nämnda försöksverk- samhet med ökade möjligheter till val av vårdenhet och vårdpersonal som regeringen stöder. Denna utveckling mot ökad flexibilitet och valfrihet inom hälso- och sjukvården är viktig att föra vidare.

Primärvårdens ansvar för långtidssjuka

Det är viktigt att vårdbehoven för främst de långtidssjuka så långt som möjligt kan tillgodoses genom vårdinsatser i det egna hemmet eller. då detta till följd av vårdbehovens natur inte är möjligt. vid lokala sjukhem i nära anslutning till den långtidssjukes boendemiljö. På sikt måste de stora vårdenheterna för långtidssjukvård inom länssjukvården i betydande utsträckning förändras. Jag har tidigare i avsnittet 4.2 utvecklat min syn på långtidssjukvårdens innehåll. En större del av vårdbehoven bör tas om hand inom primärvården för att de eftersträvade kvalitetsmålen skall kunna tillgodoses. Behovet av vård och omsorg om äldre kommer att öka i och med att antalet personer över 80 år stiger kraftigt. Det ökade behovet bör dock kunna mötas i första hand genom en utbyggnad av hemsjukvården och lokala sjukhem. Det bör därför finnas möjligheter att minska vårdplatsantalet för långtidssjukvård inom länssjukvården.

En central fråga för primärvårdens verksamhet. och då särskilt dess arbete med hemsjukvård och annan långtidssjukvård. är samverkan med de primärkommunala instanserna, särskilt socialtjänstens äldreomsorg. Åtskil- liga remissinstanser har pekat på gränsdragningssvårigheterna mellan det medicinska och det sociala vårdansvaret. även om socialtjänstlagen alltid lägger det yttersta ansvaret på primärkommunen.

För min egen del vill jag först och främst slå fast att dessa gränsdragnings- problem aldrig får gå ut över den vårdbehövande patienten. De avtal om samarbete i den medicinska och den sociala äldreomsorgen som upprättats på några håll i landet. är ett exempel på hur man kan komma till rätta med de problem som finns.

Lokalt ansvar för psykiskt sjuka

Den utveckling av psykiatrin som pågår mot öppen vård och mer hemliknande institutionsvård är mycket positiv och bör fortsätta. Psykiatrin organiseras med ett geografiskt och befolkningsmässigt avgränsat område och med ansvar för psykiatrins totala utbud av behandling och rehabilitering inom sitt område. Detta kallas vanligen sektorisering.

De remissinstanser som har gett synpunkter på socialberedningens överväganden om den allmänna psykiatrins framtida inriktning har alla varit positiva till förslagen. En strävan är att psykiatrisk verksamhet skall bedrivas i så öppna och hemliknande former som möjligt bl.a. med stöd i boendemiljön. Hellietssynen är utgångspunkten för hur man skall betrakta

Prop. 1984/85zl81 104

individens totala situation och omgivning. Detta kräver en organisation som möjliggör närhet och kontinuitet.

Psykiatrisk länssjukvård sker allt mer i anslutning till övrig hälso- och sjukvård. Samtidigt vill jag peka på möjligheten att anordna vård i en liten grupp ute i samhället med psykiatriskt utbildad personal. Detta kan vara aktuellt t.ex. för personer med psykiska problem. Socialberedningcn pekar på att korttidsvard under sådana former. liksom utnyttjandet av akutplatser där sådana finns vid lokala sjukhem i nära samarbete med primz'irvården. ger möjligheter till en betydligt högre grad av decentralisering än man tidigare räknat med.

Samnmnjatmingsris ser jag en fortsatt utveckling av primärvården som mycket angelägen. Den är en förutsättning för att befolkningens behov av grundläggande sjukvårdsservice skall kunna tillgodoses. Primärvård bör ges vid mottagningar (vård- eller hälsocentraler). genom sjukvård i hemmet och vid lokala sjukhem inkl. dagsjukvärd. Den bör vara lättillgänglig och även under jourtid ta emot flertalet akut värdsökande. Primärvården bör också svara för sådan omvårdnad som i huvudsak betingas av medicinska skäl. ge medicinsk rehabilitering. eftervård efter sjukhusvistelse och omvårdnad i livets slutskede.

Primärvården har viktiga uppgifter när det gäller att svara för hälsovård för mödrar och barn före skolåldern samt för sådana riskgrupper som behöver särskilda insatser. Primärvården bör kunna erbjuda företagshälsovårdsser- vice åt arbetsplatser där denna inte kan tillgodoses på annat sätt.

Primärvården har ansvaret för hälsoupplysning på lokal nivå och bör i detta arbete samverka med organisationer och primärkommunala instan- ser.

Primärvården svarar för utarbetande av lokala hälsobeskrivningar som grund för landstingets behovsbaserade planering av hälso- och sjukvården och för samverkan med andra samhällssektorer i det lokala tvärsektoriella hälsoarbetet.

Primärvården samordnar de olika vårdgivarnas insatser inom den samlade lokala primära hälso- och sjukvårdsfunktionen.

Möjligheterna att i nuvarande samhällsekonomiska läge realisera den utbyggnad av primärvården som jag har förordat hänger i inte obetydlig utsträckning samman med främst vilken utveckling av länssjukvården som kan uppnås. Jag tar upp utvecklingen inom länssjukvården i det följande.

5.3. Förändrad läns- och regionsjukvård Läns- och regionsjukvårdens kvantitativa utveckling

Efter hand som primärvården får ett allt större ansvar för att möta befolkningens vårdbehov och dess resurser byggs ut kommer länssjukvår- dens roll att förändras. Länssjukvården påverkas också av förändringar i

Prop. 1984/85zl81 ltli

regionsjukvårdens innehåll oelt organisation. lnottt HS ()”-arbetet har särskilt analyserats utvecklingen av länssjukvården trtätt i termer av vårdplatser och vårdutnyttjande.

Länssjukhuset skall tillhandahålla den mest specialiserade och resurskrä- vande sjukvården på länsplanet. Beroende på geografiska fi.")rhallanden och krav på närhet krävs ibland länsdelssjukhus. Nuvarande länsdelssjukhus har dock mycket varierande utformning. Vissa av dessa har funktioner identiska med länssjukhuserts.

Antalet värdtillfällen har ökat med 30 procent ittont den medicinska korttidsvården och inom den kirurgiska har en ökning skett med sju procent från 1970 till början av NSU-talet. Genom att värdtiderna på sjukhusen har blivit allt kortare och primärvården ltar tagit över viss vård från länssjukvar— den har vårdplatsantalet ändå kunnat minska under de senaste aren.

För egen del menar jag att länssjukvårdens vårdplatsantal kan minska ytterligare på ntånga ställen i landet i takt nted att primärvården inklusive de lokala sjukltemttten byggs ut. Jag vill dock understryka att en omstrukture— ring av vården måste utgå från mycket ingående överväganden som berör t'Jera vårdnivåer. Hit hör t.ex. en utbyggd pritttärvard och krav pa koncentration av arbetsuppgifter. vilket jag tar upp i det följande. Vissa vårdplatser kan utnyttjas på andra sätt än f.n. Samverkan mellan olika nivaer och geografiska onträden kan innebära effektivitetsvinster. Jag vill därför inte förespråka nagon enhetlig orgattisationsmodell. Tvärtom anser jag att det kan finnas tungt vägande skäl för olika modeller. llS 90-materialet beskriver ingående olika modeller för verksanthetsformerna vid mindre sjukhus i såväl storstads- som glesbygdsbetonade områden.

lnom länssjukvården vårdas i dag patienter som nted fördel skulle kunna överföras till andra vårdformer. Jag tättker särskilt på äldre patienter som fått erforderlig specialistvård inert som fortfarande har stora behov av professio- nell vård och omsorg. Sådana patienter belägger i dag en stor del av vårdplatserna inorn länssjukvården enbart för att få sitt behov av omvårdnad tillfredställt. De skulle ofta kunna överföras till längtidssjukvård vid t.ex lokalt sjukhem om det fanns plats. Andra patienter skulle kunna vistas hemma med hjälp av hemsjukvård.

För patienter. som inte längre har behov av den specialiserade vardens specifika resurser. är det en vårdmässig vinst att få komnta till en vårdform där omvårdnadsaspekten är den dominerande.

Andelen färdigbehandlade "klinikfårdiga" patienter varierar i hög grad mellan olika kliniker. Utredningar har visat att ca tio procent av alla vårdplatser inom den somatiska korttidsvården är belagda med patienter som borde vårdats i andra vårdformer. främst inom långtidssjukvardett. Det har vidare i olika sammanhang påtalats att 20-30 procent av medicinklini- kernas platser är belagda med patienter som anmälts för langtidssjukvård eller som skulle kuntta vårdas nted hjälp av hemsjukvård eller primärkom— munal service. Eftersom medieinklinikerna utgör en så stor andel av den somatiska korttidsvården skulle sannolikt ett betydande antal vårdplatser

Prop. HIM/85:18] ](16

kunna t'riställas bara inom denna specialitet om bättre alternativ fanns. Beräkningar har gjorts som pekar på att 4 tltlll — 5 (lllll vårdplatser i början av HSU-talet var belagda med "klinikfärdiga'" patienter.

Behovet av vårdplatser kan också förväntas minska genom att utredningar och behandlingar i allt större. omfattning kan göras i öppen vård. För en utveckling i samma riktning talar också senare års fortgående sänkning av medelvärdtiden.

Det bör också finnas andra möjligheter att minska vårdplatsantalet för den slutna korttidsvården med tanke på de stora variationer i resursutbud och vårdutnyttjande som finns idag. Lokala variationeri hälsotillståndet liksom i befolkningens ålderssammansättning katt naturligtvis vara en anledning till sådana skillnader. Sådana faktorer har dock i gjorda studier inte kunnat ses som ft'jrklaringar till i många fall stora variationer. Således varierar vårdplatstillgången för den somatiska korttidsvården som helhet mellan olika sjukvärdsområden med upp till 50 procent räknat i relation till befolkningsunderlaget och upp till 100 procent för enskilda specialiteter. Detta speglar utan tvekan historiska traditioner och varierande lokala bedömningar mera än behov av vård.

Enligt HSL skall landstingens planering för hälso- och sjukvården utgå från befolkningens behov av vård. Den nuvarande resursfördelningcn såväl mellan som inom landsting tyder på att ytterligare omfördelningar av resurser kan och bör göras för att uppnå en mera behovsrclaterad fördelning av tillgängliga vårdresurser.

Krav på hög kvalitet

Det ökande antalet personer i högre åldrar. framför allt i åldrarna över 75 år. kommer att ställa ökade krav på åtgärder genom lånssjukvårdens försorg. Efter hand som alltfler personer när allt högre åldrar får vi ett ökat antal patienter med sammansatta och svärbemåstradc sjukdomar som kräver sjukhusvård. En del av de resurser som jag bedömer kan frigöras inom delar av den slutna länssjukvården bör därför reserveras för att möta de vårdbehov som det ökade antalet äldre ger. Likaså måste utrymme finnas för att ta till vara medicinska och tekniska landvinningar.

När det gäller länssjukvårdens kvalitativa utveckling vill jag framhålla att det inom det medicinska och medicintekniska området pågår en ständig utveckling mot nya och förbättrade metoder för diagnostik och behandling. Därigenom sker fortlöpande en förändring av vårdens innehåll, Nya patientgrupper tillkommer genom att sjukdomar som tidigare inte kunde behandlas nu kan botas eller lindras på ett effektivt sätt. Ny teknik kan medföra stora vinster i fråga om livskvalitet. Ett exempel är den rekonstruk- tiva ledkirurgin där förslitna höfter och knälcdcr kan bytas ut och patienterna kan återfå sin rörelseförmåga och slippa smärtor. Ett annat exempel är s.k. glaskroppskirurgi som innebär möjlighet att återge synen och social

Prop. 1984/8S:181 107

funktion. Den största patientgruppen denna operationsmetod kan ge bot för är diabetiker som haft sin grundsjukdtmt i mänga ar. En annan operations- metod inom ögonsjukvärdcn som fatt stor betydelse för ökad livskvalitet är inopererande av en konstgjord lins vid gril starr.

Förutom att den forskning och utveckling som pågår ger mt'ijlighet att behandla ”nya" sjukdomar ger den även möjlighet att förbättra tidigare använda undersi'iknings- och behandlingsmetoder. Datortomografen som bl.a. används för undersökning av hjärnan är ett känt exempel. Denna gör det möjligt att på ett enkelt och smärtfritt sätt genomföra undersökningar som tidigare krävde synnerligen komplicerade och smärtsamma metoder. Ett annat exempel är en metod för prostataoperation (s.k. TUR) som är betydligt mera skonsam för patienten än den tidigare använda.

Behov av koncentration och flexibilitet

Inom sjukvården liksom inom många andra områden fordras viss omfattning av verksamheten för att hög kvalitet baserad på stor erfarenhet skall kunna upprätthållas. Detta i sin tur kräver ibland ett stort befolknings- underlag. Ju mindre vanlig en åtgärd är, desto större befolkningsunderlag är naturligtvis nödvändigt. För att tillfredsställa medicinska säkerhetskrav bedömer jag det nödvändigt att i viss utsträckning koncentrera länssjukvär- den. Detta giilleri första hand sällan förekommande kirurgiska åtgärder. En koncentration är också i många fall en förutsättning för att nya verksamheter och metoder skall kunna överföras från regionsjukhusen. Jag vill framhålla att det även inorn mera basala värdomraden kan finnas inslag av lågfrekventa och komplicerade åtgärder som bör betraktas pä samma sätt som övrig specialiserad vård. ] socialstyrelsens roll ingår att ta fram underlag för den lokala planeringen. Som ett led däri har genomförts en rad vårdkonsum- tionsstudier. Ett annat viktigt led är att belysa vilka medicinska och tekniska krav på kunskaper och färdigheter som bör uppfyllas för att hög medicinsk kvalitet skall kunna garanteras.

När det gäller mycket lägfrekvent verksamhet blir samarbete över länsgränserna nödvändigt för att upprätthålla kvaliteten och därmed också säkerheten för den enskilde inom länssjukvården. Detta skäl för en koncentration av specialistvården finner jag vara det tyngst vägande. Men självfallet är det ocksä av stor ekonomisk betydelse att kunna begränsa spridningen av resurskrävande funktioner. Behovet av samarbete över specialitetsgränserna ökar. Av den anledningen bör olika modeller prövas för att öka effektiviteten i resursutnyttjandet och för att ge patienter bästa möjliga vård.

I avsnittet 5.2 har jag bl.a. behandlat primärvårdens ansvar för långtids- sjuka. Jag har där uttalat att det på sikt bör finnas möjligheter att minska värdplatsantalet för långtidsvård inom länssjukvården.

Med en decentraliserad längtidssjukvärd vid huvudsakligen små. "nära"

Prop. IOM/85581 lok

sjukhem maste vissa gemensamma utvecklingsfuntioner säkerställas. Det är troligen ocksa nödvändigt att bibehälla mindre längvärdskliniker vid vissa akutsjukhus. Den uppbyggnad av forsknings- och utvecklingsarbete som skett mäste fortsätta.

Jag anser det ytterst angeläget att socialstyrelsen även i fortsättningen nära följer och :'tnalyserar behovet av strukturförär.dringar betingade av kvalita- tiva krav pa varden.

Länsrinkvärdens roll i det förebygga/zde arbete!

Det är angeläge att länssjukvardens kunskaper och resurser tas till vara i det hälsopolitiska arbetet.

Kunskaperna om olika sjukdomars uppkomst och fi:")rlopp finns till stor del inom länssjukvården. Där bedrivs ocksä forsknings- och utvecklingsarbete som ständigt tillför nya kunskaper och som i högre grad än f.n. skulle kunna användas i fi:")rebyggande s_vfte. Jag anser ocksä att man ännu mer än som nu är fallet bör arbeta för att spära de orsaker som finns till skador och sjukdomar och aktivt förmedla dessa kunskaper till säväl ansvariga inom andra samhällssektorer. som till enskilda patienter och allmänheten.

Det är naturligtvis ocksä viktigt att sjukvardens insatser vid redan inträffad sjukdom. förutom för att återställa hälsan. inriktas på att förhindra återfall eller dämpa sjukdomens utvecklingstakt. För vissa sjukdomar, t.ex. diabe- tes. är en noggrann behandling och för patienten en kontrollerad livsföring en förutsättning för att följdsjukdomar skall kunna undvikas eller skjutas upp. I dessa och liknande fall är det viktigt att sprida kunskapen därom både till patienterna och deras anhöriga.

[ detta sammanhang vill jag ocksä nämna att socialstyrelsen helt nyligen presenterat resultat frän den pägäende försöksverksamhcten med mammo— grafiundersökningar i K('>pparbcrgs och Östergötlands läns landsting. Styrelsen konstaterar att det nu star klart att en allmän hälsokontroll med mammografi kan minska dödligheten i bröstcancer. Utvärderingen av undersökningarna kommer att fortsätta en tid för att ge mera detaljerade resultat.

Landstingen har ställt sig positiva till att snabbt erbjuda allmänna mammografiundersökningar. Socialstyrelsen förbereder nu allmänna räd tried riktlinjer för en allmän hälsokontroll med mammografi. Ett viktigt kvalitetskrav är att det finns utbildad personal för mammografi. Utbildning- en säkerställer att mammografiundersökningarna upprätthåller en hög kvalitet. Socialstyrelsen har övervägt behovet av efterutbildning för läkare och röntgenassistenter. Åtgärder har vidtagits för att en första utbildning ning av röntgenläkare och röntgenassistenter skall kunna påbörjas under 1.985.

Prop. 1984/85:181 ltlt)

Utvccklingsnrbete

Jag finner det synnerligen angeläget att det även fortsättningsvis ges möjligheter att genom forskning och utvecklingarbete tillföra sjukvården förbättrade metoder för diagnostik och behandling. Detta har. som jag ovan framhållit. stor betydelse för bot och lindring för stora patientgrupper. samt för att öka den medicinska säkerheten. För att nyvunna erfarenheter skall komma alla till del är det väsentligt att spridningen av nya metoder sker snabbt.

l detta sammanhang vill jag också nämna att jag är beredd att stödja insatser för att följa och värdera den medicinska teknologin (åtgärder för prevention. diagnostik. behandling och rehabilitering) samt sprida kunskap därom. Jag avser att inom kort föresla regeringen att bemyndiga mig att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor kring den medicin-tekniska säkerheten.

Regiansjukt'årdcn

Regionsjukvården behandlas inte särskilt av ”S 90 eftersom den relativt nyligen varit föremål för utredning och beslut ("SOU 1978170 och prop. I9Ht)! 81 :9 om regit'.)nsjukvärden. SoU o. rskr 123). En ny regionsjukvärds- indelning gäller frän den l januari 1984.

Jag vill peka pä att regionsjukvärden har ökat inom vissa specialiteter under det senaste decenniet. Detta gäller inom t.ex. allmänkirurgi. neurologi och kvinnosjukvård. Det är svårt att förutsäga vad den högspecialiserade medicinska och tekniska utvecklingen kan medföra i fråga om förändringar av innehåll och omfattning. Jag bedömer dock att regionsjukvårdens omfattning inte kommer att förändras i någon avsevärd grad under de närmaste ären. Däremot är jag övertygad om att nya landvinningar kommer att göras och att en fortsatt kompctensövcrföring till länssjukvarden kommer att ske.

Onkologiska centra har en specialfunktion inom regionsjukvardcn. bl.a. för samordning av sjukvårdsregionens resurser för cancervård. .lag instäm- mer i cancerkommitténs bedömning att uppbyggnaden av regionala onkolo- giska centra bör fullföljas enligt socialstyrelsens allmänna råd (l974:32) Planering av onkologisk sjukvård och jag förutsätter att socialstyrelsen följer denna utveckling.

Stunt'crkan med primärvård m.m.

l min redovisning har jag gjort en uppdelning mellan å ena sidan primärvård och å andra sidan läns— och regionsjukvärd. Detta är en vanlig uppdelning som fyller en viss begreppsmässig funktion. Jag vill dock starkt framhålla att man måste se hälso- och sjukvården som en vardkedja som måste fungera som en helhet. Detta fordrar ett utvecklat samarbete och

Prop. 1984/85:]81 110

samordning mellan de olika delarna i systemet. En god värd i HSL:s anda förutsätter att alla delar fyller sin funktion sä att det samlade resultatet blir att befolkningen fär en god hälso- och sjukvård pä lika villkor.

6. Hälso- och sjukvårdens planering m.m.

6.l Former för planeringen

I-lS ()() har inte haft i uppdrag att utarbeta nagra förslag om hur den nationella samordningen av hälso- och sjukvärdsplaneringen bör ske i framtiden. Åtskilliga landsting har dock i sina remisssvar framhållit att man inte önskar nägra gemensamma planeringsomgängar av den typ som förekom under 1970-talet. Statskontoret och riksrevisionsverket liksom LO betonar däremot i sina rernisssvar statens samlade ansvar för hälso- och sjukvärdspolitiken liksom för avvägningen av ltälso- och sjukvarden mot andra samhällssektorers intressen och med hänsyn till samhällsekonomin. De finner därför en pä riksnivä sammanhållen hälso— och sjuk 'ardsplanering och en uppföljning härav nödvändig. Svenska kommunalarbetarcförbundet betonar att statsbidragen och andra statliga styrmedel bör ges en sådan utformning att de direkt kan relateras till de mål som HS 90 ger uttryck för vad avser hälso- och sjukvårdens inriktning och dimensionering.

Mot bakgrund av bl.a dessa remissynpunkter finner jag anledning att i det följande beröra nagra planeringsfrågor. Vad jag här anför innebär inte någon principiell förändring i den fördelning av ansvar mellan staten och landstingskommunerna. sotn kommit till uttryck i propositionen om hälso- oeh sjukvardslagen (NSI/82:97).

F.nligt HSL har varje landstingskommun skyldighet att planera sin hälso- och sjukvärd med utgångspunkt i befolkningens behov.

Planeringen skall även avse den hälso- och sjukvård. som bedrivs av andra vårdgivare än landstinget. Vid planeringen förutsätts samverkan ske med andra samhällsorgan säväl inom som utom länet. främst primärkommuner och statliga myndigheter. men även med andra organisationer. säsom arbetsmarknadsorganisationcr och handikapp-. äldre- och patientförening- ar. samt med enskilda. Till de sistnämnda hör i huvudsak privata vårdgivare av olika slag säsom privata sjukhem och läkare men även företagshälsovärds- centraler m.fl.

Landstingens planeringsskyldighet är enligt HSL i princip begränsad till det egna landstingsomradet. Beträffande viss hälso- och sjukvärd. s.k. regirmsjukvärd. maste planeringen dock omfatta två eller flera landstings- omräden. De regionala samverkansnämnderna har ansvar för samordningen av planeringen inorn sjukvärdsregionerna. När det gäller s.k. Herregional vind och värd av rikskaraktär har Landstingsförbundet åtagit sig att ta ett ansvar för s:.nnordningen. i samråd med socialstyrelsen och berörda landsting. Underlag har tagits fram för öppen hjärtkirurgi och njurtransplan- tationer. Enighet har nätts om upptagningsomräden för dessa specialiteter

Prop. l984/85:181 lll

med utgångspunkt från totalt fyra kliniker—i landet. Besluten grundas på en sammanvägning av medicinska. organisatoriska och ekonomiska förutsätt- ningar. Detta överensstämmer med de överväganden som låg till grund för riksdagens beslut om regicmsjukvarden.

Landstingen planerar hälso- och sjukvården enligt ett relativt enhetligt system med femåriga verksamhetsplaner och årsbudgetar. Arshudgeten har traditionellt varit det medel varmed de politiskt ansvariga styrt landstingens verksamhet. Dess betydelse har dock minskat i samband med att femårspla- neringen givits ett djupare verksamhetsinnehäll. En utveckling pagär ocksä mot en ökad samordning femårsplanering.-farsbudget.

Bland annat som ett underlag för det centrala arbetet görs i samarbete mellan Landstingsförbundet och socialstyrelsen ärliga sammanställningar av landstingens årsbudgetarifemårsplaner (LKELP). De belyser den planerade utvecklingen inom landstingen säväl när det gäller verksamhet som personal och ekonomi.

Den förändring av hälso- och sjukvårdens struktur som jag tidigare beskrivit innebär en successiv anpassning till förändrade behov hos befolkningen och i samhället. En utbyggnad av primärvården och det hälsoinriktade arbetet samt förändringen mot öppna vårdformer inom äldreomsorg och psykiatri är exempel på områden där det behövs mer långsiktiga överväganden än vad en femårsplan erbjuder. Många landsting har lagt ner ett stort arbete på att ta fram strategiska planer för utvecklingen på lång sikt. Vissa långsiktiga planer har omfattat landstingens totala verksamhet. Exempel på detta utgör planarbetet i Norrbottens. Gävleborgs. Hallands och Södermanlands läns landsting. På andra håll har man inför ett förändringsarbcte koncentrerat och inriktat det långsiktiga arbetet till utvecklingen inom vissa delområden. exempelvis psykiatrin.

Det arbete som läggs ner på sådana långsiktiga överväganden anser jag 'ara av mycket stor betydelse och det är angeläget att denna typ av långsiktig planering vidareutvecklas.

En viktig uppgift på central nivå är att aktivt stödja och stimulera landstingen i detta utvecklingsarbete. Underlag av den typ som 11590- utredningen redovisat. som anger vissa övergripande utvecklingslinjer för framtiden. är därvid ett viktigt instrument.

Socialstyrelsen har också en viktig uppgift när det gäller att ta fram kunskapsöversikter och sprida erfarenheter av betydelse för landstingens planering i form av t.ex. underlag till hälsopolitiska handlingsprogram och sektorsprogram samt underlag för vårdprogram.

Socialstyrelsen har vidare som en viktig uppgift att klarlägga och analysera de medicinska aspekterna på vårdens kvalitet och säkerhet.

När det gäller underlag för organisation och arbetsformer har Spri en viktig uppgift.

På riksnivå har riksdag och regering det övergripande ansvaret för planeringen och samordningen av hälso- och sjukvården. Ett sådant ansvar förutsätter att statsmakterna har ett underlag för att bedöma hur de

Prop. l984/85:181 llZ

övergript-tnde målen uppfylls och ltur verksamheten förändras_

En bas för dessa bedömningar är det underlag som LKELP ger. LKELP kan successivt anpassas efter behoven av att bedöma utvecklingen vad avser olika verksamhetsotnrådcn.

Det finns vidare ett behov av mer långsiktiga och målinriktade bedöm- ningar på riksnivå.

En naturlig utgångspunkt för dessa bedömningar är givetvis den langsik- tiga planering som redan bedrivs inom olika landsting.

Frän centralt håll finns också möjligheter att följa planeringsarbetet inte minst genom st')cialstyre|sens tillsyn där tyngdpunkten ligger på en kontinu— erlig dialog med landstingen i planarbetet inert där också uppgiften att ytta sig över planerna ger möjlighet till insytt.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen i anslutning till riksdagens beslut i anledning av propositionen 1983584190 givit socialstyrel- sen i uppdrag att i samrad med Landstingsförbundet följa landstingens insatser avseende det förebyggande arbetet. primärvården och den psykia- triska vården. Jag ser detta sotn ett led i den övergripande uppföljningen av hälso- och sjukvärdslagcns intentioner. Ett arbete pågar f.n. gemensamt mellan socialstyrelsen och Landstingsförbundet för att utveckla former för denna uppföljning.

Jag anser att det arbete som pågår för att utveckla stöd- och samordnings- former mellan den centrala nivån och landstingen bör vidareutvecklas utifrån i första hand de enskilda landstingens behov och förutsättningar. Samtidigt måste dock beaktas stt'ttsmakternas behov av underlag exempelvis för utbildningsplanering och för samhällsekonomiska överväganden.

6.2. Kunskaps- och metodutveckling för behovshaserad resursfördelning

Hälso— och sjukvårdslagen anger som ett övergripande mål en vård på lika villkor för hela befolkningen. I linje härmed åläggs landstingen enligt 7 & llSL ansvaret för att planera all hälso- och sjukvård med utgångspunkt i befolkningens behov av hälso- och sjukvård. En konsekvens av detta är att vårdresurserna bör fördelas efter behoven.

l dag råder det betydande skillnader i utbyggnaden av hälso- och sjuk -'ården mellan landstingen och inte minst inom landstingen mellan olika kommuner och kommundelar. Detta gäller i särskilt hög grad utbyggnaden av privatläkarvard och företagshälsovärd men även inom den landstingskom- munala hälso- och sjukvården. De prestationsrelaterade statliga ersättning- arna till sjukvårdshuvudmännen har bidragit till denna utveckling.

Riksdagen (_prop. 1983. 4:19"). SfU 3l) har nyligen beslutat om en övergång från prestationsrelaterad ersättning till en samlad ersättning per invånare. Inom denna rain skall även ersättningar till privata vårdgivare utbetalas. Härigenom har ett första viktigt steg tagits i riktning mot en behtwsbaserad resursfördelning.

Prop. l984/85:181 113

Kartläggningarav sjuklighet och dödlighet som gjorts bl.a. inom ramen för HS 9t'J-arbetet och av Spri har visat på betydande geografiska skillnader i fördelningen av sjukdomar och skador mellan länen och i ännu högre grad inom länen mellan olika kommuner eller primärvårdsdistrikt. Dessa variationer kan delvis förklaras med hänvisning till olikheter i befolkningens ålderssammansättning, civilstånd och socioekonomiska förhållanden och delvis av specifika geografiska skillnader beträffande hälsorisker. Detta har bl.a. föranlett socialutskottet att i sitt yttrande till socialförsäkringsutskottet i anledning av prop. l983/84zl90 (SfU 3] SoU 4y) betona vikten av att regeringen till riksdagen återkommer med en analys av sådana olikheter i hälsotillstånd och vårdbehov i olika delar av landet som bl.a. beror på olika socioekonomiska faktorer och som kan vara lämpliga att beakta vid fördelningen av statliga ersättningar.

Ett utredningsarbete som syftar till att ta fram erforderligt underlag pågår inom socialdepartementet. Detta arbete samordnas med den översyn av skatteutjämningssystemct (Dir 1983146) i vilken man även har att belysa betydelsen av vissa bchovsrelaterade faktorer såsom befolkningens ålder och sociala struktur.

HS 90 har som jag tidigare något redogjort för redovisat ett omfattande material om ohälsans sociala och geografiska fördelning. Utredningen har mot bakgrund av denna kunskap diskuterat en rad principer och alternativ som bör beaktas i ett fortsatt utvecklingsarbete vad avser metoder för behovsbaserad resursfördelning såväl på nationell nivå som inom enskilda landsting (SOU 1984140).

Då befolkningens åldersmässiga sociala struktur uppvisar säväl regionala som inomregionala skillnader, blir syftet med en mera behovsrelaterad resursfördelning inte bara att skapa förutsättningar för en vård som är lika tillgänglig för alla oberoende av bostadsort utan även oberoende av ålder. civilstånd. yrke. sysselsättning, etnisk tillhörighet och medborgarskap. För att nå detta mål måste dock den behovsbaserade geografiska resursfördel- ningen kombineras med åtgärder som beaktar vårdens inriktning, tillgäng- lighet. kvalitet och effekt på de hälso- och vårdpolitiska riskgrupperna i det geografiska området.

Kriterierna för fördelning av vårdresurserna till olika geografiska upptag- ningsomräden bör bl.a. beakta befolkningens demografiska och socioeko- nomiska struktur samt specifika geografiska och sociala variationer för sjukfrånvaro. förtidspension och dödlighet m.m. Det kan vidare vara motiverat att uppskatta behov av vård med hänsyn till befolkningens hushållsstruktur.

I syfte att uppnå de vårdpolitiska jämlikhetsmålen är det särskilt viktigt att utveckla behovsbaserade rcsursfördelningskriterier inom landstingen. bl.a. därför att man till följd av bostadssegregationen har mycket större skillnader mellan olika sjukvårdsdistrikt än mellan landstingskommuner. Betydelsen

8 Riksdagen 1984/85. I sam/. Nr [8] --————

Prop. l984/85:l8l 114

av en behovsbaserad resursfördelning blir i själva verket större ju mera uttalad segregationen är och desto mindre geografiska områden som berörs. Av dessa skäl pågår inom flera landsting ett utvecklingsarbete i enlighet med vad HS 90 förordar.

På den lokala nivån där befolkningsunderlaget är mindre blir vissa typer av ohälsomått. som exempelvis dödlighet och sjukfrånvaro. mindre tillförlitliga till följd av slumpvariationer. administrativa rutiner etc. Den mest tillförlit- liga metoden vad anser mindre befolkningsgrupper (upptagningsområdcn för vårdlag och vårdcentraler) torde därför vara att väga samman befolk- ningsantalet med hänsyn till äldersstruktur. andel ensamboende. _vrkes- och sysselsättningsstruktur samt invandring. Viktning av de olika befolkningska- tegorierna kan ske utifrån vad vi idag vet om sambandet mellan dessa bcfolkningsvariabler och vårdbehov. Det är viktigt att metoder för detta utvecklas som underlag för beslut i demokratisk ordning.

Det bör betonas att införandet av behovskriterier för den geografiska resursfördelningen är en av flera åtgärder för att nå de hälso- och vårdpolitiska jämlikhetsmålen. Det är samtidigt viktigt att utveckla instru— ment med vilka man löpande kan identifiera och följa hälso- och sjukvärds- verksamhetens kontakt med riskgrupper och effekt på hälsotillstånd och vårdbehov.

En löpande avstämning bör också ske av verksamheten mot befolkningens behov och önskemål. Det bör ske i en dialog mellan den lokala hälso- och sjukvårdspersonalen och befolkningens representanter.

Jag har velat lämna denna redogörelse för förutsättningarna för en utveckling av den behovsbaserade hälso- och sjukvårdsplaneringen mot bakgrund av socialförsäkringsutskottets och socialutskottets uttalanden i dessa frågor vid behandlingen av propositionen (1983/84390. SfU 31. SoU 4y) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmänncn. m.m.

7. Personal, utbildning och forskning

I de frågor som jag tar upp i detta avsnitt har jag samrått med chefen för utbildningsdepartementet.

7.1. Personal- och utbildningsfrågor

.r— _ _..- . .. | - Min bedömning: Det är väsentligt att i större utsträckning beakta de "| avgörande samband som finns mellan målen för hälso- och sjukvården

; och utbildningen av den personal som behövs för att förverkliga dessa | mål. Socialstyrelsen har som en viktig uppgift att i samarbete med berörda | * utbildningsmyndigheter ge ett kvalitativt och kvantitativt inriktat under— i ; lag härför. | l.. . - . _ | _. :

Prop. 1984/85:181 115

Utredningarnas ("S 90 och cancerkommittén) förslag: HS 90 redovisar s.k. trendprognoscr beträffande tillgång och efterfrågan fram mot år 2000 av personal med lång vårdutbildning (läkare). med medellång vårdutbildning (sjuksköterskor. assistenter. arbetsterapeuter och sjukgymnaster) och med kort vårdutbildning (undersköterskor. skötare och vårdbiträden). Vidare redovisas prognoser för personal med annan utbildning än vifirdutbildning. såsom psykologer och kuratorer. teknisk och administrativ personal samt ekonomipcrsonal.

HS 90:s tillgångsprognoser bygger pa vad som i dag gäller för utbildnings- dimensionering. yrkesverksamhetsgrad etc. samt långtidsutredningens (LL18415) antaganden om sjunkande årsarbetstid per sysselsatt. HS90:s kalkyler innebär att läkartillgångcn år 2000 skulle vara ca 28 000. tillgången på personal med medellång utbildning ea 1361'1000ch tillgången på personal med kort vårdutbildning ca 118 000 yrkesverksamma personer.

HS 90:s efterfrågeprOgnoscr är trendprognoser som bygger på ett antal olika tillväxtalternativ vad gäller volymutvecklingen inom hälso- och sjukvården: 0.5. 1 eller 2 procents årlig tillväxt fram till år 2 000 samt ett bcräkningsalternativ som bygger på LU 84zs kalkyler. Dessa prognoser leder till att efterfrågan på läkare är 2 000 bedöms vara 25 000—38 000. på personal med medellång utbildning 101000 142 000 och på personal med kort vårdutbildning 203 000 274 000. Efterfrågan på personal med annan utbildning än egentlig vårdutbildning bedöms bli 110000 _ 145 000.

HS 90 betonar starkt osäkerheten i dess trendmässiga bedömningar av den framtida efterfrågan på olika kategorier av personal inotn hälso- och sjukvården. Ett bättre och kompletterande prognosinstrumcnt skulle vara s.k. programmatiska efterfrägeprognoser. som utgår från en fastlagd hälso- och sjukvärdspolitik och väl underbyggda program för de olika delområdena av hälso- och sjukvården. HS 90 aviserar ett fortsatt arbete med ett fördjupat underlag för säkrare bedömningar av det framtida personalbehovet och personalefterfrågan inom hälso- och sjukvården.

HS 90 framhåller också att pcrsonalstatistikundcrlaget på sikt behöver utvecklas. Inriktningen bör dock vara att den erforderliga statistiken inhämtas inom ramen för befintliga statistiksystem och att således inte helt nya system inrättas. För att förbättra underlaget för prognosverksamhet behöver personalstatistiken utvecklas i fråga om möjligheterna att beskriva yrkesverksamhet och aktivitet hos de olika personalkategorierna. Det behövs tillförlitligarc uppgifter om utbildningsbakgrund. bortfall och genom- strömningar i de olika utbildningarna. För vissa yrkesgrupper är personal- statistiken särskilt bristfällig. Det gäller främst de yrkesgrupper som inte har legitimations- eller motsvarande beht'irighetskrav och de med kort vårdut- bildning. Även för yrkesgrupper verksamma inom privat hälso- och sjukvård är statistiken bristfällig. Det är angeläget att socialsektorns statistikdelega- tion ttppmärksammar dessa problem och initierar ett utvecklingsarbete. mellan de berörda centralt ansvariga SCB. socialstyrelsen och Landstings- förbundet.

Prop. 1984/85:181 116

Cancerkommittén redovisar inga synpunkter eller förslag beträffande de kvantitativa behoven av personal för det cancerförcbyggande arbetet och i den onkologiska vården. Kommittén gör dock bedömningen att cancervår- dens omfattning sannolikt kommer att öka ytterligare till följd av förbättrade behandlingsmöjligheter och ökade krav på psykosociala insatser i samband med cancersjukdomar.

Remissinstanserna: Åtskilliga remissinstanser berör personalförsörjnings- frågorna. De understryker i regel svårigheterna att bedöma den framtida personalefterfrågan och framhäver behoven av bättre prognosinstrumcnt. Kritik riktas mot t.ex. de antaganden i fråga om grad av deltidsarbete som gjorts i HS 90:s prognosmaterial. Man pekar t.ex. på tendensen till att öka arbetstiden per sysselsatt. dvs. minska graden av deltidsarbete inom vården. HS 90:s kommande särskilda underlagsstudie motses tried stort intresse.

Riksrevisionsverket (RRV) framhåller personalplzmeringens strategiskt avgörande betydelse men konstaterar att (len idag har stora brister. Verket aviserari remissvaret att man inom kort skall redovisa ett revisionsprojekt om personal- och utbildningsplanering inom hälso- och sjukvården.

Skälen för min bedömning: Jag anser att det material beträffande tillgång och efterfrågan på personal för hälso- och sjukvården som HS 90 lagt fram är intressant som en orienterande belysning av möjliga utvecklingslinjer. I likhet med remissinstanserna anser jag dock att det i dag tillgängliga prognosmaterialet är otillräckligt och alltför osäkert som grund för att nu ta ställning till de långsiktiga behoven av utbildade för olika uppgifter i den framtida hälso- och sjukvården. i avvaktan på bl.a. att 11590 slutför sin utredning av personalbehoven m.m. i den framtida hälso- och sjukvården får de bedömningar som redovisats i årets budgetproposition bör därför vara vägledande tills vidare.

Personal- och utbildningsplanering är av strategisk betydelse för att nå en förändring i hälso- och sjukvården. Utbildning är ett medel för att ge de anställda nya kunskaper men också för att ge förståelse för behovet av förändringar och inriktning av dessa. Tillgången på rätt utbildad personal bestämmer möjligheten att uppfylla vårdpolitiska prioriteringar. Persona- lens kunskaper. färdigheter och attityder är avgörande för vårdarbetets inriktning och kvalitet och därmed också för patienternas säkerhet och trygghet.

Fördelningen av personal har vidare avgörande betydelse för mö jligheter- na att erbjuda medborgarna rätt till hälso- och sjukvård på lika villkor.

Jag vill med detta resonemang understryka sambandet mellan målen för hälso- och sjukvården och utbildningen av den personal som behövs för att förverkliga dessa mål. Socialstyrelsen har som en viktig uppgift att i samarbete med berörda utbildningsmyndigheter ge underlag härför.

För att uppnå en personal- och utbildningsplanering som är väl anpassad till den framtida hälso- och sjukvården är det nödvändigt att förbättra denna

Prop. 1984/85:181 117

både på central och lokal nivå. Personal- och utbildningsplaneringen måste utgå från verksamheten och bedrivas koordinerad med planeringen för hälso- och sjukvården.

Personalprognosarbetet på den nationella nivån måste förändras. Perso- nalplanering. utbildningsplanering och planering av hälso- och sjukvårdens innehåll och struktur kan och får inte bedrivas fristående från varandra. De har ett nära samband och beroende. Grunden är planeringen av hälso- och sjukvårdens framtida innehåll och struktur som lokalt och regionalt enligt hälso- och sjukvårdslagen är ett ansvar för de enskilda landstingen. De samband som jag pekat på och kraven på att personalförsörjningen tryggas så att vårdbehoven tillgodoses och den utbildade personalen har en så trygg anställning som möjligt är avgörande skäl.

Som jag inledningsvis anmält har riksrevisionsverket (RRV) nyligen till regeringen överlämnat revisionsrapporten (Dnr 1984z235) Pesonal- och utbildningsplaneringen i hälso— och sjukvården. En granskning av socialsty- relsens ansvar och uppgifter. RRV framhäller att problem och förutsättning- ar då det gäller hälso- och sjukvårdens personal- och utbildningsfrågor förändrats kraftigt under senare tid. Utbyggnaden av vårdutbildningarna tillsammans med en kraftigt reducerad volymtillväxt i hälso- och sjukvården har inneburit en successivt förbättrad personaltillgång. Vissa brister på personal kvarstår emellertid då det gäller läkare. sjukgymnaster. arbetste- rapeuter och vissa sjuksköterskekategorier. Dessa brister förstärks genom en delvis ojämn geografisk fördelning av personal.

RRV framhåller att det är nödvändigt att socialstyrelsens kvalitativt inriktade arbete utvecklas när det gäller personal- och utbildningsplanering- en inom hälso- och sjukvården. Socialstyrelsens arbete bör här syfta till att åstadkomma en översättning av allmänna hälso- och sjukvårdspolitiska strävanden till konkreta krav på kompetensen hos personalen. Arbetet bör inriktas på att ge stöd för - lokal hälso- och sjukvårdsplanering » lokal och central utbildningsplanering (reguljära vårdutbildningar) och —— lokal fortbildning och påbyggnadsutbildning.

Jag ansluter mig till de RRV-bedömningar av den lämpliga framtida inriktningen av arbetet med den centrala personalplaneringen som jag redovisat och till att socialstyrelsen bör lägga stor vikt vid att ta fram ett kvalitativt underlag för utbildnings- och hälso- och sjukvårdshuvudmännens planering av personalförsörjningen. Beträffande formerna för de kvantita- tiva personalprognoserna — som också behandlas i RRV-rapporten kommer jag att överväga dessa ytterligare efter behandling av frågan i hälso- och sjukvårdsberedningen.

Prop. 1984/85:181 118

7.2. Översyn av vårdutbildningar

Min bedömning: En på sikt ändrad inriktning av hälso- och sjukvården. med ökade inslag av samhällsinriktade och förebyggande arbetssätt och - en större del av vårdinsatserna förlagda till primärvården. kräver , motsvarande ändringar i utbildningens innehåll för den personal som skall '- vara verksam inom hälso- och sjukvården. Vårdpersonalens framtida arbetsuppgifter och kunskapskrav behöver emellertid ytterligare. analy- ' seras för att vårdutbildningarna skall kunna anpassas härtill. Därför bör -. underlag tas fram om bl.a. vilka personalgrupper som kommer att vara , . verksammai den nya värdstrukturen och vilka kunskaper. färdigheter och ' attityder dessa bör ha. I anslutning härtill bör en översyn göras av vilka ' förändringar som krävs för vårdyrkesutbildningarna och andra berörda . utbildningsgrenar så att de kommer i samklang med de hälso- och i ' sjukvårdspolitiska målen.

Med hänsyn till att ett förändrat innehåll i grundutbildningarna ger : effekter först på längre sikt måste fort- och efterutbildning ges hög prioritet för att understödja förändringsprocesserna inom hälso- och sjukvården.

Utredningarnas (HS 90 och cancerkommittén) förslag: HS 90 framhåller att personalen är hälso- och sjukvårdens nyckelresurs. Personalens kunskaper och färdigheter och deras förhållningssätt till vårdarbetet är av avgörande betydelse för möjligheterna att förverkliga de hälso- och sjukvårdspolitiska intentionerna. Det behövs en bättre balans mellan utbildning för traditio- nella vårduppgifter och utbildning inriktad mot förebyggande arbete, omvårdnads- och grupparbete samt för samverkan med socialtjänsten och andra samhällssektorer.

HS 90 anser att konsekvenserna av den förändrade vårdstrukturen och de hälsopolitiska målsättningarna vad gäller vårdpersonalens arbetsuppgifter och kunskapskrav och anpassningen av vårdutbildningarna härtill behöver ytterligare analyseras. HS 90 föreslår därför ett fortsatt och tvärsektoriellt utredningsarbete med utgångspunkt i bl.a. HS 90-studierna. 1 utredningsar- betet är det angeläget att särskilt uppmärksamma hur personalen skall få en vidgad medvetenhet om de sociala och miljöbetingade faktorernas betydelse för hälsa och sjukdom samt ökade kunskaper i fråga om hälsopolitiska uppgifter.

HS 90 föreslår vidare en särskild utredning för att se över läkarnas vidareutbildning i syfte att få till stånd sådana förändringar som gör det möjligt att på ett lättare och mer flexibelt sätt anpassa vidareutbildningen till hälso- och sjukvårdens utveckling.

HS 90 pekar på betydelsen av kraftfulla satsningar på fort- och efterut- bildningen för att stärka personalens kompetens och öka beredskapen för

Prop. 1984/85:181 119

nya och förändrade arbetsuppgifter. Fortbildningsinsatser för att höja kompetensnivån för biträden till motsvarande undersköterskcfskötarkompe- tens måste initieras.

Cancerkommittén menar att de rekommendationer som finns om utbild- ning beträffande cancervård för olika kategorier av vårdpersonal hittills resulterat i mycket fä och otillräckliga åtgärder. Ett betydande utbildnings- behov finns för personal verksam inom cancervärd både vid regionsjukhusen och inom länssjukvården. Kommittén menar att frågan om sjuksköterskor- nas utbildning i cancervård kräver speciellt beaktande. Någon samlad undervisning i caneervård förekommer inte. Ökad användning av cytostatika och strålterapi ställer stora kunskapskrav på personalen liksom de psykiska reaktionerna i samband med cancersjukdomar. Kommittén anser att en möjlighet är att införa en särskild påbyggnadslinje avseende cancersjukvård för de sjuksköterskor som genomgått hälso- och sjukvårdslinjens utbildning med inriktning på allmän hälso- och sjukvård. Den linje som har inriktning mot onkologi. och som har en viktig funktion för strålbehandlingen vid cancer. har för få utbildningsmoment som behandlar omvårdnadsaspekter. Detta minskar möjligheterna att flexibelt använda denna yrkesgrupp i onkologivården. Kommittén anser att UHÄ bör få i uppdrag att särskilt utreda denna fråga. På kort sikt är det angeläget att öka antalet efterutbildningskurser för sjuksköterskor som nu är anställda i cancersjuk- vården.

Remissinstanserna: Dessa instämmer genomgående i utredningarnas bedöm- ningar av den avgörande betydelsen av innehållet i personalens utbildning för att förverkliga de hälso— och sjukvårdspolitiska målsättningarna och tillstyr- ker i regel en bred översyn av grundutbildningarna inom vårdsektorn. De instämmer också i bedömningarna av nödvändigheten av fortbildnings- och efterutbildningsinsatser på kort sikt. Förslaget att undersköterskekompetens skall vara baskompctensnivån i vårdarbetet mottas också positivt av dem som berör denna fråga.

_ Förslaget om en särskild översyn av läkarnas vidareutbildning tillstyrks i regel av remissinstanserna.

Skälen för min bedömning: Hälso- och sjukvård är. och kommer enligt min bedömning att förbli, en mycket personalintensiv verksamhet. Jag delar helt synsättet att personalen är hälso- och sjukvårdens nyckelresurs. Personalens kunskaper och färdigheter och — inte minst — dess förhållningssätt till vårdarbetet och patienten liksom dess syn på hälso- och sjukvårdens roll och uppgifter i samhället är av avgörande betydelse för att den inriktning av hälso- och sjukvården. som jag förordat i det föregående. skall kunna förverkligas.

Vårdarbetet såväl de sjukvårdande åtgärderna som åtskilligt av det förebyggande arbetet är en verksamhet för och i nära kontakt med medmänniskorna. ofta i en situation då den vårdsökande har ett särskilt

Prop. 1984/85:181 120

behov av medmänskligt stöd och ett förstående bemötande. Jag vill betona den utpräglade serviccnaturen i vårdarbetet och de särskilda krav detta innebär på att personalen bemöter och behandlar den vårdsökande med förståelse och insikt i vilka särskilda behov den har som är sjuk eller är orolig inför t.ex. en hälsourulersökning och dess resultat. Detta måste vara den grundläggande utgångspunkten vid utformningen av innehållet i flertalet av de utbildningslinjer som finns för hälso- och sjukvärdsutbildning. Självfallet måste personalen också ha goda kunskaper och färdigheter i biologiska och tekniska frågor. t.ex. när det gäller hanteringen av all den tekniska utrustning och alla de metoder för diagnostik och behandling som är nödvändiga för en vård av hög medicinsk kvalitet.

Jag ansluter mig till HS 90:s bedömningar att ett förebyggande arbetssätt måste få ett ökat utrymme i framtidens värdyrkesutbildningar. Alltfler av hälso- och sjukvårdspersonalen kommer att arbeta med arbetsuppgifter av hälsofrämjande och sjukdoms- eller skadeft'ärebyggande natur. De måste därför ha goda kunskaper om hälsans villkor och om hälsoriskerna och deras fördelning i befolkningen. Personalen måste förstå hur man inom hälso- och sjukvården och ofta i en tvärsektoriell samverkan kan medverka till att reducera eller eliminera hälsorisker och till att utveckla de hälsofrämjande krafterna samt hur man kan påvisa eller öka kunskaperna om vilka hälsorisker som finns i samhället. Vid sidan av patient- och individperspek- tivet måste befolknings- och samhällsperspektiven också framhållas i värdyrkesutbildningen. Jag vill i detta sammanhang erinra om de förslag till utveckling av Nordiska hälsovårdshögskolan och ett ökat samarbete mellan samhällsmedicinskt inriktade institutioner i Norden som f.n. bereds inom den nordiska socialpolitiska kommittén.

Jag delar helt HS 90:s och remissinstansernas uppfattning om nödvändig- heten av att innehållet i grundutbildningarna för värdyrkena kontinuerligt bringas i samklang med den värdpolitiska och hälsopolitiska utvecklingen. Såväl läkarutbildningen som de s.k. medellånga vårdutbildningarna har nyligen reformerats. De nya utbildningsplanerna har en målsättning som väl stämmer överens med HS 90:s intentioner. Jag har även erfarit att universitets- och högskoleämbetet avser att inom ramen för sitt reguljära arbete följa upp och utvärdera utbildningsreformerna mot bakgrund av HS 90:s underlag. Det ankommer på UHÄ att göra de förändringar av utbildningsplanerna som man därvid finner anledning till.

Enligt min mening behöver dock vårdpersonalens arbetsuppgifter och kunskapskrav ytterligare analyseras mot bakgrund av de hälsopolitiska målsättningarna och den nya vårdstrukturen. Utifrån ett sådant mer detaljerat underlag bör en översyn av innehållet i vårdutbildningarna göras. HS 90:s underlagsstudie om personal- och utbildningsfrågor beräknas att redovisas först under våren 1985. Detta underlag kommer att vara en utgångspunkt för en sådan översyn.

Vad avser de förslag beträffande utbildning av personal för cancervård

Prop. 1984/85:181 121

som cancerkommitten fört fram vill jag anföra följande. Jag har erfarit att Ul-lÄ redan arbetar med att förändra innehållet i hälso- och sjukvårdslinjens inriktning mot onkologi för att tillgodose kravet på ökade kunskaper i omvårdnaden. Jag får också erinra om att regeringen har uppmärksammat problemen med att rekrytera studerande till denna utbildning och därför nyligen medgivit en försöksverksamhet i Malmöhus läns landsting med en ny utbildningsmodell och ändrade tillträdesbestämmclscr. I anslutning härtill uppdrog regeringen åt Ul-IÄ att inkomma med förslag till en påbyggnadslinje i onkologisk omvårdnad för bl.a. sjuksköterskor för att tillgodose de kunskapskrav den förändrade cancervården ställer. En sådan påbyggnads- linjc avses kunna starta under år 1986.

HS 90 och cancerkommitten. liksom remissinstanserna. lägger stor vikt vid fortbildningen och efterutbildningen som instrument för att mera kortsiktigt förbättra personalens kompetens och möjligheter att arbeta i enlighet med de fastlagda hälso- och sjukvårdspolitiska målen. Jag instämmer i denna uppfattning.

Med fortbildning brukar avses den utbildning som den som har genomgått grundutbildning och eventuell vidareutbildning för viss specialitetsgren behöver för att vidmakthålla sin kompetens. dvs. tillägna sig nya kunskaper om utvecklingen inom sitt område så att man vidmakthåller sin förmåga att väl utöva sitt yrke. Med efterutbildning brukar avses en kompetenshöjande. i motsats till kompetensbevarande, utbildning som ger förutsättningar för att inneha högre tjänster. Någon fast gränslinje torde inte kunna anges mellan dessa begrepp. Jag behandlar i det följande väsentligen fortbildningen i kompetensbevarande syfte och i syfte att anpassa kompetensen till aktuell kunskap och inriktning av vården.

I huvudsak är det ett ansvar för berörd arbetsgivare att tillse att den anställda personalen erhåller den fortbildning som behövs för att tillägna sig de kunskaper och färdigheter som behövs med hänsyn till utvecklingen inom hälso- och sjukvården. Huvudmännen själva organiserar och bedriver i egen regi en betydande fortbildningsverksamhet. Det är vidare vanligt att personalens fackliga och andra organisationer arrangerar fortbildningsakti- viteter. För läkarnas del och även för andra personalgrupper är detta en vanlig form av fortbildning. Även staten bedriver genom t.ex. arbetarskydds- styrelsen och socialstyrelsen m.fl. fortbildningsverksamhet riktad till hälso- och sjukvårdspersonal. Nordiska hälsovårdshögskolan bedriver framför allt kompetenshöjande efterutbildning inom folkhälsoområdet. men erbjuder också kurser som har karaktär av fortbildning för bl.a. administrativ personal inom hälso- och sjukvården.

Omfattningen av och villkoren för fortbildningen är närmast en fråga för parterna på arbetsmarknaden att bestämma om. Efterutbildning är i regel mera en fråga för den enskilde att svara för. För min egen del vill jag understryka angelägenheten av att huvudmännen bedriver eller på annat sätt tillhandahåller och understödjer fortbildning för hälso- och sjukvårdsperso-

Prop. l984/85:]8l 122

nalen så att denna far kompetens att arbeta i enlighet med de vårdpolitiska målsättningar som jag behandlat i det föregående. Staten bör stödja huvudmännens fortbildningsverksamhet genom att tillhandahålla underlag för det innehåll som fortbildningen avser. Den fortbildning som de statliga organen hittills erbjudit bör bestå och fortlöpande anpassas till de vårdpolitiska målsättningar som statsmakterna beslutar om.

HS 90 har aktualiserat frågan om att s.k. undersköterskekompetens skulle vara baskompetens i det egentliga sjukvårdarbetet. Jag har erfarit att flera landsting arbetar på att successivt omvandla sjukvårdsbiträdetjänster till undersköterskebefattningar främst med hänsyn till de kvalificerade och tunga uppgifter som finns företrädesvis inom langtidssjukvt'irden. En övergång till mer hemsjukvård skärper ocksa kraven på personalens utbildning och förmåga att arbeta självständigt. ] framför allt långtidssjuk- vård och hemsjukvård utgör en höjning av baskompetensen en viktig grund för arbete i olika former av vårdlag. Denna utveckling förutsätter en kompletterande utbildning av redan anställda sjukvårdsbiträden. Jag anser att denna fråga bör övervägas i samband med den översyn av vårdpersona- lens arbetsuppgifter och kunskapskrav som jag berört i det föregående..

Den översyn av läkarnas vidareutbildning till olika specialistområden. som 115 90 förordat och som remissinstansernai regel tillstyrkt. har jag funnit väl motiverad. Jag vill erinra om att jag redan har erhållit regeringens bemyndigande att tillsätta en sådan utredning och att regeringen ställt sig bakom mitt förslag till direktiv (Dir 198512). Utredningens arbete skall vara avslutat under år 1986.

7.3 Forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) Min bedömning: Inriktningen av FoU-arbetet mot prevention, allmän- l medicin. epidemiologi, omvårdnad och rehabilitering behöver stärkas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas forskning inriktad mot att belysa ? risker för och orsaker till ohälsa och dess fördelning mellan olika = j befolkningsgrupper. Forskning om arbetslöshetens hälsomässiga konse- kvenser är mycket angelägen. Detta kräver ett tvårdisciplinärt angrepps- j sätt och en ökad samverkan mellan medicin. samhälls- och beteendeve- tenskaper. teknik och andra vetenskapsområden. Socialdepartementets hälso- och sjukvi'trdsberedning bör behandla forskningsfrågor i sitt arbete.

Utredningarnas (HS 90 och caneerkommittén) förslag: HS 90 framhåller att den svenska medicinska forskningen har en internationellt framstående ställning och att det är angeläget att denna ställning. även framledes kan hävdas.

HS 90 drar emellertid slutsatsen att det är nödvändigt att förändra och

Prop. WEM/85:18] 1

| J '.»

anpassa FoU-arbetet till de utvecklingssträvanden som HS 90 ger uttryck för. Bl.a. hävdar utredningen att FoU—arbetet bör ske i anslutning till de problem som möter i det praktiska vårdarbetet inom primärvård och länssjukvård. En viss orientering mot denna typ av forskning har skett genom en ökad inriktning mot förebyggande insatser. allmänmedicin och psykiatri samt långvårdsmedicin. Detta FoU-arbete måste vidareutvecklas. Den socialt och ekonomiskt inriktade forskningen kring hälso- och sjukvårdens problem måste stärkas liksom omvårdnadsforskning relaterad till de medellånga vårdutbildningarna. Den epidemiologiska forskningen behöver också för- stärkas. Särskild uppmärksamhct bör ägnas forskning inriktad mot att belysa orsaker till ohälsans omfattning och fördelning mellan olika befolknings- grupper.

HS 90 anser vidare att landstingen själva måste fördjupa sitt engagemang i forskningsfrågorna och bygga upp kunskaper och kompetens. Hälso- och sjukvårdsberedningen bör ta upp forskningsfragor i sitt arbete från hälso- och sjukvårdspolitiska utgångspunkter.

Cancerkommitte'n framhåller att forskning spelar en avgörande roll för ansträngningarna att begränsa cancersjukdomarnas skadeverkningar. Svensk cancerforskning. såväl grundforskning som tillämpad forskning och cancerepidemiologisk forskning är internationellt starkt uppmärksammad. Kommittén föreslår inte några förändringar för cancerforskningens organi- sation och finansiering. Forskarsamhället och de forskningsfinansierande organen bör som hittills, med hänsyn till forskningsprojektens kvalitet. själva avgöra vad som bör prioriteras inom ramen för tillgängliga resurser. Kommittén anger dock att ökade forskningsinsatser är särskilt önskvärda inom epidemiologi. toxikologi i relation till verkningsmekanismer och genetik samt forskning beträffande risk- och åtgärdsproblematik.

Remissinstanserna: Åtskilliga remissinstanser ansluter sig till den forsknings- syn som HS 90 ger uttryck för. Flera hävdar dock att någon omfördelning från grundforskningen till annan forskning. som HS 90 föreslagit. inte är lämplig. Svenska läkaresällskapet anser att en omfördelning av resurser från den etablerade och enligt HS 90 så framgångsrika medicinska forskningen enligt dess bestämda mening skulle kunna få allvarliga konsekvenser för den fortsatta medicinska utvecklingen i landet. För att de förebyggande åtgärderna inom hälso- och sjukvården skall bli framgångsrika krävs ytterligare kunskaper som enligt sällskapet endast kan uppnås genom fortsatt satsning på kvalificerad medicinsk grundforskning. Sveriges läkarförbund. medicinska forskningsrådet och UHÄ anför liknande synpunkter på utvecklingen av forskningen inom hälso— och sjukvården.

Skälen för min bedömning: Forsknings- och utvecklingsarbetet inom medicinen och angränsande vetenskaper och discipliner är av avgörande betydelse för hälso- och sjukvårdens utveckling. Det gäller för såväl sjukvårdsarbetet som det hälsofrämjande arbetet. t.ex. underlaget för att påvisa hälsorisker och orsaker till ohälsa. Jag delar uppfattningen att den

Prop. 1984/85:18l 134

hittills så framgångsrika grundforskningcn och tillämpade medicinska forskningen skall ges stöd och att dess arbetsmöjlighcter inom hälso- och sjukvårdsorganisationen om möjligt förbättras.

Forskningen tillför emellertid inte endast ny kunskap som kan omsättas i bättre metoder för att påvisa och behandla skador och sjukdomar och underlätta livet för dem som är handikappade och långvarigt sjuka. Forskningen innebär också en kritisk prövning av metoderna inom hälso- och sjukvården. Detta kan leda till att mindre verksamma eller olämpliga metoder ersätts av mera verksamma och säkrare. Forskningen har också ett ansvar att påvisa orsakerna och riskfaktorerna bakom sjukdom och skada och därigenom gc grund för förebyggande insatser som eliminerar ohälsa eller fördröjer uppkomsten av sjukdomar och skador och därigenom f("irbättrar befolkningens hälsoförhållanden.

Jag vill därför understryka vikten av att vi slår vakt om forskningens ställning och utveckling inom hälso- och sjukvården och vill framhålla att den svenska medicinska forskningen och annan forskning inom hälso- och sjukvårdsområdet har en internationellt framstående ställning.

HS 90 har föreslagit en viss omfördelning av forskningsresurser fEån grundforskning och klinisk forskning till områden som samhällsmedicin. epidemiologi. omvårdnadsforskning m.m. Flera remissinstanser varnar för negativa effekter — även inom de av HS 90 prioriterade områdena av en nedskärning av resurserna för den grundläggande medicinska forskningen. De anser att ökade resurser maste tillföras för utvccklingen av dessa områden. Samtidigt framhålls att den av HS 90 förordade utvecklingen har påbörjats och att såväl delegationen för social forskning som medicinska forskningsrådet genom olika initiativ och anslag till forskningsprojekt prioriterar sådan forskning.

För egen del anser jag det nödvändigt att den hälsopolitiska markering som görs i HSL också får ett genomslag i forskningspolitiken. utan att därför eftersätta den medicinska grundforskningcn och den tillämpade forskningen. Detta är i samklang med de forskningspolitiska ställningstaganden som statsmakterna gjort i anslutning till propositionen 1983/84; 107 om forskning. Jag vill betona att de områden som HS 90 fört fram är angelägna. Jag anser att särskild uppmärksamhet måste ägnas forskning inriktad mot att belysa risker för och orsaker till ohälsa och dess fördelning mellan olika befolkningsgrup- per. dvs. forskning som identifierar de hälsomässiga riskgrupperna i samhället. Chefen för socialdepartementet har i propositionen om forskning (prop. ]983/84:107 bil. 3) särskilt tagit upp dessa frågor. I likhet med flera remissinstanser vill jag också framhålla den stora angelägenheten av en intensifierad forskning om arbetslöshetens hälsomässiga konsekvenser. Jag vill här hänvisa till vad chefen för arbctsmarknadsdepartementet anförde i sin bilaga till nämnda proposition.

Prop. 1984/852181 11;

Detta kräver ett tvärdisciplinärt angreppssätt och en ökad samverkan mellan medicin, samhälls- och beteendevetenskaper. teknik och andra vetenskapsområdcn. 118 90 har föreslagit att hälso- och sjukvz'irdsberedning- en behandlar forskningsfrågor i sitt arbete. Beredningens direktiv innefattar detta uppdrag. Jag räknar med att den expertgrupp som kommer att knytas till beredningen kan utnyttjas i detta sammanhang. I linje med vad jag anmält i det föregående kommer företrädare för forskningens intressen att knytas till beredningen.

lnom sitt verksamhetsomräde har medicinska forskningsrådet till uppgift att främja och stödja vetenskapligt betydelsefull forskning. Enligt riksdagens beslut är 1982 och 1984 i anledning av propositionerna om forskning ("prop. 1980821100 och 1983/841107) har medicinska forskningsrådet tilldelats ett huvudansvz'tr för forskning inom följande prioriterade områden: medicinskt inriktad hälso- och sjttkvårdsforskning. epidemiologi. forskning om primär- vård. forskning om missbruksfrågor samt miljömedicinsk forskning. Jag vill i det sammanhanget erinra om att det vid universiteten har inrättats professurer i bl.a. allmänmedicin och långvårdsmedicin.

Jag har också erfarit att landstingen på senare tid ökat och fördjupat sitt engagemang i forskningsfrågor. Landstingsförbundct har bl.a. rekommen- derat landstingen att inrätta s.k. utvecklingsenheter för FoU-arbete i primärvården där t.ex. nya metoderi vårdarbetet kan prövas och utvärderas. Jag anser att denna pågående utveckling är värdefull och bör fortsätta.

8. Hälso- och sjukvårdsstatistiken m.m. S.] Inledning

IIS ()() framhåller att den starka markeringen i llSL av att planeringen och genomförandet av hälso- och sjukvårdens insatser skall utgå från befolkning— ens behov och leda till en 'ård på lika villkor ökar kraven på den statistik och övrigt informationsunderlag som hälso- och sjukvården förfogar över. Det är därför angeläget att på sikt utveckla denna statistik. Det gäller den egentliga hälsmtatistiken över de sjukdomar. skador och hälsorisker som finns i befolkningen och hur de är fördelade och förändras. Det gäller också statistiken över de resurser som hälso- och sj ukvärden disponerar och över de prestationer som utförs. [IS 90 pekar på vissa utvecklingsbebm' i dessa hänseenden.

Cancerkommitten framhåller allmänt att för att få kunskap om en sjukdoms förekomst. orsaker och effekter i en befolkning behövs informa- tionssystem med data såväl om de av sjukdomen drabbade grupperna (t.ex. s.k. incidens- och mortalitetsregister) som övriga individer i befolkningen (t.ex. demografiska basdata). För den särskilda cancerstatistiken (regionala och centralt cancerregister) föreslås inga principiella förändringar men vissa förbättringar beträffande tillgänglighet m.m.

Remissinstanserna ansluter sigi regel till 1-15 90:s och cancerkommitténs

Prop. WEM/85:18] l2o

allmänna syn på hälso- och sjukvårdsstatistikens stora betydelse för att utveckla en bättre hälso- och sjukvård och få underlag för förebyggande åtgärder. Bl.a. L(f) anför att en förutsättning för att ett miljöinriktat synsätt skall kttnna etableras är titt i hela vården få tillgång till aktttella data om ohälsans fördelning på olika socioekonomiska bakgrundsvariablcr. Överhu- vttdtaget är det mycket viktigt att ett orsaksorienterat och miljöinriktat statistiksystem när det gäller ohälsa finns tillgängligt. Medicinska forsknings- rådet finner l lS 90:s förslag om utveckling av hälsostatistiken värdefulla. inte minst för den epidemiologiska forskningen. Landstingen konstaterar genom- gående att en förbättrad och utbyggd statistik är en förutsättning för såväl hälsopolitiskt som vårdstrukturellt utvecklingsarbete.

Jag ansluter mig till utredningarnas allmänna syn på hälso— och sjukvårds- statistikens stora betydelse. Statistiken är nödvändig för att vi skall lyckas utveckla en behovsbaserad planering av hälso— och sjukvården. Statistiken behövs bl.a. för att kunna genomföra hälsoekonomiska analyser och utvärdering av hälso- och sjukvi'irdens produktivitet och effektivitet. Den är också viktig i arbetet med att spåra hälsorisker som kan bli föremål för förebyggande insatser. Självfallet skall statistikprot'luktioncn ske så ratio- nellt sotn möjligt och när det är möjligt baseras på urval i stället för på löpande insamling av data.

Jag vill starkt understryka hälsostatistikens stora betydelse som underlag för den epidemiologiska forskningen. Jag vill också allmänt framhålla att HS 90:s och cancerkommitténs förslag till bättre utnyttjande av befintlig statistik och att öka dess tillgänglighet måste tas till vara av berörda myndigheter m.fl.

8.2. Regelbunden folkhälsorapport

HS 90 föreslår att en sammanställning och analys redovisas t.ex. vart tredje år av innehållet i de grundläggande hälso- och sjukvardsstatistiska informa- tionskällorna LUX. om levnadsnivå. sjukfrånvaro. vårdutnyttjande. dödsor- saker och canccrfrekvens. Den bör kttnna utgöra ett värdefullt underlag för overväganden om inriktningen av den framtida hälso- och sjukvårdspoliti- ken.

Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. men bl.a. LO och Svenska kommunalarbetareförbundet ställer sig i allmänna ordalag bakom det. Även SCB ställer sig positiv till tanken på en samlad publicering av statistik över hälsoförhällanden samt hälso- och sjukvården. Den bör enligt SCB i likhet med årsböckerna över t.ex. miljön publiceras i serien Sveriges Officiella Statistik och SCB bör delta i framställningen.

Det hälso- och sjukvårdstatistiska området är omfattande och delvis svåravgränsbart. Det har starka samband med andra statistikområden. l-lälsoriskstatistik hör t.ex. också hemma på de miljöstatistiska och på arbetsmiljöstatistiska områdena.

Prop. 1984/85zl81 127

Statistik av betydelse för hälso- och sjukvården och dess planering inhämtas. bearbetas och publiceras genom manga olika kanaler och former. Även bland dem som professionellt arbetar med hälso- och sjukvardsstatis— tik, t.ex. i samhällsmedicinskt arbete. kan statistiken te sig svåröverskt'tdlig och svårhanterlig. För de politiskt ansvariga och andra som har att se till helheten och fördelningen av insatser och resurser mellan olika områden ter det sig närmast omöjligt att få en helhetsbild.

Jag ser det som utomordentligt angeläget att söka skapa en sådan helhetsbild av hälsoutvecklingcn inom befolkningen — en folkhälsorapport. Detta är nödvändigt för att statsmakterna skall kunna följa hur intentionerna i HSL blir förVerkligade och för att problem skall kunna övervägas av dem som har det yttersta demokratiska ansvaret. Jag ställer mig därför helt bakom [15 90:s förslag om en periodisk sammanställning i detta syfte.

Denna folkhälsorapport bör lämpligen publiceras vart tredje år. Därut- över kan årliga statistiska sammanställaingar redovisas. Folkhälsorapporten bör innehålla beskrivningar av de resurser som läggs ned på hälso- och sjukvårdande insatser. vilka prestationer som utförs. levnadsvanor av betydelse för hälsan satnt hälsorisker. sjuklighet och dödlighet som finns i befolkningen i olika hänseenden. Den skall utgå från de många källor som redan finns t.ex. LKELP. dödsorsaksstatistik. ULF. cancerstatistik. arbets- skadestatistiken (ISA) etc. samt den särskilda skadestatistik som jag lagt förslag om i det föregående och från andra källor. Avgörande är att presentationen görs lättillgänglig och överskådlig. Den får inte begränsas till endast tabellariska redovisningar utan skall belysa utvecklingen och inne- hålla en analys av förändringarnas innebörd och orsaker.

Detta är ett krävande och svårt arbete. inte desto mindre är det nödvändigt att det blir utfört för att stödja och belysa utvecklingen av den hälso- och värdpolitik som jag förordar i denna proposition. Socialstyrelsen bör ha huvudansvaret för att ta fram denna folkhi'ilsorapport. i erforderligt samråd och i konkret samverkan med SCB. arbetarskyddsstyrelsen. Spri och Landstingsförbundet. Möjligheterna till en samordning med den nuvarz'tnde statistiska årsboken för landstingen samt SCB:s hälso- och sjukvårdsrelate- rade statistik bör prövas. Socialstyrelsens kostnader härför får bestridas genom omprioriteringar inom socialdepartementets verksamhetsomräde_ Jag har efter samråd med chefen för civildepartementet inget att erinra mot att denna folkhälsorapport. om det visar sig tekniskt lämpligt. publiceras i serien Sveriges Officiella Statistik. 1 preliminärt skick bör rapporten behandlas i den rådgivande expertgrupp vid socialdepartementets hälso- och sjukvårdsberedning som jag tidigare föreslagit skall inrättas.

8.3 Vissa utvecklingsbehov m.m.

HS 90 föreslår att man inrättar ett enhetligt patientsstatistiksystem för den

öppna vården avseende diagnoser. besöksorsakcr. yrkesgrupper och andra

Prop. 1984/85:181 128

socioekonomiska uppgifter. Denna kan bl.a. vara underlag för epidemiolo- giska analyser av skilda slag.

De remissinstanser som kommenterar frägan om patientstatistiken i den öppna värden, främst dä primärvården. ansluter sig i regel till HS 90:s bedömningar och förslag. Detta gäller de landsting som uttryckt sin meningi frägan. SCB anser med hänvisning till statistikutrcdningens förslag (SOU 1983:74. Ds C 1983111) att patientstatistiken från den öppna värden skall utvecklas.

Det är enligt min mening en brist att vi inte har en klar och sammanhållen bild av befolkningens hälsoförhällanden som de avspeglas i kontakterna med primärvården och den öppna värden i övrigt. För den slutna värden finns patientdatabaser som ger oss rimligt tillfredsställande uppgifter om de sjukdomsgrupper som kräver sjukhusvård och vissa av de undersöknings- och behandlingsätgärder som utförs där. Det är emellertid endast en begränsad del av hälsoproblemen i befolkningen som blir belysta den vägen. även om det till viss del handlar om den tyngre och mest behandlingskrä- vande sjukligheten.

Jag ansluter mig till HS 90 och statistikutredningen när det gäller önskvärdheten av en väl täckande och enhetlig patientstatistik för den öppna värden. Den bör lämpligen genomföras pä urvalsbas. Ett rullande datain- samlingsförfarande bör här kunna tillämpas motsvarande det system som jag föreslagit beträffande skadestatistiken. Inte minst viktig är sådan statistik för att kunna följa utvecklingen av den värdpolitik jag förordat i det föregående. med en utveckling av primärvårdens insatser.

I anslutning till ett uppdrag från regeringen 1981-04-09 har socialstyrelsen. efter beredning i samarbetsorganet socialsektorns statistikdelegation. redo- visat sin syn pä värdet av att styrelsen har direkt tillgång till hälso- och sjukvårdshuvudmännens patientdatabaser och behovet av ett centralt sjukdomsregister baserat på dessa patientdatabaser. Styrelsen föreslår ett urvalsbaserat centralt diagnosregister för vårdtillfällen i sluten vård för patienter födda den 5:e. 15:e och 25:e i varje månad. dvs. ett It)-procentigt urval.

Med stöd av bl.a. uttalanden om dessa patientdatabaser i en överenskom- melse mellan Landstingsförbundet och socialdepartementet avseende vissa ersättningar till sjukvardshuvudmännen (prop. 1982/83: 174. 8le 26. SoU 40. rskr 367. 368) har socialstyrelsen i allmänna råd (SOSFS [983145] lämnat rekommendationer om hur minimiinnehallet i patientdatabaserna bör vara utformat m.m. De variabler. bl.a. huvuddiagnos och upptill sju ytterligare diagnoser. som bör ingå är förtecknade i en bilaga. Enligt vad som under hand upplysts tillämpar fr.o.m. är 1984 samtliga landsting (motsv.) dessa rekommendationer pä ett sadant sätt att enhetliga uppgifter ur patientdatabaserna utan större svårigheter med ADB- teknik kan samman- ställas till ett nationellt täckande diagnosregister för den slutna värden för respektive år.

Prop. 1984/85: 1 81 129

Den slutna värden vid sjukhusen är en tung och resurskrävande del av hälso- och sj ukvarden. Visserligen är det. som jag tidigare framhållit. endast en mindre del av hälsoproblemen i befolkningen som blir kända och behandlade inom den slutna värden. Men det handlar här om ofta svära sjukdomstillstand och tekniskt och på annat sätt särskilt krävande undersök- nings- och behandlingsinsatser. Det är enligt min mening angeläget att vi har klarast möjliga bild av utvecklingen i olika hänseeenden. bl.a. diagnosmön- stret. inom den slutna värden. Detta är viktigt bl.a. för att följa hur decentraliseringssträvandena inom varden kan tillgodoses. Dessa uppgifter är också av mycket stor betydelse som underlag för epidemiologiska. hälsoekonomiska och andra ft'irskningsprojekt inom hälso- och sjukvården. Jag vill efter samråd med chefen för socialdepartementet framhålla att det är angeläget att statistiken inom socialförsäkringson'iradet kan samordnas med annan hälso- och sjukvärdsstatistik. Särskilt en utvecklad statistik över sjukskrivningsorsaker torde kunna vara av stort värde. Ett utvecklingsarbete bör bedrivas inom omrädet.

"__-lag anser saledes att det är väsentligt att uppgifter om sjuklighet m.m. skall kunna bearbetas av socialstyrelsen och huvudmännen och i forskningssam- tnanhang. Detta har också understrukits av bl.a. medicinska forskningsrå- det. För att kunna bygga upp information och kunskap även om mindre vanliga sjukdomstillständ och ohälsa som enbart drabbar vissa begränsade befolkningsgrupper kan uppgifter behövas ur samtliga patientdatabaser.

Journalutredningen har i sitt huvudbetänkande uppmärksammat att den rättsliga regleringen av tillgängligheten av uppgifter ur landstingens patient- databaser är något oklar. Bl.a. datainspektionen och data- och offentlighets- kommitten (DOK) har understrukit detta i sina remissvar. Socialstyrelsens och andra centrala myndigheters möjligheter att få del av uppgifter ur landstingens patientdatabaser behöver ocksa regleras. Datainspektionen har framhållit att det är angeläget att regleringen sker genom beslut av riksdag och regering.

Jag avser att föreslå regeringen att dessa frågor överlämnas till data- och offentlighetskommittén (Ju 1984ztlö) (.DOK) för ytterligare analys. 1 avvak- tan pä den vidare beredningen av denna fråga är det dock angeläget att socialstyrelsen fortsätter arbetet med uppbyggnaden av ett system för den centrala hanteringen av material ur landstingens patientdatabaser i enlighet med nuvarande planer. Därvid bör — med hänsyn till den enskildes integritet uppgifter med relation till enskilda individer i möjligaste mätt begränsas. .lag har för min del inte anledning att nu ta ställning till socialstyrelsens förslag om ett permanent tio-procentigt urvalsregister. Denna fraga bör ytterligare övervägas. Den blir bl.a. beroende av det förslag om en socialsektorns statistikdatabas (SSDB). som kan komma att läggas fram som följd av den kompletterande utredning som SCB har att genomföra efter anvisningar frän chefen för eivildepartementet i dennes anmälan till årets budgetproposition (prop. 1984/85zl00. bil. 15. sid. 54 f).

U Riksdagen [984585 ] sinn]. Nr 18] —--——

Prop. l984/85:181 130

HS 90 har pekat på att det vore värdefullt om SCB:s årliga intervjuun- dersökning av lcvnadsförhallanden (ULF) på ett urval av ca 8 000 individer i äldern 16—84 är kunde kompletteras med ytterligare fragor om sjukdomar och funktionsnedsättningar. Vidare borde undersökningen de är som utvidgade redovisningar görs av hälsofrågor inkludera även intervjuer av personer över 85 är. HS 90 stöder ocksa statistikutredningens förslag om att ULF-frägornas medicinska tillförlitlighet värderas genom koppling till en medicinsk hälsoundersökning av de intervjuade med visst intervall.

De remissinstanser. som kommenterat dessa förslag. t.ex. SCB. instäm- mer i 1459!st bedömningar.

ULF är en intervjuundersökning som belyser den enskilda individens upplevda hälsotillstand. Det finns skäl att anta att dessa svar i stort avspeglar en professionell bedömning. Självfallet är det dock värdefullt om intervju- personernas uppgifter om sitt hälsotillstand stäms av mot vad som framkommer vid en medicinsk hälsoundersökning. Jag anser. i samrad med chefen för civildepartementet. att det skulle vara av värde om en sådan utvärdering kan komma till stånd. SCB och socialstyrelsen bör enligt vår mening pröva möjligheterna att en sådan utvärdering görs som ett led i forskningsprojekt med hälsoundersökningar och således kan finansieras genom anslag från berörda forskningsråd eller andra forskningsfinansiärer. En utvidgning av ULFzs innehall enligt HS 90:s förslag vore mycket värdefullt frän hälso- och värdpolitisk synpunkt och det är önskvärt att SCB prövar möjligheterna att tillgodose dessa önskemål.

H5 90 föreslar att socialstyrelsen. Spri och statens miljömedicinska laboratorium systematiskt ställer samman och sprider epidemiologiska forskningsresultat. Jag anser att sadana sammanställningar är av stor betydelse som underlag för den aktiva hälsopolitik. inriktad mot att spåra hälsorisker och arbete pa det förebyggande planet. som jag förordat. och som stöd för en reellt behovsbaserad hälso- och sjukvärdsplancring. Därför kan just sådana forskningsresultat behöva spridas även genom andra kanaler såsom vetenskapliga tidskrifter etc.

Enligt vad jag erfarit genomför socialstyrelsen för närvarande en översyn av vissa klassifikationsfrägor inom hälso- och sjukvårdsstatistiken. Syftet härmed är att anpassa bl.a. sjukdomsklassifikationcn till den internationella utvecklingen och till rekommendationer från WllO. men också att modernisera sjukdomsbegreppen och så långt som möjligt ge dem svenska nanm. Jag anser en sådan översyn angelägen. Den språkförenkling som därmed genomförs. står i klar överensstämmelse med HSL:s krav på att uppgifter och information från läkare och annan personal inom vården skall kunna förstås av patienterna.

Jag vill erinra om mina överväganden i avsnittet 3.4.1 om en förbättrad skadestatistik. Vissa personalstatistiska frågor har jag omnämnt i avsnittet 7.1.

Prop. l984/85:18l 131

Jag vill i detta sammanhang erinra om att socialstyrelsens befattning med statistikfrägorna inom socialsektt'urn (hälso- och sjukvård och socialtjänst) behandlades i propositionen (197Uf8tlzol om socialstyrelsens uppgifter och organisation. m.m. Riksdagens beslut innebar bl.a. att socialstyrelsen skulle svara för att formulera behov av officiell statistik beträffande hälso- och sjukvärden. analyser av det statistiska materialet och metodutveckling av sadan analys samt spridning av resultaten härav. Däremot skulle. socialsty— relsen inte själv annat än i undantagsfall svara för själva statistikproduktio- nen. Riksdagen beslöt dock att det samlade ansvaret för cancerregistret. missbildningsregistret och den medicinska födelseregistreringen skulle kvarligga vid styrelsen.

jag har för min del inte anledning att nu göra nägon annan bedömning än den som gjordes vid den nämnda riksdagsbehandlingen. Tyngdpunkten i socialstyrelsens befattning med statistikfrzigorna bör säledes ligga på att analysera och santmz'tnställa in formation ur olika statistikkällor och att sprida resultaten härav till huvudmännen m.fl.. t.ex. i form av den folkhälsorapport som jag föreslagit. Självfallet krävs ett nära samarbete med bl.a. SCB. Spri och kommunförbunden i detta arbete. Jag vill framhålla att denna arbetsuppgift är ett mycket angeläget omräde för styrelsen som grund för dess planerings- och tillsynsroll och dess uppgift att initiera forsknings- och utvecklingsarbete av betydelse för hälso- och sjukvården.

8.4. Epidemiologisk bevakning

HS 90 har behandlat frågorna om den epidemiologiska bevakningen av befolkningens hälsoförhällanden. Utgångspunkten har varit bl.a. förslag frän utredningen rörande miljöproblem i vissa industriområden i dess betänkande SOU "1978:25, Inom ramen för HS ()(l-arbctet har statens miljömedicinska laboratorium ('SML) utarbetat rapporten (SML-rapport 13/19?) Epidemiologisk bevakning. Förslag till riktlinjer för en successiv utveckling av bevakningssystcm i Sverige.

HS 90 framhäller att begreppet epidemiologisk bevakning är omfattande. En epidemiologisk bevakning innebär att man samlar in en eller flera hälsouppgifter— effektdata — och en eller flera upgifter om miljöförhallanden exponeringsdata beträffande en bestämd befolkningsgrupp under en längre tid. I det epidemiologiska bevakningssystemet måste vara inbyggt mekanismer för en systematisk analys av sambanden mellan miljöexponer- ingen och det hälsomässiga utfallet så att t.ex. tidiga signaler pä en ökad sjuklighet kan larmas.

HS 90 framhåller att de väl etablerade systemen för registrering av missbildningar och utvecklingsstörningar. de allmänfarliga och de veneriska smittsamma sjukdomarna och vissa arbetssjukdomar av förgiftningskaraktär är exempel pä epidemiologisk bevakning. HS 9tl menar dock att en mer omfattande epidemiologisk bevakning av många olika hälsorisker och

Prop. 1984/85:181 132 hälsoeffekter innebär betydande metodproblem där ännu mycket är oprövat eller inte utvärderat. Därför måste ett fortsatt utvecklingsarbete ske. där det är angeläget att landstingens samhällsmedicinska enheter engageras samti- digt som utvecklingsarbetet centralt bör hällas samman genom insatser frän SML och socialstyrelsen m.fl. Det kan vara lämpligt att i första hand utveckla bearbetningen och samanalyser av de väletablerade hälsoregistren dödsor— saksregistret och det nationella cancerregistret. Det är angeläget att den epidemiologiska bevakningen inte begränsas till en bevakning av fysiska hälsorisker utan också beaktar socioekonomiska och yrkesmässiga förhål- landen i sin analys. HS 90 föreslär ocksa att journalerna i hälso- och sjukvården görs hälsoriskorienterade och systematiskt noterar även infor- mation om t.ex. yrke. tobaks- och kostvanor etc.

Cancerkommittén behandlar ocksä frågor kring den epidemiologiska bevakningen i sitt kapitel om infornn'ttionssystem avseende cancer och cancerrisker med hänsyn till bl.a. möjligheter till förvarning om cancerrisker. Kommittén erinrar om att Sverige genom befolkningsbaserade informations- system har mycket goda förutsättningar för studier av såväl cancersjukdo- marna som andra. speciellt kroniska sjukdomar och därigenom en förplik- telse att genom epidemiologiskt arbete bidra till den internationella kunskapen om olika sjukdomar och deras orsaker. Särskilt framhävs betydelsen av s.k. prospektiva studier. där bl.a. möjligheterna till ett nordiskt samarbete bör tas till vara. Epidemiologiska bevakningsprogram eller delsystem av sådana förutsätts vidareutvecklas ttnder de närmaste åren. Systematisk insamling och analys av uppgifter om inträffade cancerfall och dödsorsaker bör ses som delar i ett större system för epidemiologisk bevakning. Rikstäckande uppgifter bedöms vara av grundläggande betydelse för cancerepidemiologien.

Cancerkommittén anser att underlaget för dödsorsaksregistreringen bör förbättras och att ansvaret för den medicinska delen i dödsorsaksregistre- ringen bör överföras från statistiska centralbyrån till socialstyrelsen. Ansvaret för utbyggnad av en epidemiologisk bevakning pa nationell nivå bör ankomma på socialstyrelsen medan statens miljömedicinska laboratori- um i allt väsentligt bör svara för den operativa delen av denna verksamhet. Kommittén anser att en god epidemiologisk bevakning kommer att successivt kräva avsevärd utbyggnad av resurserna som kostnadsmässigt kommer att belasta säväl hälso- och sjukvärdshuvudmännen som staten. Bättre epidemiologiska utbildningsmöjligheter. med tonvikt på s.k. postgra- dual utbildning. behöver utvecklas inom det svenska universitetsväscndet.

De remissinstanser som kommenterar förslagen understryker i regel behovet av utvecklingsarbete inom omrädet. SML framhåller att bevakning- ens uppgift väsentligen bör vara att registrera ineidens- (förekomst) och mortalitets ("dödlighet") -trender och att slå larm vid avvikelser. Det torde enligt SML inte finnas skäl att knyta stora förhoppningar till möjligheterna att inom ramen för bevakningen genomföra en analys av samband mellan

Prop. 1984/85:l8l j 3 '.»)

miljöexponering och hälsoförhz'illanden.

Det är enligt min mening grundläggande för det förebyggande arbetet att man har tillgång till och utgår från kunskaper om sambanden mellan miljt'äförhällanden i bred bemärkelse och dess effekter på befolkningens hälsa. Sådan kunskap erhålles bl.a. genom vetenskapliga epidemiologiska undersökningar av skilda slag eller en mera löpande registrering av sjukdomarna i befolkningen på ett sådant sätt att man kan pavisa deras samband med t.ex. skadliga faktorer i miljön. Därigenom kan vi få tidiga signaler på behovet av motåtgärder med de påvisade hälsoriskerna.

En sådan epidemiologisk bevakning är också ntl'idvändig för att kunna påvisa och mäta effekter av det förebyggande insatserna. Den epidemiolo- giska bevakningen har således ett dubbelt syfte: att påvisa hälsorisker som skulle kunna undanröjas eller begränsas och att belägga de förebyggande insatsernas hälsoeffekter. Jag vill därför betona vilken central betydelse som den epidemiologiska bevakningen har i hälsoarbetet. Jag vill också instämma icancerkommitténs bedömning att vi av solidaritet med andra bör utnyttja vara goda möjligheter att genom en epidemiologisk bevakning skapa kunskaper som är till generell och internationell nytta även i andra länder.

Jag delar emellertid HS 90:s. cancerkommitténs och vissa remissinstansers uppfattning att det krävs ett betydande utvecklingsarbete innan vi når fram till en epidemiologisk bevakning av befolkningens hälsoförhållanden som kan göra anspråk på att täcka flertalet hälsorisker och hälsoproblem. Det ankommer på företrädare för forskning och myndigheter. framför allt socialstyrelsen. arbetarskyddsstyrelsen. SML och SCB att svara för det behövliga utvecklingsarbetet. Jag vill också betona att en utbyggnad av samhällsmedicinsk verksamhet i landstingen och de yrkesmedicinska klini- kerna är ett Viktigt led i utvecklingen av den epidemiologiska bevakning- en.

Jag vill också erinra om att den epidemiologiska bevakningen är ett viktigt led i kemikaliekontrollen och att därför frågor kring den epidemiologiska bevakningen också kommer att behandlas av kemikommissionen vars slutbetänkande väntas under våren 1985.

Jag delar cancerkommitténs uppfattning att underlaget för dödsorsakssta- tistiken bör förbättrasi kvalitetshänseende. Jag utgår från att socialstyrelsen i nära samarbete med SCB även fortsättningsvis ägnar stor uppmärksamhet åt åtgärder som kan förbättra kvaliteten hos uppgifterna i dödsorsaksstatisti- ken.

Jag vill erinra om att en förbättrad skadestatistik. som jag förordat i det föregående. kan ses som en epidemiologisk bevakning i vad avser olycks- fallsskador och således är ett led i utvecklingen av den epidemiologiska bevakningen i samhället.

Prop. 1984/85: 181 134

9 Vissa riktlinjer för hälso- och sjukvärdspolitiken en samman- fattning

Riksdag och regering har som tidigare angivits ett övergripande ansvar för planering och samordning av hälso- och sjukvärden.

Mot denna bakgrund har jag tidigare redovisat vissa riktlinjer för hälso- och sjukvårdspolitiken. dels i anslutning till min redovisning i avsnitt 2 av allmänna utgångspunkter, dels i samband med att jag i de övriga avsnitten redovisar vissa bedömningar och utvecklingslinjer.

Dessa riktlinjer redovisar jag nu i samlad och sammanfattad form. Den fortsatta reformeringen av hälso— och sjukvården som jag förordar måste rymmas inom de samhällsekonomiska ramar som den långsiktiga ekonomiska politiken förutsätter. Riksdagen har därvid givit riktlinjer för den ekonomiska politiken till WHO-talets slut (prop. 1984/85z4l). FiU b. rskr 58). Överläggningar om hälso- och sjukvårdens utvecklingstakt sker återkommande med syftet att anpassa volymförändringen till de. ramar samhällsekonomin ger.

9.1. Övergripande mål

. Förbättrad folkhälsa förutsätter en fortsatt aktiv och sunmrdnad hälsopo- litik '

Folkhälsopolitiken måste i första hand inriktas mot att reducera och när så är möjligt eliminera olika hälsorisker. Hälsoriskerna i dagens samhälle finns i den vardagsverklighet som präglar våra liv t.ex. i arbets-. boende- och trafikmiljön. i hot om arbetslöshet och arbetslöshet. De är också förknippade med missbruk av alkohol och narkotika. konsumtion av tobak samt ur hälsosynpunkt olämpliga kostvanor. Många psykiska och somatiska sjukdo- mar är vidare förknippade med personliga kriser och påfrestningar i våra relationer till medmänniskor.

Speciell uppmärksamhet bör ägnas de grupper i samhället som är utsatta för de största hälsoriskerna. Dessa riskgrupper återfinns oftare bland arbetare och lägre tjänstemän. invandrare. långvarigt arbetslösa. ensambo- ende. frånskilda män och bland barn i familjer med låg inkomst samt sociala och psykiska problem.

Grunden för folkhälsoarbetet är den allmänna solidariska välfärds- och socialpolitiken. Det konkreta förebyggande arbetet inriktas på att motverka specifika hälsorisker och stödja hälsofrämjande verksamheter.

Folkhälsoarbetet måste omfatta såväl alla berörda samhällssektorer och folkrörelser som allmänheten. Aktuella hälsopolitiska insatser är t.ex. effektivare kontroll av kemikalieanvändningen. intensifierade insatser inom bl.a. polis. skola och narkomanvården mot narkotika samt min tidigare redovisade bedömning att beskattningen av tobaksvaror skall användas i konsumtionsbegränsande syfte så att priset på tobaksvaror i vart fall följer den allmänna prisutvecklingen. Fackföreningsrörelscn har vidare en stor

Prop. 1984/85: 181 135

betydelse för utvecklingen av en förbättrad arbetsmiljö. Miljörörelsen spelar en viktig roll för att lyfta fram samspelet mellan miljö och människa och vikten av en god miljö från hälsosynpunkt. Folkrörelser och klicntorganisa- tioner utför också ett ur hälsosynpunkt mycket betydelsefullt socialt gemenskapsarbete i bred mening. Många organisationer gör viktiga insatser genom att informera om kost och motion samt verka för begränsningar av tobaks- och alkoholkonsumtion.

lnom hälso- och sjukvården görs också viktiga insatser för att förebygga ohälsa bl.a. inom primärvården, vid samhällsmedicinska enheter. inom socialmedicin. hygien och miljömedicin samt yrkesmedicin och företagshäl- sovärd. lnom mödra- och barnhälsovården finns vidare en lång— och mycket framgångsrik tradition vad avser insatser för att förebygga ohälsa och främja hälsa. Även inom läns- och rcgionsjukvården görs viktiga utveck- lingsinsatser inriktade mot att identifiera och förebygga orsaker till ohälsa.

Drivkraften och basen för folkhälsoarbetet är befolkningens engagemang och prioriteringar som de kommer till uttryck i den demokratiska processen och i direkt lokalt samhällsarbete.

Denna form av hälsopolitik ökar medborgarnas möjligheter och därmed friheten att själva påverka livsvillkor och livstilsfaktorer av'betydelsc för den egna hälsan.

. Vård på lika villkor för hela befolkningen måste säkerställas

En vård på lika villkor innebär att alla vid sjukdom oberoende av ålder. kön, nationalitet, bostadsort, utbildning, betalningsförmåga. etnisk tillhö- righet och kulturella olikheter. förmåga att ta initiativ. sjukdomens art och sjukdomens varaktighet kan erhålla en god vård. Den hjälp och vård man får skall - inom givna finansiella ramar — enbart bero på behovet av vård.

Möjligheterna för hela befolkningen att få god vård på lika villkor har avsevärt förbättrats inte minst under de senaste årtiondena. Fortfarande finns dock relativt stora skillnader mellan olika befolkningsgruppers möjligheter att vid behov få god vård. De som oftare än andra har svårt få god vård återfinns särskilt bland glesbygdsbor. invandrare. ensamstående äldre. långvarigt arbetslösa och förtidspensionärer samt inom vissa handikappgrup- per. Ett centralt vårdpolitiskt mål är att förbättra dessa gruppers möjligheter att erhålla en god vård.

Detta förutsätter en fördelning av tillgängliga finansiella och personella resurser som utgår från befolkningens behov av vård. Därvid är det speciellt viktigt att uppmärksamma den brist på fast sjukvårdspersonal. främst läkare, som finns i många glesbygdsområden och vissa förortsområden.

Tillgång till flerspråkig och kulturkompetent personal liksom särskilda informationsinsatser om hälso- och sjukvårdens service är ofta en förutsätt- ning för att invandrare — speciellt med små kunskaper i svenska skall kunna få del av värden på samma villkor som övriga medborgare.

Prop. 1984/85:18] 136

Hänvisningar till S9-1

  • Prop. 1984/85:181: Avsnitt 9.3

9.2. Grundläggande krav och principer

. Hälso- och sjukvården hör till helt örtert-iigondc de! bedrivas inom den gemensamma sektorn och baseras på ett offentligt ansvar, solidarisk finansiering. närhet. tillgänglighet och valfrihet

Fördelningen av hälso- och sjukvårdens resurser skall i enlighet med & .7i hälso- och sjukvårdslagen ske enbart med hänsyn till behovet av vård. l-lälso- och sjukvården kan därför inte styras efter marknadsekonomiska principer. l-lälso- och sjukvården bör även i framtiden väsentligen finansieras genom skatter och obligatoriska försäkringar. Landstingen är bäst lämpade att svara för huvudmannaskapet för huvuddelen av denna offentligt finansierade hälso- och sjukvård. Detta hindrar inte att det är både lämpligt och önskvärt med andra huvudmän för t.ex. skolhälsmfården och företags— hälsovården.

Den privat bedrivna hälso- och sjukvården. främst genom heltidsprakti- serande läkare och sjukgymnaster. är ett värdefullt komplement till den offentliga hälso- och sjukvården. Denna verksamhet bör även fortsättnings- vis bedrivas med samhällsstöd via den allmänna sjukförsäkringen. Den bidrar liksom t.ex. psykologernas verksamhet till ökad valfrihet inom vården. Verksamheten måste dock underordnas kravet på en rättvis fördelning av vårdresurserna så att hela befolkningen får del av en vård på lika villkor.

En god hälso- och sjukvård förutsätter också att den som drabbas av ohälsa inte dessutom får ekonomiska problem till följd av sin sjukdom. Den allmänna sjukförsäkringen ingår därför som en viktig beståndsdel i hälso- och sjukvårdspolitiken genom att ge den enskilde en ekonomisk grundtrygghet i samband med sjukdom.

. Den enskildes behov av vård och omsorg skall alltid slå i (fL'HII'IlN'l

Den helt övervägande delen av all hälso- och sjukvård görs genom att vi själva eller våra anhöriga och vänner ger den vård och omsorg som behövs.

Förutsättningarna för en god egenvård kan förbättras genom stöd från hälso— och sjukvården bl.a. genom hälsoupplysning. Folkrörelser t.ex. de fackliga organisationerna. folkbildningsförbunden samt handikapp-' och pensionärsorganisationerna betyder också mycket för att stödja och vidare- utveckla detta vård- och omsorgsarbete.

Egenvård skall inte ses som en ersättning för professionell vård. Tvärtom år det väsentligt att den professionella vården när den behövs — ses som ett stöd och komplement till den vård och omsorg som bedrivs av oss själva. våra vänner och anhöriga. Denna helhetssyn är särskilt viktig vid en omstruktu- rering av den professionella vården mot öppnare vårdformer. Saknas den finns en uppenbar risk att anhöriga och vänner — exempelvis när det gäller

Prop. 1984/85:181 137

vården av äldre personer med stora omsorgsbehov upplever att deras" ansvar blir orimligt stort. Den professionella hälso- och sjukvården och socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att säkerställa de erforderliga värd- och serviceinsatser som är en förutsättning för en god egenvård och anhörigvård.

Den professionella vården bör så långt möjligt anpassas till patientens behov och önskemål.

De ansträngningar som görs för att öka vårdens tillgänglighet genom t.ex. öppethållande under tider som passar människor bäst. ökade möjligheter till direkta tclcfonkontakter med ansvarig vårdpersonal och utbyggd jourservice i primärvården sotn inkluderar hembesök är därvid av mycket stor betydelse liksom det utvecklingsarbete som inriktas mot att skapa kontinuitet i kontakterna mellan vårdgivare och den enskilde patienten.

Ett oavvisligt krav är att man i värden visar respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården skall alltid så långt det är möjligt utformas i samråd med patienten.

. ll-Iöjligltaterna att bo kvar hemma vid långvarig sjukdom maste Ökas och livsmiljön inom lting/idssjukvården förbättras

Utvecklingen mot att vården av långtidssjuka i allt större utsträckning gesi patientens eget hem. i olika fomer av stödbostäder eller vid lokala sjukhem bör drivas vidare. Som en grundläggande utgångspunkt bör gälla att den enskildes möjligheter att leva och bo på egna villkor dvs. som vanligt — endast bör begränsas om detta är en förutsättning för att kunna ge. en god medicinsk vård.

Vid planeringen av hemsjukvården och den institutionsbundna langtids- sjukvårdcn bör i möjligaste mån säkerställas att den enskilde kan ges valfrihet mellan olika former av service och vard. Vidare bör de långtidssjuka själva ges en central roll i det pågående utvecklingsarbetet liksom olika folkrt'irelser såsom pensionärs-. handikapp— och klientorganisationer.

En förutsättning för valfrihet torde vara en långt gående lokal samplane- ring av resurserna för äldreomsorg. En sådan utveckling har också inletts där lokala sjukhem och hemsjukvård tillsammans med social hemtjänst. servicehus. ålderdomshem etc. ses som en samlad resurs för äldreomsor- gen.

Parallellt mcd satsningar på vård och omsorg i hemmet är det angeläget med en utveckling även av vårdinnehåll och livsmiljö för långtidssjuka vid institutioner.

Av tradition har långtidssjukvarden ofta byggts upp-med akutsjukhusen som förebild. Livsmiljön inom den institutionsbundna långtidsvårdcn har därigenom präglats av sjukhusrutiner snarare än vård och omsorg i hemlika former.

Under senare år har detta problem uppmärksammats på flera håll i landet och vi är på väg in i en förnyelse när det gäller vård och omsorg av långvarigt sjuka.

Prop. 1984/85: 181 138

Utifrän de erfarenheter och problem som finns inom dagens langtidssjuk— vård bör särskilt beaktas att patienten skall kunna erbjudas en stimulerande miljö, ett ökat eget inflytande och en individuellt anpassad vard.

Vidare är det väsentligt att förutsättningar för en vardaglig kontakt med anhöriga förbättras.

Dessa förändringar syftar till att de langtidssjuka skall fa ökat inflytande över sin livssituation och boendemiljö och att längtidssjukvärdens institutio- neri ökad utsträckning öppnas mot det omgivande samhället föratt på så sätt öka förutsättningarna för att erhälla vardagskvaliteter som är självklara för den som är frisk. Det pågår pa olika håll i landet en utveckling som ökar patientens möjligheter att själv kunna påverka sin närmaste omgivning. att ostört träffa anhöriga. att ringa telefonsamtal. att välja aktiviteter och dygnsrytm etc. Det underlättar och stödjer ocksä i hög grad respekten för den personliga integriteten.

. De handikappades situation inom hälso- och sjukt-'ården mäste särskilt uppmärksammas

Insatserna inom hälso- och sjukvård spelar en viktig roll i arbetet pä att förverkliga de handikappolitiska målen. Handikappades möjligheter att bo i egen bostad. få eller kunna behålla ett arbete har i många fall ett starkt samband med de hälso- och sjukvårdande insatserna.

De handikappades behov av sjukvård är dubbelt: dels har de samma sjukvårdsbehov som andra människor. dels har de behov av hälso- och sjukvårdens resurser till följd av skada eller sjukdom som orsakat deras funktionsnedsättning.

För handikappade med långvariga sjukdomar och bestående skador är det därför av särskilt stor betydelse att vid behandling eller utredning få träffa samma läkare och övrig personal i vårdlaget.

Samtidigt krävs en helhetssyn och samordning av värdinsatserna. I synnerhet gäller detta patienter som är flerhandikappade eller eljest svårt handikappade och som är beroende av samtidiga insatser från flera håll.

I den fortsatta utvecklingen av hälso- och sjukvården är det angeläget att handikappades kunskaper och erfarenheter tas till vara. llandikapporgani- sationerna har därvid en viktig uppgift och kompletterar i många avseenden den kunskap sjukvårdshuvudmännen behöver för att utveckla hälso- och sjukvården på bästa möjliga sätt.

0. En fortsatt snabb tin-'eckling av öppnare vårdformer för psykiskt sjuka bör eftersträvas

Den psykiatriska vården befinner sig i ett dynamiskt utvecklingsskede. En snabb förändring pågår från stora mentalsjukhus till mindre. decentralise- rade enheter och öppnare vårdformer.

Prop. 1984/85:181 139

En viktig principiell utgångspunkt för denna förändringspmcess år att den psykiatriska vården skall bedrivas i så öppna och hemliknande former som möjligt i anslutning till patientens normala boendemiljö och sociala sammanhang. Människan mäste ses i sitt totala sammanhang som individ. som gruppmedlem och som samhällsmedlem. l säväl behandling som rehabilitering måste psykiatrin utgå från människans totala situation och i ett samspel söka påverka de faktorer i omgivningen och hos henne själv som orsakar de psykiska problemen. .

Frågan om en reformerad lagstiftning om psykiatrisk tvångsvård bereds f.n. inom regeringskansliet.

Klientorganisationerna har viktiga uppgifter i vården av psykiskt sjuka. Genom att patienten får kontakt med andra som har eller har haft en liknande situation kan den isolering som kati drabba mänga psykiskt störda hindras.

Ett öppet samhällsanknutet arbetssätt förutsätter ett klart samtycke från patientens sida och att allt arbete sker i nära samverkan med honom. Hälso- och sjukvärdslagens krav på att behandlingen skall planeras och genomföras tillsammans med patienten är särskilt betydelsefullt i psykiatrisk verksam- het.

9.3 Hälso- och sjukvårdens samhälls- och individinriktade förebyggande arbete måste vidareutvecklas

Hälso- och sjukvårdens insatser för att förebygga ohälsa måste ses i ett perspektiv som omfattar såväl hälsorisker i det omgivande samhället som de risker som är relaterade till den enskilde individens livsstil. Perspektivet omfattar såväl kemiska, fysikaliska och biologiska som ekonomiska och sociala riskfaktorers betydelse för hälsan. Vanligen finns ett starkt samband mellan samhälls- och individperspektivet. Även i det förebyggande arbetet krävs därför en helhetssyn för att öka och underlätta möjligheterna att leva ett hälsosamt liv.

Karakteristiskt för hälso- och sjukvårdens förebyggande arbete är att det ofta baseras på kartläggningar och analyser av hälsorisker och hälsoproblem. Det är angeläget att detta epidemiologiskt inriktade arbete vidareutvecklas så att de kunskaper om hälsorisker och sjukdomar som finns inom hälso- och sjukvården bättre kan utnyttjasi det samlade folkhälsoarbetet. Kunskaperna måste därvid aktivt förmedlas till andra samhällssektorer. arbetsmarknadens parter. folkrörelser. politiker och till enskilda. dvs. till dem som direkt har möjlighet att vidtaga åtgärder som minskar hälsorisker och befrämjar en god hälsa.

Formerna för denna kunskaps- och erfarenhetsredovisning bör utvecklas. Ett sätt är därvid att på central nivå utarbeta underlag för hälsopolitiska program inriktade mot vissa sjukdomar eller hälsorisker inom en viss sektor. De utgör underlag för hälsopolitiska åtgärder på såväl nationell nivå som för

Prop. 1984/85: 18] 14!)

lokala program inriktade mot att reducera hälsorisker och olika sjukdo— mar.

Detta tvärsektoriellt inriktade f("u'ebyggande arbete innebär inte någon omfördelning av ansvar mellan olika samhällssektorer. De hälsomässiga aspekterna på en viss verksamhet måste givetvis också vägas samman med andra mål och begränsningar.

Hälsoupplysning utgör en central del i det individinriktade förebyggande arbetet. Det är en scrvice till medborgarna som kan öka deras möjligheter att främja hälsa och förebygga ohälsa.

l-lälsoupplysning bör ingå som ett integrerat led i utbildningen i skola och förskola. i högskolans vårdyrkesutbildning m.m.

I arbetet med att föra ut hälsofrågorna till befolkningen spelar såväl myndigheter som ideella organisationer en stor roll. l-"olkrörelsernas och organisationslivets engagemang i t.ex. drogfrågorna är en förutsättning för att det skall bli möjligt att komma till rätta med problemen. Såväl i det opinionsbildandc arbetet och genom andra insatser av förebyggande karaktär som i fråga om stödjande insatser i samband tried rehabilitering av missbrukare och i det direkta behandlingsarbetet spelar olika föreningar en ovärderlig roll. Organisationslivet får ett starkt stöd från samhällets sida för att kunna bedriva sin verksamhet.

Mål för hälsoupplysningen bör vara att öka enskilda individers och hela gruppers kunskaper om hälsorisker och möjligheter att utveckla hälsosam- mare levnadsvanor. Det är därvid viktigt att hälsoupplysningen ges med respekt för människors integritet och rätt till individuella ställningstaganden. llälstirupplysning får inte ges på ett sådant sätt att den kan skapa ångest hos den som inte förmår följa råden om ändrade levnadsvanor.

l—iälsoupplysningen måste därvid givetvis anpassas till form och innehåll beroende på vilka målgrupper som man primärt önskar nå. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas de grupper i samhället som utsätts för de största hälsoriskerna och som erfarenhetsmässigt är svårast att nå fram till med gängse metoder för hälsoupplysning.

Det är samtidigt viktigt att hälsoupplysningen inte begränsas till livsstils- faktorer som den enskilde individen ensam kan påverka. En viktig del av hälsoupplysningen är att också informera säväl enskilda och speciella grupper inom befolkningen som allmänheten i stort om hälsorisker i t.ex. arbetslivet, trafiken och närmiljön. Denna typ av hälsoupplysning om samhällsförhållanden av betydelse för vår hälsa ökar medborgarnas möjlig- heter att inom ramen för den demokratiska processen och lokalt hälsoarbete förbättra möjligheterna att leva ett hälsosamt liv.

Prop. B&S/85:18] Ht

9.4 Vårdens struktur — nägra utvecklingslinjer . Primärvården tttgtiir husen (' ht'i/so- och sjuk|'t'irtfssj'src'tnt'l

Primärvård är den del av landstingens hälso- och sjukvårdsorganisation som är förlagd utanför sjukhus. Primärvården har— enligt motiven till hälso- och sjukvårdslagen ett förstahandsansvar för befolkningens behov av professionell vård inom ett begränsat geografiskt område i regel motsvaran- de en kommun eller en kommundel. Den har goda förutsättningar att tillgodose krav på närhet. lättillgänglighet och kontinuitet och kan arbeta såväl med ett patientpcrspektiv som ett befolknings- och samhällsperspcktiv och kan bygga tipp en samlad kunskap om befolkningens hälsovillkor och hälsoprt'iblem.

Landstingens primärvårdsorganisation ltar vidare en vtktig uppgift i samordningen av de samlade vårdirtsatscrna från de olika vardgivarna inom området.

Primärvården bör genom egna resurser kunna tillhandahålla all sj ukvårds- service och all individuell hälsovård som inte av medicinska skäl bör vara förlagd till länssjukvården eller som tillhandhi'tlls genom t.ex. företagshälso- vård eller skolhälstwård. För att utvecklas till den bas för hela hälso- och sjukvården som förutsattes i propositionen om hälso— och sjukvårdslagen är det nödvändigt att primärvården kan tillhandahålla ett brett serviceutbud anpassat till befolkningens behov, Viktiga delar av denna verksamhet är därvid en väl täckande jourverksamhet. hembesök vid akut sjukdom och en väl utbyggd hemsjukvård.

. Läns- 06/1 I't'gionsjakt't't'ra'en vtdart'ttlvceklas mot specialiserad sjukvård. vissa förebyggande insatser sannhn.s'k/tiltgs- och utveckfingrar/Jeru

Länssjukhuset skall tillhandahi'tllå den mest specialiserade och resurskrä- vande sjukvården på länsplanet. Beroende på geografiska förhållanden och krav på närhet kan det finnas behov av länsdelssjukhus.

Länssjukvårdens roll förändras efter hand sotn primärvården utvecklas. Länssjukvärdens vårt'lplt'ttsantal kan sannolikt även fortsi'tttningsvis minskas ytterligare på många ställen i landet i takt med att primärvården inkl. de lokala sjukhemmet] bvggs ut. Samverkan mellan olika nivåer och geografiska områden kan innebära cffektivitetsvinster. Enligt l-lSL skall landstingens planering för hälso- och sjukvården utgå från befolkningens behov av vård. Den nuvarande resursfördelningcn såväl mellan sotn inom landstingen tyder på att ytterligare omft'n'delningar av resurser kan och bör göras för att uppnå en mera behovsrelaterad f("irdelning av tillgängliga vårdresurser. Dessa omstruktureringar av vården maste utgå fran analyser baserade på lokala förutsättningar och behov.

Därvid får även beaktas de konsekvenser för länssjukvårdcns resurser sotn följer av ett Ökande antal äldre liksom olika medicinska och tekniska landvinningar som ökar möjligheterna att behandla olika sjukdomar.

Prop. 1984/85:181 143

lnom sjukvarden liksom inom mänga andra områden fordras en viss omfattning av verksamheten för att hög kvalitet baserad på stor erfarenhet skall kunna upprätthållas. Detta i sin tur kräver ibland ett stort befolknings- underlag. .lu mindre vanlig en åtgärd är desto större befolkningsunderlag är naturligtvis nödvändigt. För att tillfredsställa medicinska säkerhetskrav kan det därför i vissa fall vara motiverat att koncentrera — i första hand kirurgiska — åtgärder till vissa sjukhus.

Läns- och regionsjukvärdcn utgör en viktig resurs ocksä i det förebyggande arbetet med sina kunskaper om olika sjukdomars uppkomst och förlopp. Ökade insatser är motiverade för att spåra orsaker till skador och sjukdomar liksom vad avser formerna för att aktivt förmedla dessa kunskaper till såväl ansvariga inom andra samhällssektorer som till enskilda och allmänheten.

Det är naturligtvis ocksä viktigt att sjukvårdens insatser vid redan inträffad sjukdom. förutom att söka återställa hälsan. inriktas på att förhindra återfall eller dämpa sjukdomens utvecklingstakt.

Ett aktuellt exempel på ökade möjligheter till tidiga insatser är allmän hälsokontroll med mammografi som kan minska dödligheten i bröstcan- cer.

Det är synnerligen angeläget att läns- och regionsjukvarden även fortsättningsvis ges goda möjligheter att genom forskning och utvecklings- arbete tillföra sjukvärden förbättrade metoder för diagnostik och behand- ling.

9.5. Planering och statistik

0 Den långsiktiga planeringen bör vidareutvecklas liksom nmoa'cr för behovsbaserad resarsfÖrdc/ning

Landstingen planerar hälso- och sjukvården enligt ett relativt enhetligt system med femåriga verksamhetsplaner och ärsbudgetar.

Den planerade utvecklingen inom landstingen på fem ars sikt när det gäller verksamhet. personal och ekonomi sammanställs årligen av Landstingsför- bundet och socialstyrelsen (LKELP).

Inom vissa områden behövs mer långsiktiga överväganden än vad en femårsplan erbjuder. Detta gäller exempelvis utbyggnaden av primärvården och det förebyggande arbetet samt förändringen mot öppna vårdformer inom äldreomsorg och psykiatri. Det är angeläget att denna typ av långsiktig planering — som redan bedrivs i många landsting — vidareutvecklas.

Detta utvecklingsarbete bör aktivt stödjas och stimuleras frän central nivå.

Metoderna för behovsbaserad resursfördelning bör vidareutvecklas saväl vad avser fördelning av statliga medel mellan olika landsting som vid fördelning av resurser inom enskilda landsting.

Pä riksnivå har riksdag och regering det ('.ivergripande ansvaret för planeringen och samordningen av hälso- och sjukvården. Ett sådant ansvar förutsätter att statsmakterna har ett underlag för att bedöma hur de

Prop. 1984/85:181 143

övergripande mälen uppfylls och ltur verksamheten förändras. Statsmakter- nu har vidare ett behov av denna typ av underlag för utbildningsplanering och olika samhällsekonomiska överväganden.

I första hand erhalls detta underlag frän de planer som utarbetas inom olika landsting men även genom socialstyrelsens tillsyn av och dialog med landstingen i planarbetet.

Det är väsentligt att det arbete som pågår för att utveckla samordningen mellan den centrala nivän och landstingen vidareutvecklas.

. Kunskapen om hälsorisker, ha"/.toförhållmtden och i'drdbchm' inom olika bcfolkningsgrupper måste vidarcult'ccklas och [ lättillgängligform regelbun- det redovisas 1" an fu/kh('i/_wvrap/n)"

En god hälso- och sjukt-'ärdstatistik är av avgörande betydelse för att kunna utveckla den offensiva hälsopolitik som tidigare förordats liksom för att kunna följa och analysera hur hälso- och s_iukvi'trdslagens mäl och intentioner förverkligas.

Sverige har i ett internationellt perspektiv ett välutvecklat statistiksystem som både möter kraven på god användbarhet i olika sammanhang och säkerställer höga krav på den enskildes integritet.

Det finns emellertid fortfarande vissa mycket angelägna utvecklingsbe- hov. Den samlade patientstatistiken bör t.ex. omfatta all vård och inte som nu begränsas till den slutna varden. Vidare är det väsentligt att bättre kunna fånga upp de äldsta aldersgruppcrnas hälsoproblem och funktionsnedsätt- ningar genom att inkludera också de äldsta i de levnadsniväundersökningar som genomförs av statistiska centalbyran. Den hälsostatistik som belyser hälsorisker och hälsoproblem bland barn och ungdom behöver ocksä vidareutvecklas för att kunna bli ett tillfredsställande underlag för att t.ex. pä tidigt stadium kunna identifiera olika riskfaktorer och riskgrupper.

I ett välfärdspolitiskt perspektiv är det mycket angeläget atti samlad och lättillgänglig form få en helhetsbild av hälsorisker. hälsoförhallanden och vårdbehov inom olika befolkningsgrupper.

Det är därför viktigt att man på central nivå regelbundet sammanställer en folkhälsorapport.

9.6. Personal. utbildning och forskning

. Personal- och rubi/dningsplancringcn mäste än starkare relateras till målen för hälso- och sjukvården

Personalens kunskaper och färdigheter liksom deras förhållningssätt till vårdarbetet är av avgörande betydelse för möjligheterna att förverkliga de mål och riktlinjer sotn gäller för hälso- och sjukvarden.

En ökad satsning pa förebyggande arbete förutsätter därför att berörda personalgrupper inom värden för ökade kunskaper om metoder för såväl individ- som samhällsinriktat hälsopolitiskt arbete.

Prop. 1984/85:181 144

På motsvarande sätt krävs en utveckling och förändring av kunskapskra- ven för att intentionerna bakom en utbyggtl primärvärd skall kunna förverkligas.

Med hänsyn till att ett förändrat inneltall i grunt'lutbilt'lningarna ger effekter först på lättgrc sikt mäste fort— och efterutbildning ges hög prioritet.

Fortbildningsinsatser för att höja kompetensnivan för biträdcn till motsvarande underskötcskelskt'i'itarkompetens bör därvid särskilt beaktas.

Värdarbetet — saväl de sj ukvärdandc som större delen av det förebyggande arbetet sker i nära kontakt med medmänniskor och ofta i en situation da den värdsökande har ett särskilt behov av medmänskligt stöd och ett förstående bemötande.

Dettna medmänskliga och sert-'iceinriktade dimension av värden mäste vara en grundläggande utgängspunkt vid utformningen av innehället i de utbildningslinjer som finns för hälso- och sjukvt'trdsutlrtildningcn.

. Den svenska medicinska forskningens erkänt framstående ställning skall bibehållas och vidareutvecklas bl.a. genom att i högre grad inriktas mot prevention. allmänmedicin. epidemiologi, omvårdnad och rehabilitering i ett

tvärvetenskapligt perspektiv

Den svenska medicinska forskningen har en internationellt framstående ställning som det är angeläget att bevara och utveckla.

Det är samtidigt väsentligt att den hälsopolitiska markering som görs bl.a. i hälso- och sjukvt'irdslagen får ett ökat genomslag i fcn'skningspolitiken. Forskning inriktad mot att belysa risker för och orsaker till ohälsans fördelning mellan olika befolkningsgrupper är därvid av särskilt intresse liksom forskning om arbetslöshetens hälsomässiga konsekvenser.

Detta kräver ett tvärvetenskapligt angreppssätt med en ökad samverkan mellan medicin. samhälls- och beteendevetenskaper. teknik och andra forskningsomräden.

10. Förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården

10.1. Försöksverksamheten med förtroende-nämnder inom hälso- och sjukvår- den förlängs i ett år

__| Mitt förslag: Försöksvcrksamheten med förtroendenämnder förlängsi ett I är. Lagen (1980: 13) om förtroende-nämnder ittom hälso- och sjukvärden skall äga fortsatt giltighet till utgången av juni 1986.

Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen har föreslagit att verksamheten med förtroendenämnder bör bestä sedan försöksperioden upphört och att hälso— och sjukvärdshuvudmännen fortsättningsvis bör vara skyldiga enligt lag att

Prop. l984/85:l81 145

inrätta en eller flera särskilda förtroendenämnder. Verksamheten bör enligt arbetsgruppens förslag utvidgas att omfatta även ft'tlktandvärt'len.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är med något undantag positiva till en fortsatt verksamhet med förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. Majoriteten av remissinstanserna är positiva till en fortsatt lagreglering och till att verksamheten bör bedrivas av särskilda nämnder. Negativa till detta är stat- och kommunberedningen. demokratiberedningen. Landstingsförbun- det och ett femtontal landsting (motsv.). Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget om att folktandvården skall innefattas i nämndernas verksam- hetsomräde. Flera förordar att även omsorgsverksamheten inkluderas.

Nägra remissinstanser har papekat att förslagen om förtroendenämnder och insynsnämnder för den psykiatriska tvångsvärden bör beredas i ett sammanhang.

Skälen för mitt förslag: Den 1 juli 1980 inleddes en femärig försöksverksam- het mcd förtroendenämnder inom hälso— Och sjukvården. Enligt lagen (1980: 12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården. som gäller till och med den 30 juni 1985, skall det inom varje landstingskommun eller landstingsfri kommun finnas en eller flera förtroendenämnder. Nämnderna skall främja kontakten mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen samt förmedla den hjälp till patienterna som förhz'tllandena påkallar.

Den särskilda lagen tillkom mot bakgrund av de krav som under flera år ställts i olika sammanhang — bl.a. genom motioner i riksdagen om insatser frän samhällets sida för att framför allt förbättra möjligheterna till kontakt och information mellan patienterna å den ena sidan och hälso- och sjukvärdshuvudmännen och de anställda inom hälso- och sjukvården å den andra sidan.

Socialutskottet förutsatte i sin behandling av frågan om förtroendenämn- der (prop. 1978t'791220. SoU 1979/80zlol att verksamheten skulle utvärderas innan slutlig ställning togs till hur verksamheten borde utformas på längre sikt.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr 1979! 80:130).

Under försöksperioden gäller enligt lagen (1980:12) om förtroendenämn- der inom hälso- och sjukvården att det skall finnas en eller flera förtroendenämnder i varje landsting. Hälso- och sjukvärdshuvudmannen fär tillsätta en särskild förtroendenämnd eller uppdra ät någon annan nämnd att vara förtroendenämnd. Där flera nämnder finns skall varje nämnd fullgöra förtroendenämndsuppgifter för en viss del av kommunen eller för en viss värdinrättning.

Bestämmelserna om kommunstyrelsens arbetsförutsättningar i 3 kap. 2—12 åå kommunallagen (1977zl79) har motsvarande tillämpning pä förtro- endenämnderna.

En utvärdering av verksamheten har genomförts av en särskild arbets—

l(l Riksdagen 198455. ] saml. Nr [81

Prop. 1984/85zl81 146

grupp inom socialdepartementet. Utvärdering och förslag till fortsatt reglering av verksamheten har redovisats i rapporten (Ds S l984:16) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården.

Under den femåriga försöksperioden har samtliga huvudmän inrättat en eller flera förtroendenämnder för de ändamål som anges i lagen eller lagt uppgifterna på redan befintliga nämnder. Till nämnderna har som regel knutits verkställande tjänstemän.

Flertalet huvudmän har valt att inrätta en särskild förtroendenämnd. Det förekommer att uppgiften lagts på förvaltningsutskott eller direktion.

Verksamheten har fått en betydande omfattning även om ärendena är förhållandevis ojämnt fördelade mellan landstingen.

Från hälso- och sjukvårdshuvudmännens sida räder med något undantag enighet om att förtroendenämndcrnas verksamhet behövs och att den även i fortsättningen bör vara knuten till landstingen. Även övriga intressenter är positiva till en fortsatt verksamhet med i huvudsak den nuvarande inriktningen.

Jag anser att förtroendenämnderna fyller en viktig funktion inom hälso- och sjukvården för att främja kontakten mellan patienten och personalen samt att svara för information och hjälpförmedling i patientärenden. Nämnderna utgör ett viktigt komplement till landstingens hälso- och sjukvård samt till socialstyrelsen och hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd.

Socialberedningen har i betänkandet (SOU 1984:64) Psykiatrin, rättssä- kerheten och tvånget föreslagit särskilda insynsnämnder för den psykiatriska tvängsvärden med uppgift att följa tvängsvården. utse stödpersoner och sköta viss rapportering till socialstyrelsen. Förtroendenämnderna anses inte vara lämpliga att även vara insynsnämnder med hänsyn till den nära kopplingen till hälso- och sjukvården. Frågan om förtroendenämnderna skall behövas jämsides med insynsnämnderna bör enligt beredningen övervägas i samband med att försöksverksamheten med förtroendenämnder upphör. I ett särskilt yttrande till betänkandet har förordats att förtroendenämnderna får till uppgift att också vara insynsnämnder.

Socialberedningens betänkande bereds f.n. inom regeringskansliet. I några remissyttranden över rapporten om förtroendenämndernas verksamhet har förordats att frågan om huruvida förtroendenämnder och insynsnämnder skall kopplas samman bereds ytterligare. Jag instämmer häri och föreslår att förslaget om den framtida verksamheten med förtroende- nämnder och förslaget om insynsnätnnder inom den psykiatriska tvångsvår- den bereds i ett sammanhang. Ett ställningstagande till socialberedningens förslag kan inte ske i sådan tid att förslag kan föreläggas riksdagen under våren.

Med hänsyn till detta föreslår jag att nuvarande försöksverksamhet med förtroendenämnder förlängs i ett är.

Jag lägger i enlighet härmed fram förslag om fortsatt giltighet av nuvarande lag om förtroendenämnder till utgången av juni 1986.

Prop. 1984/85:181 147

Hänvisningar till S10-1

11. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag anfört har inom socialdepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982z763).

2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1980:]2) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården.

Lagförslaget under 1. är av så lagtekniskt enkel beskaffenhet att jag inte anser lagrådets prövning påkallad.

12. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att dels anta förslagen till ]. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982z763). 2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1980: 12) om förtroendenämn- der inom hälso- och sjukvården. dels godkänna de riktlinjer för hälso- och sjukvårdspolitiken som

jag har angett i det föregående (avsnitt 9).

Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om det förebyggande arbetet, vårdens inriktning, struktur och planering samt om personalutbildning. forskning och statistik.

13. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. 1984/85:181 148

Appendix 1

Utdrag ur HS 90:s huvudrapport (SOU 1984:39) Hälso- och sjukvård inför 90-talet

2 Hälsoproblem och hälsorisker

En god hälsa för hela befolkningen är enligt HSL ett övergripande mål för hela hälso- och sjukvården. En god hälsa är även ett väsentligt mål för samhällets allmänna välfärdspolitik. Ett hälsopolitiskt handlande, som syftar mot detta mål. kräver bl a kunskaper om hälsoproblemens och hälsorisker- nas utbredning. Sådana kunskaper kan utnyttjas för att

B formulera konkreta, hälsopolitiska mål Cl ge underlag för resursfördelning som säkerställer att man når särskilt

utsatta grupper eller så långt möjligt förhindrar uppkomst av särskilt allvarliga sjukdomskonsekvenser eller på annat sätt åstadkommer största möjliga hälsovinst för flest människor D utvärdera i vilken utsträckning man når uppställda mål.

Begreppen hälsa och ohälsa innefattar så många dimensioner och enskild- heter att det inte är möjligt att med några få mått eller indikatorer ge en rättvisande bild av dess förekomst och fördelning i befolkningen. För överskådlighetens skull tvingas man till långtgående förenklingar. I den praktiska hälso- och sjukvården arbetar man med en mångfald diagnoser för att beteckna hälsoproblem. De sociala och ekonomiska konsekvenserna av ohälsa kan också beskrivas på många olika sätt. Detsamma gäller hoten mot hälsan — yttre hälsorisker.

Näri det följande hälsoproblem och hälsorisker i befolkningen redovisas, innebär det inte att alla de enskilda sjukdomar och hälsorisker som inte uttryckligt omnämns bedömts vara betydelselösa, utan endast att de ryms inom de mera övergripande beskrivningar som det här är nödvändigt att begränsa sig till. HSL:s intentioner är att befolkningens hälsoproblem skall uppmärksammas och att vårdbehoven tillgodoses, vare sig det handlar om vanliga eller ovanliga hälsoproblem.

Nedan behandlas följande sjukdomskonsekvenser

dödlighet och särskilt död i tidiga år symtom och besvär funktionsnedsättningar

handikapp vårdutnyttjande samhällsekonomiska konsekvenser.

DDDDDD

Prop. 1984/85:18l 149

Först görs en kort sammanfattning av den förväntade befolkningsutveckling- en, då denna har väsentlig betydelse för vårdbehovens och vårdmöjligheter- nas framtida utveckling.

Enligt SCB:s senaste prognoser beräknas Sveriges folkmängd öka högst marginellt fram till mitten av 1990-talet för att därefter minska. Antalet barn och ungdomar har redan minskat under några år. Denna minskning beräknas fortsätta. Antalet personer i yrkesverksam ålder beräknas fortsätta att öka något. Medelåldern inom denna grupp ökar samtidigt. Ökningstakten för antalet personer över 65 år kommer att bli lägre under 1980-talet än under de senaste decennierna. Under 1990-talet kommer denna åldersgrupp att minska för att ett tiotal år in på nästa sekel åter öka kraftigt. Under åren fram till sekelskiftet kommer ålderssammansättningen bland ålderspensionärerna att förändras kraftigt, genom att antalet personer över 80 år kommer att öka väsentligt. I åldern 65-79 år kommer antalet gifta personer att minska snabbare än antalet ogifta. I åldern över 80 år kommer framför allt ensamstående kvinnor att öka starkt.

Procent

0,25 0,20 0,15 0,10

0,05

SCB antar att invandringen under resten av seklet kommer att fortsätta att öka. Den höga utvandringen under senare år förväntas dock minska. SCB har beräknat att antalet förvärvsarbetande kan komma att öka med drygt 200 000 under 1980-talet. Kvinnornas förvärvsintensitet förväntas fortsätta att öka medan männens fortsätter att minska. Yrkesgrupper som beräknas öka i omfattning är i första hand tekniska, naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga yrken samt serviceyrken. Lant- och skogsbruk, transport och kommunikation samt tillverkningsarbete beräknas i framtiden komma att sysselsätta färre personer än idag.

Figur 2.1 Några befolk- ningsförändringar. Antal personer i åldrarna 65-w år respektive 80-w är per person i åldern 16-64 år

Prop. NIH/85:18] 150

Sverige har idag en i ett internationellt och historiskt perspektiv exceptionellt låg dödlighet.

El Medellivslängden är bland de längsta i världen. Den har ökat med 20 år sedan sekelskiftet. Även då hade Sverige jämfört med övriga länder en låg dödlighet. Skillnaden mellan de rika nationerna har gradvis minskat, men avståndet till de fattiga länderna kvarstår närmast oförändrat. D De nordiska länderna har den lägsta spädbarnsdödligheten i världen. Spädbarnsdödligheten i Sverige är bara hälften av vad den är i England. Tyskland och USA och en tiondel av nivån i många u—länder. Före industrialismens genombrott hade städerna i Sverige en hög spädbarns- dödlighet till följd av bostadsnöd och dålig hygien. Industrialismen medförde en förbättrad levnadsstandard och städerna fick under 1930— talet en lägre spädbamsdödlighet än landsbygden. D Dödligheten bland barn och ungdom har minskat avsevärt under 1900-talet till följd av förbättrad kosthållning, bostadshygien. olycksfalls— prevention och medicinska framsteg. Jämfört med övriga Europa har Sverige en låg dödlighet bland barn och ungdom under 20 år. D Dödligheten bland yngre och medelålders vuxna har minskat under hela 1900-talet fram till mitten av 1960-talet, då minskningen för männens del övergick i en ökning. Denna ökning berodde i första hand på en högre dödlighet i hjärt- och kärlsjukdom och alkoholskador. Denna trend har brutits de senaste åren. Sverige har en något högre dödlighet bland yngre medelålders män än vissa andra europeiska länder bl a England, Holland och Norge. D Dödligheten bland äldre har minskat stadigt under 1900-talet i synnerhet för kvinnorna. Dödligheten är också bland äldre lägre i Sverige jämfört med flertalet andra länder. Ett undantag är Norge.

Orsakerna till förändringarna i dödligheten är ofullständigt kända. Grund- läggande för den minskade dödligheten har givetvis varit den förbättrade levnadsstandarden med därav följande förbättrad kost, bostadshygien, bättre sanitära förhållanden m m.

Att dödligheten varierar med åldern år välbekant. Efter det första levnadsåret sjunker dödligheten och är som lägst bland barn i 5-14- årsåldem.

Dödligheten är högre för män än för kvinnor i alla åldersgrupper. Detta är särskilt markant i 20-30-årsåldem och om än i någon mindre mån i 60-70-årsåldem.

1974—1978 var risken för en frånskild man i 45-årsåldem att dö före 65 års ålder dubbelt så stor som för en gift man. För kvinnor var risken 50 procent högre bland frånskilda än bland gifta. Även de som aldrig varit gifta och änkor/ånklingar har betydligt högre dödlighet än gifta.

Dödligheten bland förtidspensionärer, arbetslösa och andra som står utanför arbetsmarknaden är högre än bland förvärvsarbetande. Också bland de förvärvsarbetande finns stora skillnader mellan olika yrkesgrupper. Män anställda inom serviceyrken har en klan högre dödlighet än genomsnittet.

Prop. 1984/851181 151

Också kvinnor anställda i serviceyrken har något högre dödlighet än genomsnittet av förvärvsarbetande. men skillnaden är ej lika tydlig. Bland kvinnor som ej förvärvsarbetar men sammanbor med män i serviceyrken liksom bland barn i familjer. där försörjaren är anställd i servicebranchen är skillnaderna tydligare. Jordbrukare. anställda i tekniska, administrativa och kommersiella yrken samt militärer har, efter det att hänsyn tagits till åldersfördelning, en relativt låg dödlighet.

Dödligheten är högre i storstadskommunema och i vissa glesbygdslän i norra och västra Sverige än i resten av landet.

Över hälften av alla dödsfall beror på hjärt- och kärlsjukdomar. Andra vanliga dödsorsaker är tumörer (cancer), andningsorganens sjukdomar samt skador.

Helt dominerande dödsorsaker under det första levnadsåret är medfödda missbildningar och komplikationer i samband med förlossning.

De tre dominerande dödsorsakerna i åldern 1-65 år är självmord, hjärtinfarkt och närbesläktade hjärtsjukdomar samt trafikolyckor.

Sättet att slå samman olika dödsorsaker till större grupper är väsentligt vid jämförelse av olika dödsorsakers betydelse. Betraktar man olika alkoholre- laterade sjukdomar och skador som en grupp hör dessa till de vanligaste dödsorsakerna.

Den manliga överdödligheten förklaras bland yngre framför allt av hög dödlighet i skador (främst trafikolyckor och självmord) och bland äldre av i första hand hjärt- och kärlsjukdomar, men även tumörer och skador spelar en betydelsefull roll. I åldern 45-55 år är dödligheten i ischemiska hjärtsjukdomar (hjärtinfarkt och närbesläktade sjukdomar) sex gånger så hög bland män som bland kvinnor.

Överdödligheten bland frånskilda män jämfört med gifta är i 55- 59-årsåldern för hjärt- och kärlsjukdomar 70 procent, för lungcancer 90 procent, för motorfordonsolyckor 200 procent, för självmord över 300 procent och för levercirros 800 procent.

Självmord, lungcancer och alkoholrelaterade dödsorsaker är särskilt vanliga i storstäderna. Hjärt- och kärlsjukdomar och trafikolyckor är överrepresenterade i glesbygdslänen i norra Sverige.

Enligt institutets för social forskning (SOFI) levnadsnivåundersökning (LNU) och statistiska centralbyråns (SCB) undersökning om levnadsförhål- landena (ULF) är psykiska problem. besvär från rörelseorganen samt långvariga hjärt- och kärlsjukdomar de vanligaste besvären i åldrarna 15-75 ar.

LNU visar vidare att värk i rygg, höfter, skuldror, axlar eller leder är vanligare i socialgrupp 3 än i socialgrupp 1. Skillnaden är relativt sett kraftigare bland dem som angivit att de har mycket värk. Andelen med värk av denna typ har ökat mellan 1968 och 1981 i socialgrupp 2 och 3 medan läget för socialgrupp 1 är i stort sett oförändrat.

Prop. 1984/851181 152

Procent

Motsvarande skillnader finns också beträffande psykiska besvär. Nära 30 procent i socialgrupp 3 hade 1981 nedsatt psykiskt välbefinnande enligt LNU jämfört med knappt 20 procent i socialgrupp 1. Fler kvinnor än män uppger sig ha psykiska besvär. Skillnaderna mellan socialgrupperna är också högst bland kvinnor. Betydligt färre intervjupersoner rapporterade sig ha psykiska problem 1981 än 1968. Skillnaderna mellan socialgrupperna har dock inte minskat.

Långvarig sjukdom oavsett sjukdomstyp rapporteras mellan 25 och 75 procent oftare bland arbetare än bland högre tjänstemän i alla de nordiska länderna.

Enligt LNU har andelen i den vuxna befolkningen med nedsatt rörelseför- måga minskat från 1968 till 1981. Det gäller också kraftigt nedsatt rörelseförmåga. Även enligt ULF förefaller rörelseförrnågan ha förbättrats något från 1975 till 1981.

Nedsatt rörelseförmåga var 1981 2,4 gånger vanligare i socialgrupp 3 än i socialgrupp 1. Inga utjämningstendenser mellan socialgrupperna kan ses mellan 1968 och 1981. Enligt ULF är rörelsehinderi åldern 45-64 år vanligare bland arbetare utan yrkesutbildning, lägre tjänstemän och företagare (ej jordbrukare) än bland övriga förvärvsarbetande. Rörelsehinder är också vanligare bland dem som ej är sammanboende än bland de sammanboen- de.

Y &

mycket värk

Socialgrupp

Figur 2.2 Andelar med värk i olika socialgrup- per 1968 och 1981 enligt levnadsnivåundersök- ningen

Källa: SOU I984:40

Prop. 1984/85zl81 153

Hörselnedsättningar är vanligare bland män än bland kvinnor. De förekommer oftare också i socialgrupp 3 än i socialgrupp 1. Andelen i den vuxna befolkningen med hörselnedsättning har ökat något mellan 1968 och 1981. Byggnadsarbetare. bönder, skogsarbetare och förmän är särskilt utsatta yrkesgrupper.

Mellan 1975 och 1981 har andelen med enbart egna tänder ökat klart. Däremot finns enligt ULF ingen säkerställd förändring i andelen med nedsatt tuggförmåga. Också enligt LNU har andelen med bra egna tänder ökat kraftigt från 1968 till 1981. Tandstatus har höjts genom att de yngsta grupperna nu har i stort sett problemfria tänder. Skillnaderna gentemot de äldsta framstår därmed som än större. Fortfarande är tandstatus sämre på landsbygden och i socialgrupp 3 jämfört med övriga grupper.

Sjukfrånvaron ökade från slutet av 1960-talet fram till mitten av 1970-talet. Detta förklaras delvis av förändringar i försäkringen, höjd sjukpenning, borttagande av karensdagar m m. Från och med 1979 har sjuktalet minskat. Ökningen av förtidspensionema under 1970-talet har haft ett dämpande inflytande på sjukfrånvaron. De senaste åren har dock detta inflytande minskat.

Vanliga anledningar till förtidspension är sjukdomar i rörelseorganen, hjärt- och kärlsjukdomar och psykiska problem.

Beträffande sjukskrivningsorsaker saknas färsk statistik. 1970 dominerade förkylningar och influensa vad gäller antalet sjukfall. Om man tar hänsyn till frånvarotiden framstår rörelseorganens sjukdomar som den viktigaste orsaken.

Enligt ULF är nedsatt arbetsförmåga p g a långvarig sjukdom eller besvär vanligare bland ej sammanboende än bland sammanboende. Det är också vanligare bland arbetare än bland tjänstemän liksom det är vanligare i glesbygdsregionerna än i storstadsregionema.

Enligt ULF bodde 1980/81 97 procent av befolkningen i moderna bostäder. Andelen, som inte bor modernt, är dubbelt så stor bland rörelsehindrade och bland pensionärer som bland totalbefolkningen. Bland rörelsehindrade pensionärer i åldern 65-84 år är det över tre gånger så vanligt med en omodern lägenhet som hos befolkningen som helhet.

Enligt ULF hade 1980/81 mellan 80 och 90 procent av de rörelsehindrade behov av hjälp med av- och påklädning och personlig hygien. Något färre behöver hjälp med matlagning och över hälften klarar sig utan hjälp med städning.

2.6. Vårdutnyttj ande

Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste orsaken till sluten vård. 1981 var ett vårdtillfälle av sju vid sjukhus för kroppssjukvård inom 19 sjukvårdsom- råden föranlett av sådana sjukdomar. Om även sjukhus för psykiatrisk vård inkluderas svarar ändå hjärt- och kärlsjukdomama för 20-25 procent av vårddagama. Psykiska besvär, som i allmänhet har betydligt längre ll Riksdagen 1984l85. I saml. Nr 18]

Prop. 1984/85: 181 15.4

vårdtider, svarar för något fler procentenheter av vårddagarna. Tumörer. nervsystemets och sinnesorganens sjukdomar, andningsorganens sjukdo— mar, rörelseorganens sjukdomar samt skador genom yttre våld och förgiftning svarar också tillsammans för ytterligare 25-30 procent av antalet vårddagar i sluten vård.

Utnyttjandet av sluten vård är ojämnt fördelat mellan olika befolknings- grupper. Välkänt är att det efter bamaåren ökar med åldern och också att denna ökning sker olika för män och kvinnor. 1 de fertila åldrarna liksom i de allra högsta åldersgrupperna är kvinnornas utnyttjande av sluten vård större än männens.

Sammanboende/gifta har ca 40 procent färre vårddagar än genomsnittet medan de som ej sammanbor och är frånskilda eller aldrig har varit gifta har ca 70 procent fler vårddagar än genomsnittet (efter det att hänsyn tagits till ålder). Också gifta/ej sammanboende har betydligt fler vårddagar än genomsnittet.

Skillnader mellan civilstånd och sammanboende/ej sammanboende är kraftigare för män än för kvinnor. Bland medelålders män är antalet vårddagar per invånare nästan fem och bland medelålders kvinnor tre gånger större bland ej sammanboende än bland sammanboende.

Vid en jämförelse av olika sysselsättningskategorier finner man lägst Vårdutnyttjande bland studerande. värnpliktiga och förvärvsarbetande, medan förtidspensionärer och gruppen övriga har högst. Inom gruppen övriga återfinns bl a långvarigt arbetslösa och långvarigt sjukskrivna.

Också inom gruppen förvärvsarbetande finns klara skillnader mellan olika grupper. Arbetare har ett klart högre vårdutnyttjande. Framför allt jordbrukares och högre tjänstemäns Vårdutnyttjande är lägre än genomsnit- tet. Skillnadema mellan olika socioekonomiska grupper blir för män tydligast från yngre medelåldern.

De som arbetar inom näringsgrenar som malmbrytning, restaurang- och hotellverksamhet och renhållning har ett mycket högt vårdutnyttjande.

Vårdutnyttjandet mätt i vårddagar sjunker med stigande disponibel inkomst i åldrarna upp till 75 är.

2.7. Några stora hälsoproblem

Om man försöker lägga samman direkta vårdkostnader och kostnader för produktionsbortfall förorsakat av sjukfrånvaro, förtidspension och dödsfall, kommer man fram till att hjärt- och kärlsjukdomar, rörelseorganens sjukdomar och psykiska problem är de tre mest betydelsefulla sjukdoms- gruppema. Därefter följer skador, sjukdomar i matsmältningsorgan, and- ningsorgan och tumörer.

Prop. 1984/85: IS] 155 Förlorade är pga dödsfall Vårddagar i sluten Vård i åldern 1—64 år 1981 (exkl somatisk långtidssjuk-

värd) 18 sjukvårdsom- råden 1981

Hjärt- och kärlsjukdom Andningsorganens sjukdomar Rörelseorganens sjukdomar Tumörer Psykiska problem

ll ll ll

ll

NIO] U'l-b LJ M—l

ll

Övrigt

En hälsopolitik som syftar till en bättre folkhälsa, d v s färre dödsfall i unga är. färre fall av nedsatt arbets- och funktionsförmåga, färre upplevda symtom och besvär och mindre behov av sluten sjukhusvård, bör således sätta in särskilda insatser mot dessa hälsoproblem.

Som inledningsvis berördes kan hälsoproblem klassificeras på olika sätt. Man kan komma fram till, att andra hälsoproblem framstår som minst lika betydelsefulla som de sex i figur 2.3 angivna, genom att använda andra urvalskriterier eller genom att gruppera samman sjukdomar och skador till grupper på annat sätt än det som använts här. Man kan också sätta större vikt vid andra sjukdomskonsekvenser än de här valda. T ex allergier är ett mycket vanligt problem för människor idag. Av olika skäl framgår detta inte av befintlig statistik. Det beror dels på att relativt få fall leder till de allvarligaste konsekvenserna — för vilka statistiken är bäst — dels på att allergier inte är samlade under en huvudrubrik i sjukdomsklassifikationen och därför sällan redovisas som grupp. Det senare gäller även alkoholrelaterade hälsopro- blem. Vissa sjukdomar och skador med ett odiskutabelt samband med alkoholförbrukning har dock på senare tid i en del undersökningar redovisats som grupp.

Om man avgränsade sjukdomsgrupper snävare än vad som gjorts här eller analyserade befolkningsgrupp för befolkningsgrupp skulle t ex diabetes, öroninflammationer bland barn. syn- eller hörselproblem bland äldre framstå som stora folkhälsoproblem.

Nybevnjade fortids- Långvarig sjukdom Skador Pensroner 1981 16—74 är 1980/81

Figur 2.3 Procentuell fördelning på de sex vanligaste sjukdomsgrup- perna enligt fyra olika källor

Prop. 1984/85zl81 156

2.7.1. Hjärt- och kärlsjukdomar

Hjärt- och kärlsjukdom är en dominerande orsak till de flesta allvarliga sjukdomskonsekvenser. Det är också ett problem som ökar p g a att dels befolkningens genomsnittsålder blir högre, att dels att dessa sjukdomar blir vanligare i vissa åldrar.

Hjärt- och kärlsjukdom drabbar i första hand män över 45 år och kvinnor över 65. Som dödsorsak svarar den för nästan hälften av männens dödsfall i åldern 45-64 år och för en fjärdedel av kvinnornas. Hjärtinfarkt och andra ischemiska hjärtsjukdomar är de vanligaste dödsorsakerna i gruppen.

Hjärtinfarkt är också den vanligaste diagnosen i sluten vård bland män i åldern 45-74 år. Bland kvinnor och äldre män dominerar däremot blodproppar och blödningar i hjärnan.

Sluten vård för hjärt- och kärlsjukdomar är bland medelålders män särskilt vanligt hos lägre tjänstemän. livsmedelsarbetare, paketerare, stuveri- och lagerarbetare samt verkstads— och byggnadsmetallarbetare. medan t ex relativt få skogsarbetare vårdas för sådana sjukdomar. Högt vårdutnytt jande för hjärtinfarkt och närbesläktade sjukdomar har personer i yrken som tex är samtidigt jäktiga och enformiga eller jäktiga och med få möjligheter att lära nya saker. Detsamma gäller skiftarbetare och andra med arbetstider, som ligger utanför ”normal” dagtid.

I primärvård och enligt intervjuundersökningar är högt blodtryck och t ex yrsel, bensvullnad, bröstsmärtor och andnöd, som ofta har samband med sjukdomar i cirkulationsorganen, vanliga åkommor. Hjärtinfarkt och kärlkramp är vanliga orsaker till förtidspensionering.

Under 1970-talet har dödligheten i ischemiska hjärtsjukdomar ökat bland medelålders män i Sverige. Svaga ökningar har också förekommit i England, Frankrike och i en rad östeuropeiska länder. Tendensen har samtidigt varit sjunkande i vissa länder med en tidigare betydligt högre dödlighet än i Sverige, tex USA och Finland.

2.7.2. Psykiska problem

Psykiska problem är den diagnosgrupp som förorsakar flest vårddagar i sluten vård. Om man definierar psykiska problem något vidare än sjukdomsklassifikationen och inkluderar självmord och en del alkoholska- dor, blir det också den vanligaste dödsorsaken i åldrarna under 45 år.

Inom den slutna vården är schizofreni och åldersbetingade psykoser som senil demens vanligast bland dem som ligger kvar under lång tid. De flesta vårdtillfällena orsakas av alkoholproblem och neuroser. Ofta leder dessa sjukdomstyper till återintagningar.

Sluten psykiatrisk vård är betydligt vanligare bland arbetare och lägre tjänstemän än bland högre tjänstemän och jordbrukare. Ej sammanboende som inte är eller tidigare varit gifta har betydligt fler vårddagar än de som tillhör andra samboende- civilståndsgrupper. Skillnaderna mellan olika civilstånd och mellan sammanboende och ej sammanboende är större inom psykiatrin än inom kroppssjukvården.

Enligt intervjuundersökningar tillhör trötthet, ångest, oro, Sömnbesvär och andra psykiska symtom de vanligaste besvären. Såväl sådana symtom

Prop. l984/85:181 157

som depression och djup nedstämdhet är vanligare bland kvinnor än bland män. Däremot är självmord och alkoholskador betydligt vanligare bland män.

Ärftliga faktorer spelar en viss roll inte minst när det gäller de svåra psykotiska tillstånden. schizofreni och mano-depressiv psykos men kanske även för alkoholism. Vissa psykiska tillstånd är resultat av infektioner i centrala nervsystemet under fosterstadiet eller senare i livet. Den ökande andelen äldre medför ett ökat antal med åldersdement beteende. I vissa fall är orsaken till dessa symtom åderförkalkning men ofta är den okänd. Sociala förhållanden exempelvis flyttning, liksom isolering och arbetslöshet kan förvåna symtomen.

Olycksfall med skador av hjärnan är en inte ovanlig orsak till psykiska symtom. Förlossningsskador är en orsak till psykisk utvecklingsstöming och vissa beteendeavvikelser.

Ett flertal kemiska ämnen i industrin t ex lösningsmedel är kända för att påverka det centrala nervsystemet. Symtom på kroniska skador är trötthet, sömnstörningar, minnesförlust, irritation, nedstämdhet m m. Alkoholmiss- bruk kan vara en orsak till psykiska symtom och skador dels genom direkt inverkan på hjärnan, dels genom de sociala effekterna missbruket får.

Människor ur olika sociala grupper lever under mycket olika förhållanden med avseende på arbete, boende, familjerelationer etc. Studier har visat att en kombination av stress och bristande möjligheter till kontroll över arbetsmiljön respektive boendemiljön. liten kontakt med andra människor eller arbeten med få stimulansmöjligheter ökar risken för psykiska symtom påtagligt.

Flyttning innebär en ökad risk för psykiska och psykosomatiska störningar bland arbetare som flyttat till städerna jämfört med kvarboende. Tjänstemän förefaller inte lika sårbara i det avseendet då de oftare flyttar som led i karriären. Uppbrutna sociala nätverk vid skilsmässa, dödsfall, flyttning och vissa boendemiljöer har tillmätts en central betydelse för människors Ökade psykiska sårbarhet.

2.7.3. Rörelseorganens sjukdomar

Sjukdomar i rörelseorganen svarar för över 40 procent av de nybeviljade förtidspensionema i åldrarna 45-64 år. Sjukdomsgruppen ligger också bakom en betydande andel av sjukfrånvaron. Enligt intervjuundersökningar hör besvär från rygg och leder till de vanligaste problemen.

Enligt LNU har andelen av befolkningen. som har svår värk i skuldror och axlar, ökat med 30 procent mellan åren 1968 och 1981. Också andelen med svåra ryggbesvär har ökat något. Redan 1968 var skillnaderna mellan socialgrupperna mycket stora vad avser andel med värk. Dessa skillnader har ökat genom att situationen förbättrats i socialgrupp 1 samtidigt som den försämrats för övriga socialgrupper. Beträffande rörelseförrnågan har visserligen inte klasskillnadema ökat, men de har heller inte minskat trots en allmän förbättring för alla socialgrupper.

Orsaksmekanismema till rörelseorganens sjukdomar är i stora stycken

Prop. 1984/85: 181 158

okända. Det är dock uppenbart att belastningar i arbetslivet spelar en stor roll för SVårighetsgraden hos deras konsekvenser för individen.

Ryggbesvär är således vanligare inom yrken med många tunga lyft, plötsliga kraftiga arbetsmoment. framåtlutade arbetsställningar. ensidiga arbetsställningar och vibrerande arbetsredskap.

Andelen personer med stillasittande arbete och ensidiga arbetsställningar har ökat till följd av ökad automatisering, terminalarbete etc. Detta kan ha medverkat till att besvären från skuldror och nacke ökat. Däremot är det osäkert om kravet på tunga lyft har minskat. En ökad andel sysselsatta inom vården, där tunga lyft är vanliga. kan här spela en roll. De fysiska arbetskraven är mycket olika i olika yrkesgrupper.

Även i boende- och fritidsmiljön finns hälsorisker på detta område. Hemmafruarnas arbetsmiljö omfattar (liksom hcmsamaritemas) ofta olämp- liga arbetsställningar i kök, vid bäddning m m. Dessutom ger motionsidrott ofta besvär från leder och muskler.

För flera av de mycket långvariga men mer sällsynta sjukdomarna inom exempelvis gruppen reumatism har vissa samband med kostfaktorer länge diskuterats.

2.7.4. Tumörer

Tumörer är en heterogen grupp av sjukdomar med olika uppkomstmeka- nismer vilka bara är delvis kända. Riskerna för olika cancersjukdomar varierar mellan befolkningsgrupper.

Antalet nyupptäckta fall per år ökar för bröstcancer och prostatacancer liksom för en del mindre vanliga cancertyper i lever, hud och lymfkörtlar. Ökningen i lungcancer bland män avstannade i mitten av 1970-talet, medan den har fortsatt bland kvinnor. Magcancerfrekvensen har minskat sedan början av 1960-talet och livmoderhalscancer sedan mitten av 1960-talet.

Tumörer är den näst vanligaste dödsorsaken. Trots att insjuknandefre- kvensen är högre bland män är dödligheten högre bland kvinnor. Kvinnor drabbas också oftare i yngre åldrar. Även bland barn spelar cancer en betydande roll som dödsorsak. Leukemier svarar för drygt vart femte dödsfall hos barn.

Var tionde sång på våra kroppssjukhus upptas av en cancerpatient. I åldrarna 45-64 år är andelen större.

Frånskilda män har en viss överdödlighet i lungcancer och i alkoholrela- terade cancerformer. Dödligheten i livmoderhalscancer är högst bland frånskilda kvinnor, men dödligheten i äggstocks- och livmodercancer är högst bland dem som aldrig varit gifta. Ett tidigt havandeskap tycks här ha en förebyggande inverkan. Bröstcancer är vanligare bland kvinnor i högre socialgrupper, medan motsatsen gäller för lungcancer, magsäckscancer och livmoderhalscancer.

Många yrkesgrupper har hög frekvens av lungcancer bla isolerare, typografer, tunnplåtslagare och sjömän. Arbetare inom möbelindustri har en kraftig överrisk för cancer i näsa och bihålor.

Prop. l984/85:l81 159

En lång rad av samband finns mellan cancerförekomst och våra levnadsvanor

lungcancer med rökning och radon magcancer med nitrosaminer från kosten tjocktannscancer med fiberfattig kost cancer i matstrupe och lever med alkoholkonsumtion cancer i bröstkörtel med fettinnehåll i kost hudcancer med exposition för ultraviolett ljus livmoderhalscancer med bristfällig genitalhygien.

DDDCJCIDCI

För vissa yrkesgrupper med översjuklighet i tumörsjukdomar vet vi orsakerna. Att gruvarbetare har högre lungcancerrisk är exempelvis ett resultat av radon och dieselavgaser i gruvan. För andra grupper är orsakerna mindre lättförklarade.

Allmänna socioekonomiska faktorer som bl a påverkar genital hygien och fertilitet kan ha med cancer i de kvinnliga könsorganen att göra. Viktigt är dock att understryka att variationen i cancerfrekvens mellan olika yrkes- grupper till stor del har med varierande rökfrekvens i olika yrken att göra. Vi vet att rökning är vanligare bland verkstadsarbetare, gruvarbetare och transportarbetare, bland hotell- och restauranganställda m fl. som ofta dessutom har andra cancerrisker i arbetsmiljön.

Vad gäller lungcancer, torde det stå klart, att minst 70 procent av allafall är betingade av rökning.

Den brett upplagda cancerkommitténs rapport förväntas bli presenterad under 1984.

2.7.5. Andningsorganens sjukdomar

Övre luftvägsinfektioner är den absolut vanligaste orsaken till sjukfrånvaro. I genomsnitt torde den vuxna befolkningen drabbas av två till tre luftvägsinfektioner per år. Bland barn är det ännu vanligare. Spädbarn har i genomsnitt sex förkylningsperioder per år. Endast en bråkdel av dessa sjukdomsfall leder till sjukvårdskontakt. Däremot är de praktiska konse- kvenserna för barnfamiljer betydande.

Symtom som astma och hösnuva är också mycket utbredda i befolkningen. Också här är barn särskilt utsatta. Bronkit är vanligare bland män än bland kvinnor. Sjukdomen ökar dessutom bland män. För de äldsta männen är bronkit tillsammans med emfysem och astma en lika vanlig dödsorsak som lungcancer. Den vanligaste dödsorsaken bland andningsorganens sjukdomar är lunginflammation som särskilt drabbar äldre människor och ofta som komplikation efter insjuknande i någon annan sjukdom.

Dödligheten i andningsorganens sjukdomar är betydligt lägre bland gifta än bland övriga civilstånd. Särskilt hög är risken bland medelålders frånskilda män.

Samstämmiga resultat från våra nordiska grannländer visar att dödsrisken i andningsorganens sjukdomar är högst bland icke yrkesutbildade arbetare och lägst bland akademiker och högre tjänstemän.

Prop. 1984/85:181 160

Den dagliga kontakten med andra människor är den faktor som har störst betydelse för spridning av förkylningar och influensa. Ju fler kontakter desto större är risken för smitta. Barn på daghem och i förskola har oftare infektioner än hemmavarande barn i samma ålder. Upprepade infektioner kan vara tecken på bakomliggande medicinska eller sociala belastningsfak- torer.

Allergier orsakas av ärftliga faktorer och miljöfaktorer. Risken att utveckla exempelvis astma eller allergisk snuva är särskilt stor för barn med ärftlig disposition, om de utsätts för allergener vid späd ålder. Luftburna allergier som pollen och pälsdjursepitel är de viktigaste när det gäller uppkomst av andningsorganens allergier hos barn. Också för tobaksrök, industriutsläpp och bilavgaser är både barn och vuxna med allergisk disposition särskilt känsliga.

En rad ämnen, som är vanliga i vissa arbetsmiljöer inom t ex stålindustri och gruvdrift, vid bl a gjutningsarbete och svetsning, är viktiga riskfaktorer för kronisk bronkit och andra problem i andningsorganen. Det rör sig om lösningsmedel, gaser och damm. Dessutom är tobaksröken en betydelsefull faktor ensam och i än större utsträckning i kombination med andra riskfaktorer.

Särskilt stor risk för lunginflammation löper de, som pga kroniska sjukdomar. alkohol- eller narkotikamissbruk har nedsatt motståndskraft.

2.7.6. Skador

Efter hjärt- och kärlsjukdomar och cancer är skador tillsammans med andningsorganens sjukdomar vår vanligaste dödsorsak. I motsats till de senare är skador framför allt en frekvent dödsorsak bland unga människor. Skador svarar för flest förlorade år p ga död i åldern 1-64 år av alla dödsorsaker. Framför allt är dödsrisken stor för unga män.

Trafikolycksfall är den vanligaste dödsorsaken bland barn och unga. 1980 omkom knappt 300 ungdomar under 20 år i trafiken. Över hälften av alla trafikdödade är under 45 år. Från 25-årsåldem och till 45-årsåldem är självmord den vanligaste dödsorsaken.

Olycksfallen står för 15 procent av vårddagarna i sluten somatisk sjukvård i åldersgrupperna under 45 år. Motsvarande andel gäller för besök i primärvården i denna åldersgrupp.

Dödligheten är också i skador högst bland frånskilda män. Medelålders frånskilda män har en dödligheti skador som är fem gånger högre än den som gäller för gifta män, vilka i sin tur har en ungefär dubbelt så hög dödlighet som gifta kvinnor.

Skillnaderna i olycksfallsrisk mellan olika grupper av förvärvsarbetande kan illustreras av figur 2.4 över antalet vårdtillfällen (sluten vård).

Prop. 1984/85:l8l 16]

Index

125

100

75

Arbetare Arbetare Lägre Högre Föfe' JO'd' utan med tiänste- tjänste- 189870- brukare ' yrkesutb yrkesutb män män ' ' ' '

Orsakerna till skador kan uppdelas i två huvudkategorier: uppsåtliga och icke uppsåtliga (olycksfall).

I Sverige är de vanligaste uppsåtliga fallen självmord och självtillfogad skada. De viktigaste hälsoriskerna för självmord torde i stort sett överens- stämma med tidigare beskrivna hälsorisker för psykiska problem.

Trafikolyckor är den vanligaste typen av dödsolyckor. Äldre drabbas dock oftare av det som kallas fallolyckor, d v s snubbling, snavning och dylikt. När det gäller trafikolyckor är även riskerna för t ex olika typer av transportme- del väl kartlagda. Så vet man att risken per kilometer att råka ut för dödsfall i åldern 15-17 år är cirka fyra gånger större för motorcyklister än för cyklister. Motsvarande risker för cyklande barn i åldern 5-6 år och för pensionärer i åldern 65-74 år ligger dock nära de unga motorcyklistemas höga nivå. Bilister har jämfört med oskyddade trafikanter på vägar och gator den minsta risken för dödsfall.

När det gäller andra olyckor än dödsolyckor är kunskapen sämre. Studier har dock visat att fler inträffar både i hemmiljön och i förvärvsarbetande åldrar på arbetsplatser än i trafiken. I synnerhet män har många arbetsskador. Anmärkningsvärt är att de flesta olyckor sker på andraplatser än något av dessa tre områden. Det gäller då '( ex fritidsolyckor i samband med idrott, motionsutövande och olika sysselsättningar i skog och mark.

Figur 2.4 Vdrdlillfällen i fem sjukvårdsområden 1976 för män i åldern 45-64 år med yrke. Bre- da staplar anger samtliga vårdanledrtingar, smala avser olycksfall. Ålders- srandardiserade värden,

index=100 för alla med yrke.

Källa: SOU l984:40

Prop. 1984/85: [81 162

2.8. Hälsopolitiska jämlikhetsmål

En god hälsa är enligt de flestas bedömning — det viktigaste målet för vår totala välfärdspolitik. Mot denna bakgrund är det anmärkningsvärt att så lite uppmärksamhet ägnats åt skillnader i hälsoförhållanden mellan olika befolkningsgrupper.

Inom ramen för WHO:s hälsopolitiska strategi har de hälopolitiska jämlikhetsmålen givits en central betydelse. En entydig hälsopolitisk jämlikhetssträvan finns också i den svenska hälso- och sjukvårdslagens portalparagraf och dess mål om "god hälsa för hela befolkningen".

Vårt lands — liksom WHO:s — hälsopolitiska strategi bör därför omfatta såväl förbättrad hälsa för alla som minskade klyftor mellan olika socioeko- nomiska grupper.

Den största positiva effekten på folkhälsan kan uppnås genom förbätt- ringar för de grupper, som idag utsätts för de största hälsoriskerna och därmed har den högsta sjukligheten och dödligheten.

2.9. Hälsopolitiska riskgrupper

All kunskap visar att den enskilda faktor som mest påverkar hälsotillståndet är åldern. Vi vet att bland barn är riskerna allra störst i samband med födseln. varefter de minskar successivt under några år. Med stigande ålder ökar därefter hälsoriskerna åter igen.

Den tidigare redovisningen visar också att det är möjligt att urskilja ett antal grupper, som har annat än den opåverkbara åldersfaktom gemensamt och som är utsatta för fler och mer frekventa hälsoproblem än andra grupper i samhället.

El Gruv- och stålverksarbetare, grovarbetare, stuveri- och lagerarbetare, hushålls- och servicearbetare är exempel på riskyrken. Alla dessa finns bland manuella arbeten. Särskilt utsatta är ofta arbetare i yrken utan krav på yrkesutbildning. Även inom tjänstemannagruppema finns stora skillnader. Högre tjänstemän och jordbrukare har enligt flertalet tillgängliga källor en mycket bättre hälsa.

Utöver dessa grundläggande skillnader kan man avgränsa följande riskgrup- per

D Arbetslösa är utsatta för hälsorisker, som hör samman med att de är berövade den tillfredsställelse och utveckling som arbetet kan ge. De har därutöver en rad resursbrister av typ sämre ekonomisk standard och sämre boendemiljö. De är ofta socialt isolerade och passiviserade. B Ensamboende har betydligt sämre hälsa än samboende. Frånskilda medelålders män har en kraftig överdödlighet. Social isolering och missbruk spelar därvid en väsentlig roll. Ensamstående mödrar har oftare psykiska besvär och röker mer än andra. De har ofta tung försörjnings- börda med ekonomiska svårigheter. Liksom andra kvinnor har de dessutom ofta lågavlönade rutinarbeten med stor arbetslöshetsrisk.

Prop. 1984/85: l81 103

D Utländska medborgare — särskilt kvinnor — har oftare värk och psykiska besvär. I synnerhet sydeuropeiska invandrare kommer ofta ur ekono- miskt extremt små omständigheter. De har jämfört med den svenska befolkningen i samma yrken oftare jäktiga och enformiga arbeten. låg inkomst och sämre bostad. De upplever också sitt hälsotillstånd som samre.

Även om dessa riskgrupper i första hand gäller vuxna måste det betonas, att effekten av deras levnadsvillkor och levnadsvanor i minst lika hög grad påverkar barnens hälsa. Det är välkänt, att barnens levnadsvillkor inte kan skiljas från de vuxnas och att väsentliga sjukdomsorsaker hos barnen kan relateras till föräldrarnas situation.

Cl Riskgrupper bland barn. Barn i familjer där föräldrarna har låg inkomst. låg utbildning och mer eller mindre markerade sociala och psykiska problem har många gånger två till tre och ibland upp till tio gånger oftare olika typer av hälsoproblem och beteendestömingar. Denna sociala skiktning i hälsoproblem bland barn kan bero på att föräldrarna har arbetsförhållanden, som leder till brist på tid och krafter för föräldrarol- len. Samtidigt är föräldrar med låg inkomst och låg utbildning — liksom ensamföräldrar — oftare hänvisade att bo i stimulansfattiga och bamo- vänliga bostadsområden, där dessutom barnomsorg och skola är sämre rustade än i mer gynnade områden.

2.10. Sammanfattande förslag

För att höja hälsostandarden hos hela befolkningen krävs ett målmedvetet arbete riktat mot i första hand de stora folkhälsoproblemen och de vanligaste och svåraste hälsoriskerna. I detta sammanhang måste de hälsopolitiska riskgruppemas situation särskilt beaktas. Mycket talar för att behovet av förbättrade arbetsförhållanden för främst arbetare och lägre tjänstemän är angelägna åtgärder för att minska hälsoproblemen.

I kapitel 4 redovisas underlag till förebyggande insatser bl a mot två av våra största hälsoproblem, hjärt- och kärlsjukdomar och olycksfall. Där redovisas även hälsopolitiska aspekter på boendemiljö, arbetsliv och kost- och livsmedelspolitik. Det är viktigt att liknande utvecklingsarbete, som det som ligger till grund för de i kapitel 4 redovisade underlagen för förebyggande och tvärsektoriella insatser kan bedrivas för ytterligare ett antal stora hälsopro- blem och för andra samhällssektorer än de behandlade.

Kunskaperna om den ojämna fördelningen av hälsoproblemen måste även tas till vara i hälso- och sjukvårdsplaneringen.

I de planeringsmetoder som tillämpades under 1970-talet användes vanligtvis data om Vårdutnyttjande och köer för att mäta vårdefterfrågan. Framtida vårdefterfrågan uppskattades därefter genom olika framskriv- ningsmetoder. En allvarlig svaghet i denna metod är att den tenderar att konservera rådande organisationsstruktur och att ytterligare öka skillnader- na mellan väl och mindre väl utbyggda vårdformer.

Prop. 1984/85:181 15,4

I underlagsstudien "Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering" (SOU 1984140) redovisas en principmodell för en behovsbaserad planering, vilken kan ses som en utveckling av hittills tillämpade modeller. Denna behovsbaserade resursfördelningsmodell innehåller tre steg

D kartläggning av befolkningens hälsoförhållanden El normering av vilka vårdåtgärder som krävs för att nå uppställda mål D beräkning av vilka resurser dessa åtgärder kräver.

Innan en sådan modell kan tillämpas i praktiken krävs en hel del utvecklingsarbete såväl nationellt som landstingskommunalt.

Modellen bör dock kunna ha betydelse som referensram vid diskussion om resursfördelning mellan

D geografiska områden El förebyggande, behandlande, rehabiliterande och omvårdande åtgärder El primärvård och länssjukvård D vårdgrenar/medicinska specialiteter.

Det ”egentliga" vårdbehovet finns fn inga möjligheter att direkt mäta. I stället får en behovsbaserad planering tills vidare grundas på olika behovsindikatorer. Dessa kan antingen vara direkta eller indirekta. Med direkta indikatorer menas här data om tex dödlighet, handikapp eller nedsatt funktionsförmåga hos befolkningen i vart och ett av de geografiska områden mellan vilka tillgängliga resurser skall fördelas. Indirekta indika- torer är data som beskriver befolkningssammansättning efter demografiska eller sociala indelningar med ett känt samband med exempelvis dödlighet, handikapp eller nedsatt funktionsförmåga.

I underlagsstudien diskuteras inte metoder att använda indikatorer för att uppskatta vårdbehov i absolut mening utan syftet är att ge ett instrument för att ta fram underlag för de politiska beslut som måste fattas om resursför- delning till olika områden.

Behovsindikatorer används vid resursfördelning i en del andra länder. I England utnyttjas t ex åldersstandardiserad dödlighet (direkt indikator) och civilstånd (indirekt). Också i Norge används dödlighet och dessutom andel förtidspensionärer (indirekt).

Prop. l984/85:181

Innehåll

Propositionen .............................................. Propositionens huvudsakliga innehåll .......................... Propositionens lagförslag .................................... Utdrag ur protokoll vid rcgeringssammanträde 1985-03—21 ....... 1 Inledning .............................................. 2 Allmänna utgångspunkter ...............................

2.1 En samlad folkhälsopolitik ......................... 2.2 Värd på lika villkor ............................... 2.3 Grundläggande krav på hälso- och sjukvården ........

2.3.1 Offentligt ansvar .......................... 2.3.2 Solidarisk finansiering ......................

2.3.3 Egenvård. anhörigvård och professionell värd . 2.3 4 Närhet. tillgänglighet. valfrihet ..............

2.3.5 Patienten i centrum ........................

2.3.6 Förtroende för hälso- och sjukvården ........ 2.3.7 Integritetsskyddet i värden ..................

2.3.8 En offensiv hälsopolitik .................... 2.4 Hälso- och sjukvården och samhällsekonomin ........

2.5 Samspelet mellan stat och landsting i hälso- och sjukvär-

den .............................................

3 Det förebyggande arbetet ...............................

3.1 lnlcdning ........................................ 3.2 Underlag för hälsopolitiska program. m.m. ..........

3.2.1 Fortsatt arbete med programunderlag ........ 3.3 l-ljärt-kärlsjukdomar och cancer ....................

3.4 Olycksfallsskador .................................

3.4.1 Förbättrad skadestatistik ...................

kommunen ................................

3.5 l-lälsopolitiska aspekter i samhällsplaneringen ........

3.5.1 Boendemiljön .............................

3.5.2 Arbetsmiljön .............................. 3.5.3 Arbetsmarknad och sysselsättning ...........

3.5.4 Kost och kostvanor ........................

3.6 Ökad tvärsektoriell samverkan ..................... 3.6.1 Landstingens samhällsmedicinska verksamhet 3.6.2 Hälso- och sjukvårdsberedningen förstärks med

en tvärsektoriell expertgrupp ................

3.7 Hälsoupplysning .................................. 3.7.1 Hälsoupplysningens mål ....................

3.7.2 Delat ansvar för hälsoupplysning ............ 3.8 Åtgärder mot tobaksbruket ........................

165

Sid.

1

(i

6 10 10 13 13 14 16 17 18 18 19 20 20

7')

24 29 29 31 31 34 35

36

37 39 39 41 44 46 50

Ur 'Ji 'Jl 'Ji 'JI xl & 'Jl '.») I—J

Prop. 1984/85:181

'.Il

.h'.1 Allmänna utgangspunktcr ..................

.S.2 1nformationsinsatser för att hindra rökdebut .8.3 Beskattningen av tobaksvarm' ............... L,.) '...) '.») L).:

.S.4 Marknadsföringen av tobaksvaror .).)

_.8.5 Uppföljningsätgärder ....................... 3.9 Alkohol- och narkotikafragor. m.m. ................ 3.9.1 Alkohol- och narkotikamissbruk ............. 3.9.2 Hälsorisker vici bruk och missbruk av droger . . 3.9.3 Åtgärder mot missbruk ..................... Vårdens tillgänglighet och kvalitet ........................ 4.1 Inledning ........................................ 4.2 De äldre inom hälso— och sjukvården och vissa fragor om patientens ställning i långtidssjukvärden .............. 4.3 l-landikappade inom hälso- och sjukvården .......... 4.4 Värden av psykiskt sjuka .......................... 4.5 Invandrarna i hälso- och sjukvarden 4.6 Barnens hälso- och sjukvård

4.7 Samverkan i värden ............................... 4.8 Förslag om vissa ändringar i hälso- och sjukvårdslagen vardens struktur — nägra utveck1ings1injer ................. 5.1 Inledning ........................................ 5.2 En förstärkt primärvård ........................... 5.3

IIälso- och sjukvårdens planering m.m.

Förändrad läns- och regionsjukvärd ................. 6.1 Former för planeringen ............................ 6.2 Kunskaps- och metodutveckling för behovsbaserad resurs-

fördelning ....................................... Personal. utbildning och forskning ........................ 7.1 Personal- och utbildningsfrägor ..................... 7.2 Översyn av vårdutbildningar ....................... 7.3 Forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) ............ Hälso- och sjukvärdsstatistiken m.m. ..................... 8.1 Inledning ........................................ 8.2 Regelbunden folkhälsorapport ...................... 8.3 Vissa utvecklingsbehov. m.m. ...................... 8.4 Epidemiologisk bevakning ......................... Vissa riktlinjer för hälso- och sjukvårdspolitiken — en samman- fattning ............................................... 9.1 Övergripande mål ................................ 9.2 Grundläggande krav och principer .................. 9.3 llälso- och sjukvårdens samhälls- och individinriktade

förebyggande arbete mäste vidareutvecklas .......... 9.4 Vårdens struktur - nägra utvecklingslinjer ........... 9.5 Planering och statistik .............................

166

69

73 81 83

88 90 94 97 97 98 104 "110 1 10

112 114 114 118 122 125 125 126 127

131

134 134 136

139 141 142

Prop. 1984/85:181

9.6

10 Förtroendcnämnder inom hälso- och siukvärden

10.1

so- och sjukvården förlängs i ett är Personal. utbildning och forskning .................. l—"örsöksverksamheten med förtroendenämnder inom häl-

11 Upprättade lagförslag ................................... 12 Hemställan

13 Beslut ................................................. .-4/)/.7('ndz'.t'l Utdrag nr 115 90:s huvudrapport (SOU 1984:39)

Bilaga ] Bilaga 2 Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5

Bilaga 6

Bilagorna

Hälso- och sjukvärd inför 90-talct: Kap. 2 l—lälsoproblcm och hälsorisker .................................. Sammanfattning av HS 90:s huvudrapport (SOU 1984:39) Hälso- och sjukvi'n'd inför 90-talct. m.m. . . . . Sammanställning av remissyttrandena över rapporten (SOU 1984:39) Hälso- och sjukvard inför 90-talet. Sammanfattning av cancerkmnmittens betänkande (SOU 1984:67) Cancer orsaker. förebyggande. m.m. Sammanställning av remiss)-'ttrandena över betänkandet (SOU 1984:67) Cancer — orsaker. förebyggande m.m. Sammanfattning av rapporten (Ds 1984:16) Förtroende- nämnder inom hälso- och sjukvården. m.m. ......... Sammanställning av remissyttrandena över rapporten (Ds 1984116) Förtroendenämnder inom hälso- och sjuk- värden .......................................... 1—6 publiceras i separat volym .....................

167

143 144

144 147 147 147

148

minab/gotab Stockholm 1985

Regeringens proposition

1984/ 85 : 181 Utvecklingslinjer för

hälso- och sjukvården, m.m.

Prop. 1984/85:181

1.)

Bilaga ]

Sammanfattning av HS 90:s huvudrapport (SOU 1984:39) Hälso- och sjukvård inför 90-talet, m.m.

Rapporten sammanfattas i kapitlet 11 på följande sätt.

Inriktning. sammanfattning och förslag

Utgångspimkler

Att skapa gynnsamma hälsovillkor för hela befolkningen och att sörja för att alla kan få del av en god vård och omsorg pä lika villkor vid inträffad ohälsa har varit och är centrala mål för välfärdspolitiken. Det räder bred enighet om att det krävs gemensamma demokratiskt styrda samhälleliga insatser för att uppnå dessa mål. En betydande del av vara gemensamma resurser har avsatts för att genom en målmedveten social- och hälsopolitik i bred bemärkelse skapa välfärd för alla och trygghet mot och vid ohälsa.

Vi har i ett internationellt perspektiv nätt längt i förverkligandet av välfärdspolitikens hälsopolitiska del. Mätt med åtskilliga av de traditionella folkhälsomatten har vi en till stora delar gynnsam hälsosituation. Grunden härför har först och främst varit den allmänna höjningen och utjämningen av de ekonomiska och de sociala förhällandena i samhället och en höjd materiell och hygienisk standard. En aktiv bostadspolitik har undanröjt hälsorisker genom trångboddhet och däliga hygieniska förhållanden. En aktiv jord- bruks- och livsmedelspolitik har möjliggjort en god näringsstandard för den svenska befolkningen. En aktiv miljöpolitik har bringat sanitära brister under kontroll. Genom en medveten arbetsmiljöpolitik har ätskilliga hälsorisker i arbetslivet undanröjts. Genom insatser förmedlade av mänga samhällssektorer och genom en samordnad samhällsplancring har således förutsättningarna för en gynnsam utveckling av folkhälsan kontinuerligt förbättrats. Samtidigt har viss sjuklighet ökat pa grund av negativa livsstilsfaktorer som rökning. missbruk av alkohol och narkotika samt felaktiga kostvanor.

Den ekonomiska tillväxten har gett oss möjlighet att bygga upp en hälso- och sjukvård som för flertalet säkerställer en trygg och medicinskt högtstående vård vid sjukdomar och skador samt en aktiv medicinskt förebyggande vard under olika livsskeden. Att svara för försörjningen med den hälso- och sjukvärd som behövs pa det lokala och det regionala planet i enlighet med av statsmakterna fastställda mål har till största delen anförtrotts ät landstingen.

Svensk medicinsk forskning har en internationellt framstäende ställning

Prop. 1984/85:181

'.'-J

och hög kvalitet och det är angeläget att den även framledes kan hävda sig väl. Den ger oss Ilya kunskaper om hälsorisker och om metoder att förebygga. utreda. bota och lindra sjukdomar och skador.

Vära gemensamma ansträngningar har således lett oss längt på den hälsopolitiska vägen. Vi får dock inte därför slå oss till ro i förnöjsamhet med vad som hittills åstadkommits. Stora folkhälsoproblem kvarstår och möjlig— heterna för olika social- och yrkesgrupper att leva ett hälsosamt liv är fortfarande mycket olika. De sociala förändringarna och den tekniska utvecklingen i samhället innebär att hälsopolitiken och därmed ocksa hälso- och sjukt-'ärdspolitiken kan behöva förändras och anpassas sa att den bättre svarar mot dagens och morgtmdagens förutsättningar och krav. Nya kunskaper. nya insikter och förändrade värderingar gör det nödvändigt att kontinuerligt pröva inriktning. fördelning. omfattning och organisation av hälso- och sjukvärdens insatser. (')m endel av de resurser som nu är bundna i olika former av omhämlertagandc vid institutioner av traditionellt slag kan frigöras för uppbyggnad av andra resurser bör förutsättningarna vara goda att skapa former för vård och omsorg som bade tar hänsyn till patienternas behov av integritet och till berättigade krav på fullgod service och vård. Insatserna måste också anpassas till förändrade samhällsekonomiska och arbetsmarknadsmässiga f("irhällandcn m.m.

Denna rapport är. liksom underlagsstudicrna. avsedd att ge underlag för sjukvärdshuvudmännens planering samt för hälso- och sjukvårdspolitiska överväganden inom landstingen och på nationell nivå. Huvuddragen i 115 90-projektet kommer att redovisas för riksdagen. Det ankommer på landstingskommunerna (motsvarande) att planera och driva hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov och utifrån de olika regionala och lokala krav och förutsättningar som i övrigt finns inom landstingen.

Hälsopolitiska riskgrupper

Ett hälsopolitiskt problem av stor betydelse i dagens Sverige är de skillnader som finns i ohälsa och tidig död mellan olika social- och yrkesgrupper. l'lälsopolitiska riskgrupper — dvs. grupper som är utsatta för fler och mer frekventa hälsoproblem än befolkningen i övrigt — återfinns nästan uteslutande bland arbetare och lägre tjänstemän. Speciellt utsatta yrkesgrupper är bl.a_ gruv- och stälverksarbetare. grtwarbetare. stuveri- och lagerarbetare samt hushålls- och servicearbetare. Andra hälsopolitiska riskgrupper inom den vuxna befolkningen är arbetslösa. ensamstående och utländska medborgare.

De hälsopolitiska riskgrupperna bland barn återfinns i familjer där föräldrarna har låg inkomst. är lågutbildade och har mer eller mindre markerade sociala och psykiska problem.

En av de viktigaste hälsopolitiska uppgifterna på såväl nationell. regional

Prop. 1984/85zl8l 4

som lokal nivå är att förutom generella åtgärder för att förbättra folkhälsan ocksä speciellt uppmärksamma dessa hälsopolitiska riskgruppers situation. Hälsopolitiska jämlikhetsstratcgier inriktade på att öka möjligheterna till ett hälsosammare liv för de grupper som i dag utsätts för de största externa hälsoriskerna bör därför utgöra en integrerad del av folkhälsoarbetet. Detta är en förutsättning för att successivt kunna förverkliga hälso- och sjukvärds- lagens mål om en god hälsa för hela befolkningen.

Vi finner det vidare angeläget att medicinskt forsknings- och utvecklings- arbete i ökad utsträckning inriktas mot att analysera och söka förklara orsaker till såväl ohälsans sociala och yrkesmässiga fördelning som andra faktorer bakom ohälsa.

Hälsopolitik i samhällsplaneri/igen

Hälsoutvecklingen i ett land kan i många avseenden jämföras med den ekonomiska utvecklingen. Båda är resultat av en nations samlade utveck- lingspolitik och utgör fundament för befolkningens välfärd.

I ett historiskt och globalt perspektiv är den största hälsorisken fattigdom. Förbättringar av folkhälsan har i första hand åstadkommits genom att bekämpa fattigdom. arbetslöshet. hälsovådliga bostads-. trafik- och arbets- miljöer samt brister vad avser möjligheterna för hela befolkningen att kunna få en fullgod kost.

Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) är baserad på denna insikt att förbättringar av befolkningens hälsoförhållanden endast kan nås genom insatser som sträcker sig över vida områden och som berör praktiskt taget alla delar av samhället. Målet "hälsa för alla är 2000" enligt WHO:s formulering och "en god hälsa och en värd på lika villkor för hela befolkningen" med HSL:s uttryckssätt förutsätter ett klart engagemang inom många samhälls- sektorer. I-Iälsofrägorna kan inte ensidigt lämnas enbart till en i och för sig resursstark hälso- och sjukvärdsscktor. De mäste beaktas i hela samhälls- planeringen och påverka hela samhällsutvecklingen.

De kunskaper. insikter och bedömningar. som kommer fram i hälso- och sjukvårdens löpande verksamhet och i forsknings- och utvecklingsarbetct om sambanden mellan befolkningens hälsoförhållanden och levnadsvillkor. är nödvändiga för att samhällsutvecklingen som helhet skall kunna påverkas av välfärdsmälet "en god hälsa för hela befolkningen". Detta innebär inte att hälso- och sjukvården skall överta andra samhällssektorers ansvar. Men det innebär att hälso- och sjukvården aktivt och målmedvetet skall sträva efter att tillföra samhällsplaneringen sina kunskaper. insikter och bedömningar inom ramen för en klar ansvarsfördelning och en utvecklad tvärsektoriell samverkan. Hälsoaspektcrna mäste givetvis totalt sett vägas mot andra krav och begränsningar.

Flera underlagsstudier inom ramen för HS 90 tar upp aspekter på och lägger förslag om hur hälso- och sjukvården kan utveckla en tvärsektoriell

Prop. 1984/85:181

'Jt

samverkan i det hälsofrämjande och sjukdomsft'örebyggande arbetet i samhället.

Ett sektorsövergripande hälsopolitiskt angreppssätt markerades i sam- band med att socialdepartementets hälso- och sjukvärdsberedning inrättades 1983. I direktiven till beredningen framhölls bl.a. att den tillkommit "för samråd mellan staten och sjukvardshuvudmännen i syfte att åstadkomma en övergripande samordning av hälso- och sjukvården samt en samordning av denna med de sektorer i samhället som är av betydelse för en samlad hälso- och sjukvärdspolitik".

Vi anser att det finns behov av en utvidgad och mer systematisk tvärsektoriell samverkan på den centrala. regionala och lokala nivän mellan hälso- och sjukvärdssektorn och andra samhällssektorer med hälsopolitiskt ansvar och uppgifter. Den statliga hälso- och sjukvårdsberedningen. i vilken sjukvårdshuvudmännen ocksä är företrädda. bör vara ett lämpligt forum för en sådan tvärsektoriell samverkan. Möjlighet finns också att till vissa överläggningar inom beredningen knyta företrädare för andra samhällssek- torer med hälsopolitiskt ansvar. så att beredningen kan motsvara funktionen som ett "nationellt hälsopolitiskt råd" för utvecklingen av de sektorövergri- pande hälsopolitiska frägorna i enlighet med rekommendationer av WHO. I detta forum kan man diskutera och ta ställning till de underlag för hälsopolitiska handlingsprogram för olika hälsoproblem och sektorinriktade program för hälso- och sjukvårdens medverkan i samhällsplaneringen som förordas i HS 90—arbetet. 1 beredningen bör därmed diskuteras inriktning av insatser och fördelning av resurser inom olika samhällssektorer utifrån en hälsopolitisk utgångspunkt. Vi föreslår således att hälso- och sjukvårdsbe- redningen utvecklas i riktning mot att kunna fullgöra funktionen som ett nationellt hälsopolitiskt räd. Även mellan de centrala statliga myndigheterna med ansvar inom det hälsopolitiska området finns ett behov av en förstärkt och mer systematisk tvärsektoriell samverkan.

I HS 90-arbetet har tagits fram underlag för hälsopolitiska handlingspro- gram mot skador och mot hjärt- och kärlsjukdomar. Detta arbete bör utvecklas vidare så att det på sikt omfattar flertalet större hälsoproblem. I första hand bör underlag för hälsopolitiska handlingsprogram tas fram för rörelseorganens sjukdomar och psykisk ohälsa. Arbetet bör ingå som en del i socialstyrelsens reguljära arbetsuppgifter. Samverkan förutsätts ske med andra berörda organ.

Utveckling av landstingens förebyggande insatser

Kunskap om hälsorisker och hälsoförhållanden utgör en självklar bas för landstingens förebyggande arbete. Vi förordar att denna kunskapsbas förstärks och att man inom primärvården med stöd från bl.a. de samhällsmedicinska enheterna — beskriver och analyserar hälsorisker och hälsoförhållanden inom sitt ansvarsområde.

Prop. 1984/85:181 6

En sådan lokal hälsobeskrivning kan omfatta dimensionerna samhällspro- fil. hälsoriskprofil. hålsoprofil och vårdprofil. Samhällsprofilen kan beskriva lokalsamhällets demografiska och socioekonomiska struktur. arbetsmark- nadssituation. näringsliv och historiska förutsättningar. l—lälsoriskprofilen kan beskriva förekomsten av specifika hälsorisker i miljö och levnadsvanor. Hälsoprofilen syftar till att beskriva sjukdomsförekomsten i lokalbefolkning- en med sjukdomskcmsckvenser i form av symtom. funktionsnedsättning och handikapp. Vårdprofilen syftar till att beskriva hur hälso- och sjukvårdens resurser används för olika åtgärder och vårdnivåer. Den kan även omfatta en redovisning av sjukvårdens tillgänglighet. struktur. kvalitet och effekter för olika befolkningsgrupper. Ett betydande utvecklingsarbete krävs både på central nivå och landstingsnivä för att successivt bygga upp ett sådant kunskapsunderlag.

De ovan nämnda hälsopolitiska handlingsprogrammen realiseras till avgörande del i det lokala hälsoarbetet. Förebyggande åtgärder mot t.ex. skaderisker i hetn- och närmiljö kräver en bred samverkan mellan de många myndigheter som har delansvar för och möjligheter att begränsa eller eliminera skaderiskerna och en systematisk registrering av skadehändelser. Hälso- och sjukvården bör — i samverkan med socialtjänsten bedriva hälsoupplysning kring skaderisker i sin hälsoövervakande verksamhet bland barn. föräldrar och äldre. Hälso- och sjukvården kan därvid initiera och medverka i kartläggningar av skadehändelser och skaderisker. deltaga i information. utbildning och insatser i en tvärsektoriell samverkan mellan t.ex. de trafikansvariga. lekplatsansvariga. miljö- och hälsoskyddsförvalt- ningen. skolhälsovården och andra intressenter.

Det förebyggande arbetet bör vidare — som tidigare betonats — särskilt inriktas mot de hälsopolitiska riskgrupper som har sämre hälsoförehållanden än andra delar av befolkningen — ensamboende. arbetslösa. vissa riskyrken. invandrare och riskgrupper bland barn. Det är vidare mycket angeläget att vidareutveckla de förebyggande insatserna för den växande gruppen äldre över 75 är. Primärvården bör därför inriktas på att svara för behoven av en systematisk hälsovård för denna grupp enligt samma principer som för barn och mödrar. Härigenom bör viktiga livskvaliteter för de äldre kunna bli tillgodosedda.

Till stöd för utvecklingen av det lokalt förebyggande arbetet bör socialstyrelsen genom t.ex. allmänna råd verka för att förebyggande insatser genom t.ex. hälsoupplysning och en aktiv blodtryckskontroll blir ett led i den hälso- och sjukvårdande verksamheten i samband med flertalet kontakter mellan befolkningen och hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen bör även föreskriva att information om olika riskfaktorer skall ingå i patientjournaler som grund för epidemiologiska analyser och en förstärkt samverkan med organ som behöver vidgade kunskaper i sitt hälsofrämjande och hälsoskyd- dande arbete._ _ _

Hälso- th sjukvårdens ökade engagemang i det förebyggande arbetet får

Prop. 1984/85: 181 7

utbildningspolitiska konsekvenser så att utbildningen av personalen i högre grad måste präglas av ett förebyggande förhållningssätt och kunskaper i det förebyggande arbetets metodik. Satnhällsvetenskaplig kompetens behöver tillföras hälso- och sjukvårdens planeringsfunktion och dess förebyggande arbete. även på lokal nivå.

l-"ärfl på lika villkor

Ett övergripande mål för hälso— och sjukvården är enligt HSL ;" i vård på lika villkor för hela befolkningen. Denna lika-villkors-prineip gäller såväl vårdens tillgänglighet som dess innehåll med avseende på t.ex. kvalitet. Geografiska. demografiska. sociala. sprakliga. religiösa. ekonomiska och kulturella förhi'illanden får inte påverka den enskildes möjligheter att erhålla vård. Hälso- och sjukvården måste vidare eftersträva att jämna ut skillnader föranledda av olikheter i ålder. kön. inkomst och utbildning mellan olika patienter i den meningen att alla ges likvärdiga tnt'ijligheter att t.ex. förstå en diagnos eller sätta sig in i vad ett planerat behandlingsprogram har för innebörd.

Detta gäller också ini-'ant'lrargruppcrna. [ förarbetena till HSL framhålls att vården skall utformas under hänsynstagande till inte endast de rent medicinska behoven utan också till bl.a. vårdsökandens allmänna sociala situation och kulturella bakgrund. För att ge en likvärdig värd. som uppfyller kvalitetskraven på medicinskt-tekniskt, psykosocialt och pedagogiskt vård- innehåll krävs dels generella åtgärder. dels särskilda åtgärder för invand- rare.

Bristande patientunderlag och bristande tillgång till språk- och kultur- kompetens kan dock begränsa möjligheterna att bygga upp en värdorgani- sation. som inom sig täcker alla minoritetsgruppers vårdbehov. Landstingen är emellertid skyldiga att arbeta mot lösningar. som så nära som möjligt uppfyller kraven på en likvärdig vård.

Behovsbascrad planering och resursy'ördelning

Landstingen skall enligt hälso- och sjukvårdslagen — inom ramen för tillgängliga resurser — planera hälso- och sjukvården utifrån befolkningens behov av hälso- och sjukvård. Planeringen skall avse även den hälso- och sjukvård. som erbjuds av annan vårdgivare. I de planeringsmetoder som tillämpades under l97U-talet användes vanligtvis data om värdutnyttjande for att bedöma den framtida vårdefterfrågan. En allvarlig svaghet i denna metod är att den erfarenhetsmässigt är starkare relaterad till det existerande utbudet av Vård än till varierande vårdbehov inom olika områden./' befolkningsgrupper. Detta tenderar att konservera den rådande vårdstruk- turen och minska möjligheterna att — i enlighet med HSL:s krav — fördela tillgängliga resurser med hänsyn till befolkningens behov av vård.

Prop. 1984/85:181 &

Vi förordar därför en successiv övergång till en mer behovsbaserad planering och resursfördelning som baseras på fakta om olika befolknings- gruppers hälsoförhällanden och sannolika vårdbehov.

I dessa underlag för de demokratiska beslutsorganen kan man använda säväl direkta behovsindikatorer som upplevd ohälsa och dödlighet och indirekta indikatorer som utgår från ett känt samband mellan exempelvis ålder respektive socio-ekonomiska bakgrundsfaktorer (t.ex. yrkesstruktur) och ohälsa/dödlighet. Dessa typer av behovsindikatorer används redan vid resursfördelning mellan olika geografiska områden i bl.a. England och Norge.

Vi förordar ett fortsatt och intensifierat utvecklingsarbete vad avser metoder för behovsbaserad planering och resursfördelning såväl på nationell nivå som inom enskilda landsting. Förutom fördelning av finansiella resurser bör därvid även uppmärksammas behovet av en — utifrån befolkningens behov — jämnare läkarft'irsörjning till olika delar av landet.

Förbättrad tillgänglighet

Vårdens tillgänglighet kan och bör även fortsättningsvis förbättras. Den geografiska tillgängligheten bör förbättras genom ökad läkartillgång i de områden som i dag präglas av brist på fast läkare samt genom en väl utbyggd primärvård.

Den ekonomiska tillgängligheten inom det offentliga svenska sjukvårds- systemet olika befolkningsgruppers finansiella möjligheter att efterfråga den värd man behöver är i ett internationellt perspektiv mycket god. Ökande patientavgifter vid sjunkande reallöner kan dock ånyo försvåra speciellt resurssvaga gruppers möjligheter att efterfråga den värd man behöver. Detta gäller inte enbart inom tandvård utan även inom hälso- och sjukvården i övrigt. Den samlade effekten av avgifter till läkarbesök. sjukvårdande behandlingar. läkemedel och sjuktransporter kan därvid bli mycket kännbara. Problemen måste följas uppmärksamt.

Den kulturella och organisatoriska tillgängligheten inom hälso- och sjukvården bör vidare förbättras. Detta innebär bl.a. att den information som ges av läkare och annan personal måste vara begriplig för alla oberoende av patientens kulturella och utbildningsmässiga bakgrund.

Vidare återstår viktigt förändringsarbete för att underlätta kontakt med och kontinuitet inom det svenska hälso- och sjukvz'irdssystemet. Det måste bli lättare att hitta rätt i det mycket differentierade och specialiserade systemet. I möjligaste mån måste man avveckla de hinder till kontakt som idag finns i form av begränsade telefontider och onödiga köer. Samtidigt bör man också i ökad utsträckning pröva möjligheterna till kvällsöppet och hembesök.

En fortsatt satsning på utbyggnad av primärvården är en grundläggande förutsättning för att förbättra hälso- och sjukvårdens tillgänglighet och

Prop. 1984/85:181 9

kontinuitet. Att tillgodose kontinuitetskravet är en mycket angelägen uppgift i synnerhet för primärvården.

I HS 9()-materialet skisseras en långsiktig utveckling av vårdstruktur och värdorganisation som ligger i linje med de senaste årens faktiska förändring— ar och innebär en strävan efter en organisation som är bättre anpassad efter människors vårdbehov och möjligheterna att ge en god och mänsklig värd. Visst generellt underlag ges i utredningen för utveckling och avvägning mellan olika former av hälso- och sjuk tård liksom mellan små och stora sjukhus. Detta material måste givetvis kompletteras med successivt vunna erfarenheter och ställas mot starkt skiftande lokala f("irutsättniugar. Den slutliga avvägningen måste därför ske i landstingens demokratiska besluts- process.

Värdstrukturulvec/(lingen

De hälso- och sjukvårdspolitiska målen och kraven. såsom de framgår av hälso- och sjukvårdslagen. av andra uttalanden av statsmakterna och av sjukvärdshuvudmärinens beslut. innebär som tidigare betonats bl.a. att befolkningens behov av hälso- och sj ukvz'irdsinsatser skall styra fördelningen av resurser för såväl sjukvårdande som förebyggande insatser. Vidare skall värdinsatserna förläggas så nära befolkningen som möjligt i anslutning till boende och arbete. Insatserna skall ges på lika villkor för landets hela befolkning.

Behoven av förstahandskontakter med hälso- och sjukvård vid sjukdomar. skador och för förebyggande åtgärder för befolkningen tillgodoses genom flera olika vårdformer. som också kan vara fördelade på skilda huvudmän. Sjukhusen svarar t.ex. för närvarande för en mycket stor andel mer än hälften — av det totala antalet läkarbesök i öppen sjukvård. Landstingen. som huvudansvariga för befolkningens behov av hälso- och sjukvård. har också att svara för samordningen inom primärvärdsområdet med övriga vårdgivare på den lokala nivån. Primärvården skall meddela sjukvård vid mottagningar. vårdcentraler. i hemmet och vid lokala sjukhem. Primärvården bör svara för behov av hembesök och kunna ha lämpligt öppenhållande och jourtjänst för flertalet vårdsökande och svara för hälsovården för mödrar. barn och äldre samt särskilda hälsoriskgrupper. Samverkan med företagshälsovärdcn. särskilt beträffande rehabiliteringen är angelägen. Man bör vidare svara för företagshälsovårdsservice vid arbetsplatser där denna inte kan tillgodoses på annat sätt. Man skall bedriva samhällsinriktade. allmänt inriktade och individinriktade förebyggande åtgärder inom sitt primärvårdsomrade. Slut- ligen har man att svara för omvårdnad som i huvudsak betingas av medicinska skäl och tillgodose lokala resurser för rehabilitering. eftervård och omvårdnad i livets slutskede.

Den slutna vården är sedan länge väl utbyggd i Sverige. Målet för länssjukvården har varit att successivt höja kvaliteten. Denna utveckling bör

Prop. 1984/85:181 lo

fortsätta. Samtidigt kan — i takt med primärvårdens utbyggnad — vissa resurserfrigöras. bl.a. som en följd av den pågående utbyggnaden av resurser för sjukhemsvård osh sjukvård i hemmet. En koncentration av länssjukvar— dens resurser ger kvalitativa vinster när det gäller medicinsk kvalitet och säkerhet.

En viktig uppgift för huvudmännen är att pröva vägar för att förändra vårdstrukturen. l..;"insdelssjukhusen. som är av mycket varierande storlek. kommer i flera fall i den framtida v:"trt'lorganisationen att fylla en annan funktion än för närvarande.

Av vårdideologiska skäl bör en del av hälso- och sjukvårdens vårdutbud och vårdstruktur starkt förändras. Den påbörjade förändringen av den slutna psykiatriska sjukvården från en koncentration på mentalsjukhus till öppnare och lokala psykiatriska vårdinsatser måste fortsätta och fullföljas. Likaså måste utvecklingen av långtidssjukvården präglas av en i största möjliga utsträckning lokalt förankrad vård i hemlika boendeformer med primärvår- den som huvudansvarig. Den sjukhusanslutna långtidssjukvården bör begränsas till sådan vård som kräver särskilda utrednings- eller rehabilite- ringsinsatser eller är starkt beroende av service från andra sjukhusenhe- ter.

Med den tämligen långtgående reduktion av platserna vid medicin- och kirurgklinikerna som kommer att bli nödvändig. är det ofrånkomligt att länsdelssjukhusens uppgifter och arbetsformer prövas för att undvika avsevärda driftsekonomiska nackdelar. Det finns också kvalitativa skäl som talar för att man bör ta upp de minsta akutsjukhusens roll till diskussion. Otillräckligt patientunderlag kan som påpekatsi underlagsstudien leda till att personalens kunskaper och yrkesfärdighet inte kan upprätthållas.

Allmänheten har ett självklart krav på bästa möjliga medicinska omhän- dertagande nära hemorten och på en lokalt utbyggd omvårdnad av äldre. För att detta skall kunna genomföras måste sådant hälso- och sjukt-'årt'lsarbctc. som kan utföras i en lokal primärvårdsorganisation. erhålla kraftiga resurstillskott. främst genom omfördelning. Redan i huvudmännens nuva- rande femårsplancr markeras en betydande resursförstärkning för omvård- naden av äldre och för den lokala öppna vården.

Vi bedömer det således nödvändigt att under 1990-talet fortsätta satsningen på en utbyggd lokal sjukhemsvård och utökad sjukvård i hemmet liksom en ökad andel öppen värd vid vårdcentraler, dagvård samt olika former av förebyggande verksamheter. För att kunna erbjuda en sådan lokal hälso- och sjukvårdsservice erfordras att primärvården på sikt kommer att disponera en stor andel av hälso- och sjukvårdens samlade resurser.

För att åstadkomma en förändring av hälso- och sjukvårdssystemet måste fortsatta åtgärder på riksnivå vidtas. Dessa bör bl.a. inriktas på att stödja huvudmännens långsiktiga arbete med att förverkliga den nya hälso- och sjukvårdslagens syften och att förändra vårdstrukturen. Med hänsyn till bland annat ansvarsuppdelningen inom hälso- och sjukvården maste ett

Prop. 1984/85:181 ll

sådant arbete bedrivas väl samordnat.

Informations- och utbildningsarbetet bör inriktas mot att utforma och bedriva informationsåtgärder gällande HSLEHS 90. som innefattar informa- tions- och utbildningsmaterial om innebörden av utvecklingen inom hälso- oeh sjukvården och behovet av förändringar i vårdstrukturen samt mot att initiera fortsatta åtgärder vad gäller personal- och sysselsättningsplanering samt grund- och vidareutbildningsinsatser.

Arbetet med värdprogramunderlag bör inriktas mot att utforma system för medicinsk normering. bl.a. avseende vårdmässiga och ekonomiska aspekter på olika undersöknings- och behandlingsmetoders lämplighet samt för effektivisering av den befintliga verksamheten. Vidare bör de statliga ekonomiska/finansiella påverkansmedlen ges en utformning som svarar mot det hälsopolitiska innehåll. som här har skisserats för att ge en ram för verksamhetens innehåll. inriktning och dimensionering.

Uppföljning och utvärdering

Kunskaper om vårdbehov. vårdens tillgänglighet och vårdens effekter är av avgörande betydelse för att kunna erbjuda hela befolkningen en god vård på lika villkor.

Alltför ofta uttrycks redovisningar av hälso- och sjukvårdens verksamhet främst i termer av vårddagar och vårdtillfällen. Detta ger ett mycket begränsat perspektiv på verksamheten. 1 de fall bedömningar av produkti- viteten och effektiviteten inom hälso- och sjukvårdssystemet i huvudsak baseras på dessa mått finns dessutom en stor risk att förlora kopplingen till de reella målen för hälso- och sjukvårdens verksamhet.

Det är bl.a. mot denna bakgrund angeläget att sjukvårdshuvudmännen som en integrerad del av sin verksamhet vidareutvecklar former och metoder för uppföljning och utvärdering. På motsvarande sätt bör en uppföljning av övergripande hälso- och sjukvårdspolitiska mål ske på nationell nivå.

Detta utvecklingsarbete vars inriktning närmare beskrivs i underlagsstu- dien "Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering" — bör bl.a. omfatta

. Intensifierade ansträngningar att inom ramen för den reguljära verksam- heten söka belysa effekter av preventiva, behandlande och rehabiliteran- de insatser i termer av minskade hälsorisker, förbättrad hälsa och ökad funktionsförmåga. . Vidareutveckling av patientstatistiken så att den omfattar såväl sluten som öppen vård och kan relateras till ålder och socio-ekonomiska bakgrundsfaktorer (i första hand yrke). . Löpande redovisningar av vårdstrukturens förändringar speciellt vad avser utbyggnaden av primärvården och länssjukvårdens omstrukture- ring.

Prop. 1984/85:181 1"!

. Beskrivningar som belyser avvägningen mellan förebyggande. behand- lande och rchabiliterande insatser. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas möjligheter att redovisa omfattning och inriktning av hälso- och sjukvårdens individ- och samhällsinriktade förebyggande insatser inklu- sive ansträngningar att aktivt identifiera hälsopolitiska riskgrupper. . Bedömningar av vårdens tillgänglighet och kontinuitet. Metodutveckling för att — speciellt inom primärvården — It".")pande kunna följa bl.a. vårdens geografiska. demografiska. socioekonomiska och kulturella tillgänglighet bör ges hög prioritet. Därvid bör speciell uppmärksamhet ägnas möjligheter att identifiera vardpolitiska riskgrupper. dvs. i vilken utsträckning olika befolkningsgrupper erhåller en vård på lika villkor.

Vårdrrruktm' och s_vs'st'lxt'imting

De förslag till hälso- och sjukvärdspolitik inför ()fl—talet som utvecklas i denna rapport innebär en fortsatt omprioritcring inom hälso- och sjukvården enligt de principer som drogs upp inför planeringen under 1970-talet. Den innebär en förändring av resursfördelningen från ett starkt beroende av sjukhus och andra institutioner till en uppbyggnad av vårdresurser i mer decentraliserade och öppna former.

Förslagen är i linje med de regionalpolitiska målen och konsekvenserna för en decentraliserad samhällsstruktur. Primärvården behöver byggas ut kraftigt på sjukhusorterna. Därmed skapas sysselsättning som kompenserar neddragningar inom länssjukvården. Särskilda sysselsättningsskapande åtgärder kan dock behövas på ett mindre antal sjukhusorter. Hälso- och sjukvården har stor betydelse för den lokala sysselsättningen. Vårdens fortsatta utbyggnad bör ske i organiserat samarbete mellan företrädare för sjukvårdshuvudmän samt vård-. regional- och arbetsmarknadspolitik. Struk- turätgärder som är angelägna ut vårdpolitisk synpunkt bör genomföras även om detta kan leda till övergående lokala sysselsättningsproblem. För att lösa lokala sysselsättningsproblcm i samband med hälso- och sjukvårdens strukturomvandling bör i första hand samhället regional- och arbetsmark- nadspolitiska medel utnyttjas. En del av dessa medel bör också kunna användas för att arbeta i riktning för en vårdstruktur som i ökad utsträckning baseras på primärvården.

Dessa olika typer av strukturförändringar förutsätter en nära samverkan mellan ansvariga organ inom hälso- och sjukvården respektive de organ som ansvarar för arbetsmarknads- och regionalpolitiska åtgärder på lokal, regional respektive nationell nivå.

Personal- och utbildningsplaneringen

Personalen är hälso- och sjukvårdens nyckelresurs. Den kvantitativa tillgången på erforderlig personal. kvaliteten i form av personalens

Prop. 1984/85:181

kunskaper och färdigheter och deras förhållningssätt till vårdarbetet år av stor betydelse för möjligheterna att förverkliga de hälso— och sjukvärdspo- litiska intentionerna. Fördelningen av personal på olika geografiska områ- den och verksamhetsomräden är grundläggande för att kunna erbjuda en värd på lika villkor för hela beft'ilkningen. Personal- och utbildningsplaner- ingsfrägorna är därför av strategisk betydelse för att de hälso- och värdpolitiska målen skall kunna förverkligas.

l redovisningen pekar vi på vissa möjligheter att förändra personalens kunskaper. färdigheter och attityder genom successiva anpassningar av utbildningarnas innehåll. bredd och form. Bl.a. betonas behovet av nya kunskapsområden. en bättre samordning av vissa olika utbildningsgrcnar samt en mer primärvårdsförankrad praktik.

Vi anser det angeläget att i ökad utsträckning anpassa innehållet i all vårdutbildning till de hälsopolitiska utvecklingssträvandena. Det behövs en bättre balans mellan utbildning för traditionella vårduppgiftcr och utbildning inriktad mot förebyggande arbete. tmivårdnads- och grupparbete och samverkan med socialtjänsten och andra samhällssektorer.

Vi vill peka på betydelsen av kraftfulla satsningar på fort- och efterutbild- ning för att stärka personalens kompetens och öka beredskapen för nya och förändrade arbetsuppgifter. Huvuddelen av den personal som kommer att arbeta inom hälso- och sjukvården vid sekelskiftet har redan i dag erhållit sin grund- och vidareutbildning. Särskilda fortbildningsinsatser för denna personal mäste initieras liksom fortbildningsinsatser för att haja kompetens— nivån för biträden till motsvarande underskötcrske/skötarkompetens.

Vi anser att konsekvenserna av den förändrade vårdstrukturen och de hälsopolitiska målsättningarna vad gäller saväl vårdpersonalens arbetsupp- gifter och kunskaper som vårdutbildningarnas anpassning härtill ytterligare behöver analyseras.

Av särskilt intresse för den här föreslagna utredningen är att konkretisera förändringarna i arbetsuppgifter för personal inom länssjukvården och primärvården mot bakgrund av den nya vårdstruktur sorti föreslagits. För personal inom primärvården är det därvid bl.a. fråga om nya uppgifter vad gäller exempelvis äldreomsorg. psykiatrisk värd och hemsjukvård liksom nya relationer till både länssjukvården och socialtjänsten. För länssjukvården maste kraven från den fortgående specialiseringen och medicinsk-tekniska utvecklingen tas i beaktande. Det gäller såväl relationer mellan olika personalgrupper som kompetensen hos varje yrkesgrupp. Mot denna bakgrund är det angeläget att arbetet med att utvärdera de nyligen reformerade vårdutbildningarna prioriteras i det fortsatta arbetet med utbildningsfrågtn'na.

Vi föreslår därför att ett fortsatt och tvärsektoriellt utredningsarbete genomförs inriktat på dessa frågeställningar och med utgångspunkt från HS SK)-studierna. I ett sådant utredningsarbete är det angeläget att särskilt

uppmärksamma hur personalen genom olika utbildningsinsatser såväl på

Prop. 1984/85zl81 14

grund- och vidareutbildningsnivå som i fort- och efterutbildning skall kunna få en vidgad medvetenhet av de sociala och miljöbetingade faktorernas betydelse för hälsa och sjukdom samt ökade kunskaper ifråga om hälsopo- litiska uppgifter. Därutöver behöver behovet av pedagogisk förnyelse och påverkan av attityder och synsätt också ägnas uppmärksamhet liksom frågan om hur ökad samverkan mellan olika vårdutbildningar kan komma till stånd utan att för den skull ändra hela studieorganisationen.

Vi föreslår också en särskild utredning för att se över läkarnas vidareut- bildning i syfte att få till stånd sådana förändringar som gör det möjligt att på ett lättare och mer flexibelt sätt anpassa vidareutbildningen till hälso- och sjukvårdens utveckling.

] llS 90—arbetet har genomförts beräkningar av tillgång och efterfrågan på hälso- och sjukvårdspersonal fram mot är 2000. Tillgångsprognoserna. med utgångspunkt från nu beslutad intagningsnivä till vårdatbildningarna. har kunnat göras med ganska god säkerhet. Efterfrz'tgebedömningarna har utförtsi form av några olika trendmässiga framskrivningar. vilka är baserade på antaganden om årliga volymökningar. arbetstidsförhålanden m.m. Det avgörande för de olika alternativen som därvid valts är i grunden den samhällsekonomiska utvecklingen.

Vi har inte kunnat ta ställning till vilket av de angivna efterfrågealterna- tiven. som idag kan bedömas vara mest realistiskt utifrån hälsopolitiska utgångspunkter. I den slutliga avvägningen av utbildningskapacitet m.m. mäste härutöver även andra faktorer vägas in.

Vi går därför inte längre i våra överväganden än att redovisa angivna trendmässiga efterfrågealternativ. De beräkningar som framtagits bör dock enligt vår uppfattning kunna utgöra ett led i att ta fram underlag — tillsammans med annat material — för politiska ställningstaganden om den framtida dimensioneringen av vårdutbildningar m.m.

[ enlighet härmed är det dock nödvändigt att fortsätta att följa upp personalutvecklingen och att analysera de förändringari personalresurscrnas omfattning. fördelning och utnyttjande som sker. Dessa kunskaper bör läggas till grund för fortsatta efterfrågeberäkningar m.m. Våra personalprog- noser förutsätts därför utgöra inledningen till ett fortsatt och rullande prognosarbete.

För närvarande pågår arbete med att ta fram en underlagsstudie om personal- och utbildningsplanering. ] denna kommer de ovan redovisade tillgångs- och efterfrz'tgeberäkningarna att ytterligare fördjupas och konkre- tiseras samt kompletteras utifrån en programmatisk ansats. Detta är inte minst angeläget i en situation där hälso- och sjukvårdens struktur förväntas komma att påtagligt förändras. Underlag för sådana programmatiska beräkningar för perioden fram mot är 2000 skall givetvis så långt som möjligt utgöras av material från de samlade HS 90-studierna.

'Jl

Prop. l984/85:18l 1

Hälso- och sjukvårr/sxlalixliken

HSL:s starka markering av att planeringen av hälso- och sjukvården skall utgå från befolkningens behov och leda till en vård på lika villkor ställer stora krav på att hälso- och sjukvården förfogar över statistik och annan information om bl.a. riskfaktorer. hälsoförhållanden och vardutnvttjande.

Vi ansluter oss till statistikutredningens förslag att nya omraden som är angelägna att utveckla är statistik som belyser befolkningens hälsorisker Samt patientstatistik från offentlig öppen vård. från privat sjukvård och företagshälsm'ård samt en mer detaljerad redovisning av sjukvärdskostnader (resurs- och prestationsstatistik).

Vi anser att man så långt som möjligt bor basera statistiken pa urval. I vart förslag om en utvecklad registrering av olycksfallsskador och dess orsaker tillämpas urvalsprincipen. Detta utesluter givetvis inte behov av särskilda löpande patientregister på såväl central som regional bas.

1 Sverige är förutsättningarna att följa hälsosituationen och dess utveck- ling m.m. sårskilt goda tack var vår omfattande befolkningsstatistik och våra etablerade register över vissa sjukdomar och skador. Det är angeläget att tillgång även i fortsättningen kommer att finnas till dessa register. givetvis med de begränsningar i användning m.m. som perscmintcgriteten kräver. Det är angeläget att öka användningen och fördjupa analysen av befintlig hälsostatistik. SCB:s ULF-undersökningar behöver ur hälsopolitisk synvin- kel kompletteras, utvidgas och vidmakthållas. Det behövs möjlighet att löpande kunna relatera saväl hälso- och vårt'lstatistik till socioekonomiska bakgrundsfaktorer och yrke såväl på lokal. regional som nationell nivå. Speciell uppmärksamhet bör ägnas möjligheter att beskriva konsekvenser av ohälsa uttryckt i t.ex. termer av funktionsförmåga. Det är angeläget att vi får fram en bred och samlad periodisk redovisning med sammanställning och analyser av hälsoutvecklingen i Sverige. Man bör pröva möjligheterna till ett samarbete mellan socialstyrelsen och Landstings- förbundet för en gemensam publicering med den nuvarande statistiska årsboken för landstingen. Den epidemiologiska bevakningen av befolkningens hälsorisker behöver fördjupas. Detta är en angelägen uppgift för de samhällsmedicinska enheterna att på sikt engagera sig i. Ytterligare utvecklingsarbete är dock nödvändigt för att finna former och innehåll för en mer omfattande epidemiologisk bevakning. Det behövs en regelbunden sammanställning och analys av förändringar inom hälso- och sjukvården som underlag för regeringens ställningstagan- den. som i huvudsak kan baseras på existerande planer och statistik och som årligen bör redovisas till hälso- och sjukvårdsberedningen av socia'tlstyrelsen i samråd med l.andstingsförbumlet. Innehållet i landstingens ekonomiska längtidsplaner behöver vidareutvecklas så att det i högre grad kan relateras till hälso— och sjukvårdspolitiska mål.

Prop. 1984/85: 181 Jo

Forsknings- och u(veckIingsurhclet

Den svenska medicinska forskningen har internationellt sett en hög ställning och det är angeläget att den även framledes kan hävda sig väl. Forsknings- och utvecklingsarbetet är vid sidan av personalutbildningen ett av de viktigaste medlen för att påverka hälso— och sjukvårdens inriktning och innehåll på längre sikt.

En slutsats av HS FJD-arbetet är att det är nödvändigt att förändra och anpassa forsknings- och utvecklingsarbetet och dess inriktningi enlighet med de utvecklingssträvanden som HS 90 ger uttryck för. Det krävs en omstrukturering och därmed omft'irdelning av FoU-verksamheten. ()mstruktureringen måste följa den omstrukturering som sker inom hälso- och sjukvården. De. nya kunskaper och den nya normbildning som dessa kunskaper kan frambringa måste i starkare utsträckning än hittills förankras i den basala hälso- och sjukvården. dvs. inom primärvården och länssjukvår- den. Normgivningen bör således inte enbart som för närvarande grunda sig på det FoU-arbete som sker inom universitetsinstitutioncr och sjukhus.

Med primärvården som bas och med en kompletterande länssjukvård inom de enskilda landstingen bör FoU-arbetet ske i direkt anslutning till de problem som finns inom vården och det patientarbete som bedrivs på ovannämnda vårdnivåer.

Den påbörjade förändringen av inriktningen av den medicinska forskning- en mot mer förebyggande insatser. mot allmänmedicin och andra decentra- liserade vårdformer och mot psykiatriska och långvariga sjukdomar måste fullföljas. Därutöver måste också utvecklas en socialt och ekonomiskt inriktad forskning kring hälso- och sjukvårdens problem. FoU-verksamhe- ten bör relateras till hälso- och sjukvårdens praktiska problem med förankring av verksamheterna till primärvård och länssjukvård. En utveck- ling av forskning relaterad till de medellånga vårdutbildningarna bör utvecklas främst på omvårdnads- och reltabiliteringsområdena. Den epide- miologiskt präglade forskningen behöver förstärkas. Särskild uppmärksam- het bör ägnas forskning inriktad mot att belysa orsaker till ohälsans omfattning och fördelning mellan olika befolkningsgrupper.

Hälso- och sjukvårdsforskningen behöver en fastare bas inorn universi- tetsorganisationen med en hälst')politisk profilering. Samverkan mellan MRF. DSF och andra forskningsråd kring hälso- och sjukvårdsforskningen behöver utvecklas.

Landstingen själva måste fördjupa sitt engagemang i forskningsfrågorna och bygga upp kunskaper och kompetens inom området. Hälso- och sjukvårdsberedningen bör i sitt arbete ta upp också forskningsfrågorna från hälso- och sjukvårdspolitiska utgångspunkter.

Hälsopolitik inför !)(I—ralr't kon/inuitel och förnyelse

Vägledande i 115 90-arbetet har varit kraven på ett offensivt hälsopolitiskt synsätt. en behovsrelaterad hälso- och sjukvårdsplanering och en avvägning

Prop. 1984/85zl81 17

mot samhällsekonomiska och arbetsmarknadspolitiska mål och restriktio- ner.

Ett offensivt hälsopolitiskt synsätt innebär att de hälsopolitiska utgångs- punkterna och kraven bör ges en förstärkt plats i samhällsplaneringen. Därför måste vi utveckla mekanismer härför och förstärka den tvärsekto- riella samverkan kring hälsofrägorna som en central del av välfärdsutveck- Ungen.

Vär analys av förutsättningar. krav och behov har lett oss fram till att föreslå en effektivisering av hälso- och sjukvärden genom en kvantitativ och kvalitativ utveckling av primärvården så att den kan svara för befolkningens behov av bassjukvärd och för den största delen av hälso- och sjukvårdens förebyggande insatser. Vi föreslår att man satsar på en utveckling av den samhällsmedicinska verksamheten inom landstingen. till huvuddelen inte- grerad i primärvärden och stödd av särskilda samhällsmedicinska enheter. Vi föreslär vidare att länssjukvården och regionsjukvärden koncentrerar sin verksamhet till den vård där kontinuerlig övervakning, koncentrerade utrednings- och behandlingsinsatser samt tekniskt och kunskapsmässigt särskilt specialiserade åtgärder motiverar denna värdnivä. Detta är en förutsättning för att bibehålla och utveckla specialistvärden och överföra nya verksamheter och metoder frän regionsjukvärden.

Den samhällsekonomiska utvecklingen har en avgörande inverkan på vilka resurser som kan avdelas till hälso- och sjukvårdssektorn. En hög ekonomisk tillväxt ger större förutsättningar att tillföra hälso- och sjukvards- verksamheten resurser än en låg tillväxt med kraftig inflation. Möjligheterna. att åstadkomma en omstrukturering av värden är dels beroende av i vilken utsträckning nya resurskrav katt finansieras via omprövning och effektivise- ring av befintlig verksamhet, dels vilken ekonomisk tillväxt som är för handen och de ekonomiskt politiska och budgetpolitiska ställningstagandcn statsmakterna gör om de hur de resurser bör fördelas som tillväxten genererar. Genomförande av olika slag av åtgärder måste sålunda anpassas till vad som är möjligt att åstadkomma genom omprioriteringar m.m. och till de restriktioner som följer av tillväxten i ekonomin och statsmakternas budgetpolitiska och ekonomiskt politiska ställningstaganden.

Vi har i HS 90-projektet redovisat inriktningen av de förändringar av hälso- och sjukvärden som vi bedömer vara erforderliga fram till är 2000 på grundval av de hälsopolitiska krav och samhällsekonomiska förutsättningar m.m. som i dag kan bedömas. Vi har också i form av exempel angivit olika möjligheter och önskvärda förändringsmäl. Det ankommer givetvis på de enskilda landstingen att i sin planering ta ställning till omfattningen av förändringarnz't inom sitt landsting liksom till förändringstakten på grundval av olika regionala och lokala behov och förutsättningar. Förändringarna mäste självfallet ske successivt.

Vära förslag utgör en konkretisering och vidareutveckling av hälso- och sjukvärdslagens mål och intentioner. De är också i samklang tried den

-2 Riksdagen [984/85. ] sam/. Nr 181

Prop. 1984/85:181 18

hälsopolitiska strategi som världshälsoorganisationen förordar och som vi frän svensk sida anslutit oss till.

Ett f("jrverkligande av dessa mål och intentioner innebär inga dramatiska fört'indringar inom svensk hälso- och sjukvård. De förändringar som krävs för att öka hälso- och sjukvårdens möjligheter att bidra till förbättrad hälsa och god vård kommer dock att kräva ett målmedvetet arbete. Erfarenhetsmässigt vet vi att det finns ett alltför stort gap mellan plan och verklighet när det gäller att utveckla de förebyggande insatserna. omfördela resurser från länssjuk-

'ård till primärvård och förändra värdutbildningarna i enlighet med de hälsopolitiska prioriteringarna. Det krävs därför också en målmedveten uppslutning bakom dessa mål och intentioner.

Särskilt yttrande

Docent llans Rundcrantz har avgett ett särskilt yttrande.

Arbetsgruppens sammansättning m.m.

l-lS SfU-arbetet har under den avslutande fasen letts av en arbetsgrupp för långsiktig planering under hälso- och sjukvårt'lsberedningen med följande sannnansättning:

Lindberg. Ingemar. statssekreterare. ordförande Brynolfsson, Gustaf. avdelningschef ("rond. Ulrica. sjukvardsföreståndare Dahlgren. Göran. departetrtentsråd (fr.o.m. 1984-01-01) Jonsson. Bo. departementsråd Lamnevik. Gunilla. avdelningschef Lindqvist. EWa. departetnentssekreterare Nilsson. Stig-Bertil. överläkare Orava. Olle. s_jukvårdsdirekti'ir Rundcrantz. Hans. docent

Skalin. Douglas. utredningschef Wennström. Gunnar. avdelningschef Westerholm. Barbro. generaldirektör

Wetterstrt'im. Rolf. ombudsman Bratthall. Birgitta. departementssekreterare. sekreterare. Utredningsarbetet har genomförts inom socialstyrelsen under ledning av generaldirektören Barbro Westerholm samt med avdelningschefen Gunnar Wennström och byråchefen Göran Dahlgren (t.o.m. 1983-09-30) som projektledare.

Prop. 1984/85: 181 19

Övriga HS (N)-rapporter

Inom ramen för l-lS 911—projektets avslutande huvudfas har. utöver htn-"udrapporten. utgetts följande i SOU-serien intagna skrifter:

SOU WPs-1:41"!

SOU WEM:—11

SOU tama:

SOL-' IOS-1:43

SOU [QS—"1:44

SOU 1984245

SOU 1984:46

SOU 1918—1147

SOU 1984z48

Hälsopolitiska mål och behovslmserad planering. Underlagsstudie. Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering. lluvudbilaga 1—3.

0 Fakta om ohälsans och värdutnyttjandets socioekonomiska fördelning i Sverige . Arbetsmiljö. _vrke. utnyttjande av sluten vård 0 Den jämlika s_jukväl'clen'.' Att förebygga skador — ett hälsopolitiskt handlingspro-

gram.

Underlagsstudie.

Att förebygga hjärt- och kärlsjukdom — ett hälsopolitiskt

handlingsprogram. Underlagsstudie.

Hälsopolitik i samhällsplaneringen boendemiljö. arbetsmil- jö. arbetslöshet och kost.

Underlagsstudie.

Invandrarna i hälso- och sjukvården.

(_lnderlagsstudie.

Pritnärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet.

Underlagsstudie.

Primärvårdens uppgifter i det förebyggande arbetet. lluvudbilaga. l-lälsoupplysning

Länssjukvärden möjligheter till förändring.

Underlagsstudie.

Under projektets förstudier utgavs följande i SOU-serien intagna skrifter:

SOU 1981:1 SOU 1981:2 SOU 1981:3 SOU 1981:4

SOU 198111

l-lälsorisker — en kunskapssammansti'illning.

Ohälsa och vårdutnyttjande. l-lälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. llälso- och sjukvård inför 90-talet. Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbets- kraft.

Prop. 1984/85:181

Sammanställning av remissyttrandena över HS 90:s

20

huvudrapport (SOU l984:39) Hälso- och sjukvård inför 90-talet

2 Remissinstansernas allmänna bedömningar av HS 90:s huvudrap- port

Åtskilliga remissinstanser. säsom flertalet landsting (motsv). statskontoret. bostadsstyrelsen. JO, socialstyrelsen, LC). Svenska kommunalarbetare ör- hundet. SHSTF. PRO m.fl. anser allmänt att rapporten är en värdefull beskrivning och analys av breda delar av hälso- och sjukvården och att den i rapporten förordade fortsatta utvecklingen av hälso- och sjukvården är väl i linje med intentionerna i hälso- och sjukvårdslagen (HSL). Några av remissinstanserna. såsom åtskilliga landsting och LO. anger uttryckligen att HS 90 bör läggas till grund för den framtida hälso- och sjukvärdsplaneringen. Bl.a. framhåller Göteborgs kommun att ”'ett allmänt intryck av HS 90- rapporten är. att den på ett sätt som knappast tidigare gjorts. satt hälso- och sjukvården i relation till samhället i övrigt. Det är vidare positivt. att utredningen strävat efter —och i stort sett lyckats med — att forma mål och principer för den framtida hälso- och sjukvården på ett sätt som tar hänsyn till och bejakar landstingens varierade förutsättningar och samtidigt ger huvudmannen möjlighet. att i HSL:s — och socialtjänstlagensanda ta tillvara sin särprägel och utveckla lokala lösningar".

En del remissinstanser anser att HS 90 har vissa brister som utredning och planeringsunderlag. RRV saknar en uppföljning av socialstyrelsens princip- program Hälso- och sjukvården inför 80-talet (HS 80) och anser att förslagen är alltför allmänt hällna och påpekar att det saknas resursbeskrivningar och analys av hur förslagen skall genomföras. DSFanscr att HS 90 mer behandlar hälso- och sjukvz'irdspolitiska mål än mekanismer att uppnå dem. men ger strategisk vägledning för den förändring av hälso- och sjukvårdens inriktning som följer av HSL. Spri anser att HS 90:s arbete resulterat i ett brett kunskapsmaterial. men saknar i stora delar konkreta förslag om hur man praktiskt skall förverkliga det som landstingen pä principplanet är eniga kring.

Nägra är mera generellt kritiska mot rapporten. Sveriges läkarförbund

Prop. H&M/85:18] 24

anser att det brister i den inre logiken mellan de olika avsnitten. som inte fogats samman till en hälsopolitisk syntes. Rapporten utgör därför inte det planeringsunderlag som man kunde önska inför 90-talcts hälso- och sjukvård. Moderata kvinnoförbundet och ungdomsförhundet uttrycker stark kritik. Bl.a. saknas patientperspektivet och en diskussion om privata vårdalternativ. HS 90 i nuvarande form kan inte ligga till grund för den framtida hälso- och sjukvart'lsplaneringen. anser förbunden.

3 Utgångspunkter och mål (kap. 1) HS 90

HS 90 beskriver inledningsvis översiktligt hälsoutvecklingen inom den svenska befolkningen och de krav på förändringar av hälso- och sjukvärden och dess medverkan i samhällsutvecklingen som ställs mot denna bak- grund.

Rentissinstansema

Endast nägra remissinstanser kommenterar specifikt detta avsnitt i rapporten. i regel i allmänt instämmande termer. Svenska kommunalarbc- tarcförbundet understryker i allt väsentligt de mål HS 90 för fram. För att utredningens intentioner skall kunna förverkligas krävs. säger förbundet. 'säväl resurser som en lokal och central uppslutning bakom malen. Detta understryks av det alltför stora gap som erfarenhetsntässigt finns mellan plan och verklighet när det gäller att utveckla bl.a. de förebyggande insatserna. primärvården och förändra värdutbildningarna i enlighet med de hälsopoli- tiska prioriteringarna. Vidare krävs att medel och styrätgärder utvecklas som. utan att inkräkta pä huvudmännens möjligheter att själva utforma sina verksamheter. ansluter till den önskade utvecklingen.

Läkaresällskapet delar uppfattningen att hälsosituationen i vårt land numera är mer komplex än tidigare. med andra krav på vad som skall innefattas i begreppet god hälsa.

Landstingsförbundct anför under rubriken övergripande synpunkter bl.a. följande:

"Förbundet betonar vikten av ett väl fungerande demokratiskt samspel mellan riks— och länsnivä i den långsiktiga hälso- och sjukvårdspolitiken. Behovet av sektorsövergripande bedömningar och ställningstaganden är stort. Detta gäller både för en aktiv hälsopolitik och för att avväga vårdens intressen mot främst sysselsättningens. samhällsekonomins samt utbildning- ens och forskningens krav och förutsättningar. Med angivna mål i HSL och avstämda sysselsättnings- och samhällsekonomiska ramar mäste landstingen som huvudmän ges stor frihet att i demokratisk ordning planera och forma framtidens värd efter starkt skiftande regionala och lokala förutsättningar. Förbundet ser det som viktigt att riksmötet får ta ställning till såväl den

Prop. l984/85:181 25.

övergripande hälso- och sjuks-'ärdspolitiken som längsiktigt avstätuda ramar för sysselsättning och ekonomi samt inriktning och dimensionering av utbildning och forskning".

Samtliga huvudmän instämmer i princip i utredningens övergripande syn på hälso- och sjukvårdens utveckling. Ett flertal landsting betonar att man ställer sig bakom den huvudsakliga inriktningen mot förebyggande insatser och den förändrade vårdstruktur som anges i utredningen. Flera landsting konstaterar ocksä i likhet med Skaraborgs läns landsting att "de mål och principer som fastlagts av Skaraborgs läns landsting för den fortsatta utvecklingen av hälso- och sjukvärden i länet. stämmer väl överens med det underlag som framtagits i HS 90:s huvudrapport och som skall ge ledning för sjukvardshuvudmännens planering samt ligga till grund för olika hälso- och sjukvardspolitiska överVäganden".

4 Hälsorisker och hälsoproblem (kap. 2) HS 90

HS 90 redovisar översiktligt olika indikatorer pä hälsoförhallandena i befolkningen sasom dödlighet. förekomst och fördelning pä äldcrgrupper m.m. av symtom och besvär. funktionsnedsättningar och handikapp samt värdutnyttjandet. Särskilt beskrivs de ur olika synpunkter stora hälsopro- blemen hjärt- och kärlsjukdomar. psykiska problem. rörelseorganens sjukdomar. tumörer. andningsorganens sjukdomar och skador. De kända eller sannolika yttre hälsorisker. säsom alkohol och tobak. psykosociala förhållanden. olycksfallsrisker och arbetsmiljöfaktorer etc. som ligger bakom dessa redovisas,

Som hälsopolitiska riskgrupper. dvs. grupper som är utsatta för fler och mer frekventa hälsoproblem än andra grupper i samhället. framhåller HS 90 vissa riskyrken. särskilt arbetare i yrken utan krav pä yrkesutbildning. Även inom tjänstcmannagrupperna finns stora skillnader. Andra hälsopolitiska riskgrupper är arbetslösa. cnsamboende och invandrare samt vissa riskgrup- per bland barn där föräldrarna har läg inkomst. lag utbildning och sociala och psykiska problem.

[IS 90 framhåller att för att höja hälsostandarden hos hela befolkningen krävs ett målmedvetet arbete riktat mot i första hand de stora folkhälsopro- blemen och de vanligaste och svåraste hälsoriskerna. varvid de hälsopolitiska riskgruppemas situation mäste särskilt beaktas. Mycket talar för att behovet att förändra arbetsförhållanden för främst arbetare och lägre tjänstemän är angelägna åtgärder för att minska hälsoproblemen.

HS 90 förordar ett fortsatt utvecklingsarbete säväl nationellt som lands- tingskommunalt för att nå fram till praktiska modeller för en behovsbaserad planering och resursfördelning mellan geografiska omräden. mellan förebyg- gande. behandlande. rehabiliterande och omvardande åtgärder. mellan primärvård och länssjukvård samt mellan värdgrenar och medicinska specialiteter.

Prop. 1 984185; 18 I 26

Rctnissinstanscrnu

Av de remissinstanser sotn direkt kommenterat detta avsnitt i HS 90 är åtskilliga allmänt instämmande. Socialtlyra/satt framhäller att de viktigaste offensiva hälsopolitiska insatserna mäste göras gentemot förhållanden som skapar ohälsa och vidmakthåller skillnadcri hälsa mellan olika befolkningsv grupper. Insatserna mäste därför inriktas säväl mot förhållanden i arbetslivet och miljön i övrigt sotn mot ohälsosamma livsstilar. Lantlstingsförbun(lat betonar att de faktiska resultaten visar att ytterligare väsentliga förbättringar i hälsotillståndet är möjliga och att sådana är fundamentala i ett rättvise— och jämställdhetsperspektiv. Fortsatta intensifierade statliga insatser krävs för att begripligt beskriva ohälsans fördelning och utveckling samt dess samband med människors livsmiljö i vid mening och med hälso- och sjukvardens dimensionering och inriktning. sasom underlag för fortsatta förbättringar av befolkningens hi'ilsotillstt'ind. Spri anser att rapporten ger en god bild av hälsoproblem och hälsorisker för befolkningen i Sverige och att skillnaderna mellan olika regioner och grupper visar att ht'ilsovårdsinsatser är motiverade. Det är viktigt att man följer upp och utvärderar de analyser och beskrivningar som nu gjorts så att man in på 1990-talet kan avläsa effekterna av fortsatt folkhälsoarbete.

LO anser att HS 90-rapportcn utomordentligt tydligt visar vilken avgö- rande paverkan pä människornas hälsotillstand som olika sociala och miljöfaktorer har. Detta gäller inte minst arbetsförhz'tllandena men också fritidssysselsättningen och boendeförhällanden. inkomster och utbildning. könsroller. kost-. alkohol— och tobaksvzmor. Det finns — understryker LO knappast en enda sjukdom eller ltälsostörning där inte de med de sämsta arbetsförhållandena och livsvillkoren i övrigt drabbas hårdast. Slutsatsen är att de viktigaste offensiva hälsopolitiska insatserna mäste göras gentemot förhållanden som skapar ohälsa och vidmakthåller skillnader i hälsa mellan olika befolkningsgrupper. Detta innebär att de viktigaste insatserna måste göras utanför hälso- och sjukvärden — t.ex. skapa full sysselsättning.

LO deklarerar som sin mycket bestämda uppfattning att en förutsättning för att HS 90-utredningens fina mål ska kunna omsättas i praktisk handling är att statsmakterna på olika sätt skaffar sig nödvändiga styrmedel. När det gäller arbetsförhällandenas betydelse för hälsan anser LO att såväl samhälls— organ sotn arbetsmarknadens parter måste sätta in resurser för att omvandla arbetslivet sä att det inte medverkar till ohälsa och social utslagning. Därför måste t.ex. företagshälsovärdens hälsopolitiska betydelse belysas tydligare och ges förbättrade resurser och arbetsmöjlighcter. Lagar och avtal inom arbetsrätt. arbetsmiljö och arbetstider måste i än högre grad ges ett socialt acceptabelt innehåll och fördelningspolitiken drivas ännu mycket längre säväl när det gäller ekonomi som utbildning. kultur och arbete.

TCO understryker att hälsan har ett nära samband med sysselsättning. arbetsförhållanden. fysisk och psykisk arbetsmiljti') samt sociala förhällanden i övrigt. Fortsatta strävanan att förbättra hälsan för hela befolkningen är

l-J ——.l

Prop. 1984/85zl81

utomordenligt viktiga och maste omfatta insatser ittont nämnda (utträden. Det är här de främsta lti'tlsopolitiska medlen i vid bentärkclsc fintts.

Lt'iktzr'e.t'c'ill.vkain't finner det värdefullt att utredningen diskuterar före- kotttsten i olika samhällsgrupper av de stora hälsoproblemen och deras konsekvenser. Samtttanställningar av denna typ utgör ett viktigt bidrag till den hälsopolitiska debatten. l enskildheter kan anmärkningar göras. Ur mortalitets- och morbiditctssynpunkt skulle man få betydligt viktigare riskgrupper än de som US 90 för fram. om man tog med cigarettrökare. storkonsutttentcr av alkohol ctc. Läkaresällskapet ställer sig frägande till pastäendet att arbetsförltällattdetta behöver ändras för främst arbetare och lägre tjänstemän det katt vara andra faktorer (t.ex. selektionstttekanisrtter) som förklarar deras sämre hälsotillstand i jämförelse med andra yrkesgrup- per.

l—"lera remissinstanser framhallcr att de stora hälsoriskerna med alkohol. tobak och narkotika behandlats alltför flyktigt i HS 90.

Företrädarna för ltandikappintressena framhäller geno'mgäende att han- dikappades och kroniskt sjukas problem och behov inte tillräckligt beaktats och belysts i 1 [S 90-rapporten. Statens handikappräd finner det anmärknings- värt att det i säväl huvudrapporten som i mångfalden av uttdcrlagsstudier genomgående saknas problembeskrivningar om och analyser av de grupper. handikappgrupperna. som har de mest omfattande värdbehoven. Frånvaron av sadana diskussioner sätter ocksä. enligt rädet. ttted nödvändighet sitt prägel pä HS 9(')-rapportens inriktning och förslag i stort. Liknande synpunkter anförs av l-lCK och DHR m.fl. HCK anser att HS 90 är otillräcklig för att kunna tjäna som planerittgsundcrlag för ()(l-talets sjukvård och behöver kompletteras nted utgångspunkt från handikappades behov. DHR har samma uppfattning.

Några landsting kommenterar kapitlet om hälsoproblem och hälsorisker och Älvsborgs läns landsting noterar att de "redovisade hälsoproblemen kan i huvudsak ocksä appliceras på Älvsborgs län. Dä betydande skillnader kan konstateras inom länet. anser förvaltningsutskottet det vara av vikt. att föreliggande olikheter noga uppmärksammas och att kunskap härom inhämtas från så många källor som möjligt. Största försiktighet måste emellertid iakttagas vid tolkning av allt statistiskt material, eftersom flertalet tillgängliga källor innehåller betydande felaktigheter. vilket inte tillräckligt tydligt framgår av utredningen”.

5 Samhällsekonomiska villkor (kap. 3) HS 90

HS 90 ger under rubriken samhällsekonomiska villkor en översiktlig beskrivning av hälso- och sjukvården i det samhällsekonomiska samman- hanget. Man konstaterar att hälso- och sjukvärden bör ses inte endast som en samhällsekonomisk belastning utan också som en stimulans genom att

Prop. H&M/85:18] 28

medverka till att människor kan delta i produktionen. genom sin stora betydelse för sysselsättningen. dess stimulerande effekt pä viss tckttisk utveckling. läkemedelsindustrins exportinkomstcr m.m. Konsekvenserna av längtidsutrednittgens bedötttningar (LU 84) för ltälso- och sjukvården diskuteras. Man beräkttar att hälso- och sjukvärden skulle kunna fä ett pcrsonaltillskott pä lt) 000 personer per är. huvuddelen deltidsarbetade. för att ökningen skall rymmas ittont den ekonomiska tillväxten.

Rentissinstanserntt

_Nlagra remissinstanser kommenterar direkt detta avsnitt i HS 90. Social- styrelsen papekar. liksom flera andra. att HS 90 inte beräknat vilka ekonomiska resurser som erfordras för att genomföra föreslagna struktur- förändringar samt utbyggnad av primärvarden. Det är angeläget att HS 9!) kompletteras med sädana beräkningar. Styrelsen erinrar om att RRV föreslagit att socialstyrelsen i samråd med Landstingsförbundet skall göra vissa ärliga uppföljningar av verksamhet och resursanvändning inom hälso- och sjukvärden, vilket är i linje med regeringens uppdrag 1984-10-25 till styrelsen om vissa ärliga uppföljningar.

[.c'iktquförbundet erinrar om att HS 90 förväntar en volymtillväst om 2.1—3.7 % per är under resten av 1980-talet. Enligt förbundet ltar utredning- en inte tillfredsställattdc förklarat varför det trots detta resurstillskott är nödvändigt med sä stora omfördelningar inom hälso- och sjukvärden som senare föreslas. nted nedskärningar av framför allt länssjukvården.

TCO anför kritiska synpunkter pä avsnittet och anser att det är alltför pessintistiskt. Det är. menar TCO. märkligt att utredningen använder begrepp som "tärande" respektive "närande" om sektorns funktion. Ordvalet uttrycker en negativ syn pä den offentliga sektorns verksanthct som är felaktig. TCO är mycket oförstäende. inför pästäendet i rapporten att lagar och avtal ittom arbetsmiljö- och medbestämmandeomrädet skulle vara en förklaring till de betydande avvikelserna mellan plan och verklighet i sjukvärdsplaneringen. TCO motsätter sig kraftigt ett sådant synsätt. Medbestämmande och tillvaratagande av personalens engagemang är en förutsättning för en god värd.

Nägra landsting kommenterar kapitlet och bl.a. Kronobergs läns landsting "noterar med tillfredsställelse rapportens syn på den stora betydelse som hälso- och sjukvärden har ur ett samhällsekonomiskt synsätt. Följaktligen kan inte de samhällsekonomiska frägorna begränsas till frågan om fördelning av resurser. Hälso— och sjukvärdssektorn spelar och kontmer att spela en betydande roll vad beträffar sysselsättningen inom de regional- och näringspolitiska områdena samt beträffande den tekniska utvecklingen".

Ett antal landsting efterlyser bättre ekonomiskt underlag för hälso- och sjukvärdens utveckling än vad som presenterats i utredningen. Bl.a. . Hallands och Uppsala läns landsting instämmer med utredningen angående

Prop. l984/85:18l 39

behovet av komplettering av längtidsutredningens konsekvensbeskrivning med en analys av effekterna för hälso- och sj ukvärdsscktorn av förändringar i andra samhällssektorer.

Landstinget i Halland noterar vidare att "utredningen pekar pa bristerna i sjukvårdens prodttktivitetsntätt och att detta leder till svärigheter att bedöma värdsektorns resursanspräk i framtiden. Analyser tyder enligt utredningen pä en negativ produktivitetsutvecklittg inom sjukvärden. dvs. att resursin- satsen per prestation ökar. Enligt var mening är det önskvärt att centralt utvecklingsarbete göres pä detta område”.

Flera landsting konstaterar att den ckonotniska situationen ställer krav pä ett nytänkande och (_?ijteborgs kommun menar att "tttöjligheterna att 't)tttpt't'">Vtt' den nuvarande verksamheten. former för och omfattningen av bidrag frän staten till hälso- och sjukvärden i olika delar av landet. olika aspekter på frågan om avgifter (som finanskälla. för att di'uttpaf'styra efterfrågan. för att "utjämna" etc) och förekomsten av hälso— och sjukvärd i annan regi är exempel pa faktorer sotn sammantaget pä sikt bör ge den enskilde huvudmannen nya perspektiv pä hälso— och sjukvärdens finattsiella förutsättningar och ekonomiska behov".

Motsvarande synpunkter anförs ocksä av Örebro läns landsting som konstaterar att "den allmänna försäkringen kanaliserar via försi'tkringskas- sorna årligen cirka 30 miljarder kronor för att möta konsekvenser av nedsatt hälsa i form av sjukpenning. förtidspension. handikappersättning och värdbidrag. En stor del av dessa pengar utattordttas under ntedverkan frän hälso- och sjukvärden genom läkarintyg och efter utredningar. Det är crfarenhctsmässigt bekant. och styrkt i flera mindre studier. att en betydande del av sjukpenningdagarna gär ät till väntetider på olika typer av åtgärder. Det bör kunna diskuteras om medel som nu anslas inom sjukförsäkringen skttlle kunna användas för effektivisering av den medicinska behandlingen för snabbare rehabiliteringsätgärder och för sysselsättningsskapande ätgär- der".

De statliga försäkringsersättningarna berörs ocksä av Stockholms läns landsting som konstaterar att landstingens satsningar pä förebyggande vard i första hand "bör kunna avläsas inte minst i minskade utgifter för sjukförsäkringen och landstinget anser det därför motiverat att den allmänna sjukförsäkringen bidrar till förebyggande insatser".

Ett antal av sjukvardshuvudmännen framhäller att de statliga bidragen och ersättningarna inte bör vara specialdestinerade utan att dessa bör kunna användas av ltutdstingen nted hänsyn tagen till de lokala förhällandena.

Några landsting. däriblattd Östergötlands läns landsting. beklagar "att det inte varit möjligt att ge en beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen" i utredningen.

Flcra landsting berör utredningens förslag och konstateranden vad gäller de regionalpolitiska och sysselsättningsmässiga effekterna av värdstruktur- förändringarna. Landstingen delar här utredningens uppfattning att arbets-

Prop. 1984/85:181 30

marknadspolitiskä hänsynstaganden inte fär förhindra en önskvärd vardpo- litisk utveckling. och landstingen poängterar att ft'irändringar inom värdsek- torn mäste beaktas vid fördelning av resurser för arbetsmarknadspoliti- ken.

6 Förebyggande insatser (kap. 4) HS ()()

llSW analyserar det hälsofrz'imjande och ohälsoförebyggande arbetets natttr. l—lälsopolitiska handlingsprogram mot skador och mot hjärt- och kärlsjukdomar presenteras liksom sektorsöversikter av hälsoproblem relate— rade till bt')ett(letniljt"i. arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik. arbetstttiljt'i samt kost- och lit-'smedclspolitiken s.k. sektoriella riskperspektiv. Syn- punkter och krav pä utvecklingen av det förebyggande arbetet läggs fram: förstärkt tvärsektoriell samverkan nationellt och pä regional och lokal niva. utveckling av samhällsmedicinska funktioner och enheter. stärka primärvär- dens roll och uppgifter i det förebyggande arbetet. pä sikt inrätta en äldrehälsovärdsservice. öka insatserna för de hälsopolitiska riskgrupperna. införa hälsoriskrelaterade journalsystem m.m. [ syfte att utveckla det tvärsektoriella samarbetet kring hälsofrz'igorna föreslas att hälso— och sjukvärdsberedningen (HSB) bör äta sig uppgiften som ett nationellt hälsopolitiskt räd i enlighet med WHO:s rekommendatit'tner.

6.1. Remissinstansernas allmänna synpunkter

Flertalet remissinstanser komtnenterar de förebyggande frågorna. Genomgående fär HS 90:s analys och allmänna förslag om vikten av att vidareutveckla det förebyggande arbetet pä alla plan ett mycket positivt gensvar hos remissinstanserna. T.ex. Ltikarcstillskapel anför att en av de främsta förtjänsterna med HS 90—utredningen är dess betonande av den förebyggande delen i hälso- och sjukvärden. Spri ser positivt pä det stöd som HS (tll ger ät det förebyggande arbetet och framhaller att inga andra åtgärder kan fä större betydelse för folkhälsan än ett aktivt förebyggande arbete. Svenska kOnlntLtlt_/ÖI'bll/1(lt'f finner att en omfördelning av resurser frän institutionsbaserad värd till en primärvärdsbaserad förebyggande hälso— och sjukvärd ligger helt i linje med säväl HSL:s som SoLzs intentioner och stöder därför en sädan nyorientering. Svens/(u kommttnultn'bemrdörbundet delar bedömningen att en central strategi för framtidens hälso- och sjttkvärd mäste bli en målmedveten satsning pä en s.k. folkhälsopolitik och förebyggande ätgärder för att HSL:s mäl skall kttnna förverkligas. Förbundet Sveriges nrl)etsternpettter instämmer i att förväntade hälsoförbättrittgar för befolk— ningen även i framtiden till stor del mäste bygga pä förebyggande insatser. HC'K anför att det är en riktig tanke att driva en offensiv hälsopolitik och satsa pä förebyggande insatser förutsatt att resttrserna tas sä att det inte

Prop. l984/85:l8l 31

drabbar andra områden.

Åtskilliga sektorsorgan. säsom statens plant'erk, statens lll'.l'Hlt'tlt'l.ll't'l'lt'. Imstadsstyrelsen och ska/ör=erstyrelscn redovisar sitt positiva vilja och sitta möjligheter att medverka i det samlade ft'irebvggande arbetet. Siw/"ges riksidrottsj't'irbund franthäller att samhället katt tta betydande friskvards— effekter inom idrottsrörelsens etablerade verksamhet. Genom sin organisa— tion. sin omfattande verksamhet och sitta ledare ltar den en stor genomslags- kraft när det gäller att förmedla normer och regler. livsstil och attityder. säger förbundet. idrottsrörelsen är en stor. men daligt tillvaratagen resurs i ett l't'_it'eb_t-'ggattde och hälsobefrämjande arbete enligt förbunt'lets uppfattning.

Nagra retttissinstanser påpekar att alkohol- och ttarkotikafrägorna inte mera ingäcnde behandlats i HS 90. T.ex. Sl-lSTF sakttar en offensiv inriktning vad avser missbruksprobletttatikett. Missbruket av alkohol oelt narkotika är itttc enbart ett psykiatriskt problem utan berör hela ltälso- och sjukvärden. Arbetet mot brttk av droger bör vara en av vara viktigaste förebyggande insatser. framhäller förbundet.

Utan att helt ifrågasätta HS 90:s syn pä det förebyggande arbetet anför nägra remissinstanser kritiska synpunkter. RRV anser att utredningen ger ttttryck för en alltför stor tilltro till hälso- och sjukvärdssektorns möjligheter att päverka och lösa hälsoproblemen. Manga hälsoproblem päverkas av faktorer som dels kräver alltttänpolitiska ätgärder (t.ex. beträffande arbets- löshet). dels orsakas av djupgäende individuella livsmönster (t.ex. beträf— fande hjärt- och kärlsjukdomarna). Landstingens möjligheter att päverka sädana faktorer är enligt RRX/:s bedömning relativt begränsade. Möjlighe- terna att bekämpa t.ex. alkohol- och tobaksmissbruk torde vara större pä den centrala nivän genom användning av allmänpolitiska och nationella ätgärder. Hälso- och sjukvi'trdssektorns ansvar i det förebyggande arbetet bör enligt RRX-" därför ytterligare preciseras. Primärvärden bör organiseras sa att inte det förebyggande arbetet tar alltför stor del av kapaciteten hos tillgänglig pe rsonal .

UH.—'l mettar att HS 90 har en stortilltro till den s.k. preventiva medicinens och det förebyggande arbetets förmäga att ändra befolkningens sjukdoms- tnönster. Enligt Lll-lÄzs mening är dentta förväntan inte realistisk. främst när det gäller andra samhällssektorers beredvillighet att medverka i hälsoarbetet och sätta hälso- och sjLikt-'ärdspolitiska mäl före sitta egna sektorsmäl.

Svenska epidt'mit:)lt:igiskaji'ireningen anser att utredningens förväntningar generellt är allt för höga pä det förebyggande omrädet och att utredningen pä flera punkter gör sig till tolk för ett överoptimistisk och lätt orealistisk grundsyn pä dagens sitttatiott för de preventiva insatserna.

Landstingen ltar i retnissvarett givit ett stort utrymme till kommentarer om ft'irebyggande verksamheter. Samtliga landsting är starkt positiva till de allmänna utgangspunkterna och till att den förebyggande värden skäll prioriteras i (>()-talets ltälso- och sjukvärd. Bl.a. kottstaterar l"(lsli*rnwrlandx läns landsting att "även om vi ltar en sjukvard med hög medicinsk kvalité och

Prop. 1984/85:18l 32 säkerhet är det helt klart att stora folkhälsoproblem äterstär att lösa. lVli'tjlighcterna att leva ett hälsosamt liv skiftar fortfarande mycket mellan olika grupper i befolkningen. För 'altningsutskottet stöder därför HS 90 helt i tankarna om att en ökad inriktning pä förebyggande insatser mäste till i syfte att ha en ökad folkhälsa" och l-"(t'rntlantls läns landsting framhäller att "miljöns och de sociala f("trhi'tllandenas betydelse för uppkomsten av ohälsa erkännes allt mer. 118 UU belyser de omräden som framför allt påverkar möjligheterna att leva ett hälsosamt liv. Underlagsstudierna redovisar pä ett övertygande sätt olika yrkesgruppers och socialgruppers översjuklighet. Landstinget delar i allt väsentligt de riktlinjer som drages tipp i utredningen för att förebygga ohälsa".

Att åtgärderna mäste inriktas mot riskgrupper tillstyrks och bl.a. St.*itlr't'ntanlrtnds läns landsting framhäller att "i anslutning till HSL:s mal om en god hälsa för hela befolkningen tar HS 90 upp en diskussion om de hillst')pt.)llll$kzl riskgrupperna. Människtitr som är utsatta för fler och mer frekventa hälsoproblem ätt befolkningen i övrigt återfinns bland vissa yrkesgrupper. bland arbetslösa. bland utländska medborgare och i familjer med läg inkomst och läg utbildning. Utredningen lyfter här fram allvarliga problem som det är angeläget att seriöst angripa och söka komma till rätta med. Det torde kräva ett annat synsätt än som i dag till stora delar är förhé'trskande. En offensiv och uppsökande verksamhet mäste prägla hälso- och sjukvärden".

Beträffande nägra omraden framförs kritiska synpunkter. Bl.a. finner l"'('irmlancls läns landsting det "'något förvänande att huvudrapporten vare sig under rubriken "hälsoproblem och hälsorisker" eller under rubriken "före- byggande insatser” med ett enda ord nämner bristande fysisk aktivitet som en hälsorisk respektive motion som en förebyggande åtgärd". Kristianstads läns landsting "upplever det som en brist att hälsohem inte berörs i utredningen. Nämnden anser att det hade varit värdefullt om hälsohemsvcrksamhetcn hade diskuterats i utredningen som komplement i hälsovärdsarbetet. Ett program för utvärdering av de vetenskapliga effekterna av sadan verksamhet efterlyses".

Vidare framhäller nägra landsting att ideella organisationer såsom föreningar och folkrörelsernas roll i det förebyggande arbetet borde behandlats mer utförligt.

Ett par landsting efterlyser en vidareutveckling av metoder för att samhällsckonontiskt värdera effekterna av förebyggande insatser.

Nagra landsting berör särskilt den enskildes ställning och roll i det hälsopolitiska arbetet. Upjmrla läns landsting anför bl.a. att "samhällets människosyn och människors ft'ftrväntningar på livet kommer att avspegla sig i kraven pa hälso- och sjukvärden. Här är det angeläget att man i både den alltnänna debatten och det individinriktade arbetet stimulerar den enskilda individen till ett större ansvar för sig själv och sitt välbefinnt'tnde."

Malmöhus läns lam/sting är kritiskt mot att HSL:s intentioner att stärka

Prop. 1984/85:181 33

patientens ställning i värden inte tillräckligt beaktats i de förslag som presenteras i utredningen. Landstinget anser därvid att utredningen i för stor utsträckning bortsett från att det finns ett inslag av individuellt beteende som är av betydelse för sjukdomars uppkomst. behandlingsbarhet och förlopp. och landstinget anger att. vad man kallar ett humanistiskt synsätt. inte accepterats "vilket medför att de psykiska och sociala sjukdomsorsakerna betraktas på samma sätt som de biologiska dvs. helt utanför individens egen kontroll och ansvar".

Landstinget anger vidare att "utredningens alltför begränsade ansats kommer bl.a. till synes i det faktum att ordet 'patient' inte nämns i någon av rapportens över 100 rubriker. Det är mer än ett lustigt konstaterande eftersom synpunkter på patientens ställning var välutvecklade både i propositionen till hälso- och sjukvårdslagen och i hälso- och sjukvärdsutred- ningen. där det slås fast att "den enskildes roll bör därför särskilt markeras och vad människan gör eller inte gör för sin hälsa föras fram som en central fraga inom hälsopolitiken".

Liknande synpunkter framföres även av Kalmar läns landsting som särskilt vill "understryka den roll den enskilde individen själv spelar och kan spela för sin hälsa. Sjukdom eller skada beror ofta på vad individen själv gör eller underlåter att göra. Livsföringen är av stor betydelse för hälsan. Vi tror därför att det individinriktade förebyggande arbetet med betoning på information om livsföringens betydelse är den viktigaste delen i det förebyggande arbetet.”

6.2 Förstärkt tvärsektoriell samverkan HS 90

HS 90 förordar ett förstärkt tvärsektoriellt samarbete kring hälsofrägorna. nationellt. regionalt och lokalt. så att den samlade potentialen i alla samhällssektorers möjligheter att främja goda hälsovillkor och förebygga ohälsa tas till vara på bästa möjliga sätt. Hälso- och sjukvärdssektorns uppgift i detta sammanhang är främst att ta fram och förmedla kunskaper om ohälsans orsaker och fördelning i befolkningen som underlag för insatser inom andra samhällssektorer.

Rernissins[anser/zu

Flertalet remissinstanser som kommenterat det tvärsektoriella samarbetet synes ansluta sig till den syn som l-lS 90 gett uttryck för. T.ex. SÖ instämmer i utredningens starka betoning av tvärsektoriell samverkan mellan statliga verk och departement. syftande till att samordna de hälsopolitiska insatser- na. TCO framhåller att den tvärsektoriella samverkan som en offensiv hälsopolitik förutsätter i dag är mycket bristfällig eller t.o.m. obefintlig. Det är t.ex. mycket svårt att bryta gränserna mellan olika nämnders ansvar i de 3 Riksdagen 1984.-få)". / JUNI/. Nr 18]

Prop. l984/85: 181 34

kommunala och landstingskommunala förvaltningarna.

Endast ett par remissinstanser ger uttryck för en tveksam ltällning till den tvärsektoriella samverkan. Arbetarskydclsstyrelsen anser att betänkandet är något motsägelsefullt när det å ena sidan framhäller att nagon ändring av ansvarsfördelningen olika hälsopolitiska sektorer emellan inte är aktuell. samtidigt som man framhäller sjukvärdsorgancns samordningsfunktion även på hälsovärdsmnrädet. Styrelsen är angelägen om att de olika sektorsansva- riga instanserna fär behälla ett visst mätt av autonomi i det gemensamma hälsovärdande arbetet. .S'tatens livstnedelsverk anser att arbetsgruppen inte berört den utveckling som pagär sedan flera är och som innebär att allt större ansvar läggs pä jordbruksdepartementet i fraga om livsmedels— och hälsopolitiken. Även konsuntentfrägorna och hälsoaspekterna vägs in som en väsentlig del vid utformningen av livsmedelspolitiken. vilket för livsmedelsverkcts del torde innebära ett ökat anvsar för konsumentfrä- gör.

I kommentarerna kring handlings- och sektorsprogram liksom i mer allmänna kommentarer aterkommer landstingen genomgående till frågor om behovet av tvärsektoriell samverkan saväl nationellt som regionalt och lokalt i det förebyggande arbetet. Bl.a. framhäller Uppsala läns landsting att "hälsopolitikens förebyggande arbete mäste integreras i manga samhällsom- råden. Det handlar om samverkan mellan olika samhällssektorer. En samverkan som innebär att initiativ och genomförande kan ligga på skilda delar av samhället. En ökad kommunikation bör eftersträvas för att överföra den kunskap om hälsoproblemens förekomst. fördelning och ursprung som hälso- och sjukvården besitter. På motsvarande sätt är det angeläget att personalen inom landstingen tillförs erfarenheter från andra delar av samhällslivet".

Vad gäller den centrala samordningen konstaterar Östergötlands läns landsting att "i rapporten konstateras att det inte är hälso- och sjukvärden som ensam har att svara för hälsofrämjande och förebyggande åtgärder. Olika sektorer av samhället skall genom samverkan åstadkomma ett hälsopolitiskt förändringsarbete och hälso- och sjukvärden skall aktivt och mälvetet sträva efter att tillföra kunskaper i denna riktning till övrig samhällsplanering. Landstinget delar detta synsätt men vill poängtera att det kvarstår ett starkt behov av att via ett agerande på riksnivå päverka olika delar av samhällslivet. Möjligheterna att på lokal nivå päverka t.ex. arbetsmarknads-. pris- eller jordbrukspolitiken är små".

Liknande synpunkter framförs även av Stockholms läns landsting som anger att "huvudansvaret för att påverka andra samhällsorgan till ett hälsopolitiskt agerande mäste ligga på nationell nivä".

Beträffande samverkan på lokal nivå konstaterar Västmanlands läns landsting att "ett arbete på kommunnivå med samarbete mellan primärvår- dens och primärkommunens företrädare där gemensamma konkretiseringar av mål/delmål för angelägna områden och också gemensamma bedömningar

Prop. l984/85:181 3 'JI

av resursfrägor kan ske är enligt förvaltningstttskottets uppfattning en framkomstväg".

Skaraborgs läns landsting framhäller "att hälso- och sjukvården ytterligare måste utveckla sitt engagemangi det hälsofrämjande och sjukdomsförebyg- gande arbetet är en naturlig följd av den nya hälso- och sjukvårdslagen. Övriga samhällssektorers medverkan till att förbättra hälsan borde fastslås pä likartat sätt. Detta då hälso- och sjukvården inte ensamt kan vidta åtgärder för olika hälsopolitiska riskgrupper".

Hänvisningar till S6-1

  • Prop. 1984/85:181: Avsnitt 2.5

6.3. Nationellt hälsopolitiskt råd HS 90

I syfte att stärka det tvz'irsektoriella samarbetet kring hälsofrågorna på nationell nivå föreslår US 90 att HSB:s uppgifter och sammansättning vidgas så att den kan fullgöra rollen som ett nationellt hälsopolitiskt råd enligt WHO:s intentioner.

Remissinstanserna

Flertalet av de remissinstanser som uttryckligen kommenterat förslaget tillstyrker att det genomförs, t.ex. socialstyrelsen. Landstingsförbttndet. Läkarförbundet. statskontoret, SÖ och Svenska kommunalarbetareförbttn- det.

De åtta landsting som behandlar frågan tillstyrker förslaget. Kalmar lärts landsting menar dock att "erfarenheterna av den nya hälso- och sjukvårds- lagen. där landstingens förebyggande ansvar lagfästs. har hitintills inte inneburit några stora förändringar i förebyggande inriktning. Landstinget är tveksam om socialdepartementcts hälso- och sjukvårdsberedning på ett påtagligt sätt kan påverka de olika centrala myndigheterna i hälsobefräm- jande och sjukdomsförebyggande inriktning. Landstinget delar dock utred- ningens syn att det behövs ett nationellt organ i någon form som ur hälsopolitiska aspekter bevakar de olika sektorsorganen — departement. myndigheter etc — för att minska hälsoriskerna och sprida ett hälsopolitiskt synsätt".

Läkaresällskapet "är tveksam till förslaget. som kanske kan leda till utvecklingen av ett nytt departement. Socialstyrelsen har redan ett övergri- pande ansvar på det hälso- och sjukvårdspolitiska området och detta ansvar bör i framtiden förstärkas."

6.4 Utbyggnad av samhällsmedicinska enheter

HS 90

HS 90 förordar en fortsatt utveckling och utbyggnad av den samhällsmedi- cinska funktionen och samhällsmedicinska enheter i landstingen. En nära

Prop. 1984/85:181 36

samverkan eller samordning mellan den samhällsmedicinska funktionen och yrkesmedicinen bedöms vara mycket ändamålsenlig.

Rentissinsttutserna

Samtliga remissinstanser som kommenterat dessa förslag uttrycker sig i tillstyrkande termer. T.ex. Läkaresällskapet anför att det är av särskild betydelse för det lokala förebyggande arbetet att det inrättas samhällsmedi— cinska enheter i landstingen. men finner det förvånande att utredningen inte på något ställe har preciserat resurser och kompentenskrav för en sådan verksamhet. Läkarförbundet anför samma synpunkter. Statskontoret vill understryka HS 90:s synpunkter på behovet av att inom landstinget disponera en samlad central samhällsmedicinsk enhet som stöd för primär— vården och för regional samverkan inom samhällsplancringen.

Arbetarskyddsstyrelsen är tveksam till att de yrkesmedicinska klinikerna skulle bli en del av de samhällsmedicinska enheterna inom landstingen. Det vore olyckligt om dess resurser styrdes över till hälsoriskanalyser etc. pä andra områden.

Ett flertal landsting behandlar den samhällsmedicinska verksamhetens organisation och uppbyggnad. Huvudmännen instämmer i att det inom landstingen skall finnas samhällsmedicinska enheter och att dessa tillsam- mans med primärvården skall ha ett huvudansvar för de förebyggande insatserna inom hälso- och sjukvardsorganisationen. Flera landsting betonar även länssjukvårdens roll och bl.a. Uppsala läns landsting anför att "ansvaret för de förebyggande insatserna bör finnas hos alla grenar av sjukvården. Inom den slutna akutsjukvården har många förebyggande åtgärder utveck- lats, t.ex. diabetesvården. hjärt- och kärlsjukdomarnas förebyggande etc. Särskilt viktigt är att den slutna värden tar sitt ansvar för att lära människor hur de skall leva för att hindra återfall i sjukdomen".

Några landsting berör de samhällsmedicinska enheternas uppbyggnad och bl.a. framhåller Örebro läns landsting att det är väsentligt "att man fastställer vilken typ av experter och vilka kompetenskrav som ska ställas på verksamma inom miljö- och samhällsmedicin. De hittillsvarande erfarenhe- terna visar också. att det är viktigt att arbetet organiseras på sådant sätt att en kreativ och utvecklande miljö kan skapas där några intresserade och engagerade personer tillsammans får utveckla verksamheten. Enstaka. i och för sig väl kompetenta personer, har mindre möjligheter att fylla de krav som arbetet kommer att ställa".

Även flera andra landsting betonar att de samhällsmedicinska funktioner- na är under uppbyggnad och att olika former av stöd. samordning och erfarenhetsutbyte krävs. Således framhäller Östergötlands läns landsting att "de samhällsmedicinska enheterna inom landstingen är under utveckling. Inom ett brett spektrum av intressanta arbetsuppgifter kommer de enskilda landstingen att profilera sin verksamhet mot de omraden som upplevs mest

Prop. 1984/85:181 37

angelägna. Prioriteringen av" arbetsuppgifter kommer troligen att styras både av hälsoeffektresonemang och resursresonemang. Sannolikheten är då stor att olika landsting väljer att prioritera pä ungefärligen likartat sätt. nämligen mot det som uppfattats som de mest angelägna hälsopolitiska åtgräderna. Risken med detta är uppenbar — vissa delar av det samhällsmedicinska arbetet kommer att utvecklas väl parallellt över riket. Andra delar med låg prioritet kommer att förbli dåligt utvecklade.

Ett samarbete mellan två eller flera landsting inom en sjukvårdsregion skulle. vara hälsoekonomiskt lönsamt i mänga fall. För det enskilda landstinget är det ett klart intresse att samhällsmedicinskt utvecklingsarbete så snabbt som möjligt omsätts i konkret verksamhet.

En utbyggd erfarenhetsöverft'iring till landstingen via en central funktion skulle upplevas som ett stöd för utvecklingsarbetet och innebära att detta effektiviserades sett till riket som helhet. Vet man att ett centralt sammanhållet utvecklingsarbete pågår inom nagot speciellt omräde. avvak- tar man gärna resultatet av detta och kan under tiden ägna resurser at arbete inom andra delar av samhällsmedicinområdet. Landstinget anser att det inte är rimligt att sjukvärdshuvudmannen ges ett stort ansvar för att bygga upp samhällsmedicinska enheter utan att staten samtidigt gcr resurser för en liknande riksövcrgripande funktion. Ett par års erfarenheter av samhälls- medicinskt utvecklingsarbete inom östgötalandstingct har gjort detta behov uppenbart".

Ytterligare några landsting påtalar behovet av ett starkare stöd från den centrala nivån för utvecklingen av det samhällsmedicinska arbetet i landstingen.

6.5. Hälsopolitiska handlingsprogram, allmänt HS 90

HS 90 har lagt fram s.k. hälsopolitiska handlingsprogram mot dels skador och dels hjärt- och kärlsjukdomar. som översiktligt ger ett kunskapsunderlag och pekar på åtgärder lokalt, regionalt och nationellt — för att genom förebyggande insatser minska dessa hälsoproblems förekomst och konse- kvenser. HS 90 förordar att socialstyrelsen ges ett ansvar för att löpande ta fram och revidera sådana program för flertalet större hälsoproblem och att dessa förankras i det föreslagna nationella hälsopolitiska rådet.

Remissinstanserna

De remissinstanser som kommenterar avsnitten om hälsopolitiska hand- lingsprogram uttalar sig i regel mycket positivt härom. Landstingsförbundet anser att denna ansats tillsammans med sektorsprogram (se 6.6) är nödvändiga för ett hälsopolitiskt arbete i HSL:s anda. Hjärt-kärlprogrammet är inte bara av stort värde i sig utan anvisar också en modell för fortsatt

Prop. 1984/85:181 38

programarbete pä andra omräden. Läkaresällskapet anser konkretiseringen med hälstmolitiska program för skador och hjärt-kärlsjukdomar välgörande. även om anmärkningar kan göras i enskildheter. Läkarförbundet anför likartade synpunkter. Spri anser att de. kunskapssammanställningar och handlingsprogram som tagits fram är väsentliga och är bra exempel som modeller för landstingens fortsatta arbete på det hälsopolitiska omrädet. Svenska kommunalarberarejärhundet anser att fler sädana program mäste utarbetas.

De flertal landsting som behandlat hälsopolitiska handlingsprogram finner det utomordentligt positivt att dessa framställts som underlag för de lokala insatserna och efterlyser ytterligare utvecklingsarbete inom detta område. Bl.a. tillstyrker Stockholms och Södermanlands lärts landsting att handlings- program för att motverka psykisk ohälsa utarbetas och Göteborgs kommun anger att kommunen "torde ha goda förutsättningar att bli ett område där programarbetet mot hjärt— och kärlsjukdomar vidareutvecklas".

Beträffande programmen för kost och motion framförs dock av Göteborgs och Bohus läns landsting vissa kritiska synpunkter och programmet kännetecknas enligt landstinget av "en övertro på centrala direktiv och riktlinjer. speciellt i k05tfragor. Samtidigt saknas en diskussion om pedago- gik och helhetssyn. Det vore önskvärt med en ansats som i större utsträckning kännetecknas av visioner. fantasi, inlevelse och känslor".

6.5.1. Skadeprogrammet, stärkt tillsyn och registrering av olycksfallsska- dor

HS 90

HS 90 föreslär. inom ramen för det hälsopolitiska handlingsprogrammet mot skador (SOU 1984:42). dels att det lokala skadeförebyggande arbetet förstärks och får fastare former genom att miljö- och hälsoskyddsnämnden (MHN) mera uttryckligt än hittills får ett lokalt tillsynsansvar för skaderisker i boende- och fritidsmiljön m.m. och att detta läggs fast i hälsoskyddslagen, dels att en mera systematisk registrering som underlag för planering och uppföljning. med socialstyrelsen som centralt ansvarig. genomförs av inträffade skadefall som söker sjukvård.

Remissinstanserna

Flera remissinstanser tillstyrker dessa förslag. t.ex. socialstyrelsen. SCB anser att olycksfallsregistrering enligt utredningens förslag bör påbörjas. varvid SCB är berett att medverka. Konsmnentverket tillstyrker att MHN får ett klarare tillsynsansvar inom skadeområdet. varvid det är naturligt att även den kommunala konsumentverksamheten blir inkopplad. Verket tillstyrker även det föreslagna skaderapporteringssystemet och understryker nödvän- digheten av att fasta former skapas för ett samarbete mellan socialstyrelsen

Prop. 1984/85:181 39

och konsumentverket därvidlag. Spri instämmer i behovet av någon fortn av olycksfallsregistrering. ] ett till UHÄzs remisSvar fogat yttrande anger linjenämnden för miljö- och hälsoskyddsutbildning i Umeii att man instäm- mer i lämpligheten att MHN ges ett ansvar inom det skadeförebyggande omrädet. Man bedömer att möjligheterna är goda att utan allt för stora förändringar i grundutbildningen av hälsovärdsinspektörer tillgodose ett eventuellt behov av ytterligare inslag av skadeprevention. Samma bedöm- ning görs beträffande att tillgodose ett snabbt behov av fortbildning för yrkesverksamma hälsovärdsinspektörer. varvid dock eventuellt särskilda ekonomiska tillskott kan vara nij'idvändiga.

Nägra remissinstanser avstyrker eller har en tveksam inställning till förslagen. Land.vtingsförbundet tillstyrker vidare utredning om det löst skisserade förslaget om vidgat tillsynsansvar för MHN och uppbyggnad av en bättre olycksfallsstatistik. varvid det är nödvändigt att primärkommunerna är representerade i utredningsarbetet. Svenska kommttnjörlmndet anför i fråga om förslaget att kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnd skall åläggas att utöva tillsyn beträffande skaderisker med befogenhet att kräva åtgärder mot skaderisker följande:

"Styrelsen kan väl förstå de bakomliggande motiven och ansluta sig till uppfattningen att samhällsorganen bör ägna ökad uppmärksamhet ät det skadeförebyggande arbetet men kan inte tillstyrka de former härför som utredningen anvisar.

Man rör vid mycket känsliga och svårhanterliga problem när man vill ge samhällsorgan vidgade befogenheter att ingripa mot skaderisker i hemmet. i bostadens närmiljö och under fritidsverksamhet utomhus. En mångfald exempel kunde anföras för att illustrera detta. Tillräckligt klargörande torde vara att erinra om att många former av idrottsutövning innebär mycket påtagliga skaderisker.

Styrelsen motsätter sig bestämt att utredningens förslag i denna del läggs till grund för lagstiftning. En eventuell klarare reglering av tillsyns- och ätgärdsansvar beträffande denna typ av skaderisker mäste föregås av grundlig analys och seriösa överväganden där självfallet även de av utredningen helt förbisedda kostnadskonsekvenserna för kommunerna beaktas.

Däremot är styrelsen positiv till det arbetssätt som redovisas i avsnittet om utveckling av landstingens förebyggande insatser (s 218 f"). Där förutsätts arbetet ske i mer traditionella former med en bred samverkan mellan de många myndigheter som har ett delansvar för skaderiskerna".

De tre landsting som berör frågan om Ml-lst ansvar är i princip positiva till förslaget. Beträffande ansvar för skador som inträffat i hemmet uttrycks dock tveksamheter och Värmlands läns landsting anför att "det konstateras i propositionen till HSL och landstingets hälso— och sjukvårdspolitiska program att den samhällsmedicinska verksamheten måste vara starkt förankrad i primärvården där personalen har god kännedom om människor-

Prop. 1984/85:181 40

nas levnadsförhällanden och miljö. Primärvårdens naturliga samverkanspart blir på denna nivå primärkommunen. Landstinget stöder därför förslaget att primärkommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder samt byggnadsnämn- der åläggs ett tillsyns- och åtgärdsansvar för skador som inträffar i bostadens närmiljö.

Förslaget att kommunens hälso— och miljöskyddsnämnd även skulle åläggas ett tillsyns- och atgärdsansvar för skaderisker i hemmet ter sig ur integritetssynpunkt ytterst tveksamt".

De tio landsting som uttalat sig i fragan om en registrering av skadefall äri princip positiva och flera av huvudmännen förklarar sig villiga att medverka. Örebro lärts landsting anför dock att "överhuvudtaget andas HS 90- underlaget en viss övertro på stora centrala registreringar och deras möjligheter att avslöja hälsorisker och ge underlag för planering. Som exempel pä detta kan tas omradet beträffande skador. Den typen av mer omfattande olycksfallsregistrering har säkerligen sin betydelse för att kunna peka på viktiga olycksfallsrisker t.ex. i boende och fritidsmiljö. trafik etc. och ge underlag för generella förebyggande åtgärder av typ ändrade byggnormer. ändrade krav på fordon. trafiklösningar och liknande. Vad som ur olycksfallsförebyggande synpunkt är minst lika väsentligt. är att man arbetar lokalt med fungerande lokala olycksfallsregistreringar. där hela lokalsam- hället kan engageras i både upptäckt av skador och tillbud och där också lokalsamhällets olika offentliga och frivilliga (_)rganisationer kan engageras i det förebyggande arbetet. I detta arbete kan kanske inte statistiskt Säkerställda och generellt giltiga risker upptäckas. men för en utveckling av den lokala skadeprofylaxen mycket väsentliga kunskaper vinnas”.

6.5.2. Hjärt-kärlprogrammet HS 90

HS 90 lägger i underlagsstudien (SOU l984:43) Att förebygga hjärt- och kärlsjukdomar fram underlag för ett hälsopolitiskt handlingsprogram för detta hälsoproblem. som innefattar förslag om åtgärder på olika plan mot de riskfaktorer som finns i arbetslivets psykosociala miljö och andra sociala förhållanden. mot rökning. högt blodtryck och fettrik kost m.m.

Remissinstanserna

Som angetts i avsnittet 6.5 är remissinstanserna genomgående positiva till h_iärt-kärlprogrammet. Några kritiska kommentarer förekommer knappast med undantag av från Sveriges reklambyråfc'irbund som vänder sig mot den syn på reklamens negativa effekter på ett hälsosamt kostval som förbundet anser att HS 90 ger uttryck för. Sveriges livsnzedelsindustriförbund anför liknande synpunkter och har också invändningar mot HS 90:s uppgifter om samband mellan tandröta och kostvanor med hög sockerandcl. Också

Prop. l984/85:]81 41

Master-Foods AB har kritiska synpunkter på llS 90:s behandling av kostfrågorna.

Statens Iit'smedelsverk anser att de tankegångar rörande kosten som förs fram i bl.a. SOU l984:43 och i huvudrapportens avsnitt 4.6.4 Hälsopolitiska aspekter på kost- och livsmedelspolitiken står väl i överensstämmelse med andra aktuella betänkanden. såsom Ds Jo 198419 och SOU 1984:67 och som förs fram av internationella expertgrupper. Verket anser det inte motiverat att för närvarande vidta särskilda åtgärder för att reglera marknadsföringen av livsmedel ur hälsosynpunkt.

Konsumentverket anför att marknadsföringslagen i nuvarande utformning inte öppnar möjlighet till den skärpning såvitt gäller marknadsföring av livsmedel och kostinformation som HS 90 finner önskvärt. Verket förordar breda informationsinsatser från det allmännas sida i form av annonskam— panjer och liknande i ställer för restriktioner. Verket anser det vara värt att utreda om inte finansieringen av sådana informationsinsatser kan klaras via marknadsförarna. utan att det därför behöver bli fråga om reklamskatt.

Hänvisningar till S6-5-2

6.6. Sektorsprogram ("boende, livsmedel. arbetsmiljö. arbetsmarknad)

HS 90

HS 90 har analyserat hälso- och sjukvårdssektorns medverkan i samhälls- planeringen - det sektoriella riskperspektivet (SOU 1984:44). Man har således redovisat hälsopolitiska aspekter på boendemiljön. såväl den fysiska. sociala som psykiska. Vidare redovisas hälsopolitiska aspekter på arbetslös- het och arbetsmarknadspolitik. varvid arbetslöshetens negativa hälsoeffek- ter betonas. Hälsopolitiska aspekter på arbetsmiljt'fm redovisas med betoning av vikten av en god samverkan mellan landstingen. arbetsmiljösektorn och företagshz'ilsovården kring arbetslivets hälsorisker och hälso- och sjukvärds- insatserna därvidlag. Slutligen behandlas hälsopolitiska aspekter på kost- och livsmedelspolitiken med krav på att hälsokraven ges stor tyngd vid utformningen av jordbruks- och livsmedelspolitiken. ökad hälsoupplysning kring kostfrägor. information och måttfull reklam och hög standard på t.ex. Skolmåltider samt återkommande kostvaneundersökningar på befolknings- ntva.

Remissinstanserna

Endast några remissinstanser kommenterar direkt dessa sektorsinriktade program. T.ex. bostadsxtyrelsen säger att vad gäller sambandet mellan brister i boendemiljö och människors ohälsa har detta på ett förtjänstfullt sätt behandlats av arbetsgruppen. LO framhåller att det av HS 90-utredningen klart framgår att små möjligheter att påverka sin egen arbetssituation kan förklara mänga hälsoproblem. t.ex. hjärtinfarkt. Därför måste säväl samhällsorgan som arbetsmarknadens parter sätta in resurser för att

Prop. 1984/852181 42

omvandla arbetslivet så att det inte medverkar till ohälsa och social utslagning. Svenska kommunalarbetareförbumlet menar att det är viktigt att arbetet med sådana sektorsprogram fortsätter och inriktas på de särskilda riskgrupperna och s.k. hälsopolitiska jämlikhetsstrategier. En faktor som enligt förbundet kräver väsentligt ökad uppmärksamhet är sambandet ohälsa — arbetslöshet.

6.7. Förstärkt epidemiologisk bevakning

HS ()()

HS 90 har haft uppdraget att i utredningsarbetct beakta UMl-utredning- ens (SOU 1978:25) förslag om epidemiologisk bevakning av miljöproblem i vissa industriområden. HS 90 har låtit statens miljömedicinska laboratorium (SML) utarbeta en särskild rapport (SML-rapport 13.11983) Epidemiologisk bevakning. Förslag till riktlinjer för en successiv utveckling av bevaknings- system i Sverige.

HS 90 konstaterar att en mer omfattande epidemiologisk bevakning av många hälsorisker och hälsoproblem innebär betydande metodproblem där mycket ännu är oprövat eller inte är utvärderat. Därför måste ett fortsatt utvecklingsarbete ske där det är angeläget att landstingens samhällsmedicin- ska funktioner engageras och med centrala insatser från SML och socialsty- relsen m.fl. Det är angeläget att den epidemiologiska bevakningen inte begränsas till fysiska exponeringsdata utan också beaktar socioekonomiska och yrkesmässiga förhållanden i sin analys.

Remissinstanserna

Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar direkt dessa frågor. I yttrandet från SML. som är fogat till socialstyrelsens yttrande. sägs att den beskrivning av innebörden i begreppet epidemiologisk bevakning som ges i HS 90-rapporten ej till alla delar återspeglar slutsatserna från SML:s utredning. Bcvakningens uppgift bör enligt SML väsentligen vara att registrera incidens- och mortalitetstrender och att "slå larm" om trenden uppträder på ett enligt uppställda kriterier ej acceptabelt sätt. Det torde inte finnas skäl att knyta för stora förhoppningar till möjligheterna att inom ramen för bevakningen genomföra en analys av samband mellan miljöexpo- nering och hälsoförhållanden.

Några landsting berör frågan om epidemiologisk bevakning. Jämtlands läns landsting tillstyrker förslaget medan Örebro lärts landsting konstaterar att "en sådan satsning skulle för närvarande kräva tämligen stora resurser. Det är på lång sikt en önskvärd utveckling. men fortfarande finns inte tillräcklig kvalitet på indata för att det ska vara meningsfullt att utveckla ett sådant system.”

Östergötlands läns landsting efterlyser ytterligare utvecklingsarbete och

Prop. 1984/85zl8l 43

anger att”"en prioriterad uppgift inom delområdet epidemiologi är epidemio— logisk bevakning. Statens miljömedicinska laboratorium (SML) har ett uppdrag att utveckla metoder för detta. Vi anser att uppgiften bör ges hög prioritet inom SML. då insatserna inom landstingen är beroende av det centrala utvecklingsarbetet.”

7 Vård på lika villkor (kap. 5) HS 90

HS 90 analyserar HSL:s mål om en vård på lika villkor i avseende på bl.a. demografiska. geografisk. kulturell och socioekonomisk tillgänglighet och konstaterar att det finns en bristande jämlikhet i vården. Orsaken härtill är faktorer som varierande läkartåthet. svårigheter att veta vart man skall vända sig i differentierade och specialiserade sjukvårdssystem. geografiska avstånd. brist på hemsjukvård, organisatoriska förhållanden, patientavgifter och sjukvårdens begriplighet. Som värdpolitiska jämlikhetsmäl ställs upp krav på jämlikhet i rcsursutbud. i vårdutnyttjande. i tillgänglighet och med avseende på vårdens effekt. Vårdpolitiska riskgrupper. dvs. grupper som kan förmodas ha störra svårigheter att få sina vårdbehov tillfredsställda än andra människor, är äldre. glesbygdsbor. invandrare. lågutbildade. förtidspensio- närer och långvarigt arbetslösa. HS 90 föreslår att åtgärder vidtas för att uppnå de värdpolitiska jämlikhetsmälen.

Flertalet remissinstanser som kommenterar detta avsnitt ger uttryck för att man instämmer i HS 90:s analyser. Landstingsförbundet delar HS 90:s bedömning att en bättre planering och styrning av läkarresurserna är nödvändig för att vården skall motsvara HSL:s krav på en rättvis vård som är fördelad efter behov och tillgänglig för alla. Socialstyrelsen anser det angeläget inför kommande omstruktureringar av hälso- och sjukvården i en krympande samhällsekonomi att bevaka att HSL:s intentioner om vård på lika villkor för hela befolkningen verkligen kommer att efterlevas. Uppmärk- samhet bör därvid ägnas grupper med särskilt uttalade vårdbehov som t.ex. handikappade och långtidssjuka.

UHÄ menar att HS 90 i sina analyser av vårdtillgängligheten förbisett en statistisk felkälla. nämligen att regionsjukhusen samtidigt är undervisnings- och forskningssjukhus. Antalet läkarbesök per invånare är inte högre inom landsting med sådana sjukhus än inom övriga delar av landet.

Läkaresällskapet ställer sig frågande inför påståendet att stora otillfred- ställda. professionellt definierade vårdbehov utgör en av de stora Vårdpoli- tiska frågorna mot bakgrund av den vid en internationell jämförelse goda allmänna tillgängligheten av vården i Sverige och de minskade skillnader som HS 90 redovisar. Sällskapet kan dock med få reservationer ställa sig bakom

Prop. 1984/85:181 44

utredningens förslag till åtgärder för att få till stånd ytterligare förbättrad jämlikhet: jämnare läkarft'irsörjning. utbyggnad av primärvården inklusive utökad hembesöksverksamhet. främja begriplighet etc.

Svenska kommuna/arbetarcförbundct anser att en vård på lika villkor förutsätter ett samhälleligt huvudmannaskap där kostnaderna bäres gemen- samt.

TCO vill understryka att tillgänglighet inte bara handlar om geografiskt avstand utan också om telefontider. väntetider etc. lnvandrares kulturella problem måste särskilt uppmärksammas bl.a. genom att personalen ges förutsättningar att sätta sig in i skilda kulturmönster.

PRO delar HS 90:s tankegångar beträffande vård på lika villkor. men vill peka på att bristen på hembesök frän primärvården. svårigheter i samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten och behovet av särskilda boendeformer för de äldre uppmärksammas liksom bevakningen av patient- avgifters inverkan på vårdutnyttjandet.

Ett flertal landsting tillstyrker allmänt utredningens förslag till åtgärder med anledning av HSL:s krav om vård på lika villkor för hela befolkning- en.

Flera landsting, framför allt glesbygdslänen. betonar starkt utredningens konstaterande att en jämnare läkarförsörjning såväl i landet som inom länen och mellan olika specialiteter är en av de grundläggande förutsättningarna för vårdpolitisk jämlikhet.

Jämtlands läns landsting efterlyser härvid "en kraftfullare styrning för att uppnå rättvis geografisk fördelning av läkarresurserna". Liknande synpunk- ter framförs även av Jönköpings läns landsting som anför att "förvaltnings- utskottet anser det som grundläggande för en vård på lika villkor att läkare utbildas inom de fält där behov föreligger och att sådana arbetsvillkor kan skapas att det går att rekrytera läkare i erforderlig omfattning. Den permanenta krissituation som sedan länge rätt och alltjämt råder inom mentalvården måste åtgärdas av såväl kvalitativa som ekonomiska skäl. Utgångspunkten mäste härvid vara att hittillsvarande åtgärder varit otill- räckliga och att förhoppningarna om en solidarisk läkarförsörjning har grusats. Läkarutbildningens omfattning. inriktning och förläggning måste ses i detta perspektiv. Lagstiftningen och lagtillärnpningen måste ta hänsyn till arbetsvillkoren inom verksamhetsområdet.”

Några landsting berör organisatoriska åtgärder som kan vidtas för att förbättra vårdens tillgänglighet och instämmer med utredningen att bl.a. servicetänkandet bör utvecklas i anslutning till organisationsarbete inom hälso- och sjukvården.

Hallands läns landsting anger att de i utredningen nämnda organisatoriska åtgärderna kan kompletteras med "värdlagsindelad primärvård. gruppvård och en förbättrad sjukvi'trdsupplysning".

Patientavgifter och patientens kostnader berörs av några landsting vilka i likhet med Värmlands läns landsting starkt betonar att "landstinget vill

Prop. 1984/85:181 45

understryka vikten av att uppmärksamhet riktas mot avgifterna inom hälso- och sjukvården så att inte avgifterna blir styrande för vårdutnyttjandet. Det känns angeläget att framhålla att vårdbehtwet maste vara utgångspunkt för vårdutnyttjandet. Ekonomiska faktorer får inte lägga hinder ivägen."

Inte något Tarnat-ing föreslår en ökad avgiftsfinansiering av:-hälso- och sjukvärdstjt'inster och lx'c'ipparbt'rgs läns landsting anger att det finns skäl att komplettera det nuvarande högkostnadsskvddet. Även Kronobergs och Älvsborgs läns landsting anser att högkostnadsskyddet bör kompletteras. Landstingen pekar härvid på att vård- och behandlingsresor bör ingå i systemet och finner detta naturligt "eftersom glesbygdsbor uppmärksammas som en värdpolitisk riskgrupp".

HS 90 föreslår ett fortsatt utvecklingsarbete såväl nationellt som lands- tingskommunalt för att få fram praktiskt anvi'indbara modeller för en behovsbaserad planering och resursfördelning och olika behovsindikatorer. l underlagsstudien "Hälsopolitiska mål och behovsbaserad planering" (SOU 1984:40) redovisas en principmodell för en behovsbaserad plane- ring.

Remissinstanserna

De remissinstanser som kommenterar frågor kring behovsbaserad plane- ring instämmer i regel i bedömningarna av angelägenheten att arbeta fram sådana planeringsinstrument. RRV anser att om behovsbegreppet skall användasi den konkreta hälso- och sjukvärdsplaneringen är det angeläget att försöka identifiera relevanta variabler och mätmetoder som kan bli politiskt accepterade. Härför krävs ytterligare diskussion och arbete. Läkaresällska- pet påpekar svårigheterna att finna behtwsindikatorer. Förutom de mått som arIVändes i andra länder borde i Sverige t.ex. längtidssjukskrivning och långvarig arbetslöshet kunna användas. Det räcker dock inte med att definiera behoven. En intensiv forskning behövs för att spåra orsakerna till behoven. RFVmenar att ett kompletterande eller alternativt synsätt dock är att diskutera efterfrågan på vårdtjänster.

Svensk epidemiologisk förening anser att det är utomordentligt viktigt att man tar fram olika metoder att mäta eller uppskatta vårdbehov. Emellertid finns i utredningen en nästan total kapitulation inför begreppet vårdbehov. som man inte anser sig ha några möjligheter att direkt mäta. Detta är. menar föreningen. inte korrekt då metoder utvecklats och utvecklas inom både praktik och teori. Det är mycket angeläget att värdbehovsundersökningar görs i aktivt samarbete med forskarsamhället.

Flertalet sjukvårdshuvudmän som berört förslaget till en tner behovsba-

Prop. 1984/85 :181 46

serad planering instämmer i att planeringen bör utvecklas i denna riktning. Kronoborgs läns landsting konstaterar:

"] ett målmedvetet arbete med hälsoproblem krävs en behovsbaserad planering. som innebär kartläggning av befolkningens hälsoförhållanden. normering av vilka vårdåtgärder som krävs för att uppnå uppställda mål och beräkning av vilka resurser dessa åtgärder kräver".

l"'ärrttltirt(1.s läns landsting anger att""grundläggande är att man ständigt kan anpassa resursutbudet bade funktionellt och geografiskt till de faktiska behoven. Om man lyckas med detta får man också en situation där produktivitet och effektivitet blir i huvudsak kongruenta begrepp. Denna idealsituation är svår att uppnå på grund av de förändringar som alltid sker i vårdbehovens inriktning och karaktär. Det ställer också mycket stora krav på öppenth för förändringt-tr".

Jönköpings läns landsting konstaterar att ett delvis nytt synsätt på hälso- och sjukvårdsplaneringen introduceras och anger att "den kraftigt marke- rade betydelsen av ett förebyggande synsätt och resursstyrning utifrån samhällets riskgrupper ger åt landstinget en ny dimension i sin planering än den som tidigare huvudsakligen pläderats från de medicinska företrädarna, vilka även tidigare var den huvudsakliga källan för styrning och plane- ring."

Liknande synpunkter framförs även av Malmö kommun som anför att det måste framhållas att "den hittills bedrivna resursbaserade planeringen mest avspeglat bristande modeller och metoder för att planera vården. Man har även tidigare förespråkat en planering som utgår från individernas behov. men det är först nu som man börjar skönja ett metodgenombrott till vilket HS 90-arbetet starkt bidragit".

Västerbottens läns landsting poängterar att man sedan slutet av 1970-talet bedrivit utvecklingsarbete inom området och anger att slutsatsen av det hittillsvarande arbetet är att "det "egentliga" vårdbehovet finns för närva- rande inga möjligheter att mäta. Modellen får sin betydelse främst som referensram vid diskussion om resursfördelning mellan t.ex. geografiska områden eller primärvård och länssjukvård. Den kan vidare utgöra ett instrument för att ta fram underlag för politiska beslut. men inte för att uppskatta vårdbehov i absolut mening. vilket också konstateras i HS 90:s huvudrapport".

Flera sjukvårdshuvudmän efterlyser ett fortsatt centralt utvecklingsarbete och framhäller i likhet med Gävleborgs läns landsting att "vägen från en resursinriktad till en behovsinriktad planering är dock fortfarande lång. Landstinget ser därför med stor tillfredsställelse att initiativ tas centralt för att utveckla nya planeringsmodcller som ger ett bättre beslutsunderlag för en mer behovsinriktad planering."

Göteborgs och Bolins läns landsting menar att man utöver de behovsre- laterade faktorer som diskuteras i utredningen också bör låta "patienternas val av vart de vill vända sig för att få sjukvärdsserviee" päverka resursför- delningen.

Prop. 1984/85:181 47

Malmö kommun framhåller särskilt att man vid statsbidragens fördelning till sjukvårdshuvudmännen bör ta hänsyn till socioekonomiska variabler som beskriver vårdbehovens storlek och anger att "sjukvi'trdsstyrelsen anser att storstadsregionernas problem borde ha belysts i ett särskilt avsnitt av rapporten. även med vissa riktlinjer för hälso- och sjukvården."

7.3. Särskilda insatser för värdpolitiska riskgrupper HS 9!)

HS 90 förordar allmänt att ytterligare insatser görs för de värdpolitiska riskgrupperna. bl.a. genom att primärvården prioriterar dessa i sitt uppsökande arbete.

Remissinstansama

Remissinstanserna synes i regel inte ha några invändningar mot HS 90:s synsätt och förslag när det gäller insatser för värdpolitiska riskgrupper. Handikapporganisationerna anser dock genomgående att HS 90 inte tillräck- ligt beaktat handikappade och kroniskt sjuka som vårdpolitisk riskgrupp och poängterar de vårdbehov som finns inom dessa grupper. HCK anser t.ex. att HS 90 skall kompletteras med problembeskrivning om och analys av dessa gruppers vårdbehov och redovisning av hur vårdbehovet skall täckas. Svenska diabetesförbundet anser att HS 90 i sitt arbete helt har utelämnat de behov som föreligger hos den stora gruppen kroniskt sjuka och handikap- pade i samhället och upplever att en mycket stor grupp människor åsidosätts i det föreliggande planeringsunderlaget.

Några landsting berör särskilda värdpolitiska riskgrupper. Hallands läns landsting tar upp handikappgrupperna och konstaterar att "i detta samman- hang vill vi framhälla de svårigheter som föreligger när det gäller att få fram underlag som kan klargöra vad som är en rättvis fördelning av värdresurser mellan olika behovsgrupper såsom diabetiker. allergiker. reumatiker. hörselskadade och synskadade."

Invandrare som vårdpolitisk riskgrupp berörs av Älvsborgs och Uppsala läns landsting och det senare landstinget betonar svårigheterna att ge begreppet "lika villkor” en reell innebörd. Landstinget anför att "svårighe- terna att på kort sikt uppfylla målet kan illustreras med invandrarproble- matiken. Ofta har invandringen skett på ett sådant sätt att homogena invandrargrupper bosatt sig i enskilda orter. Möjligheterna finns att då anpassa vården till behoven; rekrytering av hälso- och sjukvärdspersonal ur invandrargrupperna kan ske. dessutom finns förutsättningar för en god tolkservice. Ändock kvarstår att huvuddelen av sjukvärdspersonalen inte kan tala med instandraren på dennes eget språk. Även om en enstaka anställd kan tala detta språk är det omöjligt att rekrytera läkare. sjuksköterskor och annan specialpersonal med språkliga anställningskrav. Sjukvård via tolk

Prop. 1984/85:181 48

innebär dock aldrig lika villkor.

För Uppsala kommuns del är invandringen av annan karaktär och omfattning. Det finns för närvarande ca 9000 invandrare i kommunen. representerande mer än 80 språkgrupper och 100 nationaliteter. ] gruppen ingår också minoriteter med annorlunda etnisk och social bakgrund. Det är uppenbart att det med nuvarande resursutrymme är i det närmaste omöjligt att garantera alla dessa grupper en vård på lika villkor. speciellt inom t.ex. psykiatrin."

8 Förändrad vårdstruktur (kap. 6. delvis 7) HS 90

HS 90 förordaren utveckling av den landstingskommunala vårdstrukturen i riktning mot en breddning av primärvårdens uppgifter med en utbyggnad av denna vårdgren. Framför allt bör primärvården utveckla de förebyggande insatserna. arbete med lokala hälsobeskrivningar. öka tillgängligheten genom hembesök m.m. samt svara för den långtidsvård som kan bedrivas i hemmen och vid lokala sjukhem. För länssjukvårdens del förutses en utveckling i riktning mot en koncentration av verksamheten till sådana insatser som kräver sjukhusens särskilda resurser. En del öppen vård kan överföras till primärvården och inom en del discipliner kan en vårdplats- minskning göras. bl.a. genom att vården av långtidssjuka i högre grad förläggs till det egna hemmet eller till lokala sjukhem under primärvårdens ansvar. Vissa rationaliseringsåtgärder i form av gemensamma vårdplatser för flera kliniker. femdagarsvärd. gemensam jour etc. bedöms kunna genomfö- ras.

8.1 Remissinstansernas allmänna synpunkter

Flertalet remissinstanser ställer sig allmänt positiva till den vårdstruktur som HS 90 förordar. Landstingsförbundet bedömer att den beskrivning som ges av innehållet i framtidens primärvård stämmer väl med huvudmännens ambitioner och planer. Förbundet vill starkt betona värdet av HS 90:s kartläggning och analys av grundläggande medicinska behov inom olika specialiteter samt gjorda uppskattningar av en tänkbar framtida utveckling. Socialstyrelsen ställer sig bakom den utveckling och de förslag som presenteras. Spri ansluter sig till den inriktning som rapporten anslagit för det framtida arbetet i landstingen med förändringar av vårdstrukturen. Svenska kommzur/örbunder stöder den nyorientering av vårdstrukturen som HS 90 ger uttryck för. LO instämmer i utredningens förslag om ökad satsning på primärvården. Svenska kommanalarl)elaref(')'rbm1der har inga invändningar mot utredningens resonemang kring en mer decentraliserad vårdorganisa- tion. inte minst inom den psykiatriska vården och långtidssjukvården.

Prop. 1984/85 :181 49

SHSTFär positivt till att primärvården har huvudansvaret för befolkningens hälsa.

HCK ställer sig bakom en utbyggnad av primärvz'irden, men den får inte ske på bekostnad av nödvändig utbyggnad av vård som finns idag. eftersom den redan nu är otillräcklig för många handikappade. menar förbundet. Liknande synpunkter anförs av andra patientorganisationer.

PRO instämmer i rapportens bedömningar i de vårdstrukturella frågorna och anser att i den sociala omsorgen om äldre bör garanteras att bostadens utformning är den mest ändamålsenliga. Sveriges_folkpcnsionärers riksför- bund välkomnar utbyggnaden av öppenvården med mindre enheter av typ decentraliserade vårdcentraler som har visat sig synnerligen givande inte minst för äldre patienter. Sveriges frikyrkoräd ser det naturligt med en förstärkning av primärvården.

Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund instämmer i utredningens förslag att satsa på primärvården. Det är viktigt att vården förs ut närmare människorna och sätts in så tidigt som möjligt. Man instämmer i förslaget om omfördelning av resurserna från sluten till öppen vård i takt med att primärvården byggs ut.

Läkaresällskapet stöder utredningens intentioner att bygga ut primärvår— den och ge den nya arbetsuppgifter. Detta får dock inte ske på sådant sätt att läns- och regionsjukvärdens kvalitet sätts i fara. L("ikarförbumlel har samma inställning.

Konsumantvarkct anser att med den inriktning förslaget har mot primär— vårdsbudgetering och mot huvudsakligen förebyggande åtgärder. öppen- vård. minskat antal vårdplatscr och kortare vårdtider finns det risk för att personer som redan är kroniskt sjuka eller handikappade eller som kommer att bli detta inte kommer att få den värd. de rehabiliterande åtgärder etc. som skulle innebära en förbättring av deras sjukdomstillstånd.

Samtliga landsting stödjer förslagen om att primärvården bör ges ett större vårdansvar och att länssjukvårdens roll skall förändras och konstaterar att de egna planerna och pågående utvecklingsarbete ligger väl i linje med de presenterade förslagen. De framförda synpunkterna angående vårdstruktu- ren berör därmcd i första hand frågor om hinder och förutsättningar för utvecklingen. Härvid konstaterar landstingen att bristen på ekonomiska resurser är det viktigaste hindret för en förändring av vårdstrukturen. Bl.a. pekar Hallands läns landsting på att "i inledningskapitlet framhålles att det trots att politisk enighet förelegat om ökad satsning på primärvård och förebyggande insatser. så har det gått mycket långsamt med förändring av sjukvårdens struktur. Det har funnits en tröghet. framhåller man. som gjort det svårt att omft'ördcla hälso- och sjukvårdens resurser och anpassa dem till nya förhållanden. En orsak härtill är enligt vår mening den begränsade resurstillväxten. För att en omfördelning av resurser från sluten till öppen vård skall kunna göras måste trycket på den slutna vården minska. En förutsättning härför är att primärvården är tillräckligt utbyggd och att den

4 Riksdagen 1984./"85. [ saml. Nr 18]

Prop. l984/85:]81 50

förebyggande vården ger resultat i form av minskad sjukvårdsefterfrågan. Detta kostar pengar och tartid. Därför har omstruktureringen gått långsamt. Vi tror att det är realtistiskt att inte heller i fortsättningen räkna med en alltför snabb omstrukturering".

Liknande synpunkter fratn förs av .S'Öt'lermanlands läns landsting som anför att "det är angeläget att betona att en stor del av dessa förändringar inte är realiserbara förrän effekten av en utbyggd primärvård med fungerande sjukvård i hemmet. nattpatruller osv. är påvisbar".

Några landsting menar att kostnaderna ökar tillfälligt i samand med omstruktureringar och Kristianstads lärts landsting framhåller vad gäller det värdpolitiska arbetet att "under en omstruktureringsprocess när uppbygg- naden av primärvården sker. kan de ekonomiska problemen bli betydande beroende på att primärvården för att nå sitt mål. måste tillföras resurser som är större än de indragningar som är möjliga att samtidigt göra inom den slutna vården. Konsekvenserna av denna process ger nämligen inte effekt på den slutna vården förrän i ett senare skede".

Liknande synpunkter beträffande de hälsopolitiska insatserna framförs även av Örebro läns landsting som konstaterar att "ett dilemma utgör satsningen på den förebyggande vården. HS 90 pekar på att detta ofta är ett långsiktigt arbete där eventuella sjuk -'ärdsmässiga vinster kan uppträda först lång tid efter den förebyggande insatsen. Risken blir därmed uppenbar att detta angelägna område även fortsättningsvis kommer i kläm. En stor del av kraften kommer att behöva ägnas åt de i och för sig mycket betydande strukturförändringar där man även på kortare sikt kan se påtagliga samband mellan resurstillskott i primärvården och avlastning av den slutna vården, t.ex. inom hemsjukvården. Om man inte accepterar ett "puckelresone- mang" när det gäller de förebyggande insatserna (dvs. resurserna tillförs först och vinsterna skördas när de uppträder) finns betydande risker för att det utrymme som kan frigöras inom sjukhusvården snabbt intecknas av ökade sjukvårdsinsatscr i primärvården. Det hade varit önskvärt om HS 90 mera hade belyst dynamiken i hela denna process".

Även Kronobergs läns landsting uppmärksammar denna problematik och pekar på att "en möjlighet. som prövats med viss framgång. är att under de inledande åren av en verksamhetsplan tillskjuta resurser till ett prioriterat område s.k. startkapital och samtidigt ställa krav på att detta skall vara återbetalat under den senare delen av planperioden".

Flera landsting framhåller att en av de grundläggande förutsättningarna för omstruktureringen är en ökad samverkan mellan vårdnivåerna och Stockholms resp. illalmöhus läns landsting anför att "strukturförändringarna kräver att samverkan mellan länssjukvården och primär !ården kan byggas upp i konstruktiv anda så att klara och accepterade alternativ till den värd som upphör finns" samt att "för den fortsatta utbyggnaden av primärvården är det av avgörande betydelse att denna sker i nära och gott samförstånd mellan de olika nivåerna i sjukvärdssystemet. Ett överförande av såväl

Prop. l984/85:181

'Jl »—

patientgrupper som resurser. såväl personella som tekniska. från länssju- kvården till primärvården får ej medföra motsatsförhållande mellan de olika vårdnivåerna. Det är Väsentligt att framhålla att de olika vårdnivåerna behövs för kompletterande insatser för en förbättrad folkhälsa. Fifirvaltnings- utskottet vill således understryka. mer än vad som framkommer i utredning- cn. behovet av goda kommunikationer och rutiner för arbetsfördelning mellan primärvård och länssjukvård liksom kunskap om varandras arbets- område. ömsesidig utbildning och återkommande erfarenhetsutbyte inte minst i det förebyggande arbetet".

Som angetts i avsnittet 8.1 är remissinstanserna genomgående positiva till HS 90:s syn på en utbyggnad och breddning av primärvårdens uppgifter och ansvarsområden. Flera påpekar dock att man ställer stora krav på den framtida primärvården och beklagar att resursberi'ikningar inte genomförts. Utöver vad som redovisats i det föregående kan följande anföras som exempel på synpunkter hos remissinstanserna.

Samtliga landsting ställer sig bakom utredningens beskrivning av primär- vårdens uppgifter och ansvar och man konstaterar att utredningen ligger i linje med landstingens egna definitioner av primärvårdens uppgifter. Bl.a. konstaterar Uppsala läns landsting att "primärvården är enligt 115 90- utredningen basen i hälso- och sjukvårdens organisation. De förslag som redovisas för primärvårdens utveckling är intressanta och väl lämpade att förbättra servicenivån. För primärvården år det särskilt angeläget att ha en stor flexibilitet när det gäller val av åtgärder. bland annat nå målet om tillgänglighet".

Ett par landsting berör frågan om s.k. primärvårdsbudgetering och framhåller att förslagen är intressanta men att för- och nackdelar måste studeras och att ytterligare utredningsarbete och försöksverksamheter därför bör genomföras.

Ett par landsting tar upp huvudmannaskapet för primärvården och menar att olika lösningar bör kunna prövas inför 9fl-talet och Göteborgs kommun framhåller "i ett — men viktigt - avseende saknas i HS 90 en i Göteborg jämfört med landet i övrigt förmodligen något mindre kontroversiell men ändå nödvändig diskussion om den framtida primärvårdens organisatoriska tillhörighet. Är den en framtida primärkommunal angelägenhet eller ett fortsatt ansvar för landstinget? I rapporten görs upprepade perspektivmar- keringar om primärvårdens å ena sidan behov av att arbete nära och tillsammans med t.ex. socialtjänst och skola. å andra sidan poängteras nödvändigheten att tydligt markera dess gräns mot länssjukvården. Månne 'lösningen' ligger i en geografiskt orienterad sammanslagen organisation för åtminstone primärvård och socialtjänst? Rapporten behandlar inte. frågan

Prop. 1984/85:181

'Jl IJ

än mindre antyder svar".

Även Uppsala läns landsting berör effekterna av det dubbla huvudman— naskapet och konstaterar att "ft'iir patienterna är det angeläget att samhällets service fungerar som en enhet. I ett sädant perspektiv är det ointressant ur vilken finansieringskälla som kostnaderna för värden bestrids".

l-Iuvut'lmannaskapet för primärvården diskuteras också av andra remiss- instanser och förslag om utredningar eller l't'örsöksverksamhet inom detta område förs fram av RRV och soda/styrelsen samt i reservationer och särskilda yttranden i anslutning till remissvaren frän Svenska kommun/ör- bundet och soda/styrelsr-vzs t'erksstyreise.

Värmlands läns landsting tar upp frågan om remisskrav för tillgång till länssjukvärdens öppna värd och anger att "länssjukvardens samarbete med primärvården bör i ökad utsträckning uppmärksammas i fortsättningen. För att en ökad patientström skall kunna gä till primärvården är det av stor vikt att arbetsfördelningcn mellan primärvård och länssjukvärd klargörs. bl.a. öppenvärdsverksamheten inom länssjukvarden. Flera studier ger klara belägg för att många läkarbesök som görs vid sjukhusens mottagningar är s.k. "allmänläkarfall' och som borde höra hemma i primärvården. Ett viktigt styrinstrument är här remisskrav för besök inom länssjukvarden. Det bör framhållas att syftet med ett remissförfarande är att det skall bidra till att patienterna skall komma i åtnjutande av den specialiserade 'ärden på sjukhus i den turordning som motiveras av medicinska skäl. Därav följer att resurserna inte blockeras av patienter som sökt direkt och vars behov av den specialiserade värden inte prövats i förväg. En patient som remitteras till länssjukvården skall ha behov av en värd som kräver annan kompetens än den läkare inom primärvård besitter. Vissa undantag från remisstväng bör göras (abortärenden och könssjukdomar)".

Några landsting efterlyser vårdprogram som bas för en samverkan och Örebro läns landsting menar att primärvärden och länssjukvården bör "etablera ett fast organisatoriskt samarbete. Övergripande regler för samverkan mellan länssjukvården och primärvärdens personal är av central betydelse för den fortsatta utvecklingen".

Ett flertal landning konstaterar att utredningen inte tesursmässigt definierat begreppet "en väl utbyggd primärvård". Nägra sjukvärdshuvud— män är kritiska till detta och menar att utredningen därmed inte presenterat ett heltäckande plancringsunderlag vad gäller värdstrukturförändringarna (se vidare under 8.1). Bl.a. framhäller Örebro läns landsting att "i HS 90 saknas nästan helt ansatser att även resursmässigt definiera innebörden i begrppet en väl utbyggd primärvård. Man antyder endast att primärvarden kommer att kräva väsentligt ökade resurser för att leva upp till de angivna malen. I ett ekonomiskt läge dä hälso- och sjukvärdssektorns tillväxt sannolikt kommer att dämpas och kanske t.o.m. stagnerar mäste dessa resurseri allt väsentligt tillskapas genom en tmtfördclning av det befintliga sjukvärdsutbudet. l avsaknad av en någorlunda klar uppfattning av

Prop. 1984/85:18] 53

primärvårdens totala resurskrav blir det heller inte möjligt att på allvar definiera nivån pä de neddragningar som mäste göras inom den specialise— rade sjukhusvården. Detta leder i sin tur fram till den centrala frågeställ- ningen om det överhuvudtaget är möjligt att med bibehållen balans i sjukvårdssystemet nå upp till samtliga delmål utan att tillföra sjukvärden totalt sett väsentligt ökade resurser".

Ocksa Västmanlands läns landsting berör frågan och konstaterar att "utökade arbetsuppgifter inom primärvz'trden och en förväntad förändring av arbetssättet — från en i huvudsak ntedicinskt-somatiskt dominerad värd mot en ökad uppmärksamhet på och förståelse för psykologiska och sociala förhållanden — gör det angeläget att inom det egna landstinget snarast ta ställning till vilken kompetens som behövs inom primärvärdcn och vilken ansvars- och arbetsfördelning som bör gälla mellan olika personalkategorier. En central översikt och belysning av resursfrägorna hade saledes varit värdefull för lokala överväganden".

Flera landsting menar emellertid att avsaknaden av en resursmässig beskrivning inte är någon brist. Bl.a. anför Göteborgs kommun att "det ges ingen klar och entydig bild av vad begreppet primärvård står för i I 18 90. Det kan å ena sidan upplevas något besvärande. men ger samtidigt den enskilde huvudmannen en frihet att slutligt definiera vårdformcn utifrän sitta lokala förutsättningar".

Liknande synpunkter framförs av Kopparbergs läns landsting som betonar att "landstinget vill med kraft understryka vikten av att landstingen inte binds i sin planering av centrala direktiv när det gäller primärvårdens organisation och uppbyggnad. Särskilt viktigt är, att såväl ledningsorganisation som specialistmedverkan i primärvården fär anpassas till lokala förutsättningar och lokala sjukvårdspolitiska uppfattningar".

Flera landsting, framför allt från norrlandslänen. framhåller att bristen på distriktsläkare är ett utomordentligt allvarligt problem i primärvårdens utbyggnad och sålunda konstaterar Jämtlands läns landsting att "läkartjän- Sterna i stora delar av glesbygden endast är bemannade till 30—50 % av fasta läkare. Innehåll och kvalitet i värden äventyras och möjligheterna att nå uppsatta mål och hälso- och sjukvårdslagens intentioner omöjliggörs i praktiken. Bristen på fasta distriktsläkare är ett så stort problem att man allvarligt kan ifrågasätta primärvårdssatsningen”.

Beträffande takten i primärvårdens utbyggnad och de krav som kan ställas på denna betonar flera landstingi likhet med Östergötlands läns landsting att ”primärvården måste också ges tid att genomföra utvecklingen och tid för konsolidering för att arbetsformerna och organisationen skall ge ett genomslag i den riktning som HS 90:s resonemang leder” och landstinget anger vidare att det är ”viktigt att inte alltför snabbt föra på nya. komplicerade arbetsuppgifter på primärvården generellt. Tid måste ges för en naturlig förändring av vårdinnehäll och roller allteftersom primärvården kan ta på sig ökade arbetsuppgifter i gränsområdet mot andra vårdgrenars

Prop. 1984/85: 181 54

ansvarsområden och i introducerandet av samhällsmedicinskt arbete i primärvården".

En mera kritisk syn på primärvårdens utbyggnad har Legitimerade Sjukgymnasters riksförbund. som anser "att den vårdstruktur som H5 90 presenterat i sig har ihjäl de ursprungliga och riktiga målen som närhet. lättillgänglighet. personlig service. hemtjänst etc. Sä t.ex. kan och skall inte primärvården ha något företagshälsm'årdsansvar. Denna skall byggas upp i egen ordning, menar förbundet".

8.3. Specialister i primärvården HS 90

HS 90 framhåller att allmänmedicin är det kunskaps— och färdighetsom- råde som utgör grunden för att primärt handlägga oselekterade medicinska problem och för att ansvara för hälsotillståndet i en avgränsad befolkning. Primärvårdens kompetens vidgas också genom olika specialistkunskaper. Den organisatoriska anknytningen för andra specialistläkare än allmänmedi- cinare i primärvården bör avgöras med hänsyn till lokala förhållanden.

Rentissinstanserna

Flera remissinstanser redovisar sin syn på hur efterfrågan på vård genom andra specialister än allmänmedicinarc skall tillgodoses.

Ett flertal landsting kommenterar frågan om specialister i primärvården. Flertalet av de huvudmän som berört frägan synes föredra att specialistvård förmedlas inom ramen för eller i anslutning till primärvården. bl.a. Skaraborgs läns landsting,7 anför härvid "det måste betonas att diagnostice- rande och behandlade uppgifter liksom den medicinska kvaliteten inom primärvården inte får åsidosättas. Det bör därför vara naturligt att primärvården i den framtida organisationen har en god tillgång till specialiserad kompetens". Några huvudmän anger dock att endast special- ister i allmänmedicin skall svara för läkarinsatser inom primärvården.

Bland de landsting som förordar specialister i primärvården anger alla förutom Kristianstads läns landsting att dessa bör knytas som konsulter till primärvården och således organisatoriskt sorteras under länssjukvården. Kristianstads läns landsting betonar härvid "med utredningens betoning av primärvårdens helhetssyn och samordningsansvar finner hälso- och sjuk- vårdsnämnden det positivt att utredningen anser att länssjukvårdens specialister kan direkt ingå i primärvården. Härigenom kan en geografisk utlokalisering av sjukhusens polikliniska verksamhet ske med åtföljande förbättrad service till patienterna samt kompetensmässiga förstärkningar och kunskapshöjande effekter för primärvårdens olika personalkategorier".

Landstingsförbundet anser det inte lämpligt att centralt reglera hur specialistbehovet i primärvården skall tillgodoses eller hur värden organisa—

Prop. 1984/85:l81

'Jl 'Jt

toriskt skall byggas upp och ledas.

Statens handikappråd känner stark oro över primärvårdens möjligheter att tillgodose många handikappades omfattande och angelägna vårdbehov. Rådet vill därför betona att för många handikappade kan en nära och regelbunden kontakt med en specialist vara en lika stor trygghetsfaktor som tillgången till en allmänläkare på hemorten.

Svenska kommunförbundet framhåller att helt avgörande för primärvår- dens trovärdighet och tilltro inför allmänheten är att den värd som ges har en hög kvalitet och understryker behovet av speeialistkompetens framför allt inom barnhälsovård. mödravård och gynekologi. Det ankommer på huvud- männen att i områden där primärvården ej förfogar över tillräcklig kompetens ansvara för att behovet tillgodoses genom konsultmedverkan från läns- och/eller regionsjukvärden.

LO menar att läkarna i primärvården inte bara får utgöras av allmänprak- tiserande läkare utan även av specialister inom områden som skall tillgodose viktiga vårdbehov.

TCO och SHSTF framhåller att primärvården bör ha tillgång till specialistkompetens och då inte endast specialistläkare utan t.ex. ortoptister. oftalmologassistenter samt barnsjuksköterskor för barn med svårare sjuk- domsbild.

HCK menar att personer med mindre allmänt förekommande sjukdomar måste garanteras tillgång till specialistvård så att de inte blir "*först'ikskani- ner” på varje vårdcentral utan garanteras en adekvat vård.

Bröstcancerföreningarnas riksorganisation (BRO) anger att de är ytterst oroade av den debatt som uppstått runt läkarspecialisternas vara eller icke vara i primärvården. BRO vill med skärpa understryka att en kvinna om hon så önskar skall ha möjlighet att vända sig direkt till gynekolog utan remisstvång. Det är viktigt att i primärvården ha tillräckligt antal gynekolo- ger så att specialistkompetensen verkligen blir tillgänglig för kvinnan i närheten av deras bostadsorter. Med yttersta skärpa understryks vikten av att kvinnan med knutor i bröstet kan nå onkolog utan remisstvång.

Savio/demokratiska kvinnoförbundet anser att möjligheter för kvinnor att utan remiss besöka en gynekolog skall finnas kvar i framtiden. CL'IIIC'NIS. folkpartiets och moderata kvinnoförbunden ger uttryck för samma inställ- ning.

8.4 Särskild äldrehälsovårdsservice

HS 90

HS 90 föreslår — mot bakgrund av de hälsorisker och vårdbehov som föreligger för äldre. och som klarlagts bl.a. genom omfattande hälsounder- sökningar bland äldre i Göteborg — att primärvården bör söka former för att erbjuda en aktiv hälsovård för äldre.. i första hand i åldrar över 75 år, som ges god täckning jämförbar med den som gäller för hälsovården för mödrar och barn.

Prop. 1984/85:181 56

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Det tillstyrks uttryckligen av Svenska kommunalarbctarejörhundet som anför att en systematisk hälsovård för äldre är ett bra exempel på en mer framåtriktad hälsovård. PRO instämmer i HS 90:s bedömning att primärvården skall svara för hälsovård för äldre. Sveriges pensionärer: riksförbund anser att den föreslagna hälsokontrollcn bör starta tidigare för att bibehålla kontinuitet med tidigare hälso- och sjukvård under den yrkesverksamma tiden. Det torde. menar förbundet. vara helt naturligt att allmänna hälsokontroller införs för alla pensionärer med början vid 65 år då den värdefulla hälsokontroll man haft genom företagshälsovärden för många upphör. Sveriges socialt/amokratiska kvinnoförbund ställer sig bakom förslaget mot bakgrund av att en sådan aktiv hälsovård blir viktig för den stora och alltjämt ökande andelen äldre.

Svenska Liikarest'illskapet anser att förslaget innebär en ambitiös satsning som dock inte bör genomföras innan mycket noggranna kostnads/effektana- lyser utförts och ytterligare försöksverksamhet utvärderats.

De fem landsting som tar upp frågan om en äldrehälsovårdsservice år i princip positiva till att inrätta en sådan. Uppsala läns landsting framhåller emellertid att "det kan finnas skäl att vidta särskilda åtgärder för denna grupp. Det är dock tveksamt om åtgärderna skall byggas upp enligt samma principer som beträffande barn— och mödrehälsovården. vilket föreslås i utredningen. Målet om vård på lika villkor talar närmast för att primärvården skall utformas generellt så långt möjligt och erbjudas alla i upptagningsom- rådet på lika villkor".

8.5. Långtidssjukvårdens utveckling

HS 90

HS 90 föreslår att vården av långtidssjuka så långt möjligt skall decentra- liseras till förmån för vård i eget hem med stöd av hemsjukvård eller vid lokala sjukhem. Huvudansvaret för denna decentraliserade långtidssjukvård bör åvila primärvården vilken skall svara för omvårdnad som i huvudsak betingas av medicinska skäl. Vidare skall långtidssjukvården inom ramen för primärvården svara för viss rehabilitering. eftervård och omvårdnad i livets slutskede.

Remissinstanserna

Remissinstanserna är genomgående positiva till en vardideologi med en ökad sjukvård i det egna hemmet. Flertalet remissinstanser som berör de organisatoriska frågorna tillstyrker att primärvården skall få vidgade uppgifter vid vården av långtidssjuka. Många pekar på problemen kring samverkan och samordning mellan primärkommunala vårdgivare inom

Prop. 1984/85:181 57

socialtjänsten och landstingskommunernas primärvård och länssjukvård. Bl.a. i reservatirmer och särskilda yttranden framförs förslaget att överväga ett primärkommunalt huvudmannaskz'tp för primärvården för att tninska dessa problem. Soria/styrelsen säger att den aktuella frågan om ett överförande till primärkommunerna av vissa delar av det landstingskommu- nala huvudmannaskapet bör följas genom att analysera erfarenheter från bl.a. Norge och de s.k. frizonsförsöken.

Landstt'ngs'förbundct framhåller att en utbyggnad av sjukvårdsinsatscrna i hemmet är en humanitärt angelägen förändring. [ jämförelse med institu- tionsvården skärper en utbyggd hemsjukvård kraven på personalens utbildning.

Svenska kmnntttnft'irbttndet pekar på betydelsen av att gränsdragningen mellan primärvårdens och socialtjänstens ansvarsområden klargörs. De områden som främst berörs är hemsjukvård. äldreomsorg och insatser för olika handikappgrupper. Även inom det psykiatriska vårdområdet och värden av alkohol- och narkotikamissbrukare är det svårt att definiera vad som är medicinskt respektive socialt vårdbehov. Förbundet anser att problemen i dessa sammanhang endast marginellt berörts i HS Ott-studierna vilket förbundet ser som en allvarlig brist. Problemställningarna måste få hög prioritet i det fortsatta arbetet med att förverkliga HS 90:s förslag. menar förbundet.

Svenska kommunalarbetart-jk'jrlttttttlcl anser att merparten av långvården kan ske i en lokalt förankrad vårdorganisation under mera hemlika former och den sjukhusanslutna långvården bör begränsas till sådan värd som kräver särskilda vårdresurser.

TCO framhåller att en ökad hemsjukvård förutsätter god tillgång till sjukvärdspersonal i samverkan med andra berörda yrkesgrupper som t.ex. apotekspersonalen. TCO vill understryka att anhöriga aldrig direkt eller indirekt får tvingas att ta på sig ansvaret för en närståendes vård p.g.a. bristande resurser från samhällets sida. TCO avvisar också alla tankar på att hemsjukvården skulle byggas på anhörigvårdare som är deltidsz'trbetande eller arbetslösa.

DHR framhåller att möjligheterna för människor med stora funktionsned- sättningar att bo i en egen bostad och i denna få den service och vård man är i behov av varierar kraftigt i olika delar av landet vilket i många fall beror på att de båda huvudmännen inte funnit former för en konstruktiv samordning av insatserna. Stödet till anhöriga ät undermåligt. hävdar förbundet.

Vad gäller hemsjukvårdens möjligheter att avlasta långvärdsklinikerna anför Läkarförbundet dock i denna fråga bl.a. följande: "Förbundet anser att i hela sjukvårdens intresse måste det ske en radikal revision av den grovt stympade länslångvård som HS 90 övertagit från primärvårdsutredningen. inte. som man påstår, från HS 80. Ingen aldrig så fullbcmannad. fullärd och hemsjukvårdsutbyggd primärvård kan. mer än möjligen marginellt. fylla ut funktionen mellan HS 90-ramen och långvårdsmedicinens praktiskt doktr-

Prop. 1984/85181 58

menterade resursbchov. Den föreslagna 25.='ltltl t.)t')t)-ramen skulle ge en funktionsoduglig resursspillra. Detta kan åskådliggöra-ts med att peka på den bl.a. i ”5 ()(l nämnda verksamheten i Hudiksvall. Upptagningsområdet har ca Stl tjtltl invånare. vilket enligt llS L)tl—normen skulle ge lZ— l3 klinikplatser. Idag har man i verkligheten lll—l och svarar dessutom för ett större sjukhem. Ytterligare en välfungerande långvärdsorganisation omnämns i HS 90. den i Göteborg. HS SJU—normen skulle där betyda ltlö platser mot nu 825 (det finns också över 2 lltltl sjukhemsplatser)".

Ett flertal landsting berör långtidssjukvårdens framtida utveckling. Flera landsting beklagar härvid att direktiven inte omfattat långtidssjukvården som helhet och bl.a. framhäller Gt't'vlelwrgs läns landsting att "landstinget ställer sig starkt kritiskt till att HS SJU-arbetet inte i tillräcklig omfattning behandlat den del av landstingens vård och omvårdnadsuppgift som väger tyngst i den vardagliga verksamheten och i den värdpolitiska debatten — nämligen värden av de äldre. En felaktig organisation och otillräckliga resurser i en del av de samlade resurserna för vården och omsorgen av de äldre ger omedelbara effekteri framförallt ett ökat behov avsluten somatisk korttidsvård. En förutsättning för en reducering av antalet vårdplatser i somatisk korttidsvård är därför att vården av de äldre och långtidssjuka utvecklas i en positiv riktning".

(.)-stergr'itlands läns landsting föreslår ett kompletterande utredningsarbete och anför att den kan ”finnas skäl i att ta ett mera enhetligt greppi hela frågan om psykisk och fysisk hälso- och sjukvård för äldre. Landstinget föreslår därför att centrala instanser ges i uppdrag att genomföra en sådan studie. Sjukvårdshuvudmånnen och säkert även primärkommunerna skulle uppleva detta som en stor hjälp i utvecklingsarbetet".

Sjukvärdshuvudmännen uttrycker en stor enighet om de allmänna principer för sjukvård i hemmet och vård vid lokala sjukhem som uttrycks i utredningen och av remissyttrandena framgår att ett omfattande förändrings- arbete bedrivs inom landstingen. Bl.a. konstaterar Norrbottens läns lands- ting:

"När det gäller långtidssjukvarden. eller. snarare samhällets samlade insatser inom åldreomsorgerna. bedömer landstinget att stora förändringar är nödvändiga i syfte att vända trenden bort från institutionsvård till förmån för vård och omsorg i eget boende. På senare tid har bl.a. i massmedia redovisats olika exempel på hur man genom satsning på personalutveckling. samverkan med primärkommttn samt framför allt genom att ta till vara individens egna förutsättningar kan med bibehållen kvalité minimera omhändertagandet i institutionella former. Med utgångspunkt i bl.a. dessa erfarenheter och pågående överläggningar med ett flertal av länets primär- kommuner avser landstinget att inom den närmaste tiden utarbeta och ta ställning till en förändrad inriktning av längtidssjukvården. Detta bedöms komma att åtminstone göra en fortsatt vårdplatsutbyggnad inom långtids- sjukvården obchövlig. möjligen rentav kunna medföra ett sänkt behov.

Prop. 1984/85: 181 st)

Vilka konsekvenser en sadan förändrad inriktning av äldreomsorgerna kan fä i fråga om personalbehov inotn dels landstingsverksatnheten som sådan. dels den primärkommunala äldreomsorgen är det inte möjligt att ännu bedöma. Ett är emellertid helt klart. nämligen att stora utbildningsm— satser mäste göras för att fä personalen att positivt ställa tipp pa en annorlunda värdidetnogi och ändrade arbetsformer. Även information till de äldre själva och deras anhöriga kommer att vara avgörande om en fi'it'ändrad inriktning skall kunna uppnäs. Ekonomiskt kommer sannolikt inga stora besparingar att kttnna göras för landsting och kommuner pa personalkt'tst- nadssidan. Behovet av investerings- och underhallstnedel kommer däremot att väsentligt kttnna minskas".

Liknande synpunkter angäende det framtida behovet av vartlplatser inom längtidssjukvärden framförs av flera andra landsting. Vidare betonas särskilt att ansvarsfördelning och samverkan mellan landsting och primärkommuner måste utvecklas och bl.a. framhäller Stockholms liinx lunds/ing att "hem- sjukvården förutsätter samarbete mellan landstingen och kommunerna. Organisation och resurser mäste planeras gemensamt av huvudmärmen och hänsyn måste också tas till kommunernas förutsättningat'".

Skaraborgs läns landsting anger även att "i detta sammanhang mäste landstinget framhålla nödvändigheten av att en gemensam vardfilosofi kan uppnås med de primärkommunala myndigheterna om hur vard. orm-'ärdnad och socialtjänst skall kttnna tillgodose ett växande krav frän människorna om att få stöd och hjälp i former som så lite som möjligt inkräktar pa och begränsar den vanliga vardagen."

Sjukvårdshuvudmännen synes i princip tillstyrkt"! att hemsjukvården och sjukhem organisatoriskt bör inga i primärvården. Stockholms läns landsting anför dock att "den somatiska längvärden i Stockholms läns landsting har en betydande omfattning och besitter en bred kompetens. För värd och behandling av patienter med kroniska eller mycket längvarliga sjukdomar är därför samverkan och integrering av primärvårdens och längvärdsmedici- nens kompetens det mest angelägna" och Örebro läns lanclsting framhäller att en förutsättning få en god k 'alitet inom längtidssjukvarden är att "företrädare för längvårdsmedicin med deras speciella kompetens i geron- tologi och geriatrik ges tillräckligt utrymme som konsulter och utbilda- re"

Längvärdsklinikernas framtida ställning och uppgifter tas tipp av nägra landsting vilka menar att denna fråga inte belysts tillräckligt i utredning— en.

Nägra landsting betonar att sjukhemsvården mäste ges en mer hemliknan— de miljö och att detta förutsätter att vissa längvärdsenhcter successivt moderniseras eller avvecklas. Vidare anger nagot landsting att det är angeläget att anhörigas medverkan i värden uppmärksammas och underlät— t'dS.

Prop. 1984/85: 181 60

9. Länssjukvårdens långsiktiga utveckling (kap. 7) HS 90

HS 90 redovisar, mot bakgrund av en analys av förändringarna i diagnos- och ätgärdspanoramat och i vårdplatser under 7U-talct. en bedömning av den framtida utvecklingen och förändringsbehoven inom olika discipliner. Om primärvården utvecklas enligt angiven inriktning bedöms en fortsatt reducering av vårdplatserna kttnna ske enligt den faktiska utvecklingen under perioden 1977—83. dvs. ca 550 platser per år. Jämfört med nuläget skulle detta mot slutet av $)fl-talet innebära en reduktion av vårdplatserna med ca en fjärdedel. Medicinklinikerna och allmänkirurgin bedöms bli föremål för den kraftigaste omstruktureringen när det gäller den s.k. somatiska korttidsvården. Eftersom mer än hälften av vårdplatserna finns vid länsdelssjukhusen. som antalsmässigt utgör ett 2i'3 av akutsjukhusen. mäste med nödvändighet konsekvenserna bli särskilt stora för dessa sjukhus.

HS ()() förordar vidare rationaliseringar i form av gemensamma vårdplatser för flera kliniker. gemensamma jourlinjer. femdagarsvård m.m. Behovet av ett kraftfullt centralt stöd för förändringsarbetet poängteras.

Många remissinstanser kommenterar HS 90 i denna del. Några redovisar mycket ingående kommentarer. Åtskilliga framhåller de stora svårigheterna att bedöma förändringsbehoven och svårigheterna att genomföra förän- dringar på kort sikt.

Landstingsförbumlet vill starkt betona värdet av HS 90:s kartläggning och analys av grundläggande medicinska behov inom olika specialiteter samt gjorda uppskattningar av en tänkbar framtida utveckling. Förbundet framhåller att med den geografiska struktur som finns i landet måste en betydande del av akutvården även framdeles bedrivas vid mindre sjukhus om inte avstånden för patienterna skall bli oacceptabelt stora. Härför krävs statligt stöd genom anpassning av utbildning och specialiseringsbestämmel- ser m.m. Av särskild betydelse är också bestämmelserna om läkarnas medicinska ledningsansvar. specialistinriktning och jourverksamhet. Mot bakgrund av att HS SK)-materialet antyder att små sjukhus kan ha problem att erbjuda en otillfredsställande behandling av sällsynta sjukdomar framhåller förbundet att man tillmäter kvalitetsfrågorna stor betydelse och att man tidigare av socialstyrelsen har begärt att problemen preciseras utifrån medicinska säkerhetskrav eller andra relevanta faktorer.

Samtliga landsting instämmer i att en strukturförändring och reduktion av länssjukvården är nödvändig inför 1990-talet och man konstaterar att denna utveckling redan inletts samt att utredningens övergripande syn på länssjuk- vården ligger i linje med den nuvarande planeringen inom landstingen.

Prop. l984/85:181 (ll

Flera landsting fratnför kritiska synpunkter angående de metoder som använts i avsnittet för att beräkna resursbehoven. Bl.a. konstaterar Jönköpings läns landsting att "den inledande beskrivningen av tårdresurser och vårdutnyttjande. som underlag för bedömningar om länssjukvårdens utformning och dimensionering. är ytterst tveksam all den stttnd HS 90- utredningen själv dömer ut detta begränsade sätt att beskriva verksamheten. När det gäller framtiden borde det varit av betydligt bättre värde om modeller och tekniker angivits som gör det lättare för landstingen att själva bedöma länssjukvårdens dimensionering utifrån behov och mål".

Beträffande motiven för omstruktureringen av länssjukvarden anför Värmlands lärts landsting att "det är felaktigt att ha kostnadsaspekten som främsta utgångspunkt för en reduktion av vårdplatserna. Landstinget menar att det viktigaste sjukvårdspolitiska problemet är att åstadkomma ett vårdutbttd som gör det möjligt att ta hand om patienterna i adekvat vårdform".

Inte någon huvudman avvisar helt möjligheterna till en omstrukturering och reduktion av den slutna länssjukvården i det egna landstinget.

Några landsting berör den i utredningen föreslagna dimensioneringen och normerna vad avser antal vårdplatser. Älvsborgs län "är tveksamt till om vårdplatsminskningen kan ske till den i utredningen redovisade kvantite- ten". Liknande synpunkter framförs även av Göteborgs kommun. Bl.a. Värmlands och S't'idcrmanlam'ls läns landsting anger att de i normerna angivna målen måste ses mycket långsiktigt. men anger att de torde vara möjliga att uppnå på sikt. Östergötlands läns landsting pekar på att "vid framtida diskussioner om ytterligare nedskärningar av vårdplatser inom akutsjukvården måste beaktas att det blir allt fler äldre människor som får vård vid akutklinikerna. Utvecklingen på det medicinska området har gjort att idag opereras mycket gamla patienter. För enbart ett tiotal år sedan hade man inte bedömt det vara möjligt att göra sådana insatser. Den här utvecklingen gör det svårt att bedöma möjligheterna att ytterligare reducera antalet akutplatsern. Möjligen kan vissa redttceringar genomföras vid länets medicinklinker som ännu inte genomgått en begränsning med hänsyn till redan gjord satsning på sjukvård i hemmet m.m. Därutöver kan en del vårdplatseffekter uppstå genom ökad samordning länets fyra sjukhus emellan. Totalt sett anser landstinget att utvecklingen är ett gott stycket på väg mot ett av de mål rapporten beskriver för 1990-talet. Östergötlands läns landsting anser att målet 35—41) vårdplatser per 1001) invånare är möjligt att nå inom planperioden".

Sjuk 'ärdshuvudmännen tillstyrker således en successiv reduktion av den slutna vården. Ett flertal landsting är däremot kritiska mot att en avveckling av vårdplatseri första hand bör genomföras vid de mindre länsdelssjukhusen. T. ex. anför Gävleborgs läns landsting att "landstinget delar däremot inte HS 90:s bedömning att en reducerad slutenvårdsvolym i länssjukvarden främst skttlle drabba de mindre sjukhusen. Utredningen redovisar inte heller

Prop. 1984/85:I81 (32 nagon analys som stöd för sin slutsats".

Dessa landsting menar härvid att omstruktureringen bör kunna genomfö- ras inom ramen för befintliga sjttkhus och bl.a. Kopparbergs läns landsting framhåller att "landstinget för sin del medvetet om behovet av att se över värdplatstillgangen inom akutsjukvården. Förvaltningsutskottet har därför bl.a. i detta syfte beslutat genomföra särskilda verksamhetsanalyser inom en rad medicinska specialiteter. Utgångspunkten är att samtliga länsdelsjukhus skall finnas kvar i länet med hänsyn till de geografiska förutsättningar- na".

Liknande synpunkter framförs även av Hallands läns landsting som konstaterar att "för Hallands del är emellertid redan i dag länssjukvården i huvudsak koncentrerad till enbart två akutsjukhus. Eftersom upptagnings- området för länsdelssjukhuset är nära llt") Uflt) invånare bör verksamheten där framöver bedrivsas i ungefär samma utsträckning som hittills. l vissa fall katt det dock vara befogat med en centralisering till endera sjukhuset i länet om det krävs speciella kringresurser eller om det rör sig om små patientgrupper eller sällsyntare fall".

Förslaget om att av kvalitativa skäl koncentrera vården av mindre frekventa sjukdomstillständ tillstyrks av de landsting som berör frägan. Bl.a. framhåller Gävleborgs läns landsting att "landstinget delar HS 90:s uppfatt- ning att kvaliteten i länssjukvarden måste bibehållas och utvecklas och att detta bör ske genom en koncentration till länssjukhuset av mindre frekventa värd- och behandlingsmetoder". Beträffande kvaliteten inom länssjukvår- den pekar Värmlands läns landsting på att "landstinget ansluter sig också till den uttalade målsättningen att man skall eftersträva att höja kvaliteten på länssjukvården. En sådan kvalitetshöjning kan bl.a. uppnås genom att avlasta länssjukvarden sådana uppgifter som lika bra eller bättre kan skötas av primärvården. Härigenom kan länssjukvårdens personal koncentrera sig på att upprätthålla och utveckla sina färdigheter som specialister".

Skaraborgs läns landsting framhäller vidare att "utredningen anför exempel där lågfrekventa och komplicerade sjukdomsproblem inom svensk sjukvård åtgärdas påen niva där ibland tillräcklig kompetens saknas. Denna nivådifferentiering kompliceras ytterligare av att det i realiteten finns fyra vårdnivåer nämligen region—. länssjukhus-. länsdelssjukhus- och primär- vårdsnivå. En avgränsning maste härvid göras mellan region- och länssjuk- husspecialiteterna liksom mellan länssjukhuskompetens och länsdelssjuk- huskompctens. Den enda möjliga vägen härvid måste vara att länsvis bedriva en planering för respektive specialitet där länets expertis kan enas om en rimlig nivadifferentiering inom länet. liksom mellan länet och regionen i samråd med regionens representanter. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas att om de mer komplicerade ingreppen förläggs till länssjukhuset måste också i länssjukhuset ske en kompetensfördelning så att människor kan förvänta sig den bästa möjliga kvaliten vid genomförda atgärder. Detta kräver att den pågående spcialiseringen och subspecialise-

Prop. 1984/85:181 (13

ringen inpassas i den löpande vårdplaneringen".

Social:"tyrelsen ställer sig bakom den utveckling och de förslag som presenteras beträffande en förändrad vårdstruktur och länssjukvårdens långsiktiga utveckling. l det fortsatta planeringsarbetet kommer styrelsen särskilt att uppmärksamma allmän kirurgi. allmän internmedicin och långvårdsmedicin. Den avancerade kirurgin inom länssjukvz'u'dcn kommer alltmer att koncentreras, men det finns ett behov av en viss decentraliserad akutkirurgi och sannolikt också annan mindre vårdkri'ivande kirurgi. Det kommer därför troligen att finnas behov av allmänkirurger med bredare utbildning. Analoga förhållanden finns när det gäller allmänmedicinen. Långvårdsmedicinen går mot en renodling av klinikerna som huvudsakligen kommeratt bli rehabiliteringskliniker. Av stor betydelse. säger styrelsen. för den fortsatta utvecklingen av länssjukvarden är också en ökad beredskap inom primärvården att svara för akutsjukvård och jourtjänstgöring. Det är viktigt att eventuella vårdplatsreduktioner sker först sedan en avlastning genom förstärkt primärvård och utökade primärkommunala insatser etc. har kunnat påvisas.

En del remissinstanser är mera kritiska mot HS 90:s bedömningar och förslag beträffande länssjukvården. T.ex. RRV ”anser att den föreslagna principen att koncentrera den slutna akutsjukvården är riktig både av kostnadsskäl och med hänsyn till kraven på medicinsk säkerhet och kvalitet. Enligt RRVs bedömning finns det dock anledning att förmoda att kraven gentemot akutsjukvården liksom hittills kommer att öka genom en utveckling mot kortare vårdtider. ökad genomströmning och äldre patienter. Det finns därmed stor risk att detta liksom hittills kommer att innebära en personalförtätning och därmed en personell expansion inom akutsjukvår- den. Utrymmet för en parallell expansion av primärvården blir dä i motsvarande grad reducerat. RRV anser vidare att det är svart att överblicka de. sammantagna effekterna av en satsning på förebyggande insatser. Enligt vad RRV kan bedöma finns den paradoxala möjligheten. åtminstone i ett kortare perspektiv, att en förbättrad hälsa och ev. ökad livslängd ytterligare kan öka kraven på akutsjukvården. t.ex. genom att fler och ytterligare äldre blir oftare akut sjuka.

Enligt vad RRV kunnat finna har utredningen i liten utsträckning diskuterat ovanstående problematik eller givit konkreta förslag till ett genomförande av den önskvärda omstruktureringen av vårdapparaten resp begränsningen av akutsjukvarden. RRV anser att det hade varit värdefullt om utredningen i detta sammanhang mer utförligt hade redovisat de resonemang som förs angående dels ett system med primärvärdslmdgetering. dels förändrad klinikstruktur och vardavdelningsorganisation".

TCO anser att rapportens förslag till f("rrändringar om länssjukvarden utgår från ett allt för osäkert underlag. Antalet vårdplatser är enligt utredningen själv ett otillräckligt mål men ändå används detta som grund för ("ivervägan- den. Över huvudtaget behövs ett bättre underlag för att huvudmännen ska

Prop. 1984/85:181 (34

kunna göra nödvändiga omfi.")rdelningar av resurser. Allmänt anser TCO att omstruktureringen inom länssjukvården kan medföra större problem än vad utredningen angett. Det är nämligen fraga om ganska betydande förändring- ar.

SHSTF anför liknande synpunkter liksom Legitimerade sjukgvmna.s'lcrs riksförbund som avvisar tanken på att skära ner inemot en fjärdedel av den slutna akutsjukvården.

Läkmusd/[skaper och L,('ikarfc')'rhunt1t't redovisar särskilt omfattande kom- mentarer.

Sammanfattningsvis bedömer Läkaresällskapet '" frågan om eventuell reduktion av vårdplatsantalet inom den somatiska akutsjukvården som mycket svåranalyserad. Avlastande faktorer som utbyggnad av primärsjuk- värd och primärkommu nal äldreomsorg kan i stor utsträckning motverkas av t.ex. befolkningens ändrade alderssammansättning och sociala struktur. Vid en sammaiwägning av dessa förhållanden bedömer Läkaresällskapet det som osannolikt. att vårdplatsreduktioner av den storleksordning som anföres i l-lS 90 kan komma att realiseras under planeringsperioden. l..:"ikaresällskapet vill också hänvisa till de betydligt minskade medelvärdtider inom exempelvis medicin och kirurgi som under senaste decenniet inträffat trots minskningen av värdplatsantalet. Detta talar inte för att det skulle finnas någon orimligt stor andel av längvårdsfall eller andra klinikfärdiga patienter på dessa kliniker. Ytterligare bör anföras. att framför allt medicin— och kirurgklinikeri allmänhet har 85—91) 'i'? av alla intagningar i form av akutfall.

lvledelbeläggningen av disponibla vårdplatser på sådana kliniker ligger ofta omkring 100 %. vilket innebär ett oacceptabelt antal överbeläggningar en stor del av året. Med denna bakgrund är det. enligt sällskapet utomordenligt angeläget. att eventuella vårdplatsreduktioner genomförs försiktigt och först sedan en reell avlastning genom förstärkt primärvård och utökade primärkmnmunala insatser etc. kunnat påvisas.

Läkaresällskapet anser att rationaliserings- och effektiviseringsarbete även bör genomföras inom länssjukvården. men finner HS 90:s förväntning- ar rörande volymminskning och radikal omstrukturering i resursbesparande syfte som helt orealistiska. Enligt Läkaresällskapets uppfattning har HS 90 inte väntat tillräckligt om kvaliteten i den slutna somatiska korttidsvårdcn utan alltför ensidigt uppehållit sig vid nedskärningsdiskussionerna."

Läkar/i'irhtuulcl anför bl.a. att "i sitta bedömningar av möjligheter till vårdplatsminskningar har HS 90 helt bortsett från de demografiska föränd— ringar som kan förutses inom planeringsperioden. Man kommer att få en betydande ökning av antalet åldringar över St) är — den åldersgrupp som har den största konsumtionen av såväl akut som kronisk somatisk sluten vård. Det sociala mönstret kommer också att förändras genom att andelen ensamstående inom befolkningen (särskilt kvinnor) kommer att öka. vilket också minskar möjligheterna till sjukvård i hemmet. Läkarförbundet vill

Prop. ]984/85:18l 65

även peka på att möjligheterna att överföra uppgifter till hem sjukvården i viss män kan motverkas av tendensen att lägga ned traditionella ålderdoms- hem. som i realiteten vårdat åtskilliga långtidssjuka.

l HS 90 framförs som argument för den radikala vårdplatsnedskärningen inom somatisk akutsjukvård förutom primärvårdens förmodade avlast- ningseffekt vissa studier som visat stora skillnader mellan olika landsting vad gäller värdkonsumtion. Enligt studierna är dessa skillnader i vårdutnytt- jande främst relaterade till tillgången på vårdresurser. HS 90 tolkar detta som tecken på att det inom vissa regioner finns en överkapacitet i den slutna vården. Läkarförbundet vill emellertid framhålla. att orsakerna till den skiftande vårdplatstillgången är mycket svåranalyserade. Man kan inte utan vidare utgå ifrån att den lägsta vårdplatstillgången och den lägsta vårdkon- sumtionen motsvarar det optimala förhållandet. l totalbilden måste man ta in sådana faktorer som åldersstruktur. epidemiologi. omhändertagande av äldre sjuka i andra vårdformer än inom somatisk sjukvård m.m. Här torde även geografiska förhållanden spela en stor roll.

Som ett ytterligare skäl åberopar HS 90 förhållandet att det inom särskilt medicin- och kirurgiklinikerna skulle finnas en stor andel s.k. klinikfärdiga patienter som med fördel kan vårdas i annan form. Läkarförbundet anför dock att medelvärdtiderna inom medicin och kirurgi har förkortats beytdligt under det senaste decenniet, trots att antalet vårdplatser har minskat och enligt förbundet talar detta inte för att det skulle finnas någon omotiverat stor andel långvårdsfall eller andra klinifärdiga patienter på dessa kliniker.

Vid en sammanvägning av dessa faktorer bedömer läkarförbundet det som orealistiskt att så stora vårdplatsreduktioner som föreslås i HS 90 kan genomföras under planeringsperioden. Eventuella vårdplatsreduktioner kan ske först sedan en avlastning genom förstärkt primärvård och utökade primärkommunala insatser etc. har kunnat påvisas.

Enligt läkarförbundets mening finns inget underlag för en samlad bedömning i vilken utsträckning läns(dels)sjukhus kan läggas ned. samman- läggas med närbelägna länssjukhus eller omstruktureras till vårdinrättningar med enbart planerad slutenvård. Dessa avgöranden måste ske lokalt. Som utredningen påpekar, kommer här också in överväganden av sysselsättnings- politisk art m.m. Många av läns(dels)sjukhusen har en rationell drift och låga vårddagskostnader. Det finns heller inte tillräcklig dokumentation för att styrka, att en omstrukturering av de små länssjukhusen skulle medföra lägre sjukvårdskostnader totalt sett. Man måste därför varna för överdrivna förvätningar att man skall kunna lösa hälso- och sjukvårdens totala resursproblem genom ensidig nedskärning av länssjukvården.”

Läkarförbundet redovisar därefter en detaljerad genomgång av sina bedömningar av förslagens konsekvenser för 20 specialiteter. Genomgående menar man att några nämnvärda vårdplatsreduktioner inte kan bli aktuella i HS 90:s planeringsperspektiv.

Handikapporganisarionema ger uttryck för en kritisk syn beträffande

Prop. 1984/85: ] 81 66

1-15 90:s bedömningar kring länssjukvården. Behovet av rehz-tbiliteringsklini- ker i landsting som saknar sådana påpekas liksom att det saknas specialister. t.ex. läkare. sjukgymnaster och dietister inom viktiga områden för vård och rehabilitering. HCK anser att primärvårdens utbyggnad — som man i och för sig ställer sig bakom inte får ske på bekostnad av nödvändig utbyggnad av vård som finns idag. eftersom den redan nu är otillräcklig för många handikappade. DHR är oroad över en massiv satsning på förebyggande och primärvårdsinsatscr om inte dessa åtföljs av förbättringar inom specialistvår- den och rehabiliteringen. Enligt DHst uppfattning innebär ett genomfö- rande av många av utredningens förslag en dramatisk och negativ konsek— vens särskilt för människor med udda sjukdomar och funktionshinder. Svenska diabetar/"('irlnmdef kan inte acceptera en ensidig utbyggnad av primärvården på bekostnad av länssjukvården. Länssjukvården i den form den har idag måste tillföras ytterligare resurser. Förbundet anser att s.k. typ l-diabetes patienter skall tillhöra länssjukvården och inte kan erbjudas adekvat vård i primärvården. Neurologiskt handikappades riksförbund (NHR) kritiserar HS 90:s bedömning av att neurologiska vårdplatser i länssjukvården kan reduceras. Detta strider mot NHst uppfattning byggd på lång och egenhändigt upplevd erfarenhet att det i stället krävs en betydande.utbyggnad av neurologispecialiteten på länsnivå. Riksförbundet för njursjuka har likartade allmänna åsikter och framhåller att antalet personer i eller i behov av aktiv uremivård kommer att ha fördubblats mot slutet av 1980-talet. varför nya resurser mäste tillföras sjukhus 'ården.

Sveriges folkpensionärerr riksförbund gör bedömningen att utvecklingen av sjukdoms- och skadepanoramat och handikapp kommer att kräva betydande resurser i fortn av specialistvård.

('fenierns kvinno/örbzmd anser att sjukvårdshuvudmänncn måste få fria händer att pröva okonventionella lösningar så att de minsta länsdelssjukhu- sens karaktär av decentraliserade medicinska centra kan upprätthållas.

Ca hälften av alla öppenvårdsbesök inom hälso- och sjukvården är f.n. förlagda till sjukhusens mottagningar. US 90 bedömer att en betydande del härav bör kunna förläggas till primi-irvården.

Remisrinstmmerna

Några remissinstanser kommenterar uttryckligen denna fråga. Läkaresäll- skaper anför att "sällskapet instämmer i denna målsättning men vill även här betona. att försiktighet måste iakttas vid eventuell nerdragning av öppen— värdsresurserna vid sjukhusen. Genom allmänläkarnas mångskiftande arbetsuppgifter kontmer deras kunskap och erfarenhet beträffande kompli-

Prop. 1984/85 : 18! 67

cerade eller ovanliga sjuktlomstillstand att minska. Detta medför ett ökat remissbehov till specialisterna inom länssjukvarden. Alternativet är förstärk- ning av primärvården med olika organspecialistcr. Detta kan betecknas om en ("önskvärd utveckling inorn exempelvis obstetrik och gynekologi (utbyggd Int'idrahälsovärd etc.) men kan vara mindre rationellt beträffande andra specialiteter (exempelvis allmän intermedicin och allmän kirurgi).

Läkaresällskapet vill också påpeka. att framför allt medicinkliniker och kirurgklinikcr vid de små länssjukhusen med ständig akutsjukvård maste ha en så stor läkarstab. att ett betydande utrymme kommer att finnas även för öppenvårdsuppgifter. Det kan då vara onödigt och oekonomiskt att flytta över patientgrupper från den sjukhusanknutna mottagningen till vårdcen- tralerna. Slutligen måste man. för bibehållande av specialisternas ”referens— ramar" och för utbildningen av sjukvårdspersonal. ha kvar en viss andel oselekterat patientklientel vid de öppna sjukhusmottagningarna".

Möjligheterna att begränsa öppenvården vid sjukhus i anslutning till utbyggnad av primärvården berörs av nägra landsting. Östergötlands läns [mu/sting framhåller att reduktionen av sjukhusens öppenvård är mer problematisk än vad gäller värdplatsminskningarna och framhåller att "utveckling har ännu inte inletts när det gäller den öppna värden vid sjukhusen. Därvidlag kan man räkna med en väsentligt längre omställnings- process. Detta beror inte minst på de attityder som finns inom akutsjukhusen till att minska mottagningsverksamheten — inklusive läkarantalet — till förmån för omhändertagande inom primärvården". Kronobergs läns luna/.v- ting,7 tror däremot på en snabbare utveckling och anger att "inom landstinget har påbörjats ett arbete som har till syfte att åstadkommaöverenskommelser mellan specialistklinikerna och vårdcentralerna om en arbetsfördelning dem emellan. Målsättningen. vilken även antagits i landstingets verksamhetsplan. är att i en första etapp överföra hälften av den primärvård som bedrivs vid läns- och länsdelssjukhusen under en treårsperiod".

Som tidigare nämnts förordar l-"iirm/aml's läns landsting remisskrav för läkarbesök inom länssjukvården och anför som motiv att "det bör framhållas att syftet med ett remissft'irfarande är att det skall bidra till att patienterna skall komma i åtnjutande av den specialiserade värden på sjukhus i den turordning som motiveras av medicinska skäl. Därav följer att resurserna inte blockeras av patienter som sökt direkt och vars behov av den specialiserade Värden inte prövats i förväg. En patient som remitteras till länssjukvården skall ha behov av en värd som kräver annan kompetens än den läkare inom primärvård besitter. Vissa undantag från remisstvang bör göras (abortärenden och könssjukdomar)".

Örebro och Krormbcrgs Iiins' lands/ing pekar på att värdutbildningarna ställer krav på ett osclekterat patientmaterial.

I övrigt. beträffande t.ex. handikapporganisationernas inställning. hänvi- sas till redovisningarna under de allmänna synpunkterna.

Prop. 1984/85:181 68

9.3. Minskning av vårdplatser inom vissa discipliner HS 90

HS 90 bedömer att en minskning av antalet vårdplatser inom länssjukvår- den med en fjärdedel. dvs. ca H) 001). torde vara möjligt att uppnå mot slutet av 1990-talet. med tyngdpunkten förlagd till minskningar inom allmän internmedicin. allmän kirurgi och långvårdsmedicinska enheter vid sjukhu- sen.

Remissinstanserna

Remissinstansernas allmänna bedömningar i denna fråga framgår under de allmänna synpunkterna i avsnitt 9.1.

De fåtal landsting som tar upp möjligheterna till reduktion inom enskilda discipliner instämmer med utredningen i att medieinklinikerna är de enheter där de största möjligheterna till neddragningar finns, Västmanlands lärts landsting anför dock att det mot bakgrund av rådande överbeläggningar och en i övrigt hög beläggning f.n. är orealistiskt att minska medicinklinikernas vårdplatsantal.

Även Skaraborgs läns landsting pekar på att delar av länssjukvården f.n. inte kan ställa resurser till förforgande för människor med stora behov av medicinska insatser och nämnder som exempel ögonsjukvård. reumatologi. ortopedi. cancersjukvärd och kvalificerad rehabilitering.

Hänvisningar till S9-3

9.4. Storkliniker, samjourer och andra rationaliseringar

HS 90

HS förordar rationaliseringar inom länssjukvården i form av bl.a. gemensamma vårdplatsavdelningar för flera kliniker. gemensamma jourlin- jer. fem-dagarsvårdsenheter. patienthotell m.m.

Remissinstanserna

Ett flertal landsting berör utredningens förslag om rationalisering inom länssjukvården genom införande av gemensamma vårdavdelningar. Försla- gen tillstyrks genomgående och nägra huvudmän konstaterar att systemet redan prövats eller att planering för införandet av en sådan organisation pågår.

Några landsting tar upp frågan om möjligheterna att samordna jourverk- samheten. Förslaget tillstyrks av bl.a. Värmlands. Kopparbergs och Öster- götlands läns landsting. Dessa landsting konstaterar dock att förslaget inte är förenligt med de principer socialdepartementet redovisat i utredningen Vissa ansvarsfrågor inom sjukvården (Ds S l984:12) och att det därför är nödvändigt att ansvarsfrågorna ges en utformning som medger en jourorga-

Prop. 1984/85:18] 69

nisation i enlighet med HS 90:s förslag. Landstinget i Äli-'.sl)0rgs län menar dock att joruverksamhet krävs vid samtliga sjukhus och framhåller att "förvaltningsutskottet vill kraftigt understryka. att den i utredningen föreslagna nedskärningen av resurser vid vissa länsdelssjukhus under inga omständigheter får medföra att kvarstående akutsjukhus kommer att sakna möjligheter till akutverksamhet dygnet runt där sådan krävs. Vad gäller akutresurscr inom sina speciella verksamhetsomräden får det inte föreligga någon skillnad mellan länsdelssjukhusct och länssjukhuset. I detta samman- hang bör observeras att omfördelningsbara resurser inte är proportionella mot vårdplatsminskningen".

Spri redovisar att man redan påbörjat ett arbete med uppföljning och utveckling av mindre resurskrävande vårdformer inom länssjukvården. som exemplificerats i betänkandet.

SHSTF anser att förslagen om en mer flexibel klinikorganisation är intressanta men vill påminna om att den nuvarande utvecklingen inom landstingen med självständiga kliniker kan innebära svårigheter att genom- föra en flexiblare klinikorganisation.

Läkarförbundet anför bl.a. följande: "I HS 90 finns också propåer om "rationalisering av den slutna somatiska akutsjukvården genom införande av 5-dagars vårdavdelningar. gemensamma vårdavdelningar för flera special- iteter. gemensamma jourlinjer m.m. Förändringar av denna typ kan i vissa fall vara möjliga och ibland nödvändiga. Läkarförbundet vill emellertid starkt varna för att en sänkning av vårdkvaliteten kan bli följden av sådana åtgärder. Utredningen andas också i detta avseende en överdriven optimism när det gäller möjligheten att härigenom överföra resurser från länssjukvår- den till andra verksamheter".

10 Personalbehov och personalutbildning (kap. 8) HS 90

HS 90 redovisar kvalitativa aspekter — utbildning för utveckling på innehållet i den utbildning som behövs för den personal som skall genomföra den hälso- och sjukvård som HS 90 förordar. S.k. undersköterskekompetens föreslås bli baskompetens inom hälso- och sjukvården. Fort- och efterutbild- ningens avgörande betydelse som förändringsinstrument markeras starkt för att snabbt kunna uppnå de hälso- och värdpolitiska intentionerna.

HS 90 föreslår ett fortsatt arbete i dessa frågor i form av en utredning med en allmän översyn av vårdutbildningarna så att de motsvarar de hälso- och sjukvårdspolitiska målsättningarna. Vidare föreslås en översyn av specialist- väsendet. dvs. läkarnas vidareutbildning (det s.k. NLV-systemet).

HS 90 redovisar utifrån olika antaganden relaterade till bl.a. några av LU 84:s ekonomiska prognosalternativ s.k. trendprognoser för tillgång och efterfrågan på vårdpersonal med kort, medellång och lång utbildning. Några egna dimensioneringsförslag för utbildningarna lägger inte HS 90 fram. S.k.

Prop. NtM/85:18] 70

programmatiska prognoser för efterfrågan på vårdpersonal kommer att redovisas i en ytterligare underlagsstudie. som skall publiceras scnarc.

HS 90 förordar en allmän förbättring av personalplaneringsarbetet med bättre personalstatistik och fortsatta s.k. rullande personalprognoscr genom socialstyrelsens försorg.

Flertalet remissinstanser kommenterar detta avsnitt i HS 90:s huvudrap- port. Flera. t.cx. UH/l. ägnar relativt stort utrymme ät frågorna.

Ett genomgående drag i remissvaren är att man beklagar att den särskilda underlagsstudien saknas. vilket försvårar eller omöjliggör klara ställningsta- ganden fran remissinstansernas sida.

De fackliga special/örbunden beklagar i några fall att de yrkesgrupper de representerar inte alls eller otillräckligt behandlats i HS 90. T.ex. Dietister- nas riksförbund "finner till sin förvåning och bestörtning att man inte är nämnda i kapitlet." "Det är med sedvanlig besvikelse" Psykologförbtmdet ”konstaterar att psykologerna — med den näst längsta akademiska yrkesut- bildningen i landet — ännu en gång i sjukvardsplaneringssammanhang hänförs till gruppen ”utan vårdutbildning" och därefter ej beaktats i tillgångs- och efterfråget'tvsnittcn."

Hm'udmännen framhäller genomgående. i likhet med Norrbottens läns landsting, att "rätt utbildad personal i tillräcklig omfattning utgör den viktigaste förutsättningen för en god hälso- och sjukvård" och ett flertal landsting anger att man i stort delar det synsätt som framförs i utredningen i denna fråga. Några landsting menar dock att ytterligare frågor borde belysts i sammanhanget och Göteborgs kommun pekar bl.a. på att det skulle varit önskvärt med en bedömning av hur datateknik och annan teknikutveckling inom hälso- och sjukvården kommer att påverka arbetsuppläggning och arbetsuppgifter inom sektorn.

Ett flertal landsting instämmer med utredningen i att en närmare samverkan mellan verksamhetsplanering. personalplanering och utbild- ningsplanering är en av de grundläggande förutsättningarna för en omstruk- turering av vården och för ett nytt offensivt hälsopolitiskt arbetssätt. Flera landsting betonas härvid att sjukvårdshuvudmännen bör delta i det fortsatta arbetet och bl.a. Hallands läns landsting anför att "utvecklingen bör ske i nära samarbete med de landsting som under senare delen av 70-talet sökte driva på utvecklingen och kunskapsuppbyggnaden beträffande planerings- processerna. Utvecklingsarbetet får sålunda inte uppfattas endast som en uppgift för centralt placerade tjänstemän. Betydande teoretiska och praktiska kunskaper finns i landstingen säväl vad gäller den kvalitativa planeringen av värdutbildningarna som den kvantitativa planeringen".

Behovet av en ökad samordning och samplanering mellan olika utbild- ningar samt mellan olika utbildningsanordnare betonas av flera landsting.

Prop. l984/85:l81 71

Bl.a. konstaterar lf'ästerlmttens läns landsting att "för att kunna genomlf'n'a utökningar av grund- och vidareutbildningen respektive fort— och efterut- bildningen måste en bättre samordning komma till stånd. Landstinget instämmer här helt med utredningen. i detta samordningsarbete måste många olika utbildningsanordnare delta. flera resurser samordnas och många intressenter komma till tals". I likhet med flera andra sjukvårdshu- vudmän betonar landstinget härvid vidare att ”bland de resurser som kommer ifråga är KomVux. Av det totalt KomVux-utbudet inom det här aktuella området är landstingens andel mycket liten. En förutsättning föratt de i utredningen relaterade fortbildningsinsatserna ska kunna genomft'ftras med optimalt resursutnyttjande är att en omfördelning sker av KomVux- rcsurser till landstingens förmån".

Några landsting pekar även på behovet av samverkan mellan utbildningar inriktade mot landstings- respektive primärkommunal verksamhet och Östergötlands läns landsting pekar på att "det är väsentligt att samarbetet startar redan under utbildningstiden för att skapa bättre förutsättningar för samverkan i den kommande yrkesverksamheten".

UHÄ. som utförligt behandlar personalutbildningsfrågorna. anför bl.a.: "UHÄ för sin del. liksom övriga ansvariga för vårdutbildningarna. är medvetet om behovet av en ytterligare utveckling av utbildningarna utifrån både de hälso- och sjukvårdspolitiska och de utbildningspolitiska mål som , läggs fast. Därtill kommer även den vetenskapliga prövning och värdering som skall ske av utbildningsinnehållet. UHÄ kommer att arbeta aktivt för att en i dessa avseenden påbörjad utveckling fortskrider.

Under senare år har det betonats att utbildning bör och skall användas som ett förändringsinstrument i hälso- och sjukvården. Detta har även tydligt markerats i HS 90. Riksdagen gav också uttryck för en sådan värdering i anslutning till beslutet om reformerad vårdutbildning är 1979. UHÄ får för sin del tillägga följande.

För att utbildningen skall fungera som ett förändringsinstrument måste man bl.a. se grund- och vidareutbildning som en enhet. Det måste noga avvägas vad som skall uppnås med grundutbildning resp. med vidareutbild- ning dvs. vilka mål och syften som skall uppfyllas inom en given tids- och ekonomisk ram för resp. utbildning. Ett ytterligare val måste stå mellan å ena sidan breda och generaliserbara kunskaper och å andra sidan specialisering och djup. Detta innebär att val av relevanta ämnesområden och graden av färdighetsträning måste göras var för sig för grundutbildning och vidareut- bildning.

UHÄ vill särskilt kommentera vad som i HS 90 sägs om läkarutbildning- en.

Beskrivningen av läkarnas grundutbildning är delvis missvisande. Läkar- nas utbildning är formaliserad i tre olika steg. nämligen grundutbildning. allmäntjänstgöring (AT) och vidareutbildning (FV). Grundutbildningens uppgift är att ge den allmänna teoretiska och praktiska grund som fordras för

Prop. 1984/85:181 7:

den för alla läkare gemensamma AT. Först därefter väljer läkarna en av 43 olika inriktningar som leder till specialisering inom yrket. AT är huvudsak— ligen inriktad på den slutna vården och (len psykiatriska vården. Den grundläggande utbildningen är till största delen förlagd till undervisnings- sjukhusen med sin nära anknytning till medicinsk forskning. Undervisnings- sjukhusen är för det mesta regionsjukhus och denna koppling mellan undervisning, forskning och regionsjukhttsens verksamhet har varit medve- ten och önskvärd. När det däremot gäller innehållet i grundutbildningen är det missvisande att peka på kopplingen mellan universitetssjukhus och regionsjukhus. Den grundläggande utbildningen skall vara förankrad i den medicinska forskningen. Den forskning och kunskapsutveckling som före- kommer vid regionsjukhusen avser givetvis hälso- och sjukvården på olika nivåer i sjukvårdsorganisationen. Man får inte bortse ifrån att regionsjuk- husen samtidigt är länssjukhus och att även omfattande öppen vård bedrivs där. Av de studerande kommer mer än en tredjedel att vara verksamma som distriktsläkare enligt nuvarande fördelning av FV-tjänsterna. Detta är givetvis de ansvariga för läkarutbildningen i högskolan medvetna om. och innehållet i grundutbildningen inom olika ämnesområden anpassas efter detta.

Även om universitetens institutioner är förlagda till de stora region- och undervisningssjukhuseu sker inte all praktisk utbildning där. Universiteten har länge strävat efter att låta de studerande genomgå delar av den praktiska utbildningen vid länssjukhus och vårdcentraler. men denna utveckling har delvis bromsats av läkarutbildningsavtalen, som särskilt nämner vilka enheter som står till läkarutbildningens förfogande.

Det medicinska verksamhetsomräde som är sjukvårdspolitiskt högst prioriterat är allmänmedicin. Hittills har tre tjänster som professor inrättats i högskolan inom detta ämneområde. För att ämnesområdet skall utvecklas vidare i högskolan och få en starkare ställning i läkarnas grundutbildning. bör alla medicinska fakulteter tillföras professurer i allmänmedicin.

Utredningen påtalar även att vårdutbildningarna till största delen är riktade mot korttidsvård. Detta är förvisso helt riktigt och UHÄ menar att så måste vara fallet så länge som sjukvärden har den uppbyggnad och organisation som den har trots strävan att satsa på utbyggd primärvård. Så vitt UHÄ förstår kommer den slutna sjukvården och däri förekommande specialiteter och subspecialiteter att finnas kvar. Nämnas bör även att allmänmedicinen till stor del vilar på den kliniska medicinen men har delar av sin tillämpning i organisationer utanför korttidsvården. Kunskaper och erfarenheter från kliniska områden och verksamheter är nödvändiga för en god utbildning inom primärvårdens område. (En förnyad läkarutbildning, UHÄ-rapport 1982116. SOU 1978:50 Ny vårdutbildning).

UHÄ vill påminna om att den största förändringen i vårdutbildningsre- formen 1982 utgjordes av en förstärkning av utbildningarna mot primärvård, långtidssjukvård och förebyggande vård. Även UHÄzs förslag till påbygg- nadslinjer för olika grupper riktas mot ovan nämnda områden".

Prop. 1984/85: l81 73

10.2. Undersköterskekompetens skall vara haskompetens samt allmänt höjd kompetensnivå

HS 90

US 90 föreslår att s.k. undersköterskekompetens skall vara baskompetens inom hälso- och sjukvården i vad avser det direkta vårdarbetet och utvecklingen mot höjd baskompetens ses som ett led i en allmänt höjd kompetensniva inom hälso- och sjukvården.

Remissinsmnsern (1

Alla remissinstanser som kommenterar detta förslag tillstyrker det uttryckligen eller i allmänna tcrmer. UHÄ ser positivt på genomförandet av sådana utbildningsinsatser och tillägger: ”UHÄ vill dock i detta samman- hang påminna om att undersköterskor och skötare utgör rekryteringsbasen till flertalet vårdutbilningsplatser i hägskolan. Det är därför angeläget att rekryteringsfrågz-tn till högre utbildning inte förbisesi ett förnyat utbildnings- system under högskolenivå. Om statsmakternas intentioner är att göra eventuell utbildning enbart kompetenshöjande för biträdespersonalen och inte högskoleförberedande måste detta klart framgå så att den enskilde individen. som har för avsikt att fortsätta studierna. inte väljer fel studie-väg".

Förslaget tillstyrks även av t.ex. SÖ. Svenska kommtmalarbetareförbundet liksom av TCO, som även anser att man bör överväga att förlänga den nuvarande vårdutbildningen i gymnasieskolan till tre år.

Lant'1_s'tingsjörlmndel framhåller att förmodligen behövs också en höjning av baskompetensen i personalens utbildning till i princip undersköterskenivå i anslutning till att förbundet kommenterar primärvårdens utbyggnad och organisation.

Flera landsting framhåller dock att förslagen ställer betydande krav på utbildningsresurser och några av huvudmännen efterlyser insatser från statsmakterna och anför i likhet med Västerbottens läns landsting att ”För att klara det uppsatta målet måste statsmakterna genom i första hand skolöverstyrelsen tilldela respektive utbildningshuvudman ett ökat antal elevveckor, vilket måste motsvara den ökade efterfrågan på utbildningsplat- ser som blir följden av en sådan reform.” I sammanhanget framhåller Göteborgs kommun att ytterligare utredningsarbete är angeläget och anför att det bör övervägas ”vilken kompletterande utbildning som erfordras för att ett sjukvårdsbiträde med flerårig yrkeserfarenhet skall erhålla underskö- terskekompetens. Fördelningen av ansvar efter delegation på det sätt hälso- och sjukvårdslagen möjliggör bör övervägas. I samband därmed bör också belysas erfarenheterna av den avkortade undersköterskeutbildningen som bedrivits i Göteborgs- och Bohusläns landsting.”

I utredningen föreslås en satsning på en allmänt höjd kompetensnivå inom

Prop. 1984/85: 18l 74

hälso- och sjukvården och flertalet landsting tillstyrker en sådan utveckling. Göte/ungt" kommun pekar emellertid på att det kan finnas risker med höjda krav på kompetens och framhåller: "Ur sysselsättningssynpunkt men också för verksamheten kan det ligga en fara i de successivt höjda utbildningskra— ven på alla nivåer. Det är sannolikt nödvändigt att även fortsättningsvis trygga ingångsmöjligheter för de som av olika skäl inte i förväg har skaffat sig utbildning men eljest kan ha goda personliga förutsättningar. Yrkesinskol- ningen bör för dessa kunna genomföras successivt i anslutning till det praktiska _vrkesarbetet. l.ämplighetsurvalet blir därmed inte beroende enbart av teoretiska meriter och risken att utestänga en stor grupp från arbetsmarknaden minskar."

Örebro och Östergötlands läns landsting framhåller att den förändrade inriktningen av vården talar för att personalsammansärtningen bör förändras mot en ökad andel personal med sjuksköterskeutbildning och Örebro läns landsting menar även att samtliga sjuksköterskor (utom barnmorskor) inom primärvården på sikt bör ha distriktssköterskeutbildning.

10.3 Förstärkt fortbildning och efterutbildning HS 90

l-lS 90 betonar betydelsen av aktiva fortbildnings- och efterutbildningsin- satser för alla personalkategorier för att genomföra de hälso- och värdpoli- tiska intentionerna inom överskådlig tid.

Remissinstanserna

Remissinstanserna är i regel allmänt instämmande i HS 90:s bedömningar därvidlag.

Ett flertal landsting betonar starkt fort- och efterutbildningens roll i förändringsarbetet och i likhet med Kronobergs läns landsting anförs ”att det inte är tillräckligt att enbart förändra grund- och vidareutbildningarna. Parallellt med dessa förändringar är det nödvändigt att även genomföra systematiserade utbildningsinsatser för den redan yrkesverksamma persona- len för att kunna uppnå den önsk 'ärda utvecklingen inom hälso- och sjukvården. De flesta som idag är verksamma inom vårdområdet kommer att behöva återkomma till utbildning flera gånger under sin yrkesverksamma tid. Landstinget anser att denna utveckling bör förstärkas och utvecklas".

Behovet av regelbundet och planmässigt återkommande utbildning framhålls av flera huvudmän varvid konstateras att utbildning måste ses som en naturlig del av en anställning.

Fort- och efterutbildningens roll som förändringsinstrument diskuteras av flera landsting och några av huvudmännen pekar på att särskilda insatser bör inriktas mot arbetsledare och chefer. Några landsting framhåller även att vårdlärarpersonalen bör prioriteras i fortbildningssammanhang.

'Jl

Prop. 1984/85zl8l 7

Liikatt-sällskapet anser att "utredningen berör 'fort- och el'tcrutbildning' endast i allmänna ordalag och har helt uraktlatit att beröra läkarnas situation i detta avseende. Läkaresällskapet anser att en systematisk efterutbildning är nödvändig för att läkarna skall vidmakthålla och utveckla sina kunskaper. Det är också en viktig del av den anpassning efter nya krav i verksamheten som utredningen så starkt betonar".

Spri anför bl.a. att "det är till största delen den redan anställda personalen som under perioden fram till sekelskiftet skall förverkliga nya intentioner. Personalutbildning måste således planeras och bedrivas parallellt med den reguljära vårdutbildningen och ekonomiskt utrymme reserveras därför. Utvecklingsbehoven höjer väsentligt kraven på utbildningsledarna i värdorg- anisationen men också på vardläkarna. Det är. anser Spri. viktigt att eftersträva ett förbättrat samarbete mellan vårdens och utbildningens företrädare. llinder för att förverkliga HS 90:s intentioner att förändra 'ärden finns bl.a. om frågor om vardutveckling. perstmalfrägor resp. utbildningsfragor behandlas separat från varandra. Andra hinder kan vara att värdlärarna ej fått tillräcklig ämnesfördjupning i sin lärarutbildning eller ej fått möjlighet till värdpraktik under sin utövning av läraryrket.

När man inventerar utbildaingsbehoven bör man komma ihåg att det fortfarande finns många anställda på sjukhusen som saknar tillräcklig utbildning. Sjukhuspersonalen består för övrigt inte bara av vårdpersonal titan även av anställda med serviceuppgiftcr av olika slag. En planering av utvecklingsinsatser bör således beakta även dessa yrkesgrupper".

10.4. Översyn av vårdutbildningarna H5 90

HS 90 föreslår att konsekvenserna av den förändrade vårdstrukturen och de hälsopolitiska målsättningarna vad gäller såväl vårdpersonalens arbets- uppgifter och kunskapsprov som vårdutbildningarnas anpassning härtill bör analyseras ytterligare i ett fortsatt utredningsarbete.

Av särskilt intresse för den föreslagna utredningen är att konkretisera förändringarna i arbetsuppgifterna för personal inom länssjukvården och primärvården mot bakgrund av den nya vårdstruktur. som föreslagits. För personal inom primärvården är det därvid bl.a. fråga om nya och vidgade uppgifter vad gäller exempelvis äldreomsorg. psykiatrisk vård och hemsjuk- vård liksom nya relationer till både länssjukvården och socialtjänsten. För länssjukvården måste kraven från den fortgående specialiseringen och medicinskt-tekniska utvecklingen tas i beaktande. Det gäller såväl relationer" mellan olika personalgrupper som kompetensen hos varje yrkesgrupp. Mot denna bakgrttnd är det angeläget att arbetet med att utvärdera de nyligen reformerade värdutbildningarna prioriteras i det fortsatta arbetet med utbildningsfrågorna.

l-lS 90 anser således att det behövs ett fortsatt och tvärsektoriellt

Prop. 1984/85: 181 "o

utredningsarbete inriktat på dessa frågestl'tllningar och med utgångspunkt från ”8 SK)-studierna. 1 ett sådant utredningsarbete är det angeläget att särskilt uppmärksamma hur personalen genom olika utbildningsinsatser såväl på grund- och vidareutbildningsnivå som i fort- och efterutbildning skall kunna få en vidgad medvetenhet om de sociala och tniljöbetingade faktorernas betydelse för hälsa och sjukdom satnt ökade kunskaper ifråga om hälsopolitiska uppgifter. Därutöver behöver behovet av pedagogisk förny- else och päverkan av attityder och synsätt ägnas särskild uppmärksamhet liksom frågan om hur en ökad samverkan mellan olika vårdutbildningar kan komma till stånd utan att för den skull ändra hela studieorganisationen.

Ren1issirtstanserna

De remissinstanser som kommenterar detta förslag gör det genomgående i tillstyrkande termer. T.ex. Lantlstingsftiirbandet anger uttryckligen att förslaget till en ny långsiktig och djupgående utredning om utbildningsfrå- gorna tillstyrkes. Svenska kommtmalarbetareförbttntlet understryker beho- vet av en särskild tvärsektoriell utredning om bl.a. hur de sociala och tniljöbetonade faktorerna kan föras in i vårdutbildningarna och i det hälsopolitiska arbetet inom såväl primärvården som länssjukvården. TCO, som tillstyrker förslaget. vill understryka att alla personalkategorier som man företräder. bör inlemmas i arbetet.

Förslaget tillstyrks vidare av socialstyrelsen som menar att detta förutsätter en översyn av motsvarande utbildningar inom socialtjänstens område i syfte att motsvara ökade krav på förändrade yrkesroller. Även Spri tillstyrker.

UHÄ tar inte uttryckligen ställning till förslaget men anför bl.a. att UHÄ. liksom övriga ansvariga för vårdutbildningarna. är medvetet om behovet av en ytterligare utveckling av utbildningarna utifrån både de hälso- och sjukvårdspolitiska och de utbildningspolitiska tnäl som läggs fast.

Flera landsting betonar i likhet med utredningen att det hälso- och värdpolitiska förändringsarbetet ställer krav på att vårdutbildningarna tillförs nya kunskapsmoment. l-lärvid anger bl.a. Skaraborgs läns lat-tdsting att ”en bättre balans mäste eftersträvas mellan utbildning för traditionella vårduppgifter och utbildning inriktad mot förebyggande arbete. omvård- nads- och grupparbete och samverkan med socialtjänsten och andra samhällssektorer".

Vidare framhåller Västerbottens läns landsting att ”för att ett meningsfullt förebyggande arbete ska kunna bedrivas vill landstinget framhålla behovet av pedagogiska och psykologiska kunskaper hos all personal liksom kännedom om samhällsstrukturen. vilket också betonas i utredningen”.

ll'ärnzlands läns landsting pekar emellertid på vissa svårigheter med att införa nya moment i utbildningen och anger att "vad gäller undersköterske- och skötarutbildningen framhålls att ytterligare moment bör läggas in. exempelvis förebyggande hälsopolitiskt arbete. socialmedicinskt stoff m.m.

Prop. l984/85:181 77.

Krav pä införande av nya moment leder alltid till svara prioritcringsproblem om vilka moment som bör ersättas. Sådana prioriteringsproblcm kan självfallet uppstå även här. Här är ävenledes viktigt att bevaka att det finns personal som kan svara för utbildningen i dessa tillkommande moment".

Flera landsting tar upp de nuvarande värdutbildningarnas organisation och inriktning mot bakgrund av det hälso- och värdpolitiska förändringsarbetet. Stockholms läns landsting anser härvid att "en diskussion om att arbeta om värdlinjen bör tas upp". Nägra landsting konstaterar att den medellånga högskoleutbildningen reformerats relativt nyligen och att denna förhallan- devis väl ansluter till de i utredningen presenterade fi'lrslagen. Effekterna av förändringen har dock ännu inte kunnat avläsas och i likhet med Hallands läns landsting konstateras att "högskoiereformen pä VÄRD 77s grund syftade bl.a. till att skapa en sjukskoterskeutbildning som gav de studerande en handlingsberedskap för nya och föri-indrade arbetsformer inom sjukvar- den. Reformen kan sägas till viss del ha förberett marken för HS ()lls förslag och synpunkter beträffande attit_vdförändring m.m. för en ideologiskt och strukturellt förändrad sjukvård. Resultatet av denna förändrade utbildning kan i dag endast skönjas. Fä studerande har hitintills lämnat den nya utbildningen och dessa möts pä arbetsplatserna inom sjukvärden av det naturliga motständ som finns hos individer utbildade med andra värderingar och andra metoder".

Vad gäller den gymnasiala värdutbildningen anger Viistnzanlands läns landsting att denna "inte tillräckligt är inriktad mot de för framtiden prioriterade uppgifterna och att därför en översyn av dess innehåll är nödvändig".

Beträffande lé'ikarutbildningen anger l-"t'istt'rbottans och Norrbottens läns landsting att ett förändringsarbete pagar och att utvecklingen fått den inriktning som betonas i utredningen.

Nägra landsting tas upp specialiseringen inom läkarutbildningen och framhäller att en översyn bör komma till stånd med inriktning mot en ökad bredd i utbildningen.

Flera landsting tar upp praktik och praktikplatser som ett särskilt problemomrade vad gäller genomförandet av den förändrade vårdutbild- ttingen. Huvudmännen pekar härvid pä att det är svårt att fa ett tillräckligt antal praktikplatser och kompetenta handledare inom primärvård och hemsjukvård. Is'ronolrcrgs läns landsting pekar vidare att praktikplatssyste- met ofta har en ktimserverande effekt och anger att "landstingets erfarenhet är att eftersom mer än hälften av de flesta vardutbildningarna utgörs av praktik är det svårigheter att fä denna praktik upplagd på ett förändrande sätt. eftersom den på praktikplatsen befintliga personalen ofta försöker päverka dem som är under utbildning. Detta ger ett konserverande system".

Prop. 1984/85:l8l 75

Hänvisningar till S10-4

10.5. Översyn av läkarnas vidareutbildning HS ()()

l-lS 90 anser att det finns behov av en översyn av läkarnas vidareutbildning isyfte att få till stånd sådana förändringar som gör det möjligt att på ett lättare och mer flexibelt sätt anpassa vidareutbildningen till hälso- och sjukvårdens utveckling. En särskild utredning bör snarast tillsättas för att analysera de aktuella problemen och framlägga förslag till lösningar.

Retnissinstatzsermt

Remissinstanscrna tillstyrker genomgående en sådan översyn. t.ex. Spri. sot'ialstvrelsen. RRV. Svenska komtnttnularhetareförbttndet och Svenska läkuresällskapt't.

Läk(afro-bundet kommenterar inte förslaget. Landstingsförbttndet anmä- ler att förbundet i särskild ordning redovisar synpunkter på llS 90:s förslag om en översyn av läkarnas vidareutbildning.

De sex landsting som berör förslaget om en översyn av läkarnas vidareutbildning tillstyrker utredningens förslag. Bl.a. konstaterar Norrbot— tens läns landsting att nuvarande system måste anses föråldrat och anför att utbildningen i princip varit oförändrad "sedan slutet av ot'l-talct och bygger dessutom på idéer och förutsättningar" som förelåg i slutet av Sfl-talct och början av oll-talet. Utmärkande för systemet är en långt driven differentie- ring och smal specialisering samt en detaljreglering på central nivå. Skillnaden mot övriga mera modernt upplagda vz'irdutbildningar är märkbar. Systemet innebär också direkta negativa effekter på värdorganisationen i form av t.ex. dålig kontinuitet. Genom att vidarcutbildningssystemet slutligen också styr ansvarsförhållanden och intern arbetsorganisation inom vården är konsekvenserna av ett föråldrat synsätt omfattande. Landstinget utgår därför från att den aviSerade översynen dels kommer till stånd skyndsamt. dels blir genomgripande utifran den framtida hälso- och sjukvårdens behov. dels också medför ett väsentligt förenklat och decentra- liserat regelsystem i likhet med vad som gäller flertalet övriga utbildning- ar"

Liknande ynpunkter framför även Östergötlands läns landsting som anger "när det gäller speciellt läkarutbildningen stöder landstinget HS 90:s åsikt om att det är nödvändigt att reformera vidareutbildningen. I framtiden måste den på ett helt annat sätt än för närvarande betona de förebyggande och sainhällsinedicinska avsnitten såsom de framställs i HSI. och HS 91)".

Hänvisningar till S10-5

10.6. HS 90:s trendprognoser för personaltillgång och -efterf'ragan HS ()()

llSOUJs huvudrapport presenterar s.k. trendprognoscr för tillgång och efterfrågan på personal med lång (läkare). medellång (sjuksköterskor m.fl.)

Prop. NtM/85:18! 79

och kort (undersköterskor. vårdbiträden) samt annan utbildning. Tillgangs— prognosen baseras på dagens utbildningsdimensionering. F.fterfrågeprogno- serna baseras på fem olika tillväxtalternativ.

HS 90 aviserar en särskilt underlagsstudie med fördjupade analyser och s.k. programmatiska prognoser.

För läkare beräknas tillgången år 2000 till 28 000 och efterf'ragan inom intervallet 25 000-38 000.

För de medellånga utbildningarna beräknas tillgången år 2000 till 136 000 och efterfrågan till 101 000—142 000.

För de korta vårdutbildningarna beräknas tillgången på undersköterskor till 118 000 medan efterfrågan på all biträdespersonal beräknas till 203 000—274 000.

För annan personal beräknas efterfrågan är 2000 till 110 000—140 000. Totala personalcftcrfrågan år 2000 beräknas således bli 446 000 -- 570 000 personer.

Remissinstansm'na

Åtskilliga remissinstanser kommenterar detta avsnitt i HS 90:s huvudrap- port. Ett genomgående drag är att man beklagar att underlagsstudien inte är publicerad. Flera är kritiska till antaganden och beräkningsmetodik.

Landsn'ngsft'irbuna'et konstaterar att för ett ställningstz'tgande till en eventuell neddragning av nuvarande sjuksköterskeutbildning och ökning av undersköterskeutbildningen är det nu presenterade underlaget otillräckligt och det fortsatta arbetet i HS 90 måste därför avvaktas.

Beträffande läkarutbildningen konstaterar Lant/sting.?förhunde! att fat- tade beslut om dimensionering på lang sikt kan beräknas ge ca 26 000 verksamma läkare i landet. Detta är enbart ca 3 000 fler än som erhålles vid en uppräkning till riksnivån av nuvarande läkartåthet i Stockholms län. Bcaktas nuvarande brist. pågående förskjutning mot mer längtidsutbidad personal. kraven på en normalisering av läkarnas arbetstid samt eftersträ- vade kvalitctsförbättringar i vården m.m. framstår det som nödvändigt att den nuvarande läkarutbildningens omfattning måste bibehållas.

Läkarförbundet "konstaterar med beklagande att underlagsstudien för detta kapitel inte har färdigställts i tid till remissarbetet. l-luvudrapportens behandling av denna viktiga fråga blir därigenom mycket ofullständig.

Läkarförbundet vill ifrågasätta om inte HS 90 borde ha prövat en annan metod när det gäller utbud och efterfrågan på läkare. nämligen att försöka fastställa en rimlig ambitionsnivå uttryckt i läkartimmar eller antalet sysselsatta läkare för såväl en utbyggd primärvård som en fungerande länssjukvård. Ett sådant mål skulle ge en utgångspunkt för såväl kostnads- bcråkningar som utbildningsplanering. inkl. en realistisk bedömning av i vilken takt den föreslagna vårdstrukturen kan förverkligas. Med det föreslagna rullande prognosarbetet — som läkarförbundet stöder— skulle en

Prop. 1984/85:181 80

sådan ambitionsnivå successivt kunna justeras i takt med att man får större klarhet om ekonomiska villkor. landstingens benägenhet att minska den slutna vården m.m.

Ingenting av det prognosmaterial som presenteras i huvudrapporten motsäger läkarförbundets uppfattning att utbildningsdimensioneringen under överskådlig tid bör inriktas på en produktion av ca 700 läkare per år vilket. i förening med ett blygsamt tillskott från den gemensamma nordiska läkararbetsmarknaden. skulle ge ca 25 f_lf.)01åkare. Denna volym torde under alla omständigheter uppnås under 1990-talet till följd av det stora intaget till medicinsk fakultet under senare år".

UHÄ ansluter sig till utbildningshuvudmännens bedömning, som redovi- sats i remissunderlag till UHÄ. att f.n. inga skäl finns för neddragning av utbildningskapaciteten när det gäller de medellånga vårdutbildningarna. Enligt UHAzs mening är det acceptabelt att utbilda till ett smärre överskott av dessa kategorier. särskilt i storstadsregionema.

RRV "anser liksom utredningen att personal- och utbildningsplaneringen inom hälso- och sjukvården är av stor betydelse. Verket vill dock framhålla att personal- och utbildningsplaneringen har att utgå från den hälso- och sjukvårdsplancring (vårdplanering) som är för handen. Enligt vad RRV funnit finns härvidlag stora brister. F.n. finns ingen långsiktig resursrelaterad hälso- och sjukvårdsplanering (verksamhetsplancring) som personal- och utbildningsplaneringen kan utgå ifrån.

Beträffande de kvalitativa aspekterna på vårdutbildningarna delar RRV utredningens uppfattning att de centrala utbildningsplanerna medger en utveckling av den lokala utbildningsplaneringen i enlighet med den inriktning som utredningen skisserar. RRV vill dock framhålla att det finns stora brister även beträffande de underlag för personal- och utbildningspla- nering som framtas inom hälso- och sjukvårdssektorn. Härvidlag har socialstyrelsen viktiga uppgifter.

Då det gäller de kvantitativa aspekterna kan RRV konstatera att osäkerheten betr. den framtida efterfrågan på vårdpersonal är mycket stor. Detta återspeglar enligt RRV dels en osäkerhet betr. de allmänna förutst'ittningarna i första hand då det gäller samhällsekonomin och arbetsmarknaden. dels avsaknaden av en långsiktig hälso- och sjukvårdspla- nering som grund för personal- och utbildningsplaneringcn. Mot denna bakgrund ser RRV det som angeläget att de prognoser som framtagits i HS 90-arhetet kan preciseras och stämmas av mot en vårdplanering som omfattar olika verksamhetsområden inom hälso— och sjukvården. RRV anser att sådana utvecklade långsiktiga prognoser utgör en tillräcklig utgångspunkt för en uppföljning av den faktiska utvecklingen. Denna uppföljning bör sedan ligga till grund för justeringar av gjorda prognoser. Enligt vad RRV funnit inom ramen för förvaltningsrevisionen svarar ej SOS s.k. vårdpersonalprognoser (VPP) mot det krav och behov som finns vare sig hos utbildningsmyndigheterna eller sjukvårdshuvudmännen. Enligt RRV:s

Prop. 1984/85:18l 81

mening finns det därför inte ett behov av ett rullande prognosarbete på det sätt som utredningen föreslagit.”

Ett flertal landsting ställer sig kritiska till de prognoser och bedömningar av tillgång och efterfrågan på sjuksköterskor och undersköterskor som redovi- sas i utredningen. Landstingen anser säledes inte att utredningen givit underlag för neddragning av sjuksköterskeutbildningen och ökning av undersköterskeutbildningen och i likhet med Älvsborgs läns landsting efterlyses ett förbättrat prognosunderlag både på landstings- och riksnivå. "Detta är nödvändigt. för att man i tid skall kunna göra viktiga ställnings- taganden beträffande erforderlig utbildningskapacitet och möjliga ekono- miska satsningar. som sedan kommer att vara avgörande för vilken utveckling av sjukvärden, som i det längre tidsperspektivet blir möjligt." Flera landsting konstaterar härvid med tillfredsställelse att ett sådant fortsatt utredningsarbete aviserats i utredningen.

Östergötlands läns landsting pekar på att en neddragning av de gymnasiala värdutbildningarna f.n. pågår och pekar på att detta i enlighet med prognoserna torde medföra en ytterligare brist på utbildade undersköter- skor.

Ett par landsting anför att den allmänt förbättrade tillgången på personal inte hindrar att brist föreligger på vissa kategorier, bl.a. pekas på sjukgymnaster och arbetsterapeuter samt på personal inom psykiatri. diagnostisk radiologi och onkologi.

Ett flertal landsting tar upp frågan om dimensionering av läkarutbildning- en. Huvudmän anger härvid att den nuvarande dimensioneringen är väl . avvägd och motsätter sig ytterligare nedskärningar. Flera landsting konsta- terar också i likhet med Norrbottens läns landsting att man här en "ofta upprepad erfarenhet av prognoser som felaktigt angett att bristen snart kommer att bytas i god tillgång. I ett läge där man nu felaktigt börjar tala om överskott i läkarmässigt ”överhettade” områden kring de stora universitets- ortcrna råder fortfarande allvarlig brist inom flertalet specialiteter i detta län."

Ett par landsting tar upp dimensioneringen av allmänläkarutbildningen och avvisar särskilt neddragningen inom denna och Uppsala läns landsting anger att det finns skäl att överväga "åtgärder inom allmänläkarutbildningen bland annat i syfte att gör utbildningsplatserna mer attraktiva. Ett ökat stöd till forskningsverksamhet inom primärvårdsområdet, av till exempel det slag som bedrivs i Uppsala, kan leda till en ökad dragningskraft för utbildnings- linjen. Inom utbildningen kan också finnas anledning att se över vissa delar. till exempel förefaller kirurgdelen i allmänläkarutbildningen vara alltför kort."

Ett flertal sjukvårdshuvudmän delar denna bedömning att undersköter- skor med skötarkompetens på sikt bör vara på lägsta utbildningsnivå. och nägra landsting anger att målsättningen kommer att förverkligas under de närmaste åren.

() Riksdagen ]984/85. ] saml. Nr [8]

Prop. 1984/85:181 82

11 Hälso- och sjukvårdsstatistiken (kap. 9) [1390

”S 90 framhåller att den starka markeringen i HSL av att planeringen och genomförandet av hälso- och sjukvårdens insatser skall utgå från befolkning- ens behov och leda till en vård på lika villkor ökar kraven på den statistik och övrigt informationsunderlag som hälso— och sjukvården förfogar över. Det är därför angeläget att på sikt utveckla denna statistik — egentlig hälsostatstik. resursstatistik och verksamhetsstatistik — och HS 90 pekar på vissa utveck- lingsbehov.

Ett enhetligt system för patientstatistik i primärvård bör tilllämpas inom alla landsting. varvid även den öppna vård som är förlagd till sjukhusen inordnas i samma system. Socioekonomiska bakgrundsdata bör tillföras patientdatabaserna.

HS 90:s analyser med samtidig bearbetning av flera hälsostatistiska informationskällor bör utvecklas av bl.a. socialstyrelsen. Socialstyrelsen och Spri bör redovisa översikter av den epidemiologiska forskning som belyser hälsorisker och ohälsans fördelning.

SCBs undersökningar om levnadsförhållanden. de s.k. ULF-undersök- ningarna. bör kompletteras i medicinskt hänseende.

En periodisk sammanställning av hälsoutvecklingen i Sverige, med en bred beskrivning av utvecklingen när det gäller resurser. prestationer, hälsorisker och sjuklighet etc. bör tas fram t.ex. vart tredje år som ett underlag för bl.a. statsmakternas överväganden om inriktningen av den framtida hälso- och sjukvårdspolitiken. Därvid bör prövas möjligheterna till ett samarbete mellan socialstyrelsen och Landstingsförbundet för en gemensam publice- ring med den nuvarande statistiska årsboken för landstingen.

ll.l Remissinstansernas allmänna synpunkter

Flertalet remissinstanser som berör statistikfrågorna instämmer i regel allmänt i HS 90:s syn på området och dess förslag.

SCB behandlar ingående olika hälso- och sjukvårdsstatistiska frågor och anför sammanfattningsvis bl.a. att den nuvarande statistiken inte kan ge tillfredsställande svar på frågan vilka effekter hälso- och sjukvården har på befolkningens hälsa och inte heller vilka effekter de av HS 90 föreslagna satsningarna kommer att få. SCB föreslår att objektiva hälsoundersökningar som följer befolkningens hälsotillstånd och vårdens effekter skall läggas upp och SCB är beredd att medverka i planeringen av undersökningsupplägg- ningen. SCB menar att det helt enkelt inte är rimligt att den stora samhällssektorn hälso- och sjukvård om 65 miljarder kr. inte är föremål för en planering och utvärdering med tillräckligt sägande statistisk information. Kostnaderna för den existerande statistiken, grovt räknat ca 10 milj. kr. utgör en liten bråkdel av de totala kostnaderna för sektorn. Även en relativt

Prop. 1984/85zl81 83

blygsam ytterligare satsning skulle sannolikt kunna ge stora vinster för sektorn som helhet. säger SCB.

Läkaresällskapet anser att HS 90-utredningen i sig är ett exempel på hur man med senare års utveckling av hälsostatistikcn och dess relatering till sociala bakgrundsvariabler m.m. kan lägga grunden för en fördjupad hälsopolitisk diskussion. Sällskapet instämmeri utredningens önskemål om en utvidgad hälsostatistik.

Svensk epidemiologisk förening anser att en ökad satsning på olika myndigheters registerhållningsarbete bör göras.

LO anför i statistikfrågorna bl.a. följande: ”En förutsättning för att ett sådant miljöinriktat synsätt ska kunna etableras är att vi hela tiden får tillgång till aktuella data om ohälsans fördelning på olika socio-ekonomiska bakgrundsvariabler. Överhuvudtaget är det mycket viktigt att ett orsaksorienterat och miljöinriktat statistiksystem när det gäller ohälsa finns tillgängligt. Trots alla data som redovisats av HS 90 finns behov av ytterligare just orsaksorienterat statistikunderlag. Detta är dessutom av stor betydelse när det gäller att genomföra en samhällsplanering med ett gott socialt innehåll."

Medicinska forskningsrådet finner HS 90:s förslag om utveckling av hälsostatistiken värdefulla — inte minst för den epidemiologiska forskningen. Sveriges unika förutsättningar inom detta fält betonas liksom kravet på att statistiken och primärdata håller hög kvalitet. vilket inte alltid nu är fallet. varför förbättringsåtgärder behövs.

RFV instämmer i HS 90:s allmänna bedömningar betr. hälso- och sjukvårdsstatistiken och föreslår en satsning på resurs- och verksamhetssta- tistik så att produktivitet och effektivitet bättre kan analyseras.

DSF anser att en utveckling av statistiken enligt HS 90:s principer är betydelsefull som grund för såväl förebyggande åtgärder som planering- en.

Läkarförbundet finner llS 90:s bedömningar i stort sett väl avvägda. men att HS 90 för ensidigt tagit upp hälsostatistiken. Utveckling av verksamhets- statistiken ter sig lika angelägen som underlag för prioriteringar i hälso- och sjukvården, menar förbundet. Likartade synpunkter anförs av Svenska läkaresällskapet.

SCB finner att intentionerna i prop. 1979/8016 betr. hälsostatistikens organisation är dåligt förverkligade och oklarheterna i ansvarsfördelningen betydande. Vissa klargörande uttalanden av statsmakterna om de olika instansernas roll inom hälso- och sjukvärdsstatistiken vore därför angeläget. Den nuvarande organisatoriska splittringen ger enligt SCB en del av förklaringen till att statistiken inte utvecklats tillfredsstz'illande och blivit det instrument för hälso— och sjukvårdspolitiken och planeringen som den skulle kunna vara. Det saknas ett helhetsansvar för hälso- och sjukvårdsstatistiken. menar SCB.

Statskontoret. som inser värdet av statistiskt underlag för central statlig

Prop. 1984/85:181 84

planering och styrning, saknar hos HS 90 en beräkning av de merkostnader som sådana uppgifter för med sig för socialstyrelsens del. Verket anser att bl.a. dessa uppgifter bör prövas inom ramen för en samlad bedömning av statistikbehovet inom hälso- och sjukvården.

Ett flertal landsting berör statistikfrågorna och genomgående tillstyrker huvudmännen i allmänna ordalag huvuddragen i de förslag som presenteras och konstaterar att en förbättrad och utbyggd statistik är en förutsättning för såväl hälsopolitiskt som vårdstrukturellt utvecklingsarbete. Endast ett fåtal landsting kommenterar enskilda förslagi utredningen och allmänt framhåller huvudmännen att utvecklingen inom detta oråde är beroende av centrala initiativ och centralt utvecklingsarbete. Bl.a. pekar Uppsala lärts landsting på att ”l-luvudansvaret för att utveckla en sammanhållen löpande statistik för hälso- och sjukvården måste. enligt förvaltningsutskottets mening. ävila centrala myndigheter. Landstingen bör genom de samhällsmedicinska enheterna delta i detta arbete och vidareutveckla och anpassa statistiken till det egna länets behov" och landstinget fortsätter:

"Det finns ett behov av en sammanhållen, löpande statistik för hälso- och sjukvården. Bilden idag är splittrad. På riksnivå finns ett omfattande utbud av statistik. Nya statistikgrenar föreslås också utvecklade. Det är svårt att på regional nivå få en samlad bild av utbudet. I utredningen föreslås att socialstyrelsen far ansvaret för att regelbundet publicera förteckningar över informationskällor av hälso- och sjukvårdsstatistisk karaktär. Det är angeläget för de regionala organen att sådana informationsaktiviteter kommer i gång snarast möjligt. Det redan i dag omfattande statistikunderlag som produceras måste göras mer tillgängligt och användbart i planeringsar- betet. Nya statistikgrenar måste utvecklas utifrån behov från användarsidan. Statistik får inte produceras som ett självändamål."

Också Malmöhus läns landsting framför liknande synpunkter och anger att "det är angeläget att söka precisera hur och inom vilka områden det statistiska underlaget bör utvecklas. Sådana preciseringar bör göras med utgångspunkt från hälso- och sjukvårdens mål t.ex. att skapa ett statistiskt underlag som kan vara vägledande för förebyggande insatser. Särskilt för epidemiologiska studier vore det önskvärt att integrera patientdatabaser inom öppen och sluten vård. Statistiken måste dock användas med omdöme. Statistik kan aldrig vara annat än ett redskap som blir meningsfullt först när den tolkas kritiskt och ses som ett av flera underlag för att belysa verkligheten."

Örebro läns landsting betonar emellertid betydelsen av ett lokalt utvecklingsarbete och framhåller att ”åtskilligt lokalt och regionalt utveck- lingsarbete återstår för att pröva vilka typer av hälso- och miljödata som kan och bör samlas in. vilka klassifikationssystem som är användbara och på vilket sätt en kvalitativt tillfredsställande statistik kan erhållas".

Beträffande statistik för planering anger Kronobergs läns landsting att "HSL ger landstingen ett övergripande planeringsansvar. För att detta skall

Prop. 1984/85: 181 85

kunna fullgöras är det nödvändigt att landstingen får tilgång till patientsta- tistik från andra vårdgivare t.ex. privatvård. företagshälsovärd. skolhälso- vård. Det är otillfredsställande att landstingen inte har tillgång till sådan statistik utan är beroende av frivilliga överenskommelser i varje särskilt fall. Ett centralt utvec