Beslut vid regeringssammanträde 1989-12-21

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om kraftföretagens vinster.

Bakgrund

I prop. 1987/88:90 om energipolitiken inför 1990-talet har regeringen redovisat sin syn på den framtida energipolitiken. Huvuduppgiften är att skapa goda förutsättningar för den omställning av energiförsörjningssystemet som skall genomföras under de närmaste decennierna. Kärnkraftsavvecklingen är en viktig del i denna omställningsprocess. Avvecklingen skall kunna genomföras utan att landets elförsörjning äventyras och utan att samhällsekonomiska, sociala eller miljöpolitiska mål riskeras.

Prisbildningen på elområdet styrs av marginalkostnaden för ny kraft. Denna prisbildningsmodell speglar på ett korrekt sätt den samhällsekonomiska kostnaden för elproduktion och den bör därför vara vägledande även i fortsättningen. En följd av att prisbildningen bestäms av marginalkostnaden är att ett bortfall av elproduktion som måste ersättas av ny och dyrare kraft kan leda till höjda elpriser.

Under omställningsprocessen kommer ny produktionskapacitet att behöva tas i drift. Ersättningsinvesteringar som kan bli nödvändiga kommer i betydande utsträckning att ske i relativt dyra kraftslag. I en sådan situation -- där nya anläggningar har högre produktionskostnader -- stiger priserna på el och därmed också värdet av äldre kraft med lägre produktionskostnader, t.ex. vattenkraft. Detta kommer att medföra höga vinster i delar av den existerande kraftproduktionen. Behovet av produktionsutbyggnad kan dock begränsas med hjälp av kraftfull effektivisering och elhushållning. Incitamentet för sådana åtgärder ökar i takt med att priset på el stiger.

Även av andra skäl kan elpriser och vinster inom kraftindustrin komma att justeras uppåt. Ett nytt förräntningskrav har fastställts för statens vattenfallsverk (prop. 1987/88:87, NU 41, rskr 376). Förräntningskravet har i stort anpassats till annan industri med motsvarande risk i sin affärsverksamhet. Det nya förräntningskravet skall i första hand mötas med rationaliseringar inom verket. Det kan emellertid också förväntas leda till en viss höjning av elpriserna. I och med att statens vattenfallsverk är prisledande inom elområdet kan resultatet bli en högre lönsamhetsnivå inom kraftindustrin i stort.

Omställningen av energiförsörjningssystemet kommer att medföra stora kostnader för folkhushållet. Elkonsumerande hushåll och företag kommer att få acceptera högre elpriser med därav följande effekter för köpkraft och vinstnivåer. Det kan i en sådan situation uppfattas som oskäligt om vissa kraftproducenter -- just till följd av energisystemets omställning -- gör stora vinster. Därför aktualiseras frågan hur dessa vinster skall kunna komma hela samhället till del.

Generellt gäller att uttag av skatter är förenat med samhällsekonomiska kostnader. Detta gäller också skatter som träffar produktionen av kraft. En beskattning av kraftproduktion i äldre anläggningar bör emellertid ge begränsade samhällsekonomiska störningar -- under förutsättning att skatten utformas så att den inte leder till en prisnivå som avviker från marginalkostnaderna i nyproduktionen. Skatten kan ge positiva effekter i form av en ökad effektivitetspress på företag med äldre kraftanläggningar. Beskattning av elproduktion i sådana anläggningar kan också motverka rabatter och internprissättning under marginalkostnadsnivån.

Näringsutskottet har vid behandlingen av regeringens energipolitiska proposition våren 1988 uppmärksammat frågan om beskattning av sådan vinst som kan komma att uppstå i bl.a. äldre vattenkraftverk vid stigande elpriser. Utskottet anförde bl.a. följande (NU 1987/88:40 s 59).

Ett särskilt problem, som därvid måste beaktas är att vissa äldre vattenkraftverks värdestegring delvis redan har tagits ut i samband med ägarskiften under de senaste åren.

Frågan om kraftföretagens vinster bör nu tas upp till närmare prövning. En särskild utredare bör tillkallas för ändamålet.

Uppdraget

En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att omställningen av energisystemet skall genomföras med så små samhällsekonomiska kostnader som möjligt och med bevarade väl fungerande energimarknader.

Under 1990-talet kommer priset på elkraft troligen att stiga. Prishöjningen kommer att bli mer markerad när några kärnkraftverk tas ur drift. Avkastningen i existerande kraftproduktion kommer därvid att öka. Utredaren bör belysa dagens ekonomiska villkor vad avser räntabilitet, soliditet m.m. för kraftföretag med olika typer av produktionsanläggningar som vattenkraft, kärnkraft, bränslebaserad kondenskraft m.m. och hur dessa villkor kommer att förändras framöver. Frågan om internprissättning inom koncerner eller gemensamt ägda företag bör analyseras.

Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning de vinster som genereras är erforderliga för att klara framtida investeringsbehov inklusive kostnader för effektivisering av elanvändningen.

Mot bakgrund av det material som kommer fram bör utredaren bedöma storleken av de vinster som kan uppkomma i kraftindustrin som helhet eller inom vissa typer av kraftföretag. Om utredaren finner att dessa vinster blir betydande bör denne redovisa lämpliga åtgärder för att vinsterna i ökad utsträckning skall kunna komma hela samhället till del.

1987 års regionalpolitiska kommitté har i sitt betänkande Fungerande regioner i samverkan (SOU 1989:55) föreslagit att vattenkraftsregionerna under en tioårsperiod skall få del av vattenkraftens övervinster. De förslag kommittén redovisar bör emellertid bearbetas ytterligare innan det är möjligt att ta ställning till dem.

Utredaren bör utforma sina förslag med hänsyn tagen till att vinster från äldre vattenkraft skall kunna återföras till de regioner där de genereras. Syftet med en sådan återföring skulle vara att finansiera olika samhällsinsatser, som kan bidra till den regionala utvecklingen i vattenkraftsregionerna.

Praktiska och principiella aspekter på olika åtgärder på skatteomådet bör belysas. Utredaren bör i det sammanhanget ta del av de bedömningar som gjorts av energiskattekommittén i betänkandet Skatt på energi (SOU 1982:16-17) och redovisa erfarenheterna av den skatt på äldre vattenkraftstationer som infördes år 1982 (prop. 1982/83:50 bil. 2, SkU 15, rskr 106, SFS 1982:1201). Utredaren bör i sitt arbete följa arbetet med att reformera företagsbeskattningen och den indirekta beskattningen. Förslag på skatteområdet bör utformas så att de är förenliga med detta reformarbete.

Beskattningen av nuvarande kraftproduktion är utformad så att den inte skall försvåra en samhällsekonomiskt riktig prissättning. I praktiken torde detta innebära att utrymmet för skattehöjningar är begränsat i dagsläget men att det kan bli betydande när nya anläggningar tas i drift för att ersätta kärnkraften. Det är önskvärt att beskattningen av kraftföretagens vinster kan gradvis anpassas till ökningen av elpriserna.

Regeringen har den 15 december 1988 uppdragit åt statens pris- och konkurrensverk att med särskild uppmärksamhet följa pris- och konkurrensförhållandena på elenergiområdet. Utredaren bör ta del av det material som kommer fram genom pris- och konkurrensverkets försorg.

Utredaren bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utredare frågan om kraftföretagens vinster,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)