Beslut vid regeringssammanträde 1990-02-15

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en central organisationskommitté samt en särskild utredare i varje län tillkallas för att förbereda genomförandet av reformen med en ny regional statlig förvaltning. Till särskild utredare utses landshövdingen i varje län.

Bakgrund

Riksdagen har under hösten 1989 beslutat om en reform av den statliga regionala förvaltningen (prop. 1988/89:154, BoU 4 och 9, rskr. 89). I den nya samordnade länsförvaltningen bildas länsstyrelsen av de verksamheter som i dag bedrivs av länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden och den nuvarande länsstyrelsen. Ansvarsområdet omfattar även viss del av den nuvarande länsbostadsnämndens verksamhet. De nya länsstyrelserna får i övrigt vidgade befogenheter på kommunikationsområdet och inom trafiksäkerheten. Vidare skall samrådet öka vad gäller arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten och vissa andra frågor som rör arbetsmarknaden. Ett starkt förtroendemannainflytande förutsätts i de nya länsstyrelserna. Den nya organisationen skall träda i kraft den 1 juli 1991.

I nämnda proposition angavs att en central organisationskommitté och en regional organisationskommitté i varje län borde bildas för att förbereda genomförandet. En central organisationskommitté och en särskild utredare i varje län bör nu tillkallas.

Den centrala organisationskommittén och den särskilde utredaren i varje län bör få i uppdrag att svara för arbetet med de frågor som behöver lösas innan den nya organisationen börjar sin verksamhet. Uppdraget innebär att, med utgångspunkt i övervägandena i nämnda proposition och de synpunkter som riksdagen har gett regeringen till känna, bereda de beslut som behöver fattas inför reformen samt i övrigt förbereda genomförandet av de förändringar som blir nödvändiga. Arbetet bör i allt väsentligt vara avslutat den 30 juni 1991.

Huvuduppgifter för den centrala kommittén blir de frågor som måste samordnas och lösas centralt. Det gäller frågor om nödvändiga författningsändringar, andra frågor som kräver regeringsbeslut och sådana frågor som rör de centrala verken. Vidare krävs centrala insatser för att lösa en rad för länen gemensamma frågor.

Förberedelsearbetet på regional nivå avser sådana frågor som inte kräver centrala beslut utan normalt avgörs på regional myndighetsnivå och som måste lösas för att den nya organisationen skall kunna fungera redan från starten. I enlighet med de förvaltningspolitiska riktlinjer som regering och riksdag har antagit, bör de nya länsstyrelserna få ett avgörande inflytande på den inre organisationens utformning, utifrån vissa centralt angivna förutsättningar. Enligt vad som uttalades i prop. 1988/89:154 (s. 35) bör regeringens inflytande över den nya länsstyrelsens inre organisation begränsas till att avse dess expertfunktioner. Härigenom skapas förutsättningar för varje län att anpassa organisationen till det rådande behovet i olika verksamhetsgrenar. Det gäller främst den anpassning som krävs av ledningsstruktur, detaljorganisation, förtroendemannaorganisation m.m. Samordningsfrågor behöver ges en framträdande plats i arbetet, liksom utbildning och information. En annan viktig uppgift blir att söka ändamålsenliga lösningar på administrativa och praktiska problem som kan uppkomma vid genomförandet av den ändrade organisationen på länsplanet. Den särskilde utredaren i varje län bör svara för arbetet med de frågor som nu angetts.

Utredaren skall därvid utreda och lägga fram förslag till lösningar av de frågor som länsstyrelsen eller annan berörd myndighet i länet slutligen bör avgöra. När det gäller frågor som rör den nya länsstyrelsens inre organisation m.m. behöver vissa beslut fattas före den 1 juli 1991. I sådana fall beslutar den nuvarande länsstyrelsen. Därvid tillämpas den nuvarande länsstyrelseinstruktionens bestämmelser om beslutsordning m.m. På så sätt säkerställs att förtroendemannamedverkan sker i de beslut som kräver detta, t.ex. frågan om nämndorganisationen. Genom att frågorna skall förberedas av den särskilde utredaren, tillförsäkras att synpunkter från lantbruksnämnd och länsskolnämnd vägs in i beredningsarbetet.

Sådana frågor som inte kan avgöras på regional nivå bör utredas och överlämnas med förslag till lösning till den centrala organisationskommittén för vidare handläggning.

Det bör stå den centrala organisationskommittén och den särskilde utredaren i varje län fritt att utöver vad som direkt anges här ta upp de frågor och föra fram de förslag som anses lämpliga och påkallade.

Inom ramen för förberedelsearbetet krävs att vissa av de i prop. 1988/89:154 redovisade förslagen preciseras. Detta gäller i första hand

• hur den nya länsstyrelsens mer markerade roll på trafiksäkerhetens område skall komma till stånd,
• den nya länsstyrelsens vidgade ansvar inom kommunikationsområdet,
• formerna för ett utvecklat samrådsförfarande inom arbetsmarknadsutbildningens område,
• formerna för ett utvecklat samarbete mellan den nya länsstyrelsen och länsarbetsnämnden i frågor som rör beredskapsarbeten och vissa andra frågor som rör arbetsmarknaden,
• i vilka övergripande skogliga frågor rörande markanvändning och naturvård länsstyrelsen skall fatta beslut,
• uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelsen och länsbostadsnämnden i frågor som rör de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen och annan samhällsplanering.

Det kan även inom andra områden finnas ett behov av att precisera den nya länsstyrelsens arbetsuppgifter, liksom ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och andra statliga organ på central och regional nivå och formerna för länsstyrelsens samverkan med dessa.

Uppgiften att precisera reformens omfattning bör ankomma på den centrala organisationskommittén, som i lämplig form överlämnar förslag till regeringen. I den mån förslagen bör komma till uttryck i förordningar eller i vissa fall lagar måste förslag avlämnas senast den 15 augusti 1990.

Frågan om lantmäteriet på länsnivå behandlas i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil 13 s. 72 och bil 15 s. 65). Där föreslås att den av riksdagen godkända förändringen rörande fastighetsregistreringen genomförs redan från den 1 juli 1990. För det kommande budgetåret föreslås vidare den förändringen att även den övriga lantmäteriverksamheten inom länsstyrelserna förs över till lantmäteriets ansvarsområde under överlantmätarens ledning med skyldighet för lantmäteriet att utan kostnad tillhandahålla länsstyrelsen dessa tjänster. Denna lösning går ett steg längre i den renodling av den regionala ansvarsfördelningen inom lantmäteriets ansvarsområde som förslaget i prop. 1988/89:154 syftar till. Om riksdagen bifaller förslaget kan denna lösning tillämpas för budgetåret 1990/91. Som jag anför i årets budgetproposition är det emellertid av största vikt att arbetet inte på förhand binds mer än nödvändigt. Frågan om hur den del av länsstyrelsens verksamhet som berör lantmäteriet skall organiseras i den nya länsstyrelsen bör därför övervägas i förberedelsearbetet.

Vissa riksdags- eller regeringsbeslut kan under arbetets gång komma att påverka reformens omfattning eller innehåll. I sådana frågor återkommer jag till regeringen med förslag till tilläggsdirektiv till den centrala organisationskommittén och de särskilda utredarna i länen. Som har anmälts i årets budgetproposition (1989/90:100 bil 15 s. 108) övervägs för närvarande i civildepartementet vissa frågor om den regionala polisorganisationen. Frågan bereds med sikte på att kunna redovisas för riksdagen under nästa riksmöte. Även i denna fråga kan det bli aktuellt med tilläggsdirektiv till den centrala organisationskommittén.

I organisationsarbetet bör särskilt beaktas de speciella förhållanden som för närvarande råder på skolområdet. Riksdagen har nyligen fattat beslut i anledning av två propositioner, som berör den statliga skoladministrationen på central och regional nivå.

I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4 UbU 7, rskr. 95) tas frågan om en förändrad roll för skolöverstyrelsen (SÖ) och länsskolnämnderna upp. Länsskolnämndernas uppgifter skall enligt propositionen avse frågor som förutsätter en direkt kontakt och ett direkt samspel med samt en god kunskap om skolväsendet i de enskilda kommunerna. Länsskolnämndernas roll skall därvid bestå i att se till att skolverksamheten bedrivs enligt nationellt fastställda mål och riktlinjer, rådgivning och stöd till skolmyndigheter och skolor, planering och samordning i fråga om gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen, medverkan i den nationella utvärderingen samt fullgörande av uppdrag som regeringen bestämmer i särskild ordning.

I propositionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41 UbU 9, rskr. 58) föreslås en övergång från regelstyrning till målstyrning av skolan och i samband härmed också en övergång till ett samlat kommunalt driftsansvar för skolan.

I propositionen om en ny regional statlig förvaltning (prop. 1988/89:154 BoU 4 och 9, rskr. 89) konstateras att det finns väsentliga fördelar i att låta den nya länsstyrelsen överta de arbetsuppgifter som ankommer på länsskolnämnderna. Samtidigt betonas att det nationella skolsystemets krav på en rikstäckande tillsyn, uppföljning och utvärdering gör att vissa särskilda lösningar måste genomföras beträffande utbildningsfrågorna i den nya länsstyrelsen. En miniminivå av förvaltningsanslaget för tillsyn, uppföljning och utvärdering bör därför anges i regleringsbrevet för den nya länsstyrelsen. Vidare betonas att översynsarbetet inom skolområdet måste bedrivas i nära kontakt med arbetet att förbereda den nya länsstyrelsen.

Inför genomförandet av en målstyrd skola med ett kommunalt driftsansvar har utbildningsdepartementet nu påbörjat det aviserade översynsarbetet i form av ett internt projektarbete, det s.k. skolprojektet. Skolprojektet har till syfte att utreda de frågor som den framtida utvecklingen av skolan aktualiserar. Arbetet bedrivs med sikte på att principiella ställningstaganden skall föreligga under våren 1990.

Länsstyrelsens uppgifter på skolområdet är beroende av de ställningstaganden som sker med anledning av skolprojektet. Skolprojektet skall fastställa ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statliga organ på central och regional nivå liksom resursbehov och resursfördelning.

Utbildningsdepartementet svarar för att genomförandet av den nya statliga skoladministrationen på central och regional nivå sker i ett sammanhang. Den centrala organisationskommitténs och de särskilda utredarnas uppgift är att svara för det organisatoriska inordnandet av skolfrågorna i den nya länsstyrelsen den 1 juli 1991. Detta skall ske i nära samverkan mellan den centrala organisationskommittén och utbildningsdepartementet.

Som framgår av prop. 1988/89:154 avser regeringen att under våren 1990 lägga fram förslag om en ny livsmedelspolitik. I propositionen påpekas mot denna bakgrund att särskilda lösningar måste skapas när det gäller lantbruksfrågornas hantering inom den nya länsstyrelsen och lantbruksstyrelsens styrningsmöjligheter. Bl.a. måste lantbruksstyrelsen ges möjlighet att under en omställningsperiod omfördela personella resurser mellan länen och mellan länsnivån och den centrala nivån. Den centrala organisationskommittén bör närmare precisera formerna för lantbruksfrågornas särställning inom den nya länsstyrelsen under omställningsperioden. Samråd bör därvid ske med lantbruksstyrelsen.

Reformen innebär att såväl verksamhetens mål som dess former måste regleras i en ny instruktion.

Av särskild vikt är att beslutsordning och ledningsformer anpassas till de riktlinjer som regeringen angav i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). Det innebär bl.a. att beslutsfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän måste anges i instruktionen.

Vidare bör formerna för de centrala verkens inflytande garanteras inom de ramar som anges i prop. 1988/89:154. I första hand gäller det de s.k. länsexperternas ställning och roll liksom sektoransvarets utformning i övrigt.

Andra frågor som bör övervägas är formerna för en väl utvecklad samverkan mellan länsstyrelsen och andra regionala myndigheter och organ, exempelvis genom samrådsförfarande eller i form av att företrädare för regionala myndigheter bör vara föredragande eller på annat sätt delta i ett ärendes handläggning i länsstyrelsen. Uppmärksamhet bör också ägnas frågan om skyldighet för affärsverk att anmäla investeringar eller andra förändringar av regionalpolitisk betydelse till länsstyrelsen, i likhet med vad som gäller för statliga myndigheter i övrigt.

Reformen berör åtskilliga myndigheter och innebär att deras instruktioner måste ändras. Den centrala organisationskommittén skall behandla dessa frågor. Förslag skall avlämnas senast den 15 augusti 1990. I kommitténs uppdrag ingår också att ägna uppmärksamhet åt de konsekvensändringar i den nya länsstyrelsens arbetsuppgifter och organisation som omorganisationen kan ge anledning till.

Genom verksledningsbeslutet fastslogs bl.a. att myndigheter skall ha relativt stor frihet att själva organisera sin verksamhet och att regeringens styrning av organisationen skall begränsas till myndighetens grundstruktur. Samma förhållande bör gälla för den nya länsstyrelsen.

För att underlätta det regionala förberedelsearbetet bör den centrala organisationskommittén, så långt det bedöms nödvändigt, ange de generella ramarna för organisationsstrukturen i länen. Denna fråga bör behandlas med förtur.

I den mån sådana regionala avvikelser som kräver regeringens ställningstagande är nödvändiga skall förslag överlämnas till den centrala organisationskommittén för beredning. Av särskild vikt är att redovisa de särskilda lösningar som kan behövas för Stockholms län och Gotlands län.

När det gäller nämndorganisationen bör den särskilde utredaren i varje län utgå från vad riksdagen har gett regeringen till känna. Vad som sägs i prop. 1989/90:154 i denna fråga utgör därvid vägledning för hur förtroendemannaorganisationen kan utformas.

Som bl.a. framgått av min redogörelse för det pågående förändringsarbetet inom skolans och lantbrukets område påverkar reformen både i sak och i administrativt hänseende de centrala verken. Den centrala organisationskommittén bör i nära samverkan med statskontoret och närmast berört verk belysa dessa frågor.

Chefen för jordbruksdepartementet har i årets budgetproposition aviserat att en översyn skall göras av den centala myndighetsstrukturen på jordbrukets område. Kommittén bör hålla sig underrättad om det arbete som kommer att bedrivas med anledning härav.

I den mån det krävs särskilda bedömningar för Norrbottens läns del bör detta ske i kontakt mellan den centrala organisationskommittén och den särskilde utredaren i länet.

Den centrala organisationskommittén bör även föreslå former för samarbete mellan länsstyrelserna.

Frågan om lokalkontor kan bli aktuell i några län. Det gäller i första hand de län där berörda verksamheter redan i dag är fördelade på flera orter. Det bör ankomma på den särskilde utredaren att närmare överväga frågan om lokalkontor utanför residensorten. I dessa frågor bör kontakt tas med stat-kommunberedningen. På skolområdet bör dessutom resultatet av arbetet i det tidigare nämnda skolprojektet avvaktas. En förutsättning är dock att lokalkontorsverksamheten kan drivas inom ramen för givna resurser.

Den centrala organisationskommittén bör följa statistiska centralbyråns fortsatta arbete med att regionalisera delar av sin verksamhet.

Det ankommer på den centrala organisationskommittén att bereda resurs- och budgetfrågor. Kommittén skall exempelvis sammanställa anslagsframställningar som avser förvaltningsanslag för budgetåret 1991/92. Länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter skall senast den 15 augusti 1990 överlämna sina anslagsframställningar till kommittén, som i sin tur överlämnar förslaget till regeringen senast den 15 september 1990.

Den centrala kommittén skall även medverka i utformningen av särskilda direktiv till de nya länsstyrelserna inför den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1993/94--94/95 som länsstyrelserna skall lämna den 1 september 1992. Kommittén skall lämna ett förslag till direktiv senast den 1 februari 1991.

Vissa resursfrågor aktualiseras i prop. 1988/89:154, bl.a. resurstillskott till den nya länsstyrelsen för ny kompetens i samband med övertagande av vissa uppgifter från vägförvaltningen. Även resursfördelningen till länsstyrelsens sociala funktion behöver övervägas i sammanhanget. Jag vill också peka på att regering och riksdag under arbetets gång kan komma att fatta beslut som påverkar länsstyrelsernas resursbehov. Det bör ankomma på den centrala kommittén att även beakta sådana beslut.

Det åligger den centrala kommittén att i samverkan med riksrevisionsverket (RRV) närmare överväga de budget- och anslagsfrågor som föranleds av den nya organisationen. Särskilt bör länsstyrelsernas avgiftsfinansierade verksamhet uppmärksammas. Härvid bör beaktas vad som sägs i prop. 1988/89:154 om intäkter som avser lantbruksfunktionen. Dessa skall användas inom det egna verksamhetsområdet.

Stor vikt bör tillmätas de personalpolitiska frågorna. Bl.a. åligger det den centrala organisationskommittén att lämna förslag till en särskild tillsättningsförordning samt utarbeta riktlinjer för hur tillsättning av tjänster inom den nya länsstyrelsen, bl.a. de s.k. länsexperterna, bör gå till. Förslagen skall utgå från de riktlinjer beträffande samverkan med centrala verk som anges i prop. 1988/89:154. Jag förutsätter att tjänster som blir vakanta vid någon av de regionala myndigheter som berörs av reformen tillsätts efter samråd med den särskilde utredaren i länet.

Förslag till tillsättningsförordning bör lämnas samtidigt med förslaget till en ny länsstyrelseinstruktion, dvs. den 15 augusti 1990.

Det bör särskilt ankomma på den centrala organisationskommittén att tillsammans med närmast berörda centrala verk överväga behovet av kompetensutvecklande åtgärder. I övrigt bör kommittén föreslå sådana övergångslösningar som kan behövas för att genomföra organisationsförändringen.

Det åligger den särskilde utredaren i varje län att svara för att behovet av information och utbildning av personal i syfte att underlätta övergången till den nya organisationen beaktas. Utredaren skall även ägna särskild uppmärksamhet åt en aktiv personalpolitik och jämställdhetsåtgärder inför genomförandet.

Bildandet av den nya organisationen ger möjligheter att bedriva verksamheten mer effektivt. Det ankommer särskilt på den särskilde utredaren i varje län att föreslå arbetsformer inom den nya myndigheten som tar till vara de möjligheter till effektivisering som reformen ger.

Utrymme bör finnas för vissa besparingar på det administrativa området, både på de nya regionala myndigheterna och på berörda centrala verk. De bedömningar och slutsatser som redovisats i statskontorets rapport (1987:45) om rationaliserings- och besparingseffekter i en samordnad länsförvaltning bör nu revideras. Därvid bör hänsyn tas också till de ändrade förutsättningar som följer av riksdagens beslut om reformens omfattning samt i övrigt de sektoriella förändringar som fram till reformen påverkar verksamheten i form av nya eller omformulerade politiska frågor och lösningar. Den centrala kommittén bör i nära samarbete med statskontoret belysa och redovisa storleken av de besparingar och effektivitetsvinster av olika slag som den nya organisationen kan leda till samt i vilken takt dessa kan realiseras. Eftersom förslagen delvis bör behandlas i budgetpropositionen 1991, måste underlaget i den del som då kan bedömas lämnas till regeringen före den 15 september 1990.

Av stor vikt för att genomförandet skall fungera smidigt är en väl fungerande information och väl utbyggda kontakter dels mellan central och regional nivå, dels mellan de olika länen. I detta sammanhang har den centrala organisationskommittén ett ansvar för att ett erfarenhetsutbyte äger rum.

Även i övrigt bör i förberedelsearbetet både på central och regional nivå lämnas förslag till sådana övergångslösningar och andra åtgärder som krävs för att genomföra den nya organisationen. Den centrala organisationskommittén och den särskilde utredaren i varje län bör vara oförhindrad att lämna förslag också när det gäller åtgärder som kan bli nödvändiga att överlämna till den nya länsstyrelsen att själv genomföra i efterhand.

Arbetet bör bedrivas så att den nya organisationen kan börja sin verksamhet den 1 juli 1991, vilket innebär att delfrågorna måste lösas successivt. Den centrala kommittén bör utarbeta en tidsplan för när särskilda förslag och åtgärder i olika delfrågor behöver läggas fram respektive vidtas på central och regional nivå.

Det ankommer på den centrala organisationskommittén att ta de kontakter som behövs med de särskilda utredarna i varje län.

beakta kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05),

från början och fortlöpande samråda med myndigheter och andra organ som berörs av deras förslag samt med statliga kommittéer som har uppgifter av betydelse för uppdraget,

informera berörda fackliga huvudorganisationer respektive fackliga lokala organisationer och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter.

Arbetet kräver bred förankring och utnyttjande av sakkunskap. Kommittén har rätt att knyta till sig en eller flera referensgrupper.

Kommittén får anlita statskontoret, LON och RRV för utredningar och biträde i de former man kommer överens om.

Banverket, vägverket, trafiksäkerhetsverket, transportrådet, byggnadsstyrelsen, statens arbetsgivarverk, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, AMU-styrelsen, plan- och bostadsverket samt lantmäteriverket skall dessutom, inom ramen för sina ordinarie uppgifter och resurser, ge kommittén den hjälp som behövs.

Utredaren skall beakta behovet av en bred medverkan i förberedelsearbetet. Utredaren skall tillkalla representater för länsstyrelsen och de berörda sektororganen att bistå i arbetet. Det bör dessutom stå den särskilde utredaren fritt att bredda representationen utifrån rådande behov och förutsättningar.

Kostnaderna för den regionala utredarens verksamhet skall belasta länsstyrelsens anslag.

Var och en av de myndigheter som samverkar med de regionala utredarna skall svara för kostnaderna för sina representanters medverkan.

att tillkalla en central organisationskommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst nio ledamöter med uppdrag att utföra det förberedelsearbete som behövs på central nivå för att genomföra den nya regionala statliga förvaltningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén,

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Länsstyrelserna m.m.

Vidare hemställer jag att regeringen uppdrar åt landshövdingen i varje län att som särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) i tillämpliga delar -- utföra det förberedelsearbete som behövs i länen enligt vad som här har angetts.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden, lämnar de uppdrag som föredraganden hemställt om och bifaller även i övrigt hans hemställan.

(Civildepartementet)