SOU 1989:7
Vidgad etableringsfrihet för nya medier : [delbetänkande]
Radiolagsutredningen tillkallades 1985. Utredningen har tidigare överlämnat tre delbetänkanden, (Ds U 1985:12) Kabelsändningarna och videocensuren, (Ds U 1987 :2) Försöksverksamhet med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor och (SOU 1987:63) Vidaresändning av sa— tellitprogram i kabelnät. Förstnämnda betänkande har lett till lagstift— ning (prop. 1985/86:109, KU 1986/87:6, rskr. 37, SFS 1986:1209—1217).
Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Vidgad etable— ringsfrihet för nya medier.
Direktiven för detta utredningsarbete gavs i maj 1985 (dir. 198521).
I arbetet med betänkandet har deltagit som särskild utredare lagman— nen J an Pennlöv, som experter hovrättsassessorn Tor Bergman och kanslirådet Britt—Marie Blanck, båda utbildningsdepartementet, kans- lichefen Håkan Fahlberg, Sveriges Radio AB, byrådirektören Rolf Jaensson, televerket, kanslirådet Lars Marén, utbildningsdepartemen- tet, fil. lic. Tomas Ohlin, handelshögskolan i Stockholm, och hovrättsas— sessorn Bertil Wennberg, justitiedepartementet samt som sekreterare kammarrättsassessorn Göran Bodin.
Utredningsarbetet fortsätter. Stockholm i januari 1989 Jan Pennlöv
/Göran Bodin
Sammanfattning
Lagförslag
1. Inledning
2 De nya elektroniska medierna 2.1 Mediernas framväxt
2.2 Allt större efterfrågan 2.3 Nya tekniska format 2.4 Begreppet interaktivitet 2.5 Olika medieformer 2.5.1 Text—TV , kabeltext och radiotext 2.5.2 Videotex och audiotex 2.5.3 Telefax 2.5.4 RAPS/RATS-metoden 2.6 Sambandet mellan medierna
3 Gällande rätt
3.1. Inledning 3.2 Regeringsformens bestämmelser om yttrandefriheten och informationsfriheten 3.3 Några huvuddrag i radiorätten 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4
Lagarna på området Vissa begrepp Regler om radiosändare och mottagare Sändningar som kräver tillstånd
15
25
29 29 30 31 33 34 34 36 39 40 41
43 43
44 45 45 46 47 47
3.4
3.5
3.6
7.1 7.2 7.3
Reglerna för allmänradion och allmäntelevisionen i Sveriges Radio—koncernens regi 3.4.1 6 och 7 55 'adiolagen 3.4.2 Avtalen mellan regeringen och programföre- tagen 3.4.3 Radionämndens praxis 3.4.4 Radioansvarighetslagen Övrig sändningsverksamhet av massmediekaraktär 3.5.1 Lokala kabelsändningar 3.5.2 Närradion 3.5.3 Radiotidningarna
Övriga bestämelser
Videotexföreningens etiska riktlinjer Behovet av ny lagstiftning
Tidigare förslag rörande de nya medierna Yttrandefrihetsutredningen, informationsteknologi- utredningen och radiorättsutredningen Massmediekommittén
Frågan om reglering i grundlag av yttrandefriheten i bl.a. radio, TV och de nya medierna Yttrandefrihetsutredningens huvudbetänkande Regeringens till lagrådet remitterade förslag 1986 Propositionen och 1987/88 års riksmötes beslut
Direktiven för mitt utredningsarbete
Överväganden och förslag
Vidgad etableringsfrihet for de nya medierna 9.1.1 Inledning 9.1.2 Definitionssvårigheter
48 48
50 52 55 58 58 59 60 61
65 67 71 71
73
75 75 77 79
81
83 83 83 83
9.2
9.3
9.4
10 10.1 10.2
10.3 10.4
10.5
9.1.3 Möjligheten att individuellt efterfråga informa- tionen och nödvändigheten att lagra den är särskiljande tecken 85 9.1.4 Hur skall en bestämmelse om utvidgad etableringsfrihet formuleras 88 9.1.5 Tänkbara följder av den föreslagna regeln 90 Rättsläget om man endast utvidgar etableringsfriheten för de nya medierna 91 Inga ändringar i sak för programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen 94 9.3.1 Utvidgat tillämpningsområde för radioansvarig- hetslagen 94 9.3.2 Utvidgat tillämpningsområde för program- reglerna 95 Behovet av särskilda regler för innehållet och yttrande- frihetsrättsligt skydd för verksamhet utanför Sveriges Radio-koncernen 100 9.4.1 Verksamhet som bedrivs utan stöd av tillstånd 101 9.4.2 Verksamhet som bedrivs med stöd av tillstånd 104
Specialmotivering 107 Förslag till lag om ändring i radiolagen ( 1966z755) 107 Förslag till lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966z756) 111 Förslag till lag om ändring i närradiolagen ( 1982:459) 1 12 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:508) om radiotidningar 1 12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1985:677) om lokala kabelsändningar 1 14 Bilaga Videotexföreningens i Sverige etiska riktlinjer för Videotex 1 1 5
1 Bakgrunden till de förslag som läggs fram
I radiolagen, som tillkom år 1966, regleras rätten att sända ljudradio— och TV—program till allmänheten via eter— och trådsändning. Under den tid som lagen gällt har nya medier utvecklats, t.ex. text-TV och video— tex. Radiolagens krav på tillstånd av regeringen för sändningsverk— samhet omfattar delvis dessa medier men det är inte med tanke på dem som tillståndskravet har utformats.
De enda företag som sänder med stöd av tillstånd enligt radiolagen är Sveriges Radio—koncernens fyra s.k. programföretag, dvs. Sveriges Te- levision AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveri- ges Utbildningsradio AB. Radiolagen innebär att ett programföretag måste bedriva sändningsverksamheten opartiskt och sakligt. Som ytter- ligare ett exempel på vad som gäller för ett programföretag kan nämnas att företaget inte får sända kommersiell reklam. Hur programföretagen efterlever dessa krav granskas i efterhand av radionämnden.
Vidare gäller till skydd för yttrandefriheten i ett programföretags till- ståndspliktiga sändningar ordningen med s.k. ensamansvar i straff- rättsligt och skadeståndsrättsligt hänseende. Reglerna om detta finns i radioansvarighetslagen, som tillkommit med grundlagsbestämmelser- na i tryckfrihetsförordningen som förebild.
2. Förslagen
2.1 . Utvidgad etableringsfrihet för vissa dataöverföringar *
För vissa av de nya formerna av eter— och trådsändning föreslåsi betän— kandet en utvidgad etableringsfrihet. Förslaget är utformat med nuva— rande radiolagstiftning som grundval. Denna lagstiftning kommer att ses över vid utredningens fortsatta arbete. Trots att den utvidgade eta- bleringsfriheten därvid kan få en annan utformning finner jag det lämpligt att lämna ett förslag redan nu.
Förslaget går således ut på att radiolagens tillståndskrav begränsas så att det kommer att omfatta det som var avsikten när radiolagen tillkom 1966, nämligen det man i dagligt tal menar med radio och TV.
Syftet med den utvidgade etableringsfriheten är i första hand att un- derlätta allmänhetens möjligheter atti hemmen efterfråga databaslag- rad information.
Genom förslaget kommer verksamhet med bl.a. Videotex, audiotex, el— ektronisk post och text—TV att falla utanför radiolagens tillståndskrav. För att sända vanlig ljudradio och TV och för att sända s.k. kabeltext och motsvarande, dvs. stillbilder och text som alla tittare tar del av i samma tidsföljd, kommer det däremot liksom hittills att krävas till— stånd.
De överföringar som omfattas av den utvidgade etableringsfriheten be- tecknas som dataöverföringar "som har efterfrågats individuellt” eller "som måste lagras i samband med mottagningen för att den mottagande skall kunna tillgodogöra sig informationen".
Uttrycket dataöverföring används i en helt allmän bemärkelse. Det om- fattar varje överföring av elektromagnetiska vågor som innehåller in- formation av något slag. En dataöverföring kan således också avse an- nan information än sådan som är lagrad i en databas.
Jag är medveten om att man kan kritisera metoden atti lagtext använ- da ett så tekniskt begrepp som lagring. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen kan nämligen snabbt förändras. Mitt förslag att utifrån gällande radiolag utvidga etableringsfriheten gör det emellertid nöd— vändigt att använda tekniska begrepp.
Om radiolagen ändras i enlighet med det anförda ökar etableringsfrihe— ten också i fråga om sådana dataöverföringar som sker enligt lagarna om radiotidningar, närradio och lokala kabelsändningar.
Om emellertid radiolagen bara ändrades på detta sätt, skulle Sveriges Televisions text—TV—sändningar falla utanför programreglerna om opartiskhet, saklighet och reklamförbud, och sändningarna skulle inte heller skyddas av radioansvarighetslagens regler. Ett förslag om utvid— gad etableringsfrihet bör inte få sådana följder.
2.2. Regeringen och programföretagen inom Sveriges Radio— koncernen får träffa avtal om företagets skyldigheter i frå- ga om vissa dataöverföringar
För att programreglerna även i fortsättningen skall gälla Sveriges Te- levisions text-TV—sändningar föreslås att det i radiolagen införs en be- stämmelse om att regeringen och ett programföretag får träffa avtal om företagets skyldigheter i fråga om sådana tillståndsfria dataöverföringar av företaget som riktar sig till allmänheten. Ett programföretags data— överföringar som inte riktar sig till allmänheten, t.ex. företagsinterna sådana, berörs alltså inte av förslaget.
Radiolagen föreslås medge att det i ett sådant avtal som nyss nämnts får tas in samma programregler som gäller för ett programföretags van— liga ljudradio— och TV-sändningar. Vidare föreslås att programföreta- gets skyldigheter i fråga om dataöverföringar sanktioneras inom ramen för företagets rätt att bedriva sina vanliga sändningar. Ytterst bör följ- aktligen företaget kunna berövas sin rätt att fortsätta med dessa sänd- ningar om det inte också följer reglerna i sitt avtal med regeringen om dataöverföringar till allmänheten.
2.3 Radionämnden skall granska om ett programföretag har iakttagit vad som bestämts om företagets skyldigheter i fråga om vissa dataöverföringar
Radionämnden övervakar genom efterhandsgranskning att programfö- retagen inom Sveriges Radio—koncernen iakttar de särskilda program- regler som som gäller för företagens tillståndspliktiga ljudradio— och TV—sändningar.
Förslaget om utvidgad etableringsfrihet innebär att vissa dataöverfö- ringar inte längre skall omfattas av kravet på tillstånd. Vidare innebär förslagen i betänkandet bl.a. att det i ett avtal mellan regeringen och ett programföretag om företagets skyldigheter i fråga om sådana till— ståndsfria dataöverföringar som riktar sig till allmänheten skall få tas in samma programregler som gäller för företagets vanliga sändningar. En naturlig följd av sistnämnda förslag är att radionämnden bir få granska om programföretaget har iakttagit de uppställda kraven.i be- tänkandet föreslås att detta skall ske.
Förslaget har praktisk betydelse främst för Sveriges Televisions next— TV—sändningar. Förslaget innebär dock inte någon förändring i sä: för företaget, eftersom även dagens regler innebär att radionämnden ikall granska text—TV—verksamheten.
2.4. Radioansvarighetslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även vissa tillståndsfria dataöverföringar av ett programföretag
Slutligen föreslås att radioansvarighetslagen utvidgas till att orrfatta även sådana fria dataöverföringar av ett programföretag som är till- gängliga för allmänheten.
Lagen blir på detta sätt tillämplig på Sveriges Televisions text-TV- sändningar trots att enligt förslaget sådan verksamhet inte skall kräva tillstånd enligt radiolagen.
För de dataöverföringar som enligt förslaget får bedrivas fritt och för vilka andra än programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen kom- mer att svara, innebär nuvarande lagstiftning att det inte gäller några särskilda regler om straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar till skydd för yttrandefriheten. Radioansvarighetslagen gäller nämligen endast programföretagens sändningar. Följderna av att det saknas sär- skilda ansvarighetsregler för andra än programföretagen inom Sveri- ges Radio—koncernen belyses närmare i betänkandet. Några förslag läggs dock inte fram, eftersom utredningsuppdraget inte omfattar detta ämne. Till saken hör också att frågan om grundlagsskydd för yttrande— friheten utanför det tryckta ordets område f.n. bereds inom justitiede— partementet Gfr konstitutionsutskottets betänkande 1987/88z36 s. 35 f.).
1 Förslag till Lag om ändring i radiolagen (19661755)
Härigenom löreskrivs i fråga om radiolagen (19661755)l
dels att 5, 6 och 7 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall inlöras två nya paragrafer, 6 a och 7 a 55, av följande lydelse. *
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 %$
För rätt att här i landet sända radioprogram i rundradiosänd- ning krävs tillstånd av regeringen.
För rätt att här i landet sända radioprogram i trådsändning krävs tillstånd av regeringen, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder.
Tillstånd krävs dock inte för en dataöverföring som har ef- terfrågats individuellt. 'I'ill- stånd krävs inte heller för så- dana dataöverföringar som måste lagras i samband med mottagningen för att den mot- tagande skall kunna tillgodo- göra sig informationen.
Varje innehavare av tillstånd enligt lörsta eller andra stycket (programföretag) avgör ensam vad som skall lörekvmma i sänd- ning som företaget anordnar med stöd av tillståndet. Härvid skall programföretaget iaktta bestämmelserna i 6 5 och 7 5 and- ra stycket.
lLagen omtryckt 1986:1209.
Nuvarande lydelse
65
Föreslagen lydelse
Programiöretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 & första el— ler andra stycket skall utövas opartiskt och sakligt. Därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen.
l'rogramiöretag skall i programverksamheten hävda det de- mokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och
värdighet.
För programföretag skall i övrigt gälla vad som föreskrivs i avtal mellan regeringen och företaget. I sådant avtal får som villkor för rätt att sända radioprogram på grund av till- stånd enligt 5 5 första eller andra stycket tas in
I. föreskrift om skyldighet att sända beriktigande och genmäle,
2. föreskrift till skydd för en- skilds privatliv,
3. föreskrift om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av an- nan än programföretag,
4. föreskrift om skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelande till allmän— heten, och
5. föreskrift om skyldighet att sända redogörelse som av— ses i 7 & andra stycket.
För ett programföretag skall i övrigt gälla vad som har be- stämts i avtal mellan regering- en och företaget. I ett sådant avtal får som villkor för rätt att sända radioprogram på grund av tillstånd enligt 5 5 första eller andra stycket tas in
]. bestämmelse om skyldig- het att sända beriktigande och genmäle,
2. bestämmelse till skydd för enskilds privatliv,
3. bestämmelse om lörbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av annan än programföretag,
4. bestämmelse om skyldig- het att på begäran av myndig— het sända meddelande till all- mänheten,
5. bestämmelse om skyldig- het att sända redogörelse som avses i 7 5 andra stycket, och
6. bestämmelse om skyldig- het att iaktta vad som med stöd av 6 a & tredje stycket kan ha bestämts ifråga om dataöverfö- ringar av företaget.
Nuvarande lydelse
Gaå
79'
Radionämnden granskar om programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 5 första el— ler andra stycket har utövats i enlighet med 6 5 och avtalet mellan regeringen och företa- get. Regeringen meddelar när- mare bestämmelser om nämn- dens verksamhet.
()m det föreskrivs i avtal mellan regeringen och pro- gramföretag skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vilket företa- get förklarats ha brutit mot be- stämmelser i denna lag eller i avtalet mellan regeringen och företaget.
Föreslagen lydelse
Regeringen och ett program- företag får träffa avtal om före- tagets skyldigheter i fråga om sådana dataöverföringar som avses i 5 5 tredje stycket och som är tillgängliga för allmän- heten.
Varje programföretag avgör ensamt vad som skall förekom— ma i en sådan dataöverföring som avses i första stycket. Här- vid skall programföretaget iaktta bestämmelserna i tredje styckct och 7 a 5 andra stycket.
lett sådant avtal som avses i första stycket får det tas in så- dana bestämmelser som avses i
69".
Radionämnden granskar om ett programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 5 första eller andra stycket har utövats i enlighet med 6 5 och det avtal som regeringen och företaget träffat med stöd av 65 tredje stycket.
Om det har bestämts i ett så- dant avtal, skall företaget sän- da redogörelse för beslut av ra- dionämnden, i vilket företaget förklarats ha brutit mot be- stämmelser i denna lag eller i avtalet mellan regeringen och företaget.
Nuvarande lydelse
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
Regeringen meddelar när- .mare föreskrifter om radio- nämndens verksamhet. *
7an
Radionämnden granskar också om ett programföretag har iakttagit vad som med stöd av 6 a 5 tredje stycket kan ha bestämts i fråga om dataöverfö- ringar av företaget.
i Ett programföretag skall sända redogörelse för beslut av radionämnden, om detta har bestämts i avtal mellan rege- ringen och företaget och beslu- Iet innebär att företaget har brutit mbt bestämmelse som meddelats med stöd av 6 a & tredje stycket.
Lag om ändringi radioansvarighetslagen (1966z756)
Härigenom föreskrivs att l & radioansvarighetslagen (1966: 756) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
1
Denna lag gäller yttrande— friheten i ljudradio— och televi— sionsprogram (radioprogram) som svenskt programföretag får sända med stöd av tillstånd enligt 5 5 första eller andra stycket radiolagen (l966:755).
Bestämmelsen i 5 Si andra stycket är tillämplig även på meddelande för offentliggöran- de i program som anordnas av utländskt programföretag samt anskaffande av uppgifter och underrättelser för sådant offentliggörande. Bestämmel- serna i 2 & första stycket samt 4, 5 och 7—9 & 55 äro ej tillämp- liga på program eller del av program som består i direkt— sändning av dagshändelse el- ler av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som an— ordnas av annan än program- företaget.
lSenaste lydelse 1986:1211.
ål
Föreslagen lydelse
Denna lag gäller yttrande- friheten i ljudradio— och televi- sionsprogram (radioprogram) som svenskt programföretag får sända med stöd av tillstånd enligt 5 & första eller andra stycket radiolagen (1966:755). Lagen gäller också yttrandefri- heten i sådana dataöverföring- ar av ett programföretag som enligt 5 9" tredje stycket nämn- da lag får sändas utan till- stånd och som är tillgängliga för allmänheten.
Bestämmelsen i 5 5 andra stycket är tillämplig även på meddelande för offentliggöran- de i program som anordnas av utländskt programföretag samt anskaffande av uppgifter och underrättelser för sådant offentliggörande. Bestämmel— serna i 2 ä första stycket samt 4, 5 och 7-9 & 55 skall inte till- lämpas på program eller del av program som består i direkt- sändning av dagshändelse el— ler av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som an- ordnas av annan än program- företaget.
N avarande lydelse Föreslagen lydelse
! frågor, som ej behandlas i ! frågor, som inte behandlas denna lag eller i bestämmelse idenna lag eller i bestämmelse som meddelats med stöd av la— som meddelats med stöd av la- gen, gäller vad som föreskrives gen, gäller vad som föreskrivs i annan författning. i annan författning.
___—___—
l)enna lag träder i kraft den
3. Förslag till Lag om ändring i närradiolagen (1982:459)
Härigenom föreskrivs att 3 5 närradiolagen (1982z459) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 5' Närradio får inte sändas Närradio får inte sändas utan tillstånd av närradio— utan tillstånd av närradio— nämnden. nämnden. Au 5 & tredje stycket
radiolagen(1966: 755) framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Denna lag träder i kraft den
lSenaste lydelse 1985:597.
4. Förslag till Lag om ändringi lagen (1981:508) om radiotidningar
Härigenom föreskrivs att 24 och 4 55 lagen (1981:508) om radio— tidningarl skall ha följande lydelse. *
Nuvarande lydelse
25”
Radiotidningar får inte sän- das i rundradiosändning eller i trådsändning som når fler än 100 bostäder utan tillstånd av
regeringen eller den myndig—'
het som regeringen bestäm- mer.
Föreslagen lydelse
ltadiotidningar får inte sän- das i rundradiosändning eller i trådsändning som når fler än 100 bostäder utan tillstånd av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestäm— mer. Av 5 5 tredje stycket radio- lagen (1966:755) framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Med rundradiosändning och trådsähdning avses detsamma som i radiolagen.
453
I fråga om sådana radiotid- ningar som sänds med stöd av tillstånd enligt 2 & gäller föl- jande.
]. Radiotidningarna skall helt eller delvis återge texten i förlagorna.
2. Sändning av annonsmate— rial får endast ske om ljudet är förvrängt och innehållet kodat.
3. Om en radiotidning inte återger all redaktionell text i en förlaga, får högst hälften av sändningstiden vid ett sänd- ningstillfälle användas för an- nonsmaterial.
] fråga om sådana radiotid- ningar som sänds med stöd av tillstånd enligt 2 5 gäller föl— jande.
!. Radiotidningarna skall helt eller delvis återge texten i förlagorna.
2. Sändning av annonsmate- rial får endast ske om ljudet är förvrängt och innehållet kodat.
3. Högst hälften av sänd- ningstiden vid ett sändnings- tillfälle får användas för an- nonsmaterial.
1Senaste lydelse av lagens rubrik (19831495). zSenaste lydelse l986:1214. 3Senaste lydelse 1986:1214.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4. Utöver material som före- 4. Utöver material som före— kommer i förlagorna får radio- kommer i lörlagorna får radio- tidningarna endast innehålla tidningarna endast innehålla uppgifter om hur materialet i uppgifter om hur materialet i sändningarna disponerats. sändningarna disponerats.
Denna lag träder i kraft den
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1985:677) om lokala kabel—
sändningar
Härigenom föreskrivs att 4 5 lagen (1985:677) om lokala ka- belsändningarl skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 52
För lokala kabelsändningar För lokala kabelsändningar krävs tillstånd om det inte är krävs tillstånd om det inte år fråga om vidaresändningar fråga om vidaresändningar med stöd av 5 a 5 första stycket med stöd av 5 a 5 första stycket radiolagen(1966:755). radiolagen (19662755). Au 5 &
tredje stycket nämnda lag framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Denna lag träder i kraft den
ILagen omtryckt 1985: 1056. 2Senaste lydelse 1986zl216.
1 Inledning
Den grundläggande författningen för radio— och 'I'V—verksamheten i Sverige är radiolagen (19662755). Lagens grundprincip är att det krävs tillstånd av regeringen för att nå allmänheten i hemmen med både trådlösa sändningar och trådsändningar. Radiolagen förutsätter nämli— gen tillstånd av regeringen för rätt att häri landet sända radioprogram i rundradiosändning. Tillstånd av regeringen krävs också för rätt att här i landet sända radioprogram i trådsändning, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder.
De enda företag som fått tillstånd till alla typer av sändningar är Sveri— ges Radio—koncernens fyra s.k. programföretag, nämligen Sveriges Te— levision AB (SVT), Sveriges Riksradio AB (RR), Sveriges Lokalradio AB (LRAB) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Regeringen torde inte utan riksdagens godkännande kunna medge sändningsrätt åt nya programföretag.
Sändningstillstånden har givits på villkor att företagen uppfyller ett antal krav. Programverksamheten skall bedrivas opartiskt och sakligt och som ytterligare exempel kan nämnas att det inte är tillåtet att sän— da kommersiell reklam. Efterlevnaden av villkoren granskas i efter- hand av radionämnden.
För de tillståndsplikti ga sändningarna av ett programföretag gäller vi- dare i straffrättsligt och skadeståndsrättsligt hänseende ordningen med s.k. ensamansvar. Reglerna om detta finns i radioansvarighetsla— gen (1966z756), som tillkommit med bestämmelserna i tryckfrihetsför— ordningen (TF) som förebild.
Vid sidan av sändningar av vanliga ljudradio— och TV—program har det under senare år utvecklats olika former av eter— och trådbunden kom— munikation till allmänheten. Hit hör framför allt text—TV och det som numera kallas Videotex (tidigare benämnt data-TV eller teledata). Kännetecknande för flera av de nya medierna är att mottagaren har tillgång till en mycket stor informationsmängd, men framför allt att mottagaren har möjlighet att välja vad han skall ta del av i det utbud som är tillgängligt för honom vid ett och samma tillfälle. Åtminstone till en del faller också sådan sändningsverksamhet under de regler som jag nu talat om. Detta är emellertid inte något medvetet ställningsta— gande från lagstiftarens sida. På 1960—talet kunde radiolagens till— ståndskrav formuleras utan de invändningar som man numera kan rik— ta mot räckvidden av'kravet. Lagen har stått stilla medan den tekniska utvecklingen fortsatt.
Min uppgift i detta sammanhang framgår av regeringens direktiv till mig från år 1985 (dir. 1985z21). Enklast kan uppgiften beskrivas som att lägga fram förslag som medför större etableringsfrihet på de nya mediernas område.
Till en del får direktivens målsättning redan anses ha uppnåtts. Det be- ror på att radiolagen är 1986 ändrades så att trådsändningar som sker till andra lokaler än bostäder får bedrivas helt fritt. Som föredragande statsrådet påpekade i det sammanhanget (prop. 1985/86:109 s. 26) inne- bär lagändringen att det numera inte finns några etableringsmässiga hinder mot att bygga ut Videotex och andra former av trådbunden text- komrnunikation inom företag, organisationer och myndigheter.
Vad som nu är aktuellt är emellertid att begränsa radiolagens till- ståndskrav ytterligare. Samtidigt finner jag det nödvändigt att också gå in på frågan om hur regelverket för Sveriges Radio—koncernens pro— gramföretag bör kompletteras, om man inskränker radiolagens till- ståndskrav så att sådan sändningsverksamhet som gäller de nya medi- erna får bedrivas fritt.
I fortsättningen redogör jag först för utvecklingen av de nya elektroni— ska medierna (avsnitt 2). Därefter beskriver jag gällande rätt (avsnitt
3) och videotexföreningens etiska riktlinjer (avsnitt 4). I fortsättningen belyser jag behovet av ny lagstiftning (avsnitt 5). Flera tidigare utred— ningar har behandlat hur text—TV m.m. skall regleras. Ett särskilt av— snitt (avsnitt 6) ägnar jag åt detta. Detsamma gäller frågan om grund— lagsreglering av yttrandefriheten i bl.a. radio, TV och de nya medierna (avsnitt 7).
Mina överväganden och förslag redovisar jag i avsnitt 9 under fyra hu— vudrubriker, nämligen — vidgad etableringsfrihet för de nya medierna (avsnitt 9.1),
— rättsläget om man endast utvidgar etableringsfriheten för de nya me— dierna (avsnitt 9.2),
— inga ändringari sak för programföretagen inom Sveriges Radio—kon- cernen (avsnitt 9.3), — behovet av särskilda regler för innehållet och yttrandefrihetsrättsligt skydd för verksamhet utanför Sveriges Radio—koncernen (avsnitt 9.4).
2 De nya elektroniska medierna
Utvecklingen av de elektroniska medierna har tidigare beskrivits av informationsteknologiutredningen'i dess betänkanden (SOU 19'79:69) Nya vyer, datorer och nya massmedier — hot eller löfte? och (SOU 1981: 45) Nya medier — text-TV, teledata, samt av massmediekommittén i dess betänkande (SOU 1984:65) Via satellit och kabel. Jag ber att få hänvisa till dessa betänkanden för närmare studier av användningsfor- mer och tekniska beskrivningar. I detta betänkande inskränker jag mig till en sådan allmän beskrivning av de nya medierna som är nödvändig för den fortsatta framställningen.
Det som efterfrågas alltmer är kommunikation mellan och inom stora och små grupper, dvs. former av kommunikation som befinner sig mel— lan masskommunikation och personlig kommunikation. Följden blir att gränserna dem emellan blir otydligare. ,
I första hand efterfrågas effektivare kommunikation på arbetsplatser och mellan olika arbetsplatser. Text— och bildmaterial, oftast utan ljud, behöver distribueras till grupper med gemensamma intressen. Informa- tionen rör oftast förmedling av varor och tjänster.
Möjligheterna till kommunikation inom och mellan grupper tros kunna vara av intresse också i hemmiljön. Enskilda konsumenter vill ha till— gång till information utan att vara hänvisade till speciella former eller tider. Informationen kan gälla väder, senaste nytt, dagens debatt, sam— hällsinformation, aktuella tåg— och flygtider, börskurser m.m. Urvals— möjligheterna betonas.
Den nya tekniken medger dubbelriktad kommunikation eller interakti- vitet. Det gör det möjligt att inte bara efterfråga information utan ock- så att förmedla insändare, beställa biljetter, kontrollera saldon m.m. Hittills har denna möjlighet mest utnyttjats av professionella intres— senter, som ofta behöver sådana kontakter. Här finns också personer som har speciella behov, såsom handikappade personer, pensionärer och personer med Språksvårigheter.
Än så länge är det måttligt stora grupper som använder de nya medier- na. De kan omfatta hundratals, tusentals eller tiotusentals personer. På sikt kan det emellertid röra sig om mycket stora grupper. I Frankri- ke finns hösten 1988 ca 4 miljoner hemterminaler (Minitel) för överfö- ring av insändare, bokning, inköp, m.m. I andra länder är omfattningen mer begränsad, men den ökar. Följande tabell visar utbredningen av vi— deotex i olika länder hösten 1988 (källa Teleguide 1988).
Land System. Antal terminaler Västtyskland Bildschirmtext 141 000 Japan CAPTAIN 72 000 Italien Videotel 30 000 Nederländerna Viditel 25 000 England Prestel 250 000 Frankrike Télétel 4 000 000
Det är svårt att peka på enskilda orsaker till den större efterfrågan. Samhällets komplexitet och därmed ökade behov av information spelar naturligtvis in. Enligt somliga hänger utvecklingen samman med ett ökat samhällsengagemang. Det finns en del saker som tyder på detta. Antalet insändare och allmänhetens spontana reaktioner på samhälls— frågor ökar. I sammanhanget torde också mängden person- och hemda— torer spela en viktig roll. Det är snart allmänt bekant att dessa med hjälp av billiga modem kan sammankopplas med telefon— och datanä— ten för att öka tillgången till databaser och olika tjänster.
Med dubbelriktad kommunikation eller tvåvägskommunikation bru- kar man mena sådan kommunikation där både sändare och mottagare kan påverka kontakten. En annan benämning är interaktiv kommuni— kation. Vid fullständig interaktivitet deltar två kommunicerande par— ter på lika villkor. Vanlig telefoni är exempel på det. Sändare och mot— tagare deltar på helt lika villkor. Hög interaktivitet innebär stora möj- ligheter att välja i ett översänt utbud.
Enkelrik'tad kommunikation kan exemplifieras av faksimil (telefax) el— ler etersänd TV, där mottagaren inte i någon grad kan påverka det som sänds och kan tas emot. Mottagaren har bara att ta del av eller avstå från materialet i dess helhet.
Gränsen mellan dubbelriktad — och enkelriktad kommunikation är emellertid inte skarp. Mellan telefoni och etersänd TV finns en rad mel- lanformer där möjligheten att delta i kontakten varierar.
2.1. Mediernas framväxt
Ordet medium definieras sällan skarpt. Ibland menar man massmedi— um, dvs. medel för information som lämpar sig för masskommunika- tion. I andra fall syftar man på mer selektiva kommunikationssätt.
I den följande framställningen använder jag uttrycket medium i bety— delsen en form för överföring av information oberoende av antalet mot— tagare och distributionsriktning.
Det finns en ofta påpekad skillnad mellan å ena sidan kommunikation från "en till många” (t.ex. TV) och å andra sidan mer personlig kommu— nikation från "en till en" (t.ex. telefoni). Skillnaden har fått stor bety— delse för regleringen av de olika medierna. Men mellan dessa hävdvun- na medietyper har det uppstått ett spektrum av nya kommunikations- möjligheter. Mellanformer som t.ex. grupptelefoni, elektroniska an- slagstavlor och Videotex komplicerar den enkla modellen.
Det är utvecklingen inom elektroniken som har gort mellanformerna möjliga. Elektroniken har utvecklats mot mindre komponenter med fler funktioner och större kapacitet. Hemelektroniken och telekommu- nikationerna har blivit billigare och mer avancerade.
Den tekniska utvecklingen och kunskapen om den har inneburit stora förändringar både när det gäller utbud och efterfrågan av nya mediefor- mer.
2.3. Nya tekniska format
Sedan transistorn uppfanns har elektroniken utvecklats snabbt. Allt billigare och mer avancerade mikrokretsar framställs. Ett avgörande skäl är att så många mänskliga aktiviteter styrs av information som kan förmedlas elektroniskt.
All information kan omvandlas till digital form. Informationen består då av en serie binära tal, dvs. grupper av ettor och nollor. Man väljer att
omvandla informationen till denna form därför att just ettor och nollor kan behandlas och distribueras så effektivt med mikrokretsari datorer. Datorerna är konstruerade för att kunna utföra behandling av data som återges som signaler vilka har ettdera av två värden. Man kan säga att det grundläggande datorspråket är binärt. Datorns haskomponenter har nämligen förmåga att växla mellan två tillstånd, spärra ström (0) eller släppa fram ström (1).
Datorer och system för telekommunikation byggs upp av helt likartade elektroniska komponenter. De kan alltså kopplas samman, vilket också sker alltmer. Datorerna används för att skapa och lagra information medan telekommunikationerna används för distributionen. Då infor- mationen enbart lagras och distribueras talar man om enkelriktad di— stribution. När en mer eller mindre avlägsen användare dessutom kan återsända information, t.ex. för att utföra en betalningsorder, talar man om dubbelriktning.
Eftersom all information kan omvandlas till binär form kan den hante— ras och distribueras på samma sätt oberoende av om den ursprungligen utgörs av text, ljud, stillbilder eller rader av stillbilder som upplevs som rörliga bilder. Distributionen kan ske antingen trådlöst med hjälp av satelliter eller markplacerade radiosändare, eller via tråd. Den överför- da informationen kan presenteras på valfritt sätt i olika terminaler el— ler mottagare.
Förmedlingen av ljud förtjänar särskild uppmärksamhet. Ljud i form av tal, musik m.m. som avbildas direkt på skivor eller magnetband be- nämns analogt ljud. På konst-ord väg kan numera ljudet omvandlas till digitalt ljud som lagras på t.ex. CD—skivor. Detta ljud kan sedan för— medlas med hög kvalitet. Placeras ett elektroniskt kretskort i person- datorn kan den själv ”läsa upp" vad som finns lagrati dess minne. Det finns datorbaserade teletjänster som enbart förmedlar svar på frågor och upplysningar i ljudform. Dessa tjänster kallas audiotex och an- vänds som komplement till Videotex där informationen vanligtvis pre- senteras som text eller grafik. Ljud kan dock förekomma även inom vis- sa former av Videotex. Ljudet är då analogt eller digitalt eller en bland- ning av båda.
Ökad kunskap om nya former av telekommunikation och tillgången på nätkomponenter leder till att nya teletjänster erbjuds av fler. Företag som erbjuder jordbunden distribution kompletteras av satellitföretag. Antalet privata nät för distribution av data med digital teknik ökar. På den internationella arenan finns det hundratals nät förutom teleför— valtningarnas. Det beslut om inriktningen av telepolitiken som riksda- gen antog ijuni 1988 (prop. 1987/88:118, TU 28, rskr 402), kan medföra en ökning även i Sverige.
2.5. Olika medieformer
2.5.1. Text-TV, kabeltext och radiotext
Text—TV är ett elektroniskt sätt att presentera text eller enkel grafik på en TV-skärm.
Med text—TV distribueras informationen enkelriktat. Medieformen kännetecknas av en måttlig grad av interaktivitet, dvs. användaren har måttliga valmöjligheter.
Text—TV har två huvudsakliga användningsområden, nämligen dels programtextning och presentation av andra upplysningar avsedda att tas emot samtidigt med de vanliga TV—programmen, dels särskilda in- formationssidor m.m. som är oberoende av de vanliga TV—programrnen.
Programtextningen kan antingen vara översättning från ett språk till ett annat eller vara textsättning på samma språk som det talade, t.ex. för att underlätta för hörselskadade eller personer med bristande språk- kunskaper att ändå följa vad som sägs i den vanliga TV—kanalen. Med text—TV—metoden kan den som inte vill läsa texten enkelt välja bort denna från rutan till skillnad från vanlig textning av TV—program som inte går att välja bort.
Informationssidorna fyller hela TV—rutan och framträder alltså inte som en del av ett vanligt TV—program. TV—rutan fylls som mest med 24 rader om 40 tecken i flera färger. Sidorna samlas i grupper efter ämnes— områden t.ex. Nyheter, Sport och Väder. Informationssidorna benämns egentlig text—TV.
Programtextningen och informationssidorna lagras i en dator, varifrån materialet distribueras. Distribution kan ske antingen via eter eller tråd. I regel används outnyttjat utrymme i TV—signalen, det s.k. bild— släckintervallet. I andra fall kan en hel kanal eller delar av den använ— das.
Sändningen går till så att ett visst antal sidor med text eller enkel gra— fik sänds cykliskt, tidsmässigt efter varandra. När sista sidan sänts börjar man om med den första. Om t.ex. 20 textsidor sänds per sekund, innebär det att man kan få vänta tio sekunder på en viss sida om 200 fullskrivna sidor sänds. Olika sändningsmönster används dock. Sidor som är mera efterfrågade återkommer mer frekvent än andra i den cyk- liska sändningen. Programtextning sänds med förtur och har praktiskt taget ingen väntetid. .
För att kunna ta emot text—TV—informationen krävs i regel en speciellt utrustad mottagare med minnesenhet och en dekoder. Dekodern om- vandlar den digitalt kodade signalen till tecken och sammanställer des— sa till text—TV—sidor. Vidare krävs en knappsats för sidval m.m. Med hjälp av den väljer tittaren önskad sida. Informationssidorna i egentlig text—TV liksom programtextningen är nämligen numrerade. Program— textningen får tittaren tillgång till genom att välja den sida som kom- pletterar det program han tittar på.
När önskad sida överförs i den cykliska sändningen sparas den i motta» garens minne och presenteras på bildskärmen så länge användaren önskar.
Överföringssättet innebär inte att användarna har kontakt direkt med datorn utan de väljer bland det antal sidor som sänds ut. Detta är den huvudsakliga skillnaden mellan text—TV och Videotex. I Videotex kom- municerar varje användare direkt och individuellt med en eller flera datorer och det finns möjlighet till interaktivitet.
Hittills har jag redo-ort för de text-TV—sändningar som kräver en de— koder för att bli tillgängliga. Datorlagrade textsidor kan emellertid sändas i vanlig TV —form och tas emot i vanliga TV—mottagare utan de- koder.
_Vaije sida måste då sändas under så lång tid att tittaren hinner ta del av den. Alla tittare tar del av bilden samtidigt som den sänds. Möjlighe- ten till individuella val saknas. Sedan användaren väl valt önskad ka- nal får han del av kanalens hela innehåll. När denna metod används i
kabel—TV—nät kallas den kabeltext. Man kan också tänka sig att titta— ren med hjälp av en instruerad hemdator med minne endast får del av den information han önskar, oberoende av när den sänds. En sådan an— vändning av kabeltext närmar sig då egentlig text—TV. Metoden kan benämnas efterfrågestyrd kabeltext.
Det finns även en överföringsform som liknar text-TV på så sätt att sändningarna integreras med de vanliga TV—sändningarna men där in— formationen riktas till och endast kan tas emot av särskilda mottagar- grupper. Informationen består då av data eller datorprogram som skall vidarebehandlas i en persondator eller liknande.
Radiotext är en medieform där ljudradionätet och inte TV-nätet an- vänds för överföring av textinformation. Textmeddelandena kan pre- senteras på en liten teckenruta (display) eller skrivas ut på en pappers- remsa. Informationen är inte sidorienterad på samma sätt som vid text— TV. Mottagarens valmöjligheter är dessutom mindre.
Det finns även andra former av dataöverföring med hjälp av radiovå— gor. Ett exempel på detta är den tjänst som av televerket kallas Mini— call—text. I denna tjänst kan korta textmeddelanden överföras via tele— nätet och särskilt anlagda radiosändare till individuella mottagare.
2.5.2 Videotex och audiotex
Med videotex menas ett format för överföring av databaslagrad informa- tion (datakommunikation) i form av text och andra grafiska meddelan- den via speciella ledningar eller det allmänna telenätet, dvs. nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter. Andra format utnyttjar huvudsakligen etern. Hybridformer förekommer också. Mot— tagarna är vanligen billiga dataterminaler eller hemdatorer. I Sverige är det än så länge främst televerket som tillhandahåller nättjänster för Videotex. Antalet privata system växer dock.
Den svenska videotexföreningen definierade i april 1987 Videotex som en "standardiserad tvåvägskommunikation med enkel enhetlig dialog—
och menyteknik för användare av datorbaserade tjänster”. Känneteck- nande för videotex är den mycket stora tjänste— och informationsmängd som abonnenten har tillgång till och efter fritt val kan söka sig fram i. Videotex medger hög interaktivitet, men möjligheterna att välja bland tillgänglig information begränsas av de sökkonventioner eller sökspråk som används.
De videotexsystem som vuxit upp i olika länder är till utseendet olika och har skiftande funktioner. De har skapats vid olika tidpunkter och befordrats av olika politiska motiv. Betydande likheter finns emellertid och ett standardiseringsarbete pågår.
Exempel på videotexsystem är Prestel, CEPT, Antiope, NAPLPS, Teli- don och Captain. I april 1988 övergick televerket från att enbart under— stödja kommunikation i Prestel till att även acceptera CEPT. Förutom högre bildkvalitet medger den nya standarden i ett senare skede överfö— ring av ljud. Den japanska videotexstandarden Captain har samma möjligheter.
I Sverige hör videotexanvändarna så gott som uteslutande till företags— sektorn. Tidigare tänkte man sig Videotex som ett nytt massmedium med TV—rnottagaren som terminal. Numera används ofta persondato— rer som terminaler. Videotex har snarare blivit ett arbetsverktyg än en massmedietjänst. Användarna utgörs av marknadsförare, ekonomiche— fer, banktjänstemän på lokalkontor, fondrnäklare och bilhandlare m.fl. De använder Videotex som ett hjälpmedel i arbetet. Till följd härav är Stockholms fondbörs, Upplysningscentralen, bankerna och bilregistret de stora informationslämnarna.
Under slutet av år 1987 startade projektet Teleguide, som har som mål att sprida Videotex till svenska hushåll. Projektdeltagare är i inled- ningsskedet ett 15—tal större företag samt televerket. De har i en första fas delat ut terminaler till 100 hushåll i Västerås. Nästa fas skall inne— bära försöksverksamhet i en eller två större orter där 100 000 termina- ler skall delas ut. Sista fasen blir en fullskalig kommersiell verksamhet över hela landet. De företag som deltar i projektet skall tillsammans er- bjuda ett paket av tjänster bestående av bankärenden, postorder, rese-
beställningar m.m. Några av de företag som deltagit i projektets första fas är Trygg—Hansa, SE— banken, Expressen, Västmanlands läns tid- ning, Ellos, ICA och Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG).
(
Projektet Teleguide har som förebild det franska televerkets uppbygg- nad av "Minitel”. Minitel är benämningen på den speciella videotexter- minal som är anpassad för hushåll och företag. Nätet kallas Télétel. Hösten 1988 uppgick antalet terminaler i Frankrike till ca fyra miljo- ner varav 30 % är placerade på kontor och i andra kommersiella sam- manhang. Ungefär 90 % av Frankrikes befolkning har teknisk möjlig— het att använda Minitel. Systemet sprids till ca 100 000 nya användare varje månad. Varje Minitel användes under år 1987 i genomsnitt 120 min./mån. Användark'ostnaden var ca 1 Franc/min. Under 1988 har an— vändningen minskat men uppgår fortfarande till över 100 min./mån.
Den grundläggande tjänst som erbjöds när Minitel infördes var den elektroniska telefonkatalogen. Den omfattar alla Frankrikes abonnen- ter och uppdateras löpande. Det är den mest använda tjänsten men det finns tusentals andra, allt från beställning av mat och biljetter till sändning av personliga meddelanden. Minitel har visat sig mindre an— vändbart för omfattande textinformation eftersom mest översiktliga be- skrivningar kan ges. Det saknas intresse för bilder som byggts upp med fingrafik eftersom bildskärmen är liten och väntetiden till dess bilden överförts blir för lång. Minitel har inte heller visat sig bli dominerat av annonser och reklam. Dels får reklamen för liten spridning, dels be— stämmer användaren själv om han vill ta del av reklamen.
Japans videotexsystem, Captain, är bildmässigt mycket avancerat och rymmer en mängd tjänster. Med hjälp av systemet kan abonnenterna liksom i de flesta andra videotexsystem sitta vid sin terminal och t.ex. beställa biljetter till olika offentliga arrangemang, sköta sina bankkon— takter eller köpa hem varor från en närbelägen butik. Till systemet är också anslutna tjänster som telefax, dataöverföring m.m. Men trots stor publicitet och en omfattande försöksverksamhet har intresset från all— mänheten varit svagt. Hittills har endast 70 000 hushåll anslutit sig. Enligt uppgift tänker det japanska post— och teleministeriet under de närmaste tre åren förse marknaden med ett mycket stort antal tenni-
naler. Priset kommer att sättas så lågt att terminalerna sprids. Det är möjligt att de t.o.m. delas ut gratis. Orsaken är antagligen den explo— sionsartade utveckling som det franska Minitelsystemet kunnat note- ra.
Audiotex är en kommunikationsform som liknar Videotex men där den eftersökta informationen eller transaktionen överförs muntligt, van- ligtvis med konstgjord röst. Därför kan vanlig telefon användas som terminal när det efterfrågade kan definieras numeriskt. Det förutsätter att telefonen har tolv knappar med siffrorna 0—9 samt * (stjärna) och # (fyrkant eller brädstapel).
2.5.3. Telefax
Telefaksimilapparater (telefax) är utrustningar som är konstruerade för att sända och ta emot information på papper. Telefax betyder att på av— stånd göra lika. Det innebär att man kan framställa en papperskopia på annan plats än där sändaren och originalet befinner sig.
En telefaxapparat kan normalt både sända och ta emot dokument. In- nehavaren av telefaxapparaten ringer upp den avsedda mottagaren med den telefon som anslutits med ett modem. Det är tekniskt lika en— kelt att föra över dokument till flera mottagare samtidigt. Mottagaren behöver inte vara närvarande och svara. Mottagarapparaten kan näm— ligen ställas in för automatisk mottagning. När uppkopplingen är klar placerar sändaren sin förlaga i sändarapparaten. Detta dokument kan vara en text eller en bild.
Den förlaga som skall överföras från telefaxsändare till telefaxmottaga- re avsöks horisontellt med en ljusstråle. Olika ljusstyrka i originalet omvandlas i en fotocell till elektrisk ström, som överförs på telenätet, eller på annat sätt, till mottagaren. Hos mottagaren omvandlas ström- men tillbaka till en pappersbild, genom att ett papper i telefaxmottaga— ren svårtas i samma grad som svärtningen på telefaxförlagan.
En telefaxapparat skulle kunna utföras så att den kan kopplas till en videotex— eller text-TV—apparat för att ta ut information därifrån på papper. Då kopplar man inte upp sig via telefonen, utan ansluter i stål— let telefaxapparaten till videotex— eller text-TV—apparaten.
Telefaxapparater används huvudsakligen i kontorsmiljö men kan även komma till användning i hemmiljö. Telefax har väckt intresse bl.a. där- för att dagstidningar kan överföras med denna teknik. Det konventio— nella sättet att distribuera dagstidningar har ansetts alltför kostnads— krävande. Därför har man diskuterat möjligheten att överföra t.ex. morgontidningen via telefonnätet. Möjligheten har dock stora begräns- ningar. Än så länge är det så att telefaxmottagare i hemmen av kost- nadsskäl bara kan ta emot A4—format. Större mottagarenheter är mycket dyra. Den komplicerade tekniken i apparaterna och nödvändig- heten att hålla lager med papper gör att det är tveksamt om denna tek— nik kan komma till allmänt bruk.
2.5.4. RAPSIRA'I'S—metoden
Den nya tidningstekniken med lagring av tidningarnas innehåll i sät- teridatorer har .ort det möjligt att sprida innehållet på nya sätt. Den s.k. RAPS/RATS—metoden är ett sådant. Metoden innebäri korthet att allt textmaterial i sätteridatorn (endast grafiskt material och bilder utelämnas) med hjälp av datorer och en FM—sändare överförs till motta— garna genom etern. Överföring via tråd är också en tänkbar metod.
Hos mottagarna erfordras en "läsutrustning" som består av en FM— mottagare och en dator. Texten kan återges antingen i form av synte— tiskt tal (RATS) eller i form av punktskrift (RAPS). Så gott som hela tidningens innehåll kan överföras på väsentligt kortare tid än inlästa talutgåvor.
I de försök med RAPS/RATS—metoden som bedrivs av Göteborgs-Pos- ten deltar för närvarande omkring 25 personer. De utgörs uteslutande av synskadade. Sändningarna sker med stöd av tillstånd enligt lagen (19811508) om radiotidningar (se avsnitt 3.5.3).
Kostnaden för varje "läsutrustning" uppgår för närvarande till ca 30 000 kr. Vid tillverkning i större serier skulle tillverkningskostna— derna kunna minska.
Även om RAPS/RA'I'S—metoden för närvarande används uteslutande av synskadade kan metoden mycket väl, liksom telefax, användas för atti större skala sprida tidningar till allmänheten.
2.6. Sambandet mellan medierna
I informationsteknologiutredningens slutbetänkande (SOU 1981:45), Nya medier — text-TV, teledata, återgavs följande skiss som belyser sambandet mellan medieformer som bl.a. kännetecknas av olika grad av interaktivitet.
' . Film Tcxl— Tolldau Perron- åvolln TV dator Etcr- Kabol— Video Bild- Telefax Talnion TV . TV telefon Elor- Knbel— Tnhtu Fonogram Bok Radio radio lliudkaunl, . gramolou- Sunnit- Tut- Hör- tkivu) Tid- Dau- ndio radio den skrift, terminal ridning
l betänkandet kommenterades skissen på följande sätt:
”Denna förteckning placerar inte ut medierna efter någon entydig ska- la, de sorteras alltså inte, men man kan ur figuren påminna sig att likv heter finns inom vissa grupper av medier, t.ex. mellan film och video samt mellan teledata oc telefoni. Man kan också hävda att gränserna mellan sådana grupper tenderar att alltmer suddas ut, när såväl pro— duktion som distribution tar liknande teknik till hjälp. Datatekniken bringar medierna i kontakt med varandra."
Det är värt att ytterligare betona att de olika medieformerna inte är placerade på denna "linje" efter någon entydig skala. Man bör närmast
se figuren som en företeckning över medieformer som tekniskt och funktionellt har vissa samband med varandra. De i skissen givna be— teckningarna är heller inte helt aktuella år 1988. Så t.ex. här kabeltext och textradio (radiotext) inplacerasi anslutning till kabelradio, höi'data benämnas audiotex och teledata benämnas Videotex.
3 Gällande rätt
Av de medier som begagnar eter— och trådsändning för att befordra meddelanden har vissa hittills utvecklats på ett sätt som gjort dem till väsentliga och av alla väl kända inslag i det moderna samhället. Det gäller som jag förut har antytt å ena sidan sändningar av ljudradio— och televisionsprogram direkt till allmänheten (broadcasting), å den andra telefonen och liknande medel för en mer personligt riktad kommunika— tion. Båda dessa medietyper har givit upphov till rättsliga regler, i be— tydligt högre grad för den massmediala användningen än för övriga till— lämpningar av tekniken för eter— och trådsändning. I vårt land har ett tämligen omfattande regelverk vuxit fram rörande olika former av ljud- radio— och TV—sändningar.
De nya medier som nu i snabb takt blir tekniskt och ekonomiskt möjli- ga att ta i bruk har ofta egenskaper som gör det svårt att bedöma i vad mån de radiorättsliga reglerna skall eller bör tillämpas på dem. Syftet med det utredningsarbete som jag redovisar i det här betänkandet är att föreslå en lösning på en sådan fråga. För att kunna belysa den upp— giftens innebörd måste jag först beskriva de radiorättsliga reglerna. Det behövs också därför att lösningen av min uppgift knappast kan ut— formas så att den inte får betydelse också utanför det område som ut— tryckligen angivits i direktiven.
Först lämnas en redogörelse för regeringsformens bestämmelser om yttrande— och informationsfrihet (avsnitt 3.2). I avsnitt 3.3 behandlas några huvuddrag i radiorätten. Därefter följer en närmare redogörelse av bestämmelserna för Sveriges Radio—koncernen, nämligen om radio-
lagen, avtalen, radionämndens praxis och radioansvarighetslagen (av— snitt 3.4). Avsnitt 3.5 behandlar regleringen av andra sändningar och 3.6 övriga bestämmelser.
3.2. Regeringsformens bestämmelser om yttrandefriheten och informationsfriheten
Enligt regeringsformen (RF omtryckt 198811444) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informa— tionsfrihet (2 kap. 1 & RF). Yttrandefriheten definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt ut— trycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten beskrivs som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt atti övrigt ta del av andras yttranden.
I den utsträckning som RF medger det, får bl.a. yttrandefriheten och in- formationsfriheten begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lag (2 kap. 12 5 första stycket RF). En sådan be— gränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtag— bart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begräns- ning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 å andra stycket RF).
För begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten gäller vidare vissa särskilda materiella ramar. Således får friheterna begrän- sas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverk- samhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 13 & första stycket RF). Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av dessa föreskrifter skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, re-
ligiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 å andra stycket RF). Som begränsning av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten anses inte meddelande av föreskrifter som utan avse— ende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller ta emot yttranden (2 kap. 13 & tredje stycket RF).
En yttrandefrihetsbegränsande regel är t.ex. 5 & radiolagen som kräver tillstånd för att dels sända rundradio, dels anordna vissa trådsändning— ar till allmänheten.
3.3. Några huvuddrag i radiorätten
3.3.1. Lagarna på området
Den grundläggande författningen för radio— och TV-verksamheten i Sverige är som jag nämnt i inledningen radiolagen (1966:755). Särskild betydelse har de krav som lagen ställer på den traditionella och domi— nerande sändningsverksamheten, dvs. ljudradion och televisionen i Sveriges Radio—koncernens regi. Detta är en public service—verksam— het, dvs. den står i allmänhetens tjänst.
Numera finns det emellertid även flera andra former av ljudradio och TV. Denna utveckling började under slutet av 1970—talet med närra- dion. För närradiosändningarna ges det nu regler i närradiolagen. (1982:459). Nästa steg togs med lagen (1981:508) om radiotidningar. Härefter har det införts nya bestämmelser på kabelområdet genom la- gen (1985:677) om lokala kabelsändningar, den s.k. kabellagen. Den Sändningsverksamhet som tillkommit senast gäller vidaresändning i etern av finländska televisionsprogram i Storstockholmsområdet. Den- na verksamhet regleras i lagen (1986:3) om rundradiosändning av fin- ländska televisionsprogram.
3.3.2. Vissa begrepp
I 1 & radiolagen definieras vissa begrepp som är av betydelse för hela lagstiftningsområdet, nämligen radiosändning, rundradiosänd'ning, trådsändning, sändare, mottagare och radioprogram.
Med radiosändning förstås ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3 000 gigahertz och vilka utbreder sigi rymden utan särskilt anordnad ledare.
En rundradiosändning är en radiosändning, dvs. en trådlös sändning, som särskilt kännetecknas av att den är avsedd att tas emot direkt av allmänheten.
Med trådsändning avses ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt an— ordnad ledare.
En sändare är antingen en anordning för radiosändning (radiosändare) eller en anordning för trådsändning (trådsändare).
En mottagare är en anordning för mottagning av radiosändning eller trådsändning.
Med radioprogram förstås en radiosändnings eller en trådsändnings in- nehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller käl— la, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter e.d. Undantagen avser enkla meddelanden av det slag som lämnas av "fröken ur", "fröken vä— der" o.d. Kommentarer eller andra utläggningar till meddelandena gör att de inte kan anses såsom enkla. Fordrar meddelandena någon form av redigering utöver en ren sammanställning av uppgifter torde de all- tid utgöra radioprogram. Meddelandena får t.ex. inte inramas av ru- brik, reklam eller annat innehåll utom uppgift om vem som lämnar meddelandena och deras källa (se prop. 1966:149 s. 37).
3.3.3. Regler om radiosändare och mottagare
Radiosändare får här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg ut— om riket innehas och användas endast av den som fått tillstånd av rege- ringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd meddelas för viss tid (2 & radiolagen). Grunden för denna ordning är Sveriges åta— ganden enligt den internationella radiorättsliga regleringen (se prop. 1966:149 5. 28).
2 & radiolagen kompletteras av kungörelsen (1967:446) om radiosända- re. Enligt kungörelsen meddelar televerket tillstånd för annan än stat- lig myndighet att inneha eller använda radiosändare.
Mottagare får innehas och användas av var och en (3 & radiolagen). Den— na regel har tillkommit i informationsfrihetens intresse. Inspirations- källan har varit bl.a. artikel 10 i Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna (se prop. 1966:149 s. 28).
3.3.4 Sändningar som kräver tillstånd
Det krävs tillstånd av regeringen för rätt att här i landet sända radio- program i rundradiosändning (5 & första stycket radiolagen). Närradio får emellertid sändas efter tillstånd av närradionämnden (3 & närradio— lagen). Med närradio avses rundradiosändningar med begränsad räck— vidd av ljudradioprogram (1 ånärradiolagen).
Tillstånd av regeringen krävs också för rätt att här i landet sända ra- dioprogram i trådsåndning, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder (5 5 andra stycket radiolagen). En motsvarande till- ståndsplikt föreskrivs i kabellagen. Den tillståndsbeviljande myndig- heten enligt kabellagen är dock kabelnämnden.
Det krävs tillstånd av taltidningsnämnden för rätt att sända radiotid- ning i rundradiosändning eller i trådsändning som når fler än 100 bo- städer, se 2 & lagen om radiotidningar och 2 5 förordningen (1981:512) om radiotidningar. En radiotidning är ett radioprogram som är avsett
för synskadade och som har en eller flera tryckta nyhetstidningar som förlaga (1 & lagen om radiotidningar).
Räckvidden av radiolagens och kabellagens tillståndskrav i fråga om trådsändningar begränsas genom vad som föreskrivs i 5 a & första stycket radiolagen. Där anges att radioprogram i rundradiosändning som har tagits emot i centralantennanläggning utan särskilt tillstånd får sändas vidare till mottagare inom fastighet som är ansluten till an- läggningen. Detta betyder att exempelvis de nuvarande två marksända svenska TV—kanalerna får vidaresändas fritt i träd. Vidare får detta ske med grannländernas TV—kanaler, vilket är möjligt i gränstrakter- na. Slutligen får på grund av regeln rundradiosändningar från satellit vidaresändas fritt i tråd.
I 10 och 11 && radiolagen föreskrivs straff och förverkande för vissa överträdelser av lagstiftningen, exempelvis sändning av radioprogram utan erforderligt tillstånd.
För sändningar som inte kräver tillstånd av någon myndighet, exem- pelvis trådsändningar till andra lokaler än bostäder, gäller inga sär- skilda regler om vad sändningarna får innehålla utan endast allmänt tillämpliga regler. Detta betyder bl.a. att det är tillåtet med reklam i sådana sändningar.
3.4. Reglerna för allmänradion och allmäntelevisionen i Sveriges Radio—koncernens regi
3.4.1 6 och 7 %& radiolagen
Sändningsrätt på grund av tillstånd enligt 5 & radiolagen har endast de företag som har ställning som s.k. programföretag. Det finns, som jag förut har nämnt fyra sådana företag, nämligen Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Riksradio AB (RR), Sveriges Lokalradio AB (LRAB) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). De fyra företagen är dotterbo-
lag i en koncern med Sveriges Radio AB (SR) som icke sändande moder- bolag.
Gällande ordning med sändningsrätt för de fyra programföretagen till- kom år 1978. Sveriges Radio delades då upp i en koncern med ett icke sändande moderbolag och med dotterbolagen som sändningsberättiga- de företag. Dessförinnan hade enligt lagen Sveriges Radio AB haft "en- samrätt" att sända till den stora publiken. Genom att man vid koncern- bildningen .orde dotterbolagen sändningsberättigade, kunde deti la- gen inte längre heta att ett företag hade "ensamrätt” att sända. Av för- arbetena till 1978 års lagstiftning (se prop. 1977/78:91, bl.a. s. 162) framgår emellertid, att det inte var meningen att regeringen utan riks- dagens godkännande skulle kunna medge sändningsrätt åt nya pro- gramföretag eller genomföra några väsentliga förändringar i fråga om de existerande programföretagens verksamhet (se även prop. 1985/86: 109 s. 35).
N är det gäller etersänd television till den stora publiken betyder det nu sagda att Sveriges Radio—koncernen fortfarande har sändningsmono— pol.
De viktigaste reglerna för hur ett programföretag skall utöva sin sänd— ningsrätt finns i 6 & radiolagen. Av särskild betydelse är kraven i para— grafens första stycke att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och in- formationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen.
Vidare gäller att ett programföretag i programverksamheten skall häv— da det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om. alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdig- het (6 5 andra stycket radiolagen). Enligt 6 & tredje stycket radiolagen skall i övrigt för ett programföretag gälla vad som föreskrivs i avtal mellan regeringen och företaget. I ett sådant avtal får som villkor för sändningsrätt på grund av tillstånd enligt radiolagen tas in
1. föreskrift om skyldighet att sända beriktigande och genmäle,
2. föreskrift till skydd för enskilds privatliv,
3. föreskrift om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av annan än programföretag, *
4. föreskrift om skyldighet att på begäran av myndighet sända medde- lande till allmänheten, och
5. föreskrift om skyldighet att sända redogörelse som avses i 7 & andra stycket radiolagen.
Det är en uppgift för radionämnden att granska om ett programföretags rätt på grund av tillstånd enligt radiolagen har utövats i enlighet med 6 & radiolagen och avtalet mellan regeringen och företaget (7 & första stycket radiolagen). Närmare bestänunelser om nämnden finns i för- ordningen (19881339) med instruktion för radionämnden. Där fram- hålls uttryckligen att nämndens övervakning av hur programföretagen utövar sin sändningsrätt sker genom efterhandsgranskning.
Om avtalet mellan regeringen och ett programföretag föreskriver detta skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vilket företaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i radiolagen eller avta- let (7 5 andra stycket radiolagen).
3.4.2. Avtalen mellan regeringen och programföretagen
Flertalet bestämmelser om hur programföretagen skall utöva sin sänd— ningsrätt på grund av tillstånd enligt radiolagen finns inte i själva la» gen utan i avtalen mellan regeringen och respektive företag.
De nu gällande avtalen började tillämpas den 1 juli 1986 och löper t.o.m. den 30 juni 1992. I det följande redovisas vissa bestämmelser av principiellt intresse i avtalet mellan regeringen och SVT.
En sådan bestämmelse är att programverksamheten skall bedrivas med beaktande av televisionens centrala ställning i samhället.
Andra regler anger att den enskildes privatliv skall respekteras i pro- gramverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver an— nat, att SVT skall beriktiga felaktig sakuppgift när det är påkallat och att den som har befogat anspråk på att bemöta ett påstående skall bere— das tillfälle till genmäle.
Avtalet ställer upp förbud mot reklam och s.k. sponsring.
Beträffande reklamen anges att SVT inte mot vederlag får medge kom- mersiell reklam i program eller programinslag. För att en överträdelse av denna bestämmelse skall anses föreligga krävs alltså att företaget mottagit betalning eller något annat vederlag.
I fråga om sponsring gäller att SVT inte får sända ett visst program el- ler programinslag, om företagets rätt att sända programmet eller insla- get är beroende av att någon annan än ett bolag inom koncernen utger ersättning till den som upplåter rätten.
På begäran av statlig myndighet skall SVT sända meddelande som är av vikt för allmänheten. Företaget skall se till att meddelandet ges en lämplig utformning och att det inte genom sin omfattning eller på an- nat sätt inverkar menligt på programverksamheten.
Det åligger SVT att i program på lämpligt sätt redogöra för beslut av radionämnden enligt vilket företaget har brutit mot bestämmelser i 6 & radiolagen eller avtalet. Om radionämndens beslut avser att en begä- ran om beriktigande avslagits, skall företaget redogöra för nämndens slutsatser och skälen för dessa.
Om det finns skäl anta att SVT i väsentlig mån har brutit mot 6 & radio- lagen eller avtalet får staten påkalla utredning i frågan genom utred- ningsmän, som utses enligt lagen (1929:145) om skiljemän. Om utred- ningen ger anledning till det, får staten säga upp avtalet.
3.4.3. Radionämndens praxis
Övervakningen av hur ett programföretag utövar sin sändningsrätt på grund av tillstånd enligt radiolagen sker som tidigare nämnts genom efterhandsgranskning av radionämnden.
Radionämnden är en statlig myndighet som arbetar i domstolsliknande former. Den består av sju av regeringen utsedda ledamöter jämte ersät- tare. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordina- rie domare.
Nämndens granskning sker efter anmälan mot ett visst program eller på nämndens eget initiativ.
Det förekommer tre olika slag av besluti granskningsårenden. Fällande beslut: programmet strider mot radiolagen eller avtalet.
K ritiserande beslut: brist har konstaterats men inte bedömts som så all— varlig att programmet strider mot radiolagen eller avtalet.
Friande beslut: programmet brister inte i överensstämmelse med radio— lagen eller avtalet.
Radionämndens besluti granskningsärenden kan inte överklagas.
Radionämnden har inte någon befogenhet att döma ut straff eller ska- destånd. Som tidigare nämnts kan emellertid regeringen enligt en sär- skild avtalsbestämmelse påkalla utredning om det finns anledning an- ta att ett programföretag i väsentlig mån har brutit mot 6 & radiolagen eller avtalet. Om utredningen ger anledning till det, kan regeringen sä- ga upp avtalet.
I det följande redogörs översiktligt för radionämndens praxis beträffan- de kravet på opartiskhet och den s.k. demokratibestämmelsen i 6 & ra- diolagen samt avtalsbestämmelserna om televisionens centrala ställ- ning i samhället och om förbud mot kommersiell reklam.
Kravet på opartiskhet tar enligt nämndens praxis sikte på främst föl— jande företeelser: 1) Kritik mot klart utpekad part. 2) Ensidig behand- ling av ämne eller händelse. 3) Värderande uttalande av programledare eller liknande medverkande i kontroversiell fråga. 4) Reklambetonat gynnande av företag eller produkt.
Vid prövning av fråga om opartiskhet kan enligt nämnden annat pro— gram eller programinslag beaktas (balansering) om det framstår som naturligt för publiken. Exempelvis kan hänsyn tas till andra program eller programinslag i den löpande nyhetsförmedlingen eller i en pro— gramserie eller till program som programföretaget hänvisar till i sam— band med sändningen.
Om en klart utpekad part utsätts för stark kritik bör han enligt nämn- den ges möjlighet att försvara sig i samma program. Vägrar parten att medverka får han som regel stå sitt kast, eftersom vägran inte hindrar sändning av programmet. Programföretaget skall dock om möjligt sörja för att den kritiserade partens synpunkter redovisas i programmet. Kri— tik av annat slag än den nu berörda kan balanseras genom andra pro- gram.
Med ensidig behandling av visst ämne eller viss händelse avser nämn- den att endast den ena partens version eller synpunkter presenteras el- ler i vart fall klart dominerar i ett program. Frågan om balansering är enligt nämnden särskilt aktuell när det gäller sådana ensidiga pro- gram.
Kravet på opartiskhet innebär enligt nämndens praxis även att ett pro— gramföretag bör vara försiktigt med inslag som kan uppfattas som ett gynnande av en viss produkt eller ett visst företag.
Vid tillämpningen av kravet på opartiskhet har nämnden att beakta att det skall råda en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet i ljudradion och televisionen (6 & första stycket andra meningen radiola- gen). Denna föreskrift uppfattas av nämnden som en tolkningsregel som innebär ett krav på varsamhet vid granskningen.
Demokratibestämmelsen är den i 6 & andra stycket radiolagen intagna föreskriften om att varje programföretag i programverksamhetenskall hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om al— la människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet.
Med uttrycket "det demokratiska statsskicket" avses enligt förarbetena en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket "alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet" betecknar de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan männi- skor, exempelvis fördömande av rasism, våld, brutalitet samt hävdande av jämställdhet mellan kvinnor och män (se prop. 1977/78:91 s. 230).
Demokratibestämmelsen är inte avsedd att hindra ett programföretag från att skildra odemokratiska förhållanden eller företeelser eller från att återge odemokratiska meningsyttringar. Radionämnden har dock i flera beslut funnit att uttalanden som inte är förenliga med bestämmel— sen skall bemötas i omedelbar anslutning till sändningen.
Uttrycket televisionens centrala ställning i samhället i avtalet mellan regeringen och SVT tar enligt radionämndens praxis sikte på bl.a. me- diets genomslagskraft. Enligt nämnden aktualiseras bestämmelsen bl.a. då det i ett program förekommer våldsskildringar eller sexuella framställningar. Med tillämpning av bestämnelsen prövar nämnden också t.ex. hur alkohol— och narkotikabruk speglas i programmen.
Vad gäller sexuella framställningar anses hänsynen till mediets ge- nomslagskraft medföra, att program som innehåller bildsekvenser med mera avancerade sexuella motiv som regel inte kan visas under tidig kvällstid. Detsamma gäller underhållningsprogram där det förekom— mer upprepade inslag av våld eller långvariga och påträngande vålds— skildringar. Når sådana program sänds under sen kvällstid bör de en— ligt nämnden föregås av någon form av introduktion som klargör insla— gens karaktär.
Beträffande slutligen avtalsbestämmelsen om förbud mot kommersiell reklam har i det föregående nämnts att den endast förbjuder reklam mot vederlag. Radionämnden, som relativt ofta fått ta emot anmälning— ar rörande reklam, har hittills inte funnit anledning anta att någon ve- derlagstransaktion förekommit. Emellertid tillämpar nämnden i re— klamfallen också opartiskhetskravet. Denna tillämpning innebär som påpekats att nämnden anser att programföretagen bör vara försiktiga med inslag som kan uppfattas som ett gynnande av en viss produkt el— ler ett visst företag.
3.4.4. Radioansvarighetslagen
Radionämnden har som tidigare nämnts inte någon befogenhet att dö— ma ut straff eller skadestånd.
Beträffande de straffrättsliga och skadeståndsrättsliga frågorna i pro- gramföretagens sändningsverksamhet gäller i stället en särskild regle— ring genom radioansvarighetslagen (1966:756), RAL (ändrad senast 1988z837).
RAL gäller yttrandefriheten i ljudradio— och televisionsprogram (radio- program) som svenskt programföretag får sända med stöd av tillstånd enligt 5 & radiolagen (1 & första stycket RAL). Det aktuella programmet skall alltså ha sänts av ett programföretag inom Sveriges Radio-kon— cernen.
En förutsättning för tillämpning av RAL är att det kan påstås ha före— kommit ett yttrandefrihetsbrott i programmet. Med yttrandefrihets- brott menas en sådan enligt lag straffbar gärning som skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott om den begåtts genom tryckt skrift. Ytt- randefrihetsbrott föreligger endast om det aktuella programmet blivit sänt (2 & RAL).
Bestämmelserna i RAL bygger på tryckfrihetsförordningens regler om periodiska skrifter och hänvisar i viss utsträckning till dessa regler (se prop. 1966:156 8. 40 och 44). I lagen regleras exklusivt i vilka fall straff
och skadestånd kan utdömas för missbruk av yttrandefriheten i pro— gram som sänts av ett programföretag.
Från och med den 1 januari 1989 anses som yttrandefrihetsbrott i radio- program också sådan olaga våldsskildring i rörliga bilder som avses i 16 kap. 10 b & brottsbalken. Enligt denna bestämmelse döms den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett televisionsprogram eller and— ra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, om inte gär— ningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, för olaga vålds- skildring till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som spri- der en sådan skildring.
De nya reglerna i brottsbalken ersätter vad som hittills gällt enligt la— gen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag(videovåldslagen).
Liksom i fråga om tryckta skrifter finns i RAL särskilda regler om vem som skall bära ansvaret. Lagen innebär att i princip bara en person — programutgivaren — är straffrättsligt ansvarig (4 5 första stycket RAL). Det skall finnas en programutgivare för varje program med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott i programmet. Ingenting får sändas mot hans vilja (3 5 första stycket RAL).
Det finns vissa undantag från den särskilda ansvarsordningen. Den gäller inte i fråga om program eller delar av program som består i di— rektsändning av dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offent- lig tillställning som anordnas av någon annan än programföretaget (1 5 andra stycket andra meningen RAL). Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i sådana direktsändningar bedöms enligt allmänna bestämmelser.
Den som är straffrättsligt ansvarig här också det skadeståndsrättsliga ansvaret men delar detta med programföretaget (6 5 första och andra styckena RAL).
Med ensamansvaret hänger samman bl.a. att de som författat eller framställt program, framträtt i program eller lämnat meddelanden för offentliggörande i program har rätt till anonymitet. I en rättegång som angår yttrandefriheten i radioprogram får fråga inte väckas om vem som har medverkat till programmeti den mån vederbörande inte är an— svarig enligt lagen (7 & tredje stycket RAL).
I 9 & RAL föreskrivs att programutgivare, anställda eller före detta an— ställda hos programföretag eller andra som har tagit befattning med program eller med nyhetsmeddelande för program inte får röja de skyd- dade personernas identiteti vidare mån än som är tillåtet enligt tryck- frihetsförordningen. Vidare finns i 9 a & RAL ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska dessa personer.
Ansvar kan dock drabba meddelare i sådana fall som avses i 7 kap. 3 & TF, nämligen om meddelaren gör sig skyldig till vissa brott mot rikets säkerhet, uppsåtligen överträder förbud mot utlämnande av allmän handling eller uppsåtligen åsidosätter viss tystnadsplikt.
Om RAL inte är tillämplig inträder det allmänna straffrättsliga ansva— ret dvs. man kan ingripa mot alla dem som med sin vilja eller i vissa fall genom vårdslöshet har del i brottet.
Missbruk av yttrandefriheten i radioprogram skall bedömas efter sam- ma grunder som gäller för bedömningen av missbruk av tryckfriheten enligt 1 kap. 4 & TF. Det medför att den s.k. instruktionen i nämnda lag- rum skall följas (7 5 första stycket RAL).
Den begränsade ansvarigheten enligt RAL är nära förknippad med skyldigheten att bevara innehållet i sändningarna under viss tid. Skyl— digheten har i första hand till syfte att säkerställa bevisningen i yttran- defrihetsmål. Som nämnts gäller emellertid RAL bara ett programföre- tags tillståndspliktiga sändningar enligt 5 & radiolagen. Endast dessa sändningar behöver därför bevaras, se 6 & förordningen (1967:226) om tillämpningen av RAL.
3.5. Övrig sändningsverksamhet av massmediekaraktär 3.5.1 . Lokala kabelsändningar
Lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar innehåller föreskrifter om rätt till vidaresändning av programkanaler från satelliteri fast tra- fik och sändningar av annat slag än vidaresändning, s.k. egensänd-
ningar.
I avsnitt 3.3.4 har nämnts att det enligt 5 & andra stycket radiolagen krävs tillstånd av regeringen för rätt att sända radioprogram i tråd- sändning, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostä- der. Med stöd av ett tillstånd enligt radiolagen skulle det dock i realite- ten inte gå att sända kabel—TV i form av utländska satellitkanaler, ef- tersom det skulle innebära att verksamheten underkastades samma krav som allmänradion och allmäntelevisionen i Sveriges Radio—kon— cernens regi. Av det skälet heter deti 5 a & fjärde stycket radiolagen, att det i kabellagen finns särskilda föreskrifter om rätt att sända radiopro- gram i lokala trådsändningar till bostäder.
Med lokala kabelsändningar avses i kabellagen lokala trådsändningar av radioprogram som når fler än 100 bostäder (1 & kabellagen).
Begreppen trådsändning och radioprogram har i kabellagen samma in- nebörd som enligt radiolagen. Bland de i kabellagen definierade be- greppen märks i övrigt bl.a. vidaresändning, satellitsändning och egen— sändning. Med vidaresändning avses samtidig och oförändrad återut- sändning av en sändning, med satellitsändning vidaresändning av pro— gramkanaler från satelliter i fast trafik och med egensändning sänd- ning av annat slag än vidaresändning (2 & kabellagen).
Det krävs tillstånd av kabelnämnden för lokala kabelsändningar, om det inte är fråga om vidaresändning med stöd av 5 a 5 första stycket ra- diolagen, dvs. trådbunden vidaresändning av rundradiosändningar (4 & kabellagen).
Tillstånd till satellitsändningar kan ges dels till nätinnehavare och dels till s.k. lokala kabelsändarföretag (7 5 första stycket jämfört med 5 & ka- bellagen).
Tillstånd till egensändningar kan endast ges till lokala kabelsändarfö- retag (7 & andra stycket kabellagen).
Bestämmelserna i 6 och 7 && radiolagen gäller inte för lokala kabel- sändningar (19 å kabellagen). Det finns emellertid andra programreg— ler för dessa sändningar. Vissa av dessa finns i kabellagen, medan and- ra finns i lagen ( 1 985 :1 05 7) om ansvarighet för lokala kabelsändningar.
Ansvarighetslagens programregler går ut på att motverka sändningar innehållande underhållningsvåld, pornografi och rasistiska inslag.
3.5.2 Närradion
Närradiolagen (19822459, ändrad senast 1986:1215) innehåller före— skrifter om rätt för vissa sammanslutningar att sända närradio. Lagen kompletteras av närradioförordningen (1982:1249, ändrad senast 1985: 1066).
Närradio får sändas efter tillstånd av närradionämnden. Med närradio avses rundradiosändningar, alltså trådlösa sändningar, med begränsad räckvidd av ljudradioprogram. Det är alltså inte möjligt att med stöd av närradiolagen bedriva rundradiosändningar innehållande tecken och bilder.
Närradion är framför allt det ideella föreningslivets radio. I första hand är mediet avsett för lokala ideella föreningar som bedriver verksamhet inom sändningsområdet. Härutöver kan sändningstillstånd ges till bl.a. församlingar inom svenska kyrkan och obligatoriska studerande- sammanslutningar vid universitet och högskolor (4 & närradiolagen).
Närradio får sändas bara över sådana sändare som televerket ställer till förfogande ( 6 & närradiolagen).
En grundtanke med närradion är att den så långt möjligt skall verka under samma villkor som pressen (se prop. 1981/82:127 s. 17). I 9 & när— radiolagen föreskrivs därför att bestämmelserna i 6 och 7 åå radiolagen inte gäller för närradion. Närradiosammanslutningarna behöver såle- des inte iaktta kraven på bl.a. opartiskhet och saklighet, och program- men efterhandsgranskas inte av radionämnden.
Kommersiell reklam får dock inte sändas i närradio. Inte heller är sponsring av program eller programinslag tillåten (10 & närradiolagen).
Enligt 13 & närradiolagen får ett tillstånd att sända närradio återkallas om sammanslutningen bryter mot föreskrifterna i 10 &. Återkallelse av tillstånd får också ske bl.a. om ett sånt program genom lagakraftågan— de dom har befunnits innefatta yttrandefrihetsbrott och innebär ett all— varligt missbruk av yttrandefriheten i närradio. Frågor om återkallelse prövas av närradionämnden.
Efter mönster av radioansvarighetslagen finns det en särskild lag om yttrandefriheten i program som sänds med stöd av tillstånd enligt när— radiolagen, lagen (1 982.460) om ansvarighet för närradio.
3.5.3. Radiotidningarna
En radiotidning är enligt 1 & lagen (1981:508) om radiotidningar (änd- rad senast 1988:580) ett radioprogram som är avsett för synskadade. Radiotidningen får innehålla endast en version av en sådan allmän ny- hetstidning som trycks, har dagspresskaraktär och ges ut här i landet (förlaga) eller dels en version av en förlaga, dels en sammanställning av material ur samma förlaga och ur ytterligare en eller flera förlagor, av vilka versioner sänds som radiotidningar.
Begreppet radiotidning täcker dels inlästa, radiosända versioner, dels radiosända texter enligt den s.k. RAPS/RATS—metoden. Metoden har beskrivits i avsnitt 2.5.4.
I avsnitt 3.3.4 har angetts i vilken utsträckning det krävs tillstånd för rätt att sända radiotidningar.
Tillstånd att sända en radiotidnihg ges till ägaren av den nyhetstidning som skall vara radiotidningens förlaga (3 5 första stycket lagen om ra- diotidningar).
En radiotidning som sänds med stöd av tillstånd skall helt eller delvis återge texten i förlagorna. Sändning av annonsmaterial får ske endast om ljudet är förvrängt och innehållet kodat. Om en radiotidning inte återger all redaktionell text i en förlaga, får högst hälften av sänd- ningstiden vid ett sändningstillfälle användas för annonsmaterial. Ut- över material som förekommer i förlagorna får radiotidningarna endast innehålla uppgifter om hur materialet i sändningarna disponerats (4 5 lagen om radiotidningar).
Ett tillstånd att sända en radiotidning får återkallas, om den som har fått tillståndet bryter mot lagen om radiotidningar (7 & lagen om radio- tidningar).
Lagen om radiotidningar kompletteras av förordningen (1981:512) om radiotidningar (omtryckt 19882581).
För yttrandefriheten i radiotidningar gäller föreskrifterna i lagen (1982:521) om ansvarig/zei för radio— och kassettidningar. 3.6 Övriga bestämmelser
. I radiolagen finns vissa bestämmelser som gäller oberoende av om till- stånd för verksamheten krävs eller ej. Tidigare har nämnts reglerna om radiosändare och mottagare (avsnitt 3.3.3).
I 3 a & radiolagen finns ett skydd mot avlyssning. Den som i mottagare har avlyssnat telefonsamtal, telegram eller annat telemeddelande får ej obehörigen föra detta vidare (första stycket). Anordning, som automa- tiskt registrerar innehållet i radio— eller trådsändning, får användas tillsammans med mottagaren endast om regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medger deti särskilt fall. Sådant medgivan- de krävs dock ej om registreringen avser sändning som uppenbarligen är avsedd för allmänheten (andra stycket).
Brottsbalksbrottet brytande av post— eller telehemlighet (4 kap. 8 &) kan också nämnas i detta sammanhang.
Radiolagen innehåller ett stadgande om förbud mot censur (8 5). Myn- digheter och andra allmänna organ får inte i förväg granska eller före- skriva förhandsgranskning av radiosändningars innehåll och inte hel- ler förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Detsamma gäller i princip om trådsändningar. För trådsändningar som avser of— fentlig förevisning av filmer och videogram gäller förbudet dock endast om sändningen är en vidaresändning av en rundradiosändning eller av en sändning från en satellit i fast trafik eller sändningen är en egen- sändning som också sker till bostäder med stöd av tillstånd enligt 5 5 andra stycket eller i enlighet med bestämmelserna i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar.
För sändningar som inte kräver tillstånd av någon myndighet, exem- pelvis trådsändningar till andra lokaler än bostäder, gäller inga sär- skilda regler om vad sändningarna får innehålla utan endast allmänt tillämpliga regler. Brottsbalkens regler sätter naturligtvis sina gränser även om radioansvarighetslagen inte är tillämplig. Här kan bara som exempel nämnas reglerna om uppvigling (16 kap. 5 5), hets mot folk- grupp (16 kap. 8 5), förtal (5 kap. 1 och 2 55) samt barnpornografibrott (16 kap. 10 a 5). Som nämnts i avsnittet om radioansvarighetslagen (av- snitt 3.4.4) kommer brottsbalken från och med den 1 januari 1989 att innehålla en bestämmelse om olaga våldsskildring (16 kap. 10 h &) (SFS 1988:835 och 1988:838).
När sändningar inte kräver tillstånd betyder det att de får innehålla re- klam. Innehållet får (ock inte komma i konflikt med marknadsförings— lagen (1975:1418), lagstiftningen om marknadsföring av tobaks— och al— koholvaror (1978z7630ch 764) och lagen (1931:152) med vissa bestäm- melser mot illojal korkurrens. Marknadsföringslagarnas syfte är i för- sta hand att skydda kmsumenternas ekonomi, hälsa och säkerhet.
Datorbaserad informltion kan användas på ett sådant sätt att datala- gens (1973z289) bestämmelser blir tillämpliga. Det gäller t.ex. när med— delanden från enskilla lagras i systemens minnen, och när andra åt-
gärder registreras.
4 Videotexföreningens etiska riktlinjer
Videotexföreningen i Sverige (VIS) har den 5 juni 1985 antagit etiska riktlinjer för innehållet i sådana databaser som används för Videotex. De är avsedda att tillämpas av enskilda, företag och andra som förmed— lar information och/eller tjänster via Videotex. Syftet med reglerna är att skapa en god kvalitet på de tjänster som erbjuds och bidra till en sund och seriös utveckling av mediets användning. En förutsättning för medlemskap i VIS är att riktlinjerna efterlevs. Reglerna har intagits i sin helhet i en bilaga till detta betänkande. Här skall endast vissa delar återges.
Ansvarsfördelningen mellan en informationslämnare och de som till— handahåller program— och maskinvara samt kommunikationsnät för Videotex eller som i övrigt medverkar vid tillhandahållandet av video- textjänster bör anges i skriftligt avtal. Villkoren för abonnemang och nyttjande av Videotex bör anges i ett skriftligt avtal med användaren.
Informationslämnarens uppgifter i Videotex skall alltid vara aktuella. Av varje bild bör framgå vem som är informationslämnare, bildnum- mer, eventuell bildavgift samt. tidpunkt för senaste ändring (gäller en— dast bilder som innehåller uppgifter som kräver en tidsangivelse för att informationen skall bli meningsfull och användbar).
Informationslämnaren svarar för att nyhets— och annan informations- förmedling i tillämpliga delar är förenlig med pressetiska publicerings— regler.
De allmänna krav som ställs på marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter i lagstiftning eller från affärsetisk synpunkt, t.ex. i
Internationella Handelskammarens reklamkodex Grundregler för re— klam, gäller även för Videotex och avser alla som verkar i eller genom mediet - informationslämnare, samordnare av tjänster och de som till- handahåller tekniken. Dessutom gäller följande, av datortekniken för— anledda särskilda krav. Reklam i videotex bör vara uppsökt. Det inne- bär att en användare skall informeras i förväg om att endast ett visst kommando leder till ett reklaminslag. En uppsökt bild får inte föregås av s.k. mellanliggande reklam. Denna begränsning gäller inte termina- ler i publika miljöer.
Reklam är tillåten även på begränsad del av index och menybilder un- der förutsättning att användaren informerats i förväg, t.ex. i samband med undertecknandet av avtalet för abonnemanget, om att reklam kan förekomma även på sådana bilder.
Informationslämnaren skall se till att den som ansvarar för program och maskinvara för videotexsystemet tillhandahåller en behörighetsru- tin som fordrar att den som önskar utnyttja en videotextjänst först mås- te ange sitt abonnentnummer samt minst ett lösenord. Lösenordet skall kunna ändras av användaren. Ett videotexsystem skall vara så utfor- mat att informationslämnare och andra som verkar i eller genom medi— et endast kan bearbeta informationen inom sina egna databaser. Video— texsystem skall även vara så utformat att obehöriga. inte kan få till— gång till information eller tjänster. Det innebär att ingen annan än den som är behörig skall kunna ta del av förmedlade uppgifter, ändra i, göra tillägg till eller ta bort informationslämnarens eller av denne förmedla- de uppgifter i Videotex eller förfoga över förmedlade uppgifter för egen eller annans räkning.
5 Behovet av ny lagstiftning
De bestämmelser som nu reglerar eter— och trådsändningar är inte an— passade till de nya medierna. Gränslinjen mellan sändningar som om- fattas av radiolagens etablerings— och programregler och övriga sänd- ningar är inte en följd av överväganden vid lagens tillkomst. De nya medierna var inte utvecklade år 1966 då radiolagen tillkom. Med nuva- rande radiolagsregler kommeri många avseenden att gälla olika regler för olika sätt att använda de nya medierna. För vart och ett av medier— na gäller exempelvis att inskränkningen i etableringsrätt och före— komst av programregler gäller för vissa överföringar men inte för and— ra.
Här följer en kort redogörelse för hur olika nya medieformer förhåller sig till radiolagens tillståndsplikt. Som framgått av avsnitt 3.3.4 krävs det enligt 5 & radiolagen tillstånd för rätt att sända radioprogram dels i rundradiosändning, dels i trådsändning om sändningen sker till bostäd— er och når fler än 100 bostäder. Det blir därför nödvändigt att för vart och ett av de nya medierna bedöma om det är radioprogram som över- förs och om det sker genom rundradiosändning eller trådsändning som når fler än 100 bostäder.
Text—TV—sändningarnas innehåll är sådant att det mestadels är fråga om radioprogram. Informationssidorna i de egentliga text—TV—sänd— ningarna består visserligen till en stor del av rena sammanställningar av uppgifter, t.ex. valutakurser, men huvudsakligen är det fråga om re— digerat material som får anses utgöra radioprogram. Detsamma kan så— gas om programtextningen och de textade kommentarerna vid direkt— sändningar.
Radiosändning av text—TV är normalt sett avsedda att tas emot direkt av allmänheten, dvs. de är rundradiosändningar. Trådsändningar av text-TV kan ofta nå fler än 100 bostäder men så behöver inte vara fal- let.
Slutsatsen blir att en stor del av text—TV—sändningarna kräver till— stånd enligt 5 5 radiolagen.
Vad som sagts gäller även de textsidor som sänds i vanlig TV—form via eter eller tråd (kabeltext), och som kan återges utan hjälp av en text- TV—dekoder, liksom det som kallas radiotext.
De överföringar som sker med hjälp av radiovågor och som av telever- ket kallas Minicalltext, riktar sig till individuella mottagare. De omfat— tas således inte av tillståndsplikten även om innehållet skulle kunna vara radioprogram.
Vad gäller videotexöverföringar antog massmediekommittén att en be— tydande del av innehållet skulle bestå av sådana enkla meddelanden som inte utgör radioprogram (SOU 1984:65, s. 335). Så tycks emellertid inte vara fallet. En allt större del av innehålleti databaserna måste nu- mera betraktas som radioprogram.
För närvarande sker överföringen av information i huvudsak per tråd men som framgått tidigare är det fullt möjligt med en överföring via etern till t.ex. mobila utrustningar med tillhörande bildskärm eller skrivare.
Även om videotexanvändarna ännu så gott som uteslutande tillhör fö- retagssektorn kan man skönja en utveckling mot att privat användning i bostäder ökar.
En allt större del av videotexsändningarna, liksom för den delen audio- texsändningarna, kan därmed omfattas av radiolagens tillståndsplikt.
Telefaxöverföringarnas innehåll kan ofta vara radioprogram. Det är dock sällsynt att innehållet sprids genom rundradiosändningar. Där-
emot lär det vara vanligt att det sprids via tråd till många mottagare. Än så länge är det dock inte fråga om mottagning i bostäder.
Innehålleti RAPS/RATS—överföringar är sådant att det är fråga om ra— dioprogram. Överföringarna riktar sig än så länge till en begränsad krets av synskadade. Kretsen kan emellertid inte betraktas som sluten. Följden blir att radiosändningar med RAPS/RATS—metoden kräver till- stånd medan dagens trådöverföringar inte gör det, eftersom de riktar sig till färre än 100 bostäder.
Genomgången visar att lagstiftningen numera täcker ett väsentligt större område än vad som från början var meningen. Den visar också att gränslinjen mellan tillståndspliktig och tillståndsfri verksamhet of- ta är svår att fastställa med nuvarande regler. Det har mig veterligt in— te heller förekommit någon rättslig prövning som kunnat klargöra på vilken sida om gränsen de nya medierna hamnar. Denna oklarhet kan få till följd att formellt tillståndskrävande verksamhet utvecklas utan att tillstånd söks, vilket är straffbart. Dessutom kan oklarheten utgöra ett hinder för utveckling av medier som är önskvärda.
Eftersom de nya medierna utvecklas snabbt, både kvantitativt och kva- litativt, är det nödvändigt att reglerna nu anpassas till dem, så att osä- kerheten om gränsdragningen undanröjs och radiolagen kommer att omfatta det den ursprungligen var avsedd att reglera, nämligen det man i dagligt tal kallar ljudradion och televisionen.
6 Tidigare förslag rörande de nya medierna 6.1 * Yttrandefrihetsutredningen,
informationsteknologiutredningen och radiorättsutredningen
Flera tidigare utredningar har behandlat hur Videotex, text—TV m.m. skall regleras. Redan yttrandefrihetsutredningen uppmärksammade vi— deotex i sitt debattbetänkande (SOU 1979:49) Grundlagsskydd'ad ytt— randefrihet. Videotex benämndes då data—TV eller teledata. Data—TV:s teknik och dess möjligheter redovisades. Man konstaterade att radiola— gen kunde bli tillämplig på sådan verksamhet. Ett kapitel i betänkan- det behandlade möjligheterna att överföra TF:s principer till andra ut- trycksformer. Utredningen konstaterade att radioansvarighetslagens regler om ensamansvar för radioprogram som sänds i rundradio (anm.: begreppet rundradiosändning omfattade vid den tiden även trådsänd- ning) även gällde data—TV. Man framhöll dock att informationsmäng— den kunde bli så stor att regler om ensamansvar inte gick att upprätt— hålla.
Informationsteknologiutredningen som tillkallades år 1978 behandlade vissa rättsliga frågor i sin kartläggningsrapport (SOU 1979:69) Nya vyer, datorer och nya massmedier — hot eller löfte? Utredningen hade till uppgift att pröva hur olika former av textkommunikation till all— mänheten borde behandlas rättsligt. Utredningen menade att den för- utsebara användningen av Videotex skulle förutsätta koncession enligt radiolagens dåvarande lydelse. N är utredningen prövade om TF:s prin- ciper kunde tillämpas på de nya medierna fann man att detta kunde va— ra möjligt. Utredningen tyckte att det kunde finnas anledning att sär-
skilt överväga tillämpligheten av principerna om etableringsfrihet, särskild ansvarighet och meddelarskydd på Videotex.
Radiorättsutredningen, som tillkallades år 1979, hade bl.a. till uppgift att se över radiolagen mot bakgrund av utvecklingen av Videotex, text— TV m.m. Ibetänkandet (SOU 1981:19) Översyn av radiolagen sökte ut- redningen precisera den grupp av sändningar som skulle omfattas av kravet på etableringstillstånd och övriga regler i radiolagen.
För att mönstra ut de nya elektroniska medierna från radiolagens till- lämpningsområde delades begreppet radioprogram upp i ljudradiopro— gram och televisionsprogram. Televisionsprogram definierades av ut— redningen som innehålleti en radiosändning eller trådsändning av rör— liga bilder med eller utan ljud eller av andra bilder (stillbilder) med ljud. Även text skulle hänföras till bild. Enkla meddelanden undantogs inte när det gällde televisionsprogram. Programkategorin "stillbilder utan ljud" skulle således enligt utredningen falla utanför televisions— programbegreppet.
Utredningen föreslog att tillstånd inte skulle krävas för trådsändning— ar av ljudradioprogram och televisionsprogram, om programmen inte kunde tas emot direkt av allmänheten i bostäder. Inte heller skulle till- stånd krävas för trådsändningar innehållande enbart stillbilder utan ljud. De nya elektroniska medierna skulle härigenom falla utanför ra— diolagens etableringsregler. Etersänd text-TV skulle alltjämt vara till— ståndspliktig.
Radiorättsutredningens förslag ledde emellertid inte till lagstiftning. I
stället överlämnades betänkandet och remissyttrandena till massme- diekommittén.
Ett annat betänkande som jämte remissvaren överlämnades till mass— mediekommittén var informationsteknologiutredningens slutbetänkan- de (SOU 1981:45) Nya medier — Text—TV, teledata. I enlighet med sina direktiv avgränsade utredningen förslagen till att gälla medier med ett informationsinnehåll som var avsett att tas emot direkt av allmänhe- ten. Användning inom företag och organisationer lämnades utanför.
Utredningen knöt an till den av radiorättsutredningen föreslagna ter— minologin. Text—TV skulle under den då löpande avtalsperioden för programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen, dvs. till utgången av juni 1986, falla under samma regler som företagens övriga rundra- dioverksamhet. Med framställning i Videotex menades text och stillbil— der som befordras för mottagning över telenät utan samband med ljud. Genom termen telenät avsåg man att utesluta bilder som sänds via bredbandsnät. Utredningen föreslog vidare att det skulle stå var och en fritt att etablera videotexverksamhet och att en särskild ansvarighets- lag skulle införas med TF:s regler om periodiska skrifter som förebild.
Riksdagen beslöt med anledning av 1982 års budgetproposition att verksamheten med text-TV under den då aktuella avtalsperioden skul- le bedrivas av programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen.
6.2 Massmediekommittén
Massmediekommittén hade i uppdrag att bl.a. utreda hur radiolagstift- ningen borde avgränsas i förhållande till nya elektroniska kommunika- tionssystem, vilka också kan användas för annat än massmedieända— mål. I sitt betänkande (SOU 1984:65) Via satellit och kabel anslöt sig massmediekommittén till radiorättsutredningens och informationstek- nologiutredningens förslag. För att göra regleringen oberoende av da- gens teknik och språkbruk föreslogs samma regler gälla varje form av teknisk och organisatorisk lösning för databehandling och datakommu- nikation, som är avsedd att göra information i datorbaserade register tillgänglig förallmänheten.
Kommittén föreslog att det inte skulle krävas tillstånd för att sända ra- dioprogram i rundradiosändning från trådsändare, om programmen in— te kan tas emot i bostäder. ”Stillbilder utan ljud" skulle inte räknas som radioprogram när det är fråga om innehållet i en trådsändning. Detta skulle innebära etableringsfrihet för teledata i enlighet med informa- tionsteknologiutredningens förslag. Några rättsliga restriktioner för reklam föreslogs inte. Kommittén hänvisade till att det inom bransch-
organisationen Videotexföreningen i Sverige hade utarbetats etiska regler som bl.a. innebär att förekommande reklam endast skall kunna sökas upp särskilt. Kommittén delade informationsteknologiutredning— ens uppfattning att regler om ensamansvar borde införas, men ansåg till skillnad från utredningen att systemet borde vara frivilligt.
Kommittén ville också skilja mellan etersänd och trådsänd text—TV. Etersänd text-TV som är avsedd att tas emot av allmänheten skulle omfattas av den radiorättsliga regleringen. För s.k. radiotext föreslogs samma regler.
Programtextning på svenska och andra text-TV—sändningar via kabel som kompletterar de vanliga kabelsända TV —programmen skulle enligt kommittén falla under reglerna för dessa. Fristående eller egentlig text—TV via kabel föreslogs däremot följa reglerna för teledata. Detsam— ma föreslogs för kabelsänd radiotext. I fråga om s.k. kabeltext föreslog kommittén att reglerna för lokala sändningar i kabelnät, s.k. egensänd- ningar, skall gälla. Det innebär bl.a. att det inte skulle vara tillåtet med reklam.
7. Frågan om reglering i grundlag av yttrandefriheten i bl.a. radio, TV och de nya medierna
7.1. Yttrandefrihetsutredningens huvudbetänkande
Frågan om att grundlagsskydda yttrandefriheten i film, radio och TV har varit aktuell ända sedan början av 1970—talet. Nu gäller diskussio— nen mer konkret om en grundlagsreglering för andra medier än tryckta skrifter kan ske på grundval av ett förslag som yttrandefrihetsutred- ningen lade fram i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. Förslaget går ut på att det skall införas en särskild yttrandefrihets— grundlag (YGL) vid sidan av TF.
Den föreslagna YGL avser yttranden som görs offentliga i vissa av grundlagen angivna uttrycksformer, nämligen program i eter— eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska framställningar och utställningar som har en utgiva-
re.
YGL bygger på de bärande principerna i TF. Utredningen föreslår så- vitt gäller trådsändningar att varje svensk medborgare eller svensk ju— ridisk person gentemot det allmänna skall ha rätt att bedriva verksam- het för "sändning till allmänheten av ljud, bilder eller text genom tråd” (1 kap. 4 5 första stycket 2. YGL). Förslaget går således ut på en princi— piell sändningsfrihet för var och en. De ökade sändningsmöjligheterna på tråd medger att principen om sändningsfrihet gentemot det allmän— na kan tillämpas, menar utredningen. Ordningsregler kan enligt utred— ningen tillkomma med stöd av 2 kap. 13 & tredje stycket RF. För två i YGL angivna ändamål är det enligt utredningen nödvändigt att öppna
för begränsningar i den föreslagna sändningsfriheten. Den ena tar sikte på Sveriges Radio—koncernens public service—funktion och avser att ”främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser” (1 kap. 4 & andra stycket 1. YGL). Det andra ändamålet skall möjliggöra ingripanden mot våldsframställningar eller pornografiska skildringar (1 kap. 4 5 andra stycket 2. YGL).
Program i eter— och trådsändningar är offentliga när sändning till all— mänheten ägt rum. Med program i eter— eller trådsändning menas in- nehållet i varje sådan sändning av ljud, bild eller text om sändningen är avsedd för allmänheten. Terminologin överensstämmer inte med radio- lagens. Yttrandefrihetsutredningen menar att en sådan överensstäm- melse inte är nödvändig, eftersom grundlagen har ett annat syfte än ra- diolagen. Grundlagen skall värna medborgarnas rätt att yttra sig fritt till allmänheten medan radiolagens primära uppgift är att skapa ord— ning och redai radiotrafiken (s. 293).
Yttrandefrihetsutredningen har också lagt fram förslag om det yttran- defrihetsrättsliga ansvaret för programinnehåll.
Beträffande ansvarsfrågan framför utredningen att ingen särskild reg— lering krävs från yttrandefrihetsrättslig synpunkt för de delar av an— vändningsområdena som rör internkommunikation inom företag, insti— tutioner o.d. samt meddelande mellan en enskild och ett allmänt organ eller ett företag. Det handlar i dessa fall inte om yttranden som riktar sig till allmänheten, dvs. offentliga framställningar. Yttrandefrihetsut— redningens bedömning att regler om ensamansvar efter förebild av TF kan införas för Videotex sammanfaller med informationsteknologiut- redningens. Skillnaden är att yttrandefrihetsutredningen föreslår grundlagsreglering.
Ensamansvaret föreslås utformat som ett utgivaransvar. Det skall en— ligt yttrandefrihetsutredningen åligga ägaren av varje databas, som står öppen för allmänheten, att utse en utgivare som ansvarar för even— tuella brottsliga yttranden. På samma sätt som gäller i fråga om perio— diska skrifter bör ansvaret i andra hand bäras av den som driver verk— samheten. För att bereda utrymme för den ordning som nu gäller för
Sveriges Radio—koncernen föreslår utredningen att reglerna för radio och TV bör utformas så att ansvaret kan avse enskilda program och att något ensamansvar inte behöver gälla direktsända program. Utred- ningen menar dock att beträffande Videotex kan den överförda informa— tionen normalt inte ha en sådan utformning att en uppdelning av an— svarigheten lämpligen kan göras.
Genom att ensamansvar gäller för framställningar i Videotex kan prin— ciperna om ansvarsfrihet för meddelare samt rätt för meddelare och upphovsmän till anonymitet göras tillämpliga. Utredningens förslag baseras på föreställningen att framställningar i Videotex kan bli av den arten att de har betydelse för åsiktsbildningen och upplysningen i sam— hället. Förutsättningarna är dock inte helt klara enligt yttrandefrihets— utredningens mening.
7.2. Regeringens till lagrådet remitterade förslag 1986
Yttrandefrihetsutredningens betänkande lades till grund för ett grund— lagsförslag, som regeringen i november 1986 överlämnade till lagrådet för yttrande. Utredningens förslag till YGL fick i lagrådsremissen en annan utformning (prop. 1986/87:151). I stället för en särskild YGL Vid sidan om TF skulle TF i en andra avdelning innehålla grundlagsregler- na för andra medier, dvs. radio och TV samt ljudupptagningar och upp- tagningar av rörliga bilder. Videotex lämnades utanför grundlagsregle— ringen med motiveringen att osäkerheten om hur mediet kommer att användas i framtiden är så stor att man nu inte i grundlag bör låsa fast någOt ansvarssystem samt att mediet f.n. knappast har någon betydelse från informationsfrihets— och opinionsbildningssynpunkt (prop. s. 84).
Enligt lagrådsremissens lagförslag skulle varje svensk medborgare va- ra, med de begränsningar som följde av TF, gentemot det allmänna till- försäkrad frihet att yttra sig i offentliga framställningar genom eter— och trådsändningar och i form av filmer och ljudupptagningar som sprids på annat sätt. Med offentlig framställning avsågs bl.a. en fram- ställning som har sänts som ett program i eter— eller trådsändning. Med program avsågs innehållet i en sådan eter— eller trådsändning av ljud
eller bilder som riktas till allmänheten och som är avsedd att tas emot aV denna med tekniska hjälpmedel.
I propositionen lades fram endast vissa delar av de till lagrådet remitte— rade förslagen. Det förslag till en ny andra avdelning till TF som lades fram i lagrådsremissen återfinns inte i propositionen. Det kan ändå Vä— ra intressant att studera begreppsbildningen i lagrådsremissen (prop. s. 163 0.
Genom uttrycket program i eter— och trådsändningar Ville departe- mentschefen fastlägga för det första att allt innehåll i en sändning om- fattas aV grundlagens skydd, dvs. även s.k. enkla meddelanden, som en- ligt den nu gällande radiolagstiftningen till största delen faller utanför skyddsreglerna. Med etersändning avses det som i radiolagen benämns radiosändning. Med trådsändning menas detsamma som i radiolagen.
Vidare framgår att grundlagsskyddet för program avser endast sådana sändningar som riktas till allmänheten och som är avsedda att tas emot av denna med tekniska hjälpmedel. Genom denna beskrivning skulle de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet särskiljas från andra på två sätt.
För det första skall sändningarna riktas till allmänheten. Därmed me— nas att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det är den som sänder som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Mottagaren var- ken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och Välja kanal.
Spridning genom sändningar från databaser genom Videotex skiljer sig härifrån genom att den som önskar ta del av sändningen själv tar kon— takt med sändaren och begär en Viss information. Han har på så sätt en möjlighet att påverka sändningen genom att välja bland olika medde- landen som samtidigt är tillgängliga för honom hos samma källa. Det kan inte sägas att en sändning som på detta sätt styrs av mottagaren riktas till allmänheten på samma sätt som en rundradiosändning. Den faller därför utanför grundlagens tillämpningsområde.
Det andra kännetecknet på sändningar som skulle omfattas aV grund— lagsskyddet är att de är avsedda atttas emot av allmänheten med tek— niska hjälpmedel. Härigenom särskiljs de skyddade sändningarna (från andra som också kan begagna eter— eller trådsändningsteknik men inte har sådan karaktär av massmedium att de behöver skyddas av ett de— - taljerat grundlagssystem med utgivaransvar. Här åsyftas t.ex. använd- ning aV högtalaranläggning på estrader och idrottsarenor och använd— ning aV TV—monitorer för att en estraddebatt eller ett scenframträdan— de skall kunna följas aV en publik också utanför det rum där framträ- dandet äger rum. I sådana sammanhang kan tekniken för eter— och trådsändningar komma till användning utan att mottagaren själv be- höver begagna något tekniskt hjälpmedel för att kunna uppfatta vad som sänds.
Resultatet av gränsdragningen blev att Videotex föll utanför grundla— gens skyddssystem eftersom den användningen ansågs så olik de typi— ska rundradiosändningarna när det gäller mottagarens medverkan. Detta ansågs också gälla egentlig text-TV. Text—TV, som ett komple- ment till vanlig TV, skulle dock omfattas av grundlagsskyddet.
7.3. Propositionen och 1987/88 års riksmötes beslut
Som nyss nämnts omfattade propositionen endast Vissa delar av de till lagrådet remitterade förslagen. Propositionen behandlades i konstitu— tionsutskottets betänkande 1987/88:36.
I betänkandet tar utskottet upp frågan om ett vidgat grundlagsskydd för andra medier än det tryckta ordet mot bakgrund av de förslag som YFU lade fram. Ett enigt utskott anser det angeläget att det omfattan— de utredningsarbete som under lång tid nedlagts på detta område leder till grundlagsreglering. Enligt utskottet bör således ett fortsatt bered— ningsarbete komma till stånd. Med tanke på frågans betydelse och det angelägna i att uppnå en politisk enighet anser utskottet att bered- ningsarbetet skall ske under parlamentarisk medverkan av represen— tanter för de politiska partierna i riksdagen. Enligt utskottets mening
bör beredningsarbetet inriktas mot en lösning i enlighet med principer— na i yttrandefrihetsutredningens förslag, dvs. en särskild grundlag för de aktuella medierna.
Våren 1988 fattade riksdagen beslut i enlighet med betänkandet. Be- redningsarbetet inleddes under hösten 1988.
8. Direktiven för mitt utredningsarbete
För radiolagsutredningens arbete har direktiv meddelats den 15 maj 1985 (dir. 198521).
I direktiven redogörs för massmediekommitténs förslag vad gäller till— ståndspliktig och icke tillståndspliktig sändningsverksamhet i kabel— nät (se avsnitt 6.2). Kommitténs förslag att stillbilder utan ljud skulle få sändas fritt innebär att inte bara Videotex och egentlig text—TV med uppsökningsbara informationssidor utan också s.k. kabeltext skulle fal— la utanför området för vilket programregler för lokala sändingar av ljudradio— och TV—program gäller. Ett förbud mot kommersiell reklam skulle då svårligen kunna upprätthållas i något av medierna.
Massmediekommitténs intentioner godtas beträffande Videotex och egentlig text-TV. Kabeltext bör dock enligt direktiven följa samma reg- ler som andra rundradiosändningar. Det är alltså nödvändigt att de regler som skall gälla för Videotex och egentlig text,-TV kan avgränsas från reglerna om kabeltext.
9. Överväganden och förslag 9.1 Vidgad etableringsfrihet för de nya medierna 9.1.1 lnledning
Mitt uppdrag enligt direktiven är att avgränsa radiolagens tillstånds— krav så att vissa nya medier såsom Videotex och text—TV inte längre skall omfattas av detta. För viss kabeltext skall däremot även i fortsätt- ningen krävas tillstånd. Man kan uttrycka detta så att radiolagens till- ståndskrav endast skall omfatta det som ursprungligen var tänkt, näm— ligen vad man i dagligt tal menar med ljudradio och television. I och för sig kan man söka definiera vad som är ljudradio och television. I detta sammanhang är det lämpligare att söka uppnå det önskade resultatet genom att definiera Videotex och text—TV och undanta dessa verksam— heter frän radiolagens tillståndsplikt. Avsnitten om tidigare utred— ningsförslag visar med stor tydlighet vilka lagtekniska svårigheter det— ta medför. Framför allt beror det på att den tekniska utvecklingen på kort tid fått lagförslagen att framstå som föråldrade.
9.1.2 Definitionssvårigheter
Definitioner av de nya medierna kan sökas med utgångspunkti särdrag som informationens ursprung eller sättet att framställa, lagra, överföra eller presentera den. Informationens innehåll eller mottagarkretsen kan också tänkas vara användbara kriterier.
Rättsliga beskrivningar av medier använder sällan eller aldrig fram- ställningssättet som särskiljande kriterium. Tryckfrihetsförordningen (TF) gör det dock. Tryckt skrift är vad som "framställs i tryckpress”. På grund av den tekniska utvecklingen har det som stencilerats eller fram— ställts med liknande tekniskt förfarande numera fått jämställas med tryckt skrift.
I övrigt används vanligen andra kännetecken när det gäller att rättsli— gen beskriva ett medium. I 2 & pliktexemplarslagen (1978z487) avses med fonogram anordning, på vilken uteslutande upptagits ljud och vars innehåll kan avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Med video— gram avses anordning, på vilken finns upptagning avsedd att återges i form av rörliga bilder, med eller utan ljud, genom teknik, som i något skede utnyttjar elektriska signaler. För dessa definitioner är det såle— des irrelevant hur upptagningen, som ändå måste ha .orts, gått till. Definitionerna får i stället sitt innehåll av vad som återges och hur det återges. Det gäller ljud och rörliga bilder som återges med tekniska hjälpmedel.
När det gäller framställningssättet verkar det som om text— TV, video- tex och kabeltext i första hand får sin särprägel genom datorlagringen. Detsamma kan sägas om flera andra nya medier. Datortekniken spri- der sig emellertid till fler och fler områden. Den möjliggör tekniska till- lämpningar av elektronik i nu knappast förutsebar omfattning. Det somi dag inte datorlagras kan i framtiden komma att lagras på det såt- tet. Datatekniken har emellertid inte bara med framställningssättet att göra. Den kan förekomma i alla led mellan sändare och mottagare. Datorlagring eller användning av datateknik kan därför knappast en» samt vara ett avgörande särdrag hos text—TV, Videotex och kabeltext. Dessutom finns det eller kommer det att finnas nya medier som inte alls använder sig av datorteknik och för vilka det bör gälla etablerings- frihet.
Utvecklingen av överföringstekniken har lett till att distributionssät— ten används omväxlande eller i förening med varandra. Såväl eter som tråd används. När det som överförs fått digital form och växlarna styrs av elektronik utvecklas möjligheterna att använda trådar med olika
kapacitet. För trådöverföringar kan således inte heller bandbredden åberopas som en särskiljande faktor. Ingen överföringsteknik framstår längre som särskilt kännetecknande för ett visst medium.
Det ärinte heller möjligt att skilja de olika medierna åt med ledning av om telefon, radio— och TV—mottagare eller olika dataterminaler an— vänds vid mottagningen.
Mottagningssättet hänger intimt samman med vad som återges. Den digitala tekniken medger att informationen återges på valfritt sätt som ljud, text, stillbild eller rörliga bilder. Videotex—meddelanden kan t.ex. återges på bildskärm eller papper. De kan vidarebefordras till en ordbe— handlingsmaskin eller annan dator för senare återgivning på olika sätt. Det är alltså knappast möjligt att skilja medierna åt genom att anknyta till mottagningssättet.
9.1.3 Möjligheten att individuellt efterfråga informationen och nödvändigheten att lagra den är särskiljande tecken
Bland alla de medier som i dag kan omfattas av radiolagens krav på tillstånd kan man finna två typer som skiljer sig från varandra. Skill- naden hänför sig till den mottagandes möjligheter att påverka vad sän— daren sprider. I den ena typen riktar sig den mottagandes aktiviteter direkt till sändaren medan de i den andra riktar sig till en mottagare el— ler lagringSplats mellan den mottagande och sändaren. Typiska till- lämpningar i videotexform är exempel på den första och vanlig ljudra- dio och TV samt text—TV på den andra.
När det gäller den första typen har användaren ofta ett stort inflytande över vad som överförs. Han har möjlighet att direkt påverka överföring- en genom att välja bland olika information som samtidigt är tillgänglig för honom hos samma källa. Även om all den information som finns lag— rad hos sändaren är tillgänglig för i stort sett alla som abonnerar på tjänsten, är det endast den individuellt efterfrågade informationen som
överförs till den mottagande. Den särskiljande faktorn är möjligheten att kommunicera direkt med sändaren och styra vad som sänds.
Iden andra typen av sändningar riktas sändningen antingen till någon bestämd person, till en grupp eller till vem som helst som önskar ta emot den, utan någon särskild begäran från den mottagande. I detta skede är det sändaren som står för den huvudsakliga aktiviteten. Så långt varken kan eller behöver mottagaren påverka sändningen.
I samband med mottagningen av de överföringar som sker på initiativ av sändaren kan man urskilja två mottagningssätt. I det ena fallet be— gränsas den mottagandes medverkan till att slå på mottagarapparaten och eventuellt välja rätt kanal. Vanliga ljudradio— och televisionssänd- ningar, vare sig det är fråga om eter— eller trådsändningar är exempel på detta. Hit hör också de textsidor som sänds i vanlig TV—form, s.k. ka— beltext.
I andra fall kännetecknas överföringarna av att de måste lagras i sam— band med mottagningen och behandlas på något sätt för att den motta- gande skall kunna tillägna sig informationen. När överföringarna mås- te lagras inträder möjligheten för den mottagande att själv avgöra om ochi så fall när lagringen skall upphöra. Vidare inträder ofta möjlighe— ten att bland det som finns lagrat välja önskad information.
Det finns skäl att poängtera att det andra fallet endast omfattar överfö— ringar där det är absolut nödvändigt att överföringen lagras och be- handlas. Vanliga ljudradio— och televisionssändningar hör inte dit. Även om det är vanligt förekommande, att sändningarna med hjälp av — bandspelare lagras för senare återgivning, är lagring i samband med mottagning inte absolut nödvändigt för att allmänheten skall kunna ta del av sändningarna.
Det finns såndningssystem där de vanliga ljudradio— och televisionspro— grammen omvandlas till digital form och där de signaler som hör till olika program sänds med viss förskjutning i tiden. I kommande satellit- TV—system sänds bildens svart-vita innehåll, övriga färger och ljudet tidsmässigt efter varandra. Mottagarutrustningen måste då innehålla
komponenter som återskapar den information som är avsedd att för- medlas i analog form och tidsmässigt förskjuta olika delar till rätt tid. Denna omvandling tar naturligtvis viss tid och kan innebära en viss fördröjning mellan mottagning och återgivning. Fördröjningen beror på den teknik som krävs för återgivningen och upplevs inte av tittaren] lyssnaren. Jag anser därför att man inte heller i detta fall kan tala om
lagring.
Sammanfattningsvis kan man säga att kännetecknande för vissa av de nya medier som jag har att behandla är möjligheten att efterfråga infor- mation individuellt och för andra nödvändigheten att lagra informatio- nen i samband med mottagningen.
När man skall indela de nya medierna efter dessa kännetecken visar det sig att alla har något av dem medan vissa har båda. Vanlig ljudra— dio, TV och kabeltext har ingetdera. '
Videotex har både möjligheten att efterfråga individuellt och nödvän— digheten att lagra. När det gäller telefaxöverföringar, text—TV:s båda former, egentlig text—TV och programtextningen eller programinfor— mationen, liksom sändningar enligt RAPS/RATS—metoden är det nöd- vändigheten av lagring som är det mest framträdande.
Denna flyktiga genomgång tyder på att nödvändigheten av lagring i samband med mottagning skulle kunna räcka som kännetecken för att kunna urskilja de medier som enligt direktiven skall undantas från till— ståndsplikten. Det är emellertid möjligt att överföra individuellt efter- frågad information i sådan takt att den mottagande kan tillgodogöra sig den i s.k. realtid, dvs. utan lagring likt vanliga ljudradio— och televi— sionsprogram. För att även sådana system skall kunna undantas från tillståndsplikten måste även möjligheten att efterfråga information in- dividuellt användas som kriterium. Ytterligare ett skäl är att de medi— er som har denna egenskap skiljer sig från vanlig ljudradio och televi— sion på ett särskilt tydligt sätt.
Jag är medveten om att det finns nackdelar med metoden att i lagtext använda ett så tekniskt begrepp som lagring, eftersom den tekniska och
ekonomiska utvecklingen sker snabbt. Med de förutsättningar för mitt arbete som jag nu haft, dvs. med den nu gällande radiolagen som grund, har jag emellertid inte sett någon annan möjlighet än att använda tek- niska begrepp.
9.1.4 Hur skall en bestämmelse om utvidgad etableringsfrihet formuleras
Med användande av de kriterier som angetts ovan skulle det vara möj- ligt att formulera en bestämmelse om undantag från tillståndsplikten i 5 & radiolagen.
Eftersom det krävs tillstånd för rätt att sända "radioprogram” i rundra— diosändning resp. trådsändning till fler än 100 bostäder, ligger det nära till hands att anse, att begreppet radioprogram bör användas också när tillståndsplikten inskränks. Jag vill emellertid inte göra detta.
Radiolagens definition av begreppet radioprogram, nämligen i huvud- sak annat än enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter e.d., tillkom mot en helt annan bakgrund än dagens. Det är numera föråldrat och in- te särskilt klargörande. Ordet förknippas inte heller med den verksam— het som bedrivs i de nya medier som behandlas här, exempelvis video- tex eller text—TV. Den fortsatta översynen av radiolagen, som mitt upp- drag omfattar, kan mycket väl resultera i att innehållet i begreppet ra- dioprogram ändras eller att begreppet utmönstras. Man kan därför med goda skäl ifrågasätta om man skall bygga upp en undantagsbestänunel- se med hjälp av detta begrepp.
Jag anser det inte heller nödvändigt att i detta sammanhang använda begreppen radio— och trådsändning.
Jag hari stället sökt efter ett ord som leder tankarna rätt och funnit att dataöverföring är det ord som bäst lämpar sig för en undantagsbestäm- melse. Ordet återfinns i Dataordboken som ges ut av standardiserings- kommissionen i Sverige (SIS). 1984 års utgåva, liksom tidigare utgå- vor, baseras till stor del på det terminologiska arbetet inom den inter-
nationella standardiseringsorganisationen (ISO). 1984 års utgåva av Dataordboken är helt igenom svensk standard (SS 011601). Den har alltså genomgått gängse granskningsprocedur.
Dataöverföring betyder enligt ordboken överföring av data från en plats till en annan med hjälp av teleteknisk utrustning. Med data avses inte bara sådant som behandlas i datamaskiner. Det omfattar varje repre— sentation av fakta, begrepp eller instruktioner som kan tolkas eller be— arbetas vare sig den är databaslagrad eller ej. Ett annat ord för data skulle således kunna vara information. Vid läsning av ordet torde man ändå i första hand associera till datorer. Härmed är mycket vunnet. Den information som sprids genom de nya medierna är ju oftast lagrad i datorer.
En bestämmelse om undantag från tillståndsplikten skulle alltså kun- na formuleras så att dataöverföringar som har efterfrågats individuellt och sådana dataöverföringar som måste lagras i samband med mottag— ningen för att den mottagande skall kunna tillgodogöra sig informatio- nen inte kräver tillstånd.
En sådan regel är enligt min mening så omfattande att den i vart fall för överskådlig tid kan hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen men samtidigt så tydlig att man kan förutse resultatet av dess tillämp— ning.
Reglerna om tillståndsplikten återfinns i 5 & RL. Undantagsbestäm- melsen bör placeras där som ett tredje stycke. Tillståndsplikten i radio— lagen ligger till grund även för tillståndsplikten i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar, närradiolagen (1982:459) och lagen (1981:508) om radiotidningar. Om den föreslagna ändringen av radiolagen genom- förs försvinner tillståndsplikten för sådana dataöverföringar automa- tiskt i de andra lagarna. För tydlighetens skull bör de dock innehålla en upplysning härom.
9.1.5 Tänkbara följder av den föreslagna regeln
Det kan naturligtvis framföras synpunkter beträffande följderna av den föreslagna regeln, främst beträffande lagringskriteriet. Det torde inte medföra några större tekniska svårigheter för den som vill undvika ra- diolagens tillståndsplikt och programregler att arrangera sina sänd- ningar så att en viss lagring blir_nödvändig innan innehållet blir till- gängligt. Sändningarna kan t.ex. ha en hög krypteringsgrad eller ske med hög hastighet. Det skulle teoretiskt kunna uppstå företag som sän- der radioprogram liknande Sveriges Radio—koncernens och som därmed konkurrerar om publiken utan att behöva ta hänsyn till t.ex. reklam- förbudet eller övriga krav på innehållet som gäller för Sveriges Radio- koncernen. Eftersom direktiven för mitt utredningsuppdrag efterlyser en utvidgad etableringsfrihet kan sådana företeelser inte anses strida mot dessa. Om effekten likväl betraktas som en risk är den enligt min mening så liten att den kan accepteras. Jag anser nämligen att sådana företeelser, även om de rent tekniskt är lätta att arrangera, av andra orsaker kommer att bli relativt få.
För det första blir sändarutrustningen komplicerad och därmed dyrbar. För det andra förutsätter spridning via etern tillgång till frekvensut- rymme och detta är begränsat. För det tredje krävs en komplicerad och därmed dyrbar mottagarutrustning. Slutsatsen måste bli att det inom överskådlig tid inte kommer att uppstå företag som med hjälp av den fö— reslagna undantagsregeln kommer att sprida radioprogram till den sto— ra allmänheten i former som liknar Sveriges Radio-koncernens sänd- ningar. Däremot är det möjligt att betal—TV-liknande sändningar kom- mer till stånd. Videogram kan t.ex. distribueras nattetid via radiosän- dare. Enligt min mening bör sådan överföring kunna ske utan särskilt tillstånd på samma sätt som det är fritt att hyra videofilmer i en video— butik. Med tanke på de motverkande regler som finns kan det inte före— komma mer underhållningsvåld, pornografi eller rasistiska inslag i de nya medierna än i de hyrda videofilmerna.
Etableringsfriheten har också andra effekter. Det är självklart att den kan påverka befintliga mediers möjligheter att verka. Det medium som berörs mest torde vara dagspressen.
Jag tror knappast att den utökade etableringsfriheten kommer att in— nebära några risker för dagspressen. De nya medierna kommer för överskådlig tid inte att kunna ersätta pappersbundna dagstidningar. De begränsade formaten och de bristande grafiska uttrycksmöjligheter— na gör de nya medierna mindre lämpliga för bakgrundsmaterial och ut— förliga kommentarer.
Däremot kan de nya medierna utgöra ett komplement eller hjälpmedel och öppna nya möjligheter för pressen att uttrycka sig. Pressen bör inte, lika litet som andra medier, vara bunden till en traditionell teknik. De som i dag utnyttjar den nya tekniken och som har de största erfarenhe— terna visar sig också vara just tidningsföretag.
En annan fråga är om reklam i de nya medierna kan påverka dagspres— sens ekonomiska förhållanden. Den är ju i stor utsträckning beroende av annonsintäkter. De erfarenheter som gjorts i Frankrike med Minitel tyder emellertid på att de nya medierna inte i särskilt stor utsträckning används för reklam. Reklamen får för liten spridning eftersom använ— daren själv bestämmer om han skall ta del av den. De medier som enligt mitt förslag blir befriade från tillståndsplikt ger användarna sådana möjligheter. Dessutom är den teknik som kommer till användning rela— tivt dyr. Etableringsfriheten kan därför inte utgöra något större hot mot dagspressens annonsintäkter. Hotet från de nya medierna måste också sättas i relation till den konkurrens om annonsintäkterna som TV—sändningar från satellitinnebär.
9.2. Rättsläget om man endast utvidgar etableringsfriheten för de nya medierna
Innebörden av mitt förslag är att Videotex, text—TV och vissa andra fö— reteelser inte längre kommer att omfattas av radiolagens krav på till- stånd för rundradiosändning och av lagens regler i fråga om innehåll m.m.
Den utvidgade etableringsfriheten medför för det första att det straffhot som enligt nuvarande regler kan åvila viss verksamhet, exempelvis vi- deotex, undanröjs.
Följden av förslaget är inte att det inte kommer att finnas några regler alls för verksamhet i de medier som undantas från tillståndsplikt. De medier som kommer att få begagnas fritt kommer givetvis att även i fortsättningen omfattas av regeringsformens allmänna skydd mot be— gränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten (2 kap. 12 och 13 55).
Radiolagens censurförbud (8 & RL) omfattar alla radiosändningar och även sådana trådsändningar som inte består i offentlig förevisning av filmer och videogram, oavsett om de är tillståndspliktiga eller ej. Cen- surförbudet kommer alltså att även i fortsättningen gälla de överfö- ringar som föreslås undantagna från tillståndsplikten. Detsamma gäl- ler bestämmelserna i 2 & radiolagen om tillstånd för innehav eller an- vändning av radiosändare och i 3 a & radiolagen om avlyssning.
De regler som rent allmänt begränsar innehållet i olika yttranden blir fortsatt tillämpliga. Exempelvis kommer de marknadsrättsliga regler— na för reklam att vara giltiga även för dessa medier. Brottsbalkens reg— ler om olaga våldsskildring kommer att gälla, liksom även regler om förtal, bedrägeri m.m. om resp. brott begås med hjälp av dessa medier (se avsnitt 3.6).
Med verksamhet som i dag bedrivs med stöd av tillstånd följer särskilda regler för innehållet och särskilt yttrandefrihetsrättsligt skydd. Med TF som förebild innehåller radioansvarighetslagen (RAL) en särskild brottskatalog, regler om ensamansvar, meddelarfrihet, rätt till anony— mitet för medverkande samt särskilda processregler. Efter mönster av RAL finns det motsvarande bestämmelser i de författningar som regle- rar yttrandefriheten i närradion, radiotidningar och lokala kabelsänd- ningar, nämligen lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio, lagen (1982:521) om ansvarighet för radio— och kassettidningar och lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar.
Den utvidgade etableringsfriheten kan medföra att reglerna för inne- hållet och det yttrandefrihetsrättsliga skyddet inte längre blir tillämp— liga. De särskilda reglerna är nämligen i regel knutna till förekomsten av tillstånd för sändningarna. Så är fallet med sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt radiolagen (1966z755), lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar och närradiolagen (1982z460). Däremot är det yttrandefrihetsrättsliga skydd som ges i lagen (1982:521) om ansvarig- het för radio— och kassettidningar inte knutet till tillstånd enligt lagen (1981:508) om radiotidningar. Skyddet är i stället knutet till begreppet radiotidningar, som inte är reserverat för tillståndspliktiga sändningar (se prop. 1985/86:109 s. 32 f).
Etableringsfriheten påverkar således rättsläget endast inom områdena för allmänradion och allmäntelevisionen samt närradion och de lokala kabelsändningarna. När man bedömer effekterna är det framför allt Sveriges Radio—koncernen med dess text—TV—sändningar som träder i förgrunden. I övrigt torde det förekomma dataöverföringar, som blir etableringsfria med den föreslagna regeln, i någon större utsträckning endast inom området för lokala kabelsändningar.
Om man endast inskränkte tillståndskravet skulle det för Sveriges Ra— dio—koncernen innebära att Sveriges Television i fortsättningen kan sända text—TV utan att behöva följa kraven på opartiskhet och saklig- het. Man skulle också kunna sända reklammeddelanden. Samtidigt skulle text-TV—verksamheten inte längre skyddas av reglerna i RAL.
I de följande avsnitten bedömer jag om det är nödvändigt och möjligt att utvidga tillämpningsområdet för de regler som gäller för Sveriges Ra- dio-koncernens sändningar och om det behövs yttrandefrihetsrättsligt skydd för information som sprids av andra än programföretagen i kon- cernen.
9.3. Inga ändringar i sak för programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen
9.8.1. Utvidgat tillämpningsområde för radioansvarighetslagen
Även om RAL inte har karaktär av grundlag utgör den ett skydd för de sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 5 & radiolagen.
Som framgått tidigare är det endast programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen som har sändningsrätt med stöd av 5 & radiolagen och som därmed omfattas av RALzs skydd.
Det måste vara av stor betydelse att det skydd som RAL nu ger inte sätts ur spel när vissa uttrycksformer undantas från tillståndskravet. Det är olyckligt om ingripanden som enligt RAL är otillåtna i fråga om tillståndspliktig verksamhet skall kunna ske när samma innehåll sprids genom fria sändningar av ett programföretag. Detta gäller sär— skilt de överföringar i form av text-TV som Sveriges Television Aktie— bolag (SVT) ombesörjer. Enligt avtalet mellan staten och SVT den 26 juni 1986 har SVT förutom skyldighet att sända televisionsprogram i rikssändningar och regionala sändningar även skyldighet att sända text-TV. Det kan inte vara rimligt att ett programföretag som ålagts sådan skyldighet skall berövas det skydd för yttrandefriheten som RAL innebär. Den som lämnar upplysningar till SVT skall ha samma rätt till anonymitet när upplysningarna sprids vidare genom text—TV som när de sprids genom andra rundradiosändningar. Meddelaren måste kunna lita på att han har samma skydd oavsett hur spridningen går till. I annat fall kommer det nyhetsflöde som meddelarfriheten skall säkra att minska.
RALzs tillämpningsområde bör därför utvidgas till att omfatta pro- gramföretagens verksamhet av detta slag. Regeln bör utformas så att den omfattar programföretagens alla typer av dataöverföringar som omfattas av mitt förslag till etableringsfrihet och alltså inte bara text- TV—sändningar, som SVT enligt avtal är skyldigt att sända. Skälet till
detta är dels att omfattningen av en lagregel inte bör avgöras genom ett avtal och dels att det kan vara vanskligt atti en lagtext på ett korrekt sätt definiera begreppet text—TV. Enligt vad jag inhämtat från pro— gramföretagen kommer dessa inom överskådlig tid emellertid inte att ägna sig åt annan programverksamhet som kan omfattas av den före— slagna regeln än text—TV.
En del av dataöverföringarna torde emellertid avse företagets interna angelägenheter. Det vore orimligt om RAL skulle vara tillämplig på dessa. Tillämpligheten av RAL på programföretagens dataöverföringar måste därför begränsas på något sätt. Här uppstår återigen gränsdrag- ningsproblem. Jag kan inte finna ett bättre sätt än att begränsa till— lämpligheten till de överföringar som är tillgängliga för allmänheten.
Jag föreslår således att RAL kompletteras med en regel som innebär att lagen också gäller yttrandefriheten i ett programföretags dataöverfö- ringar som är tillgängliga för allmänheten. Mitt utredningsuppdrag omfattar visserligen inte ansvarighetslagstiftningen men jag vill ändå lägga fram detta förslag på grund av dess nära samband med den utvid- gade etableringsfriheten.
Som framgått av avsnitt 3.4.4 är reglerna om ansvarigheten i RAL nära förknippade med skyldigheten att bevara och dokumentera den infor— mation som lämnas. Skyldigheten är enligt 1 5 förordningen (1967:226) om tillämpningen av radioansvarighetslagen (19661756) knuten till tillståndsplikten enligt 5 & radiolagen. Förordningen bör därför ändras så att den även omfattar programföretagens dataöverföringar till all- mänheten.
9.3.2. Utvidgat tillämpningsområde för programreglerna
Som framgått av avsnitt 3.6 finns det en hel del bestämmelser som sät- ter gränser för vad som får yttras i dataöverföringar, oavsett om det krävs tillstånd eller ej för verksamheten. Etableringsfriheten medför härvidlaginga förändringar.
Frågan är om deti övrigt bör finnas särskilda bestämmelser som regle- rar innehållet i dataöverföringar som Sveriges Radio—koncernen bedri- ver.
Enligt min mening är det en närmast självklar princip att programföre— tagens programregler bör vara oberoende av den teknik som används i sändningsverksamheten. Det är inte rimligt att ett programföretag skall ha möjlighet att syssla med dataöverföringar som riktar sig till allmänheten utan att samma programregler skall gälla som för sänd— ningar av vanliga ljudradio— eller televisionsprogram. Om exempelvis kraven på opartiskhet och saklighet bara gällde för dessa program skul- le allmänhetens förtroende för programföretaget som ett företag i all— mänhetens tjänst kunna minska. Publiken måste kunna betrakta före— tagets samlade sändningsverksamhet som en helhet.
Det enklaste sättet att lösa frågan om tillämpliga programregler för ett programföretags dataöverföringar skulle utan tvivel vara att regering— en och företaget slöt ett avtal om saken.
Frågan om att genom avtal binda programföretag atti en fri sändnings— verksamhet iaktta programregler av typen opartiskhet och saklighet har jag tidigare behandlat i delbetänkandet (Ds U 1987z2) Försöksverk— samhet med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor (s. 122—123). Jag kom i det sammanhanget fram till att en ren avtalslösning utan lagstöd inte är någon framkomlig väg.
Vad som talar mot en sådan åtgärd är främst RF:s bestämmelser om yttrandefriheten och informationsfriheten. Som framgår av redogörel— sen i avsnitt 3.2 krävs det i princip lagform för begränsningar i dessa friheter (2 kap. 12 å ).
I och för sig betyder denna reglering visserligen inte, att staten är för— hindrad att med en enskild avtala om yttrandefrihetsbegränsningar. Tvärtom torde sådana avtal förekomma i stor utsträckning. Vad det då handlar om är emellertid att staten uppträder som part i ett civilrätts- ligt förhållande. Staten ingår t.ex. med ett byggföretag ett entreprenad- avtal, i vilket det tas in en klausul om tystnadsplikt. Eller staten upp-
handlar egendom, exempelvis datorer, och förmår sin privata motpart att iaktta sekretess rörande affärsförhållandet. Ett statligt organ som inom ramen för en affärsrelation ställer krav på sekretess och får gehör för det torde i denna relation inte'kunna betecknas som representant för ”det allmänna" i RF:s mening.
De avtal som med stöd av radiolagen träffats mellan regeringen och programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen skiljer sig i grunden från exempelvis ett entreprenadavtal med tystnadspliktsklausul. Avta- len kan inte karaktäriseras som ordinära civilrättsliga avtal eftersom de till stor del gäller ett antal av staten såsom bärare av den offentliga makten uppställda begränsningar i den yttrandefrihet som skall råda i programföretagens verksamhet. När regeringen avtalar på detta sätt står avtalsbestämmelserna sakligt sett nära regelrätt normgivning. I en sådan avtalsrelation får staten anses uppträda som ”det allmänna" i RFzs mening.
Radioavtalens speciella karaktär visar sig också på ett annat sätt. Framför allt har avtalen slutits inom ramen för en offentligrättslig lag- stiftning som inte ger företagen någon egentlig handlingsfrihet; ett fö- retag får inte utan tillstånd "häri landet sända radioprogram i rundra— diosändning", och i avtal med regeringen anges som villkor för tillstån- det hur programverksamheten skall bedrivas.
RF får enligt min mening anses ha den innebörden att avtalsbestäm- melser som begränsar yttrandefriheten i ett programföretags till— ståndsplikti ga sändningsverksamhet skall ha stöd i lag.
Min uppfattning är vidare, att det får anses stämma bäst överens med RF att staten avhåller sig från att utan lagstöd träffa avtal med enskil- da om det aktuella slaget av yttrandefrihetsbegränsningar även om av— talet gäller en formellt sett icke tillståndspliktig verksamhet.
Om samma programregler skall gälla för Sveriges Radio-koncemen i sin helhet krävs alltså lagstiftning.
Det behövliga lagstödet skulle kunna åstadkommas genom att. 6 & ra- diolagen utvidgades till att generellt gälla också ett programföretags dataöverföringar. En mer flexibel lösning är emellertid att i lag före- skriva att regeringen och ett programföretag får träffa avtal om företa— gets skyldigheter i fråga om sådana dataöverföringar som avses med den nya regeln i 5 & tredje stycket radiolagen och att deti ett sådant av— tal får tas in sådana bestämmelsersom avses i 6 & radiolagen. Jag föror— dar det tillvägagångssättet.
Samtidigt finns det inte anledning att ge lagstöd för varje avtal om ett programföretags skyldigheter på detta område. Lagstödet bör begrän— sas på det sättet att det endast omfattar avtal om ett programföretags skyldigheter i fråga om för allmänheten tillgängliga dataöverföringar.
För att en reglering av detta slag skall kunna genomföras måste den naturligtvis vara förenlig med RFzs bestämmelser om yttrandefriheten och informationsfriheten. Som jag tidigare nämnti avsnitt 3.2 får dessa friheter begränsas genom lag bl.a. om "särskilt viktiga skäl" föranleder det (2 kap. 13 & första stycket RF). Vad jag ovan anfört om behovet för allmänheten att kunna betrakta programföretagens samlade sänd— ningsverksamhet som en helhet utgör enligt min mening ett sådant skäl.
Metoden får anses godtagbar med hänsyn till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna, t.ex. artikel 10 som ger skydd för ytt- randefriheten (jfr Ds U 1987:2 s. 128—132).
De skyldigheter som i avtal åläggs programföretagen i fråga om data- överföringar bör sanktioneras på något sätt.
Avtalsbestämmelsernas karaktär gör att vanliga civilrättsliga regler om påföljder på grund av kontraktsbrott, t.ex. skadestånd, inte är till fyllest.
Emellertid kan ett programföretag, som bryter allvarligt mot reglerna i 6 & radiolagen eller avtalet om den tillståndspliktiga sändningsverk- samheten, berövas sin rätt att fortsätta med denna verksamhet. Jag an-
ser det vara naturligt att koppla samman ett programföretags skyldig— heter i denna del med vad som bör gälla beträffande sådana dataöverfö- ringar från företagets sida som är tillgängliga för allmänheten. Verk— samheterna bör kopplas samman på sådant sätt, att rätten att bedriva de tillståndspliktiga sändningarna kan äventyras, om programföreta- get allvarligt åsidosätter sina skyldigheter i fråga om dataöverföringar- na. Detta förutsätter två åtgärder. För det första att radiolagen förses med det tillägg som jag här talat om. För det andra att avtalen om den tillståndspliktiga sändningsverksamheten kompletteras.
Ändringen av radiolagen bör bestå av dels en ny 6 a & och dels av ett tillägg till 6 & tredje stycket. Den nya paragrafens första stycke bör in- nehålla den tidigare behandlade regeln om att regeringen och ett pro- gramföretag får träffa avtal om företagets skyldigheter i fråga om för allmänheten tillgängliga dataöverföringar. I ett andra stycke bör en re- gel införas med samma innebörd som den i 5 & tredje stycket, dvs. att varje programföretag avgör ensamt vad som skall förekomma i data- överföringarna och vad företaget därvid skall iaktta för bestämmelser. Detta kan i och för sig betraktas som självklart men avsaknaden av en sådan regel kan kanske misstolkas, särskilt som motsvarande regel finns för de tillståndspliktiga sändningarna. I ett tredje stycke bör det anges atti ett sådant avtal som avses i första stycket får det tas in såda— na bestämmelser som avses i 6 ij, dvs. de programregler som gäller för Sveriges Radio—koncernen i övrigt.
6 & bör ändras på så sätt att en ny sjätte punkt tillförs tredje stycket så att det som villkor för ett programföretags rätt på grund av tillstånd en— ligt 5 5 första eller andra stycket i avtal får bestämmas att företaget också skall iaktta vad som med stöd av 6 a & tredje stycket kan ha be- stämts om dataöverföringar.
Programföretagets avtal om de tillståndspliktiga sändningarna bör kompletteras med en bestämmelse enligt vilken regeringen, om det finns skäl anta att företaget i väsentlig mån brutit mot avtalet om data— överföringar, får påkalla utredning i frågan, och, om utredningen ger anledning till det, säga upp avtalet om de tillståndspliktiga sändning— arna.
Det skulle inte vara någon mening med att utsträcka programreglerna till Sveriges Radio—koncernens sändningar i sin helhet, om det inte fö- rekom en oberoende kontroll av hur reglerna efterlevs. Jag anser det vara naturligt att radionämnden genom efterhandsgranskning överva— kar att ett avtalsbundet företags programutbud uppfyller kraven enligt avtalet. Jag föreslår att en ny paragraf, 7 a &, införs där radionämnden får sådana uppgifter. Till följd härav måste 1 5 i förordningen (1988: 339) med instruktion för radionämnden också ändras.
I likhet med vad som gäller för Sveriges Radio—koncernens tillstånds— pliktiga sändningar bör programföretaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, om detta har bestämts i avtal mellan regeringen och företaget och det är fråga om beslut som innebär att företaget har brutit mot bestämmelse som meddelats med stöd av 6 a &. Regeln härom bör införas som ett andra stycke i 7 a &.
9.4 _ Behovet av särskilda regler för innehållet och yttrandefrihetsrättsligt skydd för verksamhet utanför Sveriges Radio—koncernen
Inledningsvis vill jag påminna om att mitt uppdrag inte omfattar an- svarslagstiftningen och att det för närvarande pågår en beredning av frågan om att utvidga grundlagsskyddet för yttrandefriheten till att omfatta nya medier. Beredningen utgår från yttrandefrihetsutredning— ens förslag till yttrandefrihetsgrundlag (YGL).
Behovet av särskilda regler för innehållet och regler som ger yttrande— frihetsrättsligt skydd beror självfallet på omfattningen av verksamhet utanför Sveriges Radio—koncernen och den effekt som den utvidgade etableringsfriheten har. Den omständigheten att det inte finns någon skyldighet, såsom för SVT, att syssla med dataöverföringar påverkar också behovet av regler.
När man bedömer behovet får man till att börja med skilja mellan två typer av verksamheter. Å ena sidan har vi sådan verksamhet som i dag
bedrivs med stöd av tillstånd och som därmed har visst skydd och lyder under vissa programregler, men som inte kommer att omfattas av dessa regler efter den utvidgade etableringsfriheten. Å andra sidan har vi så— dan verksamhet som i dag inte har eller inte kan få tillstånd.
9.4.1 Verksamhet som bedrivs utan stöd av tillstånd
Om verksamheten i dag bedrivs utan tillstånd medför "den utvidgade etableringsfriheten inga andra förändringar än att det straffhot som eventuellt åvilar den undanröjs. Idag torde det framför allt röra sig om dataöverföringar i videotexform och liknande. Här framträder dock ett problem som jag tror kommer att få allt större betydelse. Det gäller frå— gan om yttrandefrihetsrättsligt skydd för information som förekommer i både tryckt och datorlagrad form.
Dagspressen hari stor utsträckning sin tidningstext lagrad i sätterida— törer. För den torde det, med hänsyn till utvecklingen av telekommuni- kationerna, vara fullt möjligt att sprida informationen på annat sätt än genom tryckt skrift. Videotex och text—TV ligger här nära till hands. Teleguideprojektet är ett konkret exempel på detta (se avsnitt 2.5.2).
Dagstidningar och annan press kan kompletteras genom att delar av deras innehåll publiceras eller hålls tillgängligt i videotex/text—TV. Så- dan selektiv förmedling av nyheter eller fakta kan analyseras så att det blir lättare att finna ett visst ämnesområde än vad som är falleti en tid- ning. Det ger möjligheter att ta upp mer specialiserat material på många områden, både sådant som i dag förekommer på mindre framträ— dande plats i den tryckta tidningen och sådant som man inte anser sig ha råd och plats att publicera. Dessutom blir Videotex och text—TV ett slags löpsedel för många olika tidningar. Den läsare som vill kan få ett större urval men mindre text om varje händelse.
Den s.k. RAPS/RATS—metoden, som beskrivits i avsnitt 2.5.4, ger helt andra möjligheter att överföra en tidnings innehåll. Metoden medger att så gott som hela tidningens innehåll överförs i oförändrat skick. För närvarande presenteras innehållet med hjälp av syntetiskt tal (RATS)
eller med punktskrift (RAPS) men det kan lika enkelt presenteras med hjälp av en vanlig skrivare. Överföringsmetoden kan då bli intressanta- re för fler. Den förhållandevis dyra mottagarutrustningen torde än så länge utgöra ett hinder för mer allmän spridning. För närvarande är det endast ett tidningsföretag, Göteborgs-Posten, som sprider tidning— en till synskadade med hjälp av metoden.
Det uppstår emellertid problem när sätteridatorns innehåll sprids ge— nom dataöverföringar. Det skydd som TF ger i form av ensamansvar, meddelarfrihet och rätt till anonymitet kommer såvitt jag kan bedöma att sättas ur spel. En förutsättning för att TF:s regler skall bli tillämpli- ga är nämligen att det är fråga om en skrift som framställts i tryck- press.
Reglerna är under vissa förutsättningar också tillämpliga på skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande (TF 1:5). TF torde inte bli tillämplig på dataöverfö— ringar ens när mottagaren väljer att presentera det överförda materia- let med hjälp av en skrivare (jfr prop. 1975/76:204 s. 90).
Följden blir att reglerna om ensamansvar inte blir tillämpliga. Ensam- ansvaret är i sin tur en förutsättning för möjligheten att upprätthålla rätten till anonymitet. Om innehållet i en tidning sprids genom data- överföringar blir det således möjligt att ingripa mot alla som medverkat till spridningen. Ett ansvar för varje medverkande kan leda till att de vägrar bidra till framställningen eller utformar det med försiktighet. Den risk för nyhetsflödet som befarats när det gäller SVT:s text—TV— sändningar blir då lika påtaglig här. I och för sig är det troligt att pres- sen under hänvisning till sina yrkesetiska regler vägrar att avslöja sina källor. För myndigheter och andra allmänna organ kommer det emel- lertid att stå fritt att efterforska författaren eller meddelaren (jfr TF 3z4).
Den här risken för urholkning av TF:s skydd är orsaken till att särskil- da bestämmelser införts som reglerar ansvarigheten för radiotidningar. Genom lagen (1982:521) om ansvarighet för radio— och kassettidningar är möjligheterna att ingripa mot innehållet i radiotidningar lika små
som när det gäller att ingripa mot vanliga tidningar. Till skillnad från övrig ansvarslagstiftning inom radioområdet är tillämpligheten av den lagen inte beroende av eventuellt tillstånd. Tillämpligheten äri stället kopplad till begreppet radiotidning (se avsnitt 3.5.3). Under förutsätt— ning att dataöverföringen från sätteridatorn omfattas av begreppet ra- diotidning blir den således skyddad även efter en utvidgad etablerings- frihet. En radiotidning är ett radioprogram som är avsett för synskada— de och som har en eller flera tryckta nyhetstidningar som förlaga.
Ett sätt att lösa problemet skulle kunna vara att utvidga begreppet ra- diotidning. Man kan t.ex. ta bort kravet på att sändningen skall vara avsedd för synskadade. En annan lösning kan vara att införa ett frivil- ligt ansvarssystem såsom massmediekommittén föreslagit.
De antydda lösningarna är emellertid varken okomplicerade eller fria från invändningar. Utvidgas radiotidningsbe'greppet på det sätt som antytts kan man med fog fråga sig varför dagspressen skall särbehand— las. Borde inte alla tryckta skrifter som sprids genom dataöverföringar åtnjuta samma skydd? Ett frivilligt ansvarssystem gör meddelarens ställning osäker. Han kan inte med säkerhet avgöra om det lämnade meddelandet kommer att offentliggöras under ensamansvar eller inte och kan således inte vara säker på att undgå ansvar för egen del. Detta problem hänger samman med frågorna om ansvarigheten för innehållet i vad som sänds.
Det som nu har anförts visar att problemen är sammansatta och har en stor räckvidd. De har också under lång tid behandlats i samband med strävandena att få till stånd ett detaljerat grundlagsskydd för yttrande— friheten i andra medier än tryckta skrifter. Dessutom torde frågan om yttrandefrihetsrättsligt skydd för nya sätt att sprida innehållet i tryck— ta skrifter nu komma att tas upp under den fortsatta beredning av grundlagsfrågan som riksdagen uttalat sig för (KU 1987/88:36, rskr. 290).
Som jag tidigare har nämnt omfattar mina direktiv inte ansvarslag— stiftningen. Jag har inte heller något uttryckligt uppdrag att utarbeta
förslag till lösning av de problem som uppstår när etableringsfriheten utvidgas.
Det argumentet gör sig i och för sig gällande även när det gäller radio- ansvarighetslagen. Till skillnad från SVT har emellertid tidningsföre— tagen ingen skyldighet att bedriva verksamhet med dataöverföringar. För de tidningar som i dag sprids genom dataöverföringar utan stöd av tillstånd och som inte omfattas av dagens definition av radiotidningar finns problemet med bristande skydd alldeles oavsett om det råder eta- bleringsfrihet eller ej. De blir alltså inte påverkade av etableringsfrihe- ten på samma sätt som SVT blir.
Hittills har jag uppehållit mig vid de problem som kan uppstå när dags- pressens innehåll sprids genom dataöverföringar. Argumenten mot att jag skulle utarbeta förslag till ett särskilt yttrandefrihetsrättsligt skydd är dock lika giltiga när det gäller övriga dataöverföringar som in— te har eller inte kan få tillstånd.
Jag anser alltså att jag, utöver vad jag anfört om SVT:s dataöverföring- ar, inte bör närmare behandla frågorna om yttrandefrihetsrättsligt skydd för de dataöverföringar som enligt mitt förslag skall bli till- ståndsfria. Tills vidare kan man nöja sig med det skydd som regerings- formen, radiolagens censurförbud och eventuellt lagen (1982:521) om ansvar för radio— och kassettidningar kan ge.
Behovet av regler för innehållet måste, i varje fall för överskådlig tid, anses tillfredsställt genom sådana regler som allmänt begränsar inne— hållet i olika yttranden (se avsnitt 3.6) och de etiska riktlinjer som finns. Skulle man emellertid anse att särskilda innehållsregler behövs är det naturligtvis möjligt att utforma sådana.
9.4.2 Verksamhet som bedrivs med stöd av tillstånd
Om man bortser från SVT:s text-TV-sändningar, skulle dataöverfö- ringar i dag kunna bedrivas med stöd av tillstånd enligt närradiolagen
(1982z459), lagen (1981:508) om radiotidningar eller lagen (1980:677) om lokala kabelsändningar.
Med tillstånd enligt dessa lagar följer särskilda programregler och för närradiosändningar och lokala kabelsändningar ett yttrandefrihets— rättsligt skydd. Som framgått av föregående avsnitt är skyddet för ra— diotidningar inte beroende av tillstånd utan knutet till begreppet radio- tidning.
Inom ramen för närradiolagen är det endast möjligt att sända ljudradio— program. Den enda form av dataöverföringar som skulle kunna bedri— vas med stöd av tillstånd enligt denna lag är den videotexliknande kommunikationsformen audiotex samt överföringar enligt RATS—me— toden. Något sådant torde knappast förekomma.
Inom ramen för lokala kabelsändningar är det däremot vanligt med da- taöverföringar. Det är mest fråga om text—TV- och kabeltextsändning- ar.
Mot denna bakgrund kan den utvidgade etableringsfriheten få beak— tansvärda konsekvenser endast när det gäller lokala kabelsändningar. Eftersom kabeltextöverföringar inte undantas från tillståndsplikten kan bedömningen snävas in till text-TV i kabelnäten.
När det gäller yttrandefrihetsrättsligt skydd skulle lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar, i likhet med radioansvarig- hetslagen, kunna göras tillämplig även på tillståndsfria sändningar. Jag gör dock samma bedömning som i föregående avsnitt och föreslår ingenförfattningsändring.
En del av de programregler som inte längre blir tillämpliga rör reklam och sponsring, andra har till syfte att motverka sändningar innehållan— de underhållningsvåld, pornografi och rasistiska inslag.
Även här torde de regler som rent allmänt begränsar innehållet i olika yttranden vara till fyllest.
Sammanfattningsvis föreslår jag inte några kompletterande yttrande- frihetsrättsliga regler eller särskilda regler för innehållet i den verk— samhet med dataöverföringar som kan bedrivas utanför Sveriges Ra- dio—koncernen. Skälen härtill är omfattningen av mitt uppdrag och be- redningen av yttrandefrihetsutredningens förslag.
10. Specialmotivering 10.1 Förslag till lag om ändring i radiolagen (19661755) 5 5
För rätt att här i landet sända radioprogram i rundradiosändning krävs tillstånd av regeringen.
För rätt att här i landet sända radioprogram i trådsändning krävs till— stånd av regeringen, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder.
Tillstånd krävs dock inte för en dataöverföring som har efterfrågats indi- viduellt. Tillstånd krävs inte heller för sådana dataöverföringar som måste lagras i samband med mottagningen för att den mottagande skall kunna tillgodogöra sig informationen.
Varje innehavare av tillstånd enligt första eller andra stycket (pro— gramföretag) avgör ensam vad som skall förekomma i sändning som fö- retaget anordnar med stöd av tillståndet. Härvid skall programföreta- get iaktta bestämmelserna i 6 & och 7 & andra stycket.
5 5 har ändrats på så sätt att ett nytt tredje stycke tillförts. Det tredje stycket blir därför fjärde stycket i fortsättningen.
Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 5) är de rundra— diorättsliga reglerna med bl.a. tillståndsplikt och krav på sändningar- nas innehåll tillämpliga på flera av de nya sätten att kommunicera. Ändringen av 5 & har till syfte att avgränsa vissa nya medier från till— ståndsplikten och till följd därav även kraven på innehållet.
Avgränsningen sker bl.a. genom användande av uttrycket dataöverfö- ringar.
Data är ett vitt begrepp som omfattar varje representation av fakta, be— grepp eller instruktioner som kan tolkas eller bearbetas av människor eller automatiska hjälpmedel. Data kan presenteras i vilken form som helst — text, rörliga bilder, stillbilder, ljud. Med hjälp av dataöverföring- arna kan man dessutom få transaktioner utförda t.ex. köp— och pen- ningöverföringar.
Med dataöverföringar menas såväl sändning som mottagning av data. Det är inte enbart de överföringar som är trådbundna som undantas utan även de som sker trådlöst via etern.
Begreppet dataöverföringar omfattar således varje form av teknisk och organisatorisk lösning för datakommunikation. Det omfattar varje sy— stem som är tillgängligt för allmänheten eller enskilda. Regleringen blir därmed oberoende av dagens språkbruk och teknik, vilket är nöd— vändigt med tanke på den förväntade utvecklingen inom detta område.
I förtydligande syfte kan det finnas skäl att påpeka att undantaget om- fattar alla dataöverföringar oavsett om innehållet kan betraktas som radioprogram i radiolagens mening.
Ett så allmänt begrepp som dataöverföringar måste kompletteras för att få någon reell innebörd. Tillstånd skall inte krävas för dataöverfö— ringar som efterfrågas individuellt eller som måste lagras i samband med mottagningen för att den mottagande skall kunna tillgodogöra sig informationen.
Individuellt efterfrågade är de dataöverföringar där den mottagande har möjligheter att påverka eller styra sändningen. Styrningen riktar sig direkt till den databas som innehåller informationen. För att kunna välja bland all den information som samtidigt är tillgänglig används olika ordersystem som kan omfatta hundratals eller tusentals begrepp. Med hjälp av programmerade minnesenheter kan sökmetoderna förfi— nas än mer. För vissa tillämpningar är de kommandon som styr sök— ningen näst intill obegränsade. Därmed ökar det individuella inslaget.
Exempel på individuellt efterfrågade dataöverföringar är Videotex, audiotex, elektronisk post och elektroniska cirkulärbrev. Dessa sätt att meddela sig med andra kan visserligen rikta sig till stora grupper av mottagare. Möjligheten för varje mottagare att efterfråga informatio— nen individuellt gör dock att de saknar karaktär av massmedium.
Till de dataöverföringar som måste lagras och behandlas på något sätt för att bli tillgängliga hör text-TV:s båda former egentlig text-TV och programtextningen eller programinformationen, liksom radiotext och sändningar enligt RAPS/RATS—metoden. Telefaxsändningar hör också hit. Bland vissa av dessa överföringar finns det möjlighet att individu— ellt efterfråga informationen, men det som är särskilt kännetecknande är nödvändigheten att lagra dataöverföringen. Med att överföringen måste lagras avses att lagringen är ett absolut nödvändigt moment för att informationen över huvud taget skall vara uppfattbar för den motta- gande. Det räcker t.ex. inte att innehålleti sändningen inte kan uppfat- tas på det sätt som normalt är avsett. Kravet på att överföringen måste lagras är således inte uppfyllt när en film eller ett videogram, sänds med en hastighet som är två, tre gånger snabbare än den normala.
Vanlig ljudradio, TV och de textsidor som sänds i vanlig TV—form, ex- empelvis kabeltext behöver inte lagras. De blir tillgängliga så fort den mottagande kopplat på mottagarapparaten och valt önskad kanal. Här finns inte heller någon möjlighet att efterfråga informationen individu— ellt.
Med tiden kan i och för sig antalet kanaler att välja mellan bli ansen— ligt, men det blir fortfarande bara fråga om att välja rätt kanal. Alla som valt en speciell kanal får samma information.
65
Proiramföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 5 första eller andra styc et skall utövas o artiskt och sakligt. Därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen.
Progamföretag skall i programverksamheten hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.
För ett programföretag skall i övrigt gälla vad som har bestämts i avtal mellan regeringen och företaget. I ett sådant avtal får som villkor för rätt att sända radioprogram på grund av tillstånd enligt 5 5 första eller andra stycket tas in.
1. bestämmelse om skyldighet att sända beriktigande och genmäle, 2. bestämmelse till skydd för enskilds privatliv,
3. bestämmelse om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av annan än programföretag,
4. bestämmelse om skyldighet att på begäran av myndighet sända med- delande till allmänheten,
5. bestämmelse om skyldighet att sända redogörelse som avses i 7 5 and- ra stycket, och
6. bestämmelse om skyldighet att iaktta vad som med stöd av 6 a 5 tredje stycket kan ha bestämts i fråga om dataöverföringar av företaget.
Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 9.3.2. Den innebär att överträdelser i fråga om dataöverföringar kan äventy- ra företagets rätt att fortsätta sina övriga sändningar.
Gaå
Regeringen och ett programföretag får träffa avtal om företagets skyldig- heter i fråga om sådana dataöverföringar som avses i 5 & tredje stycket och som är tillgängliga för allmänheten.
Varje pro ramföretag avgör ensamt vad som skall förekomma i en sådan dataöverfåring som avses i första stycket. Härvid skall programföretaget . iaktta bestämmelserna i tredje stycket och 7 a 35 andra stycket.
I ett sådant avtal som avses i första stycket får det tas in sådana bestäm- melser som avses i 6 5.
Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.3.2.
7å
Radionämnden anskar om ett programföretags rätt på grund av till- stånd enligt 5 å örsta eller andra stycket har utövats 1 enlighet med 6 & och det avtal som regeringen och företaget träffat med stöd av 6 5 tredje
stycket.
Om det har bestämts i ett sådant avtal, skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vilket företaget förklarats ha brutit mot ' bestämmelser i denna lag eller i avtalet mellan regeringen och företa-
get.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om radionämndens verksam- het.
Paragrafen har endaständrats redaktionellt.
7aå
Radionämnden granskar också om ett programföretag har iakttagit vad som med stöd av 6 a & tredje stycket kan ha bestämts i fråga om dataöver- föringar av företaget.
Ett programföretag skall sända redogörelse för beslut av radionämnden, om detta har bestämts i avtal mellan regeringen och företaget och beslu— tet innebär att företaget har brutit mot bestämmelse som meddelats med stöd av 6 a 5 tredje stycket.
Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.3.2).
Information om planerade avbrott och andra i förväg kända driftstör- ningar skall genast visas på framträdande plats i videotexsystemet.
Informationslämnaren skall se till att den som ansvarar för program och maskinvara för videotexsystemet tillhandahåller en behörighetsru-
tin som fordrar ait den som önskar utnyttja en videotextjänst först mås- te ange sitt abonnentnummer samt minst ett lösenord. Lösenordet skall kunna ändras avanvändaren.
4
Ett videotexsystem skall vara så utformat att informationslämnare och andra som verkar i eller genom mediet endast kan bearbeta informatio— nen inom sina egna databaser. Videotexsystem skall även vara så utfor— mat att obehörigt inte kan få tillgång till information eller tjänster.
Det innebär att iigen annan än den som är behörig skall kunna — ta del av förmeclade uppgifter,
— ändra i, göra tilägg till eller ta bort informationslämnarens eller av denne förmedlade uppgifteri Videotex eller
:
— förfoga över förnedlade uppgifter för egen eller annans räkning. _
Kronologisk förteckning
1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stars- minister Olof Palme. C. Beskattningen av fåmansföretag. Fi. Inlegn'leten vid slatistikproduklion. C. Fasta Öresundsförbindelser. K. Samordnad lånsförvalming. Del 1: Förslag. C. Samordnad länsförvalming. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U.
SPW/'???
». ...—_.Wm.-_ __...— -.n ...—... r—m-au.._un__. p...-___",
. ""%???- .JETMY'T>l &
Systematisk förteckning
Kommunikationsdepartementet Fasta Öresundsförbindelser. [41
Finansdepartementet Beskattning av famansförevag. [2]
Utbildningsdepartementet Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7]
10.2. Förslag till lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)
15
Denna lag gäller yttrandefriheten i l'udradio— och televisionsprogram (radioprogram) som svenskt program öretag får sända med stöd av till— stånd enligt 5 5 första eller andra stycket radiolagen (1966:755). Lagen gäller också yttrandefriheten i sådana dataöverföringar av ett program- företag som enligt 5 & tredje stycket nämnda lag får sändas utan tillstånd och som är tillgängliga för allmänheten.
Bestämmelsen i 5 & andra stycket är tillämplig även på meddelande för offentliggörande i program som anordnas av utländskt programföretag
samt anskaffande av uppgifter och underrättelser för sådant offentli - görande. Bestämmelserna i 2 & första stycket samt 4, 5 och 7—9 a 55 skall inte tillämpas på program eller del av program som består i direkt- sändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig till- ställning som anordnas av annan än programföretaget.
I frågor, som inte behandlas i denna lag eller i bestämmelse som medde- lats med stöd av lagen, gäller vad som föreskrivs i annan författning.
Ändringen av första stycket har behandlats i den allmänna motivering— en i avsnitt 9.3.1.
10.3. Förslag till lag om ändring i närradiolagen (1982:459)
35
Närradio får inte sändas utan tillstånd av närradionämnden. Au 5 5 tredje stycket radiolagen(1966:755) framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Ändringen har behandlats i avsnitt 9.1.4.
10.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:508) om radiotidningar
Zå
Radiotidningar får inte sändas i rundradiosändning eller i trådsänd- ning som når fler än 100 bostäder utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Au 5 & tredje stycket radiolagen(1966:755) framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Med rundradiosändning och trådsändning avses detsamma som i radio— lagen.
Ändringen av 2 & har behandlatsi den allmänna motiveringen i avsnitt 9.1.4.
45
I fråga om sådana radiotidningar som sänds med stöd av tillstånd enligt 2 & gäller följande.
1. Radiotidningarna skall helt eller delvis återge texten i förlagorna.
2. Sändning av annonsmaterial får endast ske om ljudet är förvrängt och innehållet kodat.
3. Högst hälften av sändningstiden vid ett sändningstillfälle får använ— das för annonsmaterial.
4. Utöver material som förekommer i förlagorna får radiotidningarna endast innehålla uppgifter om hur materialet i sändningarna dispo- nerats.
Genom förslaget kommer lydelsen av punkt 3 att återgå till vad som gällde före den 1 juli 1983.
Innan det blev möjligt att överföra all redaktionell text i en tidning kunde en radiotidning av praktiska skäl omfatta endast en begränsad del av förlagan, vanligen 5—10 %. För att garantera tillräckligt utrym— me åt förlagans nyhets— och opinionsförmedling fick annonserna uppta högst hälften av sändningstiden. När datatekniken gjorde det möjligt att överföra en tidnings hela innehåll ansågs det inte behövas några särskilda regler för andelen annonser i sådana sändningar. Från och med den 1 juli 1983 har begränsningen av annonsmaterialet därför en— dast gällt radiotidningar som inte återger all redaktionell text (se SFS 1983:495, prop. 1982/83:137 s. 12—13).
Mitt förslag till utvidgning av etableringsfriheten för nya medier inne— bär att ingen av de metoder som kan återge all redaktionell text kom- mer att omfattas av reglerna i förevarande paragraf. Det blir således in- te längre nödvändigt att skilja mellan olika metoder. Därmed kan ly— delsen av punkt 3 bli den samma som före den 1 juli 1983.
10.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar
45
För lokala kabelsändningar krävs tillstånd om det inte är fråga om vi- daresändningar med stöd av 5 a å-första stycket radiolagen (1966:755). Av 5 5 tredje stycket radiolagen (1966:755) framgår att tillstånd inte krävs för vissa dataöverföringar.
Ändringen har behandlats i avsnitt 9.1.4.
1 15 Bilaga
ETISKA RIKTLINJER FÖR VIDEOTEX * Antagna av Videotexföreningen i Sverige den 5 juni 1985.
Dessa riktlinjer är antagna av Videotexföreningen i Sverige, (VIS) den 5 juni 1985. De är avsedda att tillämpas av enskilda, företag och andra som förmedlar information och/eller tjänster via Videotex.
Syftet med reglerna är att skapa en god kvalitet på de tjänster som er- bjudes i Videotex och bidraga till en sund och seriös utveckling av video-
textjänster.
En förutsättning för medlemskap i VIS är att riktlinjerna efterlevs.
] Avgifter
Avgift bör endast tas ut för abonnemang (fast kostnad) samt för upp— kopplingstid och särskilt angivna bilder eller tjänster (rörliga kostna— der).
En användare skall informeras i förväg om att ett visst kommando le- der till en bild eller tjänst som är belagd med avgift.
En bild som helt eller till huvudsaklig del består av index eller hänvis- ningar bör vara avgiftsfri.
Användaren böri samband med pågående uppkoppling kunna ta del av den rörliga kostnaden för uppkopplingen. En strävan bör också vara att användaren i samband med pågående uppkoppling skall kunna ta del av samtliga rörliga kostnader sedan föregående fakturering.
2 Avtal om ansvarsfördelning och abonnemang Ansvarsfördelning mellan en informationslämnare och de som tillhan— dahåller program— och maskinvara samt kommunikationsnät för video- tex eller som i övrigt medverkar vid tillhandahållandet av videotex- tjänster bör anges i skriftligt avtal.
Villkoren för abonnemang och nyttjande av Videotex bör anges i ett skriftligt avtal med användaren.
3 Bildutformning
3.1 Aktualitet
Informationslämnarens uppgifter i Videotex skall alltid vara aktuella.
3.2 Index och hänvisningar
Informationslämnaren skall utforma index och hänvisningar eller på annat sätt lämna sådan information att det för användaren på ett klart och entydigt sätt framgår
— vilka bilder och videotextjänster som finns i informationslämnarens utrymme i databasen,
— om en bild eller en videotextjänst är avgiftsbelagd och i förekomman- de fall avgiftens storlek,
- tidpunkt för senaste ändring (gäller endast bilder som innehåller upp- gifter som kräver en tidsangivelse för att informationen skall bli me- ningsfull och användbar) samt
— om vissa bilder eller videotextjänster är åtkomliga endast för vissa användare.
Informationslämnaren bör vidare sträva efter — att standardisera index och hänvisningar samt
— att på varje bild ange hur man går tillbaka till index eller avbryter på- gående tjänst.
3.3 Märkning av bilder
Av varje bild bör framgå
— vem som är informationslämnare,
— bildnummer,
— eventuell bildavgift samt — tidpunkt för senaste ändring (gäller endast bilder som innehåller upp- gifter som kräver en tidsangivelse för att informationen skall bli me- ningsfull och användbar).
4 Datalagen
Om utlämnandet av uppgifter förutsätter förekomsten av ett personre— gister enligt datalagen (1973z289) är den registeransvarige skyldig att inneha licens och i förekommande fall särskilt tillstånd av datainspek- tionen att inrätta och föra sådant personregister.
5 Nyhetsförmedling Informationslämnaren svarar för att nyhets— och annan informations- förmedlingi tillämpliga delar är förenlig med pressetiska publicerings- regler.
6 Reklam
De allmänna krav som ställs på marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter i lagstiftning eller från affärsetisk synpunkt, t.ex. i Internationella Handelskammarens reklamkodex Grundregler för re— klam, gäller även för Videotex och avser alla som verkar i eller genom mediet — informationslämnare, samordnare av tjänster och de som till- handahåller tekniken.
Dessutom gäller följande, av datortekniken föranledda särskilda krav. — Reklam i videotex bör vara uppsökt. Det innebär att en användare skall informeras i förväg om att endast ett visst kommando leder till ett
reklaminslag.
- En uppsökt bild får inte föregås av s.k. mellanliggande reklam. Denna begränsning gäller inte terminaler i publika miljöer.
— Reklam är tillåten även på begränsad del av index och menybilder un— der förutsättning att användaren informerats i förväg, t.ex. i samband med undertecknandet av avtalet för abonnemanget, om att reklam kan förekomma även på sådana bilder.
7 Tekniska frågor
Civildepartementet
Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhemkyddet kring statsminister Olof Palme. [1] Integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvalming. De12: Bilagor. [6]
KUNGL. BIBL.
1989 -01- 2 7 STOCKHOLM
? n., K.. .- ww. ,,
__.
...; P _0 *3 l' . .;
..: