SOU 1984:18
Arbetsmarknadsstriden : en kartläggning av arbetsmarknadskonflikter i det moderna samhället
Till statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet
Den 3 december 1981 beslöt regeringen att låta utföra en allsidig kart- läggning av de arbetsrättsliga aspekterna på arbetskonflikter. Samtidigt bemyndigade regeringen chefen för arbetsmarknadsdepartementet att utse en lämplig person för uppgiften och att utfärda behövliga föreskrif- ter för kartläggningen. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen, dåvarande statsrådet Eliasson, samma dag utbild- ningschefen Sven-Hugo Ryman att utföra kartläggningen.
Utredningsmannens kartläggningsarbete benämns i det följande kon- fliktutredningen.
Till sekreterare förordnades den 1 maj 1982 kammarrättsassessorn Karl-Erik Bergman och den 16 december 1982 hovrättsassessorn Lars Johan Eklund. Sedan Eklund entledigats från uppdraget den 30 mars 1983, förordnades hovrättstiskalen Håkan Lavén den 21 april 1983 som sekreterare.
Den 31 oktober 1983 entledigades Lavén som sekreterare och förord- nades i stället att som expert biträda konfliktutredningen. Samtidigt förordnades byrådirektören Carl-Erik Nordh till biträdande sekreterare.
Konfliktutredningen överlämnar härmed delbetänkandet SOU 1984:]8—19 Arbetsmarknadsstriden; en kartläggning av arbetsmark- nadskonflikter i det moderna samhället.
Stockholm i april 1984
Sven-Hugo Ryman /Karl-Erik Bergman Carl-Erik Nordh
Innehåll 1 Utredningsarbetet ................................... 1.1 Direktiven ......................................... 1.2 Inventering av problem .............................. 1.3 Delbetänkandets innehåll ............................ 1.4 Kartläggningens bedrivande ......................... 1.5 Delbetänkandets utformning ......................... 2 Utvecklingsdrag på arbetsmarknaden ................... 2.1 Regelsystemet ...................................... 2.2 Näringslivet ........................................ 2.2.1 Teknisk utveckling ........................... 2.2.2 Koncentration och stordrift ................... 2.2.3 Utlandsberoende ............................. 2.3 Avtalsrörelserna .................................... 2.4 Stridsåtgärderna .................................... 3 1980 års konflikt .................................... 4 Begreppet samhällsfarliga konflikter ................... 4.1 Historik ........................................... 4.2 Arbetsmarknadsparternas överväganden ............... 5 Arbetsmarknadsstriden — förutsättningar och konfliktmöns— ter ................................................ 5.1 Rättsregler ......................................... 5.2 Organisationsstrukturer ............................. 5.3 Samhällets sårbarhet ................................ 5.4 Intressemotsättningar ............................... 5.5 Opinionsbildningen ................................. 5.6 Konfliktmönstret ................................... 6 Förhandlingssystemet i dag ........................... 6.1 Spelreglerna ....................................... 6.2 Organisationerna och statsmakterna .................. 6.3 Organisationerna och avtalsrörelserna ................. 6.4 Konfliktmönstret och ansvaret för samhällsfarliga konflik-
ter
11 11 12 13 15 16
17 17 19 20 21 22 22 26
29
35 35 39
45 45 46 48 50 5 1 52
55 55 55 56
57
6.5
7.1 7.2 7.3 7.4
7.5
8.1 8.2
8.3
8.4
Arbetsmarknadsparterna om förhållandet mellan dem och
statsmakterna ..................................... 58 Medling ........................................... 63 Gällande ordning .................................. 63 Allmänt om medlingsverksamheten under senare tid . . . . 64 Stridsåtgärder i samband med medling ................ 65 Arbetsmarknadsparternas överväganden .............. 69 7.4.1 Förlikningsväsendets organisation och medlarnas
ställning .................................... 69 7.4.2 Tillgången till medlare ....................... 72 7.4.3 Resursfrågor ................................ 73 7.4.4 Tvångsmedel ................................ 75 Problemanalys ..................................... 77 7.5.1 Allmänna synpunkter ........................ 77 7.5.2 Riksförlikningsman .......................... 78 7.5.3 Medlarnas ställning .......................... 80 7.5.4. Utseende av särskild förlikningsman ........... 81 7.5.5 Bättre betingelser för medling ................. 82 7.5.6 Medlingsförfarande och tvångsmedel .......... 84 Varsel och dispenser ................................. 91 Gällande bestämmelser .............................. 91 Varsel och dispenser i praktiken ...................... 91 8.2.1 Varseltidens längd ........................... 91 8.2.2 Varsels utformning .......................... 93 8.2.3 Undantag i samband med varsel ............... 95 8.2.4 Dispensförfarandet .......................... 97 8.2.5 Dispenser på den statliga sektorn .............. 100 8.2.6 Dispenser på den kommunala sektorn .......... 102 8.2.7 Dispenser på den privata sektorn .............. 102 Arbetsmarknadsparternas överväganden .............. 103 8.3.1 Varseltidens längd ........................... 103 8.3.2 Precisering av varsel ......................... 106 8.3.3 Dispensförfarandet .......................... 108 Problemanalys ..................................... 1 10 8.4.1 Allmänt om varselreglerna i MBL ............. 110 8.4.2 Varseltidens beräkning ....................... 1 1 1 8.4.3 Varseltiden och dispensförfarandet ............ 1 12 8.4.4 Varslets sakliga utformning ................... 1 15 8.4.5 Varslets sakliga utformning och dispensförfaran—
det ......................................... 1 17 8.4.6 Slutsynpunkter .............................. 1 19 Neutralitet och skyddsarbete m.m. ..................... 121 Gällande bestämmelser om neutralitet och skyddsarbete . 121 9.1.1 SAF— LO-området .......................... 121 9.1.2 SAF—PTK-området ......................... 123
9.1.3 SFO— LO/PKT-området ..................... 123
9.2
9.3 9.4 9.5
9.6
10
10.1 10.2 10.3
10.4
11 11.1 11.2 11.3
11.4
12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5
9.1.4 Det statliga området ......................... 124 9.1.5 Det kommunala området ..................... 125 Tillämpning av bestämmelserna om neutralitet och skydds- arbete ............................................. 125 9.2.1 Allmänt .................................... 125 9.2.2 Skyddsarbete i samband med varsel och dispenser . 126 9.2.3 JO om neutralitet och skyddsarbete ............ 126 9.2.4 Arbetsmarknadsnämndens avgöranden om skydds— arbete ...................................... 129 Gällande bestämmelser om frikretsar ................. 130 Kommunala förtroendemäns ställning ................ 132 Arbetsmarknadsparternas överväganden .............. 134 9.5.1 Neutralitet och skyddsarbete .................. 134 9.5.2 Frikretsar ................................... 137 Problemanalys ..................................... 138 9.6.1 Neutralitet .................................. 138 9.6.2 Skyddsarbete ................................ 141 9.6.3 Frikretsar ................................... 144 Nämnderna i huvudavtalen ........................... 147 Gällande bestämmelser .............................. 147 Nämndernas verksamhet ............................ 148 Arbetsmarknadsparternas överväganden .............. 150 10.3.1 Antalet nämnder ............................ 150 10.3.2 Nämndernas sammansättning ................. 152 Problemanalys ..................................... 154 10.4.1 Allmänna synpunkter ........................ 154 10.4.2 En eller flera nämnder ....................... 155 10.4.3 Nämndernas sammansättning ................. 158 10.4.4 Slutsynpunkter .............................. 162 Olika typer av stridsåtgärder .......................... 165 Allmänt förekommande stridsåtgärder ................ 165 Partiell arbetsvägran och lönesänkning som stridsåtgärd . . 166 Arbetsmarknadsparternas överväganden .............. 167 11.3.1 Allmänna synpunkter på konfliktmönstret ...... 167 1 1.3.2 Partiell arbetsvägran ......................... 169 Problemanalys ..................................... 171 1 1.4.1 Konfliktmönstret ............................ 171 1 1.4.2 Vissa typer av partiella stridsåtgärder .......... 173 De nordiska länderna ............................... 175 Inledning .......................................... 175 Danmark .......................................... 175 Finland ........................................... 177 Norge ............................................. 177
; l' , '. |..-_. ”i ". . -,_. *._ | T IH!!! ”ih-IF " r * |, J . »-.-.- ,, M" - - .
Hj"? | i . _
ätit.”. "1.5
5111 1111
Förkortningar
AD Arbetsdomstolen AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BAO Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation CF Sveriges Civilingenjörsförbund FAO Försäkringsbranschens Arbetsgivareorganisation FTF Försäkringstjänstemannaförbundet HTF Handelstjänstemannaförbundet JO justitieombudsmannen KFO Kooperationens Förhandlingsorganisation KTK Kommunaltjänstemannakartellen LO Landsorganisationen i Sverige (resp. Danmark-och Norge 1 kap. 12) LOA Lagen om offentlig anställning MBL Lagen om medbestämmande i arbetslivet Metall Svenska Metallindustriarbetareförbundet prop. regeringens proposition PTK Privattjänstemannakartellen SACO* Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SALF Sveriges Arbetsledareförbund SAV statens arbetsgivarverk (före 1979 statens avtalsverk) SBmf Svenska Bankmannaförbundet SF Statsanställdas Förbund SFO Arbetsgivarföreningen för samfällt ägda företag och organisationer SHSTF Svenska Hälso- och Sjukvårdens Tjänstemannaförbund SIF Svenska Industritjänstemannaförbundet SJ Statens Järnvägar SJF Svenska Journalistförbundet SKAF Svenska Kommunalarbetareförbundet SMHI Statens Meteorologiska Hydrologiska Institut SOU statens offentliga utredningar SR* Statstjänstemännens Riksförbund TA Tidningarnas Arbetsgivareförening TCO Tjänstemännens Centralorganisation TCO-S TCO:s statstjänstemannasektion
* År 1975 sammanslogs SACO OCh SR till den
nuvarande organisationen SACO/ SR.
1'3'
. ' (f ihjäl-lin . .- .
.p-m
' I'lim m-
*"T-'-*'1*l"fléatv ,. "# Ill 1” .
-.-,|, !"l'u' Illr'lll - alltå; vi _. 411 All, - r 1
1. Utredningsarbetet
1.1. Direktiven
Konfliktutredningen tillsattes av regeringen den 3 december 1981 samtidigt som chefen för arbetsmarknadsdepartementet bemyn- digades att utfärda behövliga föreskrifter för kartläggningen. Dessa föreskrifter finns intagna i ett anförande av dåvarande departementschefen Eliasson till departementsprotokollet den 3 december 1981.
Anförandet har följande lydelse.
1 den debatt om den s.k. svenska modellen som har förts mot bakgrund av erfarenheterna från de senaste årens avtalsrörelser har uppmärksamheten riktats på verkningarna för det moderna samhället och för enskilda människor av arbetskonflikter inom områden som är särskilt känsliga från t.ex. säkerhets- eller försörjningssynpunkt. Man har bl.a. pekat på svårigheten att överblicka de sam- mantagna verkningarna, när konflikter samtidigt pågår inom flera områden, vilka vart och ett har sina regler om hur hänsyn skall tas till samhällets och utomståendes intressen. Olika nya inslag i parternas åtgärder och i konflikternas förlopp har också uppmärksammats. Samtidigt har i debatten tagits upp en rad rättsliga frågor med anknytning till arbetsstriden, vilka står i större eller mindre utsträckning obesvarade.
Enligt den ordning som har vunnit hävd i vån land ankommer det i första hand på arbetsmarknadsparterna själva att utforma och tillämpa regler för arbetsstri- den, vilka tillgodoser de nödvändiga hänsynen till tredje mans och samhällets intressen. I det ansvar som åvilar parterna i detta hänseende ligger att de också skall gemensamt söka sig fram till nya lösningar, i den mån gjorda erfarenheter visar att de gamla inte räcker. Å andra sidan bestrids inte att det ytterst tillkommer staten att värna om samhällets och tredje mans intressen och att detta undantags- vis kan föranleda ingripande genom lagstiftning.
Den hävdvunna ordningen ligger både i arbetsmarknadsparternas eget och i samhällets intresse. Från det allmännas synpunkt är det viktigt att parterna även i fortsättningen tilldelas det mera vittsyftande ansvar som utgör en förutsättning för den rådande friheten att tillgripa öppen konflikt som ett yttersta medel i avtalsförhandlingarna. De erfarenheter som har gjorts under de senaste åren och den debatt som har förts ger inte anledning att överge den på parternas frihet och ansvar grundade ordning som nu råder.
Att arbetsmarknadens parter bär och även fortsättningsvis bör bära första- handsansvaret betyder emellertid inte att man från samhällets sida bör underlåta att följa utvecklingen och skapa sig en bild av de erfarenheter som har gjorts och
de nya problem som har kommit upp. Resultaten av sådana granskningar tjänar som ett allmänt underlag för statsmaktens bedömningar men kan också vara av väsentligt värde för parterna själva i deras strävanden att nå fram till goda lösningar på de problem som de ställs inför.
1 den kartläggning som regeringen har beslutat om bör ingå att närmare granska sådana olika rättsliga frågor som hör till området och som har ställts under diskussion på senare tid. Syftet bör vara att samla och sammanställa de erfarenheter som har gjorts inom arbetsmarknaden i dess helhet, analysera de rättsliga frågor som har kommit upp eller kan skönjas, jämföra med erfarenheter av intresse som har gjorts utomlands liksom pröva lösningar som står till buds. Däremot bör uppgiften inte vara att lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder eller till andra mera konkreta ändringar av den rådande ordningen. [ arbetet bör beaktas att vissa hithörande frågor redan behandlats i annat sammanhang, t.ex. i nya arbetsrättskommittén (A 1976:02). Någon förändring av sådana tidigare lämnade utredningsuppdrag åsyftas inte.
Det bör ankomma på utredaren att själv föreslå de närmare formerna för arbetets bedrivande. Det ligger i sakens natur att arbetsmarknadens organisatio- ner liksom andra berörda bör ges tillfälle att medverka i kartläggningsarbetet. De närmare formerna för detta bör dock bestämmas först sedan utredningsmannen har inlett arbetet och hunnit skaffa sig överblick över hur detta bäst kan genom- föras.
1.2. Inventering av problem
Kartläggningen har inletts med en inventering av olika frågor som med utgångspunkt från departementschefens föreskrifter bedömts ligga inom ramen för uppdraget. Till grund för invente— ringen har i första hand legat dels en inom arbetsmarknadsdepar- tementet upprättad promemoria med ett antal översiktligt för- tecknade frågor kring rättsreglerna om arbetskonflikter, dels fö- rekommande riksdagsmotioner i ämnet. Promemorian har ar- betsmarknadens organisationer fått del av före beslutet om kart— läggningen. Därutöver har under inventeringen beaktats — för- utom vad som tilldragit sig uppmärksamhet i den allmänna de- batten om arbetskonflikter — ett antal till utredaren från arbets- marknadsdepartementet och utrikesdepartementet liksom direkt från enskilda personer överlämnade handlingar berörande utred- ningsuppdraget.
De problem som aktualiserats i nu nämnda sammanhang är framför allt följande. Förhållandet mellan rätten till stridsåtgär- der och informationsfriheten, skyddet för samhället och tredje man vid arbetskonflikter, grunderna för de offentliganställdas strejkrätt, de paritetiskt sammansatta nämndernas funktion i frå- ga om samhällsfarliga konflikter, inriktningen och omfattningen av varsel om stridsåtgärder, dispensförfarandet i anslutning till lagda varsel, förlikningsväsendets organisation, förlikningsmän— nens roll och befogenheter vid medling, arbetsgivarens obegrän- sade lockouträtt, partiella stridsåtgärder av olika slag — exem-
pelvis punktstrejker på särskilt känsliga områden och omfattande övertidsblockader — frågan om rätt för arbetsgivaren att vid arbetskonflikt innehålla intjänad lön, stridsåtgärder mot tredje man, enmansföretag och företag med endast oorganiserade ar- betstagare, konkurrensen mellan olika fackliga organisationer om kollektivavtal på samma avtalsområde, politiska strejker, internationella sympatiåtgärder, fackliga aktioner mot fartyg un- der bekvämlighetsflagg, permitteringar i anslutning till arbets- konflikt, tillämpligheten av förtroendemannalagen under arbets- konflikt och avskedande av deltagare i olovlig strejk.
1.3. Delbetänkandets innehåll
Listan är lång. Problemområdena är av skiftande natur. Många hänger samman eller företer beröringspunkter. Andra är friståen- de eller lättare att avgränsa. Det har därför varit nödvändigt att dela upp kartläggningsarbetet på olika etapper. Närmast har det varit fråga om att i ett första skede välja ett problemområde, som bör prioriteras på grund av sin betydelse och aktualitet. En natur- lig utgångspunkt har härvid varit 1980 års storkonflikt, de erfa- renheter som denna gett och den debatt som konflikten gett upphov till. Valet av problemområde har då till en början fallit på samhällsfarliga konflikter. Under det inledande arbetet med kart- läggningen av detta område — framför allt under studiet av behandlingen av frågan om samhällsfarliga konflikter i lagstift- ningssammanhang sedan början av 1930-talet — har emellertid en perspektivförskjutning skett. Gränsen är flytande mellan sam- hällsfarliga konflikter och konflikter som utan att vara direkt samhällsfarliga innebär svåra påfrestningar för samhället och tredje man.
Efter tillkomsten 1938 av huvudavtalet mellan SAF och LO har tidigare aktualiserad lagstiftning om ekonomiska stridsåtgärder i intressetvister avskrivits från dagordningen. Dessutom har ge- nom 1965 års förhandlingsrättsreform de offentliganställda tiller- känts rätt till stridsåtgärder och är numera i detta hänseende i huvudsak likställda med arbetstagarna på den privata sektorn. Den härskande uppfattningen i vårt land är alltjämt att parterna på arbetsmarknaden i första hand själva bär ansvaret även mot samhället för arbetsfredens upprätthållande. Den kartläggning som redovisas i föreliggande betänkande omfattar därför arbets- marknadsstriden i dess helhet med de olika förutsättningar som gäller för denna och med de olika inslag som striden företer. Härvid utgör frågan om samhällsfarligheten en dimension bland flera andra.
Kartläggningen har skett mot bakgrund av att arbetsmark- nadsstriden i det moderna samhället förs under delvis andra förutsättningar än som gällde då reglerna för striden utbildades. Avtalsrörelserna har utvecklats i riktning mot centralisering, samhället har blivit mera sårbart för störningar och konflikt— mönstret har förändrats. Utredaren har varit hänvisad till att i stor utsträckning lyfta fram material i ljuset som tidigare inte alls eller bara i ringa utsträckning blivit belyst i den arbetsrättsliga litteraturen. Hit hör framför allt utformningen av varsel om stridsåtgärder, dispensförfarandet i anslutning till lagda varsel och parternas sätt att förhålla sig till förestående eller påbörjad strid under medling. Men även parternas sätt att lösa frågor om skyddsarbete, respektera rätten för tredje man till neutralitet och agera i de paritetiskt sammansatta nämnderna i syfte att undvika samhällsfarliga konflikter har inte tidigare gjorts till föremål för någon samlad bearbetning och bedömning. Genom tillmötesgå- ende från arbetsmarknadens organisationer som ställt erforderlig dokumentation till utredarens förfogande har det varit möjligt att på flertalet områden lämna en strukturerad bild av angivna hän- delseförlopp under de senaste årens avtalsrörelser.
Tyngdpunkten i kartläggningen ligger på de av arbetstagarsi- dan vidtagna stridsåtgärderna, och den offentliga sektorn har beretts ett större utrymme än den privata. Detta beror på det framtagna materialets beskaffenhet. Det är arbetstagarsidan som enligt hävd har det första och avgörande initiativet i fråga om konfliktvapnets användning, och på den offentliga sektorn är tillgängligt material mera fullständigt.
Vad kartläggningen i detta första skede har gällt är alltså den lovliga arbetsmarknadsstriden i samband med de periodvis åter- kommande avtalsrörelserna på den svenska arbetsmarknaden. Fastän utredaren enligt departementschefens föreskrifter inte skall lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder eller andra mera konkreta ändringar av den rådande ordningen, ingår i kartlägg- ningen analyser av olika aktualiserade eller skönjbara problem liksom prövning av till buds stående lösningar på dessa.
Det finns skäl att närmare precisera vad som inte omfattas av de förestående problemanalyserna. I föreskrifterna för kartlägg- ningen har utsagts att de senaste årens erfarenheter och den debatt som förts inte ger anledning att överge den på parternas frihet och ansvar grundade ordning som nu råder. Utredaren ifrågasätter inte grunderna för vårt fria med rätten till stridsåtgär- der förenade förhandlingssystem liksom därmed inte grunderna för de offentliganställdas strejkrätt. Vidare har utredaren i detta sammanhang inte tagit upp frågan om den obegränsade lockout- rätten och därmed inte heller den större frågan om det kan anses
råda balans mellan parternas möjligheter att tillgripa ekonomis- ka stridsåtgärder i intressetvister. På grund av problemområdets avgränsning i detta första skede har dessutom olovliga stridsåt- gärder och politiska strejker inte beaktats i nu aktuellt samman- hang, liksom inte heller blockader mot neutrala företag, enmans- företag och företag som sysselsätter bara oorganiserad arbets- kraft. Dessutom har utredaren från sin dagordning helt avfört frågorna om förhållandet mellan stridsåtgärder och informa- tionsspridning samt arbetsgivarens rätt att vid arbetskonflikt in— nehålla intjänad lön. Den första frågan har behandlats av yttran- defrihetsutredningen i dess betänkande SOU 1983z70, medan den andra har tagits upp i prop. 1983/84:165 om ändring i MBL m. m.
1.4. Kartläggningens bedrivande
Utredningsmannen har jämte sekreteraren Bergman under mars 1983 överlagt med styrelsen för statens förlikningsmannaexpedi- tion om förlikningsväsendets organisation och om olika problem i samband med medling. Vidare har utredaren och Bergman under juni 1983 besökt förlikningsinstitutionerna och några stör- re arbetsmarknadsorganisationeri Danmark, Finland och Norge för överläggningar om problem kring arbetsmarknadsstriden i de tre länderna.
Sedan utredaren gått igenom och bearbetat tillgänglig doku- mentation i fråga om arbetsmarknadsstriden har det framtagna materialet överlämnats till arbetsmarknadens organisationer så- som underlag för överläggningar om aktuella problem. Samtliga till överläggningarna inbjudna organisationer har till utredaren under hösten 1983 framfört synpunkter i ämnet under samtal som i allmänhet tagit en dag i anspråk för varje organisation. Över- läggningar har ägt rum med SAF, KFO, SFO, LO, PTK, BAO, SBmf, TA, SJF, SAV, SF, TCO-S, SACO/SR-S, SALF, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SKAF, KTK, SACO/SR-K jämte TCO och SACO/SR.
På SAF-LO—området har dessutom överläggningar förekom- mit med ett antal förbund i syfte främst att få kännedom om problem kring frågor om skyddsarbete och dispenser från strids- åtgärder inom branscher som är särskilt känsliga för störningar. Samtal härom har förts med SAP:s Allmänna Grupp och Svenska Fabriksarbetareförbundet, Petroleumbranschens Arbetsgivare- förbund och Svenska Transportarbetareförbundet samt Livsme- delsbranschens Arbetsgivareförbund och Svenska Livsmedelsar- betareförbundet.
En av källorna till redogörelsen för 1980 års konflikt och för olika problem som uppkom då har varit arbetslivscentrums utgå- va 1981 över konflikten.
Avdelningsdirektören Jan Östberg vid överstyrelsen för eko- nomiskt försvar har genom tillmötesgående från överstyrelsen utfört en studie av sårbarheten i fråga om samhällets försörjning med petroleumprodukter. En motsvarande studie har beträffan- de hälso- och sjukvården gjorts av f.d. sjukvårdsdirektören och avdelningschefen vid Sjukvårdens planerings- och rationalise- ringsinstitut Karl Eric Wictorson.
1.5. Delbetänkandets utformning
Det delbetänkande som nu läggs fram består av två delar. Den första delen innehåller arbetsmarknadsparternas synpunkter och värderingar i fråga om olika problem som aktualiserats under kartläggningen jämte utredarens problemanalyser. Den andra delen upptar utredningsmaterial som tagits fram under kartlägg- ningen och som legat till grund för överläggningarna med arbets- marknadens organisationer. Dessutom fmns i andra delen intag- na redogörelser för förhållandena i de nordiska grannländerna och de tidigare nämnda sårbarhetsstudierna.
För att göra det möjligt att tillgodogöra sig innehållet i första delen utan att ha behövt ta del av det omfattande underlagsma- terialet i den andra har i första delen tagits in inledande bak- grundsbeskrivningar jämte faktasammanställningar i anslutning till de olika problemområden som belysts. Dessa sammanställ- ningar upptar i allmänhet inom området gällande regler och deras praktiska tillämpning. Härvid har hänvisningar till andra delen undvikits och likaså till enskilda stadganden i lagar och avtal.
Betänkandet torde i första hand kunna fylla syftet att vara en allmän informationskälla på ett viktigt område av samhällslivet med skeenden som kan vara svåra att överblicka och att i sina enskilda detaljer förstå. Det bör också kunna användas av arbets- marknadens parter i utbildningssammanhang och som ett under- lag i samband med förestående förhandlingar om nya huvudavtal eller om ändringar i tidigare träffade sådana avtal. För fortsatta forskningsinsatser på arbetsstridens område synes betänkandet också kunna utgöra en utgångspunkt.
2. Utvecklingsdrag på arbetsmarknaden
2.1. Regelsystemet
Gällande regler för kollektivavtalsförhandlingar och stridsåtgär- der hämtar i vårt land sitt innehåll från avtalsutvecklingen och lagstiftningsarbetet före andra världskriget. De är i allt väsentligt oförändrade sedan dess, och flertalet av dem är mer än 45 år gamla.
1920 års lag om medling i arbetstvister som byggde på 1905 års lag i samma ämne och som präglades av grundsatsen om parter- nas frihet och självbestämmanderätt återfinns sålunda i sina hu- vuddragi MBL. Detsamma är fallet med 1928 års lag om kollek- tivavtal varigenom kollektivavtalets fredspliktsfunktion lagfäs- tes. Den nuvarande lagen om rättegången i arbetstvister bygger på den samtidigt med kollektivavtalslagen antagna lagen om arbetsdomstol, varigenom en särskild domstol inrättades för prövning av rättstvister, främst tvister om tolkningen av kollek- tivavtal och om brott mot fredsplikten. I MBL finns också i väsentliga delar oförändrade bestämmelserna i 1936 års lag om förenings— och förhandlingsrätt som byggde på den fria rättsut- vecklingen på SAF- och LO-området sedan decemberkompro- missen 1906 och som tillkom närmast i syfte att stödja de fram- växande tjänstemannaorganisationerna. Den nuvarande före- skriften i MBL om skyldigheten att varsla minst sju dagar före vidtagande av stridsåtgärd har sitt ursprung i ett 1935 infört tillägg till medlingslagen av motsvarande lydelse. Föreskriften i MBL om skyldighet för part att vid äventyr av vite inställa sig till förlikningsförhandling och att vid behov i samband härmed läg- ga fram motiverat förslag till lösning är hämtad från ett tillägg till medlingslagen som gjordes vid tillkomsten av 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt.
Försöken under 1920- och 1930-talen att få till stånd en allmän lagstiftning om ekonomiska stridsåtgärder avsåg i sitt inlednings- skede främst skyddet för tredje mans rätt till neutralitet vid ar- betskonflikter men fick sedermera en bredare inriktning genom
att omfatta även stridsåtgärder som direkt riktades mot part i arbetskonflikt. Förslagen ledde emellertid till följd av djupgåen- de politiska motsättningar med några smärre undantag inte till lagstiftning. Däremot kom vissa av dem att spela en viktig roll som utgångspunkt för de förhandlingar som inleddes mellan SAF och LO våren 1936 och som fick till resultat 1938 års huvudavtal mellan dessa parter. Detta gäller alltjämt i sådana delar som är av betydelse för den här aktuella kartläggningen. En sådan utgångs- punkt var också det betänkande om folkförsörjning och arbets- fred som lades fram 1935 av Nothinska kommittén och som utmynnade i värderingen att det borde ankomma på parterna på arbetsmarknaden att så långt möjligt genom frivilliga överens- kommelser göra samhällsingripanden till arbetsfredens säkerstäl- lande onödiga. I huvudavtalet från 1938 mellan SAF och LO kan sålunda bestämmelserna om förhandlingsordning, om begräns- ning av de ekonomiska stridsåtgärderna (bl.a. reglerna om skyd- det för neutral tredje man och om skyddsarbete) och om behand- lingen av konflikter som berör samhällsviktiga funktioner härle- das från tidigare överväganden och förslag inom lagstiftningsför- söken.
För de i offentlig tjänst anställda gällde länge att många av dem — framför allt de som hade ämbetsansvar —- stod utanför det arbetsrättsliga regelsystem som utvecklats på den privata arbets— marknaden. Deras anställnings- och arbetsvillkor var i allt vä- sentligt offentligrättsligt reglerade och därmed ensidigt fastställ- da av statsmakterna. Först genom 1965 års förhandlingsrättsre- form på den offentliga sektorn likställdes de offentligt anställda med arbetstagarna på den privata sektorn genom att deras an- ställningsförhållanden och arbetsvillkor i princip skulle få be- stämmas genom avtal, främst kollektivavtal. Avtalsfriheten be- gränsades till en början till att huvudsakligen avse ekonomiska förmåner i tjänsten, men inom det avtalstillåtna området skulle stridsåtgärder kunna tillgripas för att förmå motparten att träffa kollektivavtal. I lag intogs bestämmelser om skydd för neutral tredje man och om skyddsarbete i huvudsak efter mönster från huvudavtalet mellan SAF och LO. För att minska de skadliga verkningarna av stridsåtgärder på den offentliga sektorn begrän— sades dock rätten till sådana åtgärder i lovliga konflikter till att i huvudsak avse bara lockout eller strejk och i fråga om sympa- tiåtgärder sådana stridsåtgärder till stöd endast för lovligt stri- dande parter på samma sektor. Härjämte träffade parterna hu- vudavtal vari bl.a. antogs regler om utsträckt fredsplikt vid sam- hällsfarliga konflikter. Lagstiftningen i samband med 1965 års reform ändrades sedan etappvis till förmån för en utökad avtals- frihet. Den 1 januari 1977 upphävdes den och ersattes av MBL
och LOA. Samtidigt trädde särskilda huvudavtal i kraft som gällde gränsdragningen till den politiska demokratin. Härmed skedde en ytterligare anpassning av de offentliganställdas an- ställnings- och arbetsvillkor till motsvarande villkor för de i privat tjänst anställda arbetstagarna. Anpassningen innebar hu- vudsakligen att det i lag stadgade avtalsförbjudna området in- skränktes ytterligare och att rätten till stridsåtgärder vid lovliga konflikter vidgades på så sätt att det bara blev i fråga om myn- dighetsutövning som vissa typer av stridsåtgärder blev förbjudna.
2.2. Näringslivet
Sveriges utveckling under efterkrigstiden till ett högindustrialise- rat samhälle har medfört stora förändringar i produktionsproces- sen. Det svenska näringslivet har under denna period genomgått en snabbare strukturomvandling än under någon motsvarande period tidigare. På praktiskt taget alla sektorer i näringslivet har förändringarna varit betydande. De har inte bara gällt den tek— niska, ekonomiska eller administrativa utvecklingen i enskilda företag eller inom olika verksamhetsgrenar utan i lika hög grad näringslivsstrukturen i stort med de följder detta har fått för arbetskraftens fördelning på olika områden. I sistnämnda hän— seende är förändringarna särskilt tydliga inom jordbruket och i den offentliga verksamheten. Vid krigets slut var ca 25 procent av arbetskraften sysselsatt ijordbruket. I dag är motsvarande siffra ca 5 procent, samtidigt som jordbruksproduktionen har ökat väsentligt. År 1945 utgjorde den offentliga sektorns verksamhet knappt 10 procent av bruttonationalprodukten. Vid 1970- talets slut var andelen drygt 25 procent.
Inom industrin har omvandlingen varit genomgripande. Vad som framför allt kan iakttas är att de traditionella svenska export- produkterna, malm och skog, har minskat i betydelse och att andra industriprodukter, främst verkstadsindustrins produkter, har ökat sin andel i den svenska exporten. För vissa industrigre- nar — exempelvis textil- och konfektionsindustrin — har avsätt- ningsmöjligheterna under senare är däremot varit bekymmer— samma. Vid krigets slut hade Sverige en omfattande teko-industri som stod för i stort sett hela den inhemska försörjningen av textil- och konfektionsvaror och även för en del export. Ett kvartssekel senare hade den näringsgrenen reducerats drastiskt på grund av konkurrensen från låglöneproduktion i andra länder och svarade inte längre för mer än en bråkdel av det inhemska behovet.
Förändringarna i näringslivet under efterkrigstiden har i vissa avseenden också medfört en ökad sårbarhet i produktionsproces-
sen. Komplexiteten har blivit större både i det privata näringsli- vet och i den offentliga förvaltningen. Störningar i produktionen får därmed mer långtgående verkningar och effekter än vad som tidigare varit fallet. I det följande skall från ett sådant sårbarhets- perspektiv kortfattat behandlas några sidor av den industriella utvecklingen i landet.
2.2.1. Teknisk utveckling
Det moderna industrisamhällets utveckling har varit beroende av en fortlöpande rationalisering och effektivisering av produk- tionsprocessen. Ny teknik har därvid varit ett kraftfullt hjälpme— del. Som regel har den tekniska utvecklingen inneburit att tidiga- re använd teknik ersatts med mer komplicerade anordningar. Ofta har den nya tekniken dessutom gått i riktning mot en högre grad av automatisering och till en samordning mellan olika faser i produktionen. De tekniska systemen i produktionen har därmed blivit mer komplexa samtidigt som de olika delarna av produk- tionsprocessen har blivit mer beroende av varandra.
En annan påtaglig tendens i teknikutvecklingen är att den mänskliga insatsen i produktionsprocessen har minskat betyd- ligt. Arbetsuppgifter som tidigare krävde insatser av en hel yrkes- kår av människor klaras nu av maskiner. På så vis har kunskaper om produktionstekniken koncentrerats till ett fåtal tekniska spe- cialister och till de operatörer som sköter den avancerade tekni- ken.
Den nu beskrivna utvecklingen är särskilt tydlig inom process- industrin. Vid produktionsanläggningar för massa- och pappers- tillverkning har antalet arbetare sjunkit kraftigt under de senaste 20 åren. Anläggningarna har blivit allt större och produktions- hastigheten har ökat. Ett fåtal operatörer sköter den avancerade tekniken.
En liknande utveckling har ägt rum på flera andra områden i näringslivet, bl.a. inom livsmedelsindustrin, gruvindustrin och den grafiska industrin. Ett belysande exempel kan hämtas från mjölkhanteringen i ett modernt mejeri. All styrning vid normal produktion i ett mejeri och den styrning som krävs för rengöring av tankar, rör och processutrustning utgår numera från ett cen- tralt kontrollrum. En operatör övervakar styrsystemet. Av totalt mer än 40 anställda i en sådan produktionsanläggning är opera- tören nu den enda som direkt är engagerad i mjölkbehandlingen.
Även när det gäller de administrativa rutinerna i privat eller offentlig verksamhet har utvecklingen gått i riktning mot en ökad användning av avancerad teknik, bl. a. datoranvändning. Käns-
liga system av administrativ art finns inom skilda verksamhets- grenar bl.a. vad gäller utbetalningar av löner, pensioner och försäkringar av olika slag.
2.2.2. Koncentration och stordrift
Den industriella utvecklingen i landet har vidare medfört en regional obalans vad gäller befolkningstäthet och sysselsättnings- möjligheter. Vissa landsändar har till följd av industrinedlägg- ningar nära nog utarmats medan koncentrationen av befolkning och industri till storstadsområdena ökat påtagligt. Koncentratio- nen har underlättat en utveckling mot stordrift och specialisering, två viktiga principer vid organisationen av produktionsprocessen som används för att uppnå högre produktivitet. I det privata näringslivet har industrier slagits samman till allt större enheter samtidigt som ägarkoncentrationen har tilltagit. Belysande för denna utveckling är den strukturrationalisering som under den senaste tioårsperioden har ägt rum i den svenska specialstålsin- dustrin. Så sent som ijanuari 1984 träffades där en uppgörelse som innebar att J ohnsonägda Avesta Jernverk köpte stålrörelser- na i Nyby-Uddeholm och Fagersta och bildade ett nytt stort specialstålsföretag. Det nya bolaget blir även vid en internatio- nell jämförelse en stor tillverkare av specialstål med drygt 10 000 anställda och med en årsomsättning som beräknas överstiga 5 miljarder kronor.
Även inom livsmedelshanteringen har strukturomvandlingen varit betydande. Inom livsmedelsbranschen har antalet produk- tionsenheter och centrallager minskat kraftigt under senare år. Och på handelns område är mönstret i stort sett detsamma. Enligt gjorda uppskattningar kommer omkring 2 000 livsmedelsbutiker att lägga ner sin verksamhet fram till 1990. Också förädlingsin- dustrin inom livsmedelsområdet väntas genomgå fortsatt struk- turrationalisering.
En effekt av strukturomvandlingen på livsmedelsområdet är att livsmedelsförsörjningen i landet i ökad utsträckning har blivit beroende av transportsystemet, både de reguljära godstranspor- terna och de privata hushållens transporter. Livsmedel transpor- teras nu allt längre sträckor för att nå konsumenterna.
Inom den offentliga sektorn har i mångt och mycket en liknan— de utveckling ägt rum. Stordriften har tagit sig uttryck i utbild- ningsväsendet där stora skolor har gynnats före små, på sjuk- vårdsområdet där de stora sjukhusen numera dominerar och i den lokala förvaltningen där kommunsammanslagningar har ägt rum.
2.2.3. Utlandsberoende
Det svenska näringslivets ökande handelsförbindelser med ut- landet under efterkrigstiden både vad gäller export och import har möjliggjort en kraftig expansion av produktionsapparaten. Även om den tilltagande internationaliseringen och specialise- ringen av näringslivet har skapat gynnsamma ekonomiska förut— sättningar för landet har utvecklingen också medfört ett ökat beroende i olika avseenden.
Den tilltagande datoriseringen inom exempelvis tillverknings- industrin har lett till ett ökat importberoende inom flera bran- scher. Flertalet företag som utvecklar, producerar och säljer da- torer finns i utlandet. Det amerikanska multinationella företaget IBM står för mer än 60 procent av all tillverkning av större datamaskiner. Produktion och montering av grundläggande komponenter i svenska datasystem sker på så sätt i betydande omfattning utomlands. Exempelvis tillverkas mikrodatorerna till Husqvarnas symaskiner av Texas Instruments i USA.
Även inom energisektorn är utlandsberoendet påtagligt, sär- skilt vad gäller petroleum. Huvuddelen av den råolja som vi använder i landet importeras från Nordsjön. Även om ansträng- ningar görs för att minska användningen av olja kommer oljebe- roendet att vara betydande under de närmaste decennierna.
Textil- och beklädnadsindustrin, läkemedelsindustrin och gummiindustrin är andra verksamhetsgrenar där importberoen- det har ökat markant under efterkrigstiden.
2.3. Avtalsrörelserna
Kollektivavtalsförhandlingar fördes vid början av 1900-talet först företagsvis och därefter förbundsvis eller branschvis. Ut— vecklingen mot förbundsförhandlingar skedde successivt, myc- ket tidigt för vissa branscher —— t.ex. verkstadsindustrin — men senare för andra. Avtalen vari regel inte samordnade, varken till innehållet eller till giltighetstiderna. SAF och LO hade ännu inte tagit aktiv del i avtalsförhandlingarna.
I mitten av 1930-talet kom man inom LO fram till att huvud- organisationens ställning måste stärkas. Ett motiv för denna fack- liga samordning var fackföreningsrörelsens strävan att driva en solidarisk lönepolitik för att förbättra villkoren för de lågavlöna- de grupperna. Härtill kom den ökade insikten om vikten av att ta hänsyn till samhällsekonomin. Den nya synen kom till uttryck i en revision 1941 av LO:s stadgar. Först då fick LO rätt att delta i förbundens avtalsrörelser och lägga fram förslag. Fastän för—
bundens beslutanderätt i avtalsfrågor i allt väsentligt förblev obeskuren reglerades LO:s befogenhet att bestämma om kon- fliktunderstöd. Om LO:s förslag till avtal avvisades kunde kon- fliktunderstöden dras in. I fråga om arbetsnedläggelse som om- fattade mer än tre procent av en ansluten organisations medlems- antal krävdes LO:s medgivande för rätten till konfliktunderstöd.
Under andra världskriget fördes centrala förhandlingar mellan SAF och LO som resulterade i ramavtal med rekommendation om dyrtidstillägg (indextillägg). Liknande överenskommelser träffades mellan SAF och tjänstemannaorganisationerna som kommit att växa sig allt starkare. De centrala kristidsöverens- kommelserna medförde i stort sett oförändrade reallöner.
Högkonjunkturen och bristen på arbetskraft efter kriget ska- pade förutsättningar för löneökningar. Förhandlingarna fördes till en början alltjämt förbundsvis. Inflationsriskerna tvingade emellertid regeringen 1948 att ingripa i lönepolitiken. Överlägg- ningar mellan regeringen samt LO och TCO om bl.a. lönestopp resulterade i att de löpande avtalen — i vissa fall först efter hårda påtryckningar — prolongerades ett år. SAF genomförde samti- digt en stadgerevision, varigenom delägarna kom att ansluta sig till SAF också för tjänstemännen. Även 1949 års avtalsrörelse kom att påverkas av regeringens stabiliseringspolitik. Den tillta- gande inflationen medförde dock att de följande centrala uppgö- relserna förenades med bestämmelser om rätt för fackförbunden att påkalla nya löneförhandlingar om levnadskostnadsindex översteg viss nivå. Löneglidningen tilltog avsevärt. Efter den centrala uppgörelsen 1952 återgick man till förbundsförhand- lingar. År 1953 fördes sålunda förhandlingar förbundsvis.
I början av 1950-talet hade tanken på en mera permanent samordning av avtalsrörelserna vunnit ökade sympatier inom fackföreningsrörelsen. Ett uttryck för detta var ett beslut på LO- kongressen 1951 att tillsätta ett centralt avtalsråd som bl. a. skulle förbereda representantskapets uttalanden. Rådet kom emellertid inte att spela den samordnande roll som man tänkt sig. Vad som främst gjorde att en samordning genom centrala förhandlingar kom till stånd var erfarenheterna från förbundsförhandlingarna 1955. Dessa hade förts i en överhettad ekonomisk konjunktur och fick till följd att ju senare fackförbunden träffade sina uppgörel- ser desto bättre utdelning f1ck de. Med en sådan metodik kunde de lågavlönades krav inte tillgodoses. Den solidariska lönepoli- tiken var för LO ett viktigt motiv för den övergång till centrala förhandlingar som skedde fr.o.m. 1956. För SAF som sedan 1951 intagit en i princip positiv hållning till centrala förhandling- ar var det av stor betydelse att få en mera jämn löneutveckling så att i synnerhet exportindustrierna kunde skyddas mot alltför
starka kostnadsökningar. SAF, LO och TCO inledde förhand- lingar om samordning av 1956 års lönerörelse. Sådan samord- ning kom också till stånd detta år. Centrala överenskommelser träffades därefter mellan SAF och LO fram t.o.m. 1982.
TCO:s deltagande jämte LO 1956 i centrala förhandlingar med SAF var en engångsföreteelse. Åren 1959 t. o. m. 1965 förhandla- de SAF med SIF och SALF samtidigt. År 1966 lämnade SALF TCO vilket föranledde SIF att avbryta förhandlingssamarbetet med SALF. Detta år inledde SIF i stället teknisk förhandlings- samverkan med HTF. Sedan SALF åter inträtt i TCO tecknade SIF, SALF och SACO-förbundet CF 1969 samarbetsavtal, som innebar en samordning av förbundens förhandlingsverksamhet under en gemensam förhandlingsledning. Fyra år senare bilda- des PTK av dessa tre förbund, HTF och flertalet övriga TCO- och SACO-förbund som organiserade privattjänstemän. De mest be- tydande tjänstemannaförbund på den privata sektorn som står utanför PTK är SBmf och FTF.
Förhandlingsrättsreformen 1965 på den offentliga sektorn in- nebar att de offentligt anställda kom in som nya betydelsefulla parteri avtalsrörelserna. Redan från början skedde en samverkan i förhandlingarna mellan SAV, kommunförbundet och lands— tingsförbundet. Denna består och är formaliserad i Offentliga arbetsgivarnas samarbetsnämnd (Oasen).
Utvecklingen under 1970-talet gick i riktning mot en ökad centralisering av löneförhandlingarna och en allt större samord- ning mellan avtalsområdena för de privat anställda arbetarna (SAF—LO), de privat anställda tjänstemännen (SAF-PTK) och de i offentlig tjänst anställda. År 1969 ägde gemensam medling rum för SAF-LO-området och den offentliga sektorn. År 1977 förde SAF förhandlingar med LO och PTK samtidigt. I den följande avtalsrörelsen 1978 förhandlade SAF med LO och PTK gemensamt. I 1980 års avtalsrörelse samverkade de fyra största arbetstagarorganisationerna på den offentliga sektorn, nämligen SF, TCO-S, SKAF och KTK.
De centrala överenskommelserna på SAF-PTK-området och på den offentliga sektorn innehöll åren 1975—1982 regelmässigt s.k. följsamhetsklausuler. Dessa var konstruerade på två olika sätt. Antingen fick arbetstagarsidan rätt till förhandlingar om löneökningar, s.k. kontrollstationsförhandlingar, för den händel- se löneutvecklingen för andra löntagarkollektiv blev avsevärt bättre än på det egna området, eller också fick arbetstagarna en viss lönehöjning i förhållande till löneglidningen på LO- området. Följsamhetsklausulerna bidrog till en utjämning av lö- neutvecklingen på de olika avtalsområdena. För PTK:s del kul- minerade denna utjämning åren 1978— 1980, minskade 1981—
1982 och upphörde 1983. I 1983 års avtal fanns en följsamhets- klausul kvar bara på den offentliga sektorn. Ett karaktäristiskt drag i löneutvecklingen på senare tid utgör prioriteringen av låglönegrupper.
Under 1980-talet har den tidigare utvecklingen mot en allt starkare samordning av avtalsrörelserna kommit att i viss mån brytas. Någon samordning mellan LO och PTK i deras avtalsför- handlingar med SAF har inte förekommit i de tre lönerörelserna 1980, 1981 och 1983. I 1983 års avtalsrörelse bröts det gamla mönstret från 1956 med centrala överenskommelser på LO- SAF-området. Avtalsrörelsen då inleddes med förbundsvisa för- handlingar. Verkstadsföreningen och metallindustriarbetareför- bundet träffade avtal, medan förhandlingarna mellan övriga SAF- och LO-förbund strandade. För dessa förbunds områden tillsattes en medlingskommission, och under dennas medverkan kom en principöverenskommelse på central nivå till stånd. Här- efter kunde de förbundsvisa förhandlingarna återupptas och slut- föras. Verkstadsföreningen förhandlade på förbundsnivå också på PTK-området med SIF, SALF och CF, medan SAF för övriga förbund förhandlade centralt med PTK.
En följd av de centrala förhandlingarna har blivit att löneav- talen fått i stort sett samma giltighetstider. År 1983 bröts emeller- tid detta mönster. Avtalen på SAF-LO-området och den offent- liga sektorn blev ettåriga. Verkstadsföreningens avtal med SIF, SALF och CF gäller ett och ett halvt år och SAF:s avtal med PTK två och ett halvt år.
Den ekonomiska utvecklingen och regeringens ekonomiska politik, framför allt skattepolitiken, har helt naturligt varit av stor betydelse för avtalsrörelserna även under senare tid. I detta sam- manhang må särskilt framhållas tre tillfällen då regeringen strä- vat efter en bred politisk uppslutning bakom skattepolitiken. Åren 1974 och 1975 inbjöd den socialdemokratiska regeringen de övriga riksdagspartiernas ledare till samtal om skatterna och den ekonomiska politiken, de s.k. Hagarundorna. Dessa överlägg- ningar ledde 1974 till en överenskommelse mellan regeringen, centerpartiet och folkpartiet. Bakgrunden till överläggningarna var den speciella parlamentariska situation som jämvikten i riks- dagen mellan de två politiska blocken skapade 1973—1976. I mars 1982 träffade centerpartiet och folkpartiet, som då var i regeringsställning, en skatteuppgörelse med det socialdemokra- tiska partiet. Uppgörelsen, som bl. a. innebar stegvisa marginal- skattesänkningar och avdragsbegränsningar 1983— 1985, var en betydelsefull faktor i avtalsrörelsen 1983.
2.4. Stridsåtgärderna
De hårda arbetskonflikterna under 1920—talet hade aktualiserat statsingripanden på arbetsmarknaden bl.a. för att skydda ”tredje mans” rätt. Frågan var emellertid politiskt mycket kontroversiell, och inte ens den stora byggnadskonflikten 1933 som upphörde inför lockouthot mot omkring 200 000 LO-medlemmar ledde till att man ansåg sig böra i lag begränsa stridsrätten.
I slutet av l930-talet inträffade ytterligare arbetskonflikter, bl. a. en ny byggnadskonflikt 1937 som dock var långt mindre omfattande än 1933 och en riksomfattande konflikt inom restau- rangbranschen. Vidare skakades den grafiska branschen 1938 av två konflikter som totalt berörde närmare 8 800 typografer och bokbindare. Vid ingen av dessa konflikter förekom några statsin— gripanden.
Vid krigsslutet 1945 kom reaktionen mot den långvariga fack- liga återhållsamheten i löneförhandlingarna och det utbröt en av de allvarligaste och mest uppslitande konflikter som förekommit på svensk arbetsmarknad, nämligen 1945 års metallkonflikt. Konflikten varade den 5 februari — den 6juli 1945 och kom totalt att beröra omkring 130 000 arbetare. Efter interna stridigheter av närmast politisk art gick Metallzs medlemmari strejk inom verk- stadsindustrin. De hade dessförinnan i en omröstning förklarat sig vilja ta strid för sina lönekrav. Järnbruksarbetarna, som träf- fade kollektivavtal med Järnbruksförbundet, var inte indragna i konflikten på annat sätt än att de av arbetsgivarparten i konflik- tens slutskede hotades med lockoutvarsel. Ijuli 1945 var Metallcs strejkkassor praktiskt taget tömda samtidigt som förbundet ådra- git sig miljonskulder. Metallzs överstyrelse beslöt i det läget att godta ett framlagt förslag till uppgörelse trots att majoriteten av medlemmarna i medlemsomröstning avvisat detta. .
Under efterkrigstiden och fram till 1960-ta1ets slut var konflik- terna på den svenska arbetsmarknaden — också i ett internatio— nellt perspektiv — förhållandevis fåtaliga. I några av de konflik- ter som inträffade under perioden ansåg sig statsmakterna inte kunna stå overksamma inför risken att parterna inte skulle nå en fredlig lösning. Detta gällde bl.a. i samband med poliskonflikten 1947 och sjuksköterskekonflikten 1951. Faran för att ett stort antal av landets polismän skulle lämna polistjänsten med därav följande risk för störningar i den allmänna ordningen och säker- heten föranledde sålunda 1947 statsmakterna att införa en sär- skild form av tjänsteplikt för polisens del. Bestämmelserna här- om gavs i en lag om särskilda åtgärder för polisverksamhetens upprätthållande i vissa fall. Denna lag behövde dock aldrig till- lämpas. Nödvändigheten att upprätthålla sjukvården var anled-
ning till att regeringen 1951 föreslog riksdagen att anta ett förslag till lag om särskilda åtgärder för upprätthållande av viss sjukvår- dande verksamhet. Den föreslagna lagstiftningen tog sikte på obligatorisk skiljedom i den aktuella tvisten. Denna löstes emel- lertid innan riksdagen hade tagit ståndpunkt till förslaget, varför propositionen återkallades av regeringen.
År 1951 inträffade ytterligare en konflikt på det kommunala området. Konflikten avsåg spårvägspersonalen i några av de största städerna och annan kommunalanställd arbetarpersonal. SKAF öppnade konflikten med att låta den tekniska spårvägs- personalen gå i strejk. Samtidigt varslade förbundet om övertids- och nyanställningsblockad. Arbetsgivarparten svarade med att avskeda hela trafikpersonalen och inställa trafiken. Någon loc- kout förekom inte. Konflikten pågick i fem veckor och berörde ca 3 000 anställda.
Under 1953 års förbundsvisa förhandlingar var förhandlings- läget kärvt. De flesta avtalen prolongerades på huvudsakligen oförändrade villkor. Konflikt utbröt inom livsmedelsbranschen. Den pågick fem veckor i maj — juni och berörde omkring 20 000 arbetare. Livsmedelsarbetareförbundet inledde med strejkvarsel för andelsslakterierna, varefter arbetsgivarsidan svarade med lockout vid praktiskt taget alla företag inom livsmedelsindustrin. Även de till Sveriges Konditorförening hörande konditori- och bageriföretagen omfattades av lockouten, fastän konditorföre- ningen vid den tidpunkten stod utanför SAF.
År 1955 inträffade inom sjöfartsnäringen en konflikt som för- anledde statsingripande. Konflikten bedömdes lamslå sjöfarten med allvarliga återverkningar för vårt lands ekonomiska liv. Efter proposition om tvångsskiljedom kunde regeringen förmå parterna — redareförening och fartygsbefälsföreningen — att träffa uppgörelse. Propositionen återkallades.
På tjänstemannasidan förekom under åren därefter några mera begränsade arbetskonflikter. De berörde bl. a. vissa kommunal- anställda SACO-medlemmar 1957, bogserbåtsbefäl 1960, tjänste- män och arbetsledare vid Vin- och Spritcentralen 1963 samt arbetsledare vid Svenska Tobaksaktiebolaget samma år.
Sedan lagstiftningen om de offentliga tjänstemännens för- handlingsrätt trätt i kraft 1966 utbröt på hösten samma år arbets- konflikter bl. a. inom skolväsendet och vid underrätterna. Kon- flikten inom skolväsendet, den s. k. lärarkonflikten, berörde drygt 20 000 SACO-medlemmar. Vidare inträffade under senare delen av 1960—talet tjänstemannastrejker vid bl. a. sjöfartsverket och SJ.
Konflikterna på den svenska arbetsmarknaden ökade markant i början av 1970-talet. Till väsentlig del rörde det sig dock om en
ökning i antalet olovliga strejker. En lovlig konflikt av allvarlig karaktär inträffade 1971 på det offentliga tjänstemannaområdet. Konflikten utlöste både strejker och lockouter. Strejkerna omfat— tade ca 8 000 SACO-medlemmar i statlig och kommunal verk- samhet samt ca 1 000 SR- medlemmar vid fyra statliga myndig- heter. Lockouterna gällde totalt omkring 35 000 SACO-medlem- mar i statlig och kommunal tjänst. Över hälften av dessa var lärare vid grundskolor, gymnasier, universitet och högskolor, medan 3 000 var SR-anslutna officerare inom försvaret. För flera av de varslade stridsåtgärderna sattes i fråga om de otillbörligt skulle störa samhällsviktiga funktioner och de kom därmed un- der prövning av endera den centrala nämnden på det kommunala området eller statstjänstenämnden. Den 12 mars 1971 beslutade regeringen med stöd av en av riksdagen godkänd fullmaktslag att senast gällande kollektivavtal mellan parterna skulle gälla t.o.m. den 23 april eller den tid dessförinnan då nya kollektivavtal hade träffats. Därmed upphörde konfliktåtgärderna.
Under den senaste tioårsperioden har ett förhållandevis stort antal konflikter inträffat på den svenska arbetsmarknaden, där- ibland storkonflikten 1980 som berörde ca 680 000 arbetstagare. En utförlig redogörelse för 1980 års konflikt lämnas i nästa ka- pitel.
Härutöver kan från denna period nämnas 1976 års pensions— konflikt mellan SAF och PTK och 1981 års lönekonflikt mellan samma parter. År 1981 förekom vidare konflikter dels på bank- området mellan BAO och SBmf och dels inom tidningsbransclien mellan TA och SJF. Samma år inträffade också den s.k. läkarkon- flikten.
Även i samband med 1983 års lönerörelse uppstod konflikter på skilda sektorer av arbetsmarknaden samtidigt. TCO-S och SF varslade på den statliga sidan om stridsåtgärder bl.a. i form av övertidsblockad och strejk, och på det kommunala området Virs- lade KTK och SKAF om blockad mot övertidsarbete och mer- tidsarbete samt förbud mot nyanställning. SKAF utökade seder- mera varslet till strejk på vissa områden. Trots att konfliktvarslen var omfattande hann endast TCO-S och KTK:s varslade blocka- der mot övertids- och mertidsarbete träda i kraft innan uppgörel— se träffades för hela den offentliga sektorn. På den privata sidan varslade nio LO-förbund, på rekommendation av LO, bl. a. om blockad och total arbetsnedläggelse vid vissa företag och arbets- platser. Konflikten som berörde knappt 8 000 arbetstagare upp- hörde emellertid redan första konfliktdagen sedan LO:s och SAF:s små förhandlingsdelegationer godtagit medlingskommis- sionens slutliga förslag.
3 1980 års konflikt
Avtalsrörelsen 1980 inleddes med att SAF den 27 februari i lika- lydande brev till LO och PTK föreslog att de gamla avtalen skulle förlängas att gälla på oförändrade villkor för 1980. I brevet framhöll SAF, att löneförhöjningar under rådande förhållanden skulle leda till ökad inflation, till sämre konkurrens gentemot utlandet och därmed till minskad sysselsättning i näringslivet. Hur önskvärt det än kunde synas att öka lönerna bedömde SAF det i dagens läge inte vara möjligt att förbättra löntagarnas situa- tion den vägen. LO som sedan flera år samförhandlade med PTK hade t.v. avstått från att precisera sina lönekrav under hänvisning till ovisshet om regeringens ekonomiska politik. Samma dag som SAF:s brev avsändes uppmanade LO:s ordförande i riksdagen regeringen att göra något för att underlätta avtalsrörelsen. Hu- vuddelen av de offentligt anställdas fackliga organisationer — SF och SKAF samt TCO-S och KTK — gick för första gången fram på enad front och angav den 28 februari sina gemensamma lönekrav till minst 12 procent. Sedan PTK genom sin ordförande uttalat sig till förmån för en uppgörelse med politikerna om löner och skatter visade sig motsättningarna mellan LO och PTK ha blivit för stora med påföljd att organisationerna den 7 mars beslöt att avbryta de gemensamma förhandlingarna. Samma dag offent- liggjorde LO sitt eget lönekrav som uppgick till 11,3 procent. SACO/SR ställde sig på samma linje som PTK genom att vilja få till stånd en politisk uppgörelse.
Sedan LO-förbunden börjat säga upp kollektivavtalen efter rekommendation av landssekretariatet, rådde avtalslöst tillstånd mellan SAF och LO från den 21 mars. Dessförinnan hade SAF den 14 mars sänt ytterligare ett brev till LO och ett brev till regeringen. I båda breven hävdades att enda sättet att få ett bättre utfall av årets avtalsrörelse var att begränsa de offentliga utgifter- na, och i brevet till regeringen begärde SAF en speciell delegation som skulle se över dessa. SAF pekade på socialförsäkringssek- torn som exempel på ett möjligt område för nedskärningar.
Den 17 mars beslöt LO:s stora förhandlingsdelegation att
stranda förhandlingarna med SAF och att varsla om blockad mot övertidsarbete och mertidsarbete m.m. för en miljon LO-medlem- mar, och dagen därpå sände LO sitt svarsbrev till SAF. I brevet framhöll LO, att förändringar av pensioner och sjukförmåner skulle grundas på politiska beslut och inte på tidigare kända angrepp från SAF:s sida och att frågor av rent statsfinansiell karaktär ankom konstitutionellt på regering och riksdag.
I syfte att underlätta den pågående avtalsrörelsen presenterade regeringen den 27 mars ett sexpunktsprogram, som innehöll bl. a. prisstopp, skattelättnader i inkomstskikten mellan 40000 och 80 000 kronor och en investeringsfond för en del av företagens vinster. Regeringen framhöll, att man genom programmet skapat förutsättningar för en uppgörelse på arbetsmarknaden men att avgörande för att detta skulle kunna genomföras var att arbets- marknadens parter träffade avtal på i stort sett oförändrade vill- kor. Samtidigt tillsatte regeringen enligt ett föregående dag munt- ligen bekräftat besked två medlingskommissioner, en för SAF- LO-området och en för huvuddelen av den offentliga sektorn. Den samhällsekonomiska situationen angavs därvid vara sådan att det förutsattes att kommissionerna arbetade under kontakt med regeringen. Den senare kommissionens uppdrag vidgades den 1 1 april till att avse praktiskt taget hela den offentliga sektorn genom att även SACO/SR-S och SACO/SR-K då kom att om- fattas av medlingen.
De fyra samförhandlande organisationerna inom LO och TCO på den offentliga sektorn reagerade mot regeringens sexpunkts- program i ett gemensamt uttalande, där man framhöll det vara anmärkningsvärt att föreslå lönestopp efter att ha tillsatt förlik- ningskommissioner. Att ställa villkor gentemot arbetsmarkna- dens parter för genomförandet av politiskt ekonomiska åtgärder ansågs dessutom innebära en inskränkning i den fria förhand- lingsrätten och ett hot mot demokratin. Och uttalandet avslutades med orden: ”Att vänta fem månader med att vidta åtgärder och därefter utan kontakt med 1,2 miljoner löntagare föreslå åtgärder som närmast liknar ett diktat kommer att försvåra avtalsrörel- sen”. LO:s reaktion blev att regeringens åtgärder kom för sent, var otillräckliga och förknippade med orealistiska villkor. Rege- ringens åtgärder måste kompletteras med traditionella lönelyft om de skulle ge tillräcklig effekt för LO:s medlemmar hette det i ett uttalande från LO:s stora förhandlingsdelegation.
Förlikningskommissionen på SAF-LO-området sammanträd- de redan den 26 mars och riktade då en hemställan till LO att inställa den varslade övertidsblockaden så länge medlingsarbetet pågick. Blockaden var avsedd att träda i kraft med början den 27 mars, men då endast LO ännu godtagit medlingsförfarande sked-
de kommissionens hemställan under förutsättning att kommis- sionens medverkan för lösning av avtalstvisten accepterades av båda parterna. Denna förutsättning var inte uppfylld då varsel- tiden utgick, och övertidsblockaden trädde därför i kraft natten till den 27 mars. Sedan regeringen den dagen offentliggjort sex- punktsprogrammet meddelade SAF att man godtog medling. LO:s förhandlingsdelegation som sammanträdde måndagen den 31 mars för att behandla kommissionens framställning att inställa den varslade övertidsblockaden förklarade att man ansåg sig förhindrad att tillmötesgå framställningen, eftersom ingenting inträffat som förändrat läget i sak.
Den 2 april beslöt SAF:s fullmäktige att som motåtgärd till LO:s övertidsblockad utfärda varsel om lockout omfattande om- kring 750 000 LO-medlemmar i privatägda företag under en vec- ka från den 10 till den 17 april. Kommissionen kallade då parter- na till ett gemensamt sammanträde den 3 april. Därvid betonade kommissionen för parterna, att en storkonflikt på arbetsmarkna- den i Sveriges ekonomiska situation skulle kunna få allvarliga verkningar på samhällsekonomin och att det skulle vara föga förenligt med traditionerna på svensk arbetsmarknad om en så- dan konflikt flck bryta ut innan alla möjligheter att lösa konflik- ten på fredlig väg uttömts. Kommissionen riktade en enträgen vädjan till båda parter att dels inställa pågående stridsåtgärder, dels uppskjuta varslade stridsåtgärder och dels avstå från att varsla om eller vidta några nya stridsåtgärder. Svar begärdes till den 8 april. SAF förklarade sig då beredd att tillmötesgå kom- missionens vädjan om också LO gjorde det, medan LO svarade att man inte kunde återkalla övertidsblockaden eftersom SAF inte gjort några som helst medgivanden i sak. Tvärtom hotade LO med att skärpa stridsåtgärderna med punktstrejker inom detalj- handeln, flyget, sjöfarten och delar av bränsle- och energiförsörj- ningen. .
Senare samma dag riktade kommissionen med samma negati- va resultat som tidigare en muntlig framställning till parterna att för tiden fram till den 14 april avlysa pågående stridsåtgärder och uppskjuta varslade sådana åtgärder att träda i kraft tidigast den dagen.
Det hade hittills inte varit möjligt för kommissionen att med parterna närmare diskutera sakfrågorna. För att bli i stånd att undersöka om den hotande storkonflikten kunde förebyggas be- stämde sig kommissionen den 9 april för att rikta en ensidig vädjan till SAF att för tiden fram till den 14 april uppskjuta den varslade enveckaslockouten. SAF beslöt samma dag att tillmötes- gå denna vädjan.
Efter överläggning med parterna den 10 och 11 april framlade
kommissionen en trevare med ett antal synpunkter att läggas till grund för det fortsatta medlingsarbetet. Trots att parternas stånd- punkter i flertalet sakfrågor alltjämt skilde sig mycket åt, kunde parterna den 13 april godkänna ett förslag i trevaren om att en pott på 15 öre per arbetad timme skulle ställas till LO-förbundens förfogande fr.o.m. den 1 november 1979. Härmed ansåg sig båda parter också kunna biträda kommissionens i trevaren gjorda hemställan att ställa in pågående stridsåtgärder.
De offentliganställdas organisationer inom LO och TCO hade den 11 april varslat om stridsåtgärder, som innebar blockad av övertidsarbete och fyllnadstjänstgöring fr.o.m. den 21 april och punktstrejker av ca 14 000 arbetstagare fr.o.m. den 25 april. Strejkvarslet berörde flygledare, tullpersonal, televerkspersonal för att stänga radio och TV samt rangerare vid tunnelbanan i Stockholm. Drygt 1 000 sjuksköterskor varslades också om strejk. Anledningen till varslet var att de offentliga arbetsgivarna inte velat medge lönehöjningar innan uppgörelse träffats på den pri- vata sektorn. Den 14 april ställde även dessa arbetsgivare en pott på 15 öre per timme till förfogande för fördelning mellan arbets- tagarparterna, men dessa förklarade potten vara otillräcklig och ville inte återkalla de varslade stridsåtgärderna. Efter förhand- lingar inför kommissionen på den offentliga sektorn enades par— terna emellertid om att föra direkta förhandlingar om utläggning av potten. De anställdas organisationer förklarade därvid att varslade stridsåtgärder inte skulle träda i kraft så länge förhand- lingarna pågick, medan arbetsgivarna förbehöll sig rätt att vidta erforderliga motåtgärder.
Den 17 april varslade SAV och kommunförbundet om lockout mot 12 000 arbetstagare varav 7 000 statligt och 5 000 kommunalt anställda. Lockouten skulle träda i kraft samtidigt som strejken den 25 april. Förlikningskommissionen hemställde den 20 april att de offentliganställdas organisationer inom LO och TCO skul- le uppskjuta de till dagen därpå varslade stridsåtgärderna, men denna hemställan hörsammades inte utan blockaden mot över- tidsarbete utlöstes.
På den privata marknaden fortsatte överläggningarna inför kommissionen den 23 april, som då lade fram ett förslag till avtalsuppgörelse mellan SAF och LO. Svar lämnades av parterna senare samma dag, och båda avvisade förslaget. LO som härmed ansåg förhandlingarna strandade meddelade vidare, att förhand- lingsdelegationen rekommenderat förbunden att åter utlösa den temporärt återkallade övertidsblockaden. Denna skulle återupp- tas natten till den 24 april. Vidare hade förbunden rekommende- rats att hos resp. motpart varsla om nya stridsåtgärder i form av punktstrejker av nära 100 000 medlemmar att utlösas natten till den 2 maj.
Den 24 april lade förlikningskommissionen på den offentliga sektorn en trevare med kostnadsram och förslag att övertidsbloc- kaden och varslade stridsåtgärder skulle uppskjutas. Förbunden inom LO och TCO avvisade trevaren och utlöste den 25 april de varslade punktstrejkerna. Samtidigt utlöste SAV och kommun- förbundet sina lockouter. SACO/SR förklarade sig beredd att förhandla vidare på grundval av trevaren. Samma dag förklarade kommissionen att förhandlingarna mellan arbetsgivarna och de offentliganställdas organisationer inom LO och TCO skulle upp- skjutas och återupptas på tid som skulle bestämmas senare.
Fastän förhandlingarna på den privata sektorn strandat den 23 april, uppehöll kommissionen under dagarna närmast därefter kontakter med parterna. Efter dessa ansåg sig kommissionen böra göra ytterligare ett försök att undvika storkonfliktens ut- brott. Kommissionen kallade därför den 28 april parterna till nya förhandlingar och lade den 29 april fram ett slutligt förslag till lösning av avtalstvisten. Svar begärdes till den 30 april. SAF godtog men LO förkastade kommissionens förslag.
Den 29 april återupptogs förhandlingarna inför kommissionen på den offentliga sektorn. Efter den 25 april då dessa avbrutits hade förbunden inom LO och TCO vid flera tillfällen varslat om nya punktstrejker. Kommissionen lade den 30 april ett förslag till ramöverenskommelse, som i fråga om totalramen angavs utgöra ett slutbud. Samtliga förbund på arbetstagarsidan avvisade för- slaget men förklarade sig beredda att fortsätta förhandlingarna, förbunden inom LO och TCO på villkor att en i förslaget uppta- gen regel om kontrollstation ändrades i överensstämmelse med deras önskemål. Arbetsgivarsidan godtog förslaget och ville åter- komma den 2 maj med besked i fråga om kontrollstationen.
Natten mellan den 1 och 2 maj utestängdes på den privata sektorn 750 000 arbetare från sina arbeten, och nära 100 000 gick i strejk. Samtidigt befann sig ca 26 000 arbetstagare på den offent- liga sektorn i konflikt sedan den 25 april. Endast tjänstemännen på den privata sektorn stod utanför. Storkonflikten var därmed ett faktum. Ytterligare strejkvarsel lades den 2 maj genom att transportarbetareförbundet beslöt att stoppa transporter av ben- sin och olja från den 9 maj. Måndagen den 5 maj blev den första egentliga storkonfliktdagen, eftersom den 2 maj var en fredag som flertalet arbetstagare hade arbetat in.
Efter den 2 maj hade båda kommissionerna täta kontakter såväl inbördes som med parterna för att höra deras uppfattning om läget. Kontakter ägde även rum mellan kommissionerna och regeringen. Den 9 maj på kvällen lade båda kommissionerna fram slutliga förslag till avtalsuppgörelser att antas eller förkastas i sin helhet. Förslagen innebar lönehöjningar mellan 7,3 och 6,8
procent. Svar begärdes till den 11 maj kl. 18.00. Förslaget på den offentliga sektorn godkändes då av samtliga berörda parter, och där pågående stridsåtgärder inställdes. På den privata sektorn godtog LO förslaget, medan SAF svarade nej genom att överläm- na en förklaring på tio punkter. Efter en enträgen vädjan från regeringen att anta det slutliga förslaget accepterade SAF detta senare på kvällen, och storkonflikten var därmed till ända.
4. Begreppet samhällsfarliga konflikter
4.1. Historik
Den Nothinska kommittén behandlade i sitt betänkande 1935 om folkförsörjning och arbetsfred frågan om samhällsfarliga kon- flikter. Den ansåg att vägande skäl talade emot ett generellt förbud mot arbetskonflikter men att det skulle vara möjligt att genom olika åtgärder få ner konflikternas antal och begränsa deras skadliga verkningar. Kommittén betonade svårigheterna att finna en tillfredsställande avgränsning av begreppet samhälls- farliga konflikter. Man kunde som indelningsgrund välja inte bara produktionens art. Tillgången på varor, möjligheterna att finna alternativa metoder för transporter och distribution, kon- fliktens omfattning, valet av tidpunkten för stridsåtgärder, bety- delsen av berörda företags konkurrensförhållanden och andra omständigheter var avgörande för konfliktens farlighet. Inte hel- ler var det möjligt att låta den omständigheten att stat eller kommun var arbetsgivare bli avgörande. Utgångspunkten för en definition kunde däremot vara ändamålet med den angripna verksamheten, nämligen om denna gällde att tillgodose arbetsgi- varens ekonomiska intressen eller var av annan innebörd. Som exempel på omedelbart samhällsviktiga funktioner som borde skyddas mot konflikter nämndes polisväsende och brandskydd, renhållning och sjukvård men också försörjning med vatten, gas och elektricitet samt post- och telegrafverkens verksamhet. Även utanför dessa områden kunde så stora samhällsintressen stå på spel att parternas frivilliga uppgörelser inte kunde inväntas. Här borde en beredskapslagstiftning komma i fråga. Bland tänkbara medel att lösa hithörande konflikter nämndes automatisk för- längning av gällande kollektivavtal, befogenhet för regeringen att ge gällande kraft åt framlagt förlikningsförslag, skyldighet för parterna att underkasta sig skiljedom och direkt förbud i vissa fall mot stridsåtgärder eller i varje fall förbud mot sympatiåtgärder.
Som framhållits 1 kap. 2 ledde försöken under 1920- och l930-talen att få till stånd en allmän lagstiftning om ekonomiska
stridsåtgärder till följd av djupgående politiska motsättningar inte till något resultat. Vissa av förslagen — däribland betänkan- det från den Nothinska kommittén — spelade däremot en viktig roll som utgångspunkt för de förhandlingar som ledde till 1938 års huvudavtal mellan SAF och LO, varigenom frågan om lag- stiftning om ekonomiska stridsåtgärder avskrevs från dagord- ningen.
Förhandlingarna om huvudavtalet fördes i arbetsmarknads- kommittén med företrädare för SAF och LO. Den menade att någon ens tillnärmelsevis tillfredsställande avgränsning av sär- skilt samhällsviktiga områden inte kunde göras med anspråk på objektivitet och allmängiltighet. Redan det förhållandet att sam- hällets intresse alltid är beroende av den aktuella konfliktens omfattning gjorde en sådan på förhand fixerad gränsdragning omöjlig. En viss verksamhet är i och för sig ytterst sällan så fundamentalt samhällsviktig att den måste skyddas mot alla kon- flikter. Å andra sidan kan en konflikt som inte är riktad mot särskilt viktiga samhällsfunktioner likväl genom sina yttringar i visst begränsat avseende försvåra eller omöjliggöra verksamhet som är nödvändig för att tillgodose befolkningens säkerhet till liv eller hälsa. Någon annan utväg fanns därför inte än att låta intresseavvägningen med hänsyn också till samhällsvikten äga rum i varje konfliktsituation för sig. För att skapa gynnsammare förutsättningar för strävandena att undvika samhällsfarliga kon— flikter föreslog kommittén att arbetsmarknadsnämnden skulle få till uppgift att pröva frågor om åtgärder i syfte att vid arbetskon- flikt undvika att samhällsviktiga funktioner blir störda.
Efter tillkomsten av huvudavtalet mellan SAF och LO blev den förhärskande uppfattningen att arbetsmarknadsorganisationer- na borde i första hand själva ansvara även mot samhället för arbetsfredens upprätthållande.
Genom förhandlingsrättsutredningens betänkande om stats- tjänstemännens förhandlingsrätt 1960 inleddes det reformarbete som gav till resultat 1965 års förhandlingsrättsreform för de of- fentligt anställda tjänstemännen. Därmed kom frågan om sam- hällsfarliga konflikter åter i blickpunkten.
Förhandlingsrättsutredningen erinrade om de försök som ti— digare gjorts att fastställa begreppet allmänfarlig konflikt och anslöt sig till uppfattningen att en allmängiltig definition knap- past kan göras. Enligt utredningen behövde den omständigheten att en verksamhet drivs av staten inte betyda att följderna av en konflikt där blir farlig för samhället. Är produktionens art och ändamål likvärdig med vad som förekommer i enskild företag- samhet var det uppenbart att konflikten borde bedömas efter samma grunder som om den inträffat hos en privat arbetsgivare.
Däremot kunde skäl finnas för att ställa i särklass en produktion eller en tjänsteprestation av speciell vikt för att tillgodose ett allmänt behov. Man fick dock inte förbise att jämsides med en viss verksamhets primära syfte vanligen också kommer ett starkt intresse att bereda statsinkomster. Detta torde gälla oavsett om verksamheten har mer eller mindre utpräglad karaktär av mono- polställning. Generellt borde enligt utredningen gälla att stats- maktens mellankomst i arbetskonflikter bör betingas av rådande förhållanden utan att hänsyn tas till om konflikterna berör statlig eller enskild företagsamhet.
Förhandlingsrättsutredningens betänkande blev föremål för fortsatt beredning inom civildepartementet. Därvid kom också kommunaltjänstemännen att omfattas av det fortsatta bered- ningsarbetet. Av de två lösningar som stod till buds — obligato- riskt skiljeförfarande eller rätt att gå till facklig strid — valdes vid reformens antagande 1965 den senare.
Departementsförslaget innebar att för de offentligt anställda tjänstemännens del skulle gälla i princip samma system för skyd- det av samhällets intressen vid arbetskonflikt som på den privata arbetsmarknaden. Förslaget hade i denna del stöd av en övervä- gande remissopinion, låt vara att invändningar från skilda håll restes på vissa punkter och i något fall också mot förslaget i dess helhet. Särskilt påpekades att i praktiken utrymmet för stridsåt- gärder var begränsat på många verksamhetsområden, och det hävdades också från några håll att förslaget inte gav ett tillfreds- ställande skydd mot samhällsfarliga konflikter. Vid lagråds- granskningen uppmärksammades detta problem. Lagrådet ansåg det möta närmast oöverstigliga svårigheter att i lag avgränsa de offentliga verksamhetsområden där med hänsyn till samhälleliga intressen arbetsinställelser inte kunde tolereras. Värdet av en gränsdragning skulle också med hänsyn till omöjligheten att för- utse utvecklingen ändå bli tvivelaktigt. Även om man hade anled- ning att hysa tilltro till tjänstemannaorganisationernas ansvars- känsla och vilja att undvika konflikter som kunde lamslå myn- digheternas verksamhet var det emellertid enligt lagrådets me- ning otillfredsställande om skydd för vitala samhällsintressen skulle behöva skapas genom en mer eller mindre improviserad lagstiftning. Det hade därför varit önskvärt att förslaget innehål- lit en beredskapslag, som angett formerna och de allmänna prin- ciperna för sådana tvångsingripanden på det offentliga tjänste- mannaområdet som i undantagsfall kunde bli nödvändiga.
I propositionen förklarade departementschefen att alternativet med obligatorisk skiljedom var ägnad att försvaga den strävan att nå en uppgörelse vid förhandlingsbordet som borde besjäla de förhandlande parterna. Andra skäl mot alternativet var att det
inte hade gehör hos de offentliga tjänstemännens organisationer och att det var svårt att förena med det parlamentariska inflytan- det på löneuppgörelserna på det statliga tjänstemannaområdet. Med den inställningen var det å andra sidan nödvändigt att godta rätt för part att i en sådan tvist vidta åtgärder för att utöva påtryckning på motsidan. Visserligen kunde särskilda risker vara förenade med arbetskonflikter inom den offentliga tjänsteman- naverksamheten, såsom faran att utomstående i hög grad drab- bas, och möjligheten att med begränsade aktioner lamslå hela verksamheten. Men frågan om skydd mot samhällsfarliga kon- flikter ställde sig i princip lika inom den allmänna och den enskilda verksamheten. Faror för det allmänna kunde uppstå vid konflikter inom båda områdena och skillnaden i fråga om sårbar- het syntes mera vara en gradskillnad än en artskillnad.
Det fanns enligt departementschefen inte anledning anta annat än att samma ansvarskänsla som arbetstagarorganisationerna visat på den privata sektorn präglade också de offentliga tjänste- männens organisationer. Härom vittnade de huvudavtal som staten och kommunförbunden efter mönster av huvudavtalet mellan SAF och LO slutit med huvudorganisationerna. Dessa avtal som vilade på förtroende för organisationernas vilja och förmåga att under ansvar utöva sin maktställning innebar avse- värda garantier mot samhällsfarliga konflikter inom det offentli— ga tjänstemannaområdet. Av särskild betydelse var den utsträck- ta fredsplikt efter förhandlingssammanbrott som parterna under- kastat sig i avtalen. Det hade inte varit lämpligt att låta de genom avtalen inrättade nämnderna avgöra med bindande verkan för parterna om en konflikt med hänsyn till föreliggande samhälls- intressen kunde tillåtas eller inte. Inom det offentliga tjänsteman- naområdet borde det vara statsmakterna förbehållet att bestäm- ma därom. Ingen ifrågasatte statsmakternas rätt att tillgripa tvångslagstiftning till skydd för vitala samhällsintressen.
När det gällde frågan om en beredskapslagstiftning fann de— partementschefen att det inte hade förelegat samma förutsätt— ningar att uppnå samförstånd med organisationerna om förslag framlagts härom. I själva verket kunde en sådan lag försvaga organisationernas vilja och förmåga att vid utnyttjande av sina maktresurser ta hänsyn till andra intressen än medlemmarnas och den kunde därigenom komma att motverka sitt syfte. Någon beredskapslagstiftning kom inte heller till stånd.
I samband med det ingrepp på det offentliga tjänstemannaom- rådet som gjordes lagstiftningsvägen i 1971 års akademikerkon- flikt förekom i regeringsförslaget vissa uttalanden om begräns— ningarna i den principlösning som valts 1965. Föredragande statsrådet erinrade om att nämndernas möjligheter att lösa pro-
blemen med samhällsfarliga konflikter av olika skäl var begrän- sade. Detta berodde inte bara på att nämnderna inte kan avgöra dit hänskjutna ärenden med bindande verkan. Det berodde också i hög grad på att de inte har tillräckliga möjligheter att bedöma den samlade verkan av flera samtidigt pågående stridsåtgärder. Han fann emellertid inte anledning att i sammanhanget ompröva 1965 års förhandlingsrättsreform.
Efter 1971 års konflikt har önskemål och förslag om skydd mot samhällsfarliga konflikter framförts i riksdagen i en interpella- tion 1971 och en motion 1972. Även frågan om särskild bered- skapslagstiftning har tagits upp på nytt, nämligen av förhand- lingsutredningen 1973. Vidare har ett nytt huvudavtal på det statliga området slutits 1973, där parterna i anledning av erfaren- heterna från inträffade konflikter på den offentliga sektorn gjort vissa närmare uttalanden om begränsningar av stridsåtgärder på särskilt sårbara områden. Till dessa finns anledning att återkom- ma 1 kap. 8. I 1974 års statsverksproposition avvisades tanken på en beredskapslagstiftning. Härefter har frågan om samhällsfarli- ga konflikter berörts dels i samband med tillkomsten av MBL och LOA 1976, dels av nya arbetsrättskommittén i dess betänkande 1982. Någon ändring av bestående ordning i fråga om samhälls- farliga konflikter skedde inte vid 1976 års lagstiftning, och inte heller har några förslag i den riktningen framlagts av nya arbets- rättskommittén.
4.2. Arbetsmarknadsparternas överväganden
SA Ferinrar om att begreppet samhällsfarlig konflikt inte närma- re definierats vid tillkomsten av 1938 års huvudavtal. Att så inte skett torde f. 6. vara avsiktligt. Dels måste det redan enligt dåva- rande erfarenheter ha framstått som svårt att åstadkomma någon närmare definition, dels måste man ha haft anledning att räkna med att den fortsatta utvecklingen på arbetsmarknaden och i arbetslivet kunde göra det olämpligt att låsa begreppet vid någon viss given innebörd. Ytterligare kan i sista hand ha inverkat att sammansättningen av arbetsmarknadsnämnden skulle vara pa- ritetisk vid handläggningen av frågor om samhällsfarliga konflik- ter. Var nämnden enig i sin uppfattning beträffande stridsåtgär- dens karaktär och därav föranledda åtgärder hade man inte något praktiskt behov av en närmare definition. Var nämnden å andra sidan inte enig om vilken åtgärd som borde vidtas med anledning av konflikten hjälpte det inte saken om man hade en aldrig så klar definition av själva begreppet samhällsfarlig kon- flikt. Mot bakgrund av den sålunda relativt öppna innebörden av begreppet samhällsfarlig konflikt bör blott framhållas att en stor
mängd situationer och konfliktfall i dag kan inordnas under begreppet vilka man över huvud taget inte hade någon kännedom om 1938. Detta följer i särskild grad av den tekniska utveckling som ägt rum. För samhället vitala funktioner är t.ex. i stor ut- sträckning uppbyggda på datorisering eller annan jämförbar tek- nik. Energiförsörjningen är ett annat betydelsefullt område. Des- sa samhällsviktiga funktioner kan helt eller delvis åsidosättas som en följd av arbetskonflikter vilka på arbetstagarsidan blott omfattar ett ringa antal arbetstagare. Betydelsen av begreppet samhällsfarlig konflikt har därför i våra dagar blivit betydligt större än 1938. Principiellt bör det fortfarande vara en sak för arbetsmarknadens parter att ta ansvaret för samhällsfarliga kon- flikter. Ingen bestrider att statsmakterna har konstitutionell möj- lighet att ingripa i ett givet fall. Det ligger emellertid i arbetsmark— nadsparternas eget intresse att fortsätta att bära det ansvar beträf- fande samhällsfarliga konflikter som så tydligt blev markerat i samband med huvudavtalet. Utvecklingen sedan dess motiverar emellertid en översyn av huvudavtalet. En dylik översyn står också på dagordningen.
KFO erinrar om att konflikter som kan karaktäriseras som samhällsfarliga inte har varit aktuella på KFO:s avtalsområde. KFO är nu inne i slutfasen om förhandlingar om ett huvudavtal med LO. Detta avtal föreslås f. 11. inte komma att innehålla några särskilda bestämmelser om konflikter som kan anses samhällsfar- liga. Statsmakterna bör vara restriktiva med att genom lagstift- ning ingripa mot konflikt som bedöms samhällsfarlig och göra detta endast då situationen absolut kräver det.
BA O finner en bankkonflikt knappast vara samhällsfarlig i den meningen att den skulle sätta samhällets grundläggande funktio- ner helt ur spel. Däremot skulle en bankkonflikt kunna vålla avsevärd samhällsskada.
TA finner innebörden av begreppet samhällsfarlig konflikt vara svår att definiera. I ett föränderligt samhälle med en snabb teknologisk utveckling och där medborgare, företag och organi- sationer blir mer och mer beroende av varandra kan möjligen konflikter i högre grad komma att bedömas som samhällsfarliga. Något huvudavtal som behandlar begreppet samhällsfarlig kon- flikt finns inte på TA—området. Det kan med fog ifrågasättas om inte en förhindrad eller begränsad tidningsutgivning och likaså förhindrade eller begränsade radio- och TV-utsändningar i det moderna samhället är samhällsfarliga. I alla händelser torde det stå klart att tidningsutgivning samt radio och TV- sändningar och liknande information alltid är att betrakta som samhällsviktiga funktioner. Så samhällsviktiga att ett avbrott av något slag kan bli samhällsfarligt.
SA Verinrar om de bestämmelser till skydd mot samhällsfarli- ga konflikter som finns i huvudavtalet på det statliga området. Mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen av dessa regler lämnade SAV i januari 1981 till huvudorganisationerna på arbetstagarsidan ett förslag till ändringar i huvudavtalet i syfte att få ett förstärkt skydd mot samhällsfarliga konflikter. Huvudor- ganisationerna förkastade förslaget men SAV står fast vid detta.
Kommunförbunden hänvisar till de av arbetstagarsidan utfär- dade varslen under 1980 års konflikt och framhåller att såsom dessa formulerades det var svårt för arbetsgivarparterna att snabbt bedöma om stridsåtgärderna kunde anses samhällsfarliga. Ett problem var att punktstrejkerna inom sjukvården inte var tidsbegränsade. Därför uppkom frågan om en varslad stridsåt- gärd kunde anses samhällsfarlig för det fall att viktiga samhälls- funktioner blir otillbörligt störda först efter ett visst antal dagar. Enligt förbundens uppfattning bör varsel om stridsåtgärder inom de här sektorerna innehålla uppgift om hur lång tid stridsåtgär- derna är avsedda att pågå eller åtminstone — inom vad som måste framstå som särskilt känsliga verksamhetsområden — nå- gon för varselmottagaren i förväg uppfattbar uppgift om avsikt att begränsa stridsåtgärden. Om inte detta sker bör den varslande organisationen vara skyldig att redan i varslet ange vilka begräns- ningar av stridsåtgärderna, exempelvis i form av dispenser, som den är beredd att göra för att undvika att samhällsfarlighet upp- står efter en viss tid. Kan den varslande organisationen inte uppfylla dessa krav ligger det nära till hands att motparten be- traktar varslet som samhällsfarligt i dess helhet.
LO erinrar om att det är flera olika faktorer som är av betydelse vid bedömningen av om en konflikt är samhällsfarlig. Som exem- pel på sådana faktorer kan nämnas konfliktens art, hur lång tid konflikten pågår och dess samband med konflikter på andra avtalsområden. Någon för alla situationer hållbar definition av begreppet samhällsfarlig konflikt är inte möjlig att ge. Statsmak- terna har givetvis rätt att gripa in mot konflikter som i den rådande situationen bedöms samhällsfarliga.
TCO är i fråga om samhällsfarliga konflikter av den uppfatt- ningen att det lika litet som tidigare finns någon anledning för lagstiftaren att ingripa med generella regleringar. Om en konflikt blir samhällsfarlig eller inte beror på en rad omständigheter som växlar från tid till annan men också på konfliktens utveckling i tiden. Någon entydig definition av begreppet samhällsfarlig kon- flikt är inte ens möjlig att göra. Den helt avgörande betydelsen i den här frågan bör emellertid tillmätas det faktum att hittillsva- rande erfarenheter — inte minst erfarenheterna från de senaste
åren — visar att parterna är beredda att ta sitt samhällsansvar även i konfliktsituationer.
För PTK:s del finns inget behov att definiera samhällsfarlig konflikt. PTK anstränger sig att undvika uppkomsten av situatio— ner som kan anses samhällsfarliga. På PTK:s område har något sådant fall inte heller inträffat. Både LO och PTK har resurser att stänga näringslivet under flera veckors tid i en storkonflikt. Om det blir en sådan konflikt uppstår ett oerhört tryck på parterna att träffa en snabb uppgörelse. Misslyckas det kan riksdagen tvingas ingripa med lagstiftning för att alltför stora ekonomiska skador på samhället skall undvikas.
SBmfframhåller att en konflikt på bankområdet inte torde ha några omedelbara konsekvenser som faller under begreppet sam- hällsfarlighet.
SFger uttryck för uppfattningen att regeringen för att bibehål- la tilltron till att det är parterna själva som ansvarar för att undvika samhällsfarliga konflikter inte bör ingripa annat än i yttersta nödfall med förslag att lagstiftningsvägen upphäva en pågående arbetskonflikt. På det statliga området är begreppet samhällsfarlig konflikt tämligen väl definierat i huvudavtalet. Där klargörs bl. a. att det inte enbart är konfliktobjektets natur och stridsåtgärdens art som är avgörande utan även andra fakto- rer, såsom konfliktens längd. Det kan däremot inte undvikas att tredje part kan drabbas av ganska avsevärda olägenheter på grund av en konflikt utan att denna för den skull kan anses samhällsfarlig. Vid en konflikt är parterna mycket beroende av den allmänna opinionen, vilket innebär en viss garanti för att konfliktåtgärder inte i onödan drabbar tredje part.
TCO-S erinrar om att både lagrådet och huvudavtalsparterna på det statliga området funnit det möta närmast oöverstigliga svårigheter att i lag avgränsa de offentliga verksamhetsområden där med hänsyn till samhälleliga intressen arbetsinställelse inte kan tolereras. I anslutning härtill vill TCO-S hävda att det inte är enbart inom den offentliga sektorn som konflikter kan tänkas bli bedömda som samhällsfarliga. Även inom den privata sektorn finns verksamheter som för samhället på olika sätt är mycket känsliga för störningar genom konflikter utan att det därför på sakliga grunder kan hävdas att arbetskonflikter bör genom lag uteslutas eller konflikträtten begränsas. TCO-S accepterar att riksdagen i sista hand genom lagstiftning äger ingripa mot sam- hällsfarliga konflikter sedan parterna själva uttömt varje möjlig— het att undvika, häva eller begränsa sina stridsåtgärder.
SACO/SR framhåller att frågan om samhällsfarlighet skall lösas av arbetsmarknadsparterna i den ordning som föreskrivs i huvudavtalen. Om statsmakterna ingriper i en konflikt rubbas
den nu rådande balansen mellan parterna. Erfarenheterna av hur samhällsfarliga konflikter behandlas mellan parterna ger tillräck- liga garantier för att inte konflikträtten missbrukas. I detta sam- manhang vill SACO/SR framhålla det olämpliga i att lagstift- ningsvägen försöka detaljreglera begreppet samhällsfarlig kon- flikt. Denna tankegång har tidigare prövats men lagstiftaren har varje gång funnit det vara en omöjlig uppgift.
SKAF har inte i någon djupare mening funnit anledning att ifrågasätta själva begreppet samhällsfarlig konflikt. Förbundet anser det heller inte vara möjligt att närmare precisera detta. Ett varsel om åtgärder som i det korta perspektivet inte är samhälls- farliga kan ju om en konflikt bryter ut och pågår en längre tid leda in i ett tillstånd som närmar sig samhällsfarlighet eller via spinn- off-effekter leda direkt in i detta läge. Begreppet bör kvarstå med hittills gällande innebörd. Det måste ankomma på parterna att själva göra den bedömning som behövs.
KTK:s uppfattning är att det är omöjligt att definiera begrep- pet samhällsfarlig konflikt. Om en konflikt blir samhällsfarlig eller inte beror bl.a. på vad som sker inom arbetsmarknaden i övrigt och på konfliktens utsträckning i tiden. Det saknas både anledning och möjlighet att lagstiftningsvägen reglera denna frå- ga. De under de senaste avtalsrörelserna vunna erfarenheterna visar även att parterna tagit sitt samhällsansvar.
SALF erinrar om att en pågående stridsåtgärd kan stoppas genom lagstiftning i samhällsskyddets intresse. Parterna på ar- betsmarknaden vet att statsmakterna har sådana möjligheter och anpassar sitt agerande därefter. SALF har alltid tagit stor hänsyn till skyddet för samhället och tredje man, samtidigt som SALF velat behålla ett maximalt ekonomiskt tryck på motparten. Allt- eftersom modern teknik — såsom datorisering, robotisering -— har vunnit avsevärda insteg på den svenska arbetsmarknaden har det blivit svårare att definiera vad som menas med samhällsfarlig konflikt. Det behövs inte längre tiotusentals tjänstemän och ar- betare uttagna i strejk. Effekten kan uppnås ändå. Begreppet samhällsfarlig konflikt är således dynamiskt, beroende av teknis- ka landvinningar och dessas påverkningar på samhället och tred- je man. Uttrycket låter sig knappast definieras. Ansvaret för en riktig avvägning mellan organisationernas egna medlemsintres- sen och en eventuell samhällsfarlighet måste anses åvila parterna. Till sitt förfogande har de såväl dispensinstitutet som de parite- tiskt sammansatta nämnderna.
5. Arbetsmarknadsstriden — förutsättningar och konfliktmönster
Det är naturligtvis åtskilliga omständigheter som spelar in när en part på arbetsmarknaden till sist beslutar sig för att tillgripa stridsåtgärder för att genomdriva sina avtalskrav i en intresse- tvist. Även om det inte är möjligt att här gå in på alla de meka- nismer som gör sig gällande inför ett sådant beslut finns det ändå anledning att framhålla vissa omständigheter av närmast struk- turell art som i huvudsak anger förutsättningarna för arbetsstri- den på den svenska arbetsmarknaden.
5.1. Rättsregler
Grundregeln för rätten att vidta stridsåtgärder finns inskriven i regeringsformen. Där föreskrivs att arbetstagarorganisationer, arbetsgivare och arbetsgivarerganisationer har rätt att vidta fack- liga stridsåtgärder, om inte annat följer av lag eller avtal.
Vad som närmare skall anses ligga i begreppet stridsåtgärd är i olika enskildheter inte alldeles lätt att fastställa. I MBL avgrän- sas begreppet endast på så sätt att där talas om ”arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan därmed jäm- förlig stridsåtgärd”. Kartläggningen riktar dock främst in sig på att granska vad som kännetecknar den reguljära arbetsstriden på svensk arbetsmarknad och de eventuella avgränsningsproblem som föreligger beträffande stridsåtgärdsbegreppet synes därför i vart fall i detta sammanhang vara av underordnad betydelse. I kap. 11 kommer emellertid att behandlas vissa typer av partiella stridsåtgärder som visat sig föranleda problem i fråga om åtgär- dernas förhållande till de enskilda arbetsavtalen.
I MBL och LOA finns regler som i vissa avseenden begränsar tillåtligheten av fackliga stridsåtgärder.
Arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal är sålunda på grund av fredspliktsbestämmelserna i MBL på det hela taget förhindrade att vidta eller delta i stridsåtgärder under löpande avtalsperiod. Utanför kollektivavtalsförhållanden där-
emot, där dessa bestämmelser i MBL inte äger tillämpning, råder en principiell frihet för parterna att gå till strid för att genomdriva fackliga krav. Saken brukar uttryckas så att fredsplikt råder i rättstvister men inte i intressetvister.
För den offentliga sektorns del finns i LOA ytterligare begräns- ningar rörande tillåtligheten att gå till facklig strid. Begränsning- arna gäller främst arbete som består i myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndig- hetsutövning. I sådant arbete får stridsåtgärd endast vidtas i form av strejk, lockout, övertids- och nyanställningsblockad. Vidare gäller vid utövande av myndighet att stridsåtgärd i form av sym- patiåtgärd inte får vidtas till förmån för part utanför lagens tillämpningsområde. Generellt gäller inom den offentliga sek- torn att stridsåtgärder med syfte att påverka inhemska politiska förhållanden är otillåtna.
Någon för hela arbetsmarknaden gällande allmän lagstiftning som särskilt tar sikte på stridsåtgärder som är av farlig eller skadlig karaktär eller omfattning finns inte. Regler om särskilda förfaranden för behandling av konflikter som berör samhällsvik- tiga funktioner samt bestämmelser om skyddsarbete har däremot tagits upp i skilda huvudavtal på de privata, statliga och kom- munala områdena. Dessa huvudavtal täcker största delen av ar- betsmarknaden.
Till bilden hör vidare att det i MBL finns bestämmelser om varsel och medling. Varselskyldigheten innebär att part, om gil- tigt hinder inte möter, skriftligen skall varsla motparten minst sju dagar före det att stridsåtgärder vidtas eller att pågående strids- åtgärd utvidgas. Lagen innehåller också regler om förliknings- ' mannaväsendet och om medlingsförfarandet vid arbetskonflikt. I anslutning till dessa senare bestämmelser gäller dessutom en förordning om medling i arbetstvister.
Slutligen skall nämnas att den stridande parten efter framstäl- lan från motparten eller från tredje man kan meddela dispenser från varslade stridsåtgärder. Några lag- eller avtalsregler som reglerar dispensförfarandet finns inte. Däremot förekommer det på vissa avtalsområden, framför allt på den statliga och kommu- nala sidan, att parterna överlägger i dispensärenden.
5.2. Organisationsstrukturer
Betydande förändringar har under senare år ägt rum i organisa- tionsmönstret på arbetsmarknaden, inte minst på det offentliga området. En av de mera framträdande förändringarna har gällt tillkomsten av de stora förhandlingskollektiven. Enbart under den senaste tioårsperioden har dessa organisationsförändringar
på stora avtalsområden skapat helt nya förutsättningar för för- handlingarnas bedrivande och därmed också för möjligheterna att gå till facklig strid.
På arbetstagarsidan har förändringarna i organisationsmönst- ret bl.a. bestått i att antalet fackförbund kraftigt har minskat. Större och mera slagkraftiga organisationer har bildats som bätt- re har varit anpassade till rådande näringsstruktur och till beho- vet inom de fackliga organisationerna att framgångsrikt kunna driva de fackliga frågorna. Denna tendens har förstärkts genom att det samtidigt har skett en betydande ökning av antalet med- lemmar inom organisationerna och en förskjutning av deras in- bördes storlek. Härtill kommer att organisationsgraden på den svenska arbetsmarknaden är påfallande hög vid en internationell
jämförelse.
Till belysning av det nu sagda kan nämnas att det vid ingången till 1970 fanns 37 förbund anslutna till LO. Det totala antalet medlemmar var då 1 625 000. Tio år senare hade antalet anslutna förbund minskat till 25 och det totala medlemsantalet uppgick till 2 089 400. En av de mera betydelsefulla förändringarna på LO- området i nu angivet hänseende ägde rum 1970 då åtta förbund inom den statliga sektorn sammanslogs och bildade SF. Detta kom på så sätt att redan vid bildandet bli ett av LO:s större förbund. Även det andra LO-förbundet inom den offentliga sek- torn, SKAF, har ökat kraftigt i medlemsantal under senare år och utgör i dag med sina drygt 560 000 medlemmar det största för- bundet inom LO. På grund av bl.a. den kraftiga utbyggnaden av den offentliga sektorn, varom mera nedan, ökade enbart under 1970-talet SF och SKAF sina medlemsskaror med drygt en kvarts miljon medlemmar. Som enjämförelse kan nämnas att den totala ökningen av antalet medlemmar för övriga 23 LO-förbund under samma period var ca 50 000.
Som ett led i den utveckling som har ägt rum i den offentliga verksamheten skall ses 1965 års förhandlingsrättsreform för de offentligt anställda tjänstemännen. Denna är beskriven i kap. 2. I allt väsentligt gäller numera samma regler för statligt, kommu- nalt och privat anställda.
Även på arbetsgivarsidan har antalet förbund minskat under senare år samtidigt som de bestående arbetsgivarorganisationer- na har blivit större och slagkraftigare. Under 1970-talet skedde ett flertal fusioner bl.a. inom skogs-, teko- och livsmedelsbranschens förbundsområden liksom inom SAF:s Allmänna Grupp. Vidare har flera mindre arbetsgivareförbund inom SAF under senare tid upprättat kanslisamverkan med andra arbetsgivarorganisationer. Under detta decennium slogs även arbetsgivareföreningarna på banksidan samman i BAO.
En annan sida av den utveckling som har ägt rum i organisa- tionsmönstret år den tilltagande centraliseringen inom organisa- tionerna. Centraliseringen tar sig uttryck både inom förbunden och inom huvudorganisationerna liksom inom de förhandlings- karteller som under senare år har växt fram på tjänstemannaom- rådet. Förbunden som tidigare kunde agera relativt självständigt har numera en mera beroende ställning i förhållande till huvud- organisationerna och kartellerna. Det finns inte anledning att här närmare gå in på de bakomliggande orsakerna till denna utveck- ling eller i detalj diskutera de förekommande olikheter som onek- ligen föreligger mellan organisationerna i fråga om uppbyggnad och beslutsprocesser. Det räcker med att konstatera att berörda huvudorganisationer och karteller är avtalsslutande parter som reellt träffar löneuppgörelser för stora grupper arbetstagare och att de i praktiken bestämmer över de fackliga stridsmedlens an- vändning.
Ett annat markant inslag i lönerörelserna under senare tid är den samverkan som har utvecklats mellan flera av de stora för- handlingskollektiven. Härvidlag hänvisas till kap. 2.
De stora förhandlingskollektiv som har bildats på löntagarsi- dan har ingen direkt motsvarighet på arbetsgivarsidan. Inom ramen för Oasen sker dock ett samarbete mellan de offentliga arbetsgivarna. Mellan SAF och de offentliga arbetsgivarna före- kommer inget institutionaliserat samarbete.
5.3. Samhällets sårbarhet
Som tidigare har framhållits har Sverige liksom andra industriellt utvecklade länder blivit alltmer sårbart för störningar till följd av den tekniska och administrativa utvecklingen. Komplexiteten har blivit större både i det privata näringslivet och i den offentliga förvaltningen. Verksamheterna på olika samhällsområden har på ett helt annat sätt än tidigare blivit beroende av varandra för att 1 kunna fungera. I många fall fordras för att en näringsgren skall l kunna upprätthållas att produktionen inom helt andra närings— % grenar fortgår ostörd. Dessutom tillkommer att många tjänster inom den offentliga sektorn är nödvändiga för upprätthållande av privat nåringsverksamhet, såsom tjänster i form av provning, kontroll, bevakning eller tillgodoseende av säkerhetskrav.
Ett annat inslag i samhällsutvecklingen utgör koncentreringen på vissa områden av arbetsuppgifter till ett allt mindre antal arbetstagare. Härtill har framför allt medverkat den tekniska utvecklingen med dess ökade krav på tillgång till specialister. Inte
minst finns anledning att här rikta uppmärksamheten på datori- seringens och datateknikens extremt snabba utveckling.
För att närmare söka belysa olika samhällsfunktioners sårbar- het för störningar har inom utredningen övervägts att göra detalj-
l studier av olika viktiga näringsgrenar och offentliga funktioner. i Bland sådana studieområden har i första hand varit i åtanke ' polisväsende, renhållning, sjukvård, försörjning med energi, vat- ten och livsmedel, post-, telegraf— och bankväsende samt mass- mediernas informationsverksamhet. Det har emellertid visat sig möta stora svårigheter att korrekt och begripligt beskriva de ofta mycket invecklade samband som finns inom varje sådant områ- de, vartill kommer att en sådan redovisning snabbt förlorar sin aktualitet på grund av den pågående snabba utvecklingen. För » den skull har i stället valts vägen att på två områden, nämligen oljeförsörjningen och hälso- och sjukvården, mera översiktligt söka belysa den komplexitet och det beroende av olika förhållan- den som dessa verksamheter i dagens läge uppvisar. I andra delen av detta betänkande — kap. 8 — återfinns dels en redovisning av försörjningen med petroleumprodukter och dels en studie av sårbarheten inom hälso- och sjukvården.
Det är givet att den ökade sårbarheten i samhället har skapat nya förutsättningar för arbetsstridens bedrivande. På ett helt annat sätt än tidigare kan stridsåtgärder på känsliga områden numera lamslå eller kraftigt störa stora delar av produktionsap- paraten. En punktstrejk där några få nyckelpersoner lägger ner arbetet på ett känsligt område kan få till följd att hela produktio- nen stoppas eller inskränks kraftigt och att många arbetstagare måste permitteras på grund av arbetsbrist. Kostnaderna för ar- betsgivaren, samhället och kanske andra löntagarorganisationer blir stora medan det för den stridande parten kan röra sig om förhållandevis blygsamma belopp i konfliktunderstöd.
När det gäller den offentliga verksamheten har stora föränd- ringar ägt rum på det området under främst de två senaste decen- nierna. Vad som framför allt kan iakttas är en kraftig ökning av produktionen och sysselsättningen inom den verksamhet som staten och kommunerna ombesörjer. Samtidigt med denna ex- pansion i den offentliga verksamheten har antalet sysselsatta inom den privata industrin minskat. Den offentliga sektorns be- tydelse för samhället i dess helhet har därmed kommit att öka markant; inte bara genom att verksamheten som sådan har vuxit i omfång utan kanske framför allt genom den betydelse den offentliga verksamheten har för produktion och sysselsättning i näringslivet i övrigt. Sistnämnda aspekt på den offentliga verk- samhetens utveckling är i detta sammanhang av särskild betydel- se, eftersom man kan utgå ifrån att en arbetsmarknadskonflikt på
det offentliga området numera får en större genomslagskraft på den privata sidan än tidigare. Omvänt har man anledning räkna med att en konflikt på SAF-LO-området i större utsträckning än tidigare kommer att beröra den offentliga verksamheten.
5.4. Intressemotsättningar
Den grundläggande motsättningen mellan parterna på arbets- marknaden föreligger mellan arbetsgivarna och de fackliga orga- nisationerna. Det arbetsrättsliga regelsystemet bygger också på förutsättningen att de fackliga organisationerna tillvaratar sina medlemmars intressen i förhållande till arbetsgivaren, som alltså utgör motparten i förhandlingarna och i kollektivavtalen. Även om någon förändring inte har skett i det avseendet, har organi- sationsförändringarna på arbetsmarknaden medfört en ökad in- bördes bevakning främst löntagarorganisationerna emellan rö- rande lönepolitik och avtalsutveckling. En förhandlande parts uppträdande i samband med en lönerörelse kan därför inte en- bart förstås med utgångspunkt i förhållandet mellan arbetsgivar- sidan och den fackliga organisationen. Med i bilden finns också de många gånger komplexa och svårgenomträngliga relationerna mellan framför allt de olika löntagarkollektiven.
Som exempel på en sådan omständighet som för löntagarorga- nisationerna på den offentliga sektorn har bidragit till att öka intresset för de privata gruppernas lönepolitik kan nämnas löne- glidningen. Främst är det löneglidningen bland industriarbetar- na på SAF-LO-området som har tilldragit sig intresse. Industri- arbetarna har kommit att bli ”riktkarlar” för de offentliga lönta- garorganisationernas följsamhetssträvanden på arbetsmarkna- den, vilket i avtalen har tagit sig uttryck i regler om förtjänstut- vecklingsgarantier.
Även inom LO och PTK är intresset för andra organisationers lönepolitik stort. Exempelvis upplevs inom LO bristen på solida- risk lönepolitik över hela arbetsmarknaden som en orättvisa. På den senaste LO-kongressen resulterade detta bl. a. i diskussioner och förslag om en svårighetsgraderad lönestatistik omfattande löneförhållanden såväl inom som utom LO-området. Det bakom- liggande syftet med en sådan lönestatistik är att ge underlag för rimliga lönerelationer mellan olika avtalsområden.
De nu beskrivna intressemotsättningarna löntagarorganisatio- nerna emellan påverkar inte bara deras eget handlande i sam— band med avtalsförhandlingar. Även arbetsgivarsidans lönepoli- tiska överväganden och allmänna uppträdande i en lönerörelse måste ses mot bakgrund av de relationer som råder mellan de
olika löntagarorganisationerna. Härtill kommer att det även bland arbetsgivarkollektiven förekommer en inbördes bevak- ning, främst vad gäller frågan på vilken sektor av arbetsmarkna- i den avtal först skall träffas. En vanlig uppfattning är att den med i utlandet konkurrerande exportindustrin skall vara löneledande ' och att avtalen på det området bör vara normgivande för övriga avtalsområden.
Vilken betydelse de nu nämnda förhållandena har för arbets- freden på arbetsmarknaden är det svårt att uttala sig säkert om. Det kan visserligen med visst fog hävdas att den ökade bevakning- en organisationerna emellan för in nya motsättningar och spän- ningsmoment i avtalsförhandlingarna som typiskt sett är ägnade att komplicera förhandlingsprocessen. Risken för en långvarig eller öppen konflikt skulle därmed kunna sägas öka. Å andra sidan står det klart att den ökade bevakningen samtidigt har lett till större kontakter och därmed också beroendeförhållanden framför allt löntagarorganisationerna emellan, vilket sannolikt verkar dämpande på viljan att gå till facklig strid. En stridsåtgärd av arbetstagarsidan får ju ofta verkningar inte bara för arbetsgi- varen; många gånger leder stridsåtgärden till att andra löntagar- kategorier drabbas i en eller annan form, exempelvis genom permittering.
5.5. Opinionsbildningen
Arbetsmarknadskonflikter ägnas regelmässigt ett stort utrymme i massmedierna. Förutom de mera allmänna reportagen om kon- flikternas förlopp och omfattning, förs inte sällan en debatt på tidningarnas ledarsidor och i andra sammanhang om det berät- tigade i vidtagna stridsåtgärder. Även om den debatten spänner över avtalsrörelsen i dess helhet synes intensiteten i värdeomdö- mena tillta när konflikten mellan parterna når dithän att strids- åtgärder kommer till bruk.
Man skulle i förstone kunna tro att massmediernas bevakning av en utbruten konflikt och den debatt som förs i anslutning därtill knappast skulle ha annat än marginell betydelse för par- ternas uppträdande i samband med konflikten. Så är emellertid inte fallet. Vid de överläggningar som under kartläggningen har förts med arbetsmarknadens parter har framkommit att parterna själva fäster stort avseende vid massmediernas behandling av konflikter. Att få stöd i den allmänna opinionen för det berätti- gade i de egna ställningstagandena synes i själva verket vara ett centralt moment i arbetsmarknadsorganisationernas konflikt- strategier.
I denna strävan hos organisationerna att vinna stöd hos den allmänna opinionen för sina åtgärder ligger samtidigt att motpar- tens handlande under konflikten helst bör framstå som oberätti- gat. Även hänsynstaganden i den riktningen kan antas påverka parternas agerande under en konflikt.
Vilken hänsyn som en part på arbetsmarknaden i ett givet läge kommer att ta till ett visst opinionstryck eller ett förväntat sådant är det naturligtvis omöjligt att säga något generellt om. Bedöm- ningar av den arten varierar helt säkert organisationerna emellan och frågan har också ett nära samband med avtalsrörelsens ma- teriella innehåll och förhandlingsprocessen i övrigt. Klart är emellertid att en förväntad negativ opinion mot stridsåtgärder av större omfattning eller med inriktning mot känsliga områden har en återhållande effekt på den part som överväger att vidta sådana stridsåtgärder. Med den utveckling som under senare år har skett i organisationsmönstret mot stora förhandlingskollektiv på de olika avtalsområdena har möjligheterna också ökat för avtalspar- terna att förlägga striden på andra områden än sådana som bedöms känsliga och ändå uppnå det tryck på motparten som man anser önskvärt i förhandlingarna.
Säkert har också den tilltagande användningen under senare år av partiella stridsåtgärder såsom övertids- och mertidsblockad, s. k. mjuka stridsåtgärder, i vart fall delvis sin grund i en strävan att vinna opinionsmässiga fördelar. Dessa stridsåtgärder anses på arbetsgivarsidan ofta slå hårt mot vissa branscher och företag och de sätter därför ett avsevärt tryck på arbetsgivarsidan i förhand- lingarna. Någon motsvarande begränsad stridsåtgärd anser sig arbetsgivarsidan inte ha tillgång till och till följd av konkurrens— situationen mellan olika företag är man därför i praktiken hän- visad till att som motåtgärd tillgripa en mer eller mindre omfat- tande lockout. Allmänhetens intryck av ett sådant händelseför- lopp kan bli att arbetsgivarsidan på ett oberättigat sätt har trappat upp konflikten och att ansvaret för stridsåtgärdernas negativa effekter för samhällsekonomin och allmänheten till stor del får anses vila på arbetsgivarsidan.
5.6. Konfliktmönstret
Under 1920- och l930-talen förekom i Sverige omfattande arbets- marknadskonflikter. Stridsåtgärderna berörde som regel ett stort antal arbetstagare men var samtidigt begränsade till det för— bundsområde där konflikt brutit ut. Till följd av att förhandling- arna fördes förbundsvis berörde stridsåtgärderna sällan eller ald- rig flera förbundsområden samtidigt.
Organisationsutvecklingen på arbetsmarknaden under senare år mot stora förhandlingskollektiv som förhandlar centralt och som reellt eller i praktiken förfogar över stridsmedlens använd- ning har medfört en utvidgning av konfliktområdet. Både i löne- rörelserna 1980 och l983 kom vidtagna stridsåtgärder att beröra arbetstagare på flera förbundsområden samtidigt.
En annan förändring som har ägt rum i konfliktmönstret gäller vilka olika typer av stridsåtgärder som kommer till användning i samband med konflikt. Här har utvecklingen på arbetstagarsi- dan, som tidigare nämnts, gått mot en ökad användning av s.k. mjuka stridsåtgärder i form av nyanställningsblockad och över- tidsblockad. Vidare används numera i större utsträckning än tidigare punktstrejker riktade mot särskilt utvalda arbetsområ- den eller arbetsenheter eller vissa bestämda arbetstagare.
Förutom de rent opinionsmässiga fördelar som kan vinnas genom att påbörja en konflikt i begränsade former synes det framför allt vara två orsaker som ligger bakom utvecklingen mot dessa stridsåtgärdstyper. Den ena orsaken är att sådana stridsåt- gärder på grund av den ökade sårbarheten i samhället har en långt större genomslagskraft än tidigare. Det är med andra ord inte längre nödvändigt för en facklig organisation att redan i inledningsskedet av en öppen konflikt tillgripa allmän arbetsned- läggelse för att uppnå önskat tryck på motparten i förhandling- arna. Den andra orsaken är att organisationens kostnader i form av konfliktunderstöd till berörda medlemmar kan hållas nere om stridsåtgärderna kan genomföras i mera begränsade former.
På arbetsgivarsidan kan någon motsvarande förskjutning i konfliktmönstret knappast sägas ha ägt rum. Alltjämt är den generella lockouten den helt dominerande stridsåtgärdstypen på arbetsgivarsidan.
Sammantaget har förändringarna i organisationsmönstret och den tilltagande sårbarheten i samhället medfört att effektiviteten i stridsmedlens användning har kommit att öka avsevärt. Detta gäller oberoende av om stridsåtgärder vidtas av löntagarorgani- sationerna eller av arbetsgivarna eller arbetsgivarorganisationer- na.
I dethär sammanhanget kan det slutligen finnas skäl att nämna den grundläggande skillnad som föreligger mellan det privata och det offentliga området i fråga om förutsättningarna för ar- betsmarknadsstriden.
En stridsåtgärd som en facklig organisation riktar mot en pri- vat arbetsgivare syftar i första hand till att sätta ett ekonomiskt tryck på arbetsgivaren för att därigenom få honom att träffa uppgörelse i avtalstvisten. En stridsåtgärd som riktar sig mot en offentlig arbetsgivare däremot åstadkommer inte alltid sådan
ekonomisk påtryckning. Tvärtom innebär en arbetsnedläggelse inom många offentliga verksamhetsgrenar en ren besparing för arbetsgivaren. Syftet med stridsåtgärderna i dessa fall är i stället att orsaka sådana störningar i den offentliga verksamheten att olägenheter uppstår för allmänheten eller tredje man. Tanken är att arbetsgivaren, på grund av dessa olägenheter skall bli mer benägen att träffa kollektivavtal.
6. Förhandlingssystemet i dag
6.1. Spelreglerna
För flertalet arbetstagare i vårt land bestäms löner och allmänna anställningsvillkor genom de kollektivavtal som arbetsmarkna- dens parter träffari samband med avtalsrörelserna. Till parternas förfogande står ett förlikningsväsende, som vilar på grundsatsen om parternas frihet och självbestämmanderätt. Om avtalsför- handlingarna mellan parterna strandar tillsätts som regel en sär- skild förlikningsman eller en förlikningskommission att medla. Parterna har rätt att tillgripa ekonomiska stridsåtgärder i syfte att tvinga fram en avtalsuppgörelse. Vill de gå till konflikt måste de emellertid skriftligen varsla motparten minst sju dagar i förväg om anledningen till stridsåtgärderna och om dessas omfattning. I praxis har vuxit fram ett dispensförfarande, som innebär att den varslande eller stridande parten medger undantag från stridsåt- gärderna när man anser detta befogat. Härutöver finns i huvud- avtalen på arbetsmarknaden överenskommelser om skyddsarbe- te, rätt till neutralitet för utomstående och särskilda anordningar för att undvika samhällsfarliga konflikter. Parterna har inrättat särskilda nämnder med lika antal ledamöter på båda sidor — paritetisk sammansättning — där samhällsfarligheten av strids- åtgärder prövas. På den offentliga sektorn gäller att parterna genom att under varseltiden begära undantagsförhandlingar — dvs. förhandlingar i syfte att undvika konflikter som bedöms otillbörligen störa viktiga samhällsfunktioner — kan få stridsåt- gärderna uppskjutna tills prövning i den behöriga nämnden har skett.
6.2. Organisationerna och statsmakterna
Kollektivavtalens innehåll — främst när det gäller lönerna — har betydelse inte bara för parterna själva eller för de arbetstagare och arbetsgivare som direkt berörs av avtalen. Lönenivåerna i
dessa får dessutom samhällsekonomiska verkningar och påver- kar därmed de politiska organens beslut och uppträdande i skilda politiska frågor.
Sambandet mellan löneavtalen och samhällsekonomin har gett upphov till diskussion om vilket förhållande som lämpligen bör gälla mellan arbetsmarknadens parter och statsmakterna. Även om det i den allmänna diskussionen förekommit skilda uppfatt- ningar är parterna på arbetsmarknaden i huvudsak ense om att man bör upprätthålla en klar skillnad mellan statsmakternas uppgift att föra den övergripande ekonomiska politiken i landet och arbetsmarknadsparternas uppgift att i kollektivavtal faststäl- la vad som skall gälla i fråga om löner och allmänna anställnings- villkor. Parternas ståndpunkter i denna rollfördelningsfråga re- dovisas närmare i det följande. Statsmakternas främsta uppgift blir med detta synsätt att genom politiska medel skapa gynnsam- ma förutsättningar för avtalsparterna så att dessa kan förhandla sig fram till överenskommelser utan konflikt.
Det politiska ansvaret när det gäller förutsättningarna för av- talsrörelserna avser framför allt inriktningen av den ekonomiska politiken samt fördelningspolitiken i vidsträckt mening. Det är viktigt att parterna i förväg vet vilken skattepolitik och fördel- ningspolitik i övrigt som regeringen med riksdagens stöd avser att föra. Arbetsmarknadens parter å andra sidan måste ta hänsyn till det på angivna förutsättningar tillgängliga löneutrymmet om man vill undvika korrigerande åtgärder av regering och riksdag. Vid val mellan olika ekonomiska eller politiska alternativ rådfrå— gar regeringen ofta arbetsmarknadens organisationer före beslu- ten. Regering och riksdag kan självfallet dock inte frånsäga sig sitt grundläggande ansvar för samhällsekonomin i dess helhet.
6.3. Organisationerna och avtalsrörelserna
De nuvarande avtalsrörelserna är i allt väsentligt koncentrerade till fyra stora avtalsområden, två på den privata och två på den offentliga sektorn. På den privata sektorn dominerar avtalen mellan SAF och LO samt mellan SAF och PTK. På den offentliga sektorn täcker SAV och kommunförbunden i förhandlingarna med sina motparter inom LO, TCO och SACO/SR praktiskt taget hela de statliga och kommunala områdena. Under de senas- te decennierna har centrala avtal träffats på båda sektorerna. På den privata sektorn har det varit fråga om rekommenda- tionsavtal, som regelmässigt antagits av förbunden på ömse sidor och som därmed lett till fredsplikt under avtalsperioden på hu- vuddelen av sektorn. På den offentliga sektorn träffas också
rekommendationsavtal när det gäller de kommunala områdena, medan staten sluter direkt bindande avtal för statstjänstemännen med sina motparter. 1984 års avtalsrörelse innebär en förändring av mönstret så till vida som förhandlingarna på SAF-LO- området förs förbundsvis. Vid sidan av förhandlingarna på an- givna fyra områden förekommer särskilda avtalsförhandlingar mellan fristående parter i fråga om bl.a. statsföretagen, bankvä- sendet, försäkringsväsendet och informationsväsendet (tidnings- branschen och Sveriges Radio). I allmänhet träffas avtal först på den privata sektorn, men det har ibland förekommit att den offentliga sektorn gått före. I mönstret kan urskiljas en större samverkan mellan parterna inbördes på den offentliga sektorn än mellan arbetare och tjänstemän på den privata.
I dagens avtalsrörelser speglas motsättningarna framför allt i strävandena för en solidarisk lönepolitik å ena sidan och för marknadsanpassade löner å den andra. Dessa motsättningar finns inte bara mellan arbetsgivar- och arbetstagarsidan utan också mellan skilda intressegrupper på arbetstagarsidan. Kon- kret får de i avtalen sin lösning både i lönesättningen för olika grupper och i följsamhetsklausuler av olika slag.
Till följd av de centrala organisationernas starka ställning präglas den svenska arbetsmarknaden av stor stabilitet. Utrym- met för öppna konflikter utanför huvudorganisationernas och kartellernas avtalsområden är begränsat. Å andra sidan är risken stor för att en konflikt som bryter ut blir omfattande och medför stora påfrestningar för samhället och medborgarna. 1980 års storkonflikt är ett exempel på detta.
6.4. Konfliktmönstret och ansvaret för samhällsfarliga konflikter
Senare tids arbetskonflikter har i allmänhet börjat med nyanställ- nings- och övertidsblockader från arbetstagarsidan. Först om dessa åtgärder inte anses tillräckliga följer arbetsnedläggelser, mestadels i form av punktstrejker på olika verksamhetsområden. Om också arbetsgivarsidan anser sig nödsakad att tillgripa strids- åtgärder blir det fråga om lockout. Denna begränsas ibland till områden som drabbats av punktstrejker men kan också bli av större omfattning. Det angivna mönstret avtecknar sig tydligt i de varsel om stridsåtgärder som parterna lagt när avtalsförhandling- arna strandat. Antalet utbrutna arbetskonflikter har i vårt land under senare tid varit förhållandevis litet.
Ett karaktäristiskt drag i det svenska förhandlingssystemet är att det är parterna som har det fulla ansvaret för sina stridsåtgär-
der i förhållande till samhället och medborgarna. Det ankommer sålunda på parterna själva att inför en konflikt ta hänsyn även till samhällsskyddets intressen. Regler om särskilda ordningar för att undvika samhällsfarliga konflikter finns — såsom framhållits ovan — i huvudavtalen som täcker största delen av arbetsmark- naden. Bara om resultat inte kan nås genom samförstånd mellan parterna behöver statsmakterna ingripa. Detta har skett sällan och senast i samband med 1971 års akademikerkonflikt. Ingen bestrider att det är statsmakterna förbehållet att i enskilda fall avgöra om situationen utvecklas på ett sådant sätt att samhällsin- gripande är nödvändigt. Detta förhållande utgör en bakgrund till parternas eget handlande när stridsåtgärder övervägs och sätts i verket.
6.5. Arbetsmarknadsparterna om förhållandet mellan dem och statsmakterna
SAF framhåller att arbetsgivarsidan känner ett starkt ansvar mot statsmakterna och samhället för såväl innehållet i uppgörelser på arbetsmarknaden som beslut om stridsåtgärder. Det har varit SAF: s strävan att hålla uppgörelser om löner och andra förmå- ner inom ekonomiskt försvarbara ramar. SAF har inte i historisk tid initierat offensiva stridsåtgärder. Beslut om stridsåtgärder har begränsats till fall där sådana åtgärder redan påbörjats av mot- parten. Regeringens övergripande roll inför avtalsrörelserna är att föra en fast, stabiliserande ekonomisk politik så att parterna på arbetsmarknaden kan bedöma sina egna förutsättningar på längre sikt. Det är inte statsmakternas sak att ge föreskrifter om löneutrymmet på olika områden. I givna situationer kan stats- makterna underlätta en avtalsrörelse genom punktåtgärder på det ekonomiska fältet. Detta är dock något annat än en statlig inkomstpolitik. Det är viktigt att parterna själva får bära ansvaret för innehållet i träffade uppgörelser.
SFO ser inget behov av begränsningar i arbetsmarknadsparter- nas frihet och ansvari förhållande till statsmakterna och samhäl- let. Principen skall vara att varje organisation sköter sig och själv avgör sina relationer i förhållande till andra parter på såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan. SFO har löst sina relatio- ner till arbetstagarsidan genom huvudavtalet med LO och PTK. Regeringens uppgift inför en avtalsrörelse är att innan denna har börjat klarlägga de nationalekonomiska spelreglerna.
KFO framhåller att den nuvarande ordningen på arbetsmark- naden där parterna självständigt och med ansvar för sina åtgär- der förhandlar med varandra utan inblandning från statsmakter-
na bör lämnas oförändrad. Regeringen bör inför en avtalsrörelse klargöra vilken ekonomisk politik som kommer att föras under den närmaste framtiden. Ett exempel på ett sådant besked som KFO anser viktigt är regeringens uttalande att inflationen 1984 inte bör överstiga fyra procent. KFO har ingen erinran mot att regeringen inför en avtalsrörelse tillkännager sin uppfattning om tillgängligt löneutrymme. Under inga förhållanden bör statsmak— terna fatta beslut efter en avtalsrörelse som innebär att man ändrar resultatet av uppgörelsen på ett sätt som parterna inte kunnat förutse. Ett sådant förfarande leder till krav på garantier i avtalen mot sådana ingrepp.
Enligt BA Obör den frihet och det ansvar som arbetsmarknads- parterna har i förhållande till statsmakterna och samhället läm- nas oförändrat. Arbetsmarknadsfrågorna bör lösas utan politise- ring.
TA har visat sitt ansvar i förhållande till statsmakterna och samhället genom att aldrig vidta stridsåtgärder i förhållande till någon motpart. Detta trots att TA utsatts för stridsåtgärder både direkt och indirekt. TA har också trots extra kostnader för bran- schen strävat efter att uppnå fredsavtal med sina motparter för att trygga tidningsutgivningen. Fredsavtal finns med Grafiska Fack- förbundet och transportarbetareförbundet. Under fredsavtalens giltighetstid får ingendera parten vidta någon som helst typ av konfliktåtgärd. Tvister om nya kollektivavtal avgörs enligt freds— avtalens förhandlingsordning av särskild skiljedomstol. Genom en fast och konsekvent ekonomisk politik kan förutsättningar skapas för lugnare avtalsrörelser och dessutom längre avtalspe- rioder.
Enligt SA Vsynes någon ändring av nuvarande ordning inte behöva ske när det gäller arbetsmarknadsparternas frihet och ansvari förhållande till statsmakterna och samhället. Innan SAV beslutar om stridsåtgärder sker samråd dels med företrädare för civildepartementet och andra berörda departement och dels med företrädare för berörda myndigheter. Staten och kommunför- bunden har fortlöpande samråd i viktigare frågor om avtalsför- handlingar i Oasen.
Kommunförbundens till utredaren framförda synpunkter i oli- ka frågor inom kartläggningsområdet bygger på uppfattningen att det i första hand bör ankomma på parterna själva att lösa sina gemensamma problem.
LO framhåller att den sedan gammalt gällande ordningen för avtalsförhandlingar och rätten att vidta stridsåtgärder bör läm- nas oförändrad. Även förbund som inte omfattas av förhandling- arna mellan LO och SAF, exempelvis SKAF och SF, är represen- terade i LO:s stora förhandlingsdelegation och har företrädare i
representantskapet. Regeringen bör uppträda med konsekvens och fasthet inför en avtalsrörelse. Den politik som regeringen avser att föra på områden som är av betydelse för arbetsmarkna- dens parter bör klargöras i förväg och sedan ligga fast under hela avtalsperioden.
Enligt TCO:s mening bör det finnas en klar ansvarsfördelning mellan statsmakterna och arbetsmarknadens parter i samband med avtalsrörelser. Statsmakterna åvilar det att fatta beslut om och ta ansvaret för den ekonomiska politik som skall föras. Arbetsmarknadsorganisationernas uppgift är att mot bakgrund av den förda politiken förhandla med varandra för att sluta avtal om löner och andra anställningsvillkor. TCO avvisar således olika former av statlig inkomstpolitik. Ett tungt vägande motiv för detta är behovet av att kunna utkräva ansvar för de beslut och de åtgärder som kommer till stånd. De fackliga organisationernas medlemmar måste kunna ställa sina valda förtroendemän till svars i frågor som ligger inom den fackliga organisationens om- råde. Medborgarna måste i allmänna val ha möjlighet att utkräva ansvar av de politiska beslutsfattarna för de politiska besluten. Den hittills tillämpade arbetsfördelningen har emellertid inte inneburit vattentäta skott mellan statsmakterna och arbetsmark- nadens parter. Parterna har tagit hänsyn till det samhällsekono- miska utrymmet för löneökningar och därmed tagit sitt delansvar för samhällsekonomin. Samtidigt har de bl. a. genom överlägg- ningar med regeringen lagt sina synpunkter på exempelvis skat- teskalornas utformning. En sådan arbetsfördelning bör man byg- ga vidare på också för framtiden.
PTK finner inte anledning att ifrågasätta den frihet som arbets- marknadsparterna åtnjuter. Denna frihet är av väsentlig betydel- se inte minst för att parterna även i fortsättningen skall kunna ta ett fullt ansvar för sina åtgärder i ett alltmer komplext samhälle som kräver en ständig anpassning till nya situationer. PTK ställer sig kritisk till att statsmakterna dirigerar arbetsmarknadens par- ter och föreskriver hur tillgängligt löneutrymme skall fördelas. Politikerna skall vara mycket försiktiga med att uttala sig om lönefördelningen om de inte är beredda att lagstifta om denna. Antingen är det arbetsmarknadens parter som ansvarar för hur lönerna skall fördelas eller är det politikerna. Det är särskilt olyckligt med ett både och härvidlag.
Enligt SBmfär det av avgörande betydelse för stabiliteten på den svenska arbetsmarknaden att systemet bygger på parternas frihet och ansvar. Statsmakterna skall föra en politik som under- lättar avtalsrörelserna men inte inkräktar på parternas frihet eller avlastar dem ansvaret för avtalen.
SF framhåller att den rättsliga regleringen för avtalsförhand-
lingar och stridsrätt bör bygga på att arbetsmarknadsparterna ges reellt ansvar att själva bedöma situationer och åtgärder som kan bli aktuella i avtalsrörelser. Av tradition har Sverige haft stora och välorganiserade parter. Inte minst av den anledningen har arbetsmarknaden varit mycket lugn i en internationell jämförel- se. Parterna har under eget ansvar oftast själva kunnat lösa be- svärliga förhandlingssituationer med bibehållande av arbetsfre- den. Förhandlingssystemet har också varit förhållandevis effek- tivt såtillvida att vilda arbetskonflikter varit mindre vanliga och i allmänhet av ringa omfattning. Den svenska arbetsmarknads- traditionen som bygger på parternas frihet och ansvar har ett betydande värde. Ingrepp i stridsrätten från statsmakternas sida skulle kunna äventyra den traditionen. Mindre ansvar och frihet för de etablerade parterna kan bl. a. skapa grogrund för missnöje och vilda konflikter, och det i sin tur kan utsätta parterna för ett större tryck att uppträda mer militant. Man kan med andra ord inte lagstifta om arbetsfred i ett i övrigt fritt samhälle. Statsmak- terna måste därför utgå från vad som är gynnsamt för arbetsfre- den i praktiken, och inte från mer eller mindre teoretiska och lagmoraliska konstruktioner. Och det innebär att man bör trygga den svenska arbetsmarknadstraditionen genom att även i fort- sättningen låta parterna vara huvudansvariga för arbetsfreden i minst samma utsträckning som nu. Arbetsmarknadsorganisatio- nernas beslut om konfliktåtgärder fattas vanligen på högsta nivå inom organisationerna. Viss garanti ges därmed för att mycket snäva gruppintressen inte tillåts profitera på den egna gruppens värde som konfliktobjekt. I stället görs mer samlade bedömning- ar utifrån hela kollektivets ansvar och intressen. Den samverkan som ofta förekommer mellan flera organisationer i avtalsrörel- serna ger ytterligare bredd åt sådana bedömningar. Enligt SF bör regeringen i god tid före avtalsrörelserna ge besked om sina ställningstaganden i de frågor som kan ha betydelse för avtalens reella utfall. Det måste klargöras vad som kommer att hända med skatter m.m. Under själva avtalsförhandlingarna bör regeringen ingripa så litet som möjligt och avhålla sig även från mera all- männa uttalanden om förhandlingsläget.
Enligt TCO-S mening bör den i dag rådande ordningen bestå där statsmakterna förutsätts ta ansvar för den ekonomiska poli- tiken och där arbetsmarknadens parter med hänsynstagande till samhällsekonomiska krav förhandlar och sluter avtal om löner och allmänna anställningsvillkor. Denna ordning har hittills visat sig kunna bestå de prov som den varit utsatt för.
SA CO/SR anser att arbetsmarknadsparternas frihet och an- svar i förhållande till statsmakterna och samhället måste hållas intakt. Regeringens uppgift inför varje avtalsrörelse är att klar-
göra de ekonomiska förutsättningarna så att arbetsmarknadspar- terna vet på vilken bas förhandlingarna skall grundas. Det är väsentligt att inte dessa förutsättningar sedan ändras av politiker— na under avtalsperioden. Regeringen bör avhålla sig från att gå in i förhandlingarna även om de skulle utmynna i en arbetskon- flikt. SACO/SR har i detta hänseende bittra erfarenheter från 1971 års konflikt.
SKAFframhåller att det inte finns anledning till förändring av gällande ordning. Snarare har behovet av förändringar minskat med tiden. Detta inte minst med tanke på den stadga som i dag präglar svensk fackföreningsrörelse och den höga organisa- tionsgraden. Parterna har visat sig ta det ansvar som är förenat med den relativa frihet som råder på arbetsmarknaden. Samhälls- utvecklingen har inte varit sådan att den kan ändra denna be- dömning. Sedan 1980 har det på den offentliga sektorn förekom- mit ett fastare samarbete mellan TCO-S, KTK, SF och SKAF. Samarbetet har varit till gagn för förbundets medlemmar på så sätt att det gett SKAF en överblick över åtgärder inom hela fältet som omfattas av samarbetet och möjliggjort satsningar på likar- tade yrkesgrupper. Det har också möjliggjort en bedömning av den totala effekten av organisationernas samlade stridsåtgärder. Överläggningar härom förekom regelmässigt under 1980 års kon- flikt bl. a. för att förebygga samhällsfarliga effekter. SKAF säger nej till politisk inblandning i avtalsförhandlingarna i den me- ningen att regeringen direkt ingriper. När det gäller bedömning- en av löneutrymmet är den av parterna accepterade modellen för att fastställa detta i förhandlingar sinsemellan det enda sättet på vilket denna intressefråga kan lösas.
K TK ställer kravet på statsmakterna att i god tid före en avtals- rörelse klart ange innehållet i den politik som kommer att föras. Statsmakterna har att besluta om och ta ansvar för den ekono- miska politiken. De fackliga organisationerna har att i förhand- lingar med sina motparter med beaktande av den ekonomiska politiken överenskomma om löneavtal m.m. Det är viktigt att denna fördelning av uppgifter mellan statsmakterna och organi- sationerna inte rubbas. Politisk inblandning i avtalsrörelserna avvisas. Motivet till att statlig inkomstpolitik avvisas är främst att ansvar måste kunna utkrävas för de beslut som fattas, dels från de fackliga organisationernas medlemmar gentemot de fackligt förtroendevalda, dels av medborgarna i allmänna val gentemot de politiskt valda. Ett annat motiv är att avtalens efterlevnad riskerar att bli sämre om parterna inte känner ett direkt ansvar för dessa.
SALF anser den nuvarande ordningen tillfredsställande och finner ingen anledning till att ändra denna.
7. Medling
7.1. Gällande ordning
Det statliga förlikningsväsendet har sitt ursprung i 1906 års lag om medling i arbetstvister. Genom lagen ställdes ett mera ordnat förlikningsförfarande till parternas förfogande och lades grun- den till den nuvarande centrala myndigheten på området, statens förlikningsmannaexpedition. Nu gällande bestämmelser om medling finns i MBL. Härtill kommer en förordning om medling i arbetstvister och en instruktion för statens förlikningsmannaex- pedition.
I Sverige är det statliga förlikningsväsendet förhållandevis löst organiserat. Det består av förlikningsmannaexpeditionen — ledd av en av regeringen utsedd styrelse — med en kanslichef och ett fåtal tjänstemän i övrigt jämte åtta av expeditionen för olika verksamhetsområden årligen förordnade fasta förlikningsmän. Expeditionen skall följa förhållandena på arbetsmarknaden och utse förlikningsman att medla i arbetstvister som hotar att med- föra eller har medfört stridsåtgärd, när medverkan av förlik- ningsman kan anses ägnad att främja en lösning av tvisten. I tvister som inte är begränsade till ett verksamhetsområde kan expeditionen utse en fast förlikningsman eller en annan person att medla som särskild förlikningsman. I arbetstvist av större betydelse är det regeringen som äger utse förlikningskommission eller särskild förlikningsman.
Alltsedan tillkomsten av den första medlingslagen 1906 präg- las det statliga förlikningsväsendet av grundsatsen om arbets- marknadsparternas frihet och självbestämmanderätt. Detta bety- der att staten alltjämt inskränker sig till att ställa ett medlingsför- farande till parternas förfogande. Härmed hänger samman att förlikningsmän och medlingskommissioner tillsätts från fall till fall och att parterna har ett inflytande på valet av medlare. Bara i begränsad utsträckning har statsmakterna lagt förpliktelser på parterna i samband med medling. Parterna är skyldiga att på kallelse av förlikningsman eller kommission inställa sig till för—
handlingssammanträde och att aktivt medverka till förhandling- ar i sak. Försummelser härvidlag kan föranleda vitesföreläggan- de. Däremot kan varken förlikningsman eller förlikningskom- mission tvinga parterna att under medling inställa eller skjuta upp sina stridsåtgärder.
7.2 Allmänt om medlingsverksamheten under senare tid Medling sker i allmänhet på begäran av parterna själva när avtalsförhandlingarna strandat. Annars ankommer det på förlik- ningsmannaexpeditionen att undersöka förutsättningarna för medling så snart någon part varslat om stridsåtgärd. Kommissio- ner tillsätts av regeringen antingen direkt efter strandning av parternas egna förhandlingar eller sedan även fortsatta förhand- lingar inför särskild förlikningsman misslyckats. Särskild förlik- ningsman förordnas numera vanligen av förlikningsmannaexpe- ditionen. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för medling i större arbetstvister sedan slutet på 1960-talet. Som framhållits i kap. 2 har utvecklingen av avtalsrörelserna under perioden 1953—1983 gått mot centralisering. De centrala avtalsförhandlingarna har under senare tid avsett fyra huvudom- råden, nämligen SAF-LO-området för arbetare inom det privata näringslivet, SAF-PTK-området för privata tjänstemän, den stat- liga sektorn och den kommunala sektorn. Den angivna utveck- lingen har påverkat medlingsarbetet på så sätt att antalet med- lingskommissioner minskat efter 1953. Vid avtalsrörelsen 1969 tillsattes en storkommission med uppgift att medla för de tre områden där förhandlingar pågick samtidigt, dvs. SAF-LO- området samt de statliga och kommunala sektorerna. Under av- talsrörelsen 1971 tillsattes tre förlikningskommissioner, en för SAF-LO-området, en för den statliga sektorn och en för förhand- lingarna mellan kommunförbunden och SACO. Enligt regering- ens instruktion hade ordförandena i de tre kommissionerna att samråda med varandra. Åren 1972—1976 förordnades samman- lagt 24 medlingskommissioner över hela arbetsmarknaden, me- dan 36 kommissioner var verksamma åren 1977—1983, varav hälften tillsatts direkt efter strandning av parternas avtalsför- handlingar och hälften efter fortsatta förhandlingar inför särskild förlikningsman. Under den sistnämnda perioden är två förlik- ningsförhandlingar 1980 och 1983 av särskilt intresse. Under 1980 års avtalsrörelse tillsatte regeringen samtidigt med framläggandet av sexpunktsprogrammet två kommissioner, en för SAF-LO-området och en för hela den offentliga sektorn. Kommissionerna förutsattes arbeta under kontakt med regering-
en. Svårigheter uppkom här genom att SAF till en början ställde sig tveksam till medling och det visade sig vara dålig tillgång till erfarna medlare. För denna konflikt har närmare redogjorts i kap. 3.
I 1983 års avtalsrörelse på den offentliga sektorn strandade förhandlingarna den 8 februari. På begäran av SAV, kommunför- bundet, landstingsförbundet, SF, SKAF, SACO/SR-S och SACO/SR-K förordnade regeringen den ll februari en förlik- ningskommission att medla i tvisten. Medlingen avsåg tre huvud- punkter, nämligen löneutvecklingsklausulen i 1981/82 års avtal, 1983 års löner och frågan om en löneutvecklingsgaranti för 1983. Sedan TCO-S och KTK begärt egen förlikningskommission för tvisten om löneutvecklingsklausulen i 1981/82 års avtal och mot— satt sig att delta i förlikningsförhandlingar i alla tre huvudpunk- terna, förordnade regeringen den 23 februari kommissionens ordförande att såsom särskild förlikningsman medla i bl.a. denna tvist mellan berörda parter. Förhandlingarna skedde till en bör- jan inför kommissionen och den särskilde förlikningsmannen var för sig men kom i slutskedet att sammanfalla.
7.3. Stridsåtgärder i samband med medling
Ofta brukar parterna tillmötesgå en hemställan från förliknings- man eller kommission att skjuta på varslade men ännu inte verk- ställda stridsåtgärder så länge medling pågår. Har stridsåtgärder verkställts varierar parternas sätt att förhålla sig till en begäran av kommission eller förlikningsman om uppskov med sådana åtgär- der. Ibland förekommer att förlikningsmän inte anser det vara meningsfullt att hemställa om uppskov. Som exempel kan anfö- ras följande fall.
Sedan i 1976 års pensionskonflikt mellan PTK och SA Fförhand- lingar inför särskild förlikningsman strandat den 27 augusti träd- de av PTK varslade stridsåtgärder — förbud mot övertidsarbete och vissa tjänsteresor — i kraft den 30 augusti. Den av regeringen den 2 september utsedda förlikningskommissionen hemställde vid förhandlingarnas början att stridsåtgärderna skulle inställas. PTK gick inte kommissionen till mötes utan stridsåtgärderna fortsatte tills avtal träffades den 30 september.
Under 1980 års avtalsrörelse och den i samband därmed inträf- fade storkonflikten hemställde de två då tillsatta kommissioner- na hos parterna vid olika tillfällen att skjuta på varslade strids- åtgärder, att inte varsla om nya åtgärder och att inställa verkställ- da sådana åtgärder. Händelseförloppet var invecklat och är som tidigare sagts utförligt beskrivet i kap. 3.
I 198] årsförhandlingar om upphovsrätt m. m. för redaktions- personal varslade SJF den 2 februari TA om vägran att utföra övertids- och mertidsarbete fr. o. m. den 9 februari. Den 3 febru- ari utsågs särskild förlikningsman att medla i tvisten, och denne hemställde samma dag att förbundet inte skulle sätta stridsåtgär- derna i kraft så länge medling pågick. SJF gick inte denna hem- ställan till mötes. Sedan man konstaterat att parterna stod för långt från varandra för att avtal skulle kunna träffas, förutskic- kade förbundet den 6 februari varsel om nya stridsåtgärder fr.o.m. den 16 februari i form av strejk och blockad vid vissa tidningsföretag. I samförstånd med parterna tillsatte regeringen en förlikningskommission samma dag den 6 februari, som börja- de medla dagen därpå. Den 9 februari sattes övertidsblockaden i kraft, och medlingen forsatte. Dessförinnan hade kommissio- nen med negativt resultat hos SJF sonderat möjligheten att skjuta upp varslade stridsåtgärder. Sedan förbundet inte ansett sig kun— na godta två av kommissionen därefter framlagda avtalsförslag, utlöstes också arbetsnedläggelsen den 16 februari. Den 18 febru- ari träffade parterna avtal, varvid stridsåtgärderna inställdes.
I 1981 års lönekonflikt mellan PTK och SAFtillsattes en förlik- ningskommission den 6 april. Denna började medlingen dagen därpå. Den 9 april varslade PTK ett antal arbetsgivareförbund om arbetsnedläggelser vid olika företag. Den 15 april svarade arbetsgivarsidan med att varsla PTK om lockout vid i stort sett samma företag som skulle drabbas av arbetsnedläggelsen. Sedan PTK förkastat men SAF godtagit kommissionens första avtals- förslag den 21 april, medgav parterna efter hemställan av kom- missionen följande dag att inte genomföra varslade stridsåtgär- der så länge medling pågick, dock längst till den 5 maj. Sedan PTK förkastat också kommissionens andra förslag den 2 maj, sattes varslade stridsåtgärder i verket den 5 maj samtidigt som parterna på ömse sidor varslade om nya stridsåtgärder. Den 1 1 maj godtog parterna kommissionens slutliga avtalsförslag och stridsåtgärderna inställdes.
SBmf varslade i 1981 års avtalsförhandlingar med BAO om löner och allmänna anställningsvillkor den 21 april om dels strejk den 28—30 april, dels blockad mot övertid m.m. den 30 april — den 3 maj. Förhandlingarna hade då strandat inför särskild för- likningsman. Den 22 april förordnade regeringen en kommission att medla i tvisten. Kommissionen lade fram ett avtalsförslag den 27 april, vilket förkastades av SBmf, och strejken sattes i verket. Den 30 april trädde förbundets övertidsblockad i kraft, samtidigt som förbundet varslade om en ny övertidsblockad fr.o.m. den 7 maj vardagar kl. 19.00 — 07.00 samt lördagar, söndagar och helgdagar. Vid förnyade förhandlingar inför kommissionen den
6 maj förklarade sig SBmf ej berett att skjuta på den sist varslade övertidsblockaden, som trädde i kraft dagen därpå. Efter fortsat- ta förhandlingar godkände parterna den 16 maj kommissionens slutliga avtalsförslag, varvid stridsåtgärderna inställdes.
Sedan i 1981 års lönekonflikt mellan SlFoch KFO förhandling— arna mellan parterna strandat, varslade SIF den 13 augusti om olika stridsåtgärder att träda i kraft den 24, 27 och 31 augusti samt den 7 september. Den till den 24 augusti varslade åtgärden gällde vägran att utföra övertids- och mertidsarbete. Av övriga åtgärder avsåg den som varslats till den 27 augusti arbetsnedläggelse vid ett antal företag. Den 18 augusti förordnades särskild förliknings- man att medla i tvisten, och denne hemställde vid medlingens början den 20 augusti och även dagen därpå att SIF skulle skjuta på de varslade åtgärderna sålänge medling pågick. SIF biföll inte denna hemställan, och KFO varslade då om vissa motåtgärder. Sedan SIF förkastat förlikningsmannens avtalsförslag den 23 augusti, förklarades förhandlingarna strandade. Den 24 augusti trädde övertidsblockaden i kraft, och samma dag tillsatte rege- ringen en kommission att medla i tvisten. Den 27 augusti hem- ställde kommissionen till parterna att inte under medlingen verk- ställa varslade stridsåtgärder, och SIF uppsköt då arbetsnedläg- gelsen till den 31 augusti. Den 28 augusti godtog parterna kom- missionens slutliga avtalsförslag, och stridsåtgärderna inställdes.
Sedan avtalsförhandlingarna 1983 på SA F-LO-området stran- dat — utom för verkstadsindustrin — varslade på rekommenda- tion av LO den 18 februari nio av dess förbund sina arbetsgivar- motparter om olika stridsåtgärder — däribland arbetsnedläggel- ser — fr.o.m. den 28 februari. En av regeringen utsedd kommis- sion började medla den 24 februari och hemställde då hos LO att de varslade stridsåtgärderna skulle återkallas. Förbunden beslöt att varslen skulle ligga kvar men att verkställigheten av stridsåt- gärderna skulle uppskjutas t.v. Sedan även medlingsförhand- lingarna strandat den 9 mars på kvällen, trädde stridsåtgärderna i kraft den 11 mars på morgonen. Redan på kvällen samma dag träffades avtal, och stridsåtgärderna ställdes in.
I lönetvisten på den offentliga sektorn 1983 varslade TCO—S och KTK den 25 och 27 februari om övertids- och mertidsblockad fr.o.m. den 7 mars. Sedan förlikningsmannen för den del av tvisten som gällde dessa två karteller den 3 mars hemställt att parterna inte skulle sätta sina stridsåtgärder i kraft så länge för- likningsförhandlingarna pågick, svarade parterna att de inte fann anledning att ta ställning till frågan i detta tidiga skede. Den 7 mars på morgonen konstaterade den för tvisten i övrigt tillsatta kommissionen och den särskilde förlikningsmannen att förutsätt- ningar inte längre förelåg att fortsätta förhandlingarna, och sam-
ma dag verkställdes den av TCO-S och KTK varslade övertids— blockaden. Den 8 mars återupptogs emellertid förhandlingarna inför kommissionen med samtliga parter, varvid förfarandet med den särskilde förlikningsmannen upphörde. Samtidigt varslade SF och SKAF om stridsåtgärder i form av övertidsblockad och punktstrejker fr. o. rn. den 16 och 18 mars. Den 9 mars varslade TCO-S om en begränsad utvidgning av sitt tidigare varsel, och på kvällen samma dag lämnade kommissionen sitt slutbud till par— terna med begäran om svar till den 1 1 mars. Den 10 mars varslade KTK om nyanställningsblockad och punktstrejker samtidigt som TCO-S varslade om ytterligare stridsåtgärder, allt fr. o. m. den 18 mars. Den 12 mars, till vilken dag svarstiden flyttats fram, avvi- sade arbetstagarsidan slutbudet. Kommissionen fann i detta läge situationen så allvarlig att man ville göra ytterligare försök att ena parterna och lade efter samtal med dem på kvällen den 13 mars fram ett definitivt slutbud med vissa förbättringar för arbetstagar- sidan. Svar begärdes till den 15 mars, men svarstiden förlängdes till den 17 mars. Den 15 mars beslöt SF och SKAF att skjuta på sina till den 16 och 18 mars varslade stridsåtgärder. Den 17 mars på kvällen konstaterades att samtliga parter godtagit slutbudet i fråga om dess materiella innehåll, dock att TCO-S gjort vissa förbehåll, bl.a. mot en punkt i slutbudet enligt vilken fortsatta förhandlingar direkt mellan parterna skulle föras under freds- plikt t. o. m. den 15 april. Inom de kommunala och landstings- kommunala områdena träffades den 17 mars avtal i överensstäm- melse med slutbudet, varvid varslade stridsåtgärder sköts upp till den 16 april. På det statliga området träffades på motsvarande sätt avtal mellan SAV samt SF och SACO/SR-S. På morgonen den 18 mars antog även TCO-S kommissionens slutbud, och samtliga stridsåtgärder återkallades. Härefter fortsatte förhand- lingar i vissa frågor på det kommunala området — varvid KTK beslöt skjuta på sina till den 16 april varslade stridsåtgärder — och slutliga avtal på den offentliga sektorn kunde träffas den 5 maj.
Sedan i 1983 års konflikt påförsäkringsområdet förhandlingar- na inför särskild förlikningsman mellan FTF och FAO om avtal för fälttjänstemän strandat den l4juni, varslade FAO om strids- åtgärd som innebar att arbetsgivarsidans förslag till ändring av det avtal som parterna träffat tidigare skulle betraktas som gäl- lande avtal för 1983. På parternas gemensamma begäran tillsattes den 26 september en förlikningskommission att fortsätta med- lingsarbetet. Förhandlingarna inför kommissionen strandade den 3 oktober, då FAO varslade om lockout av fälttjänstemän i Stockholms län fr. o. m. den 12 oktober. Den 10—11 oktober återupptogs förhandlingarna utan resultat, och den 12 oktober
utlöstes FAO:s lockout. Den 14 oktober utvidgade FAO sina stridsåtgärder genom att varsla om lockout fr. o. m. den 20 okto- ber av fälttjänstemän även utanför Stockholms län. Samtidigt varslade FTF om arbetsnedläggelse fr. o. m. den 20 oktober av alla fälttjänstemän, om blockad av allt övrigt försäljningsarbete och om nyanställningsblockad. Sedan förhandlingarna inför kommissionen återupptagits skedde strandning på nytt den 20 oktober, då de till denna dag varslade stridsåtgärderna sattes i verket. Den 26 oktober varslade FAO om ytterligare utvidgning av sin lockout. Den 1 november träffades avtal för fälttjänste- männen, och samtliga stridsåtgärder ställdes in.
7.4. Arbetsmarknadsparternas överväganden
Överläggningarna med arbetsmarknadens organisationer har i främsta rummet avsett medlarnas roll i avtalstvister, närmare bestämt deras ställning i förhållande till parterna och statsmak- terna. De har också kretsat kring medlingsväsendets organisation och frågan om medlarna bör förses med tvångsmedel.
7.4.1. Förlikningsväsendets organisation och medlarnas ställning
SAF förespråkar inte någon principiell förändring av förlik— ningsorganens ställning gentemot parter och statsmakter. Tanken att några förlikningsmän bör utses med vidare uppdrag och med mera frekventa uppgifter än vad som gäller för förlikningsmän i allmänhet torde emellertid vara värd att pröva. Personer som på detta sätt skaffat sig en bredare insikt än vad som är möjligt att ernå för förlikningsmän i allmänhet blir en särskild resurs då fråga uppstår om utseende av förlikningskommissioner.
SFO framhåller att medlarna skall vara oberoende av regering- en. Det skall ingå i deras uppgift att själva kunna finna konstruk- tioner och lösningar.
KFO anser att förlikningsmännen i första hand skall gå parter- na tillhanda och verka för att den aktuella konflikten löses genom att avtal kommer till stånd. Det är inte en förlikningsmans upp- gift att företräda regeringens ekonomiska intressen. Parterna i en konflikt bör få vara med och påverka valet av förlikningsman. Det är betydelsefullt att parterna har fullt förtroende för medla- ren. Av nu angivna skäl bör man inte inrätta fasta förliknings— man.
BAO anser att förlikningsväsendet inte bör få en fastare orga- nisation.
Enligt SA Vbehövs inte någon ändring av medlarnas ställning och roll. Inte heller bör förlikningsväsendet få någon fastare organisation. En medlare måste ha parternas förtroende att med- la i den aktuella konflikten. Förlikningsmännen bör därför utses från fall till fall med beaktande av konfliktens art.
Kommunförbunden finner det vara väsentligt att man har till- gång till erfarna och kunniga förlikningsmän. Detta torde dock enligt förbundens mening bara i begränsad omfattning kunna lösas genom ändringar i den fasta organisationen.
LO framhåller betydelsen av att förlikningsmännen har parter- nas förtroende när det gäller medling i de stora avtalsförhand- lingarna. Det bör därför inte komma i fråga att till medlare utse personer som parterna inte kan godta. Även om parterna i prin- cip själva bör avgöra om och när medling skall komma till stånd har regeringen i sista hand ett självständigt ansvar för att en medlingskommission tillsätts när en konflikt är på väg att bryta ut. Den omständigheten att exempelvis arbetsgivarsidan i en sådan situation motsätter sig medling bör inte hindra regeringen från att utse medlare. Det är viktigt att understryka att de regler som styr regeringens och förlikningsmannaexpeditionens hand- lande i dessa sammanhang bör vara enkla och klara så att inga dröjsmål i onödan uppstår med erforderliga beslut. Det finns oklarheter i kompetensfördelningen mellan regeringen och för- likningsmannaexpeditionen som det är angeläget att undanröja. Någon fastare organisation av förlikningsväsendet bör däremot inte komma i fråga.
TCO erinrar om att det åligger regeringen att ställa förliknings- organ till förfogande när det uppstår tvist mellan arbetsmarkna- dens parter. Ett medlingsförfarande får emellertid enligt TCO:s mening inte innebära att staten bestämmer innehållet i en upp- görelse. Förlikningsmännens uppgift är att få parterna att av egen fri vilja träffa överenskommelse med varandra. Det måste näm- ligen vara parterna själva som har ansvaret för avtalets innehåll och därmed också förpliktelse att upprätthålla avtalet. Ett avtal ingånget mellan arbetsmarknadens parter har större möjligheter att vinna gehör hos och respekteras av organisationernas med- lemmar. Förlikningsmän bör liksom hittills utses för varje tillfäl- le. Valet av medlare måste anpassas till den uppkomna tvisten och till de parter som är inblandade. Utgångspunkten måste alltid vara att medlarna har parternas fulla förtroende. En fastare or- ganisation med en eller flera förlikningsmän förordnade under vissa mandattider är därför inte någon lämplig lösning.
PTK framhåller att medlarnas uppgift är att försöka skapa arbetsfred mellan parterna. Regeringen skall inte försöka binda upp medlare genom direktiv. PTK avvisar tanken på riksförlik-
ningsman. Det nuvarande systemet där parterna får påverka valet av medlare är bra. Om någon part tappar förtroendet för en medlare är han förbrukad. Har en part inte förtroende för en riksförlikningsman blir det svårt för parten att verka för att riksförlikningsmannen inte utses att medla i en konflikt som parten är indragen i.
SBmfunderstryker det värdefulla i att parterna så långt som möjligt har inflytande på formen för förlikning och valet av förlikningsmän men anser en fastare organisation värd att över- väga.
SF anser att en medlares uppgift uteslutande skall vara att medla mellan parterna för att nå uppgörelse i en besvärlig för- handlingssituation och inte att fungera som statsmakternas för- längda arm i en avtalsrörelse.
Enligt TCO-S uppfattning fungerar medlingsväsendet i stort sett bra. TCO-S vill inte ha någon ändring av systemet att det är parterna som i praktiken förutsätts enas om förslag till regeringen om förlikningsmän. Detta innebär att parterna har frihet att välja den förlikningsman som man anser bäst lämpad för den aktuella uppgiften. Härav följer naturligtvis att i den mån parterna väljer en förlikningsman som inte visar sig vuxen uppgiften ansvaret för detta delvis faller tillbaka på parterna.
SA CO/SR anser det vara positivt om förlikningsmännen och medlingskommissionerna får en självständigare ställning i för- hållande till parterna och regeringen. Centralorganisationens karteller förordar den ordning som gäller f. n., nämligen att par- terna vid varje särskilt tillfälle lämnar förslag på förlikningsmän, framför en ordning med en fastare krets. Det är omständigheter- na kring den aktuella tvisten som får avgöra vilken eller vilka förlikningsmän som kan anses vara bäst skickade att lösa tvisten. Det är emellertid angeläget att de medlare som utses har tillräck- lig tid att ägna sig åt den aktuella tvisten utan att vara för hårt bundna till det ordinarie arbetet.
SKAF:s grundläggande syn på medlingsväsendet är att dess enda uppgift är att jämka parterna till överenskommelse. För- bundet säger bestämt nej till ett medlingsinstitut som är eller kan komma att bli tredje part i förhandlingarna. Den nuvarande ordningen är riktig, nämligen att parterna begär medling och godkänner förslagen till förlikningsmän.
Enligt SALF:s bestämda mening är opartiskhet och objektivi- tet fundamentala kriterier i förlikningsmännens och medlings- kommissionernas medlararbete. En oberoende ställning såväl i förhållande till parterna som i förhållande till regeringen är ett grundkrav. Det är viktigt att markera medlingsväsendets roll i avtalsförhandlingarna — nämligen att sammanjämka parternas
olika ståndpunkter -- utan inblandning från regeringens sida. I medlararbetet kan emellertid väl ingå en skyldighet att rapporte— ra till regeringen om rådande sakläge, särskilt vid mer omfattan- de konflikter. En eller flera riksförlikningsmän anser SALF f.n. inte utgöra en lösning av problemet med den bristande tillgången till medlare.
7.4.2. Tillgången till medlare
SAFanser det svårt men också utomordentligt viktigt att besvara frågan hur man skall kunna säkra tillgången till erfarna och kunniga förlikningsmän. Det urval som görs från början är bety- delsefullt. SAF har här inte underlag för någon särskild kritik. Problemet ligger snarare däri att flera av de utsedda förliknings- männen inte förrän efter längre tid får praktisk erfarenhet av hur man skall lösa en uppkommen besvärlig situation.
SFO erinrar om betydelsen av att skapa en rejäl motivation för duktiga personer att åta sig medlingsuppdrag.
KFO konstaterar att nästan alla medlare f. n. hämtas från den statliga ämbetsmannakåren. Enligt KFO:s mening behövs det även medlare som är förtrogna med det privata näringslivets villkor. För att få bättre tillgång till medlare kan organisationerna på arbetsmarknaden fortlöpande beredas möjlighet att föreslå namn på lämpliga medlare till statens förlikningsmannaexpedi- tion.
BAO anser att man i syfte att säkra en bättre tillgång till lämpliga förlikningsmän kan överväga att ge dem bättre villkor.
TCO framhåller att parterna på arbetsmarknaden bör kunna vara regeringen behjälpliga med att ta fram förslag på lämpliga medlare som kan vara villiga att ställa sig till förfogande i hän- delse av en konflikt. För att säkra kontinuiteten i medlingsväsen- det bör man se till att nya medlare slussas in i systemet och får arbeta tillsammans med erfarna kolleger.
PTK finner det vara angeläget att man försöker utveckla nya medlare. Det ärinte så viktigt var man hämtar dem ifrån, men de måste vara förnuftiga och erfarna personer. Organisationerna på arbetsmarknaden kan lämna förslag på nya namn. Ett sätt att få bättre tillgång till erfarna medlare kan vara att man vid utseende av förlikningskommission väljer två erfarna och en oerfaren, vilken härigenom kan förvärva tillräcklig erfarenhet.
SBmfpekar på att inventeringen av tillgången på förliknings- män bör intensifieras mellan avtalsrörelserna.
Enligt SFär tillgången till beprövade medlare begränsad. Med ålderns rätt är dessa många gånger tveksamma till att ta på sig den
påfrestande uppgift som medlarrollen innebär. Presumtiva yngre men oprövade medlare kan också ställa sig tveksamma, bl. a. därför att parterna inte gärna vill ha medlare som saknar erfaren- het. Mot denna bakgrund finns skäl att överväga om man inte kan använda den erfarenhet som äldre medlare med åren har skaffat sig genom att utnyttja dessa för introduktion och utbildning av nya medlare. Inventering av lämpliga och intresserade personer bör i så fall lämpligen ske i samråd med arbetsmarknadsparterna.
SA CO/SR avråder från idén att säkra tillgången till erfarna och kunniga förlikningsmän genom att ha en lista med namn på förlikningsmän som kan vara aktuella vid en eventuell konflikt.
SA LFanser en väg vara att utbilda förlikningsmän. Intressera- de personer med erfarenhet från exempelvis organisationer, nä- ringsliv eller allmänna domstolar bör i ett initialskede få möjlig- het att regelmässigt — exempelvis som bisittare — närmare följa medlingskommissionernas och förlikningsmännens praktiska ar— bete. Medlingsväsendet saknar — som det i dag är utformat — den framförhållning som måste anses nödvändig för att på ett snabbt och effektivt sätt påbörja och genomföra ett komplicerat medlingsarbete. Förbättringar måste anses erforderliga. Utbild- ning av nya förlikningsmän inom ramen för nuvarande med- lingsväsende kan vara en väg att skapa stabilitet och framförhåll- ning.
7.4.3. Resursfrågor
Den allmänna bedömningen inom SAF är att man inte uppnår någon särskild fördel genom att ge förlikningsmännen en själv- ständig rättighet att anlita statistisk, ekonomisk eller annan ex- pertis. Den expertis som på ömse håll finns hos parterna är tillräcklig för att ge förlikningsmännen det underlag som behövs. Visserligen händer det att experterna hos de olika partssidorna kan ha något olika uppfattning i en viss fråga. SAF tror dock inte på värdet av att förlikningsmännen får tillkalla expertis från tredje håll för att överpröva motsättningarna.
SFO anser att förlikningsmännen vid behov bör kunna anlita erforderlig expertis och att detta kan ske via ett fristående bolag med uppgift bl.a. att ge parterna den statistik som de behöver. Även i övrigt anser SFO att förlikningsväsendets resurser behö- ver förstärkas.
KFO har inte upplevt att det finns något behov av oberoende expertis. Det kan också befaras att det kan bli svårt under pågå- ende medling att snabbt få tillgång till experter som är helt oberoende av parterna. Parterna på arbetsmarknaden är i och för
sig så välutrustade att de kan ställa nödvändiga resurser till medlarnas förfogande.
BAO framhåller att oberoende expertis knappast finns och att förlikningsväsendet inte behöver bättre resurser.
TA anser inte att förlikningsmännen bör anlita egen statistik eller expertis. Det är parternas uppgift att förse förlikningsmän- nen med tillräckligt underlag för att förlikningsmännen skall kunna fullgöra sin uppgift.
SA Verinrar om att förlikningsmännen kan rådfråga den ex- pertis man vill för egen information. Grunden för förliknings- männens arbete är frivillighet och förtroende. Det är därför inte möjligt att tvinga på parterna oberoende expertis utan att ändra förlikningsarbetets karaktär. Anlitande av utomstående expertis måste förutsätta parternas godkännande i varje särskilt fall. Inom den statliga sektorn har enligt SAV:s uppfattning förlikningsvä- sendets behov av lokaler m.m. kunnat tillgodoses på ett tillfreds- ställande sätt.
LO framhåller att förlikningsmännen i princip inte skall anlita fristående expertis. Det är emellertid en fördel om i medlings- kommissioner finns en jurist med insikt i arbetsrättsliga frågor som kan klara den många gånger svåra uppgiften att tolka och formulera avtalstexter. Någon erinran mot att förlikningsväsen- det i övrigt förstärks har LO inte.
TCO anser när det gäller de resurser som ställs till medlarnas förfogande det naturliga vara att det är parterna som tillhanda- håller statistiskt, ekonomiskt och annat erforderligt material. Även här är det parterna som måste ta ansvaret.
PTK finner det inte lämpligt att medlarna anlitar fristående expertis. Parterna måste själva försöka ta fram sitt material och komma överens. Har man oberoende experter ökar risken för ett mera låst läge i förhandlingarna. Den part som gynnas av en sådan experts utlåtanden kan bli obenägen att ändra sina för- handlingsbud. Förlikningsförhandlingar bör i princip hållas i neutrala lokaler och medlare bör ha tillgång till neutral kontors- hjälp. Medlingen torde också kunna göras effektivare om bättre teknisk kontorsutrustning som ordbehandlingsmaskin ställs till parternas och medlarnas förfogande.
SBmfanser att förlikningsväsendet behöver ordentliga resur- ser men varnar för en omfattande byråkrati.
SFifrågasätter om medlarnas servicebehov inte kan tillgodoses på annat sätt än som nu vanligen är fallet, nämligen att arbets- givarsidan står för kansli- och expertresurser. En mer oberoende ställning i den delen kan bidra till att stärka medlarens opartiska roll.
SACO/SR finner det angeläget att förlikningsmännen och
förlikningsväsendet får bättre resurser och tillgång till opartisk expertis. Även förhandlingslokaler på neutral plats är en angelä- gen fråga.
SALF är av den uppfattningen att det inte är bra att föra in olika typer av externa sakkunniga utlåtanden och extern ekono- misk eller statistisk expertis i medlarsystemet. Risken ökar för att nya tvisteområden och nya tolkningsmotsättningar uppkommer mellan parterna. Medlingsväsendets roll är att sammanjämka parternas ståndpunkter och de analyser och tolkningar som par- terna själva gjort. SALF ställer sig däremot bakom ett krav på ökade resurser för medlingsväsendet. Såvitt avser förhandlings- lokaler är det ett önskemål från SALF:s sida att dessa så långt möjligt är neutrala. Det väsentliga i detta hänseende är inte lokalernas läge i och för sig utan snarare frågan om möjligheten för parterna att få skydd för sin ostördhet, exempelvis interna överläggningar i olika frågor.
7.4.4. Tvångsmedel
SAF anser för sin del att förlikningsmän och medlingskommis- sioner inte bör ges självständig befogenhet att skjuta upp eller avbryta en stridsåtgärd.
SFO finner det däremot befogat att medlare vid vite kan ålägga part att skjuta på stridsåtgärder. Ett sådant vite kan om det döms ut bidra till att täcka kostnaderna för medlingsväsendet.
KFO finner det inte vara lämpligt att ge förlikningsmän befo- genhet att föreskriva uppskov med eller avbrytande av stridsåt- gärd. Risken med en sådan ordning är att parterna blir benägna att inte själva ta fulla ansvaret för sina stridsåtgärder utan varslar om sådana i ökad omfattning med vetskapen att beslut om upp- skov troligen kommer att meddelas. Det finns inte heller behov av andra tvångsmedel för medlare. BAO framhåller att ett varsel bör förfalla vid förlikning. Strids- åtgärder bör inte vara tillåtna under pågående medling. Varsel bör inte heller få läggas under medling. Har varsel om stridsåt- gärd lagts utan att träda i kraft eller har det förfallit bör fordras varsel på nytt.
Enligt TA bör förlikningsmännen så länge de anser fortsatta förhandlingar meningsfulla och ingendera parten frånträtt dessa få lagenliga möjligheter att föreskriva uppskov med varslad kon- fliktåtgärd eller avbrytande av pågående stridsåtgärd.
SA Vframhåller att eftersom förlikningen bygger på frivillighet och förtroende några tvångsmedel inte bör föreskrivas.
LO framhåller att förlikningsmännen inte skall ha befogenhet
att föreskriva uppskov med stridsåtgärder eller kunna anlita tvångsmedel under medling.
PTK anser det vara olämpligt att ge förlikningsmän befogenhet att besluta om uppskov med varslad stridsåtgärd eller tillgång till något annat tvångsmedel. En sådan ordning kan leda till att parterna resonerar på ett annat sätt än i dag då man lägger varsel. Man kan bli benägen att kalkylera med att förlikningsmännen stoppar en stridsåtgärd. PTK ger normalt uppskov med stridsåt-
gärder under medling. SBmfanser att förlikningsmännen inte skall behöva ha tillgång till tvångsmedel. Parternas respekt för en begäran från förlik- ningsmännen att skjuta på stridsåtgärder bör vara självklar.
Enligt SF är det direkt felaktigt att utrusta medlare med möj- ligheten att vidta olika tvångsåtgärder. Detta passar inte in i medlarrollen att jämka samman parterna utan att ta ställning för vare sig den ena eller andra parten eller åtgärden. Dessutom fråntar det -— liksom regeringsingripanden — parterna ansvaret för arbetsfreden. Sannolikt gör sådana arrangemang den svåra medlarfunktionen ännu vanskligare att fullgöra, eftersom medla- ren inte kan få parternas förtroende i samma utsträckning som nu.
TCO-S avvisar varje form av utökade befogenheter för förlik- ningsmännen gentemot parterna. En sådan ordning innebär att en tredje part kommer in i avtalsförhandlingarna och strider mot den bärande principen att det är avtalsparterna själva som skall söka nå enighet och ta ansvar för träffade avtal och konfliktåt- gärder.
SA CO/SR vill ha en självständigare ställning för förliknings- männen men detta får inte gå så långt att förlikningsmännen får befogenhet att vid äventyr av vite eller annan sanktion föreskriva uppskov med varsel eller avbrytande av pågående stridsåtgärd. En sådan befogenhet kan lätt få till följd att förlikningsmannens opartiskhet ifrågasätts av den förfördelade parten, och därmed riskerar förtroendet för medlingsväsendet att urholkas.
SKAFerinrar om att en ändring av förlikningsmännens befc- genheter förskjuter ansvaret för en konflikt till annan än parterna själva. Någon sådan ändring kan inte godtas.
SALF motsätter sig bestämt vitesföreläggande eller annan sanktion för förlikningsmän. Däremot är SALF berett liksom tidigare att välvilligt pröva frågan om uppskov eller avbrytande av stridsåtgärder under medling. Det bör även i fortsättningen åvila arbetsmarknadsparterna att ta sitt självständiga ansvari detta hänseende utan vitesföreläggande.
7.5. Problemanalys
7.5.1. Allmänna synpunkter
Tid efter annan har diskussioner förekommit om önskemål att förstärka förlikningsväsendets organisation. Förslag har väckts av mer eller mindre genomgripande karaktär, från att inrätta en central myndighet på området med en riksförlikningsman i spet- sen till begränsade förstärkningar av den befintliga organisatio— nen. Många av förslagen har sin upprinnelse i hur medlingen fungerade under avtalsrörelsen 1980 och den kritik som då rikta- des mot medlingen.
Kritiken efter 1980 års avtalsrörelse kom från olika håll och drabbade alla medverkande, såväl regeringen och medlingskom- missionerna som parterna själva. Regeringen ansågs ha underlå- tit att i tid tillse att erfarna medlare fanns att tillgå och mot gängse regler ha gett de två sedermera tillsatta kommissionerna speciella direktiv. Kommissionerna uppfattades av arbetsmarknadsparter- na — framför allt av arbetstagarsidan — såsom alltför osjälvstän- diga i förhållande till regeringen, och samarbetet mellan dem bedömdes fungera dåligt, i vart fall under medlingens tidigare skede. Arbetsmarknadsparterna avvaktade utvecklingen ganska länge utan att aktualisera medling, och arbetsgivarsidan gav inte positivt besked om medlingskommission förrän den av LO vars- lade övertidsblockaden hunnit träda i kraft.
Vid överläggningarna under kartläggningen med arbetsmark- nadens organisationer har kritiken mot den nuvarande organisa- tionen tagit sig ett mildare uttryck. Inte någon framför några principiella invändningar mot den nuvarande lösa organisatio- nen, utan man är ense om att denna bör bestå. Överlag är man emellertid införstådd med önskemålet att öka tillgången till erfar- na och kunniga medlare och att förbättra betingelserna för med- ling. LO har i detta sammanhang riktat uppmärksamheten på att läget inte är helt klart i fråga om fördelningen av befogenheterna mellan regeringen och förlikningsmannaexpeditionen när det gäller att tillsätta särskild förlikningsman.
Förlikningsmannaexpeditionen har också under senare tid ta— git olika initiativ för att förbättra förutsättningarna för medling. Sålunda har styrelsen för expeditionen funnit det angeläget att expeditionens möjligheter att fungera som erfarenhetsbank för- bättras. Detta har tagit sig uttryck på olika sätt. I första hand har man strävat efter att få till stånd en utökad redovisning av slut- förda förlikningsuppdrag. Vidare är man inne på tanken att vid behov ha en informell grupp, sammansatt av expeditionens chef och några få förlikningsmän med erfarenhet av centrala förhand- lingar. Gruppen skall vara ett forum för ett fortlöpande erfaren-
hets- och informationsutbyte. Vidare skall gruppen kunna fylla en funktion vid introduktion av nya förlikningsmän. Chefen för expeditionen har också fungerat såsom sekreterare åt en av kom- missionerna under 1983 års avtalsrörelse i syfte att ge expeditio- nen bättre insikter om medlingsverksamheten på stora samhälls— sektorer.
Ett annat område där styrelsen för förlikningsmannaexpedi— tionen har tagit initiativ gäller kontorsservice åt förlikningskom— _ missioner och särskilda förlikningsmän. Expeditionen har sålun-
da fått särskilda medel anvisade för tillfällig personal som kan behövas som hjälp för kommissioner eller förlikningsmän.
Förlikningsmannaexpeditionen har vidare under hösten 1983 i cirkulärskrivelse till arbetsmarknadsparterna hemställt om de- ras medverkan för att få till stånd en större krets av personer lämpliga för medlingsuppdrag.
7.5.2. Riksförlikningsman
Förändringar i förlikningsväsendets organisation övervägdes se- nast under förarbetena till MBL. Departementschefen avvisade i propositionen ett under remissbehandlingen av betänkandet från arbetsrättskommittén framfört förslag om att i någon form utse riksförlikningsman under hänvisning till att regeringen lik- som hittills borde ha möjlighet att för viss tvist tillsätta förlik- ningskommission eller särskild förlikningsman. Några genom- gripande förändringar vidtogs inte genom MBL vare sig av för- likningsväsendets uppbyggnad eller av förlikningsmännens ställ- ning. Alltsedan tillkomsten av den första medlingslagen 1906 präglas reglerna om statlig medling i vårt land av grundsatsen om arbetsmarknadsparternas frihet och självbestämmanderätt.
Det är viktigt att hålla denna grundsats i minnet när frågan om ändringar i förlikningsväsendets organisation aktualiserats på nytt. Medling är inte i lagstiftningen tänkt att utgöra normalt inslag i avtalsrörelserna. Vårt förhandlingssystem vilar på förut- sättningen att parterna själva söker nå uppgörelse, och bara då detta inte lyckas står medling till deras förfogande i syfte att främja en sådan. Inrättandet av en permanent medlingsinstitu- tion under ledning av en riksförlikningsman strider inte bara mot svenska arbetsmarknadstraditioner utan kan också komma i kon- flikt med det synsätt som hittills präglat medlingen i vårt förhand- lingssystem där ansvaret för innehållet i avtalen odelat ligger på parterna själva. Det måste därför föreligga mycket starka skäl för att överge den sedan länge i vårt land rådande ordningen och övergå till ett institutionaliserat förlikningsväsende av samma typ som finns i övriga nordiska länder.
Hade vi under 1980 års avtalsrörelse haft tillgång till en själv- ständig medlingsmyndighet av angiven karaktär hade de pro- blem som uppkom i samband med medlingen troligen kunnat bemästras bättre. Erfarna medlare hade i tid stått till förfogande med självständig ställning i förhållande till regeringen. En central medlingsmyndighet skulle säkert också ha fått medling till stånd innan varslade stridsåtgärder hunnit sättas i verket. Även de problem som uppkom på den offentliga sektorn 1983 med en kommission och en särskild förlikningsman verksamma samti- digt hade måhända föranlett mindre svårigheter. Frågan är emel- lertid om önskemål att komma till rätta med problem av angiven karaktär utgör tillräckligt motiv för ett institutionaliserat förlik- ningsväsende.
En förutsättning för att medlingskommissioner och förlik- ningsmän skall kunna genomföra sin svåra och grannlaga uppgift är att de åtnjuter parternas förtroende. För att man skall kunna försäkra sig om ett sådant förtroende är det av betydelse att parterna har möjlighet att påverka valet av förlikningsmän. Av hävd utser regeringen i större arbetstvister ledamöter i förlik- ningskommissioner liksom särskilda förlikningsmän efter sam- råd med parterna. Genom tillkomsten av MBL infördes för de fasta förlikningsmännen i landet en mera flexibel ordning genom att förlikningsmannaexpeditionen fick befogenhet att förordna fast förlikningsman eller annan person som medlare oberoende av tvistens anknytning till verksamhetsområdet. Detta skedde bl. a. för att undvika nackdelen med att låsa parterna i en viss landsända till en bestämd förlikningsman när denne kanske sak- nar någon parts förtroende. Ett institutionaliserat förlikningsvä— sende i centrala avtalstvister innebär till sin natur att medlemmar av förlikningskommissioner och särskilda förlikningsmän i förs— ta hand utses bland personer som är mer eller mindre fast knutna till förlikningsmyndigheten, och följden blir att parternas möjlig- heter att påverka personvalet minskar. För parterna måste det i vart fall innebära en avsevärd skillnad mellan att vända sig till regeringen med begäran om förlikningsmän och att anlita en för ändamålet inrättad institution. När regeringen utser medlare är personvalet en öppen fråga och fältet fritt för att välja lämpliga personer som kan godtas av alla berörda parter, medan det kan te sig svårt för en part att direkt motsätta sig att en till medlings- myndigheten fast knuten förlikningsman — särskilt om denne intar ställning som riksförlikningsman — anförtros uppdraget att medla när det bara förhåller sig så att parten föredrar någon annan för vilken den har särskilt stort förtroende.
Det räcker emellertid inte med att förlikningsmännen har par- ternas förtroende när de utses att medla utan de måste också
kunna behålla detta förtroende under medlingens gång. En för- likningsmans och förlikningskommissions uppgift är att söka sammanjämka parternas motsatta intressen och på så sätt med- verka till ett avtal som båda parter kan godta. Det är däremot inte en medlares uppgift att ta ställning till parternas olika ståndpunk- ter utifrån egna samhällsekonomiska eller andra värderingar, och medlarna måste förhålla sig på ett sådant sätt att de inte av parterna uppfattas som skiljemän med anspråk på att få gehör för sina egna bedömningar i sakfrågor. Ansvaret för bedömningen av tillgängligt löneutrymme och det förestående avtalets inver- kan på samhällsekonomin i stort vilar helt på parterna själva på grundval av de politiska förutsättningar för avtalsrörelserna som statsmakterna angett. Skulle förlikningsväsendet institutionalise- ras har arbetsmarknadens organisationer uttryckt farhågor för att den centrala förlikningsmyndigheten utvecklar ett synsätt som kommer att påverka förlikningsmännens sätt att uppfatta sin ställning. Man är framför allt rädd för risken att förlikningsmän- nen mera kommer att betrakta sig som ämbetsmän med den lojalitet mot staten som en sådan ställning medför än som parter— nas gemensamma uppdragstagare med det enda syftet att hjälpa dem att lösa en avtalstvist på deras egna villkor. Även om steget härifrån till ett system med obligatorisk skiljedom i intressetvister är långt, finns det sålunda starka skäl för att ställa sig tveksam till ett så fast organiserat förlikningsväsende att det kan befaras rubba den parternas frihet och självständighet som utgör en hörnsten i det svenska förhandlingssystemet. Samtliga arbets- marknadsparter som deltagit i överläggningar kring kartlägg- ningen har också bestämt avvisat en sådan lösning.
7.5.3. Medlarnas ställning
Betydelsen av medlingens fria ställning i förhållande till de in- tressen som en avtalsrörelse inbegriper torde inte kunna över- skattas. Från denna principiella utgångspunkt kan invändningar göras mot regeringens direktiv under 1980 års avtalsrörelse att med hänvisning till den samhällsekonomiska situationen förut- sätta att kommissionerna arbetade under kontakt med regering- en. Direktiven torde kunna betraktas som en engångsföreteelse i den ömtåliga politiska situation som rådde. De får sin förklaring i att regeringen samtidigt som kommissionerna tillsattes i sex- punktsprogrammet angav inte bara vilka politiska åtgärder som skulle vidtas i syfte att underlätta avtalsrörelsen utan också härtill knöt villkoret att parterna träffade avtal på i stort sett oföränd- rade villkor. Bortsett från innehållet i programmet som sådant
restes från arbetsmarknadsparternas sida inte någon invändning mot att regeringen tog på sig den del av ansvaret för avtalsrörel- sen som hade att göra med de politiska betingelserna för denna — tvärtom ansåg parterna regeringen i detta hänseende ha varit för passiv och för sent ute — men en medlingskommissions upp- gift underlättas inte av att den förutsätts arbeta i kontakt med regeringen. Arbetsmarknadsparternas frihet och självbestäm- manderätt innebär att de ensamma bär ansvaret för innehållet i en avtalsuppgörelse och därmed också för löneutvecklingen. Det är därför angeläget inte bara att de politiska förutsättningarna för en avtalsrörelse klargörs god tid i förväg utan också att medlings- kommissioner och förlikningsmän förutsätts arbeta helt sjävstän- digt och under sådana förhållanden att parternas förtroende för medlarna inte äventyras. Detta ärinte minst viktigt när det gäller medling på den offentliga sektorn, där regeringen i stor utsträck- ning företräder ett arbetsgivarintresse. En annan sak är att en förlikningskommission kan behöva hålla regeringen informerad om hur medlingsarbetet utvecklas med hänsyn till de effekter som stridsåtgärder kan få för samhällsverksamheten.
Ett särskilt problem uppkom under 1980 års avtalsrörelse ge- nom att två kommissioner tillsattes samtidigt, en för den privata och en för den offentliga sektorn. Problemet gällde i första hand det inbördes förhållandet mellan kommissionerna och hade sin grund i den osäkerhet som rådde om betingelserna för deras samverkan. Erfarenheterna här torde kunna tas tillvara genom att man i en motsvarande situation — om en sådan skulle uppkom- ma framdeles — antingen tillsätter en kommission för båda sek- torerna eller föreskriver att de båda kommissionerna arbetar i kontakt med varandra.
7.5.4. Utseende av särskild förlikningsman
Både regeringen och statens förlikningsmannaexpedition har be- fogenhet att utse särskild förlikningsman att medla i arbetstvister. Enligt MBL kan regeringen utse förlikningskommission eller särskild förlikningsman att medla i arbetstvist av större betyden- het, medan expeditionen utser särskild förlikningsman i övriga fall, i första hand i sådana arbetstvister som rör mer än en fast förlikningsmans verksamhetsområde. Gränsdragningen är oklar, och LO har riktat uppmärksamheten på risken att denna oklarhet kan leda till problem.
Vad LO närmast har i sikte torde vara situationer då medling blir aktuell i anslutning till strandning av förbundsvisa förhand- lingar. Om en sådan arbetstvist är av större betydenhet i MBL:s mening är en omdömesfråga, över vilken parterna själva förfogar
i första hand. Är båda ense om att vända sig i saken till förlik- ningsmannaexpeditionen och enighet råder också om personva— let bör det sålunda ankomma på expeditionen att förordna sär- skild förlikningsman i tvisten. Motsvarande bör gälla om parter- na i stållet vänder sig till regeringen, som alltså förordnar sådan förlikningsman. Problem synes kunna uppkomma framför allt i två fall, nämligen då parterna är oeniga om vilken instans som bör utse förlikningsman eller då man inte blir ense om någon av expeditionen föreslagen person och inte heller kan enas om nå- gon annan. När det gäller förbundsvisa förhandlingar ligger det i sådana fall närmast till hands för regeringen att ta ställning. Förlikningsmannaexpeditionen bör sålunda i sådana situationer överlämna det hos expeditionen aktualiserade eller anhängig— gjorda ärendet till regeringen.
7.5.5. Bättre betingelser för medling
Vad som sagts om riksförlikningsman innebär inte att det skulle vara uteslutet att förbättra betingelserna för medling utan att institutionalisera förlikningsväsendet. Det bör framför allt vara möjligt att vidga kretsen av medlare att ingå i förlikningskom- missioner eller utöva uppdrag som särskilda förlikningsmän och att förbättra de tekniska förutsättningarna för medling genom insatser av olika slag.
En påtaglig svaghet i den nuvarande lösa organisationen som berörts av flera arbetsmarknadsparter är den bristande tillgången till medlare. Denna svaghet innebär att det kan vara svårt inte bara att finna tillräckligt erfarna medlare som är beredda att ställa upp utan dröjsmål utan också att få till stånd en lämplig personsammansättning i medlingskommissioner. Under över- läggningarna med organisationerna kring kartläggningen har så- lunda framhållits att medlingskommissioner sannolikt skulle fungera bättre om medlemmarna hade en någorlunda likvärdig erfarenhet av medling och bättre kännedom om varandra person- ligen. Den utväg som står till buds för att främja en sådan ordning synes vara att ge tillfälle åt ett större antal förlikningsmän eller andra för uppdraget lämpliga personer att ingå som medlemmar i kommissioner för att förvärva den särskilda erfarenhet som medling i sådana sammanhang ger och att söka sprida uppdragen som kommissionsordförande. Det bör vidare vara möjligt att i viss utsträckning låta ett större antal personer få uppdrag såsom särskilda förlikningsmän. Statens förlikningsmannaexpedition skulle kunna spela en viktig roll när det gäller att vidga kretsen av förlikningsmän och svara för informations- och utbildnings- insatser i form av seminarier och andra anordningar för erfaren-
hetsutbyte. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.5.1 tog expe- ditionen också hösten 1983 initiativ i denna riktning för att för- likningsväsendet skulle stå bättre rustat inför framtida medlings- behov. Närmast hade man härvid i tankarna det ändrade för- handlingsmönster som förbundsvisa förhandlingar på SAF-LO- området kunde förväntas leda till under 1984 års avtalsrörelse. En praktisk svårighet i sammanhanget utgör emellertid det för- hållandevis ringa antalet medlingsuppdrag som begränsar möj- ligheten att ge många personer erfarenhet av medlingsarbete.
Förhandlingar i centrala avtalstvister brukar sedan länge även i samband med medling äga rum i arbetsgivarsidans lokaler. Medlarna har i allmänhet inte tillgång till sekreterare och är ofta hänvisade till arbetsgivarsidans resurser i fråga om kontorsper- sonal och tekniska hjälpmedel. Förlikningsmannaexpeditionen förfogar inte över lämpliga förhandlingslokaler. Sedan budget— året 1981/82 disponerar expeditionen emellertid över särskilda medel för att kunna anlita tillfällig kontorspersonal som hjälp åt medlingskommissioner och särskilda förlikningsmän.
Önskemål har vid olika tillfällen framkommit om ändring av angivna förhållanden. Tidigare har man på arbetstagarsidan framför allt kritiserat ordningen med medling förlagd till arbets- givarens lokaler. Under överläggningarna i samband med kart- läggningen har kritiken mindre kommit att gälla själva lokalfrå- gan än medlarnas beroende av arbetsgivarens kontorsresurser.
Vad först angår själva lokalfrågan brukar sedan länge parter- nas egna avtalsförhandlingar äga rum i arbetsgivarsidans lokaler. Det har därför tett sig naturligt att även de fortsatta förhandling- arna under medling förläggs dit. Vill man ha neutrala lokaler för förlikningsförhandlingar torde det av praktiska skäl vara nöd- vändigt att staten förfogar över ett förhandlingshus. Att i varje särskilt fall hyra lämpliga lokaler förutsätter en planering som förhandlingsverksamheten inte tillåter. Medling förekommer heller inte så ofta att det utgör en rationell lösning att enbart för detta ändamål ha neutrala lokaler ständigt tillgängliga vid sidan av dem som står till förfogande för parternas egna förhandlingar. Det måste därför vara mera angeläget atti mån av behov förbätt- ra betingelserna för medling i befintliga lokaler, och några allvar- ligare önskemål om statliga lokaler för ändamålet har arbetsta- garorganisationerna heller inte framfört under överläggningarna kring kartläggningen.
Däremot har under överläggningarna framkommit, att arbets- tagarsidan numera som regel bereds sådana utrymmen i arbets- givarens lokaler att man under förhandlingarna där kan arbeta helt ostört och att man vanligen använder sin egen kontorsperso- nal. När det gäller medlingsverksamheten träder i förgrunden
tilliten till medlarnas neutralitet, och det bör inte få uppkomma farhågor för att arbetsgivarsidan intar en gynnad ställning genom att medlingen sker i arbetsgivarens lokaler och förlikningsmän- nen återfaller på dennes kontorsresurser. Sådana farhågor kan undvikas om de tekniska betingelserna för medlingen i förväg diskuteras mellan förlikningsmännen och parterna. Ofta ställer arbetsgivarsidan skrivpersonal till medlarnas förfogande på ett för medlingens neutrala bedrivande fullt betryggande sätt, och som framhållits ovan har förlikningsmannaexpeditionen numera ett särskilt anslag för tillfällig kontorspersonal i den mån sådan behöver anlitas i förekommande fall. Ytterst ankommer det på förlikningskommissioner och förlikningsmän att i alla samman- hang beakta betydelsen av att medlingen bedrivs så att parternas förtroende för dem förblir orubbat.
Mera tveksamt är om medlingskommissioner bör förstärkas med ekonomisk, statistisk eller annan expertis, vilket föreslagits från något håll. För att inte riskera medlingens neutralitet år det sannolikt bäst att parterna själva anlitar den expertis som de bedömer behövlig. Experter knutna till medlingskommissioner kan befaras leda till att parterna uppfattar kommissionerna mera som skiljedomstolar än som förlikningsorgan. Under alla förhål- landen bör förlikningsmän inte anlita utomstående expertis an- nat än i samförstånd med parterna.
7.5.6. Medlingsförfarande och tvångsmedel
Förlikningsmän och förlikningskommissioner skall kalla parter- na till förhandling och verka för att part uppskjuter eller inställer stridsåtgärd. De skall försöka få till stånd en överenskommelse mellan parterna, grundad på förslag som kommmer från parter- na själva, men är oförhindrade att föreslå jämkningar och med- givanden för att främja en god lösning av tvisten.
Den tidigare lagstiftningen om medling i arbetstvister — 1906 och 1920 års lagar — innehöll bara regler om en förlikningsorga- nisation jämte instruktion för förlikningsmännen men däremot inte några förpliktelser för parterna. Bestämmelser om sådana förpliktelser tillkom först senare. Skyldighet att varsla om strids- åtgärder minst sju dagar i förväg infördes 1935, och 1936 fick AD befogenhet att i förekommande fall ålägga part att delta i förlik- ningsförhandling och att döma ut vitet vid vägran att efterkomma
åläggandet. Medlingsförfarandet blev föremål för översyn under förarbe-
tena till MBL. När det gällde förlikningsmännens befogenheter uppehöll sig arbetsrättskommittén utan att föreslå ändring i lag- stiftningen vid olika tänkbara åtgärder. Som exempel nämnde
kommittén under hänvisning främst till reglerna i våra nordiska grannländer rätt att föreskriva fredsplikt i samband med förlik- ningsförhandlingar, rätt att påfordra omröstning inom förhand- lande organisationer om förlikningsförslag och rätt eller skyldig- het att publicera sådant förslag. Tanken att förse förlikningsmän- nen med maktmedel av angiven eller liknande karaktär avvisades emellertid av kommittén, som ansåg att medlingslagstiftningens innehåll borde präglas av principen att arbetsmarknadsorganisa- tionerna i första hand själva är ansvariga för arbetsfredens upp— rätthållande.
Arbetsrättskommitténs överväganden godtogs av praktiskt ta- get alla remissinstanser. Departementschefen framhöll i propo- sitionen att parterna regelmässigt torde tillmötesgå förliknings- mans framställning om uppskov med stridsåtgärd och anslöt sig således till arbetsrättskommitténs ståndpunkt att inte utvidga de formella befogenheterna för förlikningsmännen.
Efter MBL:s tillkomst har frågan om tvångsmedel i samband med medling aktualiserats på nytt, främst i anslutning till 1980 års storkonflikt. Vad som återkommit i debatten är framför allt önskemålet om rätt för förlikningsman att föreskriva uppskov med stridsåtgärd. Däremot har frågan om omröstning och pub- licering av medlingsförslag inte tagits upp ånyo. Omröstning om förlikningsförslag förekommer i Danmark och Norge och ägde i Sverige rum under 1945 års metallkonflikt men då på initiativ av Metall självt med hänsyn till de politiskt betingade motsättning- arna mellan förbundets medlemmar. Det torde inte kunna kom- ma i fråga att inom vårt lands förhandlingssystem ge förliknings- kommissioner eller förlikningsmän rätt och möjlighet att påford- ra omröstning av medlingsförslag. En sådan ordning skulle in- nebära ett allvarligt ingrepp i den berörda organisationens i demokratisk ordning bestämda beslutsformer och riskera att äventyra organisationsledningens ställning och därmed också dess möjlighet att företräda medlemmarna i fortsatta förhand- lingar. Av samma skäl måste man avvisa tanken på en ovillkorlig rätt för förlikningsmän att publicera medlingsförslag. De båda förslagen strider också helt mot de traditioner som utgör den bärande grunden för det svenska förhandlingssystemet.
Vad som återstår att behandla av förslagen att ge förliknings- männen ökade befogenheter är rätten att föreskriva uppskov med stridsåtgärder. Önskemål härom har från några håll aktualiserats på nytt under överläggningarna kring kartläggningen.
Medling blir normalt aktuell först då de mellan parterna i en avtalsrörelse förda förhandlingarna strandar, dvs. då parterna efter att ha förhandlat själva längre eller kortare tid konstaterar att de står för långtifrån varandra för att kunna komma överens
om ett avtal. På en strandning följeri allmänhet varsel om strids- åtgärder av något slag från arbetstagarsidan, och inte sällan svarar arbetsgivarsidan med varsel om motåtgärder. På senaste tid har även förekommit att arbetsgivarsidan varslat först; så skedde i 1983 års konflikt på försäkringsområdet. Även mjuk- strandning kan förekomma, dvs. strandning utan varsel om stridsåtgärder. Inträffar strandning begär parterna vanligen att en särskild förlikningsman eller en medlingskommission tillsätts. I annat fall tar förlikningsmannaexpeditionen eller regeringen initiativ härtill. Har varsel om stridsåtgärd lämnats räcker fristen om sju dagar ofta inte till för medling. Parterna brukar då till- mötesgå en hemställan från medlaren om uppskov med varslade stridsåtgärder så länge medlingsförhandlingar pågår. Strandar förhandlingarna även efter medling med påföljd att stridsåtgär- derna sätts i verket brukar medlingen återupptas i ett senare skede då tiden bedöms mogen för detta. I sådana fall får utlösta stridsåtgärder inte sällan fortgå under den fortsatta medlingen, medan i fråga om nya åtgärder som varslats men inte hunnit verkställas omständigheterna i det enskilda fallet bestämmer par- ternas förhållningssätt till medlarnas begäran om uppskov.
Begär parterna själva eller godtar de medling före varseltidens utgång är de sålunda i allmänhet införstådda med att skjuta på sina stridsåtgärder om de annars skulle sätta ett meningsfullt medlingsarbete i fara. I motsatt fall skulle de inte gärna ha inlåtit sig på försöket att lösa tvisten genom medling. Har stridsåtgärder redan satts i verket då medling godtas av parterna, ligger däremot i medgivandet att fortsätta förhandlingarna under medling inte utan vidare någon utfästelse om något visst sätt att förhålla sig till eventuella vädjanden från förlikningsmän att ställa in eller inte utvidga striden. En stor roll för parternas förhållningssätt i en sådan situation spelar av allt att döma den omstridda intressefrå- gans natur, hur stora motsättningarna i sak ter sig och svårigheten för en part att ställa in sina stridsåtgärder utan att detta uppfattas som en inte avsedd eftergift i sak. Fastän det inte varit möjligt att gå igenom allt befintligt material för att i detta hänseende söka finna ett mönster för parternas beteende, förhåller det sig sanno- likt så att det är lättare för en part att avbryta exempelvis en övertidsblockad än att ställa in en arbetsnedläggelse för att för- bättra förutsättningarna för ett avtal i samband med att en tidi- gare resultatlös medling återupptas.
En genomgång av den i avsnitt 7.3 lämnade redogörelsen för hur parterna efter 1975 förhållit sig till vädjanden från förlik- ningsmän att skjuta på stridsåtgärder visar att den beskrivna bilden i stort sett är oförändrad. Parterna har sålunda på senare tid i allmänhet sagt ja till förlikningsmäns begäran om uppskov
med varslade men vid medlingens början inte verkställda strids- åtgärder i den mån uppskovet behövts för att inte äventyra me- ningsfulla medlingsförhandlingar. Möjligen kan man iaktta en ökad restriktivitet från parternas sida härvidlag i fråga om väd— janden från förlikningsmän redan vid inledandet av medlingen utan att varseltiden närmat sig slutet. Några allvarligare olägen- heter för själva medlingsförfarandet följer dock inte enbart därav att parterna vill avvakta hur medlingen utvecklas innan de tar ställning till en begäran om uppskov med stridsåtgärder. Man synes inte behöva kräva mera av parterna än att de beviljar uppskov om detta behövs för de fortsatta ansträngningarna att nå uppgörelse och medlingsarbetet alltjämt framstår som menings- fullt. Endast om en part genom att vägra uppskov föranleder strandning som annars sannolikt inte skulle ha kommit till stånd finns anledning till kritik mot förhållningssättet.
Det finns skäl att i detta sammanhang i vissa hänseenden kommentera händelseförloppet i fråga om några av de förlik- ningsförhandlingar som behandlats i den tidigare lämnade redo- görelsen. Vad först angår 1980 års avtalsrörelse och då särskilt LO:s vägran att dra tillbaka sin övertidsblockad begärde kom- missionen uppskov av LO under förutsättning att även SAF — såsom LO redan gjort — kom att godta medling. Kommissio- nen hade nämligen inlett sitt arbete innan SAF tagit ställning till hur man skulle förhålla sig till medling. Godkännande från SAF till medlingsförfarande kom emellertid först sedan övertidsbloc- kaden hunnit träda i kraft, varför någon avvikelse från gängse ordning inte förekom i detta fall. Därefter svarade SAFja till en vädjan från kommissionen att inte sätta sin varslade lockout i kraft, och båda parter biföll några dagar senare en hemställan från kommissionen att t.v. ställa in sina stridsåtgärder. Detta innebar att LO återkallade den verkställda övertidsblockaden och att SAF sköt upp sin lockout. Anmärkningsvärt kan däremot SJF:s förhållningssätt te sig under 1981 års förhandlingar med TA genom att förbundet under förhandlingarna inför förlik- ningskommissionen utlöste en varslad övertidsblockad utan att förhandlingarna strandat. Förhandlingarna gällde emellertid en sedan lång tid tillbaka efter träffade fredsavtal uppdämd motsätt- ning i en så speciell fråga som upphovsrätten till journalistpro- dukter, och TA frånträdde inte förhandlingarna genom förbun- dets beteende som förutskickats efter sonderingar i saken från kommissionen.
Syftet med en stridsåtgärd är att utöva påtryckning på motpar- ten, och redan rätten att tillgripa en sådan åtgärd har betydelse för parternas strävan att söka få till stånd en uppgörelse i samför- stånd. Parterna har själva ansvaret för avtalsförhandlingarnas
förlopp, och medling är vid strandning endast en hjälp till parter- na att kunna fortsätta förhandlingarna inför särskild förliknings- man eller förlikningskommission utan att därmed deras ansvar för den fortsatta händelseutvecklingen begränsas. Det är därför angeläget att medling inte kommer till stånd förrän parterna uttömt sina egna möjligheter att komma överens och sålunda inte utvecklas till en normal ordning i varje avtalsrörelse, eftersom detta kan vara ägnat att skapa osäkerhet om var ansvaret för förhandlingarna ligger. Än viktigare är att medling inte kan ut- nyttjas av någon part i syfte att nå ett inte sakligt betingat upp- skov med en förestående uppgörelse eller att vinna taktiska för- delar av något slag.
Skall förlikningsmännen få befogenhet att föreskriva uppskov med stridsåtgärder synes det vara nödvändigt att göra medling obligatorisk vid varsel om stridsåtgärder i samband med strand- ning. Annars torde den varslande parten bli mindre benägen att medverka till medling, och man skulle riskera bryta det mönster som bildats på den svenska arbetsmarknaden och som innebär att parterna frivilligt anlitar medlingsförfarande för att söka komma fram till en uppgörelse. Redan 1935 ansåg emellertid den Not- hinska kommittén det vara tveksamt om något var att vinna med lagstiftningsbestämmelser som syftade till att göra medling obli- gatorisk och lämna större formell befogenhet åt förlikningsmän- nen. Förlikningsförfarandet byggde enligt kommittén på två hu- vudgrunder, nämligen på förlikningsmännens auktoritet och par- ternas vilja till samförstånd. Ingen av dessa omständigheter be- dömdes vinna i styrka genom de angivna lagstiftningsåtgärderna. Snarare fann kommittén det kunna befaras att tvingande regler i saken, som inte stod i överensstämmelse med medlingsförfaran- dets karaktär av förlikning, i kritiska situationer skulle bli över- trädda, något som skulle kunna återverka menligt på hela förlik- ningsväsendets anseende.
Det bör också framhållas, att förtroendet för de tillsatta med- larna kan sättas i fara, om dessa direkt emot en parts uttalade vilja föreskriver uppskov med varslade stridsåtgärder. Ett sådant be- slut kan av parten uppfattas som ett ställningstagande i själva sakfrågan till förmån för motparten, särskilt om medlarna miss- bedömt situationen och en uppgörelse i själva verket ligger inom räckhåll. Man kan dessutom inte bortse från att en part kan bli benägen att stranda avtalsförhandlingarna enbart för att vinna den ytterligare tid som ett under medling beviljat uppskov inne- bär och därmed få till stånd medlingsinsatser som annars kanske inte behövts. Medlingsväsendet får inte utsättas för risken att bli ett instrument för taktiska överväganden som kan äventyra för- likningsmännens uppgift att under neutralitet hjälpa parterna att
komma överens. Flertalet arbetsmarknadsparter som deltagit i överläggningarna kring kartläggningen har också bestämt mot- satt sig tanken att medlare utrustas med tvångsmedel.
8. Varsel och dispenser
8.1. Gällande bestämmelser
I MBL föreskrivs att en part som avser att vidta stridsåtgärd eller utvidga pågående sådan åtgärd skall varsla motparten härom skriftligen minst sju dagar i förväg. Vidare skall ett varsel inne- hålla uppgift om anledningen till stridsåtgärden och om åtgär- dens omfattning.
På arbetsmarknaden har i praxis vuxit fram ett dispensförfa- rande, där den varslande parten på begäran av motpart eller annan eller självmant gör de inskränkningar i varslade eller på- gående stridsåtgärder som parten finner befogade. Detta förfa- rande ärinte reglerat i lag eller kollektivavtal utan endast internt inom arbetsmarknadens organisationer.
På den offentliga sektorn är i huvudavtalen förhandlingsskyl- dighet föreskriven för det fall att en part anser att en varslad konflikt är ägnad att otillbörligt störa viktiga samhällsfunktioner och därför begär att konflikten skall undvikas, begränsas eller hävas. Det ärinte ovanligt att dispensfrågor behandlas i samband med sådana undantagsförhandlingar utan att det behöver vara fråga om samhällsfarliga åtgärderi huvudavtalens mening.
8.2. Varsel och dispenser i praktiken
I det följande redovisas några tolkningsproblem som har fram- kommit under kartläggningen när det gäller varselreglerna i MBL. Dessa behandlas i viss utsträckning också i den kommande problemanalysen. Härutöver lämnas en redogörelse för hur par- terna utformat sina varsel om stridsåtgärder och lämnat dispens från dessa.
8.2.1. Varseltidens längd
Hos arbetsmarknadens parter finns olika meningar om hur var- selfristen på sju dagar skall räknas. Några hävdar att den dag då
varslet delges motparten skall räknas in i de sju dagarna, medan andra anser att fristen börjar löpa först dagen efter. I bankkon- flikten 1981 ställdes denna fråga på sin spets. SBmflämnade den 21 april kl. 23.40 till BAO ett varsel om strejk som skulle träda i kraft den 28 april kl. 00.00. Fristen var i detta fall alltså sex dygn och 20 minuter. BAO gjorde invändningar, men varslet blev inte föremål för rättslig prövning.
Det finns också motsättningar i frågan vem som är behörig mottagare av ett varsel. Kommunförbundet invände under 1983 års avtalstvist på den offentliga sektorn att KTK utlöst ett varsel om blockad mot övertid för tidigt därför att det inte räckte med att förbundet fått del av varslet utan att detta måste delges varje berörd kommun för sig. Även när det gäller förhandlingskarteller har någon gång rests invändningen att det inte är kartellen utan de i kartellen ingående förbunden som har att ta emot varsel.
En annan fråga som aktualiserats är under vilka förutsättning- ar en varslande part, som uppskjutit verkställigheten av stridsåt- gärder i samband med medling, kan bli tvungen att varsla på nytt. I domen 1977 nr 83 prövade AD denna fråga i en tvist där arbetstagarsidan efter varsel satt sina stridsåtgärder i verket. Domstolen fann att varselföreskriften i MBL innebar skyldighet att ange när stridsåtgärderna skulle träda i kraft. Ett kortare uppskov som arbetstagarsidan i detta fall vidtagit sedan förhand- lingarna strandat på kvällen ansågs inte kunna tillmätas sådan betydelse att föreskriften fick anses ha blivit åsidosatt. Under 1983 års avtalstvist på SAF-LO—området varslade flera LO- förbund den 19 februari om stridsåtgärder att träda i kraft den 27 och 28 februari. Vid medlingens början den 24 februari sköt förbunden upp verkställigheten av stridsåtgärderna t.v. Den 9 mars kl. 18.00 strandade förhandlingarna, och LO—förbunden meddelade dagen därpå på förmiddagen att de tidigare varslade åtgärderna skulle utlösas den 11 mars kl. 06.00, dvs. 36 timmar efter strandningen. Den 10 mars lämnade berörda arbetsgivare- förbund in en stämningsansökan till AD med yrkande att AD i interimistiskt beslut skulle förklara att LO-förbunden bröt mot varselreglerna i MBL om de lät stridsåtgärderna träda i kraft vid angiven tidpunkt. AD ansåg sig i beslutet 1983 nr 41 inte kunna ta upp SAF-förbundens talan till prövning och tog alltså här inte ställning till sakfrågan.
I början av en avtalstvist lämnar arbetstagarsidan ofta när stridsåtgärder övervägs en längre varselfrist än den lagstadgade minimifristen på sju dagar. Ibland förekommer detta också sena- re under tvisten. En genomgång av materialet från senare tids konflikter visar följande, varvid i nedan angivna varseltider själ- va varseldagen inte medräknats.
På SAF-LO-området inleddes 1980 års konflikt genom att LO- förbunden den 17 mars varslade om övertidsblockad och gav arbetsgivarsidan en frist på nio dagar. På den offentliga sektorn samordnade SF, TCO-S, SKAF och KTK sina stridsåtgärder genom att den 11 april varsla dels om blockad mot övertidsarbete m.m., dels om arbetsnedläggelse. Varselfristen bestämdes till nio dagar för blockaden och 14 dagar för strejken. Den 24 april följde LO-förbundens första strejkvarsel med en varseltid om åtta da- gar. I 1981 års lönekonflikt mellan SAF och PTK varslade PTK den 9 april om strejk som skulle träda i kraft 14 dagar därefter. Den 22 april — dagen före fristens utgång — medgav PTK på begäran av förlikningskommissionen — liksom SAF som svarat med lock- outvarsel — att inte genomföra varslade stridsåtgärder så länge medling pågick, dock längst intill den 5 maj. Samma dag den 22 april varslade PTK om ytterligare stridsåtgärder att träda i kraft den 4 maj och gav således SAF en frist om elva dagar.
Under 1981 års konflikt mellan TA och SJF varslade förbundet vid två olika tillfällen om stridsåtgärder — övertidsblockad och strejk m.m. — med en varselfrist i båda fallen om sju dagar.
Under 1983 års avtalstvist på den statliga sektorn varslade TCO-S den 25 februari om övertidsblockad som skulle träda i kraft efter tio dagar. Den 8 mars varslade SF dels om övertids- blockad, dels om arbetsnedläggelse. Varselfristen bestämdes till åtta dagar för blockaden och tio dagar för strejken. TCO-S vars- lade vidare den 9, 11 och 17 mars om ytterligare stridsåtgärder — bl.a. strejker — med en varselfrist i alla tre fallen om sju dagar.
Under samma års avtalstvist på den kommunala sektorn vars- lade KTK den 27 februari om övertidsblockad att träda i kraft den åttonde dagen därefter. Detta gav anledning till den tvist om behörig mottagare av varsel som redogjorts för tidigare. Den 8 mars varslade SKAF dels om övertidsblockad m.m., dels om strejk. Varselfristen var i förra fallet åtta och i det senare tio dagar. Den 10 mars varslade KTK om strejk med åtta dagars varselfrist.
8.2.2. Varsels utformning
Under kartläggningen och överläggningarna kring denna har framkommit kritik såväl från arbetsgivarsidan som från arbetsta- garsidan mot utformningen av lagda varsel. Kritiken har i huvud- sak gått ut på att varslen inte varit tillräckligt preciserade. Erin- ringar har också riktats mot varsel som på ett eller annat sätt försetts med villkor.
Som ett exempel på kritik mot bristande precisering av varsel
kan nämnas PTK:s synpunkter på arbetsgivarsidans lockoutvar- sel under 1981 års lönekonflikt mellan SAF och PTK. Varslet avsåg lockout av tjänstemän i vissa företag som enligt senaste verksamhetsberättelser hade fler än tio tjänstemän anställda. PTK hade inte omedelbar tillgång till berättelserna och kunde därför inte exakt veta vilka företag som varslet gällde. I samma varsel undantogs vidare olika kategorier av tjänstemän efter vissa kriterier. Enligt PTK:s mening var flera av dessa kriterier oklara och svårtolkade, och hit hörde bl.a. begrepp som självständiga enheter, större företag, divisionsnivå eller motsvarande, i väsent- lig omfattning, ledande ställning, långsiktiga projekt och långsik- tiga skador.
Ett annat exempel gäller kritik mot ett av PTK villkorat varsel under 1976 års pensionskonflikt mellan SAF och PTK. Det är inte ovanligt att arbetstagarsidan lägger ett s.k. straffvarsel, om man anser att arbetsgivaren inte respekterar pågående stridsåt- gärder. I här aktuellt fall då PTK varslade om blockad av över- tidsarbete m.m. lämnade kartellen samtidigt ett varsel om total arbetsnedläggelse vid de företag som —- sedan övertidsblockaden inletts — genom strejkbryteri eller på annat dylikt sätt enligt arbetstagarsidans bedömning medvetet underlät att respektera de vidtagna åtgärderna. Den varslade övertidsblockaden sattes i verket liksom också — utan ytterligare varsel —- en arbetsnedläg- gelse vid ett företag som ansågs ha brutit mot arbetstagarsidans konfliktanvisningar.
En annan frågeställning som kommit upp är i vad mån möjlig- heten att senare ge dispenser från stridsåtgärder bör kunna få diktera utformningen av ett varsel. I ett av de två ärendena i arbetsmarknadsnämnden 1980 — ärendet gällde transportarbe- tareförbundets stridsåtgärder mot oljetransporterna -— förde par- terna en principiell diskussion i saken. Transportarbetareförbun- det menade att frågan om de av förbundet varslade stridsåtgär- derna kunde medföra störningar av viktiga samhällsfunktioner inte skulle bedömas så mycket mot bakgrund av lagda varsel som mera med hänsyn till hur stridsåtgärderna i förening med bevil- jade dispenser kunde komma att verka. Arbetsgivarsidan gen- mälde att arbetstagarparten inte kunde komma ifrån sitt ansvar för de varslade åtgärderna genom att hänvisa till senare lämnade dispenser.
AD har i ett antal fall tagit ställning till den närmare innebör- den av skyldigheten att precisera varsel och påföljden för förseel- ser i detta hänseende. I domen 1930 nr 83 uttalade domstolen i fråga om en varselbestämmelse i ett kollektivavtal, att varslet såsom en ensidig förklaring inte skulle behöva av motparten tolkas på annat sätt än vad ordalagen omedelbart ger vid handen.
AD hade i domen 1969 nr 36 att ta ställning till en tvist om innebörden av bestämmelsen i dåvarande huvudavtal på det statliga området, enligt vilken bl.a. blockad inte i något fall fick vidtas förrän en vecka förflutit efter det skriftligt meddelande lämnats motparten. Domstolen fann att bestämmelsen omfattade nyanställningsblockad. I den i föregående avsnitt nämnda do- men 1977 nr 83 bedömdes arbetstagarsidan ha brutit mot varsel- föreskriften i MBL genom att inleda stridsåtgärder av annan omfattning, karaktär och inriktning än som angetts i varslet. Arbetstagarsidan ansågs ha handlat lagstridigt genom att begrän- sa stridsåtgärderna i förhållande till uppgiften i varslet på sådant sätt att begränsningen förryckt arbetsgivarsidans planeringsarbe- te och medfört svårigheter för denne av skilda slag på grund av verksamhetens speciella karaktär (inrikes och utrikes lufttrafik). Däremot upptogs i domen 1982 nr 35 av AD inte till prövning en av en kommun väckt talan med innehåll att domstolen skulle fastställa att arbetstagarsidan brutit mot varselföreskriften i MBL genom att i strid mot ett lämnat varselbesked uppmana en nyan- ställd arbetstagare att lämna sin anställning. I målet upplystes att kommunen inte hade för avsikt att väcka någon fullgörelsetalan mot arbetstagarparterna, och domstolen fann då att den väckta talan bara skulle innebära att domstolen skulle ta ställning till frågor som uppkommit i vissa speciella, inte längre aktuella situa— tioner. Någon allmän grundsats om hur exempelvis ett varsel skall vara utformat skulle enligt domstolens mening knappast kunna uppställas. Ett uttalande från domstolen bedömdes sakna erforderlig anknytning till ett mellan parterna alltjämt gällande rättsförhållande och skulle inte heller på annat sätt direkt påver- ka parts rättsliga handlande i förhållande till motparten. I domen 1982 nr 157 fann AD att ett åsidosättande av varselföreskriften i MBL inte medförde att stridsåtgärder som vidtogs rättsligt sett blev olovliga och därmed inte heller grundade rätt till ersättning för ekonomisk skada men att den angripne arbetsgivaren var berättigad till ett allmänt skadestånd, vars belopp skulle utmätas med beaktande av hur allvarligt lagens åsidosättande borde anses vara.
8.2.3. Undantag i samband med varsel
Parterna brukar ofta redan i sina varsel göra undantag från stridsåtgärderna för vissa arbetstagare eller för vissa typer av arbeten. Undantag som parterna gör för skyddsarbete och frikret- sar redovisas i nästa kapitel. En genomgång av undantagen i övrigt i varslen under de senaste årens avtalstvister ger denna bild.
Under 1980 års konflikt på den statliga sektorn undantog SF och TCO-S i sina varsel om blockad mot nyanställning och övertidsarbete bl.a. — förutom utbildning som anställda genom- gick i tjänsten — postbiträden vid postens centralförvaltning. Inom undervisningsväsendet och kyrkan begränsades stridsåt- gärderna till att gälla blockad mot nyanställningar. Från den samma dag varslade strejken undantog TCO-S flygledning av militär lufttrafik samt inom undervisningsväsendet skoldirektö- rer, skolchefer och förste rektorer.
SAV gjorde i sitt lockoutvarsel 1980 undantag för arbetstagare som av arbetsmarknadsmyndighet meddelats arbetslöshetshjälp i form av beredskapsarbete, arkivarbete eller musikerhjälp eller som hade anvisats arbete i verkstad inom arbetsvården. Vidare undantogs enligt berörd myndighets bestämmande skyddsingen- jörer, skyddsombud samt behövlig personal för arbete i telefon- växlar och kassor, med registratur, posthåmtning, postöppning, vaktmästerigöromål, bevakning och utbetalning av löner.
[ 1983 års avtalstvist på den statliga sektorn gjorde TCO-S i sitt varsel om övertidsblockad undantag för undervisningsväsendet och kyrkan liksom för utbildning i tjänsten. Även SF tog i sitt motsvarande varsel undan utbildning i tjänsten. I sitt strejkvarsel undantog TCO-S inom undervisningsväsendet skoldirektörer, biträdande skoldirektörer, skolchefer och förste rektorer.
På den kommunala sektorn gjorde KTK 1980 i sitt varsel i fråga om övertidsblockaden undantag för arbete under jour- och be- redskapstjänstgöring enligt schema som fastställts före varslets utfärdande, utbildning i tjänsten och tjänstgöring såsom ersättare för ensam sjuksköterska eller barnmorska vid vårdavdelning.
Under 1983 års avtalstvist på den kommunala sektorn gjorde KTK i sitt varsel om övertidsblockad liksom 1980 undantag för arbete underjour- och beredskapstjänstgöring enligt schema som fastställts före varslets utfärdande liksom för utbildning i tjäns- ten. SKAF undantog i sitt motsvarande varsel jour- och bered- skapstjänstgöring på samma villkor som KTK. I sitt varsel om nyanställningsblockad gjorde KTK undantag för ersättare för ensam sjuksköterska eller barnmorska vid vårdavdelning. KTK undantog vidare i sitt strejkvarsel långvård och barnsjukvård vid de sjukhus som varslet gällde.
Av de tre LO-förbund på den privata sektorn som närmare studerats under kartläggningen gjorde transportarbetareförbun- det inga undantag från sina varsel under 1980 års konflikt. Livs- medelsarbetareförbundet undantog i samma konflikt från sitt varsel om övertidsblockad förberedelse- och avslutningsarbete som var nödvändigt för att arbetet på ordinarie arbetstid skulle kunna fortgå normalt, överenskommen förskjuten arbetstid,
nödslakt, konditoriarbete på sön- och helgdag under schemalagd ordinarie arbetstid och normal produktion av konsumtions- mjölk. Fabriksarbetareförbundet tog i sitt motsvarande varsel undan arbete inom företagshälsovården och deltagande i styrel- sers och arbetsgruppers sammanträden.
De olika SAF-förbunden gjorde en mängd undantag i sina lockoutvarsel 1980. Företag i vissa branscher hölls helt utanför konflikten, såsom bevakningsföretag, gasfabriker, läkemedels- och sjukvårdsföretag, oljeraffinaderier och städentreprenadföre- tag. Vidare undantog SAF arbete med framställning och leverans av livsmedels- och läkemedelsemballage, kalk till reningsverk och sjukvårdsartiklar, kontrollverksamheten vid kärnkraftver- ken samt tvätt— och textilförsörjning till sjukhus och vårdinrätt- ningar.
I sina strejkvarsel under 1981 års lönekonflikt mellan SAF och PTK gjorde PTK bl.a. följande undantag. Företagsläkare, sjuk- sköterskor, tandläkare, tandsköterskor, sjukgymnaster och övrig personal inom företagshälsovården, ekonomiföreståndare på fartyg och tjänstemän som var lediga för semester eller av vissa andra skäl. Vidare undantog PTK arbete som avsåg beräkning eller utbetalning av löner och medverkan i kurser.
8.2.4. Dispensförfarandet
I praxis har — som framhållits inledningsvis — utvecklats ett dispensförfarande i syfte att undvika obilliga, stötande eller an- nars inte önskvärda konsekvenser av stridsåtgärder. Den varslan- de parten bestämmer själv vilka dispenser som skall beviljas. Dispenser från arbetstagarsidans stridsåtgärder beviljas ofta på begäran av motparten, medan dispenser från en lockout vanligen aktualiseras inom arbetsgivarsidan av företag och myndigheter. Framför allt på den offentliga sektorn förekommer överläggning- ar i saken med motparten. Förfarandet är inte reglerat i lag eller avtal och skiljer sig åt mellan olika avtalsområden.
På den statliga sektorn finns sedan 1980 inom SAV en konflikt— organisation med bl.a. en konfliktchef, en förhandlingsgrupp och en dispensgrupp. Organisationen träder i verksamhet då varsel om stridsåtgärder kan förväntas från motsidan. Dispensgruppen för fortlöpande förhandlingar om dispenser med företrädare för SF och TCO- S, dock att dispensärenden av generell eller ömtålig natur behandlas av förhandlingsgruppen och motparternas för- handlingsledningar. Ibland förekommer dispensförhandlingar också lokalt ute på myndigheterna efter medgivande av de cen- trala avtalsparterna.
För att dispensärenden skall behandlas av SF och TCO-S
måste SAV göra framställning härom. Under 1980 års konflikt inkom till SAV omkring 700 ansökningar om dispenser från arbetstagarsidans stridsåtgärder. Ansökningarna härstammade till övervägande delen från privata företag och enskilda personer, men även olika myndigheter ville få dispenser. Sedan ansökning- arna överlämnats till SF eller TCO-S behandlades de av parterna gemensamt i den ordning som angetts ovan. Lokalt förekom överläggningar om dispenser på Karolinska sjukhuset. Under samma konflikt fick SAV ett tiotal framställningar om dispenser från SAV:s lockoutvarsel, och dessa handlades av en särskild tjänsteman inom förhandlingsgruppen. Under 1983 års avtals- tvist vände sig i stort sett bara statliga myndigheter till SAV för att utverka dispenser från arbetstagarsidans varsel. Antalet sådana ansökningar uppgick till knappt ett hundratal. SACO/SR-S vars- lade inte om några stridsåtgärder vare sig under 1980 eller 1983 års avtalsrörelser. Skulle denna kartell dras in i en konflikt hand- läggs enligt uppgift dispensansökningar från SAV centralt av kartellens dispensgrupp.
På den kommunala sektorn ger kommun- och landstingsför- bunden sedan 1980 ut konfliktcirkulär till ledning för kommuner- nas och landstingens behandling av konfliktfrågor. I dessa cirku- lär har förbunden redogjort för framställningar om dispenser från arbetstagarsidans stridsåtgärder som inkommit till förbun- den och som man överlämnat eller avsett att överlämna till sina motparter SKAF och KTK. Samtidigt har man anmodat kom- munerna och landstingen att i övrigt ansöka om dispenser på egen hand när risk förelegat för samhällsfarliga konsekvenser eller dispenser bedömts erforderliga av annat skäl. På denna sektor brukar dispenser behandlas centralt mellan huvudorgani- sationerna bara i fråga om sådana grupper av arbetstagare som arbetsgivarsidan vill undanta från stridsåtgärder av hänsyn till allmänna intressen. Vanligen handläggs dispensärenden lokalt. På arbetstagarsidan behandlar SKAF dispensansökningar cen- tralt. Inom KTK handläggs dispensfrågor inom varje förbund. Förbunden tar normalt emot dispensansökningar från sina lokal- avdelningar. SACO/SR-K som inte varslade om några stridsåt- gärder 1980 och 1983 har upplyst, att förekommande dispensan- sökningar under konflikt skall handläggas centralt av kartellens dispensgrupp i överensstämmelse med vad som gäller inom SACO/SR-S.
Vad härefter angår den privata sektorn har kartläggningen i här aktuellt avseende på SAF-LO-området begränsats till transport-, fabriks- och livsmedelsarbetareförbunden. I övrigt omfattas här PTK av kartläggningen.
Under 1980 års konflikt bildades inom transportarbetareför-
bundet en konfliktgrupp, som bl.a. skötte dispensgivningen. Gruppen bestod av sex till sju ombudsmän jämte ett antal sekre- terare. Omkring 1 700 dispensansökningar kom in till förbundet under strejken och lockouten den 2— 11 maj. Av dessa förmedla- des ca 400 av arbetsgivarorganisationer från medlemsföretag. De övriga 1 300 lämnades av myndigheter, oorganiserade företag och enskilda personer, såsom präster, sjuksköterskor och handi- kappade. Ansökningarna behandlades av ombudsmännen i den ordning som de kommit in till förbundet. Varje ombudsman tog själv — ibland efter samråd med de övriga — ställning till dem. Det fanns inte några i förväg fastställda principer för bedömning- en. Konfliktgruppen hade överläggningar med delegationer från olika myndigheter och företag, som var angelägna om att få dispenser för sina verksamhetsområden. Det har inte varit möj- ligt att få fram säkra uppgifter om antalet handlagda dispens- ärenden under konflikten. Förbundet uppskattar emellertid an- talet ärenden som man inte hunnit behandla före konfliktens slut till mer än tusen.
Åtskilliga företag på arbetsgivarsidan sökte under 1980 års konflikt hos livsmedelsarbetareförbundet dispenser från förbun- dets stridsåtgärder. Dispensansökningarna beviljades i viss ut— sträckning.
Fabriksarbetareförbundet fick under 1980 års konflikt ett flertal ansökningar om dispenser från sina stridsåtgärder. Ansökningar- na föranledde normalt inte förhandlingar i saken mellan avtals- parterna, utan erforderliga kontakter dem emellan togs i stället genom telefon. Förbundet tog emot inalles 587 ansökningar, av vilka 30] beviljades och 209 avslogs. Återstående 77 ansökningar var obehandlade vid konfliktens slut. Under 1983 års konflikt som upphörde efter en dag tog förbundet emot 43 dispensansök- ningar, av vilka 18 beviljades helt eller delvis, fem avslogs och 20 var obehandlade vid konfliktens slut.
Inom PTK finns centralt för behandlingen av arbetsmarknads- konflikter bl.a. en dispensgrupp. På varje företag där ett PTK-för- bund har medlemmar finns en lokal konfliktkommitté eller ett konfliktombud jämte en lokal dispensgrupp. Med dispens avses i detta sammanhang ett sådant undantag från en stridsåtgärd som arbetsgivaren aktualiserar för en enskild tjänsteman genom ett särskilt ansökningsförfarande. Ansökningar om dispens skall lämnas av företaget till den lokala konfliktkommittén eller den lokala dispensgruppen, som med eget yttrande överlämnar dem till den centrala dispensgruppen. Denna är ensam behörig att besluta i dispensfrågor. PTK kan också bevilja generella dispen- ser. Med generell dispens menas en dispens som för en grupp medlemmar eller för en viss typ av arbete meddelas av PTK eller
ett PTK-förbund utan föregående ansökning. En sådan dispens gäller t.v. tills PTK eller förbundet lämnar annat besked.
Under 1976 års pensionskonflikt mellan SAF och PTK som varade en månad verkade inom PTK dels den centrala dispens- gruppen, dels fyra förbundsdispensgrupper som var och en före- trädde SIF, SALF, HTF och CF. Inom SIF:s förbundsområde behandlades omkring 15 000 dispensärenden. I lönekonflikten 1981 mellan SAF och PTK som varade en vecka inkom rätt många dispensansökningar till PTK-förbunden. Det har inte va- rit möjligt att få fram dispenshandlingarna hos SIF och SALF. SIF har emellertid uppgett att enligt en ganska säker källa 1 500—2 000 dispensärenden behandlades under konfliktvec- kan. CF prövade inga dispensansökningar över huvud taget, medan fartygsbefälsföreningen och maskinbefälsförbundet be- handlade totalt 54 ärenden.
Inom SA Fslutligen finns en central dispensgrupp som bestäm- mer i sista hand vilka dispenser som skall lämnas. Av SAF bevil- jade dispenser kan antingen avse en enstaka individ eller vara av allmän natur och i så fall gälla många arbetstagare.
8.2.5. Dispenser på den statliga sektorn
Liksom skett i samband med redogörelsen tidigare för undanta- gen i varslen om stridsåtgärder lämnas i detta sammanhang skyddsarbete och frikretsar åsido. Dispenser för detta redovisas i nästa kapitel.
Under 1980 års konflikt beviljades på den statliga sektorn föl- jande generella dispenser från arbetstagarsidans stridsåtgärder. Undantag från nyanställnings- och övertidsblockaden medgavs för nykterhetsvårdsanstalter, sameskolor och skolor för handi- kappade. Från nyanställningsblockaden undantogs också läkare och präster. I fråga om övertidsblockaden gavs vidare dispenser för nödfalls- och katastrofsituationer, andra situationer där ar- bete av räddningsskäl eller andra uppenbara säkerhetsskäl måste utföras utan dröjsmål, skötsel av djur samt utryckning underjour vid televerket, kriminalvårdsverket, vattenfallsverket, ungdoms- vårdsskolor, rättspsykiatriska kliniker och vissa delar av för- svarsmakten.
Därutöver meddelades ett stort antal särskilda dispenser för att säkerställa viktig verksamhet vid olika myndigheter. Dessa dis- penser gällde bl.a. driften och säkerheten vid kärnkraftverken, rikets säkerhet, vid SMHI flygväderlekstjänsten för ambulans- flyg och katastroftillbud, intensivvården och annan angelägen vård vid Karolinska sjukhuset, verksamheten inom polisen för att
säkra bevisning vid grova brott och för att kunna hålla föreskriv- na tider för anhållande och häktning, ambulans- och räddnings- flygetjämte incidentberedskapen vid luftfartsverket, militära da- tasystem, isbrytarverksamhet och lotsning av oljetankers i viss utsträckning, kontroll av passagerartrafik och lossning av olje- tankers i ett antal hamnar samt flertalet eldriftsledares och drift- vakters verksamhet vid SJ.
SAV beviljade under samma konflikt vissa dispenser från loc- kouten vid civilförsvarsstyrelsen, vägverket, trafiksäkerhetsver- ket, lantmäteriverket och statistiska centralbyrån. Dispenserna gällde i regel enstaka arbetstagare i viktiga befattningar.
Under 1983 års avtalstvist beviljades bl.a. följande dispenser av arbetstagarsidan på den statliga sektorn. TCO-S gav generell dispens från varslet om övertidsblockad för nödfallssituationer enligt arbetstidslagen, katastrofsituationer i övrigt och andra si- tuationer av sådan art att arbete måste utföras utan dröjsmål av räddningsskäl eller andra uppenbara säkerhetsskäl, för skötsel av djur och växter samt för sameskolor och skolor för handikappa- de. Vidare meddelade TCO-S ett antal särskilda dispenser från samma varsel för att olika myndigheter skulle kunna upprätthålla samhällsviktig verksamhet. Dessa dispenser gällde bl.a. incident- och stabsberedskapen inom försvarsmakten, vid SMHI flygvä- derlekstjänsten för ambulansflyg, katastroftillbud och totalför- svarets incidentberedskap, verksamheten inom polisen för att säkra bevisning vid svåra brott, åtgärder inom tullverket mot grov varusmuggling, ambulans- och räddningsflyget jämte inci- dent- och spaningsberedskapen för försvaret inom luftfartsver- ket, viss verksamhet vid AMS för flyktingar och arbetskraft med socialmedicinska och psykiska handikapp samt verksamhet av olika slag inom televerket, såsom avhjälpande av akuta fel på data- och telexanläggningar och arbete i sjösäkerhets- och sjö- räddningssammanhang.
SF lämnade samma generella dispenser som TCO-S och un- dantog därutöver arbete i växthus vid vetenskaplig institution för livsuppehållande verksamhet. Också de särskilda dispenser som SF gav för verksamheten vid olika myndigheter sammanföll i huvudsak med de av TCO-S beviljade. De skillnader som fanns berodde framför allt på organisationsmedlemmarnas olika ar- betsuppgifter. I fråga om varslet om strejk vid televerket gjorde SF undantag i den utsträckning som behövdes för att avhjälpa sådana fel som omfattades av dispensen från varslet om övertids- blockaden samt vidare för utlämning och transport av materiel för reparationer av allvarliga fel på lands-, riks- och fjärrkablar.
8.2.6. Dispenser på den kommunala sektorn
Under 1980 års konflikt medgav SKAF på begäran av de båda kommunförbunden undantag från nyanställningsblockaden för nytt vikariat som påbörjades i direkt anslutning till att annat vikariat upphörde. SKAF uttalade samtidigt att dispenser från blockaden skulle komma att beviljas i den omfattning som be- hövdes för att en för vårdtagaren lägsta godtagbar omvårdnad skulle kunna upprätthållas. Vidare medgav SKAF undantag för arbetstagare anställda i halvskyddad sysselsättning, för arbetsta- gare som anställts såsom vikarier för dem som genomgick arbets- marknadsutbildning i s.k. BAMU-projekt och arbetstagare an- ställda i beredskapsarbete anordnat särskilt för arbetslösa med nedsatt arbetsförmåga. Från övertidsblockaden beviljade SKAF dispens för dels personal inom brandväsendet som behövdes för att upprätthålla i brandordning föreskriven minsta styrka och normal standard för larmfunktionen liksom för insatser i nödlä- gen under beredskapstjänstgöring, dels jourbiträden vid vårdin- rättningar och ambulansförare så att en för vårdtagare lägsta godtagbar omvårdnad kunde upprätthållas och — för att kunna upprätthålla denna vårdstandard — övrig vårdpersonal i fråga om arbete underjour- och beredskapstjänstgöring. Från strejken gav SKAF generell dispens för hamnkranförare i fråga om loss- ning av foderråvaror och salt för djurfoderproduktion med åtta krantimmar per vecka under ordinarie arbetstid. Från dispensen undantogs Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping, för vilka städer dispens i vanlig ordning skulle sökas hos SKAF. När det gällde landstingens tvätterier medgav SKAF till en början att verksamheten fick bedrivas till högst 60 procent av ordinarie arbetstid men utsträckte senare under konflikten dispensen till att avse högst 80 procent av samma arbetstid.
Under 1983 års avtalstvist beviljade SKAF dispens från den varslade övertidsblockaden för personal inom brandväsendet i överensstämmelse med vad som skedde 1980. Samtidigt gjorde SKAF samma uttalande som 1980 i fråga om lokala dispenser för att kunna upprätthålla lägsta godtagbar vård för vårdtagare.
8.2.7. Dispenser på den privata sektorn
Det har inte varit möjligt att på den privata sektorn i samma utsträckning som på den offentliga få fram dokumentation som ger en någorlunda tillförlitlig bild av den dispensgivning som förekommit där. Transportarbetareförbundet har emellertid till- ställt utredaren ett omfattande material i angivet hänseende från 1980 års konflikt.
Från tillgängligt material och under samtal med företrädare för ett antal organisationer har framkommit följande. Under 1980 års konflikt beviljade transportarbetareförbundet dispenser för transporter av olja och drivmedel framför allt för att göra renhåll- ning och oljesanering möjlig. Ett stort antal dispenser meddela- des också enskilda personer som vari trängande behov att kunna använda egna bilar. Fabriksarbetareförbundet gav under samma konflikt dispenser för bl.a. leveranser från förpackningsindustrin till sjukhus, skolor och vårdinrättningar, läkemedelstillverkning, gas- och gasoltransporter till sjukhus och bostadsuppvärmning. Av de dispensansökningar som behandlades av livsmedelsarbe- tareförbundet under 1980 års konflikt var den viktigaste en ansö- kan från Livsmedelsbranschens Arbetsgivareförbund om dispens för hanteringen av mjölk. Ansökningen avslogs, och frågan för- des till arbetsmarknadsnämnden som en fråga om skyddsarbete. Numera gäller en överenskommelse mellan parterna på området. För denna redogörs närmare i nästa kapitel.
I fråga om konflikten 1981 mellan SAF och PTK har PTK upplyst att man då gav dispenser för bl.a. 36 vakter och två hundskötare vid Saab- Scania för bevakning av militär elektro- nik, för servicetekniker vid Bankernas Centraldata, för nybygg- nad av Tjörnbron och för sjötransporter av olja till livsmedelsfab- riker.
8.3. Arbetsmarknadsparternas överväganden
De frågor som under överläggningarna kring kartläggningen i främsta rummet diskuterats gäller varseltidens längd, varslets precisering och dispensförfarandet. På den offentliga sektorn har också undantagsförhandlingarna enligt huvudavtalen aktualise- rats i sammanhanget.
8.3.1. Varseltidens längd
Flertalet av arbetsmarknadens organisationer önskar inte någon förändring av den lagstadgade varseltiden om sju dagar. SAV och SFO vill ha tiden förlängd genom lagändring, kommunförbun- den överväger att med sina motparter ta upp frågan om en för- längning av varseltiden genom avtal, medan LO gärna ser tiden förkortad vid utvidgning av stridsåtgärder.
Den allmänna uppfattningen inom SAF är att den nuvarande varseltiden är lämplig och tillräcklig.
SFO önskar tiden förlängd till tio dagar för att den part som tar emot varslet skall kunna förbereda sig för stridsåtgärderna. En
sådan förlängning torde inte öka benägenheten att varsla för säkerhets skull.
För KFO är varseltidens längd ingen central fråga. Varselfris- ten om en vecka har inte i sig vid något tillfälle framstått som för kort. En längre frist kan leda till större benägenhet hos parterna att varsla om stridsåtgärder än f.n.
BAO har i och för sig inga synpunkter på varseltidens längd men finner det önskvärt att den nuvarande varselperioden defi- nieras mera exakt. Man kan exempelvis tänka sig att ett varsel skall lämnas senast ett visst klockslag för att vara hänförligt till en viss varseldag.
TA anser den nuvarande varseltiden tillräcklig. SA V framhåller att man vid varsel om stridsåtgärder på det statligt lönereglerade området måste undersöka om den varslade konflikten till någon del medför sådana verkningar att konflikten med hänsyn till samhälleliga intressen inte bör få sättas i kraft i den delen. På SAV:s begäran utreder berörda departement och myndigheter om undantag bör begäras från varslet, varefter SAV brukar ha ett sammanträde med företrädare för dem för att gå igenom utredningarna. Härvid behandlas inte bara frågan om behovet av undantag utan också frågan om varslet till någon del är oklart. Under varseltiden måste SAV vidare ta upp förhand- lingar med den varslande organisationen om de undantag och förtydliganden som visat sig behövliga, och denna i sin tur måste vanligen också göra egna utredningar för att före varseltidens utgång kunna ta ställning till SAV:s yrkanden. Den nuvarande varseltidens längd har gällt alltsedan regler om varsel infördes för omkring 50 år sedan. Samhället har undergått genomgripande förändringar som fört med sig att även varsel med begränsad räckvidd kan lamslå eller allvarligt störa verksamheter av olika slag, även sådana utanför de stridande parternas områden. Också varsel som avser bara ett begränsat antal arbetstagare kan alltså ha verkningar som är svåra att överblicka i förväg. SAV anser att detta i särskild grad gäller stridsåtgärder på den offentliga sek- torn, då myndigheterna är starkt beroende av varandra för att kunna upprätthålla sin verksamhet. Av grundläggande betydelse är att stridsåtgärder här främst får sin effekt genom att de drabbar allmänheten. Myndigheterna måste också under varseltiden för- bereda sig inför konflikten, och detta kan inte ske i rimlig ut— sträckning under den nuvarande fristen eftersom verksamheten på de flesta områden är komplicerad och mycket känslig för störningar. Enligt SAV:s mening är det uppenbart att den nuva- rande varseltiden är för kort. Det bör också beaktas att i varsel- veckan ingår minst två dagar som inte är arbetsdagar och som det är svårt att ägna åt utredningar.
Kommunförbunden framhåller att vid 1980 års konflikt vissa av de fackliga organisationernas varsel om stridsåtgärder var brist- fälliga. På grund av svårigheter att tolka varslen ägnades därför åtskillig tid under varselfristen åt överläggningar och förhand- lingar om varslens innebörd. När stridsåtgärderna sedan trädde i kraft visade det sig att de tolkningar som gjorts centralt inte alltid godtogs av de arbetstagarorganisationer som lokalt förfo- gade över stridsåtgärderna. I vissa avseenden ledde varslade stridsåtgärder dessutom till att arbetsgivarsidan dels centralt be- gärde undantagsförhandlingar enligt huvudavtalet, dels lokalt begärde dispenser. I synnerhet visade sig handläggningen av dispensärenden svår att klara av under varseltiden. Förutom att det var besvärligt för arbetsgivarsidan att snabbt kartlägga beho- ven av dispenser och precisera sina yrkanden härvidlag hade de fackliga organisationerna själva vissa svårigheter att handlägga dispensansökningarna i tid. Inom de känsliga verksamheter som kommuner och landsting bedriver finns därför enligt kommun- förbundens mening anledning att mellan parterna överväga en förlängning av varselfristen.
LO finner inga olägenheter med den nuvarande varseltiden. Fördelen med en längre varseltid kan möjligen vara att parterna får bättre utrymme för att bilägga avtalstvisten. Nackdelen är emellertid den sannolika risken för att parterna varslar i onödan. Enligt LO:s mening finns skäl att överväga en förkortning av varseltiden till tre dagar vid utvidgning av stridsåtgärder.
PTK finner för egen del inget behov av att ändra varseltiden. En förlängning av tiden på PTK:s avtalsområde kan inte godtas.
SBmfanser varseltiden vara tillräcklig. Tiden för behandling av dispensfrågor är visserligen pressad men problemen kan lösas av parterna.
SFframhåller att nuvarande varselregler är väl beprövade och fortfarande får anses fullt ändamålsenliga.
TCO-S erinrar om att konflikträtten är omgärdad av en mängd bestämmelser i lag och huvudavtal inte minst på det statligt lönereglerade området. Reglerna om varseltid är en del i detta regelsystem. Utfärdande av varsel föregås av en mängd åtgärder, avväganden och beslut på alla nivåer inom de fackliga organisa— tionerna. Ett varsel som utfärdas i anslutning till en sedvanlig central avtalsrörelse är utformat från andra förutsättningar än ett varsel som avser en sympatiåtgärd eller utgör en reaktion mot ett brott mot ett tidigare utfärdat varsel. Inte sällan är ett varsel i anslutning till en sedvanlig avtalsrörelse längre än de lagstadgade sju dagarna. Däremot kräver andra typer av konflikter i allmän- het en kort varseltid för att inte konfliktens syfte skall förfelas. TCO-S anser att regeln om varseltidens längd är väl avvägd och motsätter sig längre varseltid.
SA CO/SR framhåller att den nuvarande varseltiden synes till- räcklig. Det bör beaktas att parterna på arbetsmarknaden regel- mässigt brukar skjuta på sina konfliktåtgärder på begäran av förlikningskommissioner eller förlikningsmän. En längre varsel- tid riskerar att få motsatt effekt på så sätt att trycket går ur förhandlingarna och därmed försvårar medlarnas arbete. Lös- ningen av en avtalstvist kan i så fall ta avsevärt längre tid.
SKAF finner den nuvarande varseltiden vara tillräcklig men vill ha närmare regler om hur tiden skall beräknas.
Enligt KTK är bestämmelsen om varseltidens längd väl av- vägd, och anledning saknas att vidta någon förändring.
Inte heller SALF anser det vara befogat att förlänga varselti- den. Visserligen kan det uppstå problem med dispensförfarandet men dessa ärinte oöverkomliga. Det måste åvila såväl den vars- lande parten att iaktta och organisera en hög beredskap för dispenser som den varslade parten att hålla motsvarande bered- skap för att på ett så tidigt stadium som möjligt kunna ansöka om dispens. SALF erinrar mot att motparten av okynne kan framstäl— la en varselinvändning på ett sent stadium inför en konfliktsitua- tion i syfte att förmå parten att uppskjuta igångsättandet av varslade åtgärder. Vidare anser SALF att fredspliktsinvändning- ari ond tro förekommer och förbundet önskar därför en lagregel vari motparten förpliktas att inom tre dagar från mottagandet av varslet lämna motiverad invändning om fredsplikt.
8.3.2. Precisering av varsel
Flera organisationer framhåller angelägenheten av att varslen är väl preciserade. Samtidigt understryks från många håll svårighe- terna.
SA F erinrar om att man både från arbetsgivar- och arbetstagar- håll upplevt svårigheter att åstadkomma den grad av precisering som lagstiftningen i princip syftar till. Vill endera parten exem- pelvis göra undantag för personal som behövs för vissa funktio- ner är det likväl omöjligt att i ett centralt varsel beskriva detta på ett sådant sätt att man kan direkt se vad undantaget betyder på en viss arbetsplats. Parterna torde få leva vidare med problemet men SAF yrkar ingen uppmjukning av precisionskravet i lagen.
KFO har mycket liten erfarenhet av varsel. Det varsel som SIF lade vid konflikten 1981 var tydligt och det framgick klart vad stridsåtgärderna avsåg.
TA upplever problem med oprecisa varsel från motsidan men är på det klara med att problemen är ömsesidiga.
SA Vanser det självfallet angeläget att den part som varslar om
stridsåtgärd har övervägt varslets verkningar så ingående att vid- sträckta undantag inte behöver göras. SAV inser dock att det är svårt för arbetstagarorganisationerna att helt överblicka konse- kvenserna av sina varsel. Dispensförhandlingar torde därför ock- så i fortsättningen bli ett nödvändigt inslag i arbetet under varsel- tiden.
Kommunförbunden framhåller att som varslen formulerades från arbetstagarsidan 1980 det var svårt för arbetsgivarna att snabbt bedöma om de varslade stridsåtgärderna kunde anses samhällsfarliga. Förbundens synpunkter härvidlag har redovi- sats närmare i kap. 4.
LO är ense med SAF om att såväl arbetstagarsidan som arbets- givarsidan har svårigheter att precisera omfattningen av ett var- sel. Detta hänger samman med att verkligheten ute i de konflikt- drabbade företagen inte är så lätt att överblicka. Bl.a. därför måste man senare ge dispenser från stridsåtgärderna. Enligt LO:s mening förekommer emellertid i viss utsträckning att arbetsgivar- sidan förser sina varsel med villkor, dvs. varslar om stridsåtgär- der som är avsedda att träda i kraft för det fall någon annan i varslet närmare angiven händelse inträffar, exempelvis en av arbetstagarsidan varslad strejk. LO anser att sådana varsel inte bör få förekomma.
PTK framhåller att om ett mot PTK riktat lockoutvarsel är så otydligt att det inte går att förstå vilka medlemmar som omfattas av lockouten PTK blir tvungen att i motvarsel ta ut samtliga medlemmar som berörs av oklarheten i strejk. Varslen från SAF och dess branschförbund har visat sig vara mycket oklara när det gäller att avgöra vilka tjänstemän, vilka driftsenheter och ibland vilka företag som omfattas av en lockout. Härigenom omöjlig- görs eller försvåras tjänstemannasidans planeringsarbete och in- formationsverksamhet under varseltiden. PTK hänvisar härvid- lag till arbetsgivarsidans varsel om lockout i 1981 års avtalstvist på PTK-området. Om ett varsel är svårtolkat bör AD ha möjlighet att snabbt pröva om varslet uppfyller lagens krav.
SBmfanser att lagstadgandet om varsel är svårt att tyda, och detta kan leda till misstag vid varslens utformning.
TCO-S framhåller att en varslande part alltid måste förvissa sig om att varslet utformas så att motparten kan utläsa vilka effekter stridsåtgärderna får och vilka områden som omfattas av åtgär- derna. Samtidigt är det praktiskt svårt att mer i detalj förutse alla verkningar. Man kan därför inte utesluta att ett varsel på någon punkt kan få sådana effekter att det på denna punkt kan bedömas som samhällsfarligt. Arbetsgivarsidan på det statliga området kan emellertid i ett sådant fall påkalla undantagsförhandlingar, och TCO—S anser att huvudavtalets regler är tillräckliga för att
förebygga eventuella olägenheter av att det i praktiken är svårt att precisera ett varsel. SKA Fsträvar efter att undvika oklarheter. Förbundet försöker inte bara precisera sina varsel utan man för också med motparten överläggningar om detaljproblem. Det förekommer vidare att förbundet ombeds att lägga synpunkter på den information som arbetsgivaren i cirkulär delger de lokala arbetsgivarna. Detta sker i akt och mening att undvika problem till följd av oklarheter. Man kanske kan kalla detta tolkningsresonemang.
SA LFger slutligen uttryck för uppfattningen att ett varsel skall vara väl preciserat såväl såvitt avser anledningen till vidtagna stridsåtgärder och omfattningen av varslade åtgärder som när det gäller vilka arbetstagare som omfattas av dessa.
8.3.3. Dispensförfarandet
SAF framhåller att samma intressesituation föreligger vid ut- formningen av ett varsel som vid dispensgivningen. Där den ena parten vill göra eller medge undantag för konfliktens omfattning har motparten normalt det motsatta intresset. Ingendera parten har någon självständig möjlighet att påverka motpartens ställ- ningstagande till dispensansökningar. Det kan visserligen vara av värde om båda parter före ett varsel kan överlägga och komma överens om lämpliga undantag från konfliktåtgärderna eller om befogade dispenser. I verkligheten får det emellertid sägas vara omöjligt att räkna med sådana överläggningar eller överenskom- melser. Vardera sidan vill behålla sin bestämmanderätt över kon- fliktens omfattning liksom också i frågan om vilka eventuella dispenser som man vill gå med på. På arbetsgivarsidan uppstår emellertid betydande konkurrens- och solidaritetsproblem om man av ett eller annat skäl undantar ett företag från stridsåtgärd.
Enligt SFO bör dispenser inte föregås av förhandlingar mellan parterna utan dessa skall beviljas av den stridande parten själv. Däremot skall en av motparten medgiven dispens inte kunna hindras genom att arbetsgivaren vägrar vidta de åtgärder som behövs för att dispensen skall få avsedd verkan.
KFO har ingen utbildad konfliktstrategi när det gäller dispens- förfarandet men var under 1981 års konflikt med SIF angelägen om att hålla sig informerad om medlemsföretagens dispensan- sökningar.
BAO anser att arbetstagarparten har tagit för lång tid på sig för att behandla dispensansökningar och vill därför i princip ha en generell lösning.
TA framhåller att utgångspunkten är att den part som initierar en stridsåtgärd också bestämmer omfattningen av stridsåtgärden. Häri ligger att undantag från en konflikt, exempelvis genom
dispens, beviljas av den stridande parten allena. Dispensförfa- randet förutsätter emellertid nästan alltid att en kontaktkanal finns mellan parterna för att man i vissa fall skall kunna diskutera dispensfrågor.
SA V understryker omöjligheten att under varseltiden fullt ut förutse verkningarna av en varslad konflikt. Sedan konflikten trätt i kraft visar det sig ofta att den i vissa hänseenden får verkningar som är stötande och som inte har förutsetts före konfliktens utbrott. Om verkningarna är samhällsfarliga i huvud— avtalets mening tar SAV upp undantagsförhandlingar med mot- parten. En konflikt kan emellertid få verkningar som är i hög grad stötande med hänsyn till samhällets och enskildas intressen utan att vara samhällsfarliga enligt huvudavtalet. Det kan hända att en konflikt drabbar en person orimligt hårt ur ekonomisk eller annan synpunkt. Sådana stötande verkningar av en konflikt kan inte läggas till grund för kritik mot den varslande arbetstagaror- ganisationen om inte SAV i förhandlingar med denna fäster uppmärksamheten på dessa verkningar. När behovet av undan- tag från ett varsel kunnat bedömas endast av personal med sak- kunskap på området och behov av undantag uppkommit fortlö- pande har SAV i några fall delegerat dispensförhandlingarna till den berörda myndigheten.
Kommunförbunden framhåller att huvudorganisationerna en- ligt huvudavtalet har ansvaret för samhällsfarligheten. Över dis- pensförfarandet förfogar riksorganisationerna inom varje hu- vudorganisation. Eftersom dispensförfarandet är ett av de medel som kan garantera att samhällsfarlighet inte uppstår kan denna befogenhetsfördelning leda till problem.
LO understryker att det är den fackliga organisationen som ensam beslutar om dispenser. Ett förhandlingsförfarande blir alltför formaliserat och ineffektivt. Det riskerar därmed att för- länga konflikten.
PTK strävar efter att i sina varsel göra undantag för sådana tjänstemän som det annars skulle bli nödvändigt att ge dispens för. Det är emellertid känsligt med dispensgivningen på PTK:s område när det gäller den inverkan denna kan få på konkurren- sen mellan olika företag.
SF anser att dispensförfarandet är och bör vara ett utflöde av den stridande partens rätt att själv råda över sina konfliktåtgär- der. Frågan om dispensförhandlingar bör därför klaras ut mellan parterna från fall till fall. Vidare är det naturligt att dispensansök- ningar behandlas olika i olika skeden av en konflikt främst så att de får en betydligt generösare behandling när man kan förmoda att konflikten håller på att bli löst, detta för att undvika onödiga skadeverkningar.
TCO-S framhåller att det sedan 1980 mellan SAV och TCO-S etablerats en bestämd ordning för behandlingen av dispenser. Ordningen innebär att SAV överlämnar dispensansökningar till TCO-S. Därefter äger förhandlingar rum. TCO-S beslutar sedan på grund av dispensansökningarna, förhandlingarna och samråd med berörda förbund om ansökningarna skall beviljas. ] detta sammanhang bör påpekas att parterna skiljer mellan sådana från SAV överlämnade yrkanden om undantag från varslade strids- åtgärder som grundas på påstådd samhällsfarlighet och dispens- ansökningar som grundas på andra skäl. Den redovisade ord- ningen främjar enhetlighet och rättvis behandling av dispensan- sökningarna.
SACO/SR anser att i huvudavtalsandan ligger att i varsel undanta grupper som annars självklart blir föremål för dispens- förhandlingar.
SKAFhar i sina varsel försökt att ta hänsyn till faktorer som kan leda till samhällsfarlighet eller till andra godtagbara skäl för dispens. Därutöver har det förekommit att de centrala parterna träffat överenskommelse om generell dispens för viss verksam- het. Förbundet har enligt huvudavtalet åtagit sig att ingå i sådana förhandlingar. I övrigt beviljas dispenser av den stridande parten själv.
KTK erinrar om att den varslande parten disponerar över dispensmöjligheten. Arbetsgivarsidan har inte erinrat mot den inom KTK tillämpade ordningen för dispenser.
SALF framhåller att man har väl utarbetade rutiner för dis— pensförfarandet och att man har intagit en generös inställning till ansökan om dispenser. SALF anpassar sin konfliktorganisation till stridsåtgärdernas omfattning och har en dispensgrupp i vilken ingår erfarna funktionärer med lång anställningstid inom för- bundet.
8.4. Problemanalys
8.4.1. Allmänt om varselreglerna i MBL
Varselreglerna i MBL fyller en viktig funktion genom att bereda parterna i en avtalstvist rådrum för att söka få till stånd en uppgörelse utan öppen konflikt. De tjänar även syftet att bereda den part som tar emot ett varsel rimlig tid att förbereda sig för en eventuell strid. Det gäller för denne inte bara att söka minska effekterna av de varslade stridsåtgärderna utan också att övervä- ga eventuella motåtgärder. Varselreglerna har emellertid betydel- se också för andra inslag i arbetsstriden, inte minst för medlings-
förfarandet och dispensgivningen. På den offentliga sektorn till- kommer att om en part under fristen begär att en varslad strids- åtgärd såsom samhällsfarlig skall prövas av någon av de parite- tiskt sammansatta nämnderna åtgärden inte får vidtas förrän prövningen skett.
Under kartläggningen har väckts frågan om det på senare tid blivit vanligare att parterna varslar om stridsåtgärder i ett tidigare skede av avtalsrörelserna. Det har inte varit möjligt att ta fram erforderligt relevant material för att kunna ta ställning till saken. Nära till hands ligger reflexionen att avtalsförhandlingarna ris- kerar att stranda fortare när det finns ett mindre löneutrymme att förhandla om. Läggs varsel tidigare än förut kan en förklaring sålunda vara det svårare ekonomiska läget.
8.4.2. Varseltidens beräkning
Problem har uppkommit i några fall hur varseltiden skall beräk- nas. Det finns inget avgörande av AD i fråga om innebörden av lagens uttryck ”minst sju dagar i förväg”. Motsättningarna gäller här om den dag då varsel läggs skall räknas med eller inte. Övervägande skäl talar för att parterna följer principen i lagen om beräkning av lagstadgad tid och regelmässigt ger motparten minst en kalenderveckas frist. Oavsett om detta utgör en korrekt tolkning av lagbestämmelsen framgår av kartläggningen att minst en veckas varseltid behövs och att det är särskilt angeläget att erforderligt utrymme för prövningen av dispensfrågor inte i onödan krymps. Svårigheter kan annars uppstå framför allt när varsel läggs på en fredagskväll eller annars strax före midnatt. På det statliga området har parterna också varit ense om en sådan beräkning genom den numera borttagna föreskriften i huvudav- talet att stridsåtgärd inte i något fall får vidtas förrän en vecka förflutit efter det skriftligt meddelande lämnats motparten.
Vad angår uppskoven med stridsåtgärder under medling torde från AD:s dom 1977 nr 83 kunna dras slutsatsen att en part inte får vänta med besked om tidpunkt för åtgärdernas verkställande så länge att motparten får grundad anledning att tro att dessa inte avses att sättas i kraft. Däremot finns knappast skäl att fordra att själva stridsåtgärderna skall utlösas samtidigt med ett sådant besked, då ingen part har något att förlora på att båda sidor får ytterligare någon tid på sig för information och planering.
Från vissa håll har önskemål framförts om att det skall vara möjligt att genom interimistiskt beslut före varseltidens utgång få räckvidden av ett varsel prövad av AD. Man anser det inte tillfredsställande att innebörden av varselföreskriften i MBL inte synes kunna prövas genom en fastställelsetalan.
8.4.3. Varseltiden och dispensförfarandet
Under överläggningarna kring kartläggningen har önskemål om förlängning av varselfristen framförts av de offentliga arbetsgi- varna och SFO. LO har fört på tal tanken att förkorta tiden vid utvidgning av stridsåtgärder. Ingen har funnit den lagstadgade varselfristen föranleda några problem när det gäller att få med- ling till stånd. Som regel hinner medling börja före varselfristens utgång, och parterna brukar skjuta upp sina varslade åtgärder så länge medlingsförhandlingarna framstår som meningsfulla. Inte heller har man i allmänhet funnit varselfristen vara för kort för erforderlig planering av den av varslet drabbade verksamheten eller för överväganden om eventuella motåtgärder. På statens område har emellertid arbetsgivaren erinrat om svårigheten för myndigheterna att under varseltiden hinna med alla förberedel- ser inför konflikten. Det tyngst vägande skälet för en förlängning av varselfristen hänför sig till dispensgivningen. Det är framför allt de offentliga arbetsgivarna som funnit fristen inte räcka till för att ta ställning till i vilken omfattning man behöver begära dispenser och eventuellt underställa den behöriga nämnden prövningen av åtgärdernas samhällsfarlighet. Arbetsmarknadens parter är ense om att dispensinstitutet är nödvändigt. Det står inte i mänsklig makt att förutse alla konse- kvenser av en stridsåtgärd. Bortses från otillbörliga störningar av viktiga samhällsfunktioner, som behandlas närmare i kap. 10, är det den varslande eller stridande parten som disponerar över dispensgivningen. Det är han själv som bestämmer i vilken om- fattning och för vilka ändamål dispenser skall beviljas. Genom dispenser kan man undvika stötande, obilliga eller på annat sätt olämpliga effekter av en stridsåtgärd. Vid denna bedömning spelar hänsynen till den allmänna opinionen en stor roll. Det är viktigt för en stridande organisation att ha allmänhetens stöd. Svårigheterna att bedöma effekterna av en stridsåtgärd varie- rar mellan olika avtalsområden. De är starkt beroende av den drabbade verksamhetens karaktär och åtgärdens utbredning. Den fortgående ökningen av samhällets sårbarhet till följd av den tekniska utvecklingen utgör en viktig faktor att räkna med. Det är i allmänhet svårare för centralorganisationer och karteller som står i begrepp att vidta stridsåtgärder över hela sitt fält att förutse dessas effekter än vad detär för ett förbund att göra motsvarande bedömning när det är inriktat på en till sitt eget område begrän- sad strid. Härtill kommer de särskilda effekter som kan bli följ- den av konflikter samtidigt på olika avtalsområden och som det kan vara omöjligt för en stridande part att i förväg beakta. Allt detta gör att dispensgivningen utgör ett viktigt instrument för
parterna att kunna behålla kontrollen över striden.
Dispensförfarandet är inte närmare reglerat i huvudavtalen eller andra avtal om man bortser från undantagsförhandlingarna på den offentliga sektorn i fråga om konflikter som kan befaras störa viktiga samhällsfunktioner. På den privata sektorn före- kommer i allmänhet inte några regelrätta förhandlingar eller överläggningar mellan parterna i dispensfrågor, utan här tar man i större eller mindre utsträckning informella kontakter. På den offentliga sektorn har utvecklingen däremot gått mot ett förhand- lingsförfarande som innebär att parterna regelmässigt under var- seltiden överlägger om behovet av undantag från stridsåtgärder i form av dispenser.
Det är framför allt på den statliga sektorn som dispensförfa- randet framstår som svårt att hantera och där det ofta är angelä- get med hänsyn till stridsåtgärdernas effekter för allmänheten att dispenser beviljas innan åtgärderna sätts i verket. Den statliga verksamheten spänner över vitt skilda fält och omfattar en mängd skiftande uppgifter. Staten svarar inte bara för myndig- hetsutövning — exempelvis inom rättsväsendet, försvaret och den civila förvaltningens olika områden — utan också för vitala delar av samhällets affärsverksamhet. Bland de affärsdrivande verken med utpräglad monopolställning kan nämnas televerket, SJ, postverket och luftfartsverket. Det ligger i sakens natur att det inte alltid är lätt att här analysera varslen om stridsåtgärder och bedöma effekterna. Detta gäller inte bara generellt lagda varsel om blockad mot övertidsarbete utan också -— och kanske främst — varsel om punktstrejker vid flera myndigheter samtidigt. Kom- muner och landsting företer däremot sinsemellan sådana likheter i sin verksamhet att problemen här att bedöma effekterna av varslade stridsåtgärder torde vara mindre. Å andra sidan är den kommunala verksamheten på många områden synnerligen käns- lig för störningar, något som kräver noggranna överväganden från alla berörda parters sida. Här må uppmärksamheten riktas på framför allt hälso- och sjukvården, brandväsendet och kollek- tivtrafiken. För statens del tillkommer den starka centralisering av dispensförfarandet som innebär att endast SAV kan överläm- na dispensansökningar till motparterna på arbetstagarsidan. SAV är hänvisat till att under varseltiden genom remisser till departement och myndigheter och därefter förda överläggningar med företrädare för dessa söka skaffa sig en realistisk bild av läget för att bli i stånd att till motsidan överlämna ordentligt övervägda dispensansökningar. Dessa skall prövas av motsidan helst innan varseltiden löper ut och stridsåtgärderna sätts i verket. Om en varslad stridsåtgärd bedöms helt eller delvis samhällsfar- lig skall vidare på det statliga området och de kommunala områ-
dena undantagsförhandlingar äga rum och frågan i förekomman- de fall hänskjutas till en av de paritetiskt sammansatta nämnder- na före varseltidens utgång för att förfarandet inför nämnden och dess överväganden skall få ske under fredsplikt. Men även på den privata sektorn har det ibland visat sig möta svårigheter att han- tera dispensgivningen. Som exempel kan nämnas transportarbe- tareförbundets handläggning av dispensärenden under 1980 års konflikt. Vid konfliktens slut hade drygt 1 000 av totalt 1 700 ärenden inte hunnit bli behandlade.
Nästan alla de hörda organisationerna på arbetsmarknaden ställer sig avvisande till en i lag stadgad längre varseltid än den nuvarande om sju dagar. SAV och SFO har emellertid framfört uttryckliga önskemål härom, medan kommunförbunden vill överväga en förlängning av varseltiden tillsammans med sina motparter. Om den för arbetsmarknadens parter gällande varsel- tiden inte har deras stöd kan befaras att de varslar tidigare än som är motiverat med hänsyn till förhandlingssituationen eller kanske t.o.m. underlåter att iaktta den ordningsregel som den lagstadga- de varselföreskriften innebär. Ju längre denna varseltid är ju större är risken att den i vissa situationer av parterna upplevs som ett inte berättigat hinder för den lovliga striden. Särskilt synes en i lag stadgad längre varseltid än en vecka kunna föranleda pro- blem när en part överväger att tillgripa ytterligare stridsåtgärder. Man kan inte gärna ha en i lag föreskriven kortare varseltid vid utvidgning av stridsåtgärder. Detta skulle kunna leda till att en part börjar med att lägga ett inte allvarligt menat varsel för att kunna tillgodoräkna sig den kortare tiden för de egentliga strids— åtgärderna och därmed också till att parterna blir sämre rustade att hantera dispensförfarandet på ett omsorgsfullt sätt.
På den offentliga sektorn synes parterna inte ha uttömt sina möjligheter att gemensamt söka komma till rätta med de problem som den lagstadgade varseltiden om en vecka föranlett i fråga om dispensförfarandet. En genomgång av varslen under senare tids avtalsrörelser på den statliga sektorn visar att dessa i allmänhet är mycket omfattande och avser olika punktinsatser inom vitt skilda verksamheter. De beskrivna åtgärderna hänför sig anting- en till grupper av tjänstemän eller till delar av verksamhetsområ- den beroende på verksamhetens organiserande och karaktär. Materialet ger otvetydigt vid handen att det tar tid att analysera varslen och att det är svårt att hinna med dispensförfarandet under varseltiden. Den varslande parten behöver i sin tur tid för att pröva dispensansökningar. Härtill kommer att prövningen av frågan om en konflikt kan vara ägnad att otillbörligt störa viktiga samhällsfunktioner ofta kräver omsorgsfulla överväganden. Man måste förutsätta att parterna inte varslar om konfliktåtgärder som
är uppenbart samhällsfarliga, och ingendera sidan är betjänt av att sådana frågor hänskjuts till den paritetiskt sammansatta nämnden innan motparten hunnit göra erforderliga utredningar och utvärdera dessa. De för statens vidkommande närmast till hands liggande åtgärderna synes vara att parterna antingen de- centraliserar dispensgivningen eller kommer överens i huvudav- talet om en längre varseltid. Båda alternativen torde kunna kom- ma i fråga samtidigt. Vissa myndigheter torde vara bättre ägnade för en decentralisering av dispensförfarandet än andra. När det gäller kommuner och landsting har arbetsgivarsidan funnit an- ledning att mellan parterna överväga en förlängning av varselti- den. Även i fråga om gränsdragningen mellan skyddsarbete och dispenser har kommunförbunden uttryckt önskemål om gemen- samma överläggningar mellan parterna. Dispensförfarandet hänger nära samman med räckvidden av arbetsgivarens befogen- het att besluta om skyddsarbete. Sådana överläggningar bör rim- ligen kunna komma till stånd också på statens område liksom på de delar av den privata arbetsmarknaden där motsvarande pro— blem kvarstår som olösta. Framhållas må att det inte är ovanligt att den varslande parten självmant ger längre varseltid än en vecka och att detta under senare tid har förekommit såväl på den privata som på den offentliga sektorn. Varseltiden förlängs dess- utom inte sällan i samband med medling. I den mån man kan minska behovet av dispenser genom bättre genomtänkta och utarbetade varsel minskar vidare på motsvarande sätt problemen med varseltidens längd. Till denna fråga finns anledning att återkomma.
8.4.4. Varslets sakliga utformning
Vid utformningen av sina varsel har arbetsmarknadens parter att beakta inte bara bestämmelsen härom i MBL utan också sina avtalsenliga åtaganden, främst de bestämmelser i huvudavtalen där man kommit överens om att söka undvika samhällsfarliga konflikter. Från dessa utgångspunkter kan vissa krav ställas på parterna när det gäller deras utformning av varsel om stridsåtgär- der.
AD prövade i sin dom 1977 nr 83 bl.a. frågan om betydelsen av den i ett varsel lämnade uppgiften om den tilltänkta stridsåtgär- dens omfattning. Domen innebär att en part är skyldig att varsla på nytt även om han begränsar stridsåtgärderna i förhållande till uppgiften härom i varslet, nämligen om detta sker på ett sådant sätt att han förrycker motpartens planeringsarbete eller skapar andra svårigheter för denne under förberedelserna för den kom- mande striden. Det må också framhållas att motparten —- på
grund av AD:s dom 1930 nr 83 — har rätt att utgå från ordalagen i varslet, vilket betyder att den som lagt varslet står risken för otydligheter i formuleringen.
Villkorade varsel torde ofta strida mot varselföreskriften i MBL. Det är knappast förenligt med lagen att till ett varsel om lockout knyta villkoret att stridsåtgärden träder i kraft bara om en ännu inte varslad strejk skulle sättas i verket. Inte heller kan det vara tillräckligt att i ett varsel om strejk ange att denna kommer att utvidgas för den händelse motparten skulle underlåta att respektera strejken. I båda fallen torde fordras att man varslar på nytt när villkoret inträtt. Däremot kan någon erinran inte gärna riktas mot ett lockoutvarsel som med iakttagande av sju- dagarsfristen förses med förbehåll att lockouten sätts i verket bara om en varslad strejk kommer att utlösas. I detta fall är det fråga om en till bestämd tidpunkt utsatt motåtgärd. En sådan åtgärd ter det sig naturligt att vidta endast om den åtgärd kommer till stånd mot vilken den är riktad. Utlöses inte strejken blir också följden att arbetsgivaren blir förhindrad att verkställa den vars- lade lockouten.
Även om kartläggningen ger exempel på bristfälligheter i ut- formningen av varsel finns inte fog att rikta någon allvarligare kritik mot parterna för oklart formulerade varsel. Det är inte lätt att ge entydiga besked om förestående stridsåtgärder i alla detal- jer, parterna gör som regel så gott de kan och de har möjligheter att överlägga med varandra kring lagda varsel för att undanröja eventuella oklarheter. Sådana överläggningar har också på sena- re tid förekommit i olika sammanhang, och på den offentliga sektorn har de dokumenterats i särskilda protokoll. Framhållas må vidare att det Villkorade varsel som PTK lämnade i 1976 års pensionskonflikt med SAF och som enligt vad ovan sagts torde ha varit lagstridigt inte upprepats utan att PTK senare lagt nya varsel när motparten enligt PTK:s bedömning inte respekterat den inledda striden. Lösningen av problemen med svårtolkade varsel kan i vart fall inte rimligen ligga i några försök att ändra lagtexten genom att där skärpa kraven på varslens precisering.
Viktigare att uppmärksamma i sammanhanget är i vad mån parterna redan från början i sina varsel respekterar de gränser för striden som följer av deras förpliktelser enligt huvudavtalen och hur de ser på förhållandet mellan utformningen av ett varsel och den därefter följande dispensgivningen. Det är rimligt att av en varslande part kräva att han utformar sitt varsel så att det inte omfattar stridsåtgärder som kan förutses vara samhällsfarliga i huvudavtalens mening eller som erfarenhetsmässigt kommer att undantas genom dispenser om motparten begär detta. Parterna bör med andra ord inte förutskicka andra stridsåtgärder än så-
dana som de är beredda att stå för och i förekommande fall sätta i verket. Det bör ligga i den varslande partens eget intresse att iaktta vad som nu sagts. Ett sådant förfarande kan framför allt bidra till en mera saklig bedömning av frågan hur lång varselti- den kan behöva vara på särskilt sårbara avtalsområden för att där kunna genomföra ett rationellt bedrivet dispensförfarande.
8.4.5. Varslets sakliga utformning och dispensförfarandet
Det viktigaste underlaget för analysen i denna del utgör parternas agerande under 1980 års konflikt och i 1983 års avtalsrörelse. Då konflikten 1980 bröt ut hade man ingen erfarenhet i vårt land under senare tid av omfattande stridsåtgärder och saknade över huvud taget erfarenhet av stridsåtgärder på flera samhällssekto- rer samtidigt. Det ligger i sakens natur att parterna då begick misstag och inte alltid handlade på ett sätt som vid en bedömning i efterhand går fritt från invändningar. I det följande skall förhål- landet mellan varslens utformning och dispensgivningen belysas något på arbetsmarknadens olika områden. Bara på den offent- liga sektorn är det möjligt att på grundval av tillgängligt material jämföra parternas förfarande 1980 och 1983.
På det statliga området är till en början av betydelse att parter- na i huvudavtalet åtagit sig att använda rätten till stridsåtgärder med särskild försiktighet på vissa uttryckligen angivna områden, nämligen i fråga om rikets säkerhet, upprätthållande av lag och ordning, vården av sjuka, omhändertagna och andra behövande samt utbetalningar som behövs för enskildas ekonomiska trygg— het. Parterna har vidare i huvudavtalet gått ett steg längre och kommit överens om att undvika stridsåtgärder som kan befaras medföra allvarliga rubbningar av samhällsekonomin eller folk- försörjningen liksom stridsåtgärder som skulle vara stötande av humanitära skäl, såsom stridsåtgärder vid skolor för handikap- pade eller inom kyrkan.
En närmare granskning av lagda varsel visar till en början att SF och TCO-S 1980 i några fall varslat om stridsåtgärder på områden som man i huvudavtalet utfäst sig att undvika och att detta upprepats i ett fall 1983. De båda organisationernas varsel 1980 omfattade sålunda i fråga om nyanställningsblockaden sko- lor för handikappade och kyrkliga tjänster och när det gällde övertidsblockaden skolor för handikappade. TCO-S varsel om övertidsblockad 1983 upptog också skolor för handikappade. I alla tre fallen beviljades sedermera dispenser på begäran av SAV.
En stor del av de dispenser som beviljades 1980 och 1983 låg inom de områden som parterna i huvudavtalet åtagit sig att behandla med särskild försiktighet. TCO-S beviljade 1980 dis-
penser från sin varslade övertidsblockad bl.a. ifråga om SMHI:s flygväderlekstjänst för ambulansflyg och katastroftillbud. Både SF och TCO-S beviljade samma år dispenser från den varslade strejken såvitt avsåg flygledarpersonal som krävdes för ambu- lans- och räddningsflyg och för personal som behövdes för inci- dentberedskapen. Under 1983 års avtalstvist gav SF och TCO-S dispenser från sin övertidsblockad för sådan verksamhet inom försvarsmakten som var nödvändig för att upprätthålla anbefalld incidentberedskap och stabsberedskap samt vid luftfartsverket för arbete som behövdes för ambulans- och räddningsflyg och för incident- och spaningsberedskap för försvaret. TCO-S gav också dispens för SMHI:s flygväderlekstjänst i den mån det behövdes för ambulansflyg och katastroftillbud och totalförsvarets inci- dentberedskap. Det finns även exempel på andra områden, där de båda organisationerna vid såväl 1980 års konflikt som 1983 års avtalstvist beviljat dispenser men som inte självklart kan räknas till dem som särskilt anges i huvudavtalet. Här kan nämnas sameskolor, skötsel av djur och växter, nödfall, katastrofsituatio- ner och situationer där arbetet av räddningsskäl eller andra up- penbara säkerhetsskäl måste utföras utan tidsfördröjning.
Jämför man de dispenser som beviljades på den kommunala sektorn 1980 och 1983 finner man att samma generella dispenser beviljades båda åren för vissa grupper av arbetstagare. Inom KTK:s avtalsområde gavs sålunda dispens båda gångerna för ansvariga föredragande eller sekreterare i förhandlingsfrågor. SKAF beviljade vid båda tillfällena dispenser för personal inom brandväsendet som behövdes för att upprätthålla i brandordning föreskriven minsta styrka och normal standard för larmfunktio- nen samt för personal som under beredskapstjänstgöring krävdes för insatser i nödlägen.
Inom den privata sektorn är förhållandena inte direkt jämför- bara med dem på den offentliga. På LO-området är det förbun— den som beviljar dispenser. På det centrala planet mellan SAF och LO är man därför inte direkt engagerad i dispensförfarandet. SAF och LO har inte heller vid överläggningarna framfört några synpunkter om att det vållat särskilda problem att hinna med dispensgivningen. Man är ense om att vardera sidan skall behålla sin ensidiga bestämmanderätt i fråga om vilka dispenser som man går med på. Såväl SAF som LO är negativa till att införa förhandlingsskyldighet på sina avtalsområden när det gäller un- dantag från varslade stridsåtgärder. PTK har samma uppfatt- ning.
8.4.6. Slutsynpunkter
De förslag som framförts om att ändra MBL:s varselföreskrift genom att förlänga den där stadgade varseltiden om sju dagar har inte något utbrett stöd hos arbetsmarknadens organisationer. De problem som varseltiden har medfört får därför i första hand lösas av parterna själva på områden där de ter sig besvärande. Problemen har i allt väsentligt sin grund i den dispensgivning som ofrånkomligen måste ske i anslutning till ett varsel och helst hinnas med före varseltidens utgång. Kartläggningen visar att det finns avtalsområden där parterna inte uttömt sina möjligheter att på olika sätt komma till rätta med eller åtminstone minska svå- righeterna. I första hand kommer i blickpunkten det rimliga kravet att en part som står i begrepp att vidta stridsåtgärder redan i varslet beaktar sina avtalsenliga utfästelser i fråga om begräns- ning av sådana åtgärder på särskilt känsliga områden eller annars tar all den hänsyn som framstår som sakligt befogad till vikten av att samhällsviktiga funktioner kan upprätthållas. Vidare bör par- terna redan i sina varsel normalt göra de undantag från stridsåt- gärderna som kan förutses bli aktualiserade under det följande dispensförfarandet och då beviljas på begäran av motparten. Därutöver synes utrymme finnas för decentralisering av dispens- förfarandet och lokala överenskommelser om skyddsarbete, an- passade till förhållandena inom olika myndigheter och företag. Samtidigt bör parterna på särskilt utsatta avtalsområden allvar- ligt överväga en förlängning av varseltiden avtalsvägen om andra åtgärder inte visar sig vara till fyllest. Det kan också vara en framkomlig väg att parterna i enskilda fall med hänsyn till den förestående stridens inriktning och omfattning tar till vara möj- ligheten att självmant ge motparten den längre varseltid som kan behövas.
1' i:; . 4 "nr-lll ”| _ "'.” ;._ .l." gäll? !: , w,.
.. '],er ,;1;,_.F_.II.'.'
. ifi tl
9. Neutralitet och skyddsarbete m.m.
9.1. Gällande bestämmelser om neutralitet och skyddsarbete
9.1.1. SAF-LO-området
Huvudavtalet mellan SAF och LO innehåller bestämmelser om begränsning av de ekonomiska stridsåtgärderna. Dessa bestäm- melser är bindande för de medlemmar av SAF och LO som antagit huvudavtalet. På LO:s område gäller huvudavtalet för alla förbund utom byggnadsarbetareförbundet och transportar- betareförbundet.
Enligt huvudavtalet är stridsåtgärder mot neutral tredje man i princip förbjudna vid tvist om ingående av kollektivavtal. Med tredje man förstås alla de som inte är parter i tvisten, dvs. inte blir bundna i samband med uppgörelse av det kollektivavtal som tvisten gäller. Centrala rekommendationsavtal mellan SAF och LO grundar partsställning för alla de medlemsförbund som om- fattas av de centrala förhandlingarna, även om förbunden enligt sina stadgar i vederbörlig ordning måste godkänna avtalen för att bli bundna av dessa. Skyddet för tredje man avser inte den som intar en oneutral hållning i tvisten. Som exempel härpå kan nämnas den som är strejk- eller blockadbrytare eller den som är ekonomiskt nära lierad med eller aktivt understöder part i tvisten. En person förlorar dock inte sin neutralitet genom att utföra skyddsarbete. Vid tvist om upprättande av kollektivavtal får sym- patiåtgärd mot neutral tredje man vidtas, om åtgärden har form av arbetsinställelse jämte arbetsblockad eller vägran att ta befatt- ning med smittade varor (varor som är avsedda för eller härrör från rörelse som drivs av part i den ursprungliga tvisten).
I huvudavtalet mellan SAF och LO hänförs till skyddsarbete dels sådant arbete som vid ett konfliktutbrott behövs för att driften skall kunna avslutas på ett tekniskt försvarligt sätt, dels sådant arbete som är nödvändigt för att avvärja fara för männi— skor eller skada på byggnader, andra anläggningar, fartyg, ma-
skiner eller husdjur. Till skyddsarbete hänförs också sådant ar- bete som måste utföras för att förhindra skada på sådant varula- ger som under konflikten inte används för att uppehålla företa- gets drift eller för att avyttras i vidare mån än som är nödvändigt för att förhindra förskämning eller förstöring. Lika med skydds- arbete anses arbete som någon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag eller författning. Den angivna definitio- nen på skyddsarbete har kompletterats med en protokollsanteck- ning där det förutsätts att den närmare innebörden av skyddsar- betsbegreppet inom olika yrkesområden skall fastställas genom överenskommelser mellan vederbörande förbund. Det har vidare förutsatts att de ordinarie arbetarna i fall av behov åtar sig utfö- rande av skyddsarbete på villkor att företaget under konflikten inte bedriver produktion, dvs. inte uppehåller driften med hjälp av blockadbrytare.
Som framhållits i kap. 1 har kartläggningen på SAF-LO- området i fråga om bl. a. skyddsarbete begränsats till de tre LO-förbunden fabriksarbetareförbundet, livsmedelsarbetareför- bundet och transportarbetareförbundet. Särskilda överenskom- melser om skyddsarbete har träffats mellan dels Allmänna Grup- pen inom SAF och fabriksarbetareförbundet, dels Livsmedels- branschens Arbetsgivareförbund och livsmedelsarbetareförbun- det. Transportarbetareförbundet har inte antagit huvudavtalet och har inte heller med arbetsgivarsidan träffat särskilda överens- kommelser om skyddsarbete.
Överenskommelsen på fabriksarbetareförbundets område träf- fades 1965, och enligt den skall som skyddsarbete anses även sådana arbeten som är nödvändiga för att driften helt eller delvis skall kunna återupptas efter konfliktens slut. Tillämpningen av skyddsarbetsbegreppet innebär vidare, att om produktion under en konflikt måste fortgå detta inte får ske i större omfattning än vad som är absolut nödvändigt med hänsyn till arbetets karaktär av skyddsarbete. Färdigprodukter och halvfabrikat som tillver- kats under konflikten får inte expedieras till kunder så länge denna pågår. Vissa samhällsviktiga funktioner som normalt ut— förs av företagets arbetare skall emellertid såvitt möjligt upprätt- hållas under konflikt.
På livsmedelsområdet gäller sedan den 1 januari 1981 en över- enskommelse om skyddsarbete inom mejeri- och mjölkprodukt- industrin. Enligt denna hänförs till skyddsarbete samtliga arbets-* uppgifter som ingår som ett led i intransport, tillverkning, lagring och distribution av mjölk och andra mejeriprodukter liksom allt för detta erforderligt underhållsarbete. All produktion inom branschen i vilken mjölk ingår som råvara skall fortgå ostörd oberoende av vilka konfliktåtgärder som vidtas från någondera
sidan. Arbete medjuice och andra produkter vari mjölk inte ingår som råvara utgör skyddsarbete bara om arbetsuppgifterna måste utföras för att skydda anläggningar från skada eller för att skydda inneliggande varulager från förskämning och förstöring.
På vartdera fabriksarbetareförbundets och livsmedelsarbetare- förbundets område finns dessutom omkring 200 lokala överens- kommelser om skyddsarbete. Dessa gäller enskilda företag och revideras undan för undan i anslutning till den tekniska utveck- lingen.
Tvister om skyddsarbete avgörs enligt huvudavtalet mellan SAF och LO av arbetsmarknadsnämnden såsom skiljenämnd med opartisk ordförande.
9.1.2. SAF-PTK-området
I tid efter annan sedan 1975 mellan SAF och PTK träffade avtal om allmänna anställningsvillkor finns bestämmelser om tjänste- mans åligganden och rättigheter vid konflikt mellan arbetsgivare och arbetare. Fastän bestämmelserna är tillämpliga endast vid konflikter mellan arbetsgivare och arbetare, har de i praktiken betydelse för parternas bedömanden i frågor om neutralitet i samband med tjänstemannakonflikt utanför SAF-PTK-området. Under en konflikt är tjänsteman som inte omfattas av denna skyldig bl. a. att på vanligt sätt utföra de uppdrag och åligganden som är förenade med tjänsten liksom sådant arbete som i övrigt faller inom företagets arbetsområde för tjänstemän. Han är dess- utom skyldig att delta i skyddsarbete och att utföra vissa andra likartade arbetsuppgifter.
I avtalet beskrivs skyddsarbete på samma sätt som i huvudav- talet mellan SAF och LO. Alla tjänstemän är i princip skyldiga att utföra skyddsarbete vid konflikt mellan arbetsgivare och arbeta- re. Detsamma anses gälla vid tjänstemannakonflikt. Vid arbetar- konflikt blir emellertid skyddsarbete för tjänstemän aktuellt bara när detta inte utförs av arbetarna själva. Vid tjänstemannakon- flikt utförs skyddsarbete företrädesvis av den tjänsteman i vars ordinarie arbetsuppgifter arbete av detta slag ingår och detta oberoende av om han deltar i konflikten.
Tvister om arbetsskyldigheten under konflikt avgörs med bin- dande verkan för parterna i sista hand av förtroenderådet, om lokala överläggningar och förbundsvisa förhandlingar inte lett till enighet.
9.1.3. SFO-LO/PTK-området
Huvudavtalet på detta område träffades 1982 och är det senaste huvudavtalet på arbetsmarknaden. Avtalet innehåller neutrali-
tetsregler, för arbetstagare vid konflikt inom SFO-området vilken han inte är berörd av. Han skall utföra sina ordinarie uppgifter i den omfattning som är brukligt vid arbetets normala utförande. Vid tjänstemannakonflikt skall sålunda arbetare utföra de arbe- ten som inom ramen för hans kvalifikationer faller inom berört kollektivavtals tillämpningsområde, medan tjänsteman vid arbe- tarkonflikt skall utföra allt tjänstemannaarbete vid berört företag som faller inom berört tjänstemannakollektivs avtals tillämp- ningsområde. Såväl arbetare som tjänstemän är dessutom skyl- diga att utföra skyddsarbete och förberedelsearbete.
I huvudavtalet på detta område har begreppet skyddsarbete anpassats till nutida språkbruk utan att dess innebörd därmed ändrats i förhållande till motsvarande begrepp på SAF-LO- området. På några punkter har emellertid ändringar i sak gjorts.
Dels har tillagts att till skyddsarbete hänförs arbete som behö- ver utföras för att betala ut löner, pensioner och andra ersättning- ar, dels gäller i stället för bestämmelsen som med skyddsarbete likställer arbete som någon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag eller författning, att till skyddsarbete räknas arbete som företag i sin egenskap av arbetsgivare behöver utföra för att fullgöra åliggande enligt lag eller författning. En förutsättning för att sistnämnda arbete skall betraktas som skyddsarbete är emellertid att det inte enbart är ekonomiska intressen som skyddas i lag eller författning.
Huvudavtalet innehåller också en bestämmelse om förberedel- searbete. Härmed avses arbete som gör det möjligt att snarast återuppta verksamheten när överenskommelse träffats om att stridsåtgärd skall upphöra. Förberedelsearbete kan sålunda bli aktuellt för vissa arbetstagare innan stridsåtgärden avslutas.
Till skyddsarbete och förberedelsearbete hänförs vidare ar- betsledning som behövs vid skyddsarbete i samband med kon- flikt inom LO-kollektivets avtalsområde.
Innebörden av begreppet skyddsarbete och utformningen av förberedelsearbetet kan av branschkommittéer och förbund an- passas till olika avtalsområden. Både arbetare och tjänstemän är skyldiga att inom sina avtalsområden utföra skyddsarbete och förberedelsearbete. Tvister om sådana arbeten och om bransch- anpassning avgörs med bindande verkan av en av parterna tillsatt gemensam nämnd under ledning av en opartisk ordförande.
9.1.4. Det statliga området
Det statliga huvudavtalet innehåller bestämmelser om neutralitet vid arbetskonflikt för arbetstagare som omfattas av avtalet. Så- dan arbetstagare är inte skyldig att utföra arbete som är föremål
för lockout eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig strids- åtgärd eller för lovlig blockad. Den som står utanför arbetskon- flikt skall dock fullgöra sina vanliga tjänsteåligganden. Han är också skyldig att utföra skyddsarbete. Utanför det statliga huvud- avtalets tillämpningsområde gäller likalydande i anställningsför- ordningen upptagna bestämmelser.
Till skyddsarbete hänförs arbete som fordras för att verksam- heten skall kunna avvecklas på ett tekniskt försvarligt sätt eller för att förebygga fara för människor eller skada på egendom. Till skyddsarbete räknas också arbete som någon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag. Skyldighet att utföra skydds- arbete föreligger bara för tjänstemän som inte omfattas av arbets— konflikt. Tvister om arbetsskyldigheten under konflikt avgörs av domstol. Vid sådana tvister gäller inte bestämmelserna i MBL om tolkningsföreträde för facklig organisation.
9.1.5. Det kommunala området
Det kommunala huvudavtalets bestämmelser om neutralitet över- ensstämmer med motsvarande regler på det statliga området. Detsamma gäller i huvudsak reglerna om skyddsarbete. Skyldig- heten att utföra skyddsarbete är emellertid på det kommunala området inte begränsad till arbetstagare som står utanför konflikt utan gäller alla arbetstagare.
9.2. Tillämpning av bestämmelserna om neutralitet och skyddsarbete
9.2.1. Allmänt
Skyddsarbete brukar parterna på arbetsmarknaden undanta från stridsåtgärder i samband med utformningen av sina varsel eller vid sina beslut om dispenser. Frågor om innebörden av rätten till neutralitet vid arbetskonflikter för arbetstagare har i praxis mera ingående behandlats bara på den offentliga sektorn och detta av JO i anslutning till ett antal där inträffade konflikter. Reglerna om skyddsarbete som i dessa sammanhang också berörts av JO har vidare behandlats av arbetsmarknadsnämnden på SAF-LO- området. Nämnden har i två fall prövat den närmare innebörden av begreppet skyddsarbete. Den har dessutom i ett fall behandlat skyddet för tredje man mot stridsåtgärder. Sistnämnda fall som gällde en kommunal förtroendeman redovisas i det följande un- der avsnitt 9.4.
9.2.2. Skyddsarbete i samband med varsel och dispenser
Under 1980 års konflikt gjorde fabriksarbetareförbundet undan- tag för skyddsarbete i sitt varsel om övertidsblockad, och motsva- rande undantag gjorde förbundets arbetsgivarmotparter i sitt lockoutvarsel. SKAF förför på samma sätt i sitt varsel om över- tidsblockad till kommunförbunden. Likaså gjorde SAV och kom- munförbundet i sina lockoutvarsel till SF, TCO-S samt SKAF och KTK. SAV och kommunförbundet gjorde vidare undantag för utbetalning av löner och andra betalningar. Under 1981 års lönekonflikt mellan PTK och SAF undantog parterna också å ömse sidor skyddsarbete från sina varsel om stridsåtgärder. PTK gjorde emellertid -— bortsett från sjöfarten — undantag i avvak- tan på behandling av dispensansökningar och preciserade be- greppet skyddsarbete till att aVSe arbete som påkallades på grund av olyckshändelse, haveri eller liknande oförutsedd händelse som innebar fara för människors eller djurs liv eller hälsa eller för omfattande skador på byggnader, anläggningar, fartyg, maskiner eller lager. Vidare undantog PTK arbete som avsåg beräkning eller utbetalning av löner, pensioner och andra ersättningar till arbetare och tjänstemän. Under 1983 års avtalsrörelse undantog SKAF liksom 1980 från sitt varsel skyddsarbete men förtydligade sedermera på begäran av arbetsgivarsidan detta undantag inom brandväsendet till att avse arbete som fordrades utöver ordinarie arbetstid för att normal standard skulle kunna upprätthållas på utryckningsmateriel
Såväl SAV som SF och TCO-S beviljade under 1980 års kon— flikt och 1983 års avtalsrörelse undantag för skyddsarbete i sam- band med beslut om generella dispenser. Under 1980 års konflikt uppkom motsättningar mellan KTK och SHSTF samt Stock- holms läns landsting om bemanningsnivån under arbetsnedläg- gelsen vid de sjukhus som omfattades av denna. Arbetstagarsidan hänvisade till att man vid dispensgivningen beaktat bestämmel- serna om skyddsarbete, medan arbetsgivarsidan ansåg att med- given nivå innebar en så avsevärd begränsning av den sjukvår- dande verksamheten att en viktig samhällsfunktion otillbörligen stördes. En av de båda kommunförbunden begärd dispens från stridsåtgärderna för löneförrättare och personalredogörare bevil- jades av KTK endast i fråga om löneberäkning för timavlönad personal under hänvisning till att löneutbetalning i allt väsentligt kunde göras å conto.
9.2.3. J 0 om neutralitet och skyddsarbete
Första gången som JO fick ta ställning till klagomål om myndig- heters handlande under arbetskonflikt vari samband med arbets-
konflikterna 1966 vid skolväsendet och underrätterna. Förhand- lingsrättsreformen för de offentliganställda hade nyligen trätt i kraft. JO fann att en inte strejkande lärare inte fick åläggas att överta en strejkande kollegas undervisning. Inte heller fick någon annan tjänsteman vid skolan, exempelvis skolläkaren, meddelas sådant åläggande. På grund av allmänna arbetsrättsliga grundsat- ser borde skolmyndigheterna över huvud taget anse sig förhind- rade att förordna annan att upprätthålla de inställda arbetsupp- gifterna. Varken en elev eller en förälder borde därför i denna sin egenskap förordnas att fullgöra läraruppgifterna. Den admini- strativa ledningen av en skola kunde inte klassificeras som skyddsarbete, även om vissa element i ledningsfunktionen kunde hänföras till åtgärder för tekniskt försvarlig avveckling av verk- samheten. Uppgiften att vara inskrivningsdomare hörde enligt JO inte till en chefsdomares vanliga tjänsteåligganden i andra fall än där särskild befattningshavare inte fanns av hovrätten förord- nad att handlägga inskrivningsärenden. Om chefsdomaren av någon anledning valde att fullgöra arbetsuppgifter som han på grund av neutralitetsrätten inte var skyldig att utföra bröt han emellertid inte mot någon tjänsteplikt, och JO hade inte att ta ställning till ett sådant handlingssätt. Även om det ingick i en verkschefs åligganden att i nödfall med egna arbetsinsatser upp- rätthålla myndighetens funktioner, kunde en sådan arbetsinsats enligt JO likväl inte betraktas som ett vanligt tjänsteåliggande. Handläggningen av en inskrivningsdag ansåg JO dessutom svår- ligen kunna hänföras till skyddsarbete i vidare mån än en hand- läggning var nödvändig för att förhindra att en preklusionstid annars överskreds.
I samband med arbetskonflikterna våren 1969 vid sjöfartsverket och SJ konstaterade JO att arbetsgivarmyndigheten under kon- flikt behöll sin rätt att leda, fördela och omfördela arbete men att denna rätt inte fick utövas så att tjänstemännens neutralitetsrätt träddes för när. Organisationsåtgärder fick inte vidtas som inne- bar att någon ålades att utföra oneutralt arbete. Tjänstemän som hade att utföra arbete av samma slag som det beträffande vilket arbetsinställelse vidtagits fick beordras till sådant arbete endast inom ordinarie arbetstid och sålunda inte på övertid. Kritik kun- de inte riktas mot sjöfartsstyrelsen för att styrelsen omgrupperat lotsar mellan lotsstationerna eller mot SJ för att man omdispo- nerat tur- och tjänstgöringslistorna för lokförarna. Men myndig- heterna fick inte driva sina strävanden att upprätthålla verksam- heten så långt som till att begära av en anställd att han skulle överta en funktion som han tidigare inte fyllt bara därför att omläggningen av arbetet låg inom ramen för de allmänna plikter- na enligt anställningsavtalet.
I anslutning till arbetskonflikterna 197] vid SJ tog JO upp frågorna om en myndighet utan att ge order ägde vädja till en anställd att utföra oneutralt arbete eller i vart fall hade rätt att godta ett helt frivilligt erbjudande att göra sådant arbete. JO ansåg sig inte kunna biträda uppfattningen att det under alla förhållanden skulle vara statlig myndighet förbjudet att utnyttja oneutralt arbete men satte däremot i fråga rätten och lämplighe- ten av att utan ordergivning uppmana till sådant arbete. Mot denna bakgrund riktade JO viss kritik mot SJ för vidtagna gods- transporter under bandisposition som ersättning för ordinarie godstågstrafik som inställts på grund av strejk. Kritiken avsåg närmast det förhållandet att SJ inte lämnat tillräckligt klarläg- gande information om bandispositionen med påföljd att oneu- tralt arbete förekommit i viss utsträckning.
JO yttrade sig därnäst över myndigheternas handlande under arbetskonflikterna 197] vid landstinget i Halland och länsstyrelsen i Västerbotten. Enligt JO:s mening var förande av protokoll vid förvaltningsutskottets sammanträden inte att anse som ett vanligt tjänsteåliggande för en landstingsdirektör. Det nära samband som förelåg mellan den rent manuella protokollföringen och de arbetsuppgifter — granskning av protokollet med vad däri kan inbegripas — som normalt utfördes av landstingsdirektören gjor- de dock att frågan inte kunde anses höjd över diskussion. Då det emellertid inte kunde anses vara i princip förbjudet för myndig- het att utnyttja oneutralt arbete — och detta gällde i lika mån kommunala som statliga myndigheter — så utgjorde detta i vart fall ett kraftigt stöd för antagandet att tjänsteman som utfört sådant arbete inte gjort sig skyldig till tjänstefel. När det sedan gällde frågan om en av landskamreraren gjord återbetalning av mervärdeskatt — en uppgift som normalt ankom på en annan i konflikten indragen tjänsteman — kunde betraktas som skydds- arbete uttalade JO att man inte generellt kunde avvisa möjlighe- ten att till sådant arbete räkna utbetalning av pengar i särskilt trängande fall. JO tänkte då särskilt på socialhjälp eller annat dylikt som var oundgängligen erforderligt för mottagarens eller hans familjs livsuppehålle. Mera tveksamt kunde vara om åter- betalning av skatt kunde hänföras till skyddsarbete. Här kunde utrymme finnas för olika åsikter beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Landskamrerarens handlingssätt som skett helt frivilligt kunde emellertid lika litet som landstingsrådets falla inom ramen för området för tjänstefel.
Vad som förekommit under de olika arbetskonflikterna föran- ledde JO att göra framställningar om översyn av reglerna om neutralitet och skyddsarbete på den offentliga sektorn. I sam- manhanget pekade JO på behovet av en särskild lagstiftning om
myndigheternas verksamhet under arbetskonflikt i syfte bl. a. att motverka rättsförluster för tredje man, exempelvis följden av att en preklusionsfrist löpte ut. Frågorna behandlades 1973 på rege- ringens uppdrag av förhandlingsutredningen, som fann att inte tillräckligt starka skäl framkommit för ändring av ifrågasatta regler. Utredningen hade kommit fram till uppfattningen att re- dan vid de senaste årens konflikter många frågor lösts på ett smidigt och för parterna godtagbart sätt, framför allt av dem som hade möjlighet att tillgodogöra sig erfarenheter av tidigare inträf- fade konflikter. Det borde enligt utredningen överlåtas åt myn- digheterna att utbilda en praxis på förevarande område med utgångspunkt i vunna erfarenheter och med ledning av de utta- landen och undersökningar av arbetsrättsligt intresse som i olika sammanhang gjorts efter förhandlingsrättsreformens genomfö- rande. Utredningen tog vidare avstånd från tanken på en generell lagstiftning som i förväg skulle reglera myndigheternas verksam- het under arbetskonflikt. I 1974 års statsverksproposition anslöt sig föredragande statsrådet i allt väsentligt till förhandlingsutred- ningens ståndpunkter.
9.2.4. Arbetsmarknadsnämndens avgöranden om skyddsarbete
Arbetsmarknadsnämnden har under ledning av opartisk ordfö- rande avgjort två ärenden om skyddsarbete. Det ena ärendet uppkom 1953 i anslutning till en öppen konflikt inom olika delar av livsmedelsindustrin. Tvisten gällde dels mottagande och in- läggning av färsk sparris, dels mottagande och inläggning av färsk spenat och dels skördande och konservering av champinjo- ner vid ett antal företag inom konserveringsindustrin. Råvarorna fanns vid konfliktutbrottet alltjämt ute på odlingarna och skulle bli helt förstörda, om de inte vid den snart inträffade rätta tid- punkten skördades och vidare omhändertogs inom en kort tid- rymd. Underlåtenhet att skörda sparrisen skulle dessutom med- föra skada på sparrissängarna även för kommande år. Arbets- marknadsnämnden fann i sitt beslut att ifrågavarande arbete inte kunde avses vara skyddsarbete enligt bestämmelserna i huvudav- talet. Mot beslutet reserverade sig arbetsgivarledamöterna.
Det andra ärendet härrör från 1980 års konflikt och avsåg också livsmedelsbranschen. Frågan gällde om omhändertagande av mjölkråvara vid en mjölkcentral utgjorde skyddsarbete. Det omtvistade arbetet avsåg i huvudsak smörtillverkning, ystning, osttillverkning, tillverkning av smörjolja och förpackning. Ar- betsgivarsidan ansåg att behandlingen av mjölken var att betrak- ta som skyddsarbete i tre hänseenden. Dels hade arbetet varit
nödvändigt för att företaget inte skulle komma i konflikt med gällande lagstiftning, bl. a. livsmedels- och miljöskyddslagstift- ningen. Dels hade på grund av mjölkens försurning skada upp- kommit på anläggningar och maskiner om arbetet inte utförts. Dels hade det varit nödvändigt att förhindra att mjölken som sådan förskämdes och förstördes, dvs. att förhindra skada på varulager. Arbetsmarknadsnämnden fann att regeln om skyldig- het att utföra arbete på grund av särskild föreskrift i lag bara tog sikte på enskilda personers lagfästa tjänsteplikt och att mejerinä- ringens arbetstagare inte var underkastade någon sådan tjänste- plikt. I fråga om ståndpunkten att arbetet varit erforderligt för att avvärja skada på varulager konstaterade nämnden att huvudav- talets regler om skyddsarbete bara avsåg vad som från skade- ståndsrättsliga synpunkter utgjorde sakskada men däremot inte förmögenhetsskada. Skadades varulager som följd av varornas inneboende egenskaper och inte genom ett utifrån kommande fysiskt angrepp var det enligt nämndens mening fråga om för- mögenhetsförlust. I övrigt ansåg nämnden att arbetsgivarsidan inte förmått styrka att någon sådan situation förelegat som gjort det nödvändigt att förhindra skada på anläggningar och maski- ner. Även mot detta beslut reserverade sig arbetsgivarsidans le- damöter. Som framgår av avsnitt 9.1.1 har parterna inom livsme- delsbranschen numera träffat en överenskommelse om skydds- arbete inom mejeri- och mjölkproduktindustrin.
9.3. Gällande bestämmelser om frikretsar
Med frikrets avses här arbetstagare som enligt avtal mellan par- terna hålls utanför arbetskonflikter. Sådana avtal finns på den statliga sektorn, på bankområdet samt mellan SFO och PTK.
I huvudavtalet på det statliga området har parterna förklarat sig vara ense om att från stridsåtgärder undanta arbetstagare som på grund av sin ställning i organisationen eller sina arbetsuppgif- ter får anses på ett särskilt sätt företräda arbetsgivaren eller som annars på grund av särskilda skäl inte bör delta i stridsåtgärder. Denna undantagskrets finns närmare angiven på bilagor till hu— vudavtalet. Den omfattar ca 10 000 tjänster huvudsakligen depar- tementstjänster, tjänster vid SAV, högre domartjänster och tjäns- ter som domstolschef, högre chefstjänster inom försvarsmakten, tjänster tillhörande verksledningen vid centrala myndigheter, chefstjänster vid regionala myndigheter och vissa chefstjänster vid lokala myndigheter.
Stridsåtgärd får inte omfatta den som innehar och utövar an- givna tjänster eller som vikarierar på sådana tjänster. Arbetsned-
läggelse i form av strejk eller lockout är sålunda inte tillåten för dessa tjänstemän. Inte heller får stridsåtgärd omfatta tjänsterna som sådana, varav följer att dessa inte kan utsättas för nyanställ- ningsblockad.
Vidare får stridsåtgärd inte avse sådan personal eller sådana tjänster som behövs för att de till undantagskretsen hörande tjänstemännen skall kunna sköta sina arbetsuppgifter. Vilken personal som behöver undantas av denna orsak får bedömas vid varje konflikttillfälle. Varsel om stridsåtgärd skall innehålla ett allmänt undantag för här aktuella tjänster, och det förutsätts att part skall kunna begära förhandlingar om vilka tjänster som skall falla under undantaget.
Enligt tid efter annan gällande kollektivavtal mellan BAO och SBmf finns på bankområdet en krets av tjänstemän som inte skall omfattas av stridsåtgärder. Hit hör alla verkställande direktörer samt i banker med minst 50 anställda bl. a. sekreterare till verk- ställande direktören, vice verkställande direktör, annan direktör som tillhör den centrala företagsledningen, personalchef vid hu- vudkontor och vissa tjänstemän i övrigt enligt särskild överens- kommelse. SBmfhar i avtalet förklarat att dessa tjänstemän enligt förbundets stadgar får vara centralt anslutna men att de däremot inte får delta i den lokala fackliga verksamheten. SBmf är enligt avtalet berett att genom dispens medge ytterligare undantag från stridsåtgärder.
I anslutning till huvudavtalet mellan SFO och LO/PTK har SFO och PTK i särskilt förhandlingsprotokoll tagit in en anteck- ning om frikrets av följande lydelse. Parterna är ense om att det står envar tjänsteman fritt att organisera sig. Parterna är också ense om att tjänstemän, som tillhör företagsledningen, inte om- fattas av eventuella stridsåtgärder, som kan vidtas av endera parten. Till företagsledningen räknas dels företagsledare och pri- vatsekreterare, dels sådana tjänstemän i vilkas åligganden det ingår att företräda företaget i förhållande till tjänstemännen i frågor rörande dessas arbetsvillkor. Tvister om anteckningens innebörd skall avgöras av gemensamma nämnden under ledning av opartisk ordförande.
I övrigtfinns på arbetsmarknaden — såvitt framgår av kartlägg- ningen — inte några avtal om frikretsar. På de härvidlag inte avtalsreglerade områdena som sålunda dominerar bilden brukar den varslande parten från stridsåtgärder undanta en kategori av arbetstagare som den bedömer bör stå utanför konflikter. Som exempel på detta kan nämnas följande fall.
I samband med 1980 års konflikt undantog fabriksarbetareför- bundet från sitt varsel om övertidsblockad bl. a. deltagande i styrelsers och arbetsgruppers sammanträden. TCO-S tog från sitt
strejkvarsel undan inom undervisningsväsendet skoldirektörer, skolchefer och förste rektorer. Såväl SAV som TCO—S undantog genomgående i sina varsel 1980 den konfliktfria krets av högre tjänstemän m.fl. som beskrivits närmare i huvudavtalet på den statliga sektorn. Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund bevil- jade de kommunala arbetsgivarna under samma konflikt dispens från övertidsblockaden för ansvariga föredragande eller sekrete- rare i förhandlingsfrågor och från strejken för sekreterare åt personal- och förvaltningschefer, som undantagits från strejken i varslet. SKAF medgav dispens från övertidsblockaden för ar- betstagare som hade arbetsledaransvar eller uppgift att bedöma frågor om skyddsarbete. I inledningsskedet av 1976 års pensions- konflikt mellan PTK och SAF undantog PTK från sitt varsel om förbud mot övertidsarbete en konfliktfri krets, som omfattade verkställande direktörer, deras sekreterare, personalchefer i stör- re företag och tjänstemän i övrigt hänförliga till 02 och högre i befattningsnomenklaturen. Ett liknande undantag gjorde PTK i sitt varsel om arbetsnedläggelse i 1981 års lönekonflikt med SAF. Verkstadsföreningen, SAF:s Allmänna Grupp och SAF undan- tog i sina lockoutvarsel under samma konflikt bl. a. tjänstemän som tillhörde företagsledningen eller som innehade ledande be- fattningar enligt en angiven specifikation. I 1983 års avtalstvist på den statliga sektorn tog TCO-S — liksom 1980 — inom undervis- ningsväsendet undan från sitt strejkvarsel skoldirektörer m.fl. men utvidgade undantaget till att avse också biträdande skoldi- rektörer. Liksom 1980 undantogs av parterna på den statliga sektorn från varslen 1983 genomgående den konfliktfria kretsen enligt huvudavtalet. KTK beviljade under samma avtalstvist dis- pens från övertidsblockaden för personalchefer, föredragande i förhandlingsfrågor och deras sekreterare vid centrala personal- organ. KTK utfäste sig samtidigt att positivt pröva lokala dis- pensansökningar för andra arbetsgivarföreträdare, såsom perso- nalchefer vid fackförvaltningar.
9.4. Kommunala förtroendemäns ställning
Det finns inga bestämmelser i lag om neutralitet under arbets- konflikt för kommunala förtroendemän. Dessa är inte arbetsta- gare och omfattas därför varken av MBL, LOA eller gällande kollektivavtal.
Arbetsmarknadsnämnden har under ledning av opartisk ordfö- rande avgjort ett ärende om lovligheten av sympatiåtgärd enligt huvudavtalet mellan SAF och LO. Ärendet uppkom 1954 i sam- band med att en skolvaktmästare deltagit i strejk. Hans arbete hade utförts av en kommunal förtroendeman. På begäran av
SKAF hade Handelsanställdas Förbund beviljat sympatiåtgärd på så sätt att förbundets medlemmar vid en mjölkcentral vägrat att ta befattning med mjölk som levererades från ettjordbruk som drevs av förtroendemannen jämte dennes broder. Åtgärden an- sågs strida mot huvudavtalet. Nämnden förklarade att sympati- åtgärden inte var tillåten. Det var nämligen inte fråga om varor som härrörde från en rörelse som drevs av en part i den ursprung- liga konflikten.
Under arbetskonflikten 1971 beslöt barnavårdsnämnden i Stockholm att nämndens ordförande liksom ordförandena på avdelningar och delegationer skulle vara ansvariga för protokoll- föringen vid sammanträdena. Nämnden beslöt vidare att till kas- saförvaltare för viss tid utse ordföranden som var borgarråd. Klagomål över besluten framfördes till JO.
Enligt JO tedde det sig naturligt att när reglerna för den offent- liga sektorn inte lämnade några besked söka hämta ledning från de spelregler som utbildats på den privata arbetsmarknaden. Svårigheter förelåg emellertid att göra jämförelser. De kommu- nala nämnderna för specialreglerad förvaltning hade exempelvis ingen motsvarighet i det privata näringslivet och inte heller fanns där någon parallell till nämndernas förpliktelse att svara för vissa grenar av samhällelig verksamhet.
JO ansåg sig till en början med hänvisning till tidigare uttalan- den i anledning av 1966 års konflikt på tjänstemannaområdet kunna slå fast, att det måste anses stå en myndighet fritt att med alla legitima medel söka upprätthålla en konfliktdrabbad sam- hällsfunktion och att det t.o.m. måste anses vara en skyldighet för de ansvariga förvaltande myndigheterna att göra det i all synner- het när tredje man hade en lagstadgad rätt till det allmännas prestationer.
I de yttranden som JO inhämtat i ärendet hade olika meningar framförts om de kommunala förtroendemännens ställning, om ledamöter i barnavårdsnämnd var att betrakta som företrädare för arbetsgivaren eller om de i förevarande sammanhang borde jämställas med tjänstemän. Oavsett vad som borde gälla på den- na punkt framstod det för JO som uppenbart, att förtroendemän- nen i fråga om möjligheten att agera under pågående arbetskon— flikter inte kunde vara mera bundna än tjänstemännen. Om en nämndens tjänsteman inte begick tjänstefel genom att utföra arbete som var föremål för stridsåtgärd måste detsamma gälla också en ledamot som utförde arbetet.
JO kunde inte finna det annat än högst rimligt och tillåtligt att nämnden mottog de erbjudanden som ledamöter ville lämna att föra protokollet, verkställa utanordningar och annat dylikt som erfordrades för att verksamheten inte skulle lamslås. JO ville
t.o.m. ifrågasätta om inte nämnden var skyldig att begagna sig av ett sådant erbjudande.
Frågan om en ledamot i nämnden var skyldig att äta sig upp- drag att föra protokoll, verkställa utanordningar o.d. syntes JO ännu svårare att besvara. JO var inte främmande för tanken att man ur nämndledamöternas allmänna ansvar för att nämnden inte försummade sina åligganden kunde härleda en skyldighet för enskild ledamot att vid behov åta sig sådant uppdrag åtminstone i en krissituation. I så fall återstod att bedöma om arbetsrättsliga hänsyn ledde till att en sådan skyldighet inte förelåg i samband med arbetskonflikt. Härvid framstod det för JO ingalunda som onaturligt att betrakta ledamöterna som arbetsgivarrepresentan- ter. På sådana kunde neutralitetsregeln inte gärna tillämpas ana- logt. Å andra sidan fick man inte förbise att nämndens ledamöter utsetts genom val i demokratisk ordning och att arbetsgivarfunk- tionen inte stått i blickpunkten i detta sammanhang. Med tanke särskilt på hur nämndledamöterna utsetts kunde man sätta i fråga om de rimligen mot sin övertygelse kunde tvingas att utföra oneutralt arbete. Hit fick dock givetvis inte räknas skyddsarbete. JO slutade sitt uttalande med en allmän reflexion att det fanns utrymme för olika uppfattningar i de aktualiserade frågorna.
I ett protokoll från centrala förhandlingar mellan kommunför- bundet och Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund den 26 juni 1981 har de centrala parterna gemensamt konstaterat, att förtro- endevalda inte är arbetstagare och således inte omfattas av bl.a. neutralitetsrätten. Enligt protokollet kan därför en arbetstagare med stöd av bestämmelsen i det kommunala huvudavtalet om neutralitet och skyddsarbete inte vägra att befatta sig med post etc. som handhas av förtroendevald.
9.5. Arbetsmarknadsparternas överväganden
9.5.1. Neutralitet och skyddsarbete
Bestämmelserna i huvudavtalen om neutralitet vid arbetskonflik- ter har i allmänhet inte berett arbetsmarknadens parter några större problem. Bortses från vissa typer av blockadåtgärder mot företag som inte omfattas av kartläggningen i nuvarande skede, anser man att skyddet för tredje man är tillräckligt, och någon ändring av gällande regler föreslås inte.
När det gäller reglerna om skyddsarbete visar överläggningar- na att delade meningar ibland förekommit om begreppets när- mare innebörd men att inte heller här mött några allvarligare svårigheter i tillämpningen.
SAFframhåller att på senare är flera gånger förekommit ten-
denser till stridsåtgärder som visserligen inte är förbjudna i hu- vudavtalet men som likväl framstår som stötande och ligger på gränsen till ett föreningsrättskränkande handlande. Här åsyftas stridsåtgärder som på ett särskilt sätt riktar sig mot företag som är företrädda i SAF:s eller medlemsförbundens styrelser eller förhandlingsdelegationer. Vad angår skyddsarbete har några fall förts till prövning inför arbetsmarknadsnämnden-, och erfaren- heter visar att parterna ofta har olika uppfattning om vad som ligger i skyddsarbetsbegreppet. Själva principen, dvs. att det finns sådant arbete som bör rubriceras som skyddsarbete och som inte bör påverkas av en pågående konflikt, är man dock i mycket vid mening ense om. På SAF-området gäller detta även tjänsteman- nasektorn fastän tjänstemannaavtalen saknar särskilda bestäm- melser om skyddsarbete vid konflikt på tjänstemannaområdet. I betydande utsträckning får man anse att det är en uppgift för branschparterna att genom särskilda överenskommelser närmare definiera vad som i branschen skall innefattas i skyddsarbetsbe- greppet. Det torde kunna konstateras att det fortfarande förelig- ger vissa brister i detta hänseende.
SFO erinrar under hänvisning till huvudavtalet med LO och PTK om att man har tillsatt arbetsgrupper som i fredstid skall klara ut vad som skall gälla vid konflikt.
KFO har inte stött på några problem vad avser tillämpningen av regler om neutralitet och skyddsarbete. Mot bakgrund av den praxis som finns på området avser KFO att försöka minimera reglerna om neutralitet och skyddsarbete i kommande huvudav- tal.
BAO påpekar att det inte finns något huvudavtal eller annat avtal om skyddsarbete inom bankområdet.
TA framhåller att regler om skyddsarbete inte finns på TA- området och att man därför inte har några praktiska erfarenheter att redovisa.
SA V anser beträffande stridsåtgärder mot neutral tredje man att någon särskild reglering utöver skyddet mot samhällsfarliga konflikter ej erfordras. Beträffande skyddsarbete har reglerna i huvudavtalet och anställningsförordningen ej föranlett några problem. På det statliga området gäller att den som deltar i arbetskonflikt inte är skyldig att utföra skyddsarbete, varför skyl- digheten att utföra sådant arbete är en inskränkning i icke stri- dande arbetstagares rätt till neutralitet. När behov att utföra skyddsarbete uppkommer brukar SAV ta upp förhandlingar med arbetstagarsidan om undantag från konflikter för arbetstagare som under normala förhållanden skulle utföra arbetet. Sådana undantag har hittills beviljats av den stridande organisationen i den utsträckning som behövts. Såvitt gäller det statliga lönereg-
lerade området finns det enligt SAV:s mening inte något behov av att ändra innehållet i skyddsarbetsbegreppet. Parterna har någon gång haft delade meningar om innebörden av begreppet skyddsarbete men detta har inte lett till några formliga tvister.
LO anför att alla stora konflikter drabbar tredje man på ett eller annat sätt. Bestämmelserna om förbud mot stridsåtgärder mot neutral tredje man har inte gett upphov till några särskilda problem. Enligt LO:s mening bör man vara generös vid tillämp- ning av bestämmelser om skyddsarbete. Några särskilda problem inom LO-området föreligger inte.
SF anser att gällande definition av skyddsarbete gott och väl svarar mot de behov som kan finnas att skydda väsentliga värden från konsekvenserna av en arbetskonflikt. Genom det statliga huvudavtalet är det dessutom så att arbetsgivaren temporärt för- fogar över tolkningen genom att MBL:s regler om fackligt tolk— ningsföreträde i tvist om arbetsskyldighet inte tillämpas i fråga om skyldighet att fullgöra skyddsarbete. Skäliga hänsynstagan- den till förhållanden — t. ex. viss myndighetsutövning — som ligger utanför skyddsarbetsbegreppet får behandlas i de former och enligt de principer som anges i lag och huvudavtal i övrigt (exempelvis enligt avtalsregler rörande samhällsfarliga konflik- ter).
SA CO/SR framhåller att det är ofrånkomligt att stridsåtgärder inom den offentliga sektorn nästan alltid drabbar tredje man trots att det är arbetsgivaren som är målet. Stridsåtgärderna måste därför avvägas så att inte tredje man blir oskäligt lidande och därför har ett skyddsnät skrivits in i huvudavtalen. Genom de införda reglerna om samhällsfarlighet, skyddsarbete och möjlig- het till dispens har tredje mans intressen tillgodosetts så långt det är möjligt utan att för mycket rubba styrkebalansen mellan par- terna. Självfallet kan problem uppstå vid bedömning om en konflikt skall betraktas som samhällsfarlig eller hur begreppet skyddsarbete skall tolkas. Trots att arbetsgivaren har en extensiv tolkning, kan problemen inte betraktas som stora.
SKAFpåpekar att bestämmelser om skyddsarbete finns intag- na i det kommunala huvudavtalet varav framgår att det är de i konflikten inblandade arbetstagarna som själva är skyldiga att utföra skyddsarbetet. Bestämmelserna har inte utgjort något pro- blem. Under 1980 års konflikt fick förbundet få frågor beträffan- de detta och inga tvister.
Inte heller KTK anser sig under de konflikter som förevarit ha haft problem med bestämmelserna om skyddsarbete. I vart fall har inte arbetsgivarparterna framfört några synpunkter i frågan till KTK. De tvister som förekommit har endast förts som lokala förhandlingar.
SALF anför att man i huvudavtalet med SAF har reglerat arbetsledarnas ställning vid konflikt. Regelmässigt utgår därför vid konflikter till förbundets distrikt, föreningar, avdelningar, klubbar och fackliga ombud information om skyldigheten att iaktta strikt neutralitet. På det statliga området inom den offent- liga sektorn har SALF eget avtal med SAV och av samma inne- börd som huvudavtalet inom det statliga området. Nämnda avtal har såvitt avser förbud mot stridsåtgärder mot neutral tredje man ej föranlett några problem. På det kommunala området gäller MBL:s regelsystem eftersom SALF ej har tecknat huvudavtal på detta område. SALF har emellertid alltid iakttagit strikt neutra- litet här.
9.5.2. Frikretsar
Meningarna är delade om behovet av frikretsar och dessas om- fattning. Ett par arbetsgivarorganisationer anser att även andra företrädare för ett företag än den högste chefen bör ingå i en frikrets, särskilt om de inte är fackligt anslutna. Från arbetstagar- håll framhåller en organisation att en begränsning av överens- kommen frikrets är önskvärd.
SAFanför att det är en naturlig arbetsgivarståndpunkt att den krets av personer som representerar företagsledningen även un- der en inträffad konflikt normalt måste omfatta avsevärt fler än högste chefen eller dennes allra närmaste medarbetare. Försök att i avtal närmare reglera frågan har emellertid hittills misslyc- kats. Tjänstemannaparterna har visat en mycket snäv inställning och närmast gett uttryck för uppfattningen att man på den fack- liga sidan helt och hållet disponerar över företagslednings- eller frikretsbegreppet. Detta har bl. a. tagit sig uttryck i att de vid proklamerade stridsåtgärder velat inbegripa även chefer som befinner sig högt upp i företagshierarkin och som över huvud taget icke är medlemmari den fackliga organisationen. Man har också hotat att vidta särskilt stränga stridsåtgärder mot företag som inte i det berörda hänseendet rättar sig efter tjänstemanna- partens uppfattning. I några fall har också sådana åtgärder verk- ställts.
SFO anser att det finns ett behov av frikrets. På SFO:s område har man löst frågan i huvudavtalet.
KFO anser däremot att behov av frikrets saknas och anger som exempel att SIF i sitt konfliktvarsel 1981 undantog chefer och Chefssekreterare.
BAO erinrar om att frikretsen har definierats i kollektivavtalet för banktjänstemän.
TA anser att det är rimligt att vid konflikt undanta förutom den högste chefen även andra chefer som utåt har att företräda sitt företag. Vidjournalistkonflikten 1981 tog SJFut såväl chefredak- törer som redaktionschefer i konflikt oavsett om dessa var orga- niserade eller ej. Detta är enligt TA:s uppfattning orimligt.
SA Vframhåller att bestämmelser om frikrets finns intagna i huvudavtalet. Kretsen omfattar arbetstagare som på grund av sin ställning i organisationen eller sina arbetsuppgifter får anses på ett särskilt sätt företräda arbetsgivaren.
LO påpekar att problemen med frikretsar inte berör arbetsta- garkategorierna inom LO:s område.
SF anser att behovet av frikrets är tillgodosett i det statliga huvudavtalet.
SA CO/SR anför beträffande frikretsen i det statliga huvudav- talet att det i och för sig föreligger ett visst behov av en sådan men att den skulle kunna vara mindre. SACO/SR motsätter sig under alla omständigheter att frikretsen görs större utan anser att det snarare torde räcka med att undanta endast rena arbetsgivarfö- reträdare och inte som nu även personeri närheten av dessa. I det kommunala huvudavtalet finns ingen motsvarighet till den stat- liga frikretsen och SACO/SR-K motsätter sig bestämt en frikrets på detta område, där erforderliga undantag får klaras inom dis- pensförfarandet.
KTK har inte fått några önskemål om införande av frikrets från arbetsgivarparterna, och KTK känner inget behov av en sådan.
SALFerinrar om att frågan om en eventuell frikrets är föremål för diskussioner mellan SAF och PTK, och SALF ställer sig bakom PTK:s argumentering i denna del. SALF kan av erfaren- het konstatera att förbundet i vissa konfliktsituationer är utsatt för ett särskilt tryck från såväl vissa speciella medlemmar som från arbetsgivaren. Frikretsproblemet får lösas huvudsakligen i samband med utfärdandet av varsel inför en konfliktsituation. Om behov härav föreligger kan vissa arbetstagare eller visst ar- bete undantas från varslade stridsåtgärder. Om problem i detta hänseende uppstår efter igångsättandet av konfliktåtgärderna, har organisationen dessutom dispensinstitutet att tillgå.
9.6. Problemanalys
9.6.1. Neutralitet
Inom den ram som i kap. 1 angetts för kartläggningen av den lovliga arbetsmarknadsstriden skall här närmare behandlas rät- ten till neutralitet för arbetstagare som inte omfattas av arbets-
konflikt. Denna fråga har kommit att öka i betydelse i anslutning till de förändringar som skett i konfliktmönstret och som innebär att det numera är allt vanligare att en konflikt drabbar företag och myndigheter i begränsad utsträckning så att arbetet delvis kan fortgå oberoende av konflikten. De praktiskt mest betydelsefulla exemplen på detta är punktstrejkerna och strejkerna på ett avtals- område vid arbetsplatser som sysselsätter arbetstagare på flera sådana områden.
Enligt en allmänt vedertagen arbetsrättslig grundsats har ar- betstagare som inte omfattas av lovlig arbetskonflikt rätt att iakt- ta neutralitet under denna. Vägran att under en sådan konflikt utföra oneutralt arbete utgör inte saklig grund för uppsägning. Härvid saknar det betydelse om den som står utanför konflikten tillhör den stridande organisationen eller annan organisation eller är oorganiserad.
Enligt det sedan 1938 gällande huvudavtalet mellan SAF och LO, som i princip förbjuder stridsåtgärder mot neutral tredje man i en arbetskonflikt, har huvudfrågan varit att närmare definiera neutraliteten i syfte att bestämma området för inte tillåtna strids- åtgärder. Detta har skett genom att såsom oneutral tredje man anses den som under tvist utfört i anledning av tvisten blockerat arbete av annan art än skyddsarbete. Rätten till neutralitet har i senare tillkomna huvudavtal utformats med sikte på att bestäm- ma gränserna för de av en konflikt inte berörda arbetstagarnas arbetsskyldighet. Enligt det senaste huvudavtalet på den privata sektorn — huvudavtalet mellan SFO och LO/PTK — skall sålun- da vid konflikt på SFO-området arbetstagare som inte berörs av stridsåtgärd utföra sina ordinarie arbetsuppgifter i den omfatt- ning som är brukligt vid arbetets normala utförande. Till sitt innehåll liknande regler finns i de statliga och de kommunala huvudavtalen. Arbetstagare som omfattas av dessa huvudavtal är inte skyldiga att utföra arbete som är föremål för lockout eller tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd eller för lovlig blockad. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock fullgöra sina vanliga tjänsteåligganden.
Däremot föreligger inte någon på rättslig grund vilande skyl- dighet att avhålla sig från strejkbryteri. Det tillkommer varje arbetstagare att själv ta ställning till sina lojalitetsförhållanden. En organiserad arbetstagare är bunden av de lojalitets- och sank- tionsföreskrifter som gäller inom hans egen organisation. I övrigt hör det till de grundläggande spelreglerna på arbetsmarknaden att fackföreningarna svarar för att tredje man respekterar den fackliga striden. Denna effekt når man genom att hos allmänhe- ten vädja om stöd för arbetstagare som ser sig nödsakade att gå i konflikt för sina fackliga intressen. Om fackföreningens aktion
inte har gensvar hos allmänheten, får den finna sig i att såväl arbetsgivare som tredje man handlar därefter. Om en stridsåtgärd respekteras eller inte beror sålunda ytterst av den allmänna opi- nionen. Det ligger emellertid i sakens natur att en organiserad arbetstagare i allmänhet iakttar neutralitet även vid konflikter som inte berör hans egen organisation.
På den statliga sektorn finns här som framgår av JO:s yttran- den i olika sammanhang ett särskilt problem i fråga om tjänste- män som frivilligt ställer sig till förfogande för oneutralt arbete. På grund av de krav som enligt regeringsformen ställs på myn- digheterna att iaktta opartiskhet och objektivitet i ämbetsut- övningen är deras sätt att fullgöra arbetsgivarfunktionen inte enbart en arbetsrättslig fråga. Om myndigheterna skall kunna anlita arbetskraft som frivilligt ställer sig till förfogande för oneu- tralt arbete måste det stå utom allt tvivel att det är fråga om frivilliga åtaganden. Myndigheterna torde vara förhindrade att i en konfliktsituation uppmana till eller vädja om lojalitet till det allmännas intressen för att därmed söka få till stånd oneutralt arbete.
Som framgår av det tidigare sagda innebär neutralitetsrätten på den privata sektorn — sådan den kommit till uttryck i huvud- avtalet mellan SFO och LO/PTK — att en arbetstagare som inte berörs av stridsåtgärd utför sina ordinarie arbetsuppgifter i den omfattning som är brukligt vid arbetets normala utförande. Hin- der föreligger dock inte för arbetsgivaren att vid en till ettdera av LO- eller PTK-området begränsad konflikt ta i anspråk arbetsta— gare på det inte konfliktberörda området även för annat arbete, men i så fall måste arbetet falla inom det sakliga tillämpningsom— rådet för det kollektivavtal som gäller för arbetstagaren. En tjäns— teman gör sig sålunda inte skyldig till strejkbryteri om han inom ramen för sitt enskilda anställningsavtal under en arbetarkonflikt utför även andra arbetsuppgifter än vad han annars skulle ha gjort. Motsvarande gäller för arbetarna under en tjänstemanna- konflikt.
Enligt huvudavtalen på den offentliga sektorn, som omfattar både tjänstemän och arbetare och vars tillämpningsområde — till skillnad från vad som är fallet på den privata sektorn — samman- fallet med det som gäller för kollektivavtalen om löner och all- männa arbetsvillkor, är en arbetstagare under konflikt skyldig att utföra bara sina vanliga tjänsteåligganden. Om flera arbetstagare utför likartade arbeten vid en och samma arbetsplats och några av dem deltar i arbetsnedläggelse, utgör det sålunda inte strejk- bryteri att de kvarvarande fortsätter sitt arbete i vanlig ordning.
Skyldigheten för arbetstagare som står utanför arbetskonflikt att utföra sina ordinarie eller vanliga arbetsuppgifter torde gälla
även om arbetet som sådant faller under tillämpningsområdet för olika på arbetsplatsen gällande kollektivavtal och konflikten är begränsad till ett avtalsområde.
Problem kan emellertid uppkomma vid bedömningen av vad som innefattas i ordinarie arbetsuppgifter eller vanliga tjänsteå- ligganden. Bortses från skyddsarbete som behandlas i det följan- de kan först konstateras, att begreppen inte avser alla de arbets- uppgifter som åvilar en arbetstagare enligt hans anställningsav- tal. Utgångspunkten är inte den formella arbetsskyldigheten en- ligt anställningsavtalet utan det faktiska arbete som arbetstagaren brukar utföra. Som vägledande princip kan uppställas att en utomstående arbetstagares arbetsskyldighet inte avser arbetsupp- gifter av annat slag än dem som han skulle ha fullgjort om konflikten inte inträffat.
Den angivna begränsningen i arbetsskyldigheten inskränker inte arbetsgivarens frihet att även under en konflikt företa om- gruppering av arbetstagare eller att öka arbetstiden utöver den normala på grund av annan omständighet än konflikten, exem- pelvis sjukdomsfall, tillfälligt ökad orderingång eller tillfällig ökning av antalet inkommande ärenden. Det är däremot inte förenligt med neutralitetsrätten att beordra en arbetstagare att på övertid fullgöra sådant arbete som annars skulle ha utförts av strejkande. Principiellt sett bryter en arbetsgivare mot neutrali- tetsrätten om han under en konflikt företar en sådan omdisposi- tion av arbetstagare att dessa därigenom utför blockerat arbete i stället för arbete som inte berörs av konflikten.
9.6.2. Skyddsarbete
Den klassiska och alltjämt för arbetsmarknaden i stort sett giltiga definitionen av skyddsarbete finns i huvudavtalet mellan SAF och LO. Det är i huvudsak fem olika slag av arbeten som här hänförs till skyddsarbete. Först arbete som vid ett konfliktutbrott behövs för att driften skall kunna avslutas på ett tekniskt försvar- ligt sätt. Därefter arbete för att avvärja fara för människor. Vidare arbete för att avvärja skada på byggnader eller andra anläggning- ar, fartyg, maskiner eller husdjur. Därefter arbete för att avvärja skada på varulager, som inte tas i anspråk för driften eller som inte avyttras för annat ändamål än att undvika förskämning eller förstörelse. Till sist arbete som måste utföras på grund av särskild föreskrift i lag eller författning.
Bakom utformningen av detta skyddsarbetsbegrepp ligger oli- ka motiv. I första hand må framhållas det rent humanitära moti- vet att inte utsätta människor för fara till liv eller hälsa. I övrigt ligger bakom bestämmelsen om skyddsarbete framför allt parter-
nas gemensamma intresse av att driften skall kunna återupptas omedelbart efter konfliktens slut. För den skull avser reglerna om skyddsarbete i huvudsak att förhindra vad som från skadestånds- rättsliga synpunkter utgör sakskada. Förmögenhetsskada faller däremot utanför begreppet såsom en med den lovliga konflikten avsedd effekt i syfte att utöva påtryckning på motparten. Med arbete som måste utföras på grund av särskild föreskrift i lag eller författning avses arbete som omfattas av särskilt föreskriven tjänsteplikt, exempelvis arbetsskyldighet enligt lagen om allmän tjänsteplikt i ett läge då denna lag satts i kraft.
På det privata området i övrigt har begreppet skyddsarbete utvidgats i huvudavtalet mellan SFO och LO/PTK. Till skydds- arbete räknas här även utbetalning av löner och andra ersättning- ar till personalen och — i stället för arbete till följd av särskilt föreskriven tjänsteplikt — arbete som arbetsgivaren behöver ut- föra för att fullgöra åliggande enligt lag eller författning, exem- pelvis inbetalning av källskatt. Dessutom likställs med skyddsar- bete förberedelsearbete, dvs. arbete som behövs för att kunna återuppta verksamheten vid konfliktens slut.
Härtill kommer — förutom förbundsvisa överenskommelser — det stora antal lokala överenskommelser om skyddsarbete som finns på den privata sektorn och som innebär en anpassning av skyddsarbetsbegreppet till de speciella förhållandena ute på fö- retagen.
På den offentliga sektorn utformades skyddsarbetsbegreppet i 1965 års tjänstemannalagar efter mönster av bestämmelsen om skyddsarbete i huvudavtalet mellan SAF och LO. Det har däref- ter i oförändrad lydelse överförts till de statliga och kommunala huvudavtalen. Lokala överenskommelser om skyddsarbete sak- nas på denna sektor.
I huvudavtalet mellan SAF och LO fyller bestämmelsen om skyddsarbete i första hand funktionen att bestämma den närmare innebörden av rätten till neutralitet. En arbetstagare förlorar sålunda inte sin neutralitet genom att utföra skyddsarbete. Emel- lertid förutsätts i huvudavtalet att de ordinarie arbetarna under en konflikt i allmänhet själva utför skyddsarbete, och i praktiken har bestämmelsen kommit att få större betydelse för dem som deltar i en arbetskonflikt än för utomstående tredje man. Med ett undantag synes reglerna om skyddsarbete även i gällande huvud- avtal eller motsvarande avtal på arbetsmarknaden i övrigt i över- ensstämmelse med sin utformning tillämpas så, att skyddsarbete företrädesvis utförs av den arbetstagare i vars normala arbets- uppgifter sådant arbete ingår och detta oberoende av om han deltar i konflikten. På det statliga området gäller emellertid att bara den som står utanför arbetskonflikt är skyldig att utföra
skyddsarbete. Förklaringen härtill torde vara att denna från stats- tjänstemannalagen hämtade föreskrift till skillnad från vad som skett i det kommunala huvudavtalet inte anpassats till den ord- ning som gäller för arbetsmarknaden i övrigt sedan avtalsfrihet införts även på den offentliga sektorn i fråga om tjänstemännens arbetsskyldighet. Skillnaden synes inte sakligt befogad. Det lig- ger närmast till hands för den arbetstagare som är förtrogen med skyddsarbetet att utföra detta, och en sådan ordning är också ägnad att minska risken för att neutrala arbetstagare som åläggs skyddsarbete utsätts för påfrestningar framför allt i situationer när tvekan kan råda om arbetets karaktär av skyddsarbete.
Enligt samstämmiga uppgifter från den privata arbetsmarkna- dens organisationer har bestämmelserna om skyddsarbete i all- mänhet inte föranlett några allvarligare problem. Härtill har inte minst bidragit de överenskommelser som på denna del av arbets- marknaden träffats mellan förbund och lokalt ute på företagen i syfte att anpassa de centrala bestämmelserna till branschernas och företagens skiftande förhållanden. Motsättningar i sak bru- kar lösas lokalt, men detär här vanligen fråga om arbetsuppgifter som framstår som nödvändiga för alla berörda och vars utföran- de sällan påverkar konfliktmönstret på något för de stridande parterna avgörande sätt. Kartläggningen har emellertid inte om- fattat alla branscher inom det privata näringslivet, och under överläggningarna har framkommit att behov kvarstår av ytterli- gare överenskommelser om branschvisa och företagsvisa anpass— ningar.
På den offentliga sektorn ter sig bilden annorlunda. På det statliga området gäller att regeln om skyddsarbete är begränsad till arbetstagare som står utanför arbetskonflikt. På såväl detta som på det kommunala området finns inte heller några överens- kommelser om anpassning av huvudavtalens skyddsarbetsbe- grepp till förhållandena på olika myndigheter och institutioner. SAV har framhållit, att problemet med begränsningen av skydds- arbete på statens område till att avse neutral tredje man brukar lösas genom att arbetstagarsidan efter förhandlingar beviljar er- forderliga undantag från konflikten för arbetstagare som under normala förhållanden skulle ha utfört skyddsarbetet. Uttalandet bekräftas av den tidigare under avsnitt 9.2.2 lämnade redogörel- sen för dispensgivningen under de senaste årens avtalsrörelser. Kommunförbundet och Landstingsförbundet har för sin del med hänsyn till erfarenheterna från 1980 års konflikt uttryckt önske- mål om att parterna går igenom förhållandet mellan arbetstagar- sidans dispensgivning och arbetsgivarsidans ordergivning i fråga om skyddsarbete för att söka komma fram till principer för alternativens användning.
Partsöverläggningar i det syfte som de kommunala arbetsgi- varna efterlyst torde vara mest angelägna i fråga om statens affärsdrivande verk och sjukhusen. Även när det gäller annan offentlig verksamhet som präglas av en stark teknisk utveckling synes sådana överläggningar kunna bli av stort värde. Renodlad myndighetsutövning aktualiserar däremot — såvitt erfarenheten visar — bara i enstaka undantagsfall frågor om skyddsarbete. Det bör ligga i avtalsparternas intresse att avlasta dispensförfarandet från behandlingen av problem som till sin natur inte hör hemma där, och detta ter sig inte minst angeläget på det statliga området där detta förfarande i allt väsentligt sköts av de centrala avtals- parterna själva under stor tidspress. Gränsen mellan skyddsarbe- te och arbete som rör samhällsviktiga funktioner är emellertid på den offentliga sektorn flytande och det torde därför inte vara möjligt att nå här angivet syfte enbart genom att studera och söka komma överens om skyddsarbetsproblem. Viktigt är också att parterna vid utformningen av varsel om stridsåtgärder och i samband med dispenser i görligaste mån beaktar önskemålet att undvika konflikter som stör samhällsviktiga funktioner. Denna fråga har behandlats närmare 1 kap. 8.
Vad slutligen angår parternas förfarande att från sina stridsåt- gärder i varslen eller vid dispensgivningen undanta skyddsarbete må framhållas, att detta saknar självständig betydelse i den mån de är bundna av bestämmelser om skyddsarbete i huvudavtal eller andra avtal och undantagen endast helt eller delvis täcker innehållet i dessa bestämmelser.
9.6.3. Frikretsar
Alla arbetstagare och arbetsgivare har lagligt skydd för före— ningsrätten. För arbetstagarna betyder detta att de oberoende av sin ställning i företaget eller myndigheten har rätt att utan hinder från arbetsgivarens sida organisera sig och att fritt välja vilken facklig organisation de vill tillhöra. Kränkning från motsidan av föreningsrätten medför skyldighet att betala skadestånd. Arbets- tagarna kan också välja att stå utanför de fackliga organisationer- na, men denna rätt är inte lagfäst. Enbart den omständigheten att en arbetstagare tillhör en facklig organisation anses på den of- fentliga sektorn inte hindra honom från att företräda myndighe- ten som arbetsgivare. Lojalitetskonflikter som kan uppkomma till följd av att en offentliganställd utnyttjat sin föreningsrätt har man sökt lösa dels genom jävsreglerna i förvaltningslagen, dels — på statens område — genom att från de allmänna löneavtalens tillämpningsområde undanta en krets av högre tjänstemän. Lö—
nerna för flertalet av dessa tjänstemän fastställs i särskild ordning av regeringen eller den paritetiskt sammansatta chefslönenämn- den. Jävsreglerna innebär att den som tillhör styrelsen för en facklig förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för före- ningen eller är funktionär inom denna är skyldig att avhålla sig från atti tjänsten handlägga frågor i vilka hans egen organisation står som motpart. Ett uttryck för att de värderingar som ligger till grund för jävsreglerna på den offentliga sektorn också omfattas på den privata utgör avtalet på bankområdet. Där har SBmf förklarat att vissa närmare angivna chefstjänstemän äger vara centralt anslutna till förbundet men inte får delta i den lokala fackliga verksamheten.
Med frikrets förstås i detta sammanhang särskilda grupper av arbetstagare eller enstaka arbetstagare som parterna håller utan- för arbetskonflikt. En sådan krets innesluter ofta personer som på grund av sin företagsledande eller därmed jämförliga ställning är undantagna från lagen om anställningsskydd. Närmast är det här fråga om arbetstagare som måste vara i verksamhet även under en konflikt för att kunna fullgöra sådana arbetsgivarfunktioner som förhandlingar och personalledning, men även andra personer med mera vidsträckta arbetsuppgifter kan hänföras hit, exempel- vis verkställande direktörer och andra tjänstemän inom företags- ledningen i privata företag samt chefer för myndigheter, förvalt- ningschefer och andra högre tjänstemän på den offentliga sek- torn. Avtal om frikretsar finns på det statliga området, mellan SFO och PTK och på bankområdet. I övrigt brukar i större eller mindre omfattning de stridande parterna i sina konfliktvarsel eller genom dispenser göra undantag för här aktuella personer.
Frikretsfrågan hänger i praktiken samman med de fackliga organisationernas struktur och den'höga organisationsgraden på den svenska arbetsmarknaden. Den har sin största betydelse i förhållandet mellan arbetsgivare och tjänstemannaorganisatio- ner, som jämte andra arbetstagare organiserar chefstjänstemän och andra tjänstemän med arbetsgivarfunktioner i sin dagliga verksamhet. På den offentliga sektorn har den också anknytning till betydelsen av att vissa myndigheter och institutioner skall kunna fungera under en arbetskonflikt, exempelvis statens förlik- ningsmannaexpedition och AD. Frikretsfrågan på den offentliga sektorn torde i större utsträckning än på den privata beröra organiserade tjänstemän.
Frikretsen på det statliga området omfattar ett inte ringa antal tjänstemän, i främsta rummet tjänstemän vid regeringskansliet, SAV och chefstjänstemän i övrigt som företräder staten som arbetsgivare. På det kommunala området finns däremot ingen överenskommelse om frikrets. Här fullgör politiskt valda förtro-
endemän arbetsgivarfunktioner i en utsträckning som saknar motsvarighet inom statlig verksamhet.
Även om behovet av en frikrets av arbetstagare skulle vara mindre på det kommunala än på det statliga området, måste rimligen kommunala tjänstemän regelmässigt fungera såsom ar- betsgivarens företrädare även under en arbetskonflikt, exempel- vis förhandlingstjänstemän och förvaltningschefer. De statsan- ställdas organisationer motsätter sig från SAV uttryckta önske- mål om att utvidga den inom staten avtalade frikretsen, och de kommunala arbetstagarorganisationerna ställer sig i princip helt avvisande till en reglering av frikretsfrågan genom avtal. Någon bestämd önskan härom har heller inte framförts från kommun- förbundet och Landstingsförbundet under överläggningarna kring kartläggningen. På den privata sektorn förestår enligt upp- gift förhandlingar om ett huvudavtal mellan SAF, LO och PTK, och i detta sammanhang kan frikretsfrågan förväntas bli disku- terad med utgångspunkt från de överenskommelser som härvid- lag träffats på SFO-omrädet och inom bankväsendet.
Gränsen mellan frikretsari nu angiven mening och grupper av arbetstagare som parterna av strategiska skäl håller utanför en arbetskonflikt är flytande, och detta gäller framför allt på den offentliga sektorn. Frikretsfrågan är till sin natur en intressefråga mellan parterna som liksom hittills i görligaste mån bör lösas förhandlingsvägen. ] förväg avtalade frikretsar har den fördelen att de på ett viktigt område anger förutsättningarna för arbets- marknadsstriden och synes därför värdefulla att eftersträva även på områden där sådana saknas. Genom rimligt avvägda överens- kommelser om frikretsar skulle man sålunda kunna undvika ofruktbara diskussioner om förekomsten av strejkbryteri och upptrappningar av konfliktåtgärder som motsättningar i sådana frågor riskerar att leda till. I den mån parterna inte avtalsvägen kan enas om en frikrets, är det i vart fall angeläget att den part som står i begrepp att varsla om stridsåtgärder redan i varslet prövar behovet av undantag för här aktuella personer. Sådana undantag kan bli aktuella även när avtal om frikrets finns för sådana personer i övrigt som med hänsyn till omständigheterna bedöms böra stå utanför en förestående konflikt. Både på statens område och på bankområdet har parterna förutsatt att förhand- lingar skall kunna föras om sådana undantag.
10. Nämnderna i huvudavtalen
10.1. Gällande bestämmelser
På såväl den privata som den offentliga sektorn har arbetsmark- nadsparterna i sina huvudavtal kommit överens om regler för att gemensamt kunna behandla frågor om samhällsfarliga konflik- ter. Dessa regler är likartade i så måtto som de anger ett forum där sådana frågor skall behandlas och hur förfarandet skall gå till.
Enligt huvudavtalet mellan SAF och LO — ursprungligen träf— fat 1938 och i här aktuellt hänseende oförändrat — är det arbets- marknadsnämnden som har att pröva om en konflikt berör så samhällsviktiga funktioner att den bör undvikas eller helt eller delvis hävas. En sådan prövning kan begäras av berörd organi- sation, offentlig myndighet eller annat jämförligt organ. Saken skall behandlas skyndsamt, men några regler om uppskov med eller inställande av stridsåtgärder i avvaktan på nämndens ställ- ningstagande finns inte. Om majoritet vinns inom nämnden för uppfattningen att konflikten bör undvikas, hävas eller begränsas ankommer det på SAF och LO att vidta åtgärder för att förmå parterna till en uppgörelse.
Liknande regler för behandlingen i en gemensam nämnd av konflikter för att skydda vitala samhällsintressen finns i huvud— avtalet 1982 mellan SFO, å ena sidan, samt LO och PTK, å den andra.
På SAF-PTK-området är flertalet mellan SAF och olika för- bund träffade huvudavtal uppsagda, och här finns ingen överens- kommen ordning för behandlingen av samhällsfarliga konflikter.
På den offentliga sektorn fungerar två nämnder — statstjäns- tenämnden på det statliga området och den centrala nämnden på det kommunala — med uppgift att behandla samhällsfarliga konflikter. De båda huvudavtalen innehåller likalydande regler om hur sådana konflikter skall prövas. Om part gör gällande att en konflikt är ägnad att otillbörligt störa viktiga samhällsfunktio- ner, äger han begära förhandlingar med motparten i syfte att undvika konflikten eller, om denna redan brutit ut, få den hävd
eller begränsad. Meningen med dessa förhandlingar är att parter- na i första hand själva skall söka komma överens om vilka arbets- uppgifter som under alla förhållanden måste utföras. Vid bristan- de enighet kan part vända sig till den i det aktuella fallet behöriga nämnden för att få frågan om konfliktens samhällsfarlighet prö- vad. Varslad stridsåtgärd som inte redan påbörjats måste upp- skjutas i avvaktan på nämndens utlåtande. Sådant utlåtande skall lämnas senast inom två veckor med rätt för nämnden att vid behov förordna om uppskov högst en vecka.
Alla nämnderna är paritetiskt sammansatta, dvs. består av ett lika stort antal ledamöter från arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Dessa utses av huvudavtalens parter. Enligt ett särskilt avtal om förhandlingsordning mellan SAV och SALF ingår i statstjänste- nämnden vid behandlingen av konflikter där SALF år part av SALF utsedda ledamöter i stället för de ledamöter som annars utses av arbetstagarsidan. Endast i huvudavtalet mellan SAF och LO finns bestämmelser omjäv. Enligt dessa får inte vid prövning- en av någon fråga i arbetsmarknadsnämnden delta ledamot som direkt berörs av frågan eller är styrelseledamot eller funktionär inom ett av saken berört förbund. I allmänhet ingår som leda- möter i nämnderna numera samma personer som företräder par- terna i centrala avtalsförhandlingar. Majoritetsbeslut av nämn- derna är parterna inte rättsligt förpliktade att följa, men man räknar med att parterna frivilligt rättar sig efter nämndernas rekommendationer.
10.2. Nämndernas verksamhet
Arbetsmarknadsnämnden har vid de tre tillfällen då den sam- manträtt för att behandla samhällsfarliga konflikter — en gång 1953 och två gånger 1980 — bestått av företrädare för SAF och LO eller till dessa organisationer anslutna förbund som inte varit direkt berörda av den prövade konflikten. Statstjänstenämnden bestod under 1971 års statstjänstemannakonflikt, då åtta ärenden hänsköts dit, på arbetsgivarsidan — förutom av SAV:s general— direktör — av tre fristående ämbetsmän, en landshövding, ett
justitieråd och ett regeringsråd, medan arbetstagarsidan utgjor- des av ansvariga företrädare för de fyra förhandlande organisa- tionerna. Härefter förändrades sammansättningen av nämnden på arbetsgivarsidan. Under 1980 års konflikt och 1983, då ett ärende vartdera året prövades av statstjänstenämnden, bestod den sålunda på denna sida av ansvariga företrädare för staten som arbetsgivare, nämligen av tre generaldirektörer som leda- möter av SAV:s styrelse, medan representationen på arbetstagar-
sidan i princip var oförändrad. Den särskilda nämnden på det kommunala området har alltsedan begynnelsen på vardera ar- betsgivar- och arbetstagarsidan bestått av ansvariga företrädare för de förhandlande parterna och hade följaktligen en sådan sammansättning 1971 då två ärenden prövades i nämnden.
År 1953 fördes på SAF-LO—området förhandlingar förbunds- vis, och den konflikt som då stod för dörren men inställdes genom arbetsmarknadsnämndens enhälliga rekommendation gällde kraftverken i landet. Den livsmedelskonflikt som pågick samtidigt underställdes inte arbetsmarknadsnämndens prövning. 1980 års konflikt drabbade hela SAF-LO-området och hela den offentliga sektorn och avsåg centrala uppgörelser på dessa områ- den. Stridsåtgårderna var omfattande, och alla förbund på ar- betstagarsidan var mer eller mindre direkt engagerade i konflik- ten. Det året lyckades man inte i arbetsmarknadsnämnden få majoritet för någon ståndpunkt till frågan om samhällsfarlighe- ten av vidtagna stridsåtgärder som gällde transporter av petro- leumprodukter och verksamheten vid oljeraffinaderierna, utan nämnden stannade efter omröstning i lika röstetal i båda ären- dena.
Av de sju ärenden som slutligt prövades av statstjänstenämn- den under 1971 års tjänstemannakonflikt gällde ett TCO-S- området och de övriga SACO-området. I ett ärende det året förekom lika röstetal och därmed intet avgörande, och saken gällde en av TCO-S varslad strejk av datapersonal vid postgirot som emellertid inte utlöstes därför att parterna träffade avtal. I övriga ärenden fann Statstjänstenämnden i ett fall en vidtagen stridsåtgärd vara samhällsfarlig, medan fem fall bedömdes på motsatt sätt.
Det fall där stridsåtgärden ansågs samhällsfarlig avsåg en strejk av besiktningsveterinärer. De övriga fem gällde dels strej— ker av vissa tjänstemän vid frökontrollanstalten, av tjänstemän som hade beslutanderätt i utbetalningsärenden, av tjänstemän som svarade för betalningsverksamhet vid vissa myndigheter och av läkare inom läkarutbildningen, dels lockout av lärare inom det allmänna undervisningsväsendet. År 1983 kunde statstjänste- nämnden på grund av lika röstetal inte avge något utlåtande om en av TCO-S varslad arbetsnedläggelse av säkerhets- och kon- trollpersonal vid de fyra största civila flygfälten i landet, men även här träffades avtal utan att konflikten bröt ut.
Den särskilda nämnden på det kommunala området fann i de två ärenden som förekom där 1971 följande av SACO vidtagna arbetsnedläggelser samhällsfarliga, nämligen strejker av perso- nal vid socialförvaltningar och av veterinärer vid köttbesikt- ningsbyråer.
Tilläggas må att Statstjänstenämnden och den särskilda nämn- den på det kommunala området 1980 behandlade var sitt ärende utan att slutligt behöva pröva detta i sak. I ärendet hos statstjäns- tenämnden bordlades frågan om samhällsfarligheten av en vid posten i Stockholm av SF varslad arbetsnedläggelse tre gånger med utnyttjande av rätten till uppskov med ytterligare en vecka. Avtal träffades här före treveckorsfristens utgång. Ärendet i den kommunala nämnden gällde en av KTK varslad arbetsnedläggel- se av bl.a. operationssköterskor vid ett antal sjukhus inom Stock- holms läns landsting, och varslet återkallades av KTK efter några sammanträden i nämnden.
När nämnderna avgett utlåtande har ledamöterna inte kunnat enas, utan utlåtandet har dikterats av en majoritet. I de fyra fall då nämnderna funnit en konflikt vara samhällsfarlig har parterna undantagslöst rättat sig efter utlåtandet.
10.3. Arbetsmarknadsparternas överväganden
Arbetsmarknadsparterna har under överläggningarna kring kart- läggningen i huvudsak uppehållit sig vid frågorna om man bör inrätta en för hela arbetsmarknaden eller i vart fall en för vardera den privata och den offentliga sektorn gemensam nämnd och om man bör ändra på den nuvarande paritetiska sammansättningen.
10.3.1. Antalet nämnder
Bland de organisationer som närmare behandlat frågan om det bör finnas en eller flera nämnder för att behandla samhällsfarliga konflikter är meningarna delade.
SA Fanser med hänsyn till det sätt varpå olika delar av närings- livet och offentlig förvaltning griper in i varandra att goda skäl i och för sig talar för en för hela riket gemensam arbetsmarknads— nämnd. Tiden torde dock enligt SAF:s mening knappast vara mogen för en så genomgripande åtgärd.
KFO finner lagstiftning böra övervägas, eftersom nämnderna inte fungerar. Om en exempelvis i MBL införd regel för konflik- ter som kan störa samhällsviktiga funktioner åberopas av en stridande part, kan föreskrivas att AD behandlar ärendet skynd- samt.
SA Vframhåller att den nuvarande ordningen med en nämnd på den statliga sektorn i princip bör behållas. Det finns emellertid enligt SAV:s mening vissa skäl som talar för en gemensam nämnd för hela den offentliga sektorn. Fördelen är att en och samma nämnd kan pröva inte bara om en viss varslad konflikt inom
någon av den offentliga sektorns delar sedd för sig är samhälls- farlig. Den kan också bedöma om två eller flera konflikter på den offentliga sektorn, som var och en för sig kanske inte är samhälls- farlig, tillsammantagna får sådana verkningar att de inte bör få förekomma. En sådan nämnd kan också bättre än de nuvarande nämnderna ta hänsyn till verkningarna av konflikter på den privata sektorn.
Kommunförbunden anser att den kommunala centrala nämn- den är ett betydelsefullt organ när det gäller att förhindra att en konflikt otillbörligt stör samhällsviktiga funktioner. Förbunden ansluter sig fortfarande till grundtanken bakom konstruktionen att de stridande parterna själva skall ha ansvaret för att varslade eller utbrutna stridsåtgärder inte får följder som inte godtas.
LO motsätter sig en gemensam nämnd för hela arbetsmarkna- den. En sådan nämnd blir för stor och man får ett formaliserat förhandlingsförfarande som förhindrar en öppen och konstruk- tiv diskussion om de verkliga problemen. En nämnd som skall ta ställning till frågor om samhällsfarligheten av konflikter måste vara flexibel och kunna ompröva ett tidigare ställningstagande om förutsättningarna förändrats. Flexibiliteten riskerar att gå förlorad i en gemensam nämnd, och därmed minskar också möj- ligheten för arbetsmarknadsparterna att ta det ansvar för strids- åtgärderna som åvilar dem.
PTK finner för egen del inget behov av en nämnd med uppgift att pröva om konflikter stör samhällsviktiga funktioner. Det har ingen strategisk betydelse för PTK att inskränka sina konfliktåt- gärder så att man undviker sådana störningar. Om en av PTK varslad stridsåtgärd visar sig inverka menligt på någon samhälls- viktig funktion är PTK beredd att omedelbart genom dispens upphäva denna effekt. En för den privata och offentliga sektorn gemensam nämnd anser PTK inte vara lämplig.
SFvill behålla statstjänstenämnden på det statliga området och finner inte skäl till någon ändring härvidlag.
TCO-S ser statstjänstenämnden — liksom motsvarande nämn- der på andra områden — som ett uttryck för att det år parterna som ansvarar för konfliktåtgärdernas effekter likaväl som för träffade avtal. Nämnderna är med andra ord en logisk konse- kvens av arbetsmarknadsparternas frihet och ansvar i förhållan- de till statsmakterna och samhället. Statstjänstenämnden kan inte ses som en isolerad företeelse i huvudavtalet utan måste betraktas i förhållande till hela komplexet av regler i detta som syftar till att undvika samhällsfarliga konflikter. Tanken där är att parterna genom förhandlingar skall uttömma möjligheterna att komma överens om ett varsel på någon punkt är samhällsfarligt eller inte. Först om sådana överenskommelser inte kan nås skall statstjäns-
tenämnden träda i funktion på begäran av part. TCO-S hävdar att ordningen med undantagsförhandlingar som föregår eventuell behandling i statstjänstenämnden visat sig fungera väl. TCO-S finner därför att man har goda grunder för att motsätta sig förändringar av statstjänstenämndens funktion och ställning.
SA CO/SR understryker betydelsen av att det även i fortsätt— ningen finns en nämnd för varje sektor. Avsikten är att nämnden skall pröva samhällsfarligheten och tillvarata skyddet för tredje man i händelse av en konflikt från de förutsättningar som gäller för den aktuella sektorn.
SKA Fanser den nuvarande ordningen bra. Förbundet tror inte att man åstadkommer en mer nyanserad bedömning genom att slå samman två eller flera av befintliga nämnder. Att på så sätt sträva efter någon form av opartiskhet i bedömningen låter bra i och för sig. En sådan sammansatt nämnd måste emellertid i praktiken försäkra sig bakåt och förankra sina ställningstagan- den. Enligt förbundets mening är det tvärtom riktigt att de berör- da parterna själva tar ansvaret för nämndens rekommendationer. Parterna skall så långt som möjligt vara fria från yttre inbland- ning, och det är hos parterna som sakkunskapen finns och där också ansvaret skall utkrävas.
KTK framhåller beträffande den särskilda kommunala nämn— dens funktion att det helt saknas motiv att förändra nuvarande regler.
10.3.2. Nämndernas sammansättning
Omdömena skiftar hos arbetsmarknadsorganisationerna också om nämndernas sammansättning.
SAFkonstaterar att arbetsmarknadsnämnden i sin paritetiska sammansättning 1980 misslyckades med uppgiften att vidta lämpliga åtgärder för att eliminera samhällsfarliga verkningar av den då inträffade olje- och bensinstrejken. Enligt SAF får orga- nisationernas företrädare i nämnden visa mera samhällsansvar eller får man överväga en ändring av sammansättningen. Den närmast till hands liggande åtgärden är att tillföra nämnden en opartisk ordförande eller flera opartiska ledamöter. Däremot bör arbetsmarknadsnämnden inte omformas till en skiljenämnd vars beslut blir bindande för parterna. Nämndens rekommenderande befogenhet bör behållas.
SFO ställer sig tveksam till opartisk ordförande i nämnderna. De som kan tänkas vara aktuella för ett sådant uppdrag bör i stället anlitas som medlare.
SA Vunderstryker vikten av att reglerna om begränsning av samhällsfarliga konflikter är utformade så att en part som beslu-
tar om stridsåtgärder i första hand själv får känna ansvaret för att åtgärderna inte på ett otillbörligt sätt skadar vitala samhällsin— tressen. När det gäller nämndernas sammansättning kan enligt SAV:s mening två alternativ övervägas. En möjlighet kan vara en nämnd som motsvarar SHA-nämnden med ett tungt parlamenta- riskt inslag som representerar allmänna samhällsintressen och som har fullvärdigt ledamotskap. En annan möjlighet är att kom- plettera den nuvarande nämnden med en opartisk ordförande utan rösträtt i sakfrågan. Syftet härmed är att underlätta hand- läggningen av procedurfrågor, som annars kan vålla onödig tids- utdräkt, och att medverka till en snabbare och bättre utredning.
Kommunförbunden ifrågasätter om tredje man får sina intres- sen tillräckligt tillgodosedda med nuvarande sammansättning. Ett sätt att minska risken för att nämnden på grund av sin sam— mansättning inte kommer fram till något beslut kan vara att nämnden tillförs ledamöter — exempelvis riksdagsmän — vilkas huvudsakliga funktion är att tillvarata allmänhetens intressen. En sådan förändring kan uppnås genom att utöka nämnden med en eller tre ledamöter eller möjligen genom att tillämpa den modell som valts i det särskilda huvudavtalet (SHA).
LO framhåller att den nuvarande sammansättningen av arbets- marknadsnämnden under inga förhållanden får ändras. Styrkan i systemet ligger i att det är parterna själva som beslutar om en konflikt stör samhällsviktiga funktioner. Någon opartisk ordfö- rande bör inte tillföras arbetsmarknadsnämnden, inte ens för att delta i handläggningen av procedurfrågor.
SF motsätter sig någon ändring i statstjänstenämndens parite- tiska sammansättning.
Detsamma gör TCO-S under hänvisning till ovan framförda synpunkter om antalet nämnder på arbetsmarknaden.
SA CO/SR vill kraftigt understryka att en ändring av samman- sättningen i nämnderna inte bör övervägas. En utökning av stats- tjänstenämnden med andra personer rubbar den nuvarande ba- lansen mellan parterna. Organisationen tar också avstånd från eventuella tankar på att komplettera nämnden med en opartisk ordförande. Ordföranden måste ta ställning i sak och därmed kan hans opartiskhet sättas i fråga. Följden kan också bli att den förfördelade parten inte i enlighet med hittillsvarande praxis följer nämndens rekommendation. Den nuvarande balansen mellan parterna bidrar dessutom till att den ursprungliga tviste- frågan löses om positionerna är låsta i nämnden. Liksom hittills bör nämnderna bara kunna rekommendera parterna att följa besluten.
SKAFkan tänka sig en annan ordning än den nuvarande. För att bevara respekten för nämnden är det enligt förbundets upp-
fattning viktigt att denna har kraft och kan uttala en mening i saken. Erfarenheterna visar att den nuvarande sammansättning— en kan leda till oenighet och att nämnden riskerar att uppfattas som tandlös. Förbundet kan därför medverka till en förändring av huvudavtalet på så sätt att parterna gemensamt utser eller uppdrar åt visst organ — exempelvis AD — att utse viss person som får utslagsröst. Nämndens beslut måste emellertid också i fortsättningen bara vara rekommendationer till parterna.
KTK ställer sig avvisande till någon ändring av nämndens sammansättning.
SALF förordar en paritetisk sammansättning. Anledningen härtill är att en opartisk ordförande får ett alltför avgörande inflytande och att det är fel att lägga så viktiga avgöranden som dethär gäller på en enda person. Däremot kan någon annan form av utökad sammansättning diskuteras, exempelvis att tillföra nämnderna tre opartiska ledamöter.
10.4. Problemanalys
10.4.1. Allmänna synpunkter
Vid bedömningen av frågan om man behöver ändra på den nuvarande ordningen för behandling av samhällsfarliga konflik- ter måste först beaktas de principiella grunder på vilka nämnder- nas verksamhet vilar. Alla nämnderna har tillkommit i syfte att motverka lagstiftning om förbud mot ekonomiska stridsåtgärder utanför kollektivavtalsförhållanden. De utgör i överensstämmel- se härmed parternas eget på avtal grundade instrument för att undvika samhällsfarliga konflikter och är därmed ett uttryck för att parterna själva bär ansvaret för sina stridsåtgärders effekter för samhället och tredje man. Skulle nämnderna inte lyckas full- göra sin uppgift och parterna förlora kontrollen över utveckling- en av sina stridsmedel, ankommer det på regeringen att i det enskilda fallet aktualisera och fullfölja frågan om ett politiskt ingripande.
Som framgår av det föregående har efter tillkomsten av det första huvudavtalet 1938 mellan SAF och LO ingripande genom lagstiftning med förbud mot stridsåtgärder övervägts eller full- följts vid fyra olika tillfällen som alla gällde tjänstemannakon- flikter. Inför 1947 års poliskonflikt utfärdades en särskild lag om tjänsteplikt för polismän. Under 1951 års sjuksköterskekonflikt föreslogs i proposition lagstiftning om obligatorisk skiljedom. Propositionen återkallades emellertid efter uppgörelse i tvisten, och detsamma blev fallet i 1955 års sjöbefälstvist. Vid 1971 års
SACO-konflikt på det offentliga tjänstemannaområdet slutligen förlängdes genom riksdagsbeslut — efter behandling i de båda nämnderna av ett flertal ärenden om samhällsfarligheten av vid- tagna stridsåtgärder — giltigheten av uppsagda kollektivavtal viss tid varigenom fredsplikt inträdde och stridsåtgärderna upp- hörde. De första tre konflikterna gällde såsom stridsåtgärder vidtagna uppsägningar av anställningar i ett läge då på grund av gällande regler om ämbetsansvar förbud förelåg för angivna tjänstemannagrupper att lägga ner arbetet. Den sistnämnda kon- flikten avsåg däremot tillåtna arbetsnedläggelser. Genom 1966 års förhandlingsrättsreform hade nämligen strejkrätt tillerkänts de offentliganställda. Samtidigt hade dessa genom sina centrala organisationer i huvudavtal med de offentliga arbetsgivarna för- bundit sig att medverka till inrättandet av statstjänstenämnden och den särskilda nämnden på det kommunala området för att där kunna behandla konflikter som otillbörligt stör viktiga sam- hällsfunktioner.
Sedan 1971 har sålunda i Sverige inte förekommit några beslut av regeringen eller riksdagen för att förhindra eller få ett slut på arbetsmarknadskonflikter. Utvecklingen härvidlag skiljer sig markant från vad som under 1970-talet och början av 1980-talet inträffat i Danmark och Norge. Å andra sidan utgjorde 1980 års konflikt en utomordentligt allvarlig händelse, som visade hur sårbart ett modernt industrisamhälle som Sverige är för en stor arbetsmarknadskonflikt. I detta fall träffades visserligen avtal utan att ett politiskt ingripande behövde aktualiseras. Det torde likväl stå klart att en konflikt av motsvarande omfattning inte kan få pågå under längre tid. Antingen måste parterna själva begrän- sa den eller också blir statsmakterna nödsakade att ingripa. Det bör därför vara av allmänt intresse att mot bakgrund av nämn- dernas hittillsvarande verksamhet studera de olika förslag till ändring av deras sammansättning och funktion som framkommit vid överläggningarna med arbetsmarknadens organisationer el- ler som framkommit i den allmänna debatten under senare tid. I sammanhanget må erinras om föredragande statsrådets uttalande i samband med 1971 års akademikerkonflikt om begränsningen av nämndernas möjligheter att lösa problemen med samhällsfar- liga konflikter (se närmare kap. 4).
10.4.2. En eller flera nämnder
Medan två nämnder finns inrättade på den offentliga sektorn — en på det statliga och en på det kommunala området — för prövning av arbetsmarknadskonflikters samhällsfarlighet, har på den privata sektorn liknande nämnder kommit till stånd på
SAF-LO-området och på SFO-LO/PTK- området. Fastän trans- portarbetareförbundet inte antagit huvudavtalet mellan SAF och LO som ett för förbundet bindande kollektivavtal, har arbets- marknadsnämnden i ett ärende 1980 likväl ansett sig behörig att pröva frågan om en av förbundet anordnad strejk som drabbade transporter av petroleumprodukter störde viktiga samhällsfunk- tioner. Härmed saknas tillämpligt huvudavtal eller kollektivavtal med bestämmelser om behandling parterna emellan av samhälls- farliga konflikter endast på den privata tjänstemannasektorn som emellertid omfattar hela SAF-PTK-områdetjåmte bank- och försäkringstjänstemän.
Mot bakgrund framför allt av erfarenheterna från 1980 års konflikt har tanken väckts att söka få till stånd en för hela arbetsmarknaden gemensam nämnd för prövningen av konflik- ters samhällsfarlighet eller alternativt två nämnder, nämligen en för den offentliga och en för den privata sektorn. Förslagen är närmast att betrakta som ett uttryck för önskemålet att göra en mera allsidig bedömning möjlig av en varslad konflikts samhälls- farlighet, eftersom i det moderna samhället en konflikt på ett område på ett helt annat sätt än tidigare får effekter också på andra områden och ofta även på samhällsverksamheten i stort.
Ett förslag i den riktningen går ut på att överlämna prövningen av frågan om samhällsfarligheten av arbetsmarknadskonflikter till SHA- nämnden med dess inslag av sju ledamöter från riksda- gen av inalles tretton eller till en motsvarande i riksdagen förank- rad nämnd. Bestämmelser om SHA-nämnden som ännu inte behövt anlitas finns i det särskilda huvudavtalet mellan samtliga centrala avtalsparter på den offentliga sektorn som 1976 träffades i anslutning till arbetsrättsreformen (MBL och LOA).
Förslaget synes — förutom att det gör en mera övergripande bedömning möjlig — kunna innebära två fördelar. För det första säkerställs alltid majoritet för ett ställningstagande i saken, efter- som SHA- nämnden har ojämnt antal ledamöter. För det andra kan det tänkas att ett beslut vari riksdagsledamöter deltar bättre vägleder parterna vid bedömningen av risken för ett politiskt ingripande om varslade stridsåtgärder sätts i verket.
Förslaget går emellertid inte fritt från invändningar. En ge— mensam nämnd kan skapas i andra former — om en sådan anses önskvärd — och det finns enklare sätt att få till stånd ett udda antal ledamöter. Till dessa frågor finns anledning att återkomma. Förankringen av nämnden i riksdagen är emellertid av så prin- cipiell natur att det finns anledning att i detta sammanhang gå in närmare på förslagets innebörd.
Att SHA-nämnden till största delen består av riksdagsledamö- ter hänger samman med denna nämnds uppgift att på den offent—
liga sektorn i fråga om de anställdas medinflytande i arbetslivet slå vakt om gränsdragningen till den politiska demokratin. Det har därför fallit sig naturligt att i nämnden ha företrädare för riksdagen som vårt främsta politiska organ. Lika nära till hands ligger det inte att låta riksdagen vara representerad i en nämnd med uppgift att bedöma varslade stridsåtgärders samhällsfarlig- het. En sak är att den politiska makten måste bevaka utvecklingen av avtalsrörelserna och inskrida om denna går parterna ur hän- derna, en helt annan är att överlämna till någon av parterna att bestämma i vad mån företrädare för riksdagen skall behöva be- fatta sig med frågor om samhällsfarligheten av arbetsmarknads- konflikter. En sådan lösning synes i själva verket innebära ett avsteg från grunderna för vårt förhandlingssystem. Frågor som gäller samhällsfarligheten av arbetsmarknadskonflikter kan ock- så lätt bli föremål för partipolitiska ställningstaganden. Skulle farhågorna härför besannas minskar nämndens utlåtande i bety- delse. Detta i sin tur kan leda till sådana negativa följder som att utlåtandet inte kommer att respekteras eller att situationen där- efter blir svårare att politiskt bemästra. Har i nämnden majoritet vunnits för ett beslut att den prövade konflikten inte kan anses samhällsfarlig men riksdagsledamöterna haft delade meningar i frågan, kan regeringens således sättas i ett svårare läge i samband med de överväganden i saken för vilka regeringen har ett politiskt ansvar som den inte kan dra sig undan.
Ett annat alternativ är att med en i stort sett bibehållen karaktär av nämndinstitution söka få till stånd en för hela arbetsmarkna- den gemensam nämnd eller i vart fall en nämnd för den privata och en för den offentliga sektorn. Med en sådan lösning skulle man enligt förslagens förespråkare inte behöva frångå den pari- tetiska sammansättningen men vinna fördelen med det utökade antalet ledamöter att nämnden skulle få en större sakkunskap och en bättre överblick över ofta invecklade sammanhang och där- med bli i stånd att behandla dit hänskjutna frågor mera sakligt.
Ser man till arbetsmarknadsparternas värderingar saknas emellertid inom överskådlig framtid förutsättningar för att inrät- ta en för hela arbetsmarknaden gemensam nämnd, oavsett vilken sammansättning en sådan nämnd skulle kunna tänkas få. Varken SAF, SAV, kommunförbundet eller landstingsförbundet eller någon av huvudorganisationerna eller förhandlingskartellerna på arbetstagarsidan anser tiden mogen ens för tanken på en sådan ordning. Härmed saknas tillräckliga skäl att i detta sam- manhang närmare uppehålla sig vid vad ett så långtgående för- slag som en för hela arbetsmarknaden gemensam nämnd skulle kunna tänkas innebära. Förhandlingar om ett huvudavtal för de privata tjänstemännen förestår dessutom mellan SAF och PTK.
Fastän PTK för egen del inte anser att någon nämnd för behand- ling av samhällsfarliga konflikter på det privata tjänstemanna- området behövs, är det likväl en strävan från berörda avtalspar- ters sida att söka få till stånd ett huvudavtal mellan SAF, å ena sidan, samt LO och PTK, å den andra, efter mönster av vad som skett på SFO-området. Därför bör man inte heller nu föregripa förhandlingarna om nytt huvudavtal på den privata sektorn med ytterligare synpunkter på frågan om lämpligheten av en gemen- sam nåmnd där. Den frågan är berörda parter redan införstådda med att närmare behandla.
Starkare skäl synes däremot tala för de offentliga arbetsgivar- nas önskemål att på den offentliga sektorn få en gemensam nämnd. Statlig och kommunal verksamhet företer sinsemellan sådana likheter och griper ofta in i varandra på sådant sätt att behovet av överblick här framträder med särskild styrka. Härtill kommer den samverkan på ömse sidor som på denna sektor förekommer mellan de avtalsslutande parterna. De offentliga arbetsgivarna samverkar sålunda sedan länge i Oasen, medan de fyra offentlig- anställdas organisationer inom LO och TCO inledde ett nära samarbete 1980 genom att då börja lämna gemensamma bud 1 avtalsrörelsen vilket man gjorde också 1981. I 1980 års avtalsrö- relse skedde även en samordning av deras stridsåtgärder. Även om samarbetet på arbetstagarsidan minskat i styrka sedan 1981 har de offentliganställdas organisationer dock sådana gemen- samma intressen att man får räkna med en fortsatt samverkan dem emellan även framdeles. På den offentliga sektorn har par- terna också redan slagit in på vägen med ett gemensamt huvud- avtal genom att anta det särskilda huvudavtalet i fråga om gräns- dragningen till den politiska demokratin med dess bestämmelser om den ovan nämnda SHA-nämnden såsom ett forum för pröv- ningen av hithörande frågor. De offentliganställdas organisatio- ner motsätter sig emellertid f.n. tanken på en sammanslagning av de båda nämnderna, och härmed saknas den avgörande förut- sättningen för en gemensam nämnd på den offentliga sektorn av arbetsmarknaden.
10.4.3. Nämndernas sammansättning
Ett särskilt problem erbjuder nämndernas sammansättning, och detta gäller såväl pariteten (det lika antalet ledamöter på båda sidor) som personvalet. Den paritetiska sammansättningen är ett uttryck för parternas gemensamma ansvar för att arbetsmark— nadskonflikter inte utvecklas därhän att de stör samhällsviktiga funktioner. Den ger emellertid ingen garanti för att nämnderna blir i stånd att avge något utlåtande i dit hänskjutna ärenden.
Risken för att nämnderna kommer i en situation med lika röstetal måste antas öka i samma mån som deras ledamöter samtidigt är ansvariga för avtalsförhandlingarnas förlopp och framför allt för fattade beslut om stridsåtgärder. Som framhållits inledningsvis har också i huvudavtalet mellan SAF och LO införts regler om jäv, som innebär att ansvariga företrädare för ett av stridsåtgär- den berört förbund inte får delta i handläggningen av ärendet i arbetsmarknadsnämnden. Motsvarande bestämmelser saknas i de båda huvudavtalen på den offentliga sektorn.
Som framgår av det tidigare anförda har sammanlagt sexton ärenden hänskjutits till någon av de tre nämnderna, ett 1953, tio 1971, fyra 1980 och ett 1983. Av 1980 och 1983 års fem ärenden prövades slutligt tre, och i dessa kunde arbetsmarknadsnämnden 1980 och statstjänstenämnden 1983 inte avge något utlåtande på grund av lika röstetal. Av övriga två ärenden 1980 bordlades ett i statstjänstenämnden med utnyttjande av möjligheten till upp- skov med ytterligare en vecka, varför ärendet till sist inte behövde prövas i sak. Det andra ärendet återkallades i den särskilda nämnden på det kommunala området. Det är här fråga om en markant skillnad i förhållande till utgången i de elva ärendena tidigare år. I fyra av dessa förhindrades förestående stridsåtgär- der genom beslut av nämnderna, medan statstjänstenämnden i fem fall bedömde varslade åtgärder vara inte samhällsfarliga. Endast en gång blev det lika röstetal i statstjänstenämnden, som dessutom i ett fall överlämnade till parterna att själva förhandla i den väckta frågan.
Granskar man närmare förhållandet mellan nämndernas sam- mansättning och beslutsförhet, förefaller det sannolikt att valet av ledamöter på arbetsgivarsidan i statstjänstenämnden 1971 — tre oberoende ämbetsmän utöver SAV:s chef — hade betydel- se för denna nämnds förmåga att avge utlåtande över de frågor som nämnda är hänskjutits dit. Häremot kontrasterar utgången i de fem ärenden som hänsköts till nämnderna 1980 och 1983, då det blev lika röstetal i de tre ärenden som slutligt prövades i sak.
Behåller man den paritetiska sammansättningen bör man kan- ske på anförda skäl överväga att till nämnderna som ledamöter knyta mera fristående personer. Frågan gäller här närmast om den i huvudavtalet mellan SAF och LO för arbetsmarknads- nämnden gällande jävsregeln skulle kunna tjäna som rättesnöre för nämnderna på den offentliga sektorn. Visserligen förhindra- de jävsregeln inte lika röstetal i de två ärenden som förekom där 1980, men det året var det fråga om en storkonflikt som gällde centrala avtal på både den privata och den offentliga sektorn och i vilken alla förbund på både SAF— och LO-sidan var indragna samtidigt. I samma mån som det framdeles blir förbundsvisa
förhandlingar på SAF-LO-området är det heller inte uteslutet att jävsregeln får större betydelse för arbetsmarknadsnämndens be- slutsförhet i ärenden om samhällsfarligheten av stridsåtgärder; härvidlag kan erinras om utgången i det dit 1953 hänskjutna ärendet om konflikten vid kraftverken.
Den privata och den offentliga sektorn är emellertid inte helt jämförbara. På den offentliga sektorn förs på arbetstagarsidan centrala förhandlingar på förbundsnivå av LO-förbunden SF och SKAF och det fristående SALF, medan förbunden inom TCO och SACO./SR är anslutna till förhandlingskarteller som för- handlar självständigt och direkt med de offentliga arbetsgivarna. . Skulle jävsregeln i huvudavtalet mellan SAF och LO överföras till huvudavtalen på den offentliga sektorn skulle nämnderna helt kunna förändra karaktär och förändringen få effekter långt ut— över dem som man varit beredd att godta på SAF-LO-området. Inte någon av parterna på den offentliga sektorn har heller velat förorda en sådan lösning.
Ett annat alternativ som framförts i debatten och under över- läggningarna med arbetsmarknadens organisationer är att tillfö- ra nämnderna en opartisk ordförande. Några arbetsmarknadspar- ter har också varit inne på tanken med tre opartiska ledamöter. Därmed skulle nämnderna alltid bli i stånd att fatta beslut i sakfrågan.
Förslaget att förstärka nämnderna med en opartisk ordförande utgör den minst ingripande förändringen av nämnderna för att uppnå eftersträvad beslutsförhet. Det finns därför skäl att när- mare granska innebörden av den paritetiska sammansättningen för att därefter kunna bättre bedöma förslagets innebörd och tänkbara effekter.
Nämnderna utgör — som framhållits inledningsvis — parter- nas eget på avtal grundade instrument för att undvika samhälls- farliga konflikter, och den paritetiska sammansättningen är ett uttryck för att parterna själva bär ansvaret för sina stridsåtgärders effekter för samhället och tredje man. Genom att skapa nämnder- na har parterna åtagit sig i förhållande till samhället att särskilt seriöst behandla aktualiserade frågor om samhällsfarligheten utan att ge avkall på sitt eget odelade ansvar för dessa. Nämnder- na är i själva verket intet annat än ett särskilt forum för överlägg- ningar parterna emellan i sådana frågor. Medan även ett utom- stående organ kan påkalla sammanträde i arbetsmarknadsnämn— den om en konflikts samhällsfarlighet, är det på den offentliga sektorn bara parterna själva som kan begära att nämnderna där tar upp frågor om samhällsfarliga konflikter. Förfarandet i såda- na frågor innebär regelmässigt, att en ordentlig utredning och föredragning föregår ställningstagandet i nämnderna. Inte sällan
hörs experter på de av stridsåtgärderna berörda områdena.
Inger då mot denna bakgrund förslaget att förstärka nämnder- na med en opartisk ordförande några allvarligare betänkligheter? Såtillvida är det fråga om en förändring av principiell natur som parterna godtar att en opartisk ledamot får utslagsröst vid lika röstetal mellan övriga ledamöter. Däremot är det inte fråga om att helt överlåta ansvaret från partsledamöterna till ordföranden, som skall väljas av parterna själva. Alla ledamöter förutsätts ha rösträtt, och partsledamöterna behåller därmed ansvaret för sitt ställningstagande i samband med omröstning.
Det finns till en början knappast skäl att befara att den tänkta ordningen skulle försvaga parternas känsla av ansvar för strids— åtgärdernas effekter i förhållande till samhället och därmed minska deras benägenhet att vid utformningen av varsel om stridsåtgärder eller stridens förande beakta de samhällsfarliga aspekterna. Stridsåtgärder tilldrar sig stor uppmärksamhet i massmedierna, och oberoende av nämndernas funktion är par— terna angelägna om att vinna allmänhetens förståelse för det berättigade i sina avtalskrav och för sina stridsåtgärder i syfte att få dessa krav tillgodosedda. Parterna har sålunda alltid ett starkt intresse av att striden förs på ett sådant sätt att de inte med fog kan beskyllas för att åsidosätta väsentliga samhällsintressen. Det må också erinras om att nämndernas beslut också i fortsättningen förutsätts ha karaktären av rekommendationer och sålunda inte vara bindande för parterna. Dessa behåller alltså även efter ett utlåtande från nämnden ansvaret för hur de i fortsättningen skall behandla varslade eller utlösta stridsåtgärder.
Ingenting hindrar att en opartisk ordförande tillkallas bara när övriga ledamöter inte kan enas eller flertal för en mening inte kan uppnås i paritetisk sammansättning. Förebilder för en sådan ordning finns i ett flertal kollektivavtal på arbetsmarknaden i bestämmelser om förtroendenämnder och liknande. Parterna skulle sannolikt genom att använda en sådan modell än mera anstränga sig att själva söka lösa uppkomna tvister om stridsåt- gärders effekter för samhället, och man skulle då kunna behålla den öppna och informella atmosfär vari diskussioner vanligen sker vid paritetisk sammansättning och som utgör en väsentlig fördel med denna. Och med en sådan lösning skulle skyldigheten på den offentliga sektorn att skjuta på en varslad stridsåtgärd kunna knytas till tidpunkten för en parts begäran om inträde av en opartisk ordförande i nämnden.
Det bör vidare framhållas att den opartiske ordföranden inte behöver vara jurist. I nämnderna gäller det inte att tolka innebör- den av någon rättslig förpliktelse utan att i en viss given situation bedöma huruvida en stridsåtgärd har överskridit eller kan befaras
komma att överskrida vad samhället rimligen kan eller bör tåla i fråga om inverkan på samhällsviktiga funktioner. Vid denna bedömning måste hänsyn tas till en mångfald intressen av olika slag — framför allt ekonomiska och humanitära — och det har därför mindre betydelse vilket yrkesområde ordföranden kom- mer ifrån. Det skall stå parterna fritt att till ordförande utse en person med sådana insikter i samhällsfrågor och sådana egenska- per i övrigt att han har deras förtroende. Under sådana betingel- ser skulle heller inte ett sammanträde under ordförandens led- ning behöva i något väsentligt hänseende förändra karaktär i förhållande till föregående överläggningar i paritetisk samman- sättning. Framhållas må att ordföranden i första hand informellt kan fungera som rådgivare i syfte att få övriga ledamöter att bli ense.
Inte heller behöver man befara att parterna skulle bli mindre benägna att följa nämndernas rekommendationer i situationer då ordföranden bestämt utgången. Under överläggningarna med arbetsmarknadens parter har klart framgått hur allvarligt dessa ser på ett besked från nämnderna att man på grund av lika röstetal inte varit i stånd att avge något utlåtande i sak. LO har exempelvis som sin mening framhållit att arbetsmarknadsnämn- den i ett sådan fall bör kunna ompröva ett där behandlat ärende om utvecklingen ger anledning till detta.
Däremot ter det sig mera tveksamt att förstärka nämnderna med tre opartiska ledamöter. Helt uteslutet är vidare — såsom föreslagits från något håll — att anförtro AD uppgiften att pröva frågor om samhällsfarligheten av arbetsmarknadskonflikter. Inte heller finns underlag för att närmare överväga ett under överlägg- ningarna väckt förslag om att tillföra nämnderna en opartisk ordförande med rösträtt bara i procedurfrågor. Förslaget löser inga väsentliga problem, och procedurfrågor har hittills enligt vad kartläggningen visar inte föranlett några särskilda svårighe- ter att hantera.
10.4.4. Slutsynpunkter
Endast fem ärenden har efter 1971 behandlats i de tre nämnder— na, nämligen två i arbetsmarknadsnämnden 1980, två i statstjäns- tenämnden 1980 och 1983, och ett i den särskilda nämnden på det kommunala området 1980. I tre av dessa har det blivit lika röste— tal. Ett ärende har blivit återkallat och ett har bordlagts i närmare tre veckor, varigenom nämnderna i dessa fall indirekt medverkat till att varslade åtgärder inte satts i verket. En genomgång av de sexton ärenden som sedan 1953 förekommit till behandling i de tre nämnderna ger inte tillräckligt belägg för påståendet att
nämnderna skulle vara funktionsodugliga. De fem ärenden som behandlats under och efter 1980 års konflikt utgör inte säker grund för någon bedömning om någon tendens i utvecklingen av deras verksamhet. Eftersom man emellertid inte kan utesluta möjligheten att nämnderna på grund av de skärpta motsättning- arna både i samhället och på arbetsmarknaden kan befaras få ökade svårigheter att i sin nuvarande paritetiska sammansättning avge utlåtande i sak, bör parterna ha en beredskap för att vidta erforderliga förändringar. Analysen i det föregående har visat att närmast till hands i en sådan situation ligger att förstärka nämn- derna med en opartisk ordförande. Det bör härvid erinras om att parterna i sina huvudavtal genom nämnderna skapat en institu- tion som innebär en förpliktelse i förhållande till allmänheten och som av denna med fog uppfattas som något mer än fria förhandlingar i intressefrågor. Förtroendet för nämnderna och därmed också för arbetsmarknadsparternas sätt att föra striden måste befaras minska i samma mån som nämnderna inte kan ta ställning till de frågor som parterna anförtrott dem att pröva. Ingen kan vara betjänt av en institution som genom sin existens och sina uppgifter inger förväntningar om en betydelsefull insats om nämnderna visar sig inte kunna infria dessa förväntningar.
1.1 11”. 1- 1 1-—
”fir-.'. . ' ..1. . ,...... . ,. '.t... fll-un . =,.,_,, ., ”|, .. . . ' .111'. 11. _ -- r.. -'..'."|' ”r..:eqn . _.,.1—._1,||.;11 1
* 1.
11. Olika typer av stridsåtgärder
1 1.1 Allmänt förekommande stridsåtgärder
Den stridsåtgärd som från början varit det viktigaste kampmedlet på arbetsmarknaden är arbetsinställelsen. Då initiativet kommer från arbetstagarna talar man om strejk, när det kommer från arbetsgivarna om lockout. Nära strejken står partiell arbetsväg- ran. Det kan vara fråga om vägran att utföra övertidsarbete eller visst arbete under ordinarie arbetstid. Vid sidan av strejk, lockout och partiell arbetsvägran är blockaden den vanligaste stridsåtgär— den. En blockad avser i de flesta fall avstängning av arbetskraft. Då arbetstagarparten är den angripande är deti första hand fråga om att hindra den blockerade arbetsgivaren från att få ny arbets- kraft. En sådan nyanställningsblockad är ofta men behöver inte vara samordnad med en strejk. Språkbruket är emellertid inte enhetligt. En arbetsvägran i form av vägran att arbeta på övertid brukar ofta kallas övertidsblockad.
Alla nu nämnda stridsåtgärder är i allmänhet tillåtna i intres- setvister. Bara på den offentliga sektorn är tillgången till strids- åtgärder begränsad. I arbete som består i myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myn- dighetsutövning får stridsåtgärder vidtas bara i form av lockout, strejk, vägran att arbeta på övertid eller nyanställningsblockad. Annan partiell arbetsvägran är sålunda här förbjuden.
Som framhållits 1 kap. 6 har senare tids arbetskonflikter i allmänhet börjat med nyanställningsblockader och övertidsväg- ran från arbetstagarsidan. Först om dessa åtgärder inte ansetts tillräckliga följer arbetsnedläggelser, mestadels i form av punkt- strejker på olika verksamhetsområden, dvs. strejker av vissa sär- skilt angivna grupper av arbetstagare eller av utvalda enstaka arbetstagare. Om också arbetsgivarsidan anser sig nödsakad att tillgripa stridsåtgärder blir det fråga om lockout. Denna begrän- sas ibland till områden som drabbats av punktstrejker men kan också bli av större omfattning.
11.2. Partiell arbetsvägran och lönesänkning som stridsåtgärd
Under kartläggningen har i några sammanhang uppmärksamhe- ten kommit att riktas mot vissa typer av partiella stridsåtgärder. Närmast är dethär fråga om åtgärder som innebär att en enskild arbetstagare befinner sig i strid samtidigt som han utför arbete för arbetsgivarens räkning. En genomgång av varslen från senare tids avtalstvister har gett följande exempel.
Under 1980 års konflikt varslade SKAF om strejk för sekrete- rare åt bl. a. förtroendemän och förvaltningschefer. Strejken om- fattade alla sekreterare som sysslade med telefonbevakning, be- vakning och komplettering av sammanträdeshandlingar, utskrift på maskin efter koncept, diktafon eller egna stenogram samt övrig servicehjälp åt angivna förtroendemän eller chefer. Enligt uppgift av kommunförbunden tillämpades varslet av lokala ar- betstagarorganisationer även på vanliga kontorister i den mån de händelsevis ålades att göra en maskinutskrift av ett koncept för en sådan chef. En i samma varsel angiven blockad mot nyanställ- ning fick — likaledes enligt uppgift från arbetsgivarsidan — till följd att man lokalt på arbetstagarsidan vägrade att medverka vid anställningsintervjuer.
I 1981 års avtalstvist mellan KFO och SIF varslade SIF om partiell arbetsvägran i tre olika hänseenden. Förutom övertids- vägran omfattade varslet dels vägran att använda rikstelefon och intern telefon för tjänstesamtal, dels vägran att läsa ankommande skriftliga meddelanden samt att formulera och avsända sådana meddelanden. KFO lade ett motvarsel av innebörd att när strids— åtgärderna trädde i kraft skulle — bortsett från övertidsblocka- den — lönen dras in för berörda tjänstemän så länge åtgärderna pågick.
Under 1983 års avtalsrörelse varslade SF — förutom om strejk av all personal vid biljettexpeditionerna i 29 städer -— om vägran för konduktörer att sälja biljetter på personförande tåg.
I 1983 års konflikt på försäkringsområdet varslade FAO om en stridsåtgärd enligt vilken arbetsgivarsidans förslag till ändring av det avtal som parterna tidigare träffat skulle betraktas som gäl- lande avtal även för följande avtalsperiod. Ändringen avsåg un- derlaget för beräkning av lönerna till fälttjänstemän och innebar att lönerna skulle sänkas eller att i vart fall en annars förväntad lönestegring skulle utebli eller dämpas.
SOU 1984:18 Olika typer av stridsåtgärder 167 1 1.3 Arbetsmarknadsparternas överväganden
11.3.1. Allmänna synpunkter på konfliktmönstret
SAFframhåller att det från arbetsgivarsynpunkt väsentliga pro- blemet är att man på arbetstagarsidan förfogar över en stor mängd partiella stridsåtgärder. Dessa kostar mycket litet för an- griparen men kan vålla sådana svårigheter och skador för den angripne arbetsgivarparten att denne inte har något annat val än att tillgripa en lockout av relativt stor omfattning. Det är exem- pelvis missvisande — som ibland förekommit — att framställa en övertidsvägran som en mild och ganska harmlös åtgärd. I själva verket kan vägran att utföra övertidsarbete medföra sådana kon- sekvenser att verksamheten i en hel bransch mer eller mindre lamslås. Arbetsgivarsidan ser negativt på denna utveckling. Av naturliga skäl avvisas emellertid lagstiftningsåtgärder. Korrekti- vet måste i stället ligga i att parterna i ett övergripande avtal av huvudavtals natur söker begränsa partiella stridsåtgärder.
SFO finner utvecklingen mot partiella stridsåtgärder oroande. Som exempel framhålls de våldsamma effekter som t. ex. strejk av dataoperatörer kan innebära. Ett annat exempel är de som bevakar flygplatser, exempelvis Arlanda.
Enligt KFO är det från arbetsgivarsynpunkt viktigt att arbets- marknadens organisationer på ömse sidor tar det fulla ansvaret för konfliktens omfattning. Även ytterst begränsade stridsåtgär- der från en arbetstagarorganisation kan leda till lamslående ef- fekter och därmed utlösa svarsåtgärder från arbetsgivarparten som framstår som oproportionerliga för allmänheten. Eftersom den allmänna opinionen i hög grad påverkar utgången av en konflikt på arbetsmarknaden har därigenom en obalans uppstått mellan parterna redan genom de begränsade stridsåtgärdernas karaktär. KFO ifrågasätter därför om inte stridsåtgärderna bör inskränkas till att avse strejk, lockout och blockad.
TA framhåller att arbetstagarsidan under senare år tillämpat ”förfinade” stridsåtgärder som kostat litet för arbetstagarsidan men fått allvarliga effekter för arbetsgivarna. Konflikten 1981 med SJF innehöll sådana partiella stridsåtgärder. Sådana åtgär— der kan tvinga arbetsgivarsidan till mer omfattande stridsåtgär- der av typ allmän lockout. TA som hittills avstått från att vidta en sådan upptrappning ser allvarligt på denna utveckling. Här mås- te parterna på arbetsmarknaden ta ett större ansvar.
Enligt SA Vsynes den hittillsvarande utvecklingen inte ge an- ledning till ändring av den lagstiftning som gäller. Behov av sådana ändringar kan dock uppkomma om skyddet mot sam- hällsfarliga konflikter genom avtal mellan parterna visar sig vara
otillräckligt. Punktstrejkerna får numera samma verkan som de omfattande strejker som tidigare förekom. Detta är en följd av utvecklingen inom samhället som medfört att verksamheten inom ett stort område kan lamslås redan genom att ett fåtal arbetstagare i nyckelställning tas ut i konflikt. Denna utveckling gör det nödvändigt att arbetsgivaren kan vidta motåtgärder som är ekonomiskt kännbara för arbetstagarparten utan att i alltför hög grad störa verksamheten och därmed skada allmänheten.
Kommunförbunden framhåller att förutsättningarna för och verkningarna av stridsåtgärder på det kommunala området med hänsyn till verksamhetens art blir helt annorlunda än vad som är fallet på den privata sektorn. En strejk inom kommuner och landsting åstadkommer som regel inte några ekonomiska förlus- ter för arbetsgivaren. Syftet är i stället att orsaka så mycket störningar i verksamheten med därav följande olägenheter för tredje man att arbetsgivarparterna därigenom skall bli benägna att träffa kollektivavtal. Exempelvis kan punktstrejker på vissa nyckelpositioner leda till vittgående sådana konsekvenser för en ringa kostnad för den stridande organisationen. Arbetsgivarpar- tens möjligheter att svara med lockoutåtgärder är emellertid med hänsyn till det i stor utsträckning lagliga verksamhetsansvaret begränsade. Det kan därför inte sägas råda samma balans mellan de stridande parterna på dessa sektorer som på den privata. Förbunden är medvetna om att denna fråga egentligen inte ingår i utredningens arbete men anser ändå att den förtjänar omnäm- nas.
PTK erinrar om att det troligen är så attju mindre den förhand- lande organisationen är desto kraftigare åtgärder måste till för att organisationen skall nå sitt mål. När PTK inleder stridsåtgärder förefaller det därför vara att ”ta i” om man redan från början varslar om total strejk. Målet kan som regel nås med mindre ingripande stridsåtgärder.
SF framhåller att en part själv bör ha rätten att råda över sina konfliktåtgärder och att motparten har möjlighet att förändra karaktären av konflikten genom att varsla om och utlösa kom- pletterande motåtgärder.
TCO-S påpekar att det under de allra sista åren utvecklade mönstret för stridsåtgärder inte är med självklarhet givet även för framtiden. Konfliktåtgärderna bestäms av en mängd faktorer. Hit hör bedömningar som har att göra med vilka frågor som är tvistiga i avtalsförhandlingarna, vilka medlemsgrupper som be- rörs av de tvistiga frågorna, tvistefrågornas principiella vikt. Andra faktorer som påverkar konfliktmönstret är eventuella stridsåtgärder på andra avtalsområden, olika medlemsgruppers konfliktstyrka såvitt gäller olika typer av stridsåtgärder.
SKAF erinrar om att samhällsutvecklingen lett till en ökad komplexitet och därmed ökad sårbarhet. Insikten härom kan ha bidragit till att fackföreningsrörelsen tagit sitt ansvar och endast varslat om åtgärder som stör verksamheten utan att lamslå denna. Medvetenheten om sårbarheten och ett taktiskt tänkande kan också leda fram till slutsatser att begränsade åtgärder får sådana spin-off-effekter att de bedöms räcka i den rådande situationen. Varsel och stridsåtgärder kostar alltid något, kostar i form av anseende och pengar. De beräknade vinsterna måste vägas mot insatserna. Om den beräknade vinsten är obestämbar leder detta fram till viss försiktighet i att vidta åtgärder.
SA LF framhåller att stridsåtgärdsmönstret varierar från kon- flikt till konflikt. Ibland har det därför varit lämpligt med ett mjukt varsel, exempelvis om övertidsvägran och nyanställnings- blockad. I andra situationer är det måhända lämpligare att om- gående varsla om mer omfattande åtgärder för att därigenom åstadkomma ett maximalt tryck på arbetsgivaren. Ofta kan det vara nödvändigt att lägga en viss typ av varsel för att därigenom övertyga motparten om det allvarliga i en uppkommen förhand- lingssituation. Det kan alltså vara lämpligt med varierande typer av mindre konfliktåtgärder för att nå en viss psykologisk effekt. Rent allmänt kan sägas att de partiella stridsåtgärderna fordrar än mer noggrann planering och precisering av åtgärdernas om- fattning. SALF har också den uppfattningen att de partiella stridsåtgärderna kräver mer information till medlemmarna på grund av avgränsningsproblem än en förestående total strejk.
1 1.3.2 Partiell arbetsvägran
SAFser ännu mera negativt på åtgärder av angiven karaktär än på punktstrejker där vissa arbetstagare lägger ner arbetet i dess helhet. Här rör det sig om ”innovationer” som saknar stöd såväl hos allmänheten som i själva arbetslivet. De har i stället tillkom- mit på kansliplanet inom vissa fackliga organisationer. Lönebe- räkningen blir godtycklig för att inte säga omöjlig vid denna typ av stridsåtgärder. Ijämförelse med här i vissa fall förekommande stridsåtgärder från arbetstagarsidan framstår det som mera rejält om man på arbetsgivarsidan skulle använda sig av lockout viss dag eller vissa dagar i veckan, antingen förfarandet är avsett att tillämpas t.v. eller under en given tidsperiod. Det uppkommer ingen oklarhet om löneberäkningen. Samtidigt må likväl fram- hållas att denna form av lockout inte förekommit på SAF:s område och att man inte heller har någon förutbestämd avsikt att använda sig härav. SFO anser att stridsåtgärder av denna typ bör vara olagliga.
SA Verinrar om att partiella stridsåtgärder numera är tillåtna även på det offentliga området. Sådana stridsåtgärder får dock — frånsett nyanställningsblockad och övertidsvägran — inte före- komma i arbete som består i myndighetsutövning eller som är nödvändigt för att myndighetsutövning skall kunna utföras. Att en arbetstagare fullgör bara en del av sina arbetsuppgifter kan naturligtvis medföra risk för att han inte utför övriga uppgifter lika snabbt och omsorgsfullt som under vanliga förhållanden. Inom SAV: s förhandlingsområde synes emellertid arbetstagare som deltagit i partiella stridsåtgärder i stort sett ha fullgjort sina arbetsuppgifter på vanligt sätt. Partiella stridsåtgärder har före- kommit vid flera tillfällen i form av övertidsvägran och nyanställ- ningsblockad men har också förekommit i annan form, t. ex. i form av vägran att utföra vissa arbetsuppgifter. Risk för att ar- betstagare som tillhör en stridande organisation inte fullgör sina arbetsuppgifter på ett godtagbart sätt kan emellertid uppkomma även om arbetstagarna inte deltar i en partiell stridsåtgärd. Detta synes dock inte ha förekommit inom SAV: s förhandlingsområ— de.
Kommunförbunden anser det böra övervägas om det över hu- vud taget bör vara tillåtet för en arbetstagare att såsom stridsåt- gärd lägga ner endast en del av sina arbetsuppgifter. Till bilden hör rent praktiskt — förutom att det kan vara svårt för arbetsgi— varen att utnyttja denne under den del av dagen då han inte strejkar — att det blir nästan omöjligt att göra ett korrekt löneav- drag för den tid som motsvaras av strejken.
LO framhåller att inom dess område används som regel ingen annan typ av partiella stridsåtgärder än övertidsblockad.
PTK anser det inte vara lämpligt att varsla om stridsåtgärder som innebär att en arbetstagare vägrar att utföra vissa av sina ordinarie arbetsuppgifter på ordinarie arbetstid. Det är inte heller lämpligt att arbetsgivarsidan under konflikt som stridsåtgärd varslar om sänkt lön för den normala arbetsinsatsen.
För SBmf framstår sofistikerade konfliktåtgärder och nål- stickspolitik som främmande. Allmänhetens förståelse för och respekt för arbetsmarknadens sätt att fungera minskar om kon- fliktåtgärderna i ökad utsträckning inriktas på att skada och irritera motparten i stället för att tillvarata de egna medlemmar- nas intressen.
TCO-S ser det vara svårt att lägga några värderande synpunk- ter på valet av olika stridsåtgärder. Det är svårt för att inte säga omöjligt att i varje fall genom lagstiftning förhindra part att använda sig av orena stridsåtgärder. Arbetsstriden söker sina egna vägar utstakade av de inblandade arbetsmarknadsparterna.
SA CO/SR ställer frågan om inte förbudet mot partiella strids-
åtgärder i fråga om myndighetsutövning innebär ett onödigt långtgående undantag som inte i alla avseenden kanske låter sig motiveras. Organisationen hoppas att konfliktutredningen ger denna fråga ett visst utrymme i det fortsatta utredningsarbetet. SKAF anser partiella stridsåtgärder av angiven typ mindre lämpliga. Konflikten bör vara ren. Dessa mellanting där samma person är kluven skapar oklarheter och kan leda till ett oskäligt ansvar för den enskilde att avgöra vad som är tillåtet eller inte.
1 1.4 Problemanalys
1 1.4.1 Konfliktmönstret
När det gäller användningen av olika stridsåtgärder omfattar kartläggningen huvudsakligen en beskrivning av hur konflikt- mönstret förändrats till följd av samhällets utveckling på olika områden. Något underlag har inte tagits fram i syfte att kunna bedöma om utvecklingen förändrat balansen mellan arbetsmark- nadens parter i fråga om deras faktiska möjligheter att tillgripa stridsåtgärder. Inte heller har de olika typerna av förekommande stridsåtgärder studerats med hänsyn till skillnaderna i fråga om deras effekter. Nu liksom förr står det parterna fritt att använda de stridsåtgärder som de själva finner mest ändamålsenliga för att nå en avtalsuppgörelse. Bara när det gäller myndighetsutövning har i lag stadgats förbud mot vissa stridsåtgärder.
Från arbetsgivarhåll har under överläggningarna framhållits att arbetstagarsidan numera förfogar över ett stort antal partiella stridsåtgärder och att insatsen av en sådan åtgärd ofta tvingar arbetsgivaren att vidta motåtgärder som är ekonomiskt kännbara för motparten. En organisation ifrågasätter rätten å ömse sidor att begagna partiella stridsåtgärder, och från arbetstagarhåll har i annat sammanhang framförts önskemål om att begränsa loc- kouträtten. Då den ekonomiska kraftmätning parterna emellan som arbetsmarknadsstriden utgör såsom sådan ligger utanför området för den nu företagna kartläggningen, lämnas i det föl- jande endast några kompletterande synpunkter till vad som tidi- gare sagts om konfliktmönstret i kap. 5 och 6.
Om en arbetstagarorganisation börjar med begränsade strids- åtgärder som medför ringa kostnader för organisationen men som får stora ekonomiska effekter för arbetsgivarsidan, står det denna fritt att gå till motangrepp för att sätta större ekonomiskt tryck på motparten. Detta behöver inte leda till att striden utveck- las därhän att allmänheten utsätts för större påfrestningar. En lockout kan riktas enbart mot arbetstagare som till följd av en
punktstrejk inte kan beredas meningsfull sysselsättning och där- med befria arbetsgivaren från skyldigheten att betala löner till dessa arbetstagare. Ett exempel härpå utgör kommunförbundets agerande under 1980 års konflikt då man sökte begränsa sin lockout till arbetstagare som satts ur stånd att fullgöra sitt arbete på grund av strejkåtgärderna. Vill arbetsgivaren gå ett steg längre och låta lockouten omfatta hela området för en punktstrejk för att få ett större tryck på motparten är han i allmänhet rättsligen oförhindrad härtill. Vid bedömningen av frågan hur långt man bör driva sina stridsåtgärder för att få till stånd en avtalsuppgö- relse som man anser rimlig spelar helt naturligt hänsynen till den allmänna opinionen en stor roll. Här kommer i betraktande ett flertal förhållanden, bl.a. vilka stridsåtgärder som används, vilka svårigheter som uppkommer för allmänheten, vad man strider för. Även hithörande problem ligger utanför kartläggningen. I detta sammanhang är det väsentligt att slå fast, att det ankommer på parterna själva att söka få allmänhetens stöd för sina strids- åtgärder eller åtminstone förståelse för det berättigade i dessa. Värdefullt är om pressen och andra informationsmedier oavsett vilka värderingar man har i saken strävar efter att ge en så saklig information som möjligt om händelseförlopp och sammanhang.
Huvudavtalen sätter emellertid gränser för arbetsmarknads- striden därigenom att parterna i dem har åtagit sig ett gemensamt ansvar för att striden inte utvecklas på ett sådant sätt att den blir samhällsfarlig, dvs. otillbörligen kommer att störa samhällsvikti— ga funktioner. Detta kan i vissa fall hindra en arbetsgivare från att sätta in motåtgärder som från rena intressesynpunkter be- döms mest ändamålsenliga för att tvinga motparten till eftergif- ter. Har arbetstagarsidan genom en punktstrejk tagit i anspråk utrymmet för stridsåtgärder intill den gräns där samhällsviktiga funktioner annars skulle störas på ett otillbörligt sätt, kan arbets— givaren inte använda sig av lockout på det berörda området annat än i fråga om personal som genom punktstrejken inte kan beredas meningsfull sysselsättning. Inom sjukvården har exempelvis fö- rekommit att arbetstagarsidan utlöst punktstrejker som medgett att bara en lägsta godtagbar vårdstandard kunnat upprätthållas, vanligen definierad på så sätt att bemanningen på sjukhusen motsvarar vad som är normalt lördagar och söndagar. Därmed är emellertid arbetsgivarsidan inte helt försatt ur stånd att vidta effektiva motåtgärder. Organisationsbildningen på arbetstagar— sidan i förening med de centralt bedrivna förhandlingarna tillåter arbetsgivaren som regel — utan att träda neutralitetsrätten för när — att rikta sina motangrepp mot motparten på andra, mindre sårbara områden. Tjänstemannakollektivens kartellbildningar ger utrymme för sådana motåtgärder från arbetsgivaren när si-
tuationer av angiven art uppstår i samband med punktstrejker. Anmärkas må att den omständigheten att den offentlige arbets- givaren lagligen är skyldig att fullgöra viss verksamhet inte i och för sig hindrar honom från att vidta lockoutåtgärder.
1 1.4.2 Vissa typer av partiella stridsåtgärder
Bland de olika slag av stridsåtgärder som förekommer på arbets- marknaden skall uppmärksamheten här riktas på sådana partiel- la arbetsnedläggelser som innebär att av striden berörda arbets- tagare lägger ner en del av sitt arbete men i övrigt utför detta i vanlig omfattning. Inte alla men en del sådana åtgärder har visat sig medföra problem vid tillämpningen av de enskilda arbetsav- talen på dem som berörts direkt av konflikten.
Den vanligaste av denna typ av stridsåtgärder utgör övertids- vägran, som på arbetstagarsidan tillmäts sådan strategisk bety- delse att den numera brukar inleda arbetsstriden. Åtgärden ger inte anledning till erinran i de hänseenden som här är av intresse. Övertid kan klart skiljas från ordinarie arbetstid, och övertidser- sättningen faller naturligen bort vid arbetsprestationens innehål- lande. För de grupper som saknar rätt till övertidsersättning torde stridsåtgärden inte få några effekter på lönen över huvud taget. Den är också uttryckligen tillåten på den offentliga sektorn även i fråga om myndighetsutövning.
Är det däremot fråga om en partiell stridsåtgärd av innebörd att en arbetstagare vägrar att utföra visst arbete under ordinarie arbetstid kan problem uppkomma. Om åtgärden inte möts med en lockout varigenom arbetstagaren helt avstängs från arbetet, kan det bli svårt att bestämma hur långt arbetsskyldigheten sträc- ker sig och vilken lön som skall utgå för arbetet.
Det finns emellertid här anledning att skilja på olika situatio- ner. Det kan te sig naturligt att i anslutning till en nyanställnings- blockad varsla även om partiell arbetsvägran när det gäller med- verkan i anställningsintervjuer, liksom det är förklarligt om en strejk vid SJ:s biljettexpeditioner följs av en vägran från konduk- törerna att sälja biljetter på tågen. Här fyller den partiella strids- åtgärden en bestämd funktion i ett större sammanhang, och någ- ra problem av angiven art uppkommer knappast med hänsyn till arbetsuppgifternas ringa omfattning för dem som vägrar att ta befattning med dessa.
En vägran från tjänstemän med allmänt kontorsarbete att han- tera post eller svara i telefon utan saklig anknytning till andra stridsåtgärder skapar däremot sådana speciella problem som gör att lämpligheten av att använda en sådan stridsåtgärd kan sättas i fråga. Bortsett från att åtgärden kan leda till en annars inte
aktuell lockout, ställer den både arbetsgivaren och arbetstagaren inför svåra avvägningar. Arbetsgivaren har att uppskatta hur stor del av lönen som belöper på de undanhållna arbetsuppgifterna och därför skall avräknas, medan arbetstagaren kan råka in i en lojalitetskonflikt så snart osäkerhet råder om varslets närmare innebörd i fråga om åtgärdens omfattning. Negativa följdverk- ningar kan också uppkomma genom de risker som åtgärden för med sig för förment eller verkligt strejkbryteri. Det må framhållas att denna typ av stridsåtgärder utgör enstaka företeelser i det framtagna materialet, och många av de hörda organisationerna ställer sig avvisande till dem.
Arbetsgivarsidan har möjlighet att på motsvarande sätt vidta en partiell stridsåtgärd genom att sänka lönen för arbetstagarna under konflikten. Någon invändning mot en sådan åtgärd kan rimligen inte göras från här angivna utgångspunkter, om det är fråga om ett besked i form av ett varsel om vilken lön som arbetsgivaren är beredd att betala för arbetet i en blivande avtals- uppgörelse. Vidtas åtgärden däremot som ett självständigt på- tryckningsmedel utan anknytning till arbetsgivarens bud under avtalsförhandlingarna, kan den jämföras med en arbetsvägran av nyss angiven typ. Utlöser lönesänkningen inte en arbetsnedläg- gelse från motsidan, kan arbetstagarna även här ställas inför lojalitetsproblem. De kan lätt frestas att tillgripa maskningsaktio- ner som inte hör hemma i en seriös konflikt.
Till sist må erinras om att på den offentliga sektorn får i fråga om myndighetsutövning såsom stridsåtgärder bara förekomma -— förutom lockout och strejk — nyanställningsblockad och övertidsvägran.
12. De nordiska länderna
12.1. Inledning
I Danmark, Finland och Norge gäller liksom i vårt land att arbetsmarknadens parter sluter kollektivavtal om löner och all- männa arbetsvillkor för flertalet av landets arbetstagare. Även om förhandlingssystemen i de nordiska länderna bygger på en gemensam grundsyn i fråga om arbetsmarknadsparternas frihet och ansvar, finns likväl skillnader som påverkat reglernas ut- formning och tillämpning. Skillnaderna hänför sig framför allt till medlingsväsendets ställning och statsmakternas förhållande till avtalsrörelserna.
12.2. Danmark
Löneavtalen är som regel tvååriga. Löneavtalen löper från den 1 mars på den privata och från den 1 april på den offentliga sektorn. Detta innebär att förhandlingarna börjar på den privata sektorn. Mellan arbetsgivarföreningen och LO bedrivs de enligt en för varje avtalsrörelse överenskommen körplan, som detalje- rat beskriver hur man tänker sig förhandlingsförloppet, inbegri- pet förfarandet inför förlikningsman efter strandning. Partiella stridsåtgärder, såsom övertidsblockad och punktstrejker, är ovanliga. Varslen om stridsåtgärder avser i allmänhet omfattande strejker.
Tre av arbetsministern utnämnda förlikningsmän har till upp- gift att medla i arbetstvister. De fördelar uppdragen mellan sig. En av dem är ”formand” och tillika förlikningsinstitutionens administrative chef.
En part är skyldig att lämna varsel om stridsåtgärder till förlik- ningsinstitutionen. Varselfristen är inte lagfäst utan bestäms i avtal. Enligt huvudavtalet mellan arbetsgivarföreningen och LO måste man varsla motparten 14 dagar i förväg om man avser att förelägga behörig församling i den egna organisationen förslag till åtgärderna.
Om avtalsförhandlingarna strandat och konflikt hotar eller brutit ut kan förlikningsmannen självmant eller på begäran av part inkalla parterna till förlikningsförhandlingar. Han kan när som helst före eller under förhandlingarna ställa som villkor att arbetsinställelsen skjuts upp dock i högst två veckor. Striden får då inledas tidigast tre dagar efter det att förlikningsmannen un- der den tiden förklarat förhandlingarna avslutade utan att lägga fram något medlingsförslag. Om konflikten kommer att drabba livsviktiga samhällsinstitutioner eller samhällsfunktioner eller om den annars bedöms få vittgående betydelse för samhället får förlikningsmannen emellertid inte förklara förhandlingarna strandade utan att först rådgöra med de övriga förlikningsmän— nen. Dessa kan tillsammans besluta om ytterligare uppskov med arbetsstriden i högst två veckor. Så kan ske även om en hotande arbetskonflikt inte i sig själv kan anses ha vittgående betydelse för samhället, nämligen när den med hänsyn till omständigheterna kan väntas få ett avgörande olyckligt inflytande på möjligheterna att finna en fredlig lösning på en samlad konfliktsituation. Om en arbetsstrid bedöms få vittgående betydelse för samhället kan de besluta att medla tillsammans.
Gäller medlingen flera förbunds avtalsområden kan förlik- ningsmannen besluta att rösterna skall sammanräknas vid den omröstning som i regel företas av förlikningsförslaget, s.k. kopp- ling.
Statsmakterna har gång efter annan ingripit mot öppna arbets- konflikter genom tillfällig lagstiftning. Man har använt olika tekniska lösningar, såsom lagfästande av ett förkastat medlings- förslag eller en skitse (skiss till en avtalsuppgörelse), beslut om tvungen voldgift (obligatorisk skiljedom), förlängning med eller utan ändringar av senast gällande kollektivavtal. Sådana ingri- panden har under senare tid gjorts vid de centrala avtalsrörelser- na mellan arbetsgivarföreningen och LO 1975, 1977 och 1979 samt på ett mindre avtalsområde 1981.
Också inkomstpolitisk lagstiftning har förekommit. Folketing- et beslöt 1979 och 1982 om förbud mot lönehöjningar under vissa tidsperioder.
I Danmark saknar ca 185 000 offentligt anställda strejkrätt. Av dem är 80000 statstjänstemän och 105 000 kommunaltjänste- män. Det är främst fråga om chefer i den statliga administratio- nen samt tjänstemän vid polisen, posten ochjårnvägen. Kan man inte vid förhandlingar komma överens om lönerna för dem fattas beslut av folketinget, i vissa fall efter hörande av löningsrådet. Detta är ett rådgivande organ med företrädare för bl.a. politiska och fackliga organisationer.
12.3. Finland
Avtalsperioderna varierar. Avtalen på den privata sektorn träffas i allmänhet före avtalen på den offentliga. I konfliktmönstret av lovliga stridsåtgärder dominerar strejker av hela förbund. Det stora problemet är de många olovliga konflikterna.
En av presidenten förordnad riksförlikningsman medlar i ar— betstvister. Han kan kalla till förlikningsförhandlingar självmant eller på begäran av part.
Varsel om strejk och lockout skall skriftligen tillställas motpar- ten och riksförlikningsmannen senast två veckor i förväg.
Riksförlikningsmannen kan inte själv ålägga parterna att skju- ta på sina stridsåtgärder under medling. Social- och hälsovårds- ministern kan emellertid för en tid av högst 14 dagar förbjuda att strejk och lockout verkställs, om stridsåtgärden med hänsyn till sin omfattning eller arbetsområdets beskaffenhet anses beröra samhällets livsviktiga funktioner eller avsevärt skada allmänt intresse. Är det fråga om offentligt anställda tjänstemäns villkor kan förbudet på synnerliga skäl förlängas ytterligare sju dagar. Ministerns beslut tillkommer på förslag av riksförlikningsman- nen, och det skall delges parterna senast tre dagar före den för arbetsstridens början utsatta tiden eller — för offentligt anställda i förekommande fall — före förbudstidens utgång.
Riksdagen har inte ingripit med lagstiftning för att förhindra eller avbryta konflikter. Däremot har regeringen haft ett stort inflytande på avtalsrörelserna under senare år genom de inkomst- politiska uppgörelser som i de flesta fall föregått dessa. Uppgö- relserna kommer till stånd vid överläggningar mellan regeringen och ett tiotal av de mest betydande av arbetsmarknadens orga- nisationerjämte företrädare för lantbruket. De innehåller ramar- na för lönehöjningar under den kommande avtalsperioden men kan också reglera frågor om allmänna anställningsvillkor, social- politik och ekonomisk politik. Den första inkomstpolitiska lös- ningen av angiven natur kom till stånd 1968, och därefter har inkomstpolitiska uppgörelser träffats utom åren 1973, 1977, 1980 och 1983. Sker uppgörelse leder den regelmässigt till kollektivav- tal på förbundsnivå. Annars inleds avtalsförhandlingarna direkt mellan förbunden.
12.4. Norge
Avtalsperioderna varierar. Först brukar uppgörelse träffas mel— lan arbetsgivareföreningen och LO, därefter på den övriga delen av den privata sektorn och sist på den offentliga sektorn. När LO utfärdar varsel om stridsåtgärder är det vanligen fråga om omfat-
tande strejker. Konfliktvarsel från mindre fristående fackför- bund förekommer ofta.
En av Kungen förordnad riksförlikningsman medlar i arbets— tvister jämte en biträdande riksförlikningsman. En förutsättning för medling är att parterna strandat avtalsförhandlingarna eller att en part vägrat att förhandla.
Anställningarna måste sägas upp för att strejk eller lockout skall få vidtas. Varsel skall lämnas till riksförlikningsmannen och motparten. Stridsåtgärderna får inte sättas i verket förrän upp- sägningstiden för de enskilda anställningsavtalen löpt ut och inte i något fall tidigare än fyra arbetsdagar efter det varslet lämnats till riksförlikningsmannen.
Om förlikningsmannen bedömer att en arbetsinställelse på grund av verksamhetens art eller på grund av sin omfattning kommer att skada allmänna intressen skall han förbjuda arbets- inställelsen så länge medling pågår. Tidigast tio dagar efter ett sådant beslut kan någon av parterna begära att medlingen avslu- tas, och detta skall i så fall ske senast fyra dagar eller vid medling på det statliga området senast en vecka därefter.
Förlikningsmannen brukar lägga fram förlikningsförslag bara om parternas företrädare är beredda att godta förslaget elleri vart fall inte avvisar det. Alla förlikningsförslag av någon betydelse skickas ut inom organisationerna till deras medlemmar för om- röstning. Finner förlikningsmannen att en konfliktsituation bör lösas gemensamt för flera fackförbund kan han liksom 1 Dan- mark besluta om koppling.
Stortinget fattar beslut om rikslönenämnden skall ingripa ge- nom tvungen voldgift. Sådana beslut har varit vanliga under senare tid. Åren 1971—1981 beslöt stortinget om obligatorisk skiljedom i 31 fall. Två av dem gällde centrala tvister mellan arbetsgivareföreningen och LO, nämligen 1978 och 1981 då LO båda gångerna varslat om uppsägning för ca 250 000 arbetstaga- re. I allmänhet var det emellertid mindre fristående fackförbund som utgjorde arbetstagarsidan inför rikslönenämnden. De 31 skiljedomarna avsåg fler än 20 fackförbund, och inget förbund var berört mer än tre gånger. Oljeverksamheten i Nordsjön var indragen i fem av konflikterna, flyget i fyra och sjukvården i tre. I övrigt var olika verksamheter berörda, såsom fisket, kraftför- sörjningen, bankerna, undervisningen och busstrafiken. I tretton av fallen gällde konfliktvarslet mindre än 500 arbetstagare.
Av de omkring 180 000 statstjänstemännen saknar ca 20 000 strejkrätt. Hit hör 1 000 ämbetsmän, dvs. av Kungen förordnade högre tjänstemän, 6 000 poliser och 13 000 militärer.
12.5. Några jämförande synpunkter
Gemensamt för alla fyra länderna är att medling utgör ett nor- malt inslag i avtalsförhandlingarna när öppen konflikt hotar och att parterna är skyldiga att efter kallelse inställa sig till förlik- ningsförhandlingar. Varselfristen är överlag längre i Danmark, Finland och Norge än i vårt land, och förlikningsmännen har i våra grannländer till skillnad från i Sverige fått befogenhet att få till stånd uppskov med stridsåtgärder under medling. I Danmark och Norge kan förlikningsmännen själva förbjuda stridsåtgärder under viss tid, medan beslut härom i Finland fatts av social- och hälsovårdsministern på förslag av riksförlikningsmannen. Befo- genheten är beroende av att arbetsstriden bedöms som samhälls- farlig i någon mening eller åtminstone att dess verkningar be- döms få betydelse från samhällets synpunkt. En annan viktig skillnad hänför sig till förlikningsväsendets organisation. I Dan- mark, Finland och Norge har förlikningsorganisationen en fast- het och kontinuitet som saknar motsvarighet i Sverige. Genom att förlikningsuppdragen i våra nordiska grannländer utförs inom en och samma institution av riksförlikningsmän kan avtalsför- handlingarna under medling mer eller mindre samordnas. I Dan- mark och Norge har denna möjlighet till samordning fått ett särskilt starkt uttryck i förlikningsmannens befogenhet att i en konfliktsituation som berör flera fackförbund besluta om kopp- ling vid omröstningar av förlikningsförslag. Dessutom har poli- tiska ingripanden mot öppna konflikter under senare tid till skillnad från i Sverige varit vanliga i Danmark och Norge, medan i Finland avtalsrörelserna pacificerats genom de inkomstpolitis- ka uppgörelser som där ofta träffas på riksplanet före själva avtalsförhandlingarna.
Under kartläggningsarbetet har det inte varit möjligt att tränga närmare in i de olika nationella förhållanden ur vilka förhand- lingssystemen i de nordiska grannländerna vuxit fram. Utredaren har fått inskränka sig till att granska regler och institutioner, skaffa sig viss kännedom om förfarandet i tillämpningen och att från dessa utgångspunkter påvisa några klart iakttagbara skillna- der. Det krävs djupare förtrogenhet med förhållandena i varje land för sig för att kunna bedöma i vad mån där valda dellösning- ar låter sig införlivas med det svenska systemet om man övervä- ger ändringar i detta.
Statens offentliga utredningar 1984
Kronologisk förteckning
Sociala aspekter på regional planering. I. Värdepappersmarknaden. Fi. Domstolar och eko-brott. Ju. Längtidsutredningen. LU 84. Huvudrapport. Fl. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1. Fi. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. Fi. Näringstillstånd. Ju. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. I. Kompletterande motståndsformer. Fö.
. Rösträtt och medborgarskap. Ju.
Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. Samordnad narkotikapolitik. S. RF 10:5. Ju. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. Ju. Förvärv i god tro. Ju. Sveriges internationella transporter. K. Arbetsmarknadsstriden |. A.
959989???wa
meGFI
PUFF”
Statens offentliga utredningar 1984
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och eko-brott. [3] 2. Näringstillstånd. [8] 3. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. [15] 1983 års rösträttskommitte. 1. Rösträtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12] RF 10:5. [14] Förvärv i god tro. [16]
Försvarsdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10]
Socialdepartementet Samordnad narkotikapolitik. [13]
Kommunikationsdepartementet Sveriges internationella transporter. [17]
Finansdepartementet
Värdepappersmarknaden, [2]
Långtidsutredningen. 1. Längtidsutredningen LU 84, Huvudrap- port. [4] 2. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1, [5] 3. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. [7]
Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen. 1.Arbetsmarknadsstriden !. [18]
Industridepartementet Sociala aspekter på regional planering. [1] Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.
—————————'—.——""_..——— KUNGL. BIBL.
WBA—65%) Z
Il. .wuir 'i' _| -—
Liber ISBN 91-88-08044—3