Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-03

Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Göransson, anför.

Mitt förslag

Radiolagsutredningen (U 1985:05) bör få i uppdrag att föreslå den lagstiftning som behövs med anledning av det utredningsarbete som skall bedrivas av den nyligen tillsatta TV-utredningen.

Utredningen bör vidare belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den konvention om gränsöverskridande television som nyligen har antagits av Europarådet samt lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs.

Radiolagsutredningen bör även föreslå en kabelsändningslagstiftning som är så utformad att regler för vidaresändning av satellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen sänds ut. Utredningen bör vara oförhindrad att också föreslå andra ändringar i denna lagstiftning.

Förslagen bör lämnas senast den 1 november 1989. Om förslag i de övriga delar som återstår av utredningsuppdraget inte läggs fram samtidigt, bör de vara klara före utgången av år 1990.

Utredningens nuvarande uppdrag

Genom beslut den 15 maj 1985 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om rundradioverksamhet att tillkalla en särskild utredare för att se över den radiorättsliga lagstiftningen. Utredningen arbetar under namnet radiolagsutredningen.

Enligt de ursprungliga direktiven (dir. 1985:21) skulle utredningen med förtur behandla vissa frågor om gränsdragningen mellan tillståndspliktiga och icke tillståndspliktiga trådsändningar. I oktober 1985 avgavs delbetänkandet (Ds U 1985:12) Kabelsändningarna och videocensuren. Förslagen i betänkandet har lett till lagstiftning (prop. 1985/86:109, KU 1986/87:6, rskr. 37).

Regeringen beslöt vidare den 6 februari 1986 att ge utredningen i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövdes med hänsyn till den då planerade försöksverksamheten med radio- och TV-samarbete i Norden med hjälp av Tele-X-satelliten. Med anledning av tilläggsuppdraget avgav utredningen i februari 1987 delbetänkandet (Ds U 1987:2) Försöksverksamhet med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor. Nordiska ministerrådet beslöt emellertid den 3 maj 1988 att upphäva sitt tidigare beslut om en treårig försöksverksamhet med användning av Tele-X-satelliten. Förslagen i delbetänkandet var därmed inte längre aktuella.

Den 23 april 1987 uppdrog regeringen åt utredningen att redovisa sina överväganden om regler för vidaresändning av satellitprogram i kabelnät i sådan tid att eventuellt ändrade regler kunde träda i kraft senast den 1 juli 1988. Utredningen lade i oktober 1987 fram delbetänkandet (SOU 1987:63) Vidaresändning av satellitprogram i kabelnät. Betänkandet har remissbehandlats men har inte lett till lagstiftning.

Utredningen lade vidare i januari 1989 fram delbetänkandet (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier. I betänkandet föreslås att verksamhet med t.ex. videotex, elektronisk post och text-TV skall falla utanför kravet på tillstånd enligt 5 § radiolagen. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Enligt de ursprungliga direktiven återstår av utredningsuppdraget dels en allmän översyn av radiolagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och lagtekniskt hänseende, dels vissa särskilda problemområden, nämligen långdistansöverföring av rundradioprogram, sändningar till satelliter, motverkande av radiostörningar, sanktioner vid överträdelser av radiorättsliga regler samt sändningar på teckenspråk till döva.

Ändrade förutsättningar för utredningens arbete

Den nuvarande radiolagstiftningen har sitt ursprung i situationen under 1960-talet, då ett företag, Sveriges Radio AB, hade ett legalt monopol på sändningar av radio och TV till allmänheten i Sverige. Den ändring som skedde år 1978 innebar visserligen att det lagfästa monopolet avskaffades, men den rubbade inte Sveriges Radio-koncernens faktiska ensamställning. Tillkomsten av närradion och radiotidningarna innebar att ljudradiomediet öppnades för några väl avgränsade verksamheter, som starkt skiljer sig från de sändningar som programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen bedriver. Förslagen i radiolagsutredningens senaste betänkande (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier, som för närvarande är på remiss, innebär att olika former av informationssökning kopplas loss från vissa delar av radiolagens regelsystem, utan att detta påverkar Sveriges Radio-koncernens ställning.

Det område som radiolagstiftningen gäller för är just nu inne i en snabb förändring. Det är angeläget att den framtida lagstiftningen lägger en så säker grund, att den håller även om de tekniska eller politiska förutsättningarna ändras.

Vissa av de förändringar som har skett är av sådant slag att de bör påverka utredningens uppdrag. I det följande behandlar jag dem under rubrikerna ''Medieutvecklingen'', ''Konventionen om gränsöverskridande TV m.m.'' och ''Kabellagens tillämpningsområde''.

Medieutvecklingen

Utvecklingen av satellit-TV-sändningar har fortsatt. Ett stort antal nya TV-företag har kommit in på den europeiska marknaden eller planerar att starta sändningar.

För närvarande sänds ett fyrtiotal programkanaler ut från satellit över Europa. Av dessa är ett femtontal aktuella för vidaresändning i Sverige. Under de närmaste åren kommer tillgången till satellitkapacitet att öka. Samtidigt väntas en övergång ske till starkare satelliter.

Många av de nya satellitsändande programföretagen försöker finansiera verksamheten med reklam. Just nu verkar det som om flera programföretag är på väg bort från en strävan att nå publik i många länder med ett och samma programutbud. I stället finns det en tendens att vända sig till ett enda land eller några få länder där man talar samma eller närbesläktade språk. Flera programföretag bedriver sändningar med inriktning mot Sverige eller de nordiska länderna, eller har meddelat att de avser att inleda sådana sändningar.

Antalet hushåll i Sverige som kan se satellitsända program torde i dag uppgå till ca 700 000, dvs. en femtedel av samtliga hushåll. Om kabelnätens tillväxt fortsätter i samma takt som under det senaste året kommer antalet att passera miljonen under år 1990. Resultatet av denna utveckling är att Sveriges Radio-koncernens monopolställning, som formellt avskaffades redan år 1978, också i realiteten är bruten.

De här beskrivna förhållandena uppmärksammas i regeringens proposition 1988/89:129 med förslag till medelsberäkningar för Sveriges Radio m.m., som för närvarande behandlas av riksdagen. I propositionen aviseras en översyn av TV-politiken redan under perioden före den 30 juni 1992, då nuvarande avtal mellan regeringen och företagen inom Sverige Radio-koncernen löper ut. Översynen sägs kunna leda till att nu outnyttjade frekvenser för marksändningar av TV som tilldelats Sverige kan börja användas. I samband med dessa överväganden kan även Sveriges Radio-koncernens uppdrag, organisation och finansiering behöva ses över.

Den nämnda översynen har inletts genom att jag, efter bemyndigande av regeringen den 13 april 1989, har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett underlag för ställningstaganden om den framtida TV-politiken (dir. 1989:15). Utredaren arbetar under namnet TV-utredningen och skall redovisa sitt resultat i september 1989.

I TV-utredningens uppdrag ingår att redovisa kostnader för utbyggnad av sändarnät för rikstäckning, att uppskatta de tänkbara ekonomiska intäkterna av reklam i marksänd TV i Sverige samt att utforma tänkbara regler för reklam i svensk TV. Utredaren skall också belysa frågan om vem som skall ansvara för eventuella reklam-TV-sändningar samt vilka krav som det från statens sida kan finnas anledning att ställa på sådana sändningar.

I det nu nämnda uppdraget ingår vidare att klargöra vilka konsekvenser en eventuell reklam-TV-verksamhet skulle få för Sveriges Radios ägarskap, organisation och uppdrag. Även andra konsekvenser av att ytterligare programföretag skulle börja utnyttja marknätet i Sverige skall belysas. Utredaren skall också ange hur reglerna om reklam i kabelsändningslagstiftningen kan behöva förändras om reklam tillåts i svensk marksänd TV.

Konventionen om gränsöverskridande TV m.m.

I och med att TV-program har börjat sändas via satellit till mottagare i flera länder i Europa har förutsättningarna för radio- och TV-politiken ändrats. Det är inte längre möjligt att enbart betrakta radio- och TV-frågorna som nationella angelägenheter, där enskilda stater kan utforma regler och villkor efter egna förutsättningar och tämligen oberoende av omvärlden. I stället framträder behovet av samverkan mellan olika länder.

Inom Europarådet har dessa frågor behandlats sedan början av 1980-talet. Åren 1984 och 1986 antogs rekommendationer om TV-reklam [R (84) 3], om användning av satellitkapacitet för TV och ljudradio [R (84) 22], om upphovsrättsfrågor [R (86) 2] och om främjande av audiovisuell produktion i Europa [R (86) 3].

Vid en europeisk fackministerkonferens om massmediefrågor i Wien i december 1986 togs ännu ett steg. Konferensen beslutade att inom Europarådets ram låta utarbeta juridiskt bindande instrument rörande gränsöverskridande programsändningar.

En konvention om gränsöverskridande television (European Convention on Transfrontier Television) har nyligen färdigställts. Europarådets ministerkommitté beslöt den 27 april i år att konventionen skall framläggas för undertecknande.

Regeringen beslöt tidigare i dag att konventionen skall undertecknas av Sverige.

Genom konventionen upprättas ett för Europarådets medlemsstater gemensamt regelverk som skall främja flödet av program mellan länderna samtidigt som hänsyn tas till nationell kultur och särart.

Konventionens huvudprincip är att det sändande landet svarar för att gränsöverskridande TV-sändningar, antingen de sker med hjälp av satellit eller på annat sätt, uppfyller de minimiregler för programverksamheten som ställs upp i konventionen. De mottagande länderna åtar sig att inte hindra mottagning eller vidaresändning på sitt territorium av sändningar som uppfyller konventionens krav.

Konventionen innehåller regler för programinnehållet i allmänhet, för reklamsändningar och för s.k. sponsrade program. Det finns också regler för hur överträdelser av konventionsreglerna skall hanteras. Huvudregeln är att tvister skall lösas genom förlikning. Om de berörda staterna inte kan enas skall skiljedomsförfarande kunna tillgripas. Vidare får, som en tillfällig åtgärd i vissa fall, det mottagande landet avbryta vidaresändning av en programkanal vars innehåll strider mot konventionens regler.

Konventionen träder i kraft tre månader efter det att den har ratificerats av sju stater, av vilka minst fem skall vara medlemmar av Europarådet.

Parallellt med arbetet inom Europarådet har de Europeiska Gemenskaperna (EG) utarbetat ett s.k. direktiv till medlemsstaterna om vissa föreskrifter om TV-sändningar. EG:s råd antog den 13 april 1989 ett förslag till direktiv som i väsentliga delar överensstämmer med konventionstexten.

Kabellagens tillämpningsområde

Enligt 4 § lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (kabellagen) krävs tillstånd för lokala kabelsändningar om det inte är fråga om vidaresändningar med stöd av 5 a § första stycket radiolagen (1966:755). Undantaget syftar på vidaresändning av rundradiosändningar. Tillstånd enligt kabellagen kan avse satellitsändningar, egensändningar eller upplåtelse av kanaler åt andra för egensändningar. Enligt 2 § kabellagen avses med satellitsändning vidaresändning av programkanaler från satelliter i fast trafik.

Kabelnämnden beslöt den 15 februari 1989 att satelliten Astra, som är en s.k. medeleffektsatellit, vid tillämpningen av kabellagen skall behandlas som en direktsändande satellit och inte som en satellit i fast trafik. Sändningar från Astra kan därför enligt 4 § kabellagen vidaresändas i kabelnät utan krav på tillstånd enligt lagen.

Kabelnämnden har i en skrivelse underrättat regeringen om beslutet. I skrivelsen anför nämnden att den finner det troligt att en stor del av vidaresändningen av programkanaler från satellit inom en nära framtid kommer att ligga utanför den reglering som kabellagstiftningen innebär. En annan del av satellitsändningarna kommer däremot alltjämt att vara lagreglerad. Nämnden finner det angeläget att konsekvenserna av en sådan utveckling beaktas i det fortsatta radiorättsliga översynsarbetet.

Uppdraget

De förhållanden som jag här har redovisat ger anledning till vissa förändringar av radiolagsutredningens uppdrag.

Tidsplanen för TV-utredningen medger inte att detaljerade lagförslag utarbetas. Det bör i stället vara radiolagsutredningens uppgift att föreslå den lagstiftning som behövs med anledning av det som TV-utredningen lägger fram. Radiolagsutredningen bör också i övrigt beakta TV-utredningens överväganden. Detta förutsätter givetvis att de båda utredningarna arbetar i nära samverkan med varandra.

Den tidigare nämnda konventionen om gränsöverskridande television får konsekvenser för de stater som skall tillträda den. Bl.a. måste de kunna se till att konventionens regler är uppfyllda för alla slag av gränsöverskridande sändningar för vilka de enligt konventionen blir ansvariga. Det innebär t.ex. att det måste finnas regler för innehållet i satellitsändningar som vänder sig till allmänheten. Konventionen leder också till att de svenska reglerna för vidaresändning av satellitprogram i kabelnät behöver ändras.

Radiolagsutredningen bör belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen och lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs. När det gäller regler för reklam bör radiolagsutredningen samråda med TV-utredningen.

Den tolkning av kabelsändningslagstiftningen som kommer till uttryck i kabelnämndens tidigare nämnda beslut innebär att vidaresändning i kabelnät av sändningar från s.k. medeleffektsatelliter kan ske utan tillstånd av nämnden. Eftersom man kan vänta sig att de flesta satellitsända programkanaler om några år kommer att utnyttja medeleffektsatelliter eller ännu starkare satelliter skulle en oförändrad lagstiftning kunna medföra att kabelsändningar av satellitprogram normalt kommer att kunna ske utan tillstånd. Eftersom de olika regler och förpliktelser som enligt kabelsändningslagstiftningen åligger nätinnehavare är knutna till tillståndsplikten skulle en sådan utveckling leda till att verksamheten med kabelsändningar i stor utsträckning skulle vara oreglerad.

Radiolagsutredningen bör föreslå en kabelsändningslagstiftning som är utformad så, att regler om vidaresändning av satellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen sänds ut. Utredningen bör vara oförhindrad att också föreslå andra ändringar i lagstiftningen som bedöms vara befogade med hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen. Reglerna i den nämnda konventionen bör beaktas. När det gäller de regler för reklam som bör förekomma i en förändrad lagstiftning bör radiolagsutredningen samråda med TV-utredningen.

De här angivna direktiven ersätter i berörda delar radiolagsutredningens ursprungliga direktiv.

Utredningsarbetet

Utredningen bör lämna sina förslag i nu ifrågavarande delar senast den 1 november 1989. Om förslag i de övriga delar som återstår av utredningsuppdraget inte läggs fram samtidigt bör de vara klara före utgången av år 1990.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen ändrar utredningens uppdrag i enlighet med vad jag har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)