Beslut vid regeringssammanträdet 1990-09-27

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Larsson, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av frågan om försäkring av statlig egendom och i statlig verksamhet.

2. Bakgrund

Frågan om försäkring av statlig egendom finns reglerad i förordningen (1954:325) om försäkring av statens egendom, m.m. Enligt denna förordning är grundregeln att statliga myndigheter inte får teckna försäkring för statens egendom eller för att skydda staten eller statligt anställda mot ansvarighet. Det har ansetts att staten själv kan stå risken genom s.k. självförsäkring.

Från detta förbud finns ett antal undantag som medger myndigheterna att i vissa fall teckna försäkring. Sålunda kan bl.a. rikspolisstyrelsen, postverket och televerket teckna trafikförsäkring. I vissa fall får även transport- och brandförsäkring tecknas. I andra fall har regeringen bemyndigat statliga myndigheter att teckna försäkringar för visst ändamål. Förbudet mot att teckna försäkring omfattar inte den statliga verksamhet som bedrivs i bolagsform.

Vid skador på statlig egendom i övrigt eller i statlig verksamhet får i princip anslagsmedel tas i anspråk för att täcka förlusten.

Vid sin anmälan till förra årets kompletteringsproposition (prop. 1988/89:150 s. 56) pekade min företrädare på behovet av att genomföra en översyn av frågan om försäkring i statlig verksamhet. Ett antal myndigheter -- främst affärsverk och myndigheter med affärsmässiga inslag i sin verksamhet -- har ansökt hos regeringen om dispens från förbudet att teckna försäkring. De skäl som dessa myndigheter fört fram är i huvudsak att en förändrad konkurrenssituation och ändrade marknadsförutsättningar har lett till att man finner nuvarande riskfinansieringsteknik otillfredsställande. Härutöver pekar affärsverken på att man genom att teckna försäkringar kan öka möjligheterna till resultatutjämning.

Det kan också konstateras att utvecklingen på försäkringsområdet har varit betydande. Det förebyggande skyddet har satts i förgrunden, komplexiteten och kraven i vållandebedömning, skadevärdering och skadereglering har ökat. Nya försäkringsformer har också prövats, t.ex. kontolösningar med ökade inslag av självrisk samt koncerninterna försäkringsgivare (s.k. captive-bolag).

Mot denna bakgrund bör prövas om utgångspunkterna för nuvarande ordning fortfarande är giltiga och överväga om de erfarenheter som vunnits på andra områden på något sätt kan användas inom den statliga sektorn.

Statens skaderegleringsverksamhet har redan tidigare utretts i olika sammanhang. Senast har riksrevisionsverket (RRV) på regeringens uppdrag utrett verksamheten i anslutning till departementspromemorian (Ds Ju 1983:5) "Myndigheternas bevakning av statens rätt". I RRVs rapport framhålls att skadereglering i många fall fordrar särskild kompetens. Det är enligt RRV inte rationellt att låta myndigheter med få skaderegleringsärenden utveckla en egen sådan kompetens. RRVs slutsats är att myndigheterna i stället bör få hjälp vid vållandebedömningar, skadevärdering och skadereglering. Ett sådant stöd bör enligt RRVs rapport ställas till förfogande antingen genom någon annan lämplig myndighet eller genom att staten avtalar om dessa tjänster med t.ex. försäkringsbolag.

Justitiedepartementet har tillkallat en kommitté för att se över reglerna för de allmännas skadeståndsansvar (Dir. 1989:52).

Den utredning om försäkring av statens egendom som aviserades i förra årets kompletteringsproposition bör nu komma till stånd.

3. Uppdraget

Utredaren skall överväga om nuvarande regler för myndigheters försäkring fortfarande är ändamålsenliga ur i första hand ekonomisk synpunkt.

Uppdraget bör som utgångspunkt avse alla typer av försäkring som kan aktualiseras i statlig verksamhet, alltså även t.ex. försäkring av egendom som disponeras av staten på grund av avtal eller liknande. Undantag bör dock göras för skador vid myndighetsutövning som kan ersättas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Inte heller försäkringar som skyddar statens personal mot personskador bör omfattas.

Undantagna är vidare vissa försäkringsfrågor rörande statliga museers utställningar och samlingar vilka utreds i annat sammanhang.

Regering och riksdag beslutar om inriktning och omfattning av myndigheternas verksamhet medan myndigheterna ansvarar för genomförandet inom givna ramar. Statlig verksamhet bedrivs i skilda former -- förvaltningsmyndighet, uppdragsmyndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse. För olika verksamhetsformer gäller skilda regler för insyn, styrning, resultatkrav, uppföljning osv. Om det vid myndigheter finns verksamhet som är så riskfylld att det finns önskemål om särskilda försäkringar eller där marknaden ställer särskilda krav på försäkring, så bör i första hand prövas om en annan verksamhetsform skall väljas, t.ex. bolag. Frågan om lämplig verksamhetsform för olika typer av verksamhet skall prövas särskilt av regering och riksdag och uppdraget omfattar därför inte denna typ av frågeställningar.

Utredaren skall därför i sitt arbete utgå från att nuvarande verksamhetsformer och regler för statlig verksamhet i huvudsak bibehålls. På motsvarande sätt skall utredaren utgå från de ersättningsregler som för närvarande gäller.

Vid bedömandet av behovet av en försäkringslösning är material om de historiska skadeutfallen av central betydelse. Utredningen bör därför översiktligt undersöka de historiska skadeutfallen -- främst vid affärsverken. Underlag kan inhämtas från respektive affärsverk. I detta bör ingå att studera administrationskostnader och resurser för skadehanteringen.

Utredningens undersökning av kostnaderna för skador bör sedan läggas till grund för en bedömning om det fortfarande är lämpligt att staten själv står risken för sin egendom och sin verksamhet.

Utredningen bör också pröva om det av andra skäl finns anledning att överväga en försäkringslösning, främst för affärsverken och myndigheter med betydande affärsmässiga inslag i sin verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt en bedömning om förändrade marknadsförutsättningar inom affärsverkens verksamhetsområde påkallar en försäkringslösning. En fråga som också bör belysas är behovet av ansvarsförsäkringar då staten inom affärsverks- eller uppdragsverksamhet utför tjänster för t.ex. företags eller andra organisationers räkning.

Utredaren skall i sitt förslag ange inom vilka sakområden som försäkringslösningar kan övervägas. Han bör därvid ange vilken utformning dessa kan ges för olika verksamhetsformer inom den statliga sektorn. I dessa förslag bör beaktas de möjligheter till koncernlösningar som staten kan erbjuda i sin verksamhet. Utredaren bör värdera olika alternativ t.ex. samarbetsavtal mellan myndigheter eller med försäkringsbolag, koncernförsäkringslösningar och andra alternativ som bedöms vara av intresse. Sådana förslag skall lämnas även om utredaren inte finner skäl att föreslå att det generella förbudet mot att försäkra statlig egendom upphävs.

Om ut redaren gör den bedömningen att en captive-lösning är att förorda i några fall bör, utifrån de förhållanden som gäller för statlig verksamhet, begränsningar av captive-bolagets verksamhet föreslås.

Skadeförebyggande verksamhet och en snabbare uppföljning av de skador som inträffar torde påverka försäkringsbehovet. På basis av den översiktliga undersökningen av skadehanteringen bör utredaren redovisa dels förslag till riktlinjer för skadeförebyggande verksamhet inom statlig verksamhet, dels bedömningar om det förebyggande skyddet och skaderegleringen i vissa fall bör koncentreras till en myndighet med specialistkompetens eller efter uppdrag ombesörjes av försäkringsbolag.

I skaderegleringskungörelsen (1972:416) regleras förfarandet vid skadereglering i statlig verksamhet. I förordning om skadereglering inom försvaret (FFS 1981:8) regleras förfarandet vid skadereglering för myndigheter under försvarsdepartementet. Utredaren bör redovisa hur utredningens förslag påverkar gällande regelverk för skadereglering inom staten.

Utredaren skall redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen som lämnas, dels för staten i sin helhet, dels för de verksamheter som omfattas av förslagen.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med den utredare som 1986 tillkallades inom utbildningsdepartementet för att se över vissa försäkringsfrågor m.m. rörande bl.a. statliga museers utställningar och samlingar.

Utredaren skall samråda med den särskilda utredning som regeringen har beslutat tillkalla med uppdrag att överväga hur ett särskilt försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor kan utformas (dir. 1990:43).

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredarens förslag bör redovisas senast den 30 juni 1991. I den omfattning det visar sig vara lämpligt kan utredningsresultaten redovisas i etapper.

4. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om försäkring av statlig egendom m.m.,

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om försäkring av statens egendom och i statlig verksamhet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

5. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.