SOU 1984:36

Bostadskommitténs delbetänkande

& Statens offentliga utredningar

&& 1984z36 & Bostadsdepartementet

Bostadskommitténs delbetänkande

Del 2

Delbetänkande av lggstadskommittén Stockholm 1984

ISBN 91-38-08335-3 ISSN 0375—250X Liber Tryck Stockholm 1984 327361

BETÄNKANDETS UPPLÄGGNING

Bostadskommitténs delbetänkande publiceras i tre delar. I SOU 1984:34 "Sammanfattning" ges en fyllig översikt över delbetänkan- dets innehåll. Även våra direktiv redovisas där. Sammanfattningen

kan läsas självständigt. Indelningen är densamma som i huvudtex- ten.

I delbetänkandets Del 1 (SOU 1984:35) publiceras kap. 1—7. Dessa kapitel innehåller huvudsakligen beskrivningar av utvecklingen inom boendeområdet. I kap. 1 redogörs för direktiven och i kap. 2 för utvecklingen av boende och bostadsstock. I kap. 3 analyseras utvecklingen mot bakgrund av bostadspolitikens ekonomiska mål samt redovisas subventionernas utveckling och den ekonomiskt in- riktade bostadspolitiken. Kap. 4 innehåller en redogörelse över hur bostadsutrymmet, boendekostnaderna och bostadssubventionerna är fördelade. I kap. 5 analyseras utvecklingen av de ekonomiska förutsättningarna för bostadsförvaltning och ombyggnad. Kap. 6 ägnas åt utvecklingen av hushållens betalningsförmåga för bostad mot bakgrund av boendekostnadernas utveckling. Kap. 7, slutligen, innehåller prognoser för riket och regionalt över bostadsefter- frågan och bostadsbyggande inför 1990-talet.

I delbetänkandets Del 2 (SOU 1984:36) redovisas kap. 8-11 samt reservationer och särskilda yttranden. I kap. 8 diskuteras olika möjliga sätt att i framtiden ordna finansieringen av bostadsinve- steringarna så att de bostadspolitiska målen uppnås på ett bättre sätt. Kap. 9 ägnas på motsvarande sätt åt en diskussion av alter- nativa principer för bostadsbidragssystem. I kap. 10 dras huvud- linjerna upp för den framtida sociala bostadspolitiken. Kap. 11 slutligen innehåller en genomgång av förutsättningarna för refor- mer inom bostadsbeskattningen.

Delbetänkandet innehåller alltså inga förslag utan ägnas åt be— skrivningar och analyser som dels kan ge underlag för den bo- stadspolitiska debatten dels skall ge grunden för våra förslag i ett kommande betänkande.

1 N N E H Å L L

8.1

8.2

8.3

MÖJLIGHETER ATT REFORMERA SYSTEMEN FÖR BOSTADS- FINANSIERING ...... . . . . . . . . . . . . . . . Krav på finansierings- och stödsystem . . . . . . . . 8.1.1 8.1.2 8.1.3

8.1.4

De bostadspolitiska kraven . . . . . . . . . . Andra krav . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krav på realt oförändrade eller minskade

bostadssubventioner . . . . . . . . . . . . . . Bostadskommitténs hittillsvarande arbete med

finansierings- och stödsystemet . . . . . . . .

Bostadsfinansiering utan inverkan av inflation

kan fungera väl . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.1

8.2.2

8.2.3

8.2.4

8.2.5

8.2.6

I grundmodell I lånefinansieras alla investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . I grundmodell II fondfinansieras delar av

underhållet . . . . . . . . . . . . . ..... I grundmodell III fondfinansieras allt periodiskt underhåll . . . . . . . . . . . . . Grundmodellerna kan tillämpas likartat för olika ägarkategorier och upplåtelseformer . . . Grundmodellerna kan behöva anpassas till

den byggnadsekonomiska utvecklingen . . . . . . Utan inverkan av inflation kan grundmodellerna

fungera väl . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Med nuvarande bostadsfinansieringssystem finns problem både vid hög och låg inflation . . . . . . . . . . . . 8.3.1

8.3.2

8.3.3 8.3.4

Inflationen har mycket kraftiga effekter i bostadsfinansieringen . . . . . . . . . . . . . Vid hög inflation är nuvarande finansierings- system förknippat med ett antal olika problem . Fastighetsfinansieringen vid hög inflation . . Fastighetsfinansieringen vid låg inflation . .

10

11

12

14

15

25

29

31

33

35

36

37

41

45 61

8.4

8.5

8.6

8.7

8.3.5 Fastighetsfinansieringen vid övergång från

hög till låg inflation . . . . ..... . . . 64 8.3.6 Räntebidragens utveckling beror i hög grad

på räntan . . ..... . . . . . . . . . . . . 69 Utveckling av nuvarande finansieringssystem . . . . . 74 8.4.1 Utvecklingsarbetet . . . . . . . . ..... . 74 8.4.2 Ändrade lån och amorteringar ........ . 77 8.4.3 Ändrade avtrappningar av räntebidrag . . . . . 84 8.4.4 Räntelån . . . . . . . . . . . . . . ..... 94 Fastighetsskatt som komplement till län och bidrag . . 104 8.5.1 Nuvarande finansieringssystem behöver

reformeras . . . . . . . . . . . . ..... . 104 8.5.2 Nuvarande lån och bidrag kan förbättras till

en gräns . . . . . . ..... . . . . . . . . 105 8.5.3 En fastighetsskatt kan spela en viktig roll

i finansieringssystemet . . . . . . . . . . . . 107 8.5.4 Fastighetsskatt i finansieringssystemet är

ingen ny tanke . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Real bostadsfinansiering . . . . . . . . . . . . . . . 116 8.6.1 Realbeskattningsutredningens förslag . . . . . 116 8.6.2 Grundmodellerna tillämpade på ett realt

system . . . . ..... . . . . . . . . . . . 122 8.6.3 Regler för reducering av kapitalutgifter vid

ogynnsam fastighetspris- och löneutveckling 125 8.6.4 Bostadsbeskattning i ett realt system . . . . . 126 8.6.5 Kreditmarknad och säkerhetsfrågor i ett realt

system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 8.6.6 Kreditmarknad och statsfinanser i ett realt

system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 8.6.7 Fastighetsprisutveckling i ett realt system . . 136 8.6.8 Bostadsbyggande vid real bostadsfinansiering . 138 8.6.9 Real bostadsfinansiering och de bostads—

politiska målen . . . . . . . . . . . . . . . . 140 8.6.10 Sammanfattande omdömen om real beskattning

och real finansiering . . . . . . . . . . . . . 146 Partiellt reala skatte- och finansieringssystem . . . 148 8.7.1 Real finansiering och nominalistisk beskattning 149

8.8

8.9

9.1 9.2 9.3

9.4 9.5

9.6

8.7.2 Real beskattning av reallån och oförändrad beskattning av nominallån ..... . . . . . . 153 8.7.3 Ett realt system begränsat till det framtida bostadsbeståndet . . . . . . ......... 156 8.7.4 Partiellt reala lån . . . . . ......... 157 8.7.5 Sammanfattande omdömen om partiellt reala skatte- och finansieringssystem ........ 163 Bostadsfinansiering, skatter och fastighetspriser . . 165 8.8.1 Boendeutgifterna påverkar fastighetspriserna . 165 8.8.2 Såväl omedelbara som framtida utgiftsändringar påverkar omedelbart fastighetspriserna . . . . 166 8.8.3 Några räkneexempel .............. 167 8.8.4 Långsiktiga effekter . . . . . . . . . . . . . 168 Slutsatser inför fortsatta överväganden om bostadsfinansieringen ..... . . . . . . . . . . . 170 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FÖRBÄTTRADE BOSTADSBIDRAG . . . . 175 Inledning . . . . . . . . . ............. 175 Nuvarande bestämelser . . . . . . ........ . . 177 Omfattning och fördelning av bostadsbidragen ..... 181 9.3.1 Barnfamiljer ................. 181 9.3.2 Hushåll utan barn . . . . . . . . . . . . . . . 192 9.3.3 Samhällets kostnader för bostadsbidragen . . . 195 Administrativa brister i nuvarande bidragssystem . . . 200 Mål för bostadsbidragen . . . . . . . . . ...... 209 9.5.1 Hittillsvarande riktlinjer och mål för bostadsbidragssystem . . . . . ...... . . 209 9.5.2 Hur har målen uppfyllts? ........... 215 9.5.3 Vad säger våra direktiv? ........... 225 9.5.4 Målgrupper för bostadsbidragen ........ 226 9.5.5 Inriktning av stödet . . ........... 230 Alternativa former av bostadsbidragssystem . . . . . . 238 9.6.1 Allmänna synpunkter ..... . . . . ..... 238 9.6.2 Bostadsbidragskommitténs förslag . . . . . . . 240 9.6.3 Förbättringar inom nuvarande bidragssystem . . 244 9.6.4 Utrymmesstandardstimulerande system . . . . . . 247 9.6.5 Endast bostadskostnadsanknutet bostadsbidrag . 248 9.6.6 Administrativa brister i bidragssystemet . . . 252

10 EN SOCIAL BOSTADSPOLITIK . . . . . . . . . . . . . . . 255 10.1 De sociala målen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

10.1.1 Ett jämlikt och integrerat boende . . . . . . 255 10.1.2 Olika tolkningar av jämlikhetsmålet . . . . . 258 10.1.3 Olika tolkningar av integrationsmålet . . . . 263 10.1.4 Valfrihet, jämlikhet och integration . . . . . 271 10.2 Bostad efter behov . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 10.2.1 En ny utrymmesnorm? . . . . . . . . . . . . . 275

10.2.2 Barnhushåll i alla hustyper och upplåtelseformer? . . . . . . . . . . . . . . 280 10.2.3 Behövs ett tillskott av stora eller små lägenheter? . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 10.3 Bostadsområden med ensidig hushållssammansättning . . 287 10.3.1 En allsidigare hushållssammansättning . . . . 287 10.3.2 En förändrad lägenhetssammansättning . . . . 289 10.3.3 Bostadsområden med koncentration av problemhushåll . . . . . . . . . . . . . . . . 292 10.4 Bostadsförmedling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 10.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 10.4.2 Kommunal bostadsförmedling - en kortfattad historik . . . ..... . . . . . . . . . . 297 10.4.3 Kommunal bostadsförmedling på 1980-talet - omfattning och legala förutsättningar . . . 301 10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för översynen av lagstiftningen . . . . . . . . . 309 10.4.5 Utvecklingsalternativ . . . . . . . . . . . . 312 10.5 Hyresgästinflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 10.6 Övriga frågor som rör den sociala bostadspolitiken . . 327

11 SÄRSKILDA BOSTADSSKATTEFRÅGOR . . . . . . . . . . . . 329 11.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 11.2 Bostadsbeskattningens principer . . . . . . . . . . . 329 11.2.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 11.2.2 Särskilt om beskattning av egnahem och fritidshus . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 11.3 Egnahem och fritidshus . . . . . . . . . . . . . . . . 346 11.3.1 Underlag för intäktsberäkning . . . . . . . . 346 11.3.2 Omräkning av underlaget eller intäkten . . . . 359 11.3.3 Rationellare intäktsberäkning . . . . . . . . 361

11.3.4 Uthyrnings- och andra inkomster . . . . . 11.3.5 Reparations- och underhållskostnader . . . 11.3.6 Uppdelningar och underskottsavdrag . . . . 11.4 Bostadsrätter och andra "äkta" bostadsföretag . .

11.4.1 Allmänt om beskattning av bostadsrättsföreningar . . . . . . . . . .

11.4.2 Medlemmens beskattning . . . . . . . . . .

11.4.3 Uthyrnings- och andra inkomster . . . . .

11.4.4 Andelens värde vid beräkning av extra avdrag

11.5 Hyreshus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.1 Schablonmetod eller konventionell metod . 11.5.2 Reparations- och underhållskostnader . . . 11.5.3 Andrahandsuthyrningar . . . . . . . . . .

11.6 Jordbrukets bostäder . . . . . . . . . . . . . . .

RESERVATIONER OCH YTTRANDEN . . . . . . . . . . . . . .

362 366 370 381

381 385 394 396 400 401 408 411 413

421

8 MÖJLIGHETER ATT REFORMERA SYSTEMEN FÖR BOSTADSFINANSIERING OCH BOSTADSBESKATTNING

8.1 Krav på finansierings- och stödsystemet

En av våra uppgifter är enligt direktiven att göra en allmän översyn av bostadsfinansieringen och bostadsbeskattningen samt de bostadspolitiska stödsystem som direkt och indirekt är knutna till dessa.

Det har sedan länge varit en väsentlig del av den statliga bo- stadspolitiken att medverka i den långsiktiga finansieringen av bostadsinvesteringar. I första hand har medverkan bestått i att säkra utrymme på kreditmarknaden för slutlig finansiering och att tillföra kapital i högt riskläge för nybyggda bostadsfastigheter samt att styra villkoren för långivningen. Statens engagemang har efter hand vidgats till att omfatta även ombyggnadsinvesteringar och periodiskt underhåll.

I varierande omfattning har staten också stimulerat bostadsinve- steringar och möjliggjort efterfrågan på de producerade bostäder- na genom olika former av ekonomiskt stöd. Då paritets- och ränte- lånesystemen infördes, samtidigt som det ekonomiska stödet riktat direkt till barnfamiljer med låga inkomster förstärktes i slutet av 1960-talet, var syftet att på sikt göra finansieringssystemet subventionsfritt. Kravet på låga kapitalkostnader för nybyggda hus skulle i stället tillgodoses genom ett lånesystem som omför- delade kapitalutgifterna över tiden.

Strävan mot ett subventionsfritt system övergavs emellertid år 1974. Paritets- och räntelånesystemen bedömdes bli svårbemästrade och oöverskådliga i en situation då produktionskostnaderna för bostäder steg snabbare än väntat och då överskottsfenomen började visa sig på bostadsmarknaden. Osäkerheten gällde bl.a. möjlighe- terna att i framtiden finansiera underhåll och ombyggnad.

Ytterligare ett motiv för omläggningen av finansieringssystemet år 1974 var utvecklingen av schablonbeskattningen av egnahem. Det

hade konstaterats att förhållandet mellan den schablonberäknade intäkten och de räntekostnader, som får dras av ifrån denna, hade förändrats så att betydande underskott ofta uppstod. Då under- skottet i förvärvskällan eget hem i sin tur är avdragsgillt från den inkomst som egnahemsägaren skall ta upp till beskattning, le- der metoden för egnahemsbeskattning inte sällan till förmånliga minskningar av inkomstskatten. Det samlade skattebortfallet för staten och kommunerna till följd av detta hade börjat växa till

betydande belopp. Bostadspolitiskt framstod systemet som orätt- vist gentemot andra besittningsformer. Egnahemsägare hade förmå- ner som saknade motsvarighet vid upplåtelse med bostadsrätt eller hyresrätt. Speciellt gynnsamt var systemet för egnahemsägare med paritets- eller räntelån. Därtill kom att det mest gynnade egna- hemsägare med höga inkomster.

Olika möjligheter att neutralisera stödeffekterna av bostadsbe- skattningen prövades i början av 1970-talet. Den väg, som slut- ligen valdes år 1974, var att införa det nuvarande räntebidrags- systemet varvid räntebidragen till hyres— och bostadsrättshus avpassades så att de under ett antal år kom att motsvara summan av räntebidrag och skattesubvention (vid drygt 50 % marginal— skatt) för egnahem. Fullständig neutralitet kunde inte uppnås med denna metod. Värdet av det indirekta stödet för egnahemsägare var beroende av den enskildes inkomstförhållanden (marginalskatten) medan räntebidragen inte har något sådant samband.

Förutsättningarna för att uppnå neutralitet mellan olika besitt- ningsformer genom skilda stödsystem förbättras avsevärt då den av riksdagen beslutade skattereformen är fullt genomförd år 1985. Den i skattereformen ingående begränsningen av den marginalskat- tesats som tillåts inverka på underskottsavdragens värde innebär att för den övervägande delen av egnahemsägare kommer skattelind- ringen att vara omkring 50 % av underskottet.

Genom räntebidragen och skattesubventionerna svarar numera staten och kommunerna för en betydande del av de löpande kapitalkostna- derna för vissa bostäder. Det indirekta stödet via egnahemsbe- skattningen kan i någon mån betraktas som en omfördelning inom

egnahemssektorn. De uteblivna skatteintäkterna från innehavare av underskottsfastigheter kompenseras till en mindre del genom skatteintäkter från egnahem för vilka schablonbeskattningen re- sulterar i överskott. De senare är i allmänhet fastigheter med låg belåning. Man kan också hävda att kommunernas intäkter av garantibeskattningen, till den del de kommer från bostadsfastig- heter, skall betraktas som en intäktspost vid bedömningen av med vilka belopp bostadssubventionerna belastar kommunerna.

År 1982 beslutade riksdagen om införande av en särskild hyreshus— avgift. Avgiften, som tas ut på äldre hyres- och bostadsrättsfas- tigheter som normalt har låga kapitalkostnader, är ett nytt in— slag i bostadspolitiken. Den kan ses som ett medel att omfördela kostnader inom bostadssektorn.

Statens medverkan, via statsbudgeten eller på annat sätt, i fi- nansieringen av och bidragsgivning till bostäder innefattar även vissa län eller bidrag för särskilda ändamål t.ex. energibespa- rande åtgärder, miljöförbättringar och förbättring av bostäder för äldre eller handikappade. Beloppsmässigt är dessa marginella i förhållande till dem som har nämnts ovan. Framställningen kom- mer även i fortsättningen att koncentreras till de låne- och stödformer som dominerar beloppsmässigt. Det gäller således lån och räntebidrag till nybyggnad, ombyggnad och periodiskt under- håll samt indirekt stöd genom egnahemsbeskattningen.

Utöver subventioner riktade till bostäderna som sådana ingår bo- stadsbidragen i stödsystemet. Dessa är ett behovsprövat stöd rik- tat direkt till hushåll. I det hittillsvarande arbetet i bostads- kommittén har bostadsbidragen och det generella stödsystemet be- handlats var för sig. I det här betänkandet förs en diskussion om bostadsbidragen i kap. 9. I våra direktiv framhålls uppgiften att väga av det samlade bostadsstödets fördelning på generella stöd- former och behovsprövat stöd. Den avvägningsfrågan hör emellertid till det fortsatta arbetet i kommittén och tas inte upp i detta betänkande.

Vår översyn av finansierings- och stödsystemet skall syfta till att göra den statliga bostadspolitiken effektivare. Härmed menas att vi skall pröva olika möjligheter att utforma de medel som ingår i finansierings- och stödsystemet så att de bostadspoli- tiska krav som ställs på systemet kan uppfyllas bättre än hit- tills inom ramen för realt oförändrade eller realt minskade kostnader för staten och kommunerna.

8.1.1 De_bgstagspoljtiska_kraven

Att staten under hela efterkrigstiden engagerat sig så starkt i bostadsfinansieringen avspeglar en hög prioritet för investe- ringar i bostadssektorn. Detta har varit en grundläggande förut- sättning för uppfyllande av målet att hela befolkningen skall be- redas tillgång till goda bostäder. Resultatet av prioriteringen kan bl.a. avläsas i statistik över bostadsbeståndets utveckling och hushållens boendeförhållanden. Sådana uppgifter har redovi- sats i kap. 2.

Det svenska bostadsbeståndet är i ett övergripande perspektiv tillräckligt stort och modernt för att kunna fylla sin traditio- nella bostadssociala uppgift. Detta faktum skall inte undanskym- mas av att det fortfarande finns besvärande balansproblem på bo- stadsmarknaden. Det är inte längre fråga om en generell brist på bostäder i förhållande till behovet. I stället framträder ba- lansproblem av olika slag med varierande betydelse i skilda bo- stadsförsörjningsområden. Ur bostadspolitisk synvinkel är situa- tionen nu mer komplicerad än då huvudfrågan var att bygga bort en allmän brist på moderna bostäder.

Kommunerna och de kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen har ett avgörande ansvar för bostadspolitikens genomförande. Genom planering, nyproduktion och förvaltning har de betydande inverkan på bostadsbeståndets storlek, sammansättning och kvalitet. Genom sitt agerande ger de också viktiga förutsättningar för andra pro- ducenter och förvaltare på bostadsmarknaden.

Det är uppenbart att kommunerna kommer att ställas inför svåra avvägningar i den framtida planeringen för bostadsförsörjningen. Samtidigt torde det också stå klart att den nya situationen, med komplicerade mönster av skilda balansproblem, bör mötas med ökad flexibilitet i bostadspolitiken. I första hand måste detta åter- speglas i kommunernas planering. Men den statliga bostadspoliti- ken behöver också inriktas på att ge kommunerna goda förutsätt- ningar att hantera balansproblemen.

Genom såväl direktiven till bostadskommittén som riksdagens be- slut om det s.k. ROT-programmet har staten redan slagit fast att bostadspolitiken nu måste bedrivas i en ny situation. Denna ka- raktäriseras inte enbart av olika typer av speciella balanspro- blem. Mer generellt gäller att bostadsinvesteringarna förskjuts från nytillskott av bostäder till åtgärder för att komplettera, bygga om och underhålla det befintliga bostadsbeståndet. Ombygg- nadsverksamhetens karaktär förändras också allteftersom den i ök- ad grad berör bostäder som redan uppfyller hittills ställda krav på lägsta godtagbara standard.

I den nya situationen kommer nyinvesteringar och återinvestering- ar att på ett mer påtagligt sätt behöva komplettera varandra för att uppnå för bostadsförsörjningen goda totallösningar. Det är då väsentligt att det inte är skilda finansieringsvillkor som styr valet av åtgärder. I det perspektivet framträder kravet på ett integrerat finansieringssystem där tröskeleffekter mellan villko- ren för nybyggnad, ombyggnad resp. underhåll undviks så långt möjligt.

Från den 1 januari 1984 har ett system för statliga räntebidrag till län för gemensamt underhåll i hyres- och bostadsrättshus in- förts. Det nya stödsystemet har utformats med syfte att dels sti- mulera åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet, dels skapa fi- nansieringsvillkor för denna typ av åtgärder som är neutrala mel- lan olika besittningformer. Samtidigt har reglerna för lån till andra typer av åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet i viss mån förändrats med syfte att uppnå bättre samordning av villkoren för olika typer av åtgärder.

Den nu genomförda reformeringen av finansierings- och stödsyste- met innebär en utveckling i riktning mot ett integrerat system där tröskeleffekter mellan olika låneformer undviks och där låne- och bidragsregler inte styr åtgärdsvalet på ett orationellt sätt.

Samordningen mellan olika låneformer fullföljdes emellertid inte i detta sammanhang. Arbetsgruppen för stadsförnyelsefrågor över- vägde frågan om anpassning av amorteringstider och räntebidrags- regler vid ombyggnad men fann att ändringen skulle påverka kost- nadsneutraliteten mellan ny- och ombyggnad. Ändringen av villko- ren för nybyggnadsbelåningen låg utanför arbetsgruppens uppgifter och man ansåg därför att frågan om en fullständig samordning bor- de behandlas i anslutning till bostadskommitténs arbete. (Se Ds Bo 1983:2)

Vi ser det således som en uppgift för oss att pröva möjligheterna

att föra utvecklingen mot ett integrerat system vidare. Ett av de grundläggande kraven på det framtida bostadsfinansieringssystemet bör således vara att finansieringen av nybyggnad, ombyggnad och underhåll bör integreras i ett samordnat system. Den principiella _

innebörden av detta utvecklas närmare i det följande avsnittet om bostadsfinansiering utan inverkan av inflation (8.2).

En fråga, som givetvis kan ställas, är om de traditionella bo- stadspolitiska kraven på finansierings- och stödsystemet kommer att ha samma styrka som tidigare i den nya situation som bostads- politiken nu skall bedrivas i. Chefen för bostadsdepartementet har i direktiven för bostadskommittén bedömt att så blir fallet. Han har inte funnit anledning att ändra på de grundläggande krav som uttrycktes senast vid reformeringen av bostadsfinansieringen år 1974.

De allmänna bostadspolitiska utgångspunkterna vid utformningen av finansierings- och stödsystemet år 1974 kan sammanfattas i föl— jande punkter:

1 Systemet skulle ge förutsättningar för bostadskostnader som ligger på en i förhållande till hushållens betalningsförmåga rimlig nivå. Det skulle vara möjligt för en genomsnittsfamilj att betala priset för en modernt utrustad och tillräckligt

rymlig bostad.

2 Systemet skulle ge förutsättningar för likartade priser för likvärdiga bostäder med skilda besittningsformer. Finansie- rings- och stödsystemet skulle således inte gynna någon boen- deform framför andra.

3 Systemet skulle ge förutsättningar för att skillnaden i pris mellan bostäder av olika ålder inte blev större än vad som motiveras av skillnader i bruksvärde.

4 Systemet skulle motverka de förmögenhetsomfördelningar till fastighetsägares förmån som uppstår genom inflationen.

5 De bostadSpolitiska åtgärderna skulle sikta till att stärka de svagare gruppernas ställning.

6 Den statliga bostadspolitiken skulle inriktas på bostadsför- sörjning upp till en viss standardnivå. Bostadskonsumtion över denna nivå skulle inte innefattas i synen på bostaden som en social rättighet.

Dessa allmänna utgångspunkter är av grundläggande natur. Möjlig- heterna att uppfylla övergripande mål för bostadspolitiken är i hög grad knutna till att de bostadspolitiska medlen utformas så att kraven tillgodoses i största möjliga mån. Att inriktningen av bostadsinvesteringarna nu förskjuts från nybyggnad till åtgärder i det befintliga beståndet ger inte anledning att ändra synen på de allmänna utgångspunkterna.

Speciellt bör uppmärksammas att de grundläggande kraven har starkt samband med det övergripande målet om jämlik fördelning av bostadsstandarden. Allmänt sett har bostadsstandarden höjts vä- sentligt för alla typer av hushåll under efterkrigstiden. Med ökade realinkomster har samtidigt synen på vad som är acceptabel minimistandard i boendet förändrats. Framför allt hushåll med god förmåga att klara sin försörjning har haft möjligheter att av- sätta betydande delar av ökade realinkomster till att förbättra boendestandarden. Hushåll som lever med små marginaler i hus- hållsbudgeten har inte samma förutsättningar att utnyttja ökade realinkomster för bostadsändamål. Under 1970—talet har dessutom hushåll med höga inkomster gynnats av det indirekta bostadsstödet

i skattesystemet. Härigenom har det varit möjligt för dessa hus- håll att efterfråga hög bostadsstandard.

När det gäller fördelningen av bostadsstandarden har givetvis stödet riktat till hushåll med låga inkomster och stor försörj- ningsbörda utomordentlig betydelse. Vid ett begränsat utrymme att avsätta medel för bostadspolitiskt motiverat stöd blir det också en central bostadspolitisk fråga att överväga fördelningen av det samlade stödet på insatser riktade till olika typer av investe- ringar resp. bidrag riktade till de mest behövande hushållen. Som tidigare framhållits kommer denna fråga att tas upp i bostadskom- mitténs fortsatta arbete.

De nu diskuterade allmänna kraven på finansierings- och stödsy- stemet har relevans för det bostadspolitiska fördelningsmålet ge- nom att de syftar till att ge förutsättningar för en jämn pris- struktur. Med stark kostnadssplittring mellan årgångar och be- sittningsformer är möjligheterna små att stimulera till en jämlik fördelning av bostadsstandarden genom bostadsbidrag på en rimlig niva.

Vi har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning än vad som kommer till uttryck i våra direktiv. De allmänna utgångspunkter, som låg till grund för 1974 års beslut om bostadsfinansieringen, äger fortfarande full giltighet även om de kan behöva preciseras och avvägas på annat sätt. Tillsammans med det tidigare nämnda

kravet på samordning av olika låneformer bildar de således de grundläggande bostadspolitiska kraven på finansierings- och stöd-

systemet.

1 kap. 3 har vi redovisat en genomgång av förutsättningarna för att det nuvarande finansierings- och stödsystemet skall kunna uppfylla kraven på neutralitet mellan besittningsformer beträf- fande löpande utgifter och förmögenhetsbildning samt paritet mel- lan bostäder byggda olika år. Där redovisas också våra undersök- ningar av hur dessa krav faktiskt uppfylls f.n.

I kap. 6 har utvecklingen av bostadskostnader och hushållens be- talningsförmåga redovisats. Detta ger underlag för bedömning av förutsättningarna för att uppfylla målet om rimliga bostadskost-

nader.

Vi har i kap. 3 också inlett en diskussion om hur de allmänt for- mulerade kraven skall uppfattas mer precist. Det finns behov av att föra en sådan diskussion framför allt av två skäl.

För det första är det en fråga om hur långt statens ambitioner rimligen skall sträckas. De allmänna kraven uttrycker ytterst vad som ur bostadspolitisk synvinkel är önskvärda förhållanden på en bostadsmarknad där priser, investeringar och konsumtion i hög

grad bestäms av individer och partsgrupperingar. Det har varit en strävan i bostadspolitiken att ersätta behovet av direkta stat- liga regleringar med medel som i stället ger gynnsamma förutsätt- ningar för att bostadsmarknaden skall fungera i överensstämmelse med de bostadssociala målen. Denna strävan har bedömts vara vik- tig av effektivitetsskäl. Det är uppenbart att det bör finnas en gräns för vad som skall vägas in vid bedömningen av de statliga medlens förmåga att ge förutsättningar för en godtagbar prisnivå och prisstruktur. Frågan är var denna gräns skall gå.

Ett annat skäl är behovet av att ha konkreta definitioner på olika krav då man i detalj skall utforma tekniken för statens finansieringsmedverkan och det generella stödet till bostadsin- vesteringar.

Det är inte kommitténs avsikt att nu bilda sig en slutlig upp— fattning om hur de olika kraven bör formuleras i detalj. Detta är nämligen i hög grad en avvägningsfråga. De olika bostadspolitiska kraven kan i vissa avseenden sägas stå i konflikt med varandra. Vissa av kraven kan också stå i konflikt med andra önskvärda egenskaper hos ett framtida finansierings- och stödsystem. Den samlade bedömningen av olika aspekter på bostadspolitiken kommer att göras i det följande skedet av kommitténs arbete. Precise— ringen av innebörden i de olika bostadspolitiska delmålen och kraven på de bostadspolitiska medlen tas upp i samband därmed.

8.1.2 Andra krav

Det statliga finansierings- och stödsystemet måste givetvis ut- formas med hänsyn även till andra krav än de grundläggande bo—

stadspolitiskt motiverade.

Från kreditpolitiska utgångspunkter kan ställas krav på utform- ningen av bostadsfinansieringen i stort. Även etablerade insti- tutionella förhållanden kan ge begränsningar vid överväganden om finansieringssystemet.

Kreditmarknadskrav inverkar exempelvis på amorteringsvillkoren för lån inom bostadsfinansieringssystemet. Det är dock inte givet att sådana krav behöver stå i konflikt med rent bostadspolitiska aspekter. För kreditgivare är möjligheterna till säkerhet för lå- nen av stor vikt.

Även fastighetsekonomiska aspekter måste beaktas i finansierings- systemet. För en rationell fastighetsförvaltning är det av stor betydelse att systemets effekter kan överblickas. Det gäller bl.a. den framtida utvecklingen av förhållandet mellan fastig- hetsvärdet och det totala skuldbeloppet, vilket har betydelse för möjligheterna att finansiera återinvesteringar i fastigheten.

Från samhällsekonomiska utgångspunkter är det väsentligt att fi- nansierings- och stödsystemet inte snedvrider resursanvändningen inom bostadssektorn. Olikheter i villkoren för skilda typer av lån och bidrag kan ge sådana negativa effekter på resursalloke- ringen. Ett speciellt problem är frågan om hur produktivitetsut— vecklingen skall beaktas i finansierings- och stödsystemet. Med utgångspunkt från krav på samhällsekonomiskt effektiv resursallo- kering borde produktiviteten få inverka på priserna för olika hustyper. Skillnader mellan olika hustyper i produktivitetsut— veckling borde således inte elimineras genom finansierings- och

stödsystemet. Detta kan emellertid komma i konflikt med de bo- stadspolitiska kraven på finansierings- och stödsystemet.

8.1.3 Krav på realt oförändrade eller minskade bostads- subventioner

Det har tidigare sagts att riksdagens beslut om ett nytt bostads- finansieringssystem år 1974 innebar att en tidigare strävan att göra detta subventionsfritt övergavs. Det skedde bl.a. med hänsyn till att formerna för beskattning av egnahem utvecklats så att det fungerade som ett system för indirekt bostadsstöd.

Statens och kommunernas kostnader för räntebidrag och skattesub-

ventioner har sedan mitten av 1970-talet ökat i högre takt än inflationen. Utvecklingen har redovisats närmare i avsnitt 3.3.

I bostadskommitténs direktiv har understrukits att den reala ök- ningen av kostnaderna för bostadssubventioner inte kan tillåtas fortsätta. Samtidigt betonas att stödet i högre grad behöver in- riktas på de mest behövande hushållen. Kommittén har också getts uppgiften att pröva möjligheterna till realt minskade kostnader för bostadssubventioner.

De ekonomisk-politiskt motiverade kraven innebär en spärr mot att söka bostadspolitiska lösningar som medför ökade kostnader för staten och kommunerna. Om det av bostadspolitiska skäl finns be- hov av att öka statens insatser på något område måste således

kostnaderna för detta bäras inom bostadssektorn. Denna utgångs- punkt kan t.ex. komma att göra sig gällande vid bedömningen av

resursbehovet för bostadsbidrag. Eventuellt ökade kostnader för dessa kan medföra behov av att minska kostnaderna för de generel- la stödformerna om de totala kostnaderna skall kunna hållas inom oförändrade ramar. Av samma skäl kan eventuella besparingskrav komma att riktas i första hand mot det generella stödet.

Bostadssubventionernas framtida utveckling är med det nuvarande finansierings- och stödsystemet starkt beroende av hur volymen av

stödberättigade investeringar utvecklas samt av inflations- och ränteutveckling. I avsnitt 8.3 kommer detta beroende att belysas

ytterligare.

Den konkreta innebörden av kraven på begränsning av bostadssub- ventionerna kommer att behandlas mer ingående i kommitténs fort- satta arbete. Ett par allmänna utgångspunkter för prövning av möjligheterna att reformera finansierings- och stödsystemet kan dock anges redan nu.

För det första bör det vara en strävan att söka lösningar genom vilka de bostadspolitiska kraven kan tillgodoses, samtidigt som kostnaderna för generella subventioner minimeras. Vidare bör möj- ligheterna prövas att finna systemlösningar som innebär att såväl de bostadspolitiska kraven som kravet på begränsade generella subventioner kan upprätthållas vid varierande inflationstakt och räntenivå.

8.1.4 Bostadskommitténs hittillsvarande arbete med finansie- 112957_9£h_5599$l$£?måå _______________

Vi har delat upp översynen av finansierings- och stödsystemet för bostäder i två etapper. I en första omgång har arbetet koncentre- rats till att analysera hur de bostadspolitiska målen uppfylls med det nuvarande finansierings— och stödsystemet. Analysen gäl- ler bl.a. utvecklingen i olika avseenden vid alternativa antagan- den om den framtida inflations- och ränteutvecklingen. Vidare har

olika möjligheter att förändra räntebidragssystemet prövats. Ut- vecklingsförsöken har bl.a. avsett bättre samordning av reglerna för olika låneändamål, ändrad nivå på den garanterade räntan i nyproduktionen, ändrad takt i uppräkningen av den garanterade räntan samt ändrade amorteringsvillkor. En diskussion kring möj- ligheterna att delvis göra om räntebidragen till räntelån inom ramen för ett i övrigt oförändrat system har också förts.

Som en alternativ utvecklingslinje har vi samtidigt diskuterat möjligheterna att med olika typer av reala lånesystem uppfylla de olika kraven. Den analysen har naturligen gjorts med utgångspunkt från realbeskattningsutredningens förslag om övergång till ett realt skattesystem och reala lån. Vi har emellertid också fört en diskussion kring möjligheterna att införa ett realt finansie- ringssystem för bostadssektorn utan övergång till real beskatt- ning. Även möjligheterna att införa partiellt reala lånesystem har diskuterats.

I utvecklingsarbetet har kommittén diskuterat olika i och för sig tänkbara lånesystem för bostadssektorn. Systemen har olika egen- skaper och ger skilda möjligheter att uppfylla kraven på finan- sierings— och stödsystemet. I vissa fall blir bedömningen av sy- stemens effektivitet beroende av om man beaktar förekomsten av något slag av avgift eller skatt som en komplettering till finan- sierings- och stödsystemet. Kommittén har därför också diskuterat möjligheterna till bättre måluppfyllelse genom att komplettera lånesystemet med ett system för omfördelning inom bostadssektorn genom beskattning.

Resultat av kommitténs arbete i den första etappen redovisas i det följande av detta kapitel.

8.2 Bostadsfinansiering utan inverkan av inflation kan fungera väl

De bostadspolitiskt motiverade krav som behandlats i föregående avsnitt (8.1) är grundläggande vid våra diskussioner av problem och möjligheter med system för bostadsfinansiering. Det gäller att utgifterna för nybyggda bostäder bör vara tillräckligt låga för att ge goda förutsättningar för efterfrågan, det gäller att kapitalutgifterna för bostäder av olika ålder bör vara i paritet, det gäller att de ekonomiska villkoren för bostäder med olika upplåtelseformer bör vara neutrala beträffande såväl utgifter som förmögenhetsbildning.

Det allmännas kostnader för bostadssubventioner ger restriktioner att ta hänsyn till vid diskussioner av bostadsfinansieringen.

För att undvika tröskeleffekter bör finansieringsvillkoren för olika investeringar vara oberoende av om åtgärderna utförs i sam-

band med nybyggnad eller ombyggnad eller utförs i samband med pe— riodiskt underhåll. Vi uttrycker detta krav så att systemet för bostadsfinansiering bör vara integrerat.

Finansieringssystemet bör givetvis kunna fungera väl i fastig- hetsekonomiskt hänseende. Systemet får t.ex. inte leda till att de ekonomiska riskerna för låntagaren blir för stora. Långivarna bör ha rimlig säkerhet för sina fordringar. Systemet bör kunna fungera vid både hög och låg inflation.

Det är också viktigt att finansieringssystemet är lätt att förstå och enkelt att administrera.

Det innebär många problem att utforma system för bostadsfinansie- ring så att de olika kraven tillgodoses. Lösningar är svåra att finna. Många svårigheter beror av inflationen.

Det underlättar både analys och lösning av problem att behandla vissa frågor om finansieringssystemets utformning under förut- sättning att penningvärdet är fast. Därför skisserar vi modeller

för finansiering av bostäder utan inverkan av inflation i detta avsnitt.

I senare avsnitt behandlas problem förknippade med inflationens effekter och möjligheter att lösa dessa. Där prövas olika möjlig- heter att utveckla finansieringssystem som kan ge bättre förut- sättningar än det nuvarande att uppfylla bostadspolitiska mål och andra krav. Utvecklingsförsöken sker med utgångspunkt från nuva- rande system. Olika grader av vidareutveckling prövas.

Här redovisar vi modeller som skulle tillgodose de nämnda kraven i stor utsträckning. Syftet är att ange vissa grunder som ut- gångspunkt för den vidare analysen och systemutvecklingen. De grundmodeller som förs fram får sålunda tjäna som norm för ut-

vecklingsförsöken som vi redovisar i senare avsnitt.

De modeller för bostadsfinansiering som redovisas gäller vid fast penningvärde. De återger också förhållanden vid inflation om reala lån och real beskattning tillämpas. Reala system behandlas i senare avsnitt.

Tills vidare antas att kostnaderna för att bygga och underhålla bostadshus inte utvecklas på något annat sätt än priserna i all- mänhet.

Först behandlas förhållanden för allmännyttigt ägda flerbostads- hus.

8.2.1 I grundmodell I lånefinansieras alla_in_vgsteringar

I en första modell förutsätts att alla bostadsinvesteringar skall kunna finansieras med heltäckande lån. Det innebär, som i det nu— varande systemet, att lån ges till hela den kostnad för en ny- byggnad eller ombyggnad som bostadsmyndigheten godkänner. Det innebär också att allt periodiskt underhåll skall kunna finansie- ras med lån.

Det periodiska underhållet avser planmässigt utbyte och förnyelse av förslitna byggnadsdelar. Dessa åtgärder har karaktär av åter- investeringar och ingår i ombyggnader tillsammans med åtgärder som förbättrar bostadshusen.1

Grundmodell I är utformad så att nybyggnadslånet har tre delar med olika löptider; ett topplån om 5 % av produktionskostnaden som löper på 10 år; därunder ett lån om 10 % som löper på 20 år; resterande 85 % löper på 60 år. Lånens storlekar och löptider har anpassats till livslängderna för olika grupper av byggnadsdelar. För alla län tillämpas rak amortering, dvs. lånen återbetalas med lika stora belopp varje år under lånets löptid.

Lånens storlekar har inte anpassats till byggnadsdelarnas andelar av den ursprungliga produktionskostnaden utan till utgifterna för återanskaffning. Det är i många fall dyrare att byta ut eller förnya byggnadsdelar under byggnadens brukstid, än att anskaffa och installera dessa i samband med nybyggnad.

Modellen är utformad så att amorteringar och skuldavveckling skall ske i takt med byggnadernas normala förslitning och värde- minskning. Därigenom uppstår under husets brukstid ekonomiskt utrymme att ta upp nya lån för att finansiera de återinvestering- ar som utförs vid periodiskt underhåll eller ombyggnad. Även des- sa nya lån återbetalas i överensstämmelse med investeringarnas livslängd. På så sätt samordnas belåningen av nybyggnad, ombygg- nad och periodiskt underhåll.

1 I SCB:s nationalräkenskaper (NR) förs ny- och ombyggnader av bostäder till byggnadsinvesteringarna, medan det som där kal- las byggreparationer inte räknas dit. Detta följer en interna- tionell konvention som kom till i början av 1960—talet. Innan dess inkluderades reparationerna i investeringarna. Begreppet reparationer i NR överensstämmer i stort med det vi här kallar periodiskt underhåll. Den indelning som numera används i NR är inte konsekvent med hänsyn till att ombyggnader i stor ut- sträckning omfattar samma åtgärder som det periodiska under- hållet. Eftersom dessa åtgärder regelmässigt ökar bostadsfas- tigheternas värden och normalt har en beständighet under ett tiotal år eller mer, är det enligt vår mening naturligt att se dem som investeringar; det gäller oavsett hur de finansieras. Vi har därför valt att beteckna de arbeten som ingår i det pe- riodiska underhållet som bostadsinvesteringar även när de ut- förs utan samband med ombyggnad.

Den totala skulden avvecklas i takt med förslitning och åldrande för huset som helhet. Varje års amortering kan då antas stämma överens med kostnaden för byggnadernas förslitning och åldrande.

Lån med tio års löptid avser målning och tapetsering, byte av köksutrustning samt vissa arbeten i tvättcentral och på markan— läggningar. 20-årslån avser byte av golvbeläggningar och sanitet i lägenheter, byte av hissar och värmeanläggningar samt förnyelse

av fasader, balkonger och tak.

Modellen är utformad med stöd av den principskiss till ett nytt bostadsfinansieringssystem som redovisats i underhållsfondsutred- ningens slutbetänkande (Återinvestera i bostäder, SOU 1982:65). Utredningen har beräknat behov av lån och amorteringar med hänsyn till förslitning och åldrande av bostadshus.

I modellen är den subventionerade räntan för alla lån 1 % av återstående skuld. Valet av räntesats följer realbeskattningsut-

redningens förslag rörande bostadslån (Real beskattning, SOU 1982:1). Där har räntesatsen avpassats så att kapitalutgifterna

för nybyggda bostäder inte skall bli större än med nuvarande lå- nesystem. För egnahem har en sådan ränta beräknats innebära att underskott normalt inte skulle uppstå och sålunda inte heller nå- gon skattesubvention. Bostäder med olika upplåtelseformer skulle då subventioneras lika.

Den osubventionerade räntan vid fasta priser beräknas här med en räntesats om 2,25 %. Det görs med stöd av realbeskattningsutred- ningens betänkande. Utredningen har sammanställt ett underlag som indikerar en marknadsmässig realränta för långfristiga statsobli- gationer på ca 2 % vid real beskattning i mitten och slutet av 1980-talet. För bottenlån beräknas ett räntetillägg på 0,2 pro- centenheter (SOU 1982:3, Bilaga 4, Realräntans nivå vid real be- skattning). Subventionerna kan sålunda beräknas till 1,25 % av

den skuld som belastar fastigheten.

Finansieringen av nybyggnad och periodiskt underhåll samverkar

lande till produktionskostnaden för huset. Det ursprungliga lånet och produktionskostnaden (pk) antas vara lika och uppgå till 100 enheter. I figuren anger heldragna linjer den totala skulden, inkl. lån för periodiskt underhåll, samt däremot svarande kapi- talutgifter.

Modellen har förenklats så att ett IO-årigt lån tas upp vart ti- onde år och ett 20-årigt lån vart tjugonde år för finansieringen av det periodiska underhållet.

Figuren visar förhållandena i det fall huset inte byggs om. Lån tas upp för nybyggnaden och för det periodiska underhållet.

Återstående skuld. % av pk 100

50

o 10 20 30 40 50 60Är

Kapitalutgm, % av pk

ränta 'årh'öit'e'r'iää' ' " ' ' '

o 10 20 so 40 se 60Är

Fig. 8.1 Finansiering enligt grundmodell I. Lån till nybyggnad och periodiskt underhåll. Fast penningvärde.

Hela skulden avvecklas på 60 år. Den skuld som återstår är 20 uppgår innan lånen för underhållet tas upp till 57 % av den ur- sprungliga produktionskostnaden och till 72 % efter det att un- derhållslån tagits upp. År 40 är skulden nere vid 28 % före det att lånen för underhållet tas upp.1

Kapitalutgiften första året är 3,4 % av produktionskostnaden. Den skulle uppgå till 4,7 % om räntan var osubventionerad. Det senare är en väsentligt större utgift än med nuvarande finansieringssy-

stem.

De totala årliga amorteringarna, inkl. amorteringarna av lånen för underhåll, uppgår varje år till 2,4 % av produktionskostnaden till dess hela skulden är avvecklad. Under de första 41 åren amorteras sammanlagt lika mycket som det kostar att bygga ett nytt hus.

Räntan minskar när skulden avvecklas. Sett över längre perioder minskar därför den årliga kapitalutgiften, trots att den ökar något vid de tillfällen lån för underhåll tas upp. Kapitalutgift- en uppgår år 20 till 3,0 % av produktionskostnaden och år 40 till 2,7 %.

Sammanlagda uppgår räntesubventionerna för alla lånen under hela 60-årsperioden till drygt 38 % av den ursprungliga produktions- kostnaden. De uppgår till 20 % under den första 20-årsperioden. Nuvärdet av räntesubventionerna under de första 20 åren har be- räknats till 16 % av den ursprungliga produktionskostnaden.2

1 De värden på skulder, kapitalutgifter och räntesubventioner som redovisas har beräknats med den förutsättningen att amortering- ar och räntor betalas årsvis.

2 Nuvärdet ger ett mått på de sammanlagda subventionerna med hän- syn till deras fördelning i tiden. De årliga subventionerna värderas lägre ju mer avlägsna i en framtid de ligger. Nuvärdet ger uttryck för att statens kostnader är större för ett bidrag som ges i dag än för ett lika stort bidrag som ges senare.

Nuvärdet har beräknats med en diskonteringsfaktor lika med realräntesatsen, dvs. 2,25 %.1

I grundmodellen är subventionerna utformade som bidrag till räntan. Ett alternativ vore att subventionerna gavs i form av kapitalbidrag. Fastighetsägaren skulle då få bidrag till en viss andel av kostnaden för bostadsinvesteringarna, medan resten skulle finansieras med lån som löpte med marknadsränta.

Subventioner i form av kapitalbidrag är enklare att administrera än räntebidrag. Med kapitalbidrag blir skulden lägre och kapital- utgifterna minskar snabbare än i grundmodellen. Kapitalbidragen kan avpassas så att kapitalutgifterna blir lägre än i grundmodel- len, utan att subventionerna sammantagna för lång tid behöver bli större än med bidrag till räntan. Dock blir nuvärdet av kapital- bidragen då större än nuvärdet av räntebidragen.

Om, t.ex., kapitalbidrag ges till 27 % av investeringskostnaderna vid nybyggnad och vid periodiskt underhåll, blir kapitalutgiften år I nästan lika stor som i grundmodellen, medan kapitalutgifter- na för underhållslånen blir väsentligt lägre.

Eftersom i grundmodell I alla bostadsinvesteringar finansieras med heltäckande lån och de totala amorteringarna följer byggna- dernas normala värdeminskning, kan fastighetsägarens kapitalut— gifter anses utgöra en hyresgrundande kapitalkostnad. För ett ny- byggt hus blir den sålunda 3,4 % av pk första året. Den minskar sedan långsiktigt.

1 En högre realränta än den som här räknats med, skulle ge större subventioner vid oförändrade kapitalutgifter. T.ex. skulle sub- ventionerna varje år bli dubbelt så stora vid en realräntesats om 3,5 %. Nuvärdet av subventionerna ökar inte lika mycket, om det beräknas med en diskonteringsfaktor lika med realräntesat- sen.

Minskningen av skulden och de årliga kapitalutgifterna ger säkerhetsmarginal

Bostadsfinansiering enligt grundmodellen skulle ge måttliga skillnader i kapitalutgifter mellan hus av olika ålder och sålun- da underlätta en önskvärd utjämning av kostnader och hyror för likvärdiga bostäder.

I grundmodellen är kapitalutgiften år 10 knappt 94 % av kapital- utgiften första året.

Fastighetsägarens totala årliga utgifter kan beräknas som summan av kapitalutgifterna enligt grundmodellen och utgifterna för drift och löpande underhåll. De senare kan skattas till konstant ca 2,7 % per år av produktionskostnaden för ett nytt hus.1 Då blir fastighetsägarens totala utgift första året 6,1 % av pk (3,4 % + 2,7 %). De totala utgifterna minskar sedan långsiktigt.

Genom att de totala årliga utgifterna långsiktigt avtar, kan hy- ror utan problem bestämmas till lägre belopp för äldre bostäder än för yngre. Det svarar väl mot en åldersbetingad minskning av boendevärdet.

Med ledning av uppgifter från paritetstalsnämnden kan skillnader- na i hyra för lägenheter med olika byggnadsår skattas till ca 0,5 % per år på en bostadsmarknad med jämvikt och "normalt" un- derhåll. Hyran för en tio år gammal lägenhet skulle i så fall uppgå till ca 95 % av hyran för en ny lägenhet. Denna skillnad avser bostäder med ungefär samma läge, dvs. tar endast hänsyn till åldersfaktorn. Enligt ovan redovisade skattningar utgör grundmodellens kapitalutgifter inemot 60 % av de totala utgifter- na för ett nybyggt hus. Det skulle motivera en åldersberoende ka- pitalutgiftsskillnad om ca 0,9 % per år.? För en tio år gammal

I Skattningen har stöd i den ekonomiska statistiken för de all- männyttiga bostadsföretagen och bostadsstyrelsens beräkningar.

2 Paritetstalsnämnden tillämpade en åldersfaktor om 0,75 % per

år för kapitalutgifter med utgångspunkt från en åldersberoende hyresskillnad om ca 0, 5 % per år.

lägenhet skulle då kapitalutgiften uppgå till ca 92 % av första årets kapitalutgift. Skillnaden mellan de årliga kapitalutgifter- na enligt grundmodellen blir något mindre. Det finns flera fakto- rer som talar för att en anpassning av hyran till utgifterna ändå är möjlig.

Förhållanden på bostadsmarknaden med fri prisbildning tyder på att åldern vanligen har liten betydelse för betalningsviljan jäm-

fört med bostädernas standard och läge.

Eftersom äldre bostäder ofta har attraktivare läge än yngre, min- skar jämviktshyror inte så snabbt som åldersfaktorn anger, dvs. då också lägesfaktorn beaktas kan hyresskillnaden om 0,5 % per år uppfattas som för stor. Åtminstone på större orter kan i vissa fall åldersnackdelar t.o.m. uppvägas av lägesfördelar.

Hyresstatistik visar att skillnaderna mellan genomsnittliga hyror för lägenheter av olika ålder är små med undantag för det yngsta beståndet.

Dessutom är skuldavvecklingen och lånen för underhållet i grund- modellen baserade på relativt ambitiösa planer för underhållet.

Ett väl utfört underhåll innebär normalt att husen förbättras med

tiden - kök får nyare och modernare utrustning som höjer bostä- dernas standard, värmeproducerande anläggningar förnyas, vilket förbättrar fastighetsekonomin, m.m.

Till detta kommer att det lån som amorteras på 60 år täcker kost- naden för att anskaffa mark. Markanskaffningskostnaden kan bedö- mas uppgå till några procent av hela produktionskostnaden för ett nytt flerbostadshus.1 För denna post behövs ingen framtida

1 Fram till år 1973 redovisades kostnaden för mark och exploate- ring i statistiken över pantvärden och produktionskostnader för flerbostadshus. Kostnaderna i genomsnitt för mark och exploate- ring uppgick då till ca 7 % av produktionskostnaden. Fr.o.m. år 1974 redovisas i stället kostnaderna för tomt och grundbered— ning. Dessa kostnader uppgick år 1981 till i genomsnitt ca 16 % av produktionskostnaden.

ersättning eller förnyelse och sker normalt ingen värdeminskning. Om hyrorna täcker amorteringarna på 60-årslånet bör sålunda äga- rens egna kapital i fastigheten öka.1

De nämnda faktorerna talar för att grundmodellen är utformad med tillräcklig säkerhetsmarginal. Skulle åldersnackdelar få stor be- tydelse för byggnadernas värde bör dessa kunna elimineras genom ombyggnad. Grundmodellen bör därför utformas så att ekonomiskt

utrymme för att bygga om huset ges i god tid. Ombyggnader kan säkert finansieras inom ramen för grundmodellen

10- och 20-årslån i grundmodellen har utformats med avseende på utgifter och kostnader i ett bostadsområde enligt gängse planer för underhållet. I dessa ingår inte byte av inredningar eller by- te av ledningssystem för vatten, avlopp och elektricitet. Sådana åtgärder, som naturligen utförs vid en samlad underhållsinsats och viss modernisering, aktualiseras först när ett bostadsområde blivit ca 40 år gammalt. Detta avser genomsnittliga förhållanden.

Behoven kan skilja sig avsevärt mellan enskilda fall. Det finns 60 år gamla byggnader där de ursprungliga ledningssystemen inte tjänat ut.

Grundmodellen bör kunna tillgodose en utveckling där en ca 40 år gammal bebyggelse moderniseras genom en samlad underhållsinsats, byte av ledningssystem och inredningar samt viss förbättring.

För byte av ledningssystem m.m. kan lånebehovet uppgå till ca 20 % av produktionskostnaden för ett nytt hus. Tillsammans med underhållet blir då hela lånebehovet ca 35 % av nybyggnadskostna- den.

1 Alternativ härvidlag vore att utforma finansieringssystemet så att de kapitalutgifter som skall täckas med hyror inte omfattar amorteringar till denna del, men väl räntor. Detta kan tänkas uppnås på flera sätt - marken finansieras med amorteringsfria lån, marken innehas med tomträtt och avgälden svarar mot ränta, marken finansieras med ägarens egna kapital som förräntas (men inte återvinns) med hyror.

En ytterligare utveckling är att huset byggs om fullständigt. Byggnader kan behöva ändras t.ex. så att en olämplig lägenhets- sammansättning eller otidsenlig lägenhetsutformning anpassas till moderna förhållanden.

Behov av ombyggnader av bostadshus och kostnader för sådana arbe- ten är svåra att förutse. De beror bl.a. av framtida samhällskrav på bostadsstandarden och av bostadsefterfrågans utveckling.

Enligt erfarenheter från nuvarande ombyggnader av flerbostadshus, kan följande skattningar göras avseende genomsnittliga förhållan- den, vilka dock varierar inom vida gränser.

Ombyggnader genomförs oftast i 40-50 år gamla hus. Arbetena är vanligen av genomgripande karaktär. Ingrepp i bärande delar, änd- ring av lägenhetsfördelning, förnyelse av ledningssystem ingår. Det ombyggda huset har i många fall nybyggnadsstandard. Kostna- derna för dessa arbeten uppgår till 1/2-2/3 av kostnaden för att bygga ett nytt hus. En del av ombyggnadskostnaderna kan hänföras till arbeten som medför en högre standard än huset hade ursprung- ligen.

Skuldavvecklingen i grundmodellen möjliggör en ombyggnad efter 30-40 år utan att skuldbördan i fastigheten blir större än den var från början. Efter 40 år återstår endast drygt en femtedel av den ursprungliga skulden. Det förutsätts att ombyggnaden tillgo- doser behovet av en samlad underhållsinsats efter 40 år.

Dessa förhållanden tyder på att modellen utformats med stor sä- kerhetsmarginal. Den höjda standard som en ombyggnad ger bör be- talas av de hyresgäster som får del av den. Så blir fallet om kostnaderna för standardhöjande åtgärder ökar skulden och motsva- rande kapitalutgifter betalas av de boende.

Eftersom ett bostadshus efter en ombyggnad av nämnt slag i många fall är likvärdigt med ett nybyggt hus, ter det sig naturligt att lånen i dessa fall ordnas på samma sätt som vid nybyggnad. Sålun— da skulle ombyggnadskostnaden finansieras med ett IO-årigt topp- lån som svarar mot 5 % av nyproduktionskostnaden, därunder ett

20-årigt lån om 10 % av nyproduktionskostnaden och med 60—årslån till resten.

8.2.2 I grundmodell I1_fgn_dfinanåierås_delår]! underhållet;

Grundmodell I är utformad så att allt periodiskt underhåll skall kunna finansieras med län.

I det följande redovisas en modell där delar av det periodiska

underhållet förutsätts kunna finansieras med avsättningar till en fond hos fastighetsägaren.

Till den del underhållet fondfinansieras faller behovet av amor- teringar på lån bort. Det finns ingen anledning att för samma byggnadsdelar samtidigt amortera i takt med förslitningen och göra avsättningar för framtida återinvesteringar. Emellertid bör skuldbelastningen inte vara större än byggnadernas värde med hän-

syn till förslitningen. Det innebär att fondfinansieringen av un- derhållet bör samordnas med en motsvarande kapitalinsats från

fastighetsägaren för finansieringen av en nybyggnad eller en om- byggnad.

Grundmodell II är utformad på samma sätt som grundmodell I med undantag för IO-årslånen. Vid ny- och ombyggnad ersätts topplånet om 5 % av nyproduktionskostnaden med en kapitalinsats från äga- ren.

Det periodiska underhåll som i grundmodell I kan finansieras med 10-årslån, skall i grundmodell II i stället kunna finansieras med fonderade medel. Då behöver avsättningar till en underhållsfond göras varje år med 0,5 % av produktionskostnaden för ett nytt hus.

Fig. 8.2 visar utvecklingen med denna finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåll.

Återstående skuld, % av pk 100

., K

o 10 20 so 40 se soÄr

Fonderade medel. % av pk

20 10

o o 10 20 30 40 50 so Är

Fig. 8.2 Finansiering enligt grundmodell II. Län och fonder för finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåll. Fast penningvärde.

Lånesystemet är enklare än i modell I. I gengäld tillkommer fond- systemet.

Figuren visar förhållanden i det fall byggnaden används i 60 år, utan modernisering eller ombyggnad.

Modellen har förenklats så att utbyte och förnyelse av byggnads- delar med kortare varaktighet sker samtidigt vart tionde år, var- vid underhållsfonden töms. Därefter byggs den upp på nytt med de

årliga underhållsavsättningarna.

Om byggnaden inte underhålls efter år 50 ger de medel som är fonderade hos fastighetsägaren år 60 en lika stor tillgång som den ursprungliga egna kapitalinsatsen (5 % av pk).

Underhållsfonderingen kan ses som en återvinning av det egna ka- pitalet under tio år. Detta synsätt innebär att inte bara en del av nybyggnaden finansieras med fastighetsägarens egna kapital ut- an också den del av det periodiska underhållet som svarar mot 10- årslånen i modell 1.

1 modell II är skulden lägre än i modell 1 utom vid de tillfällen underhållet skall utföras. Kapitalutgifterna är därför lägre i modell 11. Emellertid måste hyrorna täcka, utöver kapitalutgift- erna för lånen, underhållsavsättningarna samt räntan på ägarens egna kapital med avdrag för räntan på de fonderade medlen.1 Summan enligt dessa poster kan anses utgöra en hyresgrundande ka- pitalkostnad. Den kan jämföras med kapitalutgifterna i grundmo— dell I. Den hyresgrundande kapitalkostnaden blir varje är lika stor som kapitalutgifterna i modell I, om räntan på eget kapital och även räntan på fonderade medel beräknas enligt en räntesats om 1 %. Om räntan på eget kapital och fonderade medel i stället beräknas enligt en räntesats om 2,25 % (marknadsränta) blir sum- man något högre - 3,48 % av pk år 1 i stället för 3,42 %.

Summan av de årliga amorteringarna (1,92 %) och den årliga av- sättningen till underhållet (0,50 %) blir lika stor som de totala årliga amorteringarna i modell I (2,42 %).

Modell II innebär alltså att 5 % av kostnaden för ett nybyggt hus skall finansieras med egen insats, medan återstoden skall kunna finansieras med lån. För de allmännyttiga bostadsföretagen inne- bär detta en skillnad mot nuvarande möjligheter till heltäckande lånefinansiering vid ny- och ombyggnad.

Det egna kapitalet hos de allmännyttiga företagen är vanligen litet. En möjlighet är att öka det egna kapitalet hos företagen

1 Hyreskravet blir likvärdigt med att ägaren får det egna kapi- talet aterbetalat på tio ar och ränta på det återstående be- loppet, dvs. likvärdigt med lånefinansiering.

med höjda hyror. Frågan är här om företagen med vinster skall öka sin förmögenhet.1 Då skulle begreppet självkostnad som grund

för hyresbestämningen behöva inkludera inte bara företagets kost- nader för kapital, underhåll och drift, utan också kostnader för att bygga upp företagets förmögenhet. En sådan hyressättning skulle ge skilda villkor för boende i olika upplåtelseformer; i bostadsrätter och egnahem tillfaller förmögenhetsvärdena de boen- de. Företagens möjligheter att bygga bostäder skulle bero av i vad mån vinster uppstått i det bestånd som förvaltas, vilket skulle innebära särskilda svårigheter för företag som förvaltar ett litet bestånd. En annan möjlighet är att företagens ägare, kommunerna, för till kapital. En ytterligare möjlighet, som föl- jer den etablerade fördelningen av finansieringsansvaret, är att staten lämnar ett amorteringsfritt lån eller kapitalbidrag till företagen som svarar mot kravet på egen insats.

Räntesubventionerna blir något mindre i modell 11 än i modell I. I modell II uppgår de sammanlagda räntesubventionerna under hela 60-årsperioden till drygt 36 % av den ursprungliga produktions- kostnaden. Under den första 20-årsperioden uppgår de till 19 %.

Skulle staten lämna ett kapitalbidrag om 5 % av produktionskost- naden och detta räknas in i subventionerna, ökar de ovan redovi- sade värdena med 5 enheter. Då blir subventionerna sammantagna något större för modell 11 än för modell I. Det gäller i än högre grad nuvärdet av subventionerna.

Fondfinansieringen i modell 11 avser målning och tapetsering, by- te av köksutrustning samt vissa arbeten i tvättcentral och på markanläggningar.

Om fondfinansieringen begränsas till enbart målning och tapetse— ring i lägenheterna medan lånemöjligheterna erbjuds för övrigt,

1 Det är här inte fråga om att bygga upp fonder i takt med bygg— nadernas värdeminskning på grund av förslitning. Sadan fonde- ring behöver inte leda till förmögenhetsökning.

fås en modell som kan uppfattas som ett mellanalternativ till mo- dellerna I och II. I ett sådant alternativ skulle ca 2,5 % av produktionskostnaden för en nybyggnad finansieras amorterings- fritt. '

8.2.3 I grundmodell III fondfinansieras allt periodiskt under-

I grundmodell II fondfinansieras byte och förnyelse av byggnads— delar med kortare livslängd medan mera långlivade återinveste- ringar kan lånefinansieras. I detta hänseende sluter modell II an relativt väl till det system som numera gäller.

För att komplettera analysen och med viss anknytning till tidi- gare gällande principer för underhållets finansiering, redovisar vi i det följande en modell där allt periodiskt underhåll förut- sätts kunna finansieras med avsättningar till en fond hos fastig- hetsägaren. Fondfinansieringen samordnas med en motsvarande kapi- talinsats från fastighetsägaren för ny- och ombyggnadsfinansie- ringen.

Grundmodell III är sålunda utformad på samma sätt som tidigare modeller med undantag för 10- och 20-årslånen. Vid ny- och om— byggnad ersätts dessa lån med en kapitalinsats från ägaren om 15 % av nybyggnadskostnaden. Avsättningarna till underhållsfonden behöver göras årligen med 1,0 % av produktionskostnaden för ett nytt hus.

Fig. 8.3 visar utvecklingen med denna finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåll.

Lånesystemet blir här enklare än i tidigare modeller. Samtidigt är kraven på fastighetsägarna stora när det gäller eget kapital och fonder. Kraven är större än f.n. för alla ägarkategorier och upplåtelseformer, vilket bl.a. skulle innebära svårigheter att införa finansiering enligt denna modell.

Återstående skuld, %ev pk

100

50

0 10 20 30 40 50 60Är

Fonderade medel, % av pk

20 10

o o 10 20 30 40 50 soAr

Fig. 8.3 Finansiering enligt grundmodell III. Lån och fonder för finansiering av nybyggnad och periodiskt underhåll. Fast penningvärde.

Bostadsföretagen har i allmänhet inte tillräckligt eget kapital för att själva klara finansieringen av det underhåll som behövs. Samtidigt har stora delar av bostadsbeståndet nått en underhålls-

krävande ålder. Det är svårt att samtidigt klara kostnaderna för detta underhåll och bygga upp fonder.

I grundmodell 111 har fondfinansieringen av underhållet samord- nats med ny- och ombyggnadsfinansieringen så att det krävs ett eget kapital om 15 % av nybyggnadskostnaden. Med ett avkastnings- krav för det egna kapitalet på 2,25 % (marknadsränta), skulle första årets kostnad för ett nybyggt hus bli högre än i tidigare modeller - 3,6 % av pk.

Ett sätt att undvika stora krav på eget kapital vore att kombine- ra den heltäckande fondfinansieringen av underhållet med en hel- täckande lånefinansiering av ny- och ombyggnader.

Om, t.ex., ett heltäckande nybyggnadslån skulle amorteras rakt på 60 år och ha en subventionerad ränta om 1 % av den återstående skulden, blev första årets kostnad än högre - 4,0 % av pk. Dess- utom skulle säkerhetsfrågorna kompliceras; skulden skulle under långa perioder vara större än byggnadens beräknade värde med hän- syn till förslitning och åldrande; fonderade medel skulle behöva tjäna som säkerhet.

Säkerhetsproblem skulle kunna undvikas om nybyggnadslånet amorte- rades i takt med värdeminskningen på grund av förslitning m.m. enligt grundmodell I. Då skulle emellertid första årets kostnad bli hela 4,4 % av pk, vilket är avsevärt högre än för nuvarande system.

8.2.4 Grundmodellerna kan tillämpas likartat för olika ägarkate- SPI?ET_PEF_PEPlå£PlF£f9TE?£ ________ , _______

Redovisningen av grundmodellerna i det föregående har avsett all- männyttigt ägda flerbostadshus. De ger en referens för kortfatta- de kommentarer i det följande avseende andra ägarkategorier och upplåtelseformer. Synpunkterna utgår f.ö. från nuvarande skillna- der i fråga om krav på eget kapital och från nuvarande skattereg- ler.

För nybyggnad av hyreshus som ägs av enskilda personer eller fö- retag, kan f.n. 92 % av den produktionskostnad bostadsmyndigheten

godkänner finansieras med statliga lån och underliggande kredi- ter. Räntebidrag kan beviljas som svarar mot 95 % av den godkända

produktionskostnaden.

Om grundmodell I skulle tillämpas för allmännyttiga bostadsföre- tag, kan en tillämpning tänkas för enskilda ägare av hyreshus som sluter an till nuvarande finansieringsregler eller till grundmo- dell II. I det senare fallet skulle kravet på egen kapitalinsats vid nybyggnad begränsas till 5 %. Det periodiska underhållet skulle finansieras med fondavsättningar så att IO-årslån inte blir aktuella. En tillämpning av detta slag ter sig näraliggande för egnahem, där kravet på eget kapital nu är 5 %.

En särskild fråga gäller skattereglernas inverkan på möjligheter- na att fondfinansiera periodiskt underhåll hos enskilda ägare av hyreshus.

Nuvarande regler innebär att dessa fastighetsägare vid inkomst- taxering får göra årliga värdeminskningsavdrag med 1,5 % av an- skaffningskostnaden vad gäller byggnadsdelen (för stenhus). Fon- deringar för framtida underhåll får inte dras av. Sådana avsätt- ningar måste alltså göras med beskattade medel. Bl.a. därför av- står enskilda fastighetsägare normalt från att fondera medel för underhåll. I stället får kostnader för underhåll dras av när det utförts. I de fall underhållet finansierats med statliga lån med- ges dock inte omedelbart avdrag utan kostnaderna beaktas i stäl- let genom årliga värdeminskningsavdrag.

En utvidgad tillämpning av systemet med årliga värdeminskningsav- drag, kan ge enskilda fastighetsägare bättre möjligheter till av- sättningar för framtida underhåll. Avdragen skulle då utformas så att de svarar mot normal värdeminskning på grund av byggnadernas förslitning och åldrande. Bl.a. skulle nuvarande årliga värde- minskningsavdrag för byggnaden kompletteras med årliga värde- minskningsavdrag för det periodiska underhållets kostnader, an- passade till åtgärdernas normala beständighet. Sådana värdeminsk— ningsavdrag skulle ersätta rätten till omedelbart avdrag.

Frågor om avdragsrätten för reparationer och underhåll behandlas vidare i avsnitt 8.6; de berörs också i kap. 11.

För bostadsrättsföreningar är nuvarande finansieringsregler i allt väsentligt lika med de som gäller för allmännyttiga bostads- företag. En skillnad är dock att för bostadsrätt krävs en egen kapitalinsats om 1 % av produktionskostnaden för ett nytt hus. Om grundmodell I tillämpas för allmännyttiga företag skulle motsva- rande tillämpning kunna ske för bostadsrättsföreningar med den nämnda skillnaden oförändrad.

Om grundmodell II skulle tillämpas för allmännyttiga företag och även för bostadsrättsföreningar, skulle bostadsfinansieringen kunna ske med 323 system för alla ägar- och upplåtelseformer. Lämpliga former att tillgodose ökade krav på finansiering av bo- stadsinvesteringar med eget kapital, behöver då övervägas såväl för de allmännyttiga företagen som för bostadsrättsföreningarna.

8.2.5 Grundmodellerna kan behöva anpassas till den byggnadseko— nomiska utvecklingen

Utformningen av modellerna för bostadsfinansiering och diskus- sionen av dessa har hittills bortsett från att kostnaderna för

att bygga och underhålla bostäderna kan utvecklas annorlunda än priserna i allmänhet.

Prisutvecklingen inom bostadsbyggandet behandlas utförligt i kap.

3. Här redovisas kortfattat några reflexioner med anknytning till grundmodellerna.

Kostnaderna för att bygga nya bostäder påverkar värdet av befint- liga bostäder.

Skulle nyproduktionskostnaderna stiga (realt), höjs kapitalut- gifterna för nya bostäder om lånevillkoren hålls oförändrade. Det kan försvåra nyproduktion. Det kan också öka värdet på tidigare producerade bostäder. Då uppstår ekonomiskt utrymme för investe-

ringar i äldre bostadsfastigheter utöver det som följer av att skulderna minskar i takt med byggnadernas förslitning och åldran— de.

En kapitalutgiftssplittring av det nämnda slaget kan motverkas med ändrade lånevillkor. Subventionerna till äldre bostäder kan minskas eller nyproduktion kan underlättas med ökade subventio- ner. Om sådana ändringar skulle genomföras enbart för bostäder med vissa upplåtelseformer kan dock neutralitetsbrister följa.

Skulle å andra sidan nyproduktionskostnaderna sjunka (realt), kan det vålla problem för ägare av äldre, relativt högt belånade fas- tigheter.

Grundmodellerna har utformats med utgångspunkt från realt oförän- drade byggkostnader.

Byggkostnadsutvecklingen under de senaste 30 åren kan belysas med beräkningar avseende likvärdiga nybyggda flerbostadshus. Sådana beräkningar, utförda inom sekretariatet, visar att kostnaderna i stort sett var realt oförändrade under åren 1949-1975. Därefter har kostnaderna stigit snabbare än priserna i allmänhet.

Dessa erfarenheter ger inget stöd för antagande om realt sjunk- ande byggkostnader i framtiden. I detta hänseende synes grundmo- dellernas utformning ge tillräcklig säkerhet.

Grundmodellerna har utformats enligt beräknade finansieringsbe- hov för underhållet. Dessa beror av den byggnadsekonomiska ut- vecklingen.

Livslängden för byggnadsdelar bestäms inte enbart av den fysiska varaktigheten och förslitningen. Ekonomiska skäl kan tala för att byggnadsdelar byts ut innan de förslitits. Nya och ekonomiskt fördelaktiga produkter kan finnas innan de äldre helt förslitits. Bytestidpunkten påverkas av kostnaderna för löpande underhåll, skötsel och drift. Det kan t.ex. vara motiverat att byta en äld—

re, alltjämnt fungerande värmeanläggning mot en ny, om energi- kostnaderna därigenom blir lägre.

Hänsyn av detta slag har inverkat på de beräknade finansierings- behoven.

I den mån det i framtiden visar sig vara fastighetsekonomiskt lönsamt att underhålla byggnaderna intensivare än vad som nu kan beräknas, kan finansieringsbehovet öka. Det kan också bli följden om svårigheter att rationalisera underhållsarbeten leder till en ogynnsam prisutveckling (realt). Omvänt kan rationaliseringar le- da till att likvärdiga produkter och tjänster fås till en lägre utgift. Då minskar finansieringsbehovet.

Det är givetvis inte möjligt att veta vilken den framtida utveck- lingen blir i de här påtalade avseendena. Det är ofrånkomligt att finansieringssystem enligt grundmodellerna kan behöva ändras med ledning av nya erfarenheter och nya bedömningar av kostnadsut- vecklingen för olika investeringar.

8.2.6 Utan_inver£an gv_ianan9n_kan_grundmodeljerna_fungera_£ä

Grundmodellerna anger i förenklad form hur bostadsfinansieringen skulle kunna utformas vid fast penningvärde. De belyser möjlighe— ter att med lånat eller eget kapital samt avsättningar till fon- der tillgodose finansieringsbehov för olika investeringar.

I grundmodellerna har finansieringsformerna för investeringarna utformats enhetligt och samordnats för nybyggnad, periodiskt un- derhåll, modernisering och ombyggnad. Därmed undviks tröskelef- fekter.

De modeller för fastighetsfinansiering som redovisats har utfor- mats med hänsyn till fastighetsekonomiska krav. Bl.a. minskar skulder och kapitalutgifter i takt med byggnadernas minskade vär- de på grund av förslitning och åldrande.

Modellerna tillgodoser också olika bostadspolitiska krav. Kapi- talutgifterna för nybyggda bostäder är låga i kombination med relativt måttliga subventioner. Paritetskravet för bostäder av olika ålder kan upprätthållas väl beträffande kapitalutgifterna. Kravet på neutralitet kan också tillgodoses i väsentlig utsträck- ning; kapitalutgifterna för bostäder med olika upplåtelseformer skulle bli likvärdiga; med undantag för lägesbetingade förhållan- den skulle utrymmet för förmögenhetsbildning bli begränsat.

Grundmodellerna kan sålunda ses som exempel på att det utan in— flation vore möjligt att utforma bostadsfinansieringen så att bo- stadspolitiska mål och andra krav kunde tillgodoses i stor ut- sträckning.

Det är svårt att få finansieringen enligt grundmodellerna att fungera väl vid inflation.

De värden på skulder, kapitalutgifter och subventioner som redo- visats, har beräknats under den förutsättningen att penningvärdet är fast. Finansiering med vanliga lån (nominallån) enligt grund- modellerna skulle under inverkan av inflation ge helt andra vär- den realt, dvs. räknat i ett och samma penningvärde. När det i följande avsnitt refereras till grundmodellerna avses emellertid lån som ger samma reala värden på skulder, utgifter och subven- tioner som de här redovisade.

8.3 Med nuvarande bostadsfinansieringssystem finns problem både vid hög och låg inflation

I föregående avsnitt visade vi på möjligheter att tillgodose olika krav med bostadsfinansiering utan inverkan av inflation.

I detta avsnitt behandlar vi först inflationens allmänna effekter i bostadsfinansieringen. Därefter går vi närmare in på det nuva- rande finansieringssystemet och olika problem i samband med fas- tighetsfinansieringen samt utvecklingen av bostadssubventionerna.

Frågorna behandlas under förutsättning av dels hög inflation, dels låg inflation.

8.3.1 Inflationen har mycket kraftiga effekter i bostadsfinan- sieringen

Realbeskattningsutredningen har belyst de allmänna ekonomiska effekterna av inflationen och bl.a. visat på bostadssektorns be- tydande roll i sammanhanget.

Inflationen har effekter på bl.a. skatter, skulder och kapital- kostnader.1 Dessa effekter blir mycket kraftiga för bostads- hus, eftersom det är fråga om kapital med mycket lång varaktig—

het.

Grunderna för nuvarande skatte- och finansieringssystem utforma- des under tider då stabilt penningvärde ännu ansågs vara ett nor— malt tillstånd. En tilltagande inflation har helt ändrat grundva- larna för systemen. Inflationen medför bl.a. problem med kost—

nadsfördelningen under husens användningstid och olikheter i de ekonomiska villkoren för bostäder med skilda upplåtelseformer.

1 Inflation innebär en allmän ökning av priserna på varor och tjänster. Vid inflation minskar penningvärdet. Om priserna sti- ger med 10 % får en köpare för en och samma mängd pengar ca 91 % av de varor och tjänster som kunde fås före prisökningen.

Vid ett nominellt betraktelsesätt anges skulder, amorteringar och räntor med penningmått, dvs. antal kronor, oavsett föränd- ringar av penningvärdet. Vid ett realt betraktelsesätt beaktas förändringar av penningvärdet. Det innebär t.ex. att ett ränte- fritt lån om 100 kr. som återbetalas efter en allmän prisökning om 10 % med 100 kr., har återbetalats till ca 91 % av det låna- de beloppets ursprungliga värde eller med ca 91 kr. uttryckt i det penningvärde som gällde då lånet gavs. Inflationen har i detta fall orsakat en förlust för långivaren. Om lånet ges med ränta enligt 10 %, men i övrigt lika förutsättningar gäller, får långivaren tillbaka 110 kr., vilket är 100 % av det lånade beloppets ursprungliga värde, dvs. 100 kr. beräknat i det pen- ningvärde som gällde då lånet gavs. Den 10 %-iga räntan har i detta fall upphävt långivarens inflationsförlust. Den del av räntan på ett lån som svarar mot inflationen kan ses som en real amortering.

Inflationen medför att skulder och fordringar minskar i värde. Dessa effekter blir starkare ju högre inflationen är och ju läng- re tid som skulden löper på. En hög inflation medför alltså en snabb avveckling av den reala låneskulden i en bostadsfastighet.

Vid hög inflation tenderar räntorna att vara höga. Hög ränta är ett sätt för långivare att kompensera sig för den värdeminskning av fordringar som följer av inflationen. Den del av räntan som svarar mot värdeminskningen kan betraktas som en real amortering av skulden.

Eftersom räntorna är avdragsgilla minskas skatten. Därigenom blir räntan, inkl. den reala amorteringen, subventionerad i egnahem.

En låntagare kan alltså ha fördel av inflationen. För sparare kan inflationen medföra nackdelar. Det gäller i synnerhet i de fall den nominella avkastningen på de sparade pengarna beskattas.

De stora investeringsbelopp som krävs för att bygga en bostad och de höga räntorna medför att utgifterna tenderar att bli mycket höga under de första åren. Därför har lånetyper införts inom bo- stadsfinansieringen som ger ingen eller mycket liten nominell amortering i början och en större mot slutet av lånens löptid. De statliga lånen till nybyggda hyres- och bostadsrättshus är f.n. utformade så att ingen nominell amortering behöver göras under de första åren. För egnahem är lånen utformade som annuitetslån där

den nominella summan av räntor och amorteringar är lika stor var- je år.

Trots dessa amorteringsformer har inflationen mycket kraftiga effekter på kapitalutgifterna för lånen.

Inflationen har uppgått till ca 10 % årligen i genomsnitt under de senaste tio åren. Vid en årlig inflation om 10 % halveras skulden på ett amorteringsfritt lån på sju år, realt räknat. Efter 20 år återstår endast ca 15 % av den ursprungliga skuldens reala värde, trots att inga nominella amorteringar gjorts.

När ett bostadshus med åren förslits och åldras måste det succes- sivt skrivas av. Dessa årliga avskrivningar behöver dock inte alls vara så stora att de svarar mot den ovan angivna skuldav- vecklingen.

Skillnaden mellan kapitalutgifter enligt grundmodellernas lån och reala kapitalutgifter för nominallån vid inflation kan åskådlig- göras med ett exempel.

Som utgångspunkt används grundmodellernas lån med 60-årig löptid. Kapitalutgiften för detta lån uppgår till 2,7 % av skulden första året.

För ett nominallån minskar skuldens reala värde på grund av in- flationen. För att minimera skuldminskningen antas här att länet är amorteringsfritt. De reala ränteutgifterna för ett sådant lån sjunker snabbt vid hög inflation. Räntesatsen för lånet antas va— ra 12,25 % vid en årlig inflation om 10 %.

I fig. 8.4 illustreras utvecklingen av de reala kapitalutgifterna för de två lånen.

På grund av de höga räntorna vid hög inflation kan hushållen inte betala utgifterna i ett nybyggt hus utan subventioner.1 Men under senare delen av länets löptid blir det möjligt att klara hela utgiften och mer.

Om i ett osubventionerat system utgifterna i nybyggda hus och ut- giftsskillnaderna mellan hus med olika byggnadsår inte minskas, följer allvarliga ekonomiska problem. En samhällsekonomiskt ef- fektiv bostadsförsörjning försvåras. Det blir stora ekonomiska orättvisor de boende emellan. Det skulle bli stora svårigheter att få någon att bygga nya bostäder. Det skulle leda till avse- värda förmögenhetsökningar för ägare av äldre bostäder eller - i hyresfallet - en stor efterfrågan på äldre lägenheter med bl.a. köer och svarta marknader som följd.

1 Kapitalutgifterna för en nybyggd lägenhet skulle år 1982 blivit ca 650 kr/m2 och år utan subventioner. Det motsvarar en bo- stadsutgift, inkl. kostnader för drift och underhåll (160 kr 1112 och år), på över 5 400 kr. per månad för en lägenhet om 80 .

Utgilt, % av ursprunglig skuld 15

kapitalutgifter för lån enligt grundmodellerna

o 10 20 30 40 50 GOÄr

Fig. 8.4 Utveckling realt av kapitalutgifter för ett 60-årslån enligt grundmodellerna och ränteutgifter för ett amor- teringsfritt nominallån vid 12,25 % räntesats. Infla- tion 10 % årligen.

Det finns sålunda starka skäl för att fördela om de årliga ut- gifterna under lånens löptider, så att mer av utgifterna än f.n. belastar den senare delen av löptiderna. Detta kan göras på olika sätt; genom indexlån, genom bidrag i början av ett låns löptid som återbetalas under senare delen av löptiden och därigenom hål- ler kapitalutgiften uppe etc.

I de fall ett ny- eller ombyggt bostadshus finansieras med stat- liga lån ges räntebidrag. Bidragen syftar bl.a. till att utjämna kapitalutgifterna för fastighetsägaren. Eftersom bidragen till

räntan successivt minskas, jämnas kapitalutgifterna ut över ti- den, realt räknat.

Utjämningen är dock med hittillsvarande inflationstakt inte till- räcklig för att kompensera den reala minskningen i kapitalutgif- ter på grund av inflationen. En sådan utjämning kan heller inte åstadkommas mer än för en begränsad tid. Kapitalutgifterna sjunk- er så småningom mera i äldre hus än vad som svarar mot minskning- en i boendevärde. Någon omfördelning av kapitalutgifterna över tiden sker inte inom räntebidragssystemets ram. Subventionerna blir stora under perioder med hög ränta.

8.3.2 Vid hög inflation är nuvarande finansieringssystem för- Kf'lpllai 289. ett 991 21 ika emblem _________

1 kap. 3 och 5 har vi analyserat ekonomiska problem som uppstått under den höga inflationens inverkan på det nuvarande finansie- ringssystemet.

Här summeras några allmänna systemproblem.

Räntebidragssystemet minskar kostnadsskillnaderna mellan bostäder av olika ålder. Eftersom den garanterade räntan för lånen succes- sivt höjs, jämnas kapitalkostnaderna ut över tiden och därmed också mellan hus av olika ålder. Systemet har dock begränsad ver- kan. Då marknadsräntan nås är den reala skulden liten och kapi- talutgifterna sjunker snabbt, realt räknat.

När det allmänna betalar större delen av räntekostnaderna betalar det allmänna också stora delar av den minskning av skuldernas realvärde som inflationen orsakar. Därigenom bidrar samhället till att en betydande ökning av ägarens förmögenhet kan komma till stånd i de belånade fastigheterna. De räntesubventioner som är nödvändiga för att utjämna kapitalkostnaderna fungerar sålunda också som bidrag till förmögenhetsuppbyggnad hos fastighetsägare.

Hyrorna inom det allmännyttiga beståndet bestäms efter förhand- lingar mellan resp. företag och hyresgästförening. Till grund för dessa förhandlingar ligger en av företaget upprättad hyreskalkyl som innehåller företagets totala kostnader för kapital, underhåll och drift. De totala hyresintäkterna skall i princip fördelas över lägenhetsbeståndet efter bostädernas värde för de boende.

Fördelningen av hyrorna medför ofta att de äldre lägenheterna i företagets bestånd får högre hyror än vad utgifterna för lånen i just de fastigheterna skulle föranleda, medan hyrorna för de se-

nare producerade lägenheterna inte anpassas fullt ut till de höga utgifterna för lånen i de fastigheterna. Hyrorna jämnas sålunda ut så att kapitalutgiftssplittring inte får fullt genomslag i de boendes kostnader för lägenheter av olika ålder. Emellertid blir hyresutjämningen inte enhetlig eftersom den sker företagsvis; bl.a. beror utjämningsmöjligheterna av ålderssammansättningen av det bestånd företaget förvaltar.

Hyressättningen i det allmännyttiga bostadsbeståndet får genom hyreslagens s.k. bruksvärderegler effekt på hela hyresmarknaden.

Det yngre beståndet av hyreslägenheter ägs i en dominerande ut- stäckning av allmännyttiga bostadsföretag.

En mycket stor del av det äldre beståndet av hyreslägenheter ägs av enskilda. Lägenheter i enskilt ägda hyreshus har i stort sett samma hyror som jämförbara lägenheter i allmännyttiga bostadsfö- retag. Emellertid behöver hyrorna i den enskilda sektorn, allmänt sett, inte täcka relativt höga kostnader för lån i yngre fastig- heter i samma utsträckning som i den allmännyttiga sektorn. Det inverkar gynnsamt på lönsamheten i förvaltningen av de enskilt ägda hyresfastigheterna.

Hyresutjämningen i kombination med kapitalutgiftssplittring torde verka återhållande på ombyggnadsverksamheten och underhållet.

En enskild ägare av ett nytt, statligt belånat hyreshus kan få avkastning på det egna satsade kapitalet dels i form av direkt

avkastning från hyrorna, dels i form av förmögenhetsökningar. En förmögenhetsökning uppkommer om den reala skuldminskningen under den första delen av lånetiden - som i stor utsträckning täcks av subventioner - är större än den reala värdeminskningen på fastig- heten. Den ökning av nettoförmögenheten som uppstår om skillnaden mellan värde och skuld ökar, kan realiseras vid en försäljning eller återbelåning. Den successivt ökade räntekostnaden till följd av räntesubventionernas avtrappning motverkar dock en ök- ning av fastighetsägarens förmögenhet.

För egnahem och i bostadsrättsföreningar omfördelas inte kostna- derna mellan hus med olika byggnadsår. I vissa fall sker en ök- ning av bostadskostnaderna i äldre lägenheter i dessa upplåtelse- former genom de priser som tas ut vid försäljningar. Värdet av låga kostnader på ursprungliga, av inflationen värdeminskade lån - och kanske också värdet av att i framtiden inte behöva bidra till att betala höga kostnader i senare producerade bostäder kapitaliseras genom ett högre försäljningspris. Detta ger köparen en högre bostadskostnad. Bostadskostnaden i äldre lägenheter i bostadsrättsföreningar och egnahem kan alltså öka, men pengarna används inte för att minska kostnaderna i nybyggda bostäder utan kommer i allt väsentligt säljaren till del.

I kap. 3 beskrivs den hittillsvarande utvecklingen i fråga om subventioner, paritet, neutralitet och förmögenhetsbildning.

Längre fram redogör vi för ytterligare problem som mer specifikt gäller fastighetsfinansieringen.

De bostadspolitiska problem som hör samman med inflationens ef- fekter har uppmärksammats länge. Olika försök till lösningar har utvecklats under årens lopp. Motverkande åtgärder har satts in.

I kap. 3 har vi utförligt beskrivit utvecklingen sedan nuvarande finansierings- och stödsystem infördes. Här återger vi därför vidtagna åtgärder summariskt.

Sedan det nuvarande räntebidragssystemet infördes år 1975 har det modifierats vid flera tillfällen. Den snabba pris- och ränteut- vecklingen har medfört att det blivit allt svårare att tillgodose de krav som ställdes upp här systemet infördes.

Exempelvis har skillnaderna i kapitalkostnader mellan nybyggda och äldre hus ökat. Räntebidragen har därför ökats för nybyggda hus medan de minskats för äldre hus vid flera tillfällen.

Minskade räntebidrag för äldre hyreshus leder till en allmän höjning av hyresnivån. Även de fastighetsägare som inte direkt berörs av räntebidragsminskningen kan höja hyrorna, trots att de inte fått några ökade kostnader. Dessa fastighetsägare får då en förbättrad lönsamhet i fastighetsförvaltningen. För att begränsa lönsamhetsökningen har en hyreshusavgift införts för dessa fastigheter.

De ändringar i skattesystemet som beslutats påverkar kostnaderna för boendet. Bl.a. genomförs åren 1983-1985 ändringar som innebär att det skattemässiga värdet av underskottsavdragen begränsas ge- nom att dels marginalskatterna sänks, dels avdragsbegränsningar införs. Ändringarna innebär att kostnaderna för att bo i egnahem ökar i vissa fall, på grund av att skattesubventionen minskar. Ändringarna innebär att de ekonomiska villkoren i många fall blir mera likartade för bostäder i skilda upplåtelseformer.

Under årens lopp har ett antal förslag presenterats och i vissa fall prövats, som bl.a. syftar till att begränsa inflationens effekter på bostadsfinansieringen. De förslag som presenterats under senare tid har ofta varit förknippade med försök att minska bostadssubventionerna.

Bl.a. har flera lånesystem utformats för att lösa problemen, exempelvis paritetslån, utjämningslån och reallån. Systemen har det gemensamt att de syftar till omfördelning av kostnader över tiden.

Det senast presenterade är realbeskattningsutredningens förslag. Det grundläggande syftet med reala system är att eliminera effek-

terna av inflationen. Det kan också uttryckas så att reala skat- te- och finansieringssystem är avsedda att fungera på samma sätt

som "vanliga", nominala system skulle fungera vid fast penning- värde.

Paritetslånesystemet syftade till en omfördelning över tiden med hänsyn till produktionskostnadernas förändringar, dvs. omfördel- ning inkl. effekter av realt stigande eller sjunkande byggnads- kostnader. 4

Systemet med utjämningslån syftade dessutom till omfördelning med hänsyn till utvecklingen av kostnaderna för drift och underhåll.

8.3.3 Fastighetsfinansieringen vid hög inflation

Nuvarande lån till ny- och ombyggnad

Statliga bostadslån lämnas till ny- och ombyggnad av bostadshus. Lånet uppgår till 30 % av låneunderlaget för allmännyttiga bo- stadsföretag, 29 % för bostadsrättsföreningar, 25 % för egnahem och 22 % för enskilda företag. Underliggande krediter (70 % av låneunderlaget) lämnas av bostadsinstituten på den prioriterade kreditmarknaden.

För nybyggda flerbostadshus har bottenlånen en löptid om 50 år. För småhus och ombyggda flerbostadshus är löptiden 40 år. Amorte- ringarna är fastlagda för en första tjugoårsperiod i form av s.k. serielån.

För nybyggda egnahem löper bostadslånen på 30 år. De är utformade som annuitetslån (amorteringarna sker enligt annuiteter vid en räntesats om 8 % - s.k. falsk annuitet).

För nybyggda hyres- och bostadsrättshus har det statliga lånet f.n. uppskjuten amortering. Amorteringarna inleds efter ca 30 år.

Enligt beslut med anledning av regeringens proposition om ändrade former för finansiering av bostadslån m.m. (prop. 1983/84:90) kommer ett statligt kreditaktiebolag att bildas för att på den prioriterade kreditmarknaden låna upp de medel som krävs för den statliga bostadslångivningen. I samband därmed ändras amorte- ringsvillkoren för bostadslånen till nybyggnad av hyres- och bo- stadsrättshus. Lånen blir då amorteringsfria under de fem första åren. Därefter skall de amorteras på 35 år som annuitetslån (falsk annuitet vid 8 %). Amorteringarna är fastlagda för de första 20 åren av lånets löptid. Den nya ordningen gäller för lån som utbetalas fr.o.m. den 1 juli 1985.

Räntevillkoren för bottenlånen bestäms med utgångspunkt i räntan på obligationslånen med ett påslag för administrationskostnader m.m. om 0,25 procentenheter. Räntevillkoren binds fem år i taget. Räntan skall bestämmas på samma sätt för de statliga lån som ut-

betalas fr.o.m. den 1 juli 1985. Nu bestäms räntesatsen för ett kalenderår i sänder.

Räntesatserna var åren 1982 och 1983 12,95 % för bottenlånen och 13,0 % för bostadslånen. För år 1984 är räntesatserna 11,7 % resp. 11,75 %.

Staten subventionerar kraftigt räntorna på lånen med bidrag. Rän- tebidraget utgörs av skillnaden mellan faktiska räntor och en av staten garanterad ränta på bostadslån och bottenlån. Den garante- rade räntan beräknas varje år med utgångspunkt i den ursprungliga skulden. Den garanterade räntesatsen är för det första året av lånetiden 5,5 % för egnahem och 3,0 % för hyres- och bostads- rättshus. Räntesatsen höjs varje följande år av lånetiden med 0,5 procentenheter för egnahem och med 0,25 procentenheter för hyres- och bostadsrättshus, tills marknadsräntan uppnås.

Räntebidragssystemet har flera syften - bl.a. att begränsa kapi- talkostnaderna i nybyggda hus, att jämna ut kapitalkostnaderna mellan hus som byggs vid olika tidpunkter, att frigöra subventio- nerade hus från effekten av ränteändringar, att jämna ut inkomst— beskattningens effekter för olika upplåtelseformer samt att mot-

verka den förmögenhetsbildning hos fastighetsägare som uppstår genom inflationen.

I de följande redovisas utveckling av skuld, kapitalutgifter och räntebidrag för ett allmännyttigt ägt flerbostadshus. Beräkning- arna av dessa utvecklingar baseras på att nuvarande regler även skulle gälla framgent. Dock avser beräkningarna de beslutade framtida amorteringsvillkoren för bostadslånen. Detta kallas "nuvarande lån".

Redovisningen görs dels nominalt, dels realt. Vid real redovis- ning uttrycks värden på skulder, utgifter och bidrag i det pen- ningvärde som gällde när lånen togs upp. Värdena minskar då vid inflation. Reala redovisningar kan jämföras direkt med grundmo- dellerna i föregående avsnitt.

Tills vidare antas inflationen uppgå till 10 % årligen.

I fig. 8.5 illustreras skuldutvecklingen. Det ursprungliga länet och produktionskostnaden (pk) antas vara lika och uppgå till 100 enheter.

Den nominella skuldminskningen är liten under de första 20 åren - mindre än 10 % av hela den ursprungliga skulden.

Vid en årlig inflation om 10 % minskar de reala värdena på skul- derna snabbt. Efter de första 20 åren återstår endast 13,5 % av den ursprungliga skuldens värde, realt räknat, trots att små no- minella amorteringar gjorts. År 40 återstår mindre än 1 % av den ursprungliga skulden. Detta kan jämföras med Skuldavvecklingen enligt grundmodellerna. För dessa är den totala skulden, före det underhållslån tas upp, 57 % år 20 och 28 % år 40.

Vid hög inflation minskar således den totala skuldens reala värde väsentligt snabbare vid nuvarande lån än för grundmodellerna. Detta gäller i än högre grad för egnahem, eftersom amorterings- kraven är högre för dem.

I figuren illustreras också utvecklingen av de årliga kapitalut—

gifterna. Återstående skuld. % av pk 100 7** x_xtotalskuldlnonnneut X X bostadslån X x x x X X S. bottenlån x X

50

total skuld. realt

o 10 20 30 40 Är

Kapitalutgiften %av pk

xnominellt *x *x

fastighets - ägaren

o 10 20 30 40 År

Fig. 8.5 Utveckling av skuld och kapitalutgifter för lån till nybyggda flerbostadshus i allmännyttig ägo. Inflation 10 % arligen.

Kapitalutgifterna har beräknats enligt en räntesats om 12,25 % för såväl bottenlån som bostadslån. Det svarar väl mot en real-

räntesats om 2,25 % vid en årlig inflation om 10 %.

De nominella kapitalutgifterna består nästan helt av räntor under de första 20 åren. Figuren visar fördelningen av kapitalutgifter- na på fastighetsägaren och staten. Staten betalar första året ca 3/4 av kapitalutgifterna. Med tiden svarar fastighetsägaren för en allt större andel av utgifterna - 72 % år 20 - och hela utgif- ten fr.o.m. år 29. Fastighetsägarens nominella kapitalutgifter ökar sålunda snabbt under de första 30 åren.

Vid en årlig inflation om 10 % minskar de årliga kapitalutgifter- na snabbt, realt räknat. Det reala värdet av fastighetsägarens kapitalutgifter uppgår första året till ca 2,8 %. Därefter min- skar värdet till 1,3 % år 20 och 0,2 % år 40.

De sammanlagda reala värdena av statens räntebidrag uppgår efter 28 år till 65 % av den ursprungliga produktionskostnaden. Bidra- gen är starkt koncentrerade till inledningen av länets löptid. De uppgår till sammanlagt 51 % år 10 och 63,5 % år 20. Med en dis- konteringsfaktor lika med 2,25 % har nuvärdet av de sammanlagda reala räntesubventionerna under de första 20 åren beräknats till 55 % av den ursprungliga produktionskostnaden.

De redovisade värdena på sammanräknade reala räntesubventioner överstiger väsentligt de som beräknats för grundmodellerna. För grundmodell I t.ex. har nuvärdet av räntesubventionerna under de första 20 åren beräknats till 16 % av den ursprungliga produk- tionskostnaden. Då ingår också subventionerna för ett tioårigt underhållslån.

För att få fullständig jämförbarhet med grundmodellerna måste nu- varande nybyggnadslån kombineras med finansieringen av det perio- diska underhållet.

Som bakgrund till analysen av nuvarande system ges först en be- skrivning av problemen med en fullständig fondfinansiering av det

Nuvarande nybyggnadslån och fondfinansiering av underhållet

I hyres— och bostadsrättsfastigheter har gällt att underhållet i princip skall finansieras med hyror resp. avgifter från de boen- de för såväl det löpande som det periodiska underhållet. För att över tiden jämna ut de hyror eller avgifter som skall täcka ut- gifterna för det periodiska underhållet, behöver då medel fonde- ras.

Här kombineras nuvarande nybyggnadslån för ett allmännyttigt ägt flerbostadshus med fondfinansiering av det planenliga periodiska underhållet. Då blir det beräknade behovet av årliga avsättningar för framtida underhåll 1,0 % av den ursprungliga produktionskost- naden, realt räknat. Därvid förutsätts att underhållskostnaderna utvecklas på samma sätt som priserna i allmänhet. Dessa avsätt- ningar svarar mot amorteringarna av underhållslånen i grundmodell I (två gånger 0,5 % av pk). Byte av ledningssystem och inredning- ar antas kunna finansieras med lån.

I figur 8.6 illustreras fondfinansieringen. Värdena på de årliga

avsättningarna och fonderade medlen anges i procent av den ur- sprungliga produktionskostnaden.

För enkelhetens skull antas att fonderade medel tas ut vart tion- de år för samtidig förnyelse av byggnadsdelar med kortare varak- tighet och vart tjugonde år för beständigare delar. Underhålls- fonden töms sålunda vart tjugonde år.

Det antas vidare att avkastningen på de fonderade medlen ger fullständig kompensation för minskat penningvärde (värdesäkring). Dessutom antas att avkastningen ger en årlig inkomst för fastig- hetsägaren lika med 2,25 % av de fonderade medlen efter avdrag för värdesäkringen.

Vid en årlig inflation om 10 % behöver de årliga avsättningarna ökas snabbt, mätt i löpande priser. För att finansiera underhål- let år 20 behövs ett nominellt belopp som är ungefär lika stort som produktionskostnaden var när huset byggdes.

Det reala värdet av de fonderade medlen år 20 (15 % av pk) är större än det reala värdet av den skuld som återstår av nybygg-

nadslånet (13,5 %).

Fonderade medel och uttag.

I

4 /|/ | | I |

löpande priser

o 10 20 30 40Är

Årliga avsättningar. % av pk /

/

årliga avsättningar i löpande priser

/

10

avsättningar,realt

ränta på fonderade medel, realt

o 10 20 30 40 Är

Fig. 8.6 Utveckling av årliga avsättningar och fonderade medel för finansiering av planenligt periodiskt underhåll. Inflation 10 % arligen.

Hyror behöver täcka underhållsavsättningarna och kapitalutgifter- na för nybyggnadslånet minskade med räntan på de fonderade medlen (efter avdrag för värdesäkring). De reala värdena för denna summa kan jämföras med kapitalutgifterna i grundmodell I.

Utvecklingen för dessa två fall illustreras i figur 8.7.

Kostnader, % av pk

grundmodell I

nybyggnadslån och fondfinansierat underhåll

0 10 20 30 40 Är

Fig. 8.7 Kapitalutgifter för nybyggnadslån och kostnader för fondfinansierat periodiskt underhåll, realt samt kapi- talutgifter enligt grundmodell I. Inflation 10 % årli- gen.

Jämfört med grundmodellen är kostnaderna för nuvarande lån kombi- nerade med den beskrivna fondfinansieringen av underhållet högre under de första åren - ca 3,8 % av pk år 1 - och därefter allt lägre med tiden. De minskar således snabbare, liksom skulden. Subventionerna är större enligt vad som tidigare redovisats.

Kombinationen innebär att en snabb real skuldminskning sker sam-

tidigt med en fonduppbyggnad. Det är mer än vad som motiveras av byggnadernas förslitning och åldrande. Det medför att kostnaderna eller subventionerna blir onödigt stora i början. I någon mån kan detta motverkas genom att underhållsavsättningarna minskas i bör- jan och sedan ökas.

Den totala nyutlåningen till bostadshus uppgick, enligt SCB, år 1980 till ca 34 miljarder kr. Av detta svarade lån till nybyggnad

för hälften, medan ca 7 miljarder kr. gick till om- och tillbygg- nader och närmare 10 miljarder kr. till ökad belåning vid köp eller av annan anledning.

En del av denna utlåning avsåg underhåll av bostäder. Det är van- ligt att större insatser i det periodiska underhållet av egnahem och av enskilt ägda hyreshus finansieras med lån.

Inflationens verkningar har stor betydelse när det gäller finan- sieringen av det periodiska underhållet av bostäder. Det följer av att det periodiska underhållet fordrar stora kapitalinsatser och att sparandet eller återbetalningen av lånen till dessa in- satser är utsträckt över långa tidsperioder.

I de fall underhållet fondfinansieras medför hög inflation svå- righeter att säkra värdet av sparade medel. Det gäller i synner- het i de fall den nominella avkastningen beskattas.

I de fall underhållet lånefinansieras medför hög inflation stora svårigheter att klara betalningar av inledningsvis höga kapital- utgifter för vanliga lån. För egnahem reduceras emellertid detta problem genom att de höga räntorna är avdragsgilla.

För egnahem blir sålunda ägarens kostnader för underhållet i van- liga fall väsentligt lägre vid lånefinansiering än vid fondfinan- siering. I egnahem är också möjligheterna att återbelåna fastig- heterna för att finansiera periodiskt underhåll väsentligt bättre än vad som gäller i t.ex. allmännyttigt ägda hyresfastigheter.

Vid inflation är det ogynnsamt för hyres— och bostadsrättsfastig- heter att fondfinansiera underhållet jämfört med att för egnahem lånefinansiera underhållet.

I underhållsfondsutredningens slutbetänkande (Återinvestera i bo— städer, SOU 1982z65) finns utförliga redovisningar av underhålls- situationen i beståndet av flerbostadshus med anknytning till fi- nansieringen av underhållet.

Där framgår att behovet att underhålla bostadsbeståndet är stort och ökar samt att finansieringssvårigheter hindrat att underhål- let utförs i full omfattning.

Särskilda undersökningar av de allmännyttiga bostadsföretagen vi- sar att underhållsutgifterna i genomsnitt är lägre än vad som svarar mot den planerade standarden samt att hyrorna med fondfi- nansiering skulle behöva höjas för att täcka kostnaderna för det planerade underhållet. Många allmännyttiga bostadsföretag har inte reserverat underhållsmedel i tillräcklig omfattning. Många företag har också vissa år tvingats utnyttja sina underhållsre- servationer för andra ändamål än underhåll, såsom ökade kostnader för outhyrda lägenheter.

Det har hittills varit möjligt för företagen att hjälpligt finan- siera underhållet med årets hyror, framför allt genom att ett stort och ungt bostadsbestånd har bidragit med inkomster till un- derhåll av ett mindre, äldre bestånd. I en nära framtid blir emellertid stora delar av det allmännyttiga beståndet underhålls- krävande. Samtidigt är tillskottet av nya lägenheter litet och kostnaderna för dessa lägenheter så höga att hyrorna i allmänhet inte ger bidrag till finansieringen av underhållet. Det ökade un- derhållet kan inte finansieras utan betydande inkomstförstärk- ningar.

Det har endast vissa år funnits möjlighet att med statens medver- kan finansiera åtgärderna i det periodiska underhållet med lån. I vissa fall har dock lån fortlöpande kunnat fås. Det gäller bl.a. i samband med lån till ombyggnad.

En ombyggnad kan kosta omkring hälften av vad det kostar att bygga ett nytt hus, dvs. ombyggnadskostnaden kan skattas till 0,50 pk.

Planenliga åtgärder i det periodiska underhållet kan kosta 0,02 - 0,15 pk. Ofta utförs åtgärderna samtidigt, t.ex. vid en ombyggnad som till stor del består av åtgärder i det periodiska underhål- let.

Om investeringarna finansieras med län där räntesatsen är 12,25 % (osubventionerad) resp. 3 % (subventionerad) skulle ränteutgif- terna första året uppgå till de värden som ställts samman nedan.

Räntesats Ränteutgifter första året, % av pk Ombyggnad, Underhåll, 0,50 pk 0,15 pk 12,25 % 6,1 1.8 3 % 1,5 0,45

Ombyggnaden subventioneras för att kapitalkostnaden inte skall bli mycket högre än för en subventionerad nybyggnad. Den osubven- tionerade kapitalkostnaden för en samlad underhållsinsats blir

avsevärt högre än kapitalkostnaden för en mera resurskrävande men subventionerad ombyggnad.

Eftersom åtgärderna i det periodiska underhållet och vid ombygg- nad i stor utsträckning är av samma slag, är det för att undvika tröskeleffekter väsentligt att finansieringsvillkoren är välav- vägda och samordnade. Så är inte fallet när det periodiska under- håll som utförs utan samband med en ombyggnad, måste finansieras utan subventioner.

Detta leder till stimulanser att skjuta upp underhåll och utföra åtgärderna vid en ombyggnad. Det kan också leda till att ombygg- nader genomförs för att nödvändigt underhåll skall kunna finan-

sieras. Det kan medföra större ingrepp i husen än vad som är mo- tiverat. Detta kan undvikas om åtgärderna i det periodiska under— hållet, även när de utförs separat, kan finansieras på samma villkor som vid en ombyggnad.

Underhållsfondsutredningen redovisade i sitt slutbetänkande en utförlig inventering av möjligheter och problem med att finansie- ra underhållet med fonder resp. lån. Utredningens behandling av frågorna utmynnar i att fonder avvisas och lån förordas.

Bl.a. har utredningen pekat på att det är besvärligt att nå överenskommelser i hyresförhandlingar om vilka fondavsättningar som behövs, medan lånefinansiering skulle underlätta förhandling- arna. Fondsystem skulle fordra kraftiga hyreshöjningar omedel- bart, eftersom tidigare avsättningar i genomsnitt varit för små. Lånefinansiering skulle däremot innebära att de stora och ökande behoven av underhåll kan tillgodoses utan att en fonduppbyggnad samtidigt behöver ske. Lånefinansiering skulle dessutom under- lätta en angelägen samordning och avvägning av olika investering- ar. Utredningen har också framhållit svårigheter att värdesäkra fondmedlen, med hänsyn till både realt stigande priser för under- hållet och negativ realränta under 1970-talet för inlåning i bank.

Utredningen har föreslagit ett nytt finansieringssystem där lån till underhåll, ombyggnad och nybyggnad samordnas.

Underhållsfinansieringen ändras

Fråga om underhållets finansiering har behandlats vidare i bo— stadsdepartementets s.k. ROT-program (Bättre bostäder, Ds Bo 1983:2).1

Där föreslogs bl.a. en ny typ av lån för gemensamt underhåll i hyres- och bostadsrättsfastigheter och även energibesparande åt- gärder samt reparationer av byggfel och byggskador. Det gemensam- ma underhållet avser åtgärder som inte uteslutande berör en lä- genhet. Det svarar mot begreppet yttre underhåll i bostadsrätts- fastigheter, dvs. sådant periodiskt underhåll som föreningen har ansvaret för.

1 I ROT-programmet anges att finansieringsfrågorna är centrala i bostadskommitténs arbete och att de förslag som läggs fram därför tar sikte på i första hand en treårsperiod, till dess att kommitténs arbete kan resultera i mera långsiktiga lös- ningar. Vidare anförs att frågan om en samordnad belaning av nybyggnad, ombyggnad och underhåll bör behandlas i anslutning till kommitténs arbete.

Byte av ledningssystem föreslogs kunna ske med stöd av bostadslån till ombyggnad och sålunda med en garanterad ränta som trappas upp årligen. Vid en ombyggnad får kostnader för underhållsåtgärder t.v. räknas in i låneunderlaget, enligt programmet.

I programmet föreslogs att upplåningen för de nya lånen skall ske på den oprioriterade kapitalmarknaden.

Med hänvisning till en genomsnittlig skattesubvention för egnahem med hälften av räntorna efter skattereformen, föreslogs att bi- drag skall lämnas med 50 % av en schablonmässigt beräknad ränta för de nya lånen i de fall allmännyttiga bostadsföretag och bo- stadsrättsföreningar är låntagare. Enskilda ägare av hyresfastig- heter föreslogs kunna välja antingen ett något lägre räntebidrag i kombination med årliga värdeminskningsavdrag, eller län utan bidrag med bibehållen rätt till omedelbart avdrag.

Enligt förslagen skall räntebidragen beräknas enligt två löptider - 10 resp. 20 år beroende på åtgärdernas förväntade varaktig- het.

Vidare föreslogs som krav för räntebidrag för underhåll m.m. att allmännyttiga företag bygger upp konsolideringsfonder på minst 2 % av det förvaltade fastighetskapitalet.

Förslaget om bidrag till hälften av en beräknad marknadsränta för lånen till gemensamt underhåll m.m. ger förutsättningar för lika lånekostnader för skilda upplåtelseformer med hänsyn till av- dragseffekterna. Vid ny— och ombyggnad är bidragen större inled- ningsvis genom konstruktionen med en garanterad ränta som årligen trappas upp. Sålunda återstår vissa tröskeleffekter, som påtalas i programmet och i remissyttranden över det.

De förslag i ROT-programmet som relaterats, ingick i regeringens förslag om ett bostadsförbättringsprogram som riksdagen behandla- de hösten 1983 (prop. 1983/84:40). I propositionen föreslogs

dessutom att bidragen för underhåll m.m. skulle lämnas oberoende av om lån tas upp eller inte.

I de delar som berörts här, beslöt riksdagen enligt propositio— nen. Därvid uttalades att den nya finansieringsformen för under- håll m.m. bör kunna kombineras med bostadslån för ombyggnad.

Nuvarande lån och underhållslån

I det följande redovisas utvecklingen av fastighetsfinansieringen med de förutsättningar som ges av de nya underhållslånen.

Redovisningen görs på samma sätt som för de tidigare redovisade modellerna. De nya underhållslånen ges därvid samma storlek och löptid som 20-årslånen i grundmodellerna. Det är en relativt god approximation eftersom det i båda fallen omfattar ca hälften av de beräknade kostnaderna för det planenliga underhållet och åt- gärder med kortare varaktighet beräknats svara för en liten kost- nadsandel i det gemensamma underhållet.

I enlighet med propositionen kan amorteringarna beräknas enligt annuiteten vid 8 % ränta; beräkningar av räntebidraget kan base— ras på statslåneräntan (ca 12 %) med ett tillägg om f.n. 1,5 %, dvs. räntebidraget beräknas som 6,75 % av skulden. Dessa beräk- ningar torde väl återspegla förhållandena vid en årlig inflation om 10 %.

I figur 8.8 illustreras utvecklingen av skulden för nybyggnadslå- net och underhållslånet då inflationen årligen uppgår till 10 %.

När underhållslånen tas upp ökar den totala skulden. Kostnaderna för underhållet har antagits stiga i samma takt som priserna i allmänhet. Inflationen medför att de nominella skuldökningarna blir stora. De reala skuldökningarna är relativt måttliga. År 20 uppgår skulden till 23,5 % av pk när underhållslånet tagits upp. Det är mycket lägre än i grundmodellerna.

I fig. 8.9 illustreras den reala utvecklingen av kapitalutgifter- na för lånen och de underhållsavsättningar sombehövs. Summan av dessa jämförs med kapitalutgifterna för grundmodell 1.1

Avsättningarna till framtida underhåll har beräknats ske med 0,5 % av pk varje år. Då blir summan av kapitalutgifterna och avsättningarna lägre under de första 20 åren än för kombinationen av nuvarande nybyggnadslån och avsättningar till allt periodiskt underhåll. Summan blir lägre varje år än utgifterna för grundmodellen.

Återstående skuld.

%av pk ?

totat skuld, nominellt

total ekuld , realt

o 10 20 30 40 År

Fig. 8.8 Utveckling av skulder för nybyggnadslån och 20-årigt underhållslån. Inflation 10 % rligen.

Kapitalutgifterna ökar med 0,8 % av pk när underhållslånen tas upp. Därigenom blir summan av kapitalutgifterna och avsättningar- na högre efter de första 20 åren än för den tidigare kombinatio- nen av nybyggnadslån och heltäckande fondfinansiering. Under- hållslånen medför alltså att kostnaderna fördelas jämnare över tiden och att skulderna inte minskar lika snabbt. Det ger en när- mare anslutning till grundmodellen.

Kostnader_ %. av pk

grundmodell I

nybyggnadslån.underhållslån . och fondfinansierat underhall

0 10 20 30 40 Är

Fig. 8.9 Kostnader för fondfinansierat underhåll och kapitalut- gifter för nybyggnadslån och 20-årslån för underhåll, realt samt utgifter enligt grundmodell I. Inflation 10 % årligen.

Underhållslånen medför, om inga andra ändringar görs, att subventionerna ökas i finansieringssystemet. Räntebidragen för underhållslånen adderas till subventionerna för nybyggnadslånen. Emellertid inställer sig vissa möjligheter att minska subventionerna. Genom att kravet på underhållsavsättningar minskar när möjligheten att finansiera underhåll med lån förs till, kan subventionerna för nybyggnadslånet minskas i början utan att kostnaderna blir högre än i grundmodellen. Nuvärdet av subventioner som ges efter 20 år är väsentligt lägre än för subventioner de första åren. (När underhållslånen senare tas upp begränsas utrymmet för extra upptrappningar av den garanterade räntan).

Införandet av underhållslånen har skapat en ändrad situation för fastighetsfinansieringen på flera sätt. Bl.a. påverkas situatio- nen avsevärt om inflationen blir låg. Den nya formen för under- hållets finansiering bör undersökas med denna förutsättning med hänsyn till den intensifierade inflationsbekämpningen.

8.3.4 Eastighegsjjnansieljngen_vid_jå5Ljananon

Om inflationen skulle minska väsentligt, får det stora effekter på bostadsfinansieringen. Bl.a. minskar då den reala skuldavveck- lingen för fastighetslånen. Därmed fördelas kapitalutgifterna jämnare över tiden. Räntenivån tenderar att följa inflationstak- ten nedåt. Då minskar subventionsbehovet. Emellertid kan ränteni— vån komma att anpassas till den lägre inflationen med eftersläp- ning i tiden. En sådan eftersläpning medför en period med hög realränta och kvardröjande subventionsbehov. Vi belyser detta längre fram. Här diskuterar vi ett tillstånd då räntan tänks sta- biliserad på en nivå med låg inflation och "normal" realränta. Vid stabilt låg inflation minskar eller upphör många problem med den nuvarande bostadsfinansieringen. Emellertid kommer vissa an- dra problem till. Det kan bl.a. bli en för långsam skuldminskning och realt ökande kapitalutgifter, s.k. omvänd utgiftssplittring.

Regeringen har angivit som mål att få ner inflationstakten till 4 % år 1984 och till 3 % år 1985. Detta tas som huvudsaklig ut— gångspunkt för den fortsatta diskussionen.

Med nuvarande upptrappningar av den garanterade räntan skulle ka- pitalutgifterna stiga realt vid låg inflation. Upptrappningarna av den garanterade räntan behöver alltså anpassas till den sänkta inflationstakten.

För att belysa förhållanden vid exempelvis 3 % årlig inflation är det nödvändigt att göra antaganden om hur räntebidragssystemet då skulle tillämpas. Ett antagande som kan ligga nära till hands i detta fall är att räntesatsen inte ökas alls med tiden. Då skulle

de reala kapitalutgifterna för ett allmännyttigt ägt flerbostads- hus sjunka från ca 3,0 % av pk första året till ca 2,3 % år 20. (Utgifterna sjunker långsammare i grundmodellerna under motsva- rande tid).

Att den garanterade räntan inte trappas upp alls betyder inte att en konstant del av bruttoräntan subventioneras. Den senare utgör ju en viss andel av aktuellt skuldbelopp medan den garanterade räntan är en viss andel av ursprungligt skuldbelopp. Eftersom lå- nen amorteras betyder även en garanterad ränta som inte trappas

upp att med tiden en allt mindre del av bruttoräntan täcks av bi- drag.

Det är uppenbart att nuvarande amorteringar ger för liten skuld- minskning om inflationen blir mycket låg. Vid fasta priser skulle efter 20 år mer än 90 % av den ursprungliga skulden återstå. Den totala skulden skulle överstiga produktionskostnaden för ett nytt hus om 20-årslånet för periodiskt underhåll togs upp. Det skulle alltså inte finnas tillräckligt ekonomiskt utrymme för att låne- finansiera återinvesteringarna.

Den med hänsyn till skuldavvecklingsbehovet enligt grundmodeller- na kritiska inflationen är ca 2 % årligen med nuvarande amorte- ringar. Vid denna eller lägre årlig inflation räcker inte amorte- ringarna.

Ett större problem vid sänkt inflation innebär de ökningar av ka- pitalutgifterna som följer när underhållslån i framtiden tas upp för återinvesteringar i de hus som färdigställts under senare tid eller framöver. Det kan belysas med följande räkneexempel. (Som tidigare förutsätts realt konstanta kostnader för nybyggnad och återinvestering).

Inflationen antas uppgå till 4 % årligen. Vidare antas att ny- byggnadslånet amorteras som nu och att den garanterade räntan är 3 % första året, som nu, men att den sedan trappas upp med årli- gen 0,10 procentenheter. Upptrappningens storlek har avpassats så att reala ökningar av kapitalutgifterna under de första åren und-

viks. Då blir de reala kapitalutgifterna ca 2,9 % av pk år 1 och ca 2,7 % år 21. (Dessa värden ansluter väl till grundmodellerna). Kapitalutgifterna för 20-årslånet har beräknats till 0,57 % av pk. Därvid har antagits att lånet amorteras som nu, att statslä- neräntan är 6 % och att räntebidraget är 3,75 % av skulden. Sum- man av kapitalutgifterna år 21 skulle då bli ca 3,3 %, dVS. högre än kapitalutgifterna för det nybyggda huset. (Detta värde är vä- sentligt högre än för grundmodellerna). Utgiftsökningen skulle alltså bli för stor när underhållslånet tas upp.

Ombyggnadslån efter en lång tid med låg inflation medför motsva- rande problem som underhållslån. Det beskriver följande exempel.

Om den årliga inflationen uppgått till 3 % årligen sedan huset kom till, skulle efter 40 år ett ombyggnadslån till hälften av det årets nybyggnadskostnad medföra sammanlagda kapitalutgifter om ca 3,8 % av pk mot ca 3,0 % för ett nybyggt hus. I detta exem- pel antas att den garanterade räntan är konstant 3 %, dvs. upp- trappningar har slopats för att undvika realt stigande kapitalut- gifter.

Vid låg inflation kan det nuvarande systemet inte fungera väl utan att ändras på flera sätt.

Dessa exempel och kommentarer avser förhållanden i det fall in- flationen varit låg från det huset var nytt. De nya lånen för underhåll m.m. förs däremot in i beståndet av bostäder efter en period av hög inflation. Värdena på det som återstår av ursprung- lånet och kapitalutgiften för detta är därför relativt låga, re- alt räknat.

Om underhållslånen utnyttjas i full omfattning kan skulderna i fastigheterna komma att öka med 50 % och mer, eftersom en tioårs- period förflutit med en årlig inflation på ca 10 % i genomsnitt. Ökningen av kapitalutgifterna kan bli i storleksordningen 60- 70 %. Hyrorna behöver höjas med hänsyn därtill. Subventionsvoly- men ökar när de årliga investeringarna adderas och lånestocken vaxer.

8.3.5 Fastighetsfinansieringen vid övergång från hög till låg

intiatioa ________________________ Den förda diskussionen och de exempel som lämnats har avsett fall då inflationen under lång tid varit konstant hög resp. låg. En- ligt erfarenheten varierar inflationen med tiden. Det redovisade torde väl belysa förhållanden också i de fall inflationen under längre perioder varit genomsnittligt hög resp. låg.

Vid en övergång från en period med genomsnittligt hög till en med genomsnittligt låg inflation (eller tvärtom) kan förhållandena påverkas väsentligt utöver det vi visat på. Vi redogör för sådant i det följande.

I exemplen avseenden en låg årlig inflationstakt har antagits en omedelbar anpassning av upptrappningstakten av garanterade räntor till den sänkta inflationstakten. Denna anpassning skulle troli- gen vid en verklig övergång till låg inflation ske med en viss eftersläpning i tiden. Därför skulle det övergångsvis uppkomma omvänd utgiftssplittring i viss utsträckning.

Sänkt inflationstakt bör leda till sänkta räntor och därmed till en minskning av räntesubventioner (och skattesubventioner på grund av underskottsavdrag). För ett allmännyttigt hyreshus inne- bär nuvarande system räntebidrag första året motsvarande 2,2 % resp. 8,6 % av reala pk vid 3 procents resp. 10 procents infla- tion och samma realränta på bottenlån och statligt bostadslån i båda fallen. Om ingen upptrappning av den garanterade räntesatsen tillämpas i fallet med 3 procents inflation skulle det ackumule- rade realvärdet av räntebidragen efter fem år uppgå till 10 % resp. 34 % av pk vid 3 resp. 10 procents årlig inflation. Efter 10 år skulle motsvarande värden vara 19 % resp. 52 % och efter 20 år 31 % resp. 65 % av pk.

Vid en verklig övergång till låg inflation skulle den omedelbara minskningen av räntesubventionerna troligen inte bli så kraftig som enligt räkneexemplet ovan. Det finns nämligen anledning att tro att anpassningen av räntesatserna till den lägre inflations- takten skulle ske med en viss eftersläpning. Därför skulle sub-

ventionerna övergångsvis fortfarande ligga på ungefär motsvarande nivå som vid hög inflation.

I regeringens proposition 1983/84:40 (Vissa ekonomisk- politiska åtgärder m.m.) presenteras i bostadsdepartementets avsnitt för- slag till förstärkningar av statsbudgeten och beräkningar av effekter av dessa förslag åren 1983-1988. Beräkningarna grundas på en kostnadsökning om 4 % per år fr.o.m. år 1984 och på att Statslåneräntan kommer att uppgå till 12,25 % för år 1984 och kommande år.

De tekniska beräkningsförutsättningarna som använts av bostads- departementet innebär antaganden om en hög real ränta. Dessa antaganden är knappast realistiska. I propositionen konstateras också att det av regeringen uppsatta målet för kostnadsutveck- lingen bör innebära en på sikt lägre räntenivå än vad som anta- gits i bostadsdepartementets beräkningar.

Antagandet om oförändrad räntenivå vid drastiskt sänkt infla- tionstakt är 233 extremalternativ. Ett annat extremalternativ är att räntesatserna omgående sänks lika mycket som inflationstak-

ten, dvs. antagande om en oförändrad realränta. Inte heller det extremalternativet är särskilt realistiskt.

En uppfattning om sambandet mellan inflation och ränteutveckling som torde vara mer realistisk än de ovan redovisade har presen- terats av Ingemar Hansson i bilaga 4 till realbeskattningsut- redningens betänkande och i appendix 1 till boken Bostadsfinan— siering och bostadsbeskattning under inflation (Statens råd för byggnadsforskning 1977).

Enligt Hansson finns det ett samband mellan förväntad inflation och aktuell räntenivå. Realräntan på statsobligationer och bo- stadsobligationer om man jämför aktuell räntesats med förväntad inflationstakt under flera år framåt kan enligt Ingemar Hansson antas variera mycket litet.

Det finns självfallet inte någon statistik över förväntade in— flationstakter genom åren. Ingemar Hansson har i sina beräkningar antagit att den förväntade inflationstakten bestäms som ett vägt

genomsnitt av den faktiska inflationstakten för tidigare år. Under antagande om linjärt avtagande vikter för tidigare år gav ekonometriska skattningar (Hansson 1977) en periodlängd på 15 år. Den förväntade inflationstakten i december ett år antas därför vara ett vägt genomsnitt av tidigare faktisk inflationstakt med linjärt avtagande vikter från vikten 15/120 för innevarande års inflationstakt till vikten 1/120 för inflationstakten för 14 år sedan.

Hansson har tillämpat denna metod på ett historiskt material för att framställa förväntade realräntor under ett antal år. Om meto—

Procent N 10 Xx x_ xxx x x, N*x_ . .. x'x N—_ Nominell ranta1 5 'X-___ Förväntad inflation ' Inflation 1984 1990 1995 1999 Procent xxx—— 10 x. _N—_____Nominell ränta1 'x.__ & -_ -_._._Förväntad inflation Inflation

1984 1990 99

Procent _ _ __ __ _ _ _ Nominell ränta1

Inflation Förväntad inflation

1 Nominell ränta på stail.bostadslån 0.25% högre

Fig. 8.10 Nominella räntor på obligationer vid 4, 7 och 10 % inflation. Prognos åren 1984-1999.

den tillämpas på framtiden med alternativa inflationsantaganden erhålls de resultat som framgår av fig. 8.10. Den enligt Hanssons metod beräknade förväntade inflationstakten vid 4 %, 7 % och 10 % inflation framgår av den nedre streckade kurvan i vart och ett av de tre diagrammen. Den heldragna linjen står för faktisk infla- tion och den övre streckade kurvan för nominell ränta. Prognoser- na för ränteutvecklingen vid alternativa inflationsantaganden gäller åren 1984-1999.

Ränteutvecklingen för statliga bostadslån åren 1984-1999 vid de tre nämnda inflationsantagandena framräknad enligt Hanssons kal— kylmetod framgår av tab. 8.1.

Tab. 8.1 Nominella räntor på statliga bostadslån vid 4 %, 7 % resp. 10 % årlig inflation 1984-1999 framräknade en- ligt Hanssons kalkylmodell

**"ÅF"—*""”"' I7z_'*'—***"'Tr?z*"'"'*'———10*%" __ _lTl____TfY—___—___—(3T_: 1984 11,75 11,75 11,75 1985 11,25 11,5 12,0 1986 10,75 11,25 12,0 1987 10,0 11,0 12,0 1988 9,5 10,75 12,0 1989 9,0 10,5 12,0 1990 8,5 10,25 12,0 1991 8,0 10,0 12,0 1992 7,5 9,75 12,0 1993 7,25 9,75 12,0 1994 7,0 9,5 12,0 1995 5,75 9,5 12,0 1995 6,5 9,25 12,0 1997 6,25 9,25 12,0 1998 5,25 9,25 12,0 1999 5,25 9,25 12,0

Beräkningarna bygger genomgående på antagandet att den förväntade realräntan hela tiden är 2,0 %. I praktiken torde även den för- väntade realräntan variera något, även om variationerna blir min- dre än för den faktiska realräntan, eftersom förväntad inflation varierar mindre än faktisk inflation. Då Ingemar Hansson tilläm- pade sin metod på åren 1959-1980 blev den förväntade realräntan i genomsnitt 2,4 %. Den varierade mellan 1,1 % och 3,1 %.

Hansson hävdar (1977) att det finns en del som tyder på att det i slutet av 1950-talet skedde en förändring i hur tidigare infla- tion påverkade den nominella räntan i Sverige. Om några år kan det mycket väl hända att man vid en analys av ränte- och infla— tionsutvecklingen kommer att konstatera en motsvarande förändring i slutet av 1970-talet. Det finns således stor anledning att ta försiktigt på de prognoser över ränteutvecklingen vid alternativa inflationsantaganden som här presenterats. Dessa prognoser torde dock vara mer realistiska än de extremalternativ (oförändrad nominell ränta eller oförändrad realränta vid drastiskt ändrad inflationstakt) som tidigare nämnts.

Om inflationstakten går ned (eller upp) följer räntorna inte ome— delbart med utan anpassningen sker med en viss eftersläpning. Vid en konstant förväntad realränta betyder en drastiskt sänkt infla- tionstakt att realräntan till att börja med blir hög. Först efter några år sammanfaller förväntad realränta med faktisk realränta. Om den årliga inflationstakten blir 3 % från och med år 1985 blir den faktiska realräntan lika med den förväntade (dvs. 2 %) från och med år 1997 vid tillämpning av Hanssons kalkylmodell.

Om vi tillämpar Hanssons teori om sambandet mellan inflations- och ränteutveckling på fallet med ett allmännyttigt hyreshus fär- digställt år 1985 och med 3 procents årlig inflation, blir ränte- satsen på det statliga bostadslånet 10,5 % 1986-1990, 7,5 % 1991—1995, 5,5 % 1996-2000 och 5,25 % fr.o.m. år 2001. För bot- tenlånet blir räntesatsen genomgående 0,05 procentenheter lägre. Den femåriga bindningstiden för varje ny räntesats bidrar till ytterligare fördröjning av anpassningen av räntesatser till den sänkta inflationstakten, utöver den fördröjning som beror på långsamheten i förändringen av inflationsförväntningarna.

Med ovan angivna ränteantaganden skulle det ackumulerade realvär- det av räntebidragen efter 5 år, 10 år resp. 20 år vara högre än om den årliga inflationen hade varit 10 % (t.ex. 65,3 % mot 64,6 % av pk efter 20 år).

Det finns således skäl att betvivla att en kraftig nedgång i in— flationstakten skulle leda till någon väsentlig minskning av rän- tebidragen till hyres- och bostadsrätter under överskådlig tid. Detsamma kan misstänkas när det gäller skattesubventioner och räntebidrag till egnahem.

Med nuvarande finansieringssystem kan effekterna av en hög real- ränta bli olika för det allmänna och för fastighetsägarna i skil- da situationer.

Så länge den garanterade räntan styr låntagarnas utgifter torde en hög realränta inte i första hand drabba fastighetsägarna utan det allmänna. För bostäder upplåtna med hyres- och bostadsrätt gäller detta för en längre period än för egnahem. När i det sena- re fallet räntebidragen upphör, medför skattesubventionerna nor- malt att bördan av hög realränta i stort sett delas lika mellan ägaren och det allmänna. Hög realränta kan drabba de boende i hy-

res- och bostadsrättslägenheter fullt ut när räntebidragen upp- hör.

8.3.6 Räntebidragens_utvgckling”beror_i_hög_grad_på_räntan

Ett av de grundläggande problemen med nuvarande stödsystem är ut- vecklingen av det allmännas kostnader för generella subventioner. Denna utveckling är i hög grad beroende av inflationen och ränte- nivån. Här skall vi illustrera detta beroende genom några räkne- exempel som belyser de samlade räntebidragens utveckling vid oli- ka antaganden.

Som referens för våra räkneexempel använder vi den senaste av bo- stadsdepartementets prognoser över räntebidragens utveckling fram t.o.m. år 1989 (se kap. 3). Prognosen liksom våra räkneexempel

bygger på ett antagande om en årlig nyproduktion på drygt 30 000 lägenheter varav drygt en tredjedel är egnahem. Räntebidrag till ombyggnad antas utgå till ca 30 000 lägenheter årligen varav ca

en femtedel är egnahem. Produktionskostnaderna antas öka med 4 % per år.

Bostadsdepartementet har baserat sin prognos på ett antagande om 4 % inflation fr.o.m. år 1984 samt bostadslåneränta på 11,25 % fr.o.m. år 1985, dvs. en konstant hög realränta.

Med hjälp av bostadsdepartementet har vi utfört beräkningar av de framtida kostnaderna för räntebidrag under antagandet om 3 % in- flation fr.o.m. år 1985. Det innebär bl.a. ett antagande om 1 % årlig real ökning av produktionskostnaderna. Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga årliga reala ökningen av byggnads- priserna för flerbostadshus har varit ca 3 % under den senaste tioårsperioden. Under andra hälften av 1970-talet var den ca 5 % per år. För gruppbygggda småhus har byggnadspriserna varit realt oförändrade under den senaste tioårsperioden.

I föregående avsnitt (8.3.5) diskuterade vi rimligheten av olika ränteantaganden vid en kraftig nedgång av inflationen. Antagandet om konstant hög realränta torde vara ett extremt alternativ. Ett

annat ytterlighetsalternativ skulle kunna vara en omedelbar an— passning av räntan så att realräntan blir oförändrad ca 2 %. Det ena av våra räkneexempel bygger på detta antagande.

I det andra räkneexemplet har vi i stället antagit att räntan successivt anpassas till den sänkta inflationstakten i enlighet med den teori som beskrivits i avsnitt 8.3.5.

Båda våra räkneexempel har förts fram till år 1995 medan bostads— departementets prognos inte sträcker sig längre än till år 1989.

Ränteantagandena i de tre olika fallen kan belysas med antagen utveckling av bostadslåneräntan:

År _ Prognos Räkneex. 1 Räkneex. 2 1985 11,25 11,25 11,25 1986 11,25 5,25 10,50 1987 11,25 5,25 9,75 1988 11,25 5,25 9,25 1989 11,25 5,25 8,50 1990 —— 5,25 8,00 1995 -— 5,25 5,75

Att de olika ränteantagandena inverkar kraftigt på den beräknade utvecklingen av statens kostnader för räntebidrag framgår av fig. 8.11. Där redovisas dels den faktiska utvecklingen av räntebi- dragen t.o.m. år 1983, dels utvecklingen enligt bostadsdeparte- mentets prognos och enligt våra två räkneexempel.

Alla belopp är uttryckta i 1984 års penningvärde. Det är således utvecklingen i fast penningvärde som redovisas.

Miljarder kr

__.- Prognos (Bost.dep.)

. ." .. . ___

10 '.

_ '. " o . 'oo'

Räkneexempel 1

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Är

Fig. 8.11 Utvecklingen av statens kostnader för räntebidrag. Faktiskt och beräknat. 1984 års penningvärde.

Om räntan omedelbart skulle anpassas till den sänkta inflations- takten sjunker kostnaderna snabbt (räkneexempel 1). Om den garan- terade räntan för nybyggda hus behålls på samma nivå som nu, vil— ket vi har antagit, skulle nybyggda egnahem inte få några ränte- bidrag alls fr.o.m. år 1986. Den garanterade räntan för egnahem 5,5 % överstiger räntan på bostadslån (5,25 %) och bottenlån (5,20 %). I takt med att utestående lån konverteras till de lägre räntorna upphör också räntebidragen till äldre egnahem. Från 1990—talets början skulle inga räntebidrag alls utgå till egna- hem. Däremot skulle indirekta subventioner genom underskottsav— drag fortfarande utgå. I räkneexempel 2 dröjer det till efter mitten av 1990-talet innan räntebidragen för egnahem upphör. I båda fallen minskar givetvis också räntebidragen till hyres- och bostadsrättshus.

Även skattesubventionerna till egnahemsägare påverkas av ränteut- vecklingen. Vi har inte gjort några kalkyler över detta men en- ligt en grov bedömning kan man anta att utvecklingen av skatte- subventionerna skulle bli likartad den för räntebidragen, dvs. de skulle sjunka i ungefär samma takt som räntebidragen vid de olika förutsättningarna i räkneexemplen.

Våra två räkneexempel skiljer sig i ytterligare ett avseende från bostadsdepartementets prognos. Denna bygger på förutsättningen att de garanterade räntorna fortsätter att trappas upp med 0,25 resp. 0,50 procentenheter även vid 4 % inflation. Detta skulle bl.a. leda till att kapitalkostnaderna för hus byggda ett visst år skulle bli lägre än för hus byggda året innan förutsatt att inte produktionskostnaderna ökar mer än i takt med inflationen. Det skulle således uppstå så kallad omvänd utgiftssplittring.

I våra räkneexempel har vi, för att undvika sådana effekter, an- tagit att upptrappningstakten sänks då inflationen går ned. Vid så låg inflationstakt som 3 % har vi antagit att man i vart fall bör låta bli att höja garanterade räntor över åren även om man skulle kunna motivera att de t.o.m. sänktes något. Som synes min- skar räntebidragen trots antagandet om att inga upptrappningar av garanterade räntor görs. Det beror främst på att skillnaden mel—

lan garanterade räntor och marknadsräntorna ändå sjunker. Det be- ror till viss del också på att lånen minskar till följd av åter- betalningar.

Av det föregående framgår att sänkt inflationstakt i sig kan med- föra kraftig dämpning av det allmännas kostnader för räntesubven- tioner förutsatt att räntan också anpassas till den lägre infla- tionen.

Sänkt inflationstakt kan emellertid också få effekt på den reala utvecklingen av bostadskostnaderna. Under den senaste tioårsperi- oden med hög inflationstakt har ränteutgifterna för lån som om- fattas av statlig räntegaranti ökat betydligt långsammare än in- flationstakten. Ränteutgifterna har således sjunkit realt.

Detta har delvis balanserat andra kostnadsökningar t.ex. höjda uppvärmningskostnader.

Vid kraftigt sänkt inflationstakt kommer emellertid ränteutgif- terna inom räntebidragssystemet inte att sjunka lika snabbt realt. I tab. 8.2 belyses detta med några exempel.

Tab. 8.2 Genomsnittliga ränteutgifter för statligt belånade hy— res- och bostadsrättshus vid 10 % resp. 3 % inflation,

kr/m2 Hus byggda Ränte- Real ränteutgift år 1990 _ år gtgift T1 *ZTFl—n . "__—3 %'i'nTl'. ar 1985 1970 80 57 69 1975 85 64 73 1980 150 120 129 1985 190 166 164

Både vid 10 % och 3 % inflation sjunker ränteutgifterna realt. I det första fallet har vi antagit fortsatt upptrappning av garan- terade räntor med 0,25 procentenheter per år. Vid 3 % inflation har vi antagit att inga upptrappningar sker. Ändå blir de reala ränteutgifterna högre än vid 10 % inflation i alla exempel utom det med de nyaste husen.

Eftersom man knappast kan förmoda att andra kostnader i bostads- förvaltningen skulle komma att sjunka realt enbart till följd av sänkt inflationstakt, kan man anta att den långsammare sänkningen av ränteutgifterna vid låg inflation kommer att leda till en re- alt sett mindre gynnsam utveckling av bostadskostnaderna än vid den tidigare högre inflationstakten. Detta förhållande bör upp- märksammas vid diskussionen om eventuella ändringar av finansie- rings- och stödsystemet.

8.4 Utveckling av nuvarande finansieringssystem

Vi har inventerat möjligheter att lösa problem genom olika änd- ringar av det nuvarande finansieringssystemet. Resultat från detta arbete redovisas i detta avsnitt. Det är möjligheter att utveckla det nuvarande finansieringssystemet som behandlas. Där- vid förutsätts beskattningen oförändrad (efter helt genomförd avdragsreform). Ändrad beskattning behandlas i följande avsnitt.

8.4.1 Utveckljngsarbgtgt

Våra undersökningar av möjligheter att förbättra det nuvarande systemet har givits en inriktning och uppläggning, som här pre- senteras kortfattat.

Utgångspunkter

De krav som redovisats i föregående avsnitt ger grundläggande utgångspunkter. Det är sålunda krav på rimliga utgifter, paritet och neutralitet samt krav på begränsade subventioner. Det är krav på ekonomisk rationalitet med samhällets, fastighetsägarnas och finansiärernas perspektiv. Finansieringen av olika investeringar bör ingå i ett integrerat system. Systemet bör vara enkelt. Sys- temet bör vara inflationståligt, dvs. kunna fungera väl vid både låg och hög inflation.

De problem med nuvarande system som behandlats i föregående av- snitt (8.3) ger ytterligare utgångspunkter. Det gäller brister i

paritet och neutralitet samt stora subventioner vid hög inflation och räntenivå. Vid låg inflation räcker inte Skuldavvecklingen och blir kapitalutgiftsökningarna för stora. Det gäller också tröskelproblem, som följer av att systemet inte är integrerat.

Med dessa utgångspunkter har möjligheter prövats att ändra nuvarande system till det bättre.

Metod och redovisning

Utvecklingsförsöken har utgått från nuvarande finansieringssys- tem. Därmed avses nuvarande nybyggnadslån, med de nyligen be— slutade amorteringsvillkoren för bostadslånen, och underhållslån enligt beslutet om ett bostadsförbättringsprogram. Övrigt under- håll fondfinansieras. Underhållslånen, som lämnas med olika löp- tider, har i beräkningarna förenklats till ett 20—årigt lån om 10 % av produktionskostnaden för ett nytt hus, som tas upp vart tjugonde år.

De olika ändringar som prövats förs in stegvis. Först ändras lån och amorteringar. Därefter ändras avtrappningarna av räntebidra- gen. Slutligen ändras även subventionssystemet. Ändringar i tidi- gare steg behålls när ytterligare ändringar förs till. På så sätt visar systemalternativen upp successivt radikalare avsteg från det nuvarande systemet.

Små, få och enkla ändringar med problemlösande effekt har före- dragits vid val mellan alternativ.

Ändringarna motiveras allmänt och illustreras med konkreta exem- pel. För dessa redovisas beräkningar av skulder, utgifter och subventioner under olika förutsättningar. Beräkningsexemplen syf— tar till att belysa olika effekter av de ändringar som introduce- ras. Det ger underlag för bedömningar och diskussion. Exemplen skall således inte uppfattas som förslag från kommittén.

Exemplen avser i första hand allmännyttigt ägda flerbostadshus.

Förhållanden belyses vid dels hög inflation, dels låg inflation.

Beräkningar redovisas där den årliga inflationen antas uppgå till 10 %. Då antas räntesatserna vara för nybyggnadslån 12,25 % och för underhållslån 13,50 % (12+1,5). Beräkningar redovisas också där den årliga inflationen antas uppgå till 4 %. Då antas ränte- satserna vara för nybyggnadslån 6,25 % och för underhållslån 7,50 % (6+1,5). I vissa fall redovisas beräkningar med antagande om lägre årlig inflation än 4 %.

De ovan angivna kombinationerna av årlig inflation och räntesats för nybyggnadslån svarar mot en realräntesats om drygt 2 %. Den är sålunda av samma storlek som det räknats med för grundmodel- lerna. I räkneexemplen bortses från att realräntesatsen periodvis kan vara både lägre och högre. (Emellertid kommenteras sådana förhållanden i slutet av detta avsnitt).

Vid de ändringar som prövas får grundmodell II utgöra en referens beträffande behov av real skuldavveckling, kapitalutgiftsminsk- ning över tiden och subventioner. Grundmodellen ses därvid som exempel på ett finansieringssystem, som tillgodoser olika krav på ett långtgående sätt.

De värden på skulder, kapitalutgifter och subventioner som redo- visas, har beräknats med den förutsättningen att amorteringar och räntor betalas årsvis.

Översikt

Här anges vissa huvuddrag i de finansieringssystem som utvecklats när olika ändringar prövats.

Nybyggnadslån lämnas till 95 % av produktionskostnaden (pk). Bottenlån är oförändrade. Bostadslån omfattar sålunda 25 % av pk. Finansieringen av de översta 5 % av pk samordnas med fondfinansi- eringen av underhåll. Det gäller också vid ombyggnader.

Bostadslån amorteras rakt på 40 år för nybyggda hus och på 20 år för ombyggda hus. Underhållslån amorteras också rakt.

För alla lån lämnas räntebidrag enligt systemet med en garanterad ränta som trappas upp med tiden. Upptrappningen anpassas till in- flationstakten.

Dessa ändringar sammantagna ingår i "finansieringssystem A".

I jämförelse med nuvarande system är system A mer enhetligt, in- tegrerat och inflationståligt. Räkneexempel visar att utgifterna för nybyggda hus kan vara av samma storlek i de båda systemen. Vid hög inflation ger system A under en 20-årsperiod en något jämnare fördelning över tiden av de reala kapitalutgifterna samt något lägre subventioner.

System A sluter an till grundmodell II bättre än det nuvarande systemet gör. Anslutningen är relativt god vid låg inflation. Dock är subventionerna större än i grundmodellen. Det gäller i synnerhet vid hög inflation.

I ett ytterligare utvecklingssteg kompletteras system A så att bidrag delvis omvandlas till lån.

Dessa räntelån ingår i "finansieringssystem B".

Med den utformning av räntelånen som valts - med hänsyn till bl.a. neutralitetsaspekten - förbättras anslutningen till grund- modellen något ytterligare och blir subventionerna mindre i början än i system A.

8.4.2 Ändrade_lån gch_amgrteringar

För att få finansieringssystemet integrerat och fungerande vid låg inflation är det nödvändigt att ändra nuvarande lån och amor- teringar. Därför prövas sådana ändringar i ett första steg.

Nybyggnadslån

I nuvarande finansieringssystem förutsätts att delar av det pe- riodiska underhållet av flerbostadshus finansieras med avsätt- ningar till fonder. Samtidigt är lånen till produktionskostnaden för nybyggda hus (pk) i princip heltäckande för allmännyttiga bo— stadsföretag (100 % av pk) och nästan heltäckande för bostads— rättsföreningar (99 % av pk).

En samtidig amortering i takt med byggnadens värdeminskning på grund av förslitning m.m. och fondavsättning för framtida återin— vestering, medför onödigt höga kostnader eller subventioner. För att undvika detta samordnas fondfinansieringen med ett ändrat ny- byggnadslån.

Fondfinansieringen som i huvudsak gäller åtgärder med kortare varaktighet, förenklas här till samma form som i grundmodell II. Det innebär avsättningar med 0,5 % av pk årligen och fondfinansi- erade investeringar vart tionde år med 5 % av produktionskostna- den för ett nytt hus.

Fondfinansieringen kombineras med följande ändringar av nuvarande nybyggnadslån: Lån lämnas till 95 % av nybyggnadskostnaden och de översta 5 % av pk finansieras utan amorteringar.

För allmännyttiga bostadsföretag kan amorteringsfriheten tänkas ordnad på flera sätt, enligt de kommentarer som redovisats i anslutning till grundmodell 11 (avsnitt 8.2), nämligen med ett amorteringsfritt statligt lån, med ett statligt kapitalbidrag, med kapital tillskjutet av företagens ägare och med kapital uppbyggt av vinster hos företagen.

Enklast och nära anslutet till nuvarande finansieringsansvar är modellen med ett statligt kapitalbidrag. Modellen med kapital tillfört av företagens ägare knyter an till nuvarande krav på företagens grundkapital, som är 1 % av fastighetsvärdena.

För vidare analys väljs här en kombination av dessa modeller så att ett statligt kapitalbidrag lämnas till 4 % av pk och reste- rande 1 % får täckas med ägarkapital.1

Ovan nämnda villkor för de översta 5 % av pk skulle för bostads- rättsföreningar innebära att nuvarande krav på egen insats blir oförändrat, medan en del av nuvarande bostadslån ersätts med ett bidrag om 4 % av pk.

För enskilt ägda hyresfastigheter och för egnahem täcker nuva- rande krav på egen kapitalinsats de översta 5 % av pk.

Statens insats i form av 4 % av pk är av jämförbar storlek med de insatser som nu görs i form av hyresrabatter.2

Den ändrade finansiering av de översta 5 % av pk som valts för vidare analys, innebär en relativt begränsad och enkel ändring om övriga delar av nybyggnadslånet inte ändras. Då omfattar botten- lån 70 % av pk, som nu, och bostadslån 25 %.

En radikalare ändring, som skulle sluta an fullständigt till grundmodell II, vore att låta bottenlån omfatta 85 % av pk och bostadslån 10 %. En sådan ändring behöver övervägas i ett vidare perspektiv, som bl.a. inkluderar frågor om kreditmarknadens struktur. Här förs en ändring av detta slag åt sidan.

Fortsatt analys utgår sålunda från att de översta 5 % av pk fi- nansieras med ägarens egna kapital och med kapitalbidrag i vissa fall, kombinerat med fondfinansieringen av delar av underhållet.

1 Företagens behov av likvida medel antas få sin lösning med de krav pa uppbyggnad av konsolideringsfonder till 2 % av fastig- hetsvärdena, som beslöts inom ramen för bostadsförbättrings- programmet.

2 Systemet med temporära hyresrabatter, som beslutades hösten 1982, innebär att särskilda statliga bidrag lämnas till ny- och ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus. För nybyggnader (i orter med bostadsbrist) och ombyggnader som påbörjades under år 1983 lämnades ett årligt statligt bidrag om maximalt 60 kr/m2, som trappas ned med en femtedel per år. Det diskonterade värdet av bidragen kan beräknas till storleksordningen 3 % av pk.

För detta räknas med att hyror behöver täcka fondavsättningarna samt avkastning på det ursprungliga investerade kapitalet enligt en räntesats om 2,25 %; summan svarar mot en marknadsmässig av- kastning på det ursprungliga kapitalet genom den värdesäkring som fondavsättningarna innebär. På samma sätt som i avsnitt 8.2 räk- nas räntan på fondmedlen - utöver vad som behövs för värdesäkring - som en inkomst som minskar kravet på hyror.

Med stöd av nämnda preciseringar kan den hyresgrundande kostnaden för eget kapital och fondfinansiering beräknas till 0,61 % av pk första året. Beräkningen tillgodoser krav på kostnadsneutralitet mellan upplåtelseformerna i denna del. Utgiftsskillnader kan dock följa av att den egna kapitalinsatsen i egnahem, t.ex., inte med- för utgifter för kapitalavkastning. I detta fall minskar utgif- terna till 0,50 % av pk om lika fondavsättningar görs.

Till ovan beräknade kostnad kommer givetvis hyresgrundande kost— nader för lånat kapital. Dessa beror av bl.a. amorteringsvillko- ren.

Vid låg inflation räcker inte nuvarande amorteringar. Den åter- stående skulden är för stor efter en tid; det finns inte utrymme att ta upp underhållslån. För den skuldavveckling som behövs en- ligt grundmodell II räcker nuvarande amorteringar inte om den år- liga inflationen uppgår till 2 % eller mindre.

Vid låg inflation blir det också besvärande ökningar av kapital- utgifterna, när amorteringarna på bostadslån inleds efter fem år enligt de nya reglerna. Det kan belysas med följande räkneexem- pel.

Inflationen antas uppgå till 4 % årligen. Vidare antas att den garanterade räntan är 3 % första året och att den sedan trappas upp med årligen 0,10 procentenheter. Då blir den reala kapital- utgiften år 6 något högre än år 1.1

1 Detta kan undvikas med en långsammare upptrappning av den garanterade räntan, då blir emellertid subventionsgraden desto högre.

Med kontinuerliga amorteringar av bostadslånet kan detta und- vikas.

För att öka inflationståligheten prövas följande ändringar av nuvarande amorteringar.1

En begränsad och enkel ändring är att bostadslån amorteras rakt på 40 år, medan bottenlån amorteras som nu.

Med rak amortering minskas bostadslånet till hälften på 20 år - med 12,5 % av pk. Vid fasta priser är det något mer än under— hållslånet om 10 % av pk. Skuldminskningen är ändå inte till— räcklig vid fast penningvärde; den är mindre än i grundmodell II. Emellertid har inflationståligheten ökat så att skuldminskningen är tillräcklig vid en årlig inflation om ca 1,5 %. Den reala skuldutvecklingen blir kritisk endast om inflationen blir mycket låg under lång tid; kortare perioder med låg inflation behöver inte medföra problem.

Ändringar med starkare anknytning till grundmodellen vore att nybyggnadslån omfattade två bostadslån - t.ex. 10 % av pk med rak amortering på 20 år och resten, 15 %, med rak amortering på 40 år, eller amorteringar helt enligt grundmodellen. Eftersom sådana ändringar är mer komplicerade och förstärker problemen vid hög räntenivå med inledningsvis stora utgifter och därav följande krav på subventioner, förs de här åt sidan.

Fortsatt analys utgår sålunda från att bostadslån amorteras rakt på 40 år och att bottenlån amorteras som nu.

Underhållslån

Vid låg inflation räcker inte nuvarande amorteringar på under- hållslån. Den reala skuld som återstår blir större än för grund- modellens lån om inflationen uppgår till 3 % årligen eller min- dre.

1 Inflationstålighet avser här finansieringssystemets funktion vid låg inflation; minskad inflation bör inte tvinga till sy- stembyte.

För fortsatt analys ändras underhållslånet så att det amorteras rakt på 20 år, dvs. på samma sätt som i grundmodellen.

Finansieringssystem

Med de ändringar som valts för fortsatt analys får finansierings- systemet följande sammansättning.

Vid nybyggnad finansieras översta 5 % av pk med ägarkapital och i vissa fall statligt kapitalbidrag i förening med motsvarande fondfinansiering av underhåll. Bostadslån lämnas till 25 % av pk och amorteras rakt på 40 år. Bottenlån är oförändrade.

Lån till underhåll amorteras rakt på 20 år och lämnas till maxi- malt 10 % av pk vart tjugonde år. (Pk avser produktionskostnaden för ett nytt hus det år lånet lämnas).

För dessa lån i kombination illustreras den reala skuldutveck- lingen i fig. 8.12 vid olika antaganden om årlig inflation. Där- med avses "ändrat lånesystem". För jämförelse illustreras också skuldutvecklingen för grundmodell II i figuren.

Den reala skulden för det ändrade lånesystemet minskar snabbt vid hög inflation. Vid en årlig inflation om 10 % är värdet av det som återstår av den ursprungliga skulden knappt 12 % av pk efter 20 år, realt räknat.

Med grundmodell II som norm är Skuldavvecklingen för det ändrade systemet tillräcklig ned till en årlig inflation om ca 1,5 %.

Det framgår av figuren att det inte blir problem med utrymme för ombyggnadslån. Även vid så låg inflation som 2 % årligen är den återstående skulden för det ändrade systemet nere vid 50 % av produktionskostnaden för ett nytt hus redan efter 25 år.

Återstående skuld, % av pk

100

Grundmodell II

50 & | 2% Ändrat lånesystem ' 47” i: 10% 0 o 10 20 30Är

Fig. 8.12 Skuldutveckling realt för ändrat lånesystem vid olika årlig inflation (i) samt för grundmodell II.

Finansieringen av ombyggnader ändras enligt följande för fortsatt analys.

Till den del ombyggnadsarbetena sammanfaller med åtgärder i det periodiska underhållet eftersträvas lika finansiering. Det inne- bär att lån inte lämnas för åtgärder som fondfinansieras i under— hållet. Dessa ombyggnadskostnader skall således finansieras med fondavsättningarna. För övriga åtgärder som återfinns i det pe- riodiska underhållet lämnas bostadslån med rak amortering på 20 år. Resterande ombyggnadskostnader finansieras med bottenlån.

Den ändrade ombyggnadsfinansieringen kan illustreras med följande räkneexempel.

Den totala ombyggnadskostnaden uppgår till 50 % av pk. (Pk avser produktionskostnaden för ett nytt hus det år ombyggnaden sker).

Lån lämnas inte till underhåll som fondfinansieras. Kostnaderna för dessa arbeten kan vid en fullständig ombyggnad beräknas scha- blonmässigt till 5 % av pk. Lån lämnas till 45 % av pk, dvs. 90 % av ombyggnadskostnaden. Till underhållsarbeten lämnas bostadslån som amorteras rakt på 20 år. Kostnaderna kan vid en fullständig ombyggnad beräknas schablonmässigt till 10 % av pk. Bostadslånet omfattar då 20 % av hela ombyggnadskostnaden. Återstående 70 % av ombyggnadskostnaden, dvs. 35 % av pk, täcks av bottenlån. Skuld- ökningen vid ombyggnaden uppgår till 45 % av pk i detta exempel.

Med dessa ändringar av ombyggnadsfinansieringen undviks de trös- kelproblem som redovisats i föregående avsnitt (8.3).

De ändrade lån och amorteringar som här valts för fortsatt analys tar sikte på ett finansieringssystem, som är enkelt och mer in- flationståligt och integrerat än det nuvarande.

Som nästa steg i analysen prövas möjligheter att med ändrade räntebidrag förbättra kapitalutgifternas fördelning över tiden. Bl.a. uppmärksammas problemet som redovisats i föregående av- snitt, med för stora ökningar av kapitalutgifterna vid låg in— flation när underhållslån tas upp. Ändringarnas inverkan på sub- ventionerna belyses också.

8.4.3 Ändrade avtrappningar av räntebidrag

För nuvarande lån till nybyggnad, ombyggnad och underhåll av flerbostadshus lämnar staten bidrag till räntan. För lånen till ny- och ombyggnad bestäms bidragen som skillnaden mellan mark— nadsräntan och en garanterad ränta; den garanterade räntan trap— pas upp med tiden, varigenom räntebidragen minskar successivt. För underhållslån bestäms bidraget som hälften av en schablon- mässigt beräknad marknadsränta; genom att amorteringarna minskar skulden och räntan, minskar också räntebidragen med tiden.

I det följande prövas möjligheter att förbättra nuvarande system genom ändrade avtrappningar av räntebidragen. Därvid behålls de ändringar av lån och amorteringar som redan valts.

Underhållslån

Med nuvarande utformning av räntebidragen för underhållslån blir vid hög inflation och räntenivå kapitalutgifterna relativt höga i början och låga mot slutet av länets löptid. Bidragen är i detta hänseende onödiga under senare skeden av löptiden. Behovet av stöd är större inledningsvis. Därför provas en ändring så att också för lån till underhåll lämnas bidrag enligt en låg garante- rad ränta som trappas upp successivt. Upptrappningen bestäms så att subventionsgraden inte ökar i jämförelse med nuvarande lån. Subventionsgraden avser här det diskonterade värdet av bidragen under lånets hela löptid.

Vid låg inflation tenderar underhållslån tillsammans med reste- rande ursprungslån att medföra en period med omvänd kapitalut- giftSSplittring, vilket är problematiskt åtminstone för ägare med små utjämningsmöjligheter. En ökad utjämning av kapitalutgifterna för underhållslånen underlättar lösningen av detta problem. Det ger också skäl att pröva systemet med en garanterad ränta för underhållslån.

En sådan ändring är enkel och bidrar till större enhetlighet i finansieringssystemet genom att bidragen för alla län likformas. Det underlättar integration. Dessutom torde investeringarna sti- muleras bättre genom lägre initiala utgifter för lånen, även om kostnaderna över tiden inte minskas med totalt ökade subven- tioner.

Exempel på underhållslån med bidrag enligt en garanterad ränta som trappas upp, redovisas i det följande. Exemplen avser ett lån om 10 % av pk som amorteras rakt på 20 år.

Först redovisas ett exempel där inflationen antas uppgå till 10 % årligen och räntesatsen till 13,5 % (12+1,5). Dessa antaganden gäller också för nuvarande lån vid jämförelse med exemplet.

I exemplet är den garanterade räntan 2,0 % av skulden första året. Upptrappning sker sedan med 0,5 procentenheter per år. Då upphör bidragen efter tio år. Summan av de realt beräknade ränte- bidragen uppgår då till 4,4 % av pk, vilket är något lägre än för nuvarande lån (4,5 %). Eftersom bidragen för det ändrade länet är mer koncentrerade till början av lånets löptid är emellertid nu- värdet av bidragen, beräknat med en diskonteringsfaktor om 2,25 %, av samma storlek för de båda lånen.

I fig. 8.13 illustreras utvecklingen av kapitalutgifterna för det ändrade lånet dels i löpande priser, dels realt. Fördelningen av utgifterna på staten och låntagaren redovisas särskilt.

Första året är kapitalutgiften för fastighetsägaren 0,64 % av pk, realt räknat. Det är lägre än för nuvarande underhållslån (0,81 %).

För det ändrade länet är utgifterna för fastighetsägaren lägre inledningsvis och Skuldavvecklingen snabbare än för nuvarande lån utan att subventionerna ökat.

Underhållslånet anpassas till lägre inflation med ändrad garanterad ränta.

I följande exempel antas inflationen uppgå till 4 % årligen och räntesatsen till 7,5 % (6 + 1,5). Den garanterade räntan är 1,5 % av skulden första året och trappas sedan upp med 0,2 procentenhe- ter per år. Då uppgår summan av de realt beräknade räntebidragen under hela lånets löptid till 2,9 % av pk. Det är något lägre än om bidrag lämnas till halva räntan, som vid nu gällande regler för underhållslån. Subventionerna är alltså lägre än vid hög in- flation och räntenivå. Första året är fastighetsägarens kapital— utgift 0,62 % av pk, realt räknat. De reala utgifterna minskar _ sedan successivt.

Kapitalutgifter % av pk

Xlöpande priser X X **.

fastighetsägaren

o 10 20 Är

Fig. 8.13 Utveckling av kapitalutgifter för ändrat underhålls- lån. 10 % årlig inflation

Nybyggnadslån

Vid hög inflation är subventionerna stora för nuvarande lån och minskar kapitalutgifterna relativt snabbt, realt räknat.

För att begränsa subventionerna och förbättra pariteten vid hög inflation prövas upptrappning av den garanterade räntan i accele- rerande takt. Samtidigt sänks den garanterade räntan inlednings- xjå_för att hålla låntagarens utgifter nere, trots att amorte- ringskraven ökats.

I ett första exempel antas inflationen uppgå till 10 % årligen och räntesatsen till 12,25 %. Enligt tidigare ändringar är bot— tenlån oförändrade medan bostadslån, som lämnas till 25 % av pk, amorteras rakt på 40 år.

I exemplet är den garanterade räntan första året 2,5 % av ur- sprungsskulden (95 % av pk). Upptrappning sker sedan med 0,25 procentenheter per år under fem år, därefter med 0,40 procenten- heter per år under fem år och därefter med 0,50 procentenheter per år. Upptrappningarna har avpassats så att de reala kapitalut— gifterna minskar successivt.

Beräkningar för detta ändrade lån (till 95 % av pk) ger vid handen att kapitalutgiften för fastighetsägaren uppgår till 2,8 % av pk första året, realt räknat. Det är lika mycket som för nu- varande nybyggnadslån (till 100 % av pk) vid samma inflationstakt och räntesats som det räknats med för det ändrade lånet. Den ac- celererande upptrappningen för det ändrade lånet gör att de reala kapitalutgifterna minskar långsanmare än för nuvarande lån. År 20 är de reala kapitalutgifterna 1,6 resp. 1,3 % av pk.

När räntebidragen för det ändrade lånet upphör efter 20 år faller kapitalutgifterna snabbare än för nuvarande lån eftersom amorte- ringarna är olika.

För det ändrade lånet uppgår summan av de realt beräknade ränte— bidragen efter 20 år till 56 % av pk. Det är mindre än för nuvarande nybyggnadslån (63,5 %).

I följande exempel antas inflationen uppgå till 4 % årligen och räntesatsen till 6,25 %. Den garanterade räntan är 2,5 % första året och trappas sedan upp med 0,05 procentenheter per år.1

I detta fall blir den reala kapitalutgiften 2,9 % av pk första året. År 20 har den minskat till 2,1 %.

Räntebidragen upphör efter 31 år. Efter 20 år är summan av de reala räntebidragen 38 % av pk.

1 Försök med upptrappning med 0,10 procentenheter per år har visat att kapitalutgifterna ökar till en besvärande hög nivå när lån för underhåll tas upp, trots att initialutgifterna för dessa nedbringas med en garanterad ränta första året om 1,5 % av skulden.

Finansieringssystem A

Här beskrivs hur de valda ändringarna av finansieringen kan sam- verka i ett system. Därvid används de exempel som redovisats. Detta kallas "system A".

Först kombineras de exempel som utformats med antagande om 10 % årlig inflation.

I system A sker finansieringen av nybyggnad och underhåll dels med eget kapital, som täcks av bidrag i vissa fall, och med motsvarande fondavsättningar, dels med lån.

Utvecklingen av de reala kapitalutgifterna för lånen till nybygg— nad och underhåll illustreras i fig. 8.14. För jämförelse illus- treras också kapitalutgifterna för grundmodell II i figuren.

Kapltalutgltter % av pk

o 10 20 30Är

Fig. 8.14 Utveckling av kapitalutgifter för lån till nybyggnad och underhåll i system A, realt samt i grundmodell II. 10 % årlig inflation.

Kapitalutgifterna i system A sluter an till grundmodellens mer än utgifterna för nuvarande lån under den överblickade perioden. Det

framgår bl.a. vid en jämförelse med fig. 8.9 i föregående av- snitt.

För system A kan den hyresgrundande kapitalkostnaden år 1 beräknas till 3,4 % av pk, realt. Det är summan av kapi— talutgiften för nybyggnadslånet och kostnaden för eget kapital och fondfinansiering (2,8 + 0,6).

På motsvarande sätt kan första årets hyresgrundande kapitalkost- nad beräknas till 3,5 % av pk för grundmodell 11 (2,9 + 0,6).

För nuvarande system beräknas kostnaden till 3,3 % av pk. Det är Summan av utgiften för ett heltäckande nybyggnadslån (2,8) och en beräknad fondavsättning (0,5) sedan underhållslånen införts. Före det var en beräknad fondavsättning dubbelt så stor och summan så- lunda 3,8 %.

Summan vid olika tidpunkter av de reala subventionerna i system A redovisas i följande sammanställning. Värdena avser % av pk. De värden som redovisas inom parenteser gäller nuvarande system. I dessa ingår inte värdet av hyresrabatter.

r Ränteb1 rag Kapital- S:a nyöyggn.- unöerh.- S:a bidrag bidrag lån lån 1 8,4 - 8,4 ( 8,4) 4,0 12,4 10 49,0 - 49,0 (50,9) 4,0 53,0 20 56,4 - 56,4 (63,5) 4,0 60,4 30 56,4 4,4 60,8 (68,7) 4,0 64,8

Räntebidragen i system A är lägre än i det nuvarande. Skillnaden ökar med tiden. Nuvärdet av räntebidragen under de första tjugo åren är 50 % av pk för det ändrade systemet mot 55 % för det nu- varande. Det är mer än nuvärdet för system A även då kapitalbi— draget inkluderas i beräkningen. För grundmodellen är emellertid räntebidragen avsevärt lägre.

Finansieringen av ombyggnader i system A sker enligt redovis- ningen i det föregående dels med fonderat kapital, dels med lån serielån i botten och bostadslån med rak amortering på 20 år.

Med samma exempel som valts i det föregående (8.4.2) för att illustrera den ändrade ombyggnadsfinansieringen, kan den reala ökningen av kapitalutgifterna första året efter ombyggnaden be- räknas till 1,5 % av pk, då den garanterade räntan är 2,5 % av det lånade kapitalet. Ökningen kommer till kapitalutgifterna för tidigare lån. Om ombyggnaden genomförs inom ramen för system A efter 40 år, t.ex., återstår utgifter för det ursprungliga bot- tenlånet om ca 0,2 % av pk, realt. Summan av kapitalutgifterna skulle då uppgå till ca 1,7 % av pk, vilket kan jämföras med 2,8 % för ett nybyggt hus.

I det följande redovisas systemet för det fall exemplen som ut- formats med antagande om,4 % årlig inflation kombineras.

Utvecklingen av de reala kapitalutgifterna för lånen till nybygg- nad och underhåll illustreras i fig. 8.15 tillsammans med kapi- talutgifterna för grundmodell II.

Kapitalutgifter % av pk

Grundmodell 11

o 10 20 30Är

Fig. 8.15 Utveckling av kapitalutgifter för lån till nybyggnad

och underhåll i system A, realt samt i grundmodell II. 4 % årlig inflation.

Kapitalutgifterna i system A sluter i detta fall relativt nära an till grundmodellens, under den överblickade perioden.

För system A kan den hyresgrundande kapitalkostnaden år 1 beräk- nas till 3,5 % av pk, realt (2,9 + 0,6). Den är av samma storlek som för grundmodellen.

Summan vid olika tidpunkter av de reala subventionerna i system A redovisas i följande sammanställning. Värdena avser % av pk.

Är Räntebidrag Kapital- S:a nyByggn.— unHerh.- S:a bidrag bidrag lan län

1 3,4 - 3,4 4,0 7,4 10 25,8 - 25,8 4,0 29,8 20 37,8 - 37,8 4,0 41,8

30 41,4 2,9 44,4 4,0 48,4

Räntebidragen är väsentligt lägre än de som redovisats för det fall inflationen är 10 % årligen. Summan av de reala räntebidra- gen uppgår efter 20 år till 38 % av pk. Motsvarande värde för grundmodellen är 19 %, dvs. hälften. I system A är bidragssumman konstant efter 30 år, så länge inga nya lån tas upp. I grundmo- dellen fortsätter ökningen av bidragssumman.

Med samma exempel som tidigare använts för att illustrera finan- sieringen av ombyggnader inom ramen för system A, kan den reala ökningen av kapitalutgifterna första året efter ombyggnaden be- räknas till 1,6 % av pk. Efter 40 år återstår utgifter för det ursprungliga bottenlånet om ca 1,1 % av pk, realt. Summan av dessa kapitalutgifter är ca 2,7 % av pk, vilket kan jämföras med 2,9 % för ett nybyggt hus.

De exempel på ett ändrat finansieringssystem som redovisats bely- ser förhållanden vid flerbostadshus i allmännyttig ägo.

Förhållanden vid andra ägar- och upplåtelseformer beror av vilka tillämpningar av ett ändrat system som väljs i olika fall. Enk- last och med viss anslutning till nuvarande villkor ter sig följande.

För bostadsrättsfastigheter tillämpas samna system som för all- männyttiga företag. Detsamma gäller för enskilt ägda hyresfastig- heter och för egnahem med undantag för kapitalbidrag vid nybygg- nad. För egnahem skulle dessutom räntebidragen för lån till ny- och ombyggnad reduceras för att neutralisera värdet av skattesub- ventionerna och räntebidrag till lån för underhåll inte lämnas med hänsyn till bl.a. avdragseffekten.

På detta sätt skulle en hög grad av enhetlighet gälla för det ändrade systemet i jämförelse med det nuvarande. Då skulle de exempel som redovisats belysa också förhållanden vid andra ägar- och upplåtelseformer i väsentliga avseenden.

Det redovisade systemet ger exempel på att det med relativt mått- liga ändringar går att förbättra den nuvarande bostadsfinansie- ringen så att systemet blir enhetligare, mer integrerat och in- flationståligare. Systemet ger något förbättrad paritet och lägre subventionsgrad.

Ändringarna i system A kan användas för alla framtida statligt finansierade bostadsinvesteringar. Även för utestående lån kan ändringarna aktualiseras. Det gäller i första hand de lån som be- viljats för ny- och ombyggnad. Mest näraliggande är en accelere- rad upptrappning av den garanterade räntan om den framtida infla- tionen skulle komma att ligga på en hög nivå. Upptrappningarna behöver i vart fall anpassas till inflationen. För de bostadslån som beviljats under senare år är ökade amorteringar motiverade i samband med omprövningar av garanterade räntor.

De ändringar av nuvarande bostadsfinansiering som diskuterats, skulle för framtida bostadsinvesteringar innebära minskad ut- låning vid ny— och ombyggnad, snabbare återbetalning av lån, minskade subventioner för ny- och ombyggnad samt oförändrade sub—

ventioner för underhåll; dock ger kapitalbidrag för nybyggnad större subventioner initialt än med nuvarande finansiering. Änd- ringar i utestående lån kan leda till bl.a. minskade subventioner vid hög inflation.

Genomgående torde effekten av dessa ändringar bli ökade kostnader för ägarna av de något äldre statsbelånade bostäderna.

Enligt de exempel avseende ett ändrat system som redovisats, är subventionerna mindre och låntagarnas kostnader större vid låg inflation än vid hög inflation, om realräntenivån är den- samma.1 I grundmodellen är utgifterna jämnare fördelade över tiden, låntagarnas kostnader större och subventionerna mindre än i det ändrade systemet. Störst är skillnaderna vid hög infla- tion.

Kan subventionerna minskas väsentligt vid hög inflation?

Det går inte bra att slopa eller kraftigt minska räntebidragen utan andra ändringar av finansieringssystemet - alltför höga ini- tialkostnader skulle hindra investeringar, vissa upplåtelseformer skulle bli omöjliga, m.m. Med omfördelning av kostnader över ti- den kan sådana allvarliga följder undvikas. Jämfört med nuvarande finansiering innebär det ändrade systemet att kapitalutgifterna jämnas ut bättre över tiden; de fördelas emellertid inte om.

I det följande behandlas vissa möjligheter att med omfördelning sluta ett ändrat system närmare an till grundmodellen. Det skulle bl.a. innebära att subventionerna minskar.

8.4.4 Räntelån

Här prövas en ytterligare ändring av nuvarande system, nämligen att omvandla räntebidrag till län i viss utsträckning. Därvid

1 Vid sjunkande inflation kan en period med relativt hög regl- ränta medföra att subventionerna inte minskar trots att lanta- garnas kostnader ökar.

behålls de ändringar, som valts i den föregående analysen, dvs. ändrade lån och amorteringar samt systemet med garanterade räntor som successivt trappas upp.

Den tillkommande ändringen innebär att inslag av skuldökning och omfördelning av kapitalutgifter över tiden prövas, under förut- sättning att nuvarande beskattning är oförändrad.

Följande ändring prövas, med avseende på hyres- och bostadsrätts- fastigheter.

Staten lämnar bidrag till halva räntan och lån till den rest som inte täcks av den garanterade räntan. Lånet täcker alltså skill- naden mellan halva bruttoräntan och den garanterade räntan. Rän- telånet läggs till skulden och förräntas. Förfarandet upprepas år för år. Räntelån ackumuleras. Även räntan på räntelånen subven- tioneras till hälften. När den garanterade räntan så småningom överstiger halva räntan (räntebidraget) amorteras räntelånen. Upptrappningen av den garanterade räntan fortsätts tills ränte- lånen är helt återbetalda. Då upphör räntebidragen.

Ändringen bygger på att bidrag lämnas till halva räntan, så länge den garanterade räntan styr låntagarnas utgifter. Neutralitets- aspekten har påverkat valet av ansats låntagarens kostnad för lånet bör inte bli större än i det fall motsvarande lån utan rän- tebidrag skattesubventioneras.

En motsvarande ändring för egnahem skulle kunna innebära att sta- tens räntebidrag slopas. Staten skulle i stället lämna ett ränte- lån som tillsammans med den garanterade räntan täcker nettorän— tan. Genom skattesubventioneringen kan nettoräntan beräknas uppgå till ungefär halva bruttoräntan. Sålunda skulle i detta fall rän- telånen helt ersätta räntebidragen.

En enkel illustration till tanken ger följande sammanställning av räntetal.

Egnahem Hyres- och _—

_____ bostadsrätt _______ Bruttoränta 12 % 12 % Räntesubvention 6 % (skattesubv.) 6 % (räntebidrag) Nettoränta 6 % 6 % Räntelån 3 % 3 % Garanterad ränta 3 % 3 %

Ansatsen för hyres- och bostadsrättsfastigheter med bidrag till halva bruttoräntan innebär en något förenklad tolkning av neutra- litetskravet. En mer stringent (och mer komplicerad) ansats vore att anpassa räntebidragen till det skattemässiga värdet av under- skottsavdragen för egnahem. En sådan anpassning får större bety- delse vid låg räntenivå än vid hög. Emellertid gäller också att räntebidragen upphör under lånets löptid medan skattesubventione- ringen inte gör det. Ett problem i sammanhanget är att med de stora avdrag som skulle bli aktuella, kan det skattemässiga vär- det av underskottsavdragen bli mindre än 50 % för normalinkomst- tagare.

Det har fått anstå till det fortsatta arbetet att mera uttömmande belysa möjligheterna med räntelån. Då finns skäl att ta hänsyn till bl.a. de påpekanden vi redovisat här. En ytterligare viktig aspekt gäller inverkan i egnahemsfallet på fördelningen av sub- ventionerna mellan staten och kommunerna.

Här beskrivs närmare den enkla ansatsen med bidrag till halva räntan för hyres- och bostadsrättsfastigheter.

I det följande redovisas exempel på denna typ av lån under anta- gande om 10 % årlig inflation och motsvarande räntesatser för lån, dvs. 12,25 % för ny- och ombyggnadslån (inkl. räntelån) och 13,5 % för underhållslån (inkl. räntelån). Exemplen avser flerbo- stadshus i allmännyttig ägo.

Underhållslån

För underhållslånen, där bidragen svarar mot halva räntan i ut- gångsläget, medför en ändring av bidrag till lån med angiven in- riktning i princip ingen ändring av subventionsgraden. Syftet med följande exempel är därför i första hand att utröna anslutningen till grundmodellen när det gäller utveckling av skuld och kapi- talutgifter.

Exemplet avser som tidigare ett lån om 10 % av pk som amorteras rakt på 20 år. Den garanterade räntan första året ändras till 1,5 % av ursprungsskulden, vilket är lägre än i tidigare exempel (2,0 %). Upptrappningen är 0,5 procentenheter per år som i tidi- gare exempel.

I fig. 8.16 illustreras utvecklingen för det ändrade lånet av skulder och kapitalutgifter, dels i löpande priser, dels realt; reala värden kan jämföras med grundmodellens.

Räntelånen gör att skulden minskar långsammare än i tidigare exempel, vilket förbättrar anslutningen till grundmodellen. I löpande priser växer räntelånen till sammanlagt 2,7 % av pk år 9 och är helt återbetalda år 18.

Jämfört med tidigare exempel är de reala kapitalutgifterna lägre inledningsvis och avtar långsammare. Första året är den reala kapitalutgiften 0,59 % av pk, vilket är lägre än för nuvarande lån (0,81 %) och i nivå med grundmodellens (0,60 %).

Nuvärdet av räntebidragen för det ändrade lånet överstiger något värdet för nuvarande lån (4,15 resp. 3,95 % av pk).

Nybyggnadslån Exemplet är här utformat som det tidigare redovisade (med 10 %

årlig inflation) men med lån till skillnaden mellan halva brutto- räntan och den garanterade räntan.

Återstående skuld % av pk

Ändrat lån, ( löpande priser x *k—XVGrundmodellen

Ändrat lån, realt

Kapitalutgifter % av pk

1,5

1,0

/ Ändrat lån, löpande priser

0,5

Ändrat lån, realt

o 10 20Är

Fig. 8.16 Utveckling av skulder och kapitalutgifter för änd- rat underhållslån med räntelan och för grundmodell. 10 % årlig inflation.

I fig. 8.17 illustreras utvecklingen av ränteutgifterna i löpande priser med fördelning på staten och låntagaren.

I löpande priser växer summan av räntelånen till drygt 33 % av pk år 14 och blir helt återbetald år 25. Den växer snabbare än ur- sprungsskulden amorteras, dvs. en skuldökning sker. Störst är den totala skulden efter tolv år, ca 118 % av pk.

Kapitalutgifterna för låntagaren överensstämmer med de i tidigare exempel med undantag för att de är något högre under åren 20-25.

Ränteutgifter

% av pk 15 A 10 _. Rante- bidrag

,. Räntelåne- ... amortering lll-III-

' _ '! *uqll .. " 5 Räntelån

__ IIII'A "ul-_

Brutto- ränta

1...-

0—0—0 Garanterad ränta

Fig. 8.17 Utveckling av ränteutgifter för ändrat nybyggnads- lån med räntelån. 10 % årlig inflation.

Summan vid olika tidpunkter av de reala räntebidragen har ställts samman nedan. Värdena avser % av pk. För jämförelse redovisas värdena inom parenteser som gäller nybyggnadslånet i system A vid 10 % årlig inflation.

År Räntebidrag

1 5,3 ( 8,4) 10 39,3 (49,0) 20 56,1 (56,4) 30 59,0 (56,4)

Räntelånen gör att subventionerna blir mindre i början av länets löptid.

De summerade reala räntebidragen uppgår till 56 % av pk år 20, vilket är av samma storlek som i tidigare exempel. Summan växer till totalt 59 % år 25, vilket är högre än i tidigare exempel.

Nuvärdet av räntebidragen under de första 20 åren är drygt 47 % av pk, vilket är lägre än i tidigare exempel (50 %) och för nuva- rande lån (55 %).

Nuvärdet av räntebidragen under 25 år är nästan lika stort som i tidigare exempel (49 % resp. 50 %).

Finansieringssystem B

Systemet beskrivs här med exemplen på räntelån för nybyggnad och underhåll i kombination. Detta kallas "system B". Fondfinansie- ringen av underhåll och finansieringen med eget kapital skiljer sig inte från system A.

I figur 8.18 illustreras skuldutvecklingen.

I löpande priser når skulden ett maximum om ca 170 % av pk när underhållslånet tas upp år 20. Den reala skuldminskningen sker ändå snabbt. År 20 återstår endast 15 % av pk innan underhålls- lånet tas upp och sålunda 25 % efter. Det är mycket mindre än i grundmodellen.

Återstående skuld.

"1

| (

| "Nt löpande pnser 100 _,f' ,,,, 3310 xxx

X X X X

50

o 10 20 30 Är

Fig. 8.18 Skuldutveckling för räntelån till nybyggnad och un- derhåll. 10 % arlig inflation.

1 fig. 8.19 illustreras utvecklingen av de reala kapitalutgifter- na för system B och för grundmodellen.

Skillnaderna i fråga om kapitalutgifter mellan de ändrade systemen med resp. utan räntelån är inte stora. Jämför fig. 8.14.

Kapitalutgifter % av pk

o 10 20 30Är

Fig. 8.19 Utveckling av kapitalutgifter för räntelån till ny- byggnad och underhåll i system B, realt samt för grundmodell II. 10 % årlig inflation.

De exempel på räntelån som redovisats ger något bättre anslutning till grundmodellen än tidigare exempel. Dessa relativt blygsamma förbättringar skall vägas mot en ökad komplexitet i finansie- ringssystemet.

Exemplet på räntelån till nybyggnad tyder på att en mera väsent- lig minskning av subventionsgraden vid hög inflation och ränte- nivå inte kan åstadkommas under hänsynstagande till neutralitets- aspekten med mindre än att beskattningen ändras, t.ex. i form av ytterligare begränsningar av underskottsavdragens värde eller en mer radikal omläggning i form av beskattning enligt real princip.

När det gäller finansieringen av egnahem skulle emellertid den diskuterade ansatsen kunna innebära en mera dramatisk minskning av statens bidrag.

Finansieringssystemen har kommenterats med utgångspunkt från räk- neexempel som förutsätter konstant årlig inflation. I verklighe- ten varierar inflationstakten mellan olika är. Räkneexemplen be- lyser förhållanden under perioder med genomsnittligt hög resp. låg inflation.

I både system A och B behöver Upptrappningen av den garanterade räntan anpassas till perioder med olika genomsnittlig inflations- takt. Exemplen för årlig inflation om 10 % och 4 % visar upp— trappningar som kan tillämpas under perioder med hög resp. låg genomsnittlig inflation. Under perioder med inflation däremellan kan systemen fungera utan särskilda svårigheter om upptrappningar tillämpas som är snabbare än i exemplet för 4 % och långsammare än i exemplet för 10 % årlig inflation.

I båda systemen tenderar kostnaden för det allmänna att vara större ju högre inflationstakten är. Med räntelånen i system B kan kostnaderna minskas i början av lånens löptid. Sett över en längre tid är räntelånens kostnadsminskande effekt dock relativt blygsam enligt räkneexemplen. Det beror till stor del av att rän- telåneskulderna växer i långsammare takt än inflationen.

I alla räkneexempel har samma "normala" realräntesats använts. I verkligheten varierar realräntans nivå med tiden. Bl.a. kan en övergång från en period med högre till en med lägre genomsnittlig inflation - som nu har aktualitet - väntas medföra ett skede med högre realränta än normalt.

Effekten av en hög realränta tenderar att bli olika i system A resp. 8.

System A fungerar i detta hänseende på samma sätt som det nuva— rande; så länge den garanterade räntan styr låntagarnas utgifter torde kostnaden av en hög realränta i första hand bäras av det allmänna.

I system B medför konstruktionen med räntelån att kostnaden av en hög realränta delas mellan låntagarna och det allmänna; propor- tionen beror av realräntans nivå. Vid hög realränta blir räntelå- nen större och växer skuldsumman snabbare än i räkneexemplet där realräntan förutsatts ligga på "normal" nivå. Den kostnadsomför- delande och subventionsminskande effekten av räntelånen skulle sålunda öka i ett skede med relativt hög realränta.

8.5 Fastighetsskatt som komplement till lån och bidrag

8.5.1 NP!?IPDPE_ÄFDPEPÅFIjESEPXPEFE.EPEÖ!?£.IP£PIW£Ä£S

Vi har i avsnitt 8.3 konstaterat att nuvarande finansieringssy- stem inte fungerar väl vare sig vid hög eller låg inflation.

Vid hög inflation avvecklas skulder i fastigheter snabbt i reala termer. Skuldavvecklingen betalas till stor del av det allmänna genom stora subventioner. Förmögenhetsomfördelning till fastig- hetsägares förmån uppstår. Realt sett sjunker också kapitalutgif- terna snabbt. Utgifterna blir låga för äldre hus. Denna utgifts— splittring leder till problem på bostadsmarknaden.

Vid låg inflation dämpas eller försvinner de problem som framträ- der vid hög inflation. I stället gör sig andra brister i det nu- varande systemet gällande. Vid övergång till en bestående lägre inflationstakt skulle det förr eller senare uppkomma problem med den lånefinansiering av underhåll som nu har införts i finansie- ringssystemet. Utgiftsökningarna vid upptagande av underhållslån skulle kunna bli så stora att omvänd utgiftssplittring uppstår dvs. kapitalutgifterna i äldre hus blir högre än i nya. Vid mycket låg inflationstakt kan det uppstå problem med säkerhetsut- rymme för nya lån när det är dags att genomföra underhållsåtgär- der. Amorteringarna i det nuvarande finansieringssystemet kommer att ske för långsamt om inte inflationen sänker skuldernas reala värde.

Problemen vid låg inflation har hittills inte uppmärksammats i särskilt hög grad. Det sammanhänger med att det nuvarande finan-

sieringssystemet bara har existerat under en period med hög in- flationstakt. Det är således problemen vid hög inflation som krävt uppmärksamhet och motåtgärder.

I själva verket kan man säga att införandet av de nya underhålls- lånen har varit möjligt just på grund av att vi har haft hög in- flation. De fastigheter som det under 1980—talet kommer att bli aktuellt att ta upp underhållslån för har, genom den höga infla- tionstakten i slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet, relativt låga skulder och kapitalutgifter. Vid övergång till låg inflationstakt skulle denna förutsättning för det nya inslaget i lånesystemet successivt försvinna.

Det är alltså uppenbart att det nuvarande finansieringssystemet behöver reformeras om man vill att det skall uppfylla olika krav bättre än det f.n. kan göra. Det gäller oavsett vilken infla- tionstakt man kan räkna med i framtiden.

8.5.2 Nulapapdg låg pep pigrgg_k_an_för_bätt£aå £ill_ep gräng

I avsnitt 8.4 har vi diskuterat möjligheterna att förbättra det nuvarande finansieringssystemet. Vi har visat att det med rela- tivt små förändringar går att ansluta systemet bättre till de grundmodeller som vi har presenterat i avsnitt 8.2. Det är likty- digt med att olika krav kan tillgodoses bättre. Det gäller både vid hög och låg inflation. Framför allt är problemen vid låg inflation möjliga att bemästra.

Vid hög inflation avviker det system A, som vi diskuterat i av- snitt 8.4, i betydande grad från grundmodellen även om det å an- dra sidan ansluter bättre än nuvarande finansieringssystem.

Genom utveckling av nuvarande finansieringssystem är det möjligt att begränsa behovet av subventioner. System A innebär emellertid? avsevärt högre subventionsgrad än grundmodellen. Det gäller fram- för allt vid hög inflation men även vid låg inflationstakt.

En grundläggande utgångspunkt för de exempel på utveckling av det nuvarande lånesystemet med räntebidrag, som vi redovisat i av— snitt 8.4, har varit att pröva förändringar som kan bedömas vara relativt enkla att genomföra. De skulle inte öka komplexiteten i finansieringssystemet.

System A innebär i första hand två slag av förändringar. För det första är kraven på amorteringar av statslånen bättre anpassade till den takt i vilken olika byggnadsdelar förslits. Denna änd- ring är framför allt väsentlig för att lånesystemet skall fungera väl vid låg inflation. För att anpassa kapitalutgifterna till kravet på paritet mellan hus byggda olika år ändras reglerna för upptrappning av den garanterade räntan och därmed storleken på de räntebidrag som utgår.

Vi har även diskuterat en förändring som innebär att delar av räntebidragen ersätts med räntelån (system B). Denna ändring med- för ytterligare förbättring av lånesystemet men ökar å andra si- dan komplexiteten något. Det kan diskuteras hur man skall väga de fördelar och nackdelar som omvandlingen av räntebidrag till rän- telån medför.

Systemen A och 8 skall ses som exempel på att nuvarande finansie- ringssystem kan göras effektivare. De kan uppfattas som anvis- ningar om vilken typ av förändringar som kan ge positiva effekter när det gäller möjligheterna att tillgodose olika krav på finan- sieringssystemet. Däremot utgör de inte några färdigbearbetade förslag till nytt finansieringssystem. Vi påstår således inte att vi skulle ha uttömt alla möjligheter till att förbättra lånesy- stemet. Däremot har vi visat att det är både principiellt och praktiskt möjligt att åstadkomma förbättringar. Framför allt om systemet får verka i en situation med relativt låg genomsnittlig inflationstakt. Vid hög inflation räcker inte de diskuterade ändringarna för att tillgodose olika krav fullt ut.

Hög inflationstakt kan mötas med ökade upptrappningar av garan- terade räntor. En följd av detta blir emellertid att den garante- rade räntan snabbare kommer i nivå med marknadsräntan. Upptrapp-

ningen kan fortsätta ett antal år efter att detta har inträffat, genom skärpta krav på amorteringar. Då sker å andra sidan en snabb återbetalning av lånen. Härigenom kommer kapitalutgifterna att sjunka drastiskt efter en tid. Fastighetsekonomiskt skulle det finnas utrymme för att betala högre kapitalutgifter. Teore- tiskt skulle det alltså vara möjligt att då återkräva subventio- ner som utgått under den första perioden av fastighetens livs- längd. Lånesystemet ger emellertid ingen grund för sådana åter— krav.

Bostadspolitiskt innebär de drastiskt sänkta kapitalutgifterna bl.a. att kravet på paritet inte kan tillgodoses nöjaktigt.

Vid hög inflation blir statens kostnader för räntebidrag höga. Detta skall ses mot bakgrund av att en av räntebidragens uppgif- ter i finansieringssystemet är att utjämna kostnadsskillnader mellan fastigheter. Den tröskeleffekt som ändå uppstår när ränte- bidragen har upphört att utgå skulle i princip kunna undvikas genom att räntebidragen gjordes ännu större från början. Man skulle således anpassa fastighetsägarnas kapitalutgifter i början av fastighetens livslängd till den låga nivå som uppstår senare. En sådan metod skulle emellertid innebära kraftigt ökade kostna- der för staten, vilket strider mot kravet på oförändrade eller minskade bostadssubventioner.

Det är alltså uppenbart att systemet med lån och räntebidrag har begränsningar. I det följande skall vi peka på en möjlighet att öka systemets effektivitet genom att komplettera lån och räntebi- drag med någon form av fastighetsskatt.

8.5.3 En fastighetsskatt kan spela en viktig roll i finansie- IÄESEFXFEPERE ____________________

Här kommer vi att diskutera vilken roll en fastighetsskatt kan ha i ett finansieringssystem med räntebidrag som kostnadsutjämnande instrument. Diskussionen kommer att vara principiell. Vi kommer således inte att beröra frågan om hur en fastighetsskatt skulle vara konstruerad i praktiken. Denna fråga kräver många detaljera- de överväganden som med fördel kan anstå tills dess att de över-

gripande principiella diskussionerna om finansieringssystemet har förts. Ett syfte med vårt betänkande är att lägga grunden för så- dana diskussioner.

Utgångspunkten för vår diskussion här är det system A som vi har

diskuterat i avsnitt 8.4.

System A skiljer sig i flera avseenden från det nuvarande finan- sieringssystemet. En sammanfattande beskrivning av system A ges i tab. 8.3 och 8.4.

Tab. 8.3 System A - lån och amorteringar

n a- n e av mål nyproduk— tionskostnad Nybygg- 70 % nad 25 % 5 %

Underhåll 10 % (vart 20:e år)

1nan51eras ter eta ning genom

bottenlån serielån (= nuv. system) bostadslån rak amortering, 40 är egen insats fondering (kapitalbidrag)

underhållslån rak amortering, 20 år (oprioriterade fastighetskre- diter)

Tab. 8.4 System A - garanterade räntor

iyp av inflations— Garanteraa Upptrappningstakt lån takt Nybyggnad 10 %

4 %

Underhåll 10 % 42,

ränta år 1 2,5 0,25(1 5 år), 0,40(1 5 år) och 0,50 därefter 2,5 0,05 per år 2,0 0,5 per år 1,5 0,2 per år

System A är inflationståligare än nuvarande finansieringssystem. Denna egenskap har åstadkommits på två sätt. För det första genom ändring av amorteringsreglerna. För det andra genom att anpassa garanterade räntor och Upptrappningarna av dessa till inflations- takten.

Anpassning av upptrappningstakten är inte någon nyhet i räntebi— dragssystemet. Såväl de förändringar av den normala upptrapp— ningstakten som de extra upptrappningar, vilka vidtagits sedan nuvarande system infördes i mitten av 1970-talet, kan ses som an- passning av systemet till förändrad inflationstakt.

Detta är i själva verket en typisk egenskap hos ett finansie- ringssystem där räntebidrag används för att utjämna skillnader i kapitalkostnader. Vill man att systemet skall tillgodose olika krav vid varierande inflationstakt kan man inte lägga fast den garanterade räntans nivå och upptrappningstakten en gång för alla. Dessa båda faktorer måste vara variabla handlingsparametrar

genom vilket systemet kan anpassas till ändrade förutsättningar (inflation).

En nackdel med detta funktionssätt är att räntebidragens storlek - dvs. statens kostnader för dessa - blir en underordnad varia- bel. Detta gäller åtminstone så länge man av bostadspolitiska skäl inte kan ändra på kapitalutgifternas nivå i nyproduktionen. Som vi har visat i våra analyser av system A i avsnitt 8.4 kommer subventionsgraden att variera med inflationstakten.

Det bör understrykas att en av utgångspunkterna för de räkneexem- pel, som system A utgör, har varit att kapitalkostnaderna i ny- produktionen skall vara av oförändrad storlek i jämförelse med nuvarande förhållanden. Valet av kapitalkostnadsnivå inverkar på statens kostnader för räntebidrag. Det är naturligtvis en bo- stadspolitisk avvägningsfråga att bestämma hur höga kapitalkost— nader som kan vara rimliga i nyproduktionen. En annan fråga är hur kostnaderna för räntebidrag skall finansieras. Genom införan- de av en fastighetsskatt i systemet kan staten få intäkter som åtminstone delvis kan finansiera bostadssubventioner. Genom en

sådan omfördelning mellan olika fastigheter kan behovet av att belasta statens finanser med kostnader för bostadssubventioner

nedbringas även då systemet skall verka i en situation med hög inflationstakt.

Vid 10 % inflation sluter den reala kapitalutgiftsutvecklingen i system A relativt väl an till grundmodellens under de första 20- 25 åren. Trots den progressiva avtrappningen av räntebidragen för nybyggnadslånet sjunker kapitalkostnaderna emellertid snabbare i system A än i grundmodellen (se fig. 8.14). Det är en avvägnings— fråga att bedöma hur stor avvikelse från grundmodellen som kan anses acceptabel. Genom ytterligare justeringar kan system A fås att sluta ännu bättre an till grundmodellen under en period. Följden av detta blir sannolikt att den tidpunkt, då avvikelsen mellan grundmodellen och system A blir mycket stor, inträffar ti— digare. Det principiellt viktiga är konstaterandet att det in— träffar ett läge där förutsättningarna för paritet försämras ra- dikalt. Tidpunkten för detta inträffar vid 10 % inflationstakt någon gång mellan det tjugonde och tjugofemte året efter en fas- tighets färdigställande.

Om system A kompletteras med en fastighetsskatt kan denna utfor- mas så att kapitalutgifterna inkl. skatten ansluter bättre till grundmodellen även efter den tidpunkt då räntor och amorteringar på lånen ligger på en betydligt lägre nivå. Förutsättningarna för paritet kan således förbättras med en fastighetsskatt. Utan när- mare överväganden om utformningen av en sådan skatt, förefaller en lämplig tidpunkt för när uttag av skatt kan bli aktuell vara efter det att räntebidrag för nybyggnadslånet upphört. Med andra ord när kapitalkostnaderna för nybyggnadslånen inte längre trap- pas upp. Vid 10 % inflation och 12,25 % ränta inträffar detta efter 20 år.

Förutom att förutsättningarna för paritet då förbättras tillförs staten intäkter av fastighetsskatten. Dessa intäkter kan i viss utsträckning finansiera kostnaderna för bostadssubventioner till fastigheter som befinner sig i ett tidigare stadium av livscy- keln.

Införandet av en fastighetsskatt i finansieringssystemet innebär således att förutsättningarna för att uppfylla vissa bostadspo- litiska krav kan förbättras samtidigt som statens nettokostnader för subventioner till en fastighet kan minskas.

Av fig. 8.15 framgår att det vid låg inflation (4 %) inte finns något motsvarande utrymme för att ta ut fastighetsskatt under den överblickade perioden (30 år). Efter år 30 kommer det emellertid att inträffa en tidpunkt då kapitalutgifterna i system A börjar avvika i något snabbare takt från grundmodellen. Upptrappningen av den garanterade räntan både för nybyggnadslånet och för det första underhållslånet upphör år 31 efter fastighetens färdig- ställande. Därefter sjunker kapitalutgifterna i snabbare takt än tidigare. Det är således uppenbart att en fastighetsskatt kan spela en motsvarande roll i finansieringssystemet vid låg infla- tion, som vid hög inflation, fast det då skulle handla om betyd- ligt lägre skatteuttag och att skatten skulle komma att tas ut i ett senare skede av en fastighets livscykel.

Att en fastighetsskatt vid låg inflation skulle ge staten lägre intäkter skall ses i relation till att kostnaderna för bostads- subventioner då också är lägre.

Av ovanstående diskussion om en fastighetsskatts roll i finansie- ringssystemet framgår att denna liksom räntebidragen skulle behö- va anpassas till varierande inflationstakt. Från statsfinansiell utgångspunkt samverkar anpassningsbehoven för räntebidragen och fastighetsskatten så att genomslaget av varierande inflationstakt på statens nettokostnader för finansieringssystemet dämpas. Vid stigande inflationstakt ökar kostnaderna för räntebidrag men sam- tidigt ökar utrymmet för uttag av fastighetsskatt. Vid sjunkande inflation minskar detta utrymne samtidigt som kostnaderna för räntebidrag sjunker. Detta gäller under förutsättning av att re- alräntan ligger på konstant nivå d.v.s. räntenivån anpassas utan eftersläpning till ändrad inflationstakt.

Om räntenivån inte anpassas omedelbart vid övergång från hög till låg inflation kommer realräntan att vara onormalt hög under en

period. Med ett finansieringssystem av nu diskuterad typ medför hög realränta att statens kostnader för räntebidrag förblir för— hållandevis höga. De sjunker således inte i samma takt som utrym- met för fastighetsskatt minskar då inflationstakten går ned. Vid övergång från låg till hög inflation kan realräntan å andra sidan bli onormalt låg under en period. Det medför att statens kostna- der för räntebidrag inte ökar i samma takt som utrymmet för in- täkter genom fastighetsskatt.

En fråga är om det finns möjligheter att åstadkomma ett statligt finansieringssystem där staten inte alls har några nettokostnader för subventioner. Vi anser oss inte kunna ge ett slutgiltigt svar på denna fråga i det här skedet av utredningsarbetet, men vi kan peka på att det finns starka indikationer på att det inte skulle vara möjligt om förutsättningen är att man inte kan acceptera högre bostadskostnader i nyproduktionen än f.n.

En sådan indikation är resultatet av realbeskattningsutredningens arbete (SOU 1982:1). Utredningens förslag till finansieringssy- stem för bostadssektorn innebär att inflationens effekter elimi— neras genom reallån. I ett sådant system skulle således inte finnas behov av subventioner för att jämna ut kostnadsskillnader som uppstår till följd av inflation. Ett helt subventionsfritt reallånesystem skulle emellertid leda till att kapitalkostnaderna i nyproduktionen blev högre än de är med nuvarande finansierings- system. För att undvika en sådan effekt föreslog realbeskatt— ningsutredningen att staten skulle garantera en realränta på 1 % på bostadssektorn. Skillnaden mellan den garanterade räntan och den reala marknadsräntan skulle betalas av staten genom räntebi— drag. Räntebidragens roll i ett realt lånesystem skulle således vara att ge förutsättningar för oförändrade bostadskostnader. '

Subventionsgraden i reallånesystemet skulle vara densamma som i de grundmodeller vi diskuterat i avsnitt 8.2. Det beror på att grundmodellerna också har konstruerats med krav på oförändrade kapitalkostnader i nyproduktionen som en antagen förutsättning. Ett system med räntebidrag och fastighetsskatt som instrument för utjämning av kapitalkostnader och minimering av subventionsgraden

skulle teoretiskt kunna bringas att överensstämma med grundmodel- len. Statens kostnader för bostadssubventioner till en fastighet skulle då bli av samma storlek som i grundmodellen och i ett re- alt system. I praktiken är det dock tveksamt om man skulle kunna genomföra en sådan fullständig anpassning bl.a. med hänsyn till effekterna på bostadsutgifterna.

Det förefaller således som att det är möjligt att med förändring- ar av finansieringssystemets konstruktion åstadkomma bättre för- utsättningar att tillgodose både bostadspolitiska krav och krav på att nedbringa statens kostnader för generella bostadssubven- tioner. Kan man av bostadspolitiska skäl inte acceptera en allmän real höjning av bostadskostnaderna är ett visst mått av subven- tioner nödvändiga. En annan sak är att det kan finnas andra skäl, t.ex. att man inte önskar komplicera finansieringssystemet, som gör att subventionsgraden blir något högre än det absoluta minimum som grundmodellen indikerar.

Hittills har vi haft system A som utgångspunkt för diskussionen om fastighetsskatt. I princip gäller samma förutsättningar för en komplettering av system B, där vi har ersatt en del av räntebi- dragen med räntelån, med en fastighetsskatt (se fig. 8.19) . I viss utsträckning övertar dock räntelånen i det exemplet en del av räntebidragens och fastighetsskattens utjämnande roll.

I det här avsnittet har vi fört en teoretisk diskussion om en fastighetsskatt. Den har utgått från våra tidigare resonemang om ändrade lånesystem. Beskrivningarna av lånesystemen A och B har i första hand gällt en tillkommande fastighet.

Om man diskuterar att införa ett ändrat system för tillkommande fastigheter behöver man också överväga hur de ekonomiska villko- ren för det befintliga bostadsbeståndet kan anknytas till dem som skulle gälla för de tillkommande fastigheterna. Stora skillnader i villkoren för tillkommande resp. befintliga fastigheter kan rubba balansen på fastighetsmarknaden.

Om en fastighetsskatt skulle introduceras enbart för tillkommande fastigheter skulle det dröja åtskilliga år innan den skulle ge några effekter på statens nettokostnader för bostadssubventioner. En omedelbar effekt kan uppnås endast om en fastighetsskatt också infördes för befintliga fastigheter. Man skulle då kunna överväga olika avgränsningar beträffande vilka fastigheter som skulle be- röras av en sådan skatt.

En utgångspunkt för en sådan diskussion kunde vara att fastighe- ter som någon gång fått direkta bidrag från staten skulle omfat— tas av beskattningen. En fastighetsskatt kan då ses som en åter— betalning av tidigare erhållna subventioner.

Man kan även argumentera för att fastigheter som har fått indi- rekta subventioner skulle omfattas av en fastighetsskatt. I nuva— rande finansieringssystem har indirekta skattesubventioner till egnahemsägare delvis en roll som är parallell till direkta ränte- bidrag för hyres- och bostadsrättsfastigheter.

På hyresmarknaden kan kostnadshöjande åtgärder från staten få effekter på den allmänna hyresnivån genom bruksvärdesystemet. Härigenom kan förmögenhetssituationen för fastighetsägare som inte omfattas av åtgärderna påverkas. Den typen av argument har anförts vid införandet av hyreshusavgiften.

8-5-4 Eastisbezssketi i iinansiezingssxsmet 90 299132 tanks

Som vi tidigare påpekat har det nuvarande finansieringssystemet anpassats till den ökade inflationstakten. De ökade kostnaderna för räntebidragen, som varit en följd av bl.a. den höga infla— tionstakten, har dämpats genom att takten för årliga upptrapp- ningar av den garanterade räntan har höjts. Vidare har riksdagen beslutat om extra upptrappningar för vissa av de fastigheter som omfattas av räntebidragssystemet. De extra Upptrappningarna har fått karaktären av progressiva upptrappningar, vilket vi har fört in som en av ändringarna i system A.

Genom dessa åtgärder har statens utgifter för räntebidrag min- skats samtidigt som förutsättningarna för paritet förbättrats.

Under senare år har man också introducerat principen om att nå ytterligare effekter av samma slag genom uttag av någon form av skatt på bostadsfastigheter som inte omfattas av de kostnadsök- ningar som upptrappade garanterade räntor medför.

Först skedde detta genom förslag i prop. 1981/82:124 om införande av en hyreshusavgift. Förslaget kom dock att genomföras först se-

dan det senare återkom i något förändrad version i prop. 1982/83:50.

Hyreshusavgiften avsågs främst träffa de hyres- och bostadsrätts- hus som inte omfattas av räntebidragssystemets upptrappningsreg- ler. Ägare av sådana hyresfastigheter resp. innehavare av bo- stadsrätter i sådana hus bedömdes få ekonomiska fördelar av att andra fastigheter fick bidra till att förstärka statsbudgeten ge- nom ändringar i finansieringssystemet. Hyreshusavgiften avsågs balansera dessa fördelar. Härigenom uppnåddes ytterligare budget- förstärkning samtidigt som pariteten och neutraliteten mellan olika kategorier av fastighetsägare och boende förbättrades. Eg- nahem lämnades dock utanför det nya avgiftssystemet.

Under våren 1984 har regeringen lämnat ett förslag om att ersätta hyreshusavgiften med en statlig fastighetsskatt till lagrådet på remiss. Fastighetsskatten skulle träffa alla bostadsfastigheter som inte omfattas av räntebidragssystemets upptrappningsregler. Till skillnad från systemet med hyreshusavgift skulle således inte sådana egnahem undantas. Övergångsvis skulle dock egnahem förvärvade under senare år bli undantagna under en tid. Dessa småhus skulle successivt bli införda i systemet.

8.6 Real bostadsfinansiering

I direktiven till bostadskommittén sägs följande om real be- skattning och real finansiering:

När det gäller frågan om fördelningen av kapitalutgifter mellan bostäder av olika ålder och kostnadsneutralitet mellan olika be- sittningsformer är realbeskattningsutredningens arbete av visst intresse.... Kommittén bör, med utgångspunkt i realbeskattnings- utredningens förslag och med beaktande av remissynpunkterna på förslaget, göra en prövning av vad real beskattning och finansie- ring skulle innebära för möjligheterna att uppnå de bostadspoli- tiska målen. Aven en delvis genomförd real beskattning och fi- nansiering bör därvid prövas.

Realbeskattningsutredningens förslag innebär en generell real beskattning, som inte bara omfattar bostadssektorn utan hela hushållssektorn och hela företagssektorn. Bostadskommitténs ar- betsområde är begränsat till bostadssektorn, vilket gör att kom- mittén inte kan föreslå ett generellt realt system med dess stora verkningar på andra områden än inom bostadssektorn. Däremot skall kommittén enligt sina direktiv göra en prövning av vad real be- skattning och finansiering skulle innebära för möjligheterna att uppnå de bostadspolitiska målen.

8.6.1 Reglpeåkgtpningsptpegningeps_fönglgg

Realbeskattningsutredningen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1982:1) presenterat ett förslag till hur ett system med real be- skattning och real finansiering skulle kunna utformas. Förslaget innebär bl.a. följande:

0 Endast realräntan är skattepliktig och avdragsgill. Räntor på vanliga lån, nominallån, delas upp i realränta och inflations— kompensation, varav den sistnämnda delen inte är skattepliktig eller avdragsgill.

o Konsekvent real realisationsvinstberäkning tillämpas vid avytt- ring av fast egendom och av bostadsrätter.

o Reallån med rak amortering tillämpas inom bostadsfinansieringen. Räntebidrag utgår under hela löptiden, så att den garanterade räntesatsen 1 % upprätthålls. 0 Ett system med s.k. rullande taxering införs inom fastighetsbe- skattningen. 0 Den progressiva skalan för schablonintäktsbeskattning av villor avskaffas. Intäktsprocenten sätts till 2 % för villor och till 1,5 % både för bostadsrättsfastigheter och för hyresfastigheter som förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. 0 Den särskilda schablonintäktsbeskattningen av enskilda bostads— rättshavare avskaffas.

Realbeskattningsutredningens förslag innebär en generell real be- skattning inom både hushållssektorn och företagssektorn. Räntebi- dragen avskaffas när nominallånevillkor fortfarande tillämpas. Enligt utredningens huvudalternativ skall övergången till det reala systemet ske från ett år till ett annat.

För att låntagare inte skall hamna i en likviditetsmässigt omöj- lig situation i samband med övergången föreslår utredningen vissa åtgärder i fråga om befintliga lån, bl.a. en lagstadgad rätt att lägga om befintliga lån till reallån vad gäller prioriterade bottenlån och statliga bostadslån och regler om anstånd med skatt i fråga om vissa andra län.

Amorterings- och räntevillkoren vid omläggningen av befintliga bottenlån och statliga bostadslån till reallån föreslås bli de- samma som om det reala systemet hade tillämpats från början. Eftersom skuldbeloppen i verkligheten blir lägre vid omläggnings— tillfället än de skulle ha varit om reallån hade tillämpats från början innebär detta kortare amorteringstider än de 50 är (små- hus) och 60 år (flerbostadshus), som föreslås för det framtida bostadsbeståndet, och högre räntesatser än 1 %.

Vad innebär reallån?

I fig. 8.20 och 8.21 jämförs ett reallån med ett nominallån dels i nominella termer, dels i reala termer. Lånens amorteringsplaner omfattar i båda fallen 30 år och i båda fallen tillämpas rak amortering. Det lånade beloppet är 300 000 kr.

1000-tal kronor

700 Reallån, löpande priser / z ' _ * x x / 600 ' X I // X , X 500 I & I // x 400 ' ) l N l & Xl ominal n 300 löpande priser i l 200 Roallån. ';så ! "u. Nmnhanån ”'"mngv' ' ) "-._iast penning. ) 100 '-.,_värde | &

10 15

Fig. 8.20 Reallån och nominallån med rak amortering i 30 år. Skuldbelopp i fast resp. löpande penningvärde. (10 % årlig inflation.) Källa: SOU 1982:1, diagram 11-1 A.

1000 - k ronor kronor

200

Reallån . löpande prlser

150

100

Nominallån, fast pennlngvärdo

Nominallånl löpande prisad räntesats = 12,21.)

1 5 10 15 20 25 30 Är

Inflationen antas vara konstant 10 % årligen. Räntesatsen på reallånet sätts till 2 %. För att realräntesatsen på nominallånet också skall bli 2 % krävs en avsevärt högre räntesats som dels ger full inflationskompensation, dels ger en realränta motsva— rande 2 %. Räntesatsen på nominallånet sätts därför till 12,2 %.*

En jämförelse mellan nominell Skuldutveckling vid reallån resp. nominallån återfinns i fig. 8.20 (den övre streckade kurvan resp. den heldragna linjen).

Skuldbeloppet är i utgångsläget 300 000 kr. Till följd av index- uppräkningen vid tillämpning av reallånevillkor stiger det no- minella skuldbeloppet till en början år för år. Det högsta no— minella skuldbeloppet (740 000 kr.) uppnås år 21. Det nominella skuldbeloppet kryper inte definitivt under 300 OOO-kronorsnivån förrän efter den näst sista amorteringen, dvs. år 29.

Uttryckt i nominella belopp blir amorteringen på reallånet vid det första amorteringstillfället 11 000 kr. att jämföra med amor- teringen med 10 000 kr. på nominallånet. Vid det trettionde amor- teringstillfället blir amorteringen på reallånet 174 490 kr. medan amorteringen på nominallånet liksom alla andra år är 10 000 kr.

Även den reala skuldutvecklingen vid reallån resp. nominallån redovisas i fig. 8.20 (den heldragna linjen resp. den nedre prickade kurvan). I reala termer minskar reallåneskulden varje år med lika stora belopp. Låneskulden mätt i fast penningävrde minskar från 300 000 kr. år 0 till 290 000 kr. år 1 och till

280 000 kr. år 2, osv. Indexuppräkningen av skulden mellan varje amorteringstillfälle innebär att skulden i reala termer hålls konstant, dvs. den representerar en oförändrad köpkraft. Därefter sker amortering med ett belopp som i köpkraft motsvarar 10 000 kr. är 0, vilket betyder att skulden i reala termer minskar med motsvarande belopp.

De reala kapitalutgifterna är, som framgår av fig. 8.21, väsent- ligt högre i början av 30-årsperioden för nominallånet än för

reallånet. Fr.o.m. år 10 medför reallånet högre kapitalutgifter än nominallånet och mot slutet av 30-årsperioden är kapitalut— gifterna väsentligt högre vid reallån än vid nominallån trots att de mätt i fast penningvärde är lägre än är 1. De reala kapitalut- gifterna är således väsentligt mer ojämnt fördelade över tiden vid nominallån än vid reallån. Som tidigare nämnts tillämpas samma realräntesats för båda lånen, nämligen 2 %.

I exemplet ovan antas 10 procents årlig inflation under 30 år. Om man antar en mycket hög inflationstakt under mycket lång tid får man mycket höga och avskräckande nominella tal. Detta gäller inte bara skuldbelopp och kapitalutgifter för eventuella reallån utan priser över huvud taget. Produktionskostnaderna för nya lägenhe- ter skulle efter 30 år med 10 procents årlig inflation uppgå till, med nuvarande prisnivå som referenspunkt, svindlande nivå- er. Även lönerna skulle ligga på nominella nivåer som man i dag har svårt att tänka sig.

Vid så hög inflation som 10 % är det mycket stor skillnad mellan reallån och nominallån. Då fast penningvärde råder i ekonomin är det däremot i praktiken ingen skillnad mellan villkoren för ett reallån resp. ett nominallån. Hela räntan på ett nominallån är då också realränta och realamorteringen (den reala skuldminskningen) är precis som i reallånefallet det som också kallas för amorte- ring.

Varför införa ett realt system?

De skäl som anförts för att gå över till real beskattning och re- al finansiering gäller inte bara bostadssektorn utan gäller verk- ningarna i fråga om förmögenhetsfördelning och resursallokering m.m. i hela ekonomin. Skälen för att införa ett realt system, som redovisas i realbeskattningsutredningens betänkande, kan samman- fattas på följande sätt:

0 Förmögenhetsöverföringar från sparare och det allmänna till lå- nare stoppas.

o Snedvridningen av resursallokeringen och gynnandet av place- ringar i ädelstenar, konst, m.m. på bekostnad av bl.a. aktier motverkas.

o Finansieringen av långsiktiga investeringar underlättas genom att reallån betyder en jämnare fördelning av de reala kapital- utgifterna över tiden.

0 Den kraftiga stimulansen av lån på kredit i ett system där det lönar sig att låna och inte lönar sig att spara stoppas. o Orättvisorna mellan olika boendeformer, främst i fråga om för- mögenhetsbildningen, motverkas. o Statsfinanserna förstärks med närmare 15 miljarder kronor/år.

Har motiven för att införa ett realt system försvagats?

Bland de remissinstanser som yttrat sig över realbeskattningsut- redningens betänkande finns det några som framhåller att motiven för att införa ett realt system har försvagats på senare år.

Riksbyggen framhåller att utredningen har utgått från 1960- och 1970-talens ekonomiska utveckling, medan den ekonomiska utveck— lingen under 1980-talet kan förväntas bli annorlunda. Bankinspek- tionen hävdar att ändrade förhållanden har inträtt som försvagar motiven för att införa ett realt system och nämner som exempel på ändrade omständigheter skatteomläggningen, låneobjektens försva- gade värdeutveckling och den långsammare ökningen av låntagarnas betalningsförmåga. Villaägareförbundet framhåller att småhus- priserna på senare år har legat stilla eller fallit. Statens pris- och kartellnämnd (SPK) ander att det inte är troligt att den årliga inflationen om 10 % fortsätter och därmed kommer de problem som realbeskattningsutredningen vill lösa att försvinna.

Några remissinstanser noterar att skatteomläggningen och en even- tuellt reducerad inflation minskar de problem, som realbeskatt- ningsutredningen vill lösa, men anser likväl motiven för ett realt system vara starka.

TCO anser det angeläget att angripa de stora förmögenhetsomför- delningar till följd av skattesystemet och inflationen som blivit ett allt större fördelningspolitiskt problem. Skatteomläggningen åren 1983-1985 dämpar inflationsvinsterna men det finns likväl goda skäl att fullfölja tanken att hushåll med höga inkomster och realtillgångar inte skall göra förmögenhetsvinster, anser TCO.

Statens industriverk (SIND) anser att mycket talar för ett realt system enligt förslaget men att en övergång bör ske vid en låg inflationstakt. Enligt SIND finns det inte någon garanti för att en låg inflationstakt bibehålls, vilket gör att motiven för en övergång till ett realt system kvarstår. Reformen bör dock kom— bineras med en aktiv inflationsbekämpning, anser SIND.

Skatteomläggningen har onekligen medfört att man inte längre kan hävda att införandet av ett realt system skulle eliminera skill- naderna i fråga om boendeutgifter i egnahem för personer med olika marginalskatter, De olika förutsättningarna för personer med olika marginalskatter att göra inflationsvinster på lån eli- mineras därmed också i stort sett.

LO påpekar i sitt remissvar att LO-förbundens medlemsgrupper är svagt representerade i den förmögenhetsomflyttning från sparare och den offentliga sektorn till lånare och ägare av reala till- gångar som sker i nuvarande system.

I den mån man mot bakgrund av de senaste årens fastighetsprisut- veckling fortfarande kan tala om förmögenhetsomflyttningar är LO:s påpekande korrekt även efter skatteomläggningen. Under— skottsavdragens andelar av bruttoinkomsterna är större i högre inkomstskikt än i lägre inkomstskikt, vilket kvarstår även om underskottsavdragens relativa skatteeffekter blir desamma i olika marginalskatteskikt fr.o.m. inkomståret 1985.

Fastighetsprisutvecklingen sedan år 1979 och de slutsatser som den kan ge anledning till vad gäller behovet av ett realt system och möjligheterna för ett realt system att fungera diskuteras vidare i avsnitt 8.6.9.

8 '6 '2 Evenemedsllenne tillämpadejå 92 39312 system Det framtida bostadsbeståndet

Realbeskattningsutredningens förslag beträffande bostadsfinansie- ringen bygger på förutsättningen att det periodiska underhållet

finansieras med fondavsättningar. Det presenteras också en alter- nativ lösning, som även omfattar lån till det periodiska under- hållet. Grundmodell I är utformad på ett mycket likartat sätt.

De i avsnitt 8.2 beskrivna grundmodellerna bygger på förutsätt- ningen att det råder fast penningvärde. Samma principer kan emellertid tillämpas även vid inflation genom reallån, där amor- teringsplanerna ger samma reala skuldutveckling som enligt grund- modellerna.

Lånevillkoren i ett realt lånesystem kan exempelvis vara utfor— made i enlighet med grundmodell II, dvs. ett 60-årslån till 85 % av produktionskostnaden och ett 20-årslån till 10 % av produk-

tionskostnaden samt finansiering med eget kapital av resterande 5 %.

Realbeskattningsutredningens huvudalternativ beträffande bostads— finansieringen bygger på förutsättningen att det periodiska underhållet finansieras med fondavsättningar. Reallån med rak amortering i 60 år skulle betyda att skulden efter 20 år var knappt 67 % av den ursprungliga reala produktionskostnaden. Med de tänkta fondavsättningarna om 1 % av den reala produktions- kostnaden årligen skulle nettoskulden år 20 vara 52 % av den ursprungliga reala produktionskostnaden, dvs. densamma som i grundmodell 11. De fonderade medlen skulle nämligen år 20 uppgå till 15 % av den reala nyproduktionskostnaden. Inteckningsskulden i fastigheten skulle emellertid vara 10 procentenheter högre än i grundmodellerna (67 % mot 57 %) och det torde vara alltför högt för att uppfylla rimliga säkerhetskrav.

Om i stället fondfinansiering av det periodiska underhållet kom— bineras med krav på egen insats vid nybyggnad på motsvarande sätt som i grundmodellerna II och 111, uppstår inte dessa säkerhets- problem.

Slutsatsen måste bli att fondfinansiering av det periodiska un- derhållet i ett realt bostadsfinansieringssystem måste kombineras med krav på egna kapitalinsatser vid nybyggnad. Annars uppstår säkerhetsproblem. En alternativ metod är givetvis kraftigt ökade krav på amorteringar. Detta skulle emellertid, om fondavsättning— arna samtidigt fortsatte, betyda oacceptabelt höga kapitalut- gifter.

Det befintliga bostadsbeståndet

Realbeskattningsutredningens förslag om införande av real bostads- finansiering innefattar även det befintliga bostadsbeståndet.

Vid lånevillkor enligt någon av grundmodellerna för det tillkom— mande beståndet kan man för det befintliga beståndet fortfarande bygga på samma grundtanke som realbeskattningsutredningens mo- dell, dvs. lånevillkoren för omlagda lån ger kapitalutgifter som om man haft reallån från början enligt samma villkor som för det framtida beståndet.

Grundmodell II betyder sammanlagda årliga amorteringar (på 60— och 20-årslånen) motsvarande 1,92 % av ursprungliga reala skuld— beloppet. Den garanterade räntesatsen antas alltjämnt vara 1 %. Man anknyter på ett mjukt sätt till dessa villkor genom att sätta den årliga amorteringsprocenten till 1,92 % av det ursprungliga reala skuldbeloppet även för gamla bottenlån och statliga bo- stadslån, som läggs om till reala villkor. Vid den tidpunkt då 20-årslånet skulle ha varit slutamorterat, om reala lånevillkor enligt grundmodell II hade tillämpats från början, sätts den år- liga amorteringsprocenten till 1,42 % av det ursprungliga reala skuldbeloppet. Därigenom blir det utrymme för kapitalutgifter för ett nytt 20—årslån för finansiering av återinvesteringar av en storleksordning motsvarande 10 % av den aktuella nyproduktions— kostnaden.

Anknytningen till villkoren för lån till nyproducerade bostäder fullföljs, om de garanterade ränteutgiftsnivåerna för gamla lån sätts till de räntebelopp som skulle ha erlagts om 60- och 20-

åriga reallån med rak amortering hade tillämpats från begynnelsen och den garanterade räntesatsen hade varit 1 %. Med denna modell blir kapitalutgifterna för olika årgångar bostäder med statliga lån redan det första året efter Omläggningen i princip desanma som om real bostadsfinansiering hade tillämpats en längre tid.

Eftersom inflationen har urholkat realvärdena vad gäller skulder på äldre lån är dessa skuldbelopp lägre än de skulle ha varit om reallån hade tillämpats från början. Årliga amorteringar med mot— svarande belopp som om 60- resp. 20-åriga reallån hade tillämpats från början betyder således kortare amorteringstider än 60 resp. 20 år för äldre län. Den grad av paritet mellan olika årgångar som åstadkoms omedelbart efter omläggningen till reala lånevill— kor kan således inte bli bestående på sikt.

8.6.3 Regler för reducering av kapitalutgifter vid ogynnsam IPEFÅSDPESBFÅFL.EFD.lÖE?EFXFEklj29 __________

Bostadspolitiska önskemål om låga insatser för köpare av nybyggda fastigheter och om låga amorteringar medför i ett realt system relativt små säkerhetsmarginaler. En mindre säkerhetsmarginal innebär en större risk för att fastighetsvärdet kan komma att bli lägre än det kvarvarande skuldbeloppet under ogynnsamma omstän— digheter. Detta kan leda till problem genom att fastigheten inte längre utgör fullgod säkerhet för lånen och genom att fastighets— ägaren kan få en kvarvarande skuld efter en försäljning.

Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår realbeskattningsut- redningen två regler för reduktion av kapitalutgifter i vissa fall:

1. Reduktion av kapitalutgiften vid en oförmånlig utveckling av fastighetspriserna för aktuell region och fastighetsklass från byggnadstillfället jämfört med utvecklingen av skuldbeloppet under motsvarande period.

2. Reduktion av kapitalutgifterna vid en oförmånlig utveckling av lönerna jämfört med kapitalutgifterna.

Avsikten med dessa regler är att förbättra låntagarnas faktiska risksituation.

Det torde vara ofrånkomligt med någon form av "skyddsnät" av den typ som realbeskattningsutredningen föreslagit, om man inom ramen för ett realt system håller fast vid så låga krav på egen insats som f.n. och om man exempelvis tillämpar amorteringsvillkor en- ligt grundmodell II.

Behovet av de föreslagna reglerna om reducering av kapitalutgif— ter skulle minska, om kraven på egna insatser ökade, eftersom detta skulle reducera risken för skuldökning utöver fastighets- värdena.

I avfolkningsbygder torde behovet av "skyddsnät” finnas även i ett realt system med något ökade krav på egna insatser vid köp av nyproducerade statligt belånade egnahem.

I remissvaren på realbeskattningsutredningens betänkande är det flera remissinstanser som uttalar farhågor för att låneskulder och betalningsförpliktelser skulle växa för snabbt i ett realt system i förhållande till marknadsvärden på fastigheter resp. löner. Flera remissinstanser ifrågasätter också om det över huvud taget är möjligt att få allmänheten att förstå ett realt system.

Det är tveksamt om "skyddsnät" av den typ som realbeskattnings- utredningen föreslagit skulle kunna eliminera den oro hos allmän- heten som ett realt system skulle orsaka. Det problemet kanske är olösligt. Därtill skulle skyddsreglerna i sig göra det reala sy— stemet mer komplicerat och därmed svårare att förstå.

8.6.4 gostadsbgskattning_i_ett_realt_system

Villabeskattningen

En stor förändring till följd av införandet av ett realt system enligt realbeskattningsutredningens förslag skulle vara att

villaägarnas underskottsavdrag försvann eller blev mycket små. Inräktsschablonen och låneräntan skulle vid reala lånevillkor i stort sett motsvara varandra.

Medan räntorna har stigit kraftigt sedan schablonintäktsbeskatt- ningen infördes har den procentsats som multipliceras med taxe— ringsvärdet vid beräkning av schablonintäkter sänkts från 3 % till 2 %. I olika sammanhang har tanken rests att intäktsprocen— ten skulle följa med ränteutvecklingen. Detta skulle emellertid medföra helt omrimliga negativa effekter för villaägarna. In- täktsschablonen bör snarare ses som en realränta än som en nomi— nell ränta, eftersom den skall representera en tänkt avkastning på ett realt underlag, nämligen taxeringsvärdet.

Vid hög inflation är det således inte möjligt att inom ramen för nuvarande skatte- och lånesystem få intäktsschablon och låneränta att balansera varandra som vid fast penningvärde eller som i ett realt system.

Schablonintäktsbeskattning av hyreshus och bostadsrättsföreningar

Schablonintäktsbeskattade bostadsrättsföreningar och allmännyt- tiga bostadsföretag har i nuvarande system sällan möjlighet att, på motsvarande sätt som villaägare, dra fördel av stora skatte- mässiga underskott. En begränsning av ränteavdragsrätten till re- alräntan skulle därför inte få tillnärmelsevis så stora konse— kvenser för dessa ägarkategorier som för villaägare. Den stora förändringen för allmännyttiga bostadsföretag och för bostads- rättsföreningar i samband med övergången till ett realt system ligger i stället i att utjämningen av reala kapitalutgifter över tiden åstadkoms genom ett reallånesystem i stället för genom ett system med stora räntebidrag som efter hand trappas av.

Konventionellt beskattade hyreshus

Nuvarande skatteregler innebär att enskilda ägare av hyreshus vid inkomsttaxering får göra årliga värdeminskningsavdrag med 1,5 %

av anskaffningskostnaden av byggnadsdelen av fastigheten (för stenhus). Enligt realbeskattningsutredningens förslag skall vär- deminskningsavdrag beräknas på grundval av det reala anskaff— ningsvärdet, dvs. anskaffningsvärdet räknas upp med index på mot— svarande sätt som vid real realisationsvinstberäkning.

Med anledning av diskussionen i avsnitt 8.6.2 om ett realt bo- stadsfinansieringssystem med amorteringsvillkor i överensstämmel- se med den i avsnitt 8.2 presenterade grundmodell II, finns det anledning att även diskutera tanken på ett jämfört med realbe— skattningsutredningens förslag reviderat system för reala värde- minskningsavdrag.

De skattemässiga förutsättningarna för enskilda resp. allmännyt— tiga ägare av hyreshus skiljer sig åt i framför allt två viktiga avseenden.

För det första har enskilda hyreshusägare ofta väsentligt större möjligheter än allmännyttiga att dra fördel av skattemässiga un- derskott till följd av stora ränteavdrag.

För det andra betyder en hyreshöjning för att klara ökade amorte— ringar en ökning av den skattepliktiga inkomsten för en enskild men inte för en allmännyttig hyreshusägare. Amorteringar är inte avdragsgilla. I stället kan en enskild ägare av hyreshus göra värdeminskningsavdrag (eller dra av kostnader för underhåll när det utförts). Om de årliga amorteringarna är mycket högre än de årliga värdeminskningsavdragen kan det uppstå likviditetsproblem.

För enskilda ägare av hyreshus skulle en övergång till real be- skattning å ena sidan betyda en eliminering av möjligheterna till inflationsvinster på lån, å andra sidan en gynnsammare skattemäs- sig behandling av det egna kapitalet i fastigheten. Möjligheterna till inflationsvinster på lån elimineras genom begränsning av ränteavdragsrätten till realräntan. Den gynnsammare skattemässiga behandlingen av det egna kapitalet i fastigheten uppkommer genom övergången till reala värdeminskningsavdrag.

En begränsning av ränteavdragsrätten till realräntan skulle i många fall göra en övergång till reala lånevillkor till en tving— ande nödvändighet för enskilda fastighetsägare. Efter en övergång till reallån skulle det vara viktigt att de årliga reala värde- minskningsavdragen var någorlunda väl samordnade med (de icke avdragsgilla) amorteringarna på reallånen.

Realisationsvinstbeskattning

Realbeskattningsutredningen föreslår en återgång till en konse- kvent real realisationsvinstberäkning enligt samma system som tillämpades åren 1968—1980 vid avyttring av fast egendom. De pro- blem, som vållas av nuvarande skatteregler, främst de stora obe- skattade vinsterna som skuldsatta villaägare gör på sina lån, be- ror inte på de reala inslagen i realisationsvinstbeskattningen utan på blandningen av reala och nominalistiska beskattningsprin— ciper (real realisationsvinstberäkning och avdrag för nominella låneräntor). Genom införande av en konsekvent real beskattning skulle dessa problem undanröjas.

I olika sammanhang har tanken rests, att nuvarande reala inslag i inkomstberäkningen skulle avskaffas och att man skulle gå in för en konsekvent nominalistisk beskattning. Indexuppräkningen av an- skaffningsvärdena skulle i så fall helt avskaffas. Detta skulle emellertid leda till korrekt resultat endast vid hundraprocentig lånefinansiering. Vid fall av finansiering av fastigheter med eget kapital, helt eller delvis, skulle det konsekvent nominalis— tiska systemet medföra en delvis konfiskatorisk beskattning. Om inte systemet med reavinstuppskov bevarades i full utsträckning, skulle det konsekvent nominalistiska systemet dessutom leda till betydande inlåsningseffekter, vilket skulle motverka rörligheten på bostadsmarknaden.

Vid oförändrade nominalistiska principer för räntebeskattning och ränteavdrag i kombination med hög inflation är det således inte möjligt att uppnå motsvarande symmetri med beskattningen av realisationsvinster som vid fast penningvärde eller som vid konsekvent real beskattning.

8.6.5 Kreditmarknad och säkerhetsfrågor i ett realt system

Den framtida långivningen

Vid införande av ett realt system för beskattning av räntor och kapitalvinster skulle effekten kunna bli en allmän övergång till reala eller liknande låneformer. När det gäller bostadssektorns långfristiga finansiering, skulle det ofta bli helt nödvändigt med reala villkor.

Om utlåning sker i form av reallån bör motsvarande upplåning också ske på reala villkor. Reala obligationer torde, om real be- skattning och real bostadsfinansiering införes, bli den vanligas- te upplåningsformen på kapitalmarknaden.

Enligt realbeskattningsutredningens förslag skall den framtida bostadsfinansieringen i huvudsak ske genom reallån. Säkerhet för dessa bör lämnas genom reala inteckningar, vilket inte bör möta några tekniska svårigheter. I en nybyggd fastighet finns det ju inte några tidigare inteckningshavare, vilkas rätt skulle försänF ras.

Omläggning av gamla lån till reallån

Realbeskattningsutredningen föreslår att en lagstadgad rätt att lägga om befintliga lån till reallån införs, bl.a. i fråga om prioriterade bottenlån och statliga bostadslån.

På denna punkt reses invändningar mot realbeskattningsutred- ningens förslag från flera av remissinstanserna.

SPINTAB och Bankföreningen anser att den av realbeskattningsut— redningen föreslagna lagstadgade rätten till omläggning av lån skulle leda till obalans mellan upp— och utlåning. Enligt SPINTAB skulle det bli fråga om komplicerade lösningar med uppsägning av

befintliga civilrättsliga avtal. Enligt Bankföreningen har real- beskattningsutredningen inte lagt fram förslag till lösning av problemet att avgöra vilka bostadsobligationer och vilka bank- konton som skulle läggas om till reallån för att balansera till- gångssidan hos bostadsinstitut resp. banker.

Stadshypotekskassan hävdar i sitt remissvar på realbeskattnings- utredningens betänkande att omläggning av befintliga lån endast skulle vara möjlig i den utsträckning som äldre obligationer er- sattes av indexobligationer, vilket enligt Stadshypotekskassan säkert skulle ske i betydande omfattning. Det skulle dock vara omöjligt att utfärda en absolut garanti för att lån på begäran skulle läggas om till reala villkor, anser Stadshypotekskassan.

Slutsatsen är ofrånkomlig, att det inte skulle vara möjligt att upprätthålla en absolut garanterad lagfäst rätt att lägga om vissa lån till reala villkor på det sätt som realbeskattningsut— redningen tänkt sig.

Genom statligt ingripande i ett slags buffertroll av motsvarande slag som på paritetslånesystemets tid skulle det likväl finnas möjligheter att upprätthålla garantin om omläggning av vissa lån till reala villkor. Om till äventyrs Stadshypotekskassans be- dömning - att en övergång till indexobligationer skulle ske i betydande omfattning - är riktig, skulle denna buffertroll för staten inte behöva bli alltför omfattande.

Ytterligare en möjlighet är det av realbeskattningsutredningen föreslagna systemet med anstånd med skatt. Liksom när det gäller tanken att lägga om befintliga lån till reallån eller att föra in staten i en buffertroll handlar det om tekniskt komplicerade lösningar som skulle kräva ytterligare utredning.

Det avgörande problemet med tanken att lägga om befintliga lån är dock de ekonomiska verkningarna för främst låntagarna snarare än de tekniska problemen i samband med en övergång till ett realt system.

"Säkerhetsrättsliga frågor vad gäller gamla lån

Då lån till det befintliga beståndet läggs om till reallån i överensstämmelse med den av realbeskattningsutredningen föreslag- na lagfästa rätten till omläggning av lån, är det mycket sanno- likt, att det finns inteckningar i fastigheten med sämre rätt än de som lämnats som säkerhet för bottenlånen och de statliga bo- stadslånen.

Enligt realbeskattningsutredningen bör självfallet reala inteck- ningar få tas ut om säkerhetshavare med sämre rätt godkänner det- ta. Om sådana godkännanden inte ges, föreslås att staten i stäl- let träder in som säkerhetsgivare för skuldökningen på lån som i samband med övergången till real beskattning läggs om till real- lån.

Enligt realbeskattningsutredningen är det angeläget att den stat— liga garantin inte görs mer omfattande än vad som är erforderligt för att ge långivaren säkerhet. Realbeskattningsutredningen för- ordar att en förutsättning för statsgaranti är att fastighetsäga— ren inte tar ut nya inteckningar i fastigheten. Detta förslag är emellertid inte godtagbart från bostadspolitisk synpunkt. De ne- gativa konsekvenserna vad angår framför allt det periodiska un— derhållet skulle vara alltför stora. En från allmänna utgångs- punkter önskvärd ökad lånefinansiering av det periodiska under— hållet skulle motverkas genom det föreslagna säkerhetsrättsliga arrangemanget.

Två andra alternativ, som presenteras av realbeskattningsutred- ningen, torde däremot vara godtagbara från bostadspolitisk syn- punkt:

1. Inga särskilda villkor uppställs för statsgarantin.

2. Garantin lämnas under förutsättning att inteckningar för om— lagda lån omvandlas till reala inteckningar. Staten garanterar de långivares rätt som får sin position försämrad till följd av detta.

Inget av alternativen betyder att några hinder uppställs för upp- tagande av nya inteckningar i fastigheten.

8.6.6 Kreditmarknad och statsfinanser i ett realt system

statsfinansiella aspekter

Enligt realbeskattningsutredningens kalkyler skulle en övergång till ett realt system år 1984 ha betytt en budgetförstärkning med 13-16 miljarder kr. (omräknat till prisläget i mars 1984).

En övergång till ett realt system skulle innebära ett ökat skat- teuttag inom hushållssektorn, till föjd av att skatteökningen på grund av reducerade avdragsräntor skulle vara mycket större än skatteminskningen på grund av reducerade skattepliktiga intäkts— räntor. För företagssektorn skulle det däremot bli fråga om en skatteminskning. Räntebidragsanslaget för bostäder skulle minska kraftigt till följd av en övergång till ett realt system. Den nyssnämnda budgetförstärkningen vid en övergång till ett realt system skulle vara summan av förändringarna av hushållsbeskatt— ning (plus 7-8 miljarder), företagsbeskattning (minus 2,5-4 mil- jarder) och räntebidrag (plus 8-12 miljarder).

Enligt realbeskattningsutredningens kalkyler skulle bostadssub- ventionerna minska med 18-23,5 miljarder kr. (omräknat till pris- läget i mars 1984) vid en övergång till ett realt system år 1984. Därav skulle egnahemssektorn stå för ca två tredjedelar och hyres- och bostadsrätterna för den resterande tredjedelen. Sub- ventionsbeloppen för egnahemssektorn inkluderar skattesubven— tioner till följd av underskottsavdrag.

Det förutsätts i realbeskattningsutredningens kalkyler att den ökning av den kommunala inkomstskatten, som följer av övergången till real beskattning, i sin helhet dras in till staten. Hela budgetförstärkningen för det allmänna till följd av övergången till ett realt system blir således en förstärkning av statsbud- geten. Att åstadkomma en sådan indragning av budgetförstärkningen till staten medför särskilda problem.

Likviditetsproblem för kreditväsendet

En omläggning i stor skala av utestående penninglån till reallån skulle kunna leda till mycket stora problem på kreditmarknaden omedelbart efter omläggningen. Kapitalflödet till långivarna min- skar ju kraftigt om långfristiga penninglån med t.ex. 12-13 pro— cents ränta ersätts av reallån med t.ex. 2—3 procents ränta. Ka- pitalflödet från banker och försäkringsbolag minskar däremot inte på motsvarande sätt. De drabbas följaktligen av en plötslig, kraftig likviditetsförsämring vid en omläggning i stor skala till reallån, om effekten av själva omläggningen ses isolerad.

Enligt realbeskattningsutredningen behöver emellertid likvidi- tetsproblemen för banker och försäkringsbolag vid omläggning i stor skala av gamla lån till reallån inte bli så stora. Till följd av budgetförstärkningen i samband med en omläggning till ett realt system minskar statens upplåningsbehov i motsvarande grad. Om budgetförsträkningen till följd av reformen leder till minskad upplåning, så bör banker och försäkringsbolag enligt realbeskattningsutredningen inte få några större likviditetspro- blem.

Sparbanksföreningen anser i sitt remissvar på realbeskattnings- utredningens betänkande att utredningen bygger sitt förslag på osäkra antaganden om kreditmarknaden. Enligt Sparbanksföreningen är det alltför optimistiskt att tro att statens upplåningsbehov skulle minska tillräckligt för att lösa likviditetsproblemen i kreditväsendet. Sparbanksföreningen anser att det skulle finnas risk för skadeverkningar och kostnadskrävande omställningar.

Stadshypotekskassan anser däremot i sitt remissvar att kredit- marknaden efter en nödvändig anpassning borde kunna fungera realt. De stora svårigheterna ligger inom bostadsfinansieringen. Övergången till ett realt system innebär självständiga svårig- heter som egentligen inte ligger i själva det reala systemet, anser Stadshypotekskassan.

Det kan konstateras att viktiga förutsättningar för införande av ett realt system är att budgetförstärkningen för det allmänna helt utnyttjas till att minska den statliga upplåningen under de första åren efter omläggningen och att de genomsnittliga kapital- utgifterna inom bostadssektorn inte blir lägre än före omlägg— ningen.

Två sorters statsfinansiella effekter

Man kan tala om två sorters statsfinansiella effekter till följd av en övergång till ett realt system, nämligen dels sådana med återverkningar på statens förmögenhetsställning, dels sådana med återverkningar på statens likviditet på kort sikt. Statsfinansi— ella effekter av den förstnämnda typen ger inte något utrymme för andra statsutgifter. Det ger däremot den sistnämnda typen av statsfinansiella effekter.

Införande av real beskattning skulle, vad avser egnahemssektorn, betyda en förmögenhetseffekt i den utsträckning som lån lades om till reallån. I de fall då de gamla lånevillkoren fortsatte att gälla skulle det däremot handla om en likviditetseffekt, dvs. de tillförda resurserna skulle kunna användas till andra statsutgif- ter utan att balansen på kreditmarknaden stördes.

En övergång från nuvarande räntebidragssystem till ett realt fi— nansieringssystem skulle omgående betyda en kraftig budgetför- stärkning för det allmänna, som i huvudsak skulle förbättra sta— tens förmögenhetsställning men inte ge utrymme för andra statsut- gifter.

Reallånesystemet innebär, speciellt vid hög inflation, en väsent- ligt bättre utjämning över tiden av kapitalutgifter än nuvarande system. Totalt sett över en fastighets livslängd innebär reallå— nesystemet dessutom vid varaktigt hög inflation väsentligt större ackumulerade reala kapitalutgifter för dess ägare. De nämnda om- ständigheterna innebär att fastighetens belåning (inkl. statens upplåning för att finansiera räntebidrag till fastigheten) med tiden skulle ta upp allt mindre utrymme på kreditmarknaden vid

reallån jämfört med nuvarande system. På sikt skulle således lik- viditetsutrymmet för det allmänna öka till följd av övergången till ett realt system.

Sparvilja och statsfinanser

Hittills har diskussionen om statsfinanser och kreditmarknad förts utan hänsynstagande till de dynamiska effekter som ett re- alt system skulle innebära i form av ändrade incitament för spa- rande och lånande.

Ett realt system eliminerar låntagarnas möjligheter till infla— tionsvinster på lån och minskar hushållens möjligheter att betala höga räntor på övriga skattebetalares bekostnad. Också utbudssi— dan på kreditmarknaden får väsentligt ändrade förutsättningar till följd av införandet av ett realt system. Främst hushållens sparande bör rimligen öka genom att den del av räntan, som svarar mot inflationskompensationen, blir undantagen från beskattning. Genom att hushållens kreditefterfrågan torde bli mindre än tidi- gare, samtidigt som hushållssparandet stimuleras, blir utbudet av kapital för andra sektorer än hushållssektorn större än tidigare.

Om en övergång till ett realt system skulle få de ovan nämnda effekterna, skulle det, tillsammans med de efter hand ökande kapitalutgifterna inom bostadssektorn och de begränsade under- skottsavdragen vid tillämpning av nominallån, bidra till att skapa ökat utrymme för lån till andra investeringar och för andra statsutgifter.

8.6.7 Eagtighetsprisgtxegkligg_j_ett_rgalt_system

För en klargörande diskussion är det viktigt att hålla isär frå- gan om den allmänna fastighetsprisutveckling, som kan förväntas kommande år, och frågan vad som kan anses vara en normal prisut- veckling under en fastighets livslängd.

Ingemar Hansson har för utredningens räkning gjort beräkningar över priseffekterna av olika tänkta reformer inom bostadsfinansi- eringen.

Den grundläggande tanken i Hanssons prisbildningsmodell är att priset för ett hus av tidigare årgång än säg 1984 bestäms så, att de framtida årsutgifterna för en potentiell köpare från och med år 1985 står i en bestämd proportion till motsvarande utgifter för ett nybyggt eget hem. Prisbildningsmodellen kan också till- lämpas på en och samma fastighet framåt i tiden vid exempelvis ett realt system eller vid nuvarande bostadsfinansieringssystem. Därvid kan det vara lämpligt att anta konstanta reala priser för nya fastigheter och frånvaro av störningar.

Vid ett konsekvent och stabilt realt system är det hela tiden re— lativt små delar av det totala marknadsvärdet som finansieras med tillkommande lån för en köpare. Det beror på att låneskulden under lång tid stiger nominellt sett. Lånevillkoren för ett ny- förvärvat något äldre hus är därför måttligt sämre än för ett ny- byggt hus. Det årliga realprisfallet blir följaktligen hela tiden måttligt.

Vid hög inflation och nu gällande regler med bl.a. avtrappning av räntebidrag försämras däremot finansieringsbilden de första åren snabbt för en tänkt köpare jämfört med vid förvärv av ett nybyggt hus. För ett statligt belånat eget hem blir det därför ett ganska snabbt årligt realt prisfall de första åren och sedan efter ett tiotal år ett ganska långsamt realt prisfall.

Realbeskattningsutredningen utgick i sina resonemang ifrån att den relativa prisutvecklingen under en fastighets livslängd var densamma oavsett system. Det torde alltså inte vara fallet.

En slutsats måste bli att man bör vara försiktig med att, utifrån erfarenheter av fastighetsprisutvecklingen för statligt belånade småhus inom ramen för nuvarande system, dra slutsatser om att skuldbeloppen i ett realt system nödvändigtvis efter en tid måste

komma att överskrida fastighetsvärdena. Å andra sidan tyder be- räkningsresultaten vad avser nuvarande system på att en del av realbeskattningsutredningens resonemang angående förmögenhets- bildning inom ramen för nuvarande system var överdrivna.

Resonemanget ovan gäller prisutvecklingen i stabila system. En eventuell omläggning av beskattning och finansiering till reala villkor skulle emellertid leda till både kortsiktiga och långsik- tiga övergångseffekter. På kort sikt skulle det bli fråga om prisfall på småhus. På lång sikt (10-20 år) skulle det kunna ske en återgång till den reala prisnivå som gällde före omläggningen. Under denna tid blir byggandet lägre än tidigare. Därefter åter- upprättas ett mera normalt byggande. Troligast är dock att en del av det kortsiktiga prisfallet består även på lång sikt.

Frågan om prisutveckling i olika alternativa system för bostads- finansiering och bostadsbeskattning diskuteras ytterligare i avsnitt 8.8.

8.6.8 Bostadsbyggagdg_gig_!eg]_bgstagsjjgagsiegigg

Effekter på byggandet av egnahem

På orter där produktionskostnaderna ligger i paritet med mark- nadspriset för nybyggda egnahem vid nuvarande skatte— och låne- system leder prisfall till följd av omläggningen till ett dämpat bostadsbyggande och till dämpade byggkostnader och tomtpriser. För orter eller delar av orter med höga tomtpriser kan huvudan- delen av prisanpassningen dock eventuellt ske genom reducerade tomtpriser, så att priset på själva byggandet och därmed volymen på byggandet kan upprätthållas.

Byggandet av egnahem förblir i princip lågt tills priset på ny- byggda egnahem täcker produktionskostnaderna vid ett normalt byggande. När beståndet av egnahem så småningom anpassats till de nya skattereglerna återupprättas ett mera normalt byggande.

Effekter på byggandet av hyresfastigheter

Man kan vänta sig att den tillåtna hyran enligt bruksvärdeprinci- pen följer utvecklingen av kapitalutgifterna efter en övergång till ett realt system. De på lång sikt högre hyrorna jämfört med nuvarande bostadsfinansieringssystem dämpar efterfrågan på hyres- lägenheter och därmed byggande och renovering av hyresfastighe- ter.

Å andra sidan innebär begränsningen av avdragsrätten för räntor att dispositionsformerna eget hem och bostadsrätt blir mindre attraktiva ur skattesynvinkel, vilket tenderar att öka efterfrå— gan på hyreslägenheter. Effekten på byggandet av hyreslägenheter av en övergång till ett realt system är därför svår att bedöma.

Effekter på ombyggnad och periodiskt underhåll

I några av remissvaren på realbeskattningsutredningens betänkande hävdas att det skulle bli svårt att få utrymme för lån för fi- nansiering av ombyggnad och periodiskt underhåll i ett realt system.

De invändningar som kan resas angående bristande låneutrymme för ombyggnad och periodiskt underhåll i ett realt system kan också riktas mot tanken att varaktigt och kraftigt sänka inflationen. I båda fallen måste man lösa problemet att ge amorteringsvillkoren en realistisk utformning i förhållande till fastigheternas reala ekonomiska förslitning. Reala lånevillkor i enlighet med någon av grundmodellerna torde uppfylla detta krav.

Då det gäller finansiering av det periodiska underhållet kan f.ö. konstateras att förutsättningarna för fondfinansiering skulle vara väsentligt förbättrade i ett realt system jämfört med nuva- rande förhållanden genom att real beskattning öppnar goda möjligheter till värdesäkert sparande.

Effekterna på ombyggnad m.m. av hyreslägenheter är svåra att bedöma. Effekten för egnahem och kanske även bostadsrättsfastig- heter torde bli en dämpning.

8.6.9 Regl_bgstagsfigagsie:igg_ogh_dg_bqgtgdgpglitiska_målgn

Frågan om förmögenhetsomflyttningar

Villkoren för egnahemsägare och bostadsrättshavare å ena sidan och hyresgäster å andra sidan skiljer sig åt i två grundläggande avseenden när det gäller förmögenhetsbildningen.

För det första kan egnahemsägare och bostadsrättshavare göra vinster på att realvärdet på småhuset eller bostadsrättslägen- heten stiger eller förluster på att realvärdet sjunker. Hyres— gästens förmögenhetssituation påverkas däremot inte av om real- värdet på fastigheten som han bor i stiger eller sjunker (såvida han inte säljer sin hyresrätt svart eller utnyttjar den fullt lagligt som bytesobjekt vid förvärv av exempelvis en bostadsrätt till underpris).

För det andra gör egnahemsägare och bostadsrättshavare i nuvaran- de låne- och skattessystem och vid hög inflation vinster på att realvärdena på deras skulder minskar mer än vad de betalar i nettoräntor och amorteringar. Hyresgästens förmögenhetssituation påverkas däremot inte av att realvärdet på inteckningsskulden i den fastighet han bor i minskar (utom under nyss nämnda speciella omständigheter).

Bostadsrättshavarens vinst på skulder består av två delar. Den ena delen är den vinst som bostadsrättshavaren själv gör på skul- den på eventuella lån för finansiering av den egna insatsen. Den andra delen är bostadsrättshavarens andel av den vinst som bo- stadsrättsföreningen eventuellt gör på skulderna i den fastighet som föreningen äger. (Föreningen kan få låga nettoräntekostnader tack vare räntebidrag men kan knappast utnyttja underskottsavdrag i någon större utsträckning.)

Bostadsrättshavare har sämre möjligheter än egnahemsägare att utnyttja eventuell förmögenhetstillväxt genom återbelåning eftersom en bostadsrättshavare inte som en egnahemsägare kan ta ut inteckningar i fastigheten.

När det gäller hyresfastigheter tillfaller den omedelbara vinsten eller förlusten på grund av realvärdestegring eller realvärde— minskning fastighetsägaren. Det är också fastighetsägaren som gör den omedelbara vinsten när skuldens realvärde minskar mer än vad som betalas i nettoräntor och amorteringar. Indirekt tillfaller sjävfallet en del av vinsten hyresgästerna i form av sänkta hy— ror, men den effekten får väsentlig betydelse först på sikt, när inflationen under många år urholkat skuldens realvärde och därmed indirekt sänkt de reala kapitalutgifterna.

Om man avskaffade skillnader i fråga om möjligheter till förmö- genhetsbildning genom realvärdestegring på fastigheter skulle man i praktiken avskaffa upplåtelseformerna äganderätt och bostads- rätt. Det är i stället skillnaderna i fråga om möjligheter att utnyttja inflationsvinster på lån i fastigheter som försvinner om ett realt skatte— och finansieringssystem införs, eftersom själva möjligheten att över huvud taget göra sådana inflationsvinster elimineras. I den meningen betyder ett realt system neutralitet

mellan upplåtelseformerna i fråga om förmögenhetsbildning.

Så längre exempelvis en egnahemsägare inte utnyttjar den netto- förmögenhet som uppstått i fastigheten (huvudsakligen till följd av inflationens urholkning av inteckningsskuldernas realvärden) genom avyttring eller belåning, är det inte någon påtaglig skill— nad jämfört med en hyresgäst. Köper villaägaren efter en avytt— ring ett nytt hus, kan man om man så vill betrakta det som ett slags förlängning av husinnehavet. Det är dock en stor skillnad mellan redan etablerade villaägares och hyresgästers ekonomiska möjligheter att köpa begagnade egnahem.

Hyresgästen är hänvisad till sparande i mer konventionell mening (alltså inte "sparande" genom inflationsvinster på skulder) för att få ihop till insatsen, såvida han inte kan klara finansie- ringen genom lån. Räntan beskattas, inkl. inflationskompensa— tionsdelen. Vid positivt nettosparande under inkomstslaget kapi- tal blir dock räntan skattefri upp till ett visst belopp (800 kr.

för ensamstående, 1 600 kr. för makar). Ytterligare möjligheter till skattefritt sparande finns i det s.k. allemanssparandet.

I ett realt system skulle kravet på egen insats för köp av ett visst begagnat eget hem växa långsamt, eftersom nettoförmögenhe- ten i fastigheten (skillnaden mellan marknadsvärde och skuld) inte skulle växa så snabbt. Samtidigt skulle det öppnas mer re— guljära möjligheter att spara värdesäkert på bank.

Realbeskattningsutredningen torde något ha överdrivit förmögen- hetsvinsterna år för år i enskilda fall i statligt belånade egna— hem i sina räkneexempel. Även om inflationsvinsterna på lån år för år är korrekt redovisade torde de ha motverkats genom årlig realvärdeminskning på fastigheten i samband med avtrappning av räntebidrag.

Sedan år 1979 har prisutvecklingen på villor varit utomordentligt svag och förmögenhetsbildning hos fastighetsägare av den omfatt— ning som förekom under 1970-talet har inte förekommit sedan dess. Det har dock inte på något sätt handlat om en omvändning av 1970— talets process. Reala förluster på fastigheterna har för stora grupper uppvägts av reala vinster på skulderna. De grupper som blev förmögna på fastighetsinnehav och skuldsättning under 1970— talet har fortfarande större delen av dessa förmögenheter kvar.

För villaägare med låg belåning har de senaste årens prisutveck- ling sjävfallet även totalt sett inneburit reala förluster. Denna kategori gjorde normalt inte heller några större vinster på sitt fastighetsinnehav under 1970-talet.

Frågan om förmögenhetsbildning i olika upplåtelseformer på senare år har diskuterats mer utförligt i avsnitt 3.5.

Om de genomsnittliga villapriserna åter skulle komma att i stort sett följa inflationen skulle det åter kunna bli fråga om mycket stora förmögenhetsomflyttningar till fastighetsägare med stora skulder. Det torde bl.a. förutsätta en positiv reallöneutveck— ling, en varaktig inflation klart över 5 % och inga större för- ändringar av skatter och subventioner för småhusägare.

Å andra sidan finns det kanske lika goda skäl att tro på en låg inflation, höga realräntor, negativ reallöneutveckling och nya fastighetsskatter. Då blir förmögenhetsvinsterna för fastighets- ägare ytterst obetydliga, eftersom fastighetsprisutvecklingen då

torde bli fortsatt svag.

Frågan om utgiftsneutralitet mellan ugglåtelseformer

I nuvarande skatte- och bostadsfinansieringssystem uppstår vid hög inflation och höga räntor stora avdragsgilla underskott. Egnahemsägare har större möjligheter än ägare av hyres- och bo- stadsrättsfastigheter att utnyttja dessa underskott skatte- mässigt. För att balansera denna skillnad mellan upplåtelseform- erna tillämpas olika garanterade räntesatser och olika upptrapp— ningstakter för dessa vad gäller statligt belånade bostadsfastig—

heter.

Det är svårt att vid hög inflation få perfekt överensstämmelse mellan upplåtelseformerna genom detta system. De högre garantera— de räntesatserna och den högre upptrappningstakten för statligt belånade egnahem betyder att räntebidragen upphör tidigare än för övriga upplåtelseformer. Därmed upphör också räntebidragssyste- mets utjämnade effekt mellan årgångar. Effekten av underskotts- avdrag kvarstår emellertid för egnahem så länge räntan är större än schablonintäkten medan motsvarande subventionseffekt trappas av snabbare för övriga upplåtelseformer.

I ett realt system uppkommer inga stora underskott och det blir möjligt att tillämpa samma garanterade räntesatser för samtliga statligt belånade upplåtelseformer. Därigenom blir det tekniskt enkelt att upprätthålla utgiftsneutralitet mellan upplåtelsefor-

merna.

Frågan om utgiftsparitet mellan årgångar

Det reala systemet skulle med givna förutsättningar innebära en något förbättrad paritet det första året efter en tänkt omlägg-

ning exempelvis fr.o.m. år 1986 jämfört med nuvarande system. Vid antagande om hög inflation skulle dock skillnaden till det reala systemets fördel framstå tydligare efter ett antal år. Även vid låg inflation innebär det reala systemet med givna förutsätt— ningar något bättre paritet än nuvarande system.

Utgiftspariteten mellan olika årgångar i det reala systemet är i stort sett densamma som om ett realt finansieringssystem har tillämpats under en längre tid. Detta innebär att skillnader mel- lan årgångar som beror på inflationen i stort sett eliminerats, medan däremot ingen korrigering skett för de realt ökande produk- tionskostnaderna årgång för årgång, framför allt under åren 1975- 1982. Till följd av detta är utgiftssplittringen mellan olika är- gångar ganska betydande även vid ett tänkt realt lånesystem.

Den av några remissinstanser påtalade förlorade pariteten i det befintliga beståndet efter några år med tillämpning av realbe- skattningsutredningens modell skulle man inte helt kunna komma till rätta med utan att retroaktivt höja skuldbeloppen till de nivåer de skulle ha haft om reallån hade tillämpats från början. Detta är givetvis omöjligt. Därför går det inte att nå en "perfekt" paritet på lång sikt för det nu befintliga beståndet.

Med den av realbeskattningsutredningen förordade modellen för det befintliga beståndet är pariteten god under några år men går helt förlorad när lånen är slutamorterade. Detta problem skulle kunna mildras genom en viss förlängning av amorteringstiderna, vilket skulle betyda något sämre paritet på kort sikt. Eftersom återstå— ende skuldbelopp återbetalas fullt ut i reala termer till skill— nad från i nuvarande system är förutsättningarna trots allt bätt- re än i nuvarande "ordinarie" skatte- och lånesystem att tillgo— dose paritetskrav i det befintliga beståndet.

Förutsättningarna att för det framtida beståndet tillgodose pari— tetskraV'vid inflation är väsentligt bättre i ett realt system än i nuvarande system. I ett realt system blir utjämningen över ti-

den god även om räntesatsen inte trappas upp successivt. Därvid får dock effekten av eventuellt realt stigande produktionskost- nader slå igenom.

Även för fastigheter utan statliga lån och räntebidrag kan ut- jämningen av reala kapitalutgifter över tiden bli god trots hög inflation.

Bostadssubventioner i ett realt system

Ett realt system är robust mot växlingar i inflationstakten. Nu- varande lånesystem medför lätt kraftigt negativa realräntor vid stigande inflation och kraftigt positiva realräntor vid sjunkande inflation. Vid reallån kan realräntan hållas i stort sett kon- stant oavsett växlande inflationstakter.

I ett realt bostadsfinansieringssystem blir subventionsgraden vä- sentligt lägre än i nuvarande system. Med tillämpning av grundmo- dell II och antagande om drygt 2 procents marknadsränta blir det ackumulerade realvärdet av räntebidragen för ett allmännyttigt ägt hus 6 %, 11 % resp. 20 % efter 5, 10 resp. 20 år. Motsvarande siffror i nuvarande system vid 10 procents inflation och samma reala marknadsränta som i reallånefallet blir 34 %, 52 % resp. 65 %.

Vid permanent låg inflation blir subventionsgraden i nuvarande

system lägre. Vid antagande om 3 procents inflation och om samma realränta som ovan blir realvärdet av ackumulerade räntebidrag efter 5, 10 resp. 20 år 10 %, 19 % resp. 31 % av den reala nypro- duktionskostnaden.

Sänkt inflation bör leda till sänkta räntor men det finns anled- ning att tro att anpassningen av räntesatserna till den lägre in- flationen skulle ske med en viss tidseftersläpning. I avsnitt

8.3.5 presenterades en teori om sambandet mellan inflations- och ränteutveckling.

Tillämpning av teorin på fallet med ett allmännyttigt ägt hyres- hus färdigställt år 1985 och med 3 procents årlig inflation ger räntesatserna 10,5 % 1986-1990, 7,5 % 1991-1995, 5,5 % 1996-2000 och 5,25 % fr.o.m. år 2001. Vid dessa ränteantaganden och frys- ning av den garanterade räntesatsen på 3 % blir de ackumulerade reala subventionerna efter 5, 10 resp. 20 är nästan exakt desamma som i fallet med 10 procents inflation.

Övergång till ett realt bostadsfinansieringssystem under något av de närmaste åren skulle således troligen betyda en kraftig redu-

cering av subventionsgraden oavsett om inflationen blir fortsatt hög eller om den går ned kraftigt.

8.6.10 Sammanfattande omdömen om real beskattning och real IlEPååigllEQ_ _ _ ___._ _ _ ___ _ _ _ _ _ _ _ _ _._

Real beskattning bygger på tanken att endast verkliga inkomster

skall beskattas och endast verkliga kostnader skall vara avdrags-

gilla. Real finansiering bygger på tanken att kapitalutgifterna för lån med långa amorteringsplaner även vid inflation skall vara jämnt fördelade över tiden i reala termer.

Ett realt system skulle vara en effektiv spärr mot den typ av förmögenhetsomflyttningar från sparare och det allmänna till lån- tagare som ägt rum framför allt under andra hälften av 1970-ta- let.

Som tidigare framgått skulle det finnas goda förutsättningar i ett realt system att uppfylla bostadspolitiska mål som neutrali- tet mellan upplåtelseformer och paritet mellan årgångar. Möjlig- heterna är dock begränsade när det gäller att åstadkomma utgifts- paritet i det befintliga beståndet.

Övergång till ett realt system skulle betyda en avsevärd stats- finansiell förstärkning men av hänsyn till balansen på kredit—

marknaden skulle det vara nödvändigt att helt disponera den ome- delbara budgetförstärkningen till att minska budgetunderskottet.

Trots att tankarna om real beskattning och reallån bygger på i grunden enkla principer skulle ett sådant system bl.a. vara för- knippat med mycket svåra informationsproblem. Det är tveksamt om allmänheten skulle kunna förmås att tänka i reala termer såsom det förutsätts i ett realt system.

De stora tekniska problemen i samband med ett realt system hänger samman med själva införandet. Det gäller främst frågan om behand- lingen av befintliga lån. Bland de problem som måste lösas kan nämnas

o omläggning av lån till reala villkor utan att långivare med högre liggande inteckningar får försämrad säkerhet för sina lån, o omläggning av lån till reallån utan att skapa obalans mellan ränteintäkter och ränteutgifter hos kreditinstituten, o lånevillkor för omlagda lån som inte medför utgiftssplittring i det befintliga beståndet,

o indragning av hela budgetförstärkningen för det allmänna till följd av reformen till staten, så att staten genom att minska sin upplåning kan förhindra att obalans uppstår på kredit- marknaden vid övergång till reala lånevillkor i stor skala.

Det avgörande problemet med tanken att gå över till ett realt sy- stem är ändå de ekonomiska verkningarna för främst låntagarna snarare än de tekniska problemen.

Det skulle övergångsvis bli fråga om prisfall på småhus. I många enskilda fall skulle omläggningen kunna medföra stora ekonomiska förluster.

En övergång till ett realt system skulle ganska säkert betyda ett minskat totalt byggande och framför allt ett minskat småhusbygg- ande.

Det är f.ö. svårt att överblicka de fulla ekonomiska konsekvens- erna av en övergång till ett realt system.

8.7 Partiellt reala skatte— och finansieringssystem

Enligt direktiven bör bostadskommittén även pröva vad en delvis genomförd real beskattning och finansiering skulle innebära för möjligheterna att uppnå de bostadspolitiska målen.

En delvis genomförd real beskattning och finansiering kan ses dels som ett slutmål, dels som ett steg på vägen mot ett konse- kvent realt system. Realbeskattningsutredningen för inte någon diskussion om partiellt reala system som alternativ till ett kon— sekvent realt system men däremot diskuteras två alternativ för en successiv övergång till ett realt system via delvis reala system.

Den ena modellen för en successiv omläggning går via ett system med real beskattning av reallån och oförändrad beskattning av no- minallån. Därvid sker en omedelbar omläggning till real bostads— finansiering för det tillkommande, statligt belånade, beståndet och möjligheten att lägga om till reallån införs för det befint- liga beståndet.

Den andra modellen för en successiv omläggning går via ett system med partiellt reala lån och partiellt real beskattning. Därvid räknas låneskulder upp med en viss del av den verkliga ökningen av KPI och endast en viss del av inflationskompensationsdelen av räntan på ett nominallån blir skattefri resp. icke avdragsgill.

Andra tänkbara partiellt reala system är real finansiering kombi- nerad med fortsatt nominalistisk beskattning och ett realt system begränsat till nya lån, dvs. inom bostadsfinansieringen till det framtida beståndet.

De nämnda varianterna av partiellt reala skatte- och finansie- ringssystem diskuteras i den fortsatta framställningen.

8.7.1 Begl_fin3nsigring gch_gomigaljåtisk_beåkgttning

Effekter av gällande skatteprinciper för reallånens del

Gällande rätt för beskattning av fordringar och skulder bygger helt på en nominalistisk princip. Den nominella räntan på en fordran beskattas i sin helhet. Att det skall föreligga symmetri i beskattningen av långivare och låntagare utsägs inte i lag— texten men kan ändå ses som en grundläggande princip.

Vad som menas med ränta i skatterättslig mening definieras inte i kommunalskattelagen (KL). Det har dock varit en mycket betydelse- full fråga i rättspraxis. I en rad rättsfall har regeringsrätten (RegR) fastslagit att indextillägg vid inlösen utgör skatteplik- tig intäkt för långivaren och avdragsgill kostnad för låntagaren och följaktligen är att likställa med ränta.

Ränta i inkomstslaget kapital beskattas enligt kontantprincipen, dvs. beskattning kan inte ske förrän räntan blir tillgänglig för lyftning. Räntor, som enligt tidigare avtal inte utbetalas förrän vid en framtida tidpunkt, utan som tills vidare endast läggs till kapitalet, blir således inte föremål för beskattning det år på vilket de belöper. Avdrag medges först då räntan betalas.

Vid reallån blir effekten av kontantprincipen för långivarens del att indextilläggen inte beskattas förrän de är tillgängliga för lyftning. Är de tillgängliga för lyftning först vid lånets inlö- sen, blir effekten vid progressiv beskattning att skatteeffekten blir särskilt drastisk. Långivaren beskattas för hela ökningen av lånets nominella värde på en gång. Amorteras däremot real- lånet, kommer varje årlig amortering att innehålla en skatte- pliktig del, som utgör skillnaden mellan den reala amorteringen och vad den nominella skulle ha varit. Det är lätt att inse att skatteeffekterna för reallånens del blir helt avskräckande. En reallånemarknad har därför inte kunnat utvecklas.

För låntagarens del blir förhållandet det motsatta. Situationen är visserligen så till vida gynnsam, att hela skillnaden mellan den indexuppräknade skulden och den skuld, som skulle ha förele- gat utan indexuppräkning, blir avdragsgill vid återbetalningen.

Kontantprincipen medför emellertid att denna avdragsrätt uppkom- mer vid ett tillfälle, då den kanske inte fullt kan utnyttjas.

Skatterättsliga principer för paritetslånesystemet 1968-1974

Paritetslånesystemet innebar, att en del av räntan finansierades genom skuldökning. Avdrag fick emellertid enligt uttrycklig be— stämmelse i KL göras redan det år då räntan debiterades.

Genom att avdrag på detta sätt erhölls för räntor som betalades först senare, erhölls en likviditetsmässig favör vid sidan om den som erhölls genom skuldökningen. De kontanta utgifterna minskades härigenom kraftigt under de första åren.

Bostadsskattekommittén slog på sin tid i sitt betänkande Neutral bostadsbeskattning (SOU 1974:16) fast att nya villor gynnades av dessa skatteregler och att beskattningen således inte var neutral mellan olika upplåtelseformer.

Alternativet real finansiering och nominalistisk beskattning

Redan i direktiven till realbeskattningsutredningen konstatera- des, att reallån till bostäder skulle förutsätta också en real behandling i beskattningshänseende för att få de avsedda effek- terna.

Som redan framgått leder en tillämpning av kontantprincipen till mycket drastiska skatteeffekter för progressivt beskattade långi- vare om indextilläggen blir tillgängliga för lyftning först vid lånets inlösen. Omvänt får låntagaren i motsvarande situation ett mycket stort avdrag, som kanske inte går att utnyttja på långt när fullt ut. En situation av denna typ skulle kunna uppstå i samband med en avyttring av en realt belånad fastighet, och detta även om reallånet till viss del amorterats. Villkoren skulle i en sådan situation vara avsevärt sämre för både långivare och lånta- gare än vid nominallån. Ett reallånesystem med sådana skattevill- kor skulle följaktligen inte kunna fungera i praktiken.

Med givna skatteprinciper skulle i praktiken endast skattefria subjekt (staten, AP-fonder, försäkringsbolag) kunna fungera som långivare i ett reallånesystem.

Bostadsskattekommittén påvisade på sin tid en möjlighet till änd— rade regler, så att stora ackumulerade avdragsbelopp vid avytt- ring av fastigheter skulle kunna undvikas. Skattebestämmelserna för paritets- och räntelånesystemet kunde ändras så att avdrag för räntor som finansierats genom statslån inte skulle erhållas vid debiteringstillfället utan först när de belastade fastig- hetsägaren i form av återbetalning av lånet. Enligt bostads— skattekommittén skulle köparen överta säljarens rätt till framti- da avdrag, dvs. låta avdragsrätten tillkomma innehavaren av lå— net. Man skulle härigenom få en enhetlig regel för när de upp- skjutna ränteutgifterna fick dras av, nämligen när den däremot svarande delen av statslåneskulden amorterades.

Om bostadsskattekommitténs idé tillämpades på ett reallånesystem

skulle man kunna undvika problemet med stora ackumulerade skatte- pliktiga resp. avdragsgilla belopp för långivare resp. låntagare vid avyttring av fastigheter.

För låntagare skulle ett system med reallån och nominalistisk be- skattning vara ett intressant alternativ, förutsatt att man kunde undvika stora ackumulerade avdragsbelopp, exempelvis genom den av bostadsskattekommittén anvisade metoden. Varje årlig amortering skulle innehålla en avdragsgill del, som utgjorde skillnaden mel- lan den reala amorteringen och vad den nominella skulle ha varit.

Inte heller den sist beskrivna modellen skulle uppfylla kravet på neutralitet mellan upplåtelseformerna. För schablonbeskattade bo— stadsrättshus och allmännyttigt ägda hyreshus skulle det knappast vara möjligt att utnyttja underskottsavdragen till följd av de delvis avdragsgilla amorteringarna på reallånen i samma utsträck- ning som för egnahem.

Vid hög inflation skulle den avdragsgilla skillnaden mellan real amortering och vad den nominella skulle ha varit efter hand komma

att uppgå till betydande belopp. För att upprätthålla något slags neutralitet mellan upplåtelseformer i fråga om kapitalutgifter skulle det vara nödvändigt med en differentiering mellan upplå- telseformerna i fråga om garanterade räntor av motsvarande typ som nu tillämpas, fast enligt ett något mer invecklat mönster.

Det finns alltså inte någon anledning att inta någon annan stånd- punkt än den som den dåvarande regeringen intog i direktiven till realbeskattningsutredningen, nämligen att reallån till bostäder skulle förutsätta också en real behandling i beskattningshänseen- de för att få de avsedda effekterna.

Alternativet med räntelån i stället för indextillägg

Om indextilläggen i ett realt lånesystem ersattes av särskilda räntelån vid motsvarande tillfällen skulle skattekonsekvenserna bli annorlunda än för rena reallån även om amorterings- och rän- tevillkoren, totalt sett, var desamma. Beskattning av och avdrag för belopp motsvarande indextilläggen skulle ske fortlöpande och således inte i samband med amorteringar eller vid inlösen av lån. Principerna för beskattningen skulle vara desamma som på sin tid gällde för paritets- och räntelånesystemet.

Med de nämnda principerna för beskattningen skulle systemet knap- past skilja sig nämnvärt från det som bostadsskattekommittén på sin tid inte ansåg innebära en mellan olika upplåtelseformer neu- tral beskattning. Det skulle finnas klart bättre möjligheter att utnyttja de resulterande underskottsavdragen för egnahem än för andra upplåtelseformer. Vid hög inflation skulle i många fall skattelindringen på grund av underskottsavdrag t.o.m. bli större än utgifterna för räntor och amorteringar.

I ett system av den angivna typen skulle knappast någon annan än staten i praktiken vara tänkbara som långivare. Bl.a. säkerhets- problemen skulle vara ett avgörande hinder för andra långivare.

Ett räntelånesystem av den angivna typen skall inte förväxlas med det räntelånesystem som diskuteras i avsnitt 8.4. Där handlar det

om lån som uppgår till en mindre del av inflationskompensationen medan den nu aktuella diskussionen gäller lån till hela infla—

tionskompensationen.

8.7.2 Real beskattning av reallån och oförändrad beskattning av nominallån

Effekter av en blandning av reala och nominalistiska principer vid beskattning av räntor och kapitalvinster

En genomgående invändning mot system med blandning av reala och nominalistiska principer för beskattning av räntor och kapital- vinser är att de ger möjligheter till stora skattevinster för de skattskyldiga. Föreligger avdragsrätt för räntor på lån samtidigt som vissa intäktsräntor är helt eller delvis skattefria lånar de skattskyldiga medel, som sedan placeras på de skattefria kontona.

Samma sak måste bli fallet om reallån och nominallån beskattas enligt olika principer. Skattskyldiga skulle placera i reallån och låna upp till nominell, helt avdragsgill ränta. De skattskyl- diga skulle genom dylika transaktioner kunna göra betydande skat- tevinster.

Omedelbar real beskattning av reallån och successivt införande i övrigt av real beskattning

Av de tidigare nämnda två modellerna för en successiv övergång till ett realt system som presenterats av realbeskattningsutred- ningen är förstahandsalternativet ett omedelbart införande av re- al beskattning av enbart reallån medan den reala beskattningen i övrigt införs successivt, genom att inflationen i beskattnings— hänseende antas vara en successivt stigande del av den verkliga.

Enligt denna modell skulle systemet för real bostadsfinansiering vara utformat på exakt samma sätt som enligt förslaget vid en tänkt övergång i ett enda steg.

Missbruksmöjligheterna vid en sådan blandning av reala och nomi- nalistiska skatteprinciper måste mötas med Specialregler. Realbe- skattningsutredningens förslag är att möjligheterna till realt beskattat sparande begränsas till bestämda maximibelopp för varje skattskyldig.

Den största oklarheten i denna modell för en successiv övergång till ett realt system är i vilken utsträckning reala värdeminsk- ningsavdrag skall tillämpas för konventionellt beskattade fastig- heter under övergångstiden. Det skulle troligen bli problem med real finansiering av konventionellt beskattade fastigheter om inte reala värdeminskningsavdrag infördes i full utsträckning. Det skulle samtidigt övergångsvis innebära stora fördelar för företag att kunna ha nominallån med avdragsrätt för en stor del av räntorna kombinerat med reala värdeminskningsavdrag.

Den av realbeskattningsutredningen förordade modellen för en suc- cessiv övergång till ett realt system skulle övergångsvis innebä- ra fördelar för personer med god likviditet jämfört med personer med sämre likviditet. Den förra gruppen skulle ha bättre möjlig- heter att ta upp skattemässigt gynnsamma nominallån medan den se- nare gruppen i större utsträckning skulle tvingas utnyttja de på kort sikt likviditetsmässigt gynnsammare reallånen.

Ett realt system begränsat till bostadssektorn

I sitt remissvar på realbeskattningsutredningens betänkande anser hyresgäströrel sen att reallån på bostadsmarknaden med statlig to— talfinansiering bör kunna införas utan samtidigt införande av re- al beskattning.

Som redan tidigare har framgått skulle egnahemsägare gynnas i förhållande till hyresgäster i ett system med real bostadsfinan- siering utan real beskattning. Det torde knappast vara ett sådant system som hyresgäströrelsen förordar. Ett system som möjligen avses är real bostadsfinansiering med realt beskattade reallån samtidigt som skattesystemet i övrigt är oförändrat.

Ett sådant system skulle kunna tänkas för schablonbeskattade eg- nahem, hyresfastigheter och bostadsrättsfastigheter. Det skulle emellertid vara helt orealistiskt för konventionellt beskattade hyresfastigheter. Ett realistiskt system med real bostadsfinan- siering för konventionellt beskattade hyresfastigheter förutsätt- er fulla reala värdeminskningsavdrag. Annars kommer hyresintäkter som precis täcker löpande kapitalutgifter att medföra efter hand stora skattepliktiga överskott, vilket medför likviditetsproblem.

Om ett realt system skulle begränsas till bostadssektorn skulle det vara nödvändigt att exakt fastställa var gränsen skulle gå mellan bostadssektorn och den övriga ekonomin.

Skall gränsen gå mellan bostadsdelen av en hyresfastighet och den del som innehåller lokaler? Skall gränsen gå mellan hyresfastig- heter (bostads- och kommersiella) och övriga fastigheter? Skall kanske realt beskattade reallån och reala värdeminskningsavdrag tillämpas konsekvent för både hyresfastigheter (bostads- och kom- mersiella) och rörelsefastigheter som inte är förhyrda? I det sistnämnda fallet är man långt inne i ett system med real före- tagsbeskattning. Var gränsen än dras uppstår skillnader mellan likartade objekt, vad gäller skatteeffekter, som kan vara svåra att försvara.

Skall boendekategorin jordbrukare lämnas utanför det reala syste- met? Om inte, skall det reala systemet för en jordbrukare begrän- sas till bostadsdelen av jordbruksfastigheten eller skall även rörelsedelen inkluderas? I det senare fallet skulle ett system med nära nog fullständigt real beskattning av jordbruk före- ligga.

I ett realt system begränsat till bostadssektorn skulle personer med god likviditet få permanenta fördelar i förhållande till per- soner med sämre likviditet genom att den förstnämnda gruppen skulle ha bättre möjligheter att ta upp skattemässigt gynnsamma nominallån. Den senare gruppen skulle i större utsträckning vara tvingad att utnyttja de skattemässigt mindre gynnsamma real- lånen.

Troligen skulle real finansiering utnyttjas i mycket mindre ut- sträckning inom egnahemssektorn än inom hyres— och bostadsrätts- sektorerna. Det skulle vid hög inflation och höga räntor på nomi— nallån betyda höga kapitalutgifter i nyproduktionen för egnahems- ägare jämfört med hyresgäster och bostadsrättshavare. Totalt sett skulle dock egnahemsägarna, med bibehållen avdragsrätt för nomi- nella räntor, vara gynnade jämfört med övriga boendekategorier, som inte på samma sätt kan dra nytta av underskottsavdrag och därför skulle vara hänvisade till det reala lånesystemet för att inte drabbas av orimliga boendekostnader i nya hus.

Vid låg inflation och låga nominella räntor skulle självfallet de nämnda problemen med ett realt system begränsat till bostadssek- torn bli mycket mindre. Slutsatsen är dock ofrånkomlig, att ett realt system inom enbart bostadssektorn skulle medföra stora gränsdragningsproblem och problem att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseformerna.

8.7.3 Ett realt system begränsat till det framtida bostadsbeståndet

Det skulle i praktiken vara omöjligt att tillämpa olika beskatt- ningsprinciper för nya och gamla lån, vilket redan värdesäkrings- kommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1964:1 och 2) efter noggrann prövning av tanken att tillämpa real beskattning enbart för nya lån. Däremot skulle det kanske kunna vara möjligt att tillämpa real beskattning enbart i det tillkommande bostadsbe— ståndet, eftersom det skulle vara lättare att hålla reda på vilka fastigheter som tillkommit efter systembytet än vilka låg som tillkommit.

Vid begränsning av det reala systemet till det tillkommande be- ståndet skulle priserna på det tillkommande beståndet bli låga i förhållande till priserna i det befintliga beståndet (och i för- hållande till produktionskostnaderna vid byggande av nya hus). Detta skulle betyda en dämpning av nyproduktionen av bostäder.

Ombyggnader och andra återinvesteringar i det befintliga bestån- det skulle vara skattemässigt gynnade jämfört med investeringar i nyproduktion. Om dessutom nuvarande räntebidragsregler bibehölls i fråga om återinvesteringar i det befintliga beståndet skulle detta betyda ytterligare fördelar med återinvesteringar jämfört med nyinvesteringar. Dessa omständigheter skulle ytterligare bi- dra till en dämpning av nyproduktionen.

Om möjligheten till nominallån med fulla ränteavdrag kvarstod, samtidigt som nuvarande räntebidragssystem för utjämning av ka- pitalutgifter över tiden ersattes av reallån, skulle egnahems- ägare troligen i allmänhet välja nominallån, medan hyres- och bo- stadsrättssektorn skulle vara hänvisad till reallånen. Som tidi- gare nämnts skulle upplåtelseformen äganderätt totalt sett vara gynnad i ett sådant system jämfört med övriga upplåtelseformer.

Vid begränsning av ett sådant system till det tillkommande be- ståndet skulle nyproduktionen av bostadsrättsfastigheter dämpas särskilt kraftigt till följd av prisfall i förhållande till det befintliga beståndet och i förhållande till nyproduktionskost- naden.

8.7.4 Partiellt reala lån

Partiellt reala lån vid en successiv övergång till ett realt system

En av realbeskattningsutredningens modeller för en successiv övergång till ett realt system går via partiella reallån. Model- len innebär att inflationen antas vara en ökande del av den verk- liga. Om systemet införs under en period av fem år innebär det att man antar att inflationen första året varit 20 % av vad den verkligen var, nästa år 40 %, osv. Detta betyder exempelvis att vid 10 procents inflation är 2 resp. 4 procentenheter av räntan att betrakta som inflationskompensation de två första åren och är följaktligen inte skattepliktig eller avdragsgill. Metoden till- lämpas konsekvent (med undantag för realisationsvinstbeskattning- en som omgående görs fullständigt real) och får gälla både be- skattningen och reallånen.

Problemen gäller även vid en successiv övergång huvudsakligen ut- formningen av lånevillkor i det nya systemet.

När det gäller räntebidragen måste en modell väljas som innebär successiv avveckling av nuvarande system och successivt införande av det av realbeskattningsutredningen föreslagna räntebidragssy- stemet vid real finansiering.

Den största oklarheten i den av realbeskattningsutredningen skis- serade modellen för en successiv övergång är hur lånevillkoren för det befintliga beståndet skulle se ut och hur detta skulle slå i jämförelse med nuvarande lånevillkor.

Den största nackdelen med modellen är att reallånens innebörd blir svårare att förstå än vid en omläggning i ett steg.

Partiella reallån enligt Villaägareförbundets modell

För att ta till vara nominallånens och reallånens fördelar men undvika dess nackdelar har Villaägareförbundet utformat en idé- skiss till s.k. PR-lån (partiellt reala lån). Dessa har en be- gränsad ej avdragsgill och ej beskattningsbar skulduppskrivning och en låg men i sin helhet avdragsgill resp. beskattad ränta. Villaägareförbundet anser att en skulduppskrivning med upp till hälften av inflationen kan godtas och att detta i allmänhet är tillräckligt för att uppnå en rejäl sänkning av ränteutgiften.

Med ett förenklat exempel i tabellform har Villaägareförbundet belyst hur nominallånen, reallånen och PR-lånen skiljer sig åt. Tab. 8.5 är uppställd på motsvarande sätt. Dessutom finns för tydlighetens skull en rad för "skatteminskning" i tabellen, som inte finns i Villaägareförbundets tabell.

Tab. 8.5

Exempel: Eget hem utan räntebidrag

Förutsättningar: Ränta 12 % (nominallån) resp. 2 % (reallån) Inflation 10 % Marginalskatt 50 % Procent av skuldbelopp år 1 Nominallån Reallån PR-lån Nw.b%k.MM mg. Mt.1 Mt.2 (1) (2) (3) (4) (5) Ränta 12 12 2 2 7 Skatteminskning 6 1 1 1 3,5 Ränta (utgift) efter skatt 6 11 1 1 3,5 Skulduppskrivning O 0 10 5 5 Kostnad efter skatt 6 11 11 6 8,5 (ränta + skuldupp- skrivning

Nominallånen leder vid hög inflation och därmed hög ränta vid pp- varande beskattning (kolumn 1 i tabellen) till ganska stora net- toränteutgifter för låntagaren (6 % i exemplet).

Real beskattning innebär att endast realräntan (2 % i exemplet), dvs. skillnaden mellan den nominella räntan (12 %) och inflatio- nen (10 %), beskattas resp. blir avdragsgill. Som framgår av ko- lumn 2 i tabellen skulle en sådan reform utan ändring av låne- villkoren betyda att ränteutgifterna efter skatt i det närmaste skulle fördubblas.

Därför behöver det vid real beskattning också finnas möjligheter till reallån. Detta innebär att endast realräntan (2 %) betalas som ränta medan kompensationen för inflationen (10 %) läggs till

skulden för att betalas senare under amorteringstiden. Härigenom sänks, som framgår av kolumn 3, ränteutgiften efter skatt till en låg nivå (1 % i exemplet). Reallånet innebär därför en lägre rän- teutgift i början av lånets löptid än för nominallånet. Den fak— tiska totala kostnaden efter skatt för låntagaren resp. ersätt- ningen till långivaren (inkl. skulduppskrivning) blir däremot hög (11 % jämfört med 6 % för nominallånet vid nuvarande beskatt- ning).

Som alternativ till nominallånen och reallånen har alltså Villa- ägareförbundet lagt fram en idéskiss till en mellanform som man kallat PR-lån. För att uppnå samma kostnad efter skatt som för nominallånet vid nuvarande beskattning (6 %), behövs enligt Villaägareförbundet en skulduppskrivning med hälften av inflatio- nen (5 %).

Kolumn 4 ger i själva verket en väl positiv bild av effekterna av PR-lånen. Vid en jämförelse mellan kolumn 1 och kolumn 4 får man resultatet att den statsfinansiella belastningen minskar med 5 procentenheter (från 6 % till 1 %). Räntan (utgiften) efter skatt minskar också med 5 procentenheter. Kostnaden efter skatt (ränta plus skulduppskrivning) är samtidigt oförändrad.

Orsaken till att bilden av PR-lånets effekter blir alltför posi- tiv i kolumn 4 är att realräntan före skatt satts lägre i PR-lå- nefallet än i nominallåne- och reallånefallen (minus 3 % mot plus 2 %). Realräntan i PR-lånefallet är minus 3 % eftersom räntan

(2 %) plus skulduppskrivningen (5 %) är 7 % medan inflationen är 10 %.

Det redovisade exemplet gäller långivare och låntagare som får skatta resp. göra avdrag för räntor. Närmare bestämt har räknats med en marginalskatt på 50 %. Situationen är annorlunda för AP- fonder och försäkringsbolag, som inte betalar skatt på räntein- komster. För att realräntan i PR-lånefallet skall bli 2 % liksom i nominallåne- och reallånefallen krävs i själva verket 7 pro- cents ränta vid 10 procents inflation och skulduppskrivning med halva inflationen.

I kolumn 5 redovisas i stället effekten av ett PR-lån med 2 pro- cents realränta, dvs. i detta fall 7 procents ränta. Detta torde vara mer realistiskt.

Som framgår av en jämförelse mellan kolumn 1 och kolumn 5 innebär ett PRzlån med 2 procents realränta (samma som för nominallånet) att kostnaden efter skatt (ränta plus skulduppskrivning) ökar från 6 % till 8,5 %.

PR-lån med speciella (sämre) villkor i de fall då långivaren får skatta och låntagaren får göra avdrag för räntan är knappast möjligt att införa. Bruttoräntan torde bli densamma oavsett om långivaren är ett försäkringsbolag med skattefri ränta eller en privatperson med skattepliktig ränta. Det skulle knappast gå att få intresserade köpare av bostadsobligationer med de sämre vill- koren och det vore knappast rimligt eller möjligt att tvinga kreditinstituten att köpa sådana obligationer.

Fördelar och nackdelar med PR-lånesystem

Ett PR-lånesystem skulle kunna betyda en viss statsfinansiell förstärkning, dock inte på långt när lika stor som ett helrealt system. De principiella sambanden i fråga om effekter på statens förmögenhet resp. likviditet och på balansen på kreditmarknaden skulle dock självfallet vara desamma som vid övergång till ett helrealt system.

PR-lånesystemet skulle betyda en inte oväsentlig ökning av kost- naden efter skatt och eventuellt räntebidrag (nettoränta plus skulduppskrivning) för en låntagare. Samexistensen med nominallån med full avdragsrätt för den nominella räntan skulle därför bli långt ifrån problemfri. I själva verket får man förmoda att mycket få egnahemsägare skulle välja PR-lån framför de skatte- mässigt gynnsmnnare nominallånen. Om nuvarande räntebidragssystem i samband med nominallån avskaffades vid införandet av ett PR- lånesystem skulle däremot andra upplåtelseformer antagligen vara tvungna att utnyttja PR-lånesystemet.

Liksom vid real bostadsfinansiering skulle det krävas ändringar i skattereglerna för konventionellt beskattade hyreshus. I stället för reala värdeminskningsavdrag skulle det bli fråga om partiellt reala värdeminskningsavdrag. Vid oförändrade skatteregler i övrigt skulle motsvarande avgränsningsproblem uppstå som vid införande av ett helrealt system enbart inom bostadssektorn. Liksom i ett reallånesystem skulle det i ett PR-lånesystem krävas införande av speciella arrangemang i inskrivningsväsendet. I stället för reala inteckningar skulle det bli fråga om partiellt reala inteckningar.

Den begränsade skulduppskrivningen i ett PR—lånesystem skulle ge bättre säkerhetsmarginaler mellan fastighetsvärden och skulder och mellan betalningsförpliktelser och betalningsförmåga än i ett helrealt system.

Å andra sidan skulle vid hög inflation pariteten mellan olika årgångar i fråga om kapitalutgifter bli inte obetydligt sämre än i nuvarande system för det statligt belånade beståndet. För att motverka detta måste man tillgripa ett system med upptrappning av garanterade räntesatser på motsvarande sätt som i nuvarande system.

Det förefaller väl komplicerat att laborera både med indexuppräk— ningar av skulder och med upptrappningar av garanterade räntesat- ser. För att få en jämfört med nuvarande räntebidragssystem nå- gorlunda tillfredsställande utjämning över tiden av reala kapi- talutgifter utan upptrappning av räntesatsen krävs vid 10 pro- cents årlig inflation minst 80-procentigt reala lån. Ett sådant system skulle givetvis betyda ännu större problem än 50-procenti- ga reallån i en miljö med i övrigt nominalistisk beskattning.

Nedan redovisas kapitalutgifter (i procent av den reala produk- tionskostnaden) vid 10 procents inflation för ett hyreshus i nu— varande system, vid PR-lån (50 %), vid PR-lån (80 %) och vid reallån. Villkoren för PR-lånen bygger på den tidigare presente- rade grundmodell II, liksom villkoren för reallånet.

Tab. 8.6 ___________WivåFåiH5_____Fä:TåH____—_PÄ:Tåi___'_T&EnTåF_ År system (50 %) (80 %) (1) (2) (3) (4)

1 2,84 2,76 2,82 2,86 5 2,60 2,23 2,55 2,79 10 2,23 1,70 2,24 2,69 15 1,76 1,30 1,97 2,59 20 1,36 0,98 1,73 2,50

Paritetsaspekten gör att SO-procentigt reala lån knappast kan erbjuda tillfredsställande lösningar för bostadsfinansieringen. Exempelvis BO-procentigt reala län kan däremot vara ett intres- sant alternativ till helreala lån med en något mindre avskräckan- de skuldutveckling. Problemen vid införande av sådana system inom avgränsade delar av ekonomin skulle dock vara i princip desamma som vid införande av helreala system.

Räkneexemplet ovan gäller statligt belånade hyreshus med räntebi- drag som trappas av. För egnahem utan räntebidrag, som främst av- ses i Villaägareförbundets räkneexempel, skulle även halvreala lån betyda en bättre fördelning över tiden av kapitalutgifterna än nuvarande system.

8.7.5 Sammanfattande omdömen om partiellt reala skatte- och ijPEFÅPIlESÅPXåEPB ___________ . ______

De höga kapitalutgifter, som i frånvaro av subventioner drabbar långlivade investeringar under de första åren av den totala livs- längden i en inflationsekonomi, är ett likviditetsproblem snarare än ett kostnadsproblem. Det vore därför naturligare att lösa det problemet med lån än, som nu sker, med subventioner (räntebidrag och skattesubventioner till följd av underskottsavdrag) inom bo- stadssektorn. En konsekvent lösning i denna anda skulle vara att gå över till real bostadsfinansiering, men som framgått av av- snitt 8.6 skulle en övergång till ett sådant system medföra stora problem och ekonomiska konsekvenser som är svåra att överblicka.

Det är därför av intresse att pröva möjligheterna att med hjälp av partiellt reala skatte- och finansieringssystem vinna något av fördelarna med ett realt system samtidigt som en stor del av pro- blemen med ett realt system undviks.

Om real bostadsfinansiering infördes utan att några förändringar vidtogs i skattesystemet skulle egnahemssektorn bli mer gynnad än i nuvarande system och kravet på neutralitet mellan upplåtelse- formerna skulle följaktligen vara sämre tillgodosett än i nuva— rande system.

Om de reala beskattningsprinciperna begränsades till reallån inom bostadssektorn, skulle egnahemsägare troligen i allmänhet föredra nominallån med fulla ränteavdrag medan hyres- och bostadsrätts- sektorerna skulle vara hänvisade till reallånen. Därvid förut- sätts att nuvarande räntebidragssystem avskaffats. Även i detta alternativ skulle upplåtelseformen äganderätt vara mer gynnad i förhållande till andra upplåtelseformer än i nuvarande system. Dessutom skulle det bli fråga om svåra gränsdragningsproblem vid beskattningen av främst hyresfastigheter i enskild ägo.

Ett system med partiellt reala lån med motsvarande partiellt reala beskattning i kombination med i övrigt oförändrade skatte- regler skulle i stort sett betyda motsvarande problem som ett realt skattesystem begränsat till reallån inom bostadssektorn, dvs. egnahemsägare skulle troligen i allmänhet föredra nominallån och därvid få en totalt sett något mer gynnad ställning i för- hållande till hyresgäster och bostadsrättshavare än i nuvarande system. Säkerhetsmarginalerna i fråga om skuld— och utgiftsut- veckling skulle bli bättre än i ett helrealt system men utjäm- ningen av kapitalutgifter över tiden skulle bli sämre. I ett halvrealt system utan upptrappning av den garanterade räntan skulle Utgiftspariteten mellan årgångar bli klart sämre än i nuvarande system.

En viktig slutsats av genomgången är att vid införande av någon typ av omfördelningslån inom bostadsfinansieringen blir det problem om beskattningsreglerna för omfördelningslånen skiljer

sig väsentligt från skattereglerna för nominallån. Det blir också problem om ett lånesystem med kraftig omfördelning av kapitalut- gifter över tiden, exempelvis ett reallånesystem, införs, sam— tidigt som skattereglerna är oförändrade.

Inom ramen för nu gällande skatteregler finns det knappast ut- rymme för mer långtgående system för omfördelningslån än system av den typ som skisserats i avsnitt 8.4 (system B). Det skulle betyda att nuvarande räntebidragssystem för statligt belånade egnahem ersattes av ett system med omfördelningslån, exempelvis räntelån, och att motsvarande delar av räntebidragen till hyres- och bostadsrätter ersattes av lån.

8.8 Bostadsfinansiering, skatter och fastighetspriser

Vid utformningen av det framtida finansierings- och skattesyste- met finns det anledning att beakta en rad effekter av eventuella förändringar. Det gäller naturligtvis centrala frågor som hushål- lens möjligheter att bo i en tillräckligt god bostad. Men det gäller även effekterna på den totala bostadsefterfrågan och där- med på ny- och ombyggnadsproduktionen och underhållet samt på ut- vecklingen av antalet outhyrda lägenheter. I detta avsnitt be- handlas en speciell aspekt, nämligen finansierings- och skattesy- stemets inverkan på fastighetspriserna och därmed på fastighets- ägarnas och bostadsrättshavarnas förmögenhetsutveckling. Det finns nämligen ett direkt samband mellan de utgifter som belastar en fastighet och dess pris. På samma sätt finns ett samband mel- lan den framtida utvecklingen av utgifterna och fastighetspriser- na.

8.8.1 Bogngeptgiftgrpa_påvgrkap faåtigpetsprjsgrpa

Det är ett mål för bostadspolitiken att hushållen inte skall bli förmögna genom innehav av fastighet eller bostadsrätt. Vid ut- formandet av medel för att uppnå detta mål måste naturligtvis be- aktas att den motsatta effekten kan uppstå; att fastighetsägare och bostadsrättshavare i allmänhet förlorar det egna kapital som

satts in eller att fastighetsvärdena kommit att understiga skul- derna. Särskilt för ägare som har låg bärkraft och som måste säl- ja vid stigande boendeutgifter kan en sådan utveckling få allvar- liga ekonomiska och sociala konsekvenser.

Det fortsatta resonemanget kommer att beröra egnahemsmarknaden men resonemanget är relevant även för andra upplåtelseformer. Ex- empel på priseffekter kommer att nämnas som bl.a. har hämtats från ett pågående utredningsarbete för vår räkning som utförs av docent Ingemar Hansson vid Lunds Universitet.

8.8.2 Såväl omedelbara som framtida utgiftsändringar påverkar emsdslRattfessishstspzisezns _____________

Inom ramen för vårt utredningsarbete diskuterar vi ändrade finan- sieringsregler och skatter som kan förändra boendeutgifterna så- väl på kort som på lång sikt.

Uppenbarligen är det så att en omedelbar ökning av årskostnaderna får omedelbara effekter på fastighetspriserna. Endast vid ett lägre fastighetspris uppnås sanna boendeutgift som före kostnads- ökningen. Men även förväntningar om framtida kostnadsändringar kan få priseffekter. Hushållen är troligen beredda att betala ett högre pris för ett eget hem om utgifterna i framtiden beräknas sjunka än om de t.ex. väntas förbli oförändrade.

Speciellt svårbedömd kan prisutvecklingen bli vid förändringar som innebär sänkta utgifter på kort sikt, men å andra sidan högre utgifter på lång sikt. Vid sänkt inflation t.ex. kan ränteutgif- terna sjunka snabbt genom sänkta räntor. Å andra sidan skulle ka- pitalutgifterna vid låg inflation i framtiden sjunka mycket lång- samt räknat i fast penningvärde. Vid hög inflation och höga rän- 'tor blir å andra sidan utgifterna högre på kort sikt vid en given skuld, men ränteutgifterna räknat i fast penningvärde sjunker snabbt eftersom inflationen urholkar räntebetalningarnas värde. Det är alltså inte säkert att sänkta räntor vid sänkt inflation skulle leda till höjda fastighetspriser trots på kort sikt sjunk- ande ränteutgifter.

Med ett analogt resonemang som det ovanstående kan inses att sänkt inflation, kombinerad med oförändrade eller endast svagt sjunkande räntor, kan innebära sänkta fastighetspriser trots att ränteutgifterna på kort sikt blir oförändrade eller sjunker nå- got. Det beror på att inflationen inte längre kommer att urholka det reala värdet av framtida räntebetalningar.

8.8.3 Någrg Iäkngeåempgl

I Hanssons studier har gjorts kalkyler över den kortsiktiga ef- fekten på egnahemspriserna av olika hypotetiska förändringar av finansierings- och skattesystemet. Beräkningarna utgår från teo- retiska antaganden om hur hushållen värderar utgiftsförändringar på kort och lång sikt.

Prissänkningarna på grund av en fastighetsskatt på 0,47 % av taxeringsvärdet uppskattas till i storleksordningen 7—10 % för de hus som skulle beröras omedelbart. Men även hus som inte ome- delbart berörs, skulle enligt kalkylerna sjunka i värde, eftersom köpare förutsätter att de kommer att belastas med skatten inom några år. För t.ex. helt nybyggda egnahem beräknas prissänk- ningarna till i storleksordningen 4 %.

Även priseffekterna av alternativa former av fastighetsskatt har kalkylerats. Enligt en hypotetisk utformning skulle fastighets- skatt införas för egnahem när räntebidragen avvecklas. Skatten skulle öka över åren så att summan av nettoränta och fastighets- skatt fortsätter att öka i samma takt som nettoräntan vid avveck- lingen av räntebidrag. Om en sådan skatt införs omedelbart och äldre fastigheter belastas med skatt som om systemet varit i kraft under lång tid skulle äldre fastigheter sjunka i pris med 20-30 %. Även priserna för nya fastigheter skulle med vissa anta- ganden kunna komma att sjunka kraftigt.

På motsvarande sätt har beräkningar utförts av effekterna av att avskaffa räntebidragen för egnahem. Prisfallet drabbar natur-

ligtvis främst nyare hus. Vid 10 % inflation och 12,2 % ränta skulle prisfallet bli ca 10 %, medan det vid 5 % inflation och 7 % ränta skulle bli obetydligt. I det senare fallet skulle ju räntebidragens avskaffande innebära obetydliga kostnadshöjningar.

Realbeskattningsutredningen utförde beräkningar av priseffekterna för egnahem av sitt förslag (SOU 1982:3, bil. 6). Resultatet pe- kar på att ett prisfall på 14-18 % skulle följa vid ett införande av real finansiering och beskattning. Vi diskuterar i detta kapi- tel även olika varianter av partiella reallån och räntelån. Även införandet av sådana reformer skulle få effekter på fastighets- priserna. De ovan angivna beräknade priseffekterna av ett full- ständigt reallånesystem tyder på att priseffekterna av sådana partiella reformer skulle kunna bli måttliga.

8.8.4 påpgåiktiggggfektgr

De beräkningsexempel som här har redovisats avser de kortsiktiga effekterna av ett antal hypotetiska reformer. På lång sikt skulle effekterna bli annorlunda. De omedelbart sjunkande priserna skulle nämligen påverka bostadsbyggandets volym. Eftersom betal- ningsviljan för nyproducerade hus skulle sjunka skulle också bo- stadsproduktionen bli lägre. Det framtida beståndet skulle då bli mindre än om reformerna inte genomförts. Detta och möjligen en ökad kostnadspress i produktionen, skulle troligen leda till en ny framtida balanssituation där fastighetspriserna och produk- tionskostnaderna återanpassas till ett läge mellan vad det skulle ha varit med och utan de analyserade förändringarna.

Höjda utgifter för boendet skulle även verka återhållande på ny- och ombyggnadsverksamheten samt på underhållet eftersom den tota- la betalningsviljan för bostad är begränsad. Den totala efterfrå- gan, uttryckt i antal bostäder, kan också minska.

Priserna för egnahem har stigit obetydligt i löpande priser sedan år 1979 och har sjunkit med ca en fjärdedel räknat i fast pen- ningvärde. Egnahemsägare som köpt sitt hus sedan slutet av 1970-

talet har i allmänhet inte fått någon förmögenhetstillväxt. I många fall kan sådana ägare inte räkna med att återfå det reala värdet av sitt egna kapital vid en snar försäljning.

Prisutvecklingen synes ha varit särskilt ogynnsam för hus som byggts sedan slutet av 1970—talet (se avsnitt 3.5). Räntebidragen har å den ena sidan möjliggjort efterfrågan till rådande nypro- duktionspriser. Avtrappningen av räntebidragen har å den andra sidan inneburit stigande räntebetalningar när husen blir äldre. Hansson har i sin pågående studie gjort kalkyler som pekar på att överlåtelsepriserna på 10 år gamla eller äldre statsbelånade eg- nahem bör vara nära 20 % lägre än nyproduktionspriserna genom inverkan av de stigande garanterade räntorna.

Det är troligt att räntenivån kommer att vara hög under de när- maste åren även om inflationen minskar avsevärt. Detta kan, en-

ligt tidigare resonemang, mycket väl leda till att egnahemspri- serna fortsätter att sjunka realt sett under en tid framöver. Å andra sidan är det möjligt att stigande realinkomster, tillsam- mans med det faktum att priserna redan sjunkit så mycket, mer än väl kan uppväga effekten av höga räntor och låg inflation.

Lägger man emellertid samman dessa osäkra framtidsutsikter med det faktum att avdragsreformen kommer att höja kostnaderna för boende i egnahem år 1985 torde en viss ytterligare sänkning av de reala fastighetspriserna de närmaste åren vara mest sannolik. Mot denna bakgrund torde det bli nödvändigt att noga beakta pris- effekterna av förändringar i finansierings— och skattesystemet om man vill undvika allvarliga effekter för egnahemsägare med låg ekonomisk bärkraft och en ytterligare kraftig sänkning av egna- hemsproduktionen. Liknande överväganden är naturligtvis berätti- gade när det gäller privata hyreshus och bostadsrättshus medan priseffekter har mindre betydelse för allmännyttiga företag. Emellertid kan stigande boendeutgifter inverka i alla upplåtelse- former när det gäller efterfrågan och investeringar.

8.9 Slutsatser inför fortsatta överväganden om bostadsfinan— sieringen

I det här kapitlet har vi diskuterat möjligheter att förbättra bostadsfinansieringen och bostadsbeskattningen. Syftet är att lägga grunden till komnande överväganden om metoder för att skapa bättre förutsättningar för kostnadsparitet mellan bostadshus upp- förda vid skilda tidpunkter samt neutralitet i fråga om löpande utgifter och förmögenhetsbildning mellan bostäder med olika be- sittningsform. Härigenom bör hushållens möjligheter att efterfrå- ga bostäder på jämlika villkor förbättras.

En utgångspunkt för fortsatta överväganden är att det allmännas kostnader för bostadsförsörjningen bör hållas inom nuvarande ra- mar eller på en lägre nivå. Det gäller de samlade kostnaderna för generellt stöd riktat till olika slag av bostadsinvesteringar och behovsprövat stöd riktat till hushåll med låg betalningsförmåga för bostad.

Det generella stödet har olika uppgifter i nuvarande finansie- ringssystem. En är att utjämna kapitalutgifterna för bostadsinve- steringar med syfte att skapa förutsättningar för lika bostads- kostnader för likvärdiga bostäder. En annan är att dämpa investe- ringskostnadernas genomslag på bostadskostnaderna. En tredje är att dämpa genomslaget av fluktuerande räntor. Sammantaget stimu- lerar det generella bostadsstödet investeringar och konsumtion i enlighet med bostadspolitikens övergripande mål. Det går inte att minska stödets omfattning utan att det får återverkningar på in- vesteringsverksamheten och på bostadskonsumtionen.

Om kapitalutgifterna i nyproduktionen skall kunna hållas på nuva- rande nivå förefaller en subvention som motsvarar ca 20 % av pro- duktionskostnaden, fördelad på de 20 första åren av en fastighets livslängd, vara ofrånkomlig. Det är ungefär den subventionsgrad som de grundmodeller för bostadsfinansiering, som vi har presen- terat i avsnitt 8.2, innebär.

Vad som är acceptabla kapitalutgifter i nyproduktionen är en bo- stadspolitisk avvägningsfråga. Vi har tidigare i kap. 6 diskute- rat utvecklingen av förhållandet mellan bostadskostnader och hus- hållens betalningsförmåga för bostad från mitten av 1970-talet. I reala termer har betalningsförmågan minskat samtidigt som bo- stadskostnaderna har ökat. Det är en bakgrund till att vi i detta betänkande har valt att diskutera grundmodeller för bostadsfinan- siering med utgångspunkt från att kapitalutgifterna i nyproduk— tionen i vart fall inte bör vara högre än med nuvarande system.

Den framtida utvecklingen av hushållens betalningsförmåga är gi- vetvis högst oviss. Om realinkomsterna kommer att öka är det tänkbart att man kan uppnå bostadspolitiska mål även om kapital- utgifterna tillåts öka i förhållande till vad de är f.n. Då kan den teoretiskt lägsta subventionsgraden i finansieringssystemet komma att bli lägre. Detta kan å andra sidan motverkas av andra förhållanden t.ex. fortsatt kraftiga ökningar av de reala produk- tionskostnaderna. Närmare överväganden i dessa frågor kommer vi att göra i det fortsatta arbetet.

Grundmodellerna är teoretiska konstruktioner som tjänar som mal- lar för våra diskussioner om olika metoder att i praktiken lösa finansieringsfrågan. De representerar en fördelning på lånetyper. skuldavveckling och kapitalutgifter som vi bedömer ger rimliga fastighetsekonomiska förutsättningar för rationell förvaltning. Vidare ger de förutsättningar för att undvika kostnadssplittring mellan fastigheter byggda olika år.

Grundmodellerna är konstruerade under det förenklade antagandet om fast penningvärde. Den praktiska frågan är hur man skall ord- na finansieringen i en ekonomi med inflation - låg eller hög - för att skuldavveckling och kapitalutgifter skall stämma väl överens med grundmodellerna. Vi har belyst olika möjligheter att i praktiken tillgodose sådana krav på finansieringssystemet.

En perfekt anpassning till grundmodellerna skulle innebära att de sammantagna subventionerna till en bostadsfastighet blev betyd- ligt lägre än med nuvarande system. Det är detsamma som att de

totala kapitalutgifterna under fastighetens livslängd blir högre. Enligt vad vi sagt ovan skulle en sådan anpassning till grundmo- dellerna få återverkningar på investeringar och konsumtion i bo- stadssektorn. Den bostadspolitiska och samhällsekonomiska inne- börden av detta måste övervägas inför fortsatta diskussioner om finansieringssystemets utformning. Redan nu kan dock sägas att en snabb och total anpassning sannolikt skulle få svåra sociala följder, allvarligt rubba balansen på fastighetsmarknaden samt leda till en nedgång i investeringsverksamheten i bostadssektorn. Det bör också framhållas att redan en sänkt inflationstakt i sig medför att kapitalutgifterna i nuvarande finansieringssystem när- mar sig grundmodellernas.

Följderna av minskade generella subventioner måste också övervä- gas i relation till det behovsprövade stödets omfattning och ut- formning. Det är de sammantagna effekterna av åtgärder för att hålla bostadskostnaderna på en rimlig nivå, för att motverka kostnadssplittring och för att jämna ut hushållens betalningsför- måga för bostad, som är avgörande för om målet om jämlik fördel- ning av bostadsstandarden kan uppnås.

Som vi tidigare nämnt är frågan om avvägningen mellan generellt och behovsprövat stöd central i kommande överväganden.

När det gäller metoderna för att finansiera bostäder har vi här diskuterat alternativa vägar till utveckling och förbättring. Nu- varande finansieringssystem, med statliga räntebidrag som medel att utjämna kapitalutgifter, kan genom relativt enkla ändringar fungera bättre både vid hög och låg inflation. Man kan få skuld- utveckling och kapitalutgifter att närma sig grundmodellerna. Med de begränsade ändringar som vi har diskuterat kommer behovet av generella subventioner fortfarande att vara ganska stort. Inom ramen för grundmodellernas principer är det emellertid möjligt att i vart fall delvis finansiera subventionerna med en fastig- hetsskatt.

Behovet av direkta bidrag i finansieringssystemet skulle också kunna dämpas genom att räntebidrag delvis ersätts med räntelån.

Teoretiskt vore det tänkbart att helt anpassa ett system med rän- tebidrag, räntelån och fastighetsskatt till grundmodellerna. Över tiden skulle det då bli fråga om flera växlingar mellan bidrag och beskattning för en fastighet; Ett sådant system skulle sanno— likt bli alltför komplicerat i praktiken. Härtill kommer de soci- ala och sanhällsekonomiska verkningarna av så drastiskt höjda bo- stadskostnader, som en sådan fullständig anpassning skulle medfö- ra.

Det senare är inte bara en fråga om hur stora ändringar man gör i finansieringssystemet utan också hur eventuella ändringar skulle införas. Verkningarna blir skilda om man enbart diskuterar ändra- de finansieringsvillkor för framtida investeringar eller om man diskuterar mer allmänt gällande ändringar. De ekonomiska villko- ren för framtida investeringar och för redan utförda bör inte bli vitt skilda. Det begränsar åtminstone på kort sikt utrymmet för omfattande ändringar.

Bland metoderna för att ändra nuvarande finansieringssystem har vi bl.a. diskuterat omvandling av vissa delar av räntebidragen till räntelån som skall förräntas och återbetalas. Det har här skett enbart under förutsättning av oförändrat skattesystem, dvs. efter skattereformens fullständiga genomförande år 1985. Vid hög inflation ger det diskuterade räntelånesystemet vissa förbätt- ringar av finansieringssystemet, vilket skall ses i relation till att det å andra sidan gör systemet mer komplicerat.

Alternativet med ett inslag av räntelån blir mer intressant då man studerar det inför det skede med minskad inflation och stig— ande realränta som nu ser ut att bli aktuellt. Räntelånet kommer i en sådan situation att fördela effekterna av en hög realränta på ett annat sätt än nuvarande finansieringssystem.

Oavsett inflationstakten kan räntelån vara ett sätt att helt slopa räntebidrag för egnahem. För hyres- och bostadsrätt skulle då räntebidragen endast svara mot de skattesubventioner som till- faller egnahemsägare. Omfördelning av kapitalutgifter över tiden skulle ske med hjälp av räntelånen. Att närmare undersöka möjlig- heterna att förbättra finansieringssystemet genom inslag av räntelån kommer att ingå i vårt fortsatta arbetet.

Enligt våra direktiv har vi även diskuterat möjligheterna till ändrad bostadsfinansiering vid en övergång till real beskattning och real bostadsfinansiering i enlighet med realbeskattningsut- redningens förslag. Vi har konstaterat att det med viss modifie- ring av de reallån som utredningen föreslog i princip skulle vara möjligt att uppnå fullständig anpassning till våra grundmodeller oavsett inflationstakten. Subventionsbehovet skulle då bli av samma storlek som i grundmodellerna och därmed också ökningen av bostadskostnaderna. Systemets införande skulle dock vara förenat med stora praktiska problem.

Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga en om- fattande övergång till real beskattning och real finansiering. Vi kan emellertid göra den bedömningen att en sådan övergång teore— tiskt skulle ge möjligheter att tillgodose de krav på finansie- ringssystemet som grundmodellerna representerar. Subventionsgra- den skulle bli oberoende av inflationstakten och realränteutveck- lingen vid varierande inflationstakt skulle ev. kunna bli jämnare än med nuvarande system.

Det bör dock understrykas att de negativa bostadspolitiska följ— derna av kraftigt höjda bostadskostnader skulle bli desamma som vid en total anpassning till grundmodellernas kapitalutgifter ge- nom avtrappade räntebidrag, räntelån och fastighetsskatt.

En annan tanke som vi diskuterat är att utnyttja de indexerade lånens egenskaper på bostadsmarknaden genom någon form av parti- ellt reala skatte- och finansieringssystem. I princip finns det olika metoder att på detta sätt ändra bostadsfinansieringen. De studier av partiellt reala system, som vi har utfört, pekar emellertid på stora svårigheter att finna någon praktiskt genom- förbar variant. Egenskaperna hos partiella reallån synes dock möjliga att åtminstone delvis uppnå med ett räntelån av det slag som vi tidigare diskuterat.

9 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FÖRBÄTTRADE BOSTADSBIDRAG

9.1 Inledning

Bostadskostnadernas nivå och variationer är i hög grad avhängig utformningen av det generella finansieringssystemet och de till detta knutna subventionerna. Vi har i kap. 8 redovisat olika möj- ligheter att reformera finansierings- och stödsystemen mot bak- grund bl.a. av den förutsättningen att samhällets kostnader för dessa inte får öka i reala termer. En annan väsentlig utgångs- punkt i det sammanhanget är det bostadspolitiska målet att bo- stadskostnaderna bör ligga på en sådan nivå att det blir möjligt för en genomsnittsfamilj att betala priset för en modernt ut- rustad och rymlig familjebostad utan särskilt stöd. Det generella stödet skall således medverka till att uppnå målet om en rimlig bostadskostnad och en god grundstandard för flertalet hushåll.

I kap. 6 (se Del 1, SOU 1984:35) har vi belyst hur hushållens be- talningsförmåga i förhållande till bostadskostnaden har föränd— rats sedan mitten av 1970-talet. Därav framgår att det i första hand är familjer med enbart en förvärvsarbetande och/eller med flera barn som har en utsatt ekonomisk situation och sämre möj- ligheter att klara kostnaderna för en tillräckligt stor bostad. Betalningsförmågan minskar påtagligt då barnantalet och behovet av större bostad ökar. Många hushåll, och det kan gälla även an- dra grupper än de här nämnda, behöver särskilt stöd om målet om en hög och jämn utrymmesstandard skall kunna upprätthållas och gälla även dem. Ett dylikt stöd kan lämpligen inte ges inom ramen för de generella subventionerna på bostadsområdet. För barnfamil- jerna minskas skillnader i levnadsvillkoren gentemot andra grup- per bl.a. genom det familjepolitiska stödet, varigenom samhället söker trygga en viss levnadsstandard för alla familjer. Inom det bostadspolitiska området utgår ett riktat stöd i form av bostads— bidrag för att på motsvarande sätt utjämna skillnader i boendet mellan olika grupper.

I detta kapitel behandlar vi frågan om förutsättningar för för- bättrade bostadsbidrag och alternativa utformningar av ett bo- stadsbidragssystem.

Det finns i dag fyra former av inkomstprövat bostadsstöd; stat- ligt (SBB) och statskommunalt (SKBB) bostadsbidrag till barnfa— miljer och hushåll utan barn, kommunalt bostadstillägg till folk- pension (KBT), kommunalt bostadstillägg till handikappade (KBH) samt bostadsbidrag inom ramen för familjebidragen till värnplik- tiga. Formerna och inriktningen av det framtida, behovsprövade bostadsstödet har prövats av bostadsbidragskommittén som avgav betänkandet Bostadsbidragen (SOU 1982:58) i november 1982. I det- ta ges bl.a. en utförlig bild av barnfamiljernas ekonomi och be- hov av särskilt bostadsstöd. Kommittén har koncentrerat sitt ar- bete på bostadsbidragen till barnfamiljerna och enbart översikt- ligt berört övriga bidragsformer till pensionärer m.fl.

Vi har i uppgift att med utgångspunkt i bostadsbidragskommitténs betänkande och remissvaren till detta överväga utformningen av det riktade bostadsstödet och avvägningen av detta gentemot de generella stödformerna. Till frågan om avvägningen mellan stöden återkommer vi i ett senare betänkande. Vi har byggt vidare på bostadsbidragskommitténs material, aktualiserat och kompletterat det i olika avseenden. Vi har dessutom tillfogat ytterligare al- ternativ avseende inriktningen och utformningen av ett bidragssy- stem och vilka riktlinjer som bör styra detta. Liksom bostadsbi- dragskommittén har vi prioriterat arbetet med bostadsbidrag till barnfamiljerna. Den utomordentligt komplexa frågan hur alla ovan nämnda former av hushållsriktat bostadsstöd skall samordnas och ges en mera enhetlig uppbyggnad har vi inte ansett möjlig att lö- sa i detta sammanhang. Ett för alla grupper likartat system nöd- vändiggör således betydande omfördelningar mellan de grupper, t.ex. mellan pensionärer och barnfamiljer, som i dag uppbär bo- stadsbidrag och inom resp. grupp.

9.2 Nuvarande bestämmelser

Bostadsbidragen består av två delar. Den ena utgörs av statligt bostadsbidrag som lämnas med ett visst belopp per barn. Den andra delen utgörs av statskommunalt bostadsbidrag som lämnas till den del av bostadskostnaden som ligger inom vissa beloppsgränser.

Bidragsberättigade hushåll

Statligt bostadsbidrag utgår endast till barnfamiljer, medan statskommunalt bidrag kan utgå både till barnfamiljer och hushåll utan barn. Bidrag till ensamstående utan barn kan lämnas till den som har fyllt 18 år och som inte uppbär kommunalt bostadstillägg till folkpension eller som endast på grund av reglerna om in- komstprövning är utesluten från sådant tillägg. För bostadsbidrag till makar utan barn gäller att den ene av makarna skall ha fyllt 18 år.

För barnfamiljer finns ingen nedre åldersgräns.

Med makar jämställs man och kvinna som sammanbor under äkten- skapsliknande förhållanden och har gemensamt hushåll.

Bidragsberättigande barn

Huvudvillkoret för att ett barn skall inräknas i hushållet vid beräkning av bostadsbidrag är att barnet kan anses vara helt el- ler delvis försörjt inom familjen.

Efter en separation kan även den förälder hos vilken barnet nor- malt inte bor få räkna med barnet för statskommunalt bidrag, för- utsatt att föräldern utnyttjar sin umgängesrätt i viss omfatt- ning. Sådant bidrag för ett och samma barn kan då lämnas till var och en av föräldrarna. Statligt bostadsbidrag kan däremot lämnas bara till den förälder som har vårdnaden om barnet eller, vid ge— mensam vårdnad, till den förälder där barnet oftast bor.

Statligt bidrag kan lämnas för barn till dess det fyller 17 år. Också för statskommunalt bidrag gäller i princip åldersgränsen 17

år. Denna del av bostadsbidraget kan dock lämnas även för sådana barn över 17 år som uppbär förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Det rör sig då som regel om grundskole- eller gymnasiestuderande. I dessa fall kan bidraget som längst lämnas till och med det halvår under vilket barnet fyller 20 år. Utvecklingsstörda ung- domar som får undervisning i särskola eller specialskola får med- räknas för statskommunalt bidrag så länge de är skolpliktiga, dvs. upp till 21 års ålder (i vissa fall till 23 års ålder).

Bidragsbelopp

Statligt bostadsbidrag lämnas fr.o.m. den 1 april 1984 med 3 180 kr. per barn och år (265 kr. per månad).

Statskommunalt bostadsbidrag lämnas med i princip 80 % av den del av bostadskostnaden som överstiger en nedre hyresgräns, som för år 1984 är 650 kronor per månad. Bidraget är begränsat uppåt ge- nom att det inte får beräknas på högre bostadskostnad än vad som framgår av följande sammanställning enligt de regler som gäller fr.o.m. den 1 april 1984:

Familjetyp Bostadskostnad som Maximalt stöd beaktas för SKBB genom SKBB

Ensamstående utan barn 650 - 800 kr/mån. 120 kr/mån. Gifta/samboende utan barn 650 - 950 kr/mån. 240 kr/mån. Familj med ett eller två barn 650 - 1 625 kr/mån. 780 kr/mån. Familj med tre eller fyra barn 650 - 2 100 kr/mån. 1 160 kr/mån. Familj med fem eller fler barn 650 - 2 525 kr/mån. 1 500 kr/mån.

Vid lika barnantal är hyresgränserna desamma för ensamstående föräldrar och för makar. Bostadskostnaden skall reduceras om vuxna barn eller andra personer delar bostaden med den bidrags- berättigade familjen. De övre hyresgränserna kan få överskridas om någon hushållsmedlem är handikappad och familjen till följd härav behöver en bostad som är särskilt stor eller som är försedd med särskild utrustning.

Statsbidrag utgår med 43 % av kommunernas kostnader för de stats- kommunala bidragen. Kommunerna kan lämna större bostadsbidrag än vad som berättigar till statsbidrag men får då själva stå för hela merkostnaden. Kommunerna har också möjlighet att med bibe- hållen statsbidragsandel sänka de övre hyresgränserna om bostads- kostnadsläget på orten gör detta motiverat.

Inkomstprövningsregler

Både statligt och statskommunalt bostadsbidrag prövas mot hus— hållets inkomst. Vid inkomstprövningen läggs de båda delarna av bostadsbidraget samman och utgår med fullt belopp om den bidrags- grundande inkomsten inte överstiger ett visst belopp.

Fr.o.m. den 1 april 1984 gäller följande inkomstgränser för ore- ducerat bostadsbidrag: 35 000 kr. för ensamstående med barn och

43 000 kr. för samboende med barn. Reduceringen av bidraget sker med 15 % av den del av den bidragsgrundande inkomsten som över-

stiger dessa belopp, upp till en övre inkomstgräns. Den övre in- komstgränsen, där bidraget börjar reduceras med 22 %, är 65 000

kr.

De maximala, oreducerade, bostadsbidragen är fr.o.m den 1 april 1984 följande belopp:

Familj med Årsbelopp, kr. Månadsbelopp, kr. Övre hyres- _____________________ _____________________ gräns, kr. _ 1 barn 12 540 1 045 1 625

2 barn 15 720 1 310 1 625

3 barn 23 460 1 955 2 100

4 barn 26 640 2 220 2 100 5 barn 33 900 2 825 2 525

för varje till— kommande barn 3 180 265 2 525

Till grund för inkomstprövningen ligger den till statlig inkomst- skatt taxerade inkomsten året före bidragsåret. För makar eller samboende som jämställs med makar läggs deras sammanlagda taxera— de inkomst till grund för beräkningen av bostadsbidragets stor- lek. Barns eventuella inkomster räknas inte. Avdrag för under- skott i förvärvskälla läggs i sin helhet till den taxerade inkom- sten. Har hushållet en sammanlagd förmögenhet som överstiger 50 000 kronor läggs en femtedel av det överskjutande beloppet till den taxerade inkomsten vid inkomstprövningen. Vid beräkning av förmögenhetens storlek för småhusägare och jordbrukare bortser man från bostadsfastighetens taxeringsvärde och de intecknings- skulder som avser fastigheten. Slutligen medräknas hälften av de studiemedel som sökanden eller medsökanden har uppburit under in- komståret.

Om inkomsten har förändrats väsentligt i förhållande till vad som gällde det inkomstår som taxeringen avser, bestäms storleken av bostadsbidraget i stället med hänsyn till den beräknade bidrags- grundande inkomsten för det aktuella bidragsåret.

Om det är uppenbart att familjen saknar behov av bostadsbidrag, kan förmedlingsorganet besluta att bidrag inte skall lämnas, även om villkoren för rätt till bidrag i princip är uppfyllda.

Beräkning av bidragsgrundande bostadskostnad

Bostadskostnaden för hyreslägenheter utgörs av den kontrakterade hyran inkl. värme. Avdrag görs för hushållsström med schablon efter bostadens storlek, om den ingår i hyran.

För lägenhet som upplåts med bostadsrätt eller andelsrätt anses den fastställda årsavgiften utgöra bostadskostnad. Ränta på egen insats eller upplånat kapital får inte medräknas i bostadskostna- den.

När det gäller bostadshus på jordbruksfastighet skall som bo— stadskostnad räknas belopp motsvarande det värde som vid taxe- ringen året före bidragsåret beräknas utgöra familjens bostads-

förmån med tillägg för uppvärmningskostnader beräknade med scha- blon efter bostadens storlek.

Vid beräkning av bostadskostnad för ägt småhus skall beaktas så- väl räntekostnaden för upplånat och i fastigheten nedlagt kapital som driftkostnader. Ränta på eget kapital får inte medräknas. Är lånet förenat med räntebidrag medräknas inte den del av ränte- kostnaden som täcks av räntebidraget. Bränslekostnader och drift- kostnader beräknas med schablon efter bostadens storlek. Tomt- rättsavgäld medräknas i förekommande fall. Avdrag görs för den Skatteminskning husägaren får för avdragsgilla räntor på fastig- heten.

Administration

Bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn admini- streras av bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnderna och kommunerna. Ansökan skall normalt lämnas in till kommunens förmedlingsorgan varje höst. Bidrag beviljas för högst ett år i taget och lämnas från och med månaden efter den månad då rätt till bostadsbidrag

har uppkommit. Retroaktivt bostadsbidrag kan beviljas för högst tre månader före den månad då ansökan om bidrag gjordes.

Bostadsbidraget betalas ut månadsvis. Mindre belopp än 20 kr. ut- betalas inte. Vanligtvis betalas bidraget ut direkt till famil- jen. Makar avgör själva vem av dem som skall vara betalningsmet- tagare.

9.3 Omfattning och fördelning av bostadsbidragen

9.3.1 Barnfapnljgr

Bostadsstyrelsen gör i maj varje år en statistisk undersökning om de hushåll som uppbär bostadsbidrag. I detta avsnitt redovisar vi vissa resultat av dessa undersökningar. De kompletteras med upp- gifter hämtade från den tidigare relaterade rapporten av Tofte

Frykman, Bostadssubventionernas fördelning år 1980. (Ds Bo 1984z8).

I maj 1983 var det 331 000 barnfamiljer som uppbar bostadsbidrag. Det innebär att knappt var tredje barnfamilj nu ingår i bidrags- systemet. Antalet barnfamiljer med bostadsbidrag var som högst år 1975 då det fanns 570 000 bidragshushåll; varannan barnfamilj erhöll bostadsbidrag. Utvecklingen av antalet barnfamiljer med

Mdmgramwsu ng.&1.

Antalet bidragshushåll har minskat med 240 000 (42 %) sedan år 1975. Det beror bl.a. på att förvärvsfrekvensen bland kvinnor har

ökat kraftigt sedan mitten av 1970-talet vilket medfört ökade in- komster i samboendehushållen. Vidare har höjningen av inkomst-

gränserna inte följt inkomstutvecklingen.

Antal barnfamiljer 1000 - tel

600 500

400

1969 —72 -75 -78 -81 -83 År Andel % 37 46 50 39 30 30

av samt - 1190 barn-

familjer"

Fig. 9.1 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag åren 1969-1983.

Källa: Bostadsstyrelsen.

Familjetyp

Minskningen av antalet barnfamiljer med bostadsbidrag avser gif- ta eller samboende. (I fortsättningen använder vi begreppet sam-

boende för såväl gifta som ogifta sammanboende vuxna.) I mitten av 1970-talet hade 439 000 tvåförälderhushåll och 131 000 enför-

älderhushåll bostadsbidrag, medan endast 198 000 tvåförälderhus- håll fanns med i bidragsgivningen i maj 1983 och enförälderhus- hållen uppgick till 133 000 (se fig. 9.2).

Antalet enförälderfamiljer med bostadsbidrag har således i stort sett varit oförändrat sedan mitten av 1970-talet. Deras andel av totala antalet bidragshushåll har ökat från 23 % år 1975 till 40 % år 1983.

Av totala antalet enförälderfamiljer hade två tredjedelar bo- stadsbidrag i maj 1983. Dessa hushåll - knappt 20 % av alla barn- familjer — uppbar 46 % av det totala stöd på över 2,7 miljarder kr. som utgick i bostadsbidrag till barnfamiljer under år 1983. Deras genomsnittliga bidragsbelopp var nära 9 300 kr, räknat per år. Av de ensamstående med två eller flera barn hade 80 % bo- stadsbidrag med i genomsnitt 12 300 kr; för ettbarnshushållen uppgick stödet till 6 900 kr. För samboende utgick 1,5 miljarder kr. i bidrag, vilket motsvarar ett genomsnitt per hushåll på drygt 7 500 kr. Tvåförälderfamiljer med tre eller flera barn hade nära nog dubbelt så stort stöd som hushållen med färre barn; de hade dessutom bidrag i betydligt större utsträckning. Drygt 20 % Antal

barnfamiljer 1000 -tal

600

400 Alla

200 Gilla/samboende

______________________ Ensamstående

1975-76 -77 -78 -79 -80 —81 -82 -33 År

Fig. 9.2 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag efter familjetyp åren 1975-1983

Källa: Bostadsstyrelsen.

av alla tvåförälderfamiljer erhöll bostadsbidrag till hjälp för att täcka bostadskostnaderna (se tab. 9.1).

Tab. 9.1 Bostadsbidrag till barnfamiljer efter familjetyp i maj

1983 l?mHT35?y5______—7GHÄT_FEEFåTT""'—'TH?E€"j_k?T___"____—____ tötäTt____7äEQETiEH'tötåT%_TäiRH"TEEThUEEåTl 1000-tal bidrag Mkr % kr/år 1 (%) 2 Ensamstående 1 barn 129 57 511 19 6 905 2 + barn 74 80 725 27 12 288 Alla ensamst. 203 a) 66 1 236 46 9 293 Gifta/samboende 1 barn 366 9 167 6 5 219 2 barn 392 22 501 18 5 826 3 + barn 143 _ 56 831 30 10 388 Alla gifta/ samboende 901 22 1 499 54 7 571 Alla barn- familjer 1 104 30 2 735 100 8 263

a) Antalet ensamstående med barn torde vara en överskattning. 1 Källa: HINK 1980 (totalt antal hushåll). 2 Uppräknat belopp avseende år 1983 från uppgifter för maj 1983.

Källa: Egna beräkningar.

Antal barn

Drygt 70 % av bidragshushållen har ett eller två barn. Antalet fåbarnsfamiljer med bidrag har minskat med nästan 80 000 mellan maj 1979 och maj 1983, medan hushåll med fem eller fler barn har ökat med 300. De senare är inte fler än drygt 5 000, vilket dock innebär att i det närmaste alla hushåll med så många barn har bo- stadsbidrag. Förändringarna redovisas i tab. 9.2. Flerbarnsfamil- jer har ofta lägre inkomster, främst till följd av en lägre för- värvsintensitet bland kvinnorna. Bl.a. detta förklarar varför de inte har minskat i antal bland bidragstagarna.

Tab. 9.2 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag efter antal barn och familjetyp i maj 1979 och maj 1983

nta 1 ta sam oen e oran - nsamst en e oran - barn 1979—____1983— ring 1979—__—1983 ring 1 59 000 32 300 - 26 700 79 100 73 900 - 5 200 2 135 600 85 800 — 49 800 42 100 44 700 + 2 600 3 64 200 61 500 - 2 700 11 300 11 500 + 200 4 14 100 14 200 + 100 2 100 2 000 - 100 5 + 4 300 4 700 + 400 500 400 — 100

Summa: 277 200 198 500 - 78 700 135 100 132 500 - 2 600

Källa: Bostadsstyrelsen.

Boendeform

Bland barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983 bodde 183 000 (55 %) i hyres- och bostadsrättslägenheter och 147 000 (45 %) i egnahem eller på jordbruksfastighet. 500 hushåll saknade egen bo- stad (se tab. 9.3).

Av landets samtliga barnhushåll, 1,1 miljoner med barn under 18 år, bor ca 60 % i ägt småhus. Att barnfamiljerna har bostadsbi- drag är således relativt mindre vanligt bland egnahemsägare.

Tab. 9.3 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983 inom olika boendeformer efter antal barn

Boen e- Gi ta samboende Ensamst en e Totalt form I 2 3+5arn I 2 3+5arn Hyres-/och

bostadsrätt 18 100 30 400 23 000 65 200 35 600 10 700 183 000 Ägt småhus 12 000 50 600 52 500 7 900 8 800 3 100 134 900 Jordbruks-

fastighet 2 200 4 800 4 800 400 200 100 12 500 Saknar egen bostad 400 100 ___ggg Summa 32 300 85 800 80 300 73 900 44 700 13 900 330 900

Källa: Bostadsstyrelsen.

Bland enförälderhushållen med bidrag bodde drygt 110 000 (84 %) med hyresrätt eller bostadsrätt, medan 127 000 (64 %) av tvåför- älderhushållen bodde i egnahem eller på jordbruksfastighet. Ande- len boende i ägt småhus ökar med barnantalet.

Bostadsbidragen till barnfamiljer i hyres- och bostadsrättslägen- heter uppgick år 1983 till 1 544 milj. kr. (58 % av totala bidragsbeloppet), vilket motsvarar ett genomsnitt på 8 400 kr. per hushåll och år. Till barnfamiljer i ägt småhus utbetalades 1 017 milj. kr. (38 %) eller genomsnittligt med 7 500 kr. per år och till barnfamiljer på jordbruksfastighet 108 milj. kr. (4 %) med i genomsnitt 8 600 kr. per år.

Utrymmesstandard

Bostadsbidragen baseras, genom konstruktionen med en övre hyres- gräns för olika barnantal, på en utrymmesstandard som innebär att antalet boende per rum bör vara högst två, varvid kök och var- dagsrum inte medräknas. Bidragen är således inriktade på en ut- rymmesstandard motsvarande norm 2. Eftersom samma övre hyresgräns tillämpas för både en- och tvåförälderhushållen blir emellertid utrymmesnormen i bostadsbidragssammanhang förmånligare för ensam- stående med barn.

Barnfamiljer med bostadsbidrag har lägre utrymmesstandard än ge- nomsnittet av hushåll av motsvarande storlek. Bland bostadsbi- dragstagarna i maj 1983 bodde 12 % trångt. (Denna andel har min- skat från 20 % vid 1970-talets mitt.) Enligt F08 80 var 8 % av samtliga barnhushåll trångbodda.

I Frykmans rapport finns en redovisning för hur bidragshushållen fördelar sig efter utrymmesstandard och vilka belopp som utgår till hushåll med olika utrymme. Redovisningen, som avser förhål- landena år 1980, sammanfattas i tab. 9.4 med kommentarer.

Tab. 9.4 Bostadsbidragens fördelning år 1980 efter hushållens utrymmesstandard för barnhushåll med barn under 21 år

Utf?mm5E:7""_7GHET_HöE5åTl""'_liR5Ef'flöäiii7_'"___________ standard mm mm 1000-tal bidrag % mkr. % kr/år

Hög 286 21 319 14 5 240

God 332 36 618 29 5 180

Norm 3 307 32 450 19 4 560

Norm 2 209 59 781 33 6 300 Trångbodda 60 40 147 6 6 120

Summa 1 194 36 2 315 100 5 420

Källa: Ds Bo 1984z8-

År 1980 bodde 24 % (286 000) av alla barnhushåll med hög utrym- messtandard, dvs. de disponerade mer än ett rum per person i bostaden utöver kök och vardagsrum. Av dessa hushåll hade 21 % bostadsbidrag. Det genomsnittliga bidraget per hushåll var 5 240 kr/år.

God utrymmesstandard innebär att bostaden är så stor att alla personer kan disponera eget rum utöver kök och vardagsrum. Av alla barnhushåll bodde 332 000 eller 28 % med denna standard. Av dessa hade 36 % bostadsbidrag med i genomsnitt 5 180 kr/år.'

Norm 3 innebär att bostaden är tillräckligt stor för att barnen i hushållet skall kunna få eget rum, medan två föräldrar får dela ett rum. 26 % av alla barnhushåll hade denna utrymmesstandard. Av dessa hade 32 % bostadsbidrag med i genomsnitt 4 560 kr/år.

Nästan 60 % av barnhushållen med bostadsstandard enligt norm 2 hade bostadsbidrag. Dessa hushåll kunde inte ge varje barn ett eget rum, men de var inte trångbodda enligt norm 2. De hade det högsta genomsnittliga bostadsbidraget med 6 300 kr/år. En tredje- del av samhällets utgifter för bostadsbidrag till barnhushåll tillföll denna grupp.

Av de trångbodda barnhushållen hade 40 % bostadsbidrag med i ge- nomsnitt 6 120 kr/år.

Av bidragshushållen bodde över en tredjedel trångt eller med bo— stadsstandard enligt norm 2. Hushåll med sådan utrymmesstandard hade alltså högre 25921 bidragstagare och större genomsnittligt bostadsbidrag per hushåll än de hushåll som bodde bättre. Av den totala bidragssumman gick 39 % till den förra gruppen och 43 % till hushåll med rymliga bostäder.

Drygt 108 000 hushåll, dvs. en tredjedel av barnfamiljerna med bostadsbidrag i maj 1983, hade en utrymmesstandard som motsvarade kraven enligt norm 2. Nästan 40 000 hushåll var trångbodda medan 183 000 hade en utrymmesstandard som översteg den norm efter vil- ken de övre hyresgränserna har fastställts.

Inkomster

Den bidragsgrundande inkomsten var i maj 1983 i genomsnitt 85 000 kr. för samboende med barn och 51 000 kr. för ensamstående med barn. Genom att underskott läggs till taxerad inkomst erhålls en total inkomst som ligger nära den sammanräknade inkomsten för hushållen.

Av samboende med barn hade 5 % inkomster under 41 000 kr., dvs. under den inkomstgräns då bidragen började reduceras år 1983 (se tab. 9.5). Bland ensamstående med barn hade 20 % inkomster under 33 000 kr. och därmed oreducerade bostadsbidrag och drygt 30 % inkomster under 41 000 kr. Förklaringen till att ensamstående med barn har en lägre inkomstgräns än makar med barn och att därmed avtrappningen av bostadsbidragen börjar tidigare torde dels vara att ensamstående som regel har underhållsbidrag eller bidragsför— skott som inte medräknas vid inkomstprövningen och dels att det är en vuxen person mindre att försörja i hushållet.

Hela 85 % av samboende med barn hade inkomster över den övre in- komstgränsen (62 000 kr.) och fick sina bidrag reducerade med 22 % av inkomsten därutöver.

Inkomstfördelningen skiljer sig markant mellan familjer med olika antal barn. Flerbarnshushållen har en större andel i de högre in- komstklasserna. Det beror bl.a. på att bidragsbeloppet är större ju fler barn som finns i hushållet och att bidrag därför utgår i

högre inkomstlägen.

Tab. 9.5 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983 förde— lade efter inkomst, familjetyp och barnantal

Biörags- Gifta7sam50ende Ensamstående grundande inkomst, kr. 1 2 3 + barn 1 2 3 + barn

- 41 000 3 300 3 300 2 700 22 000 14 300 5 800 - 50 000 2 200 2 400 1 700 11 700 6 800 2 000 - 52 000 4 400 5 800 4 100 17 300 9 400 2 400 70 000 4 500 7 200 5 300 10 800 5 700 1 300 - 80 000 7 000 14 600 10 000 8 700 4 800 1 100 - 90 000 6 600 17 500 11 400 3 000 2 500 700 91 000 eller mer 4 300 35 000 45 100 400 1 200 700 Summa 32 300 85 800 80 300 73 900 44 700 14 000

Källa: Bostadsstyrelsen.

Bostadskostnader

Hyror som understiger den nedre hyresgränsen i bostadsbidragssy- stemet faller helt på de boende. Den lägsta bostadskostnad som berättigar till bostadsbidrag är 675 kr. per månad. Det var bara ca 1 200 hushåll som hade lägre bostadskostnad bland bostadsbi- dragstagarna i maj 1983. Dessa fick alltså endast statligt bo- stadsbidrag.

Drygt två tredjedelar av barnfamiljerna hade däremot bostadskost- nader som översteg de övre hyresgränserna. Detta beror på att hy- resgränserna inte räknats upp i takt med hyresökningarna. Därtill kommer att flertalet barnfamiljer har skaffat sig bostäder som är

större än den utrymmesnorm som bostadsbidragssystemet utformats för. Bland tvåbarnsfamiljerna hade ca 100 000 hushåll eller 79 % bostadskostnader som översteg övre hyresgränsen, 1 550 kr. per månad. Genomsnittliga bostadskostnaden för denna familjetyp ligger på 2 000 kr. per månad - se tab.9.6. För ettbarnsfamiljer, med samma övre hyresgräns, var motsvarande andel 58 % (61 000 hushåll). För de större hushållen med tre eller flera barn hade omkring 55 000 (60 %) högre hyror än som motsvarar de övre hyres- gränserna. Bostadskostnaderna ökar, som framgår av tabellen, med ökat barnantal; andelen hushåll med högre bostadskostnader stiger således kraftigt.

Tab. 9.6 Andel barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983 förde- lade efter bostadskostnad och barnantal, %.

Bosta s ostna , Faml j me Samt lga barn- kr/mån. T—_'__T?—'_"3*7763FH familjer med bostadsbidrag - 674 1 O 0 0 675- 1 549 41 21 11 25 1 550- 1 999 41 37 27 35 2 000- 2 399 10 19 25 18 2 400- 7 23 37 22 Summa 100 100 100 100 Genomsnittlig bostadskostnad, kr/mån. 1 675 1 999 2 254 1 968

Källa: Bostadsstyrelsen,

Bostadskostnaderna är avsevärt högre i egnahem än i hyres- och bostadsrättslägenheter. Omkring 45 % av småhusägarna med bostads- bidrag har en bostadskostnad som överstiger 2 400 kr. per månad, medan 80 % av familjerna i hyres— och bostadsrättslägenheter har en kostnad under 2 000 kr. (se tab. 9.7).

Tab. 9.7 Antal barnfamiljer med bostadsbidrag i maj 1983 förde- lade efter boendeform och bostadskostnad

Boendeform Eostadskostnad, Er7mån.

i"ö74_'_'675T___'_TT55O?_"_'Tföööf'__'_2"öööf" 1 549 1 999 2 399

Hyres-l bostadsrätt 400 65 100 83 500 23 300 10 700 Ägt småhus 100 10 200 28 400 35 000 61 200 Jordbruks- fastighet 200 6 400 4 700 1 200 100 Saknar egen bostad 500 Sunna 1 200 81 700 116 600 59 500 72 000

Källa: Bostadsstyrelsen.

Utgående bidragsbelopp

I maj 1983 var bostadsbidraget 672 kr/månad i genomsnitt för samtliga barnfamiljer. Det motsvarade 34 % av den genomsnittliga bostadskostnaden, 1 968 kr/månad.

Bostadsbidragets andel av bostadskostnaden varierar mellan olika hushållstyper. Både bidragsbelopp och bidragets andel av bostads- kostnaden är högre för ensamstående med barn än för samboende med barn. För t.ex. ensamstående med två barn är bidraget 300 kr. högre per månad än för samboende och bidraget täcker 46 % av de- ras bostadskostnad mot 25 % för den senare gruppen (se tab. 9.8).

Tab. 9.8 Genomsnittligt bostadsbidrag och dess andel av bostads- kostnaden för olika familjetyper i maj 1983.

Geöömsniftllgt Biörag l procent av bostadsbidrag, genomsnittlig bostadskost- kr/månad nad Gifta/sam— Ensam- . Gifta/sam- Ensam- ____ boende stående _ boende stående __ 1 barn 435 575 26 36 2 barn 485 799 25 46 3 + barn 866 1 286 40 59

9.3.2 Hushåll utan barn

Ensamstående och samboende utan bidragsberättigande barn kan få den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget. Denna möjlighet har funnits sedan år 1974.

Antalet bidragshushåll ökade från 56 000 år 1974 till som mest 117 000 år 1978. Därefter har antalet minskat varje år och i maj 1983 hade endast 33 000 hushåll utan barn bostadsbidrag. Av dessa var 3 000 samboende och 30 000 ensamstående. (Se fig. 9.3)

Antal hushåll 1000 tal

120

100

80

60

40

Ensamstående & N

Gifta Isamboendo

___ 1974 1976 1978 1980 1982 1983 År

20

Fig 9.3 Antal hushåll utan barn med bostadsbidrag efter hus- hållstyp åren 1974-1983

Källa: Bostadsstyrelsen.

Minskningen av antalet hushåll torde huvudsakligen bero på de relativt sett allt lägre inkomstgränserna (för år 1983-84 26 000 kr. för ensamstående och 29 000 kr. för samboende) samt att 50 %

av studiemedel fr.o.m. bidragsåret 1982 räknas med i den bidrags- grundande inkomsten. Dessutom är de övre hyresgränserna låga, 800 kr/månad för ensamstående och 950 kr. för övriga hushåll utan barn.

Bostadsbidrag utgår med högst 120 kr. per månad för ensamstående vid en bostadskostnad på minst 800 kr. Bidraget upphör vid en in- komst på 34 000 kr. För många blir bidragsbeloppen mycket små och bidragens andel av totala bostadskostnaden blygsam.

För samboende kan bidrag utgå med högst 240 kr. per månad om bo- stadskostnaden är minst 950 kr. Bidraget upphör vid en sammanlagd bidragsgrundande inkomst på 46 000 kr.

Även hushåll utan barn måste ha en bostadskostnad på lägst 675 kr. per månad för att kunna få bostadsbidrag. De flesta hushållen har dock betydligt högre kostnader. Av ensamstående hade 86 % en bostadskostnad som översteg övre hyresgränsen och av samboende

91 %.

I maj 1983 var bostadsbidraget i genomsnitt 160 kr/månad för samtliga hushåll utan barn inkl. hushåll med s.k. umgängesrätts-

barn. Det motsvarade 13 % av den genomsnittliga bostadskostnaden, 1 210 kr/månad. Totalt utgick 63 milj. kr. i statskommunalt bo— stadsbidrag till hushåll utan barn under år 1983.

Åldersfördelning

Bostadsbidrag till hushåll utan barn utgår i sex fall av tio till unga hushåll under 30 år och i fyra fall av tio till dem under 25 år (se tab. 9.9). Villkoren är att bidragstagaren (eller en av de samboende) skall ha fyllt 18 år, har egen bostad och inte uppbär folkpensionsförmån.

Tab. 9.9 Hushåll utan barn med bostadsbidrag i maj 1983 efter

ålder Ålder Ensamstående Gifta/samboende Totalt 18-24 11 500 1 200 12 700 25-29 5 500 600 6 100 30-39 6 600 400 7 000 40-49 3 400 200 3 600 50-59 1 700 400 2 100 60—64 1 000 __ 500 1 500 Summa 29 700 3 300 33 000

Källa: Bostadsstyrelsen.

Boendeform

Flertalet bidragshushåll utan barn, 93 %, bodde i hyres- eller bostadsrättslägenhet, 6 % bodde i ägt småhus och endast 1 % på jordbruksfastighet.

Inkomster

Nästan 60 % av hushållen hade en bidragsgrundande inkomst under 26 000 kr., dvs. under gränsen för oreducerat bidrag till ensam— stående utan barn (se tab. 9.10). Från år 1977 finns möjlighet för den förälder som inte har barn stadigvarande boende hos sig att få medräkna barnet/barnen som "umgängesrättsbarn" i bostads- bidragssammanhang. Det innebär att statskommunalt bostadsbidrag (statligt bidrag utgår ej i dessa fall) kan beviljas efter de bo- stadskostnadsgränser som gäller för barnfamiljer. Bidrag kan där- igenom beviljas dessa hushåll i högre inkomstlägen än de tidigare nämnda, 34 000 kr. resp. 46 000 kr. I maj 1983 uppskattades anta- let hushåll med endast "umgängesrättsbarn" till drygt 4 000.

Tab. 9.10 Hushåll utan barn med bostadsbidrag i maj 1983 efter inkomst

Bidragsgrundaiöe "Ensamstående Gifta/samboenåå___”fötalt inkomst

-26 000 18 000 1 300 19 300

-33 000 5 300 600 5 900

-50 000 2 400 1 200 3 600 Över 50 000 * ____4 000 200 _____ 4 200 Summa 29 700 3 300 33 000

* Denna grupp utgörs av föräldrar med umgängesrättsbarn

Källa: Bostadsstyrelsen.

9.3.3 _S_an_hällets_kpstngdgrjörjpspagspigrgggn

Totalkostnaderna för bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn uppgick till 2 816 milj. kr. för kalenderåret 1983. Statens kostnader var 478 milj. kr. för de statliga bostadsbidra— gen och 1 005 milj. kr. för statsbidragen till statskommunala bo- stadsbidrag. Kommunernas kostnader för de senare uppgick till 1 333 milj. kr. Statsbidraget täcker f.n. 43 % av kostnaderna för de statskommunala bidragen.

Fördelningen av kostnaderna för bostadsbidragen mellan staten och kommunerna har varierat under åren genom att statsbidragsprocent- en har ändrats enligt följande sedan år 1975:

År 1975-1980 = 72 % Januari-juni 1981 = 43 % Juli 1981-1982 = 38 % År 1983-1984 = 43 %

Statsbidraget för de statskommunala bostadsbidragen sänktes år 1981, eftersom statsbidrag då infördes även till kommunernas kostnader för kommunala bostadstillägg till folkpensionärer.

Särskilda, helkommunala bostadsbidrag utgår bl.a. i Storstock- holmskommunerna och i Malmö kommun. Under år 1983 kan kostnaderna för dessa beräknas till ca 50 milj. kr.

Bostadsbidragens administration beräknas kosta samhället omkring 100 milj. kr. per år, varav 70 milj. kr. avser kommunernas perso- nalkostnader. Beräkningarna redovisas i betänkandet (Ds Bo 1982z5) Administrationen av bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl.

De ändrade reglerna för bostadsbidragen från den 1 april 1984 har beräknats medföra en kostnadsökning på 400 milj. kr. för ett helt år. Totalkostnaderna för staten och kommunerna kommer därmed att uppgå till knappt 3 miljarder kronor.

De totala kostnaderna för bostadsbidragen var år 1975 1 879 milj. kr. och ökade till drygt 2 800 milj. kr. år 1983 eller med 47 %. Det skedde en minskning i bidragsgivningen år 1976, vilket berod- de på den kraftiga allmänna inkomstökningen vid den tiden. Där- efter har kostnaderna för bostadsbidragen ökat räknat i nominella termer. Fig 9.4 återger kostnadsutvecklingen för bostadsbidragen med fördelning av kostnaderna på stat och kommuner. Miljarder kr

3 Totala kostnader

Statens kostnader

,' Kommunernas kostnader exkl. _, extra kommunala bidrag ________ ______

O L_J___|__L____L—L——l—J—-—-—Å_ 1975 —76 '77 —78 —79 —80 —81 —82 -83 År

Fig 9.4 Samhällets kostnader för bostadsbidragen åren 1975-1983

Källa: Bostadsstyrelsen.

Kommunernas andel har som synes blivit lika stor som statens und- er de senaste åren.

För att ge en uppfattning om kostnadsutvecklingen dels nominellt och dels i reala termer har vi i tab. 9.11 angett med vilka be- lopp som bostadsbidrag har betalats ut, totalt och per hushåll, till barnfamiljer under perioden 1975-1983. I samma tabell har vi dessutom angett motsvarande belopp uttryckta i 1975 års kostnads— nivå. Som omräkningsfaktor används konsumentprisindex.

Av tab. 9.11 framgår att de genomsnittliga bostadsbidragen steg med nära 170 % (från 3 010 till 8 064 kr. per år) under perioden 1975-1983. Samtidigt minskade antalet bostadsbidragstagare kraf- tigt, varigenom den totala kostnadsökningen kom att begränsas till 950 milj. kr. motsvarande 60 %. Samhällets kostnader ökade väsentligt under åren 1982 och 1983.

Tab. 9.11 Bostadsbidrag till barnfamiljer åren 1975-1983, totalt

och per hushåll. Kostnaderna uttryckta i nominella och reala (1975 ars kostnadsniva) värden

Bidra sBelo _: År 0 an e priser Fasta riser

tota t per hush ll totalt per hush ll _________ mkr. __ kr/år mkr. kr/år 1975 1 715 3 010 1 715 3 010 1976 1 540 3 090 1 400 2 810 1977 1 910 3 945 1 555 3 210 1978 1 915 4 275 1 420 3 170 1979 2 020 4 905 1 395 3 385 1980 2 310 5 895 1 400 3 570 1981 2 125 6 215 1 155 3 385 1%2 23” 7 mo 1 mg asm 1983 * 2 669 8 064 1 236 3 733

* Beräknat från maj-undersökningen.

Källa: Bostadsstyrelsen.

De genomsnittliga bostadsbidrag som betalades ut per bidragshus- håll år 1983 var också i oförändrat penningvärde större än de var år 1975 (3 733 kr. per år mot 3 010 kr.). Bidragen har således

realt ökat under denna period för de hushåll som faktiskt uppbär sådana.

Däremot har de totala kostnaderna för bostadsbidragen i reala termer minskat avsevärt mellan åren 1975 och 1983. En viss mindre återhämtning skedde dock år 1982 och år 1983.

I tab. 9.12 redovisas den totala bidragsgivningen under år 1983 för olika typer av bostadsbidrag, inklusive kommunala bostads— tillägg för pensionärer, och en uppskattning av omfattningen av kommunernas bostadstillägg till handikappade. Samhällets riktade bostadsstöd till hushållen uppgick till ca 6 750 milj. kr. och omfattade nära nog en miljon hushåll. Över hälften av dessa avsåg pensionärshushåll, vilka uppbar närmare 60 % av hela stödet.

Tab. 9.12 Totala bidragsgivningen år 1983

BTöFägäfy5__"'_'""hitäT"—T"___T'WTHÄTT"T__'TRäREEFTFF' hushåll belopp per hushåll 1 OOO-tal mkr. kr/år

Statligt bostads- bidrag 138 478 3 464 Statskommunalt

bostadsbidrag 226 2 338 10 345 Extrakommunalt

bostadsbidrag 62 50 806

KBT 555 .3 870 6 973

KBH (uppskattat) (5—10)_ (10-20) (2 000)

Summa 981 6 736 6 866

Källa: Bostadsstyrelsen,Riksförsäkringsverket, egna beräkningar.

I sammanhanget skall här kortfattat återges de bestämmelser som reglerar de kommunala bostadstilläggen till pensionärer resp. till handikappade.

Kommunala bostadstillägg till folkpensionärer

Kommunala bostadstillägg till folkpensionärer utgick år 1983 till ca 645 000 av landets drygt 1,8 milj. folkpensionärer, dvs. till

38 %. Antalet hushåll, som fick bostadstillägg, uppskattas av riksförsäkringsverket till ca 555 000. De totala bostadstilläggs- kostnaderna beräknas till 3 870 milj. kr., varav 820 milj. kr. för staten i form av statsbidrag och 3 050 milj. kr. för kommun— erna.

Statsbidrag utgår under förutsättning att kommunen genom bostads- tilläggen (före eventuellt avdrag till följd av inkomstprövning- en) svarar för minst 80 % av bostadskostnaden mellan 80 och 800 kr. per månad för ogift pensionär samt mellan 80 och 950 kr. per månad för makar. 272 av landets kommuner täcker 100 % av denna kostnad. Statsbidraget uppgår till 25 % av kommunernas kostnader.

Kommunerna har möjlighet att medge bostadstillägg också för bo- stadskostnader som understiger 80 kr/månad eller överstiger 800/ 950 kr/månad. I dag svarar endast nio kommuner för hela kostnaden under 80 kr. och sex för halva denna kostnad. Däremot täcker inte mindre än 208 kommuner in hela eller delar av den kostnad som överstiger de övre hyresgränserna. Täckningsgraden varierar dock i hög grad liksom reglerna om vilken lägenhetsstorlek som maxi- malt beaktas.

Bostadstilläggen är inkomstprövade. Inkomstprövningen innebär i huvudsak att bostadstillägget minskas med en tredjedel av den årsinkomst som överstiger folkpension, pensionstillskott och ett belopp på 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för var och en av makar.

Kommunala bostadstillägg till handikappade

Kommunalt bostadstillägg till handikappade har funnits sedan slu- tet av 1960-talet. Till följd av de väsentliga ändringar som har skett Under senare år i fråga om KBT och statskommunalt bostads- bidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn har dess betydelse minskat. Sådant tillägg lämnas dock fortfarande i ungefär två tredjedelar av landets kommuner. Reglerna kan variera, men fler- talet kommuner torde tillämpa de normalgrunder som Svenska kom- munförbundet har utarbetat (cirkulär 1979-10-11). Enligt dessa

kan KBH i första hand lämnas till handikappade som uppbär handi- kappersättning och till familjer med handikappat barn, för vilket vårdbidrag lämnas. Bostadstilläggen till handikappade finansieras helt av de kommuner som betalar ut tilläggen.

9.4 Administrativa brister i nuvarande bidragssystem

Bostadsbidragen har prövats i olika avseenden i flera omgångar under 1970- och 1980-talen. Frågan om bl.a. inkomstprövningssy- stem och inkomstbegrepp har varit föremål för ingående studier av familjepolitiska kommittén, bostadstilläggsgruppen, boendeutred- ningen och nu senast av bostadsbidragskommittén. Denna fråga har även ägnats uppmärksamhet i andra sammanhang. Bidragssystemets utformning har också behandlats av några av de nämnda utredning— arna, vilka lämnat förslag med helt skilda inriktningar. Andra frågor som har tagits upp till prövning har gällt högsta åldern för bidragsberättigande barn, hushållsbegreppet, bostadskostnads— beräkningen för småhus och bostadsrättslägenheter, utbetalnings— sättet samt möjligheten att utforma ett enklare ansökningsförfa- rande. Ett annat vanligt ämne för utredning har avsett det hand- läggande organet för bostadsbidragen;frågan om kommunerna eller försäkringskassorna skall handlägga dessa bidragsårenden har prö- vats av utredningar bl.a. åren 1975, 1976 och 1982.

Trots dessa ständigt återkommande översyner har bostadsbidrags— systemet bibehållits oförändrat i sina huvuddrag sedan början av 1970-talet. Förändringar och förbättringar har skett varigenom vissa brister i systemet har rättats till. Andra har tillkommit. De mest kvalificerade problemen kvarstår emellertid olösta till följd av sin invecklade karaktär; det gäller främst inkomstpröv- ningen och inkomstbegreppet.

I det följande ges en sammanfattande beskrivning av mer väsent- liga administrativa brister i nuvarande bostadsbidragssystem. Vi återger även vad bostadsbidragskommittén har anfört i berörda frågor.

Inkomstprövning och inkomstbegrepp

Ett stort problem med nuvarande bidragssystem är att finna ett rättvist och enkelt system för behovsprövningen och ett inkomst- begrepp som ger ett bra mått på hushållens ekonomiska bärkraft.

Inom ramen för taxeringssystemet har den beskattningsbara, den taxerade och den sammanräknade inkomsten lagts till grund för förslag om inkomstbegrepp. Ett begrepp inom taxeringssystemet har den fördelen att det ger ett av officiella organ kontrollerat och godtaget mått på hushållens inkomster. Även den sjukpenninggrund- ande inkomsten (SGI) har diskuterats som tänkbart inkomstbegrepp, eftersom den skulle ge en aktuellare bild av inkomsten. Svårig- heterna med att använda SGI är bl.a. att den uppgiften avser be- räknad inkomst tolv månader framåt (utan anknytning till kalen- derår) och att den avser endast kompensation för inkomstbortfall av förvärvsinkomster.

Ett problem med alla här redovisade inkomstbegrepp är att de ger en dålig bild av hushållens faktiska bärkraft och betalningsför- måga. Antalet familjemedlemmar, om inkomsten förvärvas av den ena eller av båda föräldrarna, hur inkomsterna i det senare fallet fördelas mellan föräldrarna, vilken barntillsynsform familjen har valt och kostnaderna för denna m.m., påverkar hushållets bär- kraft, liksom storlek och omfattning av olika transfereringar.

Den nuvarande regeln om att hela underskottet i förvärvskälla skall läggas till den statligt taxerade inkomsten vid faststäl- lande av bidragsgrundande inkomst innebär att t.ex. nyetablerade jordbrukare och egna företagare kan gå miste om bidrag.

Avsikten med att lägga underskottsavdraget till den taxerade in- komsten var att man skulle jämställa småhusägare (med avdrags- gilla räntor) med hyresgäster i bostadsbidragssammanhang.

De bidragssökande som i vissa fall drabbas av nuvarande bestäm- melse är de som har stora underskottsavdrag och låg eller ingen statligt taxerad inkomst. I prop. 1983/84:150 föreslår emellertid

regeringen att endast den del av underskottsavdraget som faktiskt har kunnat utnyttjas vid taxeringen skall påverka den bidrags- grundande inkomsten. Underskottsavdrag som inte har kunnat ut— nyttjas under inkomståret kan dock utnyttjas under kommande år

som förlustavdrag. Därför skall enligt förslaget förlustavdraget läggas till den taxerade inkomsten vid prövning av bostadsbidrag.

Bostadsbidragskommittén fann att den bidragsgrundande inkomsten inte i någon del borde få påverkas av underskott i förvärvskälla. Dess slutsats var att det inkomstmått som bör användas för att avväga stödet bör byggas upp kring begreppet sammanräknad inkomst inom beskattningen.

Bostadsbidragskommittén fann att följande fem krav kan ställas på ett inkomstprövningssystem:

att prövningen sker på relevanta grunder EEE den kan genomföras på ett rättvist sätt 223 den grundas på hushållets aktuella förhållanden

EEE de uppgifter som hushållen skall redovisa är lätta att lämna och

222 prövningen inte inkräktar på de sökandes integritet.

Kommittén ansåg att SGI inte tillgodoser de två första av de fem kraven. Inte heller en kompletterad SGI (med inkomster av kapital m.m.) tillgodoser rättvisekravet, eftersom den inte kan kontrol— leras på ett tillfredsställande sätt. Beskattningens inkomstbe— grepp tillgodoser inte kravet på aktualitet, men de kan användas för avstämning eller kontroll av bidrag som har lämnats på grund- val av hushållens egna uppgifter om sina förväntade inkomster.

Kommittén fann att det som i självdeklarationen kallas sammanräk- nad inkomst är det mest rättvisande måttet på den faktiska stor- leken av de skattepliktiga inkomster som hushållen har tillgäng— liga för sin konsumtion. Till hushållets bidragsgrundande inkomst borde dessutom läggas vissa tillgångar som inte fångas upp i den sammanräknade inkomsten - underhållsbidrag och bidragsförskott,

del av studiemedel och förmögenhet samt, med vissa begränsningar, barns inkomster, t.ex. barnpension och ränteinkomster.

I fråga om företagare och jordbrukare ansåg kommittén att bi- dragsmyndigheten borde ha möjlighet att utgå från SGI i de fall då denna är högre än den på taxeringsmässiga grunder beräknade inkomsten under inkomstslagen tjänst, rörelse och jordbruks— fastighet.

Kommittén redovisade två förslag till ett rättvisare inkomst- prövningssystem. Enligt huvudförslaget skulle bidragen grundas på hushållens egna uppgifter om förväntade inkomster under det år som sammanfaller med bidragsåret. På grundval av dessa uppgifter skulle preliminära bidrag beviljas. Sedan taxeringen har genom— förts, fattas beslut om definitiva bidrag för det då förflutna bidragsåret. En avstämning görs mot vad som utbetalats i prelimi- närt bidrag. Mellanskillnaden återkrävs eller betalas*ut.

Vid sidan av huvudförslaget redovisade kommittén ett förenklat alternativ där definitiva beslut fattas redan på grundval av de sökandes uppgifter om sina förväntade inkomster. Någon automatisk avstämning och reglering av för mycket eller för litet utbetalade bidrag förekommer inte i detta alternativ. Hushållen förväntas dock bli återbetalningsskyldiga om det vid kontroll visar sig att bidrag har lämnats med för stora belopp till följd av oriktiga uppgifter.

Marginaleffekterna

Till inkomstprövningssystemet hör också frågan om avtrappning av bidragen och därmed frågan om marginaleffekterna vid en inkomst— ökning. Problemet med höga marginaleffekter är i väsentlig grad

beroende av skattesystemets utformning, kommunernas barnomsorgs— taxor och reduceringstakten för bostadsbidragen.

I nuvarande bidragssystem reduceras bidragen med 15 % av inkomst— en mellan 35 000 kr. och 65 000 kr. för ensamstående med barn resp. mellan 43 000 kr. och 65 000 kr. för samboende med barn.

Vid inkomster över 65 000 kr. reduceras bidraget med 22 %. Detta leder till att bidragstagare med något högre inkomster kan komma upp i marginaleffekter på över 90 %.

Bostadsbidragskommittén föreslog att inkomstprövningssystemet skulle utformas med olika avtrappningsprocent beroende på olika bärkraft för skilda familjestorlekar. Den förordade att samma avtrappningsfaktor skulle tillämpas för alla hushåll med samma antal medlemmar, oavsett om dessa är barn eller vuxna, enligt följande avtrappningsskala:

Hushållstyp Avtrappningsfaktor Hushåll med 1-2 medlemmar 33 %

II II 3 || 26 %

II II 4 || 22 %

" " 5 eller fler medlemmar 19 %

Bostadsstyrelsen har i sin anslagsframställning för budgetåret 1984/85 föreslagit en enhetlig reduktionsfaktor på 18 % för bo- stadsbidragen. Det innebär att bostadsbidraget reduceras med 15 kr. per månad för varje tusental kronor som den bidragsgrundande årsinkomsten överstiger gränsen för oreducerat bidrag. Marginal- effekten begränsas därigenom i förhållande till den nuvarande re- duktionsfaktorn vid inkomster över 65 000 kr., 22 %. Med en en— hetlig reduceringsfaktor skulle enligt bostadsstyrelsen bidrags- systemet förenklas.

Hushållsbegreppet

Den nuvarande regeln om att samboende som lever under äktenskaps— liknande förhållanden och har ekonomisk hushållsgemenskap skall jämställas med gifta vid inkomstprövningen vållar stora problem i bidragshanteringen. Det är naturligtvis förmånligare för bidrags- tagarna att i ansökan uppge sig som ensamstående och få bidraget beviljat på endast den egna inkomsten än att uppge att man sam— manbor och få bidraget grundat på den sammanlagda inkomsten.

Motsvarande problem gäller vid fastställande av barnomsorgsavgift i de kommuner där avgiften grundas på sammanlagda inkomsten. Även inom skattesystemet är det förmånligt att vara ensamstående med barn.

I bostadsbidragssammanhang torde "skenskrivning" vara det vanli- gaste sättet att kringgå bestämmelsen om att inkomsterna skall sammanläggas. Då kyrkobokför sig den part som har den högsta in— komsten på annan adress medan den andra parten söker och beviljas bidrag för den bostad de faktiskt sammanbor i. Detta förutsätter naturligtvis att bidragstagaren lämnar oriktiga eller ofullstän- diga uppgifter i ansökan resp. till folkbokföringsmyndigheten. Kommunernas återkravsverksamhet handlar i betydande omfattning om sådana sammanboendefall där inkomsterna skulle ha lagts samman om bidragstagarna hade lämnat korrekta uppgifter.

Bostadsbidragskommittén förordade att definitionen av sammanboen- de helt skulle knytas till kyrkobokföringen. För man och kvinna som är kyrkobokförda på samma bostad skall inkomsterna alltid räknas samman när de har eller har haft gemensamma barn, och när de är eller har varit gifta med varandra. Sammanläggning skall ske även i andra fall, såvida parterna inte är nära släkt eller kan visa att de inte har ekonomisk hushållsgemenskap.

Bidragsmyndigheten skall enligt kommitténs förslag endast utgå från de faktiska förhållandena enligt kyrkobokföringen. Problemet med skenskrivningar varken kan eller bör lösas isolerat inom bo- stadsbidragssystemet.

Folkbokföringskommitténs kommande förslag om en aktivare bosätt— ningskontroll från kyrkobokföringsmyndigheternas sida bör kunna påvisa hur problemen skall lösas.

Åldersgräns för bidragsberättigande barn Statligt bostadsbidrag utgår f.n. för barn upp till 17 år. För

statskommunalt bidrag får även studerande barn som uppbär studie- hjälp eller förlängt barnbidrag medräknas t.o.m. det halvår under

vilket barnet fyller 20 år. Systemet med olika åldersgränser är svårt att förstå för bidragstagarna och upplevs som orättvist av de föräldrar som har arbetslösa hemmaboende barn över 17 år.

En enhetlig IB-årsgräns för bidragsberättigande barn har före- slagits av bl.a. bostadsbidragskommittén och bostadsstyrelsen. Den sammanfaller med myndighetsåldern och ger f.n. möjlighet för den som fyllt 18 år och skaffat egen bostad att söka bostadsbi- drag som hushåll utan barn.

Regeringen har i kompletteringspropositionen (1983/84:150) före- slagit att familjer, som har studerande barn i åldern 17-20 år, skall få behålla även det statliga bostadsbidraget t.o.m. det halvår under vilket barnet fyller 20 år.

Bostadskostnadsberäkning i småhus och bostadsrättslägenhet

För ägt småhus beräknas bostadskostnaden i samband med bidrags- prövningen med utgångspunkt i bl.a. räntekostnaderna för lånen med avdrag för erhållet räntebidrag, drift- och uppvärmningskost- naderna med fastställda schablonbelopp efter husets storlek samt med avdrag för den Skattelättnad bidragstagaren erhåller till följd av avdragsgilla räntor vid taxeringen. Ränta på eget kapi- tal och amorteringar får inte medräknas.

Många bostadsrättsinnehavare upplever det som orättvist - och gör en jämförelse med småhusägarna att endast den fastställda års- avgiften räknas som bostadskostnad vid prövningen av bostadsbi-

dragen. De vill även räkna in räntekostnader för den egna insat— sen, åtminstone för upplånat kapital, vid inköp av bostadsrätten. Dessa insatser, och därmed räntekostnaderna, kan bli mycket höga, särskilt för äldre bostadsrätter i storstäder.

Andra administrativa problem

Två frågor som måhända i och för sig inte faller under rubriken Brister i nuvarande bidragssystem men som diskuterats under lång

tid gäller ansökningsförfarandet och vilket organ som skall hand- lägga bostadsbidragen.

Beträffande ansökningsförfarandet har främst diskuterats möjlig— heten att slopa den årliga ansökan och ersätta den med ett "rullande" förfarande. Barnfamiljernas förhållanden med många förändringar i för bidragen relevanta hänseenden under löpande bidragsår har varit skäl för att behålla det årliga ansöknings- förfarandet.

Frågan om vilket organ som skall handlägga bostadsbidragsären- dena, kommunernas förmedlingsorgan eller försäkringskassorna, vilar f.n. i avvaktan på bostadskommitténs förslag om inrikt- ningen av bostadsbidragssystemet i framtiden. Frågan om administ-

rationen av bostadsbidragen till barnfamiljer m.fl. har senast utretts i Ds Bo 1982:5.

Därutöver har frågan om ändrat utbetalningsförfarande och vem som skall stå som betalningsmottagare till bidragen aktualiserats inom bostadskommittén. Eftersom denna fråga inte har behandlats av bostadsbidragskommittén, följer här en utförligare redogörelse för gällande regler och tidigare ställningstaganden.

utbetalningsförfarande Gällande bestämmelser

Enligt förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer, 16 5, skall bostadsbidraget utbetalas direkt till familjen. Av ansökningshandlingen skall framgå vem av makarna (eller av de samboende) som skall vara betalningsmottagare. Om bidragstagaren/na särskilt begär det kan bidraget utbetalas till hyresvärden eller i fråga om egnahemsägare till kreditgivare. Regeln fanns redan i kungörelsen (1968:425) om statliga bostads- tillägg till barnfamiljer.

Från den 1 januari 1974 infördes följande bestämmelse i kungörel— sen om statskommunala bostadstillägg till barnfamiljer och hus- håll utan barn (1973:379), 5 $.

"Dröjer hyresgäst med betalnin av hyra på sätt som avses i 12 kap. 42 S 1 jordabalken vid tva efter varandra följande förfallo- dagar, kan dock förmedlingsorganet under tolv månader framåt ut- betala bostadstillägget till hyresvärden, om han begär det och icke särskilda skäl föranleder annat."

Historik

För familjebostadsbidragen, som utgick t.o.m. år 1968, gällde olika regler för utbetalning. För bidragstagare i hyreshus eller i hus som tillhörde bostadsrättsförening utbetalades bidraget till hyresvärd eller förening, som i sin tur drog av beloppet från hyran eller avgiften. För egnahemsägare betalades bidraget i princip kontant till bidragstagaren halvårsvis i efterskott. Om statligt lån hade beviljats för husets uppförande, ombyggnad eller förbättring, skulle dock bidraget i första hand tillgodofö- ras familjen genom avdrag på kostnaderna för lånet.

För bostadstilläggen, som infördes år 1969, beslöt riksdagen att de skulle utbetalas direkt till familjen. På bidragsmottagarnas begäran skulle tillägget även kunna betalas ut till hyresvärd eller kreditgivare.

Bostadstilläggen utformades med ett grundbelopp som var oberoende av bostadsvillkor. Dessutom skulle bidragen betalas ut med månadsbelopp. Föredragande statsrådet anförde därför i prop. 1968z42 att "liksom bostadstillägg till folkpension betalas ut direkt till pensionären bör det nu föreslagna bostadstillägget av förmedlingsorganet betalas ut till familjen".

Familjepolitiska kommittén behandlade i sitt betänkande (SOU 1972:34) Familjestöd frågan om ändrat utbetalningsförfarande. Kommittén redovisade följande ställningstagande:

"Kommittén vill för sin del ifrågasätta om själva metoden för ut— betalning av bostadstillägg har någon nämnvärd betydelse som sti- mulans att förbättra bostadsstandarden. Oavsett om bostadstill- läggen betalas ut till hyresvärden eller ej skall de ju komma barnfamiljerna resp. folkpensionärerna - till godo. Om en fa- milj står i en valsituation när det gäller att fly tta till en dy— rare bostad, torde familjen normalt få eller ta reda på såväl den faktiska hyran som storleken av det kommunala bostadstillägg som kan påräknas oberoende av hur detta sedan betalas ut.

Mot utbetalning av kommunala bostadstillägg till fastighetsägaren kan anföras familjens krav på integritetsskydd. En utbetalning av bostadstillägget direkt till hyresvärden innebär att denne får fortlöpande inblick i hyresgästernas ekonomi och samboendeförhål- landen. Många av barnfamiljerna som ordentligt sköter sina hyres- betalningar torde känna olust inför detta. Fastighetsägaren är inte heller något offentligt organ med skyldighet att iaktta sek— retess. I detta hänseende kan erinras om reaktionerna inför upp- giftslämnadet till 1970 års folk- och bostadsräkning.

Mot denna bakgrund har kommittén inte funnit några bärande skäl för att som allmän regel betala bostadstillägg direkt till fas- tighetsägaren. Däremot kan det i vissa fall, när hyresbetalning— arna uteblivit vid upprepade tillfällen, finnas anledning att be- tala ut tillägget till annan betalningsmottagare än familjen. Bo— stadsstyrelsen har som nämnts föreslagit att möjligheterna här- till vidgas."

9.5 Mål för bostadsbidragen

9.5.1 Hittillsvarande riktlinjer och mål för bostadsbidrags- WS©L_W______________________

De nuvarande bostadsbidragen har vuxit fram genom en fortlöpande serie av reformer sedan mitten av 1930-talet. Vi sammanfattar

denna utveckling i det följande och redovisar även vissa utred- ningars förslag angående riktlinjer för utformningen av bidrags— systemen.

Familjebidragen infördes år 1935 för att hjälpa barnrika familjer till bättre bostadsförhållanden. Detta stöd kombinerades med särskilt finansieringsstöd till fastigheter. Bidragen utgick i form av reducerad hyra till familjer med minst tre barn. Bostaden måste omfatta minst två rum och kök och vara fullvärdigt utrus— tad. Bidragen utgick till "mindre bemedlade familjer" men någon bestämd inkomstgräns fanns inte. Behov av bidrag bedömdes i det

enskilda fallet med hänsyn till familjens ekonomi och bostads- behov.

Familjebostadsbidragen infördes, liksom det allmänna barnbidra— get, genom riksdagsbeslut år 1947. Beslutet grundades på förslag från bostadssociala utredningen.

Familjebostadsbidragen innebar en viktig bostadspolitisk föränd— ring genom att den direkta kopplingen av finansieringsstöd till fastigheter och bidrag till hushållen upphävdes. Bidrag skulle i princip utgå till barnfamiljer som hade en godtagbar bostad oav- sett förvaltningsform och ägare till fastigheten. Till en början begränsades bidragen dock till att utgå till boende i nya hus och till familjer med minst två barn. Samma standardkrav som för fa- miljebidragen gällde. Bidragen var inkomstprövade med inkomst— gränser som ökade med barnantalet. Inkomstgränser och bidragsbe— lopp höjdes vid flera tillfällen under 1950- och 1960-talen. År 1958 utvidgades bidragen till att gälla även familjer med ett barn.

Bostadstillägg till barnfamiljer tillkom år 1969. Familjepoli- tiska kommitténs förslag utgjorde bakgrund till dessa tillägg. Utformningen av bidragssystemet avvek emellertid väsentligt från kommitténs förslag om inkomstgraderade barnbidrag och ett sär- skilt inkomstprövat familjetillägg för familjer med minst två barn eller med ensamstående familjeförsörjare.

Bostadstilläggen till barnfamiljer utformades med en statligt fi-

nansierad, konsumtionsstödjande del och en bostadskostnadsanknu- ten, kommunal del. Kommunerna erhöll statsbidrag för de senare om de följde statsbidragsbestämmelserna.

Det statliga tillägget utgick till familjer med barn under 16 år (åldersgränsen höjdes till 17 år från år 1973) och bestod av ett grundbelopp, som utgick utan bostadsvillkor och ett belopp, som var bostadsanknutet.

Ettbarnsfamiljer kunde endast få grundbeloppet. För familjer med två eller flera barn kunde ytterligare belopp utgå beroende på bostadens storlek och utrustning. För högsta belopp krävdes att det bodde högst två personer per rum, köket oräknat samt att familjen hade tillgång till bad— eller duschrum i fastigheten. Större bostad än fyra rum och kök krävdes inte.

För kommunalt tillägg krävdes att familjen hade egen bostad av sådan storlek och med den utrustning som var förutsättning för högsta statliga tillägg. Bostadskostnaden måste vara lägst 425 kr/mån. Tillägget kunde utgå med 10 kr. för varje helt 25-tal kr. som bostadskostnaden översteg 400 kr. upp till en övre gräns som steg med ökat barnantal. Kommunerna kunde dessutom lämna bidrag utöver de normer som gällde för statsbidrag.

Den 1 april 1972 slopades kraven på bostadens storlek och utrust- ning, eftersom över 90 % av flerbarnsfamiljerna då uppfyllde bo- stadsvillkoren för högsta, bostadsanknutna bidragsbelopp. Det statliga tillägget omformades till ett enhetligt belopp (900 kr/år och barn) och blev därigenom huvudsakligen ett inkomstprö- vat konsumtionsstöd för barnfamiljer. Det kommunala tillägget fördubblades och de övre hyresgränserna höjdes. Det fick då be- teckningen statskommunalt tillägg.

Från år 1974 infördes bostadstillägg även till hushåll utan barn, men det gällde endast den bostadsanknutna delen.

Bostadstilläggen var beroende av familjens inkomst- och förmögen- hetsförhållanden. Från bidragsåret 1974 lades dessutom (del av) underskottsavdrag till den taxerade inkomsten vid inkomstpröv- ningen.

Bostadsbidrag till barnfamiljer_ggh hushåll utan barn behandlades av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna i deras betänk- ande (SOU 1975:51) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. De un- derströk särskilt vikten av att bidragets storlek beräknas med utgångspunkt i bostadsutgiften, antalet barn samt hushållets in- komst. Endast hushåll med egen bostad skulle kunna få bidrag,

eftersom bostadsbristen var avvecklad på de flesta orter och alla som så önskade borde kunna skaffa sig egen bostad.

I prop. 1975/76:145 anförde föredragande statsrådet i denna fråga bl.a.

"Jag delar utredningarnas grundsyn att ett av bostadsbidragens huvudsyften skall vara att minska de skillnader i bostadsstandard som beror av olika inkomst och betalningsförmåga och att fortlöp- ande förbättra bostadsstandarden för ekonomiskt svaga grupper. Mot denna bakgrund är det naturligt att jag delar utredningarnas uppfattning att bostadsbidragen maste knytas till bostaden för att detta syfte skall nås. En stor majoritet av remissinstanserna har samma uppfattning."

Utredningarna föreslog följande konstruktion av bostadsbidraget: 80 % av hyran + 900 kr/barn och år - 14 % av inkomsten.

Vid remissbehandlingen förordade flertalet remissinstanser den konstruktion som föreslagits. I propositionen angavs emellertid att förslaget inte var lämpligt att lägga till grund för ett framtida bostadsbidragssystem bl.a. för att det inte gav någon förstärkning till hushållen i mellaninkomstlägen och kunde ge mycket kraftiga marginaleffekter.

Från år 1977 ändrades beteckningen bostadstillägg till bostads- bidrag. Den statliga, konsumtionsstödjande delen utgick med oför- ändrat belopp (900 kr/barn och år) medan den statskommunala, bo- stadsanknutna delen höjdes till 80 % av bostadskostnaden mellan en nedre gräns och övre gränser som anpassades till bostadsbeho- vet för olika stora hushåll.

Under åren 1977-1984 har bidragsbelopp och inkomst- och bostads- kostnadsgränser höjts. Förändringarna har helt skett inom det befintliga systemet, men genom de kraftiga höjningar som har skett av den barnanknutna, konsumtionsstödjande delen av bidra- get, har bidragssystemets familjepolitiska inriktning förstärkts.

Under våren 1979 tillsattes bostadsbidragskommittén för att göra en översyn av bostadsbidragssystemet i syfte att förenkla regel- systemet och administrationen utan att bidragens bostadspolitiska och fördelningspolitiska syften skulle äventyras.

I sitt principbetänkande (SOU 1982:58) Bostadsbidragen föreslår kommittén en starkare fördelningspolitisk inriktning av bostads- stödet. Det skulle även i framtiden bestå av två delar - ett standardutjämnande och ett kostnadsutjämnande stöd.

Det standardutjämnande bidraget syftar till att utjämna försörj- ningsbördorna mellan hushåll med olika sammansättning och skall avvägas så att det tillsammans med hushållens egna resurser ger hushållen möjligheter att klara kostnaderna för bostäder i norma— la kostnadslägen och med tillräcklig utrymmesstandard. Stödet av- ser endast barnfamiljer. Med hänsyn till den dubbla funktionen av familjestöd och bostadsstöd bör inga krav på bostadens storlek ställas upp, men det bör krävas att hushållet har egen bostad. Stödets grundbelopp differentieras efter antalet barn. Det oredu- cerade grundbeloppet bör vara så stort att det kan säkra en till- räcklig försörjning för hushåll med två samboende vuxna, som tillsammans har inkomster motsvarande den avtalsenliga heltidslö- nen i ett låglöneyrke.

Den kostnadsutjämnande delen är ett högkostnadsskydd som syftar till att utjämna de typiska kostnadsskillnaderna mellan likvärdi— ga bostäder i olika regioner och i hus som är uppförda vid skilda tidpunkter. Bidragets storlek skall fastställas med utgångspunkt i hur mycket kostnadsläget för ortens lägenheter avviker från det medeltal för riket som har beaktats i grundbeloppet för det stan- dardutjämnande stödet. Det kostnadsutjämnande stödet måste enligt kommitténs mening göras oberoende av hushållets faktiska bostads- kostnad för att få den avsedda utjämningseffekten och inte bli ett stöd till ytterligare höjd konsumtion för de starkare hushål- len. Stödet skall även lämnas till hushåll utan barn.

Kommittén föreslår att bostadsbidragen skall utformas som ett kommunalt stöd som det lämnas statsbidrag till. Statsbidragsan- delen bör vara lika stor för båda delarna av stödet.

Vid remissbehandlingen framförde ett stort antal remissinstanser att bostadskommitténs kommande förslag om avvägningen mellan generella och individuella subventioner bör beaktas, innan man beslutar om utformningen av ett framtida bostadsbidragssystem.

Förslaget om att den fördelningspolitiska inriktningen skulle förstärkas - dvs. det standardutjämnande stödet - avstyrktes av

ett stort antal remissinstanser med hänvisning till att det ut— formats som ett inkomstprövat konsumtionsstöd och därför borde samordnas med befintliga former av familjestöd i stället för att ingå i bostadsbidragssystemet.

Förslaget om det kostnadsutjämnande stödet ifrågasattes i olika avseenden av remissinstanserna; bl.a. gjordes invändningar mot att införa ett individuellt bostadsstöd med syfte att utjämna kostnadsskillnader mellan likvärdiga bostäder och mot att slopa kopplingen till faktisk bostadskostnad. Dessutom påpekades att det skulle bli problem för kommunerna att få fram beslutsunderlag för det kostnadsutjämnande stödet och att det blev svåradmini- strerat.

Hyresgästernas riksförbund och bostadsstyrelsen förordade i sina remissvar nya utrymmesnormer (ett rum per boende utöver kök och vardagsrum resp. ett föräldrasovrum och ett rum till varje barn förutom kök och vardagsrum) som utgångspunkt för bidragssystemet.

Bostadsbidragskomnitténs betänkande och remissammanställningen har underhand överlämnats till bostadskommittén för beaktande i vårt arbete.

I de olika sammanhang då utformningen av bostadsbidragen behand- lats, har också målen för dem diskuterats och närmare precise- rats. Även om man därvid kan ha lagt olika stark tonvikt vid skilda målsättningar, kan man dock urskilja en gemensam inställ- ning till bidragen och till vilka syften de bör främja. En sådan är att bostadsbidragen är ett bostadspolitiskt instrument som skall komplettera de generella stödsystemen. Det skall som sådant användas aktivt för att genomföra långsiktiga bostadspolitiska mål. Ett väsentligt syfte med bidragen anges vidare vara att stärka konsumtionsförmågan hos grupper med låga inkomster och/ eller stor försörjningsbörda. Härigenom uppnår man

- att alla barnfamiljer ges möjlighet att bo i lägenheter som är tillräckligt rymliga och i övrigt ger förutsättningar för en god uppväxtmiljö för barnen och

- att de skillnader i bostadsstandard som beror av olika inkomst och betalningsförmåga begränsas samt att bostadsstandarden fortlöpande kan förbättras för ekonomiskt svaga grupper, så att de inte släpar efter bättre ställda grupper vid den fortgående förbättringen av bostadsstandarden.

Den standard som stödet skall säkra, skall vara den som man på sikt vill nå för hela befolkningen och inte bara den standard som kortsiktigt klarar hushållens omedelbara behov.

9.5.2 Hui hag måleg gpgfylltå?

Bostadsbidragens nuvarande mål är dels att vara ett allmänt kon- sumtionsstöd för barnfamiljer med låga inkomster och dels att ut- jämna bostadskostnader och bostadsstandard samt att minska trång- boddheten för barnfamiljerna. Den förstnämnda delen av stödet ökar inte direkt hushållens möjligheter att efterfråga bostäder. Men genom att öka hushållens betalningsförmåga medverkar det in- direkt till att de kan utnyttja det hyresanknutna stödet. Den hy— resanknutna delen medför att en prisökning inom det intervall som omfattas av bidraget blir billig för hushållen men en ökning där- utöver kostsam. Situationen i dag är dock sådan att flertalet hushåll redan bor med den utrymmesstandard som stödet är avsett att möjliggöra och har bostadsutgifter utöver övre hyresgränsen.

Frykman har i sin tidigare nämnda rapport behandlat de bostads- politiska subventionerna, däribland bostadsbidragen, och studerat dem ur allmän fördelningspolitisk och bostadspolitisk synvinkel. (I kap. 4, Del 1, SOU 1984:35 har vi sammanfattat detta materi- al.) Den allmänna fördelningspolitiken rör frågan om hur inkom- sterna i samhället skall fördelas. "Vilken omfördelning behövs för att hushåll med låga inkomster och stor försörjningsbörda skall få en rimlig konsumtionsstandard, allmänt sett?" Bostadspo- litiken rör frågan om hur bostäderna skall fördelas. "Vilken om-

fördelning behövs för att trygga en god bostadsstandard för varje hushåll och för att främja ett jämlikt och integrerat boende?"

Det fördelningspolitiska målet

Bostadsbidragens storlek är avhängigt bl.a. hushållens inkomster. I den mån bidragssystemet fungerar effektivt ur fördelningspoli- tisk synvinkel kan man förvänta sig höga genomsnittliga bidrag till hushåll med låga inkomster. Men man kan även vänta sig en ganska stor spridning av bidragen; för hushåll med många barn och höga bostadskostnader kan bidrag utgå även i höga inkomstlägen.

Av det material som Frykman redovisat kan konstateras att bo- stadsbidragssystemet har en klar låginkomstprofil i förhållande till det skattemässiga begreppet sammanräknad inkomst. År 1980 utbetalades drygt 2 300 milj. kr. i bostadsbidrag till barnfamil- jer. Av bidragssummen gick 36 % till barnfamiljer som hade en lägre sammanräknad inkomst än 60 000 kr. Dessa hushåll utgjorde knappt 13 % av samtliga barnfamiljer och nästan 80 % av dem hade bostadsbidrag. Deras bostadsbidrag var 30-40 % högre än det ge- nomsnittliga bidraget år 1980 på 5 400 kr/år.

Av barnfamiljerna med 60 000-90 000 kr. i sammanräknad inkomst hade knappt 70 % bostadsbidrag. Drygt 40 % av totala bostadsbi- dragsbeloppet utbetalades till sådana hushåll.

Närmare 80 % av bidragssumman gick således till hushåll med in- komster som understeg 90 000 kr. Dessa hushåll utgjorde två tred- jedelar av bidragshushållen.

Bland hushåll med inkomster mellan 90 000 och 120 000 kr. hade 36 % bostadsbidrag; en knapp femtedel av hela bidragssumman gick till denna grupp. För hushåll med högre inkomster avtog andelen bidragstagare snabbt. Det genomsnittliga bidraget per hushåll minskade dock långsammare. Detta tyder på att det var stora hus- håll i dessa inkomstlägen som fick bostadsbidrag.

Man kan således konstatera att bidragssystemets fördelningspoli- tiska målsättning är uppfyllt för de barnfamiljer som får bo-

stadsbidrag. Huvudparten av bidragen går till hushåll med mycket låga inkomster. Frykman har även påvisat vilka effekter detta har beträffande relationen mellan inkomster och boendekostnader för hushåll i skilda inkomstlägen; i det avseendet sker en utjämning mellan hushåll med och utan bostadsbidrag. Vi återkommer till detta.

Även om det riktade hushållsstödet synes vara effektivt, förefal- ler det emellertid som om fler låginkomsttagare borde kunna er- hålla bidrag med hänsyn till sina sammanräknade inkomster. För- klaringen ligger inte i för låga hyror. Till någon del kan den sökas i att man inte får räkna med barn som är över 17 år, om barnet inte också får studiebidrag. Vidare kan detta bortfall förklaras av ändrade inkomstförhållanden under året, av att man inte har haft barn under hela året etc. Det är dock ännu troli-

gare att inte alla söker bidrag av dem som faktiskt skulle kunna få sådana.

De bostadspolitiska målen

Bostadsbidragen kan uppgå till betydande belopp för de enskilda hushållen. Ensamstående med två eller flera barn får i genomsnitt över 1 000 kr/månad och det gäller i det närmaste även tvåföräl- derfamiljer med fler än två barn. Bidragen väger således tungt i många hushålls ekonomi och för deras möjligheter att klara bo- stadskostnaderna och upprätthålla en god levnadsstandard.

Samtidigt kan konstateras att bostadskostnaderna allmänt sett ligger på en hög nivå och att kostnadsökningarna har varit avse— värda under en följd av år fram till år 1984. Bostadsbidragen täcker därför endast begränsade delar av bostadskostnaderna. Vi har tidigare visat (avsnitt 9.3) att bostadsbidragets andel av bostadskostnaderna varierar mellan olika hushållstyper. Både bi- dragsbelOpp och bidragets andel av kostnaderna är högre för en- samstående med barn än för samboende med barn. För ensamstående varierade andelen i genomsnitt år 1983 mellan 36 och 59 %, lägst för dem med ett barn och högst för dem med tre eller flera barn. För samboende var motsvarande kostnadstäckning 25—40 %.

Den snabba ökningen av bostadskostnaderna har inte följts upp med motsvarande höjningar av de övre hyresgränserna. Detta har bidra- git till att omkring två tredjedelar av barnhushållen i dag har bostadskostnader som överstiger nämnda gränser. Dessa "överkost- nader", som hushållen helt får svara för själva, blir särskilt stora för yngre årgångar bostäder med deras höga kostnader. De blir inte mindre av att hushållen vanligtvis eftersträvar en hög— re utrymnesstandard, i enlighet med den utveckling som präglat efterfrågan på bostadsmarknaden sedan länge, än de skulle ha, om de bodde enligt den utrymmesnorm som bidragssystemet är utformat efter.

Som framgår av tab. 9.13 var de övre hyresgränserna anknutna till nyproduktionshyrorna år 1975. Därefter har hyran i nyproduktionen stigit betydligt snabbare än vad de övre hyresgränserna har höjts, och för år 1983 motsvarar de närmast genomsnittshyrorna i hela beståndet. Det betyder att t.ex. en tvåbarnsfamilj som år 1983 ville flytta från en trerumslägenhet med genomsnittshyra

(1 533 kr/mån) till en nyproducerad fyrarummare (2 681 kr/mån) endast skulle ha fått ökat bostadsbidrag med 20 kr/mån. Familjen måste då med egna medel betala i stort sett hela merkostnaden för den större lägenheten. Även om man lyckas finna en fyrarummare i beståndet, får man själv svara för en överkostnad på drygt 600 kr/mån.

Tab. 9.13 Övre hyresgränser och hyror år 1975 och år 1983 Barn- Bostäds- övre hyresgräns Hira, antal storlek hela beståndet nyproduktionen norm 2 1975 1983 1975 1983 1975 1983

1-2 3 rok 750 1 550 637 1 533 757 2 188 3-4 4 rok 900 2 000 773 1 882 881 2 681

Källa: BHU,

Effekten av dessa skillnader mellan faktiska bostadskostnader och övre hyresgränser blir den att hushåll vars marginaler för för- bättring av bostadsstandarden är små eller obefintliga inte får det stöd som kan erfordras för att uppnå sådana förbättringar. Majoriteten av dessa hushåll har inte möjlighet att själva pre-

stera den merkostnad som följer med flyttningen till en större och dyrare lägenhet. Dessa hushåll ligger också närmast i riskzo- nen för att behöva minska sina anspråk på bostadsstandard om be- talningsförmågan ytterligare sänks eller om bostadskostnaderna påtagligt ökar.

För flerbarnsfamiljer tillkommer det problemet att de möter stora svårigheter att tillmötesgå sitt utrymmesbehov bland lägenheter som upplåts med hyresrätt eller bostadsrätt. Tillräckligt stora bostäder för deras behov finns så gott som uteslutande med ägan- derätt vilket medför krav på stabil ekonomi och möjligheter att göra egna kapitalinsatser.

Bostadsbidragen har med den utveckling som beskrivits här inte räckt till för att fylla den kanske väsentligaste uppgiften, den att stimulera hushållen att höja sin bostadsstandard och skaffa sig bostäder efter behov. Bidragen, som alltmer har fått karaktä- ren av ett allmänt konsumtionsstöd, medverkar främst till att trygga en redan given standard. Det visar sig också såtillvida, att även om hushåll med bostadsbidrag efterhand har fått allt bättre bostäder, har de fortfarande med jämförelsevis lägre ut- rymmesstandard än hushåll utan bidrag. Detta framgår av tab. 9.14.

Tab. 9.14 Utrymmesstandardens fördelning bland barnhushåll med och utan bostadsbidrag år 1980 *

Utrymmes- Hushåll med Bostadsbidrag Hushåll utan Bostadsbidrag

standard 1 OOO-tal % 1 OOO-tal % Hög 60 14 226- 29 God 120 28 213 28 Norm 3 98 23 208 27 Norm 2 123 29 86 11 Trångbodda 24 6 37 5 Summa 425 100 770 100

* Barn under 21 år

Källa: Ds Bo 1984z8.

För ungdomar som fyllt 18 år och som vill skaffa egen bostad är stimulansen i bidragssystemet blygsam. De kan maximalt få bo- stadsbidrag med 120 kr/månad, om de har en bidragsgrundande in- komst under 26 000 kr. och en hyra om minst 800 kr/månad. Detta bidrar till att ungdomar - i synnerhet i en för dem besvärlig ar- betsmarknadssituation som dagens - i ökande utsträckning bor kvar hos sina föräldrar, vilket inte är ägnat att förbättra utrymmes- standarden för många hushåll. Det senare gäller dock främst barn- familjer i flerbostadshus.

Även för andra hushåll utan barn är bidragsbeloppen oftast mycket små och utan avgörande betydelse för bostadsstandarden.

Enligt Frykmans undersökningar skulle barnfamiljer med bostads- bidrag som bodde i småhus år 1980 ha behövt använda i genomsnitt 33 % av sin disponibla inkomst för att betala sin bostadsutgift (exkl. amorteringar). Bostadsbidragen åstadkom en utjämning så att hushåll med bidrag i genomsnitt betalade 24 % av denna in- komst och kom då ner på samma nivå som hushåll utan bostadsbidrag i genomsnitt. Skillnader föreligger dock mellan olika hushålls- typer. För samboende med ett eller två barn blev den genomsnitt- liga bostadskostnadSprocenten lika stor för hushåll med som utan bidrag. Barnfamiljer med tre eller flera barn fick en sänkning av sin genomsnittliga bostadskostnadsprocent från 33 till 23 % och kom därmed under den genomsnittliga bostadskostnadsprocent - 28 % - som samma hushållsstorlek utan bostadsbidrag hade (se tab. 9.15).

Barnhushållen i hyresbostäder hade något lägre genomsnittlig hy- resprocent (29 %) före bostadsbidrag än de som bodde i ägda små- hus (33 %). Bidragen sänkte den genomsnittliga nivån till 17 %, medan barnfamiljer utan bidrag i hyresbostäder i genomsnitt hade 20 %. Den största enskilda bidragsgruppen var ensamstående med barn, för vilka den genomsnittliga hyresprocenten sänktes från 32 till 18 % genom bidragen. För samboende med tre eller flera barn minskade denna andel av inkomsten från 27 till 13 %. Detta fram- går av tab. 9.16.

Tab. 9.15 Genomsnittlig bostadskostnadsprocent 1980 reSp. antal sovrum/person för olika hushållstyper i ägg bostad.

Barnhushåll. Hushållstyp Hushåll med Bostadsbidrag Hushåll utan bostadsbidrag osta s os - nta sov- os a s os - n a sov- nadsprocent rum/person nadsprocent rum/person före efter bidrag Alla barn- hushåll 33 24 0,94 24 1,11 Ensamstående med barn (43) (29) 1,26 (31) (1,73) Samb. med 1 barn 26 24 1,13 23 1,22 2 barn 31 24 0,89 23 1,01 3 + barn 33 23 0,82 28 0,94 (Osäkra uppgifter) Källa: DS Bo 1984z8.

Tab. 9.16 Genomsnittlig hyresprocent 1980 resp. antal sovrum/ person för olika hushållstyper i hyrd bostad. Barn-

hushåll. ihI€håTTEd5&Y'lhIEhåTl"iERTTiiEtädEEi?hE&ilTEEhäll'lFEEHTBöEtäIEHEidFäg HyFéEhFöEé?h?""Ähtål'TihF7'lT7FéEhFöEEht—_Ähtål_?ähh7__ före efter rum/person rum/person bidrag Alla barn- hushåll 29 17 0,71 20 0,72 Ensamstående med barn 32 18 0,80 (35) (0,80) Samb. med 1 barn (28) (19) (0,70) 19 0,75 2 barn 25 17 0,62 18 0,67 3 + barn 27 13 0,59 (19) (0,67) (Osäkra uppgifter) Källa: Ds Bo 1984z8.

Hushållens genomsnittliga antal sovrum per person var, som fram- går av föregående båda tabeller, lägre bland barnhushåll med bo- stadsbidrag jämfört med de hushåll som inte hade bidrag. Det gällde alla familjestorlekar; skillnaderna var dock inte så stora i flerbostadshusen utan mest framträdande för hushåll i småhus. Bidragshushållen hade således genomsnittligt lägre utrymmesstan- dard när de betalade samma eller nära nog samma andel av den dis- ponibla inkomsten (efter bostadsbidrag) som hushåll utan bidrag.

En slutsats som kan dras av detta material är att bostadsbidragen i hög grad uppfyller målet att utjämna bostadskostnaderna (i re- lation till inkomsterna) inom de olika besittningsformerna mellan barnfamiljer med och utan bidrag. Däremot uppfyller de inte i samma grad målet att utjämna bostadsstandarden. Skillnaderna i inkomster och betalningsförmåga mellan olika hushåll med samma försörjningsbörda är ofta alltför stora för att kunna utjämnas av bostadsbidragen; för att uppnå en jämnare bostadsstandard skulle erfordras betydande inkomstförstärkningar utöver bidragen för många hushåll.

Det finns givetvis ett samband mellan inkomst och utrymmesstan- dard. För att belysa detta har vi gjort en bearbetning av SCB:s levnadsnivåundersökning 1981 (ULF 81), från vilken följande mate- rial är hämtat. Materialet är inte uppdelat på hushåll med resp. utan bostadsbidrag och ger därför inte utslag för skillnader mel- lan dessa grupper.

Av fig. 9.5 framgår utrymmesstandarden (mätt i antal rum per lä- genhet) för olika stora hushåll i olika inkomstlägen. Figuren be— står av fyra kurvor avseende dels samboende utan barn, dels sam- boende med ett, två och tre eller flera barn i åldern 0-17 år. På varje kurva anges undre och övre kvartilerna samt medianinkom- sten.

De olika hushållstyperna ligger skiktade över varandra efter an- talet medlemmar i hushållet. Ju större hushållet är desto fler rum har det alltså, genomsnittligt sett. Detta gäller i alla in-

komstklasser och är ett uttryck för att en rymlig bostad priori- teras högt i hushållens budget.

Antal rum DQIIÖQthQQ Samboende med 3 eller flera 6 barn

Samboende med 2 barn

Samboende med i barn

Samboende utan barn med hus-

' 4 hållsföreståndaren 19-64 år

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 1000—tatkr/år Sammanräknad inkomst

Fig. 9.5 Antal rum per lägenhet år 1981 för hushåll av olika storlek och i olika inkomstlägen

QI = under kvartilen, den inkomstnivå, under vilken en fjärdedel av hushållen faller.

Md = medianen, den inkomstnivå under vilken hälften av hushållen faller.

övre kvartilen, den inkomstnivå, under vilken tre fjärdede- lar av hushållen faller.

03 Mellan 01 och 03 faller alltså hälften av alla hushåll.

Källa: ULF 1981,

Hushållet avsätter således i genomsnitt en högre andel av sin inkomst till bostad ju fler medlemmar det består av, trots att också andra levnadsomkostnader är högre för det större hushållet än för det mindre.

Av figuren framgår också samma mönster för resp. hushållstyp, nämligen att det inte sker någon större förbättring av utrymmes- standarden i ett brett inkomstintervall. Först vid en inkomst på 140 000-150 000 kr. ökar rumsantalet mer markant. Detta förklaras troligen med att i de lägre inkomstklasserna har man inte haft råd att prioritera ytterligare bostadsutrymme framför annan kon- sumtion och framför allt torde man ha svårt att förbättra sin bo— stadsstandard genom att flytta till ägt småhus.

Den höga utrynmesstandard som redovisas bl.a. för samboende med tre eller flera barn (och i viss mån för tvåbarnsfamiljer) och med låga inkomster, förklaras väsentligen med att antalet sådana hushåll är fåtaliga i urvalet, vilket ger statistiskt osäkra re— sultat. Den kan även hänga samman med att den låga inkomsten inte alltid ger uttryck för faktisk bärkraft; inkomsterna kan t.ex. vara tillfälligt låga.

I fig. 9.6 visar vi det starka sambandet mellan minskad trång- boddhet och höga inkomster. Vi har valt att redovisa trångbodd— heten i förhållande till en bostad enligt utrymmesnorm 3. Ju hög- re genomsnittlig inkomst hushållet har, ju lägre är den genom- snittliga trångbodheten. (Vad som tidigare nämnts om en osäkerhet i uppgifterna beträffande hushåll med låga inkomster gäller även här.)

Procentuell andel tra ng bodda 60

40

1 Samboende med 3 eller flera barn

2 Samboende med 2 barn 3 Samboende med i barn

4 Samboende utan barn med 20 hushållstöreståndaren 19 '64 år

10 20 60 100 140 180 1000 - tal kr/a'r Sammanräknad inkomst

Fig. 9.6 Trångboddhet enligt utrymmesnorm 3 år 1981 bland sambo- ende hushåll efter sammanräknad inkomst

Källa: ULF 1981.

9.5.3 !?2.åä$?£.!å£?_gifåå£jlå

Ett primärt mål för bostadspolitiken skall, enligt våra direktiv, vara att skapa en god grundstandard i boendet för alla. Bostads-

politiken skall åter ges en social inriktning, vilket torde inne- bära att bostadsstandarden bör vara någorlunda jämlikt fördelad. En central uppgift för bostadspolitiken blir alltså att medverka till att bostadsbeståndet i större utsträckning än hittills för- delas till hushållen efter deras behov.

För att främja detta mål krävs att samhällets stöd på bostadsom— rådet inriktas mot de ekonomiskt svagare grupperna, de som till

följd av stor försörjningsbörda eller låga inkomster har svårig- heter att skaffa sig de bostäder de behöver.

Direktiven säger vidare att utvecklingen av de generella subven- tionerna har medverkat till att hushåll med relativt goda ekono- miska förutsättningar har kunnat efterfråga hög bostadsstandard, i vissa fall t.o.m mycket hög. Andra grupper har, trots samhäl- lets betydande insatser, inte klarat av en motsvarande förbätt— ning av sin bostadsstandard. Hushåll bor således fortfarande trångt och skillnaderna upplevs som allt större mot bakgrund av den faktiska standard som flertalet har skaffat sig.

I prop. 1974:150 Riktlinjer för bostadspolitiken m.m. uttalades att bostadskostnaderna bör ligga på en sådan nivå att det blir möjligt för en genomsnittsfamilj att betala priset för en modernt utrustad och rymlig lägenhet. Bostadshushåll med olika ekonomiska villkor bör beredas likartade förutsättningar att hålla sig med en sådan bostad. Detta mål står fast enligt våra direktiv. För bostadskostnadsnivån spelar avvägningen mellan generellt och be- hovsprövat stöd en viktig roll.

Dessa delar av våra direktiv kan närmast uttolkas så att bostads- politiken inte längre skall inriktas på en allmän höjning av bo- stadsstandarden utan sikta på ett mera jämlikt boende. Detta krä— ver starkare insatser för de boendegrupper som i dag har en låg boendestandard, vilka främst är hushåll med låg betalningsförmåga i relation till försörjningsbördan. Utjämnningen kan inte enbart åstadkommas genom det generella stödsystemet. För det ändamålet krävs, vid sidan av andra familjepolitiska insatser, någon form av riktat hushållsstöd till boendet.

9.5.4 Målgrugpgr_för_bgstagsgigrgggn

Barnfamiljerna

I kap. 6 (se Del 1, SOU 1984:35) har vi redovisat material som belyser olika hushållsgruppers betalningsförmåga och sambandet

mellan inkomster, betalningsförmåga och bostadskostnader. Därav framgår bl.a. att de flesta hushållen klarar bostadskostnaden med en god marginal. Men en växande grupp av hushåll har svårigheter att klara denna kostnad. Det har blivit dyrare att bo sedan mit— ten av 1970-talet. Bostadskostnaderna har ökat mer än inflatio- nen. Samtidigt har betalningsförmågan för stora grupper försäm— rats och hushållen måste använda en allt större del av sina dis- ponibla inkomster för att klara en tillräckligt stor bostad.

Denna utveckling är särskilt påtaglig för barnfamiljerna; i för- sta hand är det barnfamiljer med endast en förvärvsarbetande och flerbarnsfamiljer som är utsatta. Beräkningar som vi har gjort visar att ca 200 000 barnhushåll inte klarar hyran för en lägen- het som man inte är trångbodd i. Det är 50 000 fler än vid mitten av 1970-talet. Av de 200 000 familjerna hade tre fjärdedelar en- dast en förvärvsarbetande.

Barnfamiljernas ekonomiska situation har varit föremål för ingå- ende utredningar under senare år. Olika förslag har övervägts för att inom ramen för det allmänna familjepolitiska stödet (inkl. skattesystemet) stärka barnfamiljernas ställning. Förslag har un- der våren 1984 lagts fram till riksdagen i denna fråga, vilka äv- en upptog en höjning av bostadsbidragen.

Ett system för bostadsbidrag bör i första hand inriktas på barn- familjerna. Behovet av rymliga och därigenom dyrare bostäder ökar med antalet barn i familjen. Stödet bör utformas så att det sti— mulerar trångbodda familjer att förbättra sin utrymmesstandard. Bidragen bör vidare lämna det stöd som kan erfordras för att äv- en de hushåll som har lägst ekonomisk bärkraft skall kunna skaffa sig bostäder som motsvarar samhällets bostadspolitiska mål.

Vi kan i sammanhanget hänvisa till vad familjeekonomiska kommit- tén anförde i denna fråga i betänkandet (SOU 1983:14) Barn kos- tar...

"Bostadsbidraget har en mycket stor betydelse för familjeekonomin i många barnfamiljer. Enligt vår bedömning behövs det även i framtiden ett inkomstprövat barnstöd. Det är viktigt att bostads- bidraget utformas så att det tar hänsyn till den ekonomiska bär— kraften i olika familjetyper. --- Vi vet att bostaden är en mycket viktig del i barnfamiljernas konsumtion och att den också svarar för en stor del av familjernas kostnader för den grund- läggande försörjningen. Ett av flera problem på bostadsmarknaden är att kostnaderna för i praktiken likvärdiga bostäder kan varie- ra mycket beroende på bostadens läge. Unga barnfamiljer är oftare än andra hänvisade till den förhållandevis dyra delen av bostads- beståndet. Mot denna bakgrund anser vi det nödvändigt att en del av bostadsbidraget knyts till bostadskostnaderna även framde- les." Hushåll utan barn

De nuvarande bostadsbidragen till hushåll utan barn utgår, som tidigare nämnts, med mycket blygsamma belopp. En tredjedel av bidragstagarna i maj 1983 var ensamstående mellan 18 och 24 år. Bidragens stimulanseffekt för ungdomar som vill flytta till en egen lägenhet är liten.

Samhällets totala kostnader för bostadsbidrag till hushåll utan barn har minskat kraftigt under flera år och uppgick till 63 milj. kr. år 1983. I den mån detta belopp inte kan ökas i någon större omfattning, kan det finnas anledning att diskutera hur det bäst skall disponeras och till vilka grupper bidragen skall rik— tas.

Ett alternativ vore att koncentrera stödet till ungdomar, t.ex. i åldern 18-24 år. Bidrag skulle utgå till såväl ensamstående som sammanboende ungdomar i denna ålder, givetvis dock först efter behovsprövning. Ett motiv för en dylik inriktning av stödet är att ungdomarna ofta har en svag och instabil ekonomi och har bl.a. till följd därav svårt att hävda sig på bostadsmarknaden och klara hyrorna. Av dessa ungdomar är många studerande, som huvudsakligen har studiemedel som försörjningskälla, och många är arbetslösa eller har svag förankring på arbetsmarknaden. Dessa grupper kan behöva ett mer frikostigt stöd än dagens för att kla- ra sin boendesituation.

ensamstående och samboende utan barn. I flertalet fall har dessa hushåll en fastare förankring på arbetsmarknaden och klarar som regel själva sin ekonomi och bostadskostnad med egna resurser. Det finns dock även bland dessa grupper, ofta bland de något äld— re ensamstående, personer med mycket bräcklig ekonomi som kan be- höva stöd till sitt boende. Detta behov kan ha orsakats av att de på grund av rådande arbetsmarknadsläge inte kan få heltidsarbete och därför har låga inkomster.

Det finns således olika möjliga varianter när det gäller inrikt- ningen av det individuella stödet till hushåll utan barn. Oavsett hur denna fråga kan komma att lösas i vårt slutliga ställningsta- gande, kan här konstateras att det krävs en kraftig förstärkning av bidragsbeloppen för hushåll utan barn, om stödet skall bibe- hållas och ha någon avsedd, bostadspolitisk effekt.

Folkpensionärernas och de handikappades bostadsstöd

Som nämnts under 9.1 avser vi inte att särskilt behandla de kom- munala bostadstilläggen till folkpensionärer och de särskilda bo- stadstilläggen till handikappade i vårt arbete. I likhet med bostadsbidragskommittén anser vi dock att särskilda bostadskost— nader på grund av handikapp bör täckas i första hand inom ramen för KBH. Vi anser således att det är angeläget att KBH införs också i de kommuner som i dag inte tillämpar sådana.

Folkpensionärer bör naturligtvis även i framtiden kunna få bo- stadsbidrag som barnfamilj, om de har bidragsberättigande barn. Samordning skall därvid ske med utgående bostadstillägg, så att de bostadsanknutna bidragen inte överstiger den faktiska bostads- kostnaden.

Behovet av den nuvarande möjligheten för ett hushåll med en han- dikappad familjemedlem att få bidraget beräknat efter en högre bostadskostnad än den övre hyresgränsen för familjestorleken (om bostaden på grund av handikappet är större än normalt eller an- passad på annat sätt) får övervägas i samband med utformningen av ett framtida bostadsbidragssystem.

9.5.5 Inpiktpipgjx _stödgt

I tidigare avsnitt i detta kapitel har vi redovisat vissa under- sökningar och statistik beträffande de hushåll som har bostadsbi— drag. Vi har vidare försökt utvärdera effekterna av nuvarande bo— stadsbidragssystem vad gäller hushållens boendeförhållanden och möjligheter att med hjälp av bidragen förbättra dem. Denna utvär- dering bör ses närmast som ett komplement till bostadsbidragskom- mitténs ingående analys i dessa frågor.

Hushållens förmåga att betala boendekostnader har försämrats se- dan mitten av 1970-talet. Detta har skett samtidigt som de genom- snittliga bostadskostnaderna har ökat och skillnaderna mellan bo- städer byggda vid olika tidpunkter har förstärkts. Vi har också kunnat konstatera att den försämrade relationen mellan betal- ningsförmåga och boendekostnader utfallit mycket olika för skilda hushållstyper. Särskilt utsatta är hushåll med enbart en för- värvsarbetande och hushåll med många barn.

Genom bostadsfinansieringssystemet, som är generellt till sitt syfte och utformning, påverkas bostadens pris och relationen mellan priset och hushållens inkomster. Även skattesystemets ut- formning påverkar dessa förhållanden i hög grad. Finansierings- systemet är inriktat på att hålla bostadskostnaderna på en rimlig nivå och att uppnå en jämn och likvärdig prisnivå inom bostadsbe— ståndet. Den bostadspolitiska målsättningen om en god bostad åt alla kan dock inte tillgodoses enbart med hjälp av ett bostads- stöd av generell karaktär. Bostadskostnaderna blir, även om detta stöd kraftigt bidrar till att hålla nere kostnaderna, för höga för många hushåll. Därför finns behov av ett individuellt stödsy- stem för att hjälpa grupper med stor försörjningsbörda och/eller låga inkomster.

Omfattningen av det hushållsinriktade stödet blir beroende av ut- formningen av det generella stödet. Om det anses motiverat att främja en allmänt låg boendekostnadsnivå, måste detta framför allt ske genom de generella subventionerna. Alternativet härtill är ett hushållsinriktat stöd av stor omfattning och med stor ut-

bredning. Om man väljer att låta bostadsbidragssystemet ersätta en stor del av de generella subventionerna, får man ett mycket stort antal bidragstagare. Systemet med inkomstprövning och mar- ginaleffekterna vid en inkomstökning för det enskilda hushållet kommer då att beröra ett betydligt större antal hushåll. Adminis- trationen av bidragen måste byggas ut och bidrag med små belopp kommer att utbetalas till ett stort antal hushåll som idag inte inryms i bidragssystemet. Ett alltför vittomfattande hushållsin- riktat stöd kan knappast ses som ett effektivt alternativ. Stödet måste få en koncentration till vissa, begränsade grupper.

De faktorer som hittills har styrt utformningen av bostadsbidra- gen har varit

- antalet barn

- inkomstens storlek

- bostadskostnaden

För barnfamiljerna är bostadskostnaden en tung post i hushållets ekonomi. Behovet av bostadsutrymme ökar med antalet barn. Fler- talet barnfamiljer har redan skaffat sig en bostad som är så stor att varje barn har eget rum.

Bostadsbidragssystemet bör alltså utformas så att det tar hänsyn. till familjens storlek och behov av bostadsutrymme. Vi kan dock inte nöja oss med endast antalet barn som kriterium eftersom bi- dragssystemet då får karaktären av ett generellt barnbidrag. Ett generellt bidragssystem skulle emellertid inte få den verkan som vi vill eftersträva. Kostnaderna för samhället skulle dessutom

bli mycket höga, om bidragen skulle ge den effekt för bidragshus- hållen som de kan ge i nuvarande system. Barnfamiljernas allmänna ekonomiska grundstandard bör tryggas inom ramen för det allmänna familjestödet, typ barnbidrag, flerbarnstillägg m.m.

De undersökningar avseende hushållens betalningsförmåga och bo- stadskostnader m.m. som vi har gjort visar entydigt, att bostads- stödet bör inriktas på de ekonomiskt svagare grupperna, som of- tast är de som har lägre bostadsstandard. Det innebär att det krävs någon form av behovsprövning av bidragen.

Behovsprövningen inom ett bidragssystem kan ske på olika sätt. Man kan liksom i nuvarande bostadsbidragssystem utgå från ett skattemässigt inkomstbegrepp och ta hänsyn till inkomstföränd- ringar under bidragsåret. Man kan även följa bostadsbidragskom- mitténs förslag, enligt vilket hushållen skall uppge sina förvän- tade inkomster för bidragsåret och med obligatorisk efterkontroll eller möjlighet till efterkontroll när taxeringen fastställts för bidragsåret. Vi går i detta sammanhang inte närmare in på utform- ningen av ett inkomstprövningssystem. Vi vill dock något beröra möjligheten till ytterligare en variant av system för behovspröv- ning, nämligen genom att beskatta bidragen.

Beskattade bidrag

Till grund för våra diskussioner om hur ett system med beskattade bidrag skulle kunna utformas har vi lagt följande förutsättning-

ar.

Nettoeffekten för bidragstagarna bör i största möjliga utsträck- ning vara densamma med ett system med beskattade bidrag som med det nuvarande systemet. Den som nu uppbär bostadsbidrag med ett visst belopp bör således i princip kunna disponera samma belopp sedan skatten dragits av från ett skattepliktigt bidrag. Det kan också uttryckas på det sättet att ett system med beskattade bi- drag bör ha samma fördelningsprofil som den nuvarande kombinatio- nen av Obeskattade bidrag och skattepliktiga övriga inkomster.

Den variabel som påverkar bidragsbeloppets storlek bör endast vara antalet barn i hushållet. Det förutsätts således att ingen individuell inkomstprövning företas. Inte heller de faktiska bo- stadskostnaderna i det enskilda fallet läggs till grund för be- räkningen av bidraget. Inkomstförhållandena påverkar i stället skatteuttaget. Bostadskostnaderna beaktas på så sätt att bidra- gets nettobelopp, dvs. efter det att bidraget beskattats, norme- ras efter en enhetlig hyresgräns som beräknas schablonmässigt utifrån antalet barn i hushållet.

Komplicerade följdverkningar inom skattesystemet bör undvikas i största möjliga utsträckning. I likhet med 1985 års skatteskala bör inte högre marginalskatt än 75 % förekomma för inkomster un- der 300 000 kr. Fördelningseffekterna bör uppnås via den statliga beskattningen. Vi har således förutsatt att den proportionella kommunala beskattningen lämnas oförändrad till sin utformning.

Vi har funnit att ett system med beskattade bidrag som byggs upp i enlighet med de redovisade förutsättningarna skulle få bl.a. följande effekter.

Eftersom bidragen förutsätts vara skattepliktiga måste deras bruttobelopp höjas avsevärt. Det belopp som skulle behöva betalas ut måste för flertalet familjetyper vara dubbelt så högt som nu- varande maximibelopp. Därvid har vi tagit hänsyn bl.a. till att kommunalskatten, som vi har beräknat till 30 %, påverkar skatte- uttaget redan vid ganska låga inkomster.

Systemet förutsätter att även barnbidragen görs skattepliktiga. Marginalskatten skulle annars behöva uppgå till 100 % i vissa in- komstlägen. Genom att föra in även barnbidragen i ett system med beskattade bidrag, kan beskattningen utformas på ett sådant sätt att den andel av bidraget som kvarstår efter beskattning motsva- rar det nuvarande barnbidraget.

Med hänsyn till att bidragens brutto- och nettobelopp varierar med antalet barn måste även beskattningen ta hänsyn till antalet barn. För att uppnå bäst följsamhet gentemot nuvarande bidragssy- stem synes en särskild skatteskala för vart och ett av de bi- dragsberättigade barnen behöva tas fram. En ettbarnsfamilj skulle således beskattas efter en skatteskala och en tvåbarnsfamilj ef- ter en annan skala. Vi har räknat fram sådana skalor för familjer med upp till tre barn. I fig. 9.7 jämförs de sålunda beräknade skatteskalorna med 1985 års skala (SFS 1983:1050). Som framgår av figuren skulle marginalskatten för barnfamiljerna i regel över- stiga den marginalskatt som skulle gälla för övriga familjer. Ju färre barn, desto snabbare skulle marginalskatten stiga.

Marginalskatt enligt 1985 års skala och alternativa skalor för ett resp tre barn

% 80

70 60 50

40

30

20

10

Inkomst, 10 20 30 35 basenheter

_ 1985 års skala Ett- barnsekala

- - -- Tre- barnsskala

Fig. 9.7 Marginalskatt enligt 1985 års skala och alternativa skplor för ett resp. tre barn. En basenhet år 1985 = 800 kr.

I ett system med beskattade bidrag skulle det få avgörande bety- delse hos vem av två makar som bidraget beskattades. Även fördel— ningen av övriga inkomster mellan makar skulle få stor betydelse. Detta är en följd av de särskilda skatteskalornas marginalskatte- förhållanden. I det nuvarande bostadsbidragssystemet läggs makar- nas inkomster samman när man beräknar den bidragsgrundande inkom- sten. I ett system med beskattade bidrag synes sambeskattning vara nödvändig.

Värdet av bidraget skulle variera med kommunalskattens höjd. De som bor i en lågskattekommun skulle få behålla mer av bidraget än

de som bor i en högskattekommun. Hänsyn härtill kan dock tas när man beräknar bidragets bruttobelopp.

För att inte värdet av underskottsavdrag alltför mycket skulle överstiga de 50 % som beslöts i samband med inkomstskatterefor- men, skulle den s.k. brytpunkten behöva sänkas för familjer med upp till två barn.

Försäkringskassorna synes i ett system med beskattade barnbidrag och bostadsbidrag vara bäst lämpade att betala ut bidragen och att göra erforderliga preliminärskatteavdrag. Utbetalningsregler- na och reglerna om skattskyldighet torde kunna utformas efter de regler som idag gäller för barnbidragen.

I det nu skisserade generella bidragssystemet tas ingen hänsyn till förmögenheter, studiemedel, underhållsbidrag eller barns in- komster. Särskilda regler skulle behövas för att dessa faktorer skulle få samma effekter på bidragens nettobelopp som i det nuva— rande systemet.

Det system för beskattade bidrag som vi har diskuterat behöver inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna. Det bruttobelopp som skulle behöva betalas ut skulle dock vida överstiga det bidragsbelopp som betalas ut för närvarande.

Vi har funnit att ett system med beskattade bidrag i och för sig skulle kunna uppfylla vissa av de fördelnings- och bostadspoli- tiska mål som vi ställer upp för bostadsbidragen. Problemen med

beskattningen ligger främst i att det krävs skilda skatteskalor efter barnantal, mycket stora bruttobidrag före skattereducering och att ett sådant system troligen kräver sambeskattning.

Av det föregående har framgått att frågan om beskattade bidrag har ett nära samband med såväl skattepolitiken som socialpoliti- ken. Den faller därmed utanför ramen för våra direktiv. Vi kommer därför inte att behandla frågan i vårt vidare arbete.

Allmänt konsumtionsstöd eller bostadsinriktat stöd

Bostadsbidragssystemet kan utformas efter två skilda huvudlinjer. Den ena innebär att systemets konsumtionsstödjande effekt i för- sta hand betonas. Då kan man inskränka sig till att beräkna bi- dragets storlek efter antal barn och hushållets inkomst, dvs. ut- forma ett behovsprövat barnbidrag. Tonvikten läggs då mer på hus- hållens fria valmöjligheter att avgöra vilken konsumtion de vill prioritera. Hushållen själva förutsätts vara bäst skickade att

bestämma användningen av de bidrag i olika former - även om de rubriceras som bostadsbidrag - som samhället kan ge ut till följd av sviktande ekonomisk bärkraft hos vissa grupper. Någon styrning av bidragen skall därför inte förekomma, varken i fråga om bo- stadskonsumtion eller någon annan konsumtion.

Om man väljer att utforma bostadsbidragen som ett allmänt kon- sumtionsstöd kan de inte beakta de enskilda hushållens faktiska bostadskostnader. Beloppen kan emellertid beräknas så att de tar hänsyn till en schablonberäknad bostadskostnad eller den genom- snittliga bostadskostnaden för varje familjetyp. Ett sådant sy- stem bygger på att man fastställer ett bidragsbelopp per barn och behovsprövar bidraget i förhållande till familjens inkomster. Det oreducerade beloppet bör då vara så stort att ett hushåll av en viss storlek skall kunna garanteras en viss utrymmesstandard. Bo- stadsbidragskommitténs förslag till ett standardutjämnande bidrag följer ett sådant mönster.

Den andra huvudlinjen innebär att bostadsbidragen även knyts till hushållens boendeförhållanden och bostadskostnader. Frågan om bostadsbidragen skall knytas till hushållens bostadskonsumtion eller om de skall ges formen av ett allmänt konsumtionsstöd har ofta diskuterats. Man har emellertid hittills funnit det vara av stor vikt att ha ett särskilt bostadsanknutet stöd. Främsta skä- let härtill har varit att ett sådant stöd stimulerar hushållen att ge förtur åt innehavet av en god bostad. Kostnaden för en så- dan bostad tar så stort utrymme i hushållens budget att den bör särskilt stödjas.

Om man ser bostadsbidragen som ett bostadspolitiskt medel som skall ge stimulans för hushåll med sämre bostadsförhållanden att förbättra sin situation är det svårt att bortse från faktorn bo- stadskostnad. Genom att ändra bostadsfinansierings- och beskatt- ningssystem, så att de bättre medverkar till att uppfylla målet om lika priser för lika bostäder, oavsett ålder eller besitt- ningsform, får vi en jämnare bostadskostnadsstruktur. Behovet av ett bostadsbidragssystem som beaktar starkt avvikande bostads- kostnader mellan olika lägenheter minskar då givetvis. Vid en

jämn hyresstruktur skulle det räcka med ett behovsprövat bidrag som tog hänsyn enbart till en genomsnittlig bostadskostnad för resp. lägenhetstyp. Detta tillstånd (med en jämnare kostnadsnivå) är dock mycket svårt att uppnå. Spridningen i kapitalkostnader kommer att kvarstå, även med ett förbättrat bostadsfinansierings- system, om än i mindre grad än i dag. Skillnader mellan olika fastigheter föreligger även beträffande drift— och underhålls- kostnader.

Den bidragsgrundande bostadskostnaden kan således vara faktisk eller schablonberäknad. Ett bidrag som utgår från den faktiska kostnaden kan anses vara mest bostadSpolitiskt befrämjande efter- som ett sådant hjälper till att bekosta själva boendet.

De övre hyresgränserna kan anpassas till olika kostnadsnivåer. En utgångspunkt kan vara genomsnittshyrorna i hela hyreslägenhetsbe- ståndet eller i de senare årens produktion av hyreslägenheter, t.ex. i de hus som färdigställts efter år 1975. En annan utgångs- punkt kan vara hyrorna i den senast färdigställda årgången av hy- reslägenheter. År 1975 var de övre hyresgränserna anpassade till nyproduktionshyrorna. Därefter har bostadskostnaderna ökat betyd- ligt snabbare än de övre hyresgränserna har höjts. De senare mot- svarar i dagens läge närmast den genomsnittliga hyran för olika lägenhetsstorlekar i hela hyreslägenhetsbeståndet (se även av- snitt 9.5.2).

Det kan finnas skäl som talar för att hålla fast de övre hyres- gränserna vid den genomsnittliga hyresnivån i enlighet med det förhållande som råder i dag. Ett sådant skäl kan vara att nypro- duktionen under lång tid framöver kan beräknas få ringa omfatt- ning och därför inte bör vara utslagsgivande för bostadsbidrags- systemet. Ett annat kan vara att hålla kostnaderna för bidragssy- stemet nere.

Mot detta talar bl.a. behovet av att söka upprätthålla nyproduk- tionen så att den får erforderlig omfattning och att möjliggöra även för grupper med lägre inkomster att flytta in i nybyggda lä- genheter. För det ändamålet skulle de övre hyresgränserna behöva

anpassas till en nivå som närmar sig nyproduktionens hyror. Detta skulle vidare kunna vara motiverat med hänsyn till behovet av att stimulera ombyggnadsverksamheten. Hyrorna efter ombyggnad knyts genom bruksvärdessystemet till nyproduktionens hyror. För att ge hushållen möjlighet att flytta tillbaka efter en ombyggnad, bl.a. i syfte att motverka den förändring i hushållssammansättningen som nu ofta sker i samband med mer omfattande ombyggnader och därav följande hyreshöjningar, skulle bostadsbidragen behöva an- knytas till den högre kostnadsnivån.

Frågan om vilken kostnadsnivå bostadsbidragen skall anpassas till får vi återkomma till i samband med att vi presenterar ett kom- plett bidragssystem. Kostnadsgränserna är i hög grad beroende av vilka totala belopp som kan avdelas för det hushållsinriktade stödet.

Som tidigare har nämnts är en central uppgift för det individu- ella bidragssystemet att stödja hushållen att skaffa sig till- räckligt stora bostäder. I kap. 10 behandlar vi frågan om beho- vet att höja samhällets ambitionsnivå beträffande hushållens ut- rymmesstandard och anpassa utrymmesnormen till den faktiska ut- vecklingen. I det fall vår diskussion i denna fråga kan leda fram till ett beslut om en höjd utrymmesnorm från statsmakternas sida, måste de bostadspolitiska medlen och bland dem bostadsbidragen anpassas till en sådan förändring. Stödets ambitionsnivå måste således bestämmas av de vid varje tidpunkt gällande allmänna bo- stadspolitiska målen.

9.6 Alternativa former av bostadsbidragssystem

9.6.1 Allmänpa_synpupkte£

Bostadsbidragskommittén har i betänkandet (SOU 1982:52) Bostads— bidragen redovisat sin översyn av bostadsbidragen till barnfamil- jer m.fl. Vår uppgift skall därför enligt direktiven i första

hand vara att belysa avvägningen mellan bostadsbidrag och övriga

bostadssubventioner. Detta återkommer vi till i vårt slutbetän- kande.

Bostadsbidragskommitténs betänkande och remissinstansernas syn- punkter har som tidigare nämnts överlämnats till oss för vidare överväganden i vårt arbete. Vi återger därför i vår följande framställning avseende alternativa former av bostadsbidragssystem kommitténs överväganden som ligger till grund för förslaget om standardutjämnande bostadsbidrag. Detta förslag har närmast for- men av ett inkomstprövat barnbidrag, där bostadskostnaden beaktas med ett belopp motsvarande den genomsnittliga kostnaden för varje lägenhetstyp.

Bostadskostnaden är en tung post för framför allt barnfamiljerna. Behovet av bostadsutrymme ökar också med barnantalet. Om man vill stimulera trångbodda hushåll att förbättra sin bostadsstandard kan det därför vara motiverat att bostadsbidragssystemet utformas så att det tar hänsyn inte enbart till familjens storlek och bo- stadsstandard utan även till bostadskostnaden. Denna inriktning kan tillgodoses med olika utformning av systemet.

Vi presenterar i det följande ett alternativ som innebär förbätt- ringar inom nuvarande system, vidare ett alternativ med direkt stimulans för barnhushållen att förbättra sin utrymmesstandard samt ett alternativ som direkt anknyter till hushållens faktiska bostadskostnader. Det senare alternativet förutsätter att någon nedre hyresgräns inte fastställs utan bidrag utgår med beaktande av hela den faktiska bostadskostnaden för det enskilda hushållet upp till övre hyresgränser som stiger med ökat barnantal.

Eftersom bidragssystemets utformning blir beroende av vilka to- tala kostnader samhället kan komma att avsätta för det riktade bostadsstödet, är de bidragsbelopp och bostadskostnadsgränser etc, som vi använder, endast exempel för att illustrera de olika alternativen.

9.6.2 5o5tgdgbjdpagskommittéps_förgjgg

Vi har valt att relativt utförligt presentera de överväganden som ligger till grund för bostadsbidragskommitténs principförslag till standardutjämnande stöd, eftersom det har en starkare famil- jepolitisk inriktning än nuvarande bidragssystem. Stödet har när- mast formen av ett behovsprövat konsumtionsstöd till barnfamil- jerna (som komplettering till de allmänna barnbidragen).

Bostadsbidragskommittén anser att det standardutjämnande stödet skall syfta till att utjämna försörjningsbördorna mellan hushåll med olika sammansättning. Det skall ge de svaga hushållen det me- delstillskott som anses nödvändigt för att de skall kunna hålla en rimlig levnadsstandard. Vilken bostadsstandard som stödet bör kunna säkra preciseras genom statsmakternas löpande beslut om stödbeloppen. Med hänsyn till stödets dubbla funktion som bo- stadsstöd och familjestöd bör inga krav på bostadens standard ställas upp förutom att hushållet skall ha en egen bostad.

Förslaget har ingen anknytning till de enskilda hushållens fak- tiska bostadskostnad. Bostadskostnaden skall beaktas genom att bostadsbidragens grundbelopp beräknas med hänsyn också till den normala kostnaden för en bostad som svarar mot de krav på kvali— tet inom bostadsförsörjningen som samhället ställt upp för sig. Riktpunkten bör alltså vara att hushåll, som är berättigade till standardutjämnande bostadsbidrag, skall med de resurser de då disponerar kunna bära de normala kostnaderna för en sådan bostad utan ytterligare behovsprövat stöd. Med de normala kostnaderna avses medelhyran i riket för en bostad som uppfyller dessa krav.

Kommittén anför att man inte kan sträva efter att med ett renod- lat kontantstöd av bostadsbidragens typ fylla ut alla typer av försörjningsbrister. Inkomstbrister som hänger samman med onor- mala förvärvsförhållanden bör i stället avhjälpas i första hand genom individorienterade stödinsatser som syftar till att undan— röja orsakerna till hushållets försörjningssvårigheter. (Därmed avses bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och åtgärder för att ge barntillsynsmöjligheter för barnfamiljer med förvärvshinder på grund av att barntillsynsfrågan inte kan lösas.)

Förslaget innebär att stödet till hushåll med olika antal barn skall i sitt oreducerade grundbelopp vara så stort att det kan säkra en tillräcklig försörjning för hushåll med två samboende vuxna som tillsammans har inkomster som svarar mot den avtalsen- liga heltidslönen i ett låglöneyrke.

Stödet till ensamföräldrar bör lämnas med samma grundbelopp upp till samma inkomstgränser som för fullständiga barnfamiljer. Självförsörjningskraven på ensamförälderhushållen kommer därmed att bli lägre än på andra hushåll, men det motiveras av att även när samhällets service fungerar på sådant sätt att de har möjlig- het att förvärvsarbeta, så är deras villkor ändå sådana att man inte kan förutsätta att de också i praktiken kan arbeta heltid.

Kommittén anser att möjligheterna är små att på ett rimligt sätt klara de stora flerbarnsfamiljernas behov enbart med ett tradi- tionellt utformat inkomstprövat stöd. För hushåll med fyra eller flera barn krävs särskilda, kompletterande åtgärder. Med hänsyn till att gruppen är liten - endast 2 % av barnfamiljerna - bör detta generella stödbehov tillgodoses utanför bostadsbidragssy- stemet.

Det behovsprövade stöd som lämnas genom bostadsbidragen kan då användas för att ge den ytterligare förstärkning som är nödvändig för de inkomstsvagare mångbarnsfamiljerna. Därmed kan bostadsbi- dragen avpassas i första hand efter de förhållanden som gäller för den stora majoriteten av landets barnfamiljer - hushållen med upp till tre barn.

Kommittén konstaterar att behovet av stöd varierar inte bara med hushållens sammansättning utan också efter storleken på hushåll- ens egna resurser. Den senare variationen måste fångas upp med en inkomstprövning som leder till att bidraget trappas av allt efter som de enskilda hushållens bärkraft ökar. Avtrappningen bör ut- formas så att hushållen blir lika bärkraftiga vid lika inkomster, oavsett försörjningsbörda. Bidragen bör därför minskas med en större andel av en ökande inkomst för små hushåll än för stora.

Kommittén förordar att samma avtrappningsfaktor tillämpas för alla hushåll med samma antal medlemmar, oavsett om dessa är barn eller vuxna i en takt som sjunker från 33 % för hushåll med en och två medlemmar ned till 19'% för hushåll med fem eller flera medlemmar. (En sådan avtrappningsmetod innebär att den samlade marginaleffekten kan bli större för det enskilda hushållet vid en inkomstökning i förhållande till nuvarande regler).

I sina exempel på stödets effekter har kommittén utgått från att det standardutjämnande stödet skall utgå med 5 000 kr/barn och år. Avtrappningen av beloppet skulle börja vid ca 57 000 kr. i bidragsgrundande inkomst.

Kommittén har redovisat följande effekter för olika familjetyper:

Ettbarnsfamiljerna får med ett grundbelopp om 5 000 kr. en för—

hållandevis kraftig minskning av det stöd som maximalt kan lämnas vid bostadskostnader som motsvarar medelhyran i riket för en tre- rumslägenhet. Minskningen är nära 3 000 kr.

Bland de ensamboende med ett barn kommer ca 20 000 hushåll i de högsta inkomstlägena att helt mista sina nuvarande bostadsbidrag, såvida de inte har bostadskostnader över medelhyran i riket och kompenseras med högkostnadsstöd. Alltjämt kommer emellertid ca 60 % av denna familjetyp att ha bostadsbidrag och därigenom till- försäkras en högre ekonomisk standard än andra hushåll i motsva- rande inkomstlägen.

Bland makar med ett barn blir minskningen av antalet stödbe- rättigade hushåll 15 000-20 000. Totalt kan ca 15 % av dessa hus- håll uppskattas komma att få standardutjämnande stöd. Medan nära hälften av hushållen med en förvärvsarbetande förälder kan för- väntas få stöd, gäller detta för mindre än 10 % av de hushåll där båda föräldrarna har förvärvsinkomster.

För tvåbarnsfamiljer med en förälder innebär förslaget, med ett grundbelopp om 10 000 kr., att ca 2 000 hushåll i de högsta in-

komstlägena helt mister sina bidrag. Fortfarande kommer emeller— tid nära 90 % av alla hushåll av denna typ att ha rätt till stan— dardutjämnande stöd. Antalet hushåll med två föräldrar som får bostadsbidrag, ökar med 40 000, vilket motsvarar ca 10 % av alla fullständiga tvåbarnsfamiljer. Totalt är då nära 40 % av sådana hushåll berättigade till standardutjämnande stöd. Skillnaderna blir stora mellan hushåll med en eller två inkomsttagare. Av dem med en inkomsttagare får mer än 80 % bostadsbidrag, men av dem med två inkomsttagare blir mindre än 30 % bidragsberättigade.

För trebarnsfamiljerna beräknas effekten, med ett grundbelopp på 15 000 kr., bli att av hushållen med två makar får ytterligare 20 000 hushåll bostadsbidrag. Därmed kommer totalt ca 75 % av dessa hushåll att ha stöd. Bland dem med två inkomsttagare kommer ca 65 % att vara bidragsberättigade och bland hushåll med en in- komsttagare kommer det att gälla ca 90 %. Bland ensamförälderhus— hållen med tre barn kommer i stort sett samtliga att ha bostads- bidrag.

Av fyrabarnsfamiljerna kommer totalt 85 % av alla hushåll att vara berättigade till det standardutjämnande stödet, om grundbe- loppet uppgår till 20 000 kr. Andelen bland dem med två inkomster ligger därvid så högt som nära 80 %.

Kommittén redovisar följande omfördelning av samhällets kostnader för bostadsbidragen till följd av ett standardutjämnande stöd:

Antal barn Ensamboende Samboende Totalt en inkomst två inkomster milj. kr.

1 - 180 _ so _ 50 - 290 2 + 10 + 135 + 150 + 295 3 + 5 + 130 + 155 + 290 4 + .. _ + jgl_____ + 55 ________ + 105 Totalt _ 165 + 255 + 310 + 400

De redovisade exemplen leder således till en omfördelning av stödet från hushåll med ett barn till förmån för övriga barnfa- miljer.

9.6.3 Eöpbättringap inpm_npvprpnge_bid£ags5ygtgm

Som tidigare nämnts är nuvarande bidragssystem uppbyggt efter ut- rymmesnorm 2, dvs. med högst två boende per rum, kök och vardags- rum oräknat. Denna norm ger inte längre uttryck för vanliga an- språk på bostadsutrymme. Flertalet barnfamiljer har redan skaffat sig en högre utrymmesstandard. Barnhushåll som uppbär bostadsbi- drag har dock lägre inkomst och utrymmesstandard än genomsnittet av hushåll med motsvarande storleksfördelning.

Bostadsstyrelsen har föreslagit att bostadsbidragen skall ut- formas för att främja en bostadsstandard som innebär, utöver kök och vardagsrum, ett rum för föräldrar och ett rum för varje barn. Det betyder att bidragsgivningen bör inriktas på en utrymmes- standard om tre rum och kök för hushåll med ett barn (oavsett om det finns en eller två föräldrar i familjen). För varje ytter- ligare barn bör bostadsutrymmet ökas med ett rum.

De övre hyresgränserna bör höjas avsevärt om den angivna utrym- messtandarden skall främjas. Dessutom bör den övre hyresgränsen bli högre för varje barn.

Styrelsen anser att det å andra sidan är bostadspolitiskt moti- verat att begränsa bidragens storlek för hushåll med lägre bo- stadsutgifter i syfte att ge utrymme för en förstärkning för hus-

håll med högre bostadsutgifter.

Ett sätt att åstadkomma detta är att höja den nedre hyresgränsen från nuvarande 650 kr/mån. till ett avsevärt högre belopp. Sty- relsen har föreslagit en höjning till 900 kr/mån. för barnfamil- jer, men oförändrad nedre gräns för hushåll utan barn med hänsyn främst till att en höjning skulle utestänga vissa hushåll i studentbostäder.

Styrelsen har med utgångspunkt från genomsnittshyrorna i riket för de senaste tio årgångarna av hus föreslagit att följande övre hyresgränser skall gälla för bidragsåret 1985:

ÄEEET"BEFE'""'"'öVFE"EYFEEEFEEEEFT_FFÄESHT_"""_"" Nuvarande Föreslagna

1 1 625 2 000

2 1 625 2 300

3 2 100 2 600

4 2 100 2 900

5+ 2 525 3 200

De föreslagna förändringarna av hyresgränserna medför en bety- dande förskjutning av bidragsgivningen till hushåll med stora bostadsutgifter. Effekten blir störst för familjer med två eller flera barn.

Höjningen av den nedre hyresgränsen innebär att bostadsbidraget minskar med 200 kr/mån för alla hushåll som har en bidragsgrun- dande bostadsutgift av minst 900 kr/mån. Nästan alla barnfamiljer (99 %) hade så hög bostadsutgift i maj 1983.

Om de övre hyresgränserna höjs med minst 250 kr/mån kompenseras den nyssnämnda sänkningen helt för dem som har bostadsutgifter om minst 250 kr. utöver nuvarande övre hyresgränser. Enligt bostads- styrelsens beräkningar skulle detta år 1985 gälla omkring 40 % av familjer med ett barn, drygt 60 % av familjer med två barn och omkring hälften av familjerna med flera barn. Hushåll med större utgifter får en förbättring om hyresgränserna höjs mer än 250 kr/mån.

För tvåbarnsfamiljerna innebär förslaget en ökning av bidragen med över 300 milj. kr. Ökningen för större hushåll beräknas till drygt 100 milj. kr, medan bidragen till ettbarnsfamiljer beräknas minska något.

I maj 1983 hade 40 % av bidragsfamiljerna högre bostadsutgift än 2 000 kr/mån. 19 % av barnfamiljer i hyres— och bostadsrättslä- genheter hade högre bostadsutgift än 2 000 kr/mån. Motsvarande andel bland barnfamiljer i ägt småhus var 71 %.

Om man skulle göra avsevärt större höjningar av de övre hyres- gränserna än de som bostadsstyrelsen föreslagit för att t.ex. an- passa dem till nyproduktionshyrorna, skulle bidragen i första hand öka för de barnfamiljer som bor i ägt småhus.

Å andra sidan skulle en kraftig höjning av de övre hyresgränserna kunna stimulera hushåll med låga inkomster att efterfråga rymliga lägenheter i nyproducerade bostäder. Dessutom skulle barnfamil- jerna få möjlighet att flytta tillbaka efter ombyggnad av flerbo- stadshus, även om hyrorna genom bruksvärdessystemet knyts till nyproduktionens hyror.

Högre hyresgränser skulle även kunna ge en positiv effekt när det gäller att stimulera byggandet av stora hyresrätts- och bostads- rättslägenheter. För flerbarnsfamiljer finns för närvarande nog stora lägenheter för deras behov i huvudsak med äganderätt.

Den barnanknutna, konsumtionsstödjande delen av bostadsbidraget skulle enligt bostadsstyrelsens förslag bibehållas på nuvarande nivå och förbättringar av stödet skulle knytas till den bostads-

anknutna delen.

För hushåll utan barn har styrelsen föreslagit en höjning av de övre hyresgränserna till 900 kr/mån. för ensamstående och 1 100 kr/mån. för samboende. Detta motiveras av att de faktiska bo- stadsutgifterna för bidragstagarna i maj 1983 översteg övre hy— resgränsen för 86 % av ensamstående och 91 % av samboende.

Antal barn

2 3 4 5

9.6.4 gtrymmgsstgngardstymggyghde_system

För att ytterligare stimulera barnfamiljerna att förbättra sin utrymmesstandard, kan man utforma bidragssystemet efter faktisk bostadsstorlek i stället för efter det enskilda hushållets fak- tiska bostadskostnad.

Ett sådant system skulle kunna bestå av en barnanknuten, konsum- tionsstödjande del för att förbättra barnfamiljernas grundstan— dard och en bostadsanknuten del beroende på familjens bostads— » storlek. För att inte med bostadsbidrag subventionera överkonsum— tion av bostadsutrymme skulle bidrag aldrig utgå till fler rum än som motsvaras av utrymmesnorm 3.

Med en sådan utformning skulle bidragssystemet bli neutralt i förhållande till bostadens upplåtelseform, eftersom man helt bortser från familjens faktiska bostadskostnad. (I detta avseende påminner det om bostadsbidragskommitténs förslag.) Med den direkt standardstimulerande inriktningen skulle ett sådant system kunna skapa förutsättningar för minskad trångboddhet bland barnfamil— jerna.

Med utgångspunkt i nuvarande bidragsbelopp skulle man kunna ut— forma ett system med följande inriktning:

För varje bidragsberättigat barn skulle det oreducerade, barnan- knutna bidraget utgå med 300 kr/mån. Det bostadsanknutna bidraget inriktas på en bostad om tre rum och kök med ett grundbelopp på 600 kr/mån. För varje ytterligare barnsovrum i bostaden skulle bidrag utgå med 200 kr/mån. Bidragsbeloppen reduceras genom in- komstprövning för de enskilda barnfamiljerna.

Barnanknu- Bostadsanknutet bidrag för Ored. bidrag tet bidrag 2 rok 3 rok 4 rok 5 rok 6 rok 7 rok per månad 300 0 600 900 600 0 600 800 1 400 900 0 600 800 1 000 1 900 1 200 0 600 800 1 000 1 200 2 400 1 500 0 600 800 1 000 1 200 1 400 2 900

Det har tidigare funnits utrymmesstandardbegränsningar i bidrags- systemet, men då innebar de att bostadskostnaden reducerades, om familjen disponerade alltför stort antal rum i förhållande till antalet boende. För en familj på tre eller fyra personer reduce- rades exempelvis bostadskostnaden med 16 % om de bodde i fem rum och kök och med 28 % om de bodde i sex rum och kök.

Regeln föranledde oönskade konsekvenser genom att bidragstagarna rev väggar (i småhusen) och därigenom minskade rumsantalet. Dess- utom infördes så småningom undantagsbestämmelser när "synnerliga skäl" förelåg, t.ex. att bostaden plötsligt blev för stor i för— hållande till antalet boende på grund av skilsmässa.

Bestämmelsen slopades från bidragsåret 1980, dels för att den var administrativt krånglig och medförde mycket kontrollarbete och dels för att bostadskostnaderna var så mycket högre än de övre hyresgränserna så att reduceringen på grund av för stor bostad inte sänkte den bidragsgrundande bostadskostnaden så mycket att det påverkade bidragsbeloppet.

Den bostadsanknytning som skisseras i det här alternativet skulle inte medföra samma negativa konsekvenser. Barnfamiljerna ges möj— lighet att välja utrymmesstandard efter sina egna önskemål och resurser, men bostadsbidrag kan högst utgå för ett sovrum till varje barn. En tvåbarnsfamilj kan således inte få högre oreduce- rat bidrag om den bor i sex rum och kök än om den bor i fyra rum och kök. Å andra sidan kan en barnfamilj som bor i två rum och kök endast få det barnanknutna bidraget. Ett sådant system skulle

direkt syfta till att förbättra barnens bostadsstandard.

9.6.5 Endast bostadskostnadsanknutet bostadsbidrag

Om man förutsätter att barnfamiljernas inkomstbrister och grund- standard tryggas inom det socialpolitiska området, t.ex. genom höjda barnbidrag och flerbarnstillägg, kan man inom det bostads- politiska området konstruera ett bostadsbidrag som endast är be- roende av bostadskostnad och bostadsstorlek.

Antalet barn i familjen skulle då fortfarande vara utgångspunkten för den bostadsstandard man lämnar bidrag till. Om man har ut- rymmesnorm 3 som mål, skall barnfamiljerna bo i följande bostads— storlekar för att varje barn skall ha eget sovrum:

1 barn = 3 rok 2 barn = 4 rok 3 barn = 5 rok 4 barn = 6 rok 5 barn = 7 rok

Eftersom behovet av bostadsutrymme ökar med antalet barn, kan man

konstruera ett bidragssystem som syftar till att stimulera hus- håll som bor trångt att flytta till större bostäder genom att differentiera de övre bostadskostnadsgränserna efter antal barn.

För att underlätta en jämförelse mellan de här skisserade alter- nativen använder vi samma övre hyresgränser som i 9.6.3, dvs. de av bostadsstyrelsen föreslagna:

1 barn = 2 000 kr/mån. 2 barn = 2 300 kr/mån. 3 barn = 2 600 kr/mån. 4 barn = 2 900 kr/mån. 5 barn = 3 200 kr/mån.

I detta system tänker vi oss att man skall utgå från den enskilda familjens totala faktiska bostadskostnad utan någon nedre hyres- gräns.

Genom att differentiera den procentsats som bidrag kan utgå med efter antalet barn i familjen, skulle även ett sådant system i första hand bli ett stöd för de större barnfamiljerna.

Under förutsättning att det direkta barnstödet lämnas helt inom familjepolitikens område, skulle man kunna utforma ett stöd till

boendet enligt följande. De maximala bidragsbeloppen reduceras genom inkomstprövning för de enskilda bidragstagarna även i detta alternativ. Anta arn Ovre yres— % av a tis Oreducerat bi- gräns, kr/mån. bostadsutgift dragsbelopp, kr/mån 1 2 000 50 % 1 000

2 2 300 55 % 1 265

3 2 600 70 % 1 820

4 2 900 75 % 2 175

5 3 200 80 % 2 560

Med denna konstruktion ökar bidragsprocenten om barnantalet i familjen ökar. Dessutom ökar bidraget om hyran ökar, antingen för den lägenhet familjen redan bor i eller för den lägenhet familjen flyttar till, under förutsättning att hyran inte överstiger den övre hyresgränsen.

Som jämförelse till ovan skisserade system anges här storleken på nuvarande bostadsanknutna bostadsbidrag:

Anta arn Max1ma t rag vre yresgrans, Maxima bl rags-

kr/mån. kr/mån. andel, % _ 1-2 780 1 625 48 3-4 1 160 2 100 55 5 eller fler 1 500 2 525 59

Dessa belopp anknyter som tidigare nämnts till norm 2.

Kombinationer av de skisserade alternativen är naturligtvis också möjliga. Krav på lägsta bidragsberättigade utrymmesstandard kan ställas för det bostadsanknutna stödet, om man vill stimulera barnfamiljerna att flytta till rymligare bostäder.

Om man vill ha kvar ett inkomstprövat familjestöd (barnbidrag) i bostadsbidragssystemet, kan man kombinera det med en bostadsan— knuten del som utgår med olika procent vid olika barnantal. Vissa kostnadsberäkningar

Vi har gjort en kostnadsjämförelse av effekterna för olika famil— jetyper mellan 1983 års bidragssystem och de alternativ som har skisserats under 9.6.4 och 9.6.5. Som grund för jämförelsen har vi använt inkomst- och hyresuppgifter ur statistiken över barnfa- miljer med bostadsbidrag i maj 1983. Reducering av de maximala bidragsbeloppen har gjorts med de regler som då gällde, dvs. för samboende med barn med 15 % vid inkomster mellan 41 000 kr. och 62 000 kr. samt med 22 % av inkomsten över 62 000 kr. För ensam-

stående med barn var reduceringen 15 % av inkomsten mellan 33 000 kr. och 62 000 kr. och 22 % av inkomsten över 62 000 kr.

Vi har använt de hyror/bostadskostnader som bidragstagarna hade i maj 1983 och jämfört de bidragsbelopp som de då fick med de be- lopp som skulle ha utbetalats om alternativ 9.6.4 (utrymmesstimu- mulerande) resp. 9.6.5 (endast bostadskostnadsanknutet) då hade tillämpats.

De beräknade kostnaderna för alternativ 9.6.4 förutsätter att alla dåvarande bidragsfamiljer skulle ha bott enligt utrymmesnorm

3. Om man i stället utgår ifrån den utrymmesstandard som bidrags- tagarna faktiskt hade i genomsnitt per familjetyp, blir totala årskostnaden ca en halv miljard lägre än i följande tablå.

I kostnadsberäkningen för alternativ 9.6.5 förutsätts att ett barnanknutet, inkomstprövat stöd av minst samma omfattning som i maj 1983 utbetalas inom det familjepolitiska stödsystemet i stäl- let för inom det bostadspolitiska stödsystemet. Det bostadsan- knutna stödet blir lägre för familjer med 1-3 barn än i maj 1983, dels för att andelen med inkomster över 62 000 kr. är stor i des— sa grupper och dels för att alternativet inte innehåller någon barnanknuten del. I nuvarande system avtrappas det barnanknutna stödet först och det innebär att det bostadsanknutna belöppet

börjar reduceras vid avsevärt högre inkomster än de ovan angivna. Om man använder 1983 års avtrappningsregler för ett system utan barnanknuten del (som vi har gjort i dessa beräkningar) kommer således bidraget att reduceras i snabbare takt.

Familje- Antal Faktiskt utbetalt Alt. 9.6.4 Alt. 9.6.5 typ, antal barn belopp i maj 1983, (om alla hade bott Totalt familjer enligt norm 3.) (exkl. barn- anknutet stöd) Totalt Därav barn— Totalt Därav barn- . anknutet anknutet . mkr/man. mkr/man. mkr/mån. mkr/mån. mkr/man. Ensamstående 74 000 1 42,5 3,9 48,7 5,0 41,5 44 700 2 35,7 4,7 50,0 6,0 31,2 11 500 3 14,8 1,8 18,9 2,3 12,8 2 000 4 2,6 0,5 3,9 0,6 2,5 400 5 0,6 0,1 1,0 0,2 0,8 Gifta/samboende 32 300 1 14,0 1,7 14,8 2,1 13,6 85 800 2 41,6 9,2 63,8 11,3 37,2 61 500 3 53,2 9,8 66,8 12,2 39,8 14 200 4 13,4 3,0 19,2 4,0 14,2 4 700 5 4,4 1,3 8,6 1,6 5,3 331 100 222,8 36,0 295,7 45,3 198,9 Totalkostnad för ett helt bidragsår, mkr. 2 675 430 3 550 545 2 390

9 .6 .6 Administrativajristerj_bidragsgystgmgt Bostadsbidragskommittén har utrett och lagt förslag om hur de administrativa bristerna i nuvarande bidragssystem skall kunna lösas när det gäller inkomstprövning och inkomstbegrepp, ålders- gräns för bidragsberättigande barn och hur hushållsbegreppet skall definieras. Dess förslag har således nyligen varit föremål för remissbehandling. Vi kommer därför inte att vidare behandla dessa frågor nu, utan återkommer med eventuella förslag i slutbe- tänkandet, i den mån som frågorna har relevans vid utformningen av ett framtida bostadsbidragssystem.

Om man väljer en mer generell inriktning av bostadsstödet skulle det eventuellt inte behövas någon inkomstprövning i nuvarande former och inget särskilt inkomstbegrepp. Om man väljer ett sy- stem som inte tar hänsyn till faktisk bostadskostnad behövs inga särskilda regler för bostadskostnadsberäkning för ägda småhus och bostadsrättslägenheter. Vilket utbetalningssätt man väljer och vem som skall vara betalningsmottagare blir också beroende av hur bidragssystemet utformas. Om man utformar ett familjestöd, där antalet barn har den avgörande betydelsen för bidraget, bör admi- nistrationen naturligen handhas av försäkringskassorna och sam- ordnas med redan befintliga rutiner inom familjestödet.

Frågor som rör administrativa brister och problem inom bostadsbi- dragssystemet får således på nytt tas upp till behandling när formerna för systemet och inriktningen av detsamma mera i detalj preciseras.

10 EN SOCIAL BOSTADSPOLITIK 10.1 De sociala målen 10.1.1 Ett jämlikt och integreratjgende

I den bostadspolitiska propositionen från 1967 formulerades det övergripande målet för bostadspolitiken så, att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt ut- rustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. I våra direktiv framhålls att detta grundläggande mål givetvis står fast, men att preciseringar ständigt måste göras mot bakgrund av ändrade förutsättningar och nya erfarenheter.

Under de senaste decennierna har den allmänna boendestandarden förbättrats avsevärt. Flertalet bostäder är väl utrustade och utrymmesstandarden har över lag höjts påtagligt såsom framgår av redovisningarna i kap. 2 och 4. Väsentliga skillnader mellan oli- ka hushålls boendestandard kvarstår dock. Dessa skillnader gäller inte minst utrymmesstandarden, vilket också påpekas i direktiven. Även om boendestandarden i allmänhet höjts väsentligt är den så- ledes ojämnt fördelad mellan olika hushållstyper och befolknings- grupper. Ett mer jämlikt boende är därför eftersträvansvärt.

Vid sidan av jämlikhetsmålet har, sedan början av 1970-talet, en allsidig befolkningssammansättning i olika bostadsområden varit ett viktigt bostadspolitiskt mål. Bakgrunden till detta var de olikheter med avseende på hushållens storlek och sammansättning, befolkningens ålder och inkomstförhållanden m.m. som kunde kon- stateras i olika bostadsområden eller stadsdelar. Vissa områden fick en utpräglat ensidig befolkningssammansättning. Olikheterna med avseende på befolkningssammansättningen i olika områden är fortfarande stora och i vissa avseenden har ensidigheten snarast tilltagit. De s.k. problemhushållens och invandrarnas särboende har blivit alltmer framträdande. I denna mening kan boendet sägas ha blivit alltmer segregerat.

Enligt våra direktiv bör den framtida bostadspolitikens grund- läggande mål vara att främja ett jämlikt och integrerat boende. Detta preciseras till dels att alla hushåll bör ha ekonomiska möjligheter att uppnå en tillräckligt god standard vad gäller ut- rustning, utrymme, yttre miljö samt tillgång till gemensamhetslo- kaler och service, dels att lägenhetssammansättningen bör vara varierad för att ge förutsättningar för en allsidig hushållssam- mansättning.

Jämlikhetsmålet syftar alltså till en jämnare fördelning av boen- destandarden oberoende av var man bor, medan integrationsmålet syftar till att möjliggöra för hushåll av olika sammansättning eller med olika resurser att bo inom samma område. En fråga, som vi skall återkomma till senare, är på vilket sätt dessa mål häng- er samman och i vilken utsträckning de är förenliga.

Orsakerna till den bristande jämlikheten i boendet finns bl.a. att söka i en allmän ekonomisk ojämlikhet. Vad bostadspolitiken kan bidra med är att söka motverka effekterna av denna ojämlikhet genom att främja en hög och jämn standard på bostäder och bo- stadsområden och med olika medel söka möjliggöra även för resurs- svaga hushåll att bo i dessa goda bostäder.

Även den ensidiga befolkningssammansättningen är i vissa avseen- den en följd av en allmän ekonomisk ojämlikhet. Därmed är inte- grationsmålet delvis sammanfallande med jämlikhetsmålet. Om möj- ligheterna att skaffa sig en god boendestandard blir mindre av- hängig hushållens ekonomi, skapas bättre förutsättningar för en integration mellan hushåll med olika resurser.

I andra avseenden är dock den ensidiga befolkningssammansättning- en främst en följd av lägenhetsbeståndets struktur. Flerbostads— husområden domineras i allmänhet av mycket små lägenheter, varför dessa områden också domineras av små hushåll. Omvänt domineras nyare småhusområden av stora lägenheter och stora hushåll. I di- rektiven anges därför som eftersträvansvärt att åstadkomma en mer varierad lägenhetssammansättning i olika bostadsområden och upp— låtelseformer.

Såväl den bristande jämlikheten som den bristande integrationen sammanhänger således med väsentliga skillnader mellan olika hus- håll vad gäller valmöjligheterna på bostadsmarknaden. Dessa sam- manhänger i sin tur med skilda ekonomiska resurser, olika möjlig- heter till inflytande och ett ensidigt utbud av olika lägenhets- storlekar i olika delar av bostadsbeståndet. Ett viktigt jämlik— hetsmål kan därför sägas vara att öka valfriheten för de grupper som idag har begränsade möjligheter att välja var och hur de vill bo.

Till den ojämna resursfördelningen hör också de varierande möj— ligheterna för olika hushåll att själva få ett inflytande över bostädernas förvaltning. Dessa möjligheter är förbundna med skil- da upplåtelseformer. Till ett jämlikt boende hör därför även ett utvecklat boinflytande för hushåll i hyresbostäder. Inom detta område pågår en utveckling på grundval av de avtal som slutits mellan hyresmarknadens parter. Hyresgästinflytandet berörs närma- re i avsnitt 10.5. [

Jämlikheten i boendet är inte enbart en fråga om mer likvärdiga förutsättningar för olika hushåll eller befolkningsgrupper. Bo- städernas och bostadsområdenas standard och utformning är också av stor betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Grunderna för den sociala bostadspolitiken är alltså att den skall främja ett jämlikt och integrerat boende. Såväl jämlikhets- målet som integrationsmålet kan emellertid preciseras i olika riktningar. I det följande skall därför olika tolkningar av dessa mål diskuteras. Avsikten med detta är att närmare ange innebörden av de principiella ställningstaganden vi vill göra vad gäller in- riktningen av en social bostadspolitik.

Beroende på vilka tolkningar av målen som ges blir de också mer eller mindre förenliga. Därför skall vi även beröra de målkon- flikter som kan uppstå och relatera jämlikhets- och integrations— målen till målet om valfrihet på bostadsmarknaden.

10.1.2 glikg_tolkningar_av_jänpjkhetsmålet

En god boendestandard kan, som nämnts, avse många olika förhåll- anden: utrustningsstandard, utrymmesstandard, tillgång till ser— vice etc. Här skall inte alla dessa förhållanden diskuteras i detalj. För ett resonemang om vilka olika tolkningar av jämlik- hetsmålet som i princip kan göras, räcker det med något exempel på ett för boendestandarden viktigt förhållande. I det följande förs diskussionen med utgångspunkt enbart från utrymmesstandar- den. Det är dock viktigt att understryka att en god utrymmesstan- dard bara utgör en del av en god boendestandard och att andra kvaliteter hos bostäder och bostadsområden kan ha minst lika stor betydelse för de boende.

Som vi tidigare visat är utrymmesstandarden ojämnt fördelad. Många hushåll bor mycket trångt samtidigt som många bor mycket rymligt. Där emellan finns det hushåll som bor mer eller mindre trångt eller mer eller mindre rymligt. Detta kan enkelt illustre— ras som i fig. 10.1.

Figuren visar olika kombinationer av hushållsstorlekar och lägen- hetsstorlekar. Den grova linjen till vänster avgränsar de hushåll som är trångbodda enligt norm 3, dvs. de hushåll som saknar möj- lighet att ge varje barn och ensamstående vuxen ett eget sovrum. Den högra linjen avgränsar hushållen med hög utrymmesstandard, dvs. de hushåll som disponerar mer än ett sovrum per person. Med dessa definitioner var omkring 20 % av hushållen trångbodda år 1980 medan drygt 25 % hade hög utrymmesstandard. Motsvarande an- delar för år 1985 kan uppskattas till drygt 15 % resp. 30 %. Vi återkommer till en utförligare diskussion om norm 3 i avsnitt 10.2.

Lägenhetsstorlek Hushålls- 1 rok 2 rok 3 rok 4 rok 5rok 6rok 7rok

Storlek ... Hushll m:- hög utry mess! ndard

1 person

2 personer

3 personer

4 personer Tr : ngbodda hushåH

5 personer 6 personer

7 personer

Fig. 10.1 Matris som illustrerar utrymnesstandardens fördelning med gränser för trångboddhet resp. hög utrymmesstandard.

Att med avseende på utrymmesstandarden främja ett jämlikt boende kan ges flera principiellt olika tolkningar. Här skall främst tre sådana diskuteras. Diskussionen utgår från en uppsats av statsve- taren Sverker Gustavsson: "Medelklassen som avantgarde framti- dens bostadspolitik?" (Årsbok 1974, Statens institut för bygg- nadsforskning).

För det första kan bostadspolitiken inriktas enbart på att undan— röja trångboddheten. Det innebär då att med olika medel höja ut- rymmesstandarden för dem som bor trängst upp till en viss nivå som motsvarar den vänstra linjen i fig. 10.1. Vad som händer över denna nivå blir då inte föremål för några särskilda åtgärder, utan hushållen kan, efter förmåga, fritt välja sin boendestan- dard.

En sådan tolkning av jämlikhetsmålet kan karaktäriseras som en skyddsnätspolitik. Den är inriktad på de grupper som är svagast på bostadsmarknaden och syftar till att garantera dessa en accep- tabel boendestandard.

En andra tolkning av jämlikhetsmålet är att bostadspolitiken in- riktas inte enbart på att förbättra standarden för de resurs- svagaste hushållen eller garantera en lägsta standard, utan också på att motverka eller försvåra en alltför hög konsumtion av t.ex. bostadsutrymme. Med det exempel som fig. 10.1 illustrerar, skulle detta motsvara en strävan dels att undanröja trångboddheten, dels att minska andelen hushåll med hög utrymmesstandard. Det efter— strävansvärda vore då att alla eller åtminstone en majoritet av hushållen fanns mellan de båda linjerna.

Denna tolkning kan ses som ett uttryck för viljan att fördela bostäder efter behov. En parallell kan göras med andra sektorer som t.ex. utbildning och sjukvård. Principen är där att samhället svarar för de resursinsatser som behövs oavsett skillnader i be- talningsförmåga.

En tredje tolkning av jämlikhetsmålet är att bostadspolitiken inte inriktas på några särskilda grupper eller hushållstyper, utan att en allmänt höjd boendestandard främjas oberoende av skillnader med avseende på hushållens resurser. Generella subven— tioner till boende i form av räntebidrag och skattelättnader kan ses som medel att uppnå en allmänt höjd bostadsstandard. Även tanken att skapa neutralitet mellan olika besittningsformer kan ses som ett uttryck för att jämlikhetsmålet kan tolkas på detta sätt.

Det kan diskuteras om en sådan tolkning över huvud taget kan vara ett rimligt sätt att uppfatta jämlikhetsmålet, men vi tror att den i varje fall kan ses som en politisk princip som kan jämföras med de två första tolkningarna.

Den tredje tolkningen av jämlikhetsmålet kan också ses som en ko— difiering av hur boendeförhållandena faktiskt utvecklades under 1970-talet, vare sig detta var resultat av en avsiktlig politik eller av andra förhållanden. Bostadsstandarden förbättrades för alla grupper. Även om det innebar att standardskillnaderna kvar- stod eller t.o.m. ibland ökade, innebar det också förbättringar för de resurssvagaste hushållen. För utrymmesstandardens del

skulle denna tolkning av jämlikhetsmålet innebära att samtidigt som de trångbodda hushållens standard förbättrades så skulle även en hög utrymmesstandard främjas.

Andra tolkningar än dessa är möjliga. Om utgångspunkten för bo- stadspolitiken skulle vara att boendestandarden måste sänkas, så uppstår frågan på vilket sätt detta kan ske utan att jämlikhets— målet eftersätts. En möjlighet vore att enbart ange maximigränser för en alltför hög standard. En annan att allmänt sänka standar— den så att alla drabbas lika. Vår utgångspunkt är emellertid att boendestandarden, åtminstone i vissa avseenden, skall höjas, var- för vi här lämnar sådana tolkningar åt sidan.

De tre huvudtolkningar av jämlikhetsmålet som gjorts här kan ges följande beteckningar:

1. Minimikrav på en god boendestandard. 2. Optimikrav på en god boendestandard. 3. Krav på en allmänt höjd boendestandard.

De tre jämlikhetsstrategierna kan, tillämpade på utrymmesstan- dard, också mycket grovt illustreras som i fig. 10.2. Pilarna an- tyder i vilken riktning utrymmesstandarden bör förändras enligt dessa tre alternativa tolkningar.

1. Minimum 2. Optimum 3. Allmän höjning

Hög utrymmes-

standard

Agbodda Åsbodda Ågbodda

Fig. 10.2 Schematisk bild av olika principer för tolkning av jämlikhetsmålet tillämpat på utrymmesstandard.

v

Även andra standardkrav än utrymmesstandarden kan hävdas enligt dessa tre principer: ett minimum, ett optimum eller en allmänt höjd standard.

De standardnivåer som väljs för att ange minimi- och optimikra— ven, utgör preciseringar av jämlikhetsmålet. Om man t.ex. som undre gräns för en godtagbar utrymmesstandard väljer en nivå mot- svarande norm 2, dvs. högst två boende per sovrum, innebär detta att man accepterar en högre grad av ojämlikhet i utrymmesstandard än om norm 3 tas till utgångspunkt för vad som skall anses vara en godtagbar utrymmesstandard.

Den diskussion som förts här är förenklad och har enbart syftat till att ange några skilda principer för hur jämlikhetsmålet kan tolkas. I praktisk politik kan det bli fråga om en kombination av olika strategier, dvs. exempelvis genom såväl generella som rik- tade subventioner till bostadskonsumtion. I den mån det krävs resursinsatser från samhällsorganen kan dock de tre jämlikhets- strategierna delvis komma i konflikt med varandra. En allmän höjning av boendestandarden kan t.ex. medföra minskade resurser för att tillgodose minimikraven.

Inom svensk bostadspolitik finns en tradition som innebär att man både hävdar vissa minimikrav och främjar en allmän höjning av standarden. I vissa avseenden, exempelvis då det gällt bostäder- nas tillgänglighet, kan detta sägas vara samma sak. I andra av- seenden, som då det gäller utrymnesstandarden, har detta inne- burit en ojämnt fördelad konsumtion.

Det är svårt att ange några generella gränser för vad som skall anses vara en alltför hög boendestandard i olika avseenden även om det vore önskvärt att bättre fördela bostäderna i beståndet efter behov. Förutom de fysiska och geografiska hinder som finns "skulle en omfördelning av bostäderna i enlighet med något optimum

sannolikt komma i konflikt med andra sociala mål som möjligheter- na till kvarboende eller rätten att välja var och hur man vill

bosätta sig.

Enligt vår mening finns det idag inte ekonomiskt utrymme för en allmän höjning av boendestandarden i den mening vi använt ut- trycket "allmän höjning" här. En överordnad princip för inrikt- ningen av den sociala bostadspolitiken bör i stället vara att hävda vissa minimikrav och i vissa avseenden sätta dessa krav högre än tidigare.

10.1.3 glika_tplkningar_av_integrationsmålet

I boende— och bostadsfinansieringsutredningarnas slutbetänkande från år 1975 behandlades ingående frågan om boendesegregation och möjligheterna att åstadkomma en allsidigare hushållssammansätt- ning. Där konstaterades att segregation kunde avse flera olika förhållanden och att förutsättningarna för en allsidig hushålls- sammansättning, åtminstone i vissa avseenden, var mycket dåliga. Det sistnämnda gällde framför allt bostadsbeståndets sammansätt— ning med hänsyn till önskan att integrera hushåll av olika stor- lek.

Boendeutredningen särskiljde tre olika typer av segregation:

1. Ålderssegregation eller demografisk segregation. 2. Socio-ekonomisk segregation. 3. Etnisk segregation.

Härmed avsågs bl.a. att vissa områden blev mycket ensidigt sam- mansatta med avseende på (1) åldersfördelning och hushållsstor— lekar, (2) inkomstklasser och socialgrupper eller (3) andelen invandrarhushåll av vissa nationaliteter.

I direktiven till boendeutredningen anges två huvudskäl för att eftersträva en allsidigare hushållssammansättning. Det ena var att därigenom få till stånd bättre samverkan och kontakt mellan människor från olika befolkningsgrupper så att förståelsen dem emellan ökas. Det andra var att därigenom bidra till ett jämnare utnyttjande av anläggningar och service i bostadsområden.

Det förstnämnda skälet relaterades till den skiktning som kunde konstateras i sammansättningen av skolklasser och andra grupper för vilket ett område utgör rekryteringsunderlag. Det andra fram— ställdes främst som ett samhällsekonomiskt problem.

Båda dessa skäl för en allsidigare hushållssammansättning kan emellertid också ses som mål för ett jämlikare boende. Tanken med att öka kontakten, och därmed förståelsen mellan olika befolk- ningsgrupper, kan vara att kontakt i sin tur leder till ökad so- lidaritet och därmed verkar utjämnande. Ett jämnare resursutnytt- jande av samhällets investeringar kan också innebära mer likvär- dig tillgång till service m.m.

I det nämnda slutbetänkandet ifrågasattes målet att skapa förut- sättningar för förståelse mellan befolkningsgrupper genom att blanda dessa i samma område, vilket framgår av följande citat:

"Bortsett från att det krävs långtgående fördelningspolitiska förändringar för att en sådan integration skall uppkomma, finns det skäl att ifrågasätta om förståelse mellan grupper kan åstadkommas om inte samtidigt levnadsvillkoren blir mer lika, i

första hand genom förbättringar för de sämst ställda. Att en- bart bo tillsammans samtidigt som det finns stora skillnader i ekonomiska och politiska resurser, i fritid, i försörjnings- börda, i arbetsmiljö bidrar inte med säkerhet till en attityd- förändring mot ökad förståelse - åtminstone inte mellan vuxna."

På vårt uppdrag har sociologen Berth Danermark utarbetat rappor- ten "Boendesegregationens utveckling i Sverige under efterkrigs- tiden" (Ds Bo 1984z4). Där konstateras att segregationen under efterkrigstiden i stort sett varit oförändrad. De förändringar som kan konstateras sammanhänger med en allmän förändring av den sociala strukturen i olika delar av landet. De åtgärder som vid- tagits för att åstadkomma en allsidigare befolkningssammansätt— ning har hittills inte fått några mätbara effekter. Detta framgår av en undersökning som gjorts av sociologen Ulla Arnell-Gustavs- .son "Blanda eller utjämna?" (Statens institut för byggnadsforsk-

ning. Meddelande M 83:33). Det finns segregerande mekanismer som svårligen låter sig påverkas enbart av bostadspolitiska åtgärder.

En slutsats som kan dras av flera studier av boendesegregationen är således att orsakerna till en socio-ekonomisk skiktning endast

marginellt kan påverkas inom ramen för bostadspolitiken. Den får i stället inriktas på att motverka effekterna av mera grundlägg—

ande skillnader mellan olika befolkningsgrupper vad avser ekono— miska resurser m.m.

Att åstadkomma en allsidig hushållssammansättning i den meningen att varje bostadsområde motsvarar ett genomsnitt av t.ex. hus- hållssammansättningen i en kommun är knappast möjligt och i vissa fall inte heller något önskvärt. Olika bostäder och bostadsområ- den är mer eller mindre lämpade för hushåll av olika slag. Vi menar att en rimligare tolkning av integrationsmålet är att med olika medel försöka motverka den ensidighet som präglar vissa om- råden.

Olika typer av ensidigt sammansatta områden

Bostadsbeståndets sammansättning med avseende på hustyper, lägen- hetsstorlekar, besittningsformer och ägarkategorier bidrar starkt till den ensidiga hushållssammansättningen i olika bostadsområ- den.

Flerbostadshus är oftast belägna i områden eller stadsdelar som enbart består av flerbostadshus. För småhusen gäller att dessa oftast finns i småhusområden. Områdenas ensidighet i dessa avse- enden är dock beroende på vilken geografisk nivå det är fråga om. Väljer man tillräckligt stora områden eller stadsdelar finns det många exempel på sådana som omfattar såväl småhus som flerbo- stadshus. På denna nivå kan då också hushållssammansättningen vara allsidigare än vad som gäller för lägre geografiska nivåer. Det är därför viktigt att klargöra på vilken nivå en mer allsidig hushållssammansättning är önskvärd.

Hustyperna är starkt förbundna med olika besittningsformer och olika lägenhetsstorlekar. Lägenheter i flerbostadshus är i all- mänhet små och upplåtna med hyres- eller bostadsrätt. Småhuslä- genheterna är i allmänhet stora och upplåtna med äganderätt. Där- igenom blir också vissa besittningsformer och lägenhetsstorlekar geografiskt koncentrerade.

I tätorterna är dessutom nyare hus mer perifert belägna än äldre hus. Eftersom de bostäder som ägs av allmännyttiga bostadsföretag i allmänhet är yngre än andra hyreshus, återfinns de således ofta i periferin.

Dessa förhållanden förklarar en stor del av den ensidiga hus— hållssammansättning som finns i vissa bostadsområden. Ett annat viktigt förhållande är att hushållssammansättningen i ett bo- stadsområde förändras med tiden - i allmänhet mot en större en- sidighet. Den ensidighet i hushållssammansättning som präglar olika bostadsområden kan därför bäst karaktäriseras med avseende på hustyper, besittningsformer, ägarkategorier och bostädernas ålder. Vi skall här kort redovisa vari ensidigheten kan bestå i olika typer av områden.

Den demografiska ensidigheten i flerbostadshusområden sammanhän- ger främst med lägenhetssammansättningen och bostädernas ålder. Med den allmänt höjda bostadsstandarden är trerummarna inte läng- re några attraktiva familjelägenheter, utan dessa bebos i allt större utsträckning av mindre hushåll med en eller två personer - om de inte förblir obebodda. Det finns en skillnad mellan yngre och äldre flerbostadshusområden så till vida att andelen barnhus— håll är större i nyare områden och att befolkningen där i allmän- het är yngre än i andra områden. I nyare områden finns dock även en stor andel ålderspensionärer.

Den demografiska ensidigheten i småhusområden sammanhänger också med lägenhetssammansättningen. Här är emellertid skillnaden mellan nyare och äldre småhus ännu påtagligare. Unga barnhushåll dominerar kraftigt i nyproduktionen, medan något äldre småhushåll är vanliga i småhus som byggts tidigare. Detta beror på att många bor kvar i sina småhus även då familjen minskar. Till en del kan skillnaderna mellan äldre och yngre småhus också förklaras med skillnader i lägenhetsstorlekar.

Den demografiska ensidigheten i områden med olika besittningsfor- pgp sammanfaller i stort sett med skillnader i hustyper. I fler-

bostadshus upplåtna med bostadsrätt är andelen barnhushåll något mindre och andelen pensionärshushåll något större än i hyreshus. Därför kan man säga att bostadsrättsområden ofta är demografiskt ensidigare än hyresrättsområden. Dessa skillnader torde emeller—

tid inte vara särskilt stora jämfört med skillnaderna mellan hus— typer eller bostäder av olika ålder.

Den socio-ekonomiska ensidigheten förefaller däremot bero mindre på hustyp och mera på besittningsformer och ägarkategorier. Man kan visserligen finna stora skillnader i socio-ekonomiskt avseen— de mellan barnhushåll som bor i flerbostadshus och i småhus, men just det faktum att resurssvagare barnhushåll bor trångt i hyres- hus, torde sammanhänga med att dessa bostäder, genom besittnings- former och på grund av vem som äger husen, blir lättillgängligare för hushåll med begränsade resurser.

Det tycks också ofta föreligga stora skillnader i socio-ekono- miskt avseende mellan hyresrätts— och bostadsrättsområden. Dessa skillnader förefaller dock även bero på det geografiska läget och, för hyresrätten, om bostäderna är enskilt eller allmännyt- tigt ägda. Äldre hyreshus i relativt centrala lägen torde i all- mänhet inte präglas av någon socio-ekonomisk ensidighet, medan det i perifert belägna, allmännyttigt ägda hyreshusområden ofta finns en koncentration av resurssvaga hushåll.

Den etniska ensidigheten i vissa bostadsområden sammanfaller i stor utsträckning med en socio-ekonomisk ensidighet. Vad som gäller är en koncentration av invandrare från vissa nationer till vissa områden, främst i det allmännyttigt ägda beståndet. Dessa områden är dock ofta mer allsidiga i demografiskt avseende än vad som gäller för andra flerbostadshusområden.

Även om en väsentlig orsak till etniskt ensidiga bostadsområden är bristande ekonomiska resurser, torde det även finnas andra starkt bidragande orsaker till denna koncentration. Invandrarhus- hållen har ofta kommit till orter med en relativ brist på bo- städer åtminstone i vissa lägen och med vissa besittningsformer. De har därigenom varit hänvisade till de områden som varit minst

attraktiva på bostadsmarknaden. Koncentrationen beror till en del också på ett fritt val, då det funnits en önskan att bo med sina landsmän.

Med utgångspunkt från denna skissartade karaktäristik av olika slags ensidigheter i hushållssammansättningen i olika bostadsom— råden, kan ett antal hypoteser om vilka typer av områden som är mest ensidigt sammansatta i olika avseenden ställas upp.

Mest ensidigt sammansatta från demografisk synpunkt förefaller

bostadsrättsområden vara. I dessa finns en stor andel pensionärer

och relativt få barnhushåll. Detta torde särskilt gälla något äldre bostadsrättsområden, där lägenheterna är mycket små.

Även nybyggda småhusområden är mycket ensidiga i demografiskt av- seende, med en stor andel relativt unga barnhushåll. Detta gäller

oavsett besittningsformen. Möjligen är barntätheten allra störst i nya småhus med hyresrätt.

Vilken typ av område som är mest ensidigt sammansatt från socio- ekonomisk synpunkt beror på hur man vill betrakta de områden där det finns en koncentration av resursstarka hushåll. Möjligen finns de i socio—ekonomiskt avseende mest ensidiga områdena i de större tätorterna - antingen i vissa äldre småhusområden (s.k. villaområden) eller i vissa centralt belägna äldre flerbostadshus med relativt stora lägenheter. Detta torde gälla oberoende av om de upplåts med hyres-, bostads- eller äganderätt.

Socio-ekonomiskt mest ensidiga i den meningen att det finns en koncentration av resurssvaga hushåll förefaller dock de perifert belägna, allmännyttigt ägda flerbostadshusområdena vara. Det är sannolikt även i sådana områden som man återfinner den i etniskt avseende mest ensidiga befolkningssammansättningen.

Problem som sammanhänger med en ensidig hushållssammansättning

Alla de olika slags ensidigheter i hushållssammansättningen som vi berört ovan kan givetvis medföra problem av något slag. Vi

menar emellertid att problemen kan vara mer eller mindre allvar- liga och även mer eller mindre möjliga att påverka med bostadspo- litiska medel, varför det finns anledning att närmare utveckla vilka problem som ter sig mest angelägna att undanröja.

En mindre ensidig hushållssammansättning kan givetvis anses ha ett egenvärde. I allmänhet är det dock andra värden som anförs som argument för denna strävan. Det kan gälla t.ex. ett bättre resursutnyttjande, en större förståelse för människor från andra samhällsklasser, barns möjligheter att komma i kontakt med äldre människor eller att få en bättre skolundervisning. Ensidighet i hushållssammansättningen kan också ses som ett symptom på andra missförhållanden. De resurssvagaste hushållen koncentreras till vissa områden därför att de helt saknar möjligheter att själva välja var de skall bo.

En koncentration av resursstarka hushåll till vissa områden kan uppfattas som mindre önskvärd ur ett allmänt jämlikhetsperspek— tiv. Denna ensidighet torde emllertid vara resultat av ett rela- tivt fritt val och torde inte upplevas som något problem av de boende själva. Ur bostadspolitisk synpunkt framstår denna typ av ensidighet som mindre problematisk än då ensidigheten består av en stark koncentration av resurssvaga hushåll.

De problem som sammanhänger med den demografiska ensidigheten berör främst utnyttjandet av gemensamma resurser i form av ser— vice, skolor, kommunikationer eller andra kommunala investering- ar. I äldre, glest befolkade områden kan underlaget för kommer- siell service eller barnstugor vara vikande. I nya småhusområden kan bristen på lokaler för undervisning och barntillsyn vara mycket påtaglig.

Detta är inte enbart ett kommunalekonomiskt problem eller ett problem för de företag som är beroende av ett visst kundunderlag. För en pensionär utan bil kan nedläggningen av den närmaste bu- tiken innebära stora olägenheter. Att undervisas i provisoriska lokaler eller få långa transporter till daghem i andra stadsdelar torde också utgöra nackdelar för såväl barn som föräldrar.

Den demografiska ensidigheten förefaller främst vara ett problem på en relativt hög geografisk nivå, dvs. sådana områden som utgör upptagningsområden för skolor eller underlag för olika slags ser- vice.

De problem som sammanhänger med den socio-ekonomiska ensidigheten torde delvis ligga på samma nivå. Så kan t.ex. en koncentration av barn från resurssvaga hushåll till vissa skolor medföra en sämre kvalitet på undervisningen. Även här handlar det om en ojämn resursfördelning men gäller i mindre utsträckning kvantita- tiva än kvalitativa problem. Som Ulla Arnell-Gustafsson påpekar är det främst två skilda problem som sammanhänger med den socio- ekonomiska ensidigheten. Det är dels den sociala avskiljningen av olika befolkningsgrupper, dels den ojämna resursfördelningen mel- lan olika bostadsområden. Den sociala avskiljningen behöver emel- lertid inte vara ett problem. Om social blandning inte leder till fler kontakter och bättre förståelse mellan olika befolknings— grupper, såsom boendeutredningen påpekade, framstår den sociala avskiljningen som mindre allvarlig från denna synpunkt. Däremot kan en viss social blandning vara ett medel att åstadkomma en jämnare resursfördelning mellan olika områden.

En demografisk ensidighet som medför ett lågt resursutnyttjande och en socio—ekonomisk ensidighet som medför en ojämn resursför— delning kan, mycket förenklat, sägas utgöra huvudproblemen. Vi skall i avsnitt 10.3 närmare diskutera dessa problem.

De områden som är ensidigt sammansatta i etniskt avseende kan innebära problem i samma mening som socio-ekonomiskt ensidiga områden. Därtill kan koncentrationen av invandrare medföra andra problem av olika slag. Det torde t.ex. finnas helt andra typer av problem i ett område där 25 olika nationaliteter eller språk- grupper finns representerade än i ett område där det finns två eller tre nationaliteter.

Vi vill här också framhålla, att en mycket ensidig befolknings— sammansättning i ett område kan sammanfalla med problem av annat

slag. De områden där det finns många outhyrda lägenheter är också ofta ensidiga i socio-ekonomiskt avseende. Detta kan medföra ytterligare problem med utnyttjandet av gemensamma resurser, vil- ket bidrar till att området blir än mindre attraktivt för resurs- starkare hushåll. På så sätt kan olika processer förstärka varan- dra.

Sammanfattningsvis vill vi precisera målet att främda ett inte- grerat boende i en riktning som innebär att de bostadspolitiska insatserna koncentreras i första hand på att minska vissa typer av problem som sammanhänger med en ensidig hushållssammansättning snarare än på en allmän blandning av olika befolkningskategorier eller hushållstyper i alla områden. Huvudproblemen kan sägas gälla dels konsekvenserna av den ensidiga lägenhetssammansätt— ningen dels koncentrationen av problemhushåll. Allmänt gäller dock att genom ekonomiskt stöd och genom en aktivare bostadsför- medling söka åstadkomma mer allsidigt sammansatta bostadsområden i såväl demografiskt som socio-ekonomiskt och etniskt avseende.

10 . 1 . 4 _V_a_l_f_r_ipe£,_jäml_ikhgt_ogh_iptgg£a£ign

Som vi nämnt i inledningen till detta kapitel, kan jämlikhets- och integrationsmålen vara mer eller mindre förenliga, något be- roende på hur de tolkas. Att komma till rätta med den ensidighet med avseende på hushållens storlek och sammansättning som är en följd av lägenhetssammansättningen i olika bostadsområden kan t.ex. vara svårförenligt med jämlikhetsmålet.

Flerbostadshusområden domineras i allmänhet av småhushåll, dvs. hushåll med en eller två personer. För att motverka denna en- sidighet vore det, från en allmän integrationssynpunkt, önskvärt att fler barnhushåll bodde i flerbostadshus, men med hänsyn till att flertalet lägenheter i flerbostadshusbeståndet är mycket små (mer än hälften utgörs av tvårummare eller mindre), skulle detta samtidigt medföra en väsentligt lägre utrymmesstandard för barn- hushållen än vad som gäller för de flesta barnhushåll som bor i småhusområden. Flerbostadshusområdena skulle visserligen bli mer

allsidiga med avseende på hushållstyper, men utrymmesstandarden skulle fördela sig ojämnare. Ett sätt att lösa denna målkonflikt är givetvis att förändra lägenhetssammansättningen i flerbostads- husområdena så att andelen större lägenheter ökade även om detta skulle kräva omfattande resursinsatser och kanske medföra stora olägenheter för de hushåll som bor i områdena.

En mindre ensidig befolkningssammansättning i socio-ekonomiskt avseende förefaller däremot i allmänhet vara förenlig eller t.o.m. sammanfallande med jämlikhetsmålet.

En väsentlig orsak till att vissa områden blir socio-ekonomiskt ensidiga är de skilda ekonomiska resurser som olika hushåll har. En allmän ekonomisk utjämning skulle därför sannolikt medföra att vissa bostadsområden blev mindre ensidigt sammansatta i detta av- seende. Detsamma torde bli följden om efterfrågan på lämpliga bo— städer gjordes mindre beroende av hushållens ekonomi.

En mindre ensidig hushållssammansättning kan också ses som medel för att uppnå olika jämlikhetsmål. En social blandning kan inne- bära en resursförstärkning i ett bostadsområde och därmed bidra till ett mer jämlikt boende.

Att förverkliga integrationsmålet kan alltså innebära vissa pro— blem. En strävan mot demografiskt allsidigare områden kan komma i konflikt med jämlikhetsmålet. Huruvida en social blandning ger ökad förståelse mellan olika sociala skikt och därigenom främjar jämlikheten har också ifrågasatts. Vidare kan det diskuteras om en allsidig hushållssammansättning är ett nödvändigt medel för att t.ex. åstadkomna en jämnare resursfördelning mellan olika områden. Detta jämlikhetsmål kanske kan uppnås även med resurs- förstärkningar av annat slag i de resurssvagaste områdena.

Beträffande sambanden mellan jämlikhetsmålet och integrations- målet bör här också påpekas att var och en av de tre jämlikhets— strategier som redovisats tidigare kan förenas med olika uppfatt- ningar om vad som skall förstås med en önskvärd integration. Om integrationsmålet ges den innebörden att vad som bör eftersträvas

är att undvika alltför ensidigt sammansatta områden, kan detta uppfattas som ett minimikrav på integration. Denna ståndpunkt i integrationsfrågan utesluter dock inte jämlikhetsstrategier av de slag som här kallats optimumkrav eller krav på en allmänt höjd boendestandard.

Vad som berörts här, är hur samband och skillnader mellan ett jämlikt boende och ett integrerat boende kan uppfattas, att inte- grationen kan ses som medel för att uppnå andra mål, vilka pro- blem som främst förknippas med olika slags ensidigheter i befolk- ningssammansättningen och att dessa problem inte självklart kan lösas med en allsidigare hushållssammansättning. Det finns emel- lertid även andra mål som kan komplicera bilden.

I bostadskommitténs direktiv sägs inte uttryckligen att valfrihet är ett bostadspolitiskt mål, men det underförstås på olika sätt. Förutsättningen är en marknad på vilken hushållen i princip fritt kan välja bostadsstandard och bostadsområde. Valfriheten kan visserligen vara starkt kringskuren och i hög grad bero på hus- hållens skilda resurser, men inom vissa ramar skall möjligheten till ett fritt val finnas. Ett annat uttryck för denna tanke är att det skall ges möjligheter till eller skapas förutsättningar få: ett jämlikt och integrerat boende. Något tvång att utnyttja dessa möjligheter eller förutsättningar skall inte finnas.

Om valfriheten, allmänt sett, skall anses vara en komplikation i förhållande till målen att främja ett jämlikt och integrerat boende kan diskuteras. otvivelaktigt kan åtminstone vissa tolk— ningar av valfrihetsmålet komma i konflikt med vissa tolkningar av såväl jämlikhets- som integrationsmålet. Vad vi emellertid vill framhålla här, är den bristande valfrihet som föreligger för vissa resurssvaga befolkningsgrupper och hushållstyper och som torde vara en grundläggande orsak till bristerna avseende såväl jämlikhet som integration.

Valfriheten begränsas å ena sidan av utbudet av bostäder i olika lägen, av olika storlek och standard och till olika priser. Å den andra begränsas den av hushållens resurser. Ett ökat utbud av

t.ex. större lägenheter i flerbostadshusområden kan medföra en ökad valfrihet för vissa hushåll, men det är inte givet att val- friheten ökar för de hushåll som har den mest begränsade valfri- heten. Dessa måste också kunna efterfråga och få tillgång till de större lägenheterna.

Valfrihet är inte enbart en fråga om ekonomiska resurser, utan även om kunskaper och kontakter. Att vara etablerad på bostads- marknaden genom att bo i en attraktiv bostad som kan bytas, utgör också en resurs. Brister i dessa avseenden sammanfaller ofta. Många hushåll med svag ekonomi har också dåliga kunskaper om sina möjligheter på bostadsmarknaden och få eller inga kontakter som kan vara till hjälp då man söker bostad. Att enbart stödja dessa hushåll ekonomiskt är således otillräckligt. Det krävs därtill särskilda sammhällsinsatser för att garantera att ett tillräck- ligt stort utbud av bostäder i olika områden och av olika storlek görs tillgängliga för alla hushåll. Enligt våra direktiv bör ock- så kommunerna ges ett starkt inflytande över bostädernas fördel- ning. Vi skall i avsnitt IO.4 särskilt behandla bostadsförmed- lingen.

Att med olika medel öka valfriheten på bostadsmarknaden för de resurssvagaste hushållen är därför ett viktigt socialt mål. Den ökade valfriheten för dessa grupper skulle sannolikt leda både till ett mera jämlikt och ett mera integrerat boende. Även om en långtgående integration inte skulle bli följden, torde exempelvis en ensidig befolkningssammansättning som är resultat av ett fritt val, framstå som mindre problematisk.

Att inom bostadspolitikens ram öka valfriheten för resurssvaga hushåll av olika slag bör således vara ett grundläggande mål. En nödvändig förutsättning för denna ökade valfrihet är att man kan åstadkomma ett varierat utbud av bostäder med en hög och jämn kvalitet och att dessa bostäder görs tillgängliga för alla bo— stadssökande. Därigenom, menar vi, skapas de bästa förutsätt- ningarna för ett jämlikt och integrerat boende.

10.2 Bostad efter behov 10.2.1 Ejppy_gtpypmgspopm3

Under de snart tjugo år som gått sedan den nu gällande trångbodd- hetsnormen, norm 2, antogs av riksdagen, har utrymmesstandarden, som vi visat i tidigare kapitel, förbättrats avsevärt. Flertalet hushåll är i dag inte trångbodda enligt norm 2. Denna norm inne- bär, som vi nämnt, att ett hushåll räknas som trångbott om det finns fler än två personer per rum, kök och vardagsrum oräknade.

Trots den positiva utvecklingen kvarstår dock att utrymmesstan— darden är mycket ojämnt fördelad. Många hushåll bor betydligt rymligare än vad som enligt norm 2 förutsätts vara en godtagbar utrymmesstandard. I mer än 60 % av hushållen år 1980 kunde varje hushållsmedlem disponera ett eget sovrum. I mer än 25 % av hus- hållen fanns det därutöver ytterligare minst ett sovrum. Som vi visat tidigare varierar utrymmesstandarden efter hushållens stor- lek och fas i ålderscykeln, efter hushållens ekonomi och bostä- dernas upplåtelseform, efter hustyp och region m.m. Mest påtagli— ga är emellertid skillnaderna mellan flerbostadshus och småhus samt mellan barnfamiljer och mindre hushåll. Utrymnesstandarden är lägst i flerbostadshus och bland barnfamiljer. Till de mest trångbodda hör således barnfamiljerna i flerbostadshus.

Redan för tio år sedan ansåg boendeutredningen att det borde ställas högre krav på vad som skall anses vara en rimlig utrym- messtandard. Utredningen föreslog en norm som innebär att åtmin— stone varje barn och ensamstående vuxen bör kunna disponera ett eget rum. Därvid skulle inte kök och ett rum i bostaden medräk- nas. En sådan norm medför då, till skillnad från norm 2, att hän- syn även skall tas till enpersonshushållen och att inga lägenhe- ter som är mindre än två rum och kök skall godtas för permanent boende.

Den norm som boendeutredningen föreslog fastlades dock aldrig i den efterföljande propositionen år 1974. Förutsättningarna bedöm— des vara alltför dåliga för att under den följande tioårsperioden

förverkliga en politik som skulle motsvara den höjda ambitions— nivån när det gällde utrymnesstandarden. I propositionen anförde statsrådet följande:

"För min del anser jag att en god utrymmesstandard hör till de väsentliga boendekvaliteterna. Med den takt i vilken trång— boddheten nu avvecklas kan vi räkna med att ambitionen fran år 1967 kan förverkligas under 1970-talet. Vi bör därför kunna räkna med en ännu högre utrymmesstandard.

På lång sikt kan således en höjning av riktmärket för utrymme komma att te sig naturlig och lämplig. Jag anser_emellertid att statsmakterna inte f.n. bör uttala sig för nagon allmän höjning av utrymmesstandarden utöver den som gäller som mål- sättning enligt statsmakternas beslut år 1967."

Det har nu gått tio år och vi anser att det i dag finns goda skäl att höja riktmärket för vad som skall vara en rimlig utrymmes- standard. Vi vill därvid i princip ansluta oss till boendeutred— ningens förslag från år 1974 och kallar den nya normen för norm 3.

Det väsentligaste skälet till detta ställningstagande är den be- tydande standardhöjning som kommit flertalet hushåll till del. Trerumslägenheten kan inte längre anses vara en tillräckligt stor bostad för alla tvåbarnsfamiljer och enrumslägenheten är otill- räcklig för många ensamboende.

I den bostadspolitiska debatten har det framkomnit förslag till nya trångboddhetsnormer som innebär ännu högre krav på en godtag- bar utrymmesstandard. Bland andra har Hyresgästernas Riksförbund i sitt bostadspolitiska program från år 1979 föreslagit att varje person i ett hushåll bör kunna disponera ett eget sovrum. Vi an- ser att det finns mycket som talar för en sådan enkel norm, men att det för närvarande inte finns ekonomiskt utrymme för att, ens på ganska lång sikt, uppnå detta mål för hela befolkningen. En sådan norm kan också anses vara mer eller mindre berättigad för olika hushållstyper. Det finns exempelvis mycket som talar för att en tvårumslägenhet kan vara otillräcklig för ett pensionärs- par. Däremot är det inte självklart att en tvårumslägenhet skall anses vara för liten för t.ex två samboende och heltidsarbetande ungdomar. Vi vill således inte nu göra något generellt ställ- ningstagande för högre krav på utrymmesstandarden än de som norm 3 medför. Detta utesluter inte att vi anser att det i vissa fall

kan vara berättigat att ställa högre krav. En allmän strävan är att underlätta de äldres kvarboende. Detta förutsätter inte bara en god teknisk standard, utan även att bostäderna är tillräckligt stora.

Norm 3 innebär således att hushåll skall anses vara trångbodda i de fall då inte varje barn och ensamstående vuxen kan disponera ett eget rum, kök och ett rum oräknade.

År 1980 var drygt 700 000 hushåll trångbodda enligt norm 3. Knappt hälften av dessa utgjordes av ensamboende i lägenheter med mindre än två rum. Drygt 300 000 var barnhushåll och nära 60 000 var andra hushåll med minst två personer. Av alla de hushåll som år 1980 var trångbodda enligt norm 3 var omkring 150 000 också trångbodda enligt norm 2. Till år 1985 kan antalet trångbodda hushåll enligt norm 3 uppskattas ha sjunkit till knappt 600 000 varav mer än hälften antas bestå av enpersonshushåll i lägenheter med högst ett rum och kök.

Det problem vi ser med norm 3 och vars konsekvenser kan vara svå- ra att förutse är att denna norm utesluter lägenheter med mindre än två bostadsrum. År 1980 fanns omkring en halv miljon enrums— lägenheter av vilka minst 350 000 beboddes permanent av enper- sonshushåll och minst 50 000 av större hushåll. En strikt till- lämpning av norm 3 skulle således medföra att mer än var tionde lägenhet i beståndet skulle behöva elimineras genom rivning eller ombyggnad och att några nya enrumslägenheter inte skulle byggas. Samtidigt vet vi att det i vissa regioner för närvarande finns en stor efterfrågan på enrumslägenheter.

Även om efterfrågan troligen sammanhänger mera med låga priser än med små lägenhetsstorlekar, torde enrumslägenheterna inom över- skådlig tid komma att utgöra en viktig resurs i bostadsförsörj- ningen. Eftersom dessa lägenheter företrädesvis finns i stor- stadsregionerna och ofta är relativt centralt belägna betyder lä- gesfaktorn sannolikt lika mycket som lägenhetsstorleken. För vis— sa hushållskategorier, som t.ex. ungdomar, torde de också, under en begränsad tid, kunna utgöra ett gott alternativ till att exem-

pelvis bo kvar i föräldrahemmet, även om utrymmesstandarden där kan vara högre. Det finns således skäl att, åtminstone tills vi- dare bibehålla en del av enrumslägenheterna i bostadsbeståndet.

Vad som främst talar emot enrumslägenheterna är hur de faktiskt används. De bebos i stor utsträckning inte tillfälligt under en kortare tid eller av ungdomar. I stället är det vanligast att dessa lägenheter bebos av äldre eller medelålders personer under relativt lång tid. Särskilt bland de äldre hushållen är det ofta fråga om ett mycket långvarigt boende. Enligt vår mening måste således en stor del av boendet i enrumslägenheter anses innebära en reell trångboddhet.

Detta förhållande torde dock inte bäst undanröjas genom att alla enrumslägenheter försvinner, utan genom att efterfrågan på dessa lägenheter minskar från de grupper av hushåll som söker en perma- nent bostad. Detta kan till en del åstadkommas genom att småhus- hållen ges större ekonomiska möjligheter att efterfråga större bostäder, men kanske i större utsträckning genom att åstadkomma ett utbud av något större lägenheter i lika attraktiva lägen som många enrumslägenheter nu har. Därigenom skulle också förhopp- ningsvis ett större antal mycket små lägenheter frigöras för exempelvis ungdomar som söker en mer tillfällig bostad.

En strikt tillämpning av norm 3 kommer således i konflikt med uppfattningen att det finns åtminstone ett tillfälligt behov även av de allra minsta bostäderna, särskilt om de kan omfördelas till en rimligare användning. Normen är alltför enkel i sin konstruk- tion för att möjliggöra sådana hänsynstaganden. En utrymmesnorm kan emellertid sägas ha två principiellt skilda funktioner.

För det första kan normen ses som ett enkelt men entydigt rikt- märke för vad som är eftersträvansvärt när det gäller utrymmes— standarden. Den utgör då en precisering av det mer allmänt for- mulerade bostadspolitiska målet att hela befolkningen skall bere- das tillräckligt stora bostäder.

För det andra kan normen ses som ett kriterium för att avgöra vad som är rimliga behov i samband med t.ex. bostadsförmedling eller vid utformning av bidragsregler. Det är i dessa sammanhang som normen får påtagliga fördelningspolitiska och ekonomiska konse- kvenser.

När vi föreslår att kravet på en lägsta godtagbar utrymmesstan- dard skall höjas i enlighet med norm 3 skall detta i första hand förstås som ett riktmärke. Det innebär då att vi anser att även enpersonshushållen på sikt bör få tillgång till lägenheter med minst två rum.

Vilka särskilda åtgärder som kan behöva vidtas för att stimulera de trångbodda hushållens efterfrågan på större lägenheter får vi återkonnm till i vårt slutbetänkande. Som framgått av kap. 9 mås- te bidragssystemens utformning bedömas med hänsyn till hur mycket resurser som skall användas för andra åtgärder. Bostadsbeståndets sammansättning begränsar möjligheterna att höja utrymmesstandar— den vilket kan ställa krav på väsentliga resursinsatser. Det kan t.ex. visa sig att det begränsade ekonomiska utrymmet i kombina- tion med bostadsbeståndets sammansättning gör det svårt att på kort sikt generellt stödja enpersonshushållens efterfrågan på större lägenheter. En möjlighet är då att de ekonomiska åtgärder- na koncentreras på att förbättra utrymmesstandarden dels för de barnhushåll som är trångbodda enligt norm 3, dels för de hushåll som fortfarande är trångbodda enligt norm 2. Om dessa hushålls utrymmesstandard höjs kan en effekt av detta bli att även enper- sonshushållens utrymmesstandard förbättras, eftersom lägenheter med två och tre rum och kök kan frigöras. För att förbättra i synnerhet de äldre trångbodda småhushållens boendeförhållanden kan det emellertid finnas skäl att överväga särskilda resursin- satser. I det fortsatta utredningsarbetet skall förutsättningarna för och konsekvenserna av olika åtgärder för att höja de trång- bodda hushållens utrymmesstandard analyseras närmare.

10.2.2 åapnhuihåll i _a_l_l_a_hy_s£ype3 pep ppplåtglåefopmgr?

Under 1970-talet har barnhushållens boendeförhållanden förändrats avsevärt så till vida att en väsentligt större andel nu bor i småhus. År 1970 fanns det lika många barnhushåll i flerbostadshus som i småhus. År 1980 bodde två tredjedelar av barnhushållen i småhus.

Orsakerna till att hushåll med barn i allt större utsträckning flyttar in i småhus är säkert många och skiftande. En inte obe— . tydlig orsak torde dock vara lägenhetsstorlekarna i småhusen jäm- fört med den i flerbostadshusen. Valfriheten har varit mycket be— gränsad för de hushåll som önskat och kunnat skaffa sig en rimlig utrymmesstandard. Endast omkring 12 % av lägenheterna i flerbo- stadshusbeståndet är större än tre rum och kök. Även i nyproduk- tionen av flerbostadshus under 1970-talet dominerade de små lä- genheterna. I småhusbeståndet däremot, är sju av tio lägenheter större än tre rum och kök. Bland nybyggda småhus är bara vart ti- onde mindre än fyra rum och kök.

I mer än 60 % av barnfamiljerna finns det minst två barn. Om des- sa skall ha en standard i enlighet med den norm 3 som vi föror- dar, blir det mycket svårt att finna tillräckligt stora lägenhe— ter i flerbostadshus. En lägenhet med tre rum och kök räcker bara för familjer med ett barn enligt denna norm. Det val som många barnhushåll ställs inför är således att flytta in i småhus eller att bo trångt. I många fall har det nog inte funnits något egent- ligt val, utan hushållen har av ekonomiska eller andra skäl varit hänvisade till lägenheter i flerbostadshus och därmed till en låg utrymmesstandard.

Även om barnhushåll i flerbostadshus i allmänhet är mindre än barnhushåll i småhus så är de trots detta i väsentligt större ut— 'sträckning trångbodda. Nästan hälften av alla barnhushåll i fler-

bostadshus var år 1980 trångbodda enligt norm 3. Motsvarande an- del i småhus var 15 %. Andelen trångbodda hushåll enligt norm 2 var i flerbostadshus drygt 14 % jämfört med knappt 4 % i småhus.

Flerbostadshus är nästan uteslutande upplåtna med hyres- eller bostadsrätt och småhus är vanligtvis detsamma som ägda bostäder. Det finns en viss skillnad mellan hyres- och bostadsrättshus när det gäller barnhushållens utrymmesstandard, men denna är mycket mindre än skillnaden mellan hustyperna. I hyreshus är andelen trångbodda barnhushåll något större än i bostadsrättshus vare sig norm 2 eller norm 3 tillämpas. Hur utrymmesstandarden fördelade sig år 1980 framgår av tab. 10.1.

Tab. 10.1 Andelar trångbodda barnhushåll i olika upplåtelsefor- mer år 1980. Procent av resp. kategori

_______________________________.__———-———-———————

Norm 2 Norm 3 Småhus, äganderätt 3 % 14 % Flerbostadshus, hyresrätt 15 % 46 % Flerbostadshus, bostadsrätt 12 % 42 %

Källa: FoB 1980.

Denna ojämna fördelning av utrymmesstandarden hänger givetvis samman med att flerbostadshuslägenheterna är förhållandevis små. En fortsatt ökning av andelen småhusboende barnhushåll kan därför synas som det mest näraliggande sättet att höja barnhushållens utrymmesstandard. Frågan är dock om en sådan utveckling är möjlig och önskvärd.

Med ett minskande småhusbyggande torde möjligheterna bli mindre för nybildade barnhushåll att flytta in i småhus. Det är knappast troligt att äldre småhus blir lediga i en takt som motsvarar barnhushållens behov av en höjd utrymmesstandard. Sannolikt kom- mer boendetätheten i småhusbeståndet i stället att minska som en följd av ett omfattande kvarboende.

Om en ökad efterfrågan på större lägenheter skulle tillgodoses enbart genom ett ökat småhusbyggande, skulle detta kunna medföra ett ännu större överskott av lägenheter i flerbostadshus än vad

som i dag är fallet. Möjligen skulle avsättningssvårigheterna för framför allt trerumslägenheter öka ytterligare.

Många barnhushåll torde, som vi nämnt, av bl.a. ekonomiska skäl vara hänvisade till hyresmarknaden och ha svårt att etablera sig på småhusmarknaden. Därtill kommer att barnhushåll i flerbostads- hus i betydande omfattning finns i storstadsområden där flerbo— stadshusen har en mycket stark dominans. Trots ett stort antal stora småhus i dessa regioner, så är utbudet av stora lägenheter begränsat i förhållande till den totala efterfrågan.

Mycket talar således för att lägenhetssammansättningen i flerbo- stadshusbeståndet skulle behöva förändras mot en större andel stora lägenheter. Behovet av stora hyreslägenheter skulle givet- vis också kunna tillgodoses genom att ägda småhus omvandlas till hyresrättssmåhus, men eftersom prisbildningen på småhus i så hög grad betingas av avdragsrätten vid enskilt ägande, är det knappast möjligt att åstadkomma en sådan förändring och samtidigt erbjuda rimliga hyror.

Många flerbostadshusområden utgör mindre lämpliga miljöer för familjer med små barn. Tillgången till friytor kan vara begränsad och trafiksäkerheten eftersatt. Andra flerbostadshusområden, främst kanske de som byggdes ut under 1960- och 1970-talen i tät- orternas perifera delar, är däremot ofta medvetet utformade med hänsyn till barnfamiljernas behov. Denna bebyggelse har under lång tid kritiserats starkt för sin torftighet och allmänt dåliga miljö. Vad som brukar hävdas är att lägenheterna visserligen är bra (som en följd av de krav på bostädernas utformning som ställ— des i myndighetsföreskrifter), men att den yttre miljön har stora brister eftersom lagstiftningen i så liten utsträckning reglerat områdenas utformning och innehåll. Denna kritik är säkert ofta berättigad men enligt vår uppfattning alltför generaliserande. Det finns många flerbostadshusområden som skulle kunna utgöra goda miljöer även för barnhushåll. I vissa områden kan det vara nödvändigt med omfattande åtgärder för att förbättra utemiljön eller komplettera med lokaler av olika slag, på det sätt som har skett i stor utsträckning sedan mitten av 1970-talet. Ett grund-

läggande problem när det gäller barnhushållens möjligheter att få en god boendestandard i flerbostadshusområdena är emellertid lä- genhetssammansättningen. Trerumslägenheten betraktas inte längre som någon familjelägenhet av flertalet barnhushåll och en aldrig så god utemiljö kan bara i begränsad utsträckning kompensera bristen på tillräckligt stora lägenheter.

Om barnhushållen skall ges möjlighet att efterfråga tillräckligt rymliga bostäder även i flerbostadshus, måste det tillkomma ett stort antal större lägenheter i flerbostadshusbeståndet. Lägen- hetsfördelningen kan bara marginellt påverkas genom byggande av nya flerbostadshus. Därför torde det vara nödvändigt att söka åstadkomma en förändring genom om- och tillbyggnad av befintliga fl erbostadshus .

Genom bostadsförbättringsprogrammet har det tillkommit vissa möj- ligheter att erhålla statligt lån för ombyggnad i syfte att ändra lägenhetssammansättningen i ett flerbostadshusområde oberoende av bostädernas standard eller underhållsskick. Vad som bl.a. kan övervägas är en närmare precisering av lånereglerna som under- lättar en förändring mot en större andel stora lägenheter i åt- minstone vissa flerbostadshusområden. Alla flerbostadshusområden torde inte ha lika goda förutsättningar att förändras så att ut- budet av större lägenheter ökar. I varje enskilt fall bör möjlig- heterna att göra sådana förändringar och områdets lämplighet för barnfamiljer prövas mycket ingående. I vissa fall kan det vara nödvändigt med ett samtidigt stöd även till allmänna miljöför- bättringar.

Skillnaderna mellan småhus och flerbostadshus vad avser lägen- hetsstorlekarna utgör betydande begränsningar för framför allt barnhushållens valfrihet. En annan begränsning utgör de skilda upplåtelseformerna. Många hushåll är av främst ekonomiska skäl hänvisade till hyresrättsbeståndet. Detta gäller särskilt på bo- stadsmarknader där överlåtelsepriserna på bostadsrättslägenheter är höga. Ett särskilt problem med detta är den sociala skiktning som kan bli följden av olika marknader för hyresrätts- och bo- stadsrättslägenheter. Oavsett detta begränsar emellertid lägen-

hetssammansättningen i bostadsrättsbeståndet barnfamiljerna val— möjligheter i lika stor utsträckning som i hyreshusbeståndet. De familjer som kan efterfråga och önskar bostäder med bostadsrätt har betydande svårigheter att finna tillräckligt stora lägenhe- ter. Vad som sagts om önskvärda förändringar av flerbostadshusbe— ståndet gäller således oavsett om lägenheterna upplåts med hyres- rätt eller bostadsrätt. Eftersom trångboddheten är något större i hyresrätt, finns det möjligen skäl att i första hand försöka för— ändra inom hyreshusbeståndet.

Sammanfattningsvis menar vi alltså att barnhushållen bör ges bättre möjligheter att välja bostad i alla hustyper och upplåtel- seformer utan att behöva ge avkall på en acceptabel utrymmesstan- dard. Detta kan till en del åstadkommas genom att nyproduktionen inriktas mot större flerbostadshuslägenheter och genom att en större andel av småhusen upplåts med hyres- eller bostadsrätt, men för att uppnå några påtagliga resultat, torde det vara nöd- vändigt att förändra befintliga flerbostadshusområden så att tillgången till stora lägenheter ökar. Som framgår av kap. 4 an- vänder barnhushåll i småhus en större del av sin disponibla in- komst till boende. Detta kan tyda på en vilja att betala väsent- ligt mera för större utrymme.

Att förändra bostadsbeståndets sammansättning är givetvis inte tillräckligt för att förbättra de trångbodda barnfamiljernas bo— endestandard. En nödvändig förutsättning är dessutom att ge alla barnhushåll ekonomisk möjlighet att efterfråga tillräckligt rym- liga bostäder och att de stora lägenheterna i första hand erbjuds barnhushållen.

10.2.3 Bepöls_e£t_tillsko£t_al itprg 2119! _s_m_å_ lägephgtgrz

I kap. 7 har vi diskuterat efterfrågans inriktning på lägenheter av olika storlek med hänsyn till dels förväntade förändringar av hushållens antal och storleksfördelning, dels en förväntad in— komstutveckling. Ytterligare en förutsättning för dessa kalkyler är att hyror och andra bostadskostnader förblir realt oförändrade och att det inte sker någon väsentlig förändring av bostädernas

prisstruktur. Avveckling av trångboddheten eller en förändring av den nu tillämpade definitionen av trångboddhet har inte beak-

tats.

Den faktiska inriktningen av efterfrågan blir beroende av bl.a. hur hushållens antal och fördelning på olika storlekar kommer att utvecklas. De redovisade alternativen för hushållsutvecklingen ger således olika resultat i fråga om efterfrågans inriktning. Tendensen är dock densamma i de olika alternativen.

Efterfrågan minskar på lägenheter om högst tre rum och kök och ökar för större lägenheter. Inkomstökningen och de äldre småhus- hållens benägenhet att bo kvar i relativt rymliga lägenheter, väger således tyngre än ökningen av antalet småhushåll, då det gäller efterfrågans inriktning.

Enligt kalkylresultaten skulle det år 1990 kvarstå en ej obetyd- lig trångboddhet bland hushåll med två eller flera medlemmar även enligt nu gällande trångboddhetsnorm. Antalet kan anges till storleksordningen 100 000 hushåll, varav två boende i ett rum och kök samt tre boende i två rum och kök är de till antalet största grupperna. Beräkningarna ger inget direkt svar på frågan hur många trångbodda hushåll som skulle kvarstå enligt norm 3. Unge- färligt kan dock antalet sådana hushåll med minst två personer uppskattas bli minst dubbelt så stort som enligt norm 2, dvs. i storleksordningen 200 000 hushåll då enpersonshushållen inte med- räknas. Tillskottet gäller främst tvåbarnsfamiljer i tre rum och kök och trebarnsfamiljer i fyra rum och kök.

Det behov av lägenheter om minst fyra rum och kök som uppkommer enligt norm 3 kan jämföras med antalet sådana lägenheter som ut- nyttjas av små hushåll. År 1980 fanns det ungefär en halv miljon hushåll med en eller två personer som bodde i lägenheter om minst fyra rum och kök. De disponerade 35 % av beståndet av så stora lägenheter. Enligt efterfrågekalkylerna kan antalet småhushåll med denna höga utrymmesstandard komma att öka med 150 000 under 1980-talet och dessa skulle då komma att disponera ca 40 % av alla lägenheter om minst fyra rum och kök. För att avveckla

trångboddheten enligt norm 3 skulle det uppskattningsvis behövas ett "extra" tillskott av 100 000 lägenheter om minst fyra rum och kök. Småhushållens ökade efterfrågan på utrymme kan således för- väntas få större betydelse för behovet av stora lägenheter än vad en förändring av trångboddhetsnormen skulle få.

Att allmänt höja utrymmesstandarden för ensamboende till minst två rum är ett betydligt större problem än att avveckla trång— boddheten enligt norm 3 för de större hushållen. I kalkylerna an- tas nära 30 % av enpersonshushållen bo i lägenheter om högst ett rum och kök år 1990 vilket motsvarar omkring 300 000 hushåll i enrumslägenheter. En mindre del, omkring 20 %, av dessa är ungdo- mar i åldern under 25 år och ytterligare ett antal hushåll kan antas bo tillfälligt i så små lägenheter. Huvuddelen kan dock an- tas vara personer över 25 år, som permanent bor i så små lägenhe- ter och som borde ha ytterligare ett rum. Ensamboende ålderspen- sionärer i lägenheter om högst ett rum och kök utgör enligt kal- kylerna ännu år 1990 en stor grupp, omkring 100 000 hushåll.

På längre sikt kan efterfrågan av enrumslägenheter för ensambo- ende väntas fortsätta att minska. Antalet hushåll med en boende ökar således svagare under 1990—talet och fortsatt inkomstökning och förskjutningar i hushållens storleksfördelning kan väntas öka efterfrågan på större lägenheter.

Det bör understrykas att efterfrågekalkylerna förutsätter en oförändrad bostadspolitik och att de inte tar hänsyn till olika regionala förutsättningar. Relativt små förändringar av bostads- politiken kan få stor betydelse för efterfrågans inriktning. Re- sultaten är också mycket känsliga för ändringar i de antagna för- utsättningarna om såväl inkomster och prisutveckling som hus- hållsbildning.

10.3 Bostadsområden med ensidig hushållssammansättning 10 .3 .1 E_n_a_l_l_s_igigape_hy_spål_låsgmmapsätgning

Målet om en allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena formulerades år 1970 i direktiven till boendeutredningen. Sedan dess har ständiga diskussioner pågått om vad som skall förstås med allsidighet, segregation och integration, huruvida allsidig— heten är önskvärd eller möjlig att uppnå, på vilken geografisk nivå allsidigheten är eftersträvansvärd och hur utvecklingen faktiskt varit både före och efter år 1970. En viktig fråga har gällt i vilka avseenden hushållssammansättningen bör vara all- sidig: i demografiskt, i socio—ekonomiskt, i etniskt avseende, i något annat avseende eller i alla dessa avseenden.

För en utförligare behandling av dessa frågor vill vi hänvisa till sociologen Berth Danermarks rapport "Boendesegregationens utveckling i Sverige under efterkrigstiden" (Ds Bo 1984z4) som gjorts på vårt uppdrag. Danermark tar upp fyra typer av särboen- de: socio-ekonomiskt (eller klassmässigt), etniskt och demogra- fiskt särboende samt problemhushållens särboende. Tyngdpunkten har därvid lagts på den socio-ekonomiska segregationens utveck- ling. Något enkelt och entydigt svar på frågan om den allsidiga hushållssammansättningen i bostadsområdena har ökat, minskat eller varit oförändrat kan inte ges. Mycket tyder dock på att en— sidigheten ökat i alla dessa avseenden. När det gäller det socio— ekonomiska särboendet har det åtminstone varit oförändrad.

Orsakerna till denna utveckling är flera och sammanhänger i all— mänhet med faktorer som inte härrör från bostadspolitiken. Ett undantag utgör möjligen orsakerna till den demografiska ensidig- het som är en följd av den ensidiga lägenhetssammansättningen i olika typer av bostadsområden. Såväl den socio-ekonomiska och et- niska segregationen som den ökande koncentrationen av problemhus- håll till vissa områden framstår främst som en konsekvens av grundläggande skillnader mellan olika samhällsklasser vad avser ekonomiska resurser och möjligheter att få tillgång till bostäder i alla slags bostadsområden.

Vi har tidigare sökt tolka och avgränsa innebörden i det uttalade målet att eftersträva ett integrerat boende. Därvid har vi preci- serat det i en riktning som innebär att de direkta bostadspoli- tiska åtgärderna i första hand bör inriktas på att motverka vissa typer av ensidigheter i befolkningssammansättningen, snarare än att allmänt eftersträva en allsidigare hushållssammansättning. Detta innebär dock inte att vi anser att den ensidiga hushålls- sammansättningen i allmänhet är ett mindre problem eller att en allsidigare hushållssammansättning inte skulle vara eftersträ- vansvärd. Bakgrunden till vårt ställningstagande är dels att de bostadspolitiska medlen synes otillräckliga för att allmänt mot— verka boendesegregationen dels att de åtgärder som kan vidtas, är av mera generellt slag än åtgärder direkt inriktade på bostadsom- rådesnivån eller inom lokala bostadsmarknader.

En ensidig hushållssammansättning är inte önskvärd i den ut- sträckning den är en följd av grundläggande skillnader i hushål- lens levnadsvillkor. På samma sätt är en allsidig hushållssamman- sättning önskvärd i den mån den är ett uttryck för likartade möj- ligheter att fritt välja bostäder och bostadsområden. Förutsätt- ningarna härför är dock att de ekonomiska villkoren för att efterfråga lämpliga bostäder görs mer likvärdiga och att det finns ett tillräckligt stort utbud av bostäder av god kvalitet i olika typer av bostadsområden.

De bostadspolitiska åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma en allsidigare hushållssammansättning i bostadsområdena sammanfaller därför i stor utsträckning med strävandena att öka valfriheten på bostadsmarknaden genom att skapa jämlikare villkor för boendet vad gäller såväl hushållens ekonomi och boendestandard som bostä- dernas och bostadsområdenas kvalitet. Som vi tidigare nämnt, finns det dock problem med den ensidiga hushållssammnasättningen i vissa bostadsområden som torde kräva särskilda insatser även på områdesnivån.

En typ av problem utgör den demografiska ensidighet som till stor del är en följd av lägenhetssammansättningen i olika områden och

som medför ett ojämnt resursutnyttjande. Detta kan ses både som ett kommunalekonomiskt problem och ett problem för de boende.

En annan typ av problem utgör de som främst är en följd av den socio-ekonomiska segregationen. Områden med en stor andel invan- drarhushåll, dvs. vad som något oegentligt kan kallas etniskt en- sidiga områden, kan ses som en konsekvens av denna segregation. Påtagligast är emellertid problemen med de områden där det finns en koncentration av s.k. problemhushåll.

Det är problemen med den demografiska ensidigheten och koncentra- tionen av problemhushåll till vissa områden som torde ligga när- mast till hands för särskilda bostadspolitiska åtgärder och som vi här främst skall diskutera.

Vi vill emellertid betona vikten av att med alla medel söka främ- ja en allsidig hushållssammansättning även i andra avseenden än vad som gäller demografiska förhållanden eller problemhushållens och invandrarnas särboende. Även om generella åtgärder i syfte att åstadkomma mer jämlika villkor för boendet torde bidra till mer integrerade bostadsområden, kan det finnas skäl att förbättra kommunernas möjligheter att kunna erbjuda alla bostadssökande bo- städer i fler områden än vad som idag vanligtvis är fallet. Till bostadsförmedlingens roll i detta sammanhang återkommer vi i av- snitt 10.4. De allmännyttiga bostadsföretagen har också tradi— tionellt ett stort ansvar för att tillgodose bostadsbehovet för alla kategorier av boende. Dessa företags betydelse för den so- ciala bostadspolitiken komner vi att behandla i vårt slutbetänk- ande.

10.3.2 EP_ÄÄTÄFET29_JÄBEPDPEFEPEWEPE?EFEUIE

Som vi tidigare har framhållit, finns det ett starkt samband mellan fördelningen på olika lägenhetsstorlekar i flerbostadshus- beståndet resp. småhusbeståndet och fördelningen på olika hus— hållsstorlekar. Allmänt kan sägas att flerbostadshusen huvudsak- ligen bebos av små hushåll med en eller två personer medan fler-

talet småhus bebos av större hushåll, dvs. främst barnhushåll. År 1980 beboddes nära hälften av flerbostadshuslägenheterna av en- personshushåll och 80 % av hushåll med högst två personer. I något mer än hälften av småhusen fanns det hushåll med minst tre personer. Andelen stora hushåll är större i de bostäder som är relativt nyproducerade. Detta gäller i synnerhet nyare småhus. Hushåll med minst tre personer utgjorde år 1980 omkring 75 % av hushållen i de småhus som byggdes under senare hälften av 1970—talet.

Detta gäller beståndet i sin helhet. I enskilda bostadsområden kan avvikelserna från genomsnittet vara stora, men i huvudsak följs det mönster som innebär att småhushållen bor i flerbostads- hus och barnhushållen företrädesvis i småhus. Det finns även regionala skillnader och skillnader mellan olika upplåtelseformer och mellan tätorternas olika delar. I vissa flerbostadshusområden finns t.ex. en stark koncentration av invandrarhushåll som också ofta är stora hushåll. Detta är dock inte en följd av att lägen- heterna i dessa områden är större än i andra, utan av att in- vandrarna valt eller tvingas välja en mycket låg utrymmesstan- dard. Ett annat exempel på avvikelser från det allmänna mönstret utgör vissa något äldre småhusområden där det finns en stor andel småhushåll med främst äldre eller medelålders personer. Dessa avvikelser har dock i allmänhet andra orsaker än lägenhetssamman- sättningen och skall därför inte närmare diskuteras här.

Vi har tidigare sagt att en nödvändig förutsättning för att barnfamiljerna i flerbostadshus skall kunna erbjudas en rimlig utrymmesstandard är att det tillskapas fler stora lägenheter i flerbostadshusbeståndet. Detta är också en förutsättning för att andelen barnhushåll skall kunna öka i flerbostadshusområdena. Åtgärden att öka andelen stora lägenheter i flerbostadshus är således densamma, men med två olika motiv: dels att möjliggöra för barnhushållen att efterfråga tillräckligt stora bostäder i alla upplåtelseformer och hustyper dels att möjliggöra en större integration av barnhushåll i flerbostadshusområden.

Den demografiska ensidighet som är en följd av lägenhetssamman- sättningen i olika bostadsområden utgör, som vi nämnt, främst ett problem såtillvida att den medför ett ojämnt resursutnyttjande. Med en större andel barnhushåll i flerbostadshusområden, skulle inte bara underlaget för sådana investeringar som skolor, daghem och lekplatser bli större, utan även underlaget för andra typer av service och kommunikationer eftersom boendetätheten kan för- modas öka något eller åtminstone utglesningen bromsas något.

Ett annat problem med resursutnyttjandet utgörs av den brist på lokaler och service som kunnat konstateras i framför allt nyare småhusområden, där det blivit en stark koncentration av barn- familjer. Eftersom det sker en betydande utglesning av befolk- ningen även i småhusområden, minskar dock denna typ av problem med tiden. En större andel mindre lägenheter i småhusområdena löser därför inte på sikt problemen med resursutnyttjandet. Om det i framtiden kommer att byggas mycket få småhus, blir kanske också problemen vid nyare småhusområden betydligt mindre än vad de varit.

Det omfattande kvarboendet i småhusen kan på sikt komma att med- föra betydligt större problem med resursutnyttjandet, dvs. av ungefär samma slag som i dag gäller för äldre flerbostadshus- områden. Det finns i dag en stark tendens till ökning av andelen äldre och medelålders par i de relativt stora småhus som byggts under de senaste decennierna. Föräldrar bor kvar i husen även sedan barnen flyttat hemifrån.

Önskan att bo kvar i samma bostad eller bostadsområde tycks vara stark. Inte bara kvarboendet i småhus är ett tecken på detta. Äldre personer i flerbostadshus bor också gärna kvar i samma bostad under lång tid även om den är liten, trång och dåligt utrustad. Ekonomin torde ha ganska stor betydelse för kvarboen- det. Ofta är det billigaste alternativet att bo kvar, men valmöj— ligheterna kan ju te sig begränsade även av andra skäl. Utbudet av mindre eller större lägenheter inom samma område eller stads- del kan vara mycket litet.

I vissa delar av bostadsbeståndet vore det alltså önskvärt med en något större rörlighet för att åstadkonma ett bättre resursut- nyttjande. Om och hur detta skall åstadkommas utan att komma i konflikt med andra mål, som t.ex. rätten att bo kvar, är svårt att säga, men om det inte finns möjlighet att välja mellan olika bostadsstorlekar i alla bostadsområden, så saknas en väsentlig förutsättning för en ökad rörlighet. Möjligen vore det en fördel om det funnes även mindre lägenheter i småhusområdena.

Att förändra lägenhetssammansättningen i beståndet kan innebära betydande svårigheter ur teknisk och ekonomisk synpunkt. Det handlar också om att göra bostäder av olika slag i olika områden attraktiva för olika slags hushåll. Betydelsen av skillnader mellan småhus och flerbostadshus när det gäller t.ex. markkontakt och ljudisolering måste reduceras till en acceptabel nivå. Detta ställer stora krav på en noggrann analys av förutsättningarna för förändringar och på ett omfattande planeringsarbete. Boinflytan- det bör ges stort utrymme, men det är också viktigt med en or- dentlig satsning på professionella planerare, projektörer och tekniker för att åstadkomma långsiktigt goda helhetslösningar av de kvalitativa, tekniska och ekonomiska problemen.

På kort sikt förefaller en förändrad lägenhetsfördelning i vissa flerbostadshusområden vara mest angelägen, särskilt om småhus- byggandet minskar och om inte avsättningssvårigheterna för vissa typer av flerbostadshuslägenheter skall tillåtas öka ytterligare. Därigenom skapas förutsättningar både för en bättre utrynmes- standard för alla barnfamiljer och för en ur demografisk synpunkt allsidigare hushållssammansättning i flerbostadshusområdena.

10.3.3 Boåtgdpoprådgn_pngkgngeptpaljpn_a!_prgblephpspåll

En extrem konsekvens av den allmänna socio—ekonomiska segrega- tionen utgör de områden där det uppstår en koncentration av problemhushåll. Vad som skall förstås med problemhushåll är inte särskilt klart och ofta åsyftas många olika egenskaper hos hus- hållen. Ibland betonas problemen för de boende i omgivningen,

ibland betonas bostadsförvaltningarnas problem. Det är således inte möjligt att på gundval av språkbruket ge någon enkel och entydig definition av begreppet problemhushåll i detta samman- hang.

I en ännu ej publicerad undersökning av problemhushållens boende har sociologen Arne Modig sökt avgränsa och beskriva några olika typer av problemhushåll. Vi skall här kort referera några av de synpunkter han framför som bakgrund till sin undersökning.

Resurssvaghet anses vara ett utmärkande drag för problemhushåll, ofta i kombination med andra egenskaper hos hushållet som t.ex. förekomst av många barn, avsaknad av en förälder eller utländsk härkomst. Ett avvikande levnadssätt anses vara ett annat utmär- kande drag hos problemhushållen, antingen så att de är direkt störande eller i övrigt uppfattas som starkt avvikande. Problemen har ibland setts som kulturellt betingande konflikter, både mel- lan olika etniska grupper och mellan människor med i övrigt olik- artad bakgrund. Arne Modig sammanfattar åsikterna om problemhus- hållen så att "det rör sig om hushåll som av ett eller annat skäl har svårare än andra att klara sitt dagliga liv och hushåll som genom olika slags störningar i sitt sätt att fungera är besväran- de för sin omgivning". Mera precist än så kan nog inte uppfatt- ningarna om vad som utmärker problemhushållen sammanfattas, men något mer kan sägas genom en jämförelse mellan de "vanliga hus- hållen" och "problemhushållen" i undersökningen.

Först skall dock sägas att undersökningen omfattar två områden i Stockholms förorter och "problemhushåll" har avgränsats till sådana vars medlemmar haft omfattande kontakter med socialvården. Denna undersökningstekniska avgränsning överensstämmer inte helt med den refererade allmänna uppfattningen. Dels finns det hushåll som av ett eller annat skäl kan anses vara problematiska utan att för den skull förekomma i socialvårdens register, dels är det inte självklart att alla hushåll som kommer i kontakt med social- vården betraktas som problematiska. Därigenom kommer "problem— hushåll" här att definieras något annorlunda än vad som motsvarar en allmän uppfattning, men sannolikt föreligger en ganska god

överensstämmelse då jämförelser med andra hushåll görs. Möjligen blir ensamstående och barnlösa hushåll underrepresenterade medan hushåll med dålig ekonomi (som i övrigt inte behöver betraktas som problemhushåll) blir överrepresenterade. Vi refererar i det följande några av undersökningens resultat.

Problemhushållen har barn oftare än andra, särskilt barn i de yngre åldrarna. Oftare finns det också tre eller flera barn och andelen ensamföräldrar är större än vad som gäller för andra hushåll. De etniskt blandade hushållen är betydligt fler bland problemhushållen.

De vuxna i problemhushållen förvärvsarbetar i väsentligt mindre utsträckning än de vuxna i vanliga hushåll. I nära en fjärdedel av problemhushållen är samtliga vuxna hemma. Arbetarhushåll är överrepresenterade bland problemhushållen medan tjänstemän, före- tagare och fria yrkesutövare är underrepresenterade.

utrymmesstandarden är lägre bland problemhushållen, vilket delvis kan förklaras av att de oftast utgör stora hushåll, och de bor mera sällan med bostadsrätt än andra hushåll i undersökningen.

Resultaten av intervjuer med hushållen ger inget stöd för upp— fattningen att problemhushållen skulle ha en speciellt utsatt po- sition på bostadsmarknaden. Jämfört med andra hushåll uppgav en något större andel av problemhushållen att de upplevt sig ha haft flera alternativ att välja mellan vid flyttningen. Huruvida de reella valmöjligheterna var större är det dock svårt att uttala sig om. De svar som givits kan vara uttryck för väsentligt lägre anspråksnivå bland problemhushållen än bland andra hushåll.

Faktum kvarstår dock att det finns områden med en stark koncen- tration av problemhushåll och att denna koncentration har ökat "påtagligt under det senaste decenniet. Som redovisas i Berth

Danermarks rapport återfanns problemhushållen tidigare i stor, utsträckning i äldre saneringsmogna bostadshus i tätorternas centrala delar. Med den ökande sanerings- och ombyggnadsverksam- heten kom problemhushållen att integreras i den nyare hyreshusbe-

byggelsen, framför allt i det allmännyttigt ägda beståndet. Det relativa bostadsöverskott som tidvis funnits sedan början av

1970-talet medförde en snabbare utflyttning av mer resursstarka hushåll från de områden dit problemhushållen flyttat, varigenom bostadsöverskottet blev störst i dessa områden och nya svårplace- rade hushåll med små resurser flyttade in. Hyresvärdarnas möjlig— heter att vägra upplåta bostäder till icke önskvärda hushåll tor- de ha haft stor betydelse för denna utveckling.

Utvecklingen tyder på att problemhushållen har haft begränsade valmöjligheter på bostadsmarknaden, åtminstone i förhållande till andra hushåll. Denna begränsade valfrihet tycks problemhushållen dela med vissa invandrargrupper, trots att invandrarhushållen i allmänhet inte kan sägas vara några problemhushåll. Mekanismerna bakom problemhushållens och invandrarnas särboende tycks i stor utsträckning vara desamma. För dessa grupper är det bara vissa bostadsområden som är tillgängliga.

Inga—Lisa Sangregorio har på uppdrag av invandrarverket skrivit en debattskrift där hon diskuterar den etniska boendekoncentra- tionen ("Där invandrarna bor" statens invandrarverk 1984). Hon konstaterar där att det är omöjligt att med säkerhet säga något om orsakerna till invandrarnas särboende, men menar att mycket talar för att bosättningsmönstret inte främst är ett uttryck för var invandrarna vill bo, utan visar i stället var de är hänvisade att bo. De slutsatser hon drar är dels att koncentrationen i sig inte behöver vara ett problem, utan att det snarare är andra om- ständigheter kring koncentrationen som skapar problem, dels att det är svårt att ange några generella åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Vad hon skisserar är ett antal regler som bör gälla vid förmedlingen av bostäder och vars syfte är att öka invandrarnas valfrihet på bostadsmarknaden. Huvudsakligen handlar de om att möjliggöra för invandrare att bo nära sina landsmän om de så önskar, men också att inte behöva bo bland sina landsmän om de vill slippa det. Några kvoter eller gränser i av— sikt att hindra en etnisk koncentration bör inte förekomma, utan invandrarhushållen bör så långt det är möjligt själva få välja var de vill bo.

Det finns alltså stora likheter mellan vissa invandrargruppers och problemhushållens bosättningsmönster. Inte sällan koncentre- ras invandrarhushåll och problemhushåll till samma bostadsområ- den. Orsakerna tycks också i stor utsträckning vara desamma, näm- ligen en starkt inskränkt valfrihet som medför en koncentration till de områden som andra hushåll har valt bort.

Det är givetvis ett problem att det finns bostadsområden som anses vara så litet attraktiva att flertalet hushåll väljer att inte flytta dit. Därför finns det anledning att söka förbättra den fysiska miljön, tillskapa nödvändiga lokaler och förstärka servicen, men anledningarna till att dessa områden undviks kan vara av annat slag, som svårligen låter sig åtgärdas genom in— satser av detta slag. Områdena kan t.ex. anses ha ett dåligt läge i förhållande till tätortscentrum eller arbetsplatser. Det kan också vara befolkningssammansättningen, snarare än brister i miljön eller dålig service, som värderas lågt av de hushåll som inte väljer att bosätta sig i dem. Men en strävan skulle dock kunna vara att göra dessa områden bättre än andra områden i de avseenden de är möjliga att åtgärda.

En grundläggande förutsättning för att på sikt komma till rätta med problemhushållens särboende är dock att med olika medel öka deras valfrihet på bostadsmarknaden. Till en del kan detta ske genom att de ges större ekonomiska möjligheter att efterfråga bostäder av olika slag i olika bostadsområden, men en förutsätt- ning för valfriheten är också att det finns alternativ att välja mellan. De myndigheter som ansvarar för bostadsförsörjningen måste därför ta på sig ett större ansvar för fördelningen av de bostäder som finns på marknaden. Det är i dag en mycket liten andel av bostadsutbudet som blir föremål för en medveten bostads- förmedling. Med en minskande nyproduktion kan denna del komma att minska ytterligare och därigenom försvåra strävandena att inte- "grera problemhushållen i alla bostadsområden.

10.4 Bostadsförmedling 10.4.1 Ihlegning

Som framgått av föregående avsnitt är det sedan början av 1970- talet ett viktigt bostadspolitiskt mål att skapa förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning. Vi har också konsta- terat att olikheterna med avseende på befolkningssammansättningen i olika områden fortfarande är stora och att ensidigheten i vissa avseenden snarast tenderar att tillta.

Vi har också uttalat att en aktiv kommunal bostadsförmedling är ett medel som kan och bör användas i arbetet på att motverka seg— regation i boendet. I kommittédirektiven anförs härom bl.a. föl- jande:

"Om bostadsområdena skall få en allsidig befolkningssammansätt- ning samtidigt som lägenheterna förmedlas till hushållen efter behov är det nödvändigt att kommunerna har ett starkt inflytande över bostädernas fördelning. Kommittén bör studera kommunernas erfarenheter bl.a. av bostadsanvisningslagen och överväga de ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga för att kommunerna skall f tillg ng till de lägenheter som behövs för att uppnå önskvärd variation i hushållssammansättningen inom olika områden."

Utredningsuppdraget omfattar således en översyn av den lagstift- ning — vanligen benämnd ackvisitionslagstiftning - som reglerar kommunernas möjligheter att anvisa bostäder. Syftet med översynen skall vara att åstadkomma en lagstiftning som underlättar för kommunerna att fullgöra de uppgifter som är förenade med ansvaret för bostadsförsörjningen - att tillgodose behovet av goda bostä- der åt alla och åstadkomma en allsidig hushållssammansättning.

Fil. kand. Marianne Wiktorin har på uppdrag av kommittén studerat kommunala erfarenheter av bostadsanvisningslagen (Ds Bo 1983:6).

10.4.2 Kopmpnpl_bpstagsföpmgdlipg_-_ep_Eoptfaptgd_histppik

En fullständigare redogörelse för de kommunala bostadsförmedling- arnas utveckling återfinns i Marianne Niktorins "Kommunal bo-

stadsförmedling. Serviceorgan eller bostadspolitiskt medel?" (Byggforskningsrådet T9:1983). Detta avsnitt bygger i stor ut- sträckning på den redogörelsen.

De första kommunala bostadsförmedlingarna tillkom redan före första världskriget. Med kriget följde en hyresreglering som ock- så omfattade bestämmelser om att kommunal förmedling skulle fin— nas på de orter där lagen gällde. På grund av den rådande bo- stadsbristen blev denna förmedlingsverksamhet inte särskilt om— fattande och flertalet förmedlingar avvecklades inom några år.

I samband med andra världskriget tillkom en ny hyresreglerings- lag. Många kommuner inrättade ånyo bostadsförmedlingar i några fall med stöd i regleringslagstiftningen. Ett av syftena med denna utveckling var att förhindra att den svåra bostadsbristen ledde till oskäliga ersättningar till privata bostadsförmedling- ar. De kommunala förmedlingarnas möjlighet att vinna anvisnings— rätt till lediga lägenheter var dock mycket begränsad och förmed- lingarna var i stor utsträckning hänvisade till lägenheter som hyresvärdarna frivilligt tillhandahöll. - Vid 1950-talets början fanns kommunal bostadsförmedling på bostadsorten för omkring en tredjedel av befolkningen.

I debatten under denna tid återkom vissa argument för inrättandet

av kommunala och avgiftsfria bostadsförmedlingar. Ett var att kommunerna därigenom skulle få bättre kunskap om bostadsefterfrå- gan och om övriga förhållanden på bostadsmarknaden. Kommunala bo- stadsförmedlingar förväntades också leda till ett mer rationellt utnyttjande av bostadsbeståndet. Kritik mot det sätt på vilka privata bostadsförmedlingar och hyresvärdar valde bland de bo- stadssökande var ett annat återkommande argument och slutligen ansågs det vara värdefullt för kommunerna att kunna erbjuda denna service åt den bostadssökande allmänheten. Det viktigaste argu- mentet mot inrättandet av kommunala bostadsförmedligar var att

dessa skulle dra kostnader till ingen nytta. Bostadsbristen var det stora problemet, och den kunde inte minskas genom inrättandet av förmedlingar.

De kommunala bostadsförmedlingarnas existens och ställning var under slutet av 1940-talet föremål för åtskilliga riksdagsmotio- ner. Förslag framlades om att alla lediga hyreslägenheter skulle anvisas av en kommunal förmedling. Förslaget avfärdades dock un- der anförande att ett obligatoriskt anvisningsförfarande skulle innebära väsentliga inskränkningar i avtalsfriheten, att lägen- hetsbyten skulle kompliceras och att förslaget fordrade en vid- lyftig administrativ apparat. Däremot tillkom bostadsförsörj- ningslagen med dess väsentligen frivilliga bestämmelser om anordnande av avgiftsfri kommunal bostadsförmedling.

Antalet kommunala bostadsförmedlingar växte inte nämnvärt under 1950-talet. Debatten omkring dessa hade dock ingalunda avstannat. Flera initiativ togs som syftade till en lag om obligatorisk kom- munal bostadsförmedling. Förmedlingsproblematiken blev också föremål för en statlig utredning (hyresregleringskommittén). Kom- mittén föreslog att i första hand skulle frivilliga överenskom- melser prövas men om dessa inte gav något tillfredsställande re- sultat borde lagstiftning tillgripas.

I mitten av 1960-talet fanns det kommunala bostadsförmedlingar i de största städerna och i alla kommuner med mer än 50 000 innevå- nare. Bostadsbyggandet var omfattande och större delen av nypro- duktionen förvaltades av allmännyttiga bostadsföretag. Samarbetet mellan dessa och de kommunala bostadsförmedlingarna fungerade väl. Kommunernas möjligheter och metoder att vinna anvisningsrätt till lediga lägenheter varierade kraftigt. Vid sidan av tillskot- tet från de allmännyttiga företagen förekom att kommunerna vid markförsäljning och tomträttsupplåtelse utverkade åtagande från motparten att ställa de blivande lägenheterna till förmedlingens förfogande. Det förekom också att motsvarande åtagande uppställ- des som villkor för kommunens förmedling av statliga bostadslån; såväl lagligheten som lämpligheten av detta villkor var dock ifrågasatt. Många olika avtalskonstruktioner mellan kommuner och bostadsproducenter rörande anvisningsrätten förekom och det var vanligt att förmedlingarna då de medverkade till att anvisa lä-

genheter åt bostadssökande med bostad, försökte skaffa sig an— visningsrätt till de ledigblivna lägenheterna (successionslägen-

heterna).

Under 1960-talet intensifierades debatten om den legala anvis- ningsrätten. Riksdagsmotioner om obligatorisk bostadsförmedling - med frivillig tillämpning för kommunerna - återkom och avvisades av riksdagen. Anvisningsfrågan blev ånyo föremål för en statlig utredning - bostadsförmedlingsutredningen. Delvis i överensstäm- melse med dess förslag kom en del av de metoder för att vinna an- visningsrätt som kommunerna själva initierat och utvecklat att sanktioneras i lag.

Genom riksdagsbeslut år 1967 ändrades bostadslånekungörelsen (nu- mera bostadsfinansieringsförordningen). På begäran av en kommun fick anvisningsrätt ställas som villkor för statlig långivning till flerfamiljshus och småhus som inte skulle bebos av låntaga- ren. Anvisningsrätten gällde ursprungligen bara när en ny- eller ombyggd lägenhet hyrdes ut första gången. Ett år senare genomför- des omfattande ändringar i hyreslagen. Bl.a. fick hyresgästerna en vidgad bytesrätt, vilket också innebar bättre legala förut- sättningar för ett anvisningsförfarande enligt bostadsförsörj- ningslagen. Detta ackvisitionsmedel fick dock sin nuvarande ut- formning först år 1973. Kommunen fick då rätt att som villkor för att anvisa en bostadssökande en lägenhet, kräva dennes medverkan till att kommunen fick anvisningsrätt till den ledigblivna hyres- eller bostadsrättslägenheten.

1970-talet medförde stora förändringar på bostadsmarknaden. Pro- blemen med tomma lägenheter blev besvärande för många kommuner och bostadsföretag men också för bostadsförmedlingarna. Dessa fick på många håll utstå hård kritik. Förmedlingarnas köstatistik ansågs inte ge någon tillförlitlig bild av bostadsbehov och bo— stadsefterfrågan. Trots att det fanns tomma lägenheter var köerna långa. Det förekom också att förmedlingarna gavs del i skulden till att lägenhetsöverskottet var koncentrerat till vissa nypro- ducerade bostadsområden och till att befolkningssammansättningen i stora delar av nyproduktionen blivit alltför ensidig.

Den sistnämnda frågan uppmärksammades av boendeutredningen. I sitt slutbetänkande från år 1975 framhöll utredningen att bo- stadsförmedlingarna hade för liten tillgång till äldre lägenhe- ter. Härigenom hade de kommit att bidra till att hushåll med eko- nomiska och sociala problem koncentrerats till vissa nyproducera- de allmännyttiga bostadsområden. Dessa hushåll skulle spridas över hela bostadsbeståndet, inte bara inom det allmännyttiga. Ut- redningen fann det därför vara angeläget med en vidgad kommunal anvisningsrätt och att förmedlingsverksamheten bedrevs så, att förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning skapades. Det lagförslag utredningen presenterade blev efter åtskilliga omarbetningar antaget av riksdagen. Bostadsanvisningslagen, som den kom att kallas i sin slutliga utformning, trädde i kraft år 1980.

10.4.3 Kommunal bostadsförmedling på 1980-talet - omfattning och legalajärgtgäztgigggr __________________

Förekomsten av bostadsförmedling Att inrätta bostadsförmedling är i princip frivilligt för kommu- nerna och får ske om det behövs för bostadsförsörjningens främ- jande. Regeringen har enligt bostadsförsörjningslagen möjlighet att förelägga en kommun att inrätta förmedling, men den möjlig- heten har hittills inte utnyttjats.

Bostadsförmedling förekommer inte i alla kommuner. Enligt bo- stadsstyrelsens sista riksomfattande enkät till kommunerna om förmedlingsfrågor, fanns år 1977 bostadsförmedling som självstän- digt organ i 111 av landets då 278 kommuner. I ytterligare drygt 70 kommuner fanns det bostadsförmedling som sköttes av ett all- männyttigt eller kooperativt bostadsföretag.

Alla de tre storstäderna hade självständigt organiserade bostads- förmedlingar. Utanför storstadsregionerna var det vanligast med kommunal bostadsförmedling i de största kommunerna - sådan fanns

i 65 % av kommunerna med 30 000 innevånare eller fler men endast i 19 % av kommunerna med mindre än 10 000 innevånare.

Bostadsstyrelsen har inte gjort någon motsvarande enkät efter år 1977. Enligt en undersökning av civilingenjören Stefan Lundberg, "Ungdomars etablering på bostadsmarknaden" (Byggforskningsrådet, ännu ej publicerad) var emellertid förhållandena väsentligen de— samma fem år senare.

Situationen i de större kommunerna åren 1980-1981 har kartlagts av Marianne Wiktorin i hennes under avsnitt 10.4.2. omnämnda ar- bete, "Kommunal bostadsförmedling. Serviceorgan eller bostadspo- litiskt medel?". Kartläggningen omfattade kommuner med 30 000 innevånare eller fler samt Malmö och Göteborgs kommuner. Alla kommuner i Storstockholmsområdet uteslöts, varför undersökningen kom att omfatta 57 kommuner.

Av dessa kommuner hade 15 inte någon bostadsförmedling. Tre kom- muner hade en bostadsförmedling som sköttes av ett allmännyttigt bostadsföretag. Detta innebär i regel att kommunen och bostads- företaget delar på ansvaret för personal, verksamhetens utform- ning och kostnaderna. Konstruktionen, som huvudsakligen förekom— mer i mindre kommuner, medför vissa begränsningar. Svenska kom- munförbundet har hävdat att sådana förmedlingar kan få svårig- heter att framstå som neutrala organ, och användning av ackvisi- tionsmedel gentemot privata hyresvärdar torde därför inte vara aktuell.

29 kommuner hade en kommunal bostadsförmedling i normal mening och skulle därmed kunnat använda de ackvisitionsmedel som fanns, om så befunnits lämpligt. Endast 15 av dessa kommuner uppgav att de använde åtminstone ett ackvisitionsmedel. Med undantag för Storstockholmsområdet torde ackvisitionsmedel endast undantagsvis ha använts i de kommuner som inte ingick i undersökningen.

Kommunal bostadsförmedling har inrättats i ett par större kommu- ner under de senaste åren. I något fall har också befintlig för- medlingsverksamhet lagts ned. Antalet kommuner som bedriver bo—

stadsförmedling torde alltså vara i stort sett detsamma idag som i början av 1980-talet. Även det antal kommuner som använder sig av ackvisitionslagstiftningen - de förmedlingspolitiskt aktiva kommunerna - torde väsentligen vara oförändrat.

Omfattningen av bostadsförmedlingarnas verksamhet

Någon aktuell och samlad kunskap om förmedlingsverksamhetens om- fattning finns inte. Enligt en rikstäckande undersökning från år 1969 hade 24 % fått sin bostad genom kommunal bostadsförmedling. Motsvarande andel var för storstadsområdena 34 %. Det bör upp— märksammas att undersökningen genomfördes under en period av om- fattande nybyggnation då tillgången - och efterfrågan — på anvis- ningsbara lägenheter var stor. Av Stefan Lundbergs tidigare om- nämnda arbete "Ungdomars etablering på bostadsmarknaden", framgår att 25 % av ungdomarna hade fått sin första bostad genom bostads- förmedlingen. 27 % hade fått den bostad han eller hon bodde i vid undersökningstillfället genom kommunal bostadsförmedling. Upp- gifterna avser förhållandena under våren år 1983.

Även kunskapen om flyttningsrörelserna på bostadsmarknaden är be- gränsad. Vissa mätningar har dock utförts under senare år och det finns också en uppföljande statistik avseende SABO-företagen. Vi har företagit en kompletterande studie av flyttningsfrekvenserna på flerbostadsmarknaden. Vi har också utfört en mindre urvalsstu- die av förmedlingsverksamheten i vissa kommuner. - Studien över flyttningsfrekvenserna detaljredovisas i tab. 10.2—10.5.

Det har alltså varit möjligt att få fram uppgifter om flyttnings- frekvenserna på flerbostadsmarknaden som sannolikt väl speglar de genomsnittliga förhållandena i bostadsrätts- och hyreshusbestån- det. Det är dock känt att variationerna mellan olika kommuner och mellan olika områden inom en och samma kommun är stora. Dessa va- riationer är inte närmare kartlagda.

Tab. 10.2 Hushåll år 1982 efter bostadsföreståndarens inflytt-

ningsår och lägenhetens byggnadsperiod. Bostadsrättslägenheter

Färdig- Antal Därav i % infl ttade -1969 1970-74 1975 7

ställandeår hushåll - 9 1980 1981 1982 -1950 100 837 46 12 18 6 9 10 1951—1960 132 220 41 18 20 5 6 10 1961-1970 166 046 25 18 27 8 10 12 1971-1975 48 799 - 32 31 9 13 16 1976-1981 31 036 - - 37 16 27 21

Samtliga 478 938 29 17 24 7 10 11,9

Källa: BHU 82.

Tab. 10.3 Hushåll år 1982 efter bostadsföreståndarens inflytt— ningsår och lägenhetens byggnadsperiod. Hyreslägenheter FäFHTgf_—_”'7UHäl_'__ÖäFåV_T?Fä?RW_ttäd€"'""__—"'__"____ ställandeår hushåll - 1 - - 1 O 8 _D???"—

—1950 453 498 34 12 23 7 10 14 1951-1960 262 413 33 17 20 6 10 15 1961-1970 411 408 16 16 26 11 12 20 1971-1975 173 213 - 24 31 10 13 22 1976-1981 72 131 - - 37 14 23 26 Samtliga 1 372 663 22 15 25 9 12 17,4 Källa: BHU 82.

Tab. 10.4 Hushåll år 1982 efter bostadsföreståndarens inflytt-

ningsår och lägenhetens byggnadsperiod. Hyreslägenheter ägda av allmännyttiga bostadsföretag

FäFEigf___”_7EHEn"—'TREEEFWPÄTWFTT_EFEHE__*"__”"—'”_'—__ ställandeår hushåll - - - "1981—1305?"— -1950 89 734 37 13 26 3 6 15

1951—1960 169 828 35 16 19 6 10 13 1961-1970 294 017 15 16 25 13 12 20 1971-1975 137 726 - 22 28 10 14 25 1976-1981___ 56 717 — _;l 34 15 23 28 Samtliga 748 022 18 15 25 10 12 lgaä

Källa: BHU 82.

Tab. 10.5 Hushåll år 1982 efter bostadsföreståndarens inflytt- ningsår och lägenhetens byggnadsperiod. Hyreslägenheter ägda av enskilda + övriga

FäFHTg:_'__""ÄHtåT—"lii€iT3'åTj?H0y?HERE?__""———""'_"" ställandeår hushåll :1969_19n13nr1975:79 1980 1981 1982 -1950 363 764 33 12 23 8 11 13 1951—1960 92 584 29 17 21 5 10 .18 1961-1970 117 390 18 16 29 8 11 19 1971—1975 35 486 32 41 8 9 10 1976-1981 15 414 - - 48 9 24 20 Samtliga 624 638 27 15 25 8 11 1242

Källa: BHU 82.

Av de hushåll som i slutet av år 1982 bodde i bostadsrättslägen- heter (färdigställda t.o.m. år 1981) hade 12 % bott i sin lägen- het i högst ett år. Denna flyttningsfrekvens på bostadsrättsmark- naden stämmer väl överens med vad tidigare utredningar kommit fram till.

Av de hushåll som i slutet av år 1982 bodde i hyreslägenheter (färdigställda t.o.m. år 1981) hade 17 % flyttat in under år 1982. Även detta genomsnittliga omflyttningstal stämner ganska väl överens med såväl befintlig statistik som tidigare utförda studier över förhållandena på hyresmarknaden.

Av tab. 10.4 och 10.5 framgår att i de allmännyttigt ägda lägen— heterna hade drygt 19 % flyttat in under år 1982 mot 15 % i de lägenheter som ägs av enskilda och övriga. De redovisade flytt- ningsfrekvenserna är något högre än vad en motsvarande studie ba- serad på uppgifterna i BHU 78 utvisar, men skillnaden mellan det allmännyttigt och det enskilt ägda beståndet är i det närmaste oförändrad.

I absoluta tal utvisar BHU 82 att omkring 295 000 lägenheter inom bostadsrätts- och hyresbeståndet bytte innehavare under år

1982. Av dessa var omkring 57 000 bostadsrätter, omkring 145 000 allmännyttiga hyresrätter och omkring 93 000 enskilt ägda hyres- rätter. Det bör noteras att omkring 50 % av flerbostadsbeståndet återfinns i de 17 största kommunerna; en andel som dessutom ökar avsevärt om kranskommunerna till Stockholm, Göteborg och Malmö räknas in.

Den urvalsstudie över förmedlingsverksamheten vi genomfört avser förhållandena år 1983 i tio kommuner; Göteborg, Malmö, Norrkö- ping, Västerås, Södertälje, Sundsvall, Karlstad, Umeå, Mölndal och Strängnäs. Bostadsförmedlingarna i dessa kommuner har kunnat ange inte bara det totala antalet anvisade lägenheter utan även hur stor andel av anvisningarna som avsett nyproduktion resp. successionslägenheter och hur stor andel av successionslägenhe— terna som varit allmännyttigt resp. enskilt förvaltade.

I fem av kommunerna var det antal successionslägenheter som till- handahölls av de privata fastighetsägarna obetydligt. Av det to- tala antalet förmedlade successionslägenheter i de övriga kommu- nerna, uppgick den privatägda andelen till mellan 10 och 30 %. I Strängnäs uppgick dock denna andel till hela 60 % men där utgörs också inemot 75 % av bostäderna i flerfamiljshusen av enskilt äg- da hyreslägenheter. - Med undantag för Strängnäs ansåg samtliga bostadsförmedlingar att bidragen från den enskilda sektorn var otillräckliga och att det var mycket resurskrävande både att få in och att förmedla dessa successionslägenheter.

Som tidigare nämnts saknas kunskap om flyttningsfrekvenserna i de enskilda kommunerna. Uppgifterna om antal anvisade successions- lägenheter kan därför inte relateras till de faktiska flyttnings- rörelserna på hyresmarknaden inom resp. kommun. Utifrån antagan- det att de genomsnittliga flyttningsfrekvenserna för riket gäller i undersökningskommunerna, kan dock beräknas att bostadsförmed- lingarna i dessa anvisade bostad till i genomsnitt omkring 50 % av de hushåll som under år 1983 flyttade in i hyreslägenheter.

Ackvisitionslagstiftningen

Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande bostadsförsörjningslagen - ger kommunen befogenhet att som villkor för förmedling av bostäder kräva att bostadssö— kanden medverkar till att den bostad som han hyr eller innehar med bostadsrätt och som han lämnar i samband med inflyttningen i den av kommunen förmedlade bostaden, överlåts på en bostadssökan- de som kommunen anvisar. Vidare gäller enligt 35 S hyreslagen att kommunen har rätt att ansöka hos hyresnämnden om tillstånd till överlåtelse av hyresrätten till en bostadslägenhet, om kommunen har medverkat till att hyresgästen fått en annan bostad genom att anvisa eller förmedla denna. Om hyresvärden inte godtar den hy- resgäst som kommunen anvisar, kan kommunen således få frågan om överlåtelse prövad av hyresnämnden. Överlåtelsen - bytet - skall i princip godkännas om detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för hyresvärden.

Av större betydelse för kommunernas möjligheter att förmedla lä- genheter är emellertid bestämmelserna om kommunal anvisningsrätt som villkor för statliga bostadslån. Bestämmelserna tillkom år 1967 och återfinns numera i 64-66 55 bostadsfinansieringsförord- ningen (1974:946). Enligt dessa bestämmelser kan länsbostadsnämn- den på framställning av kommunen besluta att bostadslån för hus med hyres- eller bostadsrättslägenheter kommer att beviljas och få övertas endast om lånesökanden tillförsäkrar kommunen rätt att förmedla upplåtelse av lägenheterna. Om förmedlingsrätten skall utnyttjas, krävs att kommunen senast två månader före beräknad inflyttningsdag anvisar innehavare som skäligen bör godtas. Har inte kommunen inom den föreskrivna tiden anvisat någon som lånta- garen dvs. hyresvärden eller bostadsrättsföreningen - kan god- ta, får denne själv förfoga över lägenheten.

Bostadsfinansieringsförordningen ger också kommunen möjlighet att begära att motsvarande villkor ställs för statliga bostadslån till småhus. Det ankommer då på lånesökanden att medverka till att kommuen får anvisningsrätt till den hyres- eller bostads- rättslägenhet som han lämnar i samband med inflyttningen i småhu— set.

Anvisningsrätten enligt bostadsfinansieringsförordningen anses numera omfatta såväl upplåtelse av ny- och ombyggda lägenheter som successionsupplåtelser. Skyldigheten för fastighetsägarna att iaktta detta lånevillkor är dock beträffande successionslägenhe- terna i praktiken osanktionerad.

Bostadsanvisningslagen (1980:94) är uttryckligen avsedd att vara ett medel för kommunerna att skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i bostadsområdena.

Lagen ger kommunen rätt att besluta att ett eller flera bostads- områden i kommunen skall vara bostadsanvisningsområde. Hela kom- munen bör inte utses till anvisningsområde. Beslutet omfattar i princip samtliga bostadslägenheter inom anvisningsområdet. Vissa lägenhetskategorier är dock generellt undantagna och det är också möjligt att besluta om undantag för lägenheter av visst slag. La- gen gäller inte heller bostadsrättslägenheter som säljs eller hyrs ut av bostadsrättshavaren.

Ett beslut om bostadsanvisningsområde medför skyldighet för hus- ägarna i området att underrätta kommunen så snart någon lägenhet som omfattas av beslutet blir ledig för uthyrning. Kommunen kan härefter välja mellan att anvisa en bostadssökande, själv hyra lägenheten eller helt avstå från att utnyttja anvisningsrätten. Fastighetsägaren kan avvisa anvisad bostadsökande men inte hindra att kommunen tecknar kontrakt på lägenheten och i sin tur hyr ut den i andra hand utan värdens medgivande. Kommunen bör dock i allmänhet inte utnyttja rätten till förhyrning förrän värden av- visat en bostadssökande. Enligt hyreslagen får kommunen överlåta sin hyresrätt till viss lägenhet om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas om överlåtelsen "kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden".

Fastighetsägaren får bara hyra ut lägenhet som omfattas av beslu— tet om bostadsanvisningsområde till person som anvisats av kommu— nen (upplåtelseförbud). Fastighetsägaren är också förbjuden att

medverka till att sådan lägenhet överlåts eller hyrs ut i andra hand om inte omständigheterna är sådana att det föreligger förut— sättningar för tillstånd enligt hyreslagens bestämmelser till överlåtelsen eller andrahandsuthyrningen (medverkansförbud). Fas- tighetsägare som bryter mot upplåtelse- eller medverkansförbudet kan dömas till böter.

Vill kommunen inte utnyttja sin anvisningsrätt beträffande viss lägenhet och inte heller själv teckna kontrakt, går förfogande— rätten till lägenheten tillbaka till fastighetsägaren. Om denne' då inte lyckas hyra ut lägenheten till angiven tillträdesdag, kan kommunen bli ersättningsskyldig.

10.4.4 Behovet av reformer och utgångspunkter för översynen av lPSPEÄIFEÄDSEP _____________________

De kommunala bostadsförmedlingarna växte ursprungligen fram bl.a. som en reaktion på fastighetsägarnas uthyrningspolitik. Kommuner- nas ambition var att åstadkomma en rättvisare fördelning av bo- städerna än den fastighetsägarna stod för. Dessa kom redan från början att misstro förmedlingsverksamheten, en misstro som ledde till att de sällan frivilligt lämnade ifrån sig anvisningsrätten. Det har därför varit något av ett ständigt problem för förmed- lingarna att få fram anvisningsbara lägenheter. Detta gäller framför allt i förhållandet till de privata fastighetsägarna, nå- got som kommit att uppmärksammas alltmer under de senaste decen- nierna. För att råda bot på dessa svårigheter har ackvisitionsla- garna successivt tillkommit.

Kommunal bostadsförmedling har således ständigt varit en av många ifrågasatt verksamhet. Misstron och motståndet har givetvis också kommit att omfatta ackvisitionslagstiftningen. Under de senaste åren har missnöjesyttringarna i stor utsträckning kommit att rik— tas mot bostadsanvisningslagen.

Det finns de som menar att denna lagstiftning över huvud taget inte behövs. Det har sagts att lagen innebär att oacceptabelt in-

grepp i avtalsfriheten och också att den är konfiskatorisk till sin natur. Andra kritiker har nöjt sig med att bedöma lagen som alltför långtgående, administrativt krävande eller enbart svår- tillgänglig.

Vi delar inte de värderingar som ligger till grund för kritiken av den kommunala bostadsförmedlingen och ackvisitionslagstift- ningen. Många hushåll har stora svårigheter att av egen kraft göra sig gällande på bostadsmarknaden. Deras bristande valfrihet är grundläggande för bristerna avseende såväl jämlikhet som inte- gration i boendet. De kommunala bostadsförmedlingarna bidrar på ett många gånger avgörande sätt till en ökad valfrihet på bo- stadsmarknaden för de resurssvaga hushållen. Vår uppfattning är således att en aktiv kommunal bostadsförmedling är en viktig re- surs som kan och bör användas i arbetet för att åstadkomma en rättvis fördelning av bostäderna och i strävandena att motverka segregation i boendet. För att bostadsförmedlingarna på ett me- ningsfullt sätt skall kunna verka i dessa avseenden, krävs en lagstiftning som tillförsäkrar förmedlingarna god tillgång till lägenheter att anvisa.

Däremot delar vi i viss utsträckning de kritiska omdömen som fällts om den nuvarande ackvisitionslagstiftningens formella och materiella utformning. Kritik av detta slag har riktats mot lag- stiftningen från såväl dess tillskyndare som dess motståndare. Av avsnitt 10.4.5 framgår i vilka hänseenden vi i det hittillsvaran— de utredningsarbetet funnit kritiken befogad och där redovisar vi också översiktligt alternativa möjligheter att komma tillrätta med de påvisade problemen.

Vi anser att följande utgångspunkter bör gälla för översynen av den lagstiftning som reglerar kommunernas möjligheter att anvisa

bostäder.

* Lagstiftningen skall underlätta för kommunerna att fullgöra de uppgifter som är förenade med deras ansvar för bostadsförsörj-

ningen.

Det ankommer på kommunerna att aktivt verka för att tillfreds— ställa bostadsbehovet och skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning. Kommunerna måste därför ha formella och praktiska möjligheter att anvisa bostäder, inte minst för de hus— håll som har svårigheter att av egen kraft lösa sin bostadsfråga. Denna kommunernas uppgift i bostadsförsörjningen förutsätter en effektiv ackvisitionslagstiftning.

* Den nuvarande ordningen med flera ackvisitionsmedel skall be- hållas liksom möjligheterna att i avtal fritt reglera förhål- landet mellan bostadsförmedling och fastighetsägare.

Såväl behovet av som viljan att bedriva en aktiv bostadsförmed- ling varierar mycket mellan kommunerna. Någon anledning att nu föreslå en obligatorisk bostadsförmedling föreligger inte. För- medlingsverksamheten bör alltså även fortsättningsvis vara fri— villig för kommunerna. Givetvis måste då också användningen av ackvisitionsmedel vara frivillig och lagstiftningen får inte lägga hinder i vägen för en förmedlingsverksamhet som bygger på lokalt anpassade avtalskonstruktioner. För att möjliggöra en an- passning till de varierande behov och ambitioner som föreligger, skall en differentierad lagstiftning tillhandahållas. Nu gällande rätt får sägas vara så differentierad och - med bostadsanvis- ningslagen i tillämpning - så långtgående att en översyn av re- gelsystemen bör kunna leda till en erforderligt flexibel, effek— tiv och hanterlig ackvisitionslagstiftning. Något behov av helt nya tekniker för förmedlingsverksamheten synes därför inte före- ligga.

* Översynen av lagstiftningen skall i första hand syfta till att öka bostadsförmedlingarnas tillgång till hyreslägenheter i suc- cession. *

Arbetet på att åstadkomma bostadsområden med önskvärd variation - allsidighet - i befolkningssammansättningen, försvåras av bo- stadsförmedlingarnas oftast obefintliga tillgång till bostads- rättslägenheter och småhus i succession. Detta problem beror emellertid inte i första hand på en bristfällig ackvisitionslag-

stiftning. För att komma tillrätta med problemet krävs i stället att förmedlingarna tilldela stora ekonomiska resurser alternativt att småhus- och bostadsrättsmarknaderna blir föremål för en prisreglerande lagstiftning.

* Översynen av ackvisitionslagstiftningen skall inte medföra någ- ra inskränkningar i de rättigheter bostadshyresgästerna nu har.

Hyresgästernas lagfästa bytesrätt innebär att en förhållandevis stor del av lägenhetsomsättningen sker utan medverkan av bostads- förmedlingarna och utan möjlighet för dessa att påverka bostads- fördelningen. Bytesrätten har emellertid i sig ett sådant bo-

stadssocialt värde att den bör gälla oförändrad.

10.4.5 gtgegkjjpggaltgrpatjx

Kommunerna kan f.n. vinna anvisningsrätt med stöd av tre författ- ningar; bostadsfinansieringsförordningen, bostadsförsörjningsla- gen och bostadsanvisningslagen. Även vissa bestämmelser i hyres-

lagen är av betydelse för bostadsförmedlingarnas verksamhet.

De befintliga ackvisitionsmedlen föreskriver olika förfaringssätt och utgör sammantaget ett ganska svårtillgängligt regelsystem. Det har därför framställts önskemål om att ackvisitionsmedlen skall föras samman och regleras i en lag - en bostadsförmedlings-

lag.

En samordnad lagstiftning skulle i första hand innebära att över— skådligheten ökade. Förhandlingarna mellan bostadsförmedlingar och fastighetsägare skulle kunna föras med utgångspunkt i förmed- lingslagens sammanhållna regelsystem. De alternativa ackvisi- tionsmedlens räckvidd - och därmed användbarhet i de enskilda fallen - skulle framträda tydligare än de nu gör.

Å andra sidan skulle en sammanhållen bostadsförmedlingslag med nödvändighet bli ganska vidlyftig. Det kan också ifrågasättas om samordningen är lagtekniskt lämplig med tanke på att ackvisi-

tionsmedlen reglerar kommunernas förhållande till helt skilda grupperingar på bostadsmarknaden - låntagare, avflyttande hyres- gäster resp. husägare.

Sammantaget synes det tveksamt om värdet av en bostadsförmed— lingslag är sådant att det försvarar en omfattande och tekniskt ganska komplicerad lagstiftning. I det fortsatta arbetet inriktar vi oss därför på att se över de befintliga ackvisitionsmedlen med bibehållande av den nu gällande legala strukturen.

Bostadsfinansieringsförordningen (BFF)

BFF är det ackvisitionsmedel som för närvarande används i störst omfattning. Det anses av flertalet aktiva bostadsförmedlingar vara förhållandevis effektivt, sett till möjligheten att få in ny- och ombyggda hyreslägenheter för förmedling. Däremot fungerar det mindre bra beträffande ledigblivna hyreslägenheter (succes- sioner). Bostadsförmedlingarna har ofta stora svårigheter att kontrollera efterlevnaden av förmedlingsvillkoret och skyldighe- ten att tillhandhålla successionslägenheterna är dessutom i prak- tiken osanktionerad.

För närvarande gäller att då anvisning sker med stöd av BFF, kan fastighetsägaren vägra att godta anvisad hyresgäst. Detta gäller såväl då en lägenhet upplåtes för första gången som i succes- sionsfallen. Kommunen har ingen möjlighet att få en sådan vägran prövad och den kan inte heller med stöd av denna lagstiftning gå in som förstahandshyresgäst. Från kommunalt håll har behovet av ett prövningsförfarande inför hyresnämnd framhållits.

Beträffande ny- och ombyggda lägenheter gäller att kommunen van- ligen har två månaders anvisningstid. För successionslägenheterna gäller endast att värden skall tillställa kommunen meddelande om avflyttningsdag "så tidigt som möjligt". Kommunen har ingen lag- lig möjlighet att förlänga anvisningstiderna, inte ens om hyra erläggs för förlängningsperioden. Detta har från flera håll upp- givits medföra svårigheter i anvisningsarbetet.

Enligt vår bedömning bör BFF ses över i nu redovisade hänseenden. För det första bör således studeras om fastighetsägarnas tillhan- dahållande av framför allt successionslägenheter kan säkerställas med hjälp av en sanktionsbestämmelse. För det andra bör behovet av ett prövningsförfarande då fastighetsägare vägrar att godta en anvisad hyresgäst uppmärksammas. Även behovet av preciserade och generösare anvisningstider bör ytterligare övervägas.

EFEåEäBFEPEFEÄEWålEPE

Ackvisitionsreglerna i BFF är svårtillgängliga. Detta gäller inte minst så centrala spörsmål som omfattningen av reglernas tillämp- lighet och i vilken utsträckning efterlevnaden är sanktionerad. Mot bakgrund av de stora svårigheter som således föreligger att över huvud taget tillgodogöra sig innebörden av gällande rätt, har detta avsnitt blivit mer omfattande än vad som kan synas för- svarligt med tanke på ämnets ändock begränsade betydelse för bo- stadsförmedlingarnas verksamhet.

Av förarbetena till de nu aktuella reglerna i BFF (prop. 1967: 100) framgår att skyldigheten att lämna bostäder till den kommu- nala bostadsförmedlingen, endast var tänkt att avse nyproducerade lägenheter. Ursprungligen omfattade således detta ackvisitionsme- del över huvud taget inte hyreslägenheter i succession. Utveck- lingen har emellertid lett till att bestämmelserna, eller måhända riktigare de villkor för bostadslån som uppställs med stöd av be— stämmelserna, kommit att omfatta också successionslägenheterna. Det är emellertid endast skyldigheten att tillhandahålla succes- sionslägenheter som anses ha tillkommit; någon möjlighet att di- rekt ingripa mot fastighetsägare som underlåter att iaktta denna skyldighet anses inte föreligga.

Av förarbetena framgår också att underlåtenhet att lämna lediga lägenheter till bostadsförmedlingen, inte bör föranleda att lånet sägs upp "eftersom en sådan åtgärd drabbar de boende". Såvitt känt är har inte heller något slutligt beviljat bostadslån sagts upp på grund av låntagarens (fastighetsägarens) underlåtenhet att iaktta förmedlingsvillkoret. Däremot har det vid i vart fall ett

tillfälle inträffat att ett bostadslån inte beviljats slutligt på grund av mellankommande försyndelser mot förmedlingsvillkoret. Sedan slutligt lånebeslut meddelats återstår således endast en indirekt möjlighet för kommunen att sanktionera efterlevnaden av förmedlingsvillkoret, nämligen den att illojala fastighetsägare i någon mån äventyrar sina möjligheter att få framtida låneansök- ningar tillstyrkta av kommunen.

Bostadshyresgästernas direkta besittningsskydd och den spärr mot oskäliga hyresvillkor som bruksvärdeprincipen utgör, har tillkom- mit efter år 1967. Därmed har också risken för att ett förfarande med uppsägning av bostadslånet skall gå ut över de boende avse- värt reducerats. Uppsägning av bostadslånet kan dock leda till att den berörda fastigheten blir föremål för exekutiv försälj- ning. Hyresgästernas nyttjanderätt är f.n. bristfälligt skyddad vid en exekutiv försäljning och kan - om än det i praktiken är mycket ovanligt - upphöra att gälla. I prop. 1983/84:137 föreslås ändringar i jordabalken och utsökningsbalken som innebär att en exekutiv försäljning av en hyresfastighet inte längre skall kunna medföra någon rubbning av bostadshyresgästernas ställning. De bo- stadssociala hinder som år 1967 förelåg mot att använda sig av uppsägning av beviljat bostadslån som sanktion mot illojala fas- tighetsägare, torde således inom en snar framtid vara helt undan- röjda.

Bostadspolitiskt borde det alltså vara möjligt att nu sanktionera efterlevnaden av förmedlingsvillkoret med möjligheten att säga upp bostadslånet. Bostadsstyrelsen har emellertid i sina tillämp- ningsföreskrifter till BFF slagit fast, att förmedlingsvillkoret inte är något lånevillkor och att ett åsidosättande av detsamma således inte kan åberopas till stöd för uppsägning av ett bevil- jat bostadslån. Denna föreskrift inverkar på det civilrättsliga förhållandet mellan kommun och låntagare och torde omöjliggöra användandet av "uppsägningssanktionen" såvitt gäller redan be- viljade bostadslån.

Det förefaller därför endast återstå två möjligheter att komma tillrätta med det påvisade problemet. En möjlighet är att ändra det civilrättsliga förmedlingsvillkoret så att det blir så av- fattat att underlåtenhet att iaktta detsamma, utgör giltig grund för uppsägning av bostadslånet. Det bör givetvis också klart framgå att förmedlingsvillkoret verkligen gäller även beträffande successionslägenheter. Eftersom man inte ensidigt kan gå in och ändra på villkoren i den befintliga lånestocken, blir dock effek- ten på bostadsmarknaden av en sådan reform kraftigt fördröjd. Det "skärpta" lånevillkoret kan endast införas i nya lån och i sam- band med beslut om övertagande av redan beviljade lån. Även om ett skärpt förmedlingsvillkor skulle komma till användning vid beviljandet av andra statliga lån än bostadslån till ny- och om- byggnad blir förmedlingseffekten måttlig under 1980-talet och är sannolikt inte fullt utvecklad förrän långt in på 1990-talet.

- Ett alternativ till att avfatta förmedlingsvillkoret så att un- derlåtenhet att iaktta detsamma utgör giltig grund för uppsägning av bostadslånet, kan vara att sanktionera efterlevnaden av för- medlingsvillkoret med hjälp av ett avtalsvite; dvs. i praktiken skadeståndssanktionera efterlevnaden. Sett till den tidsmässiga förmedlingseffekten är alternativen likvärdiga.

En annan möjlighet är att i en fristående lag föreskriva att för

hyresfastigheter med statligt bostadslån gäller, att ledigblivna lägenheter skall tillställas kommunens bostadsförmedling. En för- utsättning för att skyldigheten skall gälla, bör då vara att kom- munens bostadsförmedling bedrivs enligt de former som nu anges i BFF.

Vid en preliminär bedömning förefaller något av avtalsalternati- ven - dvs. arrangemangen med uppsägningsklausuler alternativt av- talsviten - vara den mest ändamålsenliga lösningen. Visserligen ger de inte något större tillskott av successionslägenheter under de närmaste åren, men de är okomplicerade och kan börja tillämpas på mycket kort sikt. Bedöms den inledande förmedlingseffekten vara otillfredsställande, får tillämpning av bostadsanvisningsla- gen övervägas.

Bråvniagsfäriazandst

Det finns ingen samlad kunskap om i vilken utsträckning fastig- hetsägare avvisar bostadssökande'som anvisats av bostadsförmed— ling. Tillgänglig statistik visar dock att i Storstockholmsområ- det uppgår avvisningsfrekvensen till omkring 15 %. Problemet är emellertid inte begränsat till den faktiska avvisningsfrekvensen - sannolikt är för övrigt riksgenomsnittet påtagligt lägre än vad Stockholmsstatistiken utvisar - utan är i stor utsträckning av psykologisk och administrativ natur. Bostadsförmedlingarna avstår i praktiken ofta ifrån att anvisa bostadssökande mot vilka någon som helst kritik kan riktas, bostad hos fastighetsägare vilka man erfarenhetsmässigt vet ställer "höga" krav på de tilltänkta hy- resgästerna. En av anledningarna härtill är att man vill förskona de bostadssökande ifrån påfrestningen av ett öppet underkännande. En annan orsak är att den utmätta anvisningstiden inte tillåter den tidsutdräkt ett misslyckat anvisningsförfarande innebär. Sam- mantaget har avsaknaden av en möjlighet att få fastighetsägarnas avvisningsbeslut prövade, inneburit att bostadsförmedlingarna tvingas föregripa befarade misslyckanden genom att hänvisa bo- stadssökande som i något avseende kan bedömas vara resurssvaga till mer toleranta värdar - oftast allmännyttiga bostadsföretag - och utnyttja den förmedlingspotential som de "krävande" värdarna - oftast privata — tillhandahåller, för att där placera närmast handplockade hushåll.

De förmedlingsvillkor som BFF erbjuder, ger således kommunerna mycket små möjligheter att via förmedlingsverksamheten åstadkomma bostadsområden med en allsidig befolkningssammansättning. Behovet av ett prövningsförfarande får sägas vara väl dokumenterat.

Prövningsförfarandet kan givetvis arrangeras på flera olika sätt. En möjlighet - delvis efter förebild i bostadsanvisningslagenär att ge kommunen rätt att gå in som förstahandshyresgäst med rätt att utan värdens godkännande hyra ut lägenheten i andra hand. Efter hyresnämndens godkännande skulle kommunen också få överlåta hyresrätten till lägenheten. Överlåtelsen bör då god-

kännas om den kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden. Kommunala hyreskontrakt med tillhörande andrahandsuthyrningar har emellertid kritiserats. Förfarandet har från flera håll bedömts vara alltför administrativt krävande. Det har också ifrågasatts om det är bostadssocialt önskvärt med ett arrangemang som innbär att antalet andrahandshyresgäster ökar. Andrahandshyresgästernas rättsställning är svag och någon förstärkning av denna är f.n. inte aktuell (se pr0p. 1983/84:137). - Det förefaller med hänsyn till det anförda vara mindre välbetänkt att nu bygga vidare på ett förfarande med kommunala förstahandskontrakt.

En annan möjlighet kan vara att arrangera prövningsförfarandet i anslutning till hyreslagens bestämmelser om överlåtelse - inkl. byte - av hyresrätten.

Hyresgästernas bytesrätt avhandlas i 35 S hyreslagen. År 1973 tillkom den "kommunala bytesrätten". Har kommun medverkat till att hyresgästen får annan bostad genom att anvisa eller förmedla denna, får kommunen - eller kommunalförbund - göra framställning hos hyresnämnden om tillstånd att överlåta den ledigblivna hyres- rätten genom byte. Sådant tillstånd skall lämnas om hyresgästen har beaktansvärda skäl för bytet och detta kan äga rum utan på- taglig olägenhet för hyresvärden. Kommunen har alltså tillerkänts en självständig talerätt och intar ställning som part i bytesär- endet. Partsställningen är av formell natur; i materiellt hänse- ende är kommunen - som ju inte har hyresrätten till byteslägenhe- ten - inte part i egentlig mening. Den kommunala bytesrätten kan därför sägas vara en juridisk konstruktion där den materiellt be- rättigade hyresgästens bytesrätt utövas av kommunen.

Det prövningsförfarande som nu övervägs kan givetvis inte direkt inordnas i bestämmelserna om byte. Någon bytessituation förelig- ger inte, inte ens i den fingerade bemärkelse som utgör grunden för kommunens nuvarande bytesrätt. Vad som erfordras är i stället en bestämmelse som gör det möjligt för kommunen att då anvis- ningsrätt beträffande viss lägenhet föreligger med stöd av BFF, få anvisningen prövad av hyresnämnd. Medan bytesprocessen avser fråga om tillstånd till överlåtelse av hyresrätten, kommer det

nya prövningsförfarandet att avse fråga om tillstånd till upplå- telse av hyresrätten.

Det skisserade prövningsförfarandet måste bli föremål för nog— granna överväganden. En fråga är därvid om förfarandet kan medfö- ra ökade risker för hyresförluster för fastighetsägarna.

Ytterligare en möjlighet att komma tillrätta med problemet, som har diskuterats, går ut på att den kommunala anvisningsrätten skulle omvandlas till en upplåtelserätt, dvs. ägarna till stat- ligt belånade hyreshus skulle betas rätten att avvisa hyresgäster som anvisats av bostadsförmedlingen. Kan fastighetsägaren inte acceptera den nya hyresgästen, skulle han således vara hänvisad till att säga upp honom enligt de regler som hyreslagen anvisar och den vägen få till stånd en prövning av hyresnämnden.

Ett sådant arrangemang får sägas vara långtgående, något som ock- så framgår av att det går utöver det reformbehov som uppgivits från kommunalt håll. '

Anxieningsy'een

Av bostadsstyrelsens föreskrifter till BFF framgår att i beslut om bostadslån skall föreskrivas att uppgift om beräknad inflytt- ningsdag i ny— och ombyggnadsfallen skall tillställas kommunen senast fyra månader före den sålunda beräknade dagen. Av bestäm- melserna i BFF följer att kommunens anvisningsrätt förfaller om kommunen inte senast två månader före beräknad inflyttningsdag anvisat innehavare som skäligen bör godtagas. Beträffande ny- och ombyggda lägenheter gäller alltså i princip en anvisningstid om två månader vilket vi bedömer vara tillfyllest. Anvisningstiden för successionslägenheter är däremot inte reglerad på annat sätt än att av föreskriftefna till BFF följer, att i lånebesluten skall anges att fastighetsägare är skyldig att så tidigt som möj- ligt tillställa kommunen uppgift om tidpunkten då bostadslägenhet blir ledig.

Det är givetvis fullt möjligt att komplettera BFF med en bestäm- melse om att viss minsta anvisningstid skall gälla i successions— fallen. Om ett prövningsförfarande kommer till stånd, torde emel- lertid behovet av förlängda anvisningstider minska och det kan ifrågasättas om det därefter är sådant att det bör föranleda yt- terligare formaliserande föreskrifter. Då behovet av preciserade och förlängda anvisningstider övervägs, bör sambandet mellan des- sa och behovet av en ersättningsbestämmelse för uppkomna hyres- förluster uppmärksammas.

Bostadsförsörjningslagen (BFL)

Den nuvarande omfattningen av ackvisition med stöd av BFL är inte närmare kartlagd. Det är dock känt att BFL tillämpas i relativt många förmedlingspolitiskt aktiva kommuner och för år 1983 gällde exempelvis i Storstockholmsområdet att omkring 25 % av de succes- sionslägenheter som tillställdes bostadsförmedlingen hade fri— ställts med stöd av BFL. BFL:s betydelse som ackvisitionsmedel är alltså f.n. ingalunda obetydlig. Likväl får den betecknas som ett komplement till övrig lagstiftning och förekommande ackvisitions- avtal. Det finns dessutom anledning till antagande att BFL:s be- tydelse kommer att avta om BFF och bostadsanvisningslagen effek- tiviseras och förenklas. Av stor betydelse härutinnan blir de ackvisitionsavtal som kan antas bli ingångna i anslutning till den "nya" lagstiftningen. Med hänsyn till det anförda kan det ifrågasättas om BFL:s funktion - framför allt dess framtida funk- tion - försvarar mer omfattande lagstiftningsåtgärder i akt och mening att effektivisera dess tillämpning.

Den kritik som riktats mot BFL:s nuvarande utformning avser främst den risk som föreligger för att bostadsförmedlingen skall tappa anvisningsrätten genom att det bakomliggande hyresförhål- landet upphör att gälla medan anvisningsförfarandet ännu pågår. Ackvisition enligt BFL handhas oftast så att hyresgäst som söker ny bostad genom förmedlingens försorg, begär att hans förutvaran- de hyresvärd undertecknar en s.k. värdförbindelse. Genom att underteckna värdförbindelsen förklarar sig hyresvärden villig att hyra ut den ledigblivna lägenheten till hushåll som bostadsför- medlingen anvisar. Vägrar hyresvärden att utfärda någon förbin-

delse eller vägrar han att godta anvisat hushåll, kan kommunen med stöd av 35 S hyreslagen ansöka om hyresnämndens tillstånd till överlåtelse (byte) av hyresrätten. En förutsättning för att nämnda förfarande skall vara meningsfullt är dock att hyresför- hållandet hålls vid liv över bytesprocessen.

Detta säkerställs inte genom de nu förekommande värdförbindelser- na. Värdförbindelsen är inte att jämställa med ett hyreskontrakt och den ger inte kommunen någon juridiskt bindande förmedlings- rätt. Eftersom de nuvarande värdförbindelserna endast kan åstad- kommas på frivillig väg, löser man inte det påvisade problemet genom att förstärka förbindelsernas juridiska status. Ett regel- system som gör det möjligt att framtvinga en formaliserad och ju— ridiskt bindande värdförbindelse skulle i och för sig lösa detta problem men det innebär också en omfattande och långtgående lag- stiftning. En annan möjlighet att hålla hyresförhållandet vid liv över bytesprocessen är att föreskriva att om frågan om överlåtel— se av hyresrätten ännu ej är avgjord när hyrestiden går ut, för- längs hyresavtalet på oförändrade villkor till dess överlåtelse- frågan är slutligt avgjord. En sådan konstruktion torde förut- sätta att kommunen - och inte den avflyttande hyresgästen - blir ansvarig för hyran under förlängningsperioden. Sammantaget inne— bär också denna lösning så pass ingripande och omfattande änd- ringar i hyreslagstiftningen, att dess ändamålsenlighet kan ifrå- gasättas.

Som ett alternativ till att "rusta upp" BFL med hjälp av ny lag- stiftning bör möjligheten av att utveckla nya och effektivare tillämpningsrutiner övervägas. Det förefaller inte uteslutet att man härigenom i viss utsträckning skulle kunna komma tillrätta med BFL:s svagheter.

Befintliga tillämpningsrutiner, förhållandena på bostadsmarknaden och bostadsförmedlingarnas resurser varierar mycket mellan kommu- nerna. Utvecklingsarbetet måste ske med beaktande av dessa förut— sättningar. Det är därför knappast möjligt att utarbeta centrala rekommendationer rörande tillämpningen av BFL. Såvitt gäller svå- righeten att hålla det bakomliggande hyresförhållandet vid liv

över bytesprocessen, bör dock uppmärksammas att detta problem en- dast kan lösas genom ett utvecklat samarbete mellan kommunen (bo- stadsförmedlingen) och den avflyttande hyresgästen. Får hyresgäs- ten klart för sig att han kan förlora sin nya bostad om han mot förmedlingens vilja säger upp sitt tidigare hyresavtal och om förmedlingen samtidigt gentemot hyresgästen påtar sig visst be- talningsansvar för de hyreskostnader som bytesprocessen kan för- anleda, bör förutsättningarna för samarbetet och därmed en fram- gångsrik process vara goda.

Bostadsanvisningslagen (BaL)

BaL trädde i kraft den 1 juli 1980. Erfarenheterna av lagen i tillämpning är dock fortfarande begränsade. Förmedling av bostä- der enligt BaL:s regelsystem har hittills bara förekommit i De- gerfors kommun.1 I flera kommuner har BaL-beslut förberetts och i några fall har också misslyckade försök gjorts att vinna tillämpning av lagen. Här jämte har i ett tio-tal kommuner för- handlingar förts med de privata fastighetsägarna om avtal "i BaL:s anda". Förhandlingarna har i viss utsträckning lett fram till avtal. Dessa avtal varierar åtskilligt till sitt innehåll. Detsamma kan sägas om bedömningarna av avtalens värde. Utfallet har i vissa fall bedömts vara fullgott medan andra kommuner fun- nit det vara helt otillfredsställande.

En naturlig följd av den mycket begränsade erfarenhet av BaL i tillämpning som vunnits, är att kritiken i första hand avser la- gens beslutsprocedur. Detta bör också bilda utgångspunkt för öv- ersynen av lagen. Kritiken av den föreskrivna beslutsproceduren kan sammanfattas enligt det följande:

1 Regeringen biföll 1984-04-05 besvär av Skellefteå kommun i fraga om tillämpning av bostadsanvisningslagen. Beslutet inne- 'bär att regeringen fastställt kommunstyrelsens beslut från år 1982 att Skellefteå centralort skall utgöra ett bostadsanvis- ningsområde.

"BaL:s beslutsprocedur vid införande av bostadsanvisningsområde är svårhanterlig och vidlyftig. - Beslutsfördelningen mellan kom- munens styrelse och fullmäktige har vållat problem och det i lagen föreskrivna delgivningsförfarandet med berörda fastighets- ägare har uppfattats som administrativt påfrestande och omoti- verat ur rättssäkerhetssynpunkt. - Det förhållandet att del iv- ning skall ske på olika sätt i förfarandets olika led har vallat tolkningssvårigheter. En samstämmig kritik har riktats mot föreskriften att delgivning skall ske med den faktiska och ej med den lagfarne ägaren. - Även det förhållandet att varje ny fastig- hetsägare måste underrättas för att beslutet skall bli gällande mot honom har utsatts för en närmast massiv kritik. - Viss be— svärande osäkerhet råder också ifråga om vilka formalia som måste iakttas om ett beslut om BaL-område skall ändras i något avse- ende. Enligt en tolkning av lagen kan detta ske utan nya delgiv- ningsomgångar medan andra hävdat att även smärre ändringar i ett BaL-beslut medför krav på att alla formalia måste iakttas på nytt. Som omnämnts i det föregående framgår av förarbetena att inte en hel kommun bör utses till BaL-område. Denna begränsning har av bl.a. berörda myndigheter i Stockholms kommun bedömts vara hindersam."

Översynen av BaL:s beslutsprocedur kan ske på åtminstone två oli- ka sätt. En möjlighet är att med bibehållande av lagens grund- struktur, se över de enskilda bestämmelserna. Alternativt kan en helt ny beslutsprocedur utarbetas.

EJ£?IFEFÅY_Å

Kritik har riktats mot lagens beslutsfördelning mellan kommunens styrelse och fullmäktige. Den valda ordningen har tillkommit av rättssäkerhetsskäl. Den är utförligt motiverad i propositionen (prop. 1979/80:72) och godtagen av lagrådet. Det får betecknas som tveksamt om kritiken har sådan tyngd att den motiverar en översyn av dessa bestämmelser. Sannolikt kommer också de problem som har med beslutsfördelningen att göra, att avta när ytterli- gare erfarenheter av BaL i tillämpning har vunnits. - En annan sak är att det bör finnas politisk förankring för BaL-beslutet i fullmäktige. Det kan därför många gånger vara lämpligt att full- mäktige fattar ett "principbeslut" om inrättande av ett eller flera BaL-områden. Dessa beslut får dock inte vara så detaljerade - t.ex. beträffande ikraftträdandetidpunkt eller undantagsbestäm— melser - att de i praktiken ersätter kmmnunstyrelsens beslut och den utredning som skall föregå ett sådant.

Delgivningsförfarande bör ses över. Det är inte uteslutet att de nu föreskrivna delgivningsomgångarna kan koncentreras. Dessutom förefaller det lämpligt att ändra bestämmelserna så att delgiv- ning kan ske med den lagfarne ägaren. En sådan ordning gäller t.ex. i bostadsförvaltningslagen och i bostadssaneringslagen. Även önskemålet om att BaL-beslutet skall gälla mot en ny fastig- hetsägare utan att denna i särskild ordning delges beslutet bör kunna tillgodoses, men det torde förutsätta att beslutet anteck- nats i fastighets- eller tomträttsboken. Exempel på sådana kon- struktioner finns i flera lagar på hyresrättens område. Frågan om vilka formalia som skall iakttas då ett beslut om BaL-område skall ändras är behandlad i prop. 1979/80:72, framför allt av lagrådet. Det får därför betecknas som tveksamt om något behov av förtydligande föreligger.

Vad slutligen gäller frågan om en hel kommun skall kunna utses till BaL-område, kan konstateras att den hittills ansetts vara avhängig inställningen till en obligatorisk - eller generell - bostadsförmedling. Riksdagen har vid ett flertal tillfällen av- visat förslag om obligatorisk kommunal bostadsförmedling, bl.a. under hänvisning till att tillämpningen skulle bli tungrodd och förutsätta en omfattande kontrollapparat för att bli effektiv. Det kan väl emellertid något ifrågasättas om de av riksdagen an— förda skälen mot en obligatorisk bostadsförmedling är av avgöran- de betydelse just i valet mellan att utse en hel kommun till BaL- område eller att begränsa beslutet till ett eller flera delområ— den av kommunen. Valet mellan dessa alternativ kan bara helt mar- ginellt återverka på dimensioneringen av kontrollapparaten. Valet inverkar inte heller på omfattningen av den erforderliga lag- stiftningen; ett annat argument som riksdagen anfört mot en obli— gatorisk bostadsförmedling är annars att den skulle kräva en oac- ceptabelt vidlyftig lagstiftning. I sammanhanget bör också beak— tas att flera av de avtal "i BaL:s anda" som ingåtts, avser en hel kommun. Det kan synas otillfredsställande att kommunens al— ternativ till avtal - alltså lagtillämpning - inte får avse samma geografiska område som det avtal som förberetts men inte komnit till stånd alternativt det avtal som tillämpats men sagts upp.

gdiganptiv_2

En möjlighet att åstadkomma en ny beslutsprocedur synes vara att BaL konstrueras så att det är riksdagen som genom lagstiftning bestämmer i vilka kommuner lagen skall gälla. Vid de ändringar i förköpslagen som riksdagen nyligen beslutat (prop. 1983/84:141, BoU 27, rskr 302) har en sådan konstruktion använts. Givetvis är det kommunerna som skall initiera sådana beslut. Regeringen bör kunna närmare avgränsa de områden av en kommun där anvisningsrät- ten skall gälla.

Oavsett hur BaL konstrueras, måste framhållas att lagtillämpning endast utgör ett alternativ till att berörda parter löser ackvi- sitions- och anvisningsfrågorna genom avtal. Det är därför vik- tigt att lagen avfattas så att denna möjlighet står öppen.

10.5 Hyresgästinflytande

I kommittédirektiven sägs bl.a. att uppdraget skall omfatta en översyn av förutsättningarna för hyresgästinflytande, med ut— gångspunkten att hyresmarknadens parter genom avtal bör styra ut- vecklingen av detta inflytande. Av direktiven framgår vidare att syftet med översynen skall vara att skapa förutsättningar för ett boinflytande för de hyresgäster som bor i privata hyreshus som ansluter till det inflytande hyresgästerna i det allmännyttigt ägda beståndet har till följd av de boinflytandeavtal som där gäller.

På uppdrag av kommittén har Bo Bengtsson företagit en studie över de boendes inflytande på hyresmarknaden. Uppdraget är redovisat i "Förutsättningar och hinder för boinflytande i privata hyresfas- tigheter" (Ds Bo 1983:5).

Hyresgästinflytande kan utövas på olika beslutsnivåer och kan gälla såväl den fysiska planeringen av bostadsområdena som för- valtningen av bostäderna. Inflytandet kan utövas kollektivt eller individuellt.

Hyresgästinflytande kan åstadkommas med lagstiftning men det kan också grundas på avtal. Den hittillsvarande utvecklingen har gått stegvis och i växelverkan mellan lagstiftning och frivilliga av- tal. Ett hyresgästinflytande som bygger på frivilliga avtal har flera fördelar. Frivilliga avtal bygger på en ömsesidig vilja att utvidga området för hyresgästinflytandet. Härigenom minskar risk— erna avsevärt för att inflytandet skall medföra tvister mellan hyresgäster/hyresgästkollektiv och fastighetsägare. Avtalsmodel- len gör det också möjligt att utforma inflytandet med hänsyn till lokala förutsättningar och den möjliggör en smidig anpassning till mer generella förändringar på hyresmarknaden.

I det allmännyttigt ägda beståndet bygger förekommande boinfly- tandeavtal på en rekommendation av SABO och Hyresgästernas Riks- förbund från år 1979. Inflytandeavtalen utgår från gällande för- handlingsordningar och kan sägas komplettera dessa med ett i för- sta hand kollektivt inflytande över förvaltningen av bostadsområ- dena. Rekommendationen har lett till att boinflytandeavtal gäller för större delen av det allmännyttiga beståndet. Någon systema- tisk utvärdering av de allmännyttiga boinflytandeavtalen har inte gjorts, men den allmänna bilden är att avtalen gett de boende ett ökat faktiskt inflytande.

Sedan kommittédirektiven beslutades, har Sveriges Fastighetsäga- reförbund och Hyresgästernas Riksförbund i september 1983 utfär- dat en gemensam rekommendation till sina resp. medlemmar om att teckna avtal om boinflytande. Rekommendationen har i huvudsak samma uppbyggnad som det allmännyttiga inflytandeavtalet.

Förutsättningarna för hyresgästinflytande och för ingående av lokala inflytandeavtal är inte desamma på den privata som på den allmännyttiga sektorn, bl.a. beroende på organisatoriska och

strukturella skillnader. Likväl finns det anledning till antagan-

de att utvecklingen beträffande hyresgästinflytandet på privat- sektorn i många avseenden kommer att följa den positiva utveck- ling man kan konstatera för det allmännyttiga området.

Under år 1983 har vidare inom bostadsdepartementet påbörjats en översyn av bostadssaneringslagen och andra lagar som har betydel— se vid genomförandet av förnyelseåtgärder inom bostadsområdena. Denna översyn kommer bl.a. att avse formerna för de boendes in- flytande över den fysiska planeringen.

Under år 1983 har också hyreslagen ändrats. Lagändringen - som initierats av SABO och Hyresgästernas Riksförbund — har tillkom- mit för att ge hyresgästerna ett större individuellt inflytande över den egna lägenheten.

Utvecklingen under det senaste året har alltså lett fram till en rekommendation om att teckna avtal om boinflytande på den privata hyressektorn. Rekommendationen innebär att de berörda hyresgäs- ternas möjligheter att utöva inflytande på sitt boende i hög grad vidgats. Inom det allmännyttiga beståndet pågår f.n. ett omfat- tande utvecklingsarbete inom ramarna för ingångna inflytandeav- tal. Ett större individuellt hyresgästinflytande har möjliggjorts genom lagstiftning.

Vid en sammantagen bedömning av den utveckling som skett och med beaktande av det utvecklingsarbete som pågår på marknaden och i bostadsdepartementets regi, finner vi det inte vara erforderligt att nu föreslå ytterligare statliga insatser för att vidga hyres- gästinflytandet.

10.6 Övriga frågor som rör den sociala bostadspolitiken

Vi har i detta kapitel huvudsakligen behandlat frågor som rör en rättvis fördelning av bostäder, bostadsutrymme och bostadsmil- jöer. Det finns givetvis en mängd andra frågor som kan anses vara av bostadssocial art. Det kan t.ex gälla boendet för speciella grupper som äldre, ungdomar eller handikappade. Det kan gälla bostädernas och bostadsområdenas kvalitet, tillgången till bo— stadskomplement, service m.m. eller förutsättningarna för andra boendeformer än de nu gängse. Det kan gälla frågor om hälsa och säkerhet i bostäder och bostadsområden, barnens uppväxtmiljö eller vem som skall ha inflytandet över bostadsmiljöernas utform-

ning. Även på plan- och bygglagstiftningen kan bostadssociala synpunkter läggas.

Det är inte vår avsikt att ta upp alla tänkbara synpunkter på en social bostadspolitik till behandling, men dels vill vi hålla möjligheten öppen att återkomma till en fördjupad eller utvidgad diskussion om den sociala bostadspolitikens omfattning och inriktning, dels återstår det viktiga frågor som vi avser att återkomma till senare.

Enligt våra direktiv skall vi inte ta upp olika gruppers boende till någon särskild behandling. Ej heller skall vi ta upp frågan om hur bostädernas tillgänglighet skall kunna ökas. Däremot över- väger vi att återkomma till en utförligare diskussion om bostä- dernas och bostadsområdenas utformning och innehåll samt hur vis- sa grundläggande bostadskvaliteter skall kunna garanteras.

Den kanske viktigaste frågan som återstår att behandla är dock de allmännyttiga bostadsföretagens roll i den sociala bostadspoli- tiken. Enligt direktiven skall vi överväga om det behövs sär- skilda åtgärder för att trygga denna roll i framtiden. En annan fråga som berörs i direktiven är förutsättningarna för kooperativ förvaltning av hyreshus. Den gäller boinflytande men även de allmännyttiga företagens roll. Till dessa och andra frågor som rör den sociala bostadspolitiken får vi återkomma i slutbetänkan- det.

11 SÄRSKILDA BOSTADSSKATTEFRÅGOR

11.1 Inledning

Bostadsbeskattningen utgör en integrerad del av bostadspolitiken. Tillsammans och i samverkan med bl a. finansierings- och bidrags— systemen utgör beskattningen ett viktigt instrument för att uppnå de bostadspolitiska målen. Vissa övergripande frågor om samverkan mellanfinansieringoch beskattning har vi tidigare diskuterat, främst 1 kap. 8.

Våra direktiv inrymmer såväl en övergripande översyn av bl.a. bo- stadsbeskattningen som ett antal särskilda bostadsskattefrågor. I detta kapitel diskuterar vi dessa särskilda frågor. Vissa av frågor- na är delvis beroende av de överväganden om finansiering och be- skattning som kommer att bli en följd av diskussionerna 1 kap. 8. Eftersom dessa diskussioner inte är slutförda, blir inte heller diskussionerna om vissa särskilda bostadsskattefrågor slutförda till alla delar. Vi har trots det valt att diskutera frågorna ut- ifrån nu gällande regler och kända reformförslag samt redovisa re- sultatet av våra diskussioner. Detta medför dock att ytterligare överväganden kan behöva företas under vårt fortsatta arbete. Därvid kan även ytterligare frågor bli aktuella.

Skatteregler är ofta relativt svårtillgängliga. Bestämmelserna om bostäders beskattning utgör inte något undantag härifrån. Vi har därför valt att inte redogöra för gällande rätt eller dess historis- ka bakgrund i något särskilt kapitel eller avsnitt. I den mån sådana redogörelser har ansetts nödvändiga för att förstå sammanhangen och diskussionerna, har redogörelserna i stället tagits in i anslutning till diskussionerna.

11.2 Bostadsbeskattningens principer

11.2.1 Allmänt

Alla behöver en bostad. Alla berörs därför på ett eller annat sätt av olika företeelser som inverkar på kostnaderna för boendet. Be- skattningen utgör gp sådan företeelse I vilken omfattning som be-

skattningen inverkar på boendekostnaderna varierar med den boendes ekonomiska och personliga förhållanden. Vissa skatteformer, såsom mervärdeskatt och olika punktskatter, har inte någon specifik bo- stadspolitisk inriktning, trots att de i många fall direkt påverkar boendekostnaderna. Detta hindrar inte att hänsyn tas till bl.a. bo- stadsmarknaden när dessa skatteformer övervägs

Skattesystemet skall i första hand bidra till att täcka den offent- liga sektorns utgifter Det ställs dock även andra krav på det svenska skattesystemet. Beskattningsmetoderna skall vara enkla och skatteuttaget skall vara rättvist. Så långt är det närmast fråga om renodlad skattepolitik. Rättvisekravet har manifesterats i den s.k, skatteförmågeprincipen. Denna innebär att personer med samma skatte- förmåga, bärkraft, skall betala lika stor skatt. Sådana delar av skattesystemet som inte kan anses uppfylla dessa målsättningar kan i regel rättas till genom tekniska lösningar.

Förutom uppgiften att vara en inkomstkälla har andra målsättningar styrt utformningen av det svenska skattesystemet. Skatteförmågeprin- cipen har fördelningspolitiska inslag. Även andra fördelningseffek- ter har man velat uppnå via beskattningen. Skattesystemet skall ock- så ha bl.a. önskvärda konjunkturpolitiska, näringspolitiska och bo- stadspolitiska effekter. Det skall dessutom helst befrämja en allmän ekonomisk tillväxt. Naturligtvis uppstår ofta konflikter mellan alla dessa målsättningar. Sådana konflikter är svårare att lösa genom en- dast tekniska förändringar i skattesystemet. Inom bostadssektorn gör sig i stort sett samtliga nu nämnda målsättningar gällande.

Skattesystemet bygger principiellt på att det sammanlagda nettot av en persons olika ekonomiska aktiviteter visar dennes bärkraft, den- nes skatteförmåga. Tekniskt sett är därför skattereglerna uppbyggda kring olika inkomstslag (inkomst av tjänst, fastighet m.m ) och inom varje inkomstslag skilda förvärvskällar. Om man äger sin bostad el- ler innehar den med bostadsrätt utgör bostaden en sådan förvärvskäl— la. Det "ekonomiska resultatet" av dessa förvärvskällor ligger till grund för beskattningen. Boendet kan dock inte jämställas med andra

verksamheter som främst syftar till att förvärva inkomster. Bostads- beskattningen får därför en annan prägel än sådan beskattning som

primärt är avsedd att träffa verksamheter av renodlad ekonomisk ka- raktär. Denna särprägel kan medföra att den teoretiska logiken i skattesystemet till viss del urholkas Detta är dock en nödvändig följd av de bostadspolitiska målsättningarna inom skattesystemet.

Olika inslag i skattesystemet är således mer eller mindre bostads- politiskt inriktade. En del har redan från början motiverats av bo- stadspolitiska skäl Detta gäller exempelvis hyreshusavgiften och dess eventuella efterföljare, den statliga fastighetsskatten. Andra har en mer renodlad skattepolitisk bakgrund, men har efter hand fått en stor bostadspolitisk betydelse. Ett exempel på ett sådant inslag är villabeskattningen.

I kap. 1 har vi redogjort för bostadspolitikens mål. Beskattningen utgör, som nämnts, ett av många medel för att uppnå dessa mål. Be- skattningen kan dock vara ett ganska "trubbigt" instrument i detta avseende. Skattesystemet skall ju tillgodose även många andra krav än de rent bostadspolitiska. Skattereglerna griper också in i många andra verksamheter i samhället utanför bostadssektorn. Bostadspoli— tiskt motiverade förändringar av skattesystemet kan därför medföra oönskade effekter inom andra sektorer. Detta kräver särskild upp- märksamhet. I 1974 års bostadspolitiska beslut konstaterades också att de största förutsättningarna för att uppnå de bostadspolitiska målen paritet och neutralitet låg inom finansieringssystemet. Efter- som de olika upplåtelseformerna behandlades olika i skattehänseende anpassades finansieringssystemet i enlighet därmed.

Finansieringssystemet är generellt till sin karaktär, bl.a. genom att det inte beaktar den boendes ekonomiska förhållanden. Någon "in- komstprövning" görs inte. Även skattesystemet är generellt, så till vida att i princip alla inkomsttagare omfattas av systemet. Alla omfattas således även av de subventionsinslag som finns i skattesys- temet. Hit hör bl.a. egnahemsägarnas ränteavdrag. Hittills har vär- det av ränteavdragen, skattemässigt sett, varierat med den skatt- skyldiges marginalskatteförhållanden. Bl a. på grund härav har det varit hart när omöjligt att avväga de olika subventionsformerna på ett sådant sätt att neutralitet i boendekostnader mellan de olika besittningsformerna har uppnåtts.

Inkomstskattereformen medför att variationsbredden av underskotts— avdragens skattemässiga värde minskar. För flertalet inkomsttagare kan detta värde beräknas till 50 %. De skattemässiga effekterna av såväl räntebidrag som ränteavdrag torde därför kunna överblickas med större säkerhet efter reformen än vad som kunde göras dessför- innan. Därigenom minskar svårigheterna att avväga de olika subven- tionsformerna på ett rättvist sätt.

11-2—2 å'é!å'511'£_9'1'_9€5'593201"99_9!_99529€9.999_f£22195995

I detta avsnitt diskuteras principerna för beskattning av s.k. en- och tvåfamiljsfastigheter, dvs. sådana fastigheter som schablonbe— skattas enligt 24 9 2 mom. och 25 6 3 mom. kommunalskattelagen (1928z370 - KL). Det är i huvudsak villor och fritidshus som omfat- tas av denna schabloniserade beskattningsmetod. Metoden kallas där- för i det följande för villaschablonen.

Gällande bestämmelser

Villaschablonen tillämpas på sådana fastigheter som är inrättade till bostad åt en eller två familjer. Detta gäller även om fastig- heten, utöver de nämnda bostadsutrymmena, innehåller något enstaka rum för uthyrning eller i ringa omfattning kan användas för något annat ändamål än som bostad. Även fritidshus omfattas i regel av schablonmetoden Om fastigheten hyrs ut kan detta medföra att villa- schablonen inte skall tillämpas, se avsnitt 11.3.4. Används fastig- heten delvis i ägarens rörelse tillämpas villaschablonen på den del av fastigheten som inte används i rörelsen.

Villaschablonen innebär att man som intäkt skall redovisa en viss procent av fastighetens taxeringsvärde. Intäkten beräknas enligt följande progressiva skala.

Intäktsprocent Taxeringsvärde, kr 2 0 — 450 000

4 450 000 - 600 000 6 600 000 - 750 000 8 750 000 -

Från intäkten medges avdrag endast för ränteutgifter och tomträtts— avgäld. Ränteutgifterna skall dock kvittas mot eventuellt uppburet räntebidrag, varefter avdrag medges för det överskjutande beloppet. Den som själv är bosatt på fastigheten får därutöver göra ett s.k. extra avdrag på högst 1 500 kr.

Uppkommer det ett underskott vid inkomstberäkningen får detta dras av från den skattskyldiges inkomster från andra förvärvskällor (46 5 1 mom. KL). Det finns vissa begränsningar i denna avdragsrätt. Begränsningarna hänger samman med att en fastighets inkomst skall beskattas i den kommun där fastigheten är belägen, se vidare avsnitt 11.3.6.

Om man redovisar ett överskott av fastigheten, och om denna är belä- gen i hemortskommunen, får man göra ett s.k. procentavdrag vid den kommunala taxeringen. Å andra sidan skall ett lika stort belopp tas upp som intäkt vid samma taxering, det s.k. garantibeloppet. Såväl procentavdraget som garantibeloppet skall för helt år beräknas till 1,5 % av taxeringsvärdet. Genom konstruktionen garanteras kommuner— na att minst detta belopp tas upp som taxerad inkomst i den kommun där fastigheten är belägen. Nu nämnda regler gäller i princip alla fastigheter, oavsett beskattningsmetod.

Bakgrund

Villaschablonen infördes år 1953 (prop. 1953z187, BeU 50, rskr 286) och tillämpades första gången vid 1955 års inkomsttaxering. Tidigare beskattades även dessa fastigheter enligt en konventionell metod. (Angående vad som avses med en konventionell metod, se avsnitt 11 5.) Stora tillämpningssvårigheter hade dock uppstått. Dessa hänförde sig dels till intäktsberäkningen, dels till kontrollen av de yrkade kost- nadsavdragen.

Teoretiskt motiverades villaschablonen med att innehav av Villafas- tighet knappast kunde jämställas med innehav av förvärvskälla i egentlig mening. Villaägaren kunde snarare likställas med den som hyrde sin bostad. Det framhölls emellertid att det förelåg en väsent- lig skillnad, som hindrade att villafastigheterna helt uteslöts från skattemässig inkomstberäkning. Denna skillnad bestod i att villaäga-

ren i regel hade ett eget kapital placerat i fastigheten, på vilket han inte behövde betala ränta. En hyresgäst däremot ägde inte någon del av det i lägenheten nedlagda kapitalet, och hans hyra inkludera- de därför ränta på hela detta kapital. Med utgångspunkt från att värdet av fastighetens nyttjande sett på lång sikt motsvarade om- kostnaderna för innehavet, däri inräknat skälig ränta på det egna kapitalet, borde man - för att åstadkomma likställdhet mellan hyres— gäster och villaägare - beskatta avkastningen av det i villafastig- heten nedlagda egna kapitalet. Med tanke bl.a. på svårigheten att avgöra i vad mån ägarens skulder hänförde sig till fastigheten borde emellertid denna avkastning beräknas till viss i lagen angiven pro- cent av fastighetens totala taxeringsvärde samt avdrag medges för skuldräntor.

Mot reformen invändes bl.a. att metoden inte skulle befrämja rättvi- sa vid taxeringen och inte heller stämde överens med den grundläg- gande principen att var och en skall betala skatt efter sin förmåga. Mot dessa invändningar anförde departementschefen i propositionen att de gällande reglerna ingalunda garanterat likformighet och rätt— visa beträffande beskattning av enfamiljshus. Vidare anförde han att den föreslagna metoden skulle erbjuda mycket stora fördelar i fråga om enkelhet i tillämpningen. De praktiska vinsterna för såväl all- mänheten som taxeringsmyndigheterna var sålunda uppenbara. Metoden skulle vidare leda till större enhetlighet mellan olika skattskyl— diga och därför befordra rättvisesynpunkten.

Intäktsprocenten fastställdes ursprungligen till 3. I propositionen anförde departementschefen, att eftersom villafastigheter knappast kunde likställas med förvärvskällor i vanlig mening, borde värdet

av den förmån, som ägarna kunde anses åtnjuta av det egna kapitalet i fastigheterna, uppskattas efter ett jämförelsevis lågt procenttal. Det låg nära till hands att därvid anknyta till den avkastning äga- ren skulle erhålla, om han placerade det jämförelsevis lilla kapi- tal, som det vanligtvis rörde sig om, på ett sätt som eljest kunde ifrågakomma, exempelvis genom insättning i sparbank Med utgångs- punkt från då rådande förhållanden borde procenttalet i så fall lämpligen bestämmas till 3. Eftersom ränta på lånat kapital fick av- dras med verkliga beloppet och sådan ränta i allmänhet utgick efter

ett något högre procenttal blev resultatet, att den beräknade räntan på det egna kapitalet oftast kom att i realiteten understiga 3 % av detta kapital. Ju högre ränta fastighetsägaren tvingades betala på det lånade kapitalet, desto lägre blev det procenttal, som motsva- rade förhållandet mellan fastighetens uppskattade inkomst och det egna kapitalet. Vid mera avsevärda förskjutningar i räntenivån bor- de självfallet procenttalet kunna ändras.

Avdragsrätten begränsades till räntekostnader på lånat i fastighe— ten nedlagt kapital och till tomträttsavgäld.

Samtidigt konstruerades den kommunala fastighetsbeskattningen om. Det nuvarande garantiskattesystemet infördes. Repartitionstalet, det procenttal efter vilket garantibeloppet skall beräknas, sänktes här- vid från 5 till 4 %.

I propositionen anfördes även att på längre sikt borde utfallet av den nya metoden bli i stort sett detsamma som enligt den konventio- nella metoden.

I samband med 1957 års allmänna fastighetstaxering sänktes intäkts- procenten till 2,5 (prop. 1957z71, BeU 32, rskr 180). Då infördes även ett extra avdrag på 200 kr.för dem som var bosatta på fastig— heten. Samtidigt sänktes repartitionstalet till 2,5 %.

Även i samband med 1965 års allmänna fastighetstaxering ändrades villaschablonen (prop. 1965z30, BeU 24, rskr 228). Intäktsprocenten och repartitionstalet sänktes till 2 %. I samband härmed framfördes från vissa remissinstanser att villaägare visserligen fick anses va- ra en i beskattningshänseende gynnad grupp men att höjda taxerings- värden inte automatiskt borde föranleda ökade boendekostnader. De- partementschefen anförde i anslutning till det sist sagda:

Detta gäller då främst en- och tvåfamiljsfastigheter av det slag som i dagligt tal innefattas i begreppet egnahem. Förhållandet är i viss mån ett annat när det gäller villor, som i fråga om storlek och ut- förande klart faller utom det normala egnahemsbegreppet.Beträffande dylika fastigheter kan det vara motiverat att hålla fast vid den princip som ligger till grund för schablonregeln, nämligen att den inkomst som beskattas skall motsvara en skälig förräntning på det kapital fastigheten representerar. Det kan därför finnas fog för

skilda beräkningsgrunder för olika slag av en- och tvåfamiljsfastig- heter. Frågan om en gränsdragning vid beskattningen mellan olika slag av fastigheter rymmer emellertid många problem och jag är där— för inte beredd att nu föreslå ändrade regler härutinnan. Det är dock min avsikt att snarast låta utreda frågan och därmed samman- hängande spörsmål.

Den avsedda utredningen - villabeskattningsutredningen — föreslog att procentsatsen för intäktsberäkningen skulle differentieras (stencil Fi 1966z4l På grundval av utredningens förslag infördes fr.o.m. 1968 års taxering en progressiv intäktsberäkning (prop. 1966z151, BeU 62, rskr 390), med som högst 8 % på taxeringsvärde över 200 000 kr. Som skäl för reformen åberopades i första hand att det vid fastighetstaxeringen tillämpade systemet med vida säkerhets- marginaler (20 % på en- och tvåfamiljsfastigheter) ledde till att ett i kronor räknat allt större kapital blev obeskattat vid inkomst- taxeringen ju värdefullare en villa var. En sådan ordning kunde inte anses godtagbar ur rättvisesynpunkt. För rena lyxvillor innebar sys- temet enligt departementschefen att taxeringsvärdet inte ens till— närmelsevis återspeglade det nedlagda kapitalet. Procentsatsen 8 i toppskiktet ansågs motsvara en i dåvarande ränteläge tämligen högt beräknad avkastning. Från samhällsekonomisk synpunkt var det önsk- värt att begränsa byggandet av extrema lyxvillor. Tillgängliga re- surser skulle reserveras för att bygga bostäder som tillgodosåg det normala bostadsbehovet.

Vid 1970 års allmänna fastighetstaxering ändrades skiktgränserna och villaavdraget höjdes till 500 kr.(prop. 1970:49, BeU 34, rskr 133). Oskäliga verkningar av de höjda taxeringsvärdena skulle undvikas. Man bedömde att ca 95 % av alla villor och praktiskt taget samtliga fritidshus skulle komma att ligga "i det för vanliga egnahem avsedda 2-procentsskiktet".

I 1974 års bostadspolitiska beslut anförde departementschefen (prop, 1974:150) beträffande villabeskattningen bl.a. att denna i prakti- ken kommit att fungera som ett stöd till boende i egnahem. Han fort- satte sedan:

Detta stöd är en förutsättning för att flertalet villaägare skall ha ekonomiska möjligheter att bo kvar i sina hem Det kan därför inte komma ifråga att i någon nämnvärd omfattning minska dessa förmåner för hushåll som bor i egna hem av normal storlek och standard. Där-

emot är det direkt stötande att samhället stödjer boendet i villor som till storlek och standard väsentligt överstiger normala villor. Målet bör vara att de hushåll som väljer att bo i sådana villor ock- så skall betala den faktiska kostnaden för boendestandard som över- stiger den normala.

I samband med 1975 års allmänna fastighetstaxering beslutades att skiktgränser och villaavdrag skulle höjas (prop. 1975z92, SkU 25, rskr 126). Schablonintäkten skulle utgöra 2 % upp till taxeringsvär- de 200 000 kr., 4 % därifrån upp till 250 000 kr., 8 % därifrån upp till 300 000 kr. och 10 % däröver. Härigenom undveks att bl.a. ny- byggda småhus finansierade med statliga lån i skattehänseende be- traktades som lyxvillor. Villaavdraget höjdes till 1 000 kr i syfte att lindra verkningarna av fastighetstaxeringen bl.a. för ägare av äldre småhus som ej berördes av de höjda skiktgränserna.

Nästa ändring av villaschablonen gjordes år 1977 med tillämpning från 1979 års taxering (prop. 1977/78:68, SkU 18, rskr 114) In- täktsprocenten i lägsta skiktet höjdes härvid till 3. Skälet var att prisutvecklingen på en- och tvåfamiljsfastigheter varit så stark sedan 1973 (värdeår för 1975 års allmänna fastighetstaxering) att taxeringsvärdenas relation till fastighetspriserna redan första året under den löpande taxeringsperioden låg på i genomsnitt 61 % för villor och på 56 % för fritidsfastigheter.

Med hänsyn till de taxeringsvärdehöjningar som förväntades vid 1981 års allmänna fastighetstaxering fick 1976 års fastighetstaxerings- kommitté i uppdrag att se över bl.a. skiktgränser och procentsatser vid småhusbeskattningen. De genomsnittliga taxeringsvärdehöjningarna beräknades för villor till ca 110 % och för fritidsfastigheter till ca 150 %. Kommittén övervägde olika skiktgränser och procentsatser. Därjämte utformade kommittén ett system med regionalt differentierad villaschablon_ I sitt betänkande (Ds B 1980:5) Villabeskattning 81 föreslog dock kommittén en för riket enhetlig schablon med i huvudsak de skiktgränser och procentsatser som nu gäller Vidare föreslog kom— mitten att det extra avdraget skulle höjas till 1 500 kr. Under re- missbehandlingen uttryckte vissa instanser önskemål om en annorlunda utformad villabeskattning. Det lämpliga i att för framtiden arbeta med en enhetlig schablon för hela landet ifrågasattes och en delvis återgång till en mer konventionell metod förespråkades. I anslutning

härtill uttalade departementschefen (prop 1980/81:42, s. 30 - 31) följande:

Den nuvarande schablonmetoden har åtskilliga fördelar inte minst för att den är enkel att tillämpa av såväl de skattskyldiga som berörda myndigheter. Denna omständighet bör enligt mitt förmenande tillmätas stor betydelse med tanke på det avsevärda antalet egnahem och fri- tidsfastigheter, sammanlagt över 1,8 miljoner vid 1981 års fastig— hetstaxering. Även för framtiden torde det därför vara nödvändigt med tämligen långtgående inslag av schabloner på detta område. En återgång till det system som gällde före schablonens införande skul- le innebära en drastiskt ökad belastning och försämrad arbetssitua— tion för taxeringsorganisationen. I vart fall är det för dagen inte möjligt att genomföra någon omläggning av nuvarande schablonmetod som sådan.

Han ansåg det inte heller då möjligt att finna en acceptabel lösning på de problem som en för hela landet enhetlig schablon medförde utan fann att gällande principer tills vidare måste upprätthållas. En grundläggande omprövning för framtiden borde dock göras. De före- slagna ändringarna i villaschablonen hade till syfte att hålla verk- ningarna av de höjda taxeringsvärdena på en sådan nivå att inte so- cialt oacceptabla effekter uppstod för de egnahemsägande hushållen. De höjda taxeringsvärdena återspeglade dock förmögenhetsökningar som i rimlig utsträckning måste slå igenom också i fråga om den avkast- ning som skall tas upp till beskattning. Med hänsyn till den skärp- ning av garantiskatten som också följde av de höjda taxeringsvärdena föreslog departementschefen att repartitionstalet skulle sänkas från 2 till 1,5 %. Vidare föreslog han att extra avdraget skulle höjas till 1 500 kr. och att villaschablonen skulle utformas på sätt som nu gäller.

Riksdagen (SkU 1980/81:11, rskr 94) delade uppfattningen att villa- schablonen borde bygga på nuvarande regelsystem. Schablonen borde vara så utformad att en fastighetsägare som bebor en villa med stor- lek och standard väsentligen över det normala beskattas för det verkliga värdet av sitt boende. Å andra sidan borde man i möjligaste mån söka undvika att standardvillor i orter med hög prisnivå beskat- tas som lyxvillor eller att lyxvillor i områden med låg värdenivå går fria från progressionen vid intäktsberäkningen. Förslagen i pro- positionen fick anses innebära en skälig avvägning

Våra direktiv

I våra direktiv konstateras att någon mera grundläggande omprövning av villabeskattningen inte skett sedan den infördes i mitten av 1950-talet. Mot bakgrund av de ändrade förutsättningar som numera råder bör vi därför undersöka om schablonbeskattningen bör behållas eller om den bör ersättas eller kompletteras med någon annan form av beskattning. I direktiven erinras dock om att en schablonbeskattning har avsevärda praktiska fördelar. Vidare anför departementschefen att en förutsättning för ett bättre utnyttjande av de subventioner som kanaliseras till bostadssektorn torde vara att egnahemsbeskatt- ningen får en mer bostadspolitisk prägel. Det kan ifrågasättas om beskattningen skall träffa det kapital som egnahemmet representerar. En uppgift för kommittén är därför att undersöka möjligheterna och förutsättningarna för en ändring av beskattningens utformning och principerna för den.

Några statistiska uppgifter

Ca 80 % av hela fastighetsbeståndet omfattas av villaschablonen. Småhusen representerar ca 45 % av det totala taxeringsvärdet enligt 1983 års särskilda fastighetstaxering (SCB SM N 1983:10). Förhål- landena framgår av fig. 11.1.

Enheter Taxeringsvärde % Antal '$ Värde,

174' 3 ? Industri-och % exploateringsfaet.

1799 Jordbruk

"3,5

lll/Å VII/I

Totalt 100 2 706 100 863,0

Fig. 11.1 Fastigheters fördelning efter art och typ i relation till totala antalet enheter och totala taxeringsvärdet

Det kan också nämnas att för inkomståret 1981 har antalet deklaran- ter beräknats till ca 6,5 miljoner. Av dessa berörs ca 2 150 000 av villaschablonen. Så många deklaranter redovisade nämligen innehav

av villa eller fritidshus. Uppgifterna har hämtats ur riksrevisions- verkets taxeringsstatistiska undersökning för taxeringsåret 1982. Av samma material framgår också bl.a. att knappt 70 % av dem som dekla- rerade villainnehav redovisade underskott av fastigheten Det totala villaunderskottet uppgick till ca 16,7 miljarder kr. Knappt 30 % av villaägarna redovisade ett skattemässigt överskott av fastigheten på totalt ca 0,8 miljarder kr.

överväganden

Som framgått av föregående avsnitt har den schabloniserade villabe- skattningen diskuterats livligt alltsedan metodens tillkomst De mo- tiv som legat bakom dess införande och senare ändringar kan samman- fattas enligt följande.

1. Utifrån den grundläggande principen att villaägare skall jämstäl- las med hyresgäster skall villabeskattningen medföra kostnadsneu- tralitet mellan skilda upplåtelseformer.

2. Av rättviseskäl bör inkomstberäkningen utgå från det kapital, som ägaren lagt ned i fastigheten, trots att det egna hemmet skiljer sig från andra förvärvskällor genom att ägaren i regel saknar förvärvssyfte.

3. Villaägaren bör beskattas för en avkastning på kapitalet som kny- ter an till den allmänna räntenivån,

4. Beskattningen bör vara progressiv. På så sätt motverkas den vid fastighetstaxeringen tillämpade säkerhetsmarginalen på 25 %

5. Schablonen bör medverka till att boende i villor som till stor- lek och standard väsentligen överstiger det normala tas upp till sitt verkliga värde.

6. Beskattningsmetoden bör vara enkel för såväl skattskyldiga som myndigheter.

Som vi ser inrymmer schablonen såväl skattepolitiska som bostadspo- litiska inslag.

Frågan om kostnadsneutralitet är gammal. Före villaschablonen beräk- nades villainkomsten i princip efter en jämförelse med hyresvärdet av en likvärdig hyreslägenhet. Vid schablonens införande poängtera- des neutralitetsaspekten. Den som ägde sin bostad kunde likställas med den som hyrde sin bostad. För att likställigheten mellan dessa båda kategorier skulle bestå borde ägaren beskattas för avkastning- en av det egna kapitalet. Även i stort sett alla förändringar av schablonmetoden har motiverats av bostadssociala hänsyn. Härvid har neutraliteten stått i förgrunden. För att uppnå detta mål har olika variabler använts. Inkomstprocentens höjd är gg_sådan variabel-som, tillsammans med räntebidragens utformning, varit avsedd att bringa boendekostnaderna till en neutral nivå.

Principen att villabeskattningen skall träffa avkastningen på det kapital som ägaren lagt ned i fastigheten har således urholkats. Detta gäller även principen att avkastningen skall beräknas efter den allmänna räntenivån.

När villaschablonen infördes tog man hänsyn till värdeminskning och driftkostnader när man beräknade intäktsprocenten. Procenttalet (3 %) motsvarade riksbankens diskonto vid den aktuella tidpunkten. Man ansåg att procentuttaget borde anpassas då och då till det all- männa ränteläget. Man räknade med att schablonen skulle medföra ett överskott för flertalet villor.

De förändringar av villaschablonen som därefter gjorts har inte mo- tiverats av diskontoändringar eller ändringar i bankernas låneräntor. Snarare har sociala och andra bostadspolitiska överväganden legat till grund för villaschablonens förändringar. Dessa förändringar torde kunna ses i samband med att inte heller hyror längre bestäms utifrån marknadsräntan utan med utgångspunkt i en av staten garante- rad ränta. Denna är numera 3 % i nyproduktionen och högre för äldre hus. Storleken på den garanterade räntan är helt bestämd av bostads- sociala hänsyn.

Av redogörelsen framgår att villaschablonens skatteteoretiska moti- vering, att beskattningen skall träffa avkastningen på det egna ka- pitalet i fastigheten, numera inte har samma giltighet som när meto- den infördes. Den enskilde villaägaren torde inte heller ha denna uppfattning om beskattningsmotiven. Den stundom livliga debatt som

förts rörande villabeskattningen har inte till någon större del in— riktats på frågan om motiven för det egna hemmet som beskattningsob- jekt över huvud taget. Riksdags- och annan debatt har snarare rört frågan om beskattningens höjd och den därmed förknippade frågan om

rättvisa i kostnadshänseende mellan olika boendeformer. Härvid har

frågan om neutralitet avseende kapitalkostnader stått i centrum. Ett villainnehav medför eller kan medföra inbesparing av normala lev- nadskostnader genom bl.a. avdragsrätten för räntor. Dessa fördelar kommer inte på samma sätt en hyresgäst till godo. Eftersom det är bostadspolitiskt motiverat att främja kostnadsneutralitet mellan olika boendeformer, är det också berättigat att samhället beskattar villainnehav.

Ur rent fiskala synpunkter vore det lönsamt att avskaffa villabe- skattningen,under förutsättning att man därmed också helt avskaf— fade rätten till avdrag för räntekostnader för villainnehav. De sub- ventioner som styrs till egnahemssektorn via beskattningen är dock numera av så stor betydelse för denna sektor att subventionsformen inte kan slopas. Som framgått i avsnitt 4.4.1 kan närmare hälften av den skatteminskning genom avdragsrätt som villaägare tillgodogör sig anses ha en rent bostadspolitisk motivering och krävs för att neu- tralitet skall uppnås mellan upplåtelseformerna,

Beskattningen utgör ett bostadspolitiskt medel att fördela subven- tionerna på ett sådant sätt att de bäst medverkar till att uppnå de bostadspolitiska målen. Som sådant medel bör beskattningen användas för att uppnå såväl paritets— som neutralitetsmålen.

Den progressiva villaschablonen, som infördes år 1966, motiverades

bl.a. av att en säkerhetsmarginal - vid 1965 års allmänna fastig- hetstaxering ca 20 % - tillämpades när en fastighets taxeringsvärde bestämdes. Detta medförde att för en villa med ett faktiskt värde om 100 000 kr. blev 20 000 kr. inte räntebeskattat. För en 500 OOO-kro- norsvilla undgick 100 000 kr. räntebeskattning. Även rent bostadspo— litiska skäl motiverade en differentierad intäktsberäkning. En pro— gressiv schablon skulle medverka till att det byggdes färre extrema lyxvillor.

I 1966 års villaschablon sattes den lägsta skiktgränsen vid ett taxeringsvärde om 100 000 kr. Härigenom gjordes ett kapital om 24 000 kr. fritt från räntebeskattning. Om man utgår från 1975 och 1981 års villaschabloner - med lägsta skiktgränser upp till 200 000 kr. resp. 450 000 kr. - uppgår motsvarande kapitalbelopp till 66 000 kr. resp. 149 000 kr. Räntefavörerna i dessa schabloner (2 resp. 1,5 % i bottenskiktet) utgör 1 320 kr. (2 % x 66 000) resp. 2 235 kr. (1,5 % x 149 000). 1976 års fastighetstaxeringskommitté beräknade hur stor progressiviteten måste vara för att effekten av säkerhetsmarginalen skulle neutraliseras (Ds B 1980:5, s. 132) och fann att denna kunde vara ganska låg om denna effekt skulle uppnås, som mest 2,53 % för en villa med ett taxeringsvärde om 1 milj. kn i 1975 års schablon.

Med hänsyn till att progressiviteten i samtliga differentierade vil- laschabloner varit betydligt högre än vad som motiveras enbart av säkerhetsmarginalen vid fastighetstaxeringen, kan man dra den slut- satsen att den största delen av progressiviteten motiverats av andra skäl. Såväl 1966 som 1974 poängterades också bostadspolitiska skäl. Samhället skulle inte, genom en lindrig villabeskattning, stödja lyxkonsumtion av boende. Ett sådant boende borde, så långt det är möjligt, beskattas efter sitt verkliga värde.

Det finns inte någon anledning att gå ifrån denna principiella bo- stadspolitiska målsättning. Det är dock svårt att finna en metod som helt når upp till denna målsättning. Svårigheterna hänger till stor del samman med att taxeringsvärdet inte automatiskt avspeglar "boen- dets verkliga värde".l avsnitt 11.3.1 diskuterar vi dessa problem utförligare.

Villaschablonen kan synas enkel till sin utformning och bör därför även vara enkel att tillämpa och förstå. Detta omdöme måste dock mo- difieras på en rad punkter. Till en början bygger metoden på de inte helt enkla regler som gäller för fastighetstaxering. Metoden inne- håller också vissa moment som bäddar för missförstånd, felberäkning- ar och andra felaktigheter. Om taxeringsvärdet överstiger 450 000 kn, skall exempelvis intäkten beräknas efter olika procenttal för olika skikt av värdet. Vidare skall ägarens totala ränteutgifter fördelas mellan de skilda inkomstslagen. Denne måste då ta ställning till

vilka ränteutgifter som utgör "ränta på lånat kapital, som har ned- lagts i fastigheten". I regel torde sådana lån där inteckningar ta- gits i fastigheten som säkerhet vara nedlagda i fastigheten. Detta är dock inte givet. Ett inteckningslån kan ha använts för andra än- damål. Likaså kan andra låneformer, t.ex. borgenslån och lån av släktingar eller liknande, ha använts för fastigheten. Fördelningen är alltså inte så enkel som den kan synas vid en första anblick Om två eller flera personer äger fastigheten och räntorna skall förde- las mellan dessa, uppkommer ytterligare svårigheter,

Särskilda svårigheter uppkommer om fastigheten byter ägare under be— skattningsåret. Då skall schablonintäkten, extra avdraget, procent- avdraget och garantibeloppet justeras med hänsyn till innehavstiden. Under år 1981 beräknas drygt 50 000 schablonfastigheter ha bytt äga- re. (Av dessa var drygt 9 000 fritidshus.) I ett stort antal dekla- rationer har således justering för innehavstid behövt vidtas.

Riksskatteverket (RSV) har undersökt hur ofta taxeringsfunktionärer- na vidtagit åtgärder (förfrågningar och/eller avvikelser) med anled- ning av deklarationsgranskningen vid 1981 års taxering. Resultaten finns publicerade i RSV Rapport 1983:6. Av denna framgår bl.a. att åtgärder vidtagits beträffande ca 1,8 miljoner skattskyldiga av lan- dets totalt drygt 6,5 miljoner. Såvitt avser inkomstslaget annan fastighet vidtogs åtgärder i 318 000 fall. Härav avsåg 301 000 fall (95 %) schablonfastigheter. För dessa höjdes intäkterna med i genom- snitt 299 kr. För övriga fastigheter var motsvarande medelvärde 3 000 kr. Det vanligaste felet inom schablonfastigheterna var in- täktsberäkningen (113 000 fall, dvs. 36 % av åtgärderna). Därefter följde felaktigheter av företrädesvis formell art (89 000, 28 %), extra avdrag (60 000, 20 %) och skuldräntor (36 000, 11 %). Åtgärder beträffande räntebidrag vidtogs relativt sällan (4 000 fall, drygt 1 %) men ledde till en jämförelsevis hög ändring. Två tredjedelar av de åtgärder som innebar beloppsmässig ändring inom inkomstslaget an- nan fastighet avsåg ett belopp på högst 1 000 kr. - Till dessa siff- ror skall läggas de åtgärder som vidtagits beträffande garantibelop- pet. Dessa uppgick till 158 000 fall, varav nästan en tredjedel avsåg åtgärder på högst 500 kr. I drygt 50 000 fall hade garantibeloppet inte redovisats alls och i nästan 35 000 fall hade beloppet beräk- nats felaktigt.

Totalt sett kan således antalet åtgärder vid taxeringen år 1981, med anledning av innehav av schablonbeskattad fastighet, beräknas uppgå till ca 450 000 fall. Detta skulle motsvara nästan en femtedel av dem som redovisade innehav av sådan fastighet.

Skatteförenklingskommittén (B 1982:O3 - SFK) har i sitt betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration föreslagit att inkomstsla— gen tjänst, kapital och (schablonbeskattad) annan fastighet skall omfattas av det förenklade deklarationsförfarandet. Bakgrunden är att schablonbeskattade villors intäkter, extra avdrag och garantibe- lopp normalt kan hanteras maskinellt. Detta gäller dock bara helårs- ägda fastigheter. Har fastigheten överlåtits under året måste därför såväl den förre som den nye ägaren deklarera fullt ut. Alla villa- deklaranter måste också lämna tilläggsuppgifter om räntor och tomt- rättsavgäld för att kunna få avdrag för dessa kostnader.

Trots att schablonmetoden har tillämpats i snart 30 år har tydligen reglerna inte trängt in i det allmänna rättsmedvetandet i tillräck- lig grad. Alla möjligheter till förenklingar bör därför tas till vara. Detta talar för ytterligare schablonisering av beskattningen. Alla schabloner inom skatteområdet har dock den olägenheten att de inte befrämjar en i detalj beloppsmässigt riktig taxering. Kravet på likformighet och rättvisa vid taxeringen måste därför vägas mot kravet på enkelhet och effektivitet inom taxeringsförfarandet. Där— vid måste man också beakta vilka av skattemyndigheternas arbetsupp- gifter som man anser vara mest angelägna.

Om SFK:s förslag om förenklad självdeklaration genomförs kommer så- väl taxeringsmyndigheternas som de skattskyldigas besvär med schab- lonmetodens relativt komplicerade regler att minska avsevärt. För- slaget innehåller dock inga materiella förändringar av metoden. De skattskyldigas förståelse för beräkningarna torde därför knappast komma att öka. Snarare kan deklaranterna komma att okritiskt godta den intäktsberäkning som taxeringsmyndigheterna har gjort och som finns förtryckt på den förenklade deklarationen.

Det bör vara ett självklart mål att de som närmast berörs av vissa skatteregler också förstår dessa reglers utformning och ända- mål.

Sammanfattningsvis anser vi således att bostadsbeskattningen, och särskilt egnahemsbeskattningen, bör ha en mer bostadspolitisk in- riktning. De fiskalamotiven är, i vart fall såvitt avser egnahems— beskattningen, av underordnad betydelse. Beskattning utgör ett av flera medel att fördela boendekostnaderna solidariskt mellan olika grupper av boende. Subventionsformerna inom skattesystemet bör ut- formas på ett sådant sätt att de medverkar till att uppnå de bo— stadspolitiska målen, främst paritet och neutralitet. Inkomstskat- tereformen har medfört bättre möjligheter att harmoniera skattesys- temets bostadspolitiska inslag med övriga bostadspolitiska medel. Vid alla reformer, och särskilt inom skattesystemet, bör alla möj- ligheter till förenklingar beaktas.

11.3 Egnahem och fritidshus

I avsnitt 11.2.1 diskuterade vi principerna för bostadsbeskattning

i allmänhet och i avsnitt 11.2.2 beskattning av egnahem och fritids- hus i synnerhet. Mot bakgrund av våra överväganden i principfrågor- na diskuterar vi i detta avsnitt vissa särskilda frågor om beskatt- ning av egnahem och fritidshus.

11'3-1 Vnésrlésjér-in!?åäaéstéånias

Vi har redogjort för gällande bestämmelser om bl.a. intäktsberäk- ningen i avsnitt 11.2.2. Som en komplettering till den redogörelsen kan nämnas att det är fastighetens taxeringsvärde året före taxe- ringsåret som ligger till grund för beräkningen. Om något taxe— ringsvärde inte har bestämts för fastigheten det aktuella året skall intäkten i stället beräknas efter ett uppskattat värde. Denna uppskattning sker efter de principer som gäller för fastighetstaxe- ring. Frågan om fastighetens beskaffenhet är sådan att den skall schablonbeskattas bedöms utifrån förhållandena vid beskattningsårets utgång. Har fastigheten flera ägare beräknas intäkten på hela taxe- ringsvärdet. Intäkten proportioneras sedan på delägarna. Har fastig- heten inte kunnat utnyttjas under en viss tid, exempelvis på grund av eldsvåda, får intäkten sättas ned.

Uppkommer underskott får detta dras av från den skattskyldiges in— komster från andra förvärvskällor. Vid den konmunala taxeringen är dock denna avdragsrätt i viss mån reducerad. I avsnitt 11.3.6 berörs dessa frågor mer ingående.

I detta avsnitt diskuterar vi frågan om något annat värde än taxe- ringsvärdet bör läggas till grund för intäktsberäkningen. Därmed avses främst ett s.k. boendevärde, dvs. fastighetens värde från bo— endesynpunkter. Orsaken till att frågan väckts är främst de stora geografiska variationerna i taxeringsvärde för egnahem som är lik- värdiga till storlek och standard. Dessa variationer innebär inte bara olika skatt för, i denna mening, likvärdiga egnahem i olika delar av landet utan även att stora och/eller "lyxiga" egnahem en- dast drabbas av villaschablonens progressivitet i vissa delar av landet. Hyrorna varierar däremot relativt lite.

Bestämning av taxeringsvärde

Taxeringsvärdet skall vara 75 % av marknadsvärdet. På grundval av statistiska undersökningar av prisbildningen har för småhus metoder utarbetats för värdering av byggnader och mark.

För värderingen indelas landet i ett stort antal värdeområden. Varje område får en värdenivå. Bestämningen av områdenas värdenivå utgår från marknadsvärdet för ett s.k. normhus. Detta är nybyggt och har en värdeyta om 116 - 125 m2 och normal standard (19 - 20 standard— poäng). 31 värdenivåer tillämpas. För varje värdenivå har utarbe- tats en s.k. S-tabell som anger hur byggnadsvärdet varierar med storlek, standard och ålder. För låga värdenivåer har man funnit att husstorleken påverkar värdevariationerna mindre än för höga ni- våer.

Värdeytan utgörs av bostadsytan med tillägg för 20 % av biutrymmes— ytan, dock högst 20 m2. Standarden fastställs enligt ett särskilt poängsystem. Åldern, slutligen, utgörs av nybyggnadsåret, med juste- ring för om mer omfattande ombyggnad skett.

För flerbostadshus fastställs värdena på ett likartat sätt. Byggnads- värdena fastställs dock främst med ledning av hyresavkastningen el— ler produktionskostnaderna.

Bakgrund

Redan i den promemoria av 1950 års skattelagssakkunniga som låg till grund för villaschablonens införande diskuterades om beräkningen skulle knyta an till taxeringsvärdet eller till "ett annorledes be- stämt värde å fastigheten" (PM 31 december 1951, s. 23). Man var tveksam om taxeringsvärdet återspeglade marknadsvärdet korrekt Det antogs dock att en bättre och jämnare taxering skulle kunna åstad- kommas. Vidare beaktades att taxeringsvärdet låg till grund även

för annan beskattning och att ett särskilt uppskattningsvärde skulle kunna medföra omfattande skatteprocesser. Departementschefen (prop. 1953:187, 5. 47) ansåg att taxeringsvärdet var lämpligt som grund för beräkning av fastighetsägarens kapital i fastigheten. Bevill— ningsutskottet (BeU 1953:50, s. 10) förutsatte att värderingen av småhus skulle göras så likformig som möjligt. Vissa ojämnheter kunde dock ej undvikas.

Villabeskattningsutredningen, som föreslog en differentierad villa- schablon ansåg det vara otillfredsställande att ett allt större ka- pital blev obeskattat ju värdefullare villa det var fråga om (Ds Fi 1966:4, s. 49). Ett sätt att komma till rätta med detta problem var, att knyta intäktsberäkningen till det högsta av anskaffnings- värdet och taxeringsvärdet. Av såväl teoretiska som praktiska skäl ansågs dock denna lösning olämplig. Felet borde i stället undanröjas genom att procentsatsen differentierades. Utredningen diskuterade också olika metoder att avgränsa den krets av villor som borde träf— fas av progressiviteten. En metod var att knyta an till låneförord- ningarnas bestämmelser om maximal lägenhetsyta. Denna metod förkas- tades dock, främst med hänsyn till att villans standard inte alltid var avhängig av bostadsytans storlek. En alternativ gruppindelning av fastigheter skulle, enligt utredningen, kunna göras med ledning av byggnadskostnadernas regionala variationer. Detta skulle dock in- nebära gränsdragningsproblem. Det var också praktiskt otympligt och principiellt otillfredsställande. Från några remissinstanser för- ordades dock den nu nämnda alternativa gruppindelningen. I anslut- ning härtill anförde departementschefen (prop. 1966:151, 5. 52):

Enligt min mening bör man hålla i minnet att vi här har att göra med en schablon. Om det skall vara någon mening med schablonen bör den vara enkel i tillämpningen — något som särskilt kännetecknat

villaschablonen. Varjekomplikation försämrar schablonens värde. I schablonens natur ligger också att den slår olika för olika skatt- skyldiga. Såsom villabeskattningsutredningen understrukit skulle en differentiering av schablonmetoden med hänsyn till de skiftande byggnadskostnaderna på olika orter i landet innebära en så allvar- lig äomplikation av schablonen att ett sådant system inte bör komma i fr ga.

I två motioner, i anslutning till propositionen, föreslogs att kon- ventionell beskattning skulle återinföras för fastigheter med ett taxeringsvärde överstigande 125 000 kr. (mot. 1:802 och 11:975). Bevillningsutskottet fann dock att en sådan återgång skulle kompli— cera taxeringsarbetet i områden med höga taxeringsvärden (BeU 1966:62, s. 14). I en annan motion (1:800) yrkades att intäktspro- centen skulle differentieras endast för byggnadsvärdet. Härigenom skulle en diskriminering av villaägare i områden med höga markvär- den undvikas. Bevillningsutskottet fann dock att varierande mark- värden inte var ett skäl för att behandla detta värde på annat sätt än byggnadsvärdet. De taxerade markvärdena i vissa områden understeg de verkliga värdena i ännu högre grad än de taxerade byggnadsvärdena. Förslaget skulle därför innebära ett avsteg från syftet att beskat- ta det i fastigheten nedlagda kapitalet. En särbehandling skulle dessutom komplicera schablonregeln. Som motiv för att avstyrka yr- kanden i andra motioner (1:801 och 11:976) om en höjd gräns för skatteskärpning anförde utskottet att det var angeläget att den skärpta beskattningen åtminstone i någon mån träffade villor beläg- na utanför storstadsregionerna.

Bostadsskattekommittén ansåg att skattereglerna gynnade ägare till nyproducerade egnahem. Kommittén föreslog därför en högre beskatt- ning under en villas första sex år (SOU 1974:16, s. 69). En metod som övervägdes var att medge ägare till äldre egnahem ett schablon— mässigt omkostnadsavdrag, med hänsyn till reparationsbehov och vär- deminskning. Kommittén ansåg att denna metod bl.a hade fördelen att de högre markvärdena i storstadsområdena skulle slå igenom i be- skattningen. Metoden ansågs dock alltför komplicerad. Även ett av kommittén framlagt förslag om förhöjd intäktsprocent för nyare vil- lor ansågs av departementschefen onödigtvis komplicera beskattnings- systemet (prop. 1974:150, 5. 402).

1976 års fastighetstaxeringskommitté övervägde en regionalt diffe- rentierad villaschablon i sitt betänkande (Ds B 1980:5) Villabe- skattning 81 Förslaget gick ut på att progressiviteten i beskatt- ningen skulle göras beroende av den S-tabell som använts för fastig- heten vid fastighetstaxeringen. En med utgångspunkt i S-tabellen re- gionalt differentierad villaschablon ansågs kunna rikta in det prog- ressiva skatteuttaget mot husets storlek, standard och ålder. Med ledning av det statistiska material som då fanns tillgängligt kunde man dock inte med tillräcklig säkerhet bedöma hur många taxerings- enheter som skulle komma att beröras av ett progressivt skatteuttag. Man kunde därför inte heller bedöma de ekonomiska och sociala effek— terna.

Kommittén föreslog bl a. därför en enhetlig schablon för hela riket. Tre ledamöter ansåg dock att man borde överväga en metod som mer ut- går från den förmån boendet utgör. - Tanken på en differentiering av villaschablonen ägnades stort intresse av flera remissinstanser. De flesta var positiva men framhöll att saken måste utredas vidare. Departementschefens och riksdagens (prop. 1980/81:42, SkU 11, rskr 94) uttalanden i denna fråga har vi redovisat under avsnitt 11.2.2. Därvid framfördes bl.a. krav på enkelhet, att boende i lyxvillor beskattades efter verkliga värdet, att standardvillor i orter med hög prisnivå inte borde lyxbeskattas men att å andra sidan lyxvillor i områden med låg värdenivå borde träffas av progressionen.

Taxeringsvärdenas storlek och variation

SCB har för vår räkning gjort specialbearbetningar av statistiken över 1981 års allmänna fastighetstaxering (AFT 81). De redovisning— ar som följer grundas i huvudsak på dessa bearbetningar.

Taxeringsvärdena för småhus var i medeltal 1 966 kr. per mz. Mot- svarande värden för bostäder i flerbostadshus kan inte exakt beräk- nas eftersom det ofta även finns lokaler i dessa hus. Taxeringsvär- det per m2 i flerbostadshus med enbart bostäder var 821 kr Medel- taxeringsvärdet för en småhuslägenhet torde dock vara ca tre gånger högre än värdet för lägenheter i flerbostadshus (jfr prop_ 1983/84:40, bil. 9, s. 78),

I tab. 11.1 redovisas antalet småhus med hänsyn till hustyp och läge. Det största antalet var friliggande hus, knappt 1 100 000 mot drygt 200 000 rad— eller kedjehus. Det fanns dessutom ungefär 200 000 små— hus på lantbruk samt 54 000 tvåbostadshus. Rad— och kedjehus var vanligast i storstadsområdena där de utgjorde ca en tredjedel av al- la enbostadshus. I mindre kommuner och på glesbygd var de ovanliga.

Tabell 11.1 Antal skattepliktiga permanentbostadshus utom* tvåbo- stadshus (1 OOO-tal)

Friliggande Rad- och Summa Lantbruk hus kedjehus

Hela riket 1 091 214 1 305 196

Storstockholm 92 53 145 1

Storgöteborg 65 25 90 4 Stormalmö' 42 18 60 3 övriga kommuner

> 75 000 invånare 144 42 186 17

30 000 - 74 999 invånare 271 39 310 51

( 30 000 invånare 478 37 515 141

Tätort 596 107 702 12 Glesbygd 298 11 309 177

Vid en jämförelse mellan hustypernas ytor (värdearea) och standard (standardpoäng) framgår bl.a. att det var sällsynt med omoderna rad— eller kedjehus (( 11 poäng). Det var också ovanligt att dessa hus hade en hög standard (> 22 poäng) eller stor yta (> 195 m2). Beträf- fande husen på lantbruk, se vidare avsnitt 11.6.

För att belysa hur andelen småhus som var stora och/eller hade hög standard varierar, redovisas i tab. 11.2 hur stor andel av dem som tillhörde de högsta storleks- och standardklasserna i olika delar av landet. Andelarna har beräknats enligt följande kombinationer:

Värdearea Standardpoäng > 135 m2 > 22 > 165 m2 > 16 > 195 m2 > 10

Tabell 11.2 Andel småhus med stor yta och/eller hög standard (procent)

Friliggande Rad- och Summa Lantbruk hus kedjehus

Hela riket 10,9 3,6 9,7 10,5

Storstockholm 17,7 2,1 11,9 23,2 Storgöteborg 14,3 6,3 12,1 7,4 Stormalmö 19,1 7,6 15,6 25,9 övriga kommuner

> 75 000 invånare 13,1 4,2 11,1 14,7

30 000 - 74 999 invånare 9,8 3,6 9,1 11,5 ( 30 000 invånare 8,2 3,1 7,9 7,8

Tätort 10,6 3,8 9,6 12,9 Glesbygd 7,3 2,3 7,1 10,0

Vid denna avgränsning hade Stormalmö den största andelen mer luxuösa småhus, ca 16 % av samtliga mot ca 10 % för hela riket. Variationer- na var i övrigt små, dock med de högsta andelarna i storstadsområ- dena och de största kommunerna (11 - 12 %) och de minsta andelarna på glesbygd (7 %).

Andelen småhus med hög standard (> 22 poäng) utgjorde endast 1,2 % (18 052 enheter) av beståndet. Ca 40 % av småhusen fick mer än 16 standardpoäng. Variationerna mellan tätort och glesbygd var betyd- ligt större när man bortser från värdearean.

I tab. 11.3 redovisas taxeringsvärdena i medeltal i olika regioner för friliggande småhus och dess fördelning på byggnad och mark.

Tabell 11.3 Genomsnittliga taxeringsvärden för friliggande småhus efter vägning med rikets fördelning, 1 000 kr.

Region Vägda värden

Totalt Byggnad Mark Hela riket 220 161 59 Storstockholm 347 210 137 Storgöteborg 298 197 101 Stormalmö 249 168 81

Övriga kommuner

> 75 000 invånare 240 172 68

30 000 74 999 invånare 206 157 49 ( 30 000 invånare 181 143 38 Tätort 208 157 52 Glesbygd 179 143 36

En del av taxeringsvärdenas variation hänger samman med att husen har olika storlek och standard i olika regioner. Inverkan därav har eliminerats. Medelvärdena har beräknats som om sammansättningen i varje region varit densamma som i riket. Spridningen i taxerings- värden mellan regioner minskar då i förhållande till de ovägda vär- dena. Medeltalen i storstadsområdena och de största kommunerna

sänks och värdena i de minsta kommunerna höjs. De vägda värdena har beräknats efter en relativt grov indelning efter värdearea och standardpoäng. En finare indelning skulle med stor sannolikhet inne— bära att skillnaderna minskade ytterligare något.

Av tabellen framgår bl.a. att i alla de tre storstadsområdena var det genomsnittliga taxeringsvärdet högre än rikets medelvärde. Om sistnämnda värde sattes till 100 skulle det genomsnittliga taxe- ringsvärdet i Storstockholmsområdet uppgå till 158 och i Stor- göteborgsområdet till 135. Vid en jämförelse mellan Storstockholms- området och glesbygdsområdena framgår att de taxerade markvärdena var ca fyra gånger så höga i Storstockholmsområdet som på glesbygd.

Progression

Småhus med taxeringsvärden över 450 000 kr beskattas enligt en progressiv intäktsschablon. I tab. 11.4 illustreras för friliggande småhus hur olika progressiviteten slår i olika delar av landet De klasser där taxeringsvärdena i medeltal överstiger 400 000 kr. har särskilt markerats och medeltalen angetts. Det är främst i dessa klasser som progressiv beskattning kan bli aktuell. I Storstockholm gäller det sammanlagt i nio klasser medan i kommuner med under 30 000 invånare taxeringsvärdet inte i någon klass överstiger 400 000 kr och progression därför mycket sällan blir aktuell. Jämförelsevis

kan även nämnas att 14 % av villorna i AB-län hade ett taxeringsvär- de som översteg 450 000 kr. medan motsvarande andel i F-län var så låg som 0,2 %

Tabell 11.4 Klasser av friliggande småhus efter värdearea och standardpoäng med taxeringsvärden i medeltal över 400 000 kr. samt taxeringsvärdenas medeltal i dessa klasser (1 000 kr.)

S t o r s t a d 5 o m r a d e n Storstockholm Storgöteborg Stormalmö

S t a n d a r d p 0 ä n g

Värde- area 1-10, 11—16, 17-22, 23- 1-10. 11-16, 17-22, 23- 1-10, 11-16, 17-22, 23-

-105

0 v r i g a k 0 m m u n e r

> 75 000 invånare 30 000 — 74 999 inv. ( 30 000 invånare

Definitioner

Med en fastighets boendevärde avses dess värde från boendesynpunkt. En mängd olika faktorer påverkar hushållens värdering av en fastig- het från dessa synpunkter. Vissa av dessa faktorer är knutna till fastighetens fysiska egenskaper, såsom exempelvis byggnadens stor— lek, standard och ålder samt tomtens storlek och planering. Den lo- kala omgivningsmiljön värderas också. Den skillnad i hushållens vilja att betala för likvärdiga bostäder som är beroende av fastig- hetens geografiska belägenhet brukar benämnas lägesränta Storleken på denna lägesränta anses främst vara beroende av omgivningsmiljön och avståndet till centrum. Lägesräntan är i normalfallet högre i de centrala delarna.

De faktorer som påverkar boendevalet och som är knutna till en fas- tighets fysiska egenskaper kan mätas och läggas till grund för vär- dering. Vid fastighetstaxering utröns exempelvis byggnadens storlek, standard och ålder. Även tomtstorleken kan lätt fastställas. Den

del av en fastighets värde som är beroende av dess belägenhet åter- speglas också i fastighetstaxeringen eftersom taxeringsvärdet styrs av marknadsvärdet, såvitt avser småhus. Denna faktor, lägesräntan, beskattas således hos småhusen i det nuvarande beskattningssystemet. För hyreshusen gäller dock att lägesräntan endast i begränsad om- fattning påverkar taxeringsvärdet. Denna faktor påverkar nämligen hyressättningen mycket litet. I bruksvärdesystemet, sådant det nu— mera tillämpas, beaktas främst bostadens storlek och standard samt

1 viss mån dess ålder.

Hyreskostnaderna för likvärdiga lägenheter i flerbostadshus inom landet resp. inom en region varierar relativt litet. Enligt BHU 1981 varierade kvadratmeterhyran för tre rum och kök i allmännytti— ga företag inom f 5 % från riksmedeltalet mellan Storstockholm, Storgöteborg, kommuner med mer än 75 000 invånare och övriga kommu-

ner .

Metoder

Det kan konstateras att begreppet "boendevärde" är beroende av vil— ka egenskaper hos en fastighet som man anser vara värdefulla från

boendesynpunkt. Bedömningen kan göras från två skilda utgångspunk- ter. Antingen bör en fastighets fysiska egenskaper värderas lika oavsett fastighetens belägenhet eller bör även belägenheten påverka bedömningen. Man kan också tänka sig att lägesräntans variation inom en region bör påverka "boendevärdet" medan däremot denna ränta mellan olika regioner inte bör påverka "boendevärdet".

En mängd olika metoder kan komma i fråga om man vill uppnå att in- intäktenbör vara lika stor för villor som efter vissa kriterier kan anses ha samma "boendevärde" men som har skilda marknadsvärden. Me- toderna kan mer eller mindre knyta an till fastighetstaxeringen. Vi redovisar här några av de metoder som vi har diskuterat.

Vid sidan av taxeringsvärdet kan ett särskilt boendevärde beräknas för fastigheten. Detta värde kan beräknas utifrån t.ex. hyresnivån på orten, belåningsvärdet, produktionskostnaderna eller förvärvspri- set. Vidare kan värdet beräknas med hjälp av vissa faktorer inom fastighetstaxeringen, t.ex. värdearea och/eller standardpoäng eller taxerat byggnadsvärde.

En mer utjämnad intäktsberäkning kan också göras genom att ett justerat taxeringsvärde läggs till grund. Justeringarna kan göras på olika geografiska nivåer, exempelvis enligt de indelningar som gjorts i tab. 11.1 m.fl. Den enklaste formen av justering är t.ex. att räkna ned taxeringsvärdena i Stockholm och Göteborg så att de närmade sig riksgenomsnittet. Den mest långtgående varianten är att göra justeringar för varje värdeområde. Några snarlika metoder är att justera schablonintäkten eller progressionen. Justeringarna kan vara mer eller mindre schabloniserade. En metod som vi har diskute- rat ingående är den som 1976 års fastighetstaxeringskommitté över- vägde och som innebar att progressionen relaterades till den för fastigheten tillämpliga S-tabellen.

överväganden

Samhället bör inte stödja boende i lyxvillor, oavsett var i riket lyxvillan är belägen. Det är dock näst intill omöjligt att objek- tivt fastställa vad som är lyx i detta hänseende. Det är ännu svå- rare att värdera de faktorer som upplevs som lyxbetonade. Bostäder

som till storlek och standard är likvärdiga, enligt de beräknings- grunder som tillämpas vid fastighetstaxeringen, värderas olika av skilda hushåll En värdering av en fastighets samtliga faktorer görs i allmänhet vid förvärvet. Då beaktas även gällande regler om beskattning av fastigheter. Betalningsviljan är i regel större för bostäder i tätorter än på glesbygd Detsamma gäller för bostäder i centrala lägen jämfört med perifera lägen

Ett särskilt problem som kan uppmärksammas i detta sammanhang är taxeringsvärdenas höjd i sådana områden där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. Genom denna efterfrågan blir mark- nadsvärdena höga och boendekostnaderna för de åretruntboende därmed högre än vad som motiveras av "boendevärdet". Sjöutsikten värderas annorlunda av fiskaren än av sommargästen. Enligt de av riksdagen nyligen antagna ändringarna i förköpslagen får förköp ske för att säkerställa bostäder åt permanentboende inom de nu diskuterade områ- dena (prop. 1983/84:141, BoU 27). De kommuner som omfattas av den

utvidgade förköpsrätten anges i en bilaga till förköpslagen. Rege- ringen skall närmare ange inom vilka områden av kommunerna som för- köpsrätten skall föreligga.

Samtliga metoder för en regionalt differentierad beskattning av vil- lainnehav medför att den nuvarande villaschablonens relativa enkel- het minskar. Intäktsberäkningen skulle visserligen helt eller delvis kunna företas maskinellt och uppgifterna härom förtryckas på dekla- rationsblanketterna. Förståelsen för skattereglerna skulle dock knappast öka bland den villaägande allmänheten. Taxeringsvärdet har stor betydelse även i andra sammanhang. Ett fastighetstaxeringsför- farande torde därför vara nödvändigt även om ett särskilt beräknat boendevärde används som grund för beskattning. Detta ökar inte enkel- heten eller effektiviteten inom skattesystemet.

En mängd olika ekonomiska och personliga faktorer påverkar boende- kostnaderna. Lägre kapitalkostnader för en glesbygdsvilla motverkas till viss del av ökade resekostnader. Servicenivån är i regel läg- re. De skattemässiga effekterna av intäkts— och avdragsbeloppen va- rierar. En intäktsberäkning som är neutral såvitt avser lägesbeting- ade faktorer medför inte automatiskt fullständig neutralitet såvitt avser boendekostnader. För nybyggda villor har räntebidragen en ut- jämnande effekt. Låneunderlaget avspeglar ju även markpriset.

En sådan regional differentiering som vi nu diskuterar innebär en lägre beskattning av villor i attraktiva områden i tätorter och i regel en skärpt beskattning av villor på glesbygd. Detta skulle i sin tur medföra en än mer ökad efterfrågan på attraktiva villor. Värdena på dessa villor skulle öka, vilket i sin tur skulle medföra höjda taxeringsvärden. Värdeökningen tillfaller i regel fastighe- tens nuvarande ägare. En ny förvärvare tvingas öka belåningen i mot- svarande grad med höjda boendekostnader som följd. Det motsatta för- hållandet gäller för villor med mindre attraktiva lägen På många orter utanför tätorterna är det i dag svårt för villaägarna att säl- ja sina fastigheter till rimliga priser. Dessa svårigheter skulle öka. Om boendekostnaderna för "likvärdiga" villor i olika regioner jämnades ut finns det en uppenbar risk för att det åsyftade resul- tatet endast blir temporärt.

Vi anser sammanfattningsvis att en differentierad småhusbeskattning efter "boendevärde" skulle medföra oönskade sociala effekter och bli alltför komplicerad till sin utformning. Vi föreslår därför inte nå- gon sådan beskattning. I stället bör taxeringsvärdet utgöra grund även för den framtida småhusbeskattningen.

När det gäller permanentboende på semesterorter kan det dock finnas skäl för särskilda hänsynstaganden vid inkomstberäkningen. Eventuellt skulle det extra avdraget kunna vara högre i de områden som omfattas av den nya förköpsrätten. Vi kommer att pröva denna fråga ytterliga- re.

”31 99559199-E!-9999519993311911'9595599

Den nuvarande beskattningen av småhus bygger på taxeringsvärden som i princip ligger fast under en femårsperiod. Enligt nuvarande reg- ler (1 kap. 7 6 fastighetstaxeringslagen - FTL) skall nämligen all- män fastighetstaxering (AFT) företas vart femte år. Den senaste AFT skedde år 1981 och avspeglade prisläget år 1979. Nästa AFT skulle således egentligen göras år 1986. Denna har emellertid flyttats fram till år 1988 (prop. 1983/84:193 SkU 48).

Det har ansetts vara en av schablonmetodens svagheter att beskatt- ningen inte löpande anpassas till prisutvecklingen. Man kan tänka sig olika lösningar på problemet. Dessa bygger på att antingen un- derlaget eller intäkten justeras med vissa tidsintervaller med hän- syn till prisutvecklingen

Ett särskilt problem som är förknippat med en omräkning av taxe- ringsvärdena är utformningen av progressionsskalan. Gränserna i skalan har ju hittills justerats i samband med de allmänna fastig- hetstaxeringarna. Om taxeringsvärdena omräknas oftare torde även skalan behöva omprövas oftare, annars uppstår oönskade effekter. Om man antar en årlig uppräkning av taxeringsvärdet med 5 % skulle en villa med grundtaxeringsvärdet 100 000 kr. ha ett taxeringsvärde om 120 000 kr. efter 5 år. Intäkten, med nu gällande skala, skulle ha ökat från 2 000 kr. till 2 400 kr. eller med 20 %. För en villa med grundtaxeringsvärdet 500 000 kr. skulle taxeringsvärdet öka med 100 000 kr. och intäkten med 4 000 kr. eller med drygt 35 % under samma tid. För att undvika stötande tröskeleffekter bör därför om- räkningstakten variera med taxeringsvärdenivån. Därjämte börprogres- sionsskalan på något sättfölja omräkningstakten eller helt slopas.

Om man räknar om intäkten årligen med hänsyn till konstaterade pris- och kostnadsförändringar kan den procentuella förändringen göras li- ka för alla fastigheter. För de villor som nämnts ovan med taxe- ringsvärden om 100 000 kr. resp. 500 000 kr. skulle intäkten, med 5 % årlig uppräkning, öka med 430 kr. resp. 2 370 kr. efter 5 år. För båda är ökningen drygt 20 %.

1976 års fastighetstaxeringskommitté lägger snart fram ett betänkan- de om s.k. rullande fastighetstaxering (SOU 1984:37 ). Eftersom vi, i vart fall tills vidare, anser att taxeringsvärdet även framdeles bör utgöra grund för intäktsberäkningen vill vi avvakta det fort- satta arbetet med det nämnda betänkandet innan vi mer ingående diskuterar omräkningsfrågan.

11-3-3 Betiensllårsiotélstélzsrälsnins

F.n. gäller att egnahem och fritidshus beskattas statligt och kom- munalt i inkomstslaget annan fastighet. Ett eventuellt underskott får i regel dras av från ägarens övriga inkomster. I den kommun där fastigheten är belägen skall i princip ett belopp om 1,5 % av taxe- ringsvärdet, det s.k. garantibeloppet, ingå i ägarens taxerade in- komst i fastighetskommunen. Hur intäkt, underskottsavdrag och garan- tibelopp påverkar storleken på ägarens skatt varierar med dennes in— komstförhållanden. Genom inkomstskattereformen minskar variationerna beträffande underskottsavdragen.

Även bostadsrättsföreningar och andra äkta bostadsföretag samt pri- vata hyreshus beskattas f.n. i samma inkomstslag och omfattas av ga- rantibeskattningen. Den kommunala beskattningen av juridiska perso- ner kommer dock troligen att slopas fr.o.m. år 1985. Metoderna för intäktsberäkningen, främst den s.k. konventionella metoden, skiljer sig från villaschablonen. I avsnitt 11.5 finns en redogörelse för den konventionella metoden.

En eventuell statlig fastighetsskatt, sådan den presenterats i en lagrådsremiss den 26 april 1984, skulle innebära att sådan skatt er- läggs med ett visst belopp, i regel beräknat utifrån fastighetens taxeringsvärde.

Vid såväl statlig som kommunal taxering kommer således eventuellt två skilda beskattningsförfaranden att tillämpas samtidigt. Den vanliga intäktsberäkningen är gemensam för de båda taxeringarna, ga— rantibeskattning förekommer endast vid den kommunala taxeringen och en eventuell fastighetsskatt blir troligen endast statlig. Det kan ifrågasättas om inte beskattningsförfarandena bör samordnas på något sätt.

Vi tänkerinte nu ta slutlig ställning i denna fråga. Vid våra fram- tida överväganden kommer vi att beakta bl.a. det fortsatta arbetet med eventuell statlig fastighetsskatt och 1980 års företagsskatte— kommittés (B 1979:13) arbete med en s.k. staketmodell. I detta sam- manhang bör också beaktas de överväganden som gjorts med anledning av förslaget i prop. 1983/84:133 att slopa den kommunala beskatt-

ningen av juridiska personer. Vår principiella inställning är dock att det vore värdefullt med en enhetligare beskattning,

11-3-4 UEÖZEDÅDSELQE'LEEQ'Cil-395935ng

Om man hyr ut sin villa till stadigvarande bostad skall schablonme- toden tillämpas. Hyr man däremot ut villan som tillfällig bostad, t.ex. sommarnöje, eller till annat än bostad kan detta medföra att fastighetsinkomsten skall beräknas enligt den konventionella me- toden, se avsnitt 11.5. Så skall ske om hyran kontinuerligt översti- ger 4 000 kr. och 2 % av taxeringsvärdet. Vad här sagts om hyra gäller även annan intäkt från fastigheten, exempelvis ersättning från försäljning av trädgårdsprodukter.

Om man hyr ut sitt hus på ett sådant sätt att schablonmetoden bryts skall, utöver hyresintäkterna, även värdet av egen bostadsförmån för den tid ägaren använt huset tas upp som intäkt. Detta värde beräknas med ledning av hyresintäkterna. Därjämte skall värdet av disposi- tionsrätten till fastigheten under övrig tid av året redovisas som intäkt.

Även andra inkomster än uthyrningsinkomster kan bli skattefria om de är tillfälliga. Om man exempelvis ett år fäller skog på fastig- heten överskrider man visserligen i regel gränsbeloppet. Eftersom detta blott sker vid ett enstaka tillfälle skall schablonmetoden än- då tillämpas. Skogslikviden blir därför skattefri, oavsett storleken. Detsammagälker om man t.ex. för en kortare tid upplåter en del av tomten till upplag eller annat.

Särskilda regler gäller för företagsledare i s.k. fåmansföretag. Om uthyrningen görs till företaget ärersättningenalltid skattepliktig, oavsett beloppets storlek (35 5 1 a mom. andra stycket KL).

Bakgrund

Villaschablonen avvägdes ursprungligen så att skattebelastningen på sikt skulle bli lika stor som enligt den konventionella metoden. Det hyresvärde av ägarens egen bostad som beskattades genom schablonen

var i princip den hyra som kunde påräknas vid uthyrning till sta- digvarande bostad. Det var därför naturligt att låta schablonen om- fatta sådan uthyrning. Inte heller tillfälliga uthyrningar medförde att skattebelastningen på ägarens bostad förändrades.

Bostadsskattekommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1976:11) Bostadsbeskattning II att inkomst av villauthyrning i princip borde beskattas efter verkliga intäkter och kostnader, oavsett om uthyrning- en skett till stadigvarande bostad eller annat. Denna konventionella inkomstberäkning borde dock endast avse de uthyrda utrymmena. Reste- rande del skulle fortfarande schablonbeskattas. Vid smärre uthyrning, upp till 3 600 kr., skulle någon uppdelning inte göras. I den kon— ventionella metod som skulle tillämpas vid uthyrning skulle kostnads- beräkningen ske schablonmässigt. Andra inkomster än hyresinkomster föreslogs beskattas vid sidan av schablonintäkten. - Förslaget ledde inte till någon lagstiftning. Det ansågs bl.a. alltför komplicerat.

Det nuvarande gränsbeloppet 4 000 kr. fastställdes år 1980 (prop. 1979/80:137, SkU 50, rskr 294, SFS 1980:269). Tvåprocentsregeln har gällt sedan schablonmetoden infördes. Motivet bakom reglerna är upp- fattningen att merinkomster genom uthyrning till sommargäster skall beskattas om uthyrningen sker regelbundet och inte är av alltför obetydlig omfattning.

Fritidsboendekonmittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1982:23) Fri- tidsboende att uthyrning av fritidshus skulle stimuleras genom en lindrigare beskattning av hyresintäkterna. Gränsbeloppet borde där- för höjas till 8 000 kr. Kommittén ansåg att det vanligtvis kostade avsevärt mycket mer per år att ha ett fritidshus med sådant läge och sådan standard som erfordras för att ägaren skall kunna få höga hy- resintäkter. Den föreslagna skattebefrielsen kunde därför knappast bli skäl till att man skaffar sig fritidshus som inkomstkälla.

Rekreationsberedningen anslöt sig till fritidsboendekommitténs för- slag att höja gränsbeloppet till 8 000 kr. (SOU 1983:43).

överväganden

Schablonmetoden har skiftat karaktär sedan den infördes. Den kan inte längre anses beskatta en beräknad reell inkomst från fastig- heten. Bostadspolitiska hänsyn har tagits vid metodens förändring— ar. Metoden passar därför dåligt när bostaden främst utnyttjas

som källa för förvärvsinkomster.

Det kan finnas skilda motiv för att hyra ut sitt småhus eller en del därav till stadigvarande bostad. Man kanske skall arbeta utom- lands eller på annan ort inom riket under några år. Vidare kan en omöjlig eller förlustbringande försäljning motivera uthyrning. Det är normalt att en viss del av tvåfamiljsvillor hyrs ut. Därjämte kan det förekomma spekulationsmotiv.

Frågan om det är ekonomiskt fördelaktigt att hyra ut sitt småhus på sätt som här avses är beroende av hyrans storlek, jämförd med ägarens kostnader för fastighetsinnehavet. Hyran måste täcka skat- ten på schablonintäkten och garantibeloppet, alla reparations-

och driftkostnader samt den del av räntekostnaderna som måste be— talas med beskattade medel. Ersättning utöver kostnadstäckning är skattefri vinst.

Under tider av allmän bostadsbrist eller särskild efterfrågan på bostäder i villor kan skattefria vinster lättast göras. Vid överskott på bostäder torde hyresersättningen i regel inte nämnvärt överstiga kostnaderna. Inkomstskattereformens avdrags— begränsning gör vinstmöjligheterna lägre eftersom i regel en större del av räntekostnaderna måste täckas av hyran.

Småhus för vilka statliga lån har beviljats får enligt låne- villkoren inte hyras ut i andra hand utan länsbostadsnämndens medgivande. Det är dock svårt att kontrollera att detta vill- kor efterlevs.

Om ägaren inte bor på fastigheten skall han inte mantalsskrivas där och således inte heller medges extra avdrag. Bor ägaren dessutom i en annan kommun än den där fastigheten är belägen

skall han rätteligen inte heller medges avdrag för räntekostnader- na i hemortskommunen. Förhållandena är dock svåra att kontrollera och avdragsförbudet kan relativt enkelt gås förbi.

Kritik har riktats från två skilda utgångspunkter mot gällande beskattning av tillfälliga inkomster.Å ena sidan har hävdats att man kan uppnå skattefördelar genom att överskrida gränsbeloppet och därmed åtnjuta förmånen av konventionell beskattning. Å and- ra sidan har hävdats att ett överskridande av gränsbeloppet med- för en alltför hög beskattning.

Båda synpunkterna har fog för sig. Detta hänger samman med att båda metoderna innehåller moment som ibland är förmånliga men ibland oförmånliga. Inför en omfattande reparation kan det vara fördelaktigt att få fastigheten konventionellt beskattad trots att "det verkliga" hyresvärdet av den egna bostaden eller det egna fritidshuset därigenom beskattas. Utan reparationskostnads- avdrag blir beskattningen oftast högre med den konventionella metoden än med schablonmetoden, särskilt om hyresläget på orten är högt.

Genom att "saxa" mellan de båda beskattningsmetoderna kan man således uppnå oberättigade skattefördelar. Genom att höja det s.k. gränsbeloppet blir det i regel svårare att övergå från schablonmetod till konventionell metod. Möjligheterna minskar att tillgodogöra sig avdrag för reparations— och underhålls- kostnader för en fastighet som till sin natur är sådan att den skall beskattas enligt schablonmetoden. Fritidshusägarnas in- tresse för att hyra ut sina fritidshus bör också bli större. - Vi ansluter oss därför till fritidsboendekommitténs och re- kreationsberedningensförslagatt höja det skattefria beloppet till t.ex. 8 000 kr.per år. Tvåprocentsregeln bör däremot kvarstå oförändrad. Vi lämnar inte nu något förslag till änd- rad lagstiftning i frågan. Om det finns anledning till det återkommer vi med ett sådant förslag när vi redovisar våra slutliga överväganden.

Möjligheterna till skattefria vinster genom uthyrning av villor till stadigvarande bostad torde ha minskat avsevärt de senaste

tio åren. Det beror bl.a. på ett ökat villautbud, en större andel statsbelånade villor, i vissa områden realt sett sjunkande villa- priser samt ökade drift- och underhållskostnader. Även inkomst- skattereformen har denna effekt. Det kan därför inte anses nödvän- digt att f.n. komplicera beskattningsreglerna ytterligare genom att undanta de villor som hyrs ut till stadigvarande bostad från schablonmetodens tillämpningsområde.

11.3.5 Reparations— och underhållskostnader

Gällande regler

De byggnadsarbeten som vidtas på en fastighet kan vara av två skilda slag. Å ena sidan reparations- och underhållsarbeten och å andra sidan ny-, till- eller ombyggnadsarbeten. I det ena fallet motiveras åtgärderna av en ekonomisk eller teknisk förslitning. BVQQnaden återställs i ursprungligt skick. I det andra fallet med- för åtgärderna att fastigheten förbättras. Det är ofta svårt att

avgöra de olika arbetenas karaktär. Det finns en rikhaltig rätts- praxis och doktrin på området.

Vid den årliga beskattningen av småhus får inga kostnader för de nämnda arbetena dras av. När villaschablonen bestämdes år 1953 och intäktsprocenten sattes till 3 beaktades småhusägarnas drift— och underhållskostnader. Om man inte tog hänsyn till dessa kost- nader ansågs det att intäktsprocenten borde ha varit dubbelt så hög.

I den s.k. konventionella metoden, som främst tillämpas på pri- vatägda hyreshus, får avdrag göras för bl.a. reparations- och underhållskostnader. Kostnaderna får fördelas på tre år om de uppgår till minst 6 000 kr under ett år. Har arbetena finansie- rats med statliga lån är avskrivningstiden betydligt längre,

se vidare avsnitt 11.5

Vid beräkning av realisationsvinst är förbättringskostnaderna av- dragsgilla. För småhus gäller att avdrag får göras även för s.k. värdehöjande reparationer. Fastigheten skall då på grund av repa- rationen vara i bättre skick vid försäljningen än vid inköpet. I båda fallen måste kostnaderna ha uppgått till minst 3 000 kr.un— der ett år. Särbestämmelserna för småhus har motiverats av att årlig avdragsrätt saknas. övriga reparationskostnader är inte avdragsgilla vid reavinstberäkningen.

Enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet be- träffande vissa uppdragsersättningar (AUL) gäller generellt att en uppdragsgivare skall dra av 50 % av utbetald ersättning för vissa momsskattepliktiga tjänster. Undantag härifrån gäl- ler bl.a. om uppdraget avser en schablonbeskattad fastighet och betalningen erläggs mot en faktura som innehåller vissa föreskrivna uppgifter. Då skall uppdragsgivaren (småhusägaren) i stället lämna uppgift i sin allmänna självdeklaration om var- je uppdragstagare, till vilken han har betalat ut ersättning under beskattningsåret för arbeten som utförts på fastigheten. Uppgiften skall innehålla uppdragstagarens namn och postadress samt i förekommande fall registreringsnummer till mervärde— skatt. Om denutbetalade ersättningen är mindre än 1 000 kr.be- höver inte någon uppgift lämnas. I det nämnda beloppet ingår inte materialkostnader o.d. Om en småhusägare lämnar en orik- tig uppgift eller förtiger att han utgett ersättning till en uppdragstagare kan småhusägaren bli skyldig att betala upp- dragstagarens skatt upp till hälften av den utbetalade er- sättningen.

Bakgrund

Den omständigheten att småhusägarna inte får dra av kostnader för reparationer och underhållsarbeten har ansetts kunna fres- ta dessa att anlita grå arbetskraft. Problemet diskuterades bl.a. i samband med tillkomsten av AUL (05 B 1980:10, prop. 1982/83:11, SkU 5). Dessförinnan hade riksdagen under 1978/79 års riksmöte begärt en utredning i frågan (SkU 61, rskr 425).

Även i samband med de ändringar i bl.a. AUL som föreslogs i prop. 1982/83:177 och som gäller fr.o.m. år 1984, diskuterades denna fråga (SkU 1983/84:5). Skatteutskottet hänvisade därvid till att frågan ingick i vårt utredningsuppdrag och hemställde därför att motionsvis framställa yrkanden om avdragsrätt för re- parationskostnader skulle avslås. Riksdagen följde utskottets hemställan (rskr 1983/84z7). Även senare har riksdagen behandlat frågan om avdragsrätt för reparationer av småhus (SkU 1983/84:42).

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1984:15) Ekonomisk brottslighet i Sverige att en avdragsrätt av det här slaget kan ha positiva effekter i flera hänseenden. Det nuvarande förbudet medför, enligt kommissionen, i många fall att fastigheternas underhåll eftersätts. Det har också en dämpande effekt på byggarbetsmarknaden. Kommissionen an- såg vidare att även en beloppsmässigt begränsad avdragsrätt kan stimulera till en ändrad attityd gentemot den grå arbets- kraften.

Metoder

En avdragsrätt för reparationskostnader kan knytas till den år- liga inkomstbeskattningen, realisationsvinstbeskattningen eller till bådadera. Oavsett vilket måste en samordning göras mellan de båda beskattningsformerna. Till avdragsrätten bör knytas en uppgiftsskyldighet. Denna skyldighet bör, ur kontrollsynpunkter, fullgöras årligen. Avdragsbeloppet kan maximeras och/eller göras beroende av taxeringsvärdet eller reparationskostnadernas stor- lek. Vidare kan avdragsrätten avse endast arbetsersättning el- ler även innefatta materialkostnader.

Det finns i dag drygt 2 miljoner småhus i riket. En avdragsrätt måste därför med nödvändighet utformas på enklast möjliga sätt. Taxeringsmyndigheternas behov av att granska de yrkade avdragen måste minimeras. Samtidigt bör avdragsrätten ges den utformning- en att ett llärligt" beteende premieras. Avdra