Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-17

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför efter samråd med statsrådet Lönnqvist.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att undersöka om det finns skäl att införa ett nytt panträttssystem på fastighetsrättens område. Om sådana skäl skulle anses föreligga skall utredaren utarbeta ett förslag till utformning av det nya systemet. Detta skall innebära

• att panträtt i en fastighet uppkommer genom en registrering i inskrivningsregistret,
• att inskrivningsmyndigheterna inte längre utfärdar några pantbrev, samt
• att inteckning och registrering av panträtt normalt kan utföras med rättslig verkan av banker och andra kreditinstitut.

Inledning

Den nuvarande ordningen, som infördes genom jordabalkens ikraftträdande år 1972, innebär att panträtt i en fastighet uppkommer genom att fastighetsägaren överlämnar ett pantbrev till långivaren som säkerhet för lånet. Pantbrev utfärdas av den lokala inskrivningsmyndigheten.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har i samarbete med Stadshypotekskassan studerat möjligheterna att införa ett nytt panträttssystem, innebärande att pantbreven avskaffas och ersätts med en registrering av själva panträtten. Samtidigt skulle man skapa möjlighet för banker och andra kreditinstitut att i vissa fall med rättslig verkan själva registrera panträtt i en fastighet. Frågorna har behandlats i en av CFD och Stadshypotekskassan utarbetad förstudierapport daterad den 22 augusti 1989. CFD har i en framställning till regeringen den 12 oktober 1989 förordat att frågorna utreds vidare på grundval av förstudierapporten.

Som redan har nämnts innebär det i förstudierapporten föreslagna systemet att pantbreven avskaffas. Panträtt i en fastighet skall uppkomma genom en registreringsåtgärd som kan jämföras med de anteckningar om innehav som görs i dag. Vidare skall sättet att hantera ärendena förändras så att banker och andra kreditinstitut själva kan besluta om inteckning och genom anslutning till fastighetsdatasystemet registrera pantsättning i inskrivningsregistret (s.k. ingivarhanterad inskrivning). Även med detta system skall inteckningarna utgöra en del av det inskrivningsregister som förs hos inskrivningsmyndigheten, men ett stort antal ärenden kan slutföras utan några egentliga insatser från myndighetens sida. Det nya systemet kan införas endast beträffande de inskrivningsmyndigheter för vilka fastighetsdatareformen har genomförts.

Endast sådana banker och kreditinstitut som står under bankinspektionens tillsyn skall efter särskild ansökan kunna ges tillstånd att besluta om inteckning och registrera pantsättning, dvs. att påverka inskrivningsregistrets innehåll. Dessa institut har i dag hand om ca 90 % av alla inteckningsärenden som ges in till inskrivningsmyndigheterna.

Den ingivarhanterade inskrivningen skall kunna omfatta inteckningsärenden av alla slag (nyinteckning, dödning etc.). I viss utsträckning skulle även lagfartsärenden kunna handläggas på detta sätt. Ingivaren skulle emellertid endast kunna göra en temporär registrering av lagfarten. Det slutgiltiga beslutet skulle sedan fattas av inskrivningsmyndigheten.

Med ett system av detta slag skulle en stor del av inskrivningsmyndigheternas uppgifter falla bort. Svårare ärenden skulle dock alltjämt förbehållas inskrivningsmyndigheterna, exempelvis ärenden som berör gemensamt inteckna de fastigheter. Det skulle vidare alltid vara möjligt att lämna ett ärende direkt till inskrivningsmyndigheten.

Införandet av det nya panträttssystemet kräver enligt förstudierapporten förhållandevis små investeringar i ny utrustning. De flesta kreditinstituten har redan i dag en terminal eller ett terminalnät som är anslutet till CFD. När det gäller den fysiska säkerheten sägs det nuvarande fastighetsdatasystemet uppfylla de krav som måste ställas på ett system som skall ge möjlighet till ingivarhanterad inskrivning. Kraven på datasäkerhet i vidare bemärkelse kommer att skärpas med det nya systemet. Dessa krav skulle sannolikt kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt med rutiner liknande dem som för närvarande tillämpas när det gäller behörighetskontroll m.m.

Det nya systemet kan enligt förstudierapporten till en början införas endast i de delar av landet där fastighetsdatareformen har genomförts och där inskrivning sker genom automatisk databehandling. Fastighetsdatareformen har hittills genomförts i mer än hälften av landet och kommer såvitt nu kan bedömas att vara slutförd år 1995. Det finns enligt rapporten inget hinder mot att man under tiden fram till dess har parallella panträttssystem.

Införandet av det nya systemet skulle enligt förstudierapporten innebära stora rationaliseringsvinster för inskrivningsväsendet, CFD, domstolsverket samt bank- och kreditväsendet. Omkring hälften av den totala ärendemängden skulle avbördas inskrivningsmyndigheterna, vilket kan leda till en årlig besparing på omkring 25 milj. kr. För CFD och domstolsverket kan de totala besparingarna beräknas uppgå till omkring 7 milj. kr. per år. För bankväsendet skulle det nya systemet innebära en väsentlig förenkling av rutinerna och den årliga besparingen kan där beräknas till omkring 65 milj. kr. per år.

Förstudierapporten ger enligt min mening vid handen att ett nytt panträttssystem av det slag som skisserats sannolikt skulle innebära en avsevärd förenkling och rationalisering av inskrivnings- och kreditväsendet. Som har framhållits i rapporten ligger ett system av detta slag i linje med den utveckling som pågår mot en minskad hantering av papper till förmån för säkrare och billigare former för lagring och åtkomst av information. Ett exempel på detta utgör den förestående övergången till ett kontobaserat aktiesystem, som innebär att rättigheter till aktier, obligationer m.m. kommer att knytas till en registrering i stället för till innehavet av ett skriftligt dokument (se aktiekontolagen, 1989:827, samt prop.1987/88:108 och 1988/89:152). Genom den reformen avskaffas en hantering av fysiska värdepapper vilken inte bara är kostsam och tidskrävande utan också förknippad med säkerhetsrisker. Mycket talar enligt min mening för att man kan göra liknande vinster genom att avskaffa pantbreven och förenkla rutinerna på fastighetskrediternas område.

En stor del av den rationalisering som förstudierapportens modell innebär ligger i att åtskilliga beslut som i dag fattas av inskrivningsmyndigheten i stället skall kunna fattas av bank- och kreditinstitut. En sådan förändring kan mot bakgrund av våra rättstraditioner på fastighetsrättens område förefalla långtgående, eftersom den innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas till enskilda rättssubjekt (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen). Enligt min mening kan det emellertid inte anses föreligga några principiella hinder mot en sådan ordning så länge det handlar om mera rutinbetonade beslut som inte fordrar några ingående juridiska överväganden. Man kan här jämföra med det kontobaserade aktiesystemet, som ju innebär att vissa privata institutioner betros med rätten att själva registrera vissa rättsförhållanden mot att de har ett skadeståndsansvar för fel som begås i verksamheten.

Vad jag nu har sagt leder till slutsatsen att det finns anledning att närmare utreda de möjligheter till rationalisering som finns på detta område. Jag förordar därför att en utredare tillkallas med uppgift att undersöka denna fråga. Jag skall i det följande ange några riktlinjer för utredningsarbetet.

Utredaren bör först inrikta arbetet på att förutsättningslöst undersöka om ett panträttssystem av det angivna slaget skulle medföra så stora vinster att en reform är motiverad. I det sammanhanget torde det vara av särskild betydelse att belysa förutsättningarna för bankväsendet att medverka i den s.k. ingivarhanterade inskrivningen.

Om utredaren kommer fram till att det är motiverat att införa ett nytt panträttssystem bör utredaren också utarbeta ett förslag till den närmare utformningen av detta. CFD:s förstudierapport utgör enligt min mening en god grund för det utredningsarbete som krävs i denna del. I rapporten anges åtskilliga frågor som måste övervägas i detta sammanhang. Det finns inte skäl för mig att nu gå närmare in på alla de rättsliga och praktiska problem som måste klaras ut. Jag vill dock i korthet beröra några av de mest centrala frågorna.

En grundläggande fråga är givetvis vilken närmare omfattning den s.k. ingivarhanterade inskrivningen skall ha. Tanken med ett sådant system är att bl.a. rutinbetonade beslut om inteckning i fast egendom skall kunna fattas och registreras av vissa banker och andra kreditinstitut. Dessa ingivare skall också kunna registrera själva pantsättningen av fastigheten. Eftersom inteckningsärenden ofta sammanhänger med lagfartsärenden inställer sig genast frågan om inte också dessa ärenden bör kunna omfattas av den ingivarhanterade inskrivningen, åtminstone i viss utsträckning. I rapporten pekas på möjligheten att låta ingivaren göra ett slags preliminär prövning av lagfartsfrågan och göra en registrering som skulle få ungefär samma rättsverkan som ett beslut om uppskov eller vilande lagfart. En sådan ordning är enligt min mening fullt tänkbar, i varje fall när det är fråga om lagfartsärenden av enklare slag. Självfallet bör det alltid finnas möjlighet för ingivaren att lämna ett ärende -- vare sig det beror på att ärendet är komplicerat eller på något annat -- till inskrivningsmyndigheten för avgörande.

En given utgångspunkt för utformningen av ett nytt system måste vara att det inte skall kunna uppkomma några rättsförluster för fastighetsägare eller andra vilkas rättigheter berörs, om det uppstår något fel vid behandlingen av ett ärende. Detta gäller oavsett om felet beror på ett misstag vid handläggningen av ett ärende eller på ett tekniskt fel, exempelvis i en dataterminal. För att minska risken för rättsförluster är det viktigt att fastighetsägare och andra som berörs av innehållet i inskrivningsregistret får underrättelser om förändringar i detta. Det är också viktigt att det tillskapas ansvarsregler som innebär att en skadelidande får ersättning för en uppkommen förlust samtidigt som ansvaret fördelas på ett rimligt sätt mellan dem som i det nya systemet utgör en del av inskrivningsväsendet. Redan nu gäller enligt 19 kap. 19 § jordabalken att staten har ett strikt skadeståndsansvar gentemot den som lider förlust till följd av fel eller försummelse i fråga om handläggning av eller beslut i ett inskrivningsärende och liknande. En möjlighet kan vara att bibehålla detta ansvar och ge staten rätt att helt eller delvis kräva tillbaka utbetald ersättning från en ingivare som har orsakat eller medverkat till skadan (jfr 7 kap.2 och 5 §§aktiekontolagen, 1989:827). En annan möjlighet kan vara att ålägga ingivaren ett ansvar direkt gentemot den skadelidande i fall då skadan eller förlusten är att hänföra till handläggning hos ingivaren. Mycket talar emellertid för att man då genom en fond eller försäkring måste skapa något slags garanti för att ingivarens ansvar fullgörs.

Inskrivning i fråga om fast egendom sker i fastighetsbok, tomträttsbok eller inskrivningsregister. Innehållet i dessa register är offentliga allmänna handlingar. Om panträtten skall uppkomma genom en registrering blir den alltså offentlig. Detta innebär en förändring jämfört med det nuvarande systemet. Att pantbrevet överlämnas till långivaren och att panträtt därigenom uppkommer kan ju inte utläsas av fastighetsboken. Långivaren kan visserligen, om han så önskar, få innehavet av pantbrevet antecknat i fastighetsboken men förblir i annat fall okänd. Utredaren bör överväga om det inte av hänsyn till främst panthavarens intressen kan vara motiverat att registreringen av själva panträtten eller i varje fall uppgiften om panthavarens identitet skall kunna vara undantagen från allmän insyn.

Utredaren bör förutsättningslöst överväga de övergångsfrågor som uppkommer i samband med införandet av ett nytt panträttssystem. En särskild svårighet i detta sammanhang är att det nya systemet kan införas endast inom ramen för den fastighetsdatareform som nu har genomförts i mer än hälften av landet och som beräknas bli slutförd år 1995. Det får därför anses tvivelaktigt om det nya systemet bör införas innan fastighetsdatareformen har slutförts. Om det nya panträttssystemet skall införas dessförinnan, går det inte att undvika att man under en viss tid får ha dubbla eller parallella regelsystem på detta område av civilrätten. Även på längre sikt skulle för övrigt enligt förstudierapporten panträtt i en fastighet kunna grundas såväl på äldre pantbrev som på senare registreringar av panträtt. Det får bli en uppgift för utredaren att överväga hur stora olägenheter som detta kan medföra och utforma sitt förslag med hänsyn härtill.

Ett nytt system av det slag som har skisserats här skulle uppenbarligen få påtagliga konsekvenser för inskrivningsmyndigheternas del i form av minskade och eventuellt också förändrade arbetsuppgifter. Det kan leda till att man senare får överväga förändringar också i organisationen av inskrivningsväsendet. För att skapa ett underlag för sådana överväganden bör utredaren söka belysa vilka närmare konsekvenser för inskrivningsmyndigheterna som ett nytt system kan tänkas leda till. Utredaren bör i denna fråga samråda med den kommitté med uppgift att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation som jag nyligen har tillkallat (dir. 1989:56).

Av stor betydelse är givetvis att det datasystem som senare kommer till användning uppfyller högt ställda krav i fråga om säkerhet och sårbarhet. Utredaren bör ange vilka närmare säkerhetskrav som bör ställas på datasystemet och vilka säkerhetsåtgärder som behövs för att tillgodose dessa krav.

En reform av liknande slag skulle kunna tänkas också i fråga om den del av inskrivningsväsendet som inte avser fastigheter (företagshypotek, fartyg och luftfartyg). Om utredaren anser det vara lämpligt bör han behandla frågan om en liknande reform också på dessa områden.

Utredningsarbetet bör bedrivas i samråd med CFD, domstolsverket och kreditinstituten. När det gäller de nyss berörda frågorna om säkerhet och sårbarhet bör utredaren också samråda med statskontoret.

Utredningsarbetet bör vara slutfört före den 1 oktober 1992.

För utredaren bör gälla regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

• att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om ett nytt panträttssystem på fastighetsrättens område, samt
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes framställan.

(Justitiedepartementet)