Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04

Statsrådet Åsbrink anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att analysera och pröva underlaget för fastighetsskatten.

Utredarens arbete bör vara slutfört under hösten år 1991.

Sammanfattningsvis skall utredaren

o göra en översyn av underlaget för fastighetsskatten,

o belysa och analysera olika beskattningsunderlags effekter i bostadspolitiska, regionalpolitiska, fördelningsmässiga och andra hänseenden,

o pröva om effekterna av de nya höjda taxeringsvärdena vid 1988 och 1990 års allmänna fastighetstaxeringar och uttaget av fastighetsskatt under vissa speciella förhållanden kan ge ett oskäligt beskattningsresultat samt

o med utgångspunkt i den genomförda analysen överväga och föreslå den lagstiftning och de andra åtgärder som kan erfordras.

2. Inledning

Taxeringsvärdet som grund för bostadsbeskattningen

Bostadsbeskattningen sker för närvarande med taxeringsvärdet som grund. Den består dels av uttag av fastighetsskatt för sådana fastigheter eller delar av fastigheter som benämns småhus och hyreshus, dels av en inkomstbeskattning i form av schablonintäkt för ägare till småhus, allmännyttiga bostadsföretag och vissa bostadsrättsföreningar. Fastighetsskatten och schablonintäkten beräknas som en viss procent av hela eller en del av taxeringsvärdet. För ägare till småhus som inte schablonbeskattas och för privatägda hyreshus sker dock beskattningen i stället genom en konventionell metod, dvs. den skattepliktiga intäkten beräknas utifrån verkliga intäkter och kostnader.

Från och med den 1 januari 1991 läggs bostadsbeskattningen om och sker i fortsättningen i ökad utsträckning genom fastighetsskatt. Schablonintäktsbeskattningen av småhus upphör således. För vissa bostadsrättsföreningar och allmännyttiga bostadsföretag kvarstår emellertid tills vidare intäktsbeskattningen enligt schablonmetoden. Frågan om hur beskattningen av dessa bostadsföretag skall utformas övervägs för närvarande av bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01).

Taxeringsvärdet fastställs vid de regelbundet återkommande allmänna fastighetstaxeringarna. Dessa sker vartannat år för skilda slag av fastigheter. Vart sjätte år omtaxeras en viss fastighetstyp. Innevarande år, 1990, sker t.ex. en allmän fastighetstaxering av småhus. Nästa sådan taxering sker år 1996. Under den mellanliggande perioden ligger taxeringsvärdet fast såvida skäl inte finns att förändra värdet under någon av de årliga särskilda fastighetstaxeringarna på grund av t.ex. förändring i fastighetsindelningen eller större tillbyggnad.

Inför 1975 års allmänna fastighetstaxering övervägdes vilket underlag som skulle utgöra grund för taxeringsvärdet. Slutsatsen innebar i praktiken att taxeringsvärdet liksom tidigare skall relateras till marknadsvärdet. Fastighetstaxeringen ansluter därmed till väl kända fastighetsekonomiska värdebegrepp. För att förhindra att övervärdering sker tillämpas en generell säkerhetsmarginal om 25 %, dvs. taxeringsvärdet skall bestämmas till 75 % av en taxeringsenhets marknadsvärde.

Tidigare utredningar

Tidvis har diskuterats att använda alternativa underlag för bostadsbeskattningen i form av boendevärde, bruksvärde eller liknande. Som motiv för en sådan omläggning har anförts att man bör neutralisera lägets inverkan på taxeringsvärdet och på så sätt undvika att regionala skillnader i taxeringsvärden påverkar skatteuttaget. Frågan brukar aktualiseras vid de allmänna fastighetstaxeringarna när regionala skillnader av naturliga skäl framträder. Förutom den inverkan som läget har kan taxeringsvärdena även variera beroende på att hus har olika storlek och standard i olika regioner och att byggkostnaderna också kan variera regionalt. Vidare varierar taxeringsvärdena också väsentligt mellan fastigheter av olika ålder. Således uppvisar de senaste årgångarna högre priser än tidigare årgångar för i övrigt likvärdiga fastigheter. Till stor del torde detta bero på att ägare till nyare hus erhåller räntebidrag.

Möjligheten att värdera en fastighet från boendesynpunkt -- med hjälp av ett boendevärde -- har såvitt gäller egnahem behandlats av bostadskommittén i två betänkanden. I ett delbetänkande (SOU 1984:36 del 2) belyste kommittén frågan om olika metoder för att ta ut lika skatt från egnahem med samma boendevärde men med olika marknadsvärde. Metoderna anknöt mer eller mindre till fastighetstaxeringen. Bl.a. ansåg kommittén att det även framdeles skulle vara nödvändigt med ett fastighetstaxeringsförfarande -- även om ett särskilt beräknat boendevärde ligger till grund för inkomstbeskattning en -- eftersom taxeringsvärdet har stor betydelse även i andra sammanhang. Kommittén fann vidare att en småhusbeskattning som differentierades efter boendevärde skulle medföra oönskade sociala effekter samt även bli alltför komplicerad. Därför avfärdades tanken om ett särskilt boendevärde i kommitténs slutbetänkande (SOU 1986:6 del 2). Kommittén ansåg att taxeringsvärdet var det enda värde som kan användas som underlag för beskattning. En majoritet av de remissinstanser som berörde frågan i sina yttranden över delbetänkandet delade kommitténs uppfattning.

Kraven på en översyn av underlaget för fastighetsskatten har åter aktualiserats av boendekostnadsutredningen (BKU) i betänkandet (SOU 1989:71) Ny bostadsfinansiering. I betänkandet presenteras förslag om ett räntelånesystem avsett att ersätta det nuvarande systemet med räntebidrag för finansiering av bostadshus. Utredningen har emellertid också tagit upp frågan om ett annat underlag för bostadsbeskattningen. Utredningen anser att fastighetsskatten med nuvarande utformning har betydande inslag av skatt på bostadssubventioner. Den löpande beskattningen bör enligt utredningen vara så utformad att den inte tvingar fram krav på en högre förräntning av bostadskapitalet. Den bör därför inte utgå från bostadens värde vid en försäljning, utan från bostadens värde inom ramen för den pågående användningen. Skattens storlek bör därvid bestämmas av sådana faktorer som har direkt betydelse för bostadsnyttan. Utredningen menar att uppgifter om sådana förhållanden finns att hämta i det material som ligger till grund för fastighetstaxeringen, exempelvis bostadens storlek, standard och läge i förhållande till kommunikationer och annan service.

BKU:s betänkande har remissbehandlats. Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig såvitt avser förslagen om fastighetsskatteunderlaget och dessa har haft delade synpunkter. Kommunförbundet och flertalet organisationer inom bostadssektorn ställer sig positiva till att en utredning görs i frågan om fastighetsskatten skall grundas på ett boendevärde eller byggnadsvärde. Andra remissinstanser förhåller sig tveksamma eller avvisande. Lantmäteriverket hävdar bl.a. att det blir väsentligt svårare att bestämma en lägesfaktor som tillgodoser beskattningens krav på likställighet och rättvisa om en koppling inte görs till marknadens värderingar. Liknande slutsatser drar verket om standardbegreppet och standardklassificeringen frikopplas från marknadens värderingar. Vidare anförs att ett beskattningssystem som beaktar lägesvärdena i mindre utsträckning än hittills också i princip innebär en omfördelning av skattebelastningen från tätort till landsbygd.

Verket lägger även fram egna idéer. Bl.a. anser verket att det inte finns några tekniska hinder för att genom koefficienter utjämna regionala skillnader inom ramen för nuvarande modell om detta anses önskvärt. Fördelen med en sådan modell jämfört med utredningens skulle enligt verket vara att den grundas på samma värde som också behövs för t.ex. arvs-, gåvo- och förmögenhetsbeskattningen.

Även riksskatteverket avstyrker utredningens förslag i denna del. Som alternativ förordas generella, matematiskt beräknade korrigeringar av det marknadsvärderelaterade taxeringsvärdet.

3. Utredningsuppdraget

Ny utredning om underlaget för fastighetsskatt

Som framgått har de överväganden som hittills legat till grund för fastighetstaxeringen och den löpande bostadsbeskattningen i nu berörda avseenden lett till slutsatsen att marknadsvärdet skall ligga till grund för taxeringsvärdet och att taxeringsvärdet är det värde som bäst lämpar sig som underlag för beskattning av bostadsfastigheter. Likväl har från flera håll framförts kritik mot gällande ordning -- senast i anslutning till reformeringen av inkomst- och företagsbeskattningen och förslagen om en ny bostadsfinansiering. För egen del anförde jag i propositionen (prop. 1989/90:110) att jag hyser stor tveksamhet mot att frikoppla den löpande beskattningen av bostäder från deras marknadsvärde. Underlaget för fastighetsskatten utgörs därför i vart fall på kort sikt av taxeringsvärdet.

Jag är emellertid beredd -- vilket också framhålls i propositionen -- att pröva alternativa baser för skatteuttaget. En sådan prövning kräver emellertid ett annat faktaunderlag än det som f.n. finns tillgängligt. En översyn av underlaget för fastighetsskatten bör därför nu komma till stånd.

Krav på utredningen

Utredningen bör -- inom de relativt vida ramar som jag här kommer att ange -- arbeta förutsättningslöst. Det ter sig emellertid ändamålsenligt om utredarens arbete tar sin utgångspunkt bl.a. i de idéer som framförts i bostadskommitténs och BKU:s betänkanden. Översynen skall som nämnts avse underlaget för uttag av fastighetsskatten. Den bör avse såväl det underlag som används vid beskattning av småhus som fastighetsskatteunderlaget för bostadshyreshus.

Olika beskattningsunderlag bör belysas och analyser bör göras av deras effekter i bostadspolitiska, regionalpolitiska, fördelningsmässiga (avseende såväl inkomst- som förmögenhetsfördelningen) och andra hänseenden. I denna analys bör beaktas den prispåverkan som bostadssubventioneringen kan ge upphov till. Det bör särskilt studeras i vilken mån de regionalpolitiska effekterna överensstämmer med de riktlinjer som ligger till grund för regionalpolitiken. Det finns även skäl att undersöka vilka konsekvenser som olika beskattningsunderlag kan få för taxering av sådana taxeringsenheter som omfattar både bostäder och annat t.ex. kombinerade lokal- och bostadshyreshus samt bebyggda lantbruksenheter. Vidare bör prövas vilka effekter som en övergång från ett marknadsvärderelaterat skatteunderlag till någon form av "bostadsvärderelaterat" underlag skulle få på fastighetspriserna och därmed taxeringsvärdena i olika delar av landet. Här finns skäl att uppmärksamma om inte den regionala spridningen i fastighetsvärdena i själva verket kan komma att förstärkas ytterligare genom en differentiering av beskattningen. Utredaren bör vidare visa vilka komplikationer i övrigt som kan tänkas uppkomma om det införs ett annat underlag än taxeringsvärdet för fastighetsskatten, exempelvis vid förmögenhetsbeskattningen.

De värden som ingår i olika underlag skall vara objektivt mätbara. Utgångspunkten för de alternativa baser för skatten som kan komma att förordas skall vara ett oförändrat totalt fastighetsskatteuttag. Tänkbara alternativa underlag skall vidare uppfylla krav på sådan stabilitet att de kan ligga till grund för beskattning under lång tid och skiftande förhållanden. Även rimliga krav på rättvisa, likformighet och effektivitet måste tillgodoses. Det är angeläget att de regler som utredaren kan komma att föreslå görs enkla och lättillämpade.

Utredningen bör inhämta utländska erfarenheter i de avseenden som skall belysas.

I uppdraget bör också ingå att pröva om effekterna av de nya höjda taxeringsvärdena vid 1988 och 1990 års allmänna fastighetstaxeringar och uttaget av fastighetsskatt under vissa speciella förhållanden kan ge ett oskäligt beskattningsresultat. I utredningsuppdraget får också anses ligga frågan om det är påkallat att differentiera bostadsbeskattningen i vissa orter som är attraktiva för fritidsboende t.ex. vissa skärgårdsområden. Sistnämnda fråga har berörts i skatteutskottets betänkande 1989/90:SkU30. Även i dessa hänseenden bör eventuella förslag till justeringar ge ett statsfinansiellt neutralt resultat.

Avslutningsvis bör här erinras om den inverkan som utredningsresultatet eventuellt kan komma att få på förberedelsearbetet inför de allmänna fastighetstaxeringarna. Jag avser här främst förberedelsearbetet inför taxeringarna av hyreshus och industrier år 1994, av småhus år 1996 och även av lantbruken år 1998. Även genomförandet av ett eventuellt nytt system för taxering av bostadsrättsfastigheter samt eventuella förslag om regelbundet omräkningsförfarande av taxeringsvärdena skulle kunna påverkas av ett nytt underlag för fastighetsskatten. Samtliga dessa projekt är beroende av lång framförhållning och riksdagsbeslut i god tid för att fastighetstaxeringarna skall kunna genomföras på ett smidigt och effektivt sätt. Skall eventuella förslag om ett nytt fastighetsskatteunderlag kunna få ett snabbt genomförande talar de ovan nämnda omständigheterna för att förslagen i första hand bör inriktas på andra faktorer än grunderna för fastighetstaxeringen.

Jag vill framhålla att det finns skäl för utredaren att samråda med bostadsrättsvärderingskommittén.

4. Redovisning av utredningsuppdra get m.m.

Som jag tidigare berört kan resultatet av utredningsuppdraget komma att påverka fastighetstaxeringsarbetet, vilket kräver lång framförhållning. Det är bl.a. därför nödvändigt att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt och att uppdraget redovisas senast under hösten år 1991.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:4 och 1988:43) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning resp. EG-aspekter i utredningsverksamheten.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om beskattning

att tillkalla en utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda underlaget för fastighetsbeskattningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.