Beslut vid regeringssammanträde 1988-02-18

Chefen för bostadsdepartementet, statsrådet Gustafsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla avgäldssystemet för tomträtter samt att lämna förslag till hur ett sådant system bör vara utformat.

Behovet av översyn

Nuvarande ordning

Genom tomträtt kan mark upplåtas för olika ändamål under obestämd tid. För rätten att utnyttja marken skall tomträttshavaren betala en viss årlig avgift - tomträttsavgäld - till tomträttsupplåtaren, vanligen en kommun. Tomträttsavgälden skall utgå med oförändrat belopp under vissa tidsperioder, som skall vara minst 10 år. För den första perioden skall parterna själva komma överens om avgälden. Vid omreglering kan emellertid var och en av dem väcka talan vid domstol, om de inte kan enas. Domstolen bestämmer då avgälden för den kommande perioden.

Enligt 13 kap. 11 jordabalken skall tomträttsavgälden vid omregleringen bestämmas på grundval av det värde marken har vid tiden för omprövningen. Markvärdet skall bestämmas med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som skall tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. I förarbetena (se NJA II:1953 s. 370f) sägs att det får överlämnas åt rättspraxis att dra upp de riktlinjer som bör tillämpas vid värderingen. Där sägs också att avgälden bör motsvara skälig ränta på det uppskattade markvärdet. Tomträttsavgälderna vid nyupplåtelser ansågs kunna tjäna som vägledning.

Vid markvärderingen har domstolarnas ställningstaganden ofta inneburit svåra avvägningar i enskilda frågor. Beroende på omständigheterna i det enskilda målet har såväl ortsprisbedömningar, olika avkastningsmetoder som marktaxeringsvärdet bildat utgångspunkt för värderingen.

Vid beräkning av avgäldsräntan utgick HD i rättsfallen NJA 1975 s. 385 från långsiktiga antaganden om det totala förräntningskravet för kapitalplacerare och om markvärdestegring. Metoden har emellertid kritiserats. I rättsfallet NJA 1986 s. 272 tillämpade HD därför en ny metod som innebär att avgäldsräntan fastställs med utgångspunkt från realräntan på den allmänna kapitalmarknaden. HD anmärkte dock att denna metod endast var användbar under vissa förutsättningar, bl.a. att marken i fråga är realvärdesäker. Med hänsyn till att avgäldsbeloppet skall vara oförändrat under avgäldsperioden ansåg HD att det var motiverat att räkna upp räntesatsen i enlighet med den förväntade markvärdestegringen (den s.k. triangeleffekten). I rättsfallet NJA 1976 s. 562, som avsåg tomträttsupplåtelse för småhusbebyggelse, gjordes dock inte någon sådan uppräkning, bl.a. med motivering att nackdelarna härav var mer framträdande vid egnahemsbebyggelse än vid upplåtelser för kommersiellt ändamål.

Kritik har riktats mot att de regler som tillämpas i rättspraxis är svårförståeliga och att praxis är osäker. Någon generell och enkel metod för att fastställa avgäldsunderlag och avgäldsränta har inte framkommit. Vid omreglering leder nuvarande regler till omfattande utredningar, långdragna processer och höga kostnader. Antalet avgäldsprocesser är mycket stort, speciellt i Stockholm.

Konsekvensen av de långa processerna blir avgäldshöjningar i efterhand och krav på dröjsmålsränta. De långa avgäldsperioderna leder dessutom till kraftiga språngvisa avgäldshöjningar för tomträttshavarna.

Kommunernas metoder för avgäldsberäkning

Kommunerna tillämpar ofta schabloniserade metoder för avgäldsberäkningen både vid nyupplåtelse och vid omreglering (Jfr SOU 1980:49 s. 56 ff och 94 f). Avgäldsunderlaget vid egnahemsbebyggelse utgörs vanligen av kommunens kostnader för markens exploatering eller av ett från marktaxeringsvärdet uppräknat markvärde. I det senare fallet görs vanligen avdrag bl.a för de förbättringar av marken som tomträttshavaren bekostat. I vissa fall tas bostadssocial hänsyn genom ytterligare avdrag från det beräknade markvärdet. Sådan hänsyn tas ofta också vid fastställande av avgäldsräntan. Under senare år har avtal träffats mellan ett antal kommuner och Sveriges Villaägareförbund, som går ut på att avgälden för småhus skall beräknas på detta sätt.

I sammanhanget bör också nämnas att tomträttshavarens möjligheter till räntebidrag i samband med statlig belåning, ibland har inverkat höjande på kommunernas avgäldskrav. Ett sådant fall har uppmärksammats i en motion till riksdagen (1986/87:Bo 210), vilken dock inte föranlett någon åtgärd från riksdagens sida (se BoU 1986/87:20, rskr 248).

Tomträttskommitténs förslag

Tomträttsinstitutet, som infördes år 1907, reformerades år 1953 (prop. 1953:177, 3LU 26, rskr 322, SFS 1953:415) i syfte att stärka tomträttshavarens rättsliga ställning och därmed tomträttens kreditvärde. Därefter har bestämmelserna ändrats i begränsad omfattning den 1 januari 1968 (prop. 1967:90, 3LU 54, rskr 362, SFS 1967:869). Bl.a. efter den kritik som riktades mot avgäldssystemet sedan HD meddelat sina domar år 1975 och 1976 tillsattes år 1977 en kommitté, tomträttskommittén, med uppgift att bl.a. lämna förslag till ett nytt avgäldssystem.

Tomträttskommitténs förslag i betänkandet (SOU 1980:49) Tomträtt innebär att enhetliga regler för avgäldsbestämningen skall gälla såväl vid nyupplåtelse som vid omreglering och att avgälden kan justeras årligen. Kommittén föreslår att avgäldsunderlaget skall utgöras av ett från marktaxeringsvärdet uppräknat aktuellt marknadsvärde. Enligt förslaget skall vissa avdrag göras från detta värde, bl.a. för de förbättringar av marken som tomträttshavaren bekostat.

Enligt förslaget skall den högsta avgäldsränta som får tillämpas för småhus och flerbostadshus bestämmas på grundval av ett jämförelsetal, som utgör skillnaden mellan genomsnittet under den senast kända tioårsperioden av räntan för tioårsbundna kommunlån och utvecklingen av konsumentprisindex, förhöjd med 0,1 procentenhet. Avgäldsräntan skall dock alltid få uppgå till lägst 2,75 procent. För andra fastigheter skall man bestämma en avgäldsränta som med en procentenhet överstiger avgäldsräntan för bostadshus. Enligt förslaget skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer årligen fastställa den högsta avgäldsräntan.

De flesta remissinstanser som yttrat sig över tomträttskommitténs förslag är positiva till förenklingar av avgäldsregleringen. Flera instanser anser emellertid att förenklingarna bör kunna drivas något längre. Det finns också invändningar mot förslagen. Beträffande markvärderingen anser vissa att det i brist på bättre alternativ är acceptabelt att avgäldsunderlaget för småhus och kanske flerbostadshus bestäms med utgångspunkt från marktaxeringsvärdet . Däremot anses metoden mer tveksam när det gäller kommersiella fastigheter. De flesta anser att en uppräkning av avgäldsunderlaget med konsumentprisindex är olämplig. Beträffande avgäldsräntan vänder sig bl.a. kommunerna kraftigt mot förslaget, som enligt deras mening skulle ge dem sämre ekonomiskt utbyte än för närvarande. Här framhålls speciellt de likviditetsproblem som kan uppstå i början av upplåtelsetiden. Tomträttshavarnas kritik gäller framför allt att nivån för den lägsta garanterade avgäldsräntan satts för högt. Riksbanken har invändningar mot det föreslagna reala räntesystemet.

Kommitténs förslag har inte föranlett någon lagstiftning.

Överväganden

Som tidigare nämnts riktades kritik mot avgäldssystemet sedan HD meddelat sina domar år 1975 och 1976. De avgöranden i praxis som tillkommit därefter kan enligt min mening inte anses ha undanröjt denna kritik.

Genom uppvaktningar och skrivelser har bl.a. Stockholms tingsrätt, Stockholms stad, Stockholms Handelskammare, Sveriges Villaägareförbund och Vi i Småhus VIS Riksförbund begärt en översyn av avgäldsreglerna i syfte att åstadkomma förenklingar. Även HD har i rättsfallet NJA 1986 s. 272 framhållit att man bör eftersträva att få en modell för beräkningen av räntan som är användbar inom stora delar av tomträttsmarknaden och som är lätt att tillämpa. Ett sådant mera generellt tillämpligt system torde dock enligt HD kunna uppnås endast genom lagstiftning.

Mot den nu angivna bakgrunden framstår en översyn av bestämmelserna i syfte att åstadkomma förenklingar som angelägen. Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas för att göra en sådan översyn.

Riktlinjer för utredningsarbetet

Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att tomträtten fortfarande skall vara ett institut vid sidan av äganderätten och utgöra ett instrument för att i rimlig omfattning förbehålla värdestegringen på marken åt det allmänna.

Utredaren bör undersöka möjligheterna att åstadkomma förenklingar vid bestämmandet av tomträttsavgälder och lämna förslag till hur ett förenklat system skall utformas.Vid utformningen av systemet bör hänsyn tas till dess kort- och långsiktiga konsekvenser för tomträttshavare och tomträttsupplåtare. Sålunda bör förslaget utformas med beaktande av bostadssociala hänsyn och så att tomträttens kreditvärde inte äventyras. Samtidigt bör hänsyn tas till de kommunalekonomiska konsekvenserna så att kommunernas intresse av att upplåta mark med tomträtt inte äventyras.

Inom en sådan ram bör eftersträvas sådana förenklingar att man i enskilda fall kommer ifrån både svåra avvägningar vid markvärderingen och beräkningstekniska och andra svårigheter med att fastställa avgäldsräntan. Förenklingarna bör drivas så långt att antalet domstolsprocesser minskar avsevärt.

Det är naturligt att utredaren överväger om de önskvärda förenklingarna av avgäldsbestämmningen går att åstadkomma på det sätt tomträttskommittén föreslagit. Med hänsyn bl.a till innehållet i remissvaren torde emellertid flera justeringar av förslaget behöva göras. Det torde t.ex. vara nödvändigt att ta större hänsyn till de kommunalekonomiska konsekvenserna när nivån på avgäldsräntan skall fastläggas. Vidare vore det en fördel om de föreslagna förenklingarna kunde drivas något längre.

En tänkbar lösning är att det i lag anges en metod för beräkningen av högsta avgäld och att kommunerna själva - inom ramen för den tillåtna avgälden - får bestämma systemets närmare utformning. I första hand bör en sådan lösning sökas med utgångspunkt i fortsatt avtalsfrihet vid nyupplåtelser. Om en förenkling av avgäldssystemet förutsätter samma regler vid nyupplåtelse och omreglering, bör dock utredaren vara oförhindrad att föreslå detta. Vidare bör utredaren vara oförhindrad att föreslå skilda regler för fastigheter med olika ändamål.

En väsentlig del av problemen med nuvarande regler kan hänföras till att avgäldsbeloppet skall vara oförändrat under en lång period. Utredaren bör därför kunna föreslå en ändring av den nuvarande regeln om avgäldsperiodens längd. Tomträttskommittén föreslår i sitt betänkande att avgälden skall kunna ändras genom att avgäldsunderlaget årligen räknas upp med konsumentprisindex. Något hinder bör enligt min mening inte föreligga mot att använda index i ett förenklat system. Det bör nämnas att statistiska centralbyrån fr.o.m. hösten 1986 publicerar ett nytt index - fastighetsprisindex - som på ett bättre sätt än konsumentprisindex torde spegla markens värdeökning.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som är förknippade med en förenkling av avgäldssystemet. Således bör utredaren kunna föreslå ändrade bestämmelser på andra områden, t.ex. i fråga om kommunernas finansiering av markförvärv i samband med upplåtelse av tomträttsavgäld eller om reglerna för räntebidrag vid statlig belåning, om en analys visar att dessa bestämmelser påverkar avgälden på ett sådant sätt att de hindrar en förenkling av avgäldssystemet. Speciell uppmärksamhet bör vidare ägnas åt övergångsfrågorna, dvs. hur de befintliga tomträtterna skall anpassas till det nya systemet.

För utredarens arbete gäller även kommittédirektiven (dir 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Det innebär bl.a. att samtliga förslag skall kostnadsberäknas. Därvid skall hänsyn tas till samtliga kostnader, således även boendekostnaderna.

Förslag som innebär utgiftsökningar för staten skall finansieras genom omprioritering inom utredningens område.

Det bör slutligen understrykas att arbetet bör bedrivas i nära samarbete med berörda parter.

Tidsplan

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 mars 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för bostadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att undersöka möjligheten att åstadkomma ett förenklat avgäldssystem för tomträtter samt att lämna förslag till hur ett sådant system bör vara utformat,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Bostadsdepartementet)