Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

MITT FöRSLAG

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att skyndsamt se över lag stiftningen om grovt rattfylleri samt reglerna om sjöfylleri. Översynen skall avse dels promillegränsen och påföljden för grovt rattfylleri, dels frågan om promilleregler skall införas för sjötrafiken.

BAKGRUND

Rattfyllerilagstiftningen En viktig del av trafiksäkerhetsarbetet består i åtgärder för att förbättra nykterheten i vägtrafiken. Sverige införde redan på 1920-talet bestämmelser om straff för onykterhet i trafiken. Ansvarsområdet har successivt utvidgats och kravet på nykterhet efter hand skärpts. Den historiska bakgrunden tecknas närmare i justitieutskottets betänkande 1991/92:JuU2, s. 3 f. och i prop. 1989/90:2, s.15 f. Bestämmelser om trafiknykterhetsbrott finns i 4 och 4a§§ trafikbrottslagen (1951:649). För järnvägstrafiken innehåller 6kap. 2§ järnvägstrafiklagen (1985:192) motsvarande regler.

1990 års ändringar i trafikbrottslagen

Den senaste ändringen av trafikbrottslagen trädde i kraft den 1juli 1990 (prop. 1989/90:2, JuU2, rskr.106, SFS 1990:149). Den innebar att nedre promillegränsen för straffbarhet sänktes till 0,2 (denna gräns avser al koholkoncentrationen i blodet, motsvarande sänkning gjordes beträffande alkoholkoncentrationen i utandningsluften; fortsättningsvis talas för enkelhets skull endast om alkoholkoncentration i blodet), brottsbenäm ningen rattonykterhet utmönstrades och rattfylleribrottet delades upp i två grader, rattfylleri och grovt rattfylleri.

Bestämmelsen om grovt rattfylleri är nu utformad i överensstämmelse med vad som normalt gäller i samband med gradindelade brott. Detta innebär att det i bestämmelsen anges vissa omständigheter som skall tilläggas särskild vikt vid ställningstagandet till om rattfylleribrottet är grovt. Förutom en alkoholhalt som har uppgått till minst 1,5 promille i blodet nämns som ytterligare kvalificerande omständigheter vid den bedömningen att föraren annars varit avsevärt påverkad av alkohol eller annat medel eller att framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten. I praktiken innebär lagändringen i detta hänseende en utvidgning av tillämpningsområdet genom att ansvar för grovt rattfylleri kan komma ifråga även om alkoholkoncentrationen inte uppgått till 1,5 promille.

Rattfylleri (nu grovt rattfylleri) har före de senaste ändringarna normalt bestraffats med ett kortare fängelsestraff. I förarbetena till den nu gällande lagstiftningen gavs emellertid uttryck för ett synsätt som lämnar större utrymme än tidigare att välja en icke frihetsberövande påföljd. Departementschefen anförde i den delen bl.a. följande.

De principer för val av påföljd som kommer till uttryck i den nya lagstiftning som trädde i kraft vid årsskiftet är allmänt tillämpliga och därför givetvis även när det gäller val av påföljd för rattfylleri. Detta innebär att rätten alltid skall fästa särskilt avseende vid om ständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse får rätten utöver brottslighetens straffvärde och art beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Straffvärdet hos grova rattfylleribrott är normalt inte så högt att detta i sig motiverar fängelse istället för en inte frihetsberövande påföljd. Däremot torde det stå klart att återfall i grovt rattfylleri måste anses vara en sådan omständighet som gör att annan påföljd än fängelse normalt är utesluten. Den fråga som i praktiken är svårast att avgöra är därför i vilken utsträckning rattfylleribrottens art måste anses vara sådan att brotten bör följas av fängelse även om det inte är fråga om en återfallssituation.

För egen del är jag av den uppfattningen att en avgörande faktor i det hänseendet måste vara de risker för trafiksäkerheten som brottet inneburit. Har gärningsmannen genom sitt körsätt, den omfattning som körningen haft eller varit avsedd att ha, de trafikförhållanden som rådde vid körningen eller genom andra sådana omständigheter visat en uppenbar likgiltighet för sina medtrafikanters säkerhet, måste detta anses innebära en mycket stark presumtion för fängelse. Jag vill stryka under att ett sådant synsätt innebär en väsentlig skärpning för många fall som i dag bedöms som rattonykterhet men som enligt mitt förslag blir att bedöma som grovt rattfylleri. Har några särskilda omständigheter av de slag som jag nu berört däremot inte förelegat, bör normala principer för påföljdsval kunna tillämpas i väsentligt större utsträckning än vad som nu är fallet.

Det är emellertid inte endast brottslighetens art som är av betydelse för valet mellan fängelse och en inte frihetsberövande påföljd. Av stor vikt är självfallet också om det i det enskilda fallet finns omständigheter som kan anses tala för en lindrigare påföljd än fängelse. Det kan exempelvis vara sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § brottsbalken. Jag tänker här främst på det fallet att den tilltalade drabbas av hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning till följd av att körkortet återkallas. Av än större betydelse torde sådana omständigheter som nämns i 30 kap. 9 § andra stycket brottsbalken vara. Det är, förutom de s.k. kontraktsvårdsfallen, situationer där en påtaglig förbättring skett av den tilltalades person liga eller sociala situation eller där han undergår behandling för sitt missbruk.

När det därefter gäller frågan om valet mellan påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn anförde departementschefen bl.a. följande.

Har domstolen funnit att brottet i det enskilda fallet inte bör föranleda fängelse, står valet, om vi bortser från överlämnande till särskild vård, mellan villkorlig dom och skyddstillsyn. För att villkorlig dom skall kunna komma i fråga krävs i princip att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Villkorlig dom skall normalt förenas med ett bötesstraff, som när det gäller grovt rattfylleri måste vara kännbart.

Utrymmet för villkorlig dom som påföljd för den som gjort sig skyldig till grovt rattfylleri är emellertid begränsat till följd av att en stor majoritet av dem har kroniska alkoholproblem. Även om sådana problem inte automatiskt kan tas till intäkt för att det föreligger risk för fortsatt rattfylleribrottslighet är detta naturligtvis ofta förhållan det. Den påföljd som då kommer i fråga är skyddstillsyn.

Utvärdering av lagändringarnas effekter

Redan i propositionen (s. 28) förutskickades att en utvärdering av de ändrade reglerna framstod som nödvändig. Även justitieutskottet betonade vikten av att de ändrade trafiknykterhetsreglernas tillämpning blev föremål för fortlöpande uppmärksamhet från statsmakternas sida samt att det praktiska resultatet av de beslutade ändringarna skulle utvärderas efter viss tid (se betänkandet s. 14 ff.).

I juni 1991 gav den dåvarande regeringen brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att utvärdera effekterna av lagändringarna. I beslutet anges att utvärderingen främst skall ta sikte på i vad mån lagändringarna har påverkat trafikanternas beteende i trafiken, trafiksäkerheten med av seende på olycksfall och andelen alkoholpåverkade förare. Vidare skall utvärderingen belysa ändringarnas betydelse för domstolarnas påföljdsval samt andelen återfall i trafiknykterhetsbrott och skillnaden mellan olika påföljder när det gäller återfallsbenägenheten. I utvärderingsuppdraget ingår även att inventera och kartlägga tillgängligt forskningsmaterial varvid möjligheterna att samverka med närliggande forskningsprojekt särskilt skall beaktas. BRÅ har inlett arbetet och en referensgrupp med representanter för rättsväsendet och andra berörda myndigheter har knutits till utvärderingsprojektet. Utvärderingsprojektet skall slutredovisas senast den 1april 1994. Senare uttalanden av statsmakterna om rattfyllerilagstiftningen Lagändringarna år 1990 har blivit föremål för en omfattande och livlig debatt. Kritik har riktats mot framför allt den påföljdspraxis som kommit att utvecklas mot bakgrund av de refererade uttalandena i förarbetena.

I samband med den allmänna motionstiden under riksmötet 1990/91 väcktes en lång rad motioner med anknytning till trafiknykterheten. När den nya regeringen tillträdde hösten 1991 uttalade den i regerings förklaringen att reglerna för rattfylleri skulle ses över med inriktning på sänkt promillegräns och skärpta straff för grovt rattfylleri samt ökad enhetlighet i tillämpningen.

Riksdagens justitieutskott har därefter i sitt av riksdagen godtagna be tänkande 1991/92:JuU2 behandlat de ovan nämnda motionerna. Motionerna rör i huvudsak brottet grovt rattfylleri, såväl gränsen mellan det och enkelt rattfylleri som valet av påföljd. Den allmänna inriktningen i motionerna är att det framstår som eftersträvansvärt att gränsen till grovt rattfylleri borde sättas något lägre än för närvarande och att grovt rattfylleri borde leda till en strängare påföljd än i dag. I sina överväganden uttalar utskottet bl.a. att det beträffande grovt rattfylleri är nödvändigt med en påföljdspraxis som i rimlig mån tillgodoser den allmänpreventiva effekt som lagstiftningen om grovt rattfylleri är avsedd att ha. Utskottet betonar dock att detta inte utesluter att välja skyddstillsyn som påföljd för grovt rattfylleri när en annan påföljd än fängelse ter sig adekvat. Utskottet anför vidare att en översyn med beaktande av spörsmålen resta i motionerna bör göras men att den inte kan vänta så länge som till 1994. Med hänvisning till att uttalanden i regeringsförklaringen gett vid handen att åtgärder redan aktualiserats i regeringskansliet avslog utskottet samtliga motioner.

Sjöfylleri

Bestämmelser om nykterhetsbrott i sjötrafik finns i sjölagen (1891:35s.1). Brotten sjöfylleri och grovt sjöfylleri behandlas i 325 och 325a§§. Bestämmelserna ändrades senast den 1juli 1991 (prop. 1990/91:128, LU35, rskr. 331, SFS 1991:668).

Trafiken till sjöss har ökat i utomordentligt snabb takt under senare år. Detta beror till stor del på att antalet fritidsbåtar har ökat kraftigt. Dessa båtar har i allmänhet också blivit större och snabbare. Sjötrafiken har nu, i vart fall i livligt trafikerade vatten, allt mer börjat likna vägtrafiken vad gäller täthet och livlighet. Den ställer därmed ofta likartade krav på reaktionsförmåga och gott omdöme.

Med anledning av den utveckling som har skett av sjötrafiken har riksdagen på regeringens förslag beslutat om bl.a. vissa ändringar av den straffrättsliga regleringen av onykterhet till sjöss och av störande effekter av sjöfart (prop.1990/91:128, LU35, rskr. 331, SFS 1991:668). I propositionen och utskottsbetänkandet behandlades även frågan om promilleregler för sjötrafiken. Där gjordes den samfällda bedömningen att det nu inte finns tillräckligt beredningsunderlag för att föreslå promilleregler och att frågan därför bör övervägas närmare av en utredning.

UTREDNINGSUPPDRAGET

Grovt rattfylleri

Allmänna utgångspunkter

Den allmänna utgångspunkten för utredningsuppdraget bör vara vad re geringen har uttalat i regeringsförklaringen, nämligen att reglerna om grovt rattfylleri skall ses över med inriktning på sänkt promillegräns och skärpta straff samt ökad enhetlighet i tillämpningen.

Sänkt promillegräns

Som jag tidigare berört innebär lagändringen år 1990 ökade möjligheter att bedöma fall där alkoholhalten inte uppgått till 1,5 promille som grovt rattfylleri. Frågan om vilken promillegräns som skall gälla vid gränsdragningen mellan rattfylleri och grovt rattfylleri diskuterades däremot inte närmare i samband med ändringarna 1990. Departementschefen konstaterade emellertid att de olycksrisksundersökningar som gjorts visar på höjda olycksrisker vid alkoholhalter klart under 1,5 promille (jfr. prop. 1989/90:2, s. 36). Propositionen innehåller också en kortfattad redogörelse för resultaten av ett antal sådana undersökningar (s. 18 ff.).

Mot bakgrund av tillgängliga vetenskapliga rön skall kommittén ta ställning till om gränsen på 1,5 promille bör sänkas och i förekommande fall föreslå nödvändiga lagändringar. Om kommittén finner skäl för det, kan den i stället för en generell sänkning av promillegränsen föreslå en ordning enligt vilken möjligheterna att bedöma fall med en lägre alkoholkoncentration än 1,5 promille som grovt rattfylleri utvidgas i förhållande till nuvarande regler.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden bör vara en bedömning av i vad mån en sänkt gräns är ägnad att påverka nykterheten och säkerheten i allmänhet i trafiken. Kommittén bör även beakta i vilken utsträckning en sänkning av promillegränsen medför sådana ökade möjligheter till vård eller annan behandling som kan antas minska risken för återfall. En utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen om grovt rattfylleri medför konsekvenser för rättsväsendets handläggning. Det är angeläget att kommittén belyser dessa liksom även de effekter som en fö reslagen ändring kan antas medföra för kriminalvården.

Skärpta straff

1990 års ändringar av rattfylleribestämmelserna har i vart fall inledningsvis lett till en kraftigt förändrad påföljdspraxis. Första halvåret 1990 dömdes omkring 70procent av rattfylleristerna (motsvarar i stort de som i dag döms för grovt rattfylleri) till fängelse och mindre än 10procent till villkorlig dom. Under andra halvåret 1990 dömdes cirka 40procent till fängelse och drygt 30procent erhöll villkorlig dom. Om man ser till senare utfall har användningen av villkorlig dom minskat något och uppgick till 27procent under andra kvartalet 1991; 45procent av dem som dömdes för grovt rattfylleri fick fängelse. Förändringen av fördelningen mellan påföljderna bekräftas dessutom av utvecklingen under tredje kvartalet 1991.

Det är väsentligt att kommittén vid sitt ställningstagande till vilka lagändringar som kan vara motiverade beaktar hur praxis beträffande på följdsval utvecklat sig och kan komma att utveckla sig under kommitténs arbete. Kommittén bör i den delen samråda med BRÅ och den särskilda referensgrupp som följer den utvärdering av 1990 års reform som BRÅ svarar för.

Vad som inger särskild oro när det gäller den hittillsvarande tillämp ningen av de nya reglerna är den starka ökningen av antalet villkorliga domar. I likhet med vad som gällde redan före reformen år 1990 bör det visserligen inte vara uteslutet att tillämpa villkorlig dom vid grovt rattfylleri. Redan med hänsyn till att en stor majoritet av dem som döms för grovt rattfylleri har allvarliga alkoholproblem bör emellertid utrymmet för villkorlig dom vara begränsat.

En orsak till att villkorlig dom särskilt inledningsvis tillämpats i så stor omfattning kan vara att domstolarna inte haft tillräcklig personutredning. Den frågan har tagits upp i samband med den nya lagstiftning om särskild personutredning i brottmål (prop. 1991/92:2, JuU2, rskr. 000) som riksdagen nyligen beslutat om och som träder i kraft den 1juli 1992. Kommittén bör i sitt arbete söka bedöma den gamla och den nya ordningens betydelse för valet av påföljd vid grova rattfyllerier. Behövs ytterligare ändringar i lagstiftningen om personutredning i brottmål, bör kommittén vara oförhindrad att föreslå sådana.

Kommittén bör även pröva i vilken utsträckning och under vilka om ständigheter som skyddstillsyn bör kunna komma i fråga som påföljd för grovt rattfylleri. En utgångspunkt för den bedömningen bör, såsom justi tieutskottet uttalat i sitt betänkande 1991/92:JuU2, vara att möjligheten vid icke frihetsberövande påföljderna att bereda vård för missbrukare skall tas till vara även vid bestämmande av påföljd för grovt rattfylleri i framtiden. Frågan om val av påföljd för grovt rattfylleri hänger nära samman med utformningen av bestämmelsen om grovt rattfylleri. När kommittén tar ställning till hur en skärpt påföljdspraxis bör åstadkommas bör den därför vara oförhindrad att även överväga ändringar av kriterierna för grovt rattfylleri.

Ökad enhetlighet i tillämpningen

Regeringsförklaringens uttalande om att en ökad enhetlighet i till ämpningen är eftersträvansvärd skall ses främst mot bakgrund av ut vecklingen efter den 1juli 1990. Av såväl uppgifter från statistiska centralbyrån som andra granskningar av praxis framgår att skillnaderna i praxis när det gäller påföljdsval synes ha ökat direkt efter den 1juli, såväl mellan hovrättsområden som mellan enskilda tingsrätter. Variationen mellan hovrättsområdena synes dock ha minskat därefter för att andra kvartalet 1991 inte vara direkt större än den som var för handen redan före 1990 års ändringar i trafikbrottslagen.

Skillnader i påföljdsval mellan olika domstolar och områden i landet kan förklaras med hänsyn till att de fall som förelegat till bedömning varit olika i andra relevanta hänseenden än sådana som legat till grund för statistisk bearbetning. Särskilt när det gäller inledningsskedet efter lagändringarna år 1990 är det emellertid uppenbart att variationerna var av ett sådant slag att de inte kan förklaras enbart av faktorer hänförliga till de individuella fallen.

Enhetlighet är eftersträvansvärd i straffrättstillämpningen, och oklar heter som leder till omotiverade skillnader i prövningen skall om möjligt undanröjas. Kommittén skall i detta hänseende noga följa utvecklingen samt föreslå de lagtextjusteringar som framstår som ägnade att öka förutsättningarna för en ökad enhetlighet i tillämpningen. Samtidigt är det emellertid angeläget att de eventuella förslag som kommittén lägger fram lämnar det utrymme som bör finnas för domstolarna att liksom i andra fall göra en allsidig och nyanserad bedömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Kommittén bör härvid även beakta det grova rattfylleriets förhållande till annan trafiklagstiftning, jag tänker då närmast på relationen till bestämmelsen om grov vårdslöshet i trafik.

Påverkan på övrig lagstiftning

I den mån kommittén lägger förslag som innebär ändringar i trafikbrotts lagen skall konsekvenserna för annan lagstiftning som behandlar nykter het beaktas, t.ex. behov av ändringar i bl.a. järnvägstrafiklagen (1985:192).

Förhållandet till brottsförebyggande rådets utvärdering Som framgår av det följande skall den parlamentariska kommittén som nu föreslås avsluta sitt arbete innan brottsförebyggande rådets utvärdering skall vara klar. Kommitténs uppdrag är dock, såvitt gäller de frågor som skall tas upp, begränsat i förhållande till BRÅ:s arbete som därför skall fortsätta i enlighet med angiven tidsplan. Som jag tidigare nämnt bör dock kommittén arbeta i nära samarbete med dem som ansvarar för BRÅ:s utvärdering så att dubbelarbete undviks.

Sjöfylleri

Allmänna utgångspunkter

En naturlig utgångspunkt för överväganden om hur straffbestämmelserna för sjöfylleri bör vara utformade är att dessa, så långt det på sakliga grunder är motiverat, bör anpassas till den reglering som gäller för andra trafiknykterhetsbrott. Den kommitté som jag föreslår skall behandla bestämmelserna om grovt rattfylleri bör därför samtidigt även överväga frågan om införande av promilleregler för sjötrafiken.

Kommittén bör närmare analysera i vilken utsträckning vägtrafik och sjötrafik kan anses vara så likartade, att de skäl som ligger bakom systemet med promilleregler för vägtrafiken även har bärkraft för sjötrafiken. Kommittén bör härvid, mot bakgrund av den typ av risker som alkoholpåverkan medför i olika situationer, överväga på vilket sätt som en promillereglering för sjötrafiken lämpligen utformas och föreslå de lagändringar som anses motiverade.

Lagtekniska frågor

Promilleregler för sjötrafiken kan konstrueras på en rad olika sätt. Vid valet mellan olika alternativ finns det flera olika typer av problem som bör beaktas. I den departementspromemoria som låg till grund för den senaste ändringen av reglerna om sjöfylleri lämnas en redogörelse för vissa av dessa (Ds1990:52: Sjöfylleri m.m., s. 25 f.).

De straffbestämmelser om sjöfylleri som finns i dag har ett vidsträckt tillämpningsområde beträffande personkretsen. Det framstår därför som tveksamt, om man bör göra en promilleregel lika omfattande. Starka skäl talar dock för att viktiga delar av sjötrafiken bör jämställas med vägtrafiken. Kraven på nykterhet kan emellertid knappast göras lika för alla fall oberoende av typen av fartyg eller den uppgift ombord som är aktuell. I departementspromemorian har olika typer av avgränsningar skisserats. Kommittén bör förutsättningslöst överväga lämpligheten av dessa och andra tänkbara avgränsningar, t.ex. att avgränsa promilleregelns tillämplighet till fartyg av viss storlek eller med viss motoreffekt.

Ekonomiska konsekvenser och förslag till finansiering

Kommittén bör särskilt redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av dess förslag. De ekonomiska effekterna för de instanser inom rättsväsendet som kan tänkas bli berörda av förslagen, såsom polis-, åklagar-, och domstolsväsendet samt kriminalvården skall därvid specificeras. Härvid är det av särskild vikt att beakta effekterna av en förändrad påföljdsbestämning för kriminalvården. Kommittén bör ange hur kommitténs förslag skall rymmas inom en oförändrad resursram.

ÖVRIGT

För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningens arbete bör vara avslutat före utgången av år 1992.

HEMSTäLLAN

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sju ledamöter med uppdrag att göra en utvärdering av bestämmelserna för grovt rattfylleri och frågan om införande av en promilleregel till sjöss samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

BESLUT

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)