Prop. 1987/88:87
om ny ekonomisk styrning av statens vattenfallsverk m.m.
Regeringens proposition ' ' 1987/88z87 ta?]
om ny ekonomisk styrning av statens - rop. vattenfallsverk m.m. .1987/88:
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 4 februari 1988.
På regeringens vägnar
K jell-OlofF eldt Birgitta Dahl
Propositionens hilvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en rullande treårsplanering införs för statens vattenfallsverk (Vattenfall). Treårsplaneringen innebär att ekonomiska mål, investerings- och finansieringsplaner fastställs för tre år i taget. För att de ekonomiska målen skall kunna uppställas föreslås att Vattenfalls' statskapital delas upp i ett nytt statskapital, grundat på en uppskrivning av värdet av de fallrättighctcr som Vattenfall förvaltar åt staten, och en Iånedel. De ekonomiska målen utformas som dels ett mål för räntabiliteten på ettjusterat eget kapital och dels ett soliditetsmål.
Miljö- och energidepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 februari 1988
Närvarande: statsrådet Feldt. ordförande. och statsråden Sigurdsen, Gus- tafsson. Leijon. Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Gö- ransson. Gradin. Dahl. R.Carlsson. Holmberg, Hellström, Johansson. Hulterström, Lindqvist, G.Andersson. Lönnqvist. Thalén
Föredragande: statsrådet Dahl
Proposition om ny ekonomisk styrning av statens vattenfallsverk m. m.
1 . Inledning
Flera affärsverk har under senare år fått ändrade regler för ekonomisk styrning och finansiering. Dessa nya regler har inneburit bl. a. en högre grad av målstyrning. införande av rullande treårsplaner och ändrade fman- sieringsformer. Inom regeringskansliet har en översyn skett av statsmak- ternas styrning av statens vattenfallsverk (Vattenfall). Inom ramen för arbetet har bl. a. forskare vid Handelshögskolan i Stockholm på uppdrag utrett frågor om Vattenfalls investeringskriterier och elprissättningf [Vattenfall har i skrivelse den 28 augusti 1986 föreslagit att regeringen lägger fast ett nytt system för ekonomisk styrning av Vattenfall. Riksrevi- _ sionsverket har yttrat sig över _Vattenfalls förslag. Vidare har Bohlins Revisionsbyrå AB på uppdrag av miljö- och-energidepartementet granskat förslaget och gjort vissa lönsamhetsberäkningar. I en skrivelse den .9 oktober 1987 har Svenska kommunförbundet lämnat synpunkter på Vat- tenfalls förslag.
] skrivelse den 22 september 1986 har Vattenfall hemställt att en ny anslagsprocess fastställs för Vattenfall.
I min anmälan till proposition om vissa utgångspunkter för energisyste— mets omställning (prop. 1986/87: 159) anmälde jag att jag senare avsåg att förelägga regeringen förslag om en ny ekonomisk styrning och ett höjt avkastningskrav för Vattenfall.
Riksdagen fastställde våren 1987 riktlinjer för ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1987/88:99, KU 29. rskr. 226). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. att ett affärsverk och dess bolag i fortsättningen i olika sammanhang skall behandlas som en sammanhållen grupp av företagsen- heter. De mål som regeringen och riksdagen ställer upp skall utgöra grun- den för all verksamhet igruppcn. Vidare innebär riktlinjerna att styrningen av affärsverken i fortsättningen skall präglas av ökad långsiktighet och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål m.m. När det gäller ledningen av affärsverken har riksdagen i riktlinjerna uttalat att affärsver- ken bör ledas av styrelser, som också är koncernstyrelser.
- 2. Föredraganden 2.1 Bakgrund
2.1.1 Inledning
Vattenfall handhar enligt sin instruktion (l982:705) statens kraftverksrö: relse och därmed sammanhängande verksamhet samt kanalrörelsen vid Trollhätte kanalverk. Vattenfall verkar vidare-för en rationell elenergiför— sörjning och en effektiv användning av elenergi inom riket, uppför och-
driver — självt eller i samverkan med andra — anläggningar för el- och värmeförsörjning. bedriver forsknings-' och utvecklingsverksamhet för energiförsörjning samt .utför demonstrationsanläggningar. Vattenfall har också enligt sin instruktion till uppgift att inom sitt verksamhetsområde arbeta för en avveckling av kärnkraften-till senast år 2010. Vattenfall har.
Vidare totalförsvarsuppgifter inom funktionen energiförsörjning enligt för- ordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Detta innebär att verket ombesörjer beredskapsplanering av
rikets elförsörjning. [nom Vattenfallkoncernen bedrivs också verksamhet ' inom naturgasområdet genom Swedegas AB och konsultverksamhet i ut- landet genom SwedPower AB.
Vattenfall beslutar om leverans av elenergi från verkets anläggningar och fastställer avgifter för sådan leverans. Anläggningar och byggnader som behövs för verksamheten uppförs av verket.
Vattenfall är det största företaget-inom energiområdet i Sverige. Vatten- fall svarar för 50% av elproduktionen i landet och äger och driver stamnä- tet för överföring aV-elcnergi inom spänningsområdet mellan 220 kV och 400 kV. Vattenfall svarar vidare direkt eller genom sina bolag för leverans ' av el till 12% av lågspänningsabonnenterna i Sverige.-
De bokförda tillgångarna inom Vattenfallkoncernen uppgick den 31 de- ' ccmber 1986 till sammanlagt 62 miljarder kronor. Det disponerade statska- pitalet var 20 miljarder kronor. Omsättningen under verksamhetsåret 1986 uppgick inom koncernen till 15,3 miljarder kronor. .
Vattenfalls instruktionsenliga uppgifter fram till i början av 1980-talet omfattade endast elförsörjning. Verksamheten har under 1980—talet vidgats . till andra energiområden. Vattenfall har därmed blivit ett cnergitjänstföre- tag med huvudsaklig inriktning mot elförsörjning. Denna utveckling har varit angelägen med hänsyn till såväl utvecklingen inom energimarknaden som den kommande ersättningen av kärnkraften. . Vattenfall förvaltar aktier åt staten i bolag som har anknytning till dess verksamhet och ligger inom dess verksamhetsområde. Dessa bolag kallas något oegentligt för dotter- eller intressebolag till Vattenfall. Eftersom - Vattenfall är en integrerad del av staten är det inte ett moderbolag i aktiebolagslagens (1975: 1385) mening. Genom riksdagens beslut om rikt- linjer för ledning av den statliga förvaltningen skall dock Vattenfall och dess bolag behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter, Vattenfallkoncernen.
En förutsättning för att Vattenfall och dess bolag skall kunna behandlas . som en sammanhållen grupp av företagsenheter är att regeringens och-.
riksdagens ekonomiska styrning ges en utformning som är lämpad för detta.
Det statliga budgetsystemet har sedan Vattenfall påbörjade sin verksam- het ändrats i störrc omfattning åren 1911. 1937 och 1977. Dessa förändring- ar har också inneburit förändringar i fråga om styrningen av Vattenfall. Huvudstrukturen för styrningen lades dock fast genom 1911 års budgetre- form, då Vattenfalls ställning som affärsverk bestämdes. Vid denna reform skapades kapitalfonderna för redovisning av statens 5. k. produktiva kapi- tal, dvs. kapitaltillgångar som medförde monetär avkastning. Hit hörde i första hand de s.k. affärsverksfonderna och utlåningsfonderna. Riksstä- ten. numera statsbudgeten. utformades vid denna budgetreform så att inkomstsidan tog upp vad som då kallades statens verkliga inkomster. främst skatter och nettoinkomster av kapitalfonderna, samt låneinkoms- ter. Utgiftsidan tog på motsvarande sätt upp de verkliga utgifterna, dvs. de olika huvudtitlarnas utgifter och räntor på statsskulden, samt utgifter för kapitalökning, dvs. anslag till kapitalfonderna. Avskrivningar på det histo- riska anskaffningsvärdet räknades som driftkostnader. Avskrivningsmedel fick således behållas och användas direkt inom de olika fonderna. 191 1 års budgetreform avsåg att på så sätt ge en öppen redovisning av förändringar- na i statens förmögenhet och orsakerna härtill.
För Vattenfalls del innebar övergången till affärsverk att driftmedlen endast nettoredovisades, dvs. endast över- eller underskott i rörelsen redovisades. Verkets investeringar fastställdes som tidigare av regering- och riksdag. I fråga om driftmedlen fastställdes enbart en driftkostnadsstat av regeringen. Vid 1937 års budgetreform delades riksstaten upp i två fristående delar, driftbudgeten och kapitalbudgeten. Driftbudgeten omfattade s.k. verkliga inkomster och utgifter samt även medel för att täcka kapitalfondernas eventuella underskott och avskrivningar. Kapitalbudgeten omfattade an- . slag för kapitalinvesteringar på utgiftsidan samt en formell saldopost på inkomstsidan. Kapitalinvesteringarna finansierades dels med lånemcdel, dels med driftbudgetens avskrivningsanslag.
Kapitalfonderna bibehölls- och omfattade även icke produktivt kapital, exempelvis försvarsanläggningar. Avskrivningar med medel från driftbud- geten innebar att icke produktiva kapitalinvesteringar finansierades med andra statsinkomster än lånemedel. Produktiva kapitalinvesteringar finan- sierades däremot med lånemedel' och dessutom med avskrivningsmedel. ] ' reformen försökte man förena omsorgen om statens förmögenhet med konjunkturpolitiska hänsyn. Budgeten ftek över- eller underbalanseras beroende på konjunkturläget, men måste balanseras på längre sikt med tanke på förmögenhetcn och på fördelningen mellan åren öVer tiden. Alla förmögenhctsförändringar — antingen genom kapitalanskaffning, omvär- deringar eller bristande budgetbalans — borde framgå öppet avbudgelen. Inför 1977 års budgetreform konstaterade det föredragande statsrådet att kapitalfonderna inte längre kunde anses utgöra. ett samlat uttryck för statens förmögenhet. Tillgångar som hade anskaffats inom driftbudgeten betraktades formellt inte som en del av statens förmögenhet,'men kunde ändå anses ingå i statens produktiva kapital. Förmögenhetsbegreppet hade
Prop. 1987/88: 87
således i praktiken vidgats. Reformen år 1977 innebar att uppdelningen i en drift- och en kapitalbudget upphörde och ersattes av den i dag gällande statsbudgeten. Omläggningen genomfördes inför budgetåret 1980/81 och innebar dessutom en rad förenklingar av redovisningen.
2.1.2 Nuvarande styrning
Den nuvarande ekonomiska styrningen av Vattenfall från regeringens och riksdagens sida är olika när det gäller investeringsverksamheten och drif- ten av anläggningarna. Allmänt sett kan sägas att investeringar, och finan- sieringen av dessa, beslutas av riksdagen, medan villkor för driften av anläggningarna beslutas av regeringen. eller. efter regeringens bemyndi- gande. av Vattenfall.
Investeringar
Vattenfall lämnar årligen förslag till regeringen om inriktning och omfatt- ning av investeringsverksamheten samt förslag till finansiering av denna. Förslaget utgör grunden för budgetbchandlingen i regering och riksdag. Omfattning. inriktning och finansiering av investeringarna beslutas således av riksdagen. Investeringar i affärsverket finansieras över statsbudgeten genom investeringsanslag. medan investeringar i Vattenfalls bolag finansi- eras. till den del egna medel i bolagen inte räcker till, i förhållande till Vattenfalls ägarandel, antingen genom delägarlån från Vattenfall. investe- ringsanslag över statsbudgeten. eller genom lån via kapitalmarknaden. Vattenfall ställer i det sistnämnda fallet vanligen borgen för lånet.
När Vattenfall successivt lyfter investeringsmedel från anslaget tillförs medlen verkets statskapital. Detta redovisas sedan i balansräkningen un- der rubriken Verkskapital och eget kapital. -
Statskapitalet återbetalas successivt genom att anläggningarna skrivs av och avskrivningsmedel inlevereras till statsbudgeten. Ursprungligen gjor- des avskrivningarna på historiska värden. men sedan budgetåret 1959/60 tillämpas avskrivning på återanskaffningsvärdet. Avskrivningstiderna va- rierar och regleras genom förordningen (1979: 1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring. Statskapitalet skall även förräntas _till fastställd ränta och räntan skallinlevereras till statsbudgeten. Räntan fastställs den 1 juli för varje budgetår. Budgetreformen år 1977 innebar att denna ränta, statens avkastningsränta, beräknas som det ovägda genom- snittet av obligationsräntan under de senaste tre åren. I praktiken har Statskapitalet stora likheter med vanliga långfristiga lån.
Lån för andra investeringar än de som görs i affärsverket. dvs. i bolagen. tas upp antingen på kapitalmarknaden eller genom att delägarlån lämnas från affärsverket. I det sistnämnda fallet tas dessa medel från de investe- ringsmedel som riksdagen har anvisat. 1 det första fallet krävs normalt att Vattenfall tecknar statens borgen för lånen. Av 9 kap. 10.5 regeringsformen framgår att regeringen inte utan'riksdagens bemyndigande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Av denna anledning krävs det att riksdagen lämnar regeringen bemyndigande att teckna bor-
lJ'l
gen. Detta sker normalt årligen i samband med behandlingen av budgetpro- positionen.
När lånen tas upp av dotterföretag som endast är delägda av Vattenfall gäller normalt att borgen för lånen endast får tecknas i förhållande till Vattenfalls ägarandel. När det gäller borgen för lån som tas upp av Fors- marks Kraftgrupp AB har riksdagen dessutom medgivit att borgen får tecknas utan den begränsning till vattenfallsverkets andel av aktiekapitalet som normalt gäller för verkets borgensåtaganden (prop. 1976/77:25 bil. 10. NU 13. rskr. 55). Anledningen till detta är att vissa av de lån som tas upp av Forsmarks Kraftgrupp AB ställer krav på statlig garanti för hela lånet. Detta har lösts så att staten tecknar borgen för hela lånet. Övriga delägare '
har därefter tecknat underborgen till statens borgen.
Borgensbelopp som frigörs genom amortering får inte utnyttjas för ny borgensteckning såvida ej annat framgår av särskilda bemyndiganden (prop. 1972:1 bil. 15 s.126. NU 15. rskr. 90. 91).
När lån återbetalas och ersätts med nya lån får detta ske utan särskilt regeringsmedgivande. och frigjort borgensbelopp får utnyttjas för ny bor- gensteckning (prop. 1986/87:87. NU 3.4. rskr. 274).
Fråga om tecknande av borgen skall underställas regeringen när nya lån tas upp. Riksdagen har bemyndigat fullmäktige i riksgäldskontoret att. efter hemställan av regeringen i varje enskilt fall och inom den av riksda- gen fastställda ramen för borgensåtaganden för lån till bolag i vilka statens vattenfallsverk förvaltar statens aktier. teckna borgen för upplåning utom- lands till bolag i vilka statens vattenfallsverk förvaltar statens aktier. I de fall då borgensteckning krävs för att ersätta äldre lån med nytt utländskt lån får vattenfallsverket hemställa direkt till fullmäktige i riksgäldskontoret att kontoret skall teckna statens borgen för upplåning till bolag i vilka statens vattenfallsverk förvaltar statens aktier (prop. 1986/87:87. NU 34,- rskr. 274).
Av Vattenfallkoncernens totala lån. om det disponerade statskapitalet betraktas som ett lån. utgörs ca 40% av medel som har anskaffats utanför statsbudgeten.
Drift av anläggningarna
Vattenfalls intäkter och kostnader redovisas inte över statsbudgeten. En- dast inlevererade överskott, avskrivningar och investeringar redovisas i statsbudgeten.
Vattenfalls driftstat. dvs. budget. fastställs av regeringen. Riksdagen beslutar om omfattningen och inriktningen av investeringarna.
I samband med övergången år 1911 till affärsverksformen beslöts att regeringen skulle fastställa driftkosmadsbudgcten för Vattenfall efter för- slag av verket. I samband med en genomgripande ändring av instruktioner— na för samtliga affärsverk år 1965 föreskrevs att affärsverken skulle avge förslag till driftstater. Dessa fastställdes sedan av regeringen. Den nya ordningen — varigenom även de beräknade inkomsterna redovisas — inför- des bl. a. för att ge regeringen större möjlighet att överblicka den tänkta uppläggningen och det beräknade utfallet av verksamheten. I detta sam-
manhang föreskrevs 'också att affärsverken skulle upprätta och till rege-' ringen ge in en förvaltningsberättelse.
Till den ordning som lades fast i samband med instruktionsändringen år 1965 anslöt sig budgetreformen år 1977 och är för Vattenfalls del alltjämt giltig.
Som driftutgifter vid affärsverk anses alla utgifter som inte täcks med investeringsmedel. Kostnaderna — dvs. de periodiserade utgifterna samt erforderlig avkastning — skall täckas med driftintäkterna.
Driftstaterna omfattar huvudsakligen beräkningsposter. Handlingsfrihe- ten avser dock endast för driften erforderliga kostnader. dvs. sådana som är motiverade med hänsyn till de uppgifter som ligger i linje med verkets verksamhetsuppgifter. Överskridanden kan ske när beräkningarna inte har kunnat göras med tillräcklig noggrannhet i samband med att driftstaten fastställts, exempelvis vid ändrade energipriser och ändrade räntenivåer. Om en kostnadsökning beror på en större ambitionsförändring och är av större ekonomisk betydelse. krävs ett nytt godkännande av regeringen. Reglerna för när ett nytt godkännande krävs kan inte entydigt bestämmas på förhand utan får avgöras från fall till fall.
För vissa poster i driftstaten finns ett högsta belopp fastställt och dessa poster får därigenom inte överskridas. Sådana poster kan vara t. ex. vissa arvoden. belöningar och lån till personalen.
Till den del löpande utgifter inte kan täckas med löpande inkomster får statens vattenfallsverk disponera krediter intill 1 175 milj.kr hos riksgälds- kontoret (prop. 1984/85: 150 bil. 1 s. 72. FiU 37. rskr. 414). På medel som tas i anspråk utgår ränta efter en räntefot som fastställs av riksgäldskonto- ret.
Vattenfall tillämpar kalenderåret som redovisningsår. Efter kalender- årets utgång upprättas årsredovisning. Denna innehåller förvaltningsberät- telse. balans- och resultaträkning samt finansieringsanalys. Utöver redo— visning av affärsverkets bokslut innehåller årsredovisningen numera även balans- och resultaräkning samt finansieringsanalys för hela Vattenfalls- koneernen. Årsredovisningen fastställs av regeringen. I samband därmed fastställs även hur affärsverkets överskott skall disponeras.
Förvärv och försäljning samt bildande av bolag
Något i lagstiftningen direkt uttalat förbud för verk och myndigheter att, utan att det finns ett riksdagsgodkännande. bilda ett bolag eller delta i bolagsbildning finns inte. Emellertid innebär bolagsbildning eller bolags- förvärv ett förfogande över statens medel vilket ytterst är en fråga för riksdagen. Därtill kommer att bolagsbildning innebär att verksamhet som ankommer på ett verk kan komma att överföras till en annan juridisk person. vilket också ytterst får anses vara en fråga för riksdagen. I närings- utskottets betänkande om försäljning av statens aktier i AB Gambrinus har utskottet redovisat de principer som utskottet anser bör ligga till grund för bedömningen om en avyttring av statens aktier i ett visst bolag skall bli föremål för riksdagens prövning. Riksdagen har som sin mening givit
regeringen till känna vad utskottet har anfört (prop. 1986/87:150. NU 17. Prop. 1987/88:87 rskr. 114).
Under årens lopp har ett flertal bemyndiganden lämnats av riksdagen i frågor som rör förvärv och försäljning samt bildande av bolag. Omfattning- en framgår av det följande.
Riksdagen har bemyndigat regeringen att besluta att bilda aktiebolag _eller förvärva aktier i sådant bolag inom statens vattenfallsverks verksam- hetsområde i enlighet med vad föredragande statsrådet har anfört i anmä- lan till proposition om tilläg'gsbudget 111 till statsbudgeten för budgetåret 1981/82 (prop. 1981/82: 125 bil. 9 s. 46. NU 53. rskr. 405). För andra typer av bolag än eldistributionsbolag begränsades bemyndigandet intill ett sam— manlagt belopp som skulle fastställas för varje budgetår. För budgetåret 1987/88 har detta fastställts till 75 milj.kr. (prop.]986/87:87, NU 34.rskr. 274). Regeringens bemyndigande är begränsat till att gälla företag med ett bundet eget kapital om högst 5 milj.kr. (prop. 1982/83:25 bil. 7 s. 45. NU 15. rskr. 116).
Riksdagen har bemyndigat regeringen att. inom en ram om högst 5 milj.kr per budgetår. besluta om försäljning av aktier som förvaltas av statens vattenfallsverk (prop. 1983/84: 100 bil. 14 s. 137, NU 30. rskr. 297).
Avyttring av fast och lös egendom
Villkoren för avyttring av fast egendom som tillhör affärsverket Vattenfall regleras i förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom. Av denna förordning framgår bl.a. att regeringen utan värde- mässig begränsning och utan riksdagens samtycke beslutar i varje enskilt fall om försäljning av Vattenfall tillhörig mark till kommun för samhälls- byggnadsändamål. I vissa andra fall beslutar regeringen utan riksdagens samtycke om försäljning av Vattenfall tillhörig egendom. om taxeringsvär- det eller, där sådant värde inte är åsatt. det vid särskild värdering utrönta saluvärdet inte överstiger 5 milj.kr. Vattenfall får självt besluta om försälj- ning av Vattenfall tillhörig egendom när taxerings- eller saluvärdet inte överstiger 1 milj. kr.
Vid avyttring minskas verkets statskapital med det bokförda värdet och -' motsvarande belopp skall inlevereras till statsbudgetens inkomstsida.
Då avyttring av fast egendom sker från något av Vattenfalls bolag krävs normalt inget godkännande av vare sig regering eller riksdag. I vissa fall är dock ägandet förknippat med villkor i bolagsordning och /eller konsortial— avtal.vilka har godkänts av regeringen och ibland riksdagen. I dessa fall kan ett godkännande vara nödvändigt för att en avyttring skall kunna ske.
Vid avyttring av lös egendom kan Vattenfall enligt sin instruktion sälja eller avskriva lös egendom som är obehövlig, försliten eller inte längre användbar för sitt ändamål. 1 andra fall krävs regeringens godkännande. Inkomster från försäljning av lös egendom utöver bokfört värde behålls normalt av Vattenfall. men regeringen kan föreskriva att de skall inlevere- r'as till statsbudgeten. Det bokförda värdet inlevereras till statsbudgeten.
2.2 Nytt avkastningkrav för Vattenfall m. m. Prop. 1987/88:87
2.2.1 Mina förslag:
— Statsmakternas ekonomiska och verksamhetsmässiga styrning av Vattenfall inriktas mot hela Vattenfallskoncernen. Denna ut- görs av affärsverket Vattenfall och de bolag i vilka Vattenfall har ett bestämmande inflytande över verksamheten. — Riksdagen fastställer årligen rullande treårsplaner för investe- ringar och finansieringar. — Ett nytt förräntningskrav för Vattenfallkoncernen införs. Detta uttrycks som räntabilitet på justerat eget kapital efter skatt. Vidare faställs ett soliditetsmål. '
— Regeringen fastställer förräntningskrav och soliditetsmål samt årsbokslut och utdelning.Vidare fastställs en statlig skatte- motsVarighet. Denna uppgår till samma belopp som utdelningen. — Det i dag disponerade statskapitalet omvandlas till ett statslån och nytt statskapital. Den del av statskapitalet som i dag motsva- ras av fallhöjder skrivs upp från 200 milj. kr till 6000 milj. kr. fr.o.m. den 1januari 1988. Detta kapital bokförs som ett bundet eget kapital. Motsvarande uppskrivning sker av anläggningstill- gångarna. Resterande del av det som i dag är statskapital görs om till ett statslån som skall förräntas enligt statens avkastningsränta och amorteras på 20 år. — Vattenfalls investeringar och behov av rörelsekapital får finansi- eras genom externt och internt tillskott av medel. Internt tillskott får ske genom användande av avskrivningsmedel och rörelseme- del. Externt tillskott av kapital får ske genom upptagande av lån genom riksgäldskontoret. — Den nya ekonomiska styrningen m.m. införs så att den kan gälla fr.o.m. verksamhetsåret 1988. Det nya förräntningskravet bör- jar gälla fr. o. m. verksamhetsåret 1989 och når fullt genomslag år 1991. Uppskrivning av fallhöjder och uppskrivning av statskapi- tal skcrfr.o. m. den 1januari 1988. — Den första rullande treårsplanen för finansieringar och investe-
ringar omfattar verksamhetsåren 1989— 1991. ___—__|
2.2.2 Vattenfalls förslag
Statens nuvarande krav på avkastning har enligt Vattenfall uppkommit genom en successiv påbyggnad av olika krav. Om nuvarande krav bibe- hålls. innebär detta att kraven successivt kommer att avvika från de krav som gäller för andra företag. och oklarheten om gällande långsiktiga plane- ringsförutsättningar kvarstår.
Fasta regler för de ekonomiska kraven på verket är enligt Vattenfall nödvändiga med hänsyn till att möjligheter måste finnas till en långsiktig planering av verksamheten. Statens krav bör anpassas till dagens förutsätt- ningar för verksamheten.
Vattenfall är i dag ett moderföretag i en koncern. Det kapital som är sysselsatt i rörelsen är betydligt större än statskapitalet. Verksamheten är mycket långsiktig och verksamhetens resultat kan variera år från år bero- ende på temperatur och energipris m.m. Verksamheten är dessutom myc- ket kapitalintensiv, vilket medför att avkastningskravet får en stor betydel- se för Vattenfalls kostnader. Vattenfall har förvaltaransvar gentemot stats- makterna för staten tillhöriga fallrätter och är samtidigt prisledande inom elområdet.
Ett nytt avkastningskrav och de ekonomiska målen för Vattenfall och dess bolag bör enligt Vattenfall i princip byggas upp på samma sätt som gäller för andra företag.
Samband mellan avkastningskrav och prissättning
Vattenfalls prissättning baseras enligt Vattenfall på marginalkostnader. För att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av till- gänglig kapacitet tillämpas kortsiktig marginalkostnad, dvs. energiavgifter- na skall princip motsvara den förväntade genomsnittliga marginalkostna- den för elproduktion. 'l'arifferna utformas enligt denna princip med vari- erande energipriser under olika perioder. Tariffnivån i stort skall dock möjliggöra att statens avkastningskrav för verksamheten totalt sett alltid kan tillgodoses. Uppfyllandet av kravet utgör följaktligen en restriktion. Vid målkonflikt mellan avkastningskrav och tillämpad prissättningsprineip förutsätter Vattenfall att tariffnivån kan anpassas till kravet genom fasta avgiftselement. Sådana höjningar har mycket begränsade styreffekter på energiefterfrågan. Eftersom Vattenfall har en prisledandc roll påverkar avkastningskravet elpriset för hela landet.
Effektivitet
Vattenfall eftersträvar en hög effektivitet i verksamheten. Vattenfalls hu- vudsakliga uppgift är att leverera önskad elenergi med hög leveranssäker— het till god kvalitet samt till kostnadsanpassade eltaxor.
De mått som enligt Vattenfall bäst speglar kostnadseffektiviteten är utvecklingen över tiden av kostnaden per levererad kWh fast kraft och genomsnittlig avbrottstid. Många förhållanden försvårar dock effektivi- tetsmätningar. Vid beräkning av effektiviteten är det också nödvändigt att fördela kapitalkostnaderna på ett rättvisande sätt. Detta kan lämpligen ske genom real annuitet. På grund av svårigheten att med någon säkerhet mäta effektiviteten för ett enskilt år är det trenden över flera år som bör analyse- ras mot bakgrund av den allmänna kostnadsutveeklingen samt kostnader— na för tillkommande anläggningar. Även vid jämförelser med andra kraft- företag bör enligt Vattenfall utvecklingen över flera år beaktas.
För Vattenfalls huvudverksamheter produktion och distribution av el används specifika kostnader (öre/kWh) för effektivitetskontroll för resp. rörelsegren och resultatenhet. För andra verksamheter som byggverksam- het och administration kan uppföljning ske med hjälp av byggkostnadsin- dex eller genom jämförelser med andra företag.
Vattenfall avser att årsvis redovisa effektivitetstal enligt angivna princi- per för att möjliggöra bedömning av effektivitetsutvecklingen.
Koncernstrategi
När det gäller samordningen inom koncernen anser Vattenfall att verksam- heten inom affärsverket Vattenfall och dess dotter- och intressebolag bör ses som en enhet och samordnas för uppfyllande av Vattenfallkoncernens övergripande mål.
Inriktningen bör enligt Vattenfall vara att inordna verksamheten inom affärsverkets ram. om inte särskilda motiv finns för en annan lösning. Sådana motiv kan finnas när Vattenfall samarbetar med kommuner eller andra kraftföretag.
En annan inriktning inom koncernen bör enligt Vattenfall vara att klara ansvars- och resultatgränser upprätthålls mellan olika verksamheter. Stöd till och överföringar mellan olika verksamheter inom koncerenen skall ske öppet och beslutas i särskild ordning.
Samma kriterier skall gälla vid investeringbedömningar oavsett om des- sa görs inom affärsverket eller bolagen.
En annan utgångspunkt bör enligt verket vara att de finansiella resurser— na samlas hos verket. under förutsättning att förvaltningen kan ske på marknadsmässiga villkor.
Om en koncernstrategi skall kunna genomföras bör enligt Vattenfall verkets styrelse ges ett uttalat ansvar för detta.
Uppbyggnad i stort av nya regler
Det enligt Vattenfall vanligaste sättet att ange ekonomiska mål för en affärsmässig verksamhet är att ställa upp krav på förräntning av kapital som används i verksamheten. på utveckling i stort av finansiell struktur och på utdelning av medel från denna. Kravens inriktning. nivå m.m. beror på branschförutsättningar. verksamhetens karaktär m.m. Målen bör därför enligt Vattenfall i princip byggas upp på motsvarande sätt som gäller för företag. Nya regler för regeringens och riksdagens styrning av Vatten- fall bör därför ställas upp. Dessa regler bör avse hela Vattenfallskon— cernen. Reglerna bör uttryckas som förräntningskrav, dvs. krav på tillväxt av det disponerade kapitalet. och krav på utdelning till staten. Vidare föreslår Vattenfall att ett soliditetsmål skall ställas upp. För att kunna ställa upp de nya målen bör det nuvarande statskapitalet delas upp så att det som i dag utgörs av fallrättigheter skrivs upp från 200 milj. kr. till 3 000 milj. kr. och att resterande statskapital görs om till ett nytt statslån. De nuvarande finansieringsreglerna och avskrivningsreglerna bör förändras så att nya investeringar kan finansieras dels genom internt tillskjutna medel och dels genom att antingen nya statslån anvisas över statsbudgeten eller över den öppna kapitalmarknaden.
- F örräntningskrav för koncernen
Kraven på räntabilitet bör anknyta till den totala verksamheten. dvs. till ' koncernen. Härmed kommer hänsyn att tas inte bara till affärsverkets resultat och av affärsverket förvaltat kapital. utan även till hur koncernbo- lagen förvaltar sina resurser. Jämförelser med andra företag underlättas därmed.
Koncernbegreppet kan ses på två sätt. Det normala är att alla bolag i vilka ägarandelen är större än 50% eller 5092 jämte ett bestämmande inflytande läggs till moderbolaget. Det andra koncernbcgreppet innebär att man klyver dotter- och intresseföretagens värden efter aktieinnehav och att en en redovisning som omspänner hela bolagssektorn därmed erhålles. Vattenfall har benämnt de olika koncernbcgreppen juridisk- resp. intresse- koncern.
Det senare begreppet är enligt Vattenfall det för kraftindustrin mest upplysande med hänsyn till de speciella samarbetsavtal som ofta finns för framför allt produktionsbolag. där var och en normalt tar sin andel av kostnader och elkraft. Å andra sidan framhåller Vattenfall att det är den traditionella juridiska koncernsammanställningen som är reviderad och officiell.
Med hänsyn till den mer verksamhetsorienterande karaktär som den : intresseanknutna koncernredovisningen återspeglar föreslår Vattenfall att räntabilitetskravet knyts till intressekoncernen.
Räntabilitetskravet bör knytas till det egna kapitalet. Vattenfall föreslår att nivån inledningsvis sätts till S%- utöver inflationen. Detta krav bör tillämpas på allt eget kapital. dvs. tillskjutet ägarkapital. avsättningar inom koncernen. balanserade vinstmedel m.m. Kravet avser ett överskott efter . avskrivningar enligt plan och räntor. även räntor på statslån. i relation till eget kapital. ' '
Omvandling av statskapitalet
Det nuvarande statskapitalet hade den 31 december 1986 följande samman- sättning (milj. kr.): Kapital nedlagt i pågående arbeten 2 482 Icke räntepliktigt kapital _ 597 Kapital nedlagt i fallvärden ' 200 Återstående statskapital 16456 Totalt - 19735
Vattenfalls förslag innebär att posterna kapital net/lagt ipågående arbe- ten och återstående statskapital omvandlas till statslån. Det förutsätts härvid att utlåningsräntan i stort är anpassad till marknadsräntan för mot- svarande typer av upplåning på marknaden. Ränta på återstående statska— pital täcks med rörelsens intäkter. medan ränta för kapital nedlagt ipågå- ende arbeten tas upp som en del av anläggningsinvesteringarna.
Kapital nedlagt ifallw'irden skrivs upp och redovisas under eget kapital under ny rubrik statskapital i balansräkningen.
Icke räntepliktigt statskapital föreslås bli redovisat under lånekapital
under rubrik räntefritt statslån. Icke räntepliktigt statskapital utgörs hu— vudsakligen av investeringar vilka inte. har ansetts kunna förräntas fullt ut.
Disposition av överskott
För att få en bättre anknytning till de verkliga värdena av bokförda värden på fallrättigheterna föreslår Vattenfall att dessa skrivs upp med 2.8 miljar- der kronor och redovisas under rubriken statskapital. Detta kapital bör likställas med aktiekapitalet i ett aktiebolag. På detta kapital föreslår Vattenfall att en utdelning skall lämnas. Denna utdelning bör uppgå till 10% av det nya statskapitalet. Inledningsvis bör den dock endast uppgå till 8% för att sedan gradvis höjas till 10%. Utdelningen förutsätts vara realt stabil genom att kapitalbasen räknas om med jämna mellanrum.
Den föreslagna uppskrivningen av statskapitalet har enligt Vattenfall— avvägts så att utdelningen kommer att motsvara i stort vad som krävs av andra företag i branschen och mot vad som krävs för att en rimlig realav- kastning skall erhållas på verkligt värdepå av verket disponerade fallrät- ter.
Vattenfall föreslår vidare att resultat utöver utdelning balans-eras som disponibla medel för resultattitjämning inom affärsverket och att ett belopp som motsvarar utdelning betalas som statsskattemotsvarighet till stats- kassan. Skattemotsvarigheten föreslås av Vattenfall till ett belopp motsva- rande utdelningen.
Soliditet Soliditeten utgörs av kvoten mellen eget beh-totalt kapital. Den uttrycker därmed hur stor del av det totala kapitalet som utgörs av ägaren tillhanda- hållet kapital, eget kapital. ' ' Soliditeten är ca 35 %. om nuvarande statskapital betraktas'som lån och avskrivningar utöver plan betraktas som eget kapital i sin helhet samt värdet av fallrättigheterna skrivs upp med 2800 milj. kr. Denna soliditet bör enligt Vattenfall betraktas som godtagbar och bör upprätthållas även framöver inom intervallet 35 till 45 %.
Avskrivnings- och amorteringskrav Avskrivning av anläggningar bör enligt Vattenfall göras enligt de regler som gäller för aktiebolag och — för affärsverket — även enligt förord ningen med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring. Avskrivningarna bör delas upp på avskrivningar enligt plan och utöver plan. Sett över åren bör bokföringsmässiga avskrivningar kunna anpassas efter resultatutveckling och soliditetskrav. Hittillsvarande koppling mellan avskrivningar och amorteringar innebär speciella problem. Med en sådan koppling blandas enligt Vattenfall kostnadsdispositioner och kostnadsredovisning samman med tinansien'ngssätt. Dessa utgör två olika frågor. Kopplingen bör därför upphävas. Med det föreslagna systemet får Vattenfall självt bestämma sina avskrivningar inom nyss angivna ramar.
Amorteringssregler för statslån
Amortering av det nyss nämnda statslånet sker årligen enligt Vattenfalls förslag med S% på ingående statslån, motsvarande 20 års betalningstid. Detta motsvarar i stort avskrivningar enligt plan. Amorteringar har emel— lertid ingen direkt koppling till avskrivningar. Amorteringstakten svarari stort mot vad som skulle ha gällt om verket vid varje tidpunkt då kapitalbe- hov uppstått tagit upp lån på allmänna kapitalmarknaden.
Finansieringsprinciper
Ramar för inversteringsverksamheten fastställs enligt Vattenfalls förslag som tidigare av regering och riksdag.
När det gäller finansieringen utgår Vattenfall från att Vattenfall kan använda en del av avskrivningsmedlen direkt, nämligen den del som åter- står sedan amorteringar skett på statslån och andra eventuella lån. Genom att amorteringarna på statslånet frikopplas från avskrivningar kommer av- skrivningsmedel härutöver inte att passera statsbudgeten.
Eftersom koncernen får ett räntabilitetskrav på eget kapital anser Vat- tenfall att verket också skall få ett ansvar för att skaffa kapital på billigaste sätt, vilket direkt påverkar avkastningen på eget kapital. Finansierings- funktionen är en del av verksamheten. Tidvis kan väsentliga ränteskillna- der föreligga mellan statens avkastningsränta, som i dag används som avkastningsränta, och marknadsräntor. Verket bör också, om detta är mest fördelaktigt, få använda egna rörelsemedel om sådana finns för en längre period.
I fråga om upplåning är det enligt Vattenfall angeläget att denna kan styras till belopp i tiden samt vad gäller löptider m. ut., så att marknadsan- passning skapas och upprätthålls. Mot bakgrund härav är det önskvärt att få former för finansiering som ger följsamhet mot kapitalmarknadcns vill— kor och ger verket de erforderliga beslutsbefogenheterna kopplat till ver- kets ansvar för den totala verksamheten.
För Vattenfalls del synes det mest fördelaktigt om medelsbehovet kunde lösas antingen genom statslån eller marknadslån. Vattenfall förordar en så fri kapitalförsörjning som möjligt för att på så sätt minimera kapitalkostna- derna i verksamheten. Om statsmakterna inte vill medverka till en mark- nadsupplåning, vill Vattenfall peka på behovet av att förändra statsupplå— ningen, så att denna blir kapitalmarknadsmässig.
Rullande treårsplanering
Vattenfall föreslår vidare att för Vattenfall tillämpas en rullande treårs- plan, omfattande tre kalenderår. Vid övergången till det nya systemet bör den dock omspänna 3,5 år. Planen bör omfatta en beskrivning av koncer- nens långsiktiga verksamhetsinriktning och av verksamheten inom affärs- områdena, av omfattning och inriktning av investeringsverksamheten för planeringsperioden samt förslag till ekonomiska och andra mål för verk- samheten under perioden. Vidare skall finansieringsbehovet redovisas.
Med hänsyn till att genomförandet av Vattenfalls investeringsobjekt ofta sträcker sig över fiera är bör omfördelning av investeringarna kunna ske mellan de år planen omspänner utan särskilt medgivande av regeringen.
Vattenfall föreslår att regeringen , under förutsättning att statsmakterna beslutar att införa det av Vattenfall föreslagna ekonomiska styrsystemet, fastställer att anslagsprocessen och finansieringsformerna för Vattenfalls- koncernen utformas enligt angiven uppläggning.
2.2.3 Remissinstanserna m. m.
Riksrevisionsverket (RRV) har yttrat sig över Vattenfalls förslag till ny ekonomisk styrning. Vattenfall har därefter yttrat sig över RRV:s re- missvar. Statens energiverk har avstått från att yttra sig. Bohlins revisions- byrå AB har på uppdrag av miljö- och enegridepartementet granskat Vat- tenfalls förslag. Svenska kommunförbundet har också lämnat synpunkter på Vattenfalls förslag.
RRV tillstyrker i allt väsentligt Vattenfalls förslag till modell för generell ekonomistyrning.
RRV tar inledningsvis upp den bestämmelse som gäller i dag om att Vattenfall till statsverket skall inleverera medel som motsvarar avskriv- ningar på återanskaffningsvärdet. Detta har, enligt RRV, fått konsekven- ser som kan ifrågasättas ur principiell synvinkel. Särskilt vid tider med stark inflation kommer statskapitalet att växa långsammare än verkskapi- talet. dvs. summan av statskapitalet, balanserade överskottsmedel och avsättningar av olika slag. Bland de sistnämnda avsättningama, motsva- rande s.k. överavskrivningar, har betydande belopp avsatts. Enligt det senaste bokslutet utgjorde statskapitalet endast 52% av verkskapitalet. Det avkastningskrav som gäller för Vattenfall i dag kommer sålunda att riktas mot enbart 52% av verkskapitalet. Äldre statskapital, dvs. kapital som tillfördes för första gången för många år sedan och som då avsåg en tillgång som sedermera kanske återanskaffats en eller flera gånger, får en lägre real avkastning än statskapital som tillförts senare. Nuvarande av- kastningskrav är alltså inte konsistent över tiden. Ur redovisningssynvin- kel är finansieringsmetodcn dessutom ologisk i så måtto att resultaträk- ningen redovisas i reala termer. medan balansräkningen är nominell.
En finansiering utanför statsbudgeten anser RRV böra begränsas till att det överläts till riksgäldskontoret att svara för upplåning på kapitalmarkna-
-den. .
RRV tar också upp frågan om ett soliditetskrav. Med soliditet avses vanligen ett mått som visar ett företags förmåga att överleva trots förluster fiera år i följd. Det vanligaste soliditetmåttet är kvoten mellan det egna kapitalet , i affärsverk verkskapitalet. och det totala kapitalet. Måttet får en annan innebörd om det tillämpas på ett affärsverk där ägaren svarar också för tillförseln av långfristiga lån. När det gäller affärsverk, dvs. inte affärsverkskoncerner, kan även andra mått på kapitalstrukturen än nyss nämnda soliditetsmått vara av intresse. Ett sådant mått är relationen mellan långfristiga lån och verkskapitalet. Frågan om användningen av
Prop. 1987/88: 87
Av statsmakterna ställda krav
Räntahilitet på eget kapital
Soliditet
A rkastnings- krav m. m. — Ränta på statslån
— "Utdelning" på statskapital
— Annat utdelnings- krav
— Skattemotsvarig- het
Disposition av reste- rundt' t'it'ers'kott
A i'.t'krivningsregler — Enligt plan
— Utöver planl
Gammalt .ttutskapitul wm'ttltdlul lill — Nytt statskapital. motsvarar
Amortering
— Statslån Amortering
et = ej tillämpligt.
Vattenfall Förslag enl. propositionen
Resultat efter fin. postt
Justerat eget kap. Genomsnittsränta för räntebärande skulder ll % + riskprocent ] % = 12 %
Justerat eget kap.4 .-
Balansomslutning
Statens avkastn. ränta
Efter regeringens beslut
50 % av redovisat överskott
Balanseras
På anskaffn.värde
Upp till återan— skaffningsvärdc
Fallrätter5
Amorteras ej '
FFV
Statens avkast- ningsränta
Fast del + rörlig del i % av redovisad vinst
Ingår i avkastn. kravet
Balanseras
På anskaffn.värde
Om resultatet med— ger
Fastigheter3
Amorteras ej
Ja Skall amorteras i den takt regeringen bestämmer
Domänverket Luftfartsverket
— Eget kapital Balansomslutn. minst 45 %-
et et
et Statens avkastn.
Fast del 40 Mkr/år + rörlig del 51 % av redovisad vinst. to- talt minst 85 Mkr/år
Ingår i avkastn. kravet
Balanseras
På anskaffn.värde
et
et
et
ränta på fast stats- kapital
Balanseras efter viss återbetaln. av ack. underförräntn.
På anskaffnvärde
Anläggn.tillgångar
Amorteras ej
et et
' Avsättningar som till sin storlek motsvarar avskrivningar utöver plan men som ej upplöses när tillgången är fullt avskriven. Syftet tried dessa avsättningar är att värdesäkra verkskapitalet. : SJs statskapital tillförs nya medel via anslag. "1 Avser omvandlingstidpunkten. * Avser koncernen. 5 Statskapitalet kommer att uppvärderas då och'då. 16
Postverket
Statens utlån.ränta
Statens avkastn. ränta på fast stats- kapital
Balanseras
På anskaffn.värde
På återan- skaffn.värde
Fastigheter"I Amorteras ej
Ja Amorteringsfritt
Statens järnvägar
et
Statens avkastn. ränta på IB stats- kapital
Balanseras efter täckande av tidiga- re underskott
På anskaffn.värde
Anläggntillgångarz
Avskrivn.beloppet
et et
Televerket
Resultat efter fin. poster
Eget kapital (IB + UB)/2
IntIation + 3 %
Eget kapital Balansomslutn. minst 65 % år l990
Statens utlån.ränta
Statens avkastn. ränta på fast stats- kapital
Balanseras
På anskaffn.värde På återan— skaffn.värde
Fastigheter-'
Amorteras ej
Ja Amorteringsfritt
Sjöfartsverket
et
Statens avkastn. ränta på fast stats- kapital
Balanseras
På anskaffn.värde
Anläggn.tillgångar
Amorteras ej
et et
I7
Finansiering av nya
investeringar
— Egna avskrivnings- medel
— Rörelsemedel i öv- rigt
— Anslag
— Län
— Leasing
I n vestcrin gsplaner
Placering av likvida överskottsmedel
Vattenfall FFV Domänverket Förslag enl.
propositionen
Tillåtet Tillåtet Tillåtet Tillåtet Tillåtct Tillåter Riksgäldskontoret Riksgäldskontoret — och kapitalmarkna- dens
Ej behandlat i prop.
Rullande treårsplan
Ej behandlat i prop.
Tillåtet inom viss — ram
Rullande treårsplan Fast femårsplan
Svensk affärsbank PK-banken
Luftfartsverket
Tillåtet Tillåtet
Outnyttjad del av ti- digare beviljat an- slag
Riksgäldskontoret.
kommuner. m. tI. inom vissa ramar
Tillåtet
Rullande treårsplan
Räntebärande kon- to hos Riksgälds- kontoret
IS
Postverket
Tillåter
Tillåtet
Särskilda regler om förhyrning
Rullande treårsplan
lnläning i bank. skuldebrev från svenska staten. kommun. bank. hy- poteksinstitut eller kreditaktiebolag
Statens järnvägar
Tillätet för visst än- damål
Investeringsanslag
Riksgäldskontoret Eurofima inom vis- sa ramar
Tillätct inom viss ram. visst ändamål
Anslagsframställan
PK-banken. ränte- bärande konto hos Riksgäldskontoret
Televerket
Tillåtet
Tillätet
Kapitalmarknaden via Teleinvest
'l'illåtet inorn viss ram
Rullande treårsplan
Televerket bestäm— mer placering
Prop
Sjöfartsverket
Tillåtet
Tillåtet
Riksgäldskontoret
Tillåtet inom viss ram
Rullande treårsplan Räntebärande kon-
to hos Riksgiilds- kontoret
sådana mått som en del i styrsystemet bör enligt RRV:s mening övervägas i samband med att detaljerna i Vattenfalls ftnansieringsmodell utarbetas.
I fråga om avskrivnings- och amorteringsregler har Vattenfall anfört att avskrivningarna delas upp på avskrivningar enligt plan och avskrivningar utöver plan. Sett över åren skall. enligt Vattenfall. bokföringsmässiga avskrivningar anpassas efter resultatutveckling och soliditetskrav. RRV tolkar detta så att Vattenfall avser att göra så stora avskrivningar att -— förutsatt att inte expansionsinvestcringar förekommer — relationen mellan verkskapital och lånat kapital vid investeringar i återanskaffning och an- läggningstillgångar förblir konstant. Om denna tolkning är riktig har RRV ingenting att invända.
Vattenfall har å sin sida. i yttrande över RRV:s remissvar. anfört att Vattenfall med soliditet avser att intressekoncernens egna kapital inkl. avsättningar till Obeskattade reserver bibehålls inom givna ramar. Solidi- tetskravet är således inte knutet enbart till affärsverket. Målsättningen äri stort att Vattenfall bibehåller en viss relation mellan verkskapital. eget kapital och lånat kapital. Vattenfall menar att detta skall bibehållas även om vissa expansionsinvesteringar sker. Under normala förhållanden blir skillnaden i målsättning inte så stor. men av praktiska skäl föreslås att Vattenfalls synsätt tillämpas även vid expansionsinvesteringar. Detta - överensstämmer också med vad som brukar tillämpas i privata företag. Soliditeten tillåtsju också att variera inom vissa ramarjust beroende på om man befinner sig i ett expansionskede eller ej.
Förslaget att icke räntebelagt statskapital skall omvandlas till ett ränte- fritt lån avstyrks av RRV. som anser att låneformen skall förbehållas räntabla investeringar. Vattenfall har inget att erinra mot detta.
RRV har inget att invända mot förslaget att det rådande sambandet mellan avskrivningar och inleveranser skall upphöra. Enligt RRV:s mening är det väsentligt att denna friare styrning av finansieringen kompletteras med att statsmakterna fastställer investeringsplaner för verket. Till inves- teringsplanerna bör vidare fogas redogörelser för hur finansieringen av investeringarna beräknas ske. Vattenfall påpekar att verkets förslag byg- ger på detta antagande.
RRV pekar på att de förändringar som Vattenfall föreslår ligger i linje med de förslag som verksledningskommitén presenterade i utredningen om affärsverken och deras företag (_SOU l985:4l ). vilket RRV i sitt remissvar yttrat sig positivt över.
RRV har vidare gjort en sammanställning av de styrformer som tilläm- pas för olika affärsverk. Denna sammanställning framgår av fig.]. För vattenfall har jag fört in mina förslag. Därmed uppnås en jämförbarhet mellan affärsverken.
Bohlins rei'isionsl)_t-'rå AB har på uppdrag av miljö- och energideparte- mentet granskat Vattenfalls förslag. Revisionsbyråns anser att Vattenfalls förslag i sina huvuddrag är ändamålsenligt uppbyggt och väl bör kunna tjäna det tilltänkta syftet. I vissa frågor har byrån lämnat kompletterande förslag.
Revisionsbyrån anser att Vattenfalls förslag i vissa delar avviker från vad som gäller för aktiebolag och andra bolag. Avvikelserna gäller framför
allt uppbyggnaden av eget kapital/vcrkskapital. Enligt Vattenfalls förslag skall lagerreserv och ackumulerade avskrivningar utöver plan bokföras under eget kapital i sin helhet. Detta stämmer enligt revisionsbyrån inte med gängse praxis. utan dessa bör i stället bokföras under Obeskattade reserver. varvid vid justering av eget kapital enligt praxis 50.7 c hänförs till eget kapital och SD.: ”' betraktas som latent skatteskuld.
Ifråga om uppbyggnaden av det nya egna kapitalet anser revisionsbyrån vidare att detta är för litet i Iörhållande till den verksamhet och den balansomslutning som gäller. En omvandling av ackumulerade avskriv- ningar utöver plan och/eller av statslån till bundet eget kapital borde därför övervägas. så att detta tillsammans med det fria egna kapitalet motsvarar 35—40 % av balansomslutningen.
I fråga om det av Vattenfall föreslagna förräntningskravet om 8% på eget kapital före skatt över inflationen anser revisionsbyrån att detta förefaller något lågt generellt sett. Med tanke på att Vattenfalls verksamhet är mycket långsiktig och förhållandevis litet riskbetonad kan nivån dock anses acceptabel.
När det gäller utdelningen anser byrån att kravet på utdelning bör omprövas med förhållandevis korta intervaller.
Den koncernstrategi som redovisas av Vattenfall anser revisionsbyrån kunna vara lämpliga utgångspunkter för en fungerande koncernstratcgi.
Vattenfall har i sitt förslag redovisat att Vattenfall avser att årsvis redovisa effektivitetstal för att möjliggöra bedömning av effektivitetsut- vecklingen. Revisionsbyrån anser att Vattenfalls dominerande ställning inom branschen gör det angeläget att överväga om inte en ytterligare breddning och förbättring av analyser av information om kostnadsutveek— ling och ekonomiska faktorer från verksamheten kan ske. Byrån föreslår därför att det övervägs en komplettering av förslaget av lämplig omfattning och karaktär på detta område. '
Svenska Kommunförbundet anser att. behovet av kapitalbildning i nya elproduktionsanläggningar är betydande. Därför förutsätter förbundet att intäkterna genom den föreslagna prishöjningen får behållas som ökad kapitalbildning inom Vattenfalls koncernen för att minska behovet av elprishöjningar på längre sikt. Kunderna får då nytta av kapitalbildningen på samma sätt som inom kommunägda företag.
För att underlätta samarbetet mellan Vattenfall och kommunerna före- slår förbundet att Vattenfallsdistribution av energi undantas från ett höjt avkastningskrav. Samma regler kommer då att tillämpas för både statlig och kommunal energidistribution. Av samma skäl bör även kommunalla- gens regler för avkastning och kapitalbildning tillämpas vid produktion och distribution av energi i företag som ägs gemensamt av Vattenfall och kommuner. Nu gällande samarbetsavtal kan kompletteras med tillägg som bekräftar att de kommunala reglerna för kapitalavkastning skall tillämpas.
2.2.4 Bakgrund och skälen för mina förslag 2.2.4.I Förutsättningar Ledning av den statligaförvaltningen
Riksdagen fastställde våren 1987 riktlinjer för ledningen av den statliga förvaltningen (prop.]986/87:99. KU 29, rskr. 226). Av riktlinjerna framgår att ett affärsverk och dess bolag fortsättningsvis i olika sammanhang skall behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter — en affars- verkskoncern. Vidare skall styrningen av affärsverken från regeringens och riksdagens sida präglas av en ökad långsiktighet genom att en flerårs- planering införs.
För Vattenfalls del innebär dessa riktlinjer att Vattenfall och dess bolag skall behandlas som ett företag — ett företag med viktiga samhällsuppgif— ter. En förutsättning för detta är att regeringens och riksdagens styrning är utformad på ett ändamålsenligt sätt.
Mina förslag syftar till att inrikta styrningen av Vattenfall så att den ansluter till de riktlinjer som riksdagen har lagt fast.
Statligtföretagande
Chefen för industridcpartementet har i sin anmälan till proposition om näringspolitik inför 1990-talet redovisat riktlinjer för den statliga affärs- verksamhet som bedrivs inom industridepartementcts verksamhetsområde (prop.l986/87:74. NU 30. rskr.27l). [ propositionen framgår bl.a. att de statliga företagen skall utvecklas av egen kraft. En helt avgörande förut- sättning för detta är att företagen har en långsiktigt god lönsamhet. En god och stabil lönsamhet är nödvändig för att säkra den ekonomiska basen för erforderliga investeringar och marknadssatsningar samt erforderligt ut- vecklingsarbete. Lönsamheten blir därmed också grunden för en tryggare sysselsättning. Det ekonomiska resultatet skall även medge en avkastning på det kapital som satsas i företagen.
Energitiänstjörelagel Vattenfall
Vattenfalls främsta uppgift är att sköta statens kraftverksrörelse och där- med sammanhängande distributionsrörelse. Vattenfall svarar för närvaran- de för ca hälften av den i Sverige producerade elen och för all överföring av el över storkraftnätet. Vattenfall är därmed av central betydelse för elför- sörjningen i landet och har därmed stor betydelse för såväl industriell som annan verksamhet i samhället.
År 1986 fastställde regeringen en ny organisation för Vattenfall. De vägledande principerna bakom den nya organisationen är att Vattenfall skall styras som en koncern och vara organiserad i avgränsade affärsområ- den. Genom den nya organisationen har Vattenfall också decentraliserat sin verksamhet. Marknadsarbetet samt kontakter med kunder. kommuner m.fl. sker framför allt genom Vattenfalls regionala enheter. Under senare år har också Vattenfalls verksamhet utökats till att gälla även andra områ-
den än elförsörjningen. Vattenfall arbetar numera med både el- och värme- försörjningen samt genom dotterbolaget Swedegas inom naturgasområdet. Vattenfall tillhandahåller också tjänster inom energirådgivning. Vattenfall har därmed blivit ett energitjänstföretag med huvudsaklig inriktning mot elförsörjning.
Ny tariffår [989
Prissättningen av den el som levereras från Vattenfall regleras genom att tariffer fastställs. Den nuvarande tariffen infördes år 1984 och gäller t.o.m. år 1988. Detta innebär att en ny eltariff kommer att införas fr.o.m. år 1989. För Vattenfalls kunder är det angeläget att Vattenfall så tidigt som möjligt kan ge information om vilken tariff som kommer att gälla efter år 1988. Vattenfall planerar att lämna sådan information våren 1988. under förutsättning att ett nytt förräntningskrav har fastställts vid denna tidpunkt och därmed kan utgöra grund för den nya tariffen.
I min anmälan till prop. 1986/87: 159 om vissa utgångspunkter för energi- systemets omställning anmälde jag att ett nytt förräntningskrav för Vatten- fall senare skulle föreläggas riksdagen. I det följande kommer jag att redovisa de ekonomiska villkor som jag anser bör gälla för Vattenfall. En ny tariff skall införas år 1989 vilket gör det angeläget att så tidigt som möjligt fastställa villkoren för Vattenfall.
Konsekvenser av det nuvarande avkastningskravet
Avkastningskravet för Vattenfall har hittills baserats på de investeringsme- del som tillskjutits över statsbudgeten genom anslag. det s.k. statskapita- let. Vissa fallhöjder som Vattenfall förvaltar för statens räkning tillfördes verkct redan vid dess inrättande år 1909. Dessutom har Vattenfall efter denna tidpunkt förvärvat fallhöjder. Såväl de fallhöjder som tillfördes i seklets början som senare införskaffade är bokförda till ett mycket lågt värde. sammanlagt ca 200 milj.kr. Det taxeradc värdet är ca 11 miljarder kronor och marknadsvärdet är större.
Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det angeläget att statsmak- ternas krav på Vattenfall liknar de krav som riktas mot svensk industri i sin helhet med avseende på förräntningskrav m. m. Ett för lågt förräntnings- krav kan på sikt leda till en lägre effektivitet än inom övrig industri. En konsekvens av detta är att statsmakternas förräntningskrav på Vattenfall inte bör avvika alltför långt från den avkastning som svensk industri som helhet lämnar. Med den nuvarande utformningen av kravet på avkastning på Vattenfalls verksamhet finns svårigheter attjämställa och jämföra Vat- tenfall med såväl annan kraftindustri som industrin i övrigt.
Resultatvariationer
Vattenfalls årsresultat är starkt beroende av yttre faktorer som tempera— tur- och väderleksförhållandcn samt industrikonjunktur och energipriser.
Under år med god tillgång på vatten. som t. ex. verksamhetsåren 1985 och 1987. blir resultaten större än år med mindre tillgång på vatten.
Av denna anledning finns det ett behov av att kunna utjämna resultaten mellan åren genom resultatutjämning.
En ny ekanmnisk styrning av Vattenfall
Sammantaget anser jag att en viktig förutsättning för att Vattenfall skall kunna driva verksamheten rationellt är att statsmakternas styrning av Vattenfall utformas så att den möjliggör en långsiktig'oeh konsekvent planering. Detta bör ske utifrån på förhand givna "spelregler.
Jag delar därför Vattenfalls bedömning att en ny ekonmisk styrning. med ett nytt förräntningskrav. bör fastställas. Detta bör utformas så att det dels medger jämförbarhet när det gäller lönsamhet. effektivitet. m.m. med andra företag. dels stämmer med de krav som i dag riktas mot annan industriell verksamhet med motsvarande risk och dels medger en resultat- utveckling som räcker för att tillgodose ägarens krav på utdelning och" möjligheter till konsolidering av balansräkningen. Vidare bör möjlighet till resultatutjämning finnas.
2.2.4.2 Ett nytt lönsamhetsmål Inledning
Vattenfall förvaltar mycket stora värden för statens'räkning. Det nuvaran- de avkastningskravet riktas endast mot en begränsad del av detta och endast mot affärsverket. För att undvika riskerna för en försämrad effekti- vitet i förvaltningen av tillgångarna bör ett nytt avkastningskrav riktas mot allt kapital som Vattenfall förvaltar. inkl. de tillgångarlsom finns i dotterbo- lagen. '.
En förutsättning för att ett sådant förräntningskrav skall kunna beräknas är att ett värde fastställs för samtliga tillgångar inom koncernen. En värde- _ ring behöver därför göras av samtliga tillgångar.
Lönsamhetsmål.förräntningskrav. avkastningskrm' och utdelning
När jag i det följande använder begreppen avkastningskrav. lönsamhets- mål. förräntningskrav och utdelning avserjag följande.
Avkastningskravet syftar på det nuvarande krav som statsmakterna riktar mot affärsverket Vattenfall. dvs. statens avkastningsränta på dispo- nerat statskapital. '
Lönsam/1etsmål är den förräntning av totalt eget realt justerat kapital efter skatt. som jag anser är rimlig med hänsyn till Vattenfallkoncernens verksamhet och de tillgångar som koncernen disponerar. inklusive de dolda tillgångarna. i enlighet med vad jag nyss redogjorde för.
I—"örräntningskravet är det krav på tillväxt-av det i koncernbalansräk- ningen redovisade egna justerade kapitalet. efter beräkning av en scha-
Prop. 1987/88: 87
blonskatt på 50 %. som jag anser att statsmakterna bör kräva av Vatten- fallkoncernen. Utdelning är det belopp som årligen skall betalas till ägaren.
Lönsamheten inom andra branscher
Lönsamheten mäts som förhållandet mellan resultatet efter finansiella poster, med avdrag för 50 % schablonskatt. och justerat realt eget kapital.
Med en real värdering av de företag som är noterade på Stockholms Fondbörs beräknas ett genomsnitt av lönsamheten kommande år för samt- liga företag till ca 8 %, efter skatt. Skogsindustrins lönsamhet beräknas till ca 6 %. Lönsamheten för fastighets- och byggbolag beräknas till ca 3 % och för verkstadsindustrin ca 14 %. För banker beräknas lönsamheten bli ca 14 %.
Vattenfallkoncernens lönsamhet
Bohlins Revisionsbyrå AB och Vattenfall har på uppdrag av miljö- och energidepartementet gemensamt gjort en värdering av Vattenfalls anlägg- ningstillgångar. Värderingen har utgått från de anvisningar som lämnats av riksskatteverket inför 1988-års fastighetstaxering.
Av denna värdering framgår att värdet av Vattenfalls samtliga anlägg- ningstillgångar år 1986 uppgick till ca 96 miljarder kronor. Till detta skall läggas värdet av anläggningar under uppförande. ca 4 miljarder kronor. och omsättningstillgångarna. ca 1 1 miljarder kronor. Tillsammans blir det- ta ca 1 11 miljarder kronor.
Det bokförda värdet av anläggningstillgångarna är ca 46 miljarder kro— nor. Detta innebär att det inom anläggningstillgångarna finns ett dolt över- värde uppgående till ca 50 miljarder kronor.
Vattenfallkoncernens"kortfristiga skulder och långfristiga lån. inkl. stats- kapital. uppgår till ca 40 miljarder kronor. Överavskrivningar och Obeskat- tade reserver uppgår till ca 21 miljarder kronor. Om det totala värdet är 111 miljarder kronor innebär detta att ca 50 miljarder kronor utgörs av eget kapital. dvs. av ägaren tillhandahållet kapital. När lönsamhetsmått fast- ställs brukar ett justerat eget kapital användas. Detta beräknas så att till det egna kapitalet läggs hälften av ackumulerade överavskn'vningar och samtliga dolda tillgångar. Därmed erhålls ett justerat realt eget kapital uppgående till ca 60 miljarder kronor.
Om den reala lönsamheten beräknas för Vattenfallkoncernen var den år 1986 ca 1.4 %. Statskapitalet har då beräknats som ett långfristigt lån. För verksamhetsåret 1985 var den reala lönsamheten drygt 2 %. Vattenfalls eget förslag innebär att den genomsnittliga lönsamheten skall öka till ca 2.2 %.
Lönsamheten inom de privata och kommunala krafiföretagen
Bohlins Revisionsbyrå AB har gjort en real värdering även av av en stor del av övrig kraftindustri. På detta sätt har, inkl. Vattenfall. ca 90 % av
total kraftindustri värderats. Av denna studie framgår att lönsamheten för 1986 för privat kraftindustri var ca 2 %. För de kommunala kraftföretagcn. som ingått i värderingen. var den år 1986 negativ, beroende på en förlust inom ett av de kommunala kraftföretagcn.
Framtida lönsamhet
Jag anser att den reala lönsamhetsnivån för Vattenfall bör ligga i intervallet 3—4 %. Detta uppfyller de krav jag ställt i det föregående på ett nytt lönsamhetsmål. Det är rimligt med hänsyn till vad som gäller för annan industriell verksamhet och det medger en balanserad utveckling av solidi- teten. '
Ett höjt lönsamhetskrav på Vattenfall bör mötas med en ökad effektivi- tet inom verksamheten. Det torde dock vara oundvikligt att en viss höjning av elpriset sker. Det ökade kravet på Vattenfall bör genomföras succes- sivt. Detta ger industrin. främst den elintensiva, ökade möjligheter till en gradvis anpassning till det högre elpriset. År 1988 är det sista året för de nuvarande tarifferna. Det nya lönsamhetskravct bör därför införas med början är 1989 så att det när fullt genomslag år 1991.
2.2.4.3 Utformningen av ett nytlförräntningskrav Koneernbegreppet
Vattenfall har föreslagit att det nya förräntningskravet riktas mot den s. k. intressekoncernen. Med denna avses att alla bolag i vilka Vattenfall äger aktier eller andelar inräknas i koncernen i förhållande till Vattenfalls andel. Detta skall ställas mot aktiebolagslagens definition av koncernbegreppet. den s.k. juridiska koncernen. Med denna avses att alla företag i vilka Vattenfall har mer än hälften av alla aktier eller ett bestämmande inflytan- de över verksamheten skall inräknas i årsredovisningen. Vattenfalls främ— sta skäl för att kraven skall riktas mot intressekoncernen är att verksamhe- ten inom många av bolagen är reglerade av konsortialavtal mellan delägar- na och att kostnader för verksamheten fördelas enligt avtalet. Detta gäller för övrigt även för andra företag inom kraftindustrin.
För exempelvis Forsmarks Kraftgrupp AB. som ägs till ca 3/4 av Vatten- fall. innebär intressekoncernen att resultatet från Forsmark till 3/4 räknas in i årsresultatet för Vattenfallkoncernen. Om den juridiska koncernen används kommer verksamheten i Forsmark i stället att inräknas i sin helhet. Eftersom verksamheten i Forsmark omsätter drygt 4 miljarder kronor. vilket skall jämföras med verksamheten inom affärsverket Vatten- fall som omsätter ca 14 miljarder kronor. har de olika synsätten betydelse för årsredovisningen.
Trots de speciella villkor som råder för kraftindustrin med särskilda konsortialvatal. som reglerar samarbetet med andra kraftföretag och kom- muner, ärjag inte beredd att biträda Vattenfalls förslag att statsmakternas krav skall riktas mot intressekoncernen. Skälen till detta är följande.
För det första innebär Vattenfalls förslag att en avvikelse sker från den
Prop. 1987/88: 87
ekonomiska rapportering som sker från ett normalt industriföretag. Ett av syftena med det nya förräntningskravet skulle därmed inte kunna uppnås fullt ut, nämligen att jämförbarhet skall uppnås med annan industriell verksamhet.
Det andra skälet har sin grund i ledningen av verksamheten. Riksdagen har fastställt att styrelsen för affärsverket också är koncernstyrelse. En viktig förutsättning för denna koncemstyrelses möjligheter att leda verk- samheten och uppfylla de krav som ägaren, dvs. statsmakterna. ställer på rörelsen är, att styrelsen har ett bestämmande inflytande över de delar av rörelsen som kraven riktas mot. Vattenfalls förslag. att kraven skall riktas mot intressekoncernen, innebär därmed att koncemstyrelsen inte har ett bestämmande inflytande över alla de delar som kraven riktas mot.
Jag förordar därför att de krav som statsmakterna ställer på Vattenfall och dess bolag riktas mot den juridiska koncernen.
Huvudstruklur
Huvudstrukturen i Vattenfalls förslag är att statsmakterna skall ställa upp mål för hela koncernen enligt en rullande treårsplanering. Målen. som gäller hela koncernen. bör främst avse förräntning på ett av ägaren tillhan- dahållet kapital. dvs. räntabilitet på eget kapital samt förhållandet mellan eget kapital och totalt kapital — soliditeten. För att kunna ställa upp dessa mål behöver ett ändamålsenligt eget kapital tillskapas. Det nuvarande statskapitalet i affärsverket delas upp i en lånedel och en del som blir det nya statskapitalet och som därmed skall ingå i det nya egna kapitalet. Finansiering av verksamheten. och då avser jag främst nya investeringar, föreslås av Vattenfall kunna ske genom dels internt genererade medel. såsom avskrivningsmedel och rörelsemedel, samt genom externt anskaffa- de medel. främst lån upptagna utanför statsbudgeten. När det gäller huvudstrukturen i Vattenfalls förslag konstaterar jag att dessa ligger väl i linje med de av riksdagen fastställda riktlinjerna för ledning av den statliga förvaltningen.
Jag delar därför Vattenfalls uppfattning och förordar att en förändring sker i enlighet med den nyss redovisade huvudstrukturen. När det gäller de enskilda detaljerna i förslaget har jag dock på vissa punkter en annan uppfattning än Vattenfall.
F örräntningskravet
För aktiebolag gäller att det av ägaren tillskjutna kapitalet utgörs av det egna kapitalet. Det har tillskjutits vid bolagets bildande eller senare genom nyemmissioner eller genom att vinstmedel beskattats och kvarhållits i rörelsen. Vidare görs avsättningari samband med bokslutet. Avsättningar- na skall i princip föras upp till beskattning för bolag eftersom de är en del av företagets överskott. Genom bokslutsdipositioner kan dock företaget skjuta upp beskattningen till senare. De fungerar därmed som resultatut- jämning. Dessa avsättningar redovisas i balansräkningen som Obeskattade reserver. De förs upp till beskattning när avsättningarna löses upp kom-
mande år". Dessa avsättningar utgörs bl.a. av ackumulerade överavskriv- ningar. avsättningar till var'ulagen'eserv m.m. Ettlförräntningskrav kan uttryckas som ett kfav på tillväxten av det egna kapitalet. Detta mått är det som är av störst intresse för ägaren eftersom det visar tillväxten av det kapital som ägaren har tillhandahållit och de vinstmedel som har kvarhål- lits i rörelsen. Även andra mått på tillväxten används. Räntabiliteten på totalt kapital är ett sådant. Detta mått visar tillväxten på det totala kapita- let. dvs. även det som har lånats upp. Detta mått' är betydelsefullt för styrelsen och företagsledningen eftersom det anger möjligheterna att tillgo- dose såväl långivarnas som ägarens krav.
För statliga affärsverk gäller att de i princip är befriade från såväl statlig som kommunal skatt. Några Obeskattade reserver i egentlig mening finns därför inte inom affärsverken. Av denna anledning redovisas inga Obeskat- tade reserver i balansräkningen för affärsverket.lnom affärsverken mot- svaras det egna kapitalet och de Obeskattade reserverna i företagen av ett verkskapital. Detta verkskapital utgörs av statskapital. ackumulerade av- skrivningar utöver plan. vissa avsättningar. samt årets resultat. Vattenfall förvaltar vidare statens aktier i ett stort antal bolag. Av'denna anledning redovisas i koncernbalansräkningen även ett eget kapital och Obeskattade reserver för dotterbolagen. . '
Statens nuvarande avkastningskrav på Vattenfall är uttryckt som ett krav på avkastning av statskapitalet. dvs. de medel som-har anvisats över statsbudgeten för affärsverkets investeringar. I takt med att affärsverket verkställer avskrivningar på sina anläggningstillgångar skall motsvarande medel. tillsammans med räntan på totalt disponerat statskapital. inlevere- ras till statsbudgeten. Det nuvarande statskapitalet har därmed stora likhe- ter med ett långfristigt lån. Avkastningskravet tar därmed inte hänsyn -till de vinstmedel som har kvarhållits och avsättningar som har gjorts inom rörelsen. Av denna anledning är det mindre lämpligt såsom ctt.avkast- ningskrav. Därför bör ett nytt avkastningskrav — ett förräntningskrav och ett utdelningskrav —— fastställas.
En utgångspunkt för detta förräntningskrav bör vara att det motsvarar de krav som ställs på annan motsvarande industriell verksamhet och även medger jämförbarhet med denna. Förräntningskravet bör uttryckas som ett krav på tillväxten av en motsvarighet till aktiebolagens egna kapital. Ett nytt sådant — ett nytt verkskapital — bör därför tillskapas inom affärsver- ket.Detta bör utgöras av ett nytt statskapital. motsvarande aktiekapitalet inom ett aktiebolag. samt balanserade vinstmedel och årets vinst. Vidare bör ackumulerade överavskrivningar och andra avsättningar bokföras som en motsvarighet till Obeskattade reserver i aktiebolagen. För dotterbolagen innebär detta ingen förändring.
När jag i det följande använder begreppet eget kapital för Vattenfall avserjag det samlade nya verkskapitalet i affärsverket och egna kapitalet i dotterbolagen. _
Skatten för bolag är ca 50 %. När kapital kvarhålls i aktiebolag genom avsättningar har en latent skatteskuld — uppgående till hälften av det kvarhållna kapitalet — skapats. Av denna orsak kan de Obeskattade re- serverna betraktas som hälften eget kapital och hälften långfristigt lån.
Förräntningen på det av ägaren tillhandahållna kapitalet beräknas därför vanligen som räntabilitet på ettjusterat eget kapital. där detjusterade egna kapitalet utgörs av dels eget kapital och dels hälften av obeskattade re- server.
Vattenfalls förslag innebär att de avsättningar som-gjorts inom affärsver- ket i ett nytt system skall bokföras som eget kapital. För egen del delarjag de invändningar mot detta som Bohlins Revisionsbyrå AB har fört fram. Om en jämförbarhet med annan industri skall kunna erhållas bör dessa avsättningar behandlas som obeskattade reserver. Därmed kommer de endast till hälften att ingå i det egna kapital. som skall utgöra grunden för beräkning av räntabiliteten på eget kapital.
I enlighet med vad jag har redovisat i det föregående utgörs Vattenfalls statskapital i dag av de investeringsmedel som har anvisats över statsbud- geten och som inte har återbetalats till statsbudgeten. Statskapitalet kan snarast liknas vid ett långfristigt lån vilket amorteras enligt avskrivnings— reglerna och förräntas enligt statens avkastningsränta. Det är därmed olämpligt såsom bas för bestämning av ett eget kapital. eftersom det varierar med nyinvesteringar och verkställda avskrivningar. Det egna ka- pitalet bör anknyta till något mer värdcbeständigt inom Vattenfall. De av Vattenfall disponerade fallrättigheterna utgör-en sådan tillgång.
Vattenfall har föreslagit att förräntningskravet skall uttryckas som ett krav på räntabilitet på eget kapital. För egen del förordar jag. mot bak- grund av vadjag nyss har anfört. att kravet utformas som räntabilitet på ett justerat eget kapital. Detta ansluter även till de synpunkter som Bohlins Revisionsbyrå AB har redovisat i sin granskning av Vattenfalls förslag. Förräntningskravet bör riktas mot allt justerat eget kapital i hela koncer- nen. Beräkningen av räntabiliteten bör vidare avse resultatet efter finansi- . ella intäkter och utgifter och en schablonmässig beräkning av 50 % skatt. Eftersom alla affärsverk. och däribland Vattenfall. är befriade från statlig och kommunal skatt förutsätter detta att en skattemotsvarighet beräknas för Vattenfall. Jag återkommer till detta i det följande.
U tdeln i nye/1
Det av Vattenfall föreslagna förräntningskravet innebär att det av ägaren tillhandahållna kapitalet i hela koncernen årligen skall förräntas. En viss del av denna förräntning skall betalas ut som utdelning till ägaren. staten. Utdelningen bör enligt Vattenfall bestämmas långsiktigt till en viss procent av ett nytt statskapital. Överskjutande belopp bör inom verket kunna få sättas av enligt vad som är gängse för företag till avskrivningar utöver plan och för fondering. Dessa avsättningar kan'därefter lösas upp de år då överskottet inte når upp till det fastställda Utdelningskravet. Utdelningen bör enligt Vattenfall fastställas till 8 % av det nya statskapitalet för att på några års sikt höjas till 10 %. _
Jag delar Vattenfalls uppfattning att en utdelning skall lämnas varje år. Utdelningskravet bör riktas mot affärsverket. Jag biträder även Vattenfalls förslag att medel som ej delas ut bör ktmna balanseras till kommande år.. Mina beräkningar innebär emellertid att jag förordar ett högre lönsam-
hetskrav än Vattenfalls förslag. Utdelningen bör därför anpassas till denna högre nivå. Jag delar dock inte uppfattningen att utdelningen skall faststäl- las för en längre period i förväg. Utdelningen bör istället anpassas till förändrade förutsättningar. Detta hindrar självfallet inte att en avsikt när det gäller framtida utdelningar kan uttalas. Jag återkommer till detta i det följande.
Motsvarighet till Statlig skatt
För industriell verksamhet gäller att skyldighet normalt föreligger att erläg- ga skatt baserat på rörelseresultatet. För Vattenfall beräknas inte någon sådan skatt på den verksamhet som bedrivs inom affärsverket. För verk- samheten inom dotterbolagen beräknas dock skatt. Vattenfall har föresla— git att en motsvarighet till statlig skatt skall beräknas inom affärsverket och inlevereras till statsbudgeten. Denna skall enligt förslaget vara lika stor som utdelningen. Jag delar Vattenfalls uppfattning. Motsvarigheten till skatt innebär att en större överensstämmelse med aktiebolag erhålls. Jag föreslår därför att en motsvarighet till statlig skatt skall beräknas och inlevereras till statsbudgeten. Därmed kan också förräntningskravet be- räknas som ett krav på räntabilitet påjusterat eget kapital efter skatt. vilket är ett gängse mått.
Lättlplig nivå jörförräntning och utdelning
Ett företags kapital består av främmande och eget kapital. Det egna kapita- lct utgörs av det kapital som ägaren har tillhandahållit. Det främmande kapitalet utgörs av lånat kapital. En del av dessa lån är räntefria. som t.ex. skattekrediter och leverantör-skrediter. Annat kapital är räntebärande. hu- vudsakligen sedvanliga lån över kapitalmarknaden. Sett från finansiärer- nas sida är det mindre risker förknippade med vanliga lån jämfört med tillskott av ägarkapital. dvs. eget kapital. Det är därför rimligt att ett högre avkastningskrav ställs på eget kapital än på räntebärande skulder. Av denna anledning anser jag att förräntningskravet för Vattenfall bör vara något högre än den genomsnittliga räntan för de räntebärande skulderna.
Den genomsnittliga räntan är för närvarande drygt 1 l % för Vattenfall.- En inriktning av förräntningskravet för Vattenfall anserjag därför bör vara att förräntningskravet bör uppgå till ca 12 (,V-
Det förräntningskrav jag nyss har förordat — dvs. en räntabilitet på ett justerat eget kapital efter skatt — förutsätter att det finns ett eget kapital som förräntningskravet kan baseras på. Ett lämpligt sådant finns idag endast inom dotterbolagen. Därför bör ett nytt eget kapital fastställas även för affärsverket — ett nytt verkskapital. Därmed kan ett förräntningskrav avse hela Vattenfallkoncernen. Detta bör tillskapas genom att fallrättighe- terna skrivs tipp på tillgångssidan i balansräkningen från ca 200 milj. kr. till 6 miljarder kronor. I det följande föreslårjag att det nuvarande statskapita- let. exkl. 200 milj.kr.. omvandlas till ett långfristigt lån. Resterande del av statskapitalet bör skrivas upp på skuldsidan på motsvarande sätt som fallhöjderna på tillgångssidan. dvs. från 200 milj.kr. till 6 miljarder kronor.
Detta statskapital bör utgöra ett bundet eget kapital. Därmed kommer det nya verkskapitalet i affärsverket att utgöras av ett bundet eget kapital — statskapitalet — och ett fritt eget kapital — balanserad vinst och årets vinst.
Omräknat till det reala lönsamhetsmål jag redogjorde för i det föregåen— de innebär detta förräntningskrav ett realt lönsamhetsmål om ca 3.4 %.
I enlighet med vad jag anfört i det föregående anserjag att utdelningen fortlöpande bör anpassas till de förutsättningar som gäller. Utdelningen bör därför inte fastställas i förväg. Med den inriktningen av förräntnings- kravet som jag förordat kan överskotten för Vattenfallkoncernen efter finansiella intäkter och kostnader beräknas uppgå till ca 5.3 miljarder kronor år 1991 i 1991-års penningvärde. När det gäller utdelningen bör inriktningen vara att ca 1.1 miljarder kronor lämnas som utdelning år 1991 och att ett lika stort belopp lämnas som en motsvarighet till statlig skatt. Den faktiska utdelningen får anpassas till resultatet.
Soliditeten
Vattenfall har föreslagit att ett soliditetsmål skall fastställas. Soliditeten utgörs av kvoten mellan det justerade egna kapitalet och det totala kapita- let. Detta mått uttrycker ett företags förmåga att finansiera investeringar med eget kapital och bibehålla en balanserad utveckling.
Vattenfall har redovisat att soliditeten för närvarande är ca 35 %. Beräk- nat med detjusterade egna kapitaljag förordat i det föregående är den i dag ca 19%. Enligt den utredning som Bohlins Revisionsbyrå AB har gjort för min räkning är den genomsnittliga soliditeten i kraftindustrin drygt 30 %. Mina beräkningar i det föregående innebär att Vattenfalls soliditet år 1991 kan beräknas uppgå till ca 28 %.
RRV har berört soliditetskravet. RRV anser att soliditetsmåttet får en annan innebörd om det tillämpas på ett affärsverk där ägaren svarar också för tillförseln av långfristiga lån. När det gäller affärsverk. dvs. inte affärs- verkskoncerner. kan enligt RRV även andra mått på kapitalstrukturen vara av intresse. Ett sådant mått är relationen mellan långfristiga lån och verks- kapital. Frågan om användningen av sådana mått bör enligt RRV:s mening övervägas i samband med att detaljerna i Vattenfalls finansieringsmodell utarbetas. För egen del anser jag det tillfyllest om det av RRV föreslagna måttet redovisas som ett nyckeltal i exempelvis årsredovisningen.
Jag förordar att ett soliditetsmål fastställs för Vattenfall i enlighet med vad jag har redovisat i det föregående.
Finansierings- och avskrivningsprinciper
Den del av det nuvarande statskapitalet som inte motsvaras av fallrättighe- ter bör i enlighet med Vattenfalls förslag föras upp som ett statslån under långfristiga lån i balansräkningen. Statslånet bör amorteras under 20 år och förräntas enligt statens avkastningsränta. Om resultat- och ränteutveck- lingen så medger bör lånet kunna amorteras i snabbare takt.
Vattenfall har föreslagit att investeringar framgent skall kunna finansi- eras såväl internt som externt. Med interna medel avser Vattenfall avskriv-
ningsmedel och rörelsemedel. Med externa medel avser Vattenfall anting- en nya statslån eller län genom antingen riksgäldskontoret eller kapital- marknaden. Enligt min mening innebär det nya förräntningskravet för Vattenfall att ett mer ändamålsenligt förräntntningskrav ställs på Vatten- fall. Eftersom kontroll över frnansfunktionen är en viktig del för att kunna påverka lönsamheten. delar jag Vattenfalls bedömning att en finansiering av investeringarna utanför statsbudgeten bör få ske. Jag ansluter mig därför till Vattenfalls förslag att investeringar bör kunna finansieras med internt genererade medel och att avskrivningsmedel därmed får behållas inom rörelsen. När det gäller extern finansiering av investeringar är RRV av den uppfattningen att lån bör upptas genom riksgäldskontoret. vad gäller affärsverkets kapitalbehov. Jag ansluter mig till RRV:s uppfattning och anser att kapitalbehov för affärsverket bör få täckas genom lån upptag- na genom riksgäldskontoret. Detta innebär att kapitalförsörjningen kom- mer att ske på samma sätt som för flera andra affärsverk.
En viktig förutsättning för att den typ av extern och intern finansiering som jag nyss har förordat skall kunna tillåtas är dock att regering och riksdag har fastställt såväl investerings- som finansieringsplan för Vatten-. falls totala investeringar inom koncernen.
Verket har under årens lopp erhållit statskapital utan förräntningsplikt. Sådant kapital har erhållits när investeringarna inte har bedömts kunna förräntas men ändå av regional- och arbetsmarknadspolitiska skäl har genomförts. Vattenfall har föreslagit att detta kapital i ett nytt system skall bokföras som ett räntefritt statslån. RRV avstyrker detta och menar att begreppet lån skall vara förbehållet kapital som förräntas. Jag delar RRV:s uppfattning och anser att dessa medel även i fortsättningen bör bokföras som räntefritt statskapital.
Effektivitets!!!veck/ing m. m.
Vattenfall har i sitt förslag till ny ekonomisk styrning redovisat de åtgärder som Vattenfall avser att genomföra för att fortlöpande kunna följa och redovisa effektivitetsutveeklingen inom Vattenfall. Enligt min mening är dessa åtgärder angelägna. I samband med att en ny organisation infördes inom Vattenfall år 1986 har också-formerna för den interna ekonomiska - rapporteringen förändrats. Ett nytt ekonomiskt redovisnings- och rappor- teringssystem har införts. Detta innebär att en uppföljning av resultatet inom olika verksamhetsgrenar förenklas. Effektivitetsutvecklingen inom Vattenfall är genom Vattenfalls storlek av betydelse för effektivitetsut- veeklingen inom hela energibranschen. Vattenfalls verksamhet är vidare av stor betydelse även för utvecklingen inom andra delar av samhället. Det är därför rimligt att utvecklingen av verksamheten följs och utvärderas med jämna intervall. Det nya rapporteringssystemet kommer därvid att vara till stor hjälp. Jag delar den uppfattning som kommit till uttryck i den granskning som Bohlins Revisionsbyrå AB har utfört. Byrån anser att det bör övervägas att genomföra en ytterligare breddning och förbättring av de analyser som görs och av den information som lämnas om kostnadsutveck-
ling och ekonomiska faktorer från verksamheten. Jag återkommer till detta i det följande. '
Elpriset
Under 1980—talet har den reala prisnivån för el sjunkit. Elprisets utveckling har bl. a. inneburit att Sveriges oljeberoende har kunnat minskas till följd av bl. a. att en konvertering har skett till el.
Vattenfall producerar omkring hälften av all el i Sverige. "Detta gör Vattenfall till prisledandc inom elområdet. Ett höjt förräntningskrav för Vattenfall får därför konsekvenser för hela kraftindustrin. Det är därför angeläget att Vattenfall möter det höjda förräntningskravet genom i första hand en högre effektivitet.
Det nya förräntningskravet för Vattenfall kan innebära att lönsamhets- nivån inom kraftindustrin i övrigt ökar. Vinster i kraftbolagen måste dock anpassas till övriga samhällsmål. Jag avser därför att noga följa lönsamhe- ten inom kraftindustrin och elprisutvecklingen. Enligt vad jag har erfarit kommer statsrådet Johansson att senare vid ett annat tillfälle föreslå att regeringen uppdrar åt statens pris- och kartellnämnd att följa utvecklingen av elpriset. Om det är erforderligt bör regeringen. mot bakgrund av nämn- dens redovisningar. vidta åtgärder.
Vattenfall har redovisat att verket tillämpar en marginalkostnadspris- sättning. Jag anser att denna princip bör tillämpas även framgent. Jag anser vidare att eltarifferna i ökad utsträckning bör spegla de olika produktions- kostnaderna vid olika tider på dygnet. veckan och året.
Genom tariffernas konstruktioii kommer det nya förräntningskravet. i den mån det inte kan tas ut genom en höjd effektivitet. innebära att eventuella prishöjningar inte blir lika stora för den elintensiva industrin som för andra elanvändare. '
Kunkurrenxneutrulitet
Vattenfalls nya inriktning mot ett energitjänstföretag innebär att Vattenfall kommer att vara verksamt inom många olika områden. Marknadsförutsätt- ningarna varierar mellan dessa områden. Om en konkurrensneutralitet skall kunna upprätthållas mellan Vattenfall och andra aktörer på energi- marknaden är det angeläget att åtgärder vidtas för att säkerställa en sådan neutralitet. Ett sätt är att Vattenfall internt tillämpar olika förräntningskrav för olika verksamhetsgrenar. På detta sättlkan de interna förräntnings- kraven anpassas till de krav som gäller för de olika branscherna.
Öppen redovisning
För att säkerställa att verksamheten bedrivs under kostnat'lseffektiva och konkurrensneutrala former i enlighet med vad jag har redovisat i det föregående bör de olika verksamhetsgrenarna redovisas var för sig. Denna redovisning bör ske öppet och redovisas i anslutning till årsredovisningen. Vidare bör kapitalöverföringar mellan olika verksamhetsgrenar beslutas i
'.'-J '04
särskild ordning. Det bör ankomma på regeringen att lägga fast formerna för detta.
K (Il/Q'lräntan
För att beräkna kapitalkostnaden för nya investeringsprojekt används en kalkylränta. Kapitalkostnaden bestäms bl.a. av kostnaden för främmande och eget kapital. Främmande kapital utgörs av räntebelagda och räntefria skulder. Eget kapital utgörs av det kapital som ägaren tillhandahåller. Vidare varierar kalkylräntan över tiden. Kalkylräntan fastställs av Vatten— fall och är för närvarande ca. 4 % för basinvetseringar med lång livslängd och ca 10 % för investeringsprojekt med kort varaktighet. Forskare vid Handelshögskolan i Stockholm har Studerat vissa principiella utgångs- punkter vid valet av kalkylränta. Av denna studie framgår att kalkylräntan även framgent bör vara differentierad med hänsyn till investeringens längd samt att den bör varieras i förhållande till förändrade ränteförutsättningar.
Mina förslag i det föregående innebär att förräntningskravet för Vatten- fall höjs genom att ägaren ställer ett krav på förräntning av det egna kapitalet. Därigenom kommer också den kalkylränta som Vattenfall tillämpar att behöva förändras.
2.2.4.4 Genomförande Rullande treårsplan
Riksdagen har redan beslutat att en flerårsplanering skall införas för samt- liga affärsverk (prop 1986/87:99 ,KU 29. rskr. 226). Jag förordar att denna flerårsplanering för Vattenfalls del utformas som en rullande treårsplan. Den första bör omfatta investerings- och finansieringsplaner för verksam- hetsåren 1989—91.
Det nya ekonomiska systemet bör införas så snart som möjligt. Under förutsättning att erforderliga beslut fattas våren 1988 förordar jag att det nya systemet tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1988. Därmed bör omvand— lingen av det nuvarande statskapitalet. exkl. 200 milj.kr.. och uppskrivning av bokfört värde av fallhöjderna och motsvarande uppskrivning av reste- rande statskapital från 200 milj.kr. till 6 miljarder kronor, göras med verkan fr.o.m. den 1januari 1988.
Med hänsyn till att de nuvarande tarifferna förnyas fr.o.m. den 1januari 1989 förordarjag att det nya förräntningskravet och Utdelningskravet grad- vis införs fr.o.m. denna tidpunkt och är fullt genomfört verksamhetsåret 1991.
I fråga om investeringar och finansiering av dessa måste av hänsyn till budgetprocessen särskilda hänsyn tas vid införandet. Riksdagen har för budgetåret 1987/88 anvisat investeringsmedel enligt det nu gällande syste- met. En total omläggning när det gäller redovisning av investeringsmedel m.m. bör därför ske först fr.o.m. den ljuli 1988. Det bör ankomma på i första hand Vattenfall och RRV att finna metoder för hur redovisningen skall överföras från det gällande systemet till det nya.
Med den ordning som jag har förordat kommer riksdagsbehandlingen av treårsplanen att genomföras samtidigt som en äldre plan gäller för denna tid. Det innebär t. ex. att treårsplanen för 1990-1992 kommer att behandlas av riksdagen under våren 1990. Eftersom treårsplanerna kommer att fast- ställas årligen för den kommande treårsperioden ser jag inte något avgö- rande hinder för denna ordning eftersom riksdagen våren 1989 bör faststäl- la en treårsplan för perioden 1989-1991. Därmed kommer den äldre treårs- planen att vara giltig intill dess att riksdagen har fastställt en ny treårsplan.
Resultatbudget m. m.
Jag har i det föregående redovisat de principer som gällt sedan länge och som innebär att regeringen skall fastställa driftstat för Vattenfall. Driftsta- ten omfattar en beräkning av intäkter och för verksamheten nödvändiga utgifter. Där anges också begränsningar av vissa utgifter. Jag förordar att ett regeringsgodkännande skall krävas även i fortsättningen. men ha for- men av ett godkännande av resultatbudget. I samband med beslut om denna resultatbudget bör också regeringen besluta om ekonomiska krav och måltal. Genom att regeringen beslutar om resultatbudget, kommer också en nödvändig uppföljning av effektivitetsutvecklingen att kunna ske. Resultatbudgeten bör baseras på treårsplaner.
Årlig hudgetbehandling m. m.
Mina förslag i det föregående innebär att riksdagen årligen fastställer rullande treåriga investerings- och finansieringsplaner för Vattenfall. Rege- ringen bör därefter med utgångspunkt i riksdagens beslut årligen kunna fastställa dels förräntningskravet. dvs. räntabilitet på justerat eget kapital efter skatt, dels soliditetsmålet, dels resultatbudget och dels bokslut och därmed utdelning och skattemotsvarighet.
Därmed erhålls samma befogenhetsfördelning som nu råder.
Införande
Det bör ankomma på regeringen att meddela de närmare föreskrifter som behövs för att en omläggning till det nya systemet skall kunna genomföras.
3. Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställerjag att regeringen föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer jag har redovisat om ny ekonomisk styrning av statens vattenfallsverk m.m.
4. Beslut
Regeringen ansltlter sig till föredragandens överväganden och besltttar föreslå riksdagen att anta det förslag som föredra-tganden har lagt fram.
lnnehåH
Propositionen ................................................ Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1 Inledning .................................................. 2 f-"öredraganden ............................................. 2.1 Bakgrttnd .............................................. 2.l.l Inledning ......................................... 2.1.2 Nuvarande styrning ................................
2.2 Nytt twkastningskrav för Vattenfall m.m. .................. 2.2.1 Mina förslag ...................................... 2.2.2 Vattenfalls l't'ftrslag ................................. 2.2.3 Remissinstanserna m.m. ........................... 2.2.4 Bakgrund och skäl för mina förslag ..... . ............. 2.2.4.l [förutsättaingar ............................. 2.2.4.2 litt nytt lönsamhetsmål ...................... 2.2.4.3 Utformningen av ett nytt förräntningskrav ..... 2.2-"1.4 Genomft'irande .............................
3 Hemställan ................................................ 4 Beslut ......................................................
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1988
XclJl'a—J'JJ'JJIJ——
CC
_)..— J'J
| |
J _)
l l
I.) J.. lh 34 15 36
