Beslut vid regeringssammanträde 1991-05-16

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över polisens trafikövervakning. Huvuduppgiften skall vara att utreda om polisens trafikövervakning kan göras effektivare. Särskilt viktigt är det att effekterna av olika arbetsmetoder blir belysta.

I uppdraget ingår dessutom bl.a. att ytterligare undersöka förutsättningarna för en bättre samverkan mellan polisen och andra myndigheter som berörs av polisens trafikövervakning. Utredaren bör särskilt undersöka hur en ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen skall kunna utformas. Även i övrigt bör utredaren undersöka uppgiftsfördelningen mellan lokal, regional och central nivå när det gäller trafikpolisens verksamhet samt lämna förslag till de förändringar i fråga om lednings- och organisationsstruktur som kan behövas.

En av utredningens utgångspunkter bör vara den översyn av det offentliga trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation, som för närvarande görs genom försorg av en särskild utredare (dir. 1990:86). En annan utgångspunkt bör vara de principer för den framtida organisationsstrukturen inom polisen, som lagts fast i proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen och i direktiven för den översyn av polisväsendets organisation som görs i anslutning till utarbetandet av ett nytt budgetsystem för polisväsendet (jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 63).

Inledning

År 1988 antog riksdagen regeringens proposition Trafikpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:50, TU 16, rskr. 201). I riksdagsbeslutet lades de övergripande riktlinjerna för det framtida trafiksäkerhetsarbetet fast. Av beslutet framgår bl.a. att det krävs en effektiv trafikövervakning för att nå de trafiksäkerhetsmål som statsmakterna har angett. Riksdagen har därefter behandlat en rad frågor om t.ex. polisens trafikövervakning och andra åtgärder mot bl.a. hastighetsöverträdelser (1989/90:JuU4).

Under senare år har diskussionen om polisens trafikövervakningsverksamhet fått förnyad kraft genom bl.a. ett antal skrivelser och förslag från berörda myndigheter på trafikområdet till regeringen. Sålunda har t.ex. rikspolisstyrelsen i anslagsframställningen för polisväsendet avseende budgetåret 1990/91 hemställt att regeringen uppdrar åt rikspolisstyrelsen att se över trafikpolisens organisation m.m. Riksrevisionsverket har föreslagit vissa ändringar i fråga om den statliga fordonskontrollen, vilka bl.a. berör polisen. Statens räddningsverk och trafiksäkerhetsverket har förordat en ökad direktivrätt för rikspolisstyrelsen på trafikövervakningens område. Flera kommuner har framfört önskemål om en ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen.

Det ligger i sakens natur att vissa mera grundläggande frågor om polisens trafikövervakning endast i mindre utsträckning kunde tas upp inom ramen för det omfattande arbetet med polisreformen. Jag tänker då närmast på inriktningen och effekterna av trafikövervakningsarbetet. Även formerna för polisens trafikövervakningsverksamhet liksom polisens roll i det samlade trafiksäkerhetsarbetet ägnades liten uppmärksamhet i samband med polisreformen.

Inte minst från effektivitetssynpunkt är det numera en uttalad målsättning att statlig verksamhet från tid till annan blir föremål f ör en allmän översyn och prövning med avseende på bl.a. inriktning och organisation. En sådan målsättning måste ha särskilt stark giltighet för en verksamhet som polisens trafikövervakning med hänsyn till dess stora betydelse för att minska antalet skadade och dödade i trafiken. Till d etta kommer den snabba tekniska utvecklingen av fordonens standard under senare år men också den tekniska utrustningen som används eller kan användas i polisens trafikövervakningsverksamhet.

En översyn är också önskvärd mot bakgrund av att det nu gått fem år sedan polisreformen genomfördes med, för trafikövervakningens del, förändringar av främst organisatorisk art. Det kan därför vara lämpligt att nu utvärdera och se över vad dessa förändringar inneburit för det samlade trafiksäkerhetsarbetet.

Mot den bakgrund jag nu angivit anser jag att tiden är mogen för en översyn av polisens trafikövervakning. I propositionen 1989/90:155 om förnyelse inom polisen (förnyelsepropositionen) har jag förordat att polisens verksamhet med trafikövervakning blir föremål för en särskild utredning med avseende bl.a. på organisationsfrågor och arbetsmetoder. Även vissa andra frågor med anknytning till trafikövervakningen bör enligt propositionen bli behandlade i utredningen. Riksdagen hade ingen erinran däremot (bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1).

Översynen bör anförtros en särskild utredare.

Trafikövervakningsverksamhetens inriktning

Polisens uppgifter på trafikområdet är omfattande. Till förebyggande åtgärder hör t.ex. trafikundervisning i skolan, medverkan i olika slag av planeringsinsatser för ökad trafiksäkerhet, information genom massmedier och information till föreningar. Övervakning av trafiken sker genom såväl synlig som s.k. dold övervakning. Övervakningen leder till olika slag av repressiva åtgärder, främst genom utfärdande av ordningsbot, men också genom rapportering av brott mot trafikbestämmelserna. En närliggande uppgift är utredning av trafikbrott, i de fall insatser utöver själva rapporteringen krävs för ärendenas fortsatta handläggning. Slutligen ger polisen en omfattande service till allmänheten, t.ex. upplysningar, trafikdirigering samt direkt hjälpande insatser.

I budgetpropositionen och i regleringsbrevet för varje budgetår anges de grundläggande riktlinjerna för polisens trafikövervakning. Under senare år har kontrollen av fordonshastigheten getts en framskjuten plats. Med anledning av vad som sägs i budgetpropositionen och i regleringsbrevet ankommer det därefter på rikspolisstyrelsen att förmedla statsmakternas beslut och riktlinjer till den regionala och lokala polisorganisationen samt att närmare följa upp verksamheten och redovisa resultatet av denna till regeringen.

Utredaren bör granska den avvägning som myndigheterna inom ramen för de allmänna riktlinjerna gör beträffande olika slag av verksamhet på trafikpolisens område. Mot bakgrund av de allmänna principer som i framtiden skall vara vägledande för polisens uppgifter i samhället och med beaktande av effekterna av olika arbetsmetoder inom trafikövervakningen bör utredaren överväga om balansen mellan de repressiva och de förebyggande insatserna på trafikområdet kan och bör ändras.

Yrkesroller m.m.

I förnyelsepropositionen slås fast att polispersonalens kompetens måste tas till vara på bästa sätt. För arbetsuppgifter där den polisiära kompetensen kan ersättas, skall andra personalkategorier utnyttjas i ökad omfattning. Detta borde kunna ske i en inte obetydlig utsträckning på trafikområdet. Många arbetsmoment i trafikövervakningen är sådana att man inte behöver ha en traditionell polisutbildning för att kunna utföra dem.

Utredaren bör därför undersöka i vilken omfattning som andra personalkategorier kan biträda polisen i trafikövervakningsarbetet. Därvid bör utredaren ta del av erfarenheter som dragits vid polismyndigheter, där en utveckling i denna riktning redan påbörjats.

En viktig avgränsningsfråga gäller kommunernas uppgifter på trafikområdet. Från kommunalt håll finns det ett uttalat önskemål om en utökad övervakning, främst på sådana områden där de kommunala intressena är särskilt framträdande. Det kan gälla miljöaspekterna vid s.k. tomgångskörning, åtgärder för att minska biltrafiken eller för att ök a trafikframkomligheten. Här kan polisen i dag inte alltid prioritera sitt resursutnyttjande i enlighet med kommunernas intressen. En ökad frihet för kommunerna att medverka i trafikövervakningen vore från denna synpunkt önskvärd, i vart fall om kommunerna själva svarar för merkostnaderna. Utredaren bör analysera frågan om en ökad kommunal medverkan på trafikövervakningens område samt överväga vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att åstadkomma en sådan utveckling. Utgångspunkten bör i så fall vara att kommunerna själva beslutar om vilken omfattning deras medverkan bör ha och att eventuella merkostnader kan finansieras utan att skattetrycket ökar.

Frågor om huvudmannaskapet för den statliga fordonskontrollen och vissa andra samordningsuppgifter på trafiksäkerhetsområdet är föremål för en särskild utredning (dir. 1990:86).

Som framgår av uttalanden i propositionen 1989/90:155 om förnyelse inom polisen står det klart att polisen även i fortsättningen bör medverka i kontrollen av fordon på väg. Samtidigt bör den inriktning fullföljas som riksdagen beslutade om redan åren 1981 och 1985 (prop. 1981/82:13, JuU 24, rskr. 210 och prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr. 164). Den innebär att polisen begränsar sina insatser för den tekniska kontrollen av de tyngre fordonen och fordon med speciell konstruktion. Utredaren bör därför undersöka förutsättningarna och anvisa former för en bättre samverkan mellan de berörda myndigheterna på detta område, i den mån frågan inte är föremål för utredning i annan ordning.

Metoder

Polisen använder olika metoder i trafikövervakningen. Hastighetsövervakning bedrivs genom fast och rörlig övervakning med hjälp av radarhastighetsmätare, instrument för mätning av genomsnittshastighet (polispilot) samt stoppur och helikopter vid uppmätt vägsträcka. Beteendeövervakning utförs vanligtvis genom att polismän observerar trafikanternas uppträdande i trafiken. Med hjälp av en genomsnittshastighetsmätare kopplad till videokamerautrustning har polisen möjlighet att effektivt kombinera hastighetsövervakning med övervakning av trafikanternas beteende. Användandet av en videokamera innebär också en väsentligt förbättrad dokumentation av påstådda felbeteenden och begångna trafikbrott.

Vissa metoder är mycket personalkrävande, t.ex. bemannade radarkontroller, men är å andra sidan effektiva i den meningen att många fordon kontrolleras. Andra metoder, främst s.k. dold övervakning med polispilot eller videoutrustning, ger en lägre repressivitet i f örhållande till personalresurserna och är dyra, men anses skapa en osäkerhet hos presumtiva lagbrytare i trafiken så att dessa finner för gott att inordna sig under trafikreglerna.

Rikspolisstyrelsen har medverkat i en internordisk ledningsgrupp för samordning av forskningsprojekt inom trafikövervakningsområdet. Utredaren bör ta del av de rön som hittills framkommit i detta arbete. Därefter bör utredaren undersöka kostnaderna vid användandet av olika metoder. Här kommer en närmare analys sannolikt att ge mycket intressanta besked. Vad kostar t.ex. helikopterövervakningen per timme? Kan användandet av videoutrustning leda till ett enklare förfarande och till lägre kostnader för rättsväsendet vid lagföring av vissa trafikbrott? Dessa och liknande frågor bör ställas.

En viktig fråga gäller bilpatrulleringen. S.k. parpatrullering innebär att två polismän med var sitt fordon övervakar trafiken relativt nära varandra så att ingripanden kan göras gemensamt. Oftast utförs bilpatrulleringen emellertid av två polismän i samma bil. Man åberopar i regel skyddsaspekter samt rättssäkerheten (''två vittnen'') som motiv för denna patrulleringform. Utomlands är enkelpatrullering däremot vanligt förekommande. Utredaren bör belysa vilka effekter som en väsentligt ökad enmanspatrullering skulle få för polisens trafikövervakning. Vidare bör undersökas om invändningarna mot patrulleringsformen är realistiska.

En uttalad målsättning för utredarens arbete måste vara att presentera förslag som gör att polisens trafikövervakning kan bedrivas på ett mer kostnadseffektivt sätt.

En metodfråga av delvis annat slag är hur polisen bör gå till väga för att stoppa fordon som inte stannar på polismans tecken. De biljakter som inte sällan blir följden av sådana händelser har från olika håll utsatts för kritik med hänvisning till att de kan utsätta både den flyende bilisten och andra trafikanter för stora faror. Å andra sidan är det uppenbart att polisen inte regelmässigt kan avstå från att ingripa exempelvis mot fordonsförare som bryter sig igenom en av polisen upprättad spärr.

Ledning och organisation

I förnyelsepropositionen beskrivs principerna för polisväsendets organisation. Med utgångspunkt från vad som anförts i propositionen görs inom civildepartementet en översyn av organisationsstrukturen inom polisen med syfte att åstadkomma de organisatoriska förändringar som behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under de budgetmässiga och andra förutsättningar som kommer att gälla i fortsättningen (jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 63). I direktiven för översynen anges bl.a. att polisens regionala organisation bör utformas enligt den s.k. länspolismästarmodellen i hela riket och att verksamheten skall organiseras så att administrationen kan nedbringas och att de samlade resurserna kan användas på effektivaste möjliga sätt. Att länen också i fortsättningen bör utgöra den regionala basen för polisen bör dock enligt direktiven inte hindra att vissa polisiära funktioner organiseras med utgångspunkt från större geografiska områden.

Även om polisorganisationen alltså är föremål för översyn i särskild ordning kan det finnas skäl för den särskilde utredaren att överväga vissa organisatoriska frågor. Sålunda bör övervägas i vad mån de speciella förutsättningar som gäller för trafikövervakningen och de metoder som, enligt vad utredaren kommer fram till, bör användas vid arbetet föranleder att trafikövervakningen bör bedrivas i organisatoriska former som skiljer sig från vad som gäller för polisverksamhet i allmänhet. Det kan gälla exempelvis de organisatoriska ramarna för samverkan mellan trafikpolis och ordningspolis och frågan om ledningen av trafikövervakningen bör organiseras med utgångspunkt från större regionala områden än de nuvarande länen. Utredaren skall också undersöka hur länsstyrelserna utvecklat den samordning och samverkan av trafikövervakningen som enligt tidigare riksdagsbeslut bör åstadkommas genom länsstyrelsernas försorg (prop. 1983/84:89, JuU 16, rskr. 182). Också rikspolisstyrelsens roll i lednings- och planeringsprocessen bör belysas.

Arbetsformer m.m.

För den särskilde utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

En grundläggande förutsättning skall vara att trafikövervakningsverksamheten skall bedrivas inom nuvarande eller om möjligt begränsade resursramar.

De ekonomiska konsekvenserna av utredarens förslag skall redovisas och de förutsägbara effekterna på olika områden skall analyseras. Detta gäller inte bara i den utsträckning som polisväsendet berörs. Även konsekvenserna för andra delar av den offentliga förvaltningen och andra sektorer av samhället skall anges. I de fall där så föreslås skall den särskilde utredaren lämna förslag till hur överföring av resurser mellan berörda verksamhetsområden bör genomföras.

Utredaren bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst eller avser att lösa de frågor som uppdraget omfattar. I detta sammanhang bör också erinras om regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Den särskilde utredaren bör samråda med berörda myndigheter och andra samhällsorgan samt med andra utredningar som t.ex. åklagarutredningen (dir. 1990:27) och utredningen om det offentliga trafiksäkerhetsarbetets inriktning och organisation (dir. 1990:86). Utredaren bör också beakta det pågående arbetet med införande av nytt budgetsystem för polisen och med översyn av organisationsstrukturen inom polisen (jfr prop. 1990/91:100 bil. 15).

Berörda fackliga huvudorganisationer bör ges tillfälle att föra fram synpunkter.

Utredningsuppdraget bör vara slutfört före utgången av september månad 1992.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet och med chefen för kommunikationsdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

• att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119),
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)